Burkina Faso, Programme Sahel Burkinab

Burkina Faso, Programme Sahel Burkinab
Évaluation ex-post 2006
Programme Sahel Burkinabé
Burkina Faso
Rapport de synthèse
Établi par : Arnold Bergstaesser Insitut; Fribourg en
Allemagne
Ce rapport d’expertise a été élaboré par des consultants
externes indépendants. Il reflète exclusivement leurs
opinions et leur évaluation.
Publié par :
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Bureau Évaluation
Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5
65760 Eschborn
Internet: http://www.gtz.de
Eschborn, le 05.02.2007
Table des matières
Page
1.
Tableau synoptique
2
2.
Description du projet
3
2.2
2.3
3.
Problèmes existants (secteur), contexte (politique / économique / social /
écologique) du pays
3
Concept et approche d'appui-conseil du projet (groupes cibles, partenaires,
niveaux, régions, modes de prestation)
4
Résultats de l'évaluation
5
3.1
Évaluation globale
5
3.2
Evaluation selon 5 critères basés sur les critères du Comité d'aide au
développement (CAD) de l'OCDE (avec explications succinctes)
6
3.3
Evaluation par rapport aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD), à
la pauvreté, à l’approche Genre
7
3.4
Conclusions et recommandations
7
1
1.
Tableau synoptique
Intitulé du projet
Programme Sahel Burkinabè (PSB)
Numéro du projet
1994.2064.7
Durée totale
Mars 1989 – Février 2004
Coûts totaux
Environ 14,83 millions d’euros (participation
allemande), 2,04 millions d’euros (contribution des
partenaires) et 16,87 millions d’euros (somme globale)
Objectif du projet/programme
Les populations de la zone d’intervention du projet
gèrent leurs ressources naturelles d’une manière
durable qui concilie les exigences économiques et
sociales
Structure de tutelle
Ministère de l’Environnement et du Cadre de Vie
(MECV), représenté par la Direction Générale de
l’Environnement et du Cadre de Vie
Organismes d'exécution
Secrétariat Permanent - Conseil National pour
l’Environnement et le Développement Durable (SPCONEDD)
Autres organisations et donneurs
impliqués
Pays-Bas, Danemark, PNUD/FENU
Groupes cibles
La population de 4 zones d’intervention et de 6
départements dans les 2 provinces (Séno et Oudalan);
environ 10 à 12 000 ménages agro-pastoraux; à la fin
du projet 111 villages réunissant 85 400 habitants
étaient impliqués
Institut chargé de l’évaluation
Arnold Bergstraesser Institut, Fribourg i. Breisgau
Période d'évaluation
Novembre 2006
Évaluation globale
2
Évaluation par critère
Pertinence: 2
Efficacité: 2
Efficience: 3
Impact: 2
Durabilité: 2
2
2.
Description du projet
2.1
Titre, objectif du projet, indicateurs, contribution à la réalisation d'objectifs
globaux, résultats recherchés
Le programme régional de lutte contre la désertification « Programme Sahel Burkinabé
(PSB) » a été conçu sur la base des approches suprarégionales de lutte contre la
désertification du Comité Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel (CILLS) et du
« plan national de gestion des terroirs ». Pour ce dernier, il jouait d’ailleurs le rôle de
programme pilote.
Conjointement à l’objectif global du PSB, l’objectif de la contribution allemande visait à
promouvoir le développement du Sahel burkinabé et à conserver les richesses naturelles par
la responsabilisation des populations dans la gestion de leurs ressources. L’objectif de la
GTZ a donc été formulé comme suit : Les populations de la zone d’intervention du projet
gèrent leurs ressources naturelles d’une manière durable qui concilie les exigences
économiques et sociales. Les indicateurs formulés dans le rapport final sont relatifs à :
l’augmentation de la productivité des terres agricoles (30%) et des pâturages (10%) sur au
moins 60% des surfaces aménagées ; une gestion d’au moins 70% des conflits liés aux
ressources naturelles par des comités locaux, disposant des accords sur leur utilisation; une
meilleure exploitation des ressources clés identifiées par les populations dans au moins 60%
des villages. Aussi, les dossiers de microprojets élaborés par les populations pour améliorer
les ressources naturelles et les infrastructures socio-économiques devraient être acceptés
par d’autres bailleurs et les engagements mutuels être respectés (80%).
De ce fait, les effets visés concernaient une réduction de conflits liés à l’utilisation des
ressources, une meilleure gestion et exploitation des ressources naturelles par les
populations, une augmentation de la productivité sur les terres agricoles et les pâturages et
enfin l’identification et l’élaboration autonome de microprojets, tout en respectant les règles
préalablement définies.
2.2
Problèmes existants (secteur), contexte (politique / économique / social /
écologique) du pays
Le Burkina Faso est le troisième pays le plus pauvre au monde selon l’indice de
développement humain du PNUD. Avec 13 millions habitants, il est aussi le pays sahélien
avec la plus grande densité de la population (43 habitants/km2 en 2002) et une croissance
démographique annuelle importante de 2,1%. Pays enclavé, avec matières premières
insignifiantes, possédant peu de terres productives et une pluviométrie très oscillante et
faible, le Burkina Faso des déficits structuraux importants. Dans la région du Sahel
burkinabé, composée des 4 provinces (Séno, Soum, Oudalan et Yagha) plus de 82% de la
3
population vit de l’agriculture. Les surfaces agricoles – légèrement en hausse depuis
quelques années – représentent environ 19% de la surface totale (21.000 km2). L’élevage
est le secteur économique le plus important ; plus de 80% de la population sahélienne vit de
l’agro-pastoralisme ; seulement 5 à 10% sont des éleveurs à temps pleins.
Les deux grandes sécheresses des décennies 1970 et 1980 ont davantage déstabilisé
l’équilibre dans la gestion traditionnelle des ressources. Les rapports entre agriculteurs
sédentaires, agro-pastoralistes semi-sédentaires et transhumants, autour de l’accès et de
l’utilisation des ressources naturelles communes, sont devenus de plus en plus
concurrentiels. De plus, la suppression du droit foncier traditionnel a provoqué une insécurité
juridique et une mainmise incontrôlée de l’activité agricole sur des zones de pâturage. Elle a
également favorisé la dissolution de la cohésion sociale et de l’équilibre existante entre les
intérêts d’utilisation des éleveurs et des agriculteurs. Les services publics, faute de moyens
matériels et de personnel, n’étaient guère en mesure d’améliorer cette situation.
2.3
Concept et approche d'appui-conseil du projet
(groupes cibles, partenaires, niveaux, régions, modes de prestation)
L’approche du PSB était basée sur la participation et la responsabilisation des populations
dans tous les domaines, afin d’aboutir à une gestion durable des ressources naturelles. La
prise en compte des conditions de production, des droits fonciers, des relations entre
diverses catégories socio-économiques et des aspects organisationnels d’ordre général
faisait partie de cette approche. Les groupes cibles étaient composés non seulement
d’agriculteurs et d’éleveurs, mais aussi de tout groupe impliqué dans l'utilisation des
ressources naturelles, donc également des couches particulièrement défavorisées, telles
que les femmes, les jeunes et les transhumants. La contribution de la GTZ a été renforcée
par une expertise à long terme. En outre, le projet a largement fait appel à des expertises
externes sous forme d’études et de consultations. L’approche participative a été adoptée et
mise en oeuvre par l’équipe du projet et transférée aux agents des structures partenaires
directs du PSB (les services publics rattachés aux ministères de l’agriculture et de
l’environnement et des ONG) dans les 4 zones d’intervention du projet (Gorgadji, Bani, DoriOuest, Kishi-Beiga) et dans les 2 provinces sahéliennes (Séno et Oudalan). C’est ainsi que
l’approche participative est devenue le cheval de bataille des différents acteurs et a fait tâche
d’huile dans la région. Les formations dispensées auprès des populations avaient un double
objectif : améliorer les techniques de production en lien avec la dégradation et l’utilisation
des ressources naturelles, renforcer les capacités des populations en matière de
planification, d'organisation, de gestion et de résolution de problèmes. Des stratégies, telles
que les « conventions locales » ont été élaborées et mises en œuvre au niveau des groupes
cibles, mais elles ont également fait objet d’analyse au niveau régional, suprarégional et
4
national avant d’être intégrées dans les politiques nationales. Devenue un instrument
politique central, la convention sur la gestion des terres, pourrait s’inscrire dans le processus
de la décentralisation. Elle est actuellement expérimentée dans différentes régions du
Burkina Faso.
3.
Résultats de l'évaluation
3.1
Évaluation globale
Dans l’ensemble, les prestations du projet ont eu des effets essentiellement positifs – des
effets négatifs n’ont pas pu être identifiés. Même si la reconduite des mesures de protection
des ressources naturelles par les populations n’a pas atteint l’ampleur attendue, il existe des
vastes connaissances et compétences qui sont mobilisées et poursuivies par d’autres
programmes et par différentes organisations issues d’anciens collaborateurs du projet.
La modification de son approche, initialement plutôt technique, vers une approche
participative, adaptée au rythme et aux besoins des populations, a permis au projet d’aboutir
à une participation active de toutes les couches socio-économiques à la gestion des
ressources naturelles.
Avec la mise en oeuvre de l’approche « gestion des terroirs », basée sur une approche de
développement intégrale, le PSB/GTZ a empiriquement développé des stratégies et
instruments, ajustés au contexte spécifique du Sahel : des approches pour la gestion
alternative des conflits ; la prise en compte des transhumants ; l’élaboration des règles
locales d’utilisation, entérinées dans des conventions locales et base d’une planification de
développement intercommunale. La diminution des conflits et un management intelligent et
planifié des ressources naturelles constituent la réussite de cette approche. De ce fait, cette
stratégie est devenue la base d’une politique de régulation des ressources naturelles,
conformément aux discussions engagées non seulement au Sahel, mais également au
niveau suprarégional et national.
La combinaison des mesures dans le domaine du développement organisationnel, de la
maîtrise des conflits et de la protection adaptée des ressources a contribué au succès
durable du projet. La transmission de la gestion des ressources naturelles aux structures et
organes décentralisés constitue un premier pas vers des structures démocratiques et
s’insère dans le processus de décentralisation actuel. L’insertion des femmes dans des
instances de décision représente elle aussi un processus long, qui en dépit de 15 ans
d’accompagnement par le projet n’est pas encore achevé. D’un point de vue économique et
écologique, les mesures, bien que difficilement mesurables, ont contribué à une amélioration
des conditions de vie des populations.
5
3.2
Evaluation selon 5 critères basés sur les critères du Comité d'aide au
développement (CAD) de l'OCDE (avec explications succinctes)
Pertinence (2)
Pendant ses phases d’exécution et même 2 ans après sa clôture, le PSB/GTZ était un projet
de référence pour sa tutelle, à savoir le ministère de l’environnement et du cadre de vie. Le
projet jouait un rôle déterminant à la fois dans l’opérationnalisation et l’alimentation des
politiques essentielles nationales et internationales, et des stratégies de la coopération au
développement du ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement
(BMZ). La coordination entre les bailleurs des PSB par l’Etat burkinabé a été peu efficace,
due en partie à des lacunes personnelles et financières. Ce manque de coordination fait que
le PSB n’a pas été considéré comme un programme, mais comme une coopération entre
différents projets.
Efficacité (2)
Selon les résultats des deux contrôles d’avancement du projet (1997 et 2000) et de
l’évaluation finale de 2003, le projet a atteint ses objectifs. Outre quelques restrictions
minimes, le projet atteint même aujourd’hui son objectif fixé, qui a été formulé de façon
réaliste et approprié.
Efficience (3)
Une meilleure complémentarité et cohérence des bailleurs aurait permis de diminuer les frais
globaux. Une plus grande efficacité écologique aurait pu être atteinte par un investissement
soutenu des fonds dans la restauration des grandes surfaces agro-pastorales. On constate
en effet, que même les mesures moins coûteuses ne peuvent plus être reconduites à grande
échelle par les populations de façon autonome.
Impact (2)
Les mesures du projet, en complément d’autres apports, ont contribué à une amélioration
des conditions de vie, même si cela ne peut pas être justifié par des chiffres concrets :
augmentation des rendements sur des terrains aménagés, augmentation de la production
animale, restauration du peuplement forestier, diminution de conflits entre agriculteurs et
éleveurs, baisse des maladies dues à une mauvaise qualité de l’eau, rupture des rapports
traditionnels de dépendance, demande accrue pour des séances d’alphabétisation. En outre,
certains concepts et approches du projet ont été transférés dans d’autres régions du Burkina
Faso.
6
Durabilité (2)
La durabilité des résultats se manifeste surtout dans la fonctionnalité des comités locaux en
charge de la gestion de conflits, de l’élaboration des microprojets dans le domaine de la
formation et des infrastructures socio-économiques, et de la gestion des points d’eau. Les
mesures de protection des ressources naturelles sont malheureusement reconduites qu’à
petite échelle sur le plan individuel. Les approches « gestion des terroirs » et « gestion des
conflits » sont devenues de concepts novateurs pour la gestion durable des ressources
naturelles. Elles continuent à être améliorées par les différentes structures relais, et même
en 2006 elles font objet d’analyse et de reformulation dans divers programmes.
3.3
Evaluation par rapport aux objectifs du millénaire pour le développement
(OMD), à la pauvreté, à l’approche Genre
Le projet a contribué à l’amélioration des conditions de vie des populations et par
conséquent à la réduction de la pauvreté. Cet effet aurait pu être renforcé par des mesures
de promotion de l’économie. Quoique non explicitement formulé, le projet a contribué à
l’atteinte de certains objectifs du millénaire : la lutte contre la pauvreté et la faim, le
renforcement du statut de la femme, l’amélioration de la santé et la durabilité écologique.
Malgré ses efforts pour promouvoir l’égalité des chances entre femmes et hommes et une
meilleure implication des femmes dans les processus de décision, les succès du projet ont
été modestes. Les femmes sont certes mieux formées et organisées, mais leur accès à des
postes de décision s’avère toujours difficile.
3.4
Conclusions et recommandations
Le PSB/GTZ est un bon exemple pour illustrer le changement de politiques, qui s’annoce
depuis quelques années au niveau de la coopération allemande et internationale. Ceci
concerne autant la coopération entre pays partenaires et pays donateurs, que la conception
des projets de protection des ressources. Une plus grande cohérence et une meilleure
synergie entre les différents bailleurs auraient augmenté non seulement l’efficience mais
probablement aussi l’impact des différentes mesures. La condition préalable est toutefois
une meilleure coordination par l’Etat. A l’heure actuelle, il s’avère plus judicieux de réaliser
un programme de protection des ressources naturelles en collaboration avec les structures
décentralisées, car ce sont elles qui en définitive décident de la protection et de l’utilisation
de leurs ressources. Un tel dispositif permettrait aussi une plus grande responsabilisation et
autonomie d’action des populations dans la gestion durable de leurs ressources. Les
expériences du PSB montrent de façon exemplaire, à quel point il est important d’associer
des mesures de protection des ressources naturelles à celles de promotion de l’économie.
En effet, la protection des ressources naturelles n’est pas une fin en soi, mais un moyen
7
pour générer durablement des revenus et créer des « chaînes de valeur ajoutée ». Mais pour
ce faire, l'accès à la terre doit être garanti. Une fois ces conditions réunies, il est possible
d’envisager un engagement à long terme dans la protection des ressources et la production
agricole. Le contrôle de la terre et de la production est aussi la clé pour une véritable égalité
de droits des femmes dans la production agricole. Dans tous les cas, la réussite des projets
de protection de ressources naturelles nécessite un engagement à long terme de bailleurs
de fond.
Les recommandations principales sont donc : favoriser l’approche programme (appui-conseil
aux programmes nationaux) à la place des interventions isolées; cohérence et
complémentarité
entre
les
différentes
parties
de
la
coopération
allemande
au
développement; concentration régionale de la coopération allemande; harmonisation entre
les donneurs et multi approches ; implantation des programmes de protection des
ressources naturelles au niveau décentralisé; combiner protection des ressources naturelles
et promotion de l’économie; poursuivre l’approche « Genre » ; investir davantage dans des
mesures étendues de protection de ressources naturelles et instaurer un centre de
documentation central pour capitaliser les expériences acquises au fil des ans.
8
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