Publikation

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Die Handlungsfähigkeit der Europäische Union
untersucht am Beispiel der
EU-Wasserrahmenrichtlinie
Inauguraldissertation
zur Erlangung der Doktorwürde
an der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
vorgelegt im Mai 2003
bei Prof. Dr. M. Rainer Lepsius,
Prof. Dr. Maurizio Bach (Zweitgutachter)
von
Christine Brockmann
Inhaltsverzeichnis
1 EINLEITUNG .................................................................................................................................................... 5
2 DIE ENTWICKLUNG DER EUROPÄISCHEN WASSERPOLITIK ....................................................... 16
2.1 DER HISTORISCHE HINTERGRUND ................................................................................................................ 16
2.1.1 Erste Aktivitäten zum Schutz der Gewässer und Meere ....................................................................... 17
2.1.2 Die umweltpolitische Initiative der Kommission.................................................................................. 19
2.1.3 Das erste Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft........................................................................ 22
2.2 DER BEGINN EINER EUROPÄISCHEN WASSERPOLITIK .................................................................................. 24
2.2.1 Die Rahmenbedingungen für die Herausbildung des frühen Wasserrechts ......................................... 25
2.2.2 Die erste 'Gesetzgebungswelle' im Wasserbereich............................................................................... 30
2.3 DIE WEITERENTWICKLUNG DER EUROPÄISCHEN WASSERPOLITIK ............................................................... 36
2.3.1 Konzeptionelle und institutionelle Veränderungen in der Umweltpolitik ............................................ 37
2.3.2 Neue Impulse für die europäische Wasserpolitik ................................................................................. 39
2.3.3 Die zweite 'Gesetzgebungswelle' im Wasserbereich ............................................................................ 41
2.3.4 Bemühungen um die Durchsetzung des gemeinschaftlichen Wasserrechts.......................................... 45
2.4 RETARDIERENDES MOMENT: DIE EUROPÄISCHE WASSERPOLITIK AM SCHEIDEWEG? ................................. 47
2.4.1 Die Entdeckung der Nachhaltigkeit im Wasserbereich........................................................................ 48
2.4.2 Das Konzept der nachhaltigen Wasserpolitik im internationalen Kontext........................................... 49
2.4.3 Nachhaltigkeit: Im Diskurs en vogue, in der Handlungsrelevanz noch schwach................................. 50
2.4.4 Die Subsidiaritätsdebatte ..................................................................................................................... 54
2.4.5 Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts...................................................................... 56
2.4.6 Vorschläge für die Überarbeitung des gemeinschaftlichen Wasserrechts ........................................... 58
3 FORDERUNGEN NACH EINEM GESAMTKONZEPT FÜR DIE EUROPÄISCHE
WASSERPOLITIK............................................................................................................................................. 62
3.1 DER UMWELTAUSSCHUß DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTES ..................................................................... 64
3.2. DER UMWELTRAT ....................................................................................................................................... 69
4 DIE KOMMISSION ERGREIFT DIE INITIATIVE................................................................................... 74
4.1 DIE KONSULTATIONSPHASE ......................................................................................................................... 74
4.1.1 Die Mitteilung über die Wasserpolitik der EU..................................................................................... 76
4.1.2 Die Konferenz über die Wasserpolitik der EU ..................................................................................... 78
4.1.3 Bilaterale Kontakte zwischen Kommission und Mitgliedstaaten.......................................................... 80
4.1.4 Exkurs: Die EU Kontaktgruppe der LAWA.......................................................................................... 82
4.1.5 Die Treffen der Wasserdirektoren........................................................................................................ 86
4.1.6 Die Gemeinsamen Technischen Seminare ........................................................................................... 88
4.1.7 Und das Europäische Parlament? ....................................................................................................... 91
1
4.2 DIE INITIATIVPHASE..................................................................................................................................... 94
4.2.1 Die vertraglichen Bestimmungen ......................................................................................................... 96
4.2.2 Die Ausarbeitung des Richtlinienvorschlags durch die Dienste der Kommission ............................... 98
4.2.3 Die Interaktion zwischen bürokratischer und politischer Ebene ....................................................... 102
4.2.4 Die Interaktion mit anderen Generaldirektionen ............................................................................... 104
4.2.5 Die Verabschiedung des Richtlinienvorschlags durch das Kollegium der Kommissare.................... 108
4.3 DER KOMMISSIONSVORSCHLAG................................................................................................................. 111
5 DIE ENTSCHEIDUNGSPHASE.................................................................................................................. 117
5.1 MEINUNGSBILDUNG UND ENTSCHEIDUNGSFINDUNG IM UMWELTRAT ....................................................... 118
5.1.1 Die Präsidentschaft............................................................................................................................ 121
5.1.2 Das Generalsekretariat des Rates...................................................................................................... 122
5.1.3 Die Kommission ................................................................................................................................. 124
5.1.4 Die Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen................................................................................................ 126
5.1.5 Der Coreper ....................................................................................................................................... 130
5.1.6 Der Umweltrat ................................................................................................................................... 131
5.2 MEINUNGSBILDUNG UND ENTSCHEIDUNGSFINDUNG IM EUROPÄISCHEN PARLAMENT............................... 133
5.2.1 Die Entscheidungsvorbereitung durch den Umweltausschuß ............................................................ 135
5.2.2 Die Entscheidungsvorbereitung in den Fraktionen............................................................................ 141
5.2.3 Die Abstimmung im Plenum............................................................................................................... 143
5.3 ERSTE REAKTIONEN AUF DEN KOMMISSIONSVORSCHLAG ......................................................................... 145
5.3.1 Die erste Änderung des Kommissionsvorschlags............................................................................... 146
5.3.2 Die zweite Änderung des Kommissionsvorschlags............................................................................. 148
5.4 RATSVERHANDLUNGEN UNTER BRITISCHER PRÄSIDENTSCHAFT ................................................................ 150
5.4.1 Die Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen............................................................ 151
5.4.2 Die Verabschiedung des 'Political Agreement' .................................................................................. 154
5.4.3 Das 'Political Agreement'................................................................................................................... 157
5.5 DIE ERSTE LESUNG IM PARLAMENT ........................................................................................................... 160
5.5.1 Der Umweltausschuß verabschiedet den Entwurf für die legislative Entschließung ......................... 161
5.5.2 Informelle Triloggespräche................................................................................................................ 164
5.5.3 Das Parlament verabschiedet seine Stellungnahme in erster Lesung................................................ 168
5.6 DIE VERABSCHIEDUNG DES GEMEINSAMEN STANDPUNKTES ..................................................................... 170
5.7 DIE KOMMISSION NIMMT STELLUNG ......................................................................................................... 172
5.8 DIE ZWEITE LESUNG DES PARLAMENTES ................................................................................................... 175
5.8.1 Das neu gewählte Parlament ............................................................................................................. 176
5.8.2 Der Umweltausschuß verabschiedet den Entwurf für die legislative Entschließung ......................... 177
5.8.3 Das Parlament verabschiedet seine Stellungnahme in zweiter Lesung.............................................. 181
5.9 DIE ZWEITE 'LESUNG' IM UMWELTRAT ...................................................................................................... 184
2
6 DAS VERMITTLUNGSVERFAHREN....................................................................................................... 187
6.1 DER VERMITTLUNGSAUSSCHUß ................................................................................................................. 188
6.1.1 Die Parlamentsdelegation.................................................................................................................. 188
6.1.2 Die Ratsdelegation............................................................................................................................. 191
6.1.3 Die Kommission ................................................................................................................................. 193
6.1.4 Informelle Kontakte............................................................................................................................ 195
6.2 DIE LOGIK DES VERMITTLUNGSVERFAHRENS ............................................................................................ 199
6.3 DAS VERMITTLUNGSVERFAHREN ZUR WASSERRAHMENRICHTLINIE ......................................................... 203
6.3.1 Der Kompromißvorschlag der Kommission....................................................................................... 204
6.3.2 Das Kompromißangebot des Rates .................................................................................................... 208
6.3.3 Das Kompromißangebot des Parlamentes ......................................................................................... 214
6.3.4 Die erste Sitzung des Vermittlungsausschusses ................................................................................. 219
6.3.5 Die gemeinsame Suche nach einer Kompromißlösung ...................................................................... 221
6.3.6 Die zweite Sitzung des Vermittlungsausschusses ............................................................................... 226
6.3.7 Die Verabschiedung des gemeinsamen Textes ................................................................................... 229
6.4 INTERVENTIONSERFOLGE UND -MIßERFOLGE ............................................................................................. 235
7 NEUE WEGE BEI DER IMPLEMENTATION......................................................................................... 241
7.1 EINE IDEE NIMMT GESTALT AN .................................................................................................................. 241
7.2 DIE GEMEINSAME IMPLEMENTATIONSSTRATEGIE ...................................................................................... 245
7.2.1 Die Organisationsstruktur ................................................................................................................. 246
7.2.2 Die Einbindung von Verbänden und NGOs ....................................................................................... 248
7.2.3 Die Einbindung der Beitrittsländer.................................................................................................... 249
7.2.4 Die Informationskampagne................................................................................................................ 250
7.3 AUSBLICK .................................................................................................................................................. 252
8 SCHLUßBETRACHTUNG .......................................................................................................................... 256
8.1 INNOVATIONEN DER WASSERRAHMENRICHTLINIE ..................................................................................... 257
8.1.1 Problemlösungseffizienz..................................................................................................................... 260
8.1.2 Strukturierungswirkung...................................................................................................................... 263
8.2 DIE IDEELLE ERSCHLIEßUNG EINES HANDLUNGSRAUMES .......................................................................... 265
8.2.1 Begriffsbildung als Voraussetzung für Institutionenbildung .............................................................. 266
8.2.2 Konzeptionelle Leitideen - Die Kommission als Policy-Entrepreneur............................................... 268
8.2.3 Leitideen in informellen Gruppen ...................................................................................................... 271
8.3 PROZEßSTEUERUNG IM EUROPÄISCHEN ENTSCHEIDUNGSSYSTEM BEDEUTET KONSENSPRODUKTION ........ 274
8.3.1 Formale und informelle Motive.......................................................................................................... 276
8.3.2 Methodische Motive ........................................................................................................................... 279
8.3.3 Funktionen und Rollen ....................................................................................................................... 281
8.4 NEW GOVERNANCE UND MANAGEMENT ................................................................................................... 283
3
LITERATURVERZEICHNIS ......................................................................................................................... 288
DOKUMENTE .................................................................................................................................................... 288
SEKUNDÄRLITERATUR ..................................................................................................................................... 289
4
1 Einleitung
Eines der zentralen Anliegen der Europaforschung besteht nach wie vor in der Erfassung der
Funktionsweise des europäischen Mehrebenensystem, wobei häufig die Frage nach der
Handlungsfähigkeit der Europäischen Union (EU) im Vordergrund steht. (u.a. Scharpf 1999,
Eichener 2000, Grande/Jachtenfuchs 2000) Handlungsfähigkeit bedeutet, daß ein politisches
System fähig ist, auf Probleme, die als handlungsrelevant definiert werden, zu reagieren und
Entscheidungen zu treffen, die eine an Effizienzkriterien orientierte Lösungsstrategie zur
Verfügung stellen. Insofern bezieht sich der Begriff der Handlungsfähigkeit sowohl auf die
Entscheidungsfähigkeit als auch auf die Problemlösungsfähigkeit eines politischen Systems,
da er auch nach der substantiellen Qualität der Entscheidungen fragt. (Mayntz 1993,
Jachtenfuchs 2000) Nun ist die Herstellung effizienter Entscheidungen für jedes politische
System wichtig, aber in Bezug auf die EU scheint die Frage nach der Handlungsfähigkeit aus
zwei Gründen besonders relevant zu sein. Erstens haben die Mitgliedstaaten mit der
Verlagerung von Kompetenzen auf die europäische Ebene in vielen Politikbereichen ihre
Handlungsautonomie eingebüßt, so daß sie bei der Problembearbeitung inzwischen vermehrt
auf europäische Lösungsstrategien angewiesen sind. Zweitens wird die Handlungsfähigkeit
der EU immer wieder als notwendige Voraussetzung für die Akzeptanz des europäischen
Integrationsprozesses
angeführt
und
eine
effiziente
Problemlösung
als
wichtige
Legitimationsquelle der EU angesehen. Von daher ist es verständlich, daß die fortschreitende
europäische Integration stets von der Frage begleitet worden ist, ob die EU die ihr
übertragenen Kompetenzen überhaupt verantwortlich handhaben und die an sie gerichteten
Erwartungen erfüllen kann.
Angesichts der in der Realität zu beobachtenden Schwierigkeiten bei der europäischen
Entscheidungsfindung, die nicht selten in langwierigen Verhandlungen, unbefriedigenden
Kompromißlösungen oder sogar in Nichtentscheidungen ihren Ausdruck finden, wird die
Handlungsfähigkeit der EU in der öffentlichen Wahrnehmung jedoch eher als gering
eingeschätzt.1 Von wissenschaftlicher Seite ist bei der Erklärung der Handlungsunfähigkeit
immer wieder auf die institutionelle Ausgestaltung des europäischen Entscheidungssystems
verwiesen worden, wobei insbesondere die Kompetenzverflechtung zwischen den
1
So zeigen Umfragen, daß die europäischen Bürger im Hinblick auf die Lösung grundlegender Probleme zwar
hohe Erwartungen mit der EU verbinden, sie gleichzeitig aber immer mehr das Vertrauen in die tatsächliche
Problemlösungsfähigkeit des europäischen Institutionensystems verlieren. (Kommission 2001) Selbst die
europäischen Staats- und Regierungschefs scheinen nicht recht von der Handlungsfähigkeit der EU überzeugt
zu sein, denn vor kurzem bescheinigten sie dem europäischen Institutionensystem nicht nur einen Mangel an
5
Handlungsebenen sowie der Konsenszwang bei der Beschlußfassung als problematisch
gelten. In seinem vielfach rezipierten Modell der "Politikverflechtung" hat Scharpf (1994)
gezeigt, daß in politischen Systemen, in denen Entscheidungen auf der höheren Ebene von der
einvernehmlichen Zustimmung der Regierungen der unteren Entscheidungsebene abhängen,
die Problemlösungsfähigkeit stark eingeschränkt ist. Vor allem die Tatsache, daß Regierungen
stets darauf bedacht sind ihre Eigeninteressen zu wahren, führe auf europäischer Ebene dazu,
daß die Entscheidungsfindung im Rat durch die Logik intergouvernementaler Verhandlungen
dominiert werde und die Konsensbildung meist nur in Form eines Interessenausgleichs
erreicht werden könne. Sobald Entscheidungen mit Anpassungskosten verbunden sind, sei
nämlich die Wahrscheinlichkeit groß, daß diejenigen Mitgliedstaaten, deren Interessen von
einer Entscheidung negativ betroffen sind, mit Hilfe ihres Vetos oder durch die Bildung einer
Sperrminorität diese Anpassungskosten zu vermeiden oder zumindest zu minimieren
versuchen. Aufgrund des Konsenszwang bei der Beschlußfassung im Rat müsse deshalb bei
Interessendifferenzen zwischen den Mitgliedstaaten mit Entscheidungen auf dem kleinsten
gemeinsamen Nenner, wenn nicht gar mit Entscheidungsblockaden gerechnet werden.2
(Scharpf 1994, 1996)
Obgleich es immer wieder spektakuläre Beispiele für die Widrigkeiten des europäischen
Entscheidungssystems gibt, zeigt sich dennoch in vielen Bereichen europäischer Politik eine
erhebliche Regulierungsdichte und ein beträchtliches Maß an politischer Dynamik. So ergibt
sich
beispielsweise
bei
der
genaueren
Betrachtung
der
Ergebnisse
europäischer
Politikgestaltung in den Bereichen des Umweltschutzes, des Verbraucherschutzes oder des
Arbeitsschutzes - also in Politikbereichen, in denen die Handlungsfähigkeit der EU besonders
kritisch eingeschätzt wird (Scharpf 1996) - ein heterogenes Bild, denn neben Regulierungen,
die nicht über den kleinsten gemeinsamen Nenner hinausgehen, finden sich Regulierungen,
die ein hohes Schutzniveau vorsehen und sogar einen innovativen Charakter aufweisen.
(Eichener 2000) Und genau diese Tatsache, daß nämlich die auf den ersten Blick ungünstigen
institutionellen Bedingungen der Entscheidungsfindung die Handlungsfähigkeit der EU bei
weitem nicht in dem Umfang einschränken wie dies angesichts der vielfältigen, auf
europäischer Ebene auftretenden Ziel- und Interessenkonflikte zu erwarten wäre, scheint denn
2
Demokratie und Transparenz, sondern auch an Effizienz. Vgl. hierzu die Erklärung von Laeken "Zur Zukunft
der Europäischen Union" vom 15. Dezember 2001.
Selbst der Übergang zur qualifizierten Mehrheitsabstimmung habe diesen Konsenszwang im Rat nicht
wesentlich gelockert, da die Konsenserfordernisse zwischen den Mitgliedstaaten nach wie vor sehr hoch
seien. Dieser Umstand lasse sich mit den Stimmenverhältnissen im Rat erklären, denn die Stimmen seien so
austariert, daß bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit zwar einzelne kooperationsunwillige
Mitgliedstaaten überstimmt werden können, nicht aber Ländergruppen mit einheitlichen Interessenlagen.
(Scharpf 1996:115)
6
auch die eigentliche Faszination des europäischen Mehrebenensystem auszumachen. Von
daher beschäftigen sich etliche Forschungsarbeiten mit der Frage, wie in der EU das Problem
kollektiven Handelns überwunden werden kann und welche Faktoren dabei sogar die
Durchsetzung innovativer Problemlösungen ermöglichen.
Die Antworten der Europaforschung sind äußerst vielfältig. So wird die Handlungsfähigkeit
der EU zum Beispiel mit nicht intendierten Folgen einer eingeschränkten Rationalität in
Verhandlungssituationen (Golub 1996), der Politikgestaltung durch 'Subterfuge' (Héritier
1997), sozialer Interaktion und Ideendiskurs (Kocher-Koch/Edler 1998), der Herausblidung
transnationaler Verwaltungs- und Expertenstäbe (Bach 1999), dem Management von
Figurationen (Eichener 2000) oder der Ausdifferenzierung einer kognitiven Handlungsebene
mit spezifischen Rationalitätsstandards (Lepsius 2000) erklärt, um nur einige Stichworte zu
nennen. Während sich die meisten Untersuchungen des europäischen Mehrebenensystems auf
die Rolle der Kommission als Initiator europäischer Politik, die Entscheidungsprozesse im
Rat sowie die Interaktionsbeziehungen zwischen Kommission und Rat konzentrieren, gibt es
bislang jedoch nur wenige Arbeiten, die die gestärkte Beteiligung des Europäischen
Parlamentes im europäischen Entscheidungssystem untersuchen. "Der Einfluß des EP auf die
Problemlösungsfähigkeit der EU bildet nach wie vor ein wichtiges Desiderat der Forschung."
(Jachtenfuchs 2000:348) Ein wichtiges Anliegen der vorliegenden Arbeit besteht deshalb in
der Gewinnung neuer Erkenntnisse über die Prozesse der Meinungsbildung und
Entscheidungsfindung im europäischen Mehrebenensystem unter den Bedingungen des
Mitentscheidungsverfahrens.
Die
ausführliche
Darstellung
des
inter-institutionellen
Entscheidungsprozesses unter besonderer Berücksichtigung des Vermittlungsverfahrens
sowie die empirische Erfassung der für die Entscheidungs- und Problemlösungsfähigkeit der
EU relevanten Faktoren sollen dazu beitragen, eine Lücke in der Europaforschung zu
schließen.
Das europäische Mehrebenensystem als Verhandlungssystem
Mit der Einführung des Mitentscheidungsverfahrens durch den Vertrag von Maastricht sowie
dessen Ausdehnung auf weitere Politikbereiche infolge des Amsterdamer Vertrages, ist das
Europäische Parlament gegenüber dem Rat zu einem gleichberechtigten Entscheidungsorgan
geworden. Zumindest in den Politikbereichen, in denen das Europäische Parlament über ein
Mitentscheidungsrecht verfügt, kann inzwischen kein Rechtsakt mehr gegen den Willen des
Parlamentes verabschiedet werden. Konkret bedeutet dies, daß die Kommission für ihre
Vorschläge nun auf die Zustimmung des Rates und des Parlamentes angewiesen ist und
7
bezüglich
der
Entscheidungsherstellung
nicht
nur
eine
Einigung
zwischen
den
Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen Rat und Parlament erforderlich ist. Aufgrund der im
europäischen Mehrebenensystem institutionell bedingten Machtteilung zwischen den
Mitgliedstaaten sowie zwischen den europäischen Organen, bietet sich für die Analyse des
Entscheidungsprozesses das Konzept des Verhandlungssystems an. Mit dem Konzept des
Verhandlungssystems werden Entscheidungsstrukturen charakterisiert, in denen bei strittigen
Angelegenheiten Konflikte nicht über Mehrheitsentscheidungen oder gar über hierarchische
Weisungen gelöst werden können, sondern durch Kooperation ein Konsens zwischen den am
Entscheidungsprozeß beteiligten Akteuren gefunden werden muß. Von daher bezieht sich der
Begriff des Verhandelns zunächst nur auf einen spezifischen Entscheidungsmodus, der noch
nichts darüber aussagt, wie sich die Interaktionen im Verlauf des Entscheidungsprozesses
ausgestalten.3 Deshalb sollte Kooperation nicht mit einem "konfliktfreien Prozeß, bei dem alle
Beteiligten von einer konstruktiven Haltung beseelt sind" (Jachtenfuchs 2000:353)
verwechselt
werden
und
"ebensowenig
darf
Konsens
mit
reibungslos
erzielter
Übereinstimmung gleichgesetzt werden, denn der Übereinkunft kann massive einseitige
Einflußnahme und hartnäckige partikulare Interessenvertretung vorausgegangen sein"
(Kohler-Koch 1998:18).
Daß mit dem Begriff des Verhandelns die Entscheidungsprozesse auf europäischer Ebene
angemessen erfaßt werden können, spiegelt sich auch im 'Brüsseler' Sprachgebrauch wieder:
So wird eben nicht nur im Rat verhandelt, sondern auch die Entscheidungsvorbereitung durch
die Kommission wird häufig als Vorverhandlung bezeichnet und seit der Einführung des
Mitentscheidungsverfahrens
müssen
bei
Meinungsverschiedenheiten
nun
auch
Verhandlungen zwischen Rat und Parlament stattfinden. Es wird noch zu zeigen sein, daß
nicht nur die internen Entscheidungsprozesse im Rat durch den Modus des Verhandelns
charakterisiert sind, sondern sich auch innerhalb der Kommission und dem Europäischen
Parlament Elemente deliberativer Verhandlungen finden lassen. So führt in der Kommission
die Tatsache, daß es sich bei den Entscheidungen der Kommission um kollegiale
Entscheidungen handelt und diese von den Kommissaren gemeinsam politisch verantwortet
werden
müssen,
dazu,
daß
die
Prozesse
bürokratischer
Meinungsbildung
und
Entscheidungsfindung durch Verhandlungen zwischen den Kabinetten überlagert werden und
3
Insofern sollte der Begriff des Verhandelns nicht mit dem Begriff des 'Bargaining' gleichgesetzt werden, da
es sich hier bereits um einen spezifischen Verhandlungsmodus handelt. In Ermangelung geeigneter
Begrifflichkeiten wird 'Bargaining' allerdings häufig mit Verhandeln übersetzt, so daß dieser Begriff
gewissermaßen schon vorbelastet ist und nicht mehr die Neutralität des englischen 'Negotiating' aufweist. Zur
besseren Abgrenzung wird deshalb im Hinblick auf das europäische Verhandlungssystem inzwischen oftmals
von deliberativen Verhandlungen gesprochen.
8
dies auch Auswirkungen auf die Entscheidungsvorbereitung durch die Generaldirektionen hat.
Und im Europäischen Parlament bewirkt die im Hinblick auf die zweite Lesung erforderliche
absolute Mehrheit und der dadurch aufgebaute Konsensdruck, daß die parlamentarische
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung eher durch Verhandlungen als durch einen
politischen Wettbewerb zwischen den Fraktionen charakterisiert ist. Wenn die Annahme
richtig
ist,
daß
sich
Verhandlungssystemen
das
europäische
zusammensetzt,
Mehrebenensystem
dann
müßte
der
quasi
aus
gesamte
mehreren
europäische
Entscheidungsprozeß von der ständigen Suche nach Konsens geprägt sein, wenn auch in
verschiedenen institutionellen Settings und unter unterschiedlichen Verfahren.
Wie bereits erwähnt, lassen sich in Verhandlungssystemen jedoch eine Reihe negativer
Interaktionseffekte beobachten, die deren Entscheidungs- und Problemlösungsfähigkeit
erheblich einschränken können, wobei diese Effekte nicht nur im europäischen
Mehrebenensystem, sondern auch in Konkordanzdemokratien (Schmidt 2000) oder im
deutschen Föderalismus (Scharpf 1994) zu finden sind. Der wohl größte Nachteil von
Verhandlungssystemen wird in der Gefahr von Entscheidungsblockaden gesehen, da aufgrund
der hohen Konsenserfordernisse der Entscheidungsprozeß durch kooperationsunwillige
Akteure besonders einfach und wirksam blockiert werden kann. Und wenn schließlich eine
Einigung erzielt wird, dann stellen die Entscheidungsergebnisse oftmals keine adäquate
Handlungsstrategie zur Verfügung, da der Konsens meist nur mit Hilfe einer Reihe von
Kompromißtechniken gefunden werden konnte. Vor allem kommen diese negativen
Interaktionseffekte dann zum tragen, wenn sich die am Entscheidungsprozeß Beteiligten
primär an ihren Eigeninteressen orientieren und im Hinblick auf das zu erreichende
Verhandlungsergebnis Nachteile zu vermeiden suchen, so daß die Verhandlungen in erster
Linie nicht in der Perspektive optimaler Aufgabenerfüllung (problemsolving), sondern in der
Perspektive des Interessenausgleichs (bargaining) geführt werden. Daß "Bargaining die
weniger anspruchsvolle und deshalb robustere Modalität der Konsensbildung" (Scharpf
1994:33) ist, scheint sich nicht nur in der Praxis europäischer Politikgestaltung zu bestätigen,
sondern läßt sich auch theoretisch begründen, denn "für den Interessenausgleich ist lediglich
negative
Koordination
erforderlich,
für
Problemlösung
dagegen
ein
kooperatives
Zusammenwirken im Interesse eines Systems, das einen eigenen Referenzpunkt für die
Beurteilung des Ergebnisses darstellt" (Mayntz 1993:48).
9
Für die Analyse der Prozesse der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im
europäischen Mehrebenensystem waren deshalb folgende Aspekte von Interesse:
•
Angesichts des hohen Koordinationsbedarfs und der erheblichen Konsenserfordernisse im
europäischen Verhandlungssystem, sollte zum einen nach spezifischen Mechanismen
gefragt werden, die sich zur Vermittlung divergierender Vorstellungen und Interessen
entwickelt haben und zur Konsensbildung im europäischen Entscheidungsprozeß
beitragen.
•
Zum anderen sollte gefragt werden, ob sich im europäischen Verhandlungssystem auch
bestimmte Verfahrens- und Verhaltensnormen herausgebildet haben, die eine Stärkung
der Kooperationsbereitschaft bewirken und damit das Zustandekommen problemadäquater
Ergebnisse ermöglichen können. In einer soziologischen Perspektive geht es dabei um die
Frage, inwieweit der europäische Handlungskontext das Denken und Handeln der darin
eingebundenen
Akteure
beeinflußt
bzw.
inwiefern
sich
Sozialisierungsprozesse
beobachten lassen, die zur Herausbildung einer europäischen Handlungsorientierung
führen.
•
Drittens ging es darum herauszufinden, welche Rolle Akteure - seien es einzelne oder
kollektive Akteure - im europäischen Verhandlungssystem spielen und inwiefern es den
Akteuren möglich ist, die Entscheidungen zu strukturieren.
•
Schließlich sollte bei der Untersuchung des europäischen Verhandlungssystems gezielt
nach den Auswirkungen des Mitentscheidungsverfahrens auf die Handlungsfähigkeit der
EU gefragt werden. Ist dadurch nur der dem europäischen Verhandlungssystem inhärente
Konsensdruck verstärkt und die Gefahr von Entscheidungsblockaden vergrößert worden
oder hat die gestärkte Beteiligung des Europäischen Parlamentes vielleicht sogar einen
positiven Einfluß auf die Qualität der Entscheidungen?
Eine empirisch belegte Institutionenrealität als Ziel
Im Hinblick auf die Gewinnung neuer Erkenntnisse über die Funktionsweise des europäischen
Mehrebenensystems unter den Bedingungen des Mitentscheidungsverfahrens war es wichtig,
sowohl die Entscheidungsprozesse zwischen den Organen als auch deren interne Prozesse der
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung zu untersuchen. Um die der Arbeit zugrunde
liegenden Fragen beantworten zu können, war es zudem notwendig, über ein deskriptives,
organisationszentriertes Institutionenverständnis hinauszugehen und statt dessen eine
detaillierte Betrachtung der Entscheidungsprozesse vorzunehmen, denn "es sind eher die teils
formellen, teils informellen Arrangements im Kleinen, die in den einzelnen Politikfeldern eine
10
Rolle spielen und die häufig dazu beitragen, daß das europäische Mehrebenensystem
funktioniert" (Grande 2000:24). Diese Details lassen sich aber nur empirisch und mit Hilfe
der im europäischen Verhandlungssystem agierenden Akteure erfassen, denn die formalen
Entscheidungsverfahren, die entweder in den Verträgen oder den Geschäftsordnungen der
europäischen Organe festgelegt worden sind, enthalten lediglich grundlegende Bestimmungen
über Abläufe, Fristen, Beteiligungsrechte und Abstimmungsmodi. Insofern zielte das
Forschungsvorhaben darauf ab, an einem konkreten Beispiel den gesamten Ablauf eines
europäischen Entscheidungsprozesses möglichst im Detail und weitestgehend aus der
Perspektive der beteiligten Akteure zu rekonstruieren, um so zu einer empirisch belegten
Institutionenrealität zu gelangen.
Die empirische Untersuchung der Prozesse der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung
im europäischen Mehrebenensystem wurde an dem konkreten Beispiel der sogenannten
Wasserrahmenrichtlinie durchgeführt, mit der auf europäischer Ebene ein Ordnungsrahmen
für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik geschaffen wurde. Auch
wenn der Titel der Richtlinie auf den ersten Blick nicht gerade vielversprechend klingt, so
verbirgt
sich
dahinter
ein
ambitioniertes
und
erfolgreiches
Projekt
europäischer
Politikgestaltung. Mit der Wasserrahmenrichtlinie konnte sowohl eine Konsolidierung des
gemeinschaftlichen
Wasserrechts
als
auch
eine
Neuausrichtung
der
europäischen
Wasserpolitik erreicht werden, denn durch die Festlegung gemeinsamer Ziele und Prinzipien,
grundlegender Maßnahmen und einheitlicher Begriffsbestimmungen für den Gewässerschutz
wurden nicht nur Inkonsistenzen und Defizite des gemeinschaftlichen Wasserrechts beseitigt,
sondern es wurden auch innovative Handlungskonzepte für die Bewältigung der
gegenwärtigen und zukünftigen Probleme im Wasserbereich institutionalisiert. Von daher ist
die Wasserrahmenrichtlinie in der Tat ein Beispiel für die Handlungsfähigkeit der EU.
Wenngleich die Wasserrahmenrichtlinie für das Forschungsvorhaben mehr oder weniger
durch Zufall ausgewählt worden ist, so war es im Hinblick auf die Untersuchung der
Funktionsweise des europäischen Mehrebenensystem unter den Bedingungen des
Mitentscheidungsverfahren sowie für die Identifizierung der für die Entscheidungs- und
Problemlösungsfähigkeit der EU relevanten Faktoren dennoch wichtig, daß zwei
Voraussetzungen
erfüllt
waren.
Erstens
sollten
möglichst
vielfältige
Ziel-
und
Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, die eine Einigung auf
europäischer Ebene erschweren würden. Die Wasserrahmenrichtlinie war insofern ein
geeigneter
Untersuchungsgegenstand,
da
sich
angesichts
der
unterschiedlichen
hydrologischen Situation in der EU, der unterschiedlichen Gewässerschutzphilosophien und
11
Regulierungspraktiken in den Mitgliedstaaten sowie der unterschiedlichen Strukturen und
Institutionen der nationalen Wasserwirtschaften tatsächlich erhebliche Differenzen bei den
Vorstellungen der Mitgliedstaaten bezüglich einer Neugestaltung der europäischen
Wasserpolitik zeigten. Diese Differenzen wurden dadurch verstärkt, daß die Mitgliedstaaten
in der Vergangenheit den Schutz ihrer Gewässer nicht mit der gleichen Intensität verfolgt
hatten, so daß sich aufgrund der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen die verbindliche
Festlegung gemeinsamer Ziele schwierig gestaltete. Außerdem wurde eine Einigung dadurch
erschwert, daß die Mitgliedstaaten mit der Wasserrahmenrichtlinie Investitions- und
Sanierungskosten in Milliardenhöhe auf sich zukommen sahen.
Die zweite Voraussetzung war, daß der Entscheidungsprozeß nicht nur im Rahmen der
Mitentscheidungsverfahren ablaufen, sondern auch zwischen Rat und Parlament möglichst
große Meinungsverschiedenheiten bezüglich des zu erzielenden Ergebnisse bestehen sollten.
Obgleich die Wasserrahmenrichtlinie zunächst unter das Verfahren der Zusammenarbeit fiel,
mußte nach dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages die Verfahrensgrundlage geändert
werden, so daß für die zweite und im Hinblick auf die Entscheidungsfindung zwischen Rat
und Parlament wichtige Phase das Verfahren der Mitentscheidung zum tragen kam. Nachdem
bereits die 'erste Runde' im Entscheidungsprozeß gezeigt hatte, daß die Standpunkte des Rates
und des Parlamentes bei zentralen Aspekten der Wasserrahmenrichtlinie sehr weit
auseinander lagen, war zudem die Wahrscheinlichkeit groß, daß der Vermittlungsausschuß
einberufen werden muß. Zumindest aus wissenschaftlicher Sicht war dies also eine günstige
Konstellation, weil sich dadurch die Chance ergab, die inter-institutionelle Konsensbildung
im Rahmen des Vermittlungsverfahrens einmal genauer untersuchen zu können.
Da die Wasserrahmenrichtlinie auf die Reform der europäischen Wasserpolitik abzielt, schien
für ein besseres Verständnis der im europäischen Entscheidungsprozeß auftretenden Ziel- und
Interessenkonflikte zudem ein Blick in die Vergangenheit sinnvoll. Die historische Analyse
des Politikfeldes soll insofern in den Themenbereich inhaltlich einführen und einen Überblick
über die Entstehung und Inhalte des gemeinschaftlichen Wasserrechts sowie über die
Problemlagen und Konfliktlinien im Wasserbereich ermöglichen. Im Mittelpunkt der Arbeit
steht dann jedoch die detaillierte und umfassende Rekonstruktion des Entstehungs- und
Entscheidungsprozesses der Wasserrahmenrichtlinie, der von der Phase des Agendasetting
Mitte 1995 bis zur endgültigen Verabschiedung der Richtlinie durch den Rat und das
Europäische Parlament Ende 2000 mehr als fünf Jahre dauerte. Um im Sinne einer empirisch
belegten Institutionenrealität das komplexe Zusammenspiel von Ideen, Verfahren und
Akteuren im europäischen Handlungskontext erfassen zu können, basiert die Darstellung der
12
internen Entscheidungsprozesse in den europäischen Organen sowie der inter-institutionellen
Prozesse der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung - neben der Auswertung von
Dokumenten - im wesentlichen auf den Ergebnissen von Experteninterviews. Da die
Interviews im Hinblick auf die verschiedenen Phasen des Entscheidungsprozesses möglichst
zeitnah mit den relevanten Akteuren und unter Berücksichtigung der aktuellen Ereignisse
geführt werden sollten, erstreckte sich die Interviewtätigkeit auf den Zeitraum vom Sommer
1999 bis zum März 2002.4
Die Experteninterviews wurden vor allem mit denjenigen Akteuren durchgeführt, die direkt
am Entstehungs- und Entscheidungsprozeß der Wasserrahmenrichtlinie beteiligt waren. Von
daher kamen die Interviewpartner aus der Generaldirektion Umwelt der Kommission, dem
Umweltrat und dem Umweltausschuß des Europäischen Parlamentes. Um einen Blick hinter
die Kulissen europäischer Meinungsbildung und Entscheidungsfindung werfen zu können,
wurden neben den 'Entscheidungsträgern' auch Akteure aus anderen Generaldirektionen der
Kommission, dem Generalsekretariat des Rates sowie dem Generalsekretariat und den
Fraktionssekretariaten des Parlamentes interviewt. Obgleich sich die Interviews bezüglich der
Frage nach der Interaktion zwischen Kommission und nationalen Behörden auf Akteure aus
der Kommission, dem deutschen Umweltministerium sowie dem Umweltministerium in
Baden-Württemberg beschränkten, konnten dennoch interessante Einsichten in diesen Bereich
europäischer Politikgestaltung gewonnen werden. Weitere Informationen über die Prozesse
der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Hinblick auf die Wasserrahmenrichtlinie
ergaben sich darüber hinaus aus der teilnehmenden Beobachtung an der Konferenz 'Pricing
Water' (Lissabon, September 1999), dem Symposium 'Europas Wasser' (Frankfurt, Oktober
1999), der Sitzung des Umweltausschusses (Brüssel, Januar 2000), der zweiten Lesung des
Europäischen Parlamentes (Straßburg, Februar 2000) sowie an einem Treffen der
strategischen Koordinationsgruppe für die Gemeinsame Implementationsstrategie (Brüssel,
März 2002). Besonders aufschlußreich gestalteten sich dabei die persönlichen Gespräche, die
bei diesen Gelegenheiten mit einer ganzen Reihe unterschiedlicher Akteure geführt werden
konnten.5
4
5
Die Interviews fanden im Rahmen des DFG-Projektes "Interaktionsstrukturen und Kooperationsmuster
vernetzter Verwaltungs- und Expertenstäbe im Komitee-Regime des europäischen Mehrebenensystems" statt,
das am Institut für Soziologie der Universität Heidelberg unter der Leitung von Prof. Dr. M. Rainer Lepsius
und Prof. Dr. Maurizio Bach durchgeführt wurde.
Um die Anonymität der Gesprächspartner zu gewährleisten, werden bei sämtlichen aus den Interviews
stammenden Zitaten als Quelle jeweils nur Funktion und Organisationszugehörigkeit der Gesprächspartner
sowie Ort und Datum des Interviews genannt.
13
Insgesamt erwies sich die Untersuchung des Entstehungs- und Entscheidungsprozesses der
Wasserrahmenrichtlinie als ein äußerst spannendes Forschungsvorhaben. Dies lag nicht nur
daran, daß bis zuletzt im Vermittlungsausschuß um die konkrete Ausgestaltung der Richtlinie
gerungen wurde und ein Scheitern der Verhandlungen nicht ausgeschlossen war, sondern weil
sich im Verlauf der empirischen Untersuchung zeigte, daß im Hinblick auf die Frage nach der
Handlungsfähigkeit der EU eine Konzentration auf das europäische Entscheidungssystem zu
kurz greift. Sowohl die historische Analyse der europäischen Wasserpolitik als auch die zu
beobachtenden Bemühungen um ein neues Vorgehen bei der Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie machten nämlich deutlich, daß die EU in Bezug auf die
Entscheidungsumsetzung ein erhebliches Managementproblem aufweist. Obwohl selbst
problemadäquate Handlungsstrategien ihre Wirkung erst entfalten und zur Lösung realer
Probleme beitragen können, wenn sie auch angemessen umgesetzt sind, wird in der
Europaforschung die Fähigkeit der EU zur effizienten Implementierung europäischer
Entscheidungen nur selten im Zusammenhang mit der Frage nach ihrer Handlungsfähigkeit
thematisiert.6 Letztlich wird die europäische Integration erst dann zur Realität, wenn die
europäischen Normen im nationalen, regionalen oder lokalen Kontext handlungsleitend
wirken.
Während Sozialwissenschaftler die Handlungsfähigkeit noch unter den Stichworten der
Entscheidungsfähigkeit und der Problemlösungsfähigkeit eines politischen Systems
betrachten, sind die Akteure in dem untersuchten Beispiel europäischer Politikgestaltung
schon weiter: Der Aspekt der Entscheidungsumsetzung wird zum wichtigem Maßstab für die
Handlungsfähigkeit. Damit bezieht sich das Kriterium der Effizienz nicht mehr allein darauf,
ob auf dem Papier eine dem Problem adäquate Handlungsstrategie steht, sondern fragt nach
der tatsächlichen Strukturierungswirkung der getroffenen Entscheidungen. Daß sich gerade
im europäischen Mehrebenensystem die Entscheidungsumsetzung nicht auf einen rein
technischen Vorgang reduzieren läßt, bei dem sich die Kommission auf eine Kontrollfunktion
zurückziehen kann, machen die empirischen Ergebnisse deutlich. Anders als der Nationalstaat
weist das europäischen Mehrebenensystem einen 'institutionellen Bruch' zwischen der
Herstellung und Umsetzung von Entscheidungen auf, so daß die in dem einen kognitiven
System entwickelten Konzepte und Handlungskriterien ganz anderer Transmissionsstrategien
bedürfen, um in den 'Subsystemen' wirksam zu werden. Das konkrete Beispiel der
6
Dies gilt übrigens auch für die Reformdebatten, die im Kontext der Vertragsrevisionen statt gefunden haben,
sowie für die aktuellen Reformbestrebungen im Europäischen Konvent. Wenn es um die Frage geht, wie die
Handlungsfähigkeit der EU gestärkt werden kann, dann wird meistens auf die Notwendigkeit verwiesen, die
14
Wasserrahmenrichtlinie zeigt, wie im Hinblick auf die qualitativen Merkmale der
Entscheidungsumsetzung eine Wahrnehmungsveränderung einsetzt und wie sich aus dem
Prozeß heraus Netzwerkstrategien zur Überwindung des 'institutionellen Bruchs' entwickeln.
Arbeitsweise der Organe zu verbessern und die Beschlußfassung effizienter zu gestalten, während die
Implementationsproblematik der EU in der Regel unberücksichtigt bleibt.
15
2 Die Entwicklung der europäischen Wasserpolitik
Wenn man von der europäischen Wasserpolitik spricht, so muß man im Grunde genommen
von einer gewässerbezogenen Umweltpolitik sprechen, denn bei den von der Gemeinschaft
im Wasserbereich verabschiedeten Maßnahmen handelte es sich in erster Linie um
Umweltrichtlinien. Das heißt, daß Fragen der quantitativen Gewässerbewirtschaftung, der
Wasserversorgung, des Hochwasserschutzes oder der Schiffahrt hier nicht behandelt wurden.
Dennoch hat sich auf europäischer Ebene der Begriff der Wasserpolitik für alle politischen
und rechtlichen Aktivitäten, die auf den Schutz der Gewässerqualität abzielen, etabliert. Der
Grund hierfür ist in dem sektoralen Ansatz der europäischen Umweltpolitik zu sehen, denn
über Jahre hinweg sind die Probleme der Boden-, Luft- und Gewässerverschmutzung
weitgehend getrennt behandelt worden. Der Gewässerschutz gilt nicht nur als der älteste,
sondern auch als der am vollständigsten erfaßte Bereich in der europäischen Umweltpolitik,
denn seit dem Beginn der europäischen Wasserpolitik Anfang der 70er Jahre sind bis Mitte
der 90er Jahre auf europäischer Ebene über dreißig Richtlinien verabschiedet worden, die den
Wasserbereich direkt oder indirekt betreffen.7 (Barth 1997). Die nun folgende historische
Analyse dient der inhaltlichen Einführung in den Untersuchungsgegenstand und soll einen
Überblick über die Problemlagen und Konfliktlinien im Bereich der europäischen
Wasserpolitik sowie über die Entstehung und Inhalte des gemeinschaftlichen Wasserrechts
geben. An diesem empirischen Material soll gleichzeitig ein Prozeß gezeigt werden, der über
die Wirksamkeit von Leitideen zu einer fortschreitenden Vergemeinschaftung - also vom
Wasser als Terminus technicus zu Europas Wasser - führte.
2.1 Der historische Hintergrund
Gemeinhin gilt der Pariser Gipfel im Oktober 1972 als die 'Geburtsstunde' der europäischen
Umweltpolitik, denn bei diesem Treffen beschlossen die europäischen Staats- und
Regierungschefs ein gemeinsames Vorgehen im Bereich des Umweltschutzes und
beauftragten die Gemeinschaftsorgane mit der Erarbeitung eines Umweltaktionsprogramm.
Dabei wird meistens übersehen, daß diese Entscheidung auf eine politische Initiative der
Kommission zurück ging und es das Europäische Parlament war, das schon Ende 1970
Maßnahmen der Gemeinschaft zur Reinhaltung der europäischen Flüsse und insbesondere des
7
Bezieht man auch die Maßnahmen der Gemeinschaft zum Schutz der Meere in die Betrachtung mit ein, dann
umfaßt das gemeinschaftliche Wasserrecht sogar mehr als 70 Richtlinien und Entscheidungen.
(Johnson/Corcelle 1995:29).
16
Rheins gefordert hatte.8 Natürlich wäre es übertrieben, die Institutionalisierung einer
europäischen Umweltpolitik allein auf das Problem der massiven Gewässerverschmutzung
zurückführen zu wollen, aber es ist kein Zufall, daß der Gewässerschutz den Schwerpunkt des
ersten Umweltaktionsprogramm bildete und die Wasserrichtlinien zu den ersten Rechtsakten
gehörten, die von der Gemeinschaft im Umweltbereich verabschiedet wurden. Vor allem der
grenzüberschreitende Charakter der Gewässerverschmutzung sowie die vermeintlich
negativen Auswirkungen nationaler und internationaler Gewässerschutzinitiativen auf den
Gemeinsamen Markt dienten nämlich als wichtige Legitimation für das Tätigwerden der
Gemeinschaft in einem Politikbereich, der ursprünglich in den Verträgen gar nicht vorgesehen
war.
2.1.1 Erste Aktivitäten zum Schutz der Gewässer und Meere
Aufgrund der zunehmenden und vor allem der ungereinigten Einleitungen aus der Industrie
und den Kommunen waren die europäischen Flüsse vielfach schon Ende der 60er Jahre an die
Grenzen ihrer Belastbarkeit gelangt und der Rhein galt als die größte Kloake Europas. Im
Gegensatz zur Luftverschmutzung, die damals auch nicht unerheblich war, handelte es sich
bei der Gewässerverschmutzung jedoch um ein für alle sichtbares Problem, denn auf den
Flüssen schwammen Schaumberge und tote Fische und der Kontakt mit so manchem
Badegewässer konnte Übelkeit und Hautekzeme hervorrufen. Noch wichtiger war allerdings,
daß die zunehmende Gewässerverschmutzung nicht nur ökologische Schäden und
Gesundheitsrisiken mit sich brachte, sondern auch zu massiven Problemen bei der
Trinkwasserversorgung führte, denn vielerorts gestaltete sich die Aufbereitung des
verunreinigten Wassers sowohl in technischer als auch in finanzieller Hinsicht zunehmend
problematisch, während gleichzeitig der Wasserbedarf erheblich anstieg. Daher gehörte in
vielen Industrieländern der Gewässerschutz zu den ersten Maßnahmen im Bereich der
Umweltpolitik und im Hinblick auf die Mitgliedstaaten der damaligen Gemeinschaft
entwickelte sich insbesondere in Deutschland und den Niederlanden relativ früh eine an
Umweltschutzzielen ausgerichtete Wassergesetzgebung. (Sbragia 1996, Breuer 1997)
8
Das Europäische Parlament hatte 1969 seinen Ausschuß für Sozial- und Gesundheitsfragen mit der
Erstellung eines Berichtes über die Verschmutzung der Flüsse und Seen in der Gemeinschaft beauftragt.
Nachdem der im November 1970 vorgelegte Bericht äußerst alarmierende Daten enthielt und den
katastrophalen Zustand des Rheins deutlich machte, verabschiedete das Europäische Parlament noch im
gleichen Monat eine Entschließung über die Reinhaltung der Binnengewässer unter besonderer
Berücksichtigung des Rheins. Darin wurde die Kommission aufgefordert, Schritte zur Bekämpfung der
Einleitung von Abwässern und Abfällen in die Flüsse zu ergreifen. (Bungarten 1978:130)
17
In Europa zeigte sich vor allem am Beispiel des Rheins sehr deutlich, daß es sich bei der
Gewässerverschmutzung um ein grenzüberschreitendes Problem handelte, das nur im Rahmen
internationaler Kooperation bekämpft werden konnte. So hatten die Rheinanliegerstaaten
Schweiz, Frankreich, Luxemburg, Deutschland und die Niederlande schon 1950 auf Initiative
der Holländer ein gemeinsames Forum geschaffen, in dem Probleme der Verschmutzung und
Sanierung des Rheins diskutiert und gemeinsam gelöst werden sollten. Mit der
Unterzeichnung des Berner Übereinkommens wurde 1963 die informelle Zusammenarbeit auf
eine völkerrechtliche Vertragsgrundlage gestellt und die Internationale Kommission zum
Schutz des Rheins gegen Verunreinigung (IKSR) gegründet. Allerdings dauerte es noch
weitere 13 Jahre bis die ersten Abkommen zur Verringerung der Verunreinigung des Rheins
durch gefährliche Stoffe und Salze verabschiedet wurden.9 Auch der Europarat beschäftigte
sich mit dem Problem der zunehmenden Gewässerverschmutzung, nachdem die vielen
grenzüberschreitenden Flüsse in Europa eine 'europäische' Lösung des Problems nahelegten.
Mit der Unterzeichnung der "Europäischen Wassercharta" im Mai 1968 verpflichteten sich
die Mitgliedsländer im Europarat zwar, alle annehmbaren Maßnahmen durchzuführen, um
schädliche Verunreinigungen der Oberflächengewässer oder des Grundwassers, die deren
Nutzung beeinträchtigt, zu verhindern, aber letztlich blieb diese politische Willenserklärung
ohne große Wirkung.
Auch angesichts der zunehmenden Verunreinigung der Meere Ende der 60er Jahre wurde
immer deutlicher, daß auch die Belastbarkeit der Meere nicht unbegrenzt ist, wobei es vor
allem die Randmeere wie die Ostsee, die Nordsee, das Mittelmeer oder der Ostatlantik waren,
die ökologisch 'umzukippen' drohten. Sowohl die Schadstoffbelastung der einmündenden
Flüsse als auch die direkten Einleitungen der Küstenstädte und -industrien hatten zu einer
erheblichen Verschmutzung der Küstengewässer und der Strände geführt. Hinzu kam die
damals übliche Praxis der Abfallbeseitigung oder Tankreinigung auf hoher See. Die
Erkenntnis, daß auch die Probleme der Meeresverschmutzung auf Dauer nur im Rahmen
internationaler Kooperation gelöst werden können, führte in den 70er Jahren zur
Unterzeichnung einer ganzen Reihe internationaler Konventionen. So wurde 1972 das OsloÜbereinkommen zur Verhütung der Verschmutzung der Nordsee und des Ostatlantiks durch
das Einbringen von Abfällen durch Schiffe und Luftfahrzeuge unterzeichnet, 1974 folgten das
Helsinki-Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes sowie das ParisÜbereinkommen zur Verhütung der Verschmutzung der Nordsee und des Ostatlantiks vom
9
Das "Übereinkommen zum Schutz des Rheins vor chemischer Verunreinigung" und das sogenannte
"Chloridabkommen" wurden erst im Dezember 1976 von den Mitgliedern der IKSR unterzeichnet.
18
Lande aus und 1976 schließlich das Barcelona-Übereinkommen zum Schutz des Mittelmeeres
vor Verschmutzung.
2.1.2 Die umweltpolitische Initiative der Kommission
Die politische Initiative für die Übertragung umweltpolitischer Handlungskompetenzen auf
die Gemeinschaftsebene ging von der Kommission aus und wurde vor allem von dem damals
für die Industriepolitik zuständigen Kommissar Altiero Spinelli vorangetrieben.10 Unterstützt
wurde er hierbei von Robert Toulemon, dem Generaldirektor für Industrie, Technologie und
Wissenschaft, der Anfang 1971 in seiner Generaldirektion eine kleine Verwaltungseinheit für
Umweltfragen eingerichtet hatte, die man heutzutage als 'Task Force' bezeichnen würde. Daß
die Kommission im Umweltbereich einen Handlungsbedarf sah, scheint sich in erster Linie
mit den befürchteten negativen Auswirkungen nationaler Umweltschutzmaßnahmen auf das
Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erklären zu lassen. "The Community's interest in
this field derives, initially, from its responsibility for opening up The Common Market and
maintaining fair conditions of competition. New national regulations preventing the use of
polluting chemicals or technologies could impose new barriers of trade and penalise industry
in these countries which impose the most rigorous legislation. This alone obliges the
Community to develop common rules." (Spinelli 1972:140) Die Vermeidung von
Handelshemmnissen sowie die Sicherstellung der Wettbewerbsgleichheit waren die
dominanten Handlungskriterien der ökonomischen Integration, mit denen die Kommission
gemeinschaftliches Handeln normativ begründen konnte und deren Realitätsgehalt nur sehr
selten in Frage gestellt wurde, obwohl "empirical evidence does not support the view that
industry in environmental states suffers substantial competitive injury from progressive
national solutions and the lack of harmonisation" (Rehbinder/Stewart 1985:206).
Tatsächlich strebte die Gruppe in der Kommission um Spinelli und Toulemon nicht nur eine
Koordinierung der nationalen Umweltpolitiken an, sondern die Institutionalisierung einer
eigenständigen Umweltpolitik in der Gemeinschaft. Erstens sah man die Gemeinschaft für
grenzüberschreitende Probleme wie dem der Gewässerverschmutzung prinzipiell als
angemessene Handlungsebene an. "Even if there were no Common Market, however, the
pressing problems of the environment would require some kind of European Community to be
invented. The Rhine, the North Sea or the Mediterranean cannot be cleaned up on a national
10
Interview ehem. Kommissionsbeamter am 15.3.2001 in Brüssel. Der Italiener Spinelli, der der Kommission
von 1970 bis 1976 angehörte und danach noch zehn Jahre im Europäischen Parlament aktiv war, gilt noch
heute als einer der großen europäischen Visionäre.
19
basis." (Spinelli 1972:141) Eine wichtige Rolle spielte hierbei auch die Skepsis gegenüber der
Problemlösungsfähigkeit internationaler Organisationen wie der IKSR oder des Europarates,
deren Entscheidungen durch intergouvernementale Verhandlungen geprägt waren und deren
Beschlüsse im Gegensatz zum Gemeinschaftsrecht keinen rechtsverbindlichen Charakter
hatten.11 Und zweitens war man davon überzeugt, daß eine aktive Rolle der Gemeinschaft
beim Umweltschutz positive Auswirkungen auf die Akzeptanz des europäischen
Integrationsprojektes in der Bevölkerung haben würde. Insbesondere vor dem Hintergrund,
daß die europäischen Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfeltreffen in Paris die
Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union beschließen und
einen Zeitplan zur Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion festlegen wollten,
sah man es als unerläßlich an, daß neben der wirtschaftlichen Zusammenarbeit auch in
anderen Bereichen öffentlichen Interesses Fortschritte erzielt werden.12 (Bungarten 1978:160)
Wie die umweltpolitischen Zielsetzungen der Gemeinschaft aussehen sollten, eröffnete sich
einem breiteren Kreis von Akteuren als die Kommission im Juli 1971 ihre "Erste Mitteilung
über die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes" vorlegte.13 Demnach
sollte die Umweltpolitik der Gemeinschaft nicht nur auf die Bekämpfung der Umweltschäden,
sondern auch auf den Schutz der natürlichen Ressourcen und die Erhaltung des ökologischen
Gleichgewichts abzielen. Da für den Großteil der Umweltschäden und den kontinuierlich
ansteigenden Ressourcenverbrauch vor allem die auf das Wirtschaftswachstum ausgerichtete
Ökonomie verantwortlich gemacht wurde, wurde in der Mitteilung nicht nur die
Institutionalisierung einer europäischen Umweltpolitik, sondern auch eine Neuausrichtung des
11
12
13
In diesem Zusammenhang ist auch der "Entwurf einer Empfehlung des Rates an die Mitgliedstaaten, die
gleichzeitig Unterzeichner des Abkommens über die Internationale Kommission zum Schutz des Rheins
gegen Verunreinigung (IKSR) sind" (Abl. C 52 vom 26.5.1972, S. 39 bzw. Bungarten 1978:139) zu sehen. In
Anlehnung an ihre eigenen rechtlichen Befugnisse und ihre supranationale Struktur, hatte die Kommission in
dem Vorschlag die Gründung einer Europäischen Behörde für das Rheineinzugsgebiet, die die Durchführung
der Sanierungsmaßnahmen in den Rheinanliegerstaaten koordinieren und kontrollieren sollte, angeregt. Bei
den Mitgliedern der IKSR stieß der Vorschlag jedoch auf keine Zustimmung, da sie eine Übertragung
nationaler Kompetenzen strikt ablehnten.
Die europäischen Staats- und Regierungschefs teilten die Sichtweise der Kommission, wonach die
fortschreitende Integration auf Dauer nicht allein mit ökonomischen Zielen legitimiert werden kann und
beschlossen deshalb bei ihrem Gipfel in Paris in einigen Politikbereichen eine verstärkte Kooperation. "The
Heads of State and Government felt that economic expansion should equally result in an improvement in the
quality of life, and that to this end particular attention should be given to environmental protection. Aware
too of the need to bring the European Community closer to the citizens, the Heads of State and Government
proposed that the institutions of The Community establish an Environmental Action Programme in the course
of 1973, as well as other programmes in the areas of social and regional policy and consumer protection."
(Johnson/Corcelle 1995:1)
Ein Dokument, von dem ein langjähriger Kommissionsbeamter noch heute sagt: "If you read this
communication, it's remarkably good. It's remarkably sharp in seeing where the problems were, where the
interfaces with the markets were and so on, making the argument that the Community must have an
environmental dimension in its policy. It's actually one of the best papers I have ever seen." (Interview
Kommission/DG Umwelt am 21.9.200 in Brüssel.)
20
gemeinschaftlichen Handelns gefordert. "Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten müssen
ihre Bemühungen künftig nicht mehr so sehr auf die Erzielung eines einfachen Kompromisses
zwischen einer Politik des wirtschaftlichen Wachstums und der Verbesserung der
Umweltverhältnisse als vielmehr auf die Festlegung einer neuen Haltung ausrichten. Sie
müssen mehr die qualitativen als die quantitativen Aspekte des technologischen Fortschritts
beachten, die Belastung der Gesellschaft durch die Umweltschädigungen berücksichtigen,
ökologische Faktoren in wirtschaftspolitische Programme und Einrichtungen einbeziehen, zu
finanziellen Opfern für Umweltschutz und Umweltgestaltung bereit sein, die vorhandenen
Institutionen so umgestalten, daß sie in der Lage sind, Probleme zu behandeln und zu lösen,
die oft den traditionellen politischen und wirtschaftlichen Rahmen sprengen."14 In der
Mitteilung machte die Kommission zudem deutlich, daß die Gemeinschaft aus vertraglichen
Gründen zur Ergreifung umweltpolitischer Maßnahmen verpflichtetet sei. Zum einen könne
das in der Präambel der Römischen Verträge genannte Ziel einer stetigen Verbesserung der
Lebensbedingungen nicht nur durch die Anhebung des materiellen Lebensstandards erreicht
werden, sondern erfordere auch die Verbesserung der Lebensqualität und des Lebensrahmens,
was ohne eine wirksame Bekämpfung der Umweltbelastungen jedoch nicht möglich sei. Zum
anderen könnten auch die in Artikel 2 EWGV festgelegten Aufgaben der Gemeinschaft wie
die "harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens" sowie eine "beständige und
ausgewogene Wirtschaftsausweitung" in Zukunft nur noch unter Berücksichtigung des
Umweltschutzes erfüllt werden. Von daher empfahl die Kommission eine Vertragsänderung
über Artikel 236 EWGV vorzunehmen, um die Umweltpolitik formal dem Kompetenzbereich
der Gemeinschaft hinzuzufügen. (Bungarten 1978:133)
Unterstützt wurde die politische Initiative der Kommission vom Europäischen Parlament,
dessen formaler Einfluß auf die europäischen Entscheidungsprozesse jedoch aufgrund seines
Beratungsstatus begrenzt war. Wie bereits erwähnt, hatte das Europäische Parlament schon
sehr früh Maßnahmen der Gemeinschaft zum Schutz der Gewässer gefordert und befürwortete
deshalb die Institutionalisierung einer europäischen Umweltpolitik, wobei dem Umweltschutz
die gleiche Stellung und Priorität wie den anderen Gemeinschaftspolitiken eingeräumt werden
14
Erste Mitteilung der Kommission über die Politik der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes,
zitiert nach Bungarten (1978:133). Obwohl schon in der Mitteilung eine Korrektur der europäischen
Wirtschaftspolitik gefordert wurde, war es erst der damalige Vizepräsident der Kommission und spätere
Kommissionspräsident Sicco Mansholt, der mit seinen kritischen Thesen zur europäischen Wirtschaftspolitik
in der Gemeinschaft eine Grundsatzdebatte über die ökologische Problematik der Wachstumsökonomie
auslöste. Beeinflußt von den ersten Ergebnissen der Studie des Club of Rome über 'Die Grenzen des
Wachstums', hatte Mansholt im Februar 1972 einen offenen Brief an den damaligen Kommissionspräsidenten
Franco Malfatti geschrieben, den er selbst als "last will and testament" bezeichnete und in dem er eine
grundlegende Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik forderte. (Bungarten 1978:135)
21
sollte. (Bungarten 1978:140) Ebenso wie die Kommission vertrat das Europäische Parlament
den Standpunkt, daß die Gemeinschaft aufgrund der vertraglichen Ziele verpflichtet sei,
Maßnahmen zum Schutz der Umwelt zu ergreifen. Der Rechtsausschuß des Parlamentes sah
sowohl in dem Artikel 100 EWGV, der die Harmonisierung nationaler Rechts- und
Verwaltungsvorschriften zur Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes ermöglicht, als auch
in dem Artikel 235, der der Gemeinschaft eine Handlungskompetenz für unvorhergesehene
Fälle einräumt, eine umweltpolitische Handlungsermächtigung für die Gemeinschaft gegeben.
Eine vertragliche Verankerung der Umweltpolitik über Artikel 236 lehnte der Rechtsausschuß
allerdings wegen der langen Fristen und angesichts des dringenden Handlungsbedarf ab.15
2.1.3 Das erste Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft
Als schließlich das erste Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft im Juli 1973 vom
Umweltrat verabschiedet wurde, zeigte sich jedoch, daß die Kommission die von ihr
geforderte Zuweisung umweltpolitischer Kompetenzen nicht hatte durchsetzen können.
Obgleich sich auf Seiten der Mitgliedstaaten in der Debatte über die Institutionalisierung einer
europäischen Umweltpolitik schon bald eine grundsätzliche Bereitschaft hinsichtlich eines
gemeinsamen Vorgehens beim Umweltschutz abzeichnete und die europäischen Staats- und
Regierungschefs der Erarbeitung eines Umweltaktionsprogramm zugestimmt hatten, konnte
man sich angesichts der unklaren Vertragsgrundlage weder juristisch noch politisch über die
tatsächlichen Handlungskompetenzen der Gemeinschaft im Umweltbereich einigen.16 Um der
Gemeinschaft zumindest implizit eine allgemeine umweltpolitische Handlungsermächtigung
einzuräumen,
hatte
die
Kommission
deshalb
vorgeschlagen,
daß
der
Rat
das
Umweltaktionsprogramm in Form einer Entschließung verabschieden sollte. Doch dies wurde
von der französischen Delegation im Rat wegen der unzureichenden Vertragsgrundlage und
unter dem Hinweis, daß einige der im Umweltaktionsprogramm geplanten Maßnahmen
unbedingt im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten verbleiben müßten, abgelehnt.
(Bungarten 1978:148) Obgleich keine der anderen Delegationen die Sichtweise der Franzosen
15
16
Bericht des Rechtsausschusses über die im Rahmen der Gemeinschaftsverträge gegebenen Möglichkeiten für
den Umweltschutz und die gegebenenfalls hierzu vorzuschlagenden Änderungen vom 17.4.1972. (Bungarten
1978:122)
Vor allem die französische Regierung hatte bereits in ihrem Memorandum zur ersten Mitteilung der
Kommission eine Kompetenzerweiterung der Gemeinschaft abgelehnt und statt dessen eine
intergouvernementale Koordination der umweltpolitischen Aktivitäten vorgeschlagen. "Um die
Kommissionszuständigkeit auf die französische Auslegung der Römischen Verträge zu begrenzen und
trotzdem eine Einrichtung zu haben, die Grundsatzentscheidungen treffen könnte, schlug die französische
Regierung vor, daß sich die Umweltminister der EG-Staaten in regelmäßigen Zeitabständen treffen sollten.
Unter dieser Einrichtung mit Richtlinienkompetenzen sollte sich ein Gremium von hohen Ministerialbeamten
etablieren, welches die laufenden Arbeiten zu koordinieren hätte." (Bungarten 1978:138)
22
teilte, beharrte Frankreich auf seiner Vetoposition, so daß das erste Umweltaktionsprogramm
der Gemeinschaft nur als Erklärung des Rates verabschiedet werden konnte und es damit
keine verbindliche Rechtsgrundlage für die Verabschiedung umweltpolitischer Maßnahmen
darstellte.17 Dennoch war durch die politische Zustimmung der Mitgliedstaaten zu einer
vertraglich nicht eindeutig legitimierten Zusammenarbeit im Bereich des Umweltschutzes ein
diffuser Handlungsraum eröffnet worden, den die Kommission aufgrund ihres Initiativrechts
sukzessive erschließen und rechtlich konkretisieren konnte. Was nun folgte, war im Grunde
genommen die Institutionalisierung einer europäischen Umweltpolitik 'durch die Hintertür'.
Eine wichtige Voraussetzung war hierfür, daß über die von der Kommission im
Umweltaktionsprogramm vorgeschlagenen Leitlinien, Grundprinzipien und Prioritäten ein
weitgehender Konsens zwischen den Mitgliedstaaten bestand. Schon die Ziele machten
deutlich, daß mit dem Aktionsprogramm ein umfassendes Handlungskonzept für den
Umweltschutz vereinbart worden war. Die umweltpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft
sollten vor allem auf die Verringerung und Vermeidung von Umweltbelastungen, die
Erhaltung des ökologischen Gleichgewichts, sowie die schonende Nutzung natürlicher
Ressourcen
abzielen
und
damit
zur
Verbesserung
der
Lebensqualität
und
der
Lebensbedingungen beitragen.18 Zur Erreichung dieser Ziel wurden im Aktionsprogramm
mehrere Grundprinzipien gemeinschaftlichen Handelns aufgeführt, wobei die wichtigsten
umweltpolitischen Handlungskriterien das Vorbeugeprinzip (Umweltbelastungen sollen von
vornherein vermieden werden), das Ursprungsprinzip (Umweltbelastungen sollen möglichst
schon an der Quelle bekämpft werden), das Verursacherprinzip (der Verursacher hat die
Kosten für die Vermeidung von Umweltschäden zu tragen) sowie die Vermeidung
grenzüberschreitender Verschmutzungen waren. Hinzu kam der Grundsatz der geeigneten
Aktionsebene,
der
besagte,
daß
umweltpolitische
Maßnahmen
nur
dann
auf
Gemeinschaftsebene ergriffen werden sollen, wenn sie dort am wirksamsten durchgeführt
werden können. Die zu ergreifenden Maßnahmen sollten sich zunächst auf drei Bereiche
konzentrieren: Der erste Bereich betraf Aktionen zur Bekämpfung, Verringerung und
Verhütung von Umweltbelastungen, wobei hier der Gesundheitsschutz als wesentliche
Aufgabe der Umweltpolitik angesehen wurde und die Sanierung und Reinhaltung der
Gewässer den Schwerpunkt der geplanten Aktionen darstellte. Zweitens waren Aktionen zur
aktiven Verbesserung der Umwelt und der Lebensbedingungen vorgesehen, was durch die
17
Erklärung des Rates der EG und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
22. November 1973 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft für den Umweltschutz.
Abl. C 112 vom 20.12.1973, S.1.
23
Berücksichtigung der Umweltdimension in den übrigen Gemeinschaftspolitiken erreicht
werden sollte. Die dritte Priorität galt der Beteiligung der Gemeinschaft an den Maßnahmen
internationaler Organisationen und dem koordinierten Vorgehen der Mitgliedstaaten bei der
Bekämpfung grenzüberschreitender Umweltbelastungen.
2.2 Der Beginn einer europäischen Wasserpolitik
Entsprechend der Schwerpunktsetzung im ersten Umweltaktionsprogramm, konzentrierte sich
die Kommission bei der Entwicklung des Umweltrechts zuerst auf den Gewässerschutz,
wobei für die Umsetzung der geplanten Maßnahmen in konkrete Richtlinienvorschläge die
neu eingerichtete Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz zuständig war.19 Aber
nicht nur die Kommission, sondern auch die beiden anderen Gemeinschaftsorgane hatten für
die im Umweltbereich anstehenden Beratungen und Entscheidungen neue Strukturen
geschaffen. So waren im Rat auf Ministerebene der Umweltrat und auf Beamtenebene die
Arbeitsgruppe 'Umwelt' als neue Gremien und im Europäischen Parlament der Ausschuß für
Volksgesundheit und Umweltfragen als neuer Ständiger Ausschuß eingerichtet worden.20
Tatsächlich kam es Mitte der 70er Jahre in der Gemeinschaft zu einer regelrechten
'Gesetzgebungswelle' im Wasserbereich, so daß Anfang der 80er Jahre bereits ein Großteil
des gemeinschaftlichen Wasserrechts verabschiedet worden war. Insofern scheint die
unzureichende Vertragsgrundlage den Handlungsspielraum der Kommission nicht in dem
Maße eingeschränkt zu haben wie dies angesichts der vorausgegangen Kompetenzdebatte zu
erwarten gewesen wäre. Dennoch gab es bei der rechtlichen Konkretisierung der geplanten
Gewässerschutzmaßnahmen andere Schwierigkeiten, die dazu beigetragen haben, daß die
Herausbildung des frühen Wasserrechts der Gemeinschaft eher einer ad hoc Regulierung von
Einzeltatbeständen gleicht und kein kohärentes Regelwerk entstand.
18
19
20
Eine ausführlichere Beschreibung und Bewertung des ersten Umweltaktionsprogramm findet sich bei
Bungarten (1978:147ff), Caspari (1995:66ff), Johnson/Corcelle (1995:13ff).
Nach der Erweiterung der Gemeinschaft im Januar 1973 war bei einer Umstrukturierung der Kommission die
Verwaltungseinheit für Umweltfragen aus der Generaldirektion Industrie herausgelöst und in eine
eigenständige Dienststelle umgewandelt worden.
Als der erste 'offizielle' Umweltrat im Juli 1973 tagte, verfügten jedoch nur Dänemark, Frankreich,
Großbritannien und die Niederlande über ein eigenständiges nationales Umweltministerium. Die
Arbeitsgruppe 'Umwelt', die sich aus den Umweltreferenten der Ständigen Vertretungen und Beamten der
Mitgliedstaaten zusammensetzte, war zwar schon Anfang 1972 als informelles Gremium für die Beratungen
des Umweltaktionsprogramm eingesetzt worden, wurde nun aber zu einer festen Einrichtung innerhalb der
Ratsstrukturen.
24
2.2.1 Die Rahmenbedingungen für die Herausbildung des frühen Wasserrechts
Ihre Initiativen im Bereich des Gewässerschutzes legitimierte die Kommission stets mit dem
Verweis auf die Artikel 100 und 235 EWGV, wobei die Begründung immer gleich lautete. Da
Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften, die in den verschiedenen Mitgliedstaaten
bereits anwendbar oder in Vorbereitung sind, zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen führen
und so einen unmittelbaren Einfluß auf das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes haben
können, sei es daher erforderlich, gemäß Artikel 100 eine Angleichung der Rechtsvorschriften
vorzunehmen. Zudem sei es notwendig, die Angleichung der Rechtsvorschriften gemäß
Artikel 100 durch ein Tätigwerden der Gemeinschaft zu ergänzen, um durch eine
umfassendere Regelung eines der Ziele der Gemeinschaft im Bereich des Umweltschutzes
und der Verbesserung der Lebensqualität zu verwirklichen. Da dafür einige besondere
Bestimmungen vorzusehen sind, die hierfür erforderlichen Befugnisse im Vertrag jedoch nicht
vorgesehen sind, sei auf Artikel 235 zurückzugreifen. Allerdings spricht einiges dafür, daß es
sich bei dem Artikel 100 um eine pro forma Begründung handelte und der Artikel lediglich
deshalb angeführt wurde, weil die Verknüpfung mit dem Projekt des Gemeinsamen Marktes
eine höhere politische Akzeptanz der vorgeschlagenen Maßnahmen versprach.21 Insofern war
es vor allem der Artikel 235, mit dem sich die Kommission über die nicht erfolgte Zuweisung
einer allgemeinen Handlungsermächtigung im Umweltbereich hinwegsetzen konnte und der
ihr die rechtliche Kodifizierung der umweltpolitischen Zielsetzungen ermöglichte.
Auf den ersten Blick mag es vielleicht erstaunen, daß von den Mitgliedstaaten kein
Kommissionsvorschlag zum Schutz der Gewässer wegen der immer noch ungeklärten
Kompetenzfrage abgelehnt wurde und die Mitgliedstaaten auch nicht danach fragten, ob die
Voraussetzungen für die Anwendung der Artikel 100 und 235 überhaupt gegeben waren.22
"The deficiencies in the legal basis for Community environmental policy were compensated
by the political will of the member states." (Rehbinder/Stewart 1985:246) Eine wichtige Rolle
spielte hierbei, daß mit dem Wasserbereich einen Problemgegenstand ausgewählt worden
war, bei dem nicht nur ein dringender Handlungsbedarf bestand, sondern die Mitgliedstaaten
sich von einem gemeinsamen Vorgehen auch Vorteile versprachen. So zielten die von der
21
22
Auffallend ist zum Beispiel, daß die Kommission in keinem ihrer Vorschläge erläutert auf welche nationalen
Gewässerschutzmaßnahmen sie sich konkret bezieht. Die Einschätzung, daß bei jeder vorgeschlagenen
Wasserrichtlinie der Artikel 100 mehr oder weniger pro forma als Begründung angeführt wurde, bestätigte
zudem der damalige Wasserdirektor in der Kommission. "As far as I remember, it was Germany which asked
to include also article 100, because our original proposal for the first water directive was based only on
article 235." (Interview ehem. Kommissionsbeamter am 15.3.2001 in Brüssel)
"Die Richtlinienpraxis der EG (z.B. auf dem Gewässersektor) hat zudem gezeigt, daß die Mitgliedstaaten es
im Allgemeinen nicht auf eine Diskussion darüber ankommen lassen, ob eine geplante Richtlinie auch formal
durch eine entsprechende, zu harmonisierende Maßnahme abgedeckt ist." (Bungarten 1978:227)
25
Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz vorgeschlagenen Maßnahmen vor allem auf
den Schutz der Oberflächengewässer ab und der grenzüberschreitende Charakter der Flüsse,
Seen und Küstengewässer legte ein Vorgehen auf der Gemeinschaftsebene nahe, zumal die
bisherigen nationalen und internationalen Initiativen nur sehr bedingt zur Problemlösung
beigetragen hatten. Diesbezüglich kam dem Rhein abermals eine Schlüsselfunktion zu, denn
"[t]he emphasis of post 1973 Community environmental policy on water pollution is clearly
motivated by the fact that several member states are riverains of the Rhine and that the heavy
pollution of this river is an urgent environmental problem" (Rehbinder/Stewart 1985:206).
Teilweise wurde die Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz sogar explizit von den
Mitgliedstaaten aufgefordert die Initiative zu ergreifen. Eine Möglichkeit stellte diesbezüglich
das im März 1973 verabschiedete Informations- und Stillhalteabkommen dar, wobei die
Mitgliedstaaten die Kommission häufig nicht nur über eine geplante nationale
Gewässerschutzmaßnahme unterrichteten, sondern sie gleichsam aufforderten, diese auf der
Gemeinschaftsebene rechtlich umzusetzen.23 (ebd.:259)
Während die Kommission also im Hinblick auf die geplanten Gewässerschutzmaßnahmen
keine rechtlichen Vorbehalte überwinden mußte, war es für die Dienststelle für Umwelt- und
Verbraucherschutz dennoch nicht ganz einfach die entsprechenden Richtlinienvorschläge
auszuarbeiten. Dies hing zum einen damit zusammen, daß die Dienststelle nur aus wenigen
Mitarbeitern bestand und es sich bei den meisten von ihnen nicht um ausgewiesene
Umweltfachleute handelte. "We had not been especially aware of environmental questions at
that time, we have all been learners."24 Zum anderen darf man nicht vergessen, daß es Anfang
der 70er Jahre generell an umweltpolitischer Expertise fehlte und aufgrund der
unzureichenden wissenschaftlicher Erkenntnisse sowohl die Problemerfassung als auch die
technische Umsetzung umweltpolitischer Zielsetzungen in konkrete Anforderungen schwierig
war. Von daher war man in der Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz zunächst
damit beschäftigt Informationen zu sammeln, weshalb man eine Reihe von Fachstudien in
Auftrag gab, den Austausch mit Wasserexperten suchte und auf schon vorhandene
Handlungskonzepte zurückgriff. "Only when we considered that at a certain point of time we
23
24
Bis Ende 1977 waren aufgrund des Informations- und Stillhalteabkommens über 200 Notifikationen bei der
Kommission eingegangen, aber nur etwa 20 Notifikationen führten tatsächlich auch zu
Kommissionsvorschlägen wie etwa der Richtlinienvorschlag über Qualitätsanforderungen an
Oberflächengewässer für die Trinkwassergewinnung. (Bungarten 1978:186) Insofern diente das
Informations- und Stillhalteabkommen gewissermaßen als Grundlage für einen regulativen Wettbewerb
zwischen den Mitgliedstaaten, die jeweils versuchten ihre eigenen Regulierungskonzepte und -instrumente
im Gemeinschaftsrecht zu verankern. (Héritier 1997).
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel. Die meisten der ca. 20
Mitarbeiter der Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz waren entweder Industrieingenieure, die aus
dem Forschungszentrum in Ispra kamen, oder Kommissionsbeamte aus der DG Industrie.
26
had sufficient scientific knowledge, we could propose a directive. Of course, at that time it
was much more difficult than today because the expertise was lacking. This is why we also
used some of the knowledge which had been developed in the United States, because the
United States had been the first to have a Clean Water Act which was published under the
Nixon administration and which we read very carefully."25 Um einen Überblick über die
tatsächlichen Verschmutzungsgrad der Gewässer in den Mitgliedstaaten und damit eine
Grundlage für die Politikgestaltung zu erhalten, regte die Kommission zudem ein
gemeinsames Verfahren zum Informationsaustausch an, in dem sich die Mitgliedstaaten
verpflichteten,
die
Kommission
regelmäßig
über
die
von
ihnen
durchgeführten
Probeentnahmen und die Meßergebnisse zu unterrichten.26
Obwohl sich die Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz bei der Umsetzung des
Konzeptes für die Sanierung und Reinhaltung der Gewässer in konkrete Maßnahmen an den
Zielen des Umweltaktionsprogramm sowie fachlichen Effizienzkriterien orientierte, war sie
innerhalb der Kommission keinen Anfeindungen ausgesetzt und auch von dem Kollegium der
Kommissare wurden ihre Richtlinienvorschläge ohne weiteres abgesegnet. Vor allem in
Anbetracht der Dominanz ökonomischer Handlungskriterien in der Kommission war es nicht
selbstverständlich, daß die Entwicklung des frühen Wasserrechts in einem derart sektoral
abgegrenzten Handlungskontext erfolgen konnte. Tatsächlich wird in der Literatur zur
europäischen Umweltpolitik immer wieder darauf verwiesen, daß gerade einflußreiche
Generaldirektionen wie die DG Industrie oder die DG Wirtschaftspolitik häufig versucht
haben die Durchsetzung umweltpolitischer Zielsetzungen abzuschwächen oder zu blockieren
und es deshalb bereits innerhalb der Kommission zu einer 'Verwässerung' der von der
Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz ausgearbeiteten Richtlinienvorschläge
gekommen sei. (u.a. Rehbinder/Stewart 1985, Sbragia 1996, Cini 1997) Daß dies für die frühe
Phase der europäischen Wasserpolitik nicht zutrifft, führt der langjährige Wasserdirektor der
Kommission in erster Linie darauf zurück, daß die Arbeit seiner Dienststelle von der anderen
Generaldirektionen zunächst gar nicht ernst genommen worden sei. "In the beginning nobody
cared what we were doing and we could have proposed whatever we liked. Nobody said
anything because everybody thought this is just blabla. We were not taken seriously by all the
25
26
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel.
Entscheidung 77/795/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Einführung eines gemeinsamen
Verfahrens zum Informationsaustausch über die Qualität des Oberflächensüßwassers in der Gemeinschaft.
Abl. L 334 vom 24.12.1977, S. 29.
27
other DGs. They had no interest in something which they considered to have no impact at all.
The problems inside the Commission started in the late eighties."27
Die größten Schwierigkeiten bei der Herausbildung des frühen Wasserrechts gab es jedoch
wegen der institutionellen Bedingungen der Entscheidungsfindung, denn für Maßnahmen auf
der Grundlage von Artikel 100 oder 235 war im Rat eine einstimmige Beschlußfassung
notwendig. Angesichts dieses Konsenszwangs kam der Tatsache, daß die Mitgliedstaaten
ungeachtet ihrer prinzipiellen Befürwortung eines gemeinsamen Vorgehens im Hinblick auf
den Gewässerschutz unterschiedliche Interessen und Erwartungen hatten, eine wichtige
Bedeutung zu. Zum einen gestaltete sich im Wasserbereich die Problemsituation innerhalb der
Gemeinschaft sehr unterschiedlich, was mit den ungleichen hydrogeographischen
Bedingungen in den Mitgliedstaaten sowie der unterschiedlichen Bevölkerungsdichte und
dem jeweiligen Industrialisierungsgrad zusammenhing. So hatten Dänemark und Irland fast
keine Probleme mit der Gewässerverschmutzung oder bei der Trinkwasserversorgung. Auch
Großbritannien fand sich in einer günstigen Position, denn trotz einer erheblichen
Industrietätigkeit war die Verschmutzung der Binnengewässer nicht so gravierend wie auf
dem Kontinent. Aufgrund der relativ kurzen Flüsse, der Insellage sowie der oftmals in
Küstennähe angesiedelten Industrie, konnten in Großbritannien die Abwässer auf schnellem
Wege in das Meer transportiert werden. Die damit einher gehende starke Verschmutzung der
Küstengewässer nahm man in Großbritannien billigend in Kauf. Demgegenüber gestaltete
sich die Situation auf dem Kontinent weit problematischer, wobei die Bevölkerungs- und
Industriekonzentration an den größeren Flüssen eine starke Verschmutzung bewirkte und sich
vor allem in den langen Flußläufen die eingeleiteten Abwässer und Schadstoffe
akkumulierten. Von daher gestaltete sich in den Ballungsräumen, aber auch in den
Niederlanden, die ein Großteil ihres Trinkwasser aus dem Rhein bezogen, sowie in Italien,
das generell nur über knappe Süßwasservorkommen verfügte, die Trinkwasserversorgung
zunehmend problematisch.
Zum andern existierten in der Gemeinschaft zwei verschiedene Gewässerschutzphilosophien,
die nicht nur auf einem unterschiedlichen Umweltverständnis gründeten, sondern die
insbesondere in Großbritannien und in Deutschland in einem engen Zusammenhang mit der
jeweiligen Verfassungstradition und Verwaltungskultur standen und bereits im nationalen
Wasserrecht ihren Niederschlag gefunden hatten. Dies erklärt auch, weshalb die beiden
Mitgliedstaaten bei den Auseinandersetzungen um das Emissions- und Immissionsprinzip in
27
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel.
28
der europäischen Wasserpolitik zu den beiden Hauptprotagonisten gehörten.28 So betrachtete
man in Großbritannien (und tendentiell auch in Frankreich) die Umwelt in erster Linie als
einen Wirtschaftsfaktor und deshalb war man im Hinblick auf die Gewässer der Ansicht, daß
deren Aufnahmefähigkeit ökonomisch genutzt werden könne solange dadurch keine Umweltund Gesundheitsschäden entstehen. Dementsprechend basierte der Gewässerschutz in
Großbritannien auf dem Immissionsprinzip, d.h. für die Gewässer wurden bestimmte
Qualitätsziele festgelegt, die nicht überschritten werden durften. Die Anforderungen an die
eingeleiteten Abwässer richteten sich nach der Beschaffenheit des aufnehmenden Gewässers.
Bei geringer Belastung konnte mehr eingeleitet werden, bei höherer Belastung mußten sich
die
Anrainer
mit
geringer
Einleitung
begnügen.
Unter
Ausnutzung
der
Verschmutzungspotentiale ermöglichte dies eine flexible Regulierung beim Umweltschutz.29
Dagegen sah man vor allem in Deutschland (und den Niederlanden) in der Umwelt einen
Lebensraum, der so gut wie möglich geschützt werden sollte und Verschmutzungen am besten
von vornherein zu vermeiden seien. Deshalb setzte man beim Gewässerschutz auf das
Emissionsprinzip, wobei mit Hilfe moderner Technologie die Emissionen in die Gewässer
bereits an ihrem Ursprung verringert werden sollten. Indem die Anforderungen an die
Einleitungen in die Gewässer anlagenbezogen waren und sich danach richteten was technisch
machbar war, resultierten daraus einheitliche Emissionsstandards.30 Da die unterschiedlichen
Gewässerschutzphilosophien
erhebliche
Auswirkungen
auf
das
Ausmaß
der
Emissionskontrollen haben und damit ökonomische Interessen betroffen waren, sorgte dieser
Gegensatz bei den Verhandlungen im Rat jahrelang für erhebliche Konflikte. (Sbragia
1996:251)
28
29
30
Zum Konflikt zwischen dem Emissionsprinzip und dem Immissionsprinzip im Rahmen des Umwelt- bzw.
Gewässerschutzes vgl. Bungarten (1976), Golub (1996a), Sbragia (1996) sowie Andersen/Liefferink (1997).
Bei der Bevorzugung des Immissionsprinzip spielte, angesichts der Abneigung der Briten gegenüber einem
strikten Ordnungsrecht, die damit einher gehende flexible Regulierung in der Umweltpolitik eine nicht zu
unterschätzende Rolle, denn in Großbritannien setzte man traditionell auf eine dezentrale
Entscheidungsfindung, auf konsensuale Beziehungen zwischen den Regulierungsbehörden und der Industrie
sowie auf eine diskretionäre Durchsetzung von Umweltstandards.
Auch im Hinblick auf Deutschland läßt sich die Bevorzugung des Emissionsprinzip im Hinblick auf den
Gewässerschutz zudem mit verfassungsrechtlichen und administrativen Aspekten erklären. Erstens wurde bei
der Festlegung von Emissionsgrenzwerten der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt, der im Grundgesetz
sowie in den technischen Fachgesetzen einen hohen Stellenwert einnahm. Da die Wasserpolitik in die
Zuständigkeit der deutschen Länder fiel und der Industrie aufgrund ihres Standortes keine
Wettbewerbsnachteile entstehen und es letztlich nicht zu einem Wettbewerb zwischen den Ländern kommen
sollte, bevorzugte man für die Genehmigungsverfahren einheitliche Regelungen aufgrund einheitlicher
Emissionsstandards. Außerdem wären bei der Anwendung des Immissionsprinzip Bewirtschaftungspläne, in
denen festgelegt werden muß welche Schadstoffkonzentrationen ein Gewässer verträgt und wieviel Industrie
sich deshalb ansiedeln darf, notwendig geworden. Sowohl wegen der großen Flußeinzugsgebiete als auch
aufgrund von Verwaltungstraditionen, gab es in der deutschen Wasserwirtschaft allerdings eine Abneigung
gegen Bewirtschaftungspläne.
29
2.2.2 Die erste 'Gesetzgebungswelle' im Wasserbereich
Im ersten Umweltaktionsprogramm von 1973 war vorgesehen, daß die Sanierung und
Reinhaltung der Gewässer auf drei Strategien beruhen sollte. Erstens sollten für die
verschiedenen Nutzungsarten der Gewässer bestimmte Qualitätsstandards festgelegt werden,
um schädigende Wirkungen für den Menschen oder andere Lebewesen zu vermeiden. Die
zweite Strategie betraf die Kontrolle der Verschmutzung durch Industrieanlagen (sogenannte
Punktquellen), wobei die Einleitung von Schadstoffen in die Gewässer vorrangig reguliert
werden sollte. Die dritte Strategie zielte auf besonders gewässerbelastende Industriesektoren
ab, wie die Papier- und Zellstoffindustrie, die Eisen- und Stahlindustrie sowie die
Titandioxidindustrie, bei denen durch den Einsatz neuer Technologien eine Umstellung auf
umweltfreundliche Produktionsverfahren erreicht werden sollte.
Die Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz versuchte die drei aufgeführten
Strategien zur Sanierung und Reinhaltung der Gewässer möglichst gleichzeitig umzusetzen.
Es zeigte sich jedoch, daß die Regulierung spezifischer Industriesektoren - nicht zuletzt
aufgrund der wirtschaftlichen Interessen der betroffenen Industrien - nicht durchsetzbar war.
(Johnson/Corcelle 1995:98) Nachdem der von der Kommission 1975 vorgelegte Vorschlag
zur Reduzierung der Gewässerverschmutzung durch die Papier- und Zellstoffindustrie im Rat
versandet war, gab die Kommission Anfang der 80er Jahre zu verstehen, daß sie keine
weiteren Vorschläge mehr vorlegen werde. Schließlich wurde dieser Vorschlag 1993 im
Rahmen der Überprüfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts offiziell zurückgezogen.
Qualitätsorientierte Wasserrichtlinien
Die meisten der frühen Wasserrichtlinien waren sehr stark nutzungsbezogen und zielten auf
den Erhalt der Qualität unterschiedlicher Gewässerarten ab, wobei der Gewässerschutz eng
mit dem Schutz der menschlichen Gesundheit verknüpft war. Die Kommission legte im
Januar 1974 dem Rat einen Richtlinienentwurf über die Qualitätsanforderungen an
Oberflächengewässer für die Trinkwassergewinnung vor31, im Februar 1975 einen
Richtlinienentwurf
über
die
Qualität
der
Badegewässer32,
im
Juli
1975
einen
Richtlinienentwurf über die Qualität von Trinkwasser33, im August 1976 einen
31
32
33
Richtlinie 75/440/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an
Oberflächengewässer für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten. Abl. L 194 vom 25.7.1975,
S. 26.
Richtlinie 76/169/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer. Abl. L 31
vom 5.2.1976, S. 1.
Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen
Gebrauch. Abl. L 229 vom 30.8.1980, S. 11.
30
Richtlinienentwurf über die Qualitätsanforderungen an Fischgewässer34 und im November
1976 einen Richtlinienentwurf über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer35. In
diesen
Richtlinienvorschlägen
definierte
die
Kommission
für
die
jeweiligen
Gewässernutzungen bestimmte Qualitätsziele und legte im Sinne von Mindestanforderungen
konkrete Qualitätsstandards fest. In der Regel handelte es sich hierbei um zahlenmäßig
festgelegte Konzentrationsangaben, d.h. für bestimmte chemische, biologische und
physikalische Parameter wurden konkrete Höchstmengen festgelegt, die nicht überschritten
werden durften. Die Mitgliedstaaten sollten dann die relevanten Gewässer ausweisen und
überwachen sowie die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die Einhaltung der
vorgegebenen Qualitätsstandards zu gewährleisten. Allerdings unterschied sich die
Trinkwasserrichtlinie von den anderen qualitätsorientierten Wasserrichtlinien, da es sich hier
um eine produktbezogene Regelung handelte, die allein auf den Schutz der menschlichen
Gesundheit abzielte.36 Dennoch gehört diese Gesundheitsrichtlinie - gemessen an ihren
Auswirkungen auf den Gewässerschutz - zu den wichtigsten Wasserrichtlinien der
Gemeinschaft, denn sollten die in der Richtlinie vorgeschriebenen Höchstkonzentrationen im
Trinkwasser nicht überschritten und dessen Aufbereitung nicht zu teuer werden, mußten die
Trinkwasserquellen weitgehend frei von Verschmutzung sein.
Bei der Spezifizierung der Qualitätsziele sah sich die Kommission mit dem Problem
konfrontiert, daß es in dieser Zeit für eine fundierte Ableitung von Qualitätsstandards an
wissenschaftlichen Erkenntnissen mangelte und man deshalb nicht genau wußte, ab welchem
Grad der Gewässerbelastung eine Überschreitung der Schädlichkeitsschwelle für Mensch und
Natur vorlag. Von daher entschied man sich in der Kommission gemäß dem Vorsorgeprinzip
für ein umsichtiges Vorgehen.37 Dies hatte zur Folge, daß in den Richtlinienvorschlägen für
34
35
36
37
Richtlinie 78/659/EWD des Rates vom 18. Juli 1978 über die Qualität von Süßwasser, das schutz- und
verbesserungsbedürftig ist, um das Leben von Fischen zu erhalten. Abl. L 222 vom 14.8.1978, S. 1.
Richtlinie 79/923/EWG des Rates vom 30. Oktober 1979 über die Qualitätsanforderungen an
Muschelgewässer. Abl. L 281 vom 10.11.1979, S. 47.
Folglich wurde der Kommissionsvorschlag auch nicht von der Dienststelle für Umwelt- und
Verbraucherschutz, sondern innerhalb der Generaldirektion für Gesundheit und soziale Angelegenheiten
erarbeitet und dann im Rat von den Gesundheitsministern verhandelt. Daß bei der Trinkwasserrichtlinie
gesundheitliche Aspekte im Vordergrund standen, zeigt sich auch daran, daß beispielsweise in Deutschland
immer noch das Gesundheitsministerium und nicht das Umweltministerium für die Trinkwasserrichtlinie
zuständig ist.
Ausgehend von der Annahme, daß die Zusammenhänge in der Natur und die Auswirkungen der
Verschmutzung auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt sich nur bedingt erfassen lassen, besagt das
Vorsorgeprinzip, daß politische Maßnahmen immer auf wissenschaftlichen Erkenntnissen basieren sollten,
bei Zweifeln oder unzureichenden Informationen jedoch Vorsicht (also strengere Grenzwerte) geboten sei.
Demgegenüber bezieht sich das Vorbeugeprinzip nur sehr allgemein auf die Vermeidung von
Umweltschäden. In der Literatur zur europäischen Umweltpolitik wird das Vorsorgeprinzip häufig mit dem
Vorbeugeprinzip gleichgesetzt und davon ausgegangen, daß es schon im ersten (statt im vierten)
Umweltaktionsprogramm verankert worden sei.
31
eine ganze Reihe von Parametern sehr geringe Höchstkonzentrationen festgelegt wurden und
sich später in der Praxis zeigen sollte, daß diese Vorgaben gar nicht einzuhalten waren. So
gelangten insbesondere die Parameterwerte für Enteroviren und Salmonellen in der
Badegewässerrichtlinie sowie die für Pestizide und Nitrate in der Trinkwasserrichtlinie zu
einiger 'Berühmtheit'. Obwohl nicht alle Mitgliedstaaten diesen vorsorgenden Ansatz
befürworteten, überstanden die von der Kommission vorgeschlagenen Qualitätsstandards
meist unbeschadet die Verhandlungen im Rat. Erstens ging wohl so mancher Mitgliedstaat
davon aus, daß er von den gemeinschaftlichen Qualitätsstandards gar nicht betroffen sein
würde, weil entweder der Verschmutzungsgrad der Gewässer zu gering war oder man bereits
auf nationaler Ebene Maßnahmen zur Verbesserung der Gewässerqualität ergriffen hatte.38
Und zweitens wurden Vorbehalte gegenüber dem Kommissionsentwurf nicht durch eine
Herabstufung der Parameterwerte selbst erreicht, sondern durch den Einsatz einer Reihe von
Kompromißtechniken, wie das Beispiel der Trinkwasserrichtlinie zeigt. "[T]he differences
between national negotiating positions were successfully papered over, not by altering the
standards themselves, but by extending compliance deadlines, adjusting the sampling regime
and allowing states to grant derogations in certain, very broadly specified, circumstances. [...]
The important point is that the precise numerical values attached to the main parameters in the
Commission's initial proposal survived virtually unscathed." (Jordan 1999:28)
Daß vor allem die britische Regierung, die ansonsten der Verabschiedung gemeinschaftlicher
Rechtsvorschriften
für
den
Gewässerschutz
äußerst
kritisch
gegenüberstand,
den
qualitätsorientierten Wasserrichtlinien zustimmte, läßt sich relativ einfach erklären. So
entsprachen diese Richtlinien prinzipiell der britischen Gewässerschutzphilosophie und
zudem war man sich sicher, daß die Ausweisung der relevanten Gewässer durch die
Mitgliedstaaten sowie die ausgehandelten Ausnahmeregelungen eine ausreichend flexible
Handhabung erlauben würden. "[E]ven on the drinking water and bathing water directives
which eventually caused such public controversy, the government believed that the proposals
would not entail any significant changes in UK practices." (Golub 1996a:709) Außerdem
bewirkten die langen Implementationsfristen, daß man die Wasserrichtlinien eher als ein
"commitment of policy intention" denn als "genuine legal obligation" (Jordan 1999:27)
betrachtete. Mit dieser Auffassung stand Großbritannien jedoch nicht alleine da, denn auch
die anderen Mitgliedstaaten schienen nicht mit ernsthaften Konsequenzen zu rechnen, wie der
38
. Daß man sich gerade in Deutschland jahrelang nicht richtig um die Entwicklung und Umsetzung der
europäischen Wasserrichtlinien gekümmert hat, erklärten die deutschen Gesprächspartner damit, daß man
von der 'Fortschrittlichkeit' des deutschen Wasserrechts sowie der Strenge der eigenen Standards im
32
langjährige Wasserdirektor der Kommission vermutet. "I think at that time the member states
did not realise that the Commission will really control the implementation of the directives."39
Emissionsorientierte Wasserrichtlinien
Die zweite von der Kommission verfolgte Strategie betraf die Emissionskontrolle und zielte
darauf ab, die von industriellen Anlagen ausgehende Verschmutzung der Gewässer an ihrem
Ursprung zu bekämpfen. Die Konkretisierung dieser Strategie erfolgte in dem
Richtlinienentwurf über den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen, den die
Kommission im Oktober 1974 vorlegte.40 In einer 'schwarzen Liste' (Liste I) hatte die
Kommission insbesondere langlebige, toxische und bioakkumulierbare Stoffe aufgeführt,
deren Ableitung in die Gewässer langfristig beseitigt werden sollte. Für diese gefährlichen
Stoffe sollten auf Gemeinschaftsebene einheitliche Emissionsgrenzwerte festgelegt und die
Mitgliedstaaten verpflichtet werden, diese bei der Genehmigung industrieller Anlagen
anzuwenden. Außerdem sollte die Verschmutzung der Gewässer durch die weniger
gefährlichen Stoffe der 'grauen Liste' (Liste II) verringert werden. Diesbezüglich sah das von
der Kommission vorgeschlagene Verfahren vor, daß die Mitgliedstaaten Programme
aufstellen, in denen sie für die Gewässer Qualitätsziele festlegen und auf dieser Grundlage für
die Stoffe der Liste II Emissionsstandards festsetzen. Der Kommissionsentwurf wurde damals
von vielen Akteuren als wichtiger Schritt für die Entwicklung einer europäischen
Wasserpolitik angesehen, denn mit der Richtlinie sollte nicht nur innerhalb der Gemeinschaft
ein einheitliches Konzept für die Bekämpfung gefährlicher Stoffe geschaffen werden, sondern
die Richtlinie sollte explizit auch zur Harmonisierung der verschiedenen internationalen
Gewässerschutzkonventionen beitragen.41 (Johnson/Corcelle 1995:74) Dies war jedoch nicht
nur ein Anliegen der Kommission, denn auch von Seiten der Mitgliedstaaten wurden
Koordinierungsmaßnahmen
gefordert,
um
Widersprüche
bezüglich
unterschiedlicher
Verpflichtungen sowie Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.42
39
40
41
42
Gewässerschutz überzeugt gewesen war und man deshalb auch keinen Handlungsbedarf gesehen hatte. Eine
ähnliche Überschätzung des eigenen Wasserrechts war auch in Großbritannien der Fall.
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel.
Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung
bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft, Abl. L 129 vom 18.5.1976, S. 23.
Explizit hatte die Kommission in ihrem Entwurf auf das Pariser Übereinkommen, den Entwurf eines
Übereinkommens zum Schutz des Rheins gegen die chemische Verunreinigung sowie den Entwurf eines
Europäischen Übereinkommens zum Schutz internationaler Wasserläufe vor Verschmutzung (Straßburger
Abkommen) verwiesen. Außerdem hatte sich die Kommission bei der Erarbeitung der Stofflisten an den
bereits in den Meeresschutzkonventionen von Oslo und London aufgeführten Stoffen orientiert.
So erklärte beispielsweise der belgische Minister auf der Ratstagung der Umweltminister im November 1974,
daß für sein Land eine Unterzeichnung der verschiedenen Gewässerschutzabkommen nur dann in Frage
komme, wenn im Rahmen der Gemeinschaft eine ausreichende Harmonisierung gewährleistet sei.
33
Bei der Verhandlung des Kommissionsvorschlags kam es im Rat allerdings zu einer heftigen
Debatte, wobei es im wesentlichen um die Frage ging, nach welchem Prinzip die
Emissionsgrenzwerte für die Stoffe der Liste I festgelegt werden sollten. In ihrem Entwurf
hatte die Kommission vorgeschlagen, die Emissionsgrenzwerte gemäß dem Emissionsprinzip,
d.h. aufgrund anlagenbezogener Emissionsstandards festzulegen. Aus Sicht der Kommission
entsprach die Anwendung des Emissionsprinzip den auf Gemeinschaftsebene vereinbarten
umweltpolitischen Zielen und Grundprinzipien, denn einer Verschlechterung der Gewässer
könne nur vorgebeugt werden, wenn die Belastungen schon an ihrer Quelle begrenzt bzw.
unter Berücksichtigung der technischen Möglichkeiten auf ein Minimum reduziert würden.
Außerdem war die Kommission überzeugt, daß gerade für gemeinschaftliche Maßnahmen das
Emissionsprinzip der richtige Ansatz sei, denn zum einen würden einheitliche
Emissionsstandards die Gleichbehandlung aller industriellen Anlagen gewährleisten und
damit die Wettbewerbsgleichheit innerhalb des Gemeinsamen Marktes sicherstellen und zum
anderen sah man bezüglich der grenzüberschreitenden Gewässer die Immissionsregelung als
kaum praktikabel an. Die britische Regierung war jedoch der Meinung, daß erst die
Festlegung einheitlicher Emissionsstandards zu Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der
Gemeinschaft führen werde und wollte deshalb die Emissionsgrenzwerte auf der Grundlage
von Qualitätszielen festgesetzt haben. Bei der Sitzung des Umweltrates im Oktober 1975
machte der britische Umweltminister den Standpunkt seines Landes unmißverständlich klar:
"Environment quality standards - yes. Product standards - yes. Uniform emission standards no." (Bungarten 1978:219)
Obgleich der Kommissionsvorschlag von den anderen acht Mitgliedstaaten unterstützt wurde,
war Großbritannien nicht bereit von seiner Gewässerschutzphilosophie abzurücken und auf
die Wettbewerbsvorteile, die sich aufgrund seiner hydrologischen Situation für die eigene
Industrie ergaben, zu verzichten. Nachdem wegen des britischen Veto die Verabschiedung der
Richtlinie über gefährliche Stoffe zu scheitern drohte, einigten sich die Mitgliedstaaten
schließlich zur Kontrolle der Emissionen auf einen 'parallelen Ansatz' - ein Kompromiß, der
letztlich ein Nebeneinander des Emissions- und des Immissionsprinzip vorsah.43 Daß die
Einigung allerdings mit einer Problemverschiebung erkauft worden war, zeigte sich bei der
43
(Bungarten 1978:202) Tatsächlich sollte erst die Verabschiedung der Richtlinie über gefährliche Stoffe die
Unterzeichnung des bereits seit längerer Zeit geplanten Chemieabkommens der IKSR ermöglichen.
Die Richtlinie über gefährliche Stoffe schrieb vor, daß der Rat auf Vorschlag der Kommission für die Stoffe
der Liste I Emissionsgrenzwerte und Qualitätsziele festlegt. Grundsätzlich waren die Mitgliedstaaten
verpflichtet, bei der Genehmigung industrieller Anlagen die Emissionsgrenzwerte anzuwenden. Die
Kompromißlösung bestand nun darin, daß ein Mitgliedstaat von deren Anwendungspflicht befreit werden
kann, wenn er in dem von den Gewässerableitungen betroffen Gebiet die kontinuierliche Einhaltung der
festgelegten Qualitätsziele nachweisen kann. (Artikel 6, Absatz 3)
34
Operationalisierung der Rahmenvorgaben der Richtlinie über gefährliche Stoffe, denn die
endgültige Festlegung der Emissionsgrenzwerte und Qualitätsziele für konkrete Schadstoffe
mußte in Form von Einzelrichtlinien ja erst noch erfolgen. Da bei den Ratsverhandlungen der
Konflikt zwischen dem Emissions- und dem Immissionsprinzip immer wieder von Neuem
aufbrach, gestaltete sich die Verabschiedung der Tochterrichtlinien nicht nur mühsam und
langwierig, sondern in einigen Fällen auch erfolglos. (Rehbinder/Stewart 1985:256) Von den
129 Stoffen, die der Rat auf Vorschlag der Kommission in die Liste I aufgenommen und der
weiteren Arbeit zur Durchführung der Richtlinie über gefährliche Stoffe zugrunde gelegt
hatte,44 waren deshalb gegen Ende der 80er Jahre erst für knapp 30 Stoffe entsprechende
Grenzwerte spezifiziert worden.45
Die Richtlinie über gefährliche Stoffe bezog sich zwar auf alle Gewässer der Gemeinschaft,
aber wegen der besonderen Eigenschaften des Grundwasser hatte sich die Kommission
vorbehalten, für den Grundwasserschutz eine besondere Regelung zu erarbeiten.46 In dem von
der Kommission im Februar 1978 vorgelegten Entwurf für eine Grundwasserrichtlinie fand
sich ebenfalls die Aufteilung der gefährlichen Stoffe in zwei Listen.47 Während für die direkte
Ableitung von Stoffen der Liste I in das Grundwasser eine Null-Emissionsregelung
vorgesehen war, sollte die direkte Ableitung von Stoffen der Liste II begrenzt werden. Zudem
sollte auch die indirekte Einleitung von gefährlichen Stoffen in das Grundwasser verhütet
werden, wobei diesbezüglich nur festgelegt wurde, daß die Mitgliedstaaten die von ihnen als
notwendig erachteten Maßnahmen ergreifen. Im Vergleich zu den vielen Wasserrichtlinien für
den Schutz der Oberflächengewässer ist auffallend, daß es nur eine Grundwasserrichtlinie gibt
und diese auch nur auf die Regulierung eines Teilaspektes der Grundwasserverschmutzung
abzielt. Eine Erklärung hierfür ist sicherlich, daß das Grundwasser damals prinzipiell als eine
nationale Angelegenheit betrachtet wurde und sich deshalb in der Frühphase der europäischen
Wasserpolitik Maßnahmen für einen umfassenden Grundwasserschutz politisch nicht
44
45
46
47
Entschließung des Rates vom 7. Februar 1983 zur Bekämpfung der Gewässerverschmutzung. Abl. C 46 vom
17.2.1983, S. 17.
Richtlinie 82/176/EWG des Rates vom 22. März 1982 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für
Quecksilberableitungen aus dem Industriezweig Alkalichloridelektrolyse. (Abl. L 81 vom 27.3.82, S.29)
Richtlinie 83/513/EWG des Rates vom 26. September 1983 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für
Cadmiumableitungen. (Abl. L 291 vom 24.10.1983, S. 1) Richtlinie 84/156/EWG des Rates vom 8.März
1984 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für Quecksilbereinleitungen mit Ausnahme des
Industriezweigs Alkalichloridelektrolyse. (Abl. L 74 vom 17.3.1984, S. 49) Richtlinie 84/491/EWG des
Rates vom 9. Oktober 1984 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für Ableitungen von
Hexachlorcyclohexan. (Abl. L 274 vom 17.10.1984, S. 11) Richtlinie 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni
1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der
Liste 1 im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG. (Abl. L 181 vom 4.7.1986, S. 16)
Vgl. hierzu Artikel 4 der Richtlinie über gefährliche Stoffe.
Richtlinie 80/68/EWG vom 17. Dezember 1979 über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung
durch bestimmte gefährliche Stoffe. Abl. L 20 vom 26.1.1980, S. 43.
35
durchsetzen ließen, während die Regulierung der gefährlichen Stoffe mit dem Hinweis auf die
Sicherstellung der Wettbewerbsgleichheit legitimiert werden konnte.
2.3 Die Weiterentwicklung der europäischen Wasserpolitik
Nachdem es in der Gemeinschaft nach 1980 - abgesehen von der Verabschiedung der
Tochterrichtlinien zur Umsetzung der Richtlinie über gefährliche Stoffe - keine
Regulierungsaktivitäten mehr im Wasserbereich gegeben hatte, erhielt die europäische
Wasserpolitik Ende der 80er Jahre neuen Schwung, als eine Reihe von Problemen identifiziert
wurden, für die auf der Gemeinschaftsebene Lösungsstrategien erarbeitet werden sollten. Eine
wichtige Voraussetzung hierfür war, daß mit der Einheitlichen Europäischen Akte
Umweltkompetenzen auf die Gemeinschaftsebene verlagert worden waren, die überhaupt erst
eine erweiterte Problemerfassung und -bearbeitung im Wasserbereich ermöglichten. Während
das vierte Umweltaktionsprogramm gewissermaßen die Richtung für die Weiterentwicklung
der europäischen Wasserpolitik vorgab, so hat das für den Umweltschutz günstige politische
Klima erheblich zu deren Umsetzung beigetragen.
Ähnlich der Anfang der 70er Jahre vorgelegten Studie des Club of Rome über die 'Grenzen
des Wachstums', hatte auch der 1987 veröffentlichte Brundtland-Bericht 'Unsere gemeinsame
Zukunft' zu einer verstärkten öffentlichen Diskussion über den Umgang mit den natürlichen
Ressourcen beigetragen. Der internationale Diskurs über die Bedingungen für eine
nachhaltige Entwicklung und die Notwendigkeit eines ökologischen Strukturwandels war von
einer zunehmenden Unterstützung für grüne Parteien und Umweltorganisationen begleitet.
Die Handlungsbereitschaft nationaler Regierungen wurde vor allem durch die günstige
Wirtschaftslage gefördert, denn die Überwindung der weltweiten Rezession Mitte der 80er
Jahre bewirkte nicht nur eine Freisetzung finanzieller Ressourcen, sondern allmählich schien
auch eine Bewußtseinsänderung bezüglich des Verhältnisses zwischen Umwelt- und
Wirtschaftspolitik einzusetzen. So sollte das 1987 vom Europäischen Rat ausgerufene
'Europäische Jahr der Umwelt' zu einer verbesserten Akzeptanz umweltpolitischer
Maßnahmen beitragen, denn "[o]ne of the main aims of this 'Year' was to show that economic
development and environmental protection, far from being incompatible, are complementary,
and that the protection of the environment can result in job creation." (Johnson/Corcelle
1995:6)
36
2.3.1 Konzeptionelle und institutionelle Veränderungen in der Umweltpolitik
Mitte der 80er Jahre hatte sich in vielen Bereichen der Gemeinschaft noch keine spürbare
Verbesserung der Umwelt eingestellt. Deshalb bestand die zentrale Forderung des 1987
verabschiedeten vierten Umweltaktionsprogramm in einer verstärkt präventiv ausgerichteten
Umweltpolitik. Vor allem in der Generaldirektion Umwelt war man der Ansicht, daß ein
wirksamer Schutz der natürlichen Ressourcen nur durch vorbeugende Maßnahmen, die unter
Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips und der technischen Innovationspotentiale konsequent
auf die Verringerung der Umweltbelastungen setzen, sowie durch eine verbesserte Integration
umweltpolitischer Handlungskriterien in andere zentrale Politikbereiche erreicht werden
könne.48 Neben dem Vorsorgeprinzip wurde im vierten Umweltaktionsprogramm auch der
medienübergreifende Ansatz, mit dem eine Verschiebung der Umweltbelastungen von einem
Medium in das andere verhindert werden sollte, als neuer Grundsatz umweltpolitischen
Handelns verankert. Gleichzeitig mußte die Kommission allerdings feststellen, daß die von
der Gemeinschaft verabschiedeten Rechtsvorschriften im Umweltbereich auch deshalb nur
eine begrenzte Wirkung hatten entfalten können, weil sie häufig von den Mitgliedstaaten gar
nicht umgesetzt worden waren. Von daher kündigte die Kommission eine verstärkte Kontrolle
der Implementation des gemeinschaftlichen Umweltrechts an. Die Hoffnung, daß die
Umweltpolitik der Gemeinschaft in eine neue Phase eintreten würde, gründeten sich vor allem
auf die mit der Einheitlichen Europäischen Akte einher gehenden institutionellen
Veränderungen.
Mit der Einheitlichen Europäischen Akte, die 1987 in Kraft trat, waren der Gemeinschaft
erstmals Kompetenzen in der Umweltpolitik eingeräumt und damit die seit Jahren im Bereich
des Umweltschutzes praktizierte Politikgestaltung vertraglich legitimiert worden. Allerdings
wurden in dem neuen Titel 'Umwelt' (Artikel 130r-t EWGV) im wesentlichen die Leitziele
und Grundprinzipien des ersten Umweltaktionsprogramm aufgeführt. Insofern fehlte das
Vorsorgeprinzip und bezüglich der Integration von Umweltaspekten in die anderen Bereiche
gemeinschaftlicher Politik war nur eine sehr unverbindliche Formulierung gewählt worden.49
48
49
Nach dem Beitritt Griechenlands 1981 war die Dienststelle für Umwelt- und Verbraucherschutz im Rahmen
einer Neustrukturierung der Kommission in eine eigenständige Generaldirektion umgewandelt worden.
Die Umweltpolitik der Gemeinschaft sollte auf den Erhalt und den Schutz der Umwelt sowie die
Verbesserung ihrer Qualität abzielen, zum Schutz der menschlichen Gesundheit beitragen und eine
umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen gewährleisten. (Art 130r, Abs. 1 EWGV)
Dabei sollte die Tätigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Umwelt dem Grundsatz,
Umweltbeeinträchtigungen vorzubeugen und sie nach Möglichkeit an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie
dem Verursacherprinzip unterliegen. Darüber hinaus sollten die Erfordernisse des Umweltschutzes
Bestandteil der anderen Politiken der Gemeinschaft sein. (Art 130r, Abs. 2 EWGV)
37
Für die Verabschiedung umweltpolitischer Maßnahmen wurde das Anhörungsverfahren
festgelegt, das dem Europäischen Parlament lediglich einen Beratungsstatus einräumte sowie
die einstimmige Beschlußfassung im Rat vorsah. (Art. 130s EWGV) Damit hatten sich die
Erwartungen des Europäischen Parlamentes nicht erfüllt, denn das Parlament hatte sich nicht
nur für eine Verlagerung umweltpolitischer Kompetenzen auf die Gemeinschaftsebene
eingesetzt, sondern gleichzeitig auch ein Mitspracherecht in der europäischen Umweltpolitik
gefordert.50
Was die einen als wichtigen Schritt für die europäischen Umweltpolitik bewerteten, sahen
andere vor allem als einen Versuch der britischen Regierung, den Handlungsspielraum der
Kommission einzuschränken. "Government officials also characterised the environmental
provisions of the SEA as a victory for British negotiators by arguing that more environmental
powers existed prior to the SEA, under the indeterminate reaches of Article 235. Far from
merely formalising and justifying previously dubious EC powers, earlier criticisms of EC
environmental policies were given written form in Article 130r-t, thereby curtailing
Community environmental competence." (Golub 1996a:713) Für diese Sichtweise spricht,
daß in den Grundsatzartikeln der Umweltschutz nicht als Aufgabe der Gemeinschaft genannt
wurde und statt dessen im Umwelttitel die sogenannte 'Besserklausel' und die
'Berücksichtigungsgebote' sowie das nationale Vetorecht vertraglich fixiert worden waren.51
Allerdings sollten auch die Erwartungen der britischen Regierung enttäuscht werden, denn die
Entwicklung der europäischen Umweltpolitik nach 1987 ließ keine Anzeichen für eine
Einschränkung der Handlungskompetenzen erkennen. Tatsächlich kam es in dieser Zeit sogar
zu einem rapiden Ansteig der auf Gemeinschaftsebene verabschiedeten Umweltvorschriften.
(ebd.:714)
50
51
Seine Vorstellungen für die europäische Umweltpolitik hatte das Europäische Parlament bereits 1984 in dem
sogenannten 'Spinelli-Entwurf' dargelegt. Obgleich die Forderung nach einer Kompetenzverlagerung im
Umweltbereich im wesentlichen ökologisch motiviert war, paßte diese durchaus zu der Forderung des
Europäischen Parlamentes nach einer Ausweitung der eigenen Kompetenzen. "As an increasingly highprofile policy area, environment fitted into the strategy [...] of heightening public awareness within member
states of the need for, and commitment to, enhanced democratic control of transborder policies at the EC
level." (Judge,1992:189)
Die 'Besserklausel', die später als Subsidiaritätsprinzip bezeichnet wird, besagt, daß die Gemeinschaft im
Bereich der Umwelt nur insoweit tätig wird, als die genannten Ziele besser auf Gemeinschaftsebene als auf
der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten erreicht werden können. (Art. 130r, Abs. 4 EWGV) Die
'Berücksichtigungsgebote' schreiben vor, daß die Gemeinschaft bei der Erarbeitung umweltpolitischer
Maßnahmen die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, die Umweltbedingungen in den
einzelnen Regionen der Gemeinschaft, die Vorteile und die Belastung aufgrund der Maßnahmen bzw. ihrer
Unterlassung sowie die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Gemeinschaft insgesamt sowie die
ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen berücksichtigt. (Art. 130r, Abs. 3 EWGV) In der Tat können diese
Vorgaben dazu führen, daß bei umweltpolitischen Maßnahmen die Resorptionsfähigkeit der Natur
berücksichtigt wird und ökonomischen Faktoren eine wichtige Rolle spielen. "Each of these provisions
concurred with long-standing British criticisms of previous environmental policies and each was concluded
in the SEA as a direct result of British pressure." (Golub 1996a:713)
38
2.3.2 Neue Impulse für die europäische Wasserpolitik
Im Juni 1988 fand auf Initiative der Generaldirektion Umwelt und mit Unterstützung der
deutschen Präsidentschaft in Frankfurt ein zweitägiges Ministerseminar über die zukünftige
Wasserpolitik der Gemeinschaft statt. Das Seminar war als politische Tischrunde geplant,
wobei der informelle Charakter dazu beitragen sollte, "daß die höchsten Entscheidungsträger
ihr traditionelles Schema verlassen und offen und flexibel die Probleme prüfen und neuen
Gedanken gegenüberstellen".52 Da die europäischen Wasserrichtlinien bisher nur bedingt zu
einer Verbesserung der Gewässerqualität beigetragen hatten, sollte das gemeinschaftliche
Wasserrecht - insbesondere vor dem Hintergrund der neuen, durch die Einheitliche
Europäische Akte geschaffenen, rechtlichen Situation - auf Verbesserungsmöglichkeiten
überprüft werden.53 Insgesamt war zwar die industriewirtschaftlich bedingte Verschmutzung
der Gewässer zurückgegangen, aber gleichzeitig waren die Gewässer 'neuen' Belastungen
ausgesetzt. So bewirkte die Überversorgung der Gewässer mit Nährstoffen aus der
Landwirtschaft und den kommunalen Abwässern eine zunehmende Eutrophierung der Flüsse
und Seen, was vor allem in der Nordsee zu einem dramatischen Algenwachstum geführt hatte.
Die Ausweitung der Intensivlandwirtschaft bewirkte zudem eine erhebliche Verschmutzung
des Grundwassers mit Nitraten und Pestiziden. Darüber hinaus waren die Gewässer einer
zunehmenden Zerstörung durch bauliche Veränderungen (z.B. für die Schiffahrt, zum
Hochwasserschutz, zur Flächengewinnung oder Stromerezugung) sowie durch übermäßige
Wasserentnahmen infolge des kontinuierlich angestiegenen Wasserverbrauchs ausgesetzt.
Daß auf der Gemeinschaftsebene quantitative Wasserprobleme nun verstärkt wahrgenommen
wurden, hing sicherlich auch mit dem Beitritt von Griechenland, Spanien und Portugal
zusammen, denn in allen südlichen Mitgliedstaaten waren die Süßwasservorkommen sehr
begrenzt.
In den Schlußfolgerungen zum Wasserseminar erklärten die Umweltminister, daß die
gemeinschaftlichen Regelungen zum Schutz und zur Bewirtschaftung der Wasserressourcen
erweitert und verstärkt werden müssen. Für die europäische Wasserpolitik der 90er Jahre
legten sie deshalb mehrere Schwerpunktthemen fest. So wurde erstmals eine integrierte
Wasserwirtschaft gefordert, die sowohl den Schutz und die Verbesserung der Gewässergüte
52
53
Hinweise zum Seminar.
Ein wichtiges Thema war in diesem Zusammenhang auch das weitere Vorgehen bezüglich der Richtlinie
über gefährliche Stoffe, da es mit der Festlegung der Grenzwerte und Qualitätsziele für die Stoffe der Liste I
nicht voran ging. Dem Vorschlag, die Ausnahmeregelung in Artikel 130s EWGV zu nutzen und die
Verabschiedung der Einzelrichtlinien mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen, stimmten zwar die meisten
Delegationen zu, aber da Großbritannien sein Veto signalisierte, war die Idee von vornherein zum Scheitern
verurteilt.
39
zum Ziel hat als auch die damit in engem Zusammenhang stehenden Probleme der
quantitativen Gewässerbewirtschaftung berücksichtigt. Es sei Aufgabe der Gemeinschaft,
Leitlinien für solch eine integrierte Wasserwirtschaft auszuarbeiten, wozu auch die
Entwicklung von Leitlinien für eine rationelle Verwendung der Wasserressourcen gehören
sollten. Zweitens forderten die Umweltminister die Erarbeitung gemeinschaftlicher
Rechtsvorschriften, die auf eine Verbesserung der ökologischen Gewässerqualität abzielen
sollten. Drittens sollten auf Gemeinschaftsebene Maßnahmen zur Reinigung der kommunalen
Abwässer erarbeitet werden, da nach Meinung der Umweltminister der Reduzierung des
Nährstoffeintrags in die Gewässer bisher nicht genügend Aufmerksamkeit geschenkt worden
sei. Und viertens forderten die Umweltminister Maßnahmen zur Verringerung der
Grundwasserverschmutzung, wobei sich diese vor allem auf Nitrate und Pflanzenschutzmittel
aus der Landwirtschaft beziehen sollten.54
Auf einem zweiten Ministerseminar über die zukünftige Wasserpolitik der Gemeinschaft, das
auf Einladung der holländischen Präsidentschaft im November 1991 in Den Haag stattfand,
diskutierten die Umweltminister nochmals über den Handlungsbedarf beim Grundwasser. Im
Vergleich zum Schutz der Oberflächengewässer war der Schutz des Grundwassers nicht nur
auf der Gemeinschaftsebene, sondern auch in den meisten Mitgliedstaaten bisher eher
vernachlässigt worden. Tatsächlich gab es nur eine einzige europäische Wasserrichtlinie, die
sich auf das Grundwasser bezog und die Einleitung gefährlicher Stoffe untersagte. Allerdings
hatte sich inzwischen gezeigt, daß die Gefährdung des Grundwassers in zunehmenden Maße
von einer Verschmutzung aus diffusen Quellen und einer übermäßigen Wasserentnahme
ausging und diese beiden Aspekte in der Grundwasserrichtlinie überhaupt nicht berücksichtigt
worden waren. Mit den geplanten Maßnahmen zur Verringerung der Nitrate und Pestizide im
Grundwasser würden zwar zwei wichtige Verschmutzungsquellen erfaßt werden, aber
dennoch war man sich weitgehend einig, daß es für den langfristigen Erhalt der
Grundwasserressourcen und damit der Sicherung der Trinkwasserversorgung noch weiterer
Schritte bedurfte. Deshalb forderten die Umweltminister in den Schlußfolgerungen zum
Wasserseminar die Kommission auf, sowohl ein Aktionsprogramm für den integrierten
Grundwasserschutz aufzustellen als auch eine Revision der Grundwasserrichtlinie
vorzunehmen.55
54
55
Vgl. hierzu auch die Entschließung des Rates vom 28. Juni 1988 über den Schutz der Nordsee und anderer
Gewässer der Gemeinschaft. (Abl. C 209 vom 9.8.1988, S. 3)
Vgl. hierzu auch die Entschließung des Rates vom 25. Februar 1992. (Abl. C 59 vom 6.3.1992, S. 2)
40
2.3.3 Die zweite 'Gesetzgebungswelle' im Wasserbereich
Die zweite Welle von Rechtsvorschriften im Bereich des Gewässerschutzes viel quantitativ
gesehen deutlich geringer aus als die erste 'Gesetzgebungswelle' Mitte der 70er Jahre,
bedeutete aber einen wichtigen Schritt für die Weiterentwicklung der europäischen
Wasserpolitik. Die Verabschiedung der Kommunalabwasserrichtlinie und der Nitratrichtlinie,
die beide auf die Beseitigung spezifischer Probleme im Wasserbereich abzielten, markierten
den Übergang zu einem verstärkt präventiven Gewässerschutz. Daß die rechtliche
Konkretisierung der neuen Zielsetzungen und Konzepte der Wasserpolitik nicht einfach war,
lag nicht nur an den dabei auftretenden Interessenkonflikten, wie bei der Nitratrichtlinie
deutlich wurde, sondern auch an der unzureichenden wissenschaftlichen und technischen
Expertise. Obwohl die DG Umwelt schon mit den Vorarbeiten für einen Richtlinienvorschlag
zur Verbesserung der ökologischen Qualität der Oberflächengewässer begonnen hatte, tat man
sich sichtlich schwer mit der Definition neuer Handlungskriterien, die über die bisher erfolgte
Bekämpfung der chemischen Verschmutzung hinausgehen sollten. "On the scientific point of
view it was extremely difficult to find parameters which are significant to measure the
ecological quality of water and we have made many attempts to find something which could
be really based on sound scientific knowledge. Also, at that time we had to deal with the
precautionary principle which is very easy to state but very difficult to implement."56 Daß
auch die von den Umweltministern geforderten Regelungen für den Grundwasserschutz auf
sich warten ließen, hing ebenfalls nicht nur mit der fehlenden Expertise zusammen, denn
sowohl für die Verringerung der Grundwasserverschmutzung aus den oftmals schwer zu
lokalisierenden und zu kontrollierenden diffusen Quellen als auch für eine schonendere
Nutzung der Grundwasserressourcen reichte eine technische Regulierung nicht mehr aus.
Die Nitratrichtlinie
Im März 1989 legte die Kommission einen Vorschlag vor, mit dem die durch Nitrat aus
landwirtschaftlichen Quellen verursachte Gewässerverschmutzung verringert werden sollte,
wobei die Richtlinie sowohl auf die Sicherung der Trinkwasserquellen als auch auf den
Schutz vor ökologischen Schäden abzielte.57 Die Mitgliedstaaten sollten verpflichtet werden,
die von der Verschmutzung durch Nitrate betroffenen oder gefährdeten Gebiete auszuweisen
56
57
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel.
Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung
durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen. (Abl. L 375 vom 31.12.1991, S. 1) Parallel hierzu wurde eine
Richtlinie über Pflanzenschutzmittel erarbeitet und verabschiedet, mit der unter anderem sichergestellt
werden sollte, daß deren Verwendung nicht zu einer Verschmutzung von Grund- und Oberflächengewässern
41
sowie die notwendigen Aktionsprogramme aufzustellen und durchzuführen, um die
Gewässerverunreinigung in diesen Gebieten zu verringern. Hierzu sollten vor allem
Maßnahmen gehören, mit denen das Ausbringen von Düngemitteln und Gülle auf
landwirtschaftliche Flächen begrenzt wird, aber auch die Vorgabe, daß die Mitgliedstaaten
Regeln für eine gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft aufstellen und gegebenenfalls
sogar Schulungs- und Informationsmaßnahmen für Landwirte durchführen. Damit war der
Entwurf für die Nitratrichtlinie ein Novum in der europäischen Wasserpolitik, denn erstmals
wurde explizit die Berücksichtigung von Umweltkriterien in der Landwirtschaft eingefordert
und letztlich sollte mit der Richtlinie ein Umdenken in der Agrarpolitik bewirkt werden.
Angesichts dieser 'Grenzüberschreitung' mag es nicht verwundern, daß die Erarbeitung des
Richtlinienentwurfs von Auseinandersetzungen zwischen der DG Umwelt und der DG
Landwirtschaft begleitet worden war, denn die offiziell von der Kommission propagierte
Integration von Umweltaspekten in andere Politikbereiche stieß in der Praxis auf erheblichen
Widerstand. Wahrscheinlich hätte der Vorschlag für die Nitratrichtlinie anders ausgesehen,
wenn es nicht schon damals innerhalb der DG Landwirtschaft ein Umweltreferat gegeben
hätte, das den Richtlinienentwurf der DG Umwelt inhaltlich voll unterstützte und sich für
dessen Verabschiedung durch die Kommission einsetzte.58 Der Zielkonflikt zwischen
'Umwelt' und 'Landwirtschaft' bestimmte auch die Verhandlungen der Nitratrichtlinie im
Umweltrat, wobei der Konflikt auf eine für die Gemeinschaft typische Weise gelöst wurde:
Aufrechterhaltung der umweltpolitischen Zielsetzung bei gleichzeitiger Verwässerung der
operationellen Anforderungen. Insgesamt wurde den zuständigen Behörden in den
Mitgliedstaaten ein beträchtlicher Spielraum bei der Abgrenzung der entsprechenden
Gewässer, der Ausweisung der empfindlichen Gebiete und bei der Gestaltung der
Aktionsprogramme eingeräumt. (Kraemer 1997:551) Und obgleich diese Art von
Kompromissen das Scheitern der Ratsverhandlungen verhindern können, tragen sie nicht zur
Lösung des grundsätzlichen Zielkonfliktes bei, sondern verschieben das Problem in die
Implementationsphase. Da in den meisten Mitgliedstaaten die Landwirtschaftsministerien für
die Umsetzung der Nitratrichtlinie zuständig sind, stießen die im Hinblick auf den
Gewässerschutz festgelegten Zielsetzungen und Handlungskriterien bei den nationalen
58
führt. (Abl. L 230 vom 19.8.1991) Allerdings handelt es sich hierbei um keine spezifische Wasserrichtlinie,
da es hier im wesentlichen um Genehmigungsverfahren für Pflanzenschutzerzeugnisse geht.
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel.
42
Behörden auf erhebliche Akzeptanzprobleme und die Durchsetzungschancen waren
dementsprechend gering.59
Die Kommunalabwasserrichtlinie
In dem im Januar 1990 vorgelegten Entwurf für die Kommunalabwasserrichtlinie hatte die
Kommission Mindeststandards für die Sammlung, Behandlung und Einleitung kommunaler
Abwässer vorgeschlagen, um die Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen dieser
Abwässer zu schützen.60 Der Vorschlag sah vor, daß bis zu einem bestimmten Zeitpunkt alle
größeren Kommunen mit einer Kanalisation ausgestattet sein und die gesammelten Abwässer
vor der Einleitung in die Gewässer einer bestimmten vorgegebenen Behandlung unterzogen
werden müssen. Außerdem sollten auf Gemeinschaftsebene einheitliche Emissionsgrenzwerte
festgelegt werden, die bei der Einleitung der gereinigten Abwässer berücksichtigt werden
müssen. Angesichts der Einstimmigkeitserfordernisse im Rat hat die Verabschiedung der
Kommunalabwasserrichtlinie in der Literatur zur europäischen Umweltpolitik für einiges
Aufsehen gesorgt, da es sich hier um eine regulative Maßnahme handelte, die scheinbar weit
über den kleinsten gemeinsamen Nenner hinausging und die aufgrund der notwendigen
Sanierung und dem Ausbau der Abwassersysteme in Nordeuropa bzw. deren Aufbau in
Südeuropa mit einem erheblichen Investitionsbedarf verbunden war.
Eine wichtige, aber häufig übersehene Erklärung für die Zustimmung der Mitgliedstaaten zur
Kommunalabwasserrichtlinie betrifft m. E. die Tatsache, daß die Wasserexperten in den
nationalen Umweltministerien von der grundsätzlichen Notwendigkeit der vorgeschlagenen
Maßnahmen überzeugt waren und man es deshalb mit den Kosten nicht so genau nahm. Für
dieses Argument spricht zum einen die sehr kurze Verhandlungsdauer und zum anderen der
Umstand, daß die Vorgaben der Kommunalabwasserrichtlinie - entgegen der ansonsten im
Umweltbereich häufig anzutreffenden schlechten Implementationspraxis - tatsächlich von fast
allen Mitgliedstaaten fristgerecht umgesetzt worden sind.61 Daß den meisten Mitgliedstaaten
59
60
61
So mußte die Kommission in ihrem Bericht über die Überprüfung der Durchführung der Nitratrichtlinie vom
1. Oktober 1997 (KOM/1997/473) feststellen, daß die meisten Mitgliedstaaten die Richtlinie noch nicht
umgesetzt haben. Zwar hatten Dänemark, Deutschland, Luxemburg, Österreich und Schweden
Aktionsprogramme aufgestellt, aber keines dieser Programme wurde als ausreichend angesehen, um die
Zielsetzungen und Vorgaben der Nitratrichtlinie zu erfüllen. Wegen des besorgniserregenden Standes der
Durchführung, so die Kommission in ihrem Bericht, habe sie bereits gegen 13 der 15 Mitgliedstaaten
Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.
Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser.
(Abl. L 135 vom 30.5.1991, S. 40)
In ihrem Bericht über die Durchführung der Kommunalabwasserrichtlinie vom 15. Januar 1999
(KOM/1998/775) stellte die Kommission fest, daß bereits in 14 Mitgliedstaaten die erste Phase
abgeschlossen war. Allein Brüssel und Mailand mußten gerügt werden, da es in diesen beiden großen Städte
immer noch keine Kläranlagen gab.
43
erst im Hinblick auf die Umsetzung der Kommunalabwasserrichtlinie das ganze Ausmaß der
Kosten so richtig bewußt geworden ist, hing auch damit zusammen, daß damals von der
Kommission noch keine detaillierten Kosten-Nutzen-Analysen für umweltpolitische
Maßnahmen eingefordert wurden. "I think the reality was that nobody was fully aware of
what the costs were or, let's say, different estimates had been made. At that time
environmental legislation was agreed in a different way than it is now, because now you don't
get anywhere without lots of economic analysis and so on about what the implications are."62
Hinzu kam, daß man in den Umweltministerien wohl auch kein großes Interesse gehabt hatte,
die Kollegen aus dem Finanzministerium über die finanziellen Konsequenzen richtig ins Bilde
zu setzen, wie der damalige Wasserdirektor der Kommission vermutet.63 So waren es dann
auch nicht die Umweltminister, sondern nationale Regierungen, die sich nach der
Verabschiedung der Kommunalabwasserrichtlinie bei der Kommission über die Kosten
beschwerten.64
Die grundsätzliche Befürwortung von Mindeststandards für die Sammlung, Behandlung und
Einleitung kommunaler Abwässer bedeutete allerdings nicht, daß die Mitgliedstaaten bei den
Verhandlungen im Rat auf die Absicherung ihres Implementationsspielraums verzichteten.
Infolge der Durchsetzung von Ausnahmeregelungen und möglichen Fristverlängerungen
wurde der Vorschlag für die Kommunalabwasserrichtlinie denn auch in leicht abgeschwächter
Form verabschiedet. Gleichwohl stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, weshalb
gerade Großbritannien zum ersten Mal und entgegen seinem bisherigen Standpunkt einer
Gewässerschutzmaßnahme zustimmte, die auf dem Emissionsprinzip basierte. Der Grund war
wahrscheinlich eine Fehleinschätzung, denn während der Ratsverhandlung gab die britische
Delegation "ihre anfängliche Position mit der Begründung auf, daß die geplanten
Emissionsstandards weniger streng seien als die eigenen Immissionstandards" (Barraqué/
Floret-Miguet 1997:132).
62
63
64
Interview DG Umwelt/Kommission am 21.9.2000 in Brüssel.
Interview ehem. Kommissionsbeamter DG Umwelt am 15.3.2001 in Brüssel.
Während die britische Regierung das Kostenargument bei ihrer Forderung nach einer Verlängerung der
Implementationsfrist für die Kommunalabwasserrichtlinie anführte (Sbragia 1996:252), wählte die spanische
Regierung einen 'kreativeren' Weg zur Umgehung der Implementationskosten. "The Urban Waste Water
Directive was finally adopted by the Council in May '91 and already in July or August '91 a letter arrived
from the Spanish. They wrote a report to Jacques Delors saying that this would cost them I don't know how
many billion Euro and that they needed support from the Community. The way it was, I think, they went and
adopted the legislation and then they came with the bill afterwards and said, 'by the way, we now have got an
economic problem'. Jacques Delors answer to the Spaniards was 'Cohesion Fund', because the Spaniards
were of course saying, 'you can't say on the one hand economic austerity and on the other hand you come
here and impose on the public purse expenditures of, I don't know, how many billion Euro'." (Interview DG
Umwelt/Kommission am 21.9.2000 in Brüssel)
44
2.3.4 Bemühungen um die Durchsetzung des gemeinschaftlichen Wasserrechts
Wie auch in den anderen Bereichen gemeinschaftlicher Politik waren die Mitgliedstaaten
vertraglich verpflichtet, jede auf Gemeinschaftsebene verabschiedete Wasserrichtlinie in
nationales Recht umzusetzen und die materiellen Anforderungen innerhalb der vorgegebenen
Frist zu erfüllen. Als Mitte der 80er Jahre bei den frühen Wasserrichtlinien die Fristen
abgelaufen waren, zeigte sich jedoch, daß die Mitgliedstaaten in vielen Fällen ihre
Implementationspflichten nicht erfüllt hatten. Neben der unzureichenden Umsetzung der
europäischen Wasserrichtlinien in nationales Recht, kamen die Mitgliedstaaten aber auch
ihren Berichtspflichten entweder überhaupt nicht oder nur sehr lückenhaft nach, so daß die
Kommission über die tatsächliche Anwendung der Rechtsvorschriften nur sehr wenig wußte.
Der Umstand, daß die Mitgliedstaaten in den 70er Jahren den verpflichtenden Charakter der
Wasserrichtlinien nicht sehr ernst genommen hatten, hatte zwar damals deren Verabschiedung
erleichtert, erklärte aber auch die fehlende Konformitätsbereitschaft gegenüber den
europäischen
Rechtsnormen.
"Im
Bereich
Gewässer
ist
die
Anwendung
des
Gemeinschaftsrechts noch nicht auf der Höhe der Ziele der gemeinsamen Politik, nämlich
Schutz und Qualität der Gewässer zu gewährleisten. Mehrere Mitgliedstaaten scheinen
weiterhin davon auszugehen, daß die Termine für die Umsetzung der Richtlinien fakultativen
bzw. indikativen Charakter haben."65
Nachdem die Kommission im vierten Umweltaktionsprogramm bereits angekündigt hatte, daß
sie in Zukunft verstärkt auf die Implementation des gemeinschaftlichen Umweltrechts achten
werde, sollte das gemeinschaftliche Wasserrecht zu einem wichtigen Exempel werden, um die
Mitgliedstaaten mit ihrer schlechten Implementationspraxis zu konfrontieren. Unterstützt
wurde die Kommission hierbei vom Umweltausschuß des Europäischen Parlamentes, der
1988 einen Bericht über die Durchführung der Badegewässer- und der Trinkwasserrichtlinie
sowie der Richtlinie über gefährliche Stoffe vorgelegt hatte. Angesichts der erheblichen
Implementationsdefizite kam der Berichterstatter zu der Schlußfolgerung, daß "the
implementation of environmental legislation should henceforth be assessed systematically by
Parliament's Committee on Environment, Public Health and Consumer Protection" (Judge
1992:208). Auch wenn das Europäische Parlament über keine formalen Kontrollkompetenzen
verfügte, so sah sich der Umweltausschuß dennoch als das kollektive Gedächtnis und
Gewissen der Gemeinschaft an. In diesem Sinne versuchte der Umweltausschuß nicht nur in
der Öffentlichkeit auf das unzureichende Engagement der Mitgliedstaaten aufmerksam zu
65
Aus dem Bericht der Kommission über die Umsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts in nationale
Rechtsvorschriften aus dem Jahre 1992. Zitiert nach Florenz/Baum-Rudischhauser (1996:28).
45
machen, sondern er erinnerte auch die Kommission immer wieder an ihre Kontrollpflichten,
wie ein Mitarbeiter der DG Umwelt berichtete. "The Environment Committee sits on our
backs and watches things. It is concerned with the systematic enforcement and application of
legislation, and consistently reminds us of our own role in this respect." (ebd.:207)
Bei ihren Bemühungen um die Durchsetzung des gemeinschaftlichen Wasserrechts verfolgte
die Kommission zwei Strategien. Zum einen versuchte man die Kooperationsbereitschaft der
Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Implementationskontrolle durch eine Rationalisierung der
Berichterstattung im Wasserbereich zu verbessern. Nachdem die Mitgliedstaaten wegen
inhaltlicher Überschneidungen bei den verschiedenen Wasserrichtlinien sowie den jeweils
unterschiedlichen Zeiträumen und Fristen für die Berichte vor allem den administrativen
Mehraufwand kritisierten, strebte die DG Umwelt eine Neuordnung des Berichtswesens an.
Der von der DG Umwelt erarbeitete Wasserfragebogen, der sich auf alle Wasserrichtlinien der
ersten 'Gesetzgebungswelle' bezog, sollte sowohl zur Vereinheitlichung und zweckmäßigeren
Gestaltung der Berichte beitragen als auch über den tatsächlichen Grad der Durchführung
Auskunft geben.66 Zum anderen versuchte die Kommission mit Hilfe der vertraglich
festgelegten Sanktionsmittel (Artikel 171 EWG) die Implementation des gemeinschaftlichen
Wasserrechts
durchzusetzen.
Dabei
setzte
die
Kommission
auf
das
gewachsene
Umweltbewußtsein in der Öffentlichkeit, indem sie mit nationalen Umweltorganisationen
zusammenarbeitete und sie zur Beschwerde über Implementationsdefizite ermunterte oder
indem sie die Presse mit Details über Vertragsverletzungsverfahren versorgte.67 (Jordan
1999:21) Aber selbst die von der Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren
führten nicht immer zum Erfolg, da die Mitgliedstaaten häufig nicht die für den Vollzug der
Urteile des Europäischen Gerichtshof erforderlichen Maßnahmen ergriffen. Insofern zeigte
sich, daß die Sanktionsmöglichkeiten nicht ausreichten, um die Konformitätsbereitschaft der
Mitgliedstaaten gegenüber europäischen Rechtsnormen erzwingen zu können.
Allerdings kam es infolge der Auseinandersetzungen zwischen der Kommission und den
Mitgliedstaaten
über
den
Geltungsanspruch
europäischer
Rechtsnormen
zu
einer
'Verschärfung' der materiellen Anforderungen des gemeinschaftlichen Wasserrechts. Bei den
Verhandlungen im Rat hatten vage Formulierungen oder Ausnahmeregelungen zwar oftmals
66
67
Entscheidung 92/446/EWG der Kommission vom 27. Juli 1992 über die Fragebögen zu den
Wasserrichtlinien. (Abl. L 247 vom 27.8.1992, S. 10)
Vor allem angesichts ihrer begrenzten personellen Ressourcen scheint die Kommission geradezu auf diese
'informelle Implementationskontrolle' durch nicht-staatliche Akteure angewiesen zu sein. "Viele der
betroffenen bzw. an der konkreten Umsetzung interessierten Unternehmen und intermediären Gruppierungen,
z.B. Umweltverbände, nutzen EG-Rechtsakte, um nationale Behörden auf allen Ebenen zur praktischen
46
die Konsensbildung und damit die Verabschiedung der Wasserrichtlinien ermöglicht, aber die
Interpretation der Richtlinieninhalte und die Genehmigung von Ausnahmen oblag zu einem
späteren Zeitpunkt der Kommission. Konnten Meinungsverschiedenheiten zwischen der
Kommission und einem Mitgliedstaat nicht einvernehmlich geregelt werden, war es dann die
Aufgabe des Europäischen Gerichtshofes die Vorgaben der Richtlinie zu interpretieren und zu
konkretisieren. Im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren führte dessen Rechtsprechung
oftmals zu einer 'Verschärfung' der materiellen Anforderungen, denn bei der Auslegung des
gemeinschaftlichen Wasserrechts orientierte sich der Gerichtshof in erster Linie an den
Integrationszielen der Gemeinschaft und einheitlichen europäischen Handlungskriterien. "ECJ
legal rulings and narrow Commission interpretations of derogations have transformed a
number of what might have been vague and toothless environmental laws into expensive and
legally binding instruments, particularly in the area of water protection. The UK has been
forced to invest billions of pounds to improve its bathing and drinking water, as has Germany,
France and the Netherlands." (Golub 1996:18)
2.4 Retardierendes Moment: Die europäische Wasserpolitik am Scheideweg?
Zu Beginn der 90er Jahre wurde die umweltpolitische Debatte sehr stark durch das Prinzip der
Nachhaltigkeit geprägt, das 1987 durch den Brundlandt-Bericht 'Unsere gemeinsame Zukunft'
in die Diskussion eingeführt worden war und das einen vielversprechenden Weg zur
Versöhnung ökonomischer, ökologischer und sozialer Interessen aufzeigte. Auf der
internationalen Ebene bildete die im Juni 1992 in Rio abgehaltene Konferenz der Vereinten
Nationen über Umwelt und Entwicklung den vorläufigen Höhepunkt dieser Debatten. Die
Verabschiedung der Rio-Deklaration und der Agenda 21 sollte weltweit zur Durchsetzung
einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung beitragen. Innerhalb der Gemeinschaft
waren es vor allem die Kommission, das Europäische Parlament sowie die umweltpolitisch
progressiven Mitgliedstaaten, die das Konzept einer nachhaltigen Entwicklung unterstützten
und sich dafür einsetzen, daß die Gemeinschaft im Rio-Prozeß eine zentrale Rolle spielte.
Gleichzeitig versuchte man das Prinzip der Nachhaltigkeit auch in der Gemeinschaft als neues
Handlungskriterium zu institutionalisieren, wobei sich hierfür zwei Möglichkeiten auftaten,
die auch schon in der Vergangenheit für Innovationen genutzt worden waren. Zum einen
stand im Hinblick auf die Gründung der Europäischen Union eine Revision der Verträge an
Anwendung aufzufordern. Diese dezentralisierte Überprüfung stellt bei vielen Rechtsakten einen
wesentlichen Teil des Vollzugs und seiner Kontrolle dar." (Wessels 2000:241)
47
und zum anderen machte das Auslaufen des vierten Umweltaktionsprogramm die
Formulierung eines neuen Programms notwendig.
Die Wahrnehmung neuer und vor allem zusammenhängender Probleme im Wasserbereich ist
in den 80er Jahren durchaus erkennbar. Wasserexperten konnten sich mit ihrer Forderung
nach
einer
Verknüpfung
zwischen
einzelnen
Wasserproblemen
und
integrierten
Umweltkonzepten jedoch erst mit der Nachhaltigkeitsdiskussion durchsetzen. Der
Begriffsraum der Nachhaltigkeit hat neue Verbindungen zwischen unterschiedlichen
Problemen ermöglicht und über neue Interpretationen alter Probleme auch neue
Lösungsmöglichkeiten dieser Probleme aufgezeigt. Auf internationaler Ebene wird dies am
Beispiel der Konferenz in Dublin 1992 deutlich. Für die Diskussion innerhalb der
Gemeinschaft wird jedoch zu zeigen sein, wie durch die Subsidiaritätsdebatte ein
"retardierendes Moment" die Durchsetzung der neuen Leitideen erschwerte.
Innerhalb der EU kann jedoch eine erhebliche Verzögerung zwischen den neuen ideellen
Leitbegriffen und der Umsetzung in konkrete Handlungsstrategien festgestellt werden. So
muß es vielleicht noch nicht verwundern, daß der Begriff der Nachhaltigkeit 1988 beim
Ministerseminar zur zukünftigen europäischen Wasserpolitik noch nicht auftauchte, doch
wenn die Forderungen aus dem Umweltaktionsprogramm von 1992 im Grunde erst durch die
Wasserrahmenrichtlinie von 2000 eingelöst wurden, so wird deutlich, daß die Diskussionen
nicht ganz reibungslos verliefen.
2.4.1 Die Entdeckung der Nachhaltigkeit im Wasserbereich
Der zunehmende Wasserverbrauch und die damit einher gehenden Probleme bei der
Wasserversorgung bzw. Trinkwassergewinnung hatten dazu geführt, daß sich Wasserexperten
seit Mitte der 80er Jahre verstärkt mit quantitativen Fragen der Gewässerbewirtschaftung
auseinandersetzten. Dabei war man sich weitgehend einig, daß für eine ausreichende
Wasserversorgung sowohl die weitere Verschmutzung als auch die Überbeanspruchung der
Gewässer verhindert und vor allem dem Schutz des Grundwassers größere Aufmerksamkeit
geschenkt werden müsse. Deshalb wurde in Expertenkreisen mittlerweile die Betrachtung der
Gewässer nach Sektoren, Stoffen oder Verwendungsarten abgelehnt und statt dessen ein
ganzheitlicher Ansatz gefordert, der bei der integrierten Bewirtschaftung von Oberflächenund Grundwasser sowohl qualitative als auch quantitative Aspekte einbezog. Vor allem für
Hydrologen stellte das Flußeinzugsgebiet die natürliche Einheit für die integrierte
Bewirtschaftung der Gewässer dar, da hier die Wechselwirkungen zwischen Oberflächen- und
48
Grundwasser berücksichtigt und ein Gleichgewicht zwischen Wasserangebot und
Wasserentnahmen
gewährleistet
werden
konnten.
Aber
erst
im
Rahmen
der
Nachhaltigkeitsdebatte erhielt dieses fachliche Konzept seine umweltpolitische Bedeutung,
denn im Sinne einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung konnte damit ein besseres
Management der Wasserressourcen sichergestellt werden. Gleichzeitig stellte das Leitbild
einer nachhaltigen Wasserpolitik für Wasserexperten ein attraktives Handlungskonzept dar,
denn für die langfristige Gewährleistung der Wasserversorgung war nicht nur der Schutz
aquatischer Ökosysteme vor Verschmutzung, sondern auch die effizientere Nutzung der
Wasserressourcen wichtig, wofür es jedoch einer Veränderung bestimmter Verbrauchs- und
Verhaltensmuster bedurfte. Die Herbeiführung solcher Veränderungen ist genau das, was mit
der Idee einer nachhaltigen Entwicklung erreicht werden soll.
2.4.2 Das Konzept der nachhaltigen Wasserpolitik im internationalen Kontext
Wie im fachlichen Diskurs die Anliegen von Umwelt- und Wasserexperten zu einem neuen
Handlungskonzept verschmolzen waren, zeigte sich bei der internationalen Konferenz über
Wasser und Umwelt, die 1992 kurz vor dem Rio-Umweltgipfel in Dublin stattfand. "The
primary focus of the ICWE [International Conference on Water and the Environment] was on
the development, management and utilisation of water resources in harmony with
environmental conservation and the concept of sustainability." (Howlett 1993:211) Dabei
waren sich die Experten einig, daß das Wasser eine begrenzt verfügbare und empfindliche
Ressource ist und deshalb von politischer Seite nachhaltige Anstrengungen zum Schutz und
Erhalt der Wasserressourcen notwendig sind. Die in Expertenkreisen diskutierten und in
Dublin formulierten Handlungsziele und -strategien einer nachhaltigen Wasserpolitik flossen
dann in die Agenda 21 ein.68 Im Hinblick auf die nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen
wurde in der Agenda 21 ein ganzheitlicher Ansatz für die Bewirtschaftung der Gewässer
gefordert. Hierfür müsse zunächst eine umfassende Bewertung der Gewässer vorgenommen
werden, wobei nicht nur die Qualität und Quantität der Wasserressourcen, sondern auch deren
Nutzung durch Industrie, Landwirtschaft und Haushalte zu erfassen sei. Grundlage für die
integrierte Bewirtschaftung der Wasserressourcen müsse das gesamte Flußgebiet sein,
68
Tatsächlich waren in der Agenda 21 bei der Formulierung vieler Zielsetzungen die Wasserprobleme der
Entwicklungsländer besonders berücksichtigt worden, so daß im Folgenden nur diejenigen Leitlinien
aufgeführt werden, die für die europäischen Wasserpolitik relevant waren. Ein Überblick über die
wasserpolitischen Zielsetzung im Kapitel 18 in der Agenda 21 findet sich bei Howlett (1993).
49
weshalb die Herausbildung neuer Organisationsstrukturen und Verfahren notwendig sei.69
Außerdem wird betont, daß eine nachhaltige Wasserpolitik sich nicht auf den Schutz der
Wasserressourcen vor Verschmutzung beschränken dürfe, sondern auf den Erhalt aquatischer
Ökosysteme abzielen müsse.
Erstmals vertraglich konkretisiert wurden die Leitlinien einer nachhaltigen Wasserpolitik als
die Mitgliedstaaten der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa im März
1992 (und damit sogar noch vor der Konferenz in Dublin) in Helsinki das Übereinkommen
zum Schutz und zur Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen
unterzeichneten.70 Mit dem Übereinkommen wurden Rahmenbedingungen für eine
koordinierte Bewirtschaftung grenzüberschreitender Gewässer im Hinblick auf eine
dauerhafte Entwicklung festgelegt. So verpflichteten sich die Vertragsparteien zu einer
rationellen und umweltverträglichen Bewirtschaftung sowie zu einer angemessenen und
ausgewogenen Nutzung grenzüberschreitender Gewässer. Darüber hinaus sollte die Erhaltung
und Wiederherstellung von Ökosystemen sichergestellt werden. Im Sinne einer nachhaltigen
Wasserpolitik wurden in dem Übereinkommen nicht nur das Ursprungsprinzip, das
Vorsorgeprinzip und das Verursacherprinzip als zentrale Grundsätze wasserwirtschaftlichen
Handelns vereinbart, sondern auch die "Aufgabe, Wasservorkommen so zu bewirtschaften,
daß der Bedarf der heutigen Generation gedeckt werden kann, ohne die Deckung des Bedarfs
künftiger Generationen zu gefährden".
2.4.3 Nachhaltigkeit: Im Diskurs en vogue, in der Handlungsrelevanz noch schwach
In dem Vertrag über die Europäische Union, der im Februar 1992 in Maastricht unterzeichnet
worden war, wurde als neues Ziel der Gemeinschaft die Förderung eines beständigen und
umweltverträglichen Wachstums genannt (Art. 2 EGV). Zudem wurde die Umweltpolitik
erstmals explizit als ein Tätigkeitsbereich der Gemeinschaft aufgeführt (Art. 3 EGV) und
festgelegt, daß die Umweltmaßnahmen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau abzielen
(Art. 130r, Abs. 2 EGV). Zu den institutionellen Neuerungen gehörte auch, daß im
Umwelttitel die Forderung des vierten Umweltaktionsprogramm nach einer präventiv
69
70
Allerdings wurde der Flußgebietsansatz in der Agenda 21 nicht konsequent eingefordert. Obwohl die
Experten davon ausgingen, daß in Zukunft zwischenstaatliche Konflikte um knappe Wasserressourcen
zunehmen werden und das Flußgebietsmanagement sich als eine wirksame Strategie zur Bewirtschaftung
internationaler Gewässer sowie zur Konfliktlösung anbot, fanden sich diesbezüglich in der Agenda 21 kaum
konkrete Vorschläge.
Zu den Mitgliedstaaten der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa zählten nicht nur die
Mitgliedstaaten der EU, sondern auch die Gemeinschaft selbst, so daß die Unterzeichnung des HelsinkiÜbereinkommens auch auf die europäische Wasserpolitik Auswirkungen haben sollte.
50
ausgerichteten Umweltpolitik, die auf ein vorbeugendes und umsichtiges Handeln abzielt,
vertraglich fixiert wurde. So war das Vorsorgeprinzip als neues umweltpolitisches
Handlungskriterium aufgenommen und das Ursprungsprinzip sowie das Integrationsprinzip
waren bezüglich ihres verpflichtenden Charakter gestärkt worden (Art. 130r, Abs. 2 EGV).71
Im Hinblick auf die Umsetzung der Umweltziele stimmte vor allem die Veränderung des
Entscheidungsverfahrens optimistisch, denn umweltpolitische Maßnahmen sollten in Zukunft
gemäß dem Verfahren der Zusammenarbeit, das dem Europäischen Parlament ein größeres
Mitwirkungsrecht einräumte, vom Rat mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet werden
(Art. 130s, Abs. 1 EGV).72
Auch wenn der Vertrag von Maastricht bewirkte, daß "[t]he traditional economic growth
ethos of the community has been 'greened' considerably" (Hildebrand 1992:37), darf
bezweifelt werden, daß damit ein ernsthaftes Bekenntnis der Mitgliedstaaten zum Konzept
nachhaltiger Entwicklung verbunden war. (Baker 1997, Collier 1997) So fehlte im
Vertragswerk nicht nur der Begriff der Nachhaltigkeit, sondern mit der Formulierung eines
beständigen und umweltverträglichen Wachstums war auch eine sehr eingeschränkte
Interpretation der Leitidee einer nachhaltigen Entwicklung als Ziel gemeinschaftlichen
Handels verankert worden. Selbst im Umwelttitel fand sich kein Hinweis, daß die europäische
Umweltpolitik auf eine nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen abzielen soll,
damit diese Ressourcen auch für zukünftige Generationen noch verfügbar sind. Auffallend ist
dagegen, daß gerade in den Bereichen, die für die Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzip als
wesentlich angesehen wurden, die Mitgliedstaaten nicht auf ihr Vetorecht hatten verzichten
wollen. Im Hinblick auf das Entscheidungsverfahren sah eine Ausnahmeregelung nämlich
vor, daß für Vorschriften überwiegend steuerlicher Art, für Maßnahmen im Bereich der
Raumordnung, der Bodennutzung und der Bewirtschaftung der Wasserressourcen sowie für
Maßnahmen im Energiebereich auch weiterhin im Rat Einstimmigkeit erforderlich ist und das
Parlament nur angehört werden muß. (Art. 130s, Abs. 2 EGV)
Nachdem im Rahmen der Vertragsrevision das Prinzip der Nachhaltigkeit nicht kodifiziert
worden war, blieb als zweite Möglichkeit dessen Institutionalisierung auf der konzeptionellen
71
72
Während es in der Einheitlichen Europäischen Akte noch hieß, daß Umweltbeeinträchtigungen nach
Möglichkeit an ihrem Ursprung zu bekämpfen und die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil der
anderen Politiken der Gemeinschaft sind (Art. 130r, Abs. 2 EWGV), wurde im Vertrag von Maastricht nun
gefordert, daß Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen sind und die
Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken
einbezogen werden müssen (Art. 130r, Abs. 2 EGV).
Als Kompensation für den Verzicht auf das nationale Vetorecht sah der Vertrag die Möglichkeit vor, daß der
Rat bei unverhältnismäßig hohen Kosten einer Umweltmaßnahme einem Mitgliedstaat die Annahme dieser
51
Ebene. Schon in der Vergangenheit hatten sich innovative Handlungskonzepte im Rahmen
der Umweltaktionsprogramme leichter durchsetzen lassen, denn zum einen handelte es sich
hier nur um politische Absichtserklärungen des Rates und zum anderen wurden die
Aktionsprogramme in einem von Umweltakteuren dominierten Kontext erarbeitet und
verhandelt. Tatsächlich hatte die Kommission in dem fünften Umweltaktionsprogramm eine
Strategie vorgeschlagen, "die auf stetige wirtschaftliche und soziale Entwicklung ausgerichtet
ist, ohne daß die Umwelt und die natürlichen Ressourcen, von denen jede menschliche
Aktivität abhängt, geschädigt werden".73 Im Gegensatz zu den vorhergehenden Programmen
wurden im fünften Umweltaktionsprogramm damit nicht nur spezifische Ziele, Prinzipien und
Prioritäten für den Umweltschutz genannt, sondern ein umfassendes Konzept für eine
dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung in der Gemeinschaft aufgezeigt. Dennoch dürfen
die fortschrittlich anmutenden Formulierungen nicht darüber hinweg täuschen, daß es sich
beim Umweltaktionsprogramm noch längst nicht um einen Grundkonsens der Gemeinschaft
handelte. So sollte sich beispielsweise im Bereich der europäischen Wasserpolitik zeigen, daß
die Handlungsrelevanz der "nachhaltigen" Absichten erst in der Verknüpfung mit konkreten
Maßnahmen mühsam hergestellt werden mußte.
Das neue Umweltkonzept geht davon aus, daß die Ursachen für die Umweltprobleme in den
gegenwärtigen Entwicklungs-, Produktions-, Verbrauchs- und Verhaltensmuster begründet
sind und deshalb eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung nur durch eine Änderung
dieser umweltzerstörenden Tendenzen und Praktiken erreicht werden kann.74 Neben der
verstärkten Integration der umweltpolitischen Dimension in wichtige Politikbereiche sowie
einer wirksameren Umsetzung der gemeinschaftlichen Umweltschutzmaßnahmen, ging die
Kommission davon aus, daß die angestrebten Veränderungen nur dann erzielt werden können,
wenn alle gesellschaftlichen Bereiche und politischen Entscheidungsträger im Sinne einer
gemeinsame Verantwortung in die Umsetzung des Umweltkonzeptes eingebunden werden.
Insofern sah das von der Kommission entwickelte Konzept der gemeinsamen Verantwortung
73
74
Maßnahme 'erleichtern' kann, indem er dem betroffenen Mitgliedstaat vorübergehende Ausnahmeregelungen
und/oder eine finanzielle Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds gewährt. (Art. 130s, Abs.5 EGV)
Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
1. Februar 1993 über ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine
dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung - Ein Programm der Europäischen Gemeinschaft für
Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung.
(Abl. C 138 vom 17.5.1993, S. 1)
Dabei legte die Kommission großen Wert darauf, daß eine nachhaltige Entwicklung nicht nur zum Schutz der
Umwelt, sondern auch zum Nutzen anderen Politikbereiche angestrebt werden müsse. "Innerhalb der
Gemeinschaft wird der langfristige Erfolg solch bedeutender Projekte wie Binnenmarkt und Wirtschafts- und
Währungsunion von einer dauerhaften und umweltgerechten Politik in den Bereichen Industrie, Energie,
Verkehr, Landwirtschaft und Regionalentwicklung abhängen. Jede dieser Politiken, sei sie nun für sich allein
52
sowohl eine partnerschaftliche Zusammenarbeit der verschiedenen Regierungsebenen als
auch die Einbindung von Behörden, Unternehmen sowie der breiten Öffentlichkeit (bzw.
jedes Einzelnen als Bürger und Verbraucher) vor. Um die Verantwortung für eine dauerhafte
und umweltgerechte Entwicklung überhaupt auf die verschiedenen Bereiche 'aufteilen' zu
können, sollte eine Ausweitung der Instrumente vorgenommen werden. Neben rechtlichen
Instrumenten
sollten
verstärkt
marktorientierte
Instrumente
(Internalisierung
von
Umweltkosten zur Förderung einer verantwortungsbewußten Nutzung natürlicher Ressourcen
und als 'richtige Preissignale'), horizontale bzw. begleitende Instrumente (Forschung,
Information, Bewußtseinsbildung) sowie finanzielle Hilfsmaßnahmen (Struktur- und
Kohäsionsfonds) eingesetzt werden.
Auch das im internationalen Kontext entwickelte Leitbild einer nachhaltigen Wasserpolitik
war in das fünfte Umweltaktionsprogramm aufgenommen worden: "Zur Verbesserung der
Lebensqualität und für eine dauerhafte Entwicklung ist es unerläßlich, daß in der gesamten
Gemeinschaft genügend Wasser von entsprechender Qualität zur Verfügung steht, ohne daß
dadurch das natürliche Gleichgewicht der Umwelt zerstört wird." Insofern müsse die
europäische Wasserpolitik auf die Verhinderung der Verschmutzung von Oberflächenwasser
und Grundwasser (insbesondere durch die Bekämpfung der Verschmutzung an der Quelle),
auf die Wiederherstellung eines ökologischen einwandfreien Zustands natürlicher Grund- und
Oberflächenwasser (u.a. zur Sicherung der Trinkwassergewinnung) sowie auf die Erreichung
eines Gleichgewichts zwischen Wasserbedarf und Wasserversorgung auf der Grundlage der
rationelleren Wasserverwendung und -bewirtschaftung abzielen. Gemäß dem Prinzip der
Nachhaltigkeit nahmen im Vergleich zu den früheren Programmen erstmals die quantitativen
Aspekte der Wasserpolitik einen größeren Raum ein. Zur Vermeidung einer permanenten
Überbeanspruchung der Gewässer sollte auf europäischer Ebene nicht nur eine integrierte
Wasserwirtschaft angestrebt, sondern insbesondere auch Maßnahmen zur Förderung eines
effizienteren Wasserverbrauchs ergriffen werden.75 Nur das Flußgebietsmanagement, das in
der Agenda 21 als effektivstes Instrument für die integrierte Bewirtschaftung der Gewässer
genannt wurde, war nicht in das Umweltaktionsprogramm aufgenommen worden.
Die im fünften Umweltaktionsprogramm für den Wasserbereich genannten Ziele und
Maßnahmen machten die Defizite des gemeinschaftlichen Wasserrechts deutlich. Zum einen
75
oder im Zusammenhang mit den anderen betrachtet, hängt jedoch wiederum von der Tragfähigkeit der
Umwelt ab." (ebd.)
Hierzu zählten u.a. die Einbindung von Kriterien für Ressourcenerhaltung und umweltgerechte Nutzung in
andere Gemeinschaftspolitiken (v.a. Landwirtschaft, Raumplanung und Industrie) oder ökonomische und
53
fehlten Vorschriften für die Überwachung des ökologischen Zustands der Gewässer, für einen
umfassenden Schutz des Grundwassers sowie für eine effiziente und nachhaltige Nutzung der
Wasserressourcen und zum anderen entsprachen die frühen Wasserrichtlinien weder den
Vorstellungen einer integrierten Wasserwirtschaft noch einem präventiven Ansatz. Nachdem
die Mitgliedstaaten sich bereits im Rahmen des Helsinki-Übereinkommens den Zielen einer
nachhaltigen Wasserpolitik politisch verpflichtet hatten und mit dem Vertrag von Maastricht
günstige institutionelle Bedingungen für die Gestaltung europäischer Umweltpolitik
geschaffen worden waren, hätte man erwarten können, daß die Kommission die Umsetzung
der konzeptionellen Leitlinien in konkrete Rechtsvorschriften zügig voran treiben würde.
Allerdings sah die politische Realität erst einmal anders aus und es schien, als hätten die
Dramaturgen ein retardierendes Moment vorgesehen: Die Debatte über die Reform der
europäischen Wasserpolitik wurde zunächst nicht von neuen politischen und fachlichen
Konzepten bestimmt, sondern durch die Forderung nach einer 'Renationalisierung' des
gemeinschaftlichen Wasserrechts.
2.4.4 Die Subsidiaritätsdebatte
Obgleich der Vertrag über die Europäische Union, mit dem "eine neue Stufe bei der
Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas" (Art. A EUV) erreicht
werden sollte, als großer Schritt nach vorne gedacht gewesen war, verursachte das dänische
Veto und die äußerst knappe Zustimmung der Franzosen zum Vertrag zunächst einmal
Katerstimmung.76 In der nachfolgenden 'Maastricht-Debatte', in der die Gründe für den
Akzeptanzverlust des europäischen Integrationsprojektes diskutiert wurden, vermischte sich
die konkrete Kritik an der zu weitreichenden Zentralisierung der Kompetenzen auf der
europäischen Ebene mit einer allgemeinen Unsicherheit über das neu entstandene Gebilde und
diffusen Ängsten über einen bürokratischen, nicht mehr kontrollierbaren Superstaat. Je stärker
sich die Debatte auf die Frage nach der angemessenen Kompetenzverteilung zwischen der EU
und den Mitgliedstaaten konzentrierte, desto mehr wurde das Subsidiaritätsprinzip zum
'Bollwerk' gegen die befürchtete Erosion des nationalen Verfassungsstaates aufgewertet.77 So
76
77
steuerliche Maßnahmen. Einen Überblick über die geplanten Maßnahmen zur Verbesserung der
Wassermenge und -qualität bietet die Tabelle 11 im fünften Umweltaktionsprogramm.
Im Juni 1992 hatten 50,7 % der dänischen Bevölkerung in einem Referendum den Vertrag über die
Europäische Union abgelehnt, während im September 1992 eine sehr knappe Mehrheit der Franzosen
(51,05 %) dem Vertrag zustimmte.
Im Vertrag von Maastricht war die sogenannte 'Besserklausel' aus dem Umwelttitel heraus genommen und
als Subsidiaritätsprinzip in die Grundsatzartikel eingefügt worden. "In den Bereichen, die nicht in ihre
ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern
und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend
54
erklärten die europäischen Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfel in Edinburgh im
Dezember 1992: "Diese Prinzip trägt dazu bei, daß die nationale Identität der Mitgliedstaaten
gewahrt und ihre Befugnisse erhalten bleiben."78 Aufgrund der im Vertrag sehr allgemein
gehaltenen Formulierungen war allerdings die Interpretation und Handhabung des
Subsidiaritätsprinzip heftig umstritten, so daß in der Gemeinschaft eine Debatte um dessen
tatsächliche Bedeutung und rechtliche Konsequenzen einsetzte.
Vor allem die britische Regierung hatte schon während der Verhandlungen des Maastrichter
Vertrages in dem Subsidiaritätsprinzip eine Chance gesehen, die Gemeinschaftskompetenzen
im Umweltbereich zu begrenzen, wenn nicht sogar zu renationalisieren. (Golub 1996:717)
Insofern versuchte die britische Regierung nun im Rahmen der Subsidiaritätsdebatte die
anderen Mitgliedstaaten von der notwendigen Überprüfung des gemeinschaftlichen
Umweltrechts im Hinblick auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzip zu überzeugen, wobei
man insbesondere die europäischen Wasserrichtlinien im Auge hatte. Tatsächlich forderte der
Europäische Rat von Edinburgh in seinen Schlußfolgerungen die Kommission auf, unter
Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzip sowie des wissenschaftlichen und technischen
Fortschritts eine sorgfältige Überprüfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts vorzunehmen.
Die britische und die französische Regierung gingen sogar noch einen Schritt weiter als sie im
Juni 1993 der Kommission eine Liste mit 22 vorgeschlagenen oder bereits verabschiedeten
Richtlinien vorlegten, die ihrer Meinung nach das Subsidiaritätsprinzip verletzten und die
deshalb aufgehoben werden sollten.79 Die französich-britische Liste enthielt neben der
Muschelgewässerrichtlinie und der Fischgewässerrichtlinie sogar die für die europäische
Wasserpolitik zentralen Richtlinien über die Qualität von Trinkwasser und Badegewässern.
Daß im Rahmen der Subsidiaritätsdebatte insbesondere das gemeinschaftliche Wasserrecht
von einigen Mitgliedstaaten als Beispiel für eine Kompetenzüberschreitung der Gemeinschaft
angeführt wurde, hing jedoch weniger mit politischen Fragen der Kompetenzverteilung denn
mit Kostenüberlegungen zusammen. (Johnson/Corcelle 1995:497) "The cost of compliance
with environmental directives, and water directives in particular, fuelled the British (and
French) demand that subsidiarity required a review of such directives." (Sbragia,1996:252)
Nachdem die Kommission sich verstärkt um die Durchsetzung des gemeinschaftlichen
78
79
erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf
Gemeinschaftsebene erreicht werden können." (Art. 3b EGV)
"Gesamtkonzept für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzip", verabschiedet auf der Tagung des
Europäischen Rates in Edinburgh am 11./12. Dezember 1992.
Vgl. hierzu auch den Vermerk zur französisch-britischen Liste vom Juni 1993 im Bericht der Kommission an
den Europäischen Rat über die Anpassung der geltenden Rechtsvorschriften an das Subsidiaritätsprinzip.
(KOM/93/545)
55
Wasserrechts bemühte und es infolge der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
bereits in vielen Fällen zu einer Verschärfung der materiellen Anforderungen gekommen war,
hatte jedoch nicht nur in Großbritannien und Frankreich eine Diskussion über die
'Erschwinglichkeit' europäischer Gewässerschutzstandards eingesetzt. (Jordan 1999:15) Vor
allem nach der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht sahen auch andere
Mitgliedstaaten einen Handlungsbedarf, da durch die Verschärfung der Sanktionsmittel - zur
Durchsetzung von Urteilen im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren konnte nunmehr
die Zahlung eines Zwangsgeldes verhängt werden (Art. 171 EGV) - die Möglichkeit,
europäische Rechtsvorschriften einfach zu ignorieren, erheblich eingeschränkt worden war.
2.4.5 Die Überprüfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts
Im Hinblick auf die im Rahmen der Subsidiaritätsdebatte erhobene Forderung nach einer
Überprüfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts war es entscheidend, wie innerhalb der
Kommission das Subsidiaritätsprinzip interpretiert wurde. Aufgrund ihres Initiativrechts oblag
es nämlich der Kommission das Gemeinschaftsrecht zu überprüfen und mögliche Änderungen
vorzuschlagen. Die Kommission hatte bereits im Oktober 1992 in einer Mitteilung ihr
Verständnis des Subsidiaritätsprinzip und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für
Gemeinschaftsmaßnahmen ausführlich dargelegt.80 Aus Sicht der Kommission war das
Subsidiaritätsprinzip in erster Linie ein dynamischer Grundsatz, der sowohl dezentralisierend
wirken als auch zur weiteren Integration beitragen könne.81 Da sich die Anwendung des
Subsidiaritätsprinzip nur auf Bereiche beziehe, in denen die Gemeinschaft über keine
ausschließlichen Kompetenzen verfügt, sei bei Gemeinschaftsmaßnahmen stets der Nachweis
eines Handlungsbedarfs zu erbringen. Dieser Grundsatz der Notwendigkeit bedeute, daß jedes
Mal geprüft werden müsse, ob aus Effizienzgründen eine gemeinschaftliche Problemlösung
notwendig und deshalb ein Tätigwerden der Gemeinschaft gerechtfertigt sei. Darüber hinaus
erfordere die Anwendung des Subsidiaritätsprinzip die Berücksichtigung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit, der sich auf die Intensität und die Art der Gemeinschaftsmaßnahmen
bezieht.82 Bei einem Tätigwerden der Gemeinschaft müsse deshalb auch geprüft werden, ob
zur Zielerreichung ein Rechtsinstrument notwendig ist oder andere Aktionsmittel ausreichen.
80
81
Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament zum Subsidiaritätsprinzip vom 27.
Oktober 1992. (SEK/92/1990)
"So soll die Subsidiarität die Gemeinschaftsaktionen nicht lähmen, sondern sie vielmehr fördern, wenn die
Umstände dies verlangen, und umgekehrt einschränken, ja aufgeben, wenn sich ihre Fortführung auf
Gemeinschaftsebene nicht mehr als gerechtfertigt erweist." (ebd.)
56
Gleichzeitig müsse bei der Ausgestaltung der Gemeinschaftsmaßnahmen darauf geachtet
werden, daß bezüglich der Durchführung den Mitgliedstaaten der größtmögliche
Handlungsspielraum erhalten wird.
Im Rahmen der vom Europäischen Rat geforderten Überprüfung des Gemeinschaftsrecht im
Hinblick auf die Anwendung des Subsidiaritätsprinzip hatte die Kommission entsprechend
den Kriterien der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit eine Reihe bestehender
Rechtsvorschriften identifiziert, die ihrer Meinung neu gefaßt, vereinfacht oder sogar
aufgehoben werden sollten.83 Dabei machte die Kommission deutlich, daß die Überarbeitung
dieser Rechtsvorschriften auf keinen Fall in einer Art "Selbstbedienungs-Aktion" ausarten
dürfe, "bei der völlig beliebig aus Opportunitätsgründen die Überarbeitung bzw. Aufhebung
von Rechtsvorschriften vorgeschlagen wird".84 Um die Überarbeitung strikt auf den Aspekt
der Subsidiarität zu beschränken, wollte die Kommission vorwiegend alte Rechtsvorschriften
überarbeiten und dabei sicherstellen, daß der gemeinschaftliche Besitzstand nicht in Frage
gestellt wird. Gleichzeitig gab die Kommission zu Bedenken, daß ungeachtet des politischen
Willens der Mitgliedstaaten die Vereinfachung von Rechtsvorschriften schwierig werden
könnte, da dieses Vorhaben "bei den einzelstaatlichen Verwaltungen auf Widerstand stoßen
[könne], die einander kein uneingeschränktes Vertrauen entgegenbringen und daher auf
möglichst detaillierten Vorschriften bestehen".85
Im Hinblick auf das gemeinschaftliche Wasserrecht kündigte die Kommission an, daß sie alle
qualitätsorientierten Wasserrichtlinien aufgrund der bisherigen Erfahrungen und gemäß dem
wissenschaftlichen und technischen Fortschritts aktualisieren, vereinfachen und kohärenter
gestalten werde. Unter Berücksichtigung des Kriteriums der Verhältnismäßigkeit sollten die
bestehenden Wasserrichtlinien durch Rahmenrichtlinien über die Gewässerqualität ersetzt
werden, wobei die Kommission schon bald Vorschläge für eine Richtlinie über die Qualität
des Trinkwassers, eine Richtlinie über die ökologische Qualität des Oberflächenwassers, eine
Richtlinie über die Qualität der Badegewässer sowie für eine Richtlinie über
82
83
84
85
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit war ebenfalls im Vertrag festgeschrieben worden. "Die Maßnahmen
der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß
hinaus." (Art. 3b EGV)
Bericht der Kommission an den Europäischen Rat über die Anpassung der geltenden Rechtsvorschriften an
das Subsidiaritätsprinzip. (KOM/1993/545)
(ebd.)
(ebd.) Bereits in ihrer Mitteilung zum Subsidiaritätsprinzip hatte die Kommission kritisiert, daß ihre
Richtlinienvorschläge oftmals erst im Rahmen der Ratsverhandlungen mit Details überfrachtet würden. Die
Tendenz zu detaillierten Vorschriften lasse sich nicht nur darauf zurückführen, daß im Hinblick auf die
Durchführung der beschlossenen Maßnahmen die Mitgliedstaaten einander nicht vertrauen, sondern auch auf
das Bestreben mancher Delegationen bei der Umsetzung die einzelstaatlichen parlamentarischen Verfahren
zu umgehen.
57
Süßwasserwirtschaft und Grundwasserschutz vorlegen wollte. Insgesamt sollte dabei die
Anwendung des Subsidiaritätsprinzip dadurch gewährleistet werden, daß zum einen die große
Anzahl der Parameter, für die auf Gemeinschaftsebene verbindliche Werte festgesetzt werden
müssen, auf die wirklich notwendigsten Parameter reduziert werden, und zum anderen wollte
man verstärkt zu Verfahrensrichtlinien übergehen, so daß auf Gemeinschaftsebene nur noch
verbindliche Kriterien für die Festsetzung von Parametern und Werten auf nationaler,
regionaler oder lokaler Ebene festgelegt werden sollten. Demgegenüber hatte die Kommission
bei der Kommunalabwasserrichtlinie oder der Nitratrichtlinie keinen Bedarf für eine
Überarbeitung erkennen können und im Hinblick auf die Richtlinie über gefährliche Stoffe
verwies sie lediglich auf ihren Vorschlag für eine Richtlinie über die integrierte Vermeidung
und Verminderung der Umweltverschmutzung.86
2.4.6 Vorschläge für die Überarbeitung des gemeinschaftlichen Wasserrechts
Entsprechend ihrer Ankündigung, legte die Kommission im März 1994 einen Vorschlag für
die Revision der Badegewässerrichtlinie87 und im April 1995 einen Vorschlag für die
Revision der Trinkwasserrichtlinie88 vor. Allerdings enttäuschte die Kommission mit ihren
Vorschlägen die Erwartungen derjenigen Mitgliedstaaten, die sich von einer Anpassung der
Wasserrichtlinien an das Subsidiaritätsprinzip eine Herabstufung der Qualitätsstandards oder
gar eine Rückverlagerung der Zuständigkeiten auf die nationale Ebene erhofft hatten.
Tatsächlich machten beide Revisionsvorschläge deutlich, daß es der Kommission bei der
Überarbeitung der Richtlinien in erster Linie darum gegangen war, die geltenden
Anforderungen gemäß dem wissenschaftlichen und technologischen Fortschritt zu
aktualisieren. So hatte die Kommission beispielsweise in ihrem Entwurf für die neue
Trinkwasserrichtlinie zwar insgesamt die Anzahl der Parameter reduziert und auch die
Kontroll- und Überwachungssysteme vereinfacht, gleichzeitig hatte sie aber gemäß den
neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen 13 neue Parameter hinzugefügt, aufgrund der
Empfehlungen der WHO die Grenzwerte für Blei weiter herabgesetzt und unter Verweis auf
das Vorsorgeprinzip die umstrittenen Grenzwerte für Nitrate und Pestizide beibehalten. Damit
86
87
88
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der
Umweltverschmutzung. (Abl. C 311 vom 17.11.1993, S. 6) Die sogenannte IVU-Richtlinie verfolgte einen
medienübergreifenden Ansatz und zielte auf die Vorbeugung bzw. Minimierung der Gewässer-, Luft- und
Bodenverschmutzung durch große Industrieanlagen ab, indem umfassende Emissionskontrollen auf der Basis
gemeinschaftlicher Emissionsgrenzwerte und Qualitätsziele festgelegt werden sollten.
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Qualität der Badegewässer. (Abl. C 112 vom 22.4.1994,
S. 3)
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch.
(Abl. C 131 vom 31.5.1995, S. 5)
58
enthielten die Kommissionsvorschläge im Vergleich zu den bestehenden Qualitätsstandards
teilweise sogar noch strengere und kostspieligere Anforderungen. (Sbragia 1996:253, Jordan
1999:19)
Außerdem legte die Kommission im Juli 1994 den schon seit längerer Zeit angekündigten
Vorschlag für eine Ökologierichtlinie vor.89 Mit dieser Richtlinie sollte sichergestellt werden,
daß im Hinblick auf die Qualität der Oberflächengewässer ein hohes ökologisches Niveau
erreicht wird, wobei der Zustand der Gewässer erstmals nicht nur anhand physikalischchemischer Parameter definiert wurde, sondern auch biologische und hydromorphologische
Kriterien in die Betrachtung einfließen sollten. In der Begründung ihres Vorschlags hatte die
Kommission darauf hingewiesen, daß es zwar schon Wasserrichtlinien gäbe, die auf eine
Verminderung der Gewässerverschmutzung durch bestimmte Quellen abzielen und somit zum
Schutz der Gewässerqualität beitragen, daß aber die Belastung der Gewässer durch diffuse
Quellen, weitere Punktquellen sowie anthropogene Faktoren immer noch nicht ausreichend
erfaßt werde.90 Deshalb müsse sichergestellt werden, daß die Mitgliedstaaten zusätzlich zu
diesen grundlegenden Anforderungen weitere Maßnahmen ergreifen, um für die Gewässer
eine gute ökologische Qualität zu erreichen. Allerdings gab die Kommission zu bedenken,
daß es aufgrund der unterschiedlichen klimatischen und hydrologischen Bedingungen in den
einzelnen
Gebieten
der
Gemeinschaft
nicht
sinnvoll
wäre
und
es
auch
dem
Subsidiaritätsprinzip widersprechen würde, das Ziel der ökologischen Qualität für alle
Gewässer in Form einheitlicher Qualitätsstandards zu definieren. Insofern hatte die
Kommission im Sinne einer Verfahrensrichtlinie in ihrem Vorschlag nur einheitliche
Kriterien für die Festsetzung von Parametern und Werten festgelegt und vorgeschrieben, daß
dann auf nationaler und lokaler Ebene entsprechend dieser Kriterien die operationellen Ziele
für die jeweiligen Gewässer definiert werden müssen.91 Zur Erreichung dieser Ziele sollten
die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Wasserqualität zu überwachen, die diversen
Verschmutzungsquellen zu ermitteln und integrierte Programme, die sämtliche Maßnahmen
zur Verbesserung der Gewässerqualität beinhalten, aufzustellen. Indem die integrierten
89
90
91
Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die ökologische Qualität von Gewässern. (Abl. C 222 vom
10.8.1994, S. 6)
Die Kommission nahm hierbei Bezug auf die Kommunalabwasserrichtlinie, die Nitratrichtlinie sowie die
vorgeschlagene IVU-Richtlinie, mit denen die Gewässerverschmutzung durch kommunale Abwässer, durch
Nitrate aus der Landwirtschaft sowie durch Industrieabwässer reduziert werden sollte.
Tatsächlich wies die Kommission explizit darauf hin, daß mit der Entscheidung für eine Verfahrensrichtlinie
das Subsidiaritätsprinzip bei der Ausarbeitung des Vorschlags gebührend berücksichtigt worden sei, da im
Sinne einer echten Rahmenregelung die Wahl der Mittel und Wege zur Verwirklichung der in der Richtlinie
festgelegten allgemeinen Ziele den Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Zudem argumentierte die Kommission,
daß sich mit einer Verfahrensrichtlinie die Gewässerqualität kostenwirksamer verbessern lasse, da die
59
Programme sowohl die Maßnahmen, die aus anderen europäischen Wasserrichtlinien oder den
im Rahmen internationaler Konventionen eingegangenen Verpflichtungen resultierten, als
auch die neuen Initiativen zur Erreichung der ökologischen Wasserqualität umfassen, sollte
eine kohärente Anwendung der Rechtsvorschriften im Bereich des Gewässerschutzes
gewährleistet werden.92
Zumindest in der europäischen Wasserpolitik war es infolge der Subsidiaritätsdebatte nicht zu
dem von einigen Beobachtern befürchteten 'Roll-Back' (Hey 1994) gekommen, denn die
Kommissionsvorschläge für die Überarbeitung des gemeinschaftlichen Wasserrechts zielten
weder auf eine 'Verwässerung' europäischer Qualitätsstandards ab, noch bedeutete die
Bevorzugung einer Verfahrenrichtlinie prinzipiell die Aufgabe eines ambitionierten
Gewässerschutzes.93 Vor dem Hintergrund der Zielsetzungen, Prinzipien und umfassenden
Maßnahmen, die im fünften Aktionsprogramm zur Verwirklichung einer nachhaltigen
Wasserpolitik festgelegt worden waren, fielen die Vorschläge der Kommission jedoch
enttäuschend aus. Tatsächlich spricht einiges dafür, daß es sich bei dem, was die Kommission
als Anpassung an das Subsidiaritätsprinzip vorlegte, im Grunde genommen um das
Arbeitsprogramm handelte, das man im Gewässerschutzreferat aufgrund der Ergebnisse der
Ministerseminare in Frankfurt und Den Haag bzw. infolge neuer wissenschaftlicher und
technischer Entwicklungen (z.B. WHO-Bericht) sowieso schon verfolgte.
Daß man in der DG Umwelt nicht versucht hatte, die Überarbeitung des gemeinschaftlichen
Wasserrechts für die Durchsetzung innovativer Problemlösungsstrategien zu nutzen, kann auf
mehrere Faktoren zurück geführt werden. Einerseits war man wohl davon ausgegangen, daß
die Mitgliedstaaten nach der Subsidiaritätsdebatte nicht gerade begeistert auf eine
Intensivierung der europäischen Wasserpolitik und den Vorstoß in neue Regulierungsbereiche
reagieren würden. Hinzu kam die mangelnde politische Unterstützung für die Umsetzung des
neuen Umweltkonzeptes innerhalb der Kommission. Vor allem nach dem Rücktritt des
Umweltkommissars Ripa de Meana, der sich sowohl im Kollegium als auch in den
Auseinandersetzungen mit anderen Generaldirektionen sehr für die Belange des
Umweltschutzes stark gemacht hatte, fehlte in der Kommission eine treibende Kraft für die
92
93
notwendigen Maßnahmen besser auf die spezifischen Ursachen für die unzureichende Qualität der einzelnen
Gewässer zugeschnitten werden könnten.
Im Hinblick auf die Vereinfachung und Konsolidierung des gemeinschaftlichen Wasserrechts war in der
Ökologierichtlinie zudem die Aufhebung der Fischgewässer- sowie der Muschelgewässerrichtlinie
vorgesehen.
Daß es für einen ambitionierten Umweltschutz nicht immer detaillierter Vorschriften und eines
ordnungsrechtlichen Ansatzes bedarf, zeigen die Beispiele Schweden und Dänemark, die zu den Pionieren in
der Umweltpolitik gehören. (Andersen/Liefferink 1996:19)
60
Fortführung einer progressiven Umweltpolitik.94 Andererseits sollte nicht vergessen werden,
daß es für die Konkretisierung von Leitideen auch kompetenter und für die neue Denkweise
aufgeschlossener Mitarbeiter bedarf. Insbesondere den langjährigen Mitarbeitern des
Referates Gewässerschutz waren die im fünften Umweltaktionsprogramm aufgeführten neuen
Konzepte und Instrumente der Politikgestaltung jedoch weitgehend fremd geblieben.95 Als
Spezialisten für Einzelprobleme im Wasserbereich taten sie sich schwer mit der
Wahrnehmung komplexer Problemzusammenhänge und der Erarbeitung umfassender
Managementkonzepte. Wie sehr die Mitarbeiter des Gewässerschutzreferates noch dem
Denken in technischen Problemlösungskategorien verhaftet waren, wurde auch an dem
Vorschlag für die Revision der Badegewässerrichtlinie deutlich. Obwohl in Expertenkreisen
weitgehend Konsens darüber bestand, daß für die Verbesserung der Badegewässer ein
richtiges Qualitätsmanagement erforderlich ist, sah der Kommissionsvorschlag nur eine Art
'Produktkontrolle' vor. Das heißt, die Überwachung der Badegewässer sollte lediglich darauf
abzielen, die Einhaltung der Werte zu überprüfen, während die vielfältigen Prozesse, die sich
auf die Wasserqualität auswirken sowie die diversen Verschmutzungsquellen überhaupt nicht
berücksichtigt wurden.
94
95
"Carlo Ripa de Meana, commissioner for the environment from 1989 to 1992, was unusually successful in
raising the political profile of environmental issues - not always to his colleagues' liking. Ripa de Meana was
widely viewed as being particularly effective in using the European Parliament to support his position within
the Commission, and benefited from a climate of public opinion which favoured increased environmental
protection." (Sbragia 1996:245) Daß der Grieche Paleokrassas, der als ein "umweltpolitisch unprofilierter
Verkehrstechnokrat" beschrieben wird (Hey 1994:28), zu seinem Nachfolger ernannt wurde, war für viele ein
deutliches Zeichen dafür, daß der Umweltschutz innerhalb der Gemeinschaft künftig nur noch eine
nachgeordnete Rolle spielen sollte.
Daß die Ideen und Konzepte der Umweltaktionsprogramme sogar in der DG Umwelt nicht immer
handlungsleitend wirken, hängt vor allem damit zusammen, daß für die Formulierung konkreter Politiken
letztlich andere Abteilungen zuständig sind als für die Erarbeitung des Programms selbst. Im Hinblick auf
das fünfte Umweltaktionsprogramm gab es noch eine größere Diskrepanz, da die wesentlichen Teile des
Programms von externen Experten verfaßt worden waren. (Kronsell 1997:124)
61
3 Forderungen nach einem Gesamtkonzept für die europäische
Wasserpolitik
Von den drei Richtlinienvorschlägen, die Mitte 1995 dem Europäischen Parlament und dem
Rat im Bereich des Gewässerschutzes zur Entscheidung vorlagen, stieß nur der Vorschlag für
die Aktualisierung der Trinkwasserrichtlinie auf weitgehende Zustimmung.96 Obgleich einige
Mitgliedstaaten mit der Strenge der vorgeschlagenen Qualitätsstandards nicht einverstanden
waren, wurden diese von einer breiten Koalition aus 'grünen' Mitgliedstaaten, Europäischen
Parlament, Umwelt- und Verbraucherverbänden sowie den Wasserversorgunsunternehmen
unterstützt. (Jordan 1999:29) Insofern zahlte es sich aus, daß die Kommission während der
Vorbereitung des Richtlinienvorschlags viele Akteure konsultiert und eine große
Wasserkonferenz durchgeführt hatte. (Richardson 1994) Demgegenüber ging die Kommission
mit ihrem Vorschlag für die Aktualisierung der Badegewässerrichtlinie im wahrsten Sinne des
Wortes baden. Der Kommission wurde vorgeworfen, daß sie in ihrem Entwurf weder den
wissenschaftlichen und technischen Fortschritt noch die fachliche Diskussion angemessen
berücksichtigt und sie außerdem nicht ausreichend konsultiert habe. So beschloß der
Umweltausschuß des Europäischen Parlamentes nach einer ersten Begutachtung des
Richtlinienvorschlags die Beratungen auszusetzen und die Kommission zur Nachbesserung
ihres Vorschlags aufzufordern. (Jordan 1999:30) Nachdem die Kommission mehrere
Änderungsvorschläge vorgelegt hatte, diese aber im Rat nie ernsthaft verhandelt wurden,
entschloß sich die Kommission im Juni 2000 schließlich ihren Vorschlag zurückzuziehen und
noch einmal ganz von vorne anzufangen.97 Letztlich war es aber der Vorschlag für die
Ökologierichtlinie, der im Umweltausschuß und im Umweltrat - wenngleich aus
unterschiedlichen Gründen - die Forderung nach einem Gesamtkonzept für die europäische
Wasserpolitik auslösen sollte.
Daß die vorgeschlagene Ökologierichtlinie gewissermaßen zu dem berühmten Tropfen, der
das Faß zum überlaufen bringt, wurde, hing sowohl mit dem der Richtlinie zugrunde
liegenden
Konzept
als
auch
mit
einem Mißverständnis
bezüglich
des
Begriffs
Rahmenrichtlinie zusammen. Die Kommission sprach in ihrem Vorschlag zwar von einem
umfassenden Mechanismus für den Schutz der Oberflächengewässer, verwendete den Begriff
96
97
So konnte die Revision der Trinkwasserrichtlinie bereits 1998 abgeschlossen werden. Richtlinie 98/83/EG
des Rates vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch. (Abl. L 330
vom 5.12.1998, S 32)
Von daher legte die Kommission zunächst eine Mitteilung über eine neue Politik für die Badegewässer
(KOM/2000/860 vom 21.12.2000) vor und erst nach einer öffentlichen Diskussion sowie einer Konferenz
62
der Rahmenrichtlinie aber im Sinne des Subsidiaritätsprinzip. Demgegenüber hatte man sich
im Umweltausschuß und in einigen Mitgliedstaaten jedoch von der Ankündigung einer
Rahmenrichtlinie eine umfassende Regelung im Sinne eines Ordnungsrahmens erwartet und
war nun enttäuscht, daß die vorgeschlagene Ökologierichtlinie abermals nur auf die
Regulierung eines spezifischen Aspektes im Wasserbereich abzielte. Während im Rahmen der
Subsidiaritätsdebatte in erster Linie Kostenüberlegungen zu der Forderung nach einer
Überarbeitung des gemeinschaftlichen Wasserrechts geführt hatten, wurden inzwischen
verstärkt die Inkonsistenzen des gemeinschaftlichen Wasserrechts als handlungsrelevantes
Problem wahrgenommen. "I think the thing that drove the process forward was in a curious
kind of way part of the argument about subsidiarity. Even not actually talking in detail, one
was establishing a way of thinking about water and a way of regulating it within the whole
community. So, although it wasn't intended by Britain and France at that time, the subsidiarity
argument actually came to be in favour of the Water Framework Directive."98 Nachdem man
befürchtete, daß die vorgeschlagene Ökologierichtlinie die Probleme des gemeinschaftlichen
Wasserrechts eher noch verschärfen würde, wurde sie zum Auslöser für die Reform der
europäischen Wasserpolitik.
Vor allem schien sich im Hinblick auf die Reform der europäischen Wasserpolitik diesmal ein
'Gelegenheitsfenster' für die Durchsetzung innovativer Problemlösungsstrategien aufzutun,
denn im Gegensatz zu der gedrückten Stimmung infolge der 'Ratifizierungskrise' herrschte
nun eher eine Aufbruchstimmung innerhalb der Gemeinschaft. So waren Anfang 1995 mit
Österreich, Schweden und Finnland drei neue Mitgliedstaaten der EU beigetreten, in der
Kommission hatten neue Kommissare ihre Arbeit aufgenommen und die Vorbereitungen für
die Regierungskonferenz von 1996, mit der ein bürgernahes Europa geschaffen und dem
Akzeptanzverlust der europäischen Integration begegnet werden sollten, waren in vollem
Gange.99 Obwohl die europäische Umweltpolitik zunächst nicht als Revisionsthema
vorgesehen war - ursprünglich war die Revisionskonferenz in erster Linie dazu gedacht
gewesen das europäische Institutionengefüge an die Erfordernisse einer erweiterten EU
anzupassen - wurde die Umweltpolitik als ein wichtiger Bereich identifiziert, mit dem man
die verloren gegangene Zustimmung der Bürger für das europäische Integrationsprojekt
wiedergewinnen wollte. Neben transparenteren und demokratischeren Strukturen sowie
98
99
über Badegewässer sollte der neue Vorschlag für die Aktualisierung der Badegewässerrichtlinie erarbeitet
werden.
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
Auch wenn nicht nur der Vertrag von Maastricht bzw. die anschließende Subsidiaritätsdebatte für den
Akzeptanzverlust verantwortlich gemacht werden können, so fiel die Unterstützung der Öffentlichkeit für die
63
effizienteren Verfahren, so die Idee, würde die EU durch das Aufgreifen von Problemen, die
den europäischen Bürgern wichtig sind, mehr Akzeptanz und damit mehr Legitimation
erhalten.100
Allerdings bedarf es für Reformen nicht nur eines 'Gelegenheitsfensters', sondern es braucht
auch Akteure, die in der Lage und gewillt sind dieses Fenster zu nutzen. Bei der voran
gegangen Überprüfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts hatte sich bereits gezeigt, daß
die Kommission aufgrund ihres Initiativrechts hierbei eine wichtige Rolle spielt und sowohl
politische Prioritäten als auch kognitive Muster innerhalb der Kommission einen erheblichen
Einfluß auf die Ausgestaltung der Vorschläge haben. Insofern kam den personellen
Veränderungen, die sich zwischen 1994 und 1995 in der Kommission ergaben, im Hinblick
auf den geforderten Neuanfang in der europäischen Wasserpolitik eine nicht zu
unterschätzende Bedeutung zu. So war das Ziel der neuen, aus Dänemark stammenden
Umweltkommissarin Ritt Bjerregaard eine innovative europäische Umweltpolitik auf hohem
Niveau und sehr schnell sollte die Reform der europäischen Wasserpolitik zu einer ihrer
Prioritäten werden. Auch in der DG Umwelt zeichnete sich mit dem neuen Wasserdirektor
sowie einigen neuen Mitarbeiter im Gewässerschutzreferat ein Orientierungswechsel ab, mit
dem eine neue Herangehensweise bei der Erfassung und Bearbeitung umweltpolitischer
Problemen verbunden war.
3.1 Der Umweltausschuß des Europäischen Parlamentes
Im Umweltausschuß war man schon lange mit der europäischen Wasserpolitik unzufrieden,
da sie nur bedingt zu einer Verbesserung des Zustands der Gewässer beigetragen hatte.
Hierfür machte man jedoch nicht nur die schlechte Implementationspraxis der
Mitgliedstaaten, sondern auch die Unzulänglichkeiten des gemeinschaftlichen Wasserrechts
100
EU von einem absoluten Spitzenwert von 72 % im Frühjahr 1991 fast stetig ab und erreichte im Frühjahr
1997 einen Tiefpunkt von 46 %. (Eurobarometer, Bericht Nr. 53, Oktober 2000, S. 7)
Angesichts der Frage, wie man Europa überhaupt bürgernäher gestalten könne, entschloß man sich in der
Reflexionsgruppe zur Vorbereitung der Revisionskonferenz die Umweltpolitik auf die Tagesordnung zu
setzen, denn aus der Sicht der Bürger gehörten, neben den Themen innere Sicherheit und Beschäftigung,
gemeinsame Anstrengungen im Umweltschutz schon immer zu den vorrangigen Zielen der EU. (u.a.
Eurobarometer, Bericht Nr. 45, Dezember 1996, S. 55) Zudem hatten sich bereits einige der 'grünen'
Mitgliedstaaten dafür ausgesprochen, daß im Rahmen der Vertragsrevision die umweltrelevanten
Bestimmungen verbessert werden sollten. So hatte sich in Dänemark bei den Referenden zum Maastrichter
Vertrag gezeigt, daß die Bestimmungen zur europäischen Umweltpolitik von der Bevölkerung kritisch
beurteilt wurden und eine Revision dieses Vertragsteils wurde daher von vielen als eine notwendige
Voraussetzung für eine positive Reaktion der Dänen auf den neuen Vertragstext gesehen. In Schweden,
Finnland und Österreich war die europäische Umweltpolitik ebenfalls ein wichtiges Thema in den Debatten
über den Beitritt zur EU gewesen und deswegen forderten alle drei Regierungen in Memoranden zur
Regierungskonferenz, bei der Vertragsrevision eine Neuausrichtung der europäischen Umweltpolitik
vorzunehmen. (Liefferink/Andersen 1998)
64
verantwortlich. So sah man ein Grundproblem darin, daß die seit Mitte der 70er Jahre
entstandenen Wasserrichtlinien einen Flickenteppich aus unterschiedlichen, teilweise
inkonsistenten oder sogar widersprüchlichen Teilregulierungen bildeten, was sowohl die
tatsächliche Problembewältigung erschwere als auch die Akzeptanz des gemeinschaftlichen
Wasserrechts in den nationalen Verwaltungen untergrabe. Ein zweites Grundproblem bestand
nach Ansicht des Umweltausschusses in der unzureichenden Verankerung des präventiven
Ansatzes im gemeinschaftlichen Wasserrecht, wonach Verschmutzungen zu vermeiden und,
sofern dies nicht möglich ist, zumindest zu minimieren sind. Neben dem unzureichenden
Schutz des Grundwassers vor Verunreinigungen, betrachtete man deshalb auch die
qualitätsorientierten Wasserrichtlinien sehr kritisch, da die alleinige Festlegung von
Qualitätszielen stets mit der Gefahr eines 'Auffülleffektes' und einer Ausnutzung von
Verschmutzungspotentialen in noch unbelasteten Gewässern verbunden ist.
Zudem beobachtete man im Umweltausschuß die Umsetzung der Richtlinie über gefährliche
Stoffe, in der man ein zentrales Instrument zur Bekämpfung der Gewässerverschmutzung sah,
mit wachsender Unzufriedenheit. "Aufgrund dieser 76er Rahmenrichtlinie hatte man bis Ende
der 80er Jahre, siebzehn Stoffe oder so geregelt. Dann haben wir das einmal hoch gerechnet
und gesagt, wenn das in dem Tempo weiter geht, brauchen wir noch zweihundert Jahre, um
diese Liste mit 129 Stoffen abzuarbeiten."101 Da bei der Verabschiedung der
Tochterrichtlinien der Konflikt zwischen dem Emissions- und dem Immissionsansatz immer
wieder von neuem aufbrach und ein rasches Vorgehen verhinderte, hatte man im
Umweltausschuß schon seit längerem die Idee, daß die beiden Ansätze in einer einheitlichen
Gewässerschutzstrategie kombiniert werden sollten. "There was a big argument always going
on. The way to deal with water quality was to deal with it, if you were British, by talking
about environmental quality objectives. And if you were German, it was about uniform
emission standards. And the Germans pretended that environmental quality objectives were
hopeless and the British pretended that uniform emission standards were useless. And people
were wasting so much energy having a silly argument. What you need to do is to find a way
of having emission standards within certain bounds and an overall objective for the quality of
water you have. These were the two principles and the original idea was to bring these things
together."102
Nachdem die Kommission infolge der Subsidiaritätsdebatte die Überarbeitung des
gemeinschaftlichen Wasserrechts angekündigt hatte, hatte man im Umweltausschuß die
101
102
Interview wiss. Mitarbeiterin/Europäisches Parlament am 20.9.2000 in Brüssel.
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
65
Arbeiten der Kommission äußerst aufmerksam verfolgt. Erstens hatte man befürchtet, daß die
Überarbeitung der Wasserrichtlinien auf eine Herabstufung der Gewässerschutzstandards
hinauslaufen könnte, denn im Umweltausschuß hatte man keine Zweifel daran gehabt, daß
dies das eigentliche Ziel der britischen und französischen Forderungen nach einer
angemessenen Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzip im gemeinschaftlichen Wasserrecht
gewesen war. "We said that we are in favour of reregulation, but not deregulation. We were
prepared to review all the water directives, every single one. What we were not prepared to do
was to allow the standard of protection for the environment on the one hand and for the
consumers on the other to be reduced."103 Und zweitens hatte man im Umweltausschuß
erhebliche Bedenken gehabt, daß das Vorgehen der Kommission zur Beseitigung der
Inkonsistenzen und Defizite des gemeinschaftlichen Wasserrechts beiträgt, wenn man nicht
zuvor eine Gesamtkonzeption für die europäische Wasserpolitik entwickelt. Insbesondere die
'Wasserexpertin' der konservativen Fraktion vertrat die Auffassung, wenn man schon dabei sei
einzelne Richtlinien zu überarbeiten, dann solle man die Chance für eine grundlegende
Überarbeitung des gemeinschaftlichen Wasserrechts nutzen, um dadurch eine kohärente und
effiziente Wasserpolitik zu schaffen. "Ich glaube, ich habe 47 Anfragen im Wasserbereich an
die Kommission geschickt, wo ich einfach haben wollte, daß sie eine Antwort geben müssen,
daß sie sich damit befassen müssen, weil ihnen nämlich das Problem nicht bewußt war."104
Daß die Kommission von einer falschen Problemdefinition ausgegangen und deshalb bei der
Überarbeitung des gemeinschaftlichen Wasserrechts einen falschen Weg eingeschlagen hatte,
zeigte sich nach Meinung des Umweltausschusses vor allem an dem Vorschlag für die
Ökologierichtlinie. Zum einen bezweifelte man, daß der Entwurf geeignet sei einen Rahmen
für den Schutz der Oberflächengewässer zu schaffen, denn anstelle einer umfassenden
Regelung für die bestehenden Wasserrichtlinien und einer Definition grundlegender
Anforderungen, legte die Ökologierichtlinie nur zusätzliche Maßnahmen fest. Zum anderen
kritisierte der Umweltausschuß, daß die im Entwurf enthaltenen Anforderungen nicht konkret
und verbindlich genug waren und die Rückdelegierung wichtiger Zielsetzungen an die
Mitgliedstaaten letztlich zu einer Absenkung europäischer Gewässerschutzstandards führen
werde.105 Darüber hinaus war man im Umweltausschuß der Ansicht, daß sich die Kommission
bei
der
Überarbeitung
des
gemeinschaftlichen
Wasserrechts
zu
stark
auf
den
Qualitätszielansatz konzentriert hatte und damit eine Schwächung des präventiven Ansatzes
103
104
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel.
66
in der europäischen Wasserpolitik in Kauf nehme. Um gegenüber der Kommission, aber auch
gegenüber den Mitgliedstaaten, auf eine fundierte Argumentationsbasis zurückgreifen zu
können, entschloß sich der Umweltausschuß eine Parlamentsanhörung zur europäischen
Wasserpolitik durchzuführen.
Bei der Parlamentsanhörung, die schließlich am 20. Juni 1995 stattfand und zu der man
mehrere Sachverständige eingeladen hatte, standen die von der Kommission vorgelegten
Vorschläge für die Ökologierichtlinie, für die Revision der Badegewässerrichtlinie und für die
Revision der Trinkwasserrichtlinie sowie deren Verhältnis zueinander zur Debatte.106 Die
Aufgabe der Experten war es, die Richtlinienvorschläge bezüglich der vier Themenbereiche
Bewirtschaftung der Wasserressourcen, Verschmutzungsquellen, Bekämpfung und Kontrolle
der Gewässerverschmutzung sowie Implementation und Durchsetzung zu erörtern und auf
ihre jeweiligen Beiträge zur Problemlösung zu überprüfen. Während der Anhörung wurde von
allen Experten betont, daß das gemeinschaftliche Wasserrecht in seiner jetzigen Form als
Stückwerk zu betrachten sei und dies fatale Folgen habe. "Putting them all together reveals a
myriad of inconsistencies which has led to confusion and, worse, non-compliance partly
because some requirements fall between directives, and others fall across directives. We are
paying the price for this in the quality of our water."107 Insofern kamen die Experten zu der
Schlußfolgerung, daß auf der Grundlage eines Gesamtkonzeptes für die europäische
Wasserpolitik dringend ein kohärenter und umfassender Rechtsrahmen für den Schutz der
Gewässer erarbeitet werden müsse. "Die Expertenaussagen in dieser Anhörung waren so
vernichtend für die Kommission und haben die Bedenken des Parlamentes unterstützt, daß die
Aufforderung an die Kommission, so nicht weiter zu machen, sondern einen vernünftigen
Ansatz vorzulegen, sehr deutlich geworden ist. So deutlich, daß der Rat auf diese Linie
eingeschwenkt ist und dann relativ kurz danach auf seiner Ratssitzung im Juni der
Kommission den Auftrag gegeben hat, etwas völlig Neues zu machen."108
Tatsächlich hatte die Umweltkommissarin bereits bei der Eröffnung der Parlamentsanhörung
angekündigt, daß die DG Umwelt demnächst eine Mitteilung über die europäische
Wasserpolitik vorlegen und dabei die Ergebnisse der Expertenanhörung berücksichtigen
105
106
107
108
Der Umweltausschuß kritisierte, daß die Ökologierichtlinie den Mitgliedstaaten nicht nur die Festlegung der
konkreten Ziele überlasse, sondern auch die Entscheidung über die Mittel und den Zeitplan zur
Verwirklichung dieser Ziele völlig offen lasse.
Um bei den Sachverständigen eine gewisse Neutralität sicherzustellen, waren in erster Linie Wasserexperten
aus dem Hochschulbereich und der Wasserindustrie, nicht aber aus den Ministerien der Mitgliedstaaten
eingeladen worden.
Working Document of the Committee on the Environment, Public Health and Consumer Protection:
Conclusions from the Public Hearing on Water Quality on 20 June 1995.
Interview wiss. Mitarbeiterin/Europäisches Parlament am 20.9.2000 in Brüssel.
67
werde. Dies wurde vom Umweltausschuß begrüßt, wobei die Parlamentarier gleichzeitig
darauf aufmerksam machten, daß man nicht nur ein Dokument erwarte, das die Ziele der
bereits bestehenden Wasserrichtlinien aufzähle, sondern ein einheitliches Konzept, das sich
sowohl auf Oberflächengewässer als auch auf Grundwasser beziehe und das Probleme der
Wasserqualität wie auch der Wasserquantität berücksichtige. Ein solches Gesamtkonzept solle
die zugrunde liegende Leitidee für den Wasserbereich darlegen, die strategischen Ansätze und
Ziele
einer
europäischen
Wasserpolitik
beinhalten,
die
Widerspruchsfreiheit
der
verschiedenen Einzelrichtlinien gewährleisten sowie Maßnahmen und Instrumente zur
Umsetzung der wasserpolitischen Grundsätze aufzeigen. (Florenz/Baum-Rudischhauser
1996:1) Zudem machte der Umweltausschuß nochmals seine Forderung im Hinblick auf die
Reform der europäischen Wasserpolitik deutlich, denn "the members of the Environment
Committee will not tolerate a recommendation to repeal any water legislation without the
guarantee that environmental and public health safeguards will be maintained. Any reduction
in the level of protection is totally unacceptable."109
Damit hatte der Umweltausschuß die Forderungen des Europäischen Parlamentes an die
zukünftige Wasserpolitik deutlich gemacht und war mal wieder seinem Ruf als Triebkraft für
eine progressive europäische Umweltpolitik gerecht geworden. Schon in der Vergangenheit
hatte der Umweltausschuß immer wieder versucht einen Einfluß auf die Politikgestaltung zu
gewinnen und eine pro-aktive Strategie entwickelt, um Themen auf die Tagesordnung zu
setzen und um seine Vorstellungen in die Politikformulierung einfließen zu lassen. (Judge
1992) Insbesondere der langjährige Vorsitzende des Umweltausschusses, Ken Collins, wird
als ein energischer und effizienter 'policy entrepreneur' beschrieben (Richardson,1994:147),
der nicht nur umweltpolitische Zielsetzungen verfolgte, sondern der auch stets deutlich
machte, daß gerade im Bereich der europäischen Umweltpolitik eine stärkere Beteiligung des
Europäischen Parlamentes unerläßlich sei. "Ken Collins, who was the chairman for 15 years,
had very clear objectives where he wanted to take the Environment Committee and the
Parliament as a whole. He wanted to expand the role of the Parliament and also to pursue
certain environmental objectives."110 Vor allem in einer Situation, in der die Ausweitung des
Mitentscheidungsrechts auf die europäischer Umweltpolitik diskutiert wurde, stellte eine vom
Europäischen Parlament ausgehende und von Experten als dringend notwendig erachtete
Forderung nach einer Reform der europäischen Wasserpolitik eine hervorragende Möglichkeit
dar, das Parlament in der öffentlichen Wahrnehmung als Garant für eine fortschrittliche
109
Working Document of the Committee on the Environment, Public Health and Consumer Protection:
Conclusions from the Public Hearing on Water Quality on 20 June 1995.
68
Umweltpolitik zu positionieren und eine verstärkte demokratische Kontrolle der europäischen
Entscheidungsprozesse einzufordern.
3.2. Der Umweltrat
Auch auf seiten der Mitgliedstaaten war man mit dem gemeinschaftlichen Wasserrecht
unzufrieden, wobei es bezüglich der Gründe wesentliche Unterschiede zwischen den
Mitgliedstaaten gab. So kritisierte die eine Gruppe, zu der Großbritannien, Frankreich sowie
die südlichen Mitgliedstaaten gehörten, die zu weitreichenden Regulierungen im Bereich des
Gewässerschutzes. Demgegenüber befürworteten die 'grünen' Mitgliedstaaten prinzipiell eine
europäische Wasserpolitik auf hohem Niveau, aber das gemeinschaftliche Wasserrecht geriet
zunehmend wegen seiner inkonsistenten Struktur und den teilweise veralteten Vorschriften in
die Kritik. Insofern waren in einigen Mitgliedstaaten Überlegungen angestellt worden, wie der
Flickenteppich an Wasserrichtlinien kohärenter und effizienter gestaltet und daraus ein
Instrument für eine moderne und zukunftsfähige Wasserpolitik werden könnte. Da es sich bei
dem 'Flickenteppich' im Grunde genommen um kein spezifisches Problem im Bereich des
Gewässerschutzes handelte (Rehbinder/Stewart 1985:203), hatten beispielsweise die
Niederlande die Entwicklung einer kohärenten Gesamtstruktur für die europäische
Umweltpolitik angeregt und die Schaffung von Rahmenrichtlinien für die Bereiche Luft,
Wasser sowie Grundwasser/Boden vorgeschlagen.111 Während sich der Vorstoß der
Niederländer mit ihrem Interesse an der konzeptionellen Weiterentwicklung der europäischen
Umweltpolitik erklären läßt (Liefferink/Andersen 1998:72), wurden in Deutschland die
Überlegungen durch die vorgeschlagene Ökologierichtlinie ausgelöst, da diese sowohl vom
Verfahrens- als auch vom Qualitätszielansatz her dem deutschen Wasserrecht widerstrebte. So
wurde von deutscher Seite die Schaffung einer Wasserrahmenrichtlinie vorgeschlagen, die der
Rahmen für die bestehenden Wasserrichtlinien sein und die Prinzipien der europäischen
Wasserpolitik, wie etwa den Vorrang des Emissionsprinzip, übergreifend regeln sollte. Zuvor
sollte jedoch auf der Grundlage eines integrierten Ansatzes ein Gesamtkonzept für den
Gewässerschutz erarbeitet und dann mit Hilfe der Wasserrahmenrichtlinie umgesetzt
werden.112
110
111
112
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 17.12.1999 in Brüssel.
"Environmental Framework Directives of the European Union - Ideas on Coherence and Suggestions for a
logical Structure" vom 5. Mai 1995.
Positionspapier der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser und des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit "Forderungen der deutschen Wasserwirtschaft an eine fortschrittliche europäische
Gewässerschutzpolitik" vom 30. Mai 1995.
69
Am 23. Juni 1995, also nur wenige Tage nach der Parlamentsanhörung, fand im Umweltrat
eine offene Aussprache über die von der Kommission vorgeschlagene Ökologierichtlinie statt.
Dabei zeigte sich, daß auch die Mitgliedstaaten Bedenken hatten, dem bereits bestehenden
Flickenteppich eine neue Wasserrichtlinie hinzuzufügen ohne gleichzeitig die Inkonsistenzen
und Defizite des gemeinschaftlichen Wasserrechts zu beseitigen. Zudem befürchteten viele
Mitgliedstaaten einen erheblichen administrativen Mehraufwand durch die Ökologierichtlinie,
jedenfalls in der Form wie sie von der Kommission vorgeschlagen worden war, ohne daß
damit ein wirklicher Nutzen für die Gewässer verbunden wäre. Insofern befürworteten die
Mitgliedstaaten zwar grundsätzlich eine Maßnahme zur Verbesserung der ökologischen
Gewässerqualität, aber anstelle einer partiellen Regulierung fand nunmehr die Idee, die
grundlegenden Anforderungen an die Gewässer in einer Rahmenrichtlinie zu integrieren,
breite Unterstützung. "The proposal for the Ecological Water Quality Directive was adopted
by the Commission in 1994. But at that stage, the thinking in many member states had gone a
step further by saying that they wanted everything integrated into this, they wanted all quality
requirements integrated into this and they wanted groundwater integrated into this."113
Letztendlich beschloß der Umweltrat den Vorschlag für die Ökologierichtlinie vorerst 'ruhen'
zu lassen und forderte die Kommission auf, ein Gesamtkonzept für die europäische
Wasserpolitik zu erarbeiten. Auch wenn dabei der Wunsch nach einer Vereinfachung und
einer kohärenten Gestaltung des gemeinschaftlichen Wasserrechts sicherlich ausschlaggebend
gewesen war, so spielten zwei weitere Motive ebenfalls eine Rolle. Während einige
Mitgliedstaaten hofften, daß im Rahmen einer grundlegenden Überarbeitung eine Reihe von
Vertragsverletzungsverfahren wegen alten, inzwischen als unnötig empfundenen Vorschriften
nichtig werden würden, sahen andere Mitgliedstaaten in der Neuverhandlung der
europäischen Wasserpolitik abermals die Chance, Gewässerschutzstandards, die ihrer
Meinung nach zu strikt oder nicht flexibel genug waren, aufzuweichen.
Bei ihrem informellen Ratstreffen in Sevilla im Oktober 1995 diskutierten die
Umweltminister dann gemeinsam mit der Umweltkommissarin die grundlegenden Aspekte
für eine Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik. Als Ausgangsbasis diente eine erste
Situationsanalyse der DG Umwelt,114 in der bereits die wichtigsten vom Umweltausschuß
angesprochenen Fragen sowie Beiträge von Mitgliedstaaten, aber auch die Ergebnisse der
Task Force, die innerhalb der Kommission das gemeinschaftliche Umweltrecht auf seine
113
114
Interview DG Umwelt/Kommission am 21.9.2000 in Brüssel.
Internes Arbeitspapier der DG Umwelt (Abteilung D1) vom September 1995 zur Vorbereitung des
informellen Umweltrates in Sevilla.
70
Kohärenz geprüft hatte, berücksichtigt worden waren.115 In dieser Analyse wurde als
wichtigstes Ziel der europäischen Wasserpolitik die Schaffung einer kohärenten und
konsistenten Struktur genannt, wobei dies auf keinen Fall zu einem Rückschritt bei den
umweltpolitischen Errungenschaften des gemeinschaftlichen Wasserrechts führen dürfe.
Generell befürwortete die DG Umwelt die Erarbeitung einer neuen Gesamtkonzeption für die
vielfältigen Probleme im Bereich des Gewässerschutzes, wobei insbesondere zwei wichtige
Fragen geklärt werden sollten: das Verhältnis zwischen dem Emissions- und dem
Immissionsansatz sowie die Zusammenhänge zwischen der Gewässerqualität und der quantität. Insofern schlug die DG Umwelt die Schaffung einer Rahmenrichtlinie für die
Wasserressourcen vor, die sich sowohl auf Oberflächengewässer als auch auf Grundwasser
beziehen sollte. Die Rahmenrichtlinie sollte eine Reihe wasserpolitischer Prinzipien enthalten,
die den vertraglich festgelegten umweltpolitischen Grundsätzen entsprechen und die
Grundlage für das gemeinschaftliche Wasserrecht bilden. Die unterschiedlichen Definitionen
und Begriffe in den einzelnen Wasserrichtlinien sollten, soweit möglich, in der
Rahmenrichtlinie vereinheitlicht werden, die zugleich einen administrativer Rahmen für die
Koordination der verschiedenen Wasserrichtlinien bilden sollte. Neben Qualitätszielen,
Überwachungsverpflichtungen, Aktionsplänen sowie Genehmigungsverfahren für die
Wasserentnahme als wesentliche Elemente der Wasserpolitik, sollte in der Rahmenrichtlinie
der Flußgebietsansatz verankert werden, da dies die effizienteste und auch logischste Einheit
für die Bewirtschaftung der Gewässer sei.
Die Ergebnisse der politischen Diskussion wurden von den Umweltministern im Dezember
1995 formal als Schlußfolgerungen des Rates zur Gewässerschutzpolitik der EG
verabschiedet.116 In den Schlußfolgerungen sprach sich der Umweltrat für ein neues Konzept
für die Gewässerschutzpolitik aus, das auf dem erzielten Fortschritt aufbauen und die
Bewältigung der gegenwärtigen und zukünftigen Aufgaben ermöglichen soll. Das Ziel der
künftigen europäischen Gewässerschutzpolitik soll die Förderung einer nachhaltigen
Entwicklung sowie eines hohen Umweltschutzniveaus sein. Neben den im Artikel 130r EVG
genannten umweltpolitischen Grundsätzen wie dem Vorsorge-, dem Verursacher, dem
Vorbeuge- sowie dem Ursprungsprinzip, soll sich die europäische Gewässerschutzpolitik auf
den Grundsatz des schrittweisen Abbaus der Verwendung gefährlicher Stoffe stützen,
115
"The proposed conclusion of the Task Force as far as water legislation is concerned is that a framework water
directive broadly along the lines of the proposal on Ecological Quality of Water should be developed which
incorporates the principles and concepts of modern water management (addressing both quality and quantity
as well as all functions of water) and which improves coherence at implementation level (programming,
zoning, monitoring and reporting obligations)." (ebd.)
71
gleichzeitig aber auch die vielfältigen natürlichen und sozioökonomischen Bedingungen in
der Gemeinschaft sowie das Subsidiaritätsprinzip berücksichtigen. Diese Neuausrichtung
mache die Ausarbeitung einer Rahmenrichtlinie über die Grundprinzipien einer nachhaltigen
Gewässerschutzpolitik in der EU, als einem wesentlichen Baustein zur Konsolidierung des
gemeinschaftlichen Wasserrechts, notwendig. Der neuen Rahmenrichtlinie soll ein
integriertes Konzept zugrunde liegen, d.h. eine umfassende Betrachtung der Gewässer auf der
Basis des Flußeinzugsgebietes. Das Konzept der Emissionsgrenzwerte soll in der
Rahmenrichtlinie mit dem der Qualitätsziele kombiniert werden. Außerdem soll die
Möglichkeit bestehen, daß ökonomische Instrumente zur Unterstützung und Verstärkung der
Rechtsvorschriften
eingesetzt
werden.
Darüber
hinaus
wird
betont,
daß
die
Gemeinschaftsvorschriften überall in gleicher Weise eingehalten werden sollen und deswegen
den Instrumenten für die Beobachtung, Bewertung und Kontrolle eine wichtige Bedeutung
zukomme. Um die Wirksamkeit bei der Durchführung zu verbessern, soll auch angestrebt
werden, daß Bürger und Sozialpartner die Ziele der europäischen Gewässerschutzpolitik
unterstützen und zu deren Verwirklichung beitragen können. Hierfür sei es notwendig, daß
die gemeinschaftlichen Vorschriften konsistent und kohärent seien, aber auch für die
Betroffenen leichter verständlich und einfacher zu handhaben sind. Letztlich müsse die
europäische Gewässerschutzpolitik transparent sein, Beteiligungsmöglichkeiten bei der
Durchführung bieten und Befugnisse auf den verschiedenen Ebenen der Beschlußfassung
vorsehen.
Damit hatten die Umweltminister recht ambitionierte Forderungen für die zukünftige
Ausrichtung der europäischen Wasserpolitik verabschiedet, die sogar wichtige Aspekte des
fünften Umweltaktionsprogramm aufgriffen, wie etwa das Prinzip der Nachhaltigkeit,
verstärkte Partizipationsmöglichkeiten, den Einsatz ökonomischer Instrumente sowie die
Verbesserung der Implementationspraxis. Andererseits fehlten auch wichtige Aspekte, bei
denen Wasser- und Umweltexperten einen dringenden Handlungsbedarf sahen und sich auf
fachlicher Ebene bereits ein Konsens über die notwendigen Handlungsstrategien
herausgebildet hatte. So war in den Schlußfolgerungen beispielsweise die ganze
Grundwasserproblematik sowie das Problem der zunehmenden Überbeanspruchung der
Wasserressourcen nicht ausreichend erfaßt und es fehlten klare Aussagen zum kombinierten
Ansatz sowie zum Flußgebietsansatz.117 Zudem sollte nicht vergessen werden, daß es sich bei
116
117
Ergebnisse der Beratungen des Rates vom 18. Dezember 1995: Die Gewässerschutzpolitik der Europäischen
Gemeinschaft – Schlußfolgerungen des Rates. Internes Papier für die nationalen Delegationen.
Diesbezüglich enthielten die Schlußfolgerungen des Rates sehr vage Formulierungen. So sollte die neue
Rahmenrichtlinie gegebenenfalls das Konzept der Emissionsgrenzwerte mit dem der Qualitätsziele
72
den
Schlußfolgerungen
zunächst
nur
um
eine
politische
Absichtserklärung
der
Umweltminister handelte und sich der Konsens auf sehr allgemeine Zielvorstellungen bezog,
Im Gegensatz zu rechtlich verbindlichen Zielen und Maßnahmen kosten politische
Willensbekundungen kein Geld, sondern sind allenfalls gut für das eigene Image. Hinzu
kommt, daß bei der Diskussion über die zukünftige Ausgestaltung der europäischen
Wasserpolitik zunächst nur die Positionen der Umweltministerien zum tragen kamen,
während später bei den Verhandlungen im Umweltrat die nationalen Standpunkte mit den
anderen Ministerien abgestimmt werden müssen. Von daher wäre es naiv gewesen
anzunehmen, daß die Konflikte zwischen den Mitgliedstaaten, die in der Vergangenheit die
Entwicklung der europäischen Wasserpolitik bestimmt hatten, nicht wieder aufbrechen
würden sobald die ersten konkreten Formulierungen auf dem Verhandlungstisch liegen.118
118
kombinieren und an anderer Stelle heißt es, daß die Rahmenrichtlinie bei der Koordinierung von Planung und
Bewirtschaftung wo immer möglich vom Fluß bzw. Eingebiet ausgehen sollte.
Das gleiche Phänomen konnte auch im Hinblick auf die Vorschläge der Umweltminister für die
Regierungskonferenz von Amsterdam, die ebenfalls bei dem informellen Treffen in Sevilla beschlossen
worden waren, beobachtet werden. Während sich die Umweltminister auf eine recht progressive 'shopping
list' geeinigt hatten, wurden die nationalen Positionen bei den späteren Verhandlungen zur Vertragsrevision
ganz erheblich von den Außen- bzw. Finanzministern beeinflußt, die in wichtigen Punkten einer anderen
Entscheidungsrationalität folgten als die Umweltminister. (Liefferink/Andersen 1998)
73
4 Die Kommission ergreift die Initiative
Nachdem sowohl von Seiten des Umweltausschusses als auch vom Umweltrat ein neues
Gesamtkonzept für den Schutz und die Bewirtschaftung der europäischen Gewässer gefordert
worden war, lag es nun an der Kommission die Initiative zu ergreifen. Formal gesehen,
können die beiden Organe zwar die Kommission auffordern aktiv zu werden, aber letztlich
entscheidet die Kommission, ob und wie sie ihr Initiativrecht nutzt. Daß die Kommission in
dem vorliegenden Fall nicht sonderlich 'gezwungen' werden mußte, ist wohl schon deutlich
geworden, denn im Umweltausschuß hatte die Umweltkommissarin bereits eine Mitteilung
zur europäischen Wasserpolitik angekündigt und zentrale Formulierungen in den
Schlußfolgerungen des Rates stammten aus der Feder der Kommission. Im Hinblick auf die
Wasserrahmenrichtlinie können die Aktivitäten der Kommission im Rahmen der
Entscheidungsvorbereitung aufgrund der dabei verfolgten Zielsetzungen zwei verschiedenen
Phasen zugeordnet, wobei diese sich vom zeitlichen Ablauf durchaus überschnitten haben. So
stand während der Konsultationsphase der Informations- und Meinungsaustausch mit
externen Akteuren über die geplante Maßnahme im Mittelpunkt der Aktivitäten, wobei diese
Kontakte in erster Linie dazu dienten, das Problem zu spezifizieren, Informationen zu
sammeln, potentielle Lösungsstrategien zu sichten und ein erstes Stimmungsbild zu erhalten.
Demgegenüber wurde die eigentliche Initiativphase, in der es um die Formulierung und
Verabschiedung des Richtlinienentwurfs ging, durch die kommissionsinternen Prozesse der
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung dominiert.
4.1 Die Konsultationsphase
Obgleich die Kommission bei der Wahrnehmung des Initiativrechts allein dem
Gemeinschaftsinteresse verpflichtet ist und sowohl die Kommissare als auch die
Kommissionsbeamten dem Prinzip der Unabhängigkeit unterliegen, war es schon immer eine
gängige Praxis, daß sich die Kommission während der Entscheidungsvorbereitung einem
größeren Kreis von Akteuren öffnete.119 Zum einen ist die Kommission während der
Formulierung eines Vorschlags an wissenschaftlicher und technischer Expertise sowie an
Informationen über nationale Regulierungspraktiken interessiert, um eine sachlich tragfähige
Lösungsstrategie für ein bestimmtes Problem entwickeln zu können. Indem die Entscheidung
über einen Richtlinienvorschlag jedoch dem Rat obliegt, bedarf es zum anderen auch einer
74
politisch akzeptablen Lösungsstrategie, so daß die Kommission auch ein Interesse daran hat,
die verschiedenen nationalen Prioritäten und Vorstellungen kennenzulernen und die
potentiellen Widerstände auszuloten.120 "From its earliest deliberations on a possible initiation
the Commission is obliged to take note of many of these outside voices if its proposals are to
find broad support and if they are to be effective in the sectors to which they are directed. The
Commission must concern itself not only with what it believes to be desirable but also with
what is possible." (Nugent 1994: 99) Während in der Europaforschung die Konsultation von
nationalen Beamten, Experten oder Vertretern von Verbänden und Interessenorganisationen
bereits vielfach untersucht worden ist, gibt es über die Kontakte zwischen der Kommission
und dem Europäischen Parlament im Rahmen der Entscheidungsvorbereitung relativ wenig
Informationen. Gerade in Anbetracht der zunehmenden Beteiligungsrechte des Parlamentes
am Entscheidungsprozeß, stellt sich jedoch die Frage, ob daraus auch eine verstärkte
Einbindung der Parlamentarier in die Phase der Politikformulierung resultierte.
Da die Kommission aufgrund ihrer Organisationsautonomie Ausmaß, Form und Inhalte der
Konsultationen selbst bestimmen kann, werden die Konsultationen in den verschiedenen
Generaldirektoraten und selbst innerhalb der DG Umwelt sehr unterschiedlich gehandhabt.
Indem klare Richtlinien für die Konsultationsphase fehlen, scheint die konkrete Ausgestaltung
der Kontakte zu externen Akteuren sehr stark von den jeweiligen Kommissionsbeamten
abzuhängen, die für die Entscheidungsvorbereitung verantwortlich sind.121 Daß man zur
Vorbereitung
der
Wasserrahmenrichtlinie
einen
offenen
und
breit
angelegten
Konsultationsprozeß durchführen wollte, hatte viel mit dem Politikverständnis der 'neuen
Generation' im Gewässerschutzreferat bzw. in den Leitungspositionen zu tun. Ihnen
gemeinsam war, daß sie die Gestaltung von Politik eher als eine Managementaufgabe und
weniger als eine bürokratische Angelegenheit betrachteten und die davon überzeugt waren,
daß sich die Akzeptanz rechtlicher Normen nur durch die Einbindung der Betroffenen in die
Politikformulierung erreichen lasse. Letztlich hing die Entscheidung für einen offenen und
breit angelegten Konsultationsprozeß auch ganz erheblich mit der neuen Umweltkommissarin
119
120
121
So heißt es im europäischen Beamtenstatut, "[a]n official shall carry out his duties and conduct himself solely
with the interests of the Communities in mind. He shall neither seek nor take instructions from any
government, authority, organisation or person outside his institutions."
Diese Informationen sind auch dahin gehend wichtig, daß der Kommissionsvorschlag überhaupt im Rat
verhandelt wird. Da in den vertraglich festgelegten Entscheidungsverfahren für die erste Lesung keine Fristen
vorgegeben sind, gibt es tatsächlich eine Reihe von Kommissionsvorschlägen, die seit Jahren dem Rat
vorliegen und noch nie verhandelt wurden, da sie von keiner Präsidentschaft auf die Tagesordnung gesetzt
worden sind.
Daß selbst innerhalb eines Referates die Konsultationspraxis sehr unterschiedlich sein kann, wurde bereits
am Beispiel der Trinkwasser- und der Badegewässerrichtlinie deutlich. Zu den Versuchen der Kommission
75
zusammen, die darin ein angemessenes und ihr aus dem nationalen Kontext vertrautes
Verfahren bei der Politikgestaltung sah. "I think it was more than crucial that this open
consultation process, was begun under a Scandinavian Commissioner. At least in the old
times - the Prodi Commission might be different - a Commissioner from another member
state and I won't specify a particular one, might have taken a much more rigid approach,
something like the tradition of 'officials act secretly behind closed doors' or something like
that."122
Darüber hinaus gab es natürlich auch einige 'strategische' Gründe, die für einen ausführlichen
Konsultationsprozeß sprachen. Erstens ging es um die Neugestaltung eines ganzen
Politikbereichs mit weitreichenden Konsequenzen für die Wasserwirtschaft, aber auch für die
Industrie und die Landwirtschaft und deshalb rechnete man in der Kommission mit einigem
Widerstand, dem man mit einem frühzeitigen Informations- und Meinungsaustausch
begegnen wollte. Zweitens hatte man keine Zweifel daran, daß die Konflikte zwischen den
Mitgliedstaaten, die in der Vergangenheit die Entwicklung der europäischen Wasserpolitik
bestimmt hatten, wieder aufbrechen würden, sobald die ersten konkreten Formulierungen auf
dem Verhandlungstisch liegen. Da man jedoch den Verdacht hatte, daß die Konflikte
zwischen den Mitgliedstaaten nicht nur auf Interessenunterschieden, sondern auch auf
Verständigungsprobleme gründeten, wollte man durch den Aufbau von Kontaktstrukturen
diese Kommunikationslücke schließen.123 Und angesichts der vielen innovativen Elemente,
auf denen die zukünftige europäische Wasserpolitik basieren sollte, kann zudem davon
ausgegangen werden, daß die Kommission selbst noch keine klaren Vorstellungen hatte, wie
diese konkretisiert werden sollten. Von daher suchte die Kommission den Ideen- und
Erfahrungsaustausch mit Experten aus dem Wasserbereich und den nationalen Fachbehörden,
um Informationen über potentielle Lösungsstrategien zu erhalten.
4.1.1 Die Mitteilung über die Wasserpolitik der EU
Den Auftakt für den offenen und breit angelegten Konsultationsprozeß bildete eine Mitteilung
über die Wasserpolitik der EU, die im Februar 1996 von der Kommission vorgelegt wurde.124
Formal war die Mitteilung zwar an den Rat und das Europäische Parlament gerichtet, aber die
122
123
124
die Konsultationspraxis besser zu strukturieren vgl. Peterson (1995) bzw. aktuell das Weißbuch der
Kommission (2001).
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
"Offenbar erwachsen die vertikalen wie die horizontalen Konflikte um unterschiedliche
Gewässerschutzpolitiken weithin aus wechselseitiger Unkenntnis. Vereinfacht ausgedrückt: Man weiß
innerhalb Europas zu wenig voneinander." (Breuer 1997:25)
KOM/96/59 vom 21. Februar 1996.
76
Kommission betonte in dem Dokument explizit, daß sie den Standpunkt aller von einer
Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik betroffenen Akteure kennenlernen möchte.
Indem die Kommission in der Mitteilung ihre konzeptionellen Vorstellungen für die
zukünftige europäische Wasserpolitik darlegte sowie die Grundzüge für eine Richtlinie über
die Wasserressourcen aufzeigte, hoffte sie eine öffentliche Diskussion anstoßen zu können.
Als Ziele der Wasserpolitik führt die Kommission in der Mitteilung die Gewährleistung einer
sicheren Versorgung mit Trinkwasser, die Verfügbarkeit von Wasserressourcen in
ausreichender Güte und Menge, den Schutz und Erhalt eines guten ökologischen Zustands der
aquatischen Umwelt sowie die Verhinderung bzw. Begrenzung der negativen Auswirkungen
von Überschwemmungen und Dürren an. Da diese vier Ziele nicht immer miteinander
vereinbar sind, sollte eine nachhaltige Wasserpolitik ein ausgewogenes Gleichgewicht
zwischen den Zielen anstreben, wobei insbesondere dem Umweltschutz eine besondere
Aufmerksamkeit zukommen müsse. Um das Ziel einer nachhaltigen Wasserpolitik erreichen
zu können, müßten in Zukunft eine Reihe von Problemen gelöst werden, die im wesentlichen
zwei Bereiche betreffen: die Gewässerverschmutzung und die Wasserknappheit.125 Als
Grundsätze einer nachhaltigen Wasserpolitik auf Gemeinschaftsebene werden in der
Mitteilung die vertraglich festgelegten umweltpolitischen Prinzipien (Art. 130r EGV), aber
auch das Subsidiaritätsprinzip (Art. 3b EGV) angeführt.126 Um Mißverständnissen
vorzubeugen, wird nochmals jeder einzelne Grundsatz definiert und bezüglich seiner
Auswirkungen auf die Wasserpolitik diskutiert. Daran anschließend werden spezifische
Themen der Wasserwirtschaft erläutert, wobei insbesondere auf das Verhältnis zwischen
Emissions- und Immissionsprinzip detailliert eingegangen wird.127
125
126
127
Bezüglich der Gewässerverschmutzung wird hier im Einzelnen auf die Verschmutzung durch Punktquellen,
die diffuse Verschmutzung, die unfallbedingte Verschmutzung, die Versauerung sowie die Eutrophierung
verwiesen. Neben der Gewässerverschmutzung und der Wasserknappheit werden als weiterer
Problembereich die negativen Auswirkungen von Eingriffen in die physikalische Beschaffenheit von
Gewässern angeführt, die etwa durch den Hochwasserschutz, die Schiffahrt oder die Landgewinnung
verursacht werden.
Im Einzelnen werden folgende Prinzipien als Grundsätze der zukünftigen europäischen Wasserpolitik
genannt: das Anstreben eines hohen Schutzniveaus, das Vorsorgeprinzip, das Prinzip der Vorbeugung, die
Bekämpfung von Umweltschäden an der Quelle, das Verursacherprinzip, die Einbeziehung des
Umweltschutzes in andere politische Maßnahmen, die Nutzung der verfügbaren wissenschaftlichen und
technischen Daten, die unterschiedlichen Umweltbedingungen in den Regionen der Gemeinschaft, die
Berücksichtigung der Kosten und Nutzen von Maßnahmen bzw. eines Nichttätigwerdens, die wirtschaftliche
und soziale Entwicklung der Gemeinschaft und die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen, die
internationale Zusammenarbeit sowie die Subsidiarität.
Bei den anderen spezifischen Themen der Wasserwirtschaft handelt es sich um die Ausweisung von ‚Zonen‘,
die Wassermenge, die Überwachungsanforderungen, die Berichtspflicht, die Transparenz, Einbeziehung und
Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit, die integrierte Bewirtschaftung von Wasserressourcen sowie
die Bewirtschaftung von Einzugsgebieten.
77
Aufgrund der in der Mitteilung dargelegten Ziele und Grundsätze einer nachhaltigen
Wasserpolitik sowie der Erörterung der Probleme und Herausforderungen im Bereich des
Gewässerschutzes, werden schließlich - äußerst knapp und sehr allgemein gehalten - die
Grundzüge einer Rahmenrichtlinie über die Wasserressourcen aufgeführt. Als zentrales
Element der Rahmenrichtlinie wird die integrierte Bewirtschaftung der Gewässer auf der
Basis von Flußeinzugsgebieten genannt. Zudem sollten in der Rahmenrichtlinie folgende
Aspekte aufgegriffen werden: die Überwachung von Menge und Güte der Wasserressourcen,
die Bewertung des Wasserbedarfs der Gesellschaft und der Auswirkungen menschlicher
Tätigkeiten auf die betreffenden Gewässer, die Festlegung von Qualitätszielen, die Erstellung
und
Umsetzung
eines
Maßnahmenprogramms
zur
Erreichung
dieser
Ziele,
die
Berücksichtigung von Qualitätszielen sowie von Emissionsstandards bei Maßnahmen zur
Verbesserung der Gewässergüte, die Anhörung der Öffentlichkeit im Entscheidungsprozeß
sowie die Überwachung und Berichterstattung über die Umsetzung der Rahmenrichtlinie. Im
Hinblick auf die Ziele und Maßnahmen sollen in der Rahmenrichtlinie Leitlinien festgelegt
und die Einzelheiten der Umsetzung weitgehend den Mitgliedstaaten überlassen werden, so
daß einerseits ein hohes Schutzniveau angestrebt werden kann, gleichzeitig aber genügend
Flexibilität bleibt, um die Maßnahmen an die unterschiedlichen Umweltbedingungen in der
Gemeinschaft anzupassen. Schließlich sollten einige Richtlinien aus der frühen Phase der
europäischen Wasserpolitik aufgehoben und durch die Rahmenrichtlinie ersetzt werden.128
4.1.2 Die Konferenz über die Wasserpolitik der EU
Ende Mai 1996 veranstaltete die Kommission im Rahmen des Konsultationsprozesses in
Brüssel eine zweitägige Konferenz "to establish a forum within which an open and informed
discussion on the future direction of Community Water Policy may take place". An der
Konferenz nahmen fast 250 Delegierte teil, wobei es sich vor allem um Vertreter der
Wasserversorgungsunternehmen, der Industrie, der Landwirtschaft sowie der Verbraucherund Umweltschutzverbände handelte. Natürlich waren auch alle Mitgliedstaaten bei der
Wasserkonferenz vertreten, aber in erster Linie hatte die Kommission ein Interesse daran, ein
Stimmungsbild von den nicht-staatlichen Akteuren im Wasserbereich zu erhalten. Neben der
Umweltkommissarin sowie der DG Umwelt, die mit fast 40 Mitarbeitern präsent war, nahmen
darüber hinaus Vertreter aus elf weiteren Generaldirektionen an der Konferenz teil. Andere
128
Folgende Wasserrichtlinien sollten aufgehoben und durch die Rahmenrichtlinie ersetzt werden: die Richtlinie
über Oberflächengewässer, die Richtlinie über Fischgewässer, die Richtlinie über Muschelgewässer, die
Grundwasserrichtlinie sowie die vorgeschlagene Richtlinie über die ökologische Qualität von Gewässern.
78
Konferenzteilnehmer kamen aus dem Europäischen Parlament, dem Ausschuß der Regionen
sowie dem Wirtschafts- und Sozialausschuß, aber auch die Europäische Umweltagentur, die
Internationalen Gewässerschutzkommissionen sowie einige Beitrittsländer waren auf dieser
großen Wasserkonferenz vertreten.
Im Rahmen der Konferenz sollten die vier Themenschwerpunkte Bewirtschaftung der
Wasserressourcen auf der Basis des Flußeinzugsgebietes, das Verhältnis der europäischen
Wasserpolitik zu anderen Gemeinschaftspolitiken, der Emissions- und Immissionsansatz beim
Gewässerschutz sowie die Wassermengenwirtschaft diskutiert werden. Sowohl die Vorträge
als auch die anschließenden Diskussionen zeigten zwar in den meisten Bereichen eine
grundsätzliche Übereinstimmung über die bei der Neugestaltung der europäischen
Wasserpolitik anzustrebenden Ziele, aber auch erste Differenzen über die erforderlichen
Maßnahmen.129 Obwohl die Notwendigkeit einer integrierten Bewirtschaftung der
Wasserressourcen in Flußeinzugsgebieten allseits befürwortet wurde, gab es dennoch
Meinungsverschiedenheiten, inwieweit diesbezüglich Vorgaben auf der europäischen Ebene
festgelegt werden können ohne dadurch in die Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten
einzugreifen. Bei der Diskussion wurde jedenfalls deutlich, daß sich die in zentralistisch
organisierten Mitgliedstaaten entwickelten Modelle wie beispielsweise die Agences de L'eau
in Frankreich nicht einfach auf föderale Mitgliedstaaten wie Deutschland übertragen lassen.
Ebenso zeigte sich bezüglich der Notwendigkeit, die Erfordernisse des Gewässerschutzes in
die Industrie-, die Agrar- oder die Regionalpolitik zu integrieren, eine Diskrepanz zwischen
grundsätzlicher Zustimmung und der Befürwortung praktischer Konsequenzen. Auch bei der
Frage nach dem 'richtigen' Ansatz zur Kontrolle der Gewässerverschmutzung gab es nach wie
vor noch kein einheitliches Verständnis, was vor allem an den unterschiedlichen
Gewässerschutzphilosophien lag. Während Mitgliedstaaten wie Großbritannien, Spanien.
Portugal und Griechenland es als legitim erachteten, den Verdünnungseffekt und die
Selbstreinigung der Gewässer auszunutzen, wurde dies von den Mitgliedstaaten mit hohen
Gewässerschutzstandards wie Deutschland, Dänemark, Schweden und Österreich, ganz zu
schweigen von den Umweltschutzorganisationen, abgelehnt. Schließlich wurde beim Thema
Wassermengenwirtschaft
deutlich,
daß
in
der
Gemeinschaft
keine
gemeinsame
Problemwahrnehmung existierte. Obwohl viele Konferenzteilnehmer vor allem angesichts der
starken Überbeanspruchung der Wasserressourcen in den südlichen Mitgliedstaaten einen
dringenden Handlungsbedarf sahen und ein Umdenken in der landwirtschaftlichen Praxis
79
einforderten, verbaten sich gerade deren Vertreter eine Einmischung in interne
Angelegenheiten.
4.1.3 Bilaterale Kontakte zwischen Kommission und Mitgliedstaaten
Bei den meisten Treffen, die in der Konsultationsphase stattfanden, handelte es sich jedoch
um bilaterale Treffen zwischen Mitarbeitern des Referates 'Gewässerschutz' bzw. dem
zuständigen Abteilungsleiter und Vertretern aus den Mitgliedstaaten. Wie intensiv die
Offenheit der Kommission in dieser Phase auf seiten der Mitgliedstaaten genutzt wird, hängt
zum einen davon ab, inwieweit man in den jeweiligen Fachabteilungen über die Bedeutung
und den Ablauf der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene
informiert ist.130 Mitgliedstaaten, die in der Entscheidungsvorbereitung eine aktive und
kontinuierliche Rolle spielen wollen, müssen dafür aber auch die entsprechenden personellen
und finanziellen Ressourcen investieren und geeignete Organisationsstrukturen schaffen.
Während Großbritannien diesbezüglich ein 'Vorreiter' zu sein scheint, beauftragen andere
Mitgliedstaaten lediglich ihre Umweltattachés mit der Kontaktpflege zur Kommission.131
"The Brits have always been coming in to us and lots of them passing by, while other member
states don't actively seek to inform and influence or lobby or whatever you call it the
Commission so much. The UK systematically informs actively up front whether there is a
problem or whether it's just ideas they have and they write a lot of things while most member
129
130
131
Die Vorträge, die in die jeweilige Thematik einführen sollten, wurden nicht von Vertretern der Kommission,
sondern von Sachverständigen gehalten, die dabei die unterschiedlichen Standpunkte und potentielle
Problemlösungen aufzeigen sollten.
Daß dies längst noch keine Selbstverständlichkeit ist, verdeutlicht die Ankündigung zu einem erst kürzlich
erschienen Leitfaden für die deutsche Umweltverwaltung, in der es heißt: "Die europäische Umweltpolitik ist
in den nationalen Ministerien längst zum Tagesgeschäft geworden. Ein großer Teil nationaler Gesetzgebung
im Umweltbereich ist 'umgesetztes' europäisches Gemeinschaftsrecht. Deshalb ist es entscheidend, daß
deutsche Beamte des Bundes oder der Länder in Brüssel die eigenen Interessen frühzeitig und effektiv
einbringen können. Dazu bedarf es genauer Kenntnisse der europäischen Institutionen und
Entscheidungsprozesse, denn auch für deutsche Ministerialbeamte sind die Entscheidungsprozesse auf der
europäischen Ebene nicht immer leicht nachzuvollziehen. Dieses praxisorientierte Buch versucht zu
beschreiben, wie Umweltpolitik in Brüssel funktioniert und welche Rolle die nationalen Beamten im
Entscheidungsprozeß spielen. Vor allem wird dabei auf die Rolle der europäischen Institutionen
eingegangen. Der Leitfaden gibt zudem Anregungen und Hinweise, wie Beamte in der europäischen
Umweltpolitik 'erfolgreich' die Vorgaben ihres Ministeriums vertreten können. Praktische Tips und wichtige
Adressen sollen dem 'Reisenden in Sachen Europa' behilflich sein." (Demmke/Unfried 2000) Aufgrund der
Eindrücke, die sich während vieler Gesprächen ergeben haben, wäre solch ein Leitfaden jedoch auch für eine
ganze Reihe anderer nationaler Verwaltungen, Organisationen und Institutionen angebracht.
So kann die Anzahl der Umweltattachés, die ein Mitgliedstaat in seine Ständige Vertretung nach Brüssel
entsendet, ebenfalls als Indikator dafür angesehen werden, welche Bedeutung ein Mitgliedstaat der
europäischen Umweltpolitik bzw. der Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene beimißt. Ein aktiver
Kontakt mit der Kommission scheint jedoch nur möglich zu sein, wenn sich zwei Umweltattachés die Arbeit
in Brüssel teilen können. "Often, those who are alone hardly manage to attend all meetings in the Council
framework, let alone cultivate contacts with Commission officials or Europarliamentarians, Therefore, the
progressive countries all have more than one attaché, but the UK also has two." (Pellegrom,1997:51)
80
states don't do that or some do it via their attaché, but the UK does it far more targeted."132
Zum anderen hängt die Intensität der informellen Kontakte auch von der Motivation der
Mitgliedstaaten ab. Natürlich werden alle Mitgliedstaaten versuchen den Vorschlag der
Kommission dahingehend zu beeinflussen, daß er mit den eigenen Prioritäten und
bestehenden Politikansätzen kompatibel ist, aber es macht einen großen Unterschied, ob die
Mitgliedstaaten die Einwirkungsmöglichkeiten nutzen, um ein spezifische Eigeninteresse
durchzusetzen oder um sich kooperativ und konstruktiv an der Politikformulierung zu
beteiligen. Es muß wohl kaum erwähnt werden, daß auf seiten der Kommission eine
problemorientierte Interaktion bevorzugt und mit der Chance zur Mitgestaltung 'belohnt' wird.
Im Rahmen der Entscheidungsvorbereitung hat die Kommission aber auch von sich aus
versucht, Kontakt zu den Mitgliedstaaten aufzunehmen, wobei man vor allem die für die
Implementation verantwortlichen Akteure in den Prozeß einbinden wollte. "So what we tried
to do in the run-up of drafting the Water Framework Directive proposal, is to get in touch
with those who have the expertise on the ground, therefore aware of problems and the
potential solutions."133 Aber es war nicht nur der Informations- und Erfahrungsaustausch, an
dem die Kommission ein Interesse hatte, sondern man hoffte durch die frühzeitige Einbindung
auch die Akzeptanz und damit die spätere Implementation der geplanten Richtlinie verbessern
zu können. Da in einigen Mitgliedstaaten die Regionen über wesentliche Kompetenzen im
Wasserbereich verfügen, was vor allem in Deutschland und Belgien sowie in einem
geringeren Ausmaß in Österreich und Spanien der Fall ist, wollte die Kommission deshalb
auch die regionalen Akteure einbinden. Bisher waren auch bei diesen Mitgliedstaaten die
informellen
Kontakte
nur
über
die
nationale
Ebene
gelaufen,
aber
die
Implementationsprobleme bei anderen Wasserrichtlinien hatten zu einem Umdenken
innerhalb der Kommission geführt. "The Commission realised that it was having problems
implementing certain pieces of water legislation and I give you the example of the Nitrates
Directive. So we put the question to ourselves whether the difficulty of the implementation of
the Nitrates Directive might have been because of the way in which it was adopted. By not
132
133
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel. Daß der europäische Politikgestaltung in
britischen Ministerien ein großer Stellenwert eingeräumt wird, bestätigte eine Gesprächspartnerin aus dem
britischen Umweltministerium, die zum Zeitpunkt des Gesprächs gerade als Stagiaire im Referat
'Gewässerschutz' arbeitete. Sie erzählte, daß die britischen Beamten intensiv auf Europa vorbereitet werden,
d.h. sie lernen alles über die europäischen Organe und Entscheidungsprozesse und vor allem werden sie
gebrieft, wann und wen sie kontaktieren müssen, um auf ein Dossier Einfluß nehmen zu können.
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel. Allerdings war die Kommission hierbei nicht
immer erfolgreich, denn während beispielsweise seit der Kontaktaufnahme die Kooperation mit Griechenland
besser verlief, erwies sich der Versuch mit Italien eine informelle Kommunikationsstruktur aufzubauen als
hoffnungslos, da die Italiener vollkommen unorganisiert waren. (Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter
der DG Umwelt am 25.1.2000 in Brüssel.)
81
consulting sufficiently regions at the time of drafting and negotiating the Directive, we
actually pushed off the problems to the implementation stage. Therefore we felt that it would
be the best to involve at a very early stage those people who are going to implement the
Directive when it eventually emerged, because only they could tell us what they see as the
problems or the difficulties."134 Wie intensiv sich die informellen Kontakte zwischen der
Kommission und den Regionen gestalteten, hing sowohl von dem Engagement der Regionen
als auch von der generellen Bereitschaft der nationalen Ebene, die Regionen an dem
europäischen Meinungsbildungsprozeß zu beteiligen, ab. Während beispielsweise das
Bundesumweltministerium den Austausch zwischen der Kommission und den deutschen
Ländern unterstützte, scheiterte die Kontaktaufnahme mit den spanischen Regionen zunächst
an der Zentralregierung.135
4.1.4 Exkurs: Die EU Kontaktgruppe der LAWA
Die bisherigen Erläuterungen haben deutlich gemacht, daß die Mitgliedstaaten, wobei dies im
Grunde genommen für alle externen Akteure gilt, ihre Einwirkungsmöglichkeiten auf den
Kommissionsvorschlag während der Entscheidungsvorbereitung nur nutzen können, wenn sie
zur Kooperation bereit und auch fähig sind. Im Folgenden soll am Beispiel der EU
Kontaktgruppe der LAWA einmal konkret gezeigt werden, welche Bedingungen für eine
effektive Kooperation erforderlich sind, wobei die intensiven Kontakte zwischen der
Kommission und der LAWA nicht nur das Ergebnis einer veränderten Wahrnehmung auf
seiten der Kommission waren, sondern auch auf seiten der deutschen Länder. Da in
Deutschland die Wasserwirtschaft in den Kompetenzbereich der Länder fällt - dem Bund
obliegt nur die Rahmengesetzgebung - haben sich diese in der Länderarbeitsgemeinschaft
Wasser (LAWA) zusammengeschlossen, die eine Koordinierung und, insoweit dies möglich
ist, eine Harmonisierung der Wasserwirtschaftspolitiken zwischen den Ländern gewährleisten
soll.
Obwohl die Länder für die Umsetzung und Anwendung des gemeinschaftlichen Wasserrechts
verantwortlich sind, gab es über Jahre hinweg keine Versuche auf die Gestaltung der
europäischen Wasserpolitik Einfluß zu nehmen, was zum einen daran lag, daß der Bund das
134
135
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
In Spanien verfügen die Regionen über Mitspracherechte im Wasserbereich, auch wenn diese begrenzt sind.
Da es zwischen der Zentralregierung und einigen Regionen Unstimmigkeiten bezüglich der Forderungen an
die zukünftige europäische Wasserpolitik gab, wurden diese von der Zentralregierung zu einem Treffen mit
der Kommission einfach nicht eingeladen. (Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt am
25.1.2000 in Brüssel.)
82
Außenvertretungsrecht lange Zeit alleine wahrnahm, zum anderen aber auch an einer
gewissen Selbstgefälligkeit, denn man erwartete auf der europäischen Ebene keine
Verabschiedung von Maßnahmen, die eine Verschärfung deutscher Gewässerschutzstandards
bewirken würden. Die Tatsache, daß dabei oftmals schwer verständliche und mit dem
deutschen Rechts- und Verwaltungssystem nicht kompatible Richtlinien herauskamen, führte
dazu, daß die europäischen Wasserrichtlinien als etwas Fremdes empfunden wurden und man
die Verpflichtung zu deren Umsetzung weitgehend ignorierte.136 "Und plötzlich standen wir
vor dem Europäischen Gerichtshof und haben große Augen gemacht, wobei wir nicht
materiell, sondern eigentlich immer formal verurteilt worden sind."137
Letztlich war es dann der von der Kommission vorgelegte und in der LAWA auf breite
Ablehnung stoßende Vorschlag für die Ökologierichtlinie, der ausschlaggebend für die
Entscheidung war, sich intensiver mit der europäischen Wasserpolitik auseinander zu setzten.
Ein erstes Ergebnis war das Positionspapier vom Mai 1995 zur Konsolidierung der
europäischen
Gewässerschutzpolitik,
das
von
Vertretern
der
LAWA
und
des
Bundesumweltministeriums gemeinsam entworfen und bei der Kommission eingereicht
worden war. Zur Erläuterung der Ziele und Inhalte des Positionspapiers fand daraufhin ein
erstes informelles Gespräch mit Vertretern der DG Umwelt statt, bei dem man bei der
Kommission um Verständnis und Akzeptanz für die deutschen Forderungen werben wollte.
Im Herbst 1995 hielt die LAWA eine Sondersitzung über die Zukunft der europäischen
Wasserpolitik ab, zu der man auch den Wasserdirektor der Kommission eingeladen hatte. Da
die deutschen Forderungen bereits bekannt waren, diente die Veranstaltung in erster Linie
dazu der Kommission die LAWA vorzustellen und ihr einen Einblick in die deutschen
Rechts- und Verwaltungsstrukturen zu vermitteln. "Nachdem man mit der Kommission ins
Gespräch gekommen ist, hat man gemerkt, daß die hergebrachte Form der Zusammenarbeit
und Koordinierung zwischen den Ländern und dem Bund nicht ausreicht. Daß wir auf dieser
Schiene nicht so rasch agieren und reagieren können wie das notwendig ist."138 Hinzu kam,
daß man erkannt hatte wie wichtig die Phase der Entscheidungsvorbereitung war und man
deshalb mit der Einflußnahme nicht bis zur Entscheidungsphase warten wollte, denn formal
136
137
138
In diesem Sinn äußerte sich auch Peter Kessler in seinem Vortrag über 'Das Umweltrecht der Europäischen
Union und seine Implementation in den Mitgliedstaaten' auf dem 3. Wiesbadener Wassersymposium am
23./24.9.1999 in Frankfurt. So stellte er aus deutscher Sicht selbstkritisch fest: "Wir haben uns jahrelang
nicht um die Entwicklung von EU-Vorschriften gekümmert und waren dann bei deren Umsetzung überrascht,
daß sie nicht auf unser Rechts- und Verwaltungssystem paßten." Neben administrativen und politischen
Gründen verwies er allerdings auch auf Anwendungsprobleme, die schwer faßbar sind. "Diese Probleme
bewegen sich irgendwo zwischen mangelnder Information und offener Abwehr des als Fremdkörper
empfunden europäischen Rechts."
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
83
bestimmt der Bundesrat erst einen Vertreter für die Ratsverhandlungen nachdem der
Richtlinienvorschlag offiziell von der Kommission vorgelegt worden ist. "Wir waren damals
fest entschlossen auf die Politikformulierung auf europäischer Ebene Einfluß zu nehmen und
wir wollten, daß der lahme deutsche Föderalismus gegenüber den zentralistischen
Mitgliedstaaten schneller in Fahrt kommt."139
Insofern entschloß man sich zur Gründung einer EU Kontaktgruppe, die sich innerhalb der
LAWA nur mit der Reform der europäischen Wasserpolitik beschäftigen und, wie der Name
bereits andeutet, die Kontakte mit der Kommission pflegen sollte. Um eine effiziente
Abstimmung sowohl zwischen den Ländern als auch zwischen den Ländern und dem Bund
sicherzustellen, gehörte neben einigen Ministerialdirigenten aus den Ländern auch der für die
Wasserpolitik zuständige Ministerialdirigent aus dem Bonner Umweltministerium der EU
Kontaktgruppe an. Außerdem wollte man die politische Entscheidungsebene eng mit dem
notwendigen Sachverstand verknüpfen, so daß auch einige Fachexperten hinzugezogen
wurden. Der Vorsitz in der EU Kontaktgruppe wurde dem Umweltministerium in BadenWürttemberg übertragen, das dann eigens eine Stabsstelle für die Koordinierung bezüglich
der Aktivitäten im Zusammenhang mit der Wasserrahmenrichtlinie einrichtete. Obgleich die
EU Kontaktgruppe in die formalen Strukturen der LAWA voll eingebunden ist, unterscheidet
sie sich von den anderen Gremien ganz erheblich durch ihre Arbeitsweise, wie der
Vorsitzende erläuterte. "Ich bin genauso berichtspflichtig gegenüber der LAWA
Vollversammlung wie die anderen Gruppen auch, aber sie gestehen uns in der Art der
praktischen Arbeit, also im operationellen Bereich, wesentlich mehr Freiheiten zu. Man war
sich von Anfang an darüber im Klaren, daß man in der EU Kontaktgruppe dieses Procedere
mit ordentlicher Sitzungsvorlage, Beschlußvorschlag usw. nicht aufrecht halten kann, daß
man das künftig anders, viel flexibler machen muß."140 Die neue Arbeitsweise, die
Zusammensetzung der EU Kontaktgruppe, aber vor allem auch die Motivation ihrer
Mitglieder hatte zur Folge, daß Deutschland frühzeitig auf der europäischen Ebene als 'policy
entrepreneur' auftrat. "Dieses Mal hatte ein kleiner Kreis von Leuten zusammen gefunden, die
Spaß an der Sache hatten, denn eine gute europäische Koordination und ein Engagement in
der Vorbereitungsphase erfordern ganz klar ein gehöriges Maß an Mehrarbeit und
Eigeninitiative. Mit Dienst nach Vorschrift kommen sie da nicht weit."141
139
140
141
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter des baden-württembergischen Umweltministeriums im Sommer
1999 in Heidelberg.
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter des hessischen Umweltministeriums auf dem Kongreß 'Pricing
Water' am 6./7.9.1999 in Sintra/Portugal.
84
Obwohl die Länder schon im Rahmen des Ratifizierungsverfahrens des Maastrichter
Vertrages mehr Mitwirkungsrechte im Hinblick auf die europäische Politikgestaltung erhalten
hatten, war es vor allem die Informalisierung der innerstaatlichen Meinungsbildung, die dazu
beigetragen hat, daß Bund und Länder eine abgestimmte fachliche und politische Meinung als
einheitliche
Position
in
Brüssel
vertreten
haben.
Daß
dieser
institutionelle
Handlungsspielraum für eine neue Form der Kooperation genutzt werden konnten, hing auch
damit zusammen, daß im Bundesumweltministerium als auch in einigen Umweltministerien
der Länder ein personeller Wechsel stattgefunden hatte. Gemeinsam war den neuen Akteuren
eine stärkere europäische Orientierung und eine größere Offenheit im Umgang miteinander,
so daß im Rahmen der neuen Kontaktstrukturen das Mißtrauen, das lange Zeit das Verhältnis
zwischen Bund und Ländern beherrscht hatte, überwunden werden konnte. "So eine
Zusammenarbeit funktioniert nur richtig, wenn bei den Akteuren, die aufgrund ihrer Funktion
zusammen kommen, auch die 'Chemie' stimmt."142 Das Gleiche läßt sich auch über die
informellen Kontakte zwischen den Vertretern der DG Umwelt und der EU Kontaktgruppe
der LAWA sagen, denn auch hier haben die persönlichen Beziehungen zur Überwindung alter
Ressentiments und Verständigungsprobleme beigetragen. Insofern resultierten die Kontakte
zur Kommission in einer konstruktiven Zusammenarbeit, die von der Teilnahme von
Vertretern der DG Umwelt an einigen Sitzungen der EU Kontaktgruppe bis zu dem Wechsel
des für die Koordination innerhalb der LAWA zuständigen Beamten zur Kommission
reichten.
Darüber hinaus bewirkte das verstärkte Engagement in dem Prozeß europäischer
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung einen Lernprozeß auf deutscher Seite, der
sowohl in einer veränderten Wahrnehmung der eigenen Standpunkte als auch der
europäischen Ebene resultierte.143 So führte das Kennenlernen der Erfahrungen, Probleme und
Vorstellungen der Fachkollegen aus der Kommission sowie den anderen Mitgliedstaaten
dazu, daß man die eigenen Positionen und Praktiken durchaus aus einem ganz anderen
Blickwinkel betrachtete und teilweise zu einer neuen Bewertung gelangte. Während die
ursprüngliche Idee darin bestanden habe, daß man das deutsche Wasserrecht eins zu eins nach
Brüssel tragen wollte, sei man inzwischen in Europa angekommen, so daß diese Forderung
keine Rolle mehr spiele.144 Gleichzeitig erkannte man aber auch das Innovationspotential der
142
143
144
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter des Bundesumweltministeriums auf dem Kongreß 'Pricing
Water' am 6./7.9.1999 in Sintra/Portugal.
Vgl. hierzu insbesondere die beiden nächsten Abschnitte, in denen es um die Treffen der Wasserdirektoren
sowie um die Gemeinsamen Technischen Seminare geht.
In diesem Sinne äußerte sich Fritz Holzwarth, Ministerialdirigent im Bundesumweltministerium, in seinem
Vortrag auf dem 3. Wiesbadener Wassersymposium am 23./24.9.1999 in Frankfurt.
85
europäischen Ebene, denn die angestoßene Debatte über die europäische Wasserpolitik bot
die Möglichkeit ein neues, zeitgemäßes Handlungskonzept für die Bewirtschaftung der
Gewässer zu entwickeln und zwar mit einem Wirkungsgrad, den man im nationalen Kontext
nicht hätte erreichen können. Hinzu kam, daß man in den europäischen Aktivitäten die
Chance sah, die eigene Wasserwirtschaft am Laufen zu halten. "Im Wasserbereich schien in
den letzten Jahren alles geregelt worden zu sein und jetzt mußte das Ganze nur noch verwaltet
werden. In den Ministerien hatte dies zur Folge, daß der Wasserbereich kein so großes
Gewicht mehr hatte, das 'Standing' gegenüber den anderen Abteilungen nachließ, die
finanziellen Zuwendungen abnahmen. Die Reform der europäischen Wasserpolitik hat da
wieder frischen Wind in die deutsche Wasserwirtschaft gebracht. Sie bietet eine
Argumentationshilfe, um die eigene Position wieder auszubauen und zu festigen. Außerdem
motiviert sie, den Wasserbereich nochmals aus einer ganz anderen Perspektive anzugehen."145
4.1.5 Die Treffen der Wasserdirektoren
Ein wichtiges informelles Forum für den Informations- und Meinungsaustausch stellten die
Treffen der Wasserdirektoren dar, die sich jedoch von den anderen Aktivitäten während der
Konsultationsphase in zweierlei Hinsicht unterschieden. Erstens handelte es sich im
Gegensatz zu dem offenen und breit angelegten Konsultationsprozeß bei den Treffen der
Wasserdirektoren um einen relativ kleinen Kreis von Akteuren, denn die Teilnahme war nur
den für die nationale Wasserpolitik zuständigen Abteilungsleitern vorbehalten.146 Und
zweitens sollten die Treffen langfristig dem Aufbau persönlicher Kontakte zwischen den
Wasserdirektoren der Mitgliedstaaten dienen, wobei man sich insbesondere von dem
informellen Charakter der Zusammenkünfte, der begrenzten Zahl der Teilnehmer sowie deren
gemeinsamem Background eine offene und direkte Kommunikation erhoffte. "The meetings
of the Water Directors have proved very useful as a mechanism for establishing personal
relationships and I think we should not underestimate this. The personal relationships that we
have all established mean that we are able to talk to one another much more freely than we
would if it was an official relationship. [...] By common agreement our meetings take place
exclusively in English. We occasionally have meetings here with interpretation in Brussels,
145
146
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter des niedersächsischen Umweltministeriums auf dem 3.
Wiesbadener Wassersymposium am 23./24.9.1999 in Frankfurt.
Natürlich kommen die Wasserdirektoren meistens nicht alleine zu den Treffen, sondern bringen noch ihren
Stellvertreter oder einen Experten mit, aber dennoch waren alle Mitgliedstaaten angehalten die
Teilnehmerzahl so gering wie möglich zu halten.
86
but the interpretations are not so efficient, because however bad your language is, at least
when you all speak English, you are communicating directly.147
Insofern ging es bei den Treffen der Wasserdirektoren zum einen um den Austausch von
Informationen über die jeweiligen Probleme, Erfahrungen und Vorstellungen im Hinblick auf
die europäische Wasserpolitik, denn tatsächlich wußte man in Europa zu wenig voneinander.
Dieses Nichtwissen betraf in erster Linie jedoch nicht die fachlichen Aspekte, sondern
vielmehr die sozialen, kulturellen, ökonomischen, rechtlichen oder institutionellen
Bedingungen, mit denen sich die Eigenheiten der Wasserwirtschaft sowie die Ziele der
Wasserpolitik in den jeweiligen Mitgliedstaaten erklären lassen. "Wichtig ist, daß man ins
Gespräch kam und daß man eine Ebene gehabt hat, wo man sich außerhalb der offiziellen und
formalen Gremien austauschen konnte. Das hat dazu geführt, daß man in vielen Fällen die
eigene Meinung besser 'rüber bringen konnte oder aber auf der anderen Seite auch verstanden
hat, warum beispielsweise die Franzosen, Griechen oder Spanier irgendwelche Dinge nicht
haben wollten."148 Zwar bedeutet der Abbau von Verständigungsproblemen nicht, daß sich
automatisch auch eine gemeinsame Problemwahrnehmung einstellt, aber wenn man die
unterschiedlichen Hintergründe kennt, läßt sich besser zwischen den unterschiedlichen
Problemsichten vermitteln. "Among the water directors it is not so much that we have a
common view, but I suppose we perceive what the problems are. And we are able to discuss
freely the problems we don’t agree. For instance, the Spanish Water Director doesn’t agree
with all that’s been done, but now we understand what his problems are and why he has those
problems, because we sit down and talk together."149
Zum anderen wollte die Kommission die Treffen der Wasserdirektoren nutzen, um die
relevanten Akteure aus den Mitgliedstaaten in die Politikformulierung einzubinden. Wichtig
war hierbei, daß sich in dem informellen Gremium der Wasserdirektoren nicht die realen
Machtverhältnisse des Rates widerspiegelten, sondern die Teilnehmer gleichberechtigt waren
und ihr Einfluß wesentlich von ihrer Kooperationsbereitschaft und ihrem Engagement abhing.
"With the meetings of the Water Directors we have a group in which we are all equal: there
are no big countries and there are no small countries, because there is no voting. We find that
people have a contribution to make which is far beyond the size of their country and the votes
they would have in Council. And there’s another thing by creating this body: we have brought
some member states on board who before were never interested and have started now to
147
148
149
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am23.1.2001 in Stuttgart.
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
87
participate in our work."150 Letztlich erhoffte sich die Kommission von dem direkten
Austausch von Informationen und Argumenten eine verstärkte Problemlösungsorientierung
bei den Wasserdirektoren, so daß man sich trotz unterschiedlicher Prioritäten und
Vorstellungen auf ein gemeinsames Handlungskonzept für die Neugestaltung der
europäischen Wasserpolitik verständigen würde. Gleichzeitig war mit der Strategie der
Einbindung die Hoffnung verbunden, daß sich die an der Formulierung der zukünftigen
Handlungskonzeptes beteiligten Akteure mit diesem identifizieren und sich deshalb verstärkt
für dessen Realisierung einsetzen werden.
Ein wichtiger Aspekt, der den Aufbau dieser informellen Kommunikationsstruktur
begünstigte, wenn nicht sogar erst ermöglichte, betraf den Umstand, daß sowohl in der
Kommission als auch in drei wichtigen Mitgliedstaaten ein Akteurswechsel stattgefunden
hatte. "The establishment of the meetings of the Water Directors also coincided with a lot of
changes in the Water Directorates. I became the head of water unit in the Commission, Fritz
Holzwarth became the German Water Director, Rouselle became the French Water Director,
Alan Davis became the British Water Director. All of us were new in our job and we were
looking for new solutions, for new ways of doing our job. So that helped. And we
immediately got on as people so we like one another on a personal level. I think the
changeover at the same time in Britain, France, Germany and the Commission was seminal,
because of the people who came on board."151 Daß sich aus den zu Beginn ad hoc
stattfindenden Zusammenkünften, jedoch ein beständiges Politiknetzwerk entwickelte inzwischen wird von jeder Präsidentschaft erwartet, daß sie die Wasserdirektoren zu einem
Treffen einlädt - ist auf die Wahrnehmung der Wasserdirektoren zurückzuführen, daß man nur
gemeinsam die Gestaltung der europäischen Wasserpolitik beeinflussen kann. Statt im
Nachhinein die von anderen getroffene Entscheidung zu verwalten, wollte man lieber selbst
gestalten, so daß sich aus der Betroffenheit eine neuartige Handlungsintitiative entwickelte,
die über eine rein bürokratische Abstimmung hinaus reichte und nicht auf die Phase der
Entscheidungsvorbereitung begrenzt blieb.
4.1.6 Die Gemeinsamen Technischen Seminare
Ein weiteres Novum während der Entscheidungsvorbereitung waren die Gemeinsamen
Technischen Seminare, die zwar von der LAWA und der Environment Agency organisiert
wurden, die aber aufgrund ihrer Intention eine Ergänzung zu den von der Kommission
150
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
88
durchgeführten Konsultationen darstellten. Aufgrund der ersten Reaktionen aus den
Mitgliedstaaten bezüglich der Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik, hatte die
Kommission
feststellen
müssen,
daß
in
Europa
nach
wie
vor
unterschiedliche
Gewässerschutzphilosophien existierten, wobei es vor allem zwischen dem deutschen und
dem britischen Ansatz erhebliche Differenzen gab. Während sich Deutschland im Hinblick
auf die zukünftige europäische Wasserpolitik für die Festlegung strenger und einheitlicher
Emissionsstandards auf der Grundlage der besten verfügbaren Technik einsetzte, wollte man
in Großbritannien nur der Festlegung europaweiter Qualitätsziele zustimmen. Da man in der
Kommission eine Einigung in dieser Frage allerdings als wichtige Voraussetzung für eine
erfolgreiche Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik ansah, wollte man mit der Lösung
dieses Konfliktes nicht bis zu den Ratsverhandlungen warten. Außerdem hatte man in der
Kommission den Eindruck, daß der deutsch-britische Gegensatz eher in den Köpfen als in der
Realität existierte, so daß man sich von einem direkten Kontakt zwischen deutschen und
britischen Wasserexperten aus den jeweiligen Umweltbehörden eine fachliche Verständigung
über mögliche Lösungsstrategien versprach. "One of the key elements in this situation was
that we had to organise an apportionment between Britain and Germany. Because in the water
area, they were the protagonists of two very different philosophies, which appeared to be
contradictory. LAWA was always very suspicious about the British approach and the British
who as usual were arrogant about their approach."152
Tatsächlich wurde die Idee der Kommission von der LAWA und der Environment Agency
aufgegriffen und ein Gemeinsames Technisches Seminar organisiert, um einen direkten
Erfahrungsaustausch
über
administrative,
praktische
und
technische
Aspekte
des
Gewässerschutzes sowie der Gewässerbewirtschaftung in Deutschland und Großbritannien zu
fördern. Gegenstand des ersten Seminars, das im April 1996 in der hessischen
Landesvertretung in Brüssel unter dem Motto 'Vorbehalte abbauen, voneinander lernen'
abgehalten wurde, waren denn auch der unterschiedliche deutsche und britische Ansatz zum
Gewässerschutz. Obwohl es sich bei den meisten Teilnehmer um Experten aus der LAWA
und der Environment Agency handelte, waren auch das deutsche und das britische
Umweltministerium sowie Österreich und die Niederlande vertreten, während die
Kommission auf eine Teilnahme bei diesem ersten Seminar verzichtete.153 Im Verlauf des
151
152
153
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
Die ursprüngliche Idee hatte darin bestanden, daß Deutschland und Großbritannien ihre Differenzen
untereinander beilegen sollten, so daß der Kommission eine Teilnahme als nicht opportun erschien.
Allerdings gab die Kommission im Einverständnis mit den Organisatoren ihre Zurückhaltung auf und nahm
bei den nachfolgenden Seminaren als Beobachterin teil.
89
Seminars gelangte man zu der Erkenntnis, daß sich der deutsche und der britische Ansatz zum
Schutz der Gewässer nicht widersprechen müssen, denn in der Praxis werden in beiden
Ländern sowohl der Emissionsansatz als auch der Immissionsansatz angewendet, wenn auch
mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung. Konsequenterweise richtete man an die
Kommission die Empfehlung, die beiden Konzepte in Form eines 'kombinierten Ansatzes'
miteinander zu verbinden und in der geplanten Rahmenrichtlinie zu verankern. "At the end of
this three-day workshop they had three flipcharts full where they agree and three lines where
there were differences. At present both countries agree that there is a need for this combined
approach of emission control and water quality standards. After April ’96 I have never heard
this reference to the British and the German approach anymore. It doesn’t exist anymore and
it was never a major problem at any of the political discussions in the Council."154 Insofern
hatte die fachliche Diskussion zur Überwindung eines vermeintlichen Gegensatzes, der lange
Jahre die Entwicklung der europäischen Wasserpolitik beeinträchtigt hatte, beigetragen und
damit eine frühzeitige Konsensbildung im Hinblick auf die späteren Verhandlungen
ermöglicht.155
Nach den positiven Erfahrungen während des ersten Seminars, beschloß man in der LAWA
und der Environment Agency die Veranstaltungsreihe fortzusetzen und zu weiteren zentralen
bzw. strittigen Themen europäischer Wasserpolitik Seminare abzuhalten, wobei auch die
Einbeziehung weiterer Mitgliedstaaten angestrebt wurde. So fand im Mai 1997 das zweite
Gemeinsame Technische Seminar in Maidenhead über die unterschiedlichen Ansätze zur
integrierten Bewirtschaftung von Flußgebieten statt und im Oktober 1997 traf man sich in
Dresden, um ökonomische Fragen der Wasserwirtschaft und insbesondere die Rolle von
Kosten-Nutzen-Analysen im Rahmen des Flußgebietsmanagement zu diskutieren. Der
Hauptbeitrag der technischen Seminare bestand allerdings darin, daß man – analog zu den
Treffen der Wasserdirektoren – auf Expertenebene ein informelles Forum geschaffen hatte,
das eine direkte und offene Kommunikation sowie den Austausch von Informationen,
Erfahrungen und Argumenten ermöglichte. "Our experience has shown that you have to start
with an atmosphere where no one is listening, so there is no one who is going to make capital
out of an expression of weakness, because at one stage you may have to say, alright, on that
side the German system is not so good, on that side the British system is not so good, but
publicly you may not want to say that at that stage. So you have to create the right ambience
154
155
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
Übrigens nahmen aus Deutschland, Großbritannien und Österreich drei Akteure an dem technischen Seminar
teil, die dann später in der Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen die Wasserrahmenrichtlinie verhandelten, so daß
90
and that was done largely by the work of LAWA and the Environment Agency."156 Letztlich
war damit der Grundstein für eine transnationale Zusammenarbeit zwischen mehreren
Umweltbehörden gelegt worden, die diese auch in Zukunft weiter führen wollten.
4.1.7 Und das Europäische Parlament?
Die bisherigen Ausführungen haben deutlich gemacht, daß die Kommission während der
Konsultationsphase vor allem diejenigen Akteure, die über eine gewisse Informations- und
Repräsentativfunktion verfügen, in die Politikformulierung einzubinden versucht. Insofern
stellen die Vertreter aus den nationalen Verwaltungen, die der Kommission sowohl ihr
Fachwissen als auch politische Informationen über die Prioritäten und Vorstellungen ihres
Mitgliedstaates anbieten können, die wichtigste Zielgruppe für die Kommission dar.
Aufgrund der zunehmenden Entscheidungsrechte des Europäischen Parlamentes könnte man
nun davon ausgehen, daß die Kommission auch hier ein Interesse an dem Aufbau informeller
Kontaktstrukturen hat, um über einen frühzeitigen Informations- und Meinungsaustausch die
Chance für eine politische Akzeptanz ihres Vorschlags zu verbessern. Abgesehen von der
Teilnahme einiger Parlamentarier an der Wasserkonferenz und der Tatsache, daß der
Vorsitzende des Umweltausschusses beim offiziellen Abendessen als Gastredner eingeladen
war, gab es während der Konsultationsphase kaum informellen Kontakte zwischen dem
Parlament und der Kommission.
Aus der Perspektive der Kommission läßt sich dies damit erklären, daß ihr für eine direkte
Kommunikation mit dem Parlament zunächst die Ansprechpartner fehlten, denn generell
benennt der zuständige Ausschuß erst nach der Vorlage eines Kommissionsvorschlags einen
Berichterstatter wie auch die anderen Fraktionen erst zu diesem Zeitpunkt ihre jeweiligen
Schattenberichterstatter ernennen, die sich dann intensiv mit dem Richtlinienentwurf
auseinandersetzten und die Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Ausschuß
vorbereiten. Allerdings scheint man auch auf Seiten des Parlamentes an einer informellen
Einbindung in die Politikformulierung nicht sehr interessiert zu sein, was sich zum einen mit
der Arbeitsbelastung der Parlamentarier erklären läßt. "Wir haben es eigentlich immer
abgelehnt uns mit diesen informellen Gremien im Vorlauf einer Kommissionsinitiative zu
befassen, weil uns die aktuelle Arbeit, wo wir vor einer Entscheidung stehen, viel wichtiger
ist. Wir haben schon aktuell so viel zu tun, daß wir von der Arbeitsbelastung einfach auch
156
hier eine personelle Kontinuität zwischen informeller Meinungsbildung und formaler Entscheidungsfindung
gegeben war.
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
91
nicht in der Lage sind uns mit Dingen herum zu schlagen, die erst im Anlaufen sind."157
Hinzu kommt die ungeklärte Frage nach dem politischen Mandat für solche informellen
Gespräche, wenn im relevanten Ausschuß der Prozeß der Meinungsbildung überhaupt noch
nicht begonnen hat. Um dennoch die Vorstellungen und Prioritäten des Parlamentes frühzeitig
darlegen und damit einen Einfluß auf die Entscheidungsvorbereitung der Kommission
gewinnen zu können, kann ein Ausschuß einen 'Initiativbericht' verfassen.158 Wird dieser vom
Parlament in Form einer Entschließung angenommen, dann kann der Berichterstatter die
informellen Kontakte mit der Kommission wahrnehmen und sich dabei auf ein klares Mandat
berufen.
Auch im Hinblick auf die Mitteilung der Kommission über die Wasserpolitik der EU nutzte
der Umweltausschuß das Instrument des 'Initiativberichts', um seine Forderungen an die
Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik nochmals in aller Form deutlich zu machen.159
Dabei wurde in dem Bericht die bisherige Arbeit der Kommission sowie die von ihr in der
Mitteilung vorgelegten konzeptionellen Vorstellungen für die Ausgestaltung einer
Rahmenrichtlinie äußerst heftig kritisiert. So monierte der Berichterstatter, daß die Mitteilung
der Kommission in keiner Weise den von Rat und Parlament gestellten Anforderungen an ein
Gesamtkonzept genüge. "Sie erschöpft sich vielmehr in der Wiederholung längst anerkannter
umweltpolitischer Ziele und Grundsätze ohne allerdings die zur Erreichung dieser Ziele
geeigneten Maßnahmen und Instrumente zu konkretisieren. Weiter beschränkt sie sich auf die
Auflistung
aller
einschlägigen
Richtlinien
und
Richtlinienvorschläge,
ohne
deren
Zusammenspiel darzulegen. Schließlich kommt sie zu einer unkritischen Bestätigung ihrer
jüngsten Politik und Vorschläge." Darüber hinaus kritisierte der Berichterstatter, daß die
gesamte Emissionskontrolle, insbesondere die dringend notwendige Revision der Richtlinie
über gefährliche Stoffe, in der Mitteilung ausgespart und statt dessen der Festsetzung von
einheitlichen Qualitätszielen Vorrang eingeräumt wird. Insgesamt kommt der Berichterstatter
zu der Beurteilung, daß die Mitteilung zwar einige gute Ansätze enthalte - wobei vor allem
die Entscheidung für das Konzept der Flußeinzugsgebiete begrüßt wird - Kernprobleme
identifiziere und eine Reihe wichtiger Fragen stelle, die jedoch in der Regel nicht beantwortet
würden. Der dem Bericht beigefügte Entschließungsantrag wurde vom Umweltausschuß
einstimmig angenommen.
157
158
159
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel.
'Initiativbericht' deshalb, weil das Parlament zu einer Mitteilung der Kommission keine Stellung nehmen
muß und insofern aus Eigeninitiative aktiv wird.
Bericht über die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament betreffend die
Wasserpolitik der Europäischen Union, der von dem EVP-Abgeordneten Karl-Heinz Florenz verfaßt worden
war. (A4-0290/96 bzw. Abl. C 347 vom 18.11.1996, S. 4)
92
Auch das Plenum unterstütze die deutliche Kritik des Umweltausschusses an der Mitteilung
der Kommission und nahm in seiner Entschließung fast alle in dem Antrag aufgeführten
Forderungen an.160 Somit forderte das Parlament die Ausarbeitung eines Gesamtkonzeptes, in
dem die notwendigen Ziele und Maßnahmen einer europäischen Wasserpolitik festgelegt
werden und mit dem eine kohärente Anwendung der bestehenden Wasserrichtlinien
gewährleistet wird. Unter Hinweis auf die Grundsätze von Rio für eine nachhaltige
Entwicklung als auch die im EG Vertrag verankerten Grundsätze der Vorsorge und
Vorbeugung sowie des Verursacher- und Ursprungsprinzip, forderte das Parlament zudem
einen präventiven Gewässerschutz, was zum einen die Einführung eines Minimierungs- und
Reinhaltegebots,
zum
anderen
die
Festlegung
von
strengen
und
einheitlichen
Emissionsstandards notwendig mache. Im Sinne eines kombinierten Ansatzes wird die
Festlegung gewässerbezogener Qualitätsziele als zusätzliches, das Emissionsprinzip
ergänzendes Instrument gefordert, um die Vermeidung übermäßiger Schadstoffbelastungen
und die Erfolgskontrolle von Gewässerschutzmaßnahmen zu gewährleisten.161 Insgesamt
betonte das Parlament, daß die europäische Wasserpolitik auf eine gute ökologische
Wasserqualität, den Schutz der Ökosysteme in ihrer gesamten Vielfalt sowie auf den Schutz
und die Wiederherstellung der Feuchtgebiete abzielen solle. Deswegen sei die Einführung von
gewässer- und umweltbezogenen Quantitätszielen sowie die Festlegung von Grenzen für die
Wassermengen, die aus bestimmten Quellen entnommen werden dürfen, dringend
erforderlich. Außerdem müßten die Ziele und Maßnahmen der europäischen Wasserpolitik in
andere gemeinschaftliche Politikbereiche (v.a. Landwirtschaft, Industrie und Verkehr)
integriert werden. Schließlich ermahnte das Parlament die Kommission, daß die Gemeinschaft
ihren
im
Rahmen
internationaler
Gewässerschutzkonventionen
eingegangenen
Verpflichtungen durch Umsetzung in Gemeinschaftsrecht immer noch nicht nachgekommen
sei und dies bei der Ausarbeitung des Gesamtkonzepts berücksichtigt werden müsse.
Nur mit einer Forderung konnte sich der Umweltausschuß im Plenum nicht durchsetzen,
wobei sich diese auf die Frage des weiteren Vorgehens bezog. Nachdem man im
Umweltausschuß der Ansicht war, daß die Mitteilung der Kommission ihren Zweck, ein
160
161
Entschließung des Europäischen Parlamentes zur Mitteilung der Kommission an den Rat und das
Europäische Parlament betreffend die Wasserpolitik der Europäischen Union vom 23. Oktober 1996.
(A4-0290/1996 bzw. Abl. C 347 vom 18.11.1996, S. 80)
Den Vorrang des Emissionsprinzip begründete das Parlament damit, daß Emissionsstandards als
technologische Anforderungen an die Belastungsquellen dem vertraglich verankerten Verursacherprinzip
entsprechen. Außerdem seien strenge und einheitliche Emissionsstandards wesentlich leichter durch- und
umsetzbar als gewässerbezogene Qualitätsziele und deshalb seien sie sowohl aus umwelt- wie auch aus
wettbewerbspolitischer Perspektive als das geeignetere Instrument zu betrachten. Wer die ersten deutschen
93
stimmiges Gesamtkonzept für die europäische Wasserpolitik darzulegen, eklatant verfehlt
habe und die in der Mitteilung angekündigte Ausrichtung der zukünftigen europäischen
Wasserpolitik aus der Perspektive eines nachhaltigen Gewässerschutzes äußerst bedenklich
war, wollte man sozusagen das Heft lieber selbst in die Hand nehmen. Von daher forderte der
Umweltausschuß, daß die Ziele und Leitlinien für die europäische Wasserpolitik sowie die für
ihre Umsetzung notwendigen Maßnahmen im Rahmen eines Aktionsprogramms durch den
Rat und das Europäische Parlament festzulegen sind. Da der Vertrag für die Verabschiedung
allgemeiner Aktionsprogramme zwar das Verfahren der Mitentscheidung vorsieht (Artikel
130s, Absatz 3 EGV), diesen aber keine rechtliche Verbindlichkeit zukommt, wollte der
Umweltausschuß
auch
im
Hinblick
auf
die
Rechtsetzung
dem
Parlament
ein
Mitentscheidungsrecht sichern, zumal man auch gegenüber den Mitgliedstaaten nicht sehr
großes Vertrauen zu haben schien. Deshalb vertrat der Umweltausschuß die Auffassung, daß
der Erlaß einer Rahmenrichtlinie eine notwendige Maßnahme zur Umsetzung und
Durchführung des Aktionsprogramms darstelle und deswegen ebenfalls nach Artikel 130s,
Absatz 3 EGV zu verabschieden sei. Diese juristisch recht abenteuerliche Konstruktion, die
auch politisch nicht unbedenklich war, wollte die Mehrheit des Parlamentes jedoch nicht mit
tragen, so daß diese Forderung aus dem Entschließungsantrag abgelehnt wurde.
4.2 Die Initiativphase
Noch bevor das Europäische Parlament seine Entschließung zur Mitteilung der Kommission
verabschiedete, hatte der Umweltrat bereits im Juni 1996 die Kommission aufgefordert ihr
Initiativrecht wahrzunehmen und bis zum Ende des Jahres einen Vorschlag für eine
Wasserrahmenrichtlinie vorzulegen. Von daher stand die Kommission unter einem gewissen
Erwartungs- und auch Zeitdruck, wobei davon auszugehen ist, daß auch die Kommission
möglichst schnell einen entsprechenden Entwurf vorlegen wollte, um die positive Dynamik
der Konsultationsphase auszunutzen. In der Initiativphase ging es nun darum, die Ziele und
Handlungskriterien für die zukünftige europäische Wasserpolitik sowie die grundlegenden
Maßnahmen und Fristen zur Erreichung dieser Ziele in einem konkreten Richtlinienvorschlag
zu definieren. Dabei betrachtet die Kommission die Ausarbeitung eines Richtlinienentwurfs
weitgehend als interne Angelegenheit, was sich mit dem ihr vertraglich zugesicherten
Vorschlagsmonopol und ihrer Unabhängigkeit als supranationales Organ erklären läßt. Daß
im Ergebnis oftmals eine innovative, genuin europäische Problemlösung vorgeschlagen wird,
Positionspapiere zur Reform der europäischen Wasserpolitik kennt, dem kommen diese Formulierungen aus
dem Entschließungsantrag sehr bekannt vor.
94
läßt sich zum mit den vielfältigen Ziel- und Interessenkonflikten erklären, denn die
Kommission ist gut beraten, wenn sie eine Problemlösung vorlegt, die für alle etwas Neues
enthält und die sich an fachlichen, nicht aber an nationalen Kriterien orientiert. Zum anderen
entsprechen innovative, europäische Problemlösungen dem institutionellen Selbstverständnis
der Kommission als 'policy entrepreneur', wobei sich das Recht der Kommission, politische
Prozesse zu initiieren und als 'Motor' die europäische Integration voranzutreiben, auch auf das
Selbstbild der einzelnen Kommissionsbeamten auszuwirken scheint, denn "many Commission
fonctionnaires clearly do not see themselves as public servants or mere administrators [...].
Instead, many preferred to see themselves in grander political terms as 'policy-makers',
'innovators', 'intellectuals' and 'architects' of the new European order whom the Treaties (and
'history' itself) had proclaimed 'custodians of the European interest'." (Shore 2000:144)
Obwohl im allgemeinen immer von der Kommission und von dem Kommissionsvorschlag
gesprochen wird, darf nicht vergessen werden, daß es sich bei der Kommission um keinen
einheitlichen Akteur handelt. Erstens ist die Kommission organisatorisch in eine politische
und eine bürokratische Ebene gegliedert. An der Spitze der Kommission steht das Kollegium
der 20 Kommissare, die das Entscheidungsgremium der Kommission bilden und deren Arbeit
politisch zu verantworten haben. Die einzelnen Kommissare sind jeweils für bestimmte
Aufgabenbereiche zuständig, wobei sie von einem ihnen direkt unterstellten Kabinett, das
meistens aus sechs bis acht persönlichen Mitarbeitern besteht, unterstützt werden. Der
eigentliche 'Verwaltungsapparat' der Kommission setzt sich im wesentlichen aus den
Generaldirektionen zusammen, die jedoch mehr sind als bürokratische Verwaltungseinheiten.
"Over time, a structure has emerged where the 'vertical' DGs with responsibility for a given
policy in terms both of legislative initiative and subsequent management have become semiautonomous organisations with hierarchical management structures." (Edwards/Spence
1997:104)
Die Tatsache, daß die Generaldirektionen im Lauf der Zeit ein organisatorisches und
politisches Eigenleben entwickelt haben, bringt - abgesehen von der oftmals problematischen
Beziehung zwischen dem Kommissar und der ihm zugeordneten Generaldirektion erhebliche Koordinationsprobleme mit sich. Denn im Gegensatz zu der, die bürokratische
Ebene dominierenden sektoralen Fragmentierung, handelt es sich bei den Entscheidungen der
Kommission um kollegiale Entscheidungen. Da diese von den Kommissaren gemeinsam
politisch verantwortet werden müssen, wird bei Entscheidungen im Kollegium in der Regel
ein Konsens angestrebt, auch wenn für die Verabschiedung eines Kommissionsvorschlags
eine einfache Mehrheit ausreichend wäre. Hinzu kommt, daß ein im Kollegium abgelehnter
95
Richtlinienvorschlag einen erheblichen Prestigeverlust für den zuständigen Kommissar
bedeuten würde, so daß die interne Entscheidungsvorbereitung auf eine möglichst breite
Unterstützung des Vorschlags durch die anderen Kommissare und ihrer jeweiligen
Generaldirektionen abzielt.162 Insofern ist es wichtig, daß die Kommission im Hinblick auf
den internen Prozeß der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung über eine Reihe von
Koordinationsstrategien verfügt. Das Beispiel der Wasserrahmenrichtlinie zeigt, wie die
Konsensbildung innerhalb der Kommission darüber hinaus durch weitere informelle
Vermittlungsmechanismen unterstützt wird.
4.2.1 Die vertraglichen Bestimmungen
Bei der Ausarbeitung eines Richtlinienvorschlags muß die Kommission die vertraglichen
Vorgaben berücksichtigen, wobei diese Chance und Restriktion zugleich sind. Einerseits
legitimieren die Vertragsinhalte ein Tätigwerden der Kommission und die für die jeweiligen
Gemeinschaftspolitiken aufgeführten Ziele und Grundsätze legen den Rahmen für
europäische Problemlösungen fest. Andererseits können die vertraglichen Bestimmungen den
Gestaltungsspielraum der Kommission auch einschränken, da sie sich bei ihren Vorschlägen
zur Problembearbeitung nicht allein an fachlichen Kriterien orientieren darf und insbesondere
die in den Verträgen festgelegten Bestimmungen für die Entscheidungsverfahren sind
meistens nicht das Ergebnis zweckrationaler Überlegungen, sondern das Ergebnis politischer
Entscheidungen.163 Die Prüfung der Übereinstimmung der Vertragsinhalte mit dem
Kommissionsvorschlag obliegt dem Juristischen Dienst der Kommission, dem vor einer
Entscheidung der Kommissare alle Richtlinienentwürfe vorgelegt werden müssen. Aufgrund
des durchweg 'legalistischen' Charakters der Kommission (Shore 2000:132), kommt der
Beurteilung des Juristischen Dienstes auch eine wichtige Binnenwirkung zu. "Ensuring the
Legal Service is in agreement with the principle at issue is clearly, therefore, one way of
commanding respect and acceptance for the proposal. [...] A favourable opinion from the
Legal Service on the text concerned is a clear political advantage." (Edwards/Spence
1997:114)
162
163
Schließlich gibt es noch einen pragmatischen Grund für die Konsensbildung innerhalb der Kommission. "The
requirement to find eleven votes in support of a measure is rendered more difficult by the likelihood that, out
of 20 Commissioners, two or three are likely to be absent on business from any of the weekly Commission
meetings. Voting is by a show of hands and votes cannot be cast by proxy. [...] Thus, in practice, it is usually
safer to have more than eleven votes in favour of any motion." (Edwards/Spence 1997:39)
Inwiefern politische Kriterien die vertraglichen Bestimmungen für die Entscheidungsverfahren beeinflussen,
haben Liefferink und Andersen (1998) beispielsweise an den Positionen der 'grünen' Mitgliedstaaten zur
Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens im Umweltbereich anläßlich der Revisionskonferenz illustriert.
96
Insofern stand auch bei der Ausarbeitung des Vorschlags für die Wasserrahmenrichtlinie
zunächst eine Spezifizierung und Operationalisierung der im Vertrag recht allgemein gehalten
umweltpolitischen Ziele und Grundsätze an, wobei im Bereich der europäischen
Wasserpolitik eine Besonderheit zu beachten war, die den Gestaltungsspielraum der
Kommission erheblich einschränkte. Für die Verabschiedung von Maßnahmen des
Gewässerschutzes (Art. 130s, Abs. 1) und von Maßnahmen im Bereich der Bewirtschaftung
der Wasserressourcen (Art. 130s, Abs. 2) sah der Maastrichter Vertrag nämlich jeweils
unterschiedliche Entscheidungsverfahren vor. Während Wasserrichtlinien, die sich auf
qualitative Aspekte beziehen, unter das Verfahren der Zusammenarbeit fallen und vom Rat
mit qualifizierter Mehrheit zu verabschieden sind, ist für quantitativ orientierte
Wasserrichtlinien - nach der Anhörung des Europäischen Parlamentes - eine einstimmige
Beschlußfassung des Rates vorgeschrieben. Diese Differenzierung stand jedoch sowohl zu der
politischen Forderung einer nachhaltigen Wasserpolitik als auch zu dem fachlichen Konzept
der integrierten Bewirtschaftung der Wasserressourcen auf der Basis der Flußeinzugsgebiete
im krassen Widerspruch. Nachdem sich während der Konsultationsphase ein relativ breiter
Konsens für die verstärkte Berücksichtigung der Mengenaspekte bei der Neugestaltung der
europäischen Wasserpolitik abgezeichnet hatte und auch von Expertenseite angesichts der
Überbeanspruchung der Wasserressourcen entsprechende Maßnahmen eingefordert wurden,
befand sich die Kommission aufgrund der unterschiedlichen Entscheidungsverfahren bei der
Formulierung des Richtlinienvorschlags in einem Dilemma.164
Letztlich entschied man sich in der Kommission aus politischen Gründen in dem Entwurf für
die
Wasserrahmenrichtlinie
den
Schwerpunkt
auf
die
qualitativen
Aspektes
des
Gewässerschutzes zu legen, denn ein Ausschluß des Europäischen Parlamentes von dem
Entscheidungsprozeß erschien vollkommen unangebracht. "The unanimity rule in Council
virtually excludes the European Parliament and I don't think it would be politically acceptable
to exclude the European Parliament from a piece of legislation such as this where they in fact
have been one of the main instigators of action. I think, politically it would have been suicide
to have excluded the European Parliament."165 Gleichzeitig spielten aber auch strategische
164
165
So hatte die Europäische Umweltagentur im November 1995 in ihrem aktualisierten Bericht über die Lage
der Umwelt in der EU auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Gewässer der Gemeinschaft sowohl in
qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht zu schützen. Auch der im Januar 1996 vorgelegte Bericht über
die Implementation des fünften Umweltaktionsprogramm (KOM/95/624) enthielt diesbezüglich nochmals
eine deutliche Aufforderung: "It remains a challenge for the Union and the Member States to develop and
fully implement a process of integrated planning for the protection and management of water resources with
a focus on the relationship between quantitative and qualitative aspects of water, particularly in order to
ensure that fresh water is managed on an integrated river basin approach."
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
97
Überlegungen eine Rolle, denn in der Kommission ging man davon aus, daß sich die
Möglichkeit der qualifizierten Mehrheitsabstimmung im Rat positiv auf das Verfahren und die
Inhalte der Wasserrahmenrichtlinie auswirken würden. "Achieving unanimity in Council,
would definitely not only have lowered the speed, but also the ambition of the whole
legislation."166 Von daher konnten in dem Entwurf für die Wasserrahmenrichtlinie die
quantitativen Aspekte nur insoweit berücksichtigt werden, wie die mengenmäßige
Überwachung einen Einfluß auf die angemessene Gewässergüte hat. "The main thing was that
it has been difficult to actually start getting something that was worth negotiating for because
of the unanimity clause. In that sense, the Water Framework Directive is not satisfying,
because it only addresses quantity as a supporting parameter. It's only water management of
resources where quantity can be argued to have an impact on quality. Now, that has been
taken fairly far in the directive when you look at the definitions, but we can't actually use this
directive to take member states to court for not managing their water resources in a wise or
sustainable way."167
4.2.2 Die Ausarbeitung des Richtlinienvorschlags durch die Dienste der Kommission
Die Generaldirektionen in der Kommission, die von einem Generaldirektor geleitet werden,
sind ähnlich nationalen Ministerien hierarchisch aufgebaut und nach Zuständigkeitsbereichen
weiter untergliedert. So setzen sich die Generaldirektionen aus mehreren Direktoraten
zusammen, die dann wiederum in verschiedene Abteilungen und Referate aufgeteilt sind.
Während die Referate als operationelle Einheiten betrachtet werden können, kommen den
Leitungsebenen nicht nur koordinierende und kontrollierende Funktionen zu, sondern analog
zu ihrer Position verfügen sie durchaus auch über Gestaltungs- und Einflußmöglichkeiten.
Wie in allen Behörden erfolgt auch in der Kommission die hierarchische Einteilung der
'Karrierebeamten' (A-Kategorie) nach Funktion und Dienstrang, wobei die Beamten bei ihrem
Eintritt in die Kommission der Kategorie A8 zugeordnet werden, während es sich bei den
Kategorien A1 und A2 normalerweise um Generaldirektoren bzw. deren Stellvertreter
handelt. Im Hinblick auf das bereits weiter oben beschrieben Selbstverständnis der
Kommissionsbeamten als 'policy-maker' und 'innovator' ist es jedoch wichtig zu wissen, daß
der Großteil der Beamten dem mittleren Dienst (Kategorie A5 oder A4) angehört, so daß sich
- im Vergleich zu nationalen Ministerien - bereits auf der Arbeitsebene ein relativ
hochqualifiziertes Personal findet. Indem vor allem die Kommissionsbeamten der jüngeren
166
167
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
98
Generation eher über unternehmerische Kompetenzen wie analytische, konzeptionelle und
andere Managementfähigkeiten verfügen, können sie jedoch sehr schnell mit dem ausgeprägt
hierarchischen und bürokratischen Charakter der Kommissionsadministration in Konflikt
geraten, was entweder demotivierend wirken oder die Suche nach informellen und flexibleren
Praktiken bestärken kann.168
Da es sich bei der europäischen Wasserpolitik in erster Linie schon immer um eine
gewässerbezogene Umweltpolitik handelte, gehört diese traditionell zu dem Aufgabenbereich
der DG Umwelt. Innerhalb des Direktorates D 'Umweltqualität und natürliche Ressourcen' fiel
damals die europäische Wasserpolitik in den Zuständigkeitsbereich der Abteilung D1
'Gewässerschutz, Boden, Landwirtschaft', in der dann wiederum das Referat 'Gewässerschutz'
für die Erarbeitung und weitere Betreuung der Wasserrichtlinien verantwortlich war.169
Zwischen den Mitarbeitern des Referates ist die Arbeit so aufgeteilt, daß in der Regel jede
Richtlinie von einem Kommissionsbeamten betreut wird. Bei der Wasserrahmenrichtlinie
handelte es sich jedoch um ein derart komplexes Unterfangen, so daß der für den
Richtlinienentwurf zuständige Kommissionsbeamte von einem nationalen Experten
unterstützt wurde. Aufgrund der politischen Bedeutung der Wasserrahmenrichtlinie immerhin ging es um die Neugestaltung eines ganzen Politikbereiches - erfolgte die
Ausarbeitung des Vorschlags zudem in enger Abstimmung mit dem zuständigen
Referatsleiter sowie dem Abteilungsleiter. Nachdem mit der Wasserrahmenrichtlinie auch
Bereiche geregelt werden sollten, die nicht in den originären Zuständigkeitsbereich der
Abteilung D1 fielen, fand zunächst innerhalb der Generaldirektion Umwelt eine interne
Koordination mit der für ökonomische Aspekte zuständigen Abteilung B2 'Ökonomische
Analyse und Beschäftigung' sowie mit der für industrielle Emissionen verantwortlichen
Abteilung E2 'Chemische Stoffe' statt. Im weiteren Verlauf des Prozesses bildete die
'Kerngruppe' des Gewässerschutzreferates und die zwei Mitarbeiter aus den beiden anderen
Abteilungen das 'Verhandlungsteam' der Kommission.
Tatsächlich war damit in der Kommission letztlich nur eine Handvoll Akteure für die
Ausarbeitung des Richtlinienentwurfs und seine Betreuung im weiteren Entscheidungsprozeß
verantwortlich. Dies spielt zum einen hinsichtlich der Motivation der Kommissionsbeamten
168
169
Vgl. hierzu die detaillierte Untersuchung der charakteristischen Eigenschaften der Kommissionsbeamten bei
Shore, der zur der Schlußfolgerung gelangt, daß "[t]he European Commission has developed into an
institution with a style and character of its own quite unlike that of any national civil service" (2000:174)
sowie die von Bach vorgenommene Charakterisierung der Kommission als Bürokratie neuen Typs (1999b).
Inzwischen hat innerhalb der DG Umwelt eine Umstrukturierung stattgefunden, so daß nunmehr innerhalb
des Direktorates B 'Umweltqualität der natürlichen Ressourcen' die Abteilung B1 'Wasser, Meer, Boden' für
die europäische Wasserpolitik zuständig ist.
99
eine wichtige Rolle, denn je länger und schwieriger das Entscheidungsverfahren, desto mehr
müssen sie an Zeit und Engagement investieren, so daß sie sich schließlich mit 'ihrer'
Richtlinie identifizieren.170 Der erfolgreiche Abschluß der Richtlinie wird auch als
persönlicher Erfolg gewertet, der darüber hinaus die Karrierechancen verbessern kann. Und
indem es sich nur um eine kleine Kerngruppe handelt, die während des gesamten Prozesses
als Ansprechpartner der Kommission zur Verfügung stehen, wird auch die Entwicklung eines
engen Netzes persönlicher Kontakte mit Akteuren aus den nationalen Verwaltungen, dem Rat
und
dem
Europäischen
Parlament
sowie
den
Vertretern
der
Verbände
und
Interessenorganisationen gefördert. Durch diese informellen Kommunikationsstrukturen
fließen bei den Kommissionsbeamten wichtige Informationen zusammen. Allerdings macht
diese 'Personalisierung' gleichzeitig deutlich, daß das Gelingen eines Entscheidungsprozesses
auch von den Fähigkeiten und dem Rollenverständnis der individuellen Akteuren abhängt.
Während die Kommissionsbeamten am Entwurf für einen Richtlinienvorschlag arbeiten, sind
sie das Ziel zahlreicher Lobbyaktivitäten, wobei insbesondere die Mitgliedstaaten sowie die
unterschiedlichen Verbände und Interessenorganisationen versuchten die konkreten Inhalte
des Entwurfs in ihrem Sinne zu beeinflussen und teilweise sogar mit eigenen Entwürfen an
die Kommission herantraten. Da sie dabei nützliche Informationen erhalten können, geben
sich die Kommissionsbeamten relativ offen, gleichzeitig erwarten sie aber von den
Lobbyisten auch, daß diese über klare Vorstellungen verfügen, konstruktive Kritik üben und
nicht nur partikularistische Interessen vertreten.171 Neben diesen eher 'positiven' Formen des
Lobbying, gibt es aber auch die 'negative' Variante, wobei Mitgliedstaaten oder Verbände
versuchen Druck auszuüben, damit eine besonders unliebsame Vorgabe des bereits
existierenden Entwurfs entweder gestrichen oder abgemildert wird. In diesem Fall werden die
Mitgliedstaaten versuchen über 'ihre' Kommissare oder Generaldirektoren Einfluß auszuüben,
während sich die Verbände entweder an die ihnen traditionell nahe stehenden
Generaldirektionen oder, vor allem bei nationalen Belangen, an die eigene Regierung wenden.
Inwiefern die unterschiedlichen Anliegen der Lobbyisten tatsächlich in den Entwurf für die
170
Dies trifft allerdings nicht nur auf die Mitarbeiter der Kommission zu, sondern auch auf Akteure aus anderen
institutionellen Zusammenhängen. Fast alle Interviewpartner, die den Entstehungs- und Entscheidungsprozeß
der Wasserrahmenrichtlinie intensiv begleitet haben, sprachen leicht schmunzelnd von 'ihrem Baby'.
171
So berichtete ein Kommissionsmitarbeiter von einem Treffen mit Vertretern eines großen
Landwirtschaftsverbandes, bei dem Aspekte der Wasserrahmenrichtlinie, die insbesondere die
Landwirtschaft betreffen, erörtert werden sollten. Auf die Nachfrage, weshalb nur Vertreter der nördlichen
Mitgliedstaaten zu dem Treffen gekommen seien, mußten diese zugeben, daß man sich auch innerhalb des
Verbandes nicht einig sei und es einen Konflikt zwischen den nördlichen und den südlichen Mitgliedern
gäbe. Darauf hin gab der Kommissionsmitarbeiter zu verstehen, daß man von seiten der Kommission gerne
die Kritik und Bedenken des Verbandes berücksichtigen werde, dieser zunächst aber eine einheitliche
Position finden müsse.
100
Wasserrahmenrichtlinie Eingang gefunden haben, ist empirisch schwer zu beurteilen, doch
lassen sich wohl einige Ausnahmeregelungen oder die Berücksichtigung spezifischer
Kriterien auf diese Aktivitäten zurückführen.
Die Kontakte, die die Kommissionsbeamten in dieser Phase von sich aus gesucht haben,
dienten
eher
der
spezifischen
Expertise,
denn
bei
der
Ausarbeitung
der
Wasserrahmenrichtlinie mußten eine ganze Reihe fachlicher Details sowie technische und
administrative Fragen geklärt werden. Da es sich bei den meisten Kommissionsbeamten um
Generalisten handelt, verfügen diese in der Regel weder über die notwendige fachliche
Kompetenz noch über praktische Vollzugserfahrung, so daß sie diesbezüglich auf
Informationen von außen angewiesen sind. Hierfür wurde jedoch kein ständiger
Expertenausschuß eingerichtet, sondern die Mitgliedstaaten wurden eingeladen, ad hoc
jeweils zu spezifischen Themen Experten nach Brüssel zu schicken. Allerdings kann die
Kommission den Mitgliedstaaten nicht vorschreiben, wen sie gerne bei diesen Expertentreffen
dabei hätte und so lag es in der Entscheidung der nationalen Wasserdirektoren, ob sie selbst
an einem Treffen teilnahmen, weil es beispielsweise aus ihrer Sicht um politisch brisante
Fragen bzw. um nationale Präferenzen ging, oder ob sie einen auf das Thema spezialisierten
Beamten schickten.172 Teilweise nutzten die Kommissionsbeamten auch die in der
Konsultationsphase entstandenen Kontaktstrukturen mit Akteuren aus den Mitgliedstaaten,
um per Email Kommentare zu ersten Formulierungen einzuholen.173 Benötigten die
Kommissionsbeamten jedoch wissenschaftliche Expertise, dann bevorzugten sie aus Gründen
der Neutralität die Konsultation unabhängiger Forschungsinstitute. "We do prefer to deal with
scientists ourselves rather than with the member states, because if we have gone out and get
independent advice, then we can always show this is independent advice. If we have the
Spanish Institute, people will say, well, is this Spanish Institute, for example when it comes to
bathing water, totally independent? Or when it comes to sea water, is the British National
Institute totally independent? So to avoid that sort of thing, we go to people like the
Frauenhofer Institut and our own research centres to get independent advice."174
Nachdem der erste Entwurf für einen Richtlinienvorschlag von den verantwortlichen
Kommissionsbeamten
erarbeitet
worden
ist,
wird
dieser
in
der
Hierarchie
der
Generaldirektion langsam nach 'oben' weiter gereicht, wobei auf jeder Ebene Einwände
erhoben und Verbesserungsvorschläge gemacht werden können, so daß es durchaus
172
173
174
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
Interview DG Umwelt/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
101
vorkommen kann, daß der Entwurf mehrmals überarbeitet werden muß. Inwieweit dabei der
ursprüngliche Entwurf für die Wasserrahmenrichtlinie verändert wurde, ist jedoch eine Frage,
die ebenfalls empirisch kaum zu überprüfen ist. Letztlich entscheidet jedenfalls der
Generaldirektor, wann ein Richtlinienvorschlag so ausgereift ist, daß er dem Kabinett des
zuständigen Kommissars vorgelegt werden kann. Wie restriktiv sich die hierarchischen
Strukturen auf den Gestaltungsspielraum des Referates auswirken, hängt auch von dem
jeweils vorherrschenden Führungs- und Arbeitsstil innerhalb einer Generaldirektion ab, wobei
dieser eng mit dem jeweiligen Aufgabenbereich in Verbindung zu stehen scheint, denn "the
policy administered within individual DGs is important in determining [...] the 'policy style' or
'administrative style' of the DG" (Cini 1997:74). Daß in der DG Umwelt die Hierarchie keine
so große Rolle spielt und die Entscheidungsvorbereitung dezentraler, offener und kollegialer
als in anderen Generaldirektionen abläuft, läßt sich wohl auch mit der Dominanz der
Nordeuropäer (hierzu gehören auch die Briten) unter den Kommissionsbeamten erklären, die
diesen administrativen Stil selbst als 'typisch nordisch' bezeichnen.
4.2.3 Die Interaktion zwischen bürokratischer und politischer Ebene
Obgleich die Generaldirektionen den Entwurf für einen Richtlinienvorschlag relativ
selbständig erarbeiten, obliegt dem zuständigen Kommissar sozusagen die Richtlinien- und
Entscheidungskompetenz, d.h. sie oder er setzen die politischen Prioritäten für die Arbeit der
ihnen unterstehenden Generaldirektion. Um die Kommunikation zwischen der bürokratischen
und der politischen Ebene zu gewährleisten wurden in der Amtszeit der Umweltkommissarin
Bjerregaard sogenannte 'head staff meetings' abgehalten, bei denen es entweder um konkrete
Aspekte einer Richtlinie oder um allgemeine Strategiefragen ging. Neben der Kommissarin
und den für den Themenbereich zuständigen Kabinettsmitgliedern, nahmen an diesen Treffen
der Generaldirektor sowie die für das Dossier zuständigen Kommissionsbeamten teil und
zwar von dem 'desk officer' bis zum Abteilungsleiter. Bei der Präsentation der Dossiers
sollten die Kommissionsbeamten vor allem die politischen Aspekte herausstellen und die
möglichen Optionen für ein weiteres Vorgehen aufzeigen, so daß die Kommissarin dann über
die einzuschlagende Richtung für eine Initiative oder bei einem Richtlinienentwurf
entscheiden konnte. Daß die politischen Entscheidungen in direkter Konsultation mit dem
Generaldirektor und unter Einbindung der Kommissionsbeamten getroffen werden, ist in der
Kommission nicht sehr üblich, entsprach jedoch den Vorstellungen einer kooperativen
Zusammenarbeit der Kommissarin Bjerregaard.
102
Im Hinblick auf die Politikgestaltung innerhalb der Generaldirektion stellt das Kabinett ein
wichtiges Bindeglied zwischen der Kommissarin und der bürokratischen Ebene dar, wobei
diese Aufgabe nicht selten zu Konflikten zwischen den Kabinettsmitgliedern und den
Kommissionsbeamten führt. "Ideally, a cabinet should enhance the effectiveness of its
Directorate General by ensuring that policy decisions are made rapidly and effectively, by
providing informal guidance on the Commissioner's wishes and by supporting its own
Directorate General's concerns in debate on policy priorities with other services. However, the
distinction
between
policy
guidance
and
interference
is
not
always
clear-cut."
(Edwards/Spence 1997:50) Inwieweit die Kabinettsmitglieder eher eine koordinierende,
beratende und unterstützende Funktion einnehmen oder sich die Kommissionsbeamten
kontrolliert und bevormundet fühlen, hängt ganz wesentlich von dem Arbeitsstil innerhalb des
Kabinetts und dem Selbstverständnis der Kabinettsmitglieder ab. Und damit natürlich wieder
von dem jeweiligen Kommissar, der sich die Mitglieder seines Kabinetts selbst aussuchen und
dabei, wie jeder Personalchef auch, bestimmte Anforderungsprofile festlegen kann. Konflikte
zwischen der politischen und der bürokratischen Ebene können aber auch dann auftreten,
wenn die im Kabinett und der Generaldirektion jeweils dominanten Arbeitsstile nicht
miteinander harmonieren.
Im Falle der Wasserrahmenrichtlinie wurde das Verhältnis zwischen Kabinett und
Kommissionsbeamten von beiden Seiten als positiv beschrieben, wozu auch der Umstand, daß
das für den Wasserbereich zuständige Kabinettsmitglied in ständigem und direkten Kontakt
mit den für den Entwurf verantwortlichen Kommissionsmitarbeitern stand, beigetragen hat.175
"I think that's a cultural, national, personal tradition, because some other cabinets are much
more hierarchical in their working. In extreme cases the members of the cabinet would not
speak to the commissioner themselves, they would always ask through the head of cabinet.
And they would draft notes which from the head of cabinet will be send to the general director
who then sends the appropriate instructions to the services. That's how it works in many
places, but the nordic tradition is not working like that which sometimes is a problem if you
have a hierarchy or a different tradition in the DG. DG Environment is not very rigorous in
that sense, but there are other general directorates where it would be highly unusual to have
this kind of direct contact to the middle management."176 Daß das Kabinettsmitglied nicht die
Notwendigkeit sah, in die Arbeit der Kommissionsbeamten eingreifen zu müssen, hing auch
175
176
Hinzu kam, daß das Kabinett von Frau Bjerregaard im wesentlichen aus Dänen bestand und der für die
Wasserrahmenrichtlinie zuständige nationale Experte ebenfalls ein Däne war, was für die Kommunikation
zwischen den beiden Ebenen durchaus förderlich war.
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
103
mit deren kompetenter und engagierter Arbeitsweise zusammen. "The people who are
involved in D1 are very competent, certainly among the stronger teams that we have here.
They are very committed and inventive in the ways things could be. So, if you have very
competent people, you tend to delegate more and you just try to be sure that the process is coordinated."177
4.2.4 Die Interaktion mit anderen Generaldirektionen
Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß ein wesentliches Charakteristikum der Kommission
deren sektorale Fragmentierung ist. Dies läßt sich darauf zurück führen, daß sich die
Generaldirektionen jeweils an 'ihrem' Kapitel des Vertrages orientieren, sie von daher
spezifische Zielsetzungen verfolgen und bei der Politikgestaltung unterschiedliche
Handlungskriterien zum tragen kommen. "We are an environmental DG. We have our
legitimate institutional functions, what we are here to defend. Our chapter is the environment
chapter, the integration chapter and those principles like the precautionary principle, the
polluter pays principle etc. are the ones we are defending."178 Andererseits lassen sich die
Regulierungsbereiche nicht so eindeutig nach sektoralen Zuständigkeiten abgrenzen und
gerade aufgrund dieser Interdependenzen kommt es immer wieder zu heftigen Konflikten
zwischen den Generaldirektionen bei der Politikgestaltung. Die prinzipielle Möglichkeit,
Entscheidungen über Interessenkonflikte erst auf der Ebene der Kommissare über das
Mehrheitsprinzip herbeizuführen, würde die Kommission bei der Wahrnehmung ihres
Initiativrechts jedoch erheblich einschränken und widerspräche zudem dem Prinzip der
Kollegialität, denn es wurde schon erwähnt, daß sowohl aus normativen als auch aus
strategischen Gründen eine breite Unterstützung für einen Entwurf durch die anderen
Kommissare und ihre Generaldirektionen erstrebenswert ist. Das interne Verfahren der 'interservice consultation' soll von daher bereits auf der Ebene der Generaldirektionen eine
horizontale Koordination gewährleisten, wobei in diesem Zusammenhang auch den
horizontalen Diensten eine wichtige Koordinationsfunktion zukommt, denn "[i]f vertical DGs
divide the work of the Commission the central services are expected to pull them together and
integrate the organisation as a whole" (Edwards/Spence 1997:109). Während das
Generalsekretariat auf die Einhaltung der internen Fristen und Verfahren achtet und bei
Konflikten durchaus auch als Vermittler auftritt, überprüft der juristische Dienst die
177
178
Interview Kabinett Bjerregard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
104
Kompatibilität
des
Entwurfs
mit
dem
Vertragsrecht
sowie
dem
bestehenden
Gemeinschaftsrecht.
Das formale Konsultationsverfahren verpflichtet den für die Ausarbeitung des Entwurfs
zuständigen Kommissionsbeamten alle relevanten Generaldirektionen zu konsultieren, damit
diese ihre Einwände oder Verbesserungsvorschläge geltend machen können. Allerdings wird
die Effizienz dieser Form der horizontalen Koordination von Kommissionsbeamten selbst in
Frage gestellt. Zum einen seien die Fristen für die interne Konsultation äußerst knapp
bemessen, so daß eine konstruktive Auseinandersetzung mit dem Entwurf bzw. dessen
gründliche Überprüfung kaum möglich sei. "The formal inter-service consultation is ten days.
You cannot do anything in ten days, you can just collect your ideas and put them into a file ,
but all the background information you must have before, all the necessary contacts you must
have before."179 Hinzu kommt, daß die interne Konsultation zu einem zu späten Zeitpunkt
stattfindet, so daß die Ausarbeitung des Entwurfs schon weitgehend abgeschlossen ist und
deshalb nur noch minimale Korrekturen möglich sind. "But understandably, when it comes to
the end-point of the official inter-service consultation, there is little margin for manoeuvre in
fact. You cannot ask the DG of origin to change drastically the document, you cannot impose
a new chapter or something like that."180 Indem das formale Konsultationsverfahren nicht
wirklich zur Vermittlung unterschiedlicher sektoraler Konzepte und Interessen beiträgt,
scheint es bei offenen Konflikten letztlich doch auf die Durchsetzungsfähigkeit der jeweiligen
Generaldirektion innerhalb der Kommission anzukommen und die DG Umwelt deshalb am
Ende oftmals als Verlierer dazustehen. "DG XI is generally considered to be a weak DG
within the Commission. Its inability to win arguments or to have its priorities translated into
EU priorities provides ample evidence of its marginal character." (Cini 1997:81) Eine gängige
Erklärung hierfür ist der Umstand, daß die traditionelle Ausrichtung der Gemeinschaft an
ökonomischen Effizienzkriterien sowie die Dominanz der Industrie- und Agrarlobby auf der
europäischen Ebene einigen Generaldirektionen eine stärkere Position und bessere
Durchsetzungschancen innerhalb der Kommission einräumt als den 'Außenseitern'.
Zumindest formal betrachtet, kam es durch den Vertrag von Maastricht zu einer Verschiebung
der Prioritäten und das Integrationsprinzip (Art. 130r, Abs. 2 EGV) schrieb vor, daß die
Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer
Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen. Damit es nicht bei diesem formalen
Geltungsanspruch bleibt, beschloß die Kommission eine Reihe von internen Maßnahmen und
179
180
Interview DG Industrie/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
Interview DG Forschung/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
105
insbesondere die Einrichtung sogenannter umweltpolitischer Spiegelreferate sollte die
Kooperation zwischen der DG Umwelt und den anderen Generaldirektionen fördern.181 Die
Aufgabe dieser Spiegelreferate besteht in erster Linie in der Vermittlung zwischen
ökologischen Kriterien und den spezifischen Handlungszielen der eigenen Generaldirektion,
um einen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Policy-Ansätzen zu finden. Damit sind
die Konflikte natürlich nicht beseitigt, aber die Spiegelreferate bieten eine neue Möglichkeit
des Konfliktmanagement an der Schnittstelle zwischen der Umweltpolitik und den anderen
Gemeinschaftspolitiken. "The task of the unit is to help enterprises to integrate the
sustainability concept in their strategy. It means we are conciliating two issues,
competitiveness and protection of the environment, which have been too long seen as
conflicting or opposing strategies. [...] DG Environment now introduces a cost benefit
analysis and now DG Enterprise introduces the precautionary principle. It's really integration,
mutual integration. It was required, because in the past I have heard that there were very
conflicting times between the two DGs, but that was a few years before I came here. Now of
course there are still disagreements, which is good because otherwise we will not progress.
Each DG has political objectives and it's normal and it's true that there are conflicts, but it's
the principle of working of the Commission that we have to find a balanced approach. Maybe
from the external side it's very difficult to understand the process and things are very tedious,
long and complex, a cumbersome procedure, but it's the way to find an agreement with many
parties."182
Da die Wasserrahmenrichtlinie auf eine umfassende Regulierung der Gewässer abzielen sollte
und sie damit weit in andere Politikbereiche hinein reichen würde, entschloß man sich in der
DG Umwelt frühzeitig in die Offensive zu gehen und einen informellen Konsultationsprozeß
durchzuführen, wobei man diesbezüglich auf die Mitarbeiter der umweltpolitischen
Spiegelreferate
als
Gesprächspartner
zurückgreifen
konnte.
Insbesondere
mit
den
Generaldirektionen Landwirtschaft, Industrie und Regionalpolitik sollte eine enge
Kooperation angestrebt werden, weil deren Politikbereiche am stärksten von dem Entwurf
betroffen waren und man hier mit den größten Konflikten rechnete. Tatsächlich wurde durch
die frühzeitige Information und Einbindung der Umweltkorrespondenten aus diesen
Generaldirektionen eine Atmosphäre geschaffen, in der die unterschiedlichen Sichtweisen
181
182
Eine erste Bewertung der im Juni 1993 beschlossenen Maßnahmen zeigte jedoch, daß diese im Hinblick auf
die Integration der Umweltpolitik in andere Politikbereiche nur begrenzte Auswirkungen gehabt haben, denn
"[t]he process depends on persuasion and influence and will take time" (KOM/95/624). Zu den
Integrationsbemühungen sowie den damit einher gehenden programmatischen und institutionellen
Veränderungen innerhalb der Kommission vgl. auch Kraack u.a. (1998).
Interview DG Industrie/Kommission am 15.12.1999 in Brüssel.
106
konstruktiv diskutiert und ein erster Konsens über die von der DG Umwelt vorgeschlagenen
Zielsetzungen und Konzepte gefunden werden konnte, während die Umweltkorrespondenten
ihrerseits auf die notwendige Berücksichtigung spezifischer Kriterien aufmerksam
machten.183 Insgesamt wurde der informelle Konsultationsprozeß von allen Beteiligten als
äußerst positiv und erfolgreich bewertet, wobei die Kontakte auch im weiteren
Entscheidungsprozeß beibehalten wurden. "There was an intensive process. We are at the
interface between DG Agriculture and DG Environment, so if you want to have a good result
and good collaboration, you need to have good relationships with your colleagues, even if you
are not on the same policy line. For water, it was very fine. There was a good collaboration
and we easily found compromises. And after it was adopted and there were amendments to
the draft, there was a great consultation process and we were regularly informed of the
follow-up, about the progress in the Council, about the negotiations with Parliament. So, you
get the impression that you know what is at stake even if you are not directly involved. So, I
think the process was quite good. Perhaps it was mainly due the people. It's clear when you
are somebody who is not personally proactive in involving and informing your colleagues,
you can have problems."184
Während man in der DG Umwelt mit der Ausarbeitung des Entwurfs für die
Wasserrahmenrichtlinie beschäftigt war, gab es in der DG Forschung eine Task Force
'Environment-Water', deren Aufgabe darin bestand, 'defining priority orientations for EU
collaborative initiatives with respect to research and innovation in the area of freshwater
management and use'. Diesbezüglich führte die Task Force einen Konsultationsprozeß
innerhalb der Kommission durch, für den man eigens einen externen Berater engagiert hatte.
Daß sich zwischen der DG Forschung und der DG Umwelt eine enge Kooperation und ein
konstruktiver Dialog entwickelte, war eher ein 'Zufallsprodukt' dieses Prozesses und zeigt,
daß das Potential für eine integrierte Politikgestaltung in der Kommission häufig nicht
ausreichend genutzt wird. "When we received the draft proposal, the expert here, who wasn't
used to this house, came to me and said I have 11 pages of comments and I said, well, this is
not the answer we are normally giving to this inter-service consultation. [...] So he had a
number of very constructive comments, but you cannot submit 11 pages to the inter-service
consultation. I managed to put 4 valid points in the note, saying that DG Research was quite
183
So unterstütze beispielsweise die DG Industrie prinzipiell die vorgeschlagenen Gewässerschutzziele, gab
aber zu bedenken, daß bei den Maßnahmen zur Zielerreichung Kosten-Nutzen-Überlegungen berücksichtigt
werden müssen. Und obwohl die DG Landwirtschaft die Bewirtschaftung der Gewässer auf der Basis des
Flußeinzugsgebietes befürwortete, machte sie darauf aufmerksam, daß es bei der Verteilung der
Wasserressourcen zu keiner Benachteiligung der ländlichen Gebiete kommen dürfe und die Landwirte als
Wassernutzer bei der Aufstellung der Bewirtschaftungspläne ebenfalls einbezogen werden müssen.
107
interested in the topic and that we have 4 main points we would like to be addressed. [...] And
then I added to this note that in parallel the expert had more detailed comments. We have sent
the 11 pages to our colleagues, saying we would be open to discuss with them about the
details. We met afterwards and we had a number of discussions about it. And in fact, in the
end they took much more of our comments than was in the official letter, because they said,
these are sensible comments. And when they realised that the expert had passed 5 full days on
their directive just to comment constructively, they were very pleased."185
4.2.5 Die Verabschiedung des Richtlinienvorschlags durch das Kollegium der
Kommissare
Sämtliche Entscheidungen der Kommissare werden von den Kabinetten vorbereitet, denen
dabei eine wichtige horizontale Koordinationsfunktion zukommt. Zunächst trafen die in den
jeweiligen Kabinetten für den Umweltbereich zuständigen Kabinettsmitglieder - die
sogenannten 'special chefs' - zusammen, um den von der Umweltkommissarin autorisierten
Entwurf für die Wasserrahmenrichtlinie zu kommentieren und zu beraten. Indem bei diesen
Treffen noch offene Fragen geklärt werden und bei strittigen Punkten bereits nach
Kompromißlösungen gesucht wird, sind die Treffen der 'special chefs' Bestandteil eines
weitgehend formalisierten Abstimmungs- und Konsensprozesses auf der politischen Ebene
der Kommission. Zur Entscheidungsvorbereitung gehört auch, daß bei diesen Treffen ein
erstes Stimmungsbild bezüglich der Mehrheitsverhältnisse im Kollegium eingeholt werden
kann. "It's very bad to arrive at the college and have a thing shot down. Then you are deeply
shaken and you cannot come with it next week. So, the whole process is intended to give
sufficient warning signals. If it can't pass, then it stops either at the special chefs or at the head
of cabinets."186 Da sich aufgrund des Arbeitsvolumens in der Regel jedoch nicht alle
Kabinette gleich intensiv mit einem Richtlinienvorschlag auseinandersetzen, zumal nicht,
wenn der Zuständigkeitsbereich ihres Kommissars nicht direkt betroffen scheint, stellen die
Treffen darüber hinaus eine wichtige Möglichkeit der Informationsgewinnung dar, denn
während der Beratungen erhalten die 'special chefs' einen guten Überblick über die Gründe,
die für oder gegen den Vorschlag sprechen. "One great advantage of the system, besides of
course being a compromise engine, is that everyone participates. Just by participating there,
you actually have the possibility to tell your commissioner rather in details what the proposal
184
185
186
Interview DG Landwirtschaft/Kommission am 16.12.1999 in Brüssel.
Interview DG Forschung/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
108
is about. Then the commissioner has the possibility of activating on himself, even if maybe
the member of the cabinet thought everything was fine. At least the commissioner has the
possibility to say 'No, I don't agree, I want to raise this point myself in the Commission'."187
Die Ergebnisse des Treffens werden in einem Protokoll festgehalten, aus dem nicht nur
ersichtlich ist, wo die Probleme liegen, sondern auch wer welche Veränderungen einfordert.
Dieses Protokoll bildet dann den Ausgangspunkt für einen informellen Vermittlungsprozeß, in
dem das für den Richtlinienentwurf verantwortliche Kabinettsmitglied versucht Kompromisse
auszuhandeln und die noch ausstehenden Probleme zu lösen. "You would go around to visit
the people who have problems and ask what are really your problems, see whether you can
find a solution, propose bilaterally negotiated compromises. If many people have problems,
you call maybe a smaller meeting with three or four people to sit down and discuss, you try to
broker a compromise. So, in many cases you would solve most, sometimes all the remaining
problems before the meetings of the head of cabinets."188 Können jedoch nicht alle Probleme
gelöst werden, dann geht der Abstimmungs- und Vermittlungsprozeß auf der Ebene der
Kabinettschefs weiter, die jeweils einen Tag vor der wöchentlichen Sitzung des Kollegiums
zusammenkommen. Da die Kabinettschefs über einen größeren Entscheidungsspielraum als
die 'special chefs' verfügen, können sie in vielen Fällen bei den noch ausstehenden Punkten
einen Konsens erzielen. Außerdem ist anzunehmen, daß sich in diesem dauerhaft arbeitenden
Gremium - ähnlich wie im Coreper des Rates - eine "Kultur des Kompromisses" (Lewis
2000:261) herausgebildet hat und das gemeinsame Interesse an der Handlungsfähigkeit der
Kommission zur Konfliktbewältigung beiträgt.
Obgleich eine intensive Konsultation auf der bürokratischen Ebene zur Verminderung der
Interessendifferenzen zwischen den Generaldirektionen beiträgt, bedeutet dies noch lange
nicht, daß auf der Ebene der Kabinette keine Konflikte mehr im Hinblick auf den zur
Entscheidung anstehenden Richtlinienentwurf mehr auftreten. Dies läßt sich damit erklären,
daß bei der Meinungsbildung innerhalb der Kommission den Standpunkten der
Mitgliedstaaten auf der politischen Ebene eine größere Bedeutung eingeräumt wird als
innerhalb der Generaldirektionen, was einen Beamten aus dem Generalsekretariat zu dem
Kommentar "intergovernmentalism starts when proposals hit the cabinets" (Peterson
1995:477) veranlaßte. Trotz des Neutralitätsgebotes verfügen die Kommissare und ihre
Kabinette über vielfältige Kontakte zu ihrem Herkunftsland, so daß sie bei wichtigen Dossiers
über die jeweiligen nationalen Standpunkte informiert sind. Im Idealfall sollen bei der
187
188
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
109
Entscheidungsvorbereitung auf der politischen Ebene die Kabinette auf besonders gravierende
Probleme ihres Mitgliedstaates aufmerksam machen und zwar insofern, daß durch die
Berücksichtigung nationaler Bedenken die Realisierungschancen des Kommissionsvorschlags
im Rat verbessert werden.189 "It serves as an information process which helps the Commission
to pre-mediate parts of the problem. If you are told that one part of the proposal is completely
unacceptable, and you understand why it's completely unacceptable, because that is of course
also necessary, then the Commission might try to accommodate that concern already in its
own decision process helping this proposal to survive. But that's of course not only at the
cabinets' level [...] there is a consensus-seeking pressure throughout the whole process if it
works well."190
Im Kollegium der Kommissare werden letztlich nur noch die Punkte des vorliegenden
Richtlinienentwurfs diskutiert, die besonders kontrovers oder politisch brisant sind. Da es sich
dabei in der Regel jedoch genau um die Punkte handelt, die über das Anspruchsniveau und
die Reichweite der Regulierung entscheiden, haben die Debatten im Kollegium durchaus
einen Einfluß auf das endgültige Ergebnis der kommissionsinternen Meinungsbildung und
Entscheidungsfindung. Obwohl formal allen Kommissaren der gleiche Status zukommt, wird
ihre Position im Kollegium erheblich von ihrem Aufgabenbereich beeinflußt, denn "[t]he
portfolio which a Commissioner holds is of considerable importance in determining his or her
weight in general policy-making" (Edwards/Spence 1997:40). So wird innerhalb der
Kommission nicht nur die DG Umwelt als schwache Generaldirektion eingestuft, sondern
auch der Umweltbereich zählt nicht gerade zu den prestigeträchtigen und einflußreichen
Positionen im Kollegium. Wie deutlich sich umweltpolitische Zielsetzungen im Kollegium
durchsetzen lassen, hängt insofern stark von der Person und dem Engagement des
Umweltkommissars ab. Bei Ritt Bjerregaard handelte es sich um eine sehr streitbare
Persönlichkeit, die sich für eine fortschrittliche europäische Umweltpolitik engagierte und
insbesondere die Reform der europäischen Wasserpolitik gehörte zu ihren Prioritäten. "If she
could see radical solutions, she was usually in favour of that and it often paid off. This
willingness to camp on quiet radical views and to use the media to create a kind of support or
189
190
Auch wenn es grundsätzlich als legitim und hilfreich angesehen wird, wenn die Kommissare bzw. ihre
Kabinette im internen Entscheidungsprozeß der Kommission die Positionen und Bedenken ihrer
Mitgliedstaaten zur Sprache bringen, handelt es sich hierbei um eine Gradwanderung. "Indeed, total
neutrality is not even desirable since the work of the Commission is likely to be facilitated by Commissioners
maintaining links with sources of influence throughout the EU and this they can most easily do in their own
member states. But the requirements of the system and the necessities of the EU's institutional make-up are
such that real problems arise if Commissioners try to force their own states' interests too hard." (Nugent
1994:89) Letztlich kann der Versuch nationale Interessen durchzusetzen die Handlungsfähigkeit der
Kommission erheblich einschränken.
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
110
understanding for the need to protect the consumer and the environment paid off, because it
made it more difficult for the people who were not in agreement to argue their case."191
Darüber hinaus hat auch der allgemeine politische Kontext einen Einfluß auf die
Entscheidungen der Kommission, wobei insbesondere zwei Faktoren die Durchsetzung
umweltpolitischer Zielsetzungen begünstigten. Zum einen war die europäische Umweltpolitik
während der Vorbereitungen zur Revisionskonferenz von 1996 von allen europäischen
Organen als ein wichtiger Bereich identifiziert worden, der bei den EU Bürgern die
Zustimmung für das des europäische Integrationsprojekt positiv beeinflussen würde und zum
anderen war insbesondere die Kommission, nachdem sie wegen ihrer technokratischen
Politikgestaltung sowie der zu starken Konzentration auf den Binnenmarkt in die Kritik
geraten war und mit erheblichen Akzeptanzproblemen in der Bevölkerung zu kämpfen hatte,
auf der Suche nach Aktionen, die ihr Image verbessern würden. Insofern stellte die
Wasserrahmenrichtlinie eine gute Möglichkeit für die Kommission dar, um zu zeigen, daß sie
die Sorgen der europäischen Bürger ernst nahm und sie sich für den von vielen als wichtig
empfunden Schutz der Gewässer einsetzte.192 Dieses 'Gelegenheitsfenster' führt dazu, daß
vom Kollegium ein - aus umweltpolitischer Perspektive betrachtet - recht progressiver
Entwurf für die Wasserrahmenrichtlinie verabschiedet wurde. "Although President Santer,
that's my private theory, was not particularly environmental aware - Luxembourg has never
had a very high profile in the environmental field - he suddenly needed something which
could give the Commission a good positive image in the population. So he actually ended up,
allowing us much more room than I would have thought possible. [...] There was actually a
window of opportunity which might not be there as so much today."193
4.3 Der Kommissionsvorschlag
Im Februar 1997 legte die Kommission schließlich ihren Vorschlag für eine Richtlinie des
Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich
191
192
193
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
Auf ihrer Homepage informierte die Kommission dementsprechend unter der Überschrift "Getting Europe's
waters cleaner, getting the citizens involved" über die Entwicklungen bezüglich der Wasserrahmenrichtlinie.
Zwar seien im Hinblick auf den Schutz der Gewässer schon einige Fortschritte erreicht worden, aber es
bestünde immer noch die Notwendigkeit weitere Anstrengungen zu unternehmen, damit die europäischen
Gewässer wieder sauber werden bzw. bleiben. Diese Forderung würde nicht nur in Expertenkreisen erhoben,
sondern auch in immer größerem Ausmaß von den Bürgern und den Umweltschutzorganisationen. Die
Kommission habe die Herausforderung angenommen und sei aktiv geworden, um den Schutz der Gewässer
auf europäischer Ebene umzusetzen. Schließlich wird explizit darauf hingewiesen, daß die
Wasserrahmenrichtlinie nicht nur den europäischen Gewässern, sondern auch den europäischen Bürgern
nutzen soll.
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel.
111
der Wasserpolitik vor.194 Als Ziele der Wasserrahmenrichtlinie werden der Schutz und die
Verbesserung des Zustands der aquatischen Ökosysteme sowie die Förderung eines
nachhaltigen Wasserverbrauchs genannt, wodurch eine Versorgung mit Wasser, dessen Güte
und Menge eine nachhaltige Nutzung der vorhandenen Ressourcen gewährleisten können,
sichergestellt werden soll. (Art. 1)
Die Wasserrahmenrichtlinie baut auf der Leitidee auf, daß das Einzugsgebiet die
grundlegende und natürliche Einheit für den Gewässerschutz und die Wassernutzung darstellt.
Von daher schreibt die Richtlinie vor, daß in Zukunft die Bewirtschaftung der Gewässer auf
der
Basis
von
Flußgebietseinheiten
zu
erfolgen
hat.
Unter
Berücksichtigung
hydrogeographischer Kriterien müssen die Mitgliedstaaten nationale und internationale
Flußgebietseinheiten festlegen sowie geeignete Verwaltungsvorschriften erlassen und
zuständige Behörden benennen, um sicherzustellen, daß die Anwendung der Richtlinie
innerhalb jeder Flußgebietseinheit koordiniert und kontrolliert wird. (Art. 3)
Das zentrale Umweltziel der Wasserrahmenrichtlinie besteht in der Vorgabe, daß bis Ende
2010 für alle Gewässer der Gemeinschaft ein guter Zustand erreicht werden soll. (Art. 4)
Indem für die Oberflächengewässer ein guter ökologischer und chemischer Zustand und für
das Grundwasser ein guter mengenmäßiger und chemischer Zustand gefordert wird, ist für die
Beurteilung der Gewässer nicht mehr allein die Schadstoffkonzentration relevant, denn bei
Oberflächengewässer müssen nun auch biologische und hydromorphologische Kriterien und
beim Grundwasser quantitative Kriterien berücksichtigt werden. (Art. 2)
Ein weiteres Ziel der Wasserrahmenrichtlinie besteht in der Einführung kostendeckender
Wasserpreise für alle Dienstleistungen an die Wassernutzer bis Ende 2010, wobei diese Preise
auch die Umwelt- und Ressourcenkosten widerspiegeln sollen. (Art. 12)
Für
jede
Flußgebietseinheit
müssen
die
Mitgliedstaaten
bis
Ende
2004
einen
Bewirtschaftungsplan aufstellen (Art. 16), der als zentrales Element wasserwirtschaftlichen
Handelns zu verstehen ist und der darüber hinaus der Berichterstattung gegenüber der
Kommission dient (Art. 20). Bei der Aufstellung der Bewirtschaftungspläne soll die
Information und Anhörung der Öffentlichkeit gewährleistet (Art. 17) und eine Reihe
inhaltlicher Vorgaben berücksichtigt werden, wobei sämtliche für die Erfassung und
Bewertung des Gewässerzustands notwendigen Maßnahmen bereits Ende 2001 abgeschlossen
sein müssen:
•
Beschreibung der Flußgebietseinheit anhand hydrologischer , geographischer und sozioökonomischer Merkmale. (Art. 5)
194
KOM/97/49 vom 26. Februar 1997 bzw. Abl. C 184 vom 17.6.1997, S. 20.
112
•
Erfassung der Einflüsse menschlicher Aktivitäten auf den Gewässerzustand, wobei
Punktquellen, diffuse Quellen, Wasserentnahmen und andere negative Einflüsse zu
berücksichtigen sind. (Art. 6)
•
Durchführung einer ökonomischen Analyse der Wassernutzung. (Art. 7)
•
Beschreibung der Gewässer, die für die Entnahme von Trinkwasser genutzt werden, und
Festlegung von Qualitätsstandards entsprechend der Trinkwasserrichtlinie. (Art. 8)
•
Aufstellung eines Verzeichnisses der Schutzgebiete (Art. 9) sowie von Programmen zu
deren Überwachung (Art. 11).
•
Aufstellung von Programmen zur Überwachung des ökologischen und chemischen
Zustands bei Oberflächengewässern sowie des chemischen und mengenmäßigen Zustands
bei Grundwasserkörpern. (Art. 10)
Für jede Flußgebietseinheit müssen die Mitgliedstaaten außerdem bis Ende 2004 ein
Maßnahmenprogramm erstellen, das ebenfalls Bestandteil des Bewirtschaftungsplans ist und
dessen Maßnahmen bis Ende 2007 in die Praxis umgesetzt sein müssen. (Art. 13) Das
Maßnahmenprogramm ist das zentrale Instrument zur Erreichung der Umweltziele und soll
gleichzeitig eine kohärente Anwendung des gemeinschaftlichen Wasserrechts gewährleisten.
Die Programme müssen folgende verbindliche Maßnahmen beinhalten:
•
Maßnahmen zur Umsetzung bestehender Vorschriften des Gewässerschutzes (z.B.
Nitratrichtlinie, Kommunalabwasserrichtlinie, IVU-Richtlinie), wobei bei der Kontrolle
von Emissionen nach dem kombinierten Konzept vorgegangen werden soll, d.h. Kontrolle
der Verschmutzung an der Quelle durch Festlegung von Emissionsgrenzwerten und
gleichzeitige Festlegung von Qualitätsstandards.
•
Maßnahmen zur Erhebung der geforderten Gebühren für die Wassernutzung.
•
Maßnahmen zur Erreichung der Qualitätsstandards in Gewässern, die für die
Trinkwasserentnahme genutzt werden.
•
Bestimmte Kontrollmaßnahmen bei allen Gewässer, deren chemischer Zustand nicht mehr
als gut eingestuft werden kann.
•
Kontrolle und Genehmigung der Entnahme von Oberflächenwasser und Grundwasser
sowie Aufstellung eines Registers.
•
Verbot einer direkten Einleitung bestimmter Schadstoffe in das Grundwasser.
Darüber hinaus sieht die Wasserrahmenrichtlinie vor, daß die Kommission Strategien gegen
die Wasserverschmutzung durch Schadstoffe verabschieden kann (Art. 21), wobei ihr mehrere
Möglichkeiten offen stehen:
•
Verabschiedung gemeinschaftlicher Qualitätsstandards.
113
•
Verabschiedung gemeinschaftlicher Emissionsgrenzwerte gemäß Artikel 18 der IVURichtlinie.
•
Verabschiedung von Maßnahmen im Rahmen der Richtlinie über gefährliche Stoffe.
Schließlich sieht die Wasserrahmenrichtlinie im Sinne einer Vereinfachung und
Konsolidierung des gemeinschaftlichen Wasserrechts die Aufhebung einiger früher
Wasserrichtlinien vor:
•
Richtlinie über die Qualitätsanforderungen an die Oberflächenwasser für die
Trinkwassergewinnung sowie die dazu gehörende Richtlinie über die Meßmethoden, die
Häufigkeit der Probeentnahmen und der Analysen des Oberflächenwassers
•
Fischgewässer- und Muschelgewässerrichtlinie
•
Grundwasserrichtlinie
•
Entscheidung zum Informationsaustausch über die Qualität der Oberflächengewässer.
Während der Vorschlag für die Wasserrahmenrichtlinie damit in weiten Teilen den
Grundzügen entsprach, die bereits in der Mitteilung über die europäische Wasserpolitik
aufgeführt und in der Konsultationsphase diskutiert worden waren, gab es auch eine
'Überraschung': die europaweite Einführung von kostendeckenden Wasserpreisen. Begründet
wurde diese Forderung von seiten der Kommission damit, daß der Wasserverbrauch in allen
Bereichen (Haushalt, Industrie und Landwirtschaft) permanent ansteige und deshalb die
Gefahr einer übermäßigen Ausbeutung der Wasserressourcen bzw. einer irreversiblen
Schädigung
von
Grundwasserspeichern
bestünde,
weshalb
eine
Veränderung
des
Verbraucherverhaltens herbei geführt werden müsse. Kostendeckende Wasserpreise, also
Preise, die sowohl die Kosten für die Bereitstellung der nötigen Dienstleistungen für die
Wassernutzung als auch Umwelt- und Ressourcenkosten widerspiegeln, seien ein Weg zur
Förderung einer effektiven Steuerung der Nachfrage und ein Anreiz zum sparsamen Umgang
mit einer immer knapper werdenden Ressource. Darüber hinaus haben kostendeckende
Wasserpreise auch eine Finanzierungsfunktion, da sie Investitionsmittel für die Sanierung der
Ver- und Entsorgungssysteme sowie den Umweltschutz bereitstellen. Tatsächlich war dieses
Konzept in der Mitteilung der Kommission nicht enthalten gewesen und deshalb auch in der
Konsultationsphase nicht diskutiert worden, so daß viele Mitgliedstaaten relativ perplex
waren, als die Einführung kostendeckender Wasserpreise plötzlich als ein rechtlich
verbindliches Prinzip in dem Kommissionsvorschlag auftauchte.
Zwar hatten schon die Umweltminister in der Schlußfolgerung des Rates zur
Gewässerschutzpolitik der EG vom Dezember 1995 den Einsatz ökonomischer Instrumente
114
zur Verbesserung der Effektivität von Umweltvorschriften in Betracht gezogen, aber letztlich
waren es dann nicht 'Wasserexperten', sondern Ökonomen gewesen, die sich für die
Aufnahme des Prinzips kostendeckender Wasserpreise in den Vorschlag für die
Wasserrahmenrichtlinie ausgesprochen hatten. So verweist die Kommission in ihrer
Begründung zum Richtlinienvorschlag darauf, daß sich insbesondere die Gruppe der Umweltund Wirtschaftsexperten der Mitgliedstaaten (ENVECO) für dieses Prinzip ausgesprochen
habe.
Hinzu kam, daß die Forward Studies Unit der Kommission eine Risikoanalyse bezüglich des
Wasserverbrauchs bis zum Jahre 2025 durchgeführt hatte und zu dem Ergebnis gekommen
war, daß es schon jetzt eine gefährliche Abhängigkeit vom Grundwasser gibt und sich der
Trend in Zukunft noch weiter verstärken wird, was in einigen Mitgliedstaaten zur Ausbeutung
irreversibler Grundwasservorkommen und schließlich zu 'Wasserkrisen' führen werde.195 Die
Ergebnisse der Risikoanalyse, die den Ökonomen aus verschiedenen Generaldirektionen
präsentiert worden waren, bestätigte die bereits getroffene Entscheidung, das Prinzip
kostendeckender
Wasserpreise
in
den
Vorschlag
für
die
Wasserrahmenrichtlinie
aufzunehmen, auch wenn dies im Hinblick auf die Verhandlungen im Rat 'ein Sprung ins
kalte Wasser' werden sollte. "It was remarkable that DG 11 included water pricing in their
proposal at a time when they didn't even know what the water pricing policies of all the
member states were. Normally, we wouldn't dare to do a thing like that, because you will be
'killed' by the Council ministers if you propose a water pricing policy - full cost recovery when you don't even know if all the people around the table apply that in some parts of the
country or not. But, they did. The last drafts of the Water Framework Directive coincided
with the conclusion of our project. I ought to be modest, I ought to say that they had decided
that anyway. But the fact that the work that we have done here existed certainly didn't push
them in the opposite direction."196 Vor allem aber stärkten die Schlußfolgerungen der Forward
Studies Unit bei der kontroversen Debatte im Kollegium über das Prinzip kostendeckender
195
Die Forward Studies Unit gilt auch als 'Think Tank' der Kommission und untersteht direkt dem
Kommissionspräsidenten. Gemäß ihrer Leitlinie 'Looking to the Future in order to guide current Action',
werden in dieser Einheit auch prospektive Analysen in Problembereichen durchgeführt, von denen man
annimmt, daß sie langfristig einen Einfluß auf die europäische Integration haben können. "In this office here,
we are concerned in a rather autonomous way with the process of European integration. [...] With the
hypothesis that there are going to be water shocks in Europe over the next quarter century, I decided that it
was a good idea to scan up to 2025 at least to see what the risk of water stress in a number of European
countries is, to see what the factors governing the water economy and the trends are. I was interested in the
risk to European integration by the prospect of water shortage in the different places at different time. [...] So
we decided to have a look at it and part of the answer was: The danger of overdependency on groundwater
hasn't been tackled at all. On the water economy - the question of pricing - there has to be a serious water
pricing policy in European countries, and that was voted." (Interview Forward Studies Unit/Kommission am
27.1.2000 in Brüssel)
115
Wasserpreise die Position der Umweltkommissarin gegenüber der zögerlichen bzw.
ablehnenden Haltung ihrer Kollegen.
196
Interview Forward Studies Unit/Kommission am 27.1.2000 in Brüssel.
116
5 Die Entscheidungsphase
Nachdem die Kommission einen Richtlinienvorschlag vorgelegt hat, obliegt es dem Rat und
dem Europäischen Parlament darüber zu entscheiden. Die vertraglichen Vorgaben
strukturieren dabei den Entscheidungsprozeß und legen die Beteiligungsrechte der beiden
Organe sowie die jeweiligen Abstimmungsmodi fest. Als die Kommission im Februar 1997
den Vorschlag für die Wasserrahmenrichtlinie vorlegte, galt nach Artikel 130s des
Maastrichter Vertrages das Verfahren der Zusammenarbeit (Art. 189c EGV). Das Verfahren
sieht vor, daß zunächst das Parlament in einer ersten Lesung zu dem Kommissionsvorschlag
Stellung nimmt und mit einfacher Mehrheit Änderungsanträge verabschieden kann.
Anschließend überprüft der Rat den Kommissionsvorschlag sowie die Änderungsanträge des
Parlamentes und beschließt mit qualifizierter Mehrheit seinen gemeinsamen Standpunkt, der
dann mit einer Begründung dem Parlament zugeleitet wird. Bei seiner zweiten Lesung nimmt
das Parlament innerhalb von drei Monaten zum gemeinsamen Standpunkt Stellung und kann
wiederum Abänderungen vorschlagen, wobei für diese - ebenso wie für eine Ablehnung des
gemeinsamen Standpunktes - eine absolute Mehrheit erforderlich ist. Hat das Parlament
Abänderungen vorgeschlagen, so muß die Kommission innerhalb von einem Monat
entscheiden, welche Abänderungen sie übernehmen möchte und dementsprechend ihren
Vorschlag ändern. Für seine endgültige Beschlußfassung hat der Rat ebenfalls drei Monate
Zeit, wobei für die Annahme des geänderten Kommissionsvorschlags eine qualifizierte
Mehrheit ausreichend ist, während für dessen Änderung jedoch Einstimmigkeit benötigt
wird.197 Erfolgt in der vorgegebenen Frist kein Beschluß des Rates, so gilt der
Kommissionsvorschlag als nicht angenommen.
War die Kommission bei der Vorlage ihres Richtlinienvorschlags noch davon ausgegangen,
daß die Wasserrahmenrichtlinie Ende 1997 vom Rat endgültig verabschiedet sein würde, so
verzögerte sich der Beginn des Entscheidungsprozesses zunächst um ein ganzes Jahr.198
Sowohl das Parlament als auch der Rat waren der Ansicht, daß der Richtlinienvorschlag bei
wichtigen Punkten unzureichend sei und gaben der Kommission zu verstehen, daß man den
Vorschlag in dieser Form nicht verhandeln werde. Da für die ersten Lesungen keine Fristen
vorgegeben sind und die Entscheidungsorgane somit den Prozeß blockieren können, sah sich
die Kommission gezwungen ihren Richtlinienentwurf zweimal nachzubessern. Zudem hatten
197
Eine einstimmige Beschlußfassung des Rates in zweiter Lesung ist ebenfalls für die Annahme eines komplett
vom Parlament abgelehnten gemeinsamen Standpunktes sowie für die Abänderungen des Parlamentes, die
nicht von der Kommission übernommenen worden sind, notwendig.
198
Vgl. hierzu den von der Kommission aufgestellten Zeitplan. (Kommission 1997:11)
117
noch zwei weitere Ereignisse einen erheblichen Einfluß auf den Entscheidungsprozeß und
führten dazu, daß sich die Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament schwieriger
und langwieriger gestalteten als angenommen. Erstens gab der Umweltrat noch vor der ersten
Lesung des Parlamentes bekannt, daß er im Hinblick auf den Kommissionsvorschlag 'a
considerable degree of common understanding' erreicht habe. Von Seiten des Parlaments
wurde dieses 'political agreement' des Rates freilich als ein vorgezogener gemeinsamer
Standpunkt interpretiert und man war verärgert, daß sich der Rat über das formale Verfahren
hinweg gesetzt und nicht die Meinung des Parlamentes abgewartet hatte. Daraufhin drohte das
Parlament den gesamten Entscheidungsprozeß zu verzögern und es bedurfte informeller
Kontakte, um das angespannte Verhältnis zwischen Rat und Parlament wieder zu glätten.
Hinzu kam zweitens, daß während des Entscheidungsprozesses der Amsterdamer Vertrag in
Kraft trat und sich damit die Verfahrensgrundlage für die Wasserrahmenrichtlinie änderte. Da
unter dem Verfahren der Mitentscheidung (Art. 251 EGV) kein Rechtsakt mehr ohne
Zustimmung des Parlamentes verabschiedet werden kann, kam der zweiten Lesung des
Parlamentes damit eine ganz neue Bedeutung zu, denn es ging nicht länger nur um die
Meinung des Parlamentes zum gemeinsamen Standpunkt des Rates, sondern um die
Schaffung eines Ausgangspunktes für das Vermittlungsverfahren, denn die Vorstellungen des
Parlamentes bezüglich der Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik unterschieden sich
in zentralen Bereichen erheblich von denen des Rates.
Bevor der Ablauf des Entscheidungsprozesses zur Wasserrahmenrichtlinie dargestellt wird,
sollen zunächst jedoch die internen Prozesse der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung
im Umweltrat und im Europäischen Parlament erläutert werden. Ebensowenig wie bei der
Kommission handelt es sich beim Rat und dem Parlament um einheitliche Akteure, so daß
auch deren Entscheidungen bereits das Ergebnis komplexer interner Koordinations- und
Vermittlungsprozesse sind. Obgleich in beiden Organen Entscheidungen prinzipiell nach dem
Mehrheitsprinzip herbeigeführt werden können, ist sowohl im Rat als auch im Parlament eine
Konsensorientierung vorherrschend und es haben sich eine Reihe formaler und informeller
Verfahren zur Vermittlung unterschiedlicher Präferenzen und Vorstellungen herausgebildet.
5.1 Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Umweltrat
Die Hauptfunktion des Rates besteht in der Vertretung der Interessen der Mitgliedstaaten auf
der europäischen Ebene, so daß es sich beim Rat, zumindest funktional gesehen, in erster
Linie um ein intergouvernementales Organ handelt. Insofern werden Entscheidungen vor
118
allem durch Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten herbeigeführt, wobei eine
Vermittlung zwischen der unterschiedlichen nationalen Interessen und Vorstellungen erfolgen
muß. Gleichzeitig findet in den Verhandlungen eine, wenn auch indirekte, Vermittlung
unterschiedlicher sektoraler Interessen statt, da die zu verhandelnden nationalen Positionen
bereits das Ergebnis eines Abstimmungsprozesses zwischen den verschiedenen Ministerien
auf nationaler Ebene sind. Entscheidungen des Rates werden auf Ministerebene getroffen und
von dem Ausschuß der Ständigen Vertreter (Coreper) sowie den Arbeitsgruppen des Rates
vorbereitet, wobei die Realität so aussieht, daß in diesen beiden Gremien schon bei möglichst
vielen Punkten des zu verhandelnden Dossiers eine (Vor-)Entscheidung getroffen wird, die
dann in der Regel von den Ministern auch nicht mehr in Frage gestellt wird. Der wesentliche
Unterschied zwischen der ersten und der zweiten Lesung des Rates besteht darin, daß im
Hinblick auf den gemeinsamen Standpunkt der Großteil der Verhandlungen in den
Arbeitsgruppen stattfindet, während die Reaktion auf die zweite Parlamentslesung in den
Zuständigkeitsbereich des Coreper fällt. Aufgrund der Sektoralisierung der internen
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Rat, fanden die Verhandlungen zur
Wasserrahmenrichtlinie im Umweltrat statt.
Mit dem Maastrichter Vertrag war auch für den Bereich des Gewässerschutzes die
Möglichkeit einer qualifizierten Mehrheitsabstimmung eingeführt worden, um eine
effizientere Beschlußfassung des Rates zu ermöglichen. Dennoch bemüht man sich bei den
Verhandlungen im Umweltrat ein für möglichst alle Mitgliedstaaten zufriedenstellendes
Ergebnis zu erzielen, so daß sie Suche nach Konsens ein wesentliches Merkmal des internen
Entscheidungsprozesses geblieben ist.199 "Im Umweltbereich gibt es eine Tradition, daß man
erst einmal versucht alles im Konsens zu regeln. Daß sich die Leute bei Abstimmungen ganz
klar dafür oder dagegen aussprechen müssen, das gibt es im Umweltbereich nicht oder nur in
absoluten Ausnahmefällen."200 Zum einen läßt sich für diese Konsensorientierung ein ganz
pragmatischer Grund anführen, denn im Umweltbereich ist es aufgrund des in vielen Fällen
vorhandenen Nord-Süd-Konfliktes gar nicht einfach eine qualifizierte Mehrheit zu erlangen.
Allein die südlichen Mitgliedstaaten Spanien, Portugal und Griechenland besitzen zusammen
schon 18 Stimmen und da Großbritannien (10 Stimmen) im Umweltbereich oft den gleichen
Standpunkt wie die südlichen Mitgliedstaaten einnimmt, ist die notwendige Zahl von 62
199
Jedoch scheint die Suche nach Konsens nicht nur im Umweltrat (Pellegrom 1997:45), sondern auch in
anderen Räten, die prinzipiell mit qualifizierter Mehrheit entscheiden könnten, im Vordergrund zu stehen
(Wessels 2000:226, Westlake 1995:316).
200
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
119
Stimmen für eine qualifizierte Mehrheit nicht mehr gegeben.201 Zum anderen ist die Tatsache,
daß es am Ende die Mitgliedstaaten sind, die später die europäische Entscheidung
implementieren und die dafür erforderlichen Mittel aufbringen müssen, ausschlaggebend für
die Konsenssuche. "Letztlich ist es gerade bei solchen Sachen, die dann auch mit riesigen
Kosten verbunden sind, wenig sinnvoll, wenn sich die Leute dagegen sträuben. Das versucht
man schon immer so im Konsens zu regeln, denn schließlich sind es dann die Mitgliedstaaten,
die das Ganze umsetzen müssen. Also versucht man alle mit an Bord zu bekommen und
niemanden vor den Kopf zu stoßen, denn wenn ein Mitgliedstaat schon da 'nein' sagt, wie
sieht es dann erst mit der Umsetzung aus?"202
Neben dem dreistufigen Verfahren des Verhandlungsprozesses gibt es innerhalb des Rates
eine Reihe von Vermittlungsmechanismen, die zur Konsensbildung beitragen. In diesem
Zusammenhang spielt die Möglichkeit, daß Entscheidungen prinzipiell mit einer qualifizierten
Mehrheit
herbeigeführt
werden
können,
eine
wichtige
Rolle,
da
dies
die
Kooperationsbereitschaft bei den Mitgliedstaaten vergrößert. Verharrt ein Mitgliedstaat zu
lange auf seiner Minderheitenposition, dann läuft er Gefahr letztlich überstimmt zu werden
ohne die Chance zur Mitgestaltung des Verhandlungsergebnisses wahrgenommen zu haben.
(Kerremans
1996:228)
Insgesamt
ist
die
Kooperationsbereitschaft
Teil
einer
Verhandlungskultur, die sich innerhalb des Rates herausgebildet hat und die sich im
wesentlichen mit der auf Dauer angelegten Zusammenarbeit sowie dem sich daraus
ergebenden 'Mechanismus der zeitverschobenen gegenseitigen Kompensation' (Sartori
1992:227ff.) erklären läßt. Die Ratsverhandlungen seien eine einzige Frage des Geben und
Nehmen, wobei Mitgliedstaaten ein langes Gedächtnis haben. Zeigt ein Mitgliedstaat
Entgegenkommen bei einem aktuellen Dossier, kann er später mit Zugeständnissen bei einer
anderen Sache rechnen. Schießt ein Mitgliedstaat jedoch vollkommen quer und behindert die
ganzen Verhandlungen, so muß er sich nicht wundern, wenn ihm dann bei einer für ihn
wichtigen Sache Zugeständnisse verweigert werden.203
201
Hinzu kommt, daß bei den Verhandlungen zur Erweiterung der EU um Finnland, Österreich und Schweden
sich Großbritannien und Spanien lange Zeit einer arithmetischen Anpassung der für eine qualifizierte
Mehrheit notwendigen Stimmenzahl auf 62 Stimmen widersetzten und statt dessen bei der alten Regelung
von 23 Stimmen für eine blockierende Minderheit bleiben wollten. Schließlich einigte man sich im
'Kompromiß von Ionnina' darauf, daß zwar erst 26 Stimmen eine qualifizierte Minderheit darstellen, aber
falls 23 - 25 Stimmen gegen einen Beschluß stehen, weiter verhandelt wird.
202
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 21.9.2000 in Brüssel.
203
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
120
5.1.1 Die Präsidentschaft
Bei den Verhandlungen im Rat kommt der Präsidentschaft die wichtige Aufgabe eines
Prozeßmanagers zu, denn ihr obliegt die Einberufung und Leitung der Sitzung sowie die
Vorbereitung der Tagesordnung.204 Für den Verhandlungsverlauf ist dabei nicht nur
ausschlaggebend, wie viele Ressourcen (Zeit, Personal, Engagement) die Präsidentschaft in
die Verhandlungen eines Richtlinienvorschlags investiert, sondern auch wie sie die
Verhandlungen strukturiert. "Die Präsidentschaft muß stets darauf achten, daß ihr die
Verhandlungen nicht aus der Hand gleiten. Einerseits sollen alle ausreichend zu Wort
kommen und die Argumente gehört werden, andererseits darf die Diskussion nicht so lange
dauern bis der Vorschlag zerredet und eine Einigung nur noch schwer möglich ist."205 Die
zweite
wichtige
Aufgabe
der
Präsidentschaft
besteht
in
der
Erarbeitung
von
Kompromißtexten, denn von der Präsidentschaft wird erwartet, daß sie zu strittigen Punkten
Lösungsvorschläge formuliert, die möglichst von allen Delegationen akzeptiert werden
können. Unterstützt vom Generalsekretariat des Rates und in enger Kooperation mit der
Kommission ist es die Präsidentschaft, die die Positionen aller Delegationen am besten kennt
und deshalb weiß, wo Kompromisse möglich sind bzw. wie diese aussehen können.
Abgesehen von der Formulierung von Kompromißtexten, verfügt die Präsidentschaft noch
über weitere Möglichkeiten die Konsensbildung im Rat voran zu bringen. Hat die
Präsidentschaft beispielsweise den Eindruck, daß eine Einigung kurz bevor steht, kann sie in
kurzen Abständen Sitzungen einberufen, um die Dynamik des Verhandlungsprozesses
aufrecht zu halten und um zu versuchen noch zögernde Delegationen unter Druck zu setzen.
Stagnieren die Verhandlungen, kann die Präsidentschaft mit der Androhung einer
Abstimmung oder der Weiterleitung des Dossiers an die nächst höhere Ebene versuchen die
Kooperationsbereitschaft
der
Delegationen
zu
vergrößern.
Außerdem
verfügt
die
Präsidentschaft auch über eine gewisse moralische Autorität, die darauf gründet, daß jeder
Mitgliedstaat in die Situation kommt als Präsidentschaft für die Konsensbildung
verantwortlich zu sein. "Where a Presidency feels that delegates are being unreasonable or
unduly inflexible, he may well appeal to a wider sense of solidarity in the search for
agreement." (Westlake 1995:317) Aufgrund dieser moralischen Autorität kann die
204
205
Zu der Rolle der Präsidentschaft während der Verhandlungen im Umweltrat vgl. Andersen/Rasmussen
(1998), Pellegrom (1997), Wurzel (1996).
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.12.1999 in Brüssel. Noch treffender äußerte sich eine
Kommissionsbeamtin über die Aufgabe der Präsidentschaft: "Der Rat ist wie ein Kindergarten und als
Präsidentschaft muß man für Ruhe und Ordnung sorgen und die Zügel in der Hand behalten, weil einem
sonst alle auf der Nase herum tanzen." (Informelles Gespräch bei der Weihnachtsfeier des Umweltbereichs
der deutschen Ständigen Vertretung, Dezember 1999)
121
Präsidentschaft auch das sogenannte 'Beichtstuhlverfahren' durchführen, bei dem die
Delegationen im vertraulichen Gespräch mit der Präsidentschaft ihre Karten offen auf den
Tisch legen und erklären müssen, bei welchen Punkten sie wirklich schwerwiegende
Probleme haben und bei welchen Punkten sie sich notfalls flexibel zeigen können.
Insofern
kommt
der
Präsidentschaft
bei
den
Ratsverhandlungen
eine
wichtige
Vermittlungsfunktion zu, wobei die Wahrnehmung dieser Funktion erheblich von dem
individuellen Verhandlungsgeschick und der Persönlichkeit des Vorsitzenden abhängt, aber
auch davon, daß sich die Präsidentschaft bei den Verhandlungen neutral verhält und die
eigenen nationalen Prioritäten zurückstellt. "Nonetheless, practice has showed that the role of
most presidencies is positive, that they promote compromises between the member states, that
they put aside numbers of their own interests, in sum, that they behave like supranational
actors." (Kerremans,1996:230) Daß die meisten Präsidentschaften diese Aufgaben bereitwillig
übernehmen, läßt sich darauf zurück führen, daß jeder Mitgliedstaat während seiner
Präsidentschaft darauf bedacht ist möglichst viele 'Erfolge' zu erzielen und "[a] successful
Presidency is normally regarded as one which gets things done" (Nugent 1994:127). Hinzu
kommt die Hoffnung, daß man als Prozeßmanager womöglich ein Kompromißergebnis
sicherstellen kann, das letztlich doch den eigenen Präferenzen weitgehend entgegen kommt.
Die Erfolgsorientierung der Mitgliedstaaten hat jedoch auch zur Folge, daß sich jede
Präsidentschaft hüten wird zu ehrgeizig zu sein und zu viele Kommissionsvorschläge in
Angriff zu nehmen bzw. solche, die noch nicht verhandlungsreif sind oder die eigenen
Kapazitäten überschreiten.
5.1.2 Das Generalsekretariat des Rates
Neben der Erledigung administrativer und organisatorischer Aufgaben unterstützt das
Generalsekretariat während der Ratsverhandlungen die Präsidentschaft bei der Wahrnehmung
ihrer Vermittlungsfunktion.206 Diese Unterstützung reicht von der Erstellung von
Ergebnisprotokollen, d.h. von Berichten über die erste Aussprache zu einem Dossier, in dem
sich in den Fußnoten sämtliche Kritikpunkte und Änderungsvorschläge der Mitgliedstaaten
wiederfinden und die dann der Präsidentschaft als weiter Grundlage für die Verhandlungen
206
Daß das Generalsekretariat keine unwichtige Rolle bei den Verhandlungen spielt, zeigt sich auch daran, daß
sogar dessen Mitarbeiter gelobbyt werden. Dies sei nicht unbedingt ein Nachteil, denn so wisse man
wenigstens wo die nationalen Positionen herkommen, d.h. von der Industrie oder von Greenpeace. (Interview
Generalsekretariat/Rat am 16.12.1999 in Brüssel)
122
dienen, bis hin zur Formulierung von Kompromißtexten.207 Zudem ist es üblich, daß die
Präsidentschaft vor jeder Sitzung ein 'Briefing' von seiten des Generalsekretariates erhält, bei
dem es nicht nur um formale Verfahrensfragen geht, sondern bei dem auch
Verhandlungsstrategien erörtert, Kompromißlösungen vorgeschlagen oder der Spielraum für
einen Konsens aufgezeigt wird. Daß das Generalsekretariat in der Lage ist die Präsidentschaft
zu beraten, hängt mit zwei Faktoren zusammen. Erstens ist für die Betreuung einer Richtlinie
von der Übermittlung des Kommissionsvorschlags an den Rat bis zur Entscheidung durch die
Minister ein Mitarbeiter des Generalsekretariates zuständig, wodurch sowohl eine personelle
Kontinuität über die verschiedenen Verhandlungsebenen des Rates als auch eine zeitliche
Kontinuität zwischen den wechselnden Präsidentschaften gewährleistet ist. Zweitens verfügen
die Mitarbeiter des Generalsekretariates nicht nur über eine prozedurale Expertise, sondern
auch über Erfahrungen im Hinblick auf die Positionen und das Verhalten der Mitgliedstaaten.
"Ich mache diese Arbeit schon länger und bei bestimmten Vorschlägen kann ich schon
voraussagen, wie die Delegationen reagieren bzw. was sie sagen werden. Nach der ersten
Runde, in der die Mitgliedstaaten ihre Meinung abgeben und begründen, kann man schon
ungefähr wissen wo der Hase lang läuft."208
Im Falle der Wasserrahmenrichtlinie waren Mitglieder der nationalen Delegationen
tatsächlich darüber erstaunt mit welcher Professionalität, aber auch mit welchem Engagement
die zuständige Mitarbeiterin des Generalsekretariates die Verhandlungen betreut hat, wobei
sie deren schnelles Auffassungsvermögen komplexer Sachverhalte und die 'über Nacht'
erarbeiteten Kompromißtexte sowie deren Einfühlungsvermögen und Offenheit für die
Anliegen der Delegationen betonten.209 Die Mitarbeiterin selbst erklärte ihr Engagement
damit, daß es eben das vorrangige Ziel des Generalsekretariates sei, bei den Verhandlungen
im Rat einen möglichst breiten Konsens herzustellen und somit die Verabschiedung der
Richtlinie zu ermöglichen. Insofern sei es nicht ungewöhnlich, daß sich das Generalsekretariat
aktiv an der Konsensbildung beteilige und durchaus eine eigenständige Vermittlungsfunktion
wahrnehme. "Während der Verhandlungen stehe ich im ständigen Kontakt mit den
Delegationen, weil die Delegationen in bilateralen Gesprächen viel aufgeschlossener sind als
in der großen Runde. Gegen Ende fange ich an mit allen Delegationen zu telefonieren, um zu
wissen, was ihre aller wichtigsten Punkte sind, um dann zu sehen, in welcher Art irgendwo
207
"Over the years, the General Secretariat has honed its drafting of reports into a fine art. [...] The General
Secretariat uses a highly-stylised minimalist language which enables the accustomed reader to distinguish
between minor differences and more substantial problems which are more likely to become sticking points in
the legislative process." (Westlake 1995:315)
208
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.12.1999 in Brüssel.
123
ein Kompromiß gefunden werden kann. Daß jeder was kriegt, daß jeder zufrieden ist und daß
in dem Kontext of an overall compromise dann das Ganze akzeptiert werden kann."210 Daß
die Mitarbeiter des Generalsekretariat manchmal bei der Konsenssuche erfolgreicher sind als
die Präsidentschaft, läßt sich mit ihrer absoluten Neutralität - als europäische Beamte sind sie
unabhängig und unparteiisch - sowie mit den eigentümlichen Vertrauensverhältnissen, die
sich mit vielen nationalen Delegationen während der Verhandlungen entwickeln, erklären.
"They act as confidantes and as sympathetic advisers with inside information. When they are
not in meetings, they are on the telephone, receiving or imparting information, discussing,
reassessing, absorbing, or simply providing a metaphorical shoulder to cry on or an ear to
bend." (Westlake 1995:327)
5.1.3 Die Kommission
Die Kommission nimmt an allen Sitzungen des Rates teil, wobei sich die Zusammensetzung
der Kommissionsdelegation nach der Verhandlungsebene richtet. In der Regel wird die
Kommission in den Arbeitsgruppen des Rates von dem 'desk-officer' vertreten, der auch den
Kommissionsvorschlag erarbeitet hat, während dann im Coreper zusätzlich noch der
Generaldirektor bzw. im Umweltrat die Kommissarin anwesend sind. Vor allem bei den
Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe stehen die Kommissionsvertreter zur Verfügung, um
den Vorschlag zu erläutern, aufkommende Verständnisfragen zu beantworten oder weitere
Hintergrundinformationen zu liefern. Darüber hinaus nimmt die Kommission während der
Verhandlungen im Rat zwei wichtige, mitunter konfligierende Aufgaben wahr: Einerseits
sollen die Kommissionsvertreter sicherstellen, daß im Rahmen der Kompromißfindung die
ursprüngliche Intention des Vorschlags nicht verloren geht und die europäischen
Zielsetzungen und Handlungskriterien nicht durch nationale Sonderwünsche bis zur
Unkenntlichkeit verwässert werden. Andererseits sollen die Kommissionsvertreter an dem
Zustandekommen der Handlungen des Rates mitwirken (Art. 211 EGV), so daß von ihnen
eine aktive Beteiligung bei der Konsensbildung erwartet wird. Daß die Kommission im Rat
die Rolle eines Mediators einnehmen kann, liegt zum einen an ihren Unparteilichkeit und zum
anderen daran, daß sie dank ihres Informationsvorsprungs häufig in der besten Position ist um
zu beurteilen, welche Kompromißvorschläge auf breite Akzeptanz stoßen könnten.
209
210
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter des baden-württembergischen Umweltministeriums im Sommer
1999 in Heidelberg.
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.12.1999 in Brüssel. Vor allem die Präsidentschaften kleinerer
Mitgliedstaaten, die nicht über ausreichende administrative und finanzielle Ressourcen verfügen, überlassen
124
Insofern wird sich die Präsidentschaft bei der Formulierung von Kompromißtexten in der
Regel von der Kommission beraten lassen, wobei diese Kooperation nicht ganz auf
freiwilliger Basis beruht, denn im Grunde genommen benötigt die Präsidentschaft für einen
Kompromiß die Zustimmung der Kommission. Lehnt die Kommission in den Verhandlungen
nämlich einen Kompromiß der Mitgliedstaaten ab, dann muß dieser einstimmig verabschiedet
werden und ob die Präsidentschaft in solch einem Fall eine Einstimmigkeit zusammen
bekommt, ist mehr als fraglich. Tatsächlich macht die Kommission von dieser Möglichkeit
nur selten Gebrauch, denn zum einen existiert innerhalb der Kommission die Norm, daß die
Kommission nicht gegen einen Kompromiß stimmt, wenn sich hierfür eine qualifizierte
Mehrheit
unter
den
Mitgliedstaaten
abzeichnet,
und
zum
anderen
ist
der
Verhandlungsspielraum oftmals so eng, daß sich faktisch keine andere Kompromißlösung
erzielen läßt. "Often we don't have that much room for manoeuvre when you have the
possibility of striking a compromise in the Council. If you don't take the compromise, even if
you don't like it, you might not see another compromise available. [...] So the essential choice
for us is either to be voted down - which is not something the Commission likes, except in a
very few cases when one really would have to make a point of principle - or to give in. But
the tradition is that if you can identify a qualified majority, the Commission is not going to go
against it. Even if you don't like the compromise too much, the orthodoxy of this house is that
we don't go against a qualified majority of the member states."211
Neben dem Recht ihren Vorschlag zu ändern, um so eine Einigung zwischen den
Mitgliedstaaten zu erleichtern, verfügt die Kommission noch über zwei weitere Instrumente,
die sie zur Konsensbildung einsetzen kann. Erstens kann sie drohen den Vorschlag ganz
zurückzuziehen,
wobei
solch
eine
Drohung
nur
dann
zur
Überwindung
einer
Entscheidungsblockade beitragen kann, wenn alle Mitgliedstaaten von einem notwendigen
Handlungsbedarf überzeugt sind. Zweitens kann die Kommission zu einem speziellen
211
die Suche nach Kompromißlösungen und Verhandlungsstrategien verstärkt dem Generalsekretariat, während
bei großen Mitgliedstaaten meist eine Arbeitsteilung erfolgt.
Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in Brüssel. Wenn der Kompromiß erheblich von
der Linie der Kommission abweicht, dann müssen die Kabinettsmitglieder sicherstellen, daß das Kollegium
der Kommissare mit der Entscheidung einverstanden ist. "The Commissioner would have to reach an
agreement with the rest of the Commission. But in reality, once the Commission has adopted a proposal,
there is quite a large room for manoeuvre for a Commissioner to engage in compromise-seeking in the
Council. We have a system of informing the other Commissioners through what we call GAP meetings,
where a kind of institutional specialists meet on a regularly basis, who then look at the presented files and say
we propose this and this adoption. So, other services or Commissioners have the possibility to say, no, we
think that this is a radical departure of what the Commission agreed. Normally we can sort it out at that level.
If not, the Commission has to have a discussion whether they are prepared to change their line, but often the
Commissioner involved would win that discussion. My experience was that we could actually get away with
125
Problem eines Mitgliedstaates, das nicht im Rahmen des Gesamtkompromisses gelöst werden
konnte, eine Erklärung abgeben und sagen, wie sie die betreffende Vorgabe der Richtlinie in
Zukunft zu interpretieren gedenkt, um dadurch dem Mitgliedstaat die Zustimmung zu
ermöglichen.212 Wie effektiv die Kommission ihre Vermittlungsfunktion wahrnimmt und
dabei einerseits zur Konsensbildung beiträgt, andererseits ihre eigenen Zielvorstellungen
durchsetzt, hängt letztlich vom Verhandlungsgeschick der einzelnen Kommissionsbeamten
ab. "While, for example, one Commission official may play a crucial role in driving a
proposal through a Council working party, another may be so incompetent as not only to
prejudice the Commission's own position but to threaten the progress of the whole proposal."
(Nugent 1994:120)
5.1.4 Die Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen
Im Rahmen des dreistufigen Verhandlungsprozesses besteht die Aufgabe der Arbeitsgruppe
Umweltfragen darin, den Kommissionsvorschlag im Detail und gemäß fachlicher Kriterien zu
beraten, um bei möglichst vielen Punkten bereits eine Einigung zu erzielen. In quantitativer
Hinsicht bedeutet dies, daß ein Großteil der Entscheidungen des Rates, wenn auch nicht
formal, auf Arbeitsgruppenebene getroffen werden. "Normalerweise ist es so, daß die
Arbeitsgruppe sich auf 95 % der Sachen einigt und 5 % über bleiben. Für die
Wasserrahmenrichtlinie kommt das auch so ungefähr hin. Bei diesen 5 % soll dann der
Coreper gucken, daß er das zu 2 % eindampft, damit die Minister nicht zuviel zu tun
haben."213 Allein diese Prozentzahlen legen nahe, daß die Annahme, technische Probleme
würden auf einer bürokratischen bzw. expertokratischen Ebene bearbeitet, während
Entscheidungen mit politischem Charakter den Ministern vorbehalten bleiben, auf
europäischer Ebene zu kurz greift. Die nationalen Delegationen, die in der Ratsarbeitsgruppe
Umweltfragen miteinander verhandeln, bestehen in der Regel aus dem Umweltattaché und
einem bis zwei Experten aus dem nationalen Umweltministerium.214 In der Praxis hat sich
212
213
214
quite a lot if we explained it. And in that part of the process you are in control of the messages which are
given, because you know exactly what the positions are." (ebd.)
Allerdings ist eine Erklärung der Kommission keine bindende Zusage, sondern es handelt sich im gewissen
Sinn um eine Absichtserklärung, die die Mitgliedstaaten später nicht einklagen können. "Es geht im Grunde
genommen darum: wenn wir etwas aufgeben, können wir wenigstens sagen, wir haben von der Kommission
diese Erklärung und damit sind die deutschen Interessen abgedeckt, so daß die zu Hause uns nicht vorwerfen
können, wir hätten nicht gekämpft. Es ist so eine Art Rückversicherung für außen, daß sie sagen können, hier
haben wir es schwarz auf weiß stehen." (Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn)
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn. Zur Delegation der Entscheidungsfindung
an Beamte vgl. auch Pellegrom (1997).
Die Zusammensetzung der nationalen Delegationen variiert je nach Verhandlungsgegenstand. Ist der
Verhandlungsgegenstand von geringer politischer Bedeutung, so bestreiten oftmals die Umweltattachés
alleine die Verhandlungen. Stehen besonders spezifische Themen auf der Tagesordnung, bringen die
126
diese Zusammensetzung als eine gute Kombination erwiesen, denn einerseits ist durch die
Experten der notwendige Sachverstand bei den Verhandlungen und eine Rückbindung an die
nationale Ebene gegeben, gleichzeitig erfolgt über die Umweltattachés eine Einbindung in die
Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene.
Die meisten Umweltattachés sind Beamte aus den nationalen Umweltministerien, die für zwei
bis drei Jahre nach Brüssel abgeordnet werden, wo sie dann der Ständigen Vertretung
angehören. Während der Verhandlungen in der Arbeitsgruppe ist es ihre Aufgabe gemeinsam
mit den jeweils thematisch hinzugezogenen nationalen Experten ein Verhandlungsergebnis
sicherzustellen, das die Interessen ihres Mitgliedstaates berücksichtigt. Dabei fungieren die
Umweltattachés gewissermaßen als Verhandlungsexperten, denn sie wissen über den Ablauf
und die Struktur der Verhandlungen Bescheid und sie bekommen Erfahrung, wie man die
eigene Position möglichst effektiv einbringt. "Die Verhandlungen haben ihre eigene Struktur
und es gibt in den Gruppensitzungen bestimmte Verhaltensregeln, d.h. wie gehe ich mit was
um, was mache ich wann und wie reagiere ich. Es gibt gewisse Momente, wo man am besten
etwas sagt oder eben auch nicht sagt, sich erst einmal vorsichtig verhält. Man muß sich aber
auch verständlich machen können, daß man klar und deutlich sagt, da wollen wir hin, das ist
mein Vorschlag. Es reicht nicht aus gute Ideen zu haben, man muß sie auch verkaufen
können."215 Darüber hinaus ist es vor allem die Vorgabe, daß bei den Verhandlungen
Ergebnisse erzielt werden müssen und die Liste mit ungelösten Problemen, die an den
Coreper weiter gereicht wird, nicht zu lang sein darf, die sich in dem Selbstverständnis der
Umweltattachés niederschlägt, denn obgleich sie versuchen die nationalen Interessen zu
wahren, sind sie immer auch auf der Suche nach einer gemeinsamen Verhandlungslösung.
Die bei den Umweltattachés zu beobachtende kooperative Handlungsorientierung ist jedoch
nicht allein Ergebnis der normativen Vorgabe die Entscheidungsfähigkeit des Rates
sicherzustellen, sondern hat auch mit deren sozialer Integration zu tun. Da die
Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen thematisch nicht weiter untergliedert ist und sich mit allen
Umweltrichtlinien befaßt, ergeben sich aufgrund der hohen Sitzungsfrequenz - man verbringt
zwei oder drei ganze Tage in der Woche zusammen - enge Kontakte zwischen den
Umweltattachés. "Die Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen ist eine der homogensten Gruppen im
Rat mit einer sehr, sehr guten Arbeitsatmosphäre. Sehr kooperativ und selbst bei riesigen
nationalen Delegationen noch weitere Fachexperten mit nach Brüssel. Und der deutschen Delegation gehört
neben dem Vertreter aus dem Bonner Umweltministerium immer noch ein Vertreter des Bundesrates an,
wenn der Verhandlungsgegenstand in den Kompetenzbereich der Länder fällt.
215
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
127
Unterschieden ein sehr freundliches Miteinander. Da kennt man sich wirklich gut."216 Der
Zusammenhalt zwischen den Umweltattachés wird auch dadurch gefördert, daß man im
Anschluß an die informellen Treffen, die mittlerweile fast jede Präsidentschaft im
Umweltbereich veranstaltet, nochmals zwei Tage miteinander verbringt. Die Tatsache, daß
man den ganzen Tag zusammen ist, ein bißchen arbeitet, ein bißchen wandert, viel
miteinander redet, abends zusammen ißt, würde die Gruppe stark zusammenschweißen.217 Die
engen Beziehungen und das Vertrauensverhältnis zwischen den Umweltattachés erleichtern
die Verhandlungen erheblich, so daß man beispielsweise Verständnis für Kollegen aufbringt,
die eine schwierige Position zu vertreten haben, oder man auch weiß, daß der Kollege nicht
versuchen wird einen 'über den Tisch zu ziehen'. Mitunter kann dies auch zu Konflikten
innerhalb einer Delegation führen, da die nationalen Experten häufig andere Vorstellungen
von der Interessendurchsetzung im Rat haben.
Die Beamten aus den nationalen Umweltministerien, die zu den Sitzungen der Arbeitsgruppe
nach Brüssel kommen, bringen die nationalen Positionen und den für die Verhandlungen
notwendigen Sachverstand mit. Da die nationalen Experten in der Regel nur an den
Verhandlungen eines Dossiers teilnehmen, sind sie mit der Entscheidungsfindung auf
europäischer Ebene nicht vertraut und müssen erst einmal lernen wie 'Brüssel' funktioniert.
Dazu gehört u.a. die Erkenntnis, daß sich aus nationaler Sicht perfekte Lösungsstrategien
nicht einfach auf die europäische Ebene transferieren lassen und sich der Prozeß der
Konsensbildung erheblich von der bürokratischen Routine zu Hause unterscheidet. "I was not
experienced in negotiations. We had this huge paper, the proposed text, and we had all this
things we wanted to change in it. It was a bit difficult to understand that we can't get
everything what would be perfect for Sweden. We had to get something that everybody thinks
is good and can understand. When I saw that we have to focus on some things and drop some
other things, that was quite hard at the beginning. [...] I think the permanent representatives
had to learn about the technicalities of the directive and we had to learn how the negotiation
process goes on. It was very interesting and if there would be another framework directive to
be negotiated, I think I would structure the work at the agency I was co-ordinating in a
different way, because now I know in what way we need to be prepared. We prepared very
216
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn. Pellegrom spricht in diesem
Zusammenhang von einer deutlich zu beobachtenden "trans-national socialization on the part of attachés"
(1997:53).
217
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
128
good things, but not the things that were right for the negotiations. We learned during the
process, but we did some sub-optimising work."218
Hinzu kommt, daß die Umweltbeamten auf europäischer Ebene oftmals eine andere
inhaltliche Position vertreten müssen als zu Haue, denn der jeweilige nationale Standpunkt ist
bereits das Ergebnis eines Abstimmungsprozesses, der auf nationaler Ebene zwischen den
Ministerien stattgefunden hat. "In Sweden we have a discussion between the different
ministries and the Environment Ministry doesn't always win that discussion which means that
we as environmentalists have to have another opinion in the negotiations than we have within
the negotiations at home. So, we feel a bit schizophrenic sometimes, but that's quite common,
I think."219 Während der Verhandlungen stehen normalerweise die Delegationen am besten
da, deren Verhandlungslinie von vornherein schon einen gewissen Spielraum bietet bzw. die
bei sich anbahnenden Kompromißlösungen flexibel reagieren und ihre nationale Position den
neuen Erfordernissen anpassen können. Interessant ist in diesem Zusammenhang, daß sowohl
die politischen Zielvorgaben als auch die institutionellen Arrangements der innerstaatlichen
Entscheidungsprozesse Auswirkungen auf die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene
haben, indem sie den Verhandlungsstil und die Durchsetzungschancen nationaler
Delegationen beeinflussen.220 Wer die Chance zur Mitgestaltung nutzen will, muß aber nicht
nur schnell und flexibel sein, sondern auch mit fachlichen Argumenten überzeugen können,
denn "[p]articipants pay particular attention to the point of view of colleagues from other
Member States who have demonstrated considerable expertise on the subject matter" (Schäfer
u.a. 2000:33).
218
Interview Umweltministerium Schweden am 13.12.1999 in Brüssel. Allerdings gibt es auch Unterschiede
zwischen den Mitgliedstaaten, wie diese ihre nationalen Beamten für die Verhandlungen in Brüssel
vorbereiten. "Die Briten zum Beispiel, die werden regelrecht gedrillt für diese Gruppensitzungen und
bezüglich der Verhaltensregeln. Das gibt es bei uns gar nicht. Sie werden da hin geschickt und dann müssen
sie schauen, wie sie zurecht kommen." (Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn)
219
Interview Umweltministerium Schweden am 13.12.1999 in Brüssel.
220
In den Niederlanden müssen beispielsweise aufgrund des konkordanzdemokratischen Systems jedes Mal
erneut Ressortabstimmungen durchgeführt werden, so daß die Holländer nicht immer mit einer einheitlichen
Verhandlungslinie aufwarten können und damit letztlich auch nicht als ein zuverlässiger
Verhandlungspartner gelten. In Frankreich dauert der interne Entscheidungsprozeß dagegen aufgrund der
zentralistischen und hierarchischen Strukturen oft so lange, daß die Franzosen teilweise erst zu einem Thema
mit ihrem Standpunkt kommen, wenn diesbezüglich ein Kompromiß schon ausgehandelt war, was dann bei
den anderen Delegationen Unmut hervorruft. Demgegenüber werden die Briten allgemein als diejenigen
beschrieben, die inhaltlich immer gut vorbereitet sind und oft schon Kompromißvorschläge mitbringen,
wobei dies in erster Linie mit der dezentralisierten Entscheidungsfindung und dem kooperativen Arbeitsstil
innerhalb der britischen Ministerien erklärt wird. Von den Deutschen sagt man, daß sie am Anfang oft ganz
genau wissen, was sie wollen und sie über eine gut vorbereitete und fachlich begründete
Verhandlungsposition verfügen, während der Verhandlungen aber zu unflexibel sind und meist erst zu spät
nachgeben. Als Erklärung wird auf die föderativen Strukturen verwiesen, die den innerstaatlichen
Abstimmungsprozeß erschweren und für eine gewisse Unflexibilität sorgen, wobei sich bei der
Wasserrahmenrichtlinie gezeigt hat, daß dies auch anders funktionieren kann.
129
Insgesamt kommt den nationalen Experten eine Vermittlungsfunktion zwischen der
europäischen und der nationalen Ebene zu, denn sie berichten zu Hause nicht nur über den
Sachstand der Verhandlungen, sondern man wird von ihnen auch wissen wollen, was mit der
eigenen nationalen Position während der Verhandlungen passiert ist. "When I come to
Brussels, I am the so-called technical or environment expert in the group. But when I come
back as a co-ordinator in Sweden, I am the one who has the view of how the negotiations
work. I myself I have a lot of experts working on different issues and they asked me, 'Why
hasn't happened anything with my little article?' and then I had to say, 'Sorry, but we have
dropped your article already'. This is a bit difficult to explain."221 Gleichzeitig wirken die
nationalen Experten an der Formulierung der nationalen Position für die nächste
Verhandlungsrunde mit und da sie direkt in den Prozeß der Konsensbildung auf europäischer
Ebene eingebunden sind und dabei sehen, daß alle Delegationen Zugeständnisse machen
müssen, werden sie versuchen auch zu Hause für eine größere Kompromißbereitschaft zu
werben. Daß auch die nationalen Experten in einem gewissen Maß von einer 'Europäisierung'
erfaßt werden, läßt sich aber nicht nur auf die Verfahrensregeln, sondern auch auf ihren
Bedeutungszuwachs im europäischen Kontext zurückführen. Nationale Beamte sind an einer
Entscheidung beteiligt, die - eine Einigung in der Ratsarbeitsgruppe vorausgesetzt - für
Millionen von Europäern Gültigkeit haben wird und es können sich wohl nur Wenige dem
Reiz 'Europa zu gestalten' entziehen.222
5.1.5 Der Coreper
Der Ausschuß der Ständigen Vertreter ist zweigeteilt, wobei der Coreper I, in dem die
Stellvertreter der EU Botschafter zusammen kommen, für den Umweltbereich zuständig ist.
Die Aufgabe des Coreper ist es, die sektoralen Richtlinien aus einer eher generalistischen
Perspektive zu betrachten, um so die Zahl der noch ungelösten Problempunkte im Hinblick
auf die Verhandlungen zwischen den Ministern abermals zu reduzieren. Ein kritischer Punkt,
der in der Regel vom Coreper entschieden wird, betrifft die Verfahrensgrundlage, denn gerade
im Bereich der europäischen Umweltpolitik können unterschiedliche Entscheidungsverfahren
zum tragen kommen, so daß die rechtliche Grundlage für eine Richtlinie nicht selten heftig
umstritten
ist.
Daß
in
diesem
Gremium
manchmal
auch
bei
noch
offenen
Interessendifferenzen bezüglich technischer Details eine Verhandlungslösung gefunden
werden kann, hängt damit zusammen, daß die Ständigen Vertreter zwar auch
221
222
Interview Umweltministerium Schweden am 13.12.1999 in Brüssel.
Informelles Gespräch mit einem Mitglied der Ständigen Vertretung Deutschlands am 9.3.2001 in Brüssel.
130
weisungsgebunden verhandeln, sie aber "auf der Basis ihrer politischen und persönlichen
Autorität anders als die Teilnehmer an den Gruppensitzungen in höherem Maße die
Möglichkeit [haben], die Beratungen durch eine flexible Haltung in Richtung auf einen
insgesamt zufriedenstellenden Abschluß voranzutreiben (Mentler 1996:109).
Insgesamt ist die Vermittlungsleistung des Coreper bei den Verhandlungen im Umweltrat, die
auf die Verabschiedung des gemeinsamen Standpunktes abzielen, jedoch begrenzt.
(Andersen/Rasmussen 1998, Pellegrom 1997) Dies läßt sich zum einen darauf zurückführen,
daß die Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen weit über die technischen
Aspekte einer Richtlinie hinausgehen, so daß im wesentlichen nur noch die politisch sensiblen
Entscheidungen übrig bleiben, für die dann die Minister die politische Verantwortung
übernehmen müssen. Und zweitens tragen die Umweltattachés bereits dazu bei, daß die
Verhandlungen in der Arbeitsgruppe nicht allein in der Perspektive eines Interessenausgleichs
(Bargaining-Modus) geführt werden, da sie ebenso wie die Ständigen Vertreter der Norm,
eine gemeinsame Verhandlungslösung zu finden, verpflichtet sind und sich auch bei den
Umweltattachés
Sozialisierungsmechanismen
beobachten
lassen,
die
eine
positive
Kooperation fördern, auch wenn diese vielleicht nicht ganz so ausgeprägt sind wie im
Coreper.223 Eine weitaus wichtigere Rolle spielt der Coreper allerdings im Hinblick auf die
zweite Lesung des Rates sowie im Rahmen des Vermittlungsverfahrens, denn dann findet die
interne Meinungsbildung und Entscheidungsfindung des Rates allein auf Botschafterebene
statt.
5.1.6 Der Umweltrat
Im Umweltrat kommen die Umweltminister der 15 Mitgliedstaaten zusammen und treffen
eine endgültige Entscheidung über den zuvor in der Ratsarbeitsgruppe und im Coreper
ausführlich verhandelten Richtlinienvorschlag Schon der begrenzte zeitliche Rahmen sowie
die Größe dieser Veranstaltungen - die Gesamtzahl der anwesenden Personen kann sich bei
einer Ratssitzung auf bis zu 200 Akteure belaufen (Wessels 2000:228) - machen deutlich, daß
dies nicht der Ort für detaillierte und effiziente Verhandlungen sein kann. Dennoch ist es im
Umweltbereich eher selten, daß der Umweltrat einen Beschluß ohne vorherige politische
Diskussion faßt, wobei es sich bei den noch offenen Punkten nicht notwendigerweise um
zentrale Vorschriften des vorliegenden Kommissionsvorschlags handeln muß. Häufig geht es
223
Lewis führt beispielsweise als Normen, die die Interaktionen im Coreper beeinflussen und insofern zur
Konsensbildung beitragen, die diffuse Reziprozität, die Vertrauensbeziehungen, das gegenseitige
Entgegenkommen, die generelle Konsensorientierung sowie die Kompromißkultur an. (Lewis 2000)
131
um Aspekte, die zwar für einzelne Mitgliedstaaten eine wichtige Bedeutung haben, die aber
im Rahmen der Konsensbildung 'aufgegeben' werden müssen, wofür dann der jeweilige
Minister die politische Verantwortung übernehmen muß. Dennoch wird auch für diese
politisch sensiblen Aspekte schon auf der Ebene des Coreper oder der Arbeitsgruppe versucht
eine Lösung zu finden, bei der jeder Minister sein Gesicht wahren kann. Dieses Kriterium
spielt übrigens auch eine Rolle hinsichtlich der Vermeidung von Abstimmungen, denn wenn
es im Umweltrat keine offizielle Abstimmung gibt, muß danach kein Minister offen legen, ob
er für oder gegen die Richtlinie gestimmt hätte, sondern kann sagen, daß sich eben im
Rahmen eines Gesamtkonsens eine Einigung ergeben hätte. "Der Ministerrat, das bedeutet
unheimlich viele Rituale, unheimlich viele Gepflogenheiten, durch die man einfach durch
muß, mit dem Ergebnis, daß sie am Ende doch noch einen Konsens bekommen."224
Dennoch gibt es immer wieder Situationen im Umweltrat, in denen wirklich verhandelt und
mitunter über mögliche Verhandlungslösungen gestritten wird. In diesen Situationen ist es
dann die Aufgabe der Präsidentschaft den Diskussionsprozeß zu strukturieren und in Denkund Schreibpausen gemeinsam mit dem Generalsekretariat und der Kommission ad hoc
Kompromißvorschläge zu entwerfen. In der Erwartung, daß die Umweltminister in ihren
Entscheidungen oftmals progressiver sind, wird teilweise von seiten der Arbeitsgruppe sogar
absichtlich versucht diejenigen Punkte, bei denen auf Arbeitsgruppenebene nur eine Einigung
auf dem 'kleinsten gemeinsamen Nenner' möglich gewesen wäre, die jedoch aus fachlicher
Sicht wünschenswert sind, in den Umweltrat einzubringen. Tatsächlich kommt es bei den
Verhandlungen im Umweltrat immer mal wieder vor, daß sich ein Umweltminister im Sinne
des Umweltschutzes über nationale Interessen hinwegsetzt und zwar vor allem dann, wenn die
Entscheidungsfindung diffus bleibt und im Nachhinein eine Zurechenbarkeit der individuellen
Verantwortung am Zustandekommen des Konsenses nur schwer möglich ist.225 Außerdem
handelt es sich bei den Ministern um Umweltpolitiker, die ihr spezifisches Ressort vertreten
und deshalb weit weniger stark an die Ressortabstimmung zu Hause gebunden sind als die
nationalen Beamten in der Arbeitsgruppe und im Coreper.226 Und schließlich sind es die
224
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
Allerdings gibt es auch die Fälle, in denen ein Mitgliedstaat versucht über seinen Umweltminister die
'Notbremse' zu ziehen, um in letzter Minute einen unliebsamen Kompromiß zu blockieren. In diesem
Zusammenhang läßt sich beispielsweise auf die Altautorichtlinie verweisen, bei der der deutsche
Bundeskanzler erst kurz vor dem Umweltrat die 'deutsche' Position festlegte und dann seinen
Umweltminister anwies, die Verabschiedung des in der Arbeitsgruppe und im Coreper mühsam erarbeiteten
Kompromisses zu blockieren. Eine Aktion, die von allen Beteiligten als äußerst peinlich und ärgerlich
empfunden wurde.
226
"The 'ratcheting' upwards of environmental protection therefore is a product of an institutional policy-making
process which empowers actors such as ministers of environment who are typically weaker in national
capitals than are, for example, ministers of economics or ministers of transport. The process allows ministers
225
132
Umweltminister, die in der öffentlichen Wahrnehmung mit einem für den Umweltschutz
positiven Beschluß identifiziert werden, die sich aber bei einem Scheitern des Rechtsaktes und bei besonders heftigen Kontroversen stellt die Ministerebene eben die letzte Möglichkeit
zur Einigung dar - auch mit dem Vorwurf der Handlungsunfähigkeit konfrontiert sehen.
5.2 Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Europäischen Parlament
Das Europäische Parlament ist das parlamentarische Organ der Gemeinschaft, besitzt jedoch
nicht die gleichen Kompetenzen wie moderne nationalstaatliche Parlamente. Dies wird unter
anderem an seiner eingeschränkten Legislativfuntion deutlich, denn das Europäische
Parlament verfügt lediglich über bestimmte vertraglich zugesicherte Mitwirkungsrechte an der
Rechtsetzung
auf
europäischer
Ebene,
die
entsprechend
der
unterschiedlichen
Entscheidungsverfahren variieren. Gleichzeitig verfügt das Parlament aufgrund der
Direktwahl seiner Mitglieder jedoch über ein hohes Maß an demokratischer Legitimität und
den Anspruch, bei der europäischen Politikgestaltung die Interessen der europäischen Bürger
zu vertreten. Dabei spiegelt sich die Vielfalt Europas in der heterogenen Zusammensetzung
des Parlamentes wider, in dem eine Vielzahl unterschiedlicher nationaler, regionaler sowie
sektoraler Interessen aufeinander treffen. Durch die parlamentarischen Beratungen wird zum
einen eine gewisse Öffentlichkeit bezüglich der europäischen Rechtsetzung hergestellt, zum
anderen erfolgt dadurch die Einbindung der unterschiedlichen und mitunter stark
konfligierenden Interessen in den Meinungsbildungsprozeß, an dessen Ende eine
Mehrheitsentscheidung des Parlamentes steht. Die Frage ist nun, welche Kriterien die interne
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung des Europäischen Parlamentes dominieren und
bei der Herausbildung einer 'europäischen' Meinung zum tragen kommen.
Im Gegensatz zum Ministerrat handelt es sich beim Europäischen Parlament um ein 'echtes'
supranationales Organ, so daß die Abgeordneten nicht als nationale Delegationen tagen,
sondern sich gemäß ihrer politischen Ausrichtung in Fraktionen zusammenschließen. Nach
außen wird dies besonders dadurch deutlich, daß sich die Sitzordnung im Plenarsaal nach der
Fraktionszugehörigkeit und nicht nach dem Mitgliedstaat richtet. Tatsächlich gelten die
Fraktionen als das wichtigste Organisationsprinzip innerhalb des Parlamentes und ihre
herausragende Stellung zeigt sich daran, daß die meisten Rechte und Privilegien mit dem
from even the 'leader' countries to propose restrictions at the European level which they might well be unable
to have accepted at home. In other words, a minister of the environment is more important in Brussels than at
home." (Sbragia 1996:247)
133
Fraktionsstatus verbunden sind.227 Darüber hinaus spielen die Fraktionen eine zentrale Rolle
bei der internen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung, denn die grundlegenden
Konfliktlinien innerhalb des Parlamentes verlaufen entlang der Fraktionsgrenzen und in der
Regel
richtet
sich
das
Abstimmungsverhalten
der
Abgeordneten
nach
ihrer
Fraktionszugehörigkeit. (Nugent 1994:195) "Mostly, people vote according to their political
group. I wouldn't say it won't happen, but it's comparatively rare for people to vote in a
particular way, because they are French or Irish or whatever. They vote because they are
Christian Democrats or Socialists or whatever. Of course, you do get little things that separate
people, but normally, you would expect all Socialists to vote together and you would expect
all Christian Democrats to vote together and all the Liberals etc."228 Insofern kommt den
Fraktionen eine wichtige Funktion bei der Vermittlung unterschiedlicher nationaler,
regionaler aber auch sektoraler Interessen zu.
Obwohl die Fraktionen im Europäischen Parlament im Vergleich zu nationalen Parteien eine
weitaus geringere Kohäsion und ideologische Homogenität aufweisen, läßt sich bei vielen
Themenbereichen eine 'Links-Rechts-Konfliktlinie' beobachten. So hat sich das Parlament in
seiner Gesamtheit zwar stets für die Berücksichtigung der ökologischen Dimension bei der
Verwirklichung des Binnenmarktes eingesetzt, aber im Hinblick auf den Stellenwert, der dem
Umweltschutz prinzipiell gegenüber ökonomischen Interessen eingeräumt wird, gibt es
zwischen den Fraktionen Unterschiede.229 Daß diese 'Links-Rechts-Konfliktlinie' bei der
Entscheidungsfindung des Europäischen Parlamentes nicht so stark wie in nationalen
Parlamenten zum tragen kommt, hängt mit den vertraglich festgelegten Abstimmungsmodi
sowie den Kräfteverhältnissen zwischen den Fraktionen zusammen. Entscheidungen im
Plenum werden nach dem Mehrheitsprinzip getroffen, wobei bei der ersten Lesung eine
einfache Mehrheit ausreichend, bei der zweiten Lesung dagegen eine absolute Mehrheit
notwendig ist. Da in der Regel keine Fraktion über eine klare Parlamentsmehrheit verfügt, ist
in jedem Fall eine Kooperation zwischen den Fraktionen erforderlich, die angesichts der
jeweiligen Mehrheitserfordernisse jedoch einen qualitativ unterschiedlichen Charakter
227
So bestimmen die Fraktionen maßgeblich die politischen Ämter im Parlament wie etwa das Amt des
Präsidenten, der Vizepräsidenten oder der Ausschußvorsitzenden. Gemeinsam mit dem
Parlamentspräsidenten bilden die Fraktionsvorsitzenden die Konferenz der Präsidenten, die als politisches
Leitungsgremium des Parlamentes die Tagesordnung des Plenums, den jährlichen Arbeitskalender der
Parlamentsgremien oder auch die Zuständigkeit der Ausschüsse beschließt. Darüber hinaus haben die
Fraktionen einen Anspruch auf finanzielle Unterstützung, auf Fraktionsbedienstete, auf Mitgliedschaft in
Ausschüssen sowie auf bestimmte Sprechzeiten in Plenardebatten.
228
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
229
Von der Tendenz her gelten die Linken und die Grünen als die 'grünsten' Fraktionen, die Sozialisten und die
Liberalen als 'grüne' Fraktionen, die Konservativen dagegen eher als 'industriefreundliche' Fraktion, während
134
annimmt. "When consensus or special majorities are not of prime importance, the Socialist
Group turns initially to its left and the EPP to its right in terms of deal making. However,
when consensus is important or when special majorities are required, the Socialists and the
EPP try to find compromises." (Jacobs u.a. 1995:94) Für die Herstellung der
Entscheidungsfähigkeit des Parlamentes ist insofern spätestens im Hinblick auf die zweite
Lesung eine Koalitionenbildung zwischen den in ihrer politischen Orientierung verwandten
Fraktionen nicht mehr ausreichend, da faktisch ein Konsenszwang zwischen den beiden
großen Fraktionen besteht.
5.2.1 Die Entscheidungsvorbereitung durch den Umweltausschuß
Formal werden die Kommissionsvorschläge an den Parlamentspräsidenten übermittelt, der
dann das Dossier an den zuständigen Ausschuß - die Wasserrahmenrichtlinie fiel in den
Zuständigkeitsbereich des Umweltausschusses - weiterleitet. Nachdem ein Abgeordneter als
Berichterstatter ernannt worden ist, findet im Ausschuß zunächst eine Orientierungsdebatte
statt, bei der der Berichterstatter in das Thema einführt und eine vorläufige Beurteilung des
Kommissionsvorschlags vornimmt. Die Kommission ist ebenfalls bei der Sitzung anwesend,
um aus ihrer Sicht den Vorschlag zu erläutern und Rückfragen der Abgeordneten zu
beantworten. Während der Diskussion erhält der Berichterstatter bereits einen ersten
Überblick über das Meinungsbild im Ausschuß, wobei sich meistens ziemlich schnell
herausstellt, inwieweit es sich bei dem vorliegenden Dossier um ein kontroverses Thema
handelt. Anschließend verfaßt der Berichterstatter über den Kommissionsvorschlag einen
Bericht, der aus einem Entwurf für die legislative Entschließung, in dem auch die
vorgeschlagenen Abänderungen enthalten sind, sowie einer Begründung, in der die
Änderungsanträge und der Standpunkt des Ausschusses erläutert werden, besteht. Wenn der
Bericht vorliegt, findet im Ausschuß eine erneute Diskussion statt, bei der auch die
Kommission die Gelegenheit erhält den Entwurf zu kommentieren. Im Hinblick auf die
Abstimmung des Berichtes im Ausschuß wird meistens eine Frist festgelegt, innerhalb derer
der Berichterstatter die Möglichkeit hat seinen Bericht nochmals zu ändern, um die
Ergebnisse der Diskussion zu berücksichtigen, und in der alle Ausschußmitglieder eigene
Änderungsanträge einreichen können. Bei der dritten Sitzung des Ausschusses wird
schließlich über den Bericht, d.h. über sämtliche Änderungsanträge sowie den Entwurf für die
die Fraktionen am rechten Rand häufig gegen eine europäische Umweltpolitik stimmen, weil sie prinzipiell
gegen europäische Regulierungen sind.
135
legislative Entschließung, abgestimmt. Danach wird das Ergebnis dem Plenum vorgelegt, das
dann in seiner ersten Lesung über den Bericht entscheidet.
Für die zweite Lesung des Parlamentes läuft die Entscheidungsvorbereitung im Ausschuß
nach dem gleichen Procedere ab, wobei diesmal allerdings der gemeinsame Standpunkt des
Rates Gegenstand des Berichtes ist. Außerdem sieht die Geschäftsordnung des Parlamentes
vor, daß in der zweiten Lesung nur zu den Punkten Abänderungen vorgeschlagen werden
können, bei denen bereits Änderungsanträge aus erster Lesung, die jedoch vom Rat nicht
berücksichtigt worden sind, vorliegen oder bei denen der gemeinsame Standpunkt des Rates
erheblich vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag abweicht. Zum einen soll durch die
Verengung der parlamentsinternen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Hinblick
auf die zweite Lesung die Konsensbildung erleichtert werden, da das Parlament praktisch an
den Punkten weiter arbeitet, die bereits in der ersten Lesung mehrheitsfähig waren.230 Zum
anderen kann durch diese Einschränkung aber auch die Durchsetzung des Standpunktes des
Parlamentes im Rahmen des Verfahrens der Zusammenarbeit verbessert werden, denn ein
Änderungsvorschlag zum gemeinsamen Standpunkt des Rates, der näher an dem
ursprünglichen Kommissionsvorschlag liegt, hat gute Chancen von der Kommission
übernommen zu werden und kann dann vom Rat in zweiter Lesung nur noch einstimmig
verändert werden.231 Schließlich sollte noch erwähnt werden, daß alle Sitzungen des
Ausschusses öffentlich sind, so daß nicht nur jeder interessierte Bürger als Beobachter
zugelassen ist, sondern auch die Ratspräsidentschaft diese Möglichkeit nutzen kann, um sich
selbst ein Bild von der Stimmungslage und den Mehrheitsverhältnissen im Ausschuß zu
machen.
Für die Organisation seiner Arbeit steht dem Parlament ein Generalsekretariat zur Verfügung,
in dem das sogenannte Ausschußsekretariat für die Betreuung der Ausschußarbeit zuständig
ist. Die Mitarbeiter dieser Abteilung unterstützen den Ausschußvorsitzenden bei der
Vorbereitung der Sitzungen und der Abstimmungen und beraten den Berichterstatter bei der
Erstellung seines Berichtes sowie der Formulierung von Änderungsanträgen. Dabei ist es ihre
Aufgabe, die politisch sensiblen Punkte eines Dossiers zu identifizieren und zu überlegen, wie
diese im Sinne des Ausschusses modifiziert werden sollten, was ihnen als Generalisten mit
230
231
Während bei der ersten Lesung ein breiter Ansatz verfolgt wird, bei dem möglichst alle Meinungen gehört
werden sollen und diejenigen Ausschüsse, die ebenfalls ein Interesse an dem Dossier haben, ihre Sichtweise
in den internen Entscheidungsprozeß einbringen können, zeigt sich die Verengung der Meinungsbildung und
Entscheidungsfindung im Hinblick auf die zweite Lesung auch daran, daß die Entscheidungsvorbereitung nur
noch in dem zuständigen Ausschuß stattfindet.
Tsebelis spricht in diesem Zusammenhang von der Macht des Europäischen Parlamentes als "conditional
agenda setter". (Tsebelis 1994)
136
dem Blick für das Wesentliche und als Beamte, die der Neutralität verpflichtet sind, oftmals
leichter fällt als den Politikern selbst. Mit der Stärkung der Entscheidungskompetenz des
Parlamentes hat gleichzeitig eine Intensivierung der Ausschußarbeit stattgefunden, wobei sich
ein zu zunehmender Einfluß der Fraktionssekretariate beobachten läßt. Während die größeren
Fraktionen meistens einen oder zwei Mitarbeiter für jeden Ausschuß haben, müssen die
Mitarbeiter der kleineren Fraktionen oft drei oder sogar vier Ausschüsse betreuen. Die
Aufgaben der politischen Berater entsprechen weitgehend denen der Ausschußmitarbeiter, nur
daß sie eben nicht für den Ausschuß, sondern in erster Linie für ihre Fraktion verantwortlich
sind. Allerdings gibt es auch einen Unterschied, denn die politischen Berater haben nicht nur
eine wichtige Organisations- und Koordinationsfunktion innerhalb der Fraktion, sondern
ihnen obliegt auch die inhaltliche und politische Beratung der Abgeordneten im Hinblick auf
die fraktionsinterne Meinungsbildung und Entscheidungsfindung.
Während der Entscheidungsvorbereitung im Ausschuß spielt der Berichterstatter eine zentrale
Rolle, da ihm die inhaltliche Prüfung des Dossiers obliegt und es in erster Linie seine
Aufgabe
ist
Änderungsvorschläge
auszuarbeiten.
Für
die
hierfür
notwendigen
Hintergrundinformationen kann sich der Berichterstatter an die Fachbehörden seines
Mitgliedstaates, an Verbände und Interessenorganisationen, aber auch an die Generaldirektion
Forschung des Generalsekretariates des Parlamentes oder die Kommission wenden.232
Außerdem ist jeder Berichterstatter Adressat ausgeprägter Lobbying-Aktivitäten, so daß er
von allen Seiten ausführliche Stellungnahmen erhält und er sich schon oftmals aufgrund
dieser Informationsquellen eine eigene Meinung bilden kann. Bei der Erarbeitung seines
Berichtes kann der Berichterstatter auf das Ausschußsekretariat zurückgreifen, wobei diese
Möglichkeit sehr unterschiedlich genutzt wird. "Some rapporteurs rely heavily on the
committee's staff, who may be asked to draft a text on the basis of certain guidelines, or be
given even wider latitude. Other rapporteurs (a minority) write all their reports themselves."
(Jacobs u.a. 1995:130) Insbesondere bei thematisch komplexen und deshalb meist politisch
kontroversen Dossiers erfordert die Berichterstattung tatsächlich eine gehöriges Maß an Zeit
und Engagement, denn von dem Berichterstatter wird nicht nur eine inhaltliche Prüfung des
Kommissionsvorschlags bzw. des gemeinsamen Standpunkt des Rates erwartet, sondern er
soll auch sicherstellen, daß sein Bericht im Ausschuß mehrheitsfähig ist. "The unwritten code
of the art of good rapporteurship is the gathering of maximum consensus through the building
232
Inzwischen gibt es eine ganze Reihe von parlamentarischen Experten, d.h. von Abgeordneten, die sich
aufgrund ihres Interessenschwerpunktes intensiv in ein Thema eingearbeitet haben und dementsprechend
auch über die notwendigen Kontakte verfügen.
137
of majorities." (Wetlake,1994:200).233 Insofern werden die Berichterstatter - zumindest bei
wichtigen Dossiers - in erster Linie wegen ihrer Parlamentserfahrung ausgewählt, denn für die
Konsensherstellung müssen sie mit der Arbeitsweise und der internen Meinungsbildung des
Parlamentes vertraut und sich der Erfordernis des 'Gesprächeführen' bewußt sein.
Obwohl die Fraktionen, die nicht den Berichterstatter stellen, einen Schattenberichterstatter
benennen und es dessen Aufgabe ist, das Dossier gemäß der politischen Ausrichtung der
eigenen Fraktion zu überprüfen und entsprechenden Abänderungen vorzuschlagen, kann
darüber hinaus jedes einzelne Ausschußmitglied Änderungsanträge einreichen.234 Dies hat zur
Folge, daß zu vielen Punkten gleich mehrere Änderungsanträge vorliegen und es oftmals eine
erhebliche Bandbreite an unterschiedlichen Positionen innerhalb einer Fraktionsgruppe gibt.
Im Hinblick auf die Abstimmung im Umweltausschuß sind neben den Berichterstattern vor
allem die politischen Berater für die interne Koordinierung und die Suche nach einer
einheitlichen Fraktionslinie zuständig, aber auch die Koordinatoren spielen bei der
Mehrheitsbeschaffung und - soweit möglich - Konsensbildung innerhalb der Fraktionsgruppe
eine wichtige Rolle.235 "Wir haben zweimal im Monat sogenannte Koordinierungssitzungen
der EVP-Umweltgruppe und für diese Sitzung gilt es dann auch, und das ist unsere Aufgabe
als Berater, gemeinsam mit dem Berichterstatter einen Entwurf für eine Abstimmungsliste zu
machen, wo wir sagen, das könnten wir uns als Linie der EVP vorstellen. Bei diesen internen
Sitzungen wird dann offen und klar diskutiert, warum jemand Schwierigkeiten hat und warum
wir sagen, das ist eigentlich problemlos zu akzeptieren oder das kann vielleicht mit einer
gewissen Anstrengung akzeptiert werden. Wir machen da quasi Überzeugungsarbeit, aber
teilweise spricht man auch mit einzelnen Abgeordneten, um bestimmte Kompromißlösungen
zu finden. Oftmals ist es ja sehr einfach, wenn man drei, vier Änderungsanträge hat, dann
233
Die Nichtbeachtung der Norm, daß der Bericht nicht die persönliche Meinung des Berichterstatters, sondern
die Mehrheitsmeinung des Ausschusses reflektieren soll, kann durchaus Konsequenzen haben. "The
rapporteur's own personal preferences can more easily expressed in the explanatory statement, although even
here highly partisan statements would be challenged within the committee. On several occasions rapporteurs
have lost the confidence of the committee and been replaced by the chairman or another member; on others
rapporteurs have chosen to resign after their basic line has not been supported by the committee, or their
basic text amended out of all recognition." (Jacobs u.a. 1995:132)
234
Während die Ernennung von Berichterstattern und deren Aufgaben in der Geschäftsordnung des Parlamentes
festgelegt sind, hat sich das System der Schattenberichterstattung aus der Praxis heraus entwickelt. Im
Hinblick auf die parlamentsinterne Meinungsbildung und Entscheidungsfindung kommt den
Schattenberichterstattern - ebenso wie dem Berichterstatter - eine wichtige Koordinations- und
Vermittlungsfunktion zu.
235
Die Koordinatoren der Fraktionsgruppen werden auch als Obleute oder Fraktionsführer bezeichnet. Die
Koordinatoren haben zum einen Einfluß auf die Gestaltung der Ausschußarbeit, indem sie sich beispielsweise
untereinander einigen, an welche Fraktion die Berichterstattung geht. Zum anderen strukturieren sie die
Arbeit innerhalb der Fraktionsgruppe, wobei sie in erster Linie um eine gewisse Fraktionsdisziplin bemüht
sind. "The co-ordinators often act as 'whips', convening meetings of the members of their Group before the
start of the full committee meeting, maximising their Group's presence during key votes, and helping to
establish the full Group's voting line and speakers' list for the plenary sessions." (Jacobs u.a. 1995:112)
138
kann man aus diesen drei oder vier einen Kompromiß finden. Das ist aber die Aufgabe von
uns, dem Berichterstatter und natürlich auch dem Koordinator diesen Ausgleich zu finden."236
Bevor im Ausschuß über den Bericht abgestimmt wird, findet auch eine Koordination
zwischen den Fraktionen statt, die meistens auf zwei Ebenen abläuft. Zum einen trifft der
Berichterstatter mit den Schattenberichterstattern zusammen, wobei diese Kooperation von
der reinen Konsultation bis hin zur gemeinsamen Formulierung von Kompromißänderungen
reichen kann. Zum anderen stehen die politischen Berater sowie der zuständige Mitarbeiter
des Ausschußsekretariates in ständigem Kontakt miteinander, um Informationen über die
fraktionsinterne Meinungsbildung auszutauschen, aber auch um Kompromißmöglichkeiten
auszuloten. Obgleich im Hinblick auf die zweite Lesung der Druck, einen möglichst breiten
Konsens innerhalb des Ausschusses zu finden, wesentlich größer ist, kommt es jedoch in der
Regel schon bei der Vorbereitung der ersten Lesung zur Koordination zwischen den
Fraktionen.237 "Es wird meines Erachtens in nationalen Parlamenten stärker gegeneinander
gearbeitet als oftmals miteinander, um eine gute Gesetzgebung zu erreichen. Während hier
diese Koordinierung in der zweiten Lesung einfach erforderlich ist - 314 Stimmen sind die
absolute Mehrheit und wenn eine der beiden großen Fraktionen strikt gegen etwas ist, dann ist
es schwer die 314 Stimmen zu erreichen - wird sie aber auch in der ersten Lesung gemacht.
Kompromisse finden ist ganz normal beim Parlament. Bis zu einem gewissen Grad, denn
wenn man sieht, daß eine Sache für beide Seiten politisch nicht mehr tragbar ist, dann wird
die Abstimmung entscheiden. Und da muß man schauen, welche Mehrheiten man findet."238
Während der Berichterstatter nach der Diskussion mit den Schattenberichterstattern oftmals
einige seiner ursprünglichen Änderungsanträge zurückzieht und dafür konsensfähigere
Formulierungen einreicht, führt die fraktionsinterne Koordination in der Regel nicht dazu, daß
die Ausschußmitglieder ihre Änderungsvorschläge zurückziehen. Von daher können bei
einem umfangreichen und politisch kontroversen Dossier die zur Abstimmung vorliegenden
Änderungsanträge sehr zahlreich sein, so daß beispielsweise bei der Wasserrahmenrichtlinie
dem Umweltausschuß bei der ersten Lesung fast 300 Änderungsanträge und bei der zweiten
Lesung immerhin noch 243 Änderungsanträge vorlagen. Angesichts der zeitlichen
Restriktionen werden Abstimmungen deshalb sehr schnell durchgeführt und wenn noch
zusätzlich bei einigen Absätzen von ohnehin komplizierten Artikeln eine getrennte
236
Interview Fraktionssekretariat/Europäisches Parlament am 20.3.2001 in Brüssel.
Die Konsenserfordernisse im Parlament antizipierend, gibt es manche Ausschüsse, die gleich zwei
Berichterstatter aus unterschiedlichen Fraktionen benennen, um so von vornherein einen möglichst breiten
Konsens im Plenum sicherzustellen.
238
Interview Fraktionssekretariat/Europäisches Parlament am 20.3.2001 in Brüssel.
237
139
Abstimmung vorgenommen wird, dann ist es nicht selten, daß so manches Ausschußmitglied
die Übersicht verliert.239 Liegen zu einem Textteil mehrere Änderungsanträge vor, so wird
zunächst über den Antrag abgestimmt, der sich vom ursprünglichen Text am weitesten
entfernt. Wird dieser angenommen, gelten die übrigen Änderungsanträge als abgelehnt, wird
er nicht angenommen, dann wird über den Antrag, der nunmehr den Vorrang hat, und in
gleicher Weise über alle anderen Änderungsanträge abgestimmt. Dieses abgestufte
Abstimmungsverfahren sowie die Vorgabe, daß für Entscheidungen des Ausschusses generell
nur eine einfache Mehrheit erforderlich ist, haben zur Folge, daß die konservative Fraktion bei
Abstimmungen im Umweltausschuß häufig einer 'linksliberalen Koalition' unterliegt und
deshalb dem Plenum häufig umweltpolitisch progressive Entscheidungsergebnisse vorgelegt
werden.240
Neben den beiden grundsätzlichen Konfliktlösungsstrategien der Kompromißsuche und der
Mehrheitsabstimmung, trägt im Umweltausschuß auch eine kollektive Handlungsorientierung
zur Konsensbildung bei, die der langjährige Vorsitzende folgendermaßen beschreibt: "Inside
the Environment Committee people don't disagree in principle, what they disagree about is
timetables. If you are discussing something, the Greens always think it should have been done
yesterday, the Far Left think it should be done by the end of the week, the Socialists think that
the end of the month would be quite good, the Christian Democrats think that the end of the
year would be alright and the British Conservatives think that ten years would be good
enough. So, they don't disagree in principle, but they don't like the timetables. It's important
that people don't say it should not happen, they agree that it is necessary."241 Diese kollektive
Handlungsorientierung ist im wesentlichen auf die Zusammensetzung der Ausschußmitglieder
zurückzuführen, denn in dem Umweltausschuß sind - wie in jedem anderen Ständigen
Ausschuß des Parlamentes auch - nicht alle Mitgliedstaaten und Interessen gleich stark
vertreten. "The Environment Committee attracts people who are green, so quite progressive
parliamentarians tend to go to the Environment Committee. And the Environment Committee
239
Wenn ein Textabschnitt mehrere Bestimmungen enthält oder sich auf mehre Aspekte bezieht, von denen jeder
einen eigenen Sinngehalt und einen eigenen normativen Wert besitzt, dann kann von den Fraktionen eine
getrennte Abstimmung beantragt werden. Bei der zweiten Abstimmung im Umweltausschuß zur
Wasserrahmenrichtlinie waren bei dem Artikel 9 (kostendeckende Wasserpreise), zu dem etliche abgestufte
Änderungsanträge vorlagen, so viele getrennte Abstimmungen beantragt worden, daß aufgrund einer
allgemeinen Verwirrung am Ende beinahe gar kein Änderungsantrag zum gemeinsamen Standpunkt des
Rates verabschiedet worden wäre.
240
Bomberg und Burns sprechen im Hinblick auf den Umweltausschuß von einer "socialist/liberal/green axis",
denn "the ELDR has traditionally sided with the Socialists and smaller groups on social and environmental
issues" (1999:177).
241
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
140
is definitely dominated by Germans, Brits, Scandinavians and Dutch people, it is very
dominated by northern states."242
Und schließlich darf nicht vergessen werden, daß der Ausschußvorsitzende einen nicht
unerheblichen Einfluß auf die Arbeitsweise des Ausschusses und damit auch auf die Art und
Weise der ausschußinternen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung hat. (Nugent
1994:204, Westlake 1994:191). So bemühte sich Ken Collins, der langjährige Vorsitzende des
Umweltausschusses, durch seinen Führungsstil und seine Neutralität als Vorsitzender zur
Entwicklung einer konstruktiven Arbeitsatmosphäre beizutragen. Darüber hinaus hatte Collins
erkannt, wie wichtig ein 'Gruppengeist' bei der Verfolgung gemeinsamer Ziele ist und so hatte
er nach Wegen gesucht, die Sozialisierung der Ausschußmitglieder zu stärken. "You have to
establish this sense of common purpose. In 1981 I started the idea of having a Christmas party
for the committee. In the beginning it was very small, but by the time I left, there were
hundred people coming to this party. And we got all the Germans - Christian Democrats and
Socialists - standing up singing 'Oh Tannenbaum' and you got all the French across the groups
playing a French thing and you got the Swedes coming around with candles and celebrating
the feast of whatever it was and so on, and they all made fools of themselves. The assistants
made a little play which poked fun of the members. This sounds trivial, but it's not, because
the calculation is quite simple: if the people could enjoy themselves together and play
together and see one other making fools of themselves in one night, for the rest of the year,
they work together."243
5.2.2 Die Entscheidungsvorbereitung in den Fraktionen
Nachdem die Abstimmungsergebnisse des Umweltausschusses vorliegen, beginnt die
Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Fraktionen, wobei hier insbesondere zwischen
unterschiedlichen nationalen Standpunkten vermittelt werden muß.244 Im Rahmen der
fraktionsinternen Meinungsbildung kommt den nationalen Delegationen nämlich eine
wichtige Strukturierungswirkung zu, denn "[p]olitical discipline within the political groups is
242
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 17.12.1999 in Brüssel. Im Gegensatz zum
Umweltausschuß befinden sich im Agrarausschuß beispielsweise diejenigen Abgeordneten, die sich für die
Landwirtschaft interessieren, verstärkt aus landwirtschaftlichen Regionen kommen und von daher im
Hinblick auf die Agrarpolitik eher konservativ eingestellt sind.
243
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
244
Daß die Fraktionen zur Überwindung nationaler Konfliktlinien im Parlament beitragen sollen, zeigt sich auch
an der Vorgabe, daß für die Bildung einer Fraktion um so weniger Abgeordnete notwendig sind, je mehr sich
diese in ihrer nationalen Herkunft unterscheiden. So beträgt laut Geschäftsordnung die Mindestzahl von
Abgeordneten, die notwendig ist, um eine Fraktion zu bilden, 29, wenn sie einem einzigen Mitgliedstaat
141
primarily exercised at the level of the national contingents, which have their own officers and
hierarchical structures" (Westlake,1994:189). Da man in der nationalen Delegation meistens
einer Meinung ist, agieren diese dann bei den Diskussionen in der Fraktion als einheitlicher
Block, so daß es bei kontroversen Themen oftmals darauf ankommt einen Kompromiß
zwischen unterschiedlichen nationalen Positionen zu finden. Im Hinblick auf die Abstimmung
im Plenum besteht das Ziel der fraktionsinternen Koordination in der Festlegung einer
einheitlichen Fraktionslinie, was nicht immer einfach und bei manchen Themen sogar
unmöglich ist. Wie schwierig sich die Konsensbildung innerhalb der Fraktionen gestalten
kann, läßt sich am Beispiel der europäischen Umweltpolitik hervorragend verdeutlichen, wo
beispielsweise die politischen Ansichten eines konservativen schwedischen Abgeordneten
sich wesentlich stärker von denen seines spanischen Kollegen als denen seines
sozialdemokratischen Kollegen unterscheiden. Darüber hinaus muß natürlich auch zwischen
unterschiedlichen sektoralen Interessen vermittelt werden, denn was ein Mitglied des
Umweltausschusses befürwortet, muß noch lange nicht von seinem Kollegen aus dem
Landwirtschaftsausschuß gut geheißen werden.
Verantwortlich für die fraktionsinterne Koordination sind im wesentlichen die Akteure, die
auch im Umweltausschuß eine zentrale Funktion inne haben, nämlich der Bericht- bzw.
Schattenberichterstatter, der Koordinator sowie die politischen Berater. Den Ausgangspunkt
für die Koordination innerhalb der Fraktion bildet eine vorläufige Abstimmungsliste, die der
Berichterstatter gemeinsam mit dem politischen Berater erstellt und die alle Fraktionskollegen
erhalten und kommentieren können. In der Fraktionssitzung, die jeweils in der Woche vor der
Plenarwoche in Straßburg stattfindet, wird dann über den Bericht aus dem Umweltausschuß
sowie über die Abstimmungsliste diskutiert und versucht eine gemeinsame Linie für die
Abstimmung im Plenum zu finden.245 Obgleich auch innerhalb der Fraktion der
Konsensbildung Vorrang eingeräumt und man immer versuchen wird bei strittigen Punkten
einen Kompromiß zu finden, kann es durchaus auch vorkommen, daß die Fraktionslinie per
Abstimmung festgelegt werden muß. Inwieweit die Fraktion den Empfehlungen ihres
Berichterstatters folgt, hängt zum einen von dessen Reputation ab, denn "nach und nach muß
sich jeder Abgeordnete seine persönliche Anerkennung erarbeiten und wenn eben die
Kollegen mit einem gute Erfahrung gemacht haben, dann wird das Vertrauen größer und sie
245
angehören, 23, wenn sie zwei Mitgliedstaaten angehören, 18, wenn sie drei Mitgliedstaaten angehören und 14
Abgeordnete, wenn sie mindestens vier Mitgliedstaaten angehören.
D.h. bei den größeren Fraktionen finden die Beratungen nicht gleich in der Gesamtfraktion, sondern erst in
einem kleineren Gremium statt. Während die konservative Fraktion hierfür Arbeitskreise, in denen drei oder
vier Themenbereiche zusammengefaßt sind, eingerichtet hat, findet bei den Sozialisten die Diskussion in
themenspezifischen Arbeitsgruppen (z.B. Arbeitsgruppe Umwelt) statt.
142
wissen, daß sie sich auf das verlassen können, was man sagt".246 Zum andern kommt es bei
der Konsensbildung innerhalb der Fraktion darauf an, daß es dem Berichterstatter bei
denjenigen Änderungsanträgen vom Umweltausschuß, die in seiner Fraktion auf
mehrheitliche Ablehnung stoßen, gelingt neue Kompromißformulierungen zu finden, die dann
im Namen der Fraktion für die Abstimmung im Plenum eingereicht werden können.
Wie auch innerhalb des Umweltausschusses ist der Konsensdruck innerhalb der Fraktion im
Hinblick auf die zweite Lesung ungleich höher, da es angesichts der erforderlichen Mehrheit
von 314 Stimmen noch stärker auf die Geschlossenheit der Fraktion ankommt. Da es
innerhalb des Europäischen Parlamentes jedoch keinen Fraktionszwang gibt, kann der
Fraktionsvorsitzende zwar eine Probeabstimmung innerhalb der Fraktion vornehmen, damit er
weiß mit welchen Mehrheiten er in die Abstimmung im Plenum geht, aber ansonsten verfügt
er über keine Sanktionsmittel, wenn eine oder mehrere nationale Delegationen aus der
Fraktionslinie ausscheren und eine eigene Abstimmungsliste aufstellen.247 Tatsache ist jedoch,
daß die meisten Abgeordneten nach der Linie ihrer Fraktion stimmen und den Empfehlungen
ihres Berichterstatters folgen, was wohl auch damit zu tun hat, daß sie einfach nicht die nötige
Zeit und Expertise haben, um sich mit jedem Thema bzw. jedem Änderungsantrag
auseinanderzusetzen. Hinzu kommt, und dies ist nicht nur für die fraktionsinterne, sondern
auch für die fraktionsübergreifende Konsensbildung von Bedeutung, daß sich die
Parlamentarier über die Notwendigkeit eines kooperativen Verhaltens bewußt sind. "Das sieht
man ja im Umgang miteinander. Es werden zwar die politischen Standpunkte ganz klar und
exakt ausgetragen, aber man hat eigentlich immer eine große Gesprächsbasis und schaut, daß
man die Kompromisse miteinander findet. Das ist wesentlich für die Arbeit im Parlament und
macht es ja auch interessant. Wenn man nur auf Konfrontation gehen würde, was würde das
bedeuten? Der gemeinsame Standpunkt des Rates würde bleiben und der ist meistens nicht so
befriedigend."248
5.2.3 Die Abstimmung im Plenum
Vor den Abstimmungen im Parlament ist es üblich, daß am Tag zuvor zunächst eine Debatte
über das Thema abgehalten wird. Hierbei sind die Redezeiten sehr stark reglementiert und
deren Aufteilung richtet sich danach, welche Funktion der Redner innehat und wieviel Zeit
246
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel.
Zum Beispiel bestand bei der Wasserrahmenrichtlinie sowohl in der sozialistischen als auch in der
konservativen Fraktion die Gefahr, daß die spanischen und die britischen Abgeordneten ihre eigenen
nationalen Abstimmungslisten machen.
248
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 20.3.2001 in Brüssel.
247
143
der Fraktion insgesamt zusteht. Neben dem Berichterstatter und den Schattenberichterstattern
beziehungsweise den mit der Materie befaßten Abgeordneten der kleineren Fraktionen
kommen die Verfasser der Stellungnahmen der mitberatenden Ausschüsse zu Wort sowie
Abgeordnete, die meist ein besonderes Anliegen haben. Schließlich erhält auch die
Kommission Gelegenheit zu den vorliegenden Änderungsanträgen Stellung zu nehmen.249 Da
bei diesen Plenardebatten meistens nur sehr wenige Abgeordnete anwesend sind, ist nicht
davon auszugehen, daß die dabei vorgetragenen Argumente oder die Stellungnahme der
Kommission noch eine Auswirkung auf die Meinungsbildung und Entscheidungsfindung des
Parlamentes haben.
Bei der Abstimmung im Plenum wird zuerst über die vorliegenden Änderungsanträge des
Ausschusses und der Fraktionen abgestimmt und dann erst über den Entwurf für die
legislative Entschließung. Die Abstimmung erfolgt nach dem gleichen abgestuften Verfahren
wie im Ausschuß, das insbesondere im Rahmen der zweiten Lesung zur Mehrheitsbildung
beiträgt, denn "wenn die konservative Position immer noch besser ist als der gemeinsame
Standpunkt, dann stimmen wir als Grüne auch dafür wir, um noch zu retten, was zu retten
geht."250 Daß dem Ausschußverfahren bei der Vorbereitung der Entscheidungen des
Parlamentes
eine
zentrale
Funktion
zukommt,
zeigte
sich
zumindest
bei
der
Wasserrahmenrichtlinie daran, daß in der ersten Lesung alle Änderungsvorschläge des
Umweltausschusses
angenommen
wurden
und
in
der
zweiten
Lesung
von
70
Änderungsanträgen immerhin noch 50 Änderungsanträge eine absolute Mehrheit erhielten.251
An dem Abstimmungsergebnis läßt sich dann auch sehen, wie erfolgreich der Berichterstatter
bzw. die Schattenberichterstatter bei der Konsensbildung innerhalb ihrer Fraktionen bzw.
zwischen den Fraktionen waren. Bedeutet bereits die Ernennung zum Berichterstatter eine
Statusanhebung, so ist der erfolgreiche Abschluß einer Berichterstattung mit einem nicht
unerheblichen
Prestigegewinn
verbunden, von dem auch immer etwas auf die
Schattenberichterstatter abfärbt.
249
Da auch die Redezeit der Kommission begrenzt ist, legt diese in der Regel dem Parlament eine Liste vor, in
der aufgeführt wird, welche Änderungsanträge die Kommission ganz, teilweise oder im Prinzip akzeptieren
kann beziehungsweise welche Änderungsanträge sie ablehnt.
250
Interview MdEP am 27.1.2000 in Brüssel.
251
Demgegenüber wurden in der ersten Lesung von den 66 Fraktionsänderungsanträgen nur 13 angenommen
und in der zweiten Lesung erhielten von 31 Fraktionsänderungsanträgen nur 10 eine absolute Mehrheit.
144
5.3 Erste Reaktionen auf den Kommissionsvorschlag
Sowohl im Umweltrat als auch im Umweltausschuß des Parlamentes war man sich einig, daß
der von der Kommission vorgelegte Richtlinienvorschlag in wesentlichen Punkten
unzureichend sei und man ihn deshalb in dieser Form noch nicht verhandeln werde.
Bemängelt wurde vor allem Anhang V, der in groben Zügen technische Spezifikationen zur
Bestimmung, Einstufung und Überwachung des ökologischen und chemischen Zustands von
Oberflächengewässern
sowie
des
mengenmäßigen
und
chemischen
Zustands
von
Grundwasser enthielt. Offiziell argumentierte die Kommission, daß sie es zum Zeitpunkt der
Annahme des Vorschlags aus technischen und wissenschaftlichen Gründen als verfrüht
erachtete, genauere technische Angaben in Anhang V aufzunehmen und diese statt dessen zu
einem späteren Zeitpunkt im Rahmen des Komitologie-Verfahrens festgelegt werden
sollten.252 Die Mitgliedstaaten sahen in der fachlichen Beurteilung der Gewässer allerdings
ein wesentliches Element der Wasserrahmenrichtlinie, denn die technischen Angaben des
Anhang V würden einen erheblichen Einfluß auf die durchzuführenden Maßnahmen und
damit auf die anfallenden Investitionskosten haben. Von daher wollten sich die
Mitgliedstaaten nicht darauf einlassen, daß die technischen Angaben erst nach
Verabschiedung der Wasserrahmenrichtlinie spezifiziert werden. Auch der Umweltausschuß
des Parlaments sah in der Konkretisierung des Anhang V eine wichtige Voraussetzung, um
über die Wasserrahmenrichtlinie beraten zu können, da die fachliche Definition des
Gewässerzustands letztlich über das Niveau der zu erreichenden Umweltziele entscheiden
würde. Außerdem wollte der Umweltausschuß schon deshalb nicht dem von der Kommission
vorgeschlagenen Vorgehen zustimmen, da in den Komitologie-Ausschüssen nur die
Mitgliedstaaten vertreten sind und das Parlament ausgeschlossen bleibt.
Ein weiterer Punkt, auf den sich die Kritik des Umweltausschusses konzentrierte, betraf die
Emissionskontrolle. Der Umweltausschuß bemängelte, daß in dem Vorschlag für die
Wasserrahmenrichtlinie nicht nur die Frage der gefährlichen Stoffe vernachlässigt worden sei,
sondern daß auch die in der Richtlinie über gefährliche Stoffe festgelegten Ziele, nämlich die
langfristige Beseitigung der Gewässerverschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe
sowie die Verringerung der Gewässerverschmutzung durch weniger gefährliche Stoffe, in der
Rahmenrichtlinie
nicht
berücksichtigt
worden
wären.
Desgleichen
vermißte
der
Umweltausschuß die bereits in der Stellungnahme des Parlamentes zur Mitteilung geforderte
Konkretisierung des 'kombinierten Ansatzes', wonach die zukünftige Strategie zur
145
Bekämpfung der Gewässerverschmutzung auf strengen und einheitlichen Emissionsstandards
sowie ergänzenden Qualitätszielen beruhen sollte. Der Verweis auf die IVU-Richtlinie reichte
dem Umweltausschuß nicht aus, da sich diese nur auf große Industrieanlagen bezog und sich
deshalb eine Regulierungslücke ergebe. Die Nichtberücksichtigung dieser beiden Aspekte
würde sowohl die angestrebte Konsolidierung des gemeinschaftlichen Wasserrechts in Frage
stellen als auch den vertraglich festgelegten Prinzipien der Vorsorge und der Vorbeugung der
Verschmutzung an der Quelle widersprechen. Erschwerend komme hinzu, daß der Vorschlag
für die Wasserrahmenrichtlinie nicht zur konsequenten Umsetzung der Verpflichtungen,
welche
die
Gemeinschaft
im
Rahmen
internationaler
Gewässerschutzkonventionen
eingegangen sei, beitrage. In diesem Zusammenhang erinnerte der Umweltausschuß die
Kommission insbesondere an das 'Übereinkommen zum Schutz und zur Nutzung
grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen' sowie an das 'Übereinkommen
zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantik' (OSPAR Konvention), die 1992 beide im
Namen der Gemeinschaft unterzeichnet worden waren und zentrale Bestimmungen zur
Emissionskontrolle enthalten.253
5.3.1 Die erste Änderung des Kommissionsvorschlags
Auf die Kritik, sie habe in ihrem Vorschlag die Emissionskontrolle vernachlässigt, hatte die
Kommission zunächst entgegnet, daß zwar nicht alle Aspekte des kombinierten Ansatzes in
der Wasserrahmenrichtlinie zusammengefaßt worden wären, diese aber eine Koordinierung
der Emissionskontrollen, die in anderen Umweltvorschriften festgelegt sind, gewährleiste.
Auch gegen den Vorwurf, daß die Frage der gefährlichen Stoffe nicht ausreichend
berücksichtigt worden sei, wehrte sich die Kommission, da die wesentliche Anforderung der
Richtlinie über gefährliche Stoffe, nämlich die Festlegung von Emissionsgrenzwerten auf der
Grundlage der besten verfügbaren Technik, in der IVU-Richtlinie übernommen worden sei.
Zudem habe die Kommission bereits angekündigt, daß sie einen Vorschlag für diejenigen
252
Andere Akteure verwiesen allerdings auf die Tatsache, daß der Richtlinienvorschlag unter großem Zeitdruck
entstanden war und der Kommission deshalb gar nichts anderes übrig geblieben sei als die Konkretisierung
vieler Punkte auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben.
253
Das 'Übereinkommen zum Schutz und zur Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler
Seen' legt u.a. fest, daß Schadstoffeinleitungen in die Gewässer nur auf der Grundlage von Genehmigungen
vorgenommen werden dürfen. In diesen Genehmigungen werden entsprechend dem Stand der Technik
Grenzwerte für das Einleiten von Gefahrstoffen festgelegt (Emissionsprinzip) und, falls die Qualität des
Gewässers oder das Ökosystem dies erfordern, zusätzliche Qualitätsziele aufgestellt (Immissionsprinzip). In
dem 'Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantik' wird der Grundsatz der
Vermeidung und der weitest möglichen Beseitigung von Verschmutzung unter Anwendung des
Vorsorgeprinzips, des Verursacherprinzips sowie der besten verfügbaren Techniken und der besten
Umweltpraxis betont. Für die Ableitung gefährlicher, d.h. toxischer, persistenter und bioakkumulierbarer
Stoffe wird langfristig sogar eine Nullemission (phasing out) gefordert.
146
Industriezweige, die nicht von der IVU-Richtlinie erfaßt werden, vorlegen werde, so daß die
Richtlinie über gefährliche Stoffe hinsichtlich der Emissionsgrenzwerte überflüssig werde und
keine Regulierungslücke entstehe. Und schließlich gab die Kommission zu bedenken, daß
sich die Wasserrahmenrichtlinie nicht direkt auf den Schutz der Meeresgewässer beziehen
könne, da mit ihr in erster Linie ein kohärenter Ordnungsrahmen für die gemeinschaftlichen
Rechtsvorschriften im Bereich des Gewässerschutzes geschaffen werden sollte.
Doch mit diesen Antworten wollte man sich im Umweltausschuß nicht zufrieden geben und
so versuchte man in informellen Gesprächen die Kommission zu überzeugen, daß sie ihren
Vorschlag in den für das Parlament wichtigen Punkten nachbessert. Entscheidend war in
diesem Zusammenhang, daß der Berichterstatter der sozialistischen Fraktion, Ian White, von
dem Schattenberichterstatter der konservativen Fraktion, Karl-Heinz Florenz, der schon die
Stellungnahme des Parlamentes zur Mitteilung über die europäische Wasserpolitik verfaßt
hatte, dem Schattenberichterstatter der Liberalen, Doeke Eisma, sowie dem Vorsitzenden des
Umweltausschusses, Ken Collins, unterstützt wurde, so daß sich die Kommission mit einem
fraktionsübergreifenden Anliegen konfrontiert sah, das sie nicht so einfach übergehen
wollte.254 Als auch noch die von der Kommission propagierte Idee einer 'kleinen IVURichtlinie' bei den meisten Mitgliedstaaten auf Ablehnung gestoßen war, entschied sich die
Kommission den Vorschlag für die Wasserrahmenrichtlinie zu ergänzen.
Bei dem im November vorgelegten Änderungsvorschlag ging es zwar vor allem um eine
Konkretisierung des kombinierten Ansatzes und die Integration des in der Richtlinie über
gefährliche Stoffe geschaffenen Handlungsrahmens in die Wasserrahmenrichtlinie, aber auch
auf die internationalen Konventionen wurde nun bezug genommen.255 So wurden die
Umweltziele der Wasserrahmenrichtlinie (Artikel 4) um die beiden Vorgaben "Beseitigung
der Verschmutzung von Gewässern durch bestimmte Schadstoffe" sowie "Einleitung aller in
internationalen Übereinkommen vorgesehenen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die
Verschmutzung der marinen Umwelt durch alle Quellen unter Einsatz der besten verfügbaren
Mittel zu vermeiden, zu verringern und zu kontrollieren" ergänzt. Im Hinblick auf die
Maßnahmenprogramme wurde festgelegt, daß die Mitgliedstaaten bei der Erstellung und
praktischen Umsetzung der Programme die in der Richtlinie über gefährliche Stoffe
geforderten Umweltziele berücksichtigen und bei der Bekämpfung von Schadstoffen nach
254
Außerdem nahm noch Ursula Schleicher, langjährige Abgeordnete und Grundwasserexpertin der
konservativen Fraktion, an den informellen Gesprächen mit der Kommission teil, denn sie hatte sich sehr
stark dafür eingesetzt, daß die europäische Wasserpolitik auf die politische Agenda der Gemeinschaft gelangt
und das Parlament zu diesem Thema eine Expertenanhörung durchführt.
255
KOM/97/614 vom 26. November 1997 bzw. Abl. C 16 vom 20.1.1998, S. 14.
147
einem kombinierten Konzept, d.h. Kontrolle der Verschmutzung an der Quelle durch
Festlegung von Emissionsgrenzwerten oder gleichwertigen Kontrollmaßnahmen und
gleichzeitige Festlegung von Umweltqualitätsstandards für die betreffenden Schadstoffe,
vorgegangen wird (Artikel 13). Außerdem erfolgte eine Konkretisierung der Strategie gegen
die Wasserverschmutzung, indem die Kommission vorschlug, das weitere Vorgehen
bezüglich der Schadstoffe, die ein unannehmbar hohes Umweltrisiko darstellen, im Rahmen
einer Tochterrichtlinie verbindlich festzulegen (Artikel 21). Demnach sollte die Kommission
spätestens bis Ende 1998 einen Vorschlag für eine erste Liste prioritärer Stoffe vorlegen und
für diese Stoffe Maßnahmen zur Regelung der wichtigsten Emissionsquellen vorschlagen, die
dann vom Rat verabschiedet werden. Bei Verfahren, die nicht im Rahmen der IVU-Richtlinie
geregelt werden, sollten die Regelungen auf Emissionsgrenzwerten oder gleichwertigen
Begrenzungsmaßnahmen unter Anwendung der besten verfügbaren Techniken basieren.
5.3.2 Die zweite Änderung des Kommissionsvorschlags
Nachdem sich die Mitgliedstaaten und der Umweltausschuß einig waren, daß man den
Vorschlag für die Wasserrahmenrichtlinie ohne eine zuvor vorgenommene Konkretisierung
der materiellen Anforderungen in den technischen Anhängen nicht verhandeln werde, wurde
im zweiten Halbjahr 1997 unter luxemburgischer Präsidentschaft eine Expertengruppe
eingerichtet, die bei der Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen angesiedelt war. Fachliche und
wissenschaftliche Unterstützung erhielt die Expertenarbeitsgruppe im wesentlichen von der
Europäischen Umweltagentur, aber auch die Kommission beteiligte sich an den Beratungen
und arbeitete eng mit der Präsidentschaft zusammen, um die notwendige Kohärenz mit ihrem
ursprünglichen Vorschlag sicherzustellen. Neben der Konkretisierung des Anhang II, in dem
es um die Charakterisierung der Gewässer geht, bestand die Aufgabe der Arbeitsgruppe vor
allem darin, die technischen Angaben des Anhang V zu spezifizieren. Insofern mußte in der
Expertenarbeitsgruppe zum einen geklärt werden, mit Hilfe welcher Parameter die Einstufung
der Gewässer in die jeweiligen Zustandskategorien erfolgen sollte, d.h. anhand welcher
Merkmale der chemische und ökologische Zustand der Oberflächengewässer sowie der
chemische und mengenmäßige Zustand des Grundwassers erfaßt und beurteilt werden kann.
Zum anderen mußte das in dem Richtlinienvorschlag geforderte Ziel eines guten Zustands der
Gewässer fachlich konkretisiert werden, d.h. es wurden Referenzbedingungen erarbeitet,
anhand derer sich dann die jeweiligen Abweichungen von einem potentiell naturbelassenen
Zustand des Gewässers bestimmen lassen. Das Ergebnispapier der Expertenarbeitsgruppe
148
legte die Kommission dann im Februar 1998 als zweite Änderung ihres Vorschlags für die
Wasserrahmenrichtlinie vor.256
Allerdings war von den beiden Themenkomplexen nur das Thema Oberflächengewässer in
der Expertenarbeitsgruppe intensiv bearbeitet worden. Während es die Experten für
Oberflächengewässer im Rahmen der vorgegebenen Leitlinien in relativ kurzer Zeit schafften,
anhand fachlicher Effizienzkriterien ein neues Konzept zur Bewertung und Überwachung der
Oberflächengewässer zu entwickeln, kamen die Grundwasserexperten nur in zwei Sitzungen
zusammen, so daß die Spezifikationen für den Grundwasserbereich in den technischen
Anhängen nach wie vor unbefriedigend waren. Dies mag zum einen daran gelegen haben, daß
im Hinblick auf die Frage nach den Überwachungs- und Bewertungsmethoden für die
Oberflächengewässer auf die im Rahmen der Ökologierichtlinie geleistete Vorarbeit
zurückgegriffen werden konnte und sich bezüglich der fachlichen Kriterien für die
Beschreibung des ökologischen Zustands von Gewässern bereits ein gemeinsames
Verständnis zwischen den Experten entwickelt hatte. Demgegenüber stand man bei der Frage
des Grundwasserschutzes erst am Anfang der fachlichen, aber auch der politischen
Diskussion, da innerhalb der Gemeinschaft unterschiedliche Schutzphilosophien aufeinander
trafen und noch nicht klar war, aufgrund welcher Leitlinien ein gemeinsames Konzept
erarbeitet werden sollte.257 Hinzu kam, daß bei den Experten für die Oberflächengewässer
nicht nur fachlich kompetente Leute dabei waren, sondern auch solche, die ein Gespür für die
Erfordernisse des europäischen Handlungskontextes hatten. Und es war vor allem die
Tatsache, daß man nicht versucht hatte, ein bereits existierendes nationales Konzept auf die
europäische Ebene zu übertragen, sondern für jeden Mitgliedstaat damit neue Anforderungen
verbunden waren, die dann später erheblich zur politischen Akzeptanz des neuen Konzeptes
beitrug.258
256
KOM/98/76 vom 17. Februar 1998 bzw. Abl. C 108 vom 7.4.1998, S. 94.
Während in einigen Mitgliedstaaten, wie beispielsweise in Österreich oder Deutschland, die Philosophie
einen umfassenden und präventiven Schutz aller Grundwasservorkommen beinhaltet und damit auf ein
unverschmutztes oder nur geringfügig kontaminiertes Grundwasser abzielt, gibt es andere Mitgliedstaaten
(z.B. Großbritannien), die einen auf Risiko basierenden Ansatz verfolgen und die Schutzmaßnahmen von der
Empfindlichkeit des betroffenen Grundwassers und dessen Ausnutzungspotentials bestimmt werden. Zwar
waren sich die Experten einig, daß sich die unterschiedlichen Schutzphilosophien im wesentlichen auf die
Unterschiede in der Geologie und der Grundwasserverwendung zurückführen lassen, aber über die
Funktionsweise und die Auswirkungen der unterschiedlichen Schutzphilosophien in der Praxis war man sich
nicht einig. Vgl. hierzu auch das vierte Gemeinsame Technische Seminar der Environment Agency und der
LAWA im Oktober 1998 in Wallingford über Überwachungs- und Bewertungsmethoden.
258
Interview Bundesumweltministerium am 11.2.2000 in Bonn. Im Folgenden wird zu sehen sein, wie die
vernachlässigte Entwicklung eines fachlichen Konzeptes für den Grundwasserbereich auf Expertenebene im
weiteren Entscheidungsprozeß für Schwierigkeiten gesorgt hat.
257
149
5.4 Ratsverhandlungen unter britischer Präsidentschaft
Ein Richtlinienvorschlag der Kommission wird im Rat erst dann verhandelt, wenn ihn die
amtierende Präsidentschaft auf die Tagesordnung setzt. Da mit den Verhandlungen meist ein
großer
Input
an
Ressourcen
verbunden
ist
und
stets
eine
Vielzahl
von
Kommissionsvorschlägen vorliegt, orientieren sich die Präsidentschaften bei der Festlegung
der Tagesordnung meist an ihren nationalen Prioritäten, aber auch an den ihnen zur
Verfügung stehenden Kapazitäten. Insbesondere bei schwierigen Dossiers werden sich
kleinere Mitgliedstaaten genau überlegen, ob sie sich mit den Verhandlungen nicht
übernehmen. Allen Beteiligten war bewußt, daß die Wasserrahmenrichtlinie weitreichende
Auswirkungen auf die nationalen Wasserpolitiken haben und sie eine der teuersten
Wasserrichtlinien werden würde, so daß mit schwierigen und zeitintensiven Verhandlungen
zu rechnen war. Insofern hatten die Luxemburger in ihrer Präsidentschaft davon abgesehen
mit den Verhandlungen des Richtlinientextes zu beginnen, aber da man nicht ganz untätig
sein wollte und bereits deutlich geworden war, daß noch wichtige technische Details zu klären
waren, hatten sie unter ihrer Präsidentschaft die schon erwähnte Expertenarbeitsgruppe
eingerichtet.259 Die eigentlichen Verhandlungen der Wasserrahmenrichtlinie begannen
deshalb erst Anfang 1998, als Großbritannien die Präsidentschaft übernahm. Großbritannien
hatte schon seit jeher die Entwicklung des gemeinschaftlichen Wasserrechts sehr aufmerksam
und meist argwöhnisch verfolgt, so daß die Briten jetzt ein großes Interesse hatten, die
Wasserrahmenrichtlinie unter ihrer Präsidentschaft zu verhandeln. Da es die Aufgabe der
Präsidentschaft ist, den Verhandlungsablauf zu strukturieren und Kompromißvorschläge
auszuarbeiten, hofften die Briten, daß sie ein Ergebnis, das ihre nationalen Präferenzen
berücksichtigt,
sicherstellen
zu
können.
Gleichzeitig
sprachen
sich
auch
andere
Mitgliedstaaten dafür aus die Wasserrahmenrichtlinie auf die Tagesordnung zu setzen, da der
Richtlinienvorschlag nach den von der Kommission vorgenommenen Änderungen nun reif sei
zum verhandeln. Vor allem bei den Deutschen, aber auch bei den Skandinaviern, spielte dabei
die Erwartung, daß die Briten unter ihrer Präsidentschaft weitgehend neutralisiert sind und sie
daher während der Verhandlungen ihre eigenen Interessen zurück stellen müssen, eine
wichtige Rolle.
259
Daß sich die luxemburgische Präsidentschaft mit den Verhandlungen der gesamten Wasserrahmenrichtlinie
wahrscheinlich übernommen hätte, zeigt sich daran, daß die Luxemburger schon für die Verhandlungen in
der Expertenarbeitsgruppe ihre im Umweltministerium für die Wasserpolitik zuständige Abteilung, die aus
zwölf Leuten besteht, quasi geschlossen und sich nur um die technischen Abhänge gekümmert haben.
(Informelles Gespräch mit Mitarbeitern der DG Umwelt am 25.1.2000 in Brüssel)
150
5.4.1 Die Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen
Während ihrer Präsidentschaft brachten die Briten den Verhandlungsprozeß tatsächlich mit
großem Engagement voran und bis zum politischen Einvernehmen des Rates im Juni 1998
fand der überwiegende Teil der Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe Umweltfragen statt,
wobei fast jede Woche eine Sitzung für die Wasserrahmenrichtlinie anberaumt wurde.260 Die
Aufgabe der Ratsarbeitsgruppe war es, den Richtlinienvorschlag zunächst in all seinen Details
zu prüfen und bei möglichst vielen Punkten ein Übereinkommen zu finden, aber schon nach
der ersten allgemeinen Aussprache wurde deutlich, daß es zwischen den Mitgliedstaaten
erhebliche Ziel- und Interessenkonflikte gab und einige Mitgliedstaaten große Vorbehalte
gegenüber dem Richtlinienvorschlag hatten. Tatsächlich sollten sich die Verhandlungen in der
Ratsarbeitsgruppe teilweise so schwierig gestalten, daß viele Beteiligten anfangs dachten,
man würde keine Einigung erzielen können. "Ich glaube, die Wasserrahmenrichtlinie war die
Richtlinie mit den lebhaftesten Debatten, weil wirklich verschiedene Philosophien
aufeinander geprallt sind und es gerade im Wasserbereich die unterschiedlichsten Interessen
gibt."261 Ein genereller Konflikt, der die Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe bestimmte,
betraf die Frage, wie anspruchsvoll die Wasserrahmenrichtlinie sein soll bzw. sein kann. So
waren sich die Mitgliedstaaten zwar einig, daß die Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie
bezüglich der späteren Umsetzung realistisch sein müssen, aber darüber, was letztlich als
technisch machbar und auch finanzierbar angesehen wurde, existierten sehr unterschiedliche
Ansichten. Insofern war das Niveau und die Verbindlichkeit der Umweltziele sowie die
Fristen, in denen diese zu erreichen sind, heftig umstritten, wobei hier die Konfliktlinie im
wesentlichen zwischen den 'Vorreitern' und den 'Nachzüglern' in der Gewässerschutzpolitik
verlief.262 Diese generelle Konfliktlinie wurde aber durch eine Vielzahl anderer Konfliktlinien
260
Daß in einer Präsidentschaft 16 ganze Arbeitstage für die Verhandlungen eines Themas angesetzt werden, ist
eher ungewöhnlich. Zum einen ist dies auf den Umfang und die Komplexität des Dossiers zurückzuführen,
zum anderen aber auch auf das Engagement der britischen Präsidentschaft, die für ihre gute Arbeit und ihre
Neutralität bei der Verhandlungsführung von allen Beteiligten gelobt wurde.
261
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn. Hinzu kam, daß die meisten
Mitgliedstaaten in etliche Vertragsverletzungsverfahren wegen nicht implementierter Wasserrichtlinien
verstrickt waren und sie sich deshalb bei der Wasserrahmenrichtlinie, die ja auch auf eine Konsolidierung des
Wasserrechts abzielen sollte, sehr stark engagierten.
262
Im Hinblick auf die Rolle, die die Mitgliedstaaten bei der Gestaltung der europäischen Umweltpolitik
einnehmen, hat sich mittlerweile deren Einteilung in drei verschiedene Gruppen bewährt. (u.a.
Johnson/Corcelle 1995, Andersen/Liefferink 1997) Die Gruppe der umweltpolitischen 'Vorreiter' setzt sich
aus Dänemark, Holland, Deutschland und den drei neuen Mitgliedstaaten Österreich, Schweden und Finnland
zusammen. Zu den 'Nachzüglern' in der europäischen Umweltpolitik gehören demgegenüber die südlichen
Mitgliedstaaten Griechenland, Portugal und Spanien. Schließlich gibt es noch eine mittlere Gruppe, deren
umweltpolitischer Standpunkt stark von dem jeweiligen Thema abhängt. Zu dieser Gruppe werden Belgien,
Frankreich, Italien, Irland und Luxemburg gezählt. Allein Großbritannien scheint schwer einzuordnen sein,
da es sich aus Angst vor einer europäischen 'Bevormundung' in der Umweltpolitik häufig mit den südlichen
Mitgliedstaaten solidarisiert, andererseits aber über ein gut entwickeltes Umweltrecht sowie über die
entsprechenden Institutionen im Umweltbereich verfügt. Im Hinblick auf die Verhandlungen der
151
gebrochen, wobei neben den unterschiedlichen hydrogeographischen Gegebenheiten in den
Mitgliedstaaten auch die unterschiedlichen Grundsätze, Instrumente und administrativen
Strukturen der nationalen Wasserwirtschaftspolitiken eine wichtige Rolle spielten.
Neben der konkreten Ausgestaltung der Emissionskontrolle und des Grundwasserschutzes
handelte es sich bei der verbindlichen Einführung kostendeckender Wasserpreise um einen
weiteren Punkt, der während der Verhandlungen zu heftigen Auseinandersetzungen führte.
Obwohl sich die Umweltminister in ihrer Schlußfolgerung zur Gewässerschutzpolitik der EG
grundsätzlich für die Anwendung ökonomischer Instrumente ausgesprochen hatten, wurde bei
den Diskussionen allerdings schnell deutlich, daß die Betrachtung von Wasserpreisen als ein
rein ökonomisches Instrument zu kurz greift, da diese sehr eng mit den historisch
gewachsenen wirtschaftlichen, rechtlichen und kulturellen Institutionen der jeweiligen
Mitgliedstaaten zusammenhängen. Die Beispiele einiger Mitgliedstaaten sollen zeigen,
welche anderen Faktoren auf die Politikgestaltung im Umweltbereich einwirken und wie
komplex sich dabei die Konfliktlinien gestalten können. Da in Deutschland bereits
einigermaßen kostendeckende Wasserpreise eingeführt sind, setzten sich die Deutschen
sowohl aus umweltpolitischen als auch aus wirtschaftspolitischen Überlegungen für die
Verankerung des Prinzips in der europäischen Wasserpolitik ein und verwiesen auf die
notwendige
Wettbewerbsgleichheit
im
Binnenmarkt.
Obwohl
die
Finnen
aus
umweltpolitischer Sicht die Einführung kostendeckender Wasserpreise befürwortet hätten,
sprachen sie sich aber aufgrund der in Finnland bestehenden Eigentumsverhältnisse gegen die
Verankerung des Prinzips aus.263 Die Iren wehrten sich vor allem deshalb vehement gegen die
Einführung kostendeckender Wasserpreise auf der europäischen Ebene, weil in Irland Anfang
der 90er Jahre die Wassergebühren für Privathaushalte abgeschafft wurden und diese
sozialpolitische Maßnahme in der Verfassung verankert worden war. Ebenso kompromißlos
sprachen sich die südlichen Mitgliedstaaten Spanien, Portugal und Griechenland gegen
kostendeckende Wasserpreise aus, da in diesen Ländern das Wasser für die Landwirtschaft
erheblich subventioniert wird. Neben wirtschaftlichen Befürchtungen, die für die anderen
Mitgliedstaaten auch rational nachvollziehbar waren, zeigten sich darüber hinaus auch
Wasserrahmenrichtlinie trifft diese Einteilung der Mitgliedstaaten mit einigen Ausnahmen zu. So gehört
Holland im Bereich des Gewässerschutzes nicht gerade zu den Vorreitern. Aus der mittleren Gruppe
solidarisierten sich Italien und Belgien eher mit den Nachzüglern, da auch sie einen erheblichen
Nachholbedarf beim Gewässerschutz haben und von daher erhebliche Kosten auf sich zukommen sahen. Die
Franzosen waren bei den Verhandlungen nicht sehr stark involviert, da sie anscheinend davon ausgegangen
sind, daß sie die Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie weitestgehend schon erfüllen.
263
In Finnland gehört demjenigen das Wasser, der den Grund besitzt, so daß die Wasserpreise den Charakter von
Steuern auf Eigentum bekommen hätten. Da in Österreich teilweise ähnliche Eigentumsverhältnisse
bestehen, waren auch die Österreicher hinsichtlich der Unterstützung des umweltpolitischen Prinzips sehr
vorsichtig.
152
kulturelle Unterschiede, denn in diesen Ländern kommt dem Wasser ein ganz anderer
Stellenwert zu als in den nördlichen Mitgliedstaaten.264 Großbritannien befürwortete zwar im
nationalen Kontext die Einführung ökonomischer Instrumente, lehnte aber im Hinblick auf
die europäische Wasserpolitik das Prinzip kostendeckender Wasserpreise ab, weil man
grundsätzlich gegen eine europäische Regelung von - im weitestgehenden Sinne - fiskalischen
Maßnahmen war.
Bei den Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe ging man zunächst Artikel nach Artikel
durch und jede nationale Delegation legte ihre Position zu dem Richtlinientext dar, indem sie
sagte, ob sie die Formulierung akzeptieren kann, ob sie noch Prüfvorbehalte hat oder die
Formulierung ablehnt. Nachdem die britische Präsidentschaft den Kommissionsvorschlag auf
diese Weise einmal durchgearbeitet hatte, setzte sie sich mit dem Generalsekretariat und der
Kommission zusammen, um dieses ‚Stimmungsbild‘ in Form eines neuen Textes zu
formulieren. Dieser sah dann so aus, daß die konsensfähigen Punkte bereits in den
Richtlinientext aufgenommen wurden, während die von den Mitgliedstaaten geäußerten
Prüfvorbehalte und Änderungswünsche die Fußnoten zu den jeweiligen Artikeln bildeten. In
den nächsten Verhandlungsrunden ging es nun darum, mehr und mehr Fußnoten in den
Richtlinientext zu integrieren, so daß sich langsam ein Kompromißtext herausbildete. Mithin
ein mühsames Verfahren, das der britischen Präsidentschaft angesichts der divergierenden
Präferenzen und Vorstellungen einiges an Verhandlungsgeschick abverlangte. "Jeder
Mitgliedstaat überlegt sich vorher, welche Prioritäten er hat, welche Punkte ganz wichtig sind,
wo man dann ganz hart verhandelt, und welche weniger wichtig sind, wo man ab und zu
geben kann, weil nicht jeder Mitgliedstaat sich überall durchsetzen kann. Wenn man eine
Einigung will, dann ist ganz klar, daß man jeden Mitgliedstaat irgendwo respektieren muß.
Sprich, man muß jedem Mitgliedstaat zwei oder drei Punkte zugestehen, wo er dann sagen
kann, die habe ich da und da durchgesetzt. Es ist schon ein bißchen wie ein türkischer Basar.
Die Präsidentschaft muß darauf achten, daß jeder Mitgliedstaat irgendwo etwas vom
Kompromiß abkriegt, die großen Mitgliedstaaten ein bißchen mehr, die kleinen ein bißchen
264
So hat das Wasser beispielsweise in Spanien einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung des Landes geleistet
und die freie Verfügbarkeit von Wasser wird mit Wohlstand und Fortschritt gleichgesetzt. "The deeplyrooted water culture of the Mediterranean lands, one that had been particularly fostered by the Arab tradition,
which equated the liquid element with progress, richness, beauty and welfare, found in the new hydraulic
engineering techniques one of the key elements with which to overcome the economic and social
underdevelopment that afflicted Spain at the beginning of the century." (Pedro Arrojo, Universidad de
Zaragoza, Spanien, in seinem Vortrag 'The Impact of Water Prices on Agricultural Water in Spain' auf dem
Kongreß Pricing Water, 6./7. September 1999, Sintra, Portugal) Darüber hinaus entzieht sich insbesondere in
den südlichen Mitgliedstaaten der Umgang mit dem Wasser einer rationalen Betrachtungsweisen, denn "[s]i
pendant des siècles, dans le monde méditerranéen, l’eau a été considérée comme un don du Ciel dont on
153
weniger. Sie muß versuchen die verschiedenen Interessen unter einen Hut zu bekommen und
in einem Gesamtpaket zusammen schnüren, wo sich jeder irgendwo wieder findet."265
Allerdings ist weder dieses schrittweise Vorgehen bei den Verhandlungen noch das Wissen
um die Notwendigkeit einer gemeinsamen Verhandlungslösung eine Garantie dafür, daß die
Mitgliedstaaten tatsächlich Zugeständnisse machen und sich kontinuierlich auf einen
Kompromiß zubewegen. So kamen trotz langwieriger Diskussionen in der Ratsarbeitsgruppe
sowie den Vermittlungsversuchen des Generalsekretariates und der Kommission die
Verhandlungen irgendwann ins Stocken, denn in den Fußnoten befanden sich noch zu viele
ungelöste Probleme und kein Mitgliedstaat war mehr bereit von seiner Position abzurücken.
Dies war der Punkt, an dem die britische Präsidentschaft den Einigungswillen der
Mitgliedstaaten in Frage stellte und diese sich nun überlegen mußten, wie wichtig ihnen der
Neuanfang in der europäischen Wasserpolitik angesichts ihrer nationalen Vorbehalte war.
Nachdem die nationalen Delegationen versichert hatten, daß sie im Hinblick auf die
Wasserrahmenrichtlinie tatsächlich eine Einigung wollten, führte die britische Präsidentschaft
das sogenannte 'Beichtstuhlverfahren' durch: Jede nationale Delegation mußte in der
britischen Ständigen Vertretung erscheinen und im vertraulichen Gespräch erklären, bei
welchen Punkten man wirklich schwerwiegende Probleme hat und bei welchen Punkten man
sich notfalls flexibel zeigen kann. Aufgrund dieser Informationen konnte die britische
Präsidentschaft mit Hilfe des Generalsekretariats und der Unterstützung der Kommission
schließlich ein Gesamtpaket vorlegen, das zum Erstaunen aller Beteiligten konsensfähig war.
5.4.2 Die Verabschiedung des 'Political Agreement'
Nachdem es sich bei den Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe als sehr schwierig erwiesen
hatte zu einem konsensfähigen Kompromißtext zu kommen, drängten einige Mitgliedstaaten
die britische Präsidentschaft das Ergebnis als 'political agreement' von den Umweltministern
verabschieden zu lassen. Es waren vor allem die beim Gewässerschutz progressiveren
Mitgliedstaaten wie Deutschland, Österreich, Dänemark und Schweden, die auf diese Wiese
Großbritannien auf das erreichte Verhandlungsergebnis festlegen wollten, da sich die Briten
während ihrer Präsidentschaft sehr neutral verhalten und teilweise bewußt auf Sachen
verzichtet hatten, um zur Konsensbildung beizutragen. Da man in Großbritannien von dem
Verhandlungsergebnis nicht gerade begeistert war, befürchteten diese Mitgliedstaaten
disposait gratuitement [...]." (Georges Lacroix, Institut Méditerranéen de l’Eau, Frankreich, in seinem
Vortrag ‘Prix de l’Eau et Politiques Environnementales dans la Région Méditerranéenne, ebd.)
265
Interview DG Umwelt/Kommission am 27.1.2000 in Brüssel.
154
nämlich, daß die Briten das Gesamtpaket in Frage stellen werden, wenn sie wieder einfache
Delegation sind. Die britische Präsidentschaft war sich zunächst selbst unsicher, ob sie
wirklich im Umweltrat ein 'political agreement' anstreben sollte, da das Parlament noch nicht
seine erste Lesung abgehalten hatte und man durch diesen Schritt das Parlament verärgern
würde.266 Diesbezüglich hatte der Vorsitzende des Umweltausschusses keine Zweifel
aufkommen lassen. "Parliament has made it very clear for many years back since the first time
I was chairman that we don't like political agreements in the Council until they have received
Parliament's opinion. But still, they do it. And in this particular case, the British were
specifically told not to do it. I told the minister personally that if he tries to reach an
agreement, it's like taking a car round the bend too fast. I told him that you will come off the
road if you try to go too fast on this. Wait for Parliament."267 Hinzu kam, daß die Mitarbeiter
der britischen Ständigen Vertretung, die in der Arbeitsgruppe die Verhandlungen geleitet
hatten und deshalb wußten, daß angesichts der nationalen Positionen momentan kein anderer
Kompromiß möglich war, zu Hause große Probleme hatten. Da man in London gerne ein
anderes Ergebnis gehabt hätte, mußten der britische Umweltattaché und der Stellvertretende
Botschafter erst einmal auf der nationalen Ebene für Unterstützung des erzielten
Übereinkommens werben. Andererseits wollten die Briten, nachdem sie während ihrer
Präsidentschaft so viel in die Verhandlungen investiert hatten, die Lorbeeren nicht der
nächsten Präsidentschaft überlassen, sondern den Erfolg auf ihrem eigenen Konto verbuchen.
Dieses Erfolgsdenken sowie die Einsicht, daß Großbritannien seine teilweise extremen
Standpunkte bei den Verhandlungen ohnehin nicht hätte durchsetzen können, war schließlich
für
den
Entschluß
der
britischen
Präsidentschaft
ausschlaggebend,
den
in
der
Ratsarbeitsgruppe erarbeiteten Kompromißtext von den Umweltministern als 'political
agreement' beschließen zu lassen.
Von daher reichte die britische Präsidentschaft den Kompromißtext, der noch ein paar
ungelöste Probleme enthielt, an den Coreper weiter. Allerdings handelte es sich bei diesen
Problemen nicht um substantielle, sondern eher um politisch besonders sensible Punkte, die
nur die Umweltminister im Rahmen ihrer Regierungsverantwortung entscheiden konnten.
"Die Punkte, die wirklich noch offen waren, das mußten die Minister machen. Nicht, weil die
jetzt teilweise wichtig gewesen wären, sondern einfach nur um die Fahne hoch zu halten und
mit der dann unterzugehen. Das ist eine Sache für Minister und nicht für Ständige Vertreter.
266
Ironischerweise forderten damit genau die Mitgliedstaaten, die sich ansonsten im Umweltbereich stets für
eine Stärkung der Beteiligungsrechte des Parlamentes aussprachen, die britische Präsidentschaft auf gegen
die Regeln zu verstoßen und noch vor der ersten Lesung des Parlamentes ein 'political agreement' zu
verabschieden.
155
Es gibt einfach gewisse Sachen, wo sie in der Ratsarbeitsgruppe sagen, daß muß aber mein
Minister machen, weil das für Deutschland furchtbar wichtig ist. Das mit dem BAT, das
durfte ich nicht und konnte ich nicht alleine machen, weil das in Deutschland immer so hoch
gehalten wird."268 Der einzige Streitpunkt, der noch vorab von den stellvertretenden
Botschaftern geklärt wurde, betraf die umstrittene Frage nach dem angemessenen
Entscheidungsverfahren. Während die Kommission in ihrem Richtlinienvorschlag Bezug auf
Artikel 130s, Absatz 1 EGV nahm, waren vor allem Spanien, aber auch Griechenland und
Österreich der Auffassung, in der Wasserrahmenrichtlinie sei den quantitativen Aspekten der
Gewässerbewirtschaftung ein so großer Stellenwert eingeräumt worden, daß die
Beschlußfassung im Rat nach Artikel 130s, Absatz 2 EGV einstimmig erfolgen müsse.269
Nachdem der juristische Dienst des Rates jedoch die Sichtweise der Kommission bestätigt
und sich in seiner Stellungnahme für eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im
Rahmen des Verfahrens der Zusammenarbeit ausgesprochen hatte, konnte auch dieses
Problem beigelegt werden, obgleich sich die spanische Delegation vorbehielt, die
Wasserrahmenrichtlinie
wegen
der
falschen
Rechtsgrundlage
gegebenenfalls
beim
Gerichtshof anzufechten.
Im Anschluß an die Orientierungsaussprache des Umweltrates gaben die Umweltminister bei
ihrem Treffen am 16. Juni 1998 bekannt, daß sie im Hinblick auf die vorgeschlagenen
Wasserrahmenrichtlinie 'a considerable degree of common understanding' erreicht hätten. Bei
der Diskussion ging es vor allem darum, daß die Umweltminister nochmals Gelegenheit
hatten ihre jeweiligen Standpunkt darzulegen und auf Punkte aufmerksam zu machen, die
267
Interview ehem. MdEP am 26.1.2000 in Brüssel.
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn. Die Aussage bezieht sich auf Artikel 21,
der die Strategien gegen die Gewässerverschmutzung aufführt, an. Um im Hinblick auf die von der
Kommission vorgeschlagenen Strategien einen Konsens zu bekommen, sollte die Vorgabe, daß bei der
Festlegung von Emissionsgrenzwerten die 'beste verfügbare Technik' berücksichtigt werden muß, wieder
herausgenommen werden. Angeblich wollte man dadurch eine fruchtlose Diskussion über die Bedeutung des
Begriffes vermeiden. Daß sich diesbezüglich noch kein gemeinsames Verständnis entwickelt hatte, läßt sich
auch daran erkennen, daß der Begriff 'beste verfügbare Technik' fast der einzige ist, der in den
Begriffsbestimmungen (Artikel 2) nicht weiter definiert worden ist.
269
Daß Österreich sich in diesem Punkt den Spaniern anschloß, läßt sich nur mit der irrealen Angst der
Österreicher erklären, jemand könnte gegen ihren Willen über ihre Wasserressourcen bestimmen. Dieses
Thema war vor dem Beitritt Österreichs zur EU von Haiders FPÖ nationalistisch ausgeschlachtet und von der
Boulevardpresse noch weiter angeheizt worden, so daß Österreich seitdem äußerst sensibel reagiert, wenn es
um die Wasserressourcen geht. Schon bei den Vorbereitungen zum Amsterdamer Vertrag hatte sich
Österreich vehement gegen eine Ausweitung der qualifizierten Mehrheitsabstimmung im Bereich der
Bewirtschaftung der Wasserressourcen ausgesprochen und auf sein Vetorecht gepocht. (Liefferink/Andersen
1998) Auch bei den Debatten im Umweltausschuß und im europäischen Parlament äußerte die ehemalige
österreichische Umweltministerin und jetzige EVP-Abgeordnete Flemming immer wieder die Befürchtung,
daß man Österreich gegen seinen Willen das Wasser ableiten könnte. Ein aus Österreich stammender
Kommissionsbeamter, erklärte allerdings, daß diese Ängste vollkommen irreal seien und es keinen
objektiven Grund gäbe, denn erstens nutze Österreich momentan nur drei Prozent seiner Wasserressourcen,
268
156
ihrer Meinung nach in dem 'political agreement' hätten verankert bzw. herausgenommen
werden sollen. So erklärte der dänische Umweltminister beispielsweise, daß ihm die in dem
Kompromißpaket festgelegten Anforderungen nicht streng genug seien, von deutscher Seite
wurde nochmals das Thema 'beste verfügbare Technik' angesprochen, während der irische
Umweltminister die Ablehnung des Prinzips kostendeckender Wasserpreise bekräftigte usw.
Da
jedoch
schon
während
der
Verhandlungen
in
der
Ratsarbeitsgruppe
die
Kompromißbereitschaft der Mitgliedstaaten ausgereizt worden war, bestand zu diesem
Zeitpunkt keinerlei Spielraum mehr, um den vorliegenden Kompromißtext zu verändern. Statt
dessen gab die Kommission eine Reihe von Erklärungen zu besonders kritischen Punkten ab
und ermöglichte so den betroffenen Mitgliedstaaten die Zustimmung zu dem Gesamtpaket.270
5.4.3 Das 'Political Agreement'
Der Kompromißtext, auf den sich die Umweltminister politisch einigten, enthielt eine ganze
Reihe struktureller und inhaltlicher Änderungen des ursprünglichen Kommissionsvorschlags,
denn nach Ansicht der Mitgliedstaaten hatte diesem die notwendige Systematik und
Konsistenz gefehlt.271 Im Sinne einer Weiterentwicklung des Kommissionsvorschlags waren
Artikel teilweise zusammengefaßt und systematisiert, teilweise aber auch, wie etwa die
Bestimmungen für das Maßnahmenprogramm (Artikel 13), fast gänzlich neu strukturiert und
formuliert
worden.
Konkretisierungen
Um
Mißverständnissen
vorgenommen
worden,
vorzubeugen,
indem man
waren
beispielsweise
zudem
die
einige
meisten
Begriffsbestimmungen neu definiert und präziser formuliert (Artikel 2) oder die zuvor über
den Richtlinientext verteilten Bestimmungen bezüglich des kombinierten Ansatzes in einem
neuen separaten Artikel zusammengefaßt hatte (Artikel 12a). Da die von der Expertengruppe
erarbeiteten und von der Kommission in ihrem Änderungsvorschlag vorgelegten Bewertungsund Überwachungsmethoden für den Zustand des Grundwassers nicht befriedigend waren,
mußten außerdem die Bestimmungen für den Grundwasserschutz weitestgehend in der
270
271
zweitens sei Österreich von wasserreichen Nachbarn umgeben und drittens seien lange Pipelines für den
Wassertransfer auch eine Kostenfrage. (informelles Gespräch mit Helmut Blöch am 25.1.2000 in Brüssel)
Zum Beispiel erklärte die Kommission, daß sie im Rahmen ihrer Vorschläge für Maßnahmen zur Kontrolle
der prioritären Stoffe bei der Festlegung von Emissionsgrenzwerten die verfügbaren technischen
Möglichkeiten berücksichtigen wird und ermöglichte somit der deutschen Umweltministerin die Zustimmung
zum 'political agreement'. Da in Deutschland dem Stand der Technik bei der Emissionsbegrenzung ein
wichtiger Stellenwert eingeräumt wird und die Wasserrahmenrichtlinie wegen der Nichtbeachtung diese
Prinzips in die öffentliche Kritik geraten war, war die damalige Umweltministerin Merkel ursprünglich mit
dem festen Vorsatz, das 'political agreement' abzulehnen, nach Brüssel gekommen. (Interview Ständige
Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn)
Beratungsergebnisse des Rates vom 16. und 17. Juni 1998 betreffend den geänderten Vorschlag für eine
Richtlinie des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich
der Wasserpolitik. (ENV 203 COCEC 336 vom 26.6.1998)
157
Ratsarbeitsgruppe verhandelt werden. So wurde auf die ursprünglich vorgesehene mengenund gütemäßige Klassifizierung von Grundwasser verzichtet und nur dessen guter Zustand
anhand fachlicher Kriterien spezifiziert. Der Grundwasserschutz wurde um die Forderung
einer Trendumkehr bei einer deutlich zu beobachtenden Steigerung der Konzentration von
Schadstoffen im Grundwasser ergänzt (Artikel 4) und anstelle der vorgesehenen Festlegung
von Qualitätsstandards für das Grundwasser wurden Vermeidungsmaßnahmen an der Quelle
in den Vordergrund gestellt wie etwa das Verbot der direkten Einleitung von Schadstoffen
(Artikel 13).
Zwar wurde die von der Kommission vorgeschlagene Grundidee für die zukünftige
europäische Wasserpolitik - nämlich die integrierte Bewirtschaftung der Gewässer auf der
Grundlage des Flußeinzugsgebietes - beibehalten, aber die Bestimmungen wurden
dahingehend geändert, daß es nicht zu einem Eingriff der europäischen Ebene in die nationale
Verwaltungsautonomie
kommen
kann
(Artikel
3).
Insgesamt
wurden
dabei
die
Koordinierungserfordernisse innerhalb der Flußgebietseinheiten durch die Formel "die
Mitgliedstaten sorgen dafür" abgeschwächt und alle Formulierungen, die auf die Einrichtung
neuer nationaler Verwaltungsstrukturen oder gar supranationaler Flußbehörden hätten
hinweisen können, gestrichen. Ein weiterer Punkt, der in diesem Zusammenhang geklärt
wurde, betraf die Vorgabe, daß für internationale Flußgebiete ein Gesamtplan bei der
Kommission eingereicht werden soll. Außerdem sicherten sich die Mitgliedstaaten gegen
mögliche Vertragsverletzungsverfahren insofern ab, daß sie im Notfall auch einen
Bewirtschaftungsplan für ihr Hoheitsgebiet einreichen können, falls ein Gesamtplan an einem
anderen Mitgliedstaat, der nicht seine Pflichten erfüllt, scheitern sollte (Artikel 16).
Um die unterschiedlichsten nationalen Bedenken im Rahmen eines Gesamtkompromisses
integrieren zu können, hatte man Fristen verlängert und die Rechtsverbindlichkeit zentraler
Zielvorgaben herabgestuft. Da die zeitlichen Vorgaben in dem Kommissionsvorschlag von
den Mitgliedstaaten als unrealistisch beurteilt worden waren, hatte man sich darauf geeinigt,
die Frist für die Erstellung der Maßnahmenprogramme von 7 auf 10 Jahre (Artikel 13) und die
zur Erreichung der Umweltziele von 13 auf 16 Jahre zu erhöhen (Artikel 4).272 Die
Verbindlichkeit der Vorgaben wurde sowohl im Hinblick auf die Umweltziele als auch
272
Da die Kommission in ihrem Richtlinienvorschlag davon ausgegangen war, daß die Wasserrahmenrichtlinie
bis zum Dezember 1997 verabschiedet sein wird, sollten die Maßnahmenprogramme spätestens bis
Dezember 2004 erstellt und für alle Gewässer bis Dezember 2010 ein guter Zustand erreicht werden. Hierzu
ist zu bemerken, daß die Kommission zwar in der Begründung darauf hingewiesen hatte, daß die
entsprechenden Fristen verändert werden müssen, wenn die Verabschiedung der Richtlinie erst zu einem
späteren Zeitpunkt erfolgt, nicht aber in dem Richtlinientext selbst, so daß das Jahr 2010 für einige
158
bezüglich der Einführung des Prinzips kostendeckender Wasserpreise herabgestuft. Während
in dem ursprünglichen Vorschlag die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der Umweltziele
verpflichtet wurden, müssen sie gemäß dem Kompromißtext durch eine stufenweise
Durchführung der Maßnahmen nur auf deren Verwirklichung hinwirken (Artikel 4).
Demgegenüber wurde das Prinzip kostendeckender Wasserpreise jeglicher rechtlicher und
zeitlicher Verbindlichkeit enthoben, denn die Mitgliedstaaten sollen nunmehr dem Grundsatz
der Deckung der Kosten der Wassernutzung folgen, wobei sie den sozialen, ökologischen und
wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie den geographischen und
klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Region Rechnung tragen können (Artikel 12).
Auch die beiden, durch die erste Änderung des Kommissionsvorschlags hinzugefügten
Umweltziele, in denen es um die Beseitigung der Gewässerverschmutzung durch Schadstoffe
und die aus den internationalen Konventionen zum Meeresschutz resultierenden
Verpflichtungen ging, erhielten in dem Kompromißtext eine geringere Verbindlichkeit, da sie
nicht mehr als operationelle Ziele (Artikel 4), sondern als allgemeine Ziele der europäischen
Wasserpolitik (Artikel 1) aufgeführt wurden. Dort hieß es nun, daß mit der Schaffung eines
Ordnungsrahmens u.a. zu einem Schutz der Hoheitsgewässer und der Meeresgewässer, zu
einer Verwirklichung der Ziele der einschlägigen internationalen Übereinkommen sowie einer
allmählichen Verringerung der Emissionen gefährlicher Stoffe beigetragen werden soll.273
Außerdem waren im Hinblick auf die Umweltziele einige Ausnahmeregelungen hinzugefügt
worden, die teilweise sehr vage Formulierungen enthielten und damit erheblich zur
Verwässerung des ursprünglichen Kommissionsvorschlags beitrugen. Im Falle stark
veränderter oder künstlicher Wasserkörper sieht der Kompromißtext weniger strenge
Umweltziele vor, da für diese Gewässer anstelle des guten ökologischen Zustands nur ein
gutes ökologisches Potential erreicht werden muß (Art. 4, Abs. 1a).274 Zweitens wird den
Mitgliedstaaten zum Synonym für überzogene Forderungen der Kommission in Bezug auf den
Gewässerschutz wurde.
273
Insbesondere Dänemark und Schweden hatten sich dafür eingesetzt, daß diese Zielformulierungen nicht ganz
aus der Wasserrahmenrichtlinie gestrichen werden, sondern wenigstens noch als Ziele der europäischen
Wasserpolitik aufgeführt werden.
274
Das Problem der erheblich veränderten Gewässer war bereits in der Expertenarbeitsgruppe berücksichtigt
worden, aber erst während der Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe wurden die von den Experten
vorgegebenen Kriterien als eigenständiges Konzept formuliert und in den Umweltzielen als
Ausnahmeregelung verankert. Während der Referenzzustand für natürliche Gewässer dem besten Zustand,
d.h. einer hohen ökologischen Gewässerqualität, gleichgesetzt wird, entspricht der Referenzzustand für
künstliche oder erheblich veränderte Gewässer dem höchsten ökologischen Potential, d.h. dem bestmöglichen
Zustand, der nach Durchführung aller praktikablen Maßnahmen erreichbar wäre. Zunächst mag es erstaunen,
daß insbesondere die Holländer und die Österreicher, die normalerweise als Vorreiter in der europäischen
Umweltpolitik gelten, sich für diese Ausnahmeregelung eingesetzt haben, aber beide Mitgliedstaaten haben
hier versucht ihre Eigeninteressen zu wahren – Holland besteht fast ausschließlich aus erheblich veränderten
Gewässer – und somit zur Verwässerung des Ziels einer guten ökologischen Gewässerqualität beigetragen.
"Österreich ist sicherlich was den Gewässerschutz betrifft einer der fortschrittlichsten Staaten der Union, aber
159
Mitgliedstaaten eine Möglichkeit zur Fristverlängerung um bis zu 18 Jahre eingeräumt (Art.
4, Abs. 3).275 Drittens ist die Verfolgung weniger strenger Umweltziele zulässig, wenn
menschliche Tätigkeiten oder die natürlichen Bedingungen sich derart auf den Wasserkörper
auswirken, daß eine Verbesserung dessen Zustands nicht möglich ist oder unangemessen
kostspielig werden würde (Art. 4, Abs. 4).276 Kommt es viertens infolge von Dürren oder
Überschwemmungen zu einer Verschlechterung des Zustands von Wasserkörpern, so verstößt
dies unter bestimmten Bedingungen nicht gegen die Vorgaben der Richtlinie (Art. 4,
Abs. 5).277 Und schließlich können Veränderungen der physikalischen Merkmale von
Oberflächengewässern sowie des Grundwasserspiegels aus Gründen des überwiegenden
öffentlichen Interesses zulässig sein (Art. 4, Abs. 6).278
5.5 Die erste Lesung im Parlament
Am 24. Juni 1998 wollte der Umweltausschuß über den vorliegenden Bericht zur
Wasserrahmenrichtlinie diskutieren und über die eingereichten Änderungsanträge abstimmen.
Dementsprechend verärgert reagierten die Ausschußmitglieder als sie erfuhren, daß der
Umweltrat am 16. Juni bekannt gab, also nur eine Woche zuvor, er habe im Hinblick auf den
Richtlinienvorschlag 'a considerable degree of common understanding' erreicht. Der
Umweltausschuß verurteilte einstimmig das Vorgehen des Umweltrates und drückte seine
Mißbilligung darüber aus, daß dieser, ohne den Standpunkt des Parlamentes abzuwarten und
entgegen
275
276
277
278
aller
Warnungen,
ein
'political
agreement'
beschlossen
hatte.
Die
Österreich hat aufgrund der vielen Gebirgsgewässer sehr viele Gewässer sehr stark ausgebaut und war dann
natürlich einer der Hauptführsprecher, daß für diese Gewässer keine Renaturierung stattfinden muß, wobei
eigentlich allgemein anerkannt war, daß man das nicht verlangen kann. Daß man beispielsweise die
Schiffahrt auf dem Rhein einstellt oder die Altstadt von Düsseldorf abreißt, weil man dort wieder Auen
haben will wie vor 500 Jahren. Aber so Staaten wie Österreich haben sich von anderen Staaten,
beispielsweise von Großbritannien, die dieses Konzept der stark veränderten Gewässer von vornherein als
Tür zu großzügigen Ausnahmeregelungen haben wollten, vor den Karren spannen lassen, und haben dadurch
die Ziele in dem Bereich wesentlich verwässert." (Interview DG Umwelt/Kommission am 27.1.2000 in
Brüssel)
Da die Mitgliedstaaten beträchtliche Kosten für die Sanierung der Gewässer auf sich zukommen sahen, sollte
diese Ausnahmeregelung eine stufenweisen Umsetzung der Ziele der Wasserrahmenrichtlinie und damit die
Verteilung der Durchführungskosten auf einen größeren Zeitraum ermöglichen.
Diese Ausnahmeregelung bezieht sich insbesondere auf Altlasten, die in Flüssen oder auch im Grundwasser
zu finden sind. Unter den genannten Bedingungen kann es somit auch Gewässerbelastungen geben, die nicht
saniert werden müssen.
Die Aufnahme dieser Ausnahmeregelung war insbesondere den südlichen Mitgliedstaaten ein Anliegen, da
innerhalb dieser Länder starke Schwankungen bezüglich des Wasserdargebots auftreten, die einen
erheblichen Einfluß auf die Wassergüte haben können.
Diese Ausnahmeregelung war quasi 'in letzter Minute' hinzugekommen, nachdem einige Regierungen
vehement von der Bau- und der Bergbauindustrie gelobbyt worden waren. Die Ausnahmeregelung ist
nämlich vor allem für Maßnahmen wichtig, bei denen zukünftig der Grundwasserspiegel gegenüber dem
natürlichen Zustand verändert werden soll, wie beispielsweise beim Bergbau oder bei Bauten, die zu einer
ständigen Absenkung des Grundwasserspiegels führen.
160
Ausschußmitglieder waren auch deshalb empört, weil es gerade das Parlament gewesen war,
das sich schon seit langem für eine umfassende Regelung im Wasserbereich eingesetzt und
gewissermaßen den gesamten Reformprozeß angestoßen hatte. Hinzu kam, daß man bereits
viel Zeit in die Überprüfung des Kommissionsvorschlags investiert hatte und dem
Umweltausschuß nun fast 300 Änderungsanträge zur Wasserrahmenrichtlinie vorlagen.
Angesichts der Tatsache, daß während der Verhandlungen im Umweltrat der vorgeschlagene
Richtlinientext in wesentlichen Punkten verändert worden war, warnte der Berichterstatter,
daß der Rat seine politische Einigung werde überdenken müssen. Außerdem wies er darauf
hin, daß der Kommissionsvorschlag erheblich von den Ergebnisse der Expertenanhörung des
Parlamentes sowie von dem Initiativbericht zur Mitteilung, in dem die Vorstellungen des
Parlamentes zur europäischen Wasserpolitik nochmals ausführlich dargelegt wurden, geprägt
worden sei.
5.5.1 Der Umweltausschuß verabschiedet den Entwurf für die legislative
Entschließung
Nach der Aussprache und der Abstimmung über die Änderungsanträge, von denen 122
angenommen wurden, verabschiedete der Umweltausschuß den Entwurf für eine legislative
Entschließung einstimmig bei vier Enthaltungen.279 Insgesamt begrüßte der Umweltausschuß
den Kommissionsvorschlag, da damit ein einheitlicher Rahmen für die europäische
Wasserpolitik geschaffen und ein gemeinsames Konzept, gemeinsame Ziele und Prinzipien
sowie gemeinsame Maßnahmen für den Schutz der Oberflächengewässer und das
Grundwasser festgelegt werde. Insbesondere die Verbindung diesen neuen Rahmens, der auf
die Vereinfachung und Integration des bisherigen gemeinschaftlichen Wasserrechts abziele,
mit dem Konzept des Flußeinzugsgebietes, sei eine gute Grundlage für die Verbesserung der
Gewässerqualität und für eine nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen. Darüber hinaus
forderte der Umweltausschuß, daß die Wasserrahmenrichtlinie auch zum Schutz der
Feuchtgebiete sowie zur Bekämpfung von Überschwemmungen und Dürren beitragen soll.
Während der Umweltausschuß dem von der Kommission vorgeschlagenen Zeitrahmen ohne
Vorbehalte zustimmte, wurden im Hinblick auf die Umweltziele einige Vorgaben als
unzureichend beurteilt. Erstens wurde kritisiert, daß für die Mitgliedstaaten keine
Verpflichtung besteht, das Ziel eines guten Zustands für alle Gewässer auch tatsächlich zu
erreichen.
Zweitens
wollte
man
die
Mitgliedstaaten
161
verpflichten,
eine
weitere
Verschlechterung des Gewässerzustands zu verhindern. Drittens müsse klar gestellt werden,
daß sich die Sanierungsverpflichtung nicht nur auf den chemischen Zustand der Gewässer
beziehe, sondern auch auf den ökologischen Zustand der Oberflächengewässer sowie auf den
mengenmäßigen Zustand des Grundwassers. Viertens wurde kritisiert, daß bezüglich der
Umweltziele die Bedingungen für die Ausnahmeregelungen noch nicht ausreichend festgelegt
seien. Und schließlich bemängelte der Umweltausschuß, daß trotz der Änderung des Anhang
V die grundlegenden Ziele und Definitionen für das Grundwasser nach wie vor fehlen
würden. Von daher schlug der Umweltausschuß vor, den guten Zustand des Grundwassers als
"insignifikant anthropogen verschmutzt" zu definieren.
Die in dem Kommissionsvorschlag aufgeführten Bestimmungen, welche die Mitgliedstaaten
verpflichten bis zum Jahre 2020 eine vollständige Kostendeckung bei der Wassernutzung
herbeizuführen, wurden von dem Umweltausschuß explizit unterstützt, da dieser es als
sinnvoll erachtete, die regulativen Maßnahmen der Wasserrahmenrichtlinie durch ein System
anreizschaffender Gebühren zu ergänzen. Durch die verstärkte Anwendung ökonomischer
Instrumente könne sowohl eine nachhaltige Nutzung des Wassers erreicht als auch die
Internalisierung von Umweltkosten verbessert werden.
Im Hinblick auf die Kontrolle der gefährlichen Stoffe begrüßte der Umweltausschuß, daß die
Kommission in dem Änderungsvorschlag ihre Absichten bezüglich der Kontrollmechanismen
klargestellt hatte. Insbesondere die Vorschrift, daß sowohl Emissionsgrenzwerte als auch
Qualitätsstandards rechtlich bindend sein sollen, trage zur Stärkung der juristischen
Grundlage sowie zur Verdeutlichung des kombinierten Ansatzes bei. Allerdings wollte der
Umweltausschuß sicherstellen, daß es bei der Beseitigung der Schadstoffemissionen, auch
nachdem die erste Liste von prioritären Stoffen abgearbeitet worden ist, einen
kontinuierlichen Fortschritt gibt. Außerdem schlug der Umweltausschuß vor, daß sowohl
endokrin wirksame Substanzen als auch die Radioaktivität in die Prüfliste der Stoffe, die eine
Verschmutzung der Gewässer verursachen können, aufgenommen werden sollen. Da ein
vorrangiges Ziel bei der Reform der europäischen Wasserpolitik die Integration und Kohärenz
des gemeinschaftlichen Wasserrechts mit anderen einschlägigen Rechtsvorschriften und
internationalen Übereinkommen zur Emissionskontrolle sei, sollten zudem die Ziele der
OSPAR Konvention in die Wasserrahmenrichtlinie einbezogen werden. Von daher forderte
der Umweltausschuß, daß insbesondere das 'phasing-out' toxischer und sich in der Umwelt
279
Bericht des Umweltausschusses zur Wasserrahmenrichtlinie. (A4-0261/1998 vom 8. Juli 1998 bzw.
Abl. C 292 vom 21.9.1998, S. 4)
162
anreichernder
Stoffe
als
langfristiges
Umweltziel
in
die
Wasserrahmenrichtlinie
aufgenommen wird.
Ein weiterer Themenkomplex, dem der Umweltausschuß große Aufmerksamkeit widmete,
betraf die Implementation der Wasserrahmenrichtlinie. Kritisiert wurde, daß die
vorgeschlagenen
Anreize
und
Kontrollen,
die
eine
wirksame
Durchführung
der
Wasserrahmenrichtlinie in der gesamten EU gewährleisten sollen, unzureichend seien.
Außerdem erfolge die vorgesehene Mitwirkung der Öffentlichkeit bei der Aufstellung der
Bewirtschaftungspläne zu spät und zu begrenzt. Mit einer Reihe von Änderungsanträgen
wollte der Umweltausschuß die Transparenz und demokratische Verantwortlichkeit in diesem
Zusammenhang gestärkt wissen. Erstens sollte die Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung der
Bewirtschaftungspläne zum frühstmöglichen Zeitpunkt einbezogen werden. Zweitens sollte
die Kommission verpflichtet werden, zweijährliche Überprüfungskonferenzen für die an der
europäischen Wasserpolitik interessierten Stellen durchzuführen, wobei die Kommission
anläßlich dieser Konferenzen alle zwei Jahre einen Bericht über die Durchführung der
Wasserrahmenrichtlinie vorlegen sollte. Drittens sollte eine öffentliche Datenbasis
eingerichtet werden, damit die Öffentlichkeit Zugang zu umfassenden und aktuellen
Informationen über das Wasser in ihrem Gebiet erhält. Schließlich strebte der
Umweltausschuß eine Demokratisierung des Komitologieverfahrens an, denn nach den
Bestimmungen des Kommissionsvorschlags sollte der vorgesehene Ausschuß die Möglichkeit
erhalten, grundlegende Entscheidungen über die Durchführung der Wasserrahmenrichtlinie
auf Gemeinschaftsebene zu treffen. Demgegenüber wollte der Umweltausschuß, daß die
Tätigkeiten des Ausschusses transparenter und demokratischer gestaltet und seine Rolle auf
technische Fragen beschränkt wird.
Mit
seinem
Entwurf
für
eine
legislative
Entschließung
des
Parlamentes
zur
Wasserrahmenrichtlinie war der Umweltausschuß abermals seinem grünen Image gerecht
geworden, denn einerseits unterstützte der Umweltausschuß in den wesentlichen Punkten das
von der Kommission vorgelegte Gesamtkonzept, gleichzeitig enthielten die Änderungsanträge
teilweise noch weitreichendere Forderungen im Hinblick auf den Gewässerschutz. Daß diese
Forderungen von der Mehrheit der Ausschußmitglieder unterstützt wurden, läßt sich zum
einen darauf zurückführen, daß die meisten von ihnen über eine grundsätzlich 'grüne'
Orientierung verfügen. "In der Regel kann man sagen, daß die Abstimmungsergebnisse des
Umweltausschusses grüner sind als die des Parlamentes. Manchmal kommen im
Umweltausschuß viele Änderungsanträge durch, teilweise sehr überzogene Forderungen, wo
man genau weiß, im Plenum finden die keine Mehrheit. Es ist sehr oft unrealistisch wie da
163
gearbeitet wird und diese grüne Tendenz geht durch alle Fraktionen hindurch. Also in unserer
[konservativen] Fraktion sicherlich auch, aber ich würde sagen, diese Tendenz ist in anderen
Fraktionen noch viel stärker."280 Zum anderen läßt sich dieses 'grüne' Ergebnis des
Umweltausschusses darauf zurück führen, daß bei vielen Änderungsanträgen die konservative
Fraktion der 'linksliberalen' Koalition unterlag und sie deshalb einige ihrer Anliegen nicht
durchsetzen konnte. Aus Sicht der konservativen Fraktion hatte der Umweltausschuß damit
teilweise unrealistische und unpraktikable Forderungen verabschiedet.281 Dennoch gab es im
Hinblick auf die zentralen Forderungen des Umweltausschusses einen breiten Konsens
zwischen den Fraktionen, da hier bereits im Vorfeld der Abstimmung eine enge Kooperation
zwischen dem Berichterstatter und den Schattenberichterstattern mit dem Ziel der
Konsensbildung erfolgt war.282
5.5.2 Informelle Triloggespräche
Als man in der Arbeitsgruppe Umweltfragen übereingekommen war den ausgehandelten
Kompromißtext zur Wasserrahmenrichtlinie in Form einer politischen Einigung festzuhalten,
hatte man die Reaktion des Parlamentes unterschätzt. "Wir haben schon erwartet, daß die
Parlamentarier sauer sind, aber daß sie so sauer sind, das haben wir nicht erwartet."283 Nicht
nur, daß die Beziehung zwischen den beiden Organen nachhaltig gestört war, sondern das
Parlament drohte auch den gesamten Entscheidungsprozeß zu verzögern, da es für die erste
Lesung keine vertraglich vorgeschriebene Frist gibt.284 Um trotzdem eine zügige
Verabschiedung der Wasserrahmenrichtlinie zu ermöglichen und den Konflikt zu entschärfen,
kam
in
der
Ratsarbeitsgruppe
Umweltfragen
die
Idee
auf,
ein
'vorgezogenes
Mitentscheidungsverfahren' durchzuführen. Unter der Leitung der Ratspräsidentschaft und
mit Beteiligung der Kommission sollten informelle Verhandlungen mit dem Parlament
280
Interview wiss. Mitarbeiterin/Europäisches Parlament am 20.9.2000 in Brüssel.
Diese Sichtweise der konservativen Fraktion bekräftigte Ursula Schleicher nochmals in ihrer Rede vor dem
Parlament anläßlich der ersten Lesung zur Wasserrahmenrichtlinie am 10.2.1999 in Straßburg. Ihre Fraktion
sei entschieden gegen einige Änderungsanträge, die zum Teil einfach nicht durchführbar seien, weder mit
viel Geld noch mit den zur Verfügung stehenden technischen Möglichkeiten. Sie gab zu bedenken, daß eine
Gesetzgebung, die solches fordert, unglaubwürdig sei.
282
Über die Zusammenarbeit "in dem kleinen Häuflein der Berichterstatter für die Wasserpolitik" (gemeint
waren damit Florenz, Schleicher, Eisma und Collins) sagte der Berichterstatter: "Wir haben ein gewisses
Zusammengehörigkeitsgefühl entwickelt und unsere Begeisterung für das Wasser entdeckt, was sich als
äußerst nützlich erwiesen hat." (Ian White in seiner Rede vor dem Parlament anläßlich der ersten Lesung zur
Wasserrahmenrichtlinie am 10.2.1999 in Straßburg)
283
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
284
Andere Akteure aus dem Rat und der Kommission hatten allerdings schon vor dem 'political agreement' den
Eindruck gehabt, daß das Parlament auf Zeit spielen wolle, da der Amsterdamer Vertrag in absehbarer Zeit in
Kraft treten und damit die Wasserrahmenrichtlinie unter das Verfahren der Mitentscheidung fallen würde.
Diese Vermutung wurde natürlich von seiten des Parlamentes entschieden zurück gewiesen.
281
164
stattfinden, um bereits vor der ersten Lesung eine möglichst große Annäherung zwischen den
Standpunkten des Rates und des Parlaments zu erreichen. Obwohl der Coreper im November
1998 dem Ratsvorsitz ein Mandat für die informellen Konsultationen erteilt hatte, lehnte es
die österreichische Präsidentschaft wegen formaler Bedenken ab mit den Triloggesprächen zu
beginnen.285
Schließlich fanden die informellen Triloggespräche erst im Januar 1999 unter der deutschen
Präsidentschaft und unter erheblichem Zeitdruck statt, denn das Parlament hatte in der
Zwischenzeit den Termin für seine erste Lesung doch schon auf Anfang Februar festgelegt.
Für das Parlament nahmen der Berichterstatter, die Schattenberichterstatter sowie der
Vorsitzende des Umweltausschusses an den Gesprächen teil, während der Rat durch die
deutsche Präsidentschaft vertreten war und die Kommission durch ihr 'Verhandlungsteam' aus
dem Gewässerschutzreferat. Erschwert wurde dieser informelle Versuch der Konsensbildung
allerdings durch die ungleichen Arbeitsstrukturen in Rat und Parlament. Während die
deutsche Präsidentschaft jederzeit die Ratsarbeitsgruppe einberufen beziehungsweise sich im
Coreper bezüglich der sich abzeichnenden Kompromisse rückversichern konnte, waren die
Vertreter des Parlamentes mit weitaus größeren Koordinationsproblemen konfrontiert und
konnten
eigentlich
Umweltausschusses
keine
noch
verbindlichen Zusagen machen, da ein Beschluß des
keine
Entscheidung
des
Parlamentes
ist.
Zudem
sind
Verhandlungen, die hinter den Kulissen ablaufen und sich demokratischen Verfahren
entziehen, für das Parlament immer ein zweischneidiges Schwert, denn gerade das Parlament
steht im europäischen Verhandlungssystem für Offenheit, Transparenz und politische
Verantwortlichkeit. "This is of course to make the decision-making process a bit swifter, but it
also creates a problem of democratic accountability, because in a way, you go into closed
rooms with a limited number of people and start deciding on European legislation. So, for the
European Parliament, it's very important that the representatives of the Parliament have a very
clear and frequent connection back to the Environment Committee and that you have a clear
mandate as well in these talks."286
Aufgrund der vorläufigen Standpunkte der beiden Organe, d.h. dem 'political agreement' des
Rates sowie den vom Umweltausschuß verabschiedeten Änderungsanträgen, hatte man zwölf
Hauptkonfliktpunkte identifiziert, über die im Rahmen der Triloggespräche verhandelt
werden sollte. Nach vier intensiven Gesprächsrunden konnten tatsächlich für drei Punkte
285
Hinzu kam, daß in Österreich die Kompetenzen für den Wasserbereich nicht beim Umweltministerium,
sondern beim Landwirtschaftsministerium liegen und man sich deshalb für 'Umweltverhandlungen' wohl
auch nicht so richtig zuständig fühlte.
286
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 17.12.1999 in Brüssel.
165
vollständige Kompromisse (Schutz der Feuchtgebiete, Überwachung von Meeresgewässern
sowie verbesserte Öffentlichkeitsbeteiligung) und bei zwei Punkten Teilkompromisse
(Berücksichtigung
endokrin
wirksamer
Substanzen
und
Ausnahmeregelung
beim
Grundwasserschutz für unterirdische Gaslager) erzielt werden. Man war übereingekommen,
daß die Kompromißtexte später bei der ersten Lesung dem Parlament als Änderungsanträge
vorgelegt werden und der Umweltrat diese in seinen gemeinsamen Standpunkt aufnimmt.
Allerdings handelte es sich bei den erzielten Kompromissen um die weniger strittigen
Themen, während es bei den anderen zentralen Konfliktpunkten, noch zu keiner Annäherung
zwischen den Positionen des Parlamentes und des Rates gekommen war.287 Die folgenden
Konfliktpunkte waren für den gesamten Entscheidungsprozeß prägend:
•
Fristen: Während der Rat die Frist zur Erreichung der Umweltziele auf 16 Jahre erhöht
hatte und den Mitgliedstaaten eine Möglichkeit zur Fristverlängerung um bis zu 18 Jahre
eingeräumt worden war, sprach sich das Parlament für die Beibehaltung der Fristen des
Kommissionsvorschlags aus.
•
Umweltziele: Das Parlament verlangte, daß das vom Rat eingeführte Konzept der stark
veränderten Gewässer, das für diese Gewässer viel weniger strenge Umweltziele vorsieht,
wieder
gestrichen
wird.
Außerdem
forderte
das
Parlament
bezüglich
des
Gewässerzustands ein generelles Verschlechterungsgebot, was der Rat jedoch ablehnte.
•
Grundwasser: Die Forderung des Parlamentes, den guten Zustand des Grundwassers als
"insignifikant anthropogen verschmutzt" zu definieren, wurde vom Rat abgelehnt, da
solch ein Zustand von den Mitgliedstaaten in vielen Fällen nicht erreicht werden könne
und damit für eine rechtsverbindliche Regelung viel zu weitgehend sei. Zudem stellte aus
Sicht des Rates die Verpflichtung zur Umkehr von negativen Verschmutzungstrends
bereits eine ausreichende Regelung für den Grundwasserschutz dar.
•
Ausnahmeregelungen:
Bezüglich
der
Umweltziele
hatte
der
Rat
die
im
Kommissionsvorschlag vorgesehenen Ausnahmeregelungen erheblich ausgedehnt und
ergänzt, während das Parlament sogar die von der Kommission vorgeschlagenen
Ausnahmeregelungen wesentlich eindeutiger und strikter gefaßt haben wollte.
•
Kostendeckende Wasserpreise: Während im Ratstext die Kostendeckung lediglich als ein
unverbindliches
Prinzip
formuliert
worden
war,
forderte
das
Parlament
die
rechtsverbindliche Einführung kostendeckender Wasserpreise mit entsprechenden Fristen.
287
Wenn im Folgenden von dem Rat und dem Parlament gesprochen wird, dann ist damit die institutionelle
Zugehörigkeit der am Trilog teilnehmenden Akteure gemeint.
166
•
Kombinierter Ansatz: Beide Seiten befürworteten zwar die Verankerung des kombinierten
Ansatzes in der Wasserrahmenrichtlinie, aber das Parlament wollte, daß die von der
Kommission vorzuschlagenden Emissionsgrenzwerte für prioritäre Stoffe explizit auf der
Grundlage der besten verfügbaren Technik abgeleitet werden. Diese Bestimmung des
Kommissionsvorschlags hatte der Rat allerdings im Zuge der Konsensbildung gestrichen.
•
Gefährliche Stoffe: Das Parlament forderte, daß aus der OSPAR Konvention die
Verpflichtung zur kontinuierlichen Reduzierung der gefährlichen Stoffen einschließlich
der Fristen, d.h. ein 'phasing-out' bis zum Jahre 2020, in die Wasserrahmenrichtlinie
übernommen wird. Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten lehnte die unveränderte Übernahme
des OSPAR Textes jedoch ab und verwies statt dessen auf die bereits in der
Wasserrahmenrichtlinie enthaltenen Verpflichtung, wonach die Verschmutzung der
Gewässer stetig reduziert werden muß, was sich auch auf den Schutz der Meere auswirken
würde.
•
Radioaktivität: Das Parlament wollte, daß radioaktive Substanzen ausdrücklich von der
Wasserrahmenrichtlinie erfaßt werden. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten waren bereit
dieser Forderung zuzustimmen, da damit für sie keine zusätzlichen Verpflichtungen
verbunden waren. Dieser Kompromiß konnte während der Triloggespräche allerdings
wegen der britischen Bedenken hinsichtlich des rechtlichen Zusammenhangs mit dem
EURATOM Vertrag noch nicht abgeschlossen werden.
•
Wassertransfer: Während das Parlament den Aspekt der Bewirtschaftung der
Wasserressourcen stärker in der Richtlinie verankern und den Wassertransfer zwischen
den Einzugsgebieten strikter regeln wollte, sah der Rat in der Anforderung, daß alle
Wasserentnahmen zu genehmigen sind, bereits eine ausreichende Grundlage.
Daß bei diesen Punkten keine Kompromisse erzielt werden konnten, lag nicht nur an den
unterschiedlichen Vorstellungen des Rates und des Parlamentes, sondern auch daran, daß es
zu diesem Zeitpunkt des Verfahrens beiden Seiten noch viel zu früh erschien Zugeständnisse
zu machen. Tatsächlich sollten beide Organe noch viel Zeit benötigen, um politisch
aufeinander zugehen und die sich abzeichnenden Kompromisse auch akzeptieren zu können.
"Bei den informellen Verhandlungen mit dem Parlament haben wir leider nur für drei Punkte
Kompromißlösungen finden können, aber wir waren bei vielen Punkten sehr nahe dran. Aber
damals haben dann eben die Leute im Coreper aus politischen Gründen gesagt, wir können
und wir wollen jetzt bei den ganz schwierigen Punkten noch nicht irgendwelchen
Kompromissen zustimmen. Weil man gesagt hat, man will nicht zu frühzeitig dem Parlament
167
die Hand reichen."288 Auch auf Seiten des Parlamentes war man noch nicht bereit dem Rat die
Hand zu reichen, denn man war nicht nur von der Qualität und Korrektheit der eigenen
Position überzeugt, sondern man wollte auch für eine europäische Regelung eintreten und
verhindern, daß durch die Sonderwünsche einiger Mitgliedstaaten das Gesamtkonzept der
Wasserrahmenrichtlinie verloren geht.289
Dennoch
sollten
die
Triloggespräche
positive
Auswirkungen
auf
den
weiteren
Entscheidungsprozeß haben. Zum einen waren Formulierungen erarbeitet worden, die für die
späteren Verhandlungen zwischen Rat und Parlament eine gute Ausgangsbasis bilden sollten.
Zum anderen halfen die aufgebauten Kommunikations- und Kontaktstrukturen bei der
Überwindung des Zerwürfnisses zwischen Rat und Parlament, so daß sich das Verhältnis
nicht nur normalisierte, sondern sogar verbesserte. " Das Verfahren an sich war eine gute
Übung, weil es sehr vertrauensbildend war, gute Diskussionen gab und weil das Parlament
auch zum ersten Mal gesehen hat, daß man mit der Präsidentschaft reden kann. Inhaltlich war
der Erfolg natürlich nicht so toll, aber viel wichtiger war, daß wir die ganzen Punkte
durchgesprochen haben. Diese ganzen Formulierungen, die wir faktisch schon in der
Schublade hatten, die sind jetzt im geänderten Vorschlag der Kommission, den sie sozusagen
als Kompromißvorschlag vorgelegt hat. Das sind alles unsere Formulierungen und die werden
jetzt in dem richtigen Vermittlungsverfahren eine Rolle spielen. "290
5.5.3 Das Parlament verabschiedet seine Stellungnahme in erster Lesung
Bei der ersten Lesung des Parlamentes zur Wasserrahmenrichtlinie im Februar 1999 lagen
dem Plenum insgesamt 201 Änderungsanträge zur Wasserrahmenrichtlinie vor, denn neben
den Änderungsanträgen aus dem Umweltausschuß waren noch 66 Änderungsanträge von den
Fraktionen eingereicht worden. Außerdem wurden die während der informellen
Triloggespräche mit dem Rat vereinbarten Kompromißtexte, die einige der Änderungsanträge
des Umweltausschusses ersetzen, dem Plenum zur Abstimmung vorgelegt. Kurz vor der
Abstimmung
erläuterte
der
Berichterstatter
nochmals
die
Bedeutung
der
'Kompromißänderungen' und forderte das Plenum auf, diesen zuzustimmen. "Es sind keine
Kompromißänderungen, wie wir sie üblicherweise kennen, also Änderungskompromisse
zwischen den Fraktionen. Sie sind vielmehr das Ergebnis eines informellen Trilogs, der in den
letzten Tagen und Wochen in Brüssel stattfand und in den ich und die anderen Berichterstatter
288
289
Interview DG Umwelt/Kommission am 27.1.2000 in Brüssel.
So Karl-Heinz Florenz in seiner Rede vor dem Parlament anläßlich der ersten Lesung zur
Wasserrahmenrichtlinie am 10.2.1999 in Straßburg.
168
über die Wasserpolitik ein erhebliches Stück Arbeit investiert haben. Es ist absolut zwingend,
daß
wir,
nachdem wir
Kompromißvorschläge
uns
geeinigt
unter
den
haben,
Wasserpolitik-Berichterstattern
ihnen
auch
zustimmen,
da
die
auf diese
deutsche
Präsidentschaft, die in der Debatte gestern abend nicht vertreten war, in einem Schreiben
geäußert hat: 'Die deutsche Präsidentschaft hofft, auf der Ratstagung im März über den
Entwurf der Richtlinie zu einer gemeinsamen Stellungnahme zu gelangen. Sie wird ihr Bestes
tun, den Text, der das Ergebnis der informellen Konsultationen bildete, in diese gemeinsame
Stellungnahme einfließen zu lassen.' Voraussetzung dafür ist, daß dieser Text in den heute
abend vom Parlament zu fassenden Beschluß über den Vorschlag eingeht. Wir müssen also
unseren Teil am Handel erfüllen: den sogenannten Kompromißänderungen zustimmen, und
dann haben wir den Anfang von einer Sache, die wir nach der zweiten Lesung, wenn wir zur
Mitentscheidung übergehen, weiterführen können."291
Tatsächlich nahm das Parlament den Entwurf der legislativen Entschließung mit großer
Mehrheit an und bestätigte damit die vom Umweltausschuß vorgeschlagene Richtung
bezüglich
der
Neugestaltung
der
europäischen
Wasserpolitik.
Von
den
201
Änderungsanträgen wurden insgesamt 133 Änderungsanträge angenommen, wobei das
Plenum
sämtlichen
Kompromißänderungen
und
allen
Änderungsanträgen
des
Umweltausschusses zustimmte, während von den Fraktionsänderungsanträgen nur 13 die
notwendige Mehrheit erhielten. Insgesamt war dies für die an der Entscheidungsvorbereitung
beteiligten Akteure ein Erfolg, denn das Parlament unterstütze alle zentralen Forderungen des
Umweltausschusses. Insofern hatte sich die intensive Zusammenarbeit zwischen den
Berichterstattern im Vorfeld der Abstimmung gelohnt. Im Hinblick auf den vom Parlament
verabschiedeten Standpunkt, nannte der Vorsitzende des Umweltausschusses nach der
Abstimmung nochmals die Faktoren, die seiner Meinung nach dieses Abstimmungsergebnis
ermöglicht hatten. "Das zufriedenstellende Ergebnis wäre ohne Herrn Whites immense Arbeit
nicht möglich gewesen. Aber ich möchte auch betonen, daß es ohne die Kooperativität seiner
Kollegen, der Berichterstatter zum Thema Wasserpolitik, der Herren Eisma und Florenz, nicht
möglich gewesen wäre; es wäre nicht möglich gewesen ohne die Koordinatoren aller
Fraktionen; es wäre nicht möglich gewesen ohne die enge Zusammenarbeit mit den
Mitarbeitern der Kommission, mit dem Vorsitzenden der Arbeitsgruppe Wasser seitens der
deutschen Präsidentschaft und ohne das Sekretariat des Umweltausschusses."292
290
291
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
Ian White in seiner Rede vor dem Parlament am 11.2.1999 in Straßburg.
169
5.6 Die Verabschiedung des gemeinsamen Standpunktes
Nachdem sich die deutsche Präsidentschaft bereits sehr stark in den informellen
Verhandlungen mit dem Parlament engagiert hatte, waren die Deutschen fest entschlossen,
noch
in
ihrer
Präsidentschaft
den
gemeinsamen
Standpunkt
des
Rates
zur
Wasserrahmenrichtlinie zu verabschieden. Geplant war, daß die Minister diesbezüglich beim
Umweltrat im März 1999 eine Entscheidung treffen. Dieser selbst gesetzte Zeitrahmen sollte
dazu beitragen, die Dynamik des Entscheidungsprozesses aufrecht zu halten und gleichzeitig
hoffte man, die Mitgliedstaaten in Anbetracht der Ergebnisse der informellen Triloggespräche
nochmals ihre bisherigen Positionen überdenken und vielleicht doch noch bei dem ein oder
anderen Punkt ihre Kompromißbereitschaft signalisieren.
Zum einen mußten in der Ratsarbeitsgruppe noch einige fachliche Fragen verhandelt werden,
die wegen Zeitmangels unter der britischen Präsidentschaft nicht mehr abschließend geklärt
worden waren. Insbesondere ging es hierbei um Ausnahmen vom Verbot einer direkten
Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser, die in das Maßnahmenprogramm eingefügt
wurden (Artikel 13), so daß die ursprünglich vorgesehene Liste mit Ausnahmeregelungen viel
detaillierter und umfassender wurde. In erster Linie wurden hier allgemeine Bedenken der
Bauindustrie sowie das spezifisch französische Problem der Gasspeicherung berücksichtigt Punkte, an welche die Kommission bei der Ausarbeitung des Vorschlags nicht einmal im
Traum gedacht hatte.293 Zum anderen versuchte die deutsche Präsidentschaft bei den noch
ausstehenden Konfliktpunkten neue Kompromißlösungen zwischen den Mitgliedstaaten
auszuhandeln, um damit eine Annäherung an die Position des Parlamentes zu erreichen. Dies
erwies sich allerdings als schwierig, da schon beim 'political agreement' sehr stark ausgelotet
worden war, welche Kompromisse die Mitgliedstaaten mit tragen können oder wollen und
welche nicht, so daß der Verhandlungsspielraum von vornherein sehr begrenzt war.
Dennoch schaffte es die deutsche Präsidentschaft bei zwei Punkten, nämlich dem Zeitrahmen
und den gefährlichen Stoffen, für die Kompromißformulierungen, die in den informellen
Verhandlungen mit dem Parlament ausgearbeitet worden waren und die auch von der
Kommission unterstützt wurden, in der Ratsarbeitsgruppe einen Konsens zu erzielen. Da es
292
293
Ken Collins in seiner Rede vor dem Parlament am 11.2.1999 in Straßburg.
"Die Franzosen hätten uns beinahe einen Strich durch die gesamte Rechnung gemacht, weil sie so eine
Besonderheit haben: sie speichern Gas in Grundwasserspeichern, also in Höhlen, in denen unten drunter das
Grundwasser plätschert. Das war ein Problem, weil viele Mitgliedstaaten das nicht mitmachen wollten. Die
sagten, seid ihr verrückt, Gas im Grundwasser, da versaut ihr doch alles. Das Problem ist, die Franzosen
haben unheimlich viele dieser Hohlräume und sie haben fürchterlich viel Wasser in dieser Gegend, so daß
denen das egal ist. Dann haben wir also in zähem Ringen einen Kompromiß gefunden und damit die
Franzosen wieder an Bord geholt, die hätten sonst nämlich dagegen gestimmt." (Interview Ständige
Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn)
170
sich bei diesen Konfliktpunkten allerdings um besonders sensible Aspekte der
Wasserrahmenrichtlinie handelte, konnten die gefundenen Kompromisse nicht mehr auf der
Arbeitsebene entschieden werden, sondern bedurften der Zustimmung der Botschafter. Bei
seiner Sitzung am 26. Februar 1999 lehnte der Coreper jedoch die beiden Kompromissen ab,
weil vor allem die Briten und die Spanier, aber auch die Belgier, die Iren sowie die
Portugiesen Vorbehalte anmeldeten und damit eine Entscheidung blockierten. Daraufhin
versuchte die deutsche Präsidentschaft - in Absprache mit einigen anderen Delegationen - die
beiden Themen als offene Punkte in den Ministerrat einzubringen, "weil erfahrungsgemäß die
Umweltminister, insbesondere der britische Umweltminister progressiver sind oder
progressiver sein müssen wie ihre Administration, d.h. progressiver als die Leute, die im
Coreper sitzen. Es ist oftmals so, daß man dann auf Ministerebene eher eine Zustimmung für
so etwas bekommt als im Coreper."294
Die von einigen Delegationen in der Ratsarbeitsgruppe vereinbarte Strategie ging jedoch nicht
auf, weil der deutsche Umweltminister Trittin, der im Umweltrat den Vorsitz hatte und damit
die Sitzung leitete, entweder aus Unkenntnis der Sachlage oder mangelnder Vertrautheit mit
der Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene den Beschluß des Coreper nicht mehr zur
Diskussion stellte. "Im Rat wurde das nicht mehr diskutiert, wobei insbesondere bei zwei
Punkten, nämlich dem Zeitrahmen und den gefährlichen Stoffen, in vielen anderen
Delegationen die Minister vorbereitet waren, hier auf Ministerebene Kompromisse
einzugehen mit dem Parlament. Und dann zur Überraschung der Delegationen, die darauf
vorbereitet waren, der deutsche Umweltminister das nicht zur Debatte gestellt hat. Sogar die
europäische Kommission, die Kommissarin, hat den Vorsitz explizit auf diese beiden Punkte
angesprochen, ob man da vielleicht nicht doch einen Kompromiß finden könne. Aber wenn
man dann als Vorsitzender das nicht entsprechend vorbereitet hat oder nicht will, dann
funktioniert das natürlich auch nicht."295 Damit wurde ohne eine richtige Aussprache zur
Wasserrahmenrichtlinie beim Umweltrat im März 1999 letztlich nur noch der Beschluß des
Coreper bestätigt. Abgesehen von den wenigen Kompromißpunkten, denen auch das
Parlament in seiner ersten Lesung zugestimmt hatte, sowie dem veränderten Artikel 13 und
einigen eher unbedeutenden Nachbesserungen, entsprach der Entwurf für einen gemeinsamen
Standpunkt somit dem Kompromißtext, über den der Rat schon im Juni 1998 eine politische
Einigung erzielt hatte. Zur Enttäuschung vieler am Entscheidungsprozeß beteiligter Akteure
294
295
Interview DG Umwelt/Kommission am 27.1.2000 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 27.1.2000 in Brüssel.
171
aus Kommission, Parlament und den Mitgliedstaaten war es damit noch nicht zu einer
weiteren Annäherung zwischen den Standpunkten des Rates und des Parlamentes gekommen.
In der verbleibenden Zeit wurden unter der deutschen Präsidentschaft noch die Beratungen zu
den Erwägungsgründen des Richtlinienvorschlags abgeschlossen, so daß Ende Juni 1999 ein
kompletter Text für den gemeinsamen Standpunkt vorlag. Diese Verhandlungen dauerten
deshalb so lange gedauert, weil mehre Delegationen versuchten ihre Anliegen, die sie nicht in
den Artikeln hatten unterbringen können, nun in die Erwägungsgründe zu bekommen.296 Daß
der Rat den gemeinsamen Standpunkt dann erst im Oktober 1999 unter der finnischen
Präsidentschaft verabschiedete, hing damit zusammen, daß der Richtlinientext zunächst
offiziell in alle Sprachen übersetzt und vom juristischen Dienst des Rates und des Parlamentes
auf Konsistenz, juristische Klarheit und dergleichen überprüft werden mußte. Nachdem kein
Mitgliedstaat mehr irgendwelche Beanstandungen hatte, wurde der endgültige Text als
sogenannter A-Punkt von einem gerade tagenden Fachministerrat beschlossen.297
5.7 Die Kommission nimmt Stellung
In der Zwischenzeit war am 1. Mai 1999 der Amsterdamer Vertrag in Kraft getreten und die
Rechtsgrundlage für das Entscheidungsverfahren von der Kommission geändert worden, so
daß die Wasserrahmenrichtlinie nun auch formal unter das Verfahren der Mitentscheidung
fiel. Nachdem die Kommission die vom Parlament in der ersten Lesung angenommenen
Abänderungen geprüft hatte, legte sie im Juni 1999 einen geänderten Vorschlag für die
Wasserrahmenrichtlinie vor.298 Dieser Vorschlag macht deutlich, daß sich nach dem 'ersten
Aufschlag' vom Februar 1997 innerhalb der Kommission die Vorstellungen über die
Ausgestaltung der Wasserrahmenrichtlinie erheblich weiterentwickelt und konkretisiert
hatten. Durch die intensive Interaktion mit den Entscheidungsträgern und infolge des
Austauschs von fachlichen Argumenten sowie unterschiedlicher Problemsichten, Erfahrungen
und Erwartungen hatte auf Seiten der Kommission ein Lernprozeß eingesetzt und zu einem
umfassenderen Verständnis geführt.
296
Dies ist natürlich nicht möglich, da die Erwägungen, in denen nur eine reine Feststellung der faktischen
Konsequenzen der vorgeschlagenen Richtlinie erfolgt, mit dem Rechtstext korrespondieren müssen. Dennoch
argumentierten einige Delegationen, daß es sich bei den Erwägungen doch um politische
Absichtserklärungen, die juristisch nicht verbindlich seien, handele und man deshalb hier weitreichendere
Ziele oder auch nationale Bedenken sozusagen als Erklärungen zum Rechtstext festhalten könne. (Interview
Generalsekretariat/Rat am 16.9.1999 in Brüssel)
297
Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 41/1999 vom 22. Oktober 1999. (Abl. C 343 vom 30.11.1999, S. 1)
298
KOM/99/271 vom 17. Juni 1999 bzw. Abl. C 342 vom 30.11.1999, S. 1. Gemäß Artikel 250, Absatz 2 EGV
kann die Kommission jederzeit im Verlauf des Entscheidungsverfahrens ihren Vorschlag ändern, solange der
Rat noch keinen Beschluß gefaßt hat.
172
In der Begründung zu ihrem geänderten Vorschlag erläuterte die Kommission ihren
Standpunkt zu den jeweiligen Abänderungen des Parlamentes und erklärte, daß sie von den
133 Änderungen 88 ganz, teilweise oder im Prinzip akzeptieren könne. Generell akzeptierte
die Kommission diejenigen Abänderungen, durch die mögliche Mißverständnisse und
Unklarheiten des Richtlinientextes ausgeräumt werden oder die zur Verbesserung der
Transparenz des Richtlinienvorschlags beitragen. Demgegenüber lehnte die Kommission die
übrigen 47 Änderungen vor allem deshalb ab, weil diese ihrer Meinung nach nicht praktikabel
seien oder die Umsetzung der Richtlinie unangemessen aufwendig machen würden. Natürlich
übernahm die Kommission auch sämtliche Kompromißänderungen, über die sich das
Parlament und der Rat in den Triloggesprächen bereits geeinigt hatten. Im Hinblick auf die
noch ungelösten Konfliktpunkte zwischen Rat und Parlament bezog die Kommission insofern
Stellung, als sie einen Großteil der Abänderungen des Parlamentes in ihren geänderten
Vorschlag aufnahm und damit implizit die Position des Parlamentes gegenüber dem Rat
stärkte.
•
Umweltziele: Unabhängig von der Notwendigkeit des Erreichens eines guten
Gewässerzustands
verdeutlichte
die
Kommission,
daß
das
Vermeiden
von
Qualitätsverschlechterungen ein Ziel an sich ist. Die Streichung des Konzepts der stark
veränderten Gewässer wurde zwar abgelehnt, aber dafür wurde Anhang II so geändert,
daß dieser nun Kriterien enthielt, anhand derer Gewässer als künstlich oder stark verändert
definiert werden können.
•
Grundwasser: Im Prinzip befürwortete es die Kommission einen Zustand unwesentlicher
anthropogener Verschmutzung des Grundwassers als Ziel zu formulieren. Da jedoch die
Grundwasserregeneration oftmals sehr lange dauert, zog es die Kommission vor, das
Erreichen einer insifignikant anthropogenen Verschmutzung ohne Fristvorgabe als
zusätzliches Ziel zum guten Grundwasserzustand aufzunehmen.
•
Kostendeckende Wasserpreise: Die Kommission übernahm die Forderung, daß die
Wassergebühren so festgelegt werden sollen, daß sie das Erreichen der Umweltziele der
Richtlinie fördern. Andere Abänderungen lehnte die Kommission als verfrüht ab, da
diesbezüglich noch weitere Untersuchungen und Konsultationen notwendig seien.299
299
Nach der kontroversen Debatte zum Thema kostendeckende Wasserpreise im Rat und im Parlament hatte die
Kommission eingesehen, daß es diesbezüglich noch einen erheblichen Kommunikationsbedarf gab. Von
daher hatte die DG Umwelt gemeinsam mit dem portugiesischen Umweltministerium bereits für den
September 1999 eine Konferenz zur Diskussion der Fragen, Probleme und Optionen im Zusammenhang mit
der Einführung einer neuen Wassergebührenregelung geplant. Unter dem Thema 'Wassergebührenregelung Ökonomie, Umwelt und Gesellschaft' sollte die Konferenz ein Forum für eine umfassende Konsultation aller
Interessengruppen bieten und auf die Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses im Hinblick auf eine
europäische Wassergebührenregelung abzielen.
173
•
Kombinierter Ansatz: Prinzipiell akzeptierte die Kommission einige Abänderungen, die
den Anwendungsbereich des kombinierten Ansatzes rechtlich präziser faßten, wollte
diesen aber nicht als eigenständige Definition in der Richtlinie verankern. Ebenso lehnte
die Kommission eine Verkürzung der Fristen hinsichtlich der Erstellung der Prioritätsliste
sowie bei den Kontrollmaßnahmen ab.
•
Gefährliche Stoffe: Da die Kontrolle gefährlicher Stoffe eine wichtige Frage sei, begrüßte
die Kommission den Aufruf des Parlamentes, gemäß der OSPAR Konvention die
Einleitung gefährlicher Stoffe kontinuierlich zu verringern und auf deren Beendigung
hinzuarbeiten. Allerdings hatte die Kommission Bedenken, das 'phasing-out' als
rechtsverbindliches Ziel in die Wasserrahmenrichtlinie aufzunehmen.300 Von daher schlug
sie als Kompromiß vor, die Bestrebung, in den Meeresgewässern für anthropogene
synthetische Substanzen Werte nahe Null zu erreichen, in die allgemeinen Ziele der
Richtlinie aufzunehmen.
•
Radioaktivität: Obwohl Kontaminationen mit radioaktiven oder endokrin wirksamen
Substanzen implizit als Verschmutzung definiert werden, übernahm die Kommission die
Abänderungen des Parlamentes zur Verdeutlichung des Anwendungsbereiches der
Wasserrahmenrichtlinie.
•
Bewirtschaftung der Wasserressourcen: Eine Reihe von Abänderungen, die speziell die
Bewirtschaftung von Wasserressourcen betrafen, konnte die Kommission wegen der
Rechtsgrundlage nicht akzeptieren, auch wenn sie diese prinzipiell befürwortete. Die
Wasserrahmenrichtlinie könne quantitative Aspekte der Wasserwirtschaft nur insoweit
berücksichtigen wie sie zur Gewährleistung des Umweltschutzes beitragen. Die vom
Parlament geforderte verstärkte Einbeziehung quantitativer Aspekte, die unter Artikel 175,
Absatz 2 EGV fallen, würden das argumentative Gleichgewicht im Hinblick auf die Wahl
der Rechtsgrundlage verschieben.
Neben einigen anderen Forderungen des Parlamentes, lehnte die Kommission vor allem eine
Modifikation des Ausschußverfahrens ab, da die Veränderung der Komitologie eine politische
Frage sei, die nicht im Rahmen eines Richtlinienvorschlags angegangen werden könne.
300
Neben den sozialen und wirtschaftlichen Implikationen sowie der fraglichen technischen Erreichbarkeit der
Zielvorgabe aus der OSPAR Konvention, betrachtete die Kommission die Aufnahme des 'phasing-out' als
verbindliches Ziel in die Wasserrahmenrichtlinie vor allem deshalb als problematisch, weil es sich bei der
OSPAR Konvention nur um eine politische Absichtserklärung ohne Rechtsverbindlichkeit handelt.
174
5.8 Die zweite Lesung des Parlamentes
Während für die erste Lesung keine vertraglich vorgesehene Frist existiert, sieht das
Verfahren der Mitentscheidung vor, daß das Parlament seine zweite Lesung innerhalb von
drei Monaten nach der Übermittlung des gemeinsamen Standpunktes abhalten muß, so daß
insbesondere bei schwierigen und umfangreichen Dossiers wie der Wasserrahmenrichtlinie
die Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Parlament unter einem nicht
unerheblichen Zeitdruck steht. Hinzu kam, daß sich aufgrund der Parlamentswahlen im Juni
1999 bei den Berichterstattern für die Wasserrahmenrichtlinie ein personeller Wechsel
ergeben hatte nachdem Ian White und Doeke Eisma nicht mehr dem Parlament angehörten.
Deshalb ernannte der Umweltausschuß Marie-Noelle Lienemann, eine französische
Sozialistin, als neue Berichterstatterin und in der liberalen Fraktion übernahm der Brite Chris
Davis die Schattenberichterstattung. In der konservativen Fraktion blieb zunächst der KarlHeinz Florenz Schattenberichterstatter, der diese Funktion dann aber kurz vor der
Abstimmung im Umweltausschuß an Ursula Schleicher weitergab. Aufgrund ihrer neuen
Fraktionsstärke benannte auch die grüne Fraktion mit dem Holländer Alex de Roo, der vorher
als politischer Berater seiner Fraktion die Wasserrahmenrichtlinie betreut hatte, erstmals einen
Schattenberichterstatter. Dies bedeute zwar, daß vor allem der neuen Berichterstatterin nur
wenig Zeit blieb sich in die Materie einzuarbeiten, die Auswirkungen der personellen
Veränderungen auf den internen Entscheidungsprozeß aber geringfügig waren, da bis auf den
liberalen Schattenberichterstatter alle anderen mit den internen Strukturen und der
Arbeitsweise im Europäischen Parlament vertraut waren.
Weitreichendere Auswirkungen auf die Meinungsbildung und Entscheidungsfindung des
Parlamentes hatte dagegen die Veränderung der Verfahrensgrundlage, in deren Folge der
zweiten Lesung eine gänzlich neue Bedeutung zukam. Zwar ging es bei der zweiten Lesung
auch wie bisher darum, die Parlamentsmeinung zum gemeinsamen Standpunkt des Rates zu
formulieren, aber im Rahmen des Mitentscheidungsverfahren konnte sich der Rat nicht mehr
über die Vorstellungen des Parlamentes hinwegsetzen, sondern er mußte gemeinsam mit dem
Parlament eine Kompromißlösung aushandeln. Angesichts der Meinungsverschiedenheiten
zwischen Parlament und Rat bei zentralen Punkten der Wasserrahmenrichtlinie war es deshalb
von Anfang an das Ziel der Berichterstatter gewesen, mit der zweiten Lesung dem Parlament
eine starke Verhandlungsposition für den Vermittlungsausschuß zu schaffen. Dabei war ihnen
klar, daß das Parlament nur dann eine Durchsetzungschance gegenüber dem Rate haben
würde, wenn in der Abstimmung im Plenum die vertraglich festgelegte Mindestanzahl von
314 Stimmen erreicht wird und das Parlament bei seinen zentralen Forderungen Einigkeit
175
signalisieren kann. "In der Mitentscheidung geht nichts, ohne daß das Parlament sich einig ist,
denn da muß ja das Parlament gegen den Rat arbeiten und wenn sie sich da nicht einig sind,
dann können sie es gleich sein lassen. Wenn der Rat spitz kriegt, das Parlament ist sich nicht
einig, hat man schon verloren."301
5.8.1 Das neu gewählte Parlament
Auf der europäischen Ebene ist es nicht ungewöhnlich, daß nach einer Parlamentswahl über
die Hälfte der Abgeordneten neu sind und diese erst in die Strukturen und die Arbeitsweise
des Parlamentes 'sozialisiert' werden müssen. Aufgrund der großen Fluktuation dauert es auch
einige Zeit bis die Kommunikationsstrukturen, die für die interne Koordination und
Vermittlung erforderlich sind, wieder voll funktionieren. Zudem müssen die neuen
Abgeordneten lernen, daß im Rahmen des europäischen Entscheidungsprozesses das Votum
des Parlamentes keine endgültige Entscheidung bedeutet, sondern diese erst noch gegenüber
dem Rat durchgesetzt werden und man sich deshalb als Europaparlamentarier durchaus
taktisch verhalten muß. "Es gibt viele neue Abgeordnete, die das nicht mitmachen. Die wollen
nur für etwas stimmen, das sie selbst für richtig halten, dabei aber vergessen, daß man das
letztlich auch noch gegen den Rat durchsetzen muß. Daß man sozusagen auch noch ein
bißchen Wechselgeld braucht. Selbst wenn man nur eine halb grüne Position haben will, muß
man etwas grüner sein, um die nicht-grüne Position vom Rat zu vergrünen."302
Im Hinblick auf die parteipolitische Zusammensetzung des Parlamentes bedeuteten die
Wahlen von 1999 allerdings einen historischen Einschnitt in der Parlamentsgeschichte, denn
zum ersten Mal erlangten die konservativen Parteien die Mehrheit und lösten damit nach
zwanzig Jahren die Sozialisten als größte Fraktion im Parlament ab. Allerdings war der
Fraktionsvorsitzende der Grünen der Auffassung, daß für den Standpunkt, den das neue
Parlament im Bereich der europäischen Umweltpolitik einnehmen wird, letztlich die
Veränderungen innerhalb der konservativen Fraktion ausschlaggebend sein werden. "Es fehlt
uns in dieser Legislaturperiode die sozialdemokratische Mehrheit, aber das ist nicht der
entscheidende Unterschied. Der entscheidende Unterschied ist, daß es leitende Figuren
innerhalb der Christdemokraten gab, die sehr grüne Positionen vertreten haben und die dann
oft die christdemokratische Fraktion mitgezogen haben. Im Moment fehlt das und deswegen
sind die Christdemokraten jetzt eher ein Bremsfaktor. Frau Schleicher ist da eine
301
302
Interview wiss. Mitarbeiterin/Europäisches Parlament am 20.9.2000 in Brüssel.
Interview MdEP am 27.1.2000 in Brüssel.
176
Ausnahme."303 Einen weiteren 'historischen' Einschnitt gab es auch im Umweltausschuß, denn
die Christdemokraten hatten ihre Position als stärkste Fraktion genutzt, um von den
Sozialisten den Ausschußvorsitz zu übernehmen und die britische Konservative Caroline
Jackson zur neuen Ausschußvorsitzenden ernannt. Da die Position des Vorsitzenden mit
einem gewissen Einfluß auf die Arbeitsweise des Ausschusses verbunden ist - wie dies der
langjährige Vorsitzende des Umweltausschusses Ken Collins immer wieder unter Beweis
gestellt hatte - fragten sich viele, welche Konsequenzen dieser Wechsel für die inhaltlichen
Positionen des Umweltausschusses haben würde.304
Angesichts dieser politischen und personellen Veränderungen bestand damit bei allen am
Entscheidungsprozeß beteiligten Akteuren eine große Unsicherheit im Hinblick auf die zweite
Lesung zur Wasserrahmenrichtlinie, zumal sich bereits bei anderen Abstimmungen im
Umweltbereich ein äußerst fragmentiertes Bild des neuen Parlamentes gezeigt hatte. "Im
Moment weiß niemand wie die Entscheidungsfindung im Parlament ablaufen wird, da die
Hälfte der Parlamentarier neu ist und sich das Abstimmungsverhalten der Parlamentarier erst
noch
einspielen
muß.
Nicht
einmal
die
Fraktionsvorsitzenden
können
das
Abstimmungsverhalten einschätzen. Bei der einen Richtlinie hat sich das Parlament
umweltpolitisch progressiv verhalten, bei einer anderen Umweltrichtlinie ist kein
Änderungsantrag durchgekommen und der gemeinsame Standpunkt des Rates hat die zweite
Lesung des Parlamentes unbeschadet überstanden."305 Insofern wurden die Koordinationsund Vermittlungserfordernisse infolge des Konsenszwang bei der zweiten Lesung durch diese
Unsicherheiten noch verstärkt.
5.8.2 Der Umweltausschuß verabschiedet den Entwurf für die legislative
Entschließung
Bei der Sitzung des Umweltausschusses im Dezember 1999 stellte die Berichterstatterin
Marie-Noelle Lienemann zunächst ihren vorläufigen Bericht vor, wobei sie erklärte, ihr Ziel
sei die Wiedereinbringung der wichtigsten Positionen des Parlamentes aus erster Lesung, die
vom Rat nicht berücksichtigt wurden. Nach der Erläuterung ihrer Änderungsvorschläge
303
Interview MdEP am 27.1.2000 in Brüssel.
"As a long-standing and experienced member of the committee Jackson may to a certain extent carry on the
committee priorities and style developed by Collins. However, as the first Conservative ever to chair the
committee, and given the longevity and distinctiveness of Collins' reign, Jackson may be keen to establish
her own mark of leadership. Her political affiliation, coupled with links to industry (Jackson has been a
Director of Peugeot), and the dominant position of the EPP in the committee, may well mean that the
committee takes a less assertive stance on issues related to environment quality." (Bomberg/Burns 1999:176)
305
Interview DG Umwelt/Kommission am 12.12.2000 in Brüssel.
304
177
betonte die Berichterstatterin ganz ausdrücklich, daß sie unter Berücksichtigung der Beiträge
der Kollegen aus dem Umweltausschuß den größtmöglichen Konsens anstreben will und sie
auf alle Fälle vermeiden möchte, daß Konflikte zwischen den Fraktionen die Verabschiedung
des Parlamentsstandpunktes in zweiter Lesung gefährden. Angesichts der Erfordernis der
absoluten Mehrheit bei der zweiten Lesung sowie der neuen Mehrheitsverhältnisse im
Parlament, war der Berichterstatterin bewußt, daß sie mit ihren Vorschlägen nur Erfolg haben
würde, wenn diese auch von einem großen Teil der konservativen Fraktion unterstützt
werden. Insofern hatte die Berichterstatterin sich implizit von dem traditionellen Ansatz der
sozialistischen Umweltgruppe verabschiedet, wonach für Entscheidungen im Umweltbereich
eine Koalition mit den Grünen, den Liberalen und den Linken anzustreben sei und man darauf
hoffte, daß auch im Plenum die umweltpolitisch progressiver eingestellten Abgeordneten der
konservativen Fraktion mit der 'Umweltkoalition' stimmen werden. "From the beginning in
the committee Mrs Lienemann started to work with the EPP. That's the key to her success
here - if she had followed the traditional socialist strategy that you make a deal with the
Greens and the GUE and Liberals, then we would have been in a situation where we didn't
have any amendments, because the EPP would have voted against the amendments in the
plenary. But here, Mrs Lienemann in a way chose to be rather less ambitious in the second
reading, have a big majority in the plenary and then go to the conciliation with amendments
where she has the backing of the full house."306
Bis zur nächsten Sitzung des Umweltausschusses Ende Januar 2000, in der über den Entwurf
einer Empfehlung für eine legislative Entschließung abgestimmt werden sollte, waren die
Mitglieder des Umweltausschusses Ziel von Lobbyaktivitäten der unterschiedlichsten
Interessenorganisationen, wobei die Industrie- und Umweltverbände am aktivsten waren und
den Ausschußmitgliedern bereits fertig formulierte Änderungsanträge zukommen ließen.
Ebenso versuchten einige Mitgliedstaaten, die ihre Anliegen nicht im gemeinsamen
Standpunkt des Rates hatten durchsetzen können, auf 'ihre' Abgeordneten Einfluß zu
nehmen.307 Darüber hinaus stand die Kommission in dieser Phase in ständigem Kontakt mit
der Berichterstatterin und den Schattenberichterstattern, um diese bei der Formulierung von
Änderungsanträgen zu beraten, wobei die Kommission versuchte, den verschiedenen
Fraktionen unterschiedliche Abstufungen zum gemeinsamen Standpunkt des Rates
306
307
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
So war beispielsweise einer spanischen Abgeordneten bei der Sitzung des Umweltausschusses im Dezember
1999 in aller Öffentlichkeit von dem spanischen Umweltattaché ein Papier überreicht worden und in ihrer
späteren Wortmeldung führte sie dann genau die Argumente an, die auch die spanische Regierung im Rat
vorgebracht hatte. Etwas moderater gestaltete sich dagegen die Einflußnahme von deutscher Seite, indem
178
anzubieten. "Die Kommission, die hat diesmal auch aktiv gelobbied und den Parlamentariern
ganz viele Änderungsanträge zugesteckt, weil sie sehr unzufrieden waren mit dem
gemeinsamen Standpunkt. Mit drei, vier Leuten haben sie die Abgeordneten von allen
wichtigen Fraktionen besucht und mit vielen gesprochen."308 Daß bei der Abstimmung im
Umweltausschuß dann tatsächlich viele Änderungsanträge vorlagen, die in enger
Zusammenarbeit mit der Kommission entstanden waren, wurde von Beteiligten auf das
zwischen Parlamentariern und Kommissionsmitarbeitern aufgebaute Vertrauensverhältnis
zurückgeführt. Die Kommission verfüge zwar über die bessere fachliche Expertise, aber wenn
sie sich nicht als ehrlicher Makler verhalten und bei ihren Vorschlägen nicht auch die
Vorstellungen der Parlamentarier berücksichtigt hätte, dann wäre es nicht zu dieser guten
Kooperation gekommen. Außerdem sollte in diesem Zusammenhang nicht vergessen werden,
daß bei einigen Punkten das Parlament und die Kommission prinzipiell einer Meinung waren
und man deshalb ein gemeinsames Interesse hatte, den gemeinsamen Standpunkt des Rates zu
verbessern.
In dieser Phase traf die Berichterstatterin auch mit ihren Kollegen aus den anderen Fraktionen
zusammen, um die Konsensfähigkeit ihrer Vorschläge auszuloten, aber die Kooperation ging
nicht so weit, daß die Berichterstatter gemeinsame Kompromißänderungsanträge vorlegten.
Allerdings handelte es sich bei den von der Berichterstatterin vorgelegten Änderungsanträgen
insofern bereits um 'Kompromisse' als sie bei deren Formulierung versucht hatte, die
Positionen der konservativen Fraktion zu berücksichtigen.309 Daß der Standpunkt des
Umweltausschusses letztlich über die Abstimmung und die sich dabei ergebenden Mehrheiten
herbei geführt werden mußte, hing auch damit zusammen, daß bei vielen Punkten sich noch
ein sehr fragmentiertes Meinungsbild im Umweltausschuß zeigte, wobei die Konfliktlinien
teilweise entlang der Fraktionsgrenzen, teilweise aber auch innerhalb der Fraktionen
verliefen. Zudem gab es innerhalb der sozialistischen Fraktion eine 'ideologische' Spaltung, da
einige
sozialistische
Ausschußmitglieder
mit
der
strategischen
Entscheidung
der
Berichterstatterin, im Hinblick auf die zweite Lesung in Zusammenarbeit mit der
konservativen Fraktion einen moderateren Standpunkt des Parlamentes anzustreben,
überhaupt nicht einverstanden waren und statt dessen einen umwelpolitisch progressiven
308
309
Baden-Württemberg zu dem Thema Wasserrahmenrichtlinie eine Informationsveranstaltung für die im
Umweltbereich aktiven deutschen Europaparlamentarier durchführte.
Interview MdEP am 27.1.2000 in Brüssel. In ihrer Rede vor dem Parlament anläßlich der zweiten Lesung
am15.2.2000 in Straßburg, dankte Ursula Schleicher explizit den Vertretern der Europäischen Kommission,
die mit Rat und sachkundiger Hilfe jederzeit zur Verfügung gestanden hätten.
Im Bemühen um einen möglichst breiten Konsens und als Ergebnis der Koordination mit den anderen
Fraktionen, zog die Berichterstatterin 12 ihrer ursprünglichen Änderungsvorschläge zurück und reichte für
die Abstimmung im Umweltausschuß 15 neue Änderungsanträge ein.
179
Standpunkt forderten, der gänzlich auf der Linie der grünen Fraktion lag. Demgegenüber
dominierten in der konservativen Fraktion eher nationale Interessengegensätze, so daß sich
die Schattenberichterstatterin im Rahmen der Entscheidungsvorbereitung mit der Aufgabe
konfrontiert sah, teilweise vollkommen gegensätzliche Forderungen miteinander in Einklang
zu bringen.310
Bei seiner Sitzung am 25. Januar 2000 mußte der Umweltausschuß insgesamt über 243
Änderungsanträge zum gemeinsamen Standpunkt des Rates abstimmen, da außer den 72
Änderungsanträgen der Berichterstatterin nochmals 171 Änderungsanträge von den
Schattenberichterstattern und anderen Ausschußmitgliedern eingereicht worden waren. In der
Aussprache, die vor der Abstimmung stattfand, verwiesen einige Rednerinnen nochmals auf
den bestehenden Grundkonsens, wonach der gemeinsame Standpunkt des Rates verbessert
werden müsse, und riefen zu fraktionsübergreifenden Mehrheiten auf: Der Umweltausschuß
müsse eine gemeinsame Linie finden, damit bei der zweiten Lesung im Parlament die
notwendigen 314 Stimmen erreicht werden können, da nur dann eine Auseinandersetzung mit
dem Rat möglich sei.311 Andererseits wurde bei der Aussprache auch deutlich, daß sich der
Umweltausschuß bei vielen Punkten inhaltlich noch nicht einig war und auch einige nationale
Konflikte noch nicht gelöst waren. So gab die Schattenberichterstatterin der Christdemokraten
zu bedenken, daß Änderungsanträge mit nationalen Inhalt schwierig seien, denn das
Parlament könne nur eine europäische Linie verfolgen und keine nationalen Sonderwünsche
berücksichtigen. Daraufhin rechtfertigte ihre Fraktionskollegin Christina Gutierrez-Cortines
die 'spanischen' Änderungsanträge, denn bei der Wasserrahmenrichtlinie könne es nicht nur
um Prinzipien, sondern es müsse auch um Land und Menschen gehen. Deshalb sollten im
Rahmen der europäischen Wasserpolitik neben der Gewässerqualität auch die sozialen und
wirtschaftlichen Auswirkungen berücksichtigt werden.
Letztendlich nahm der Umweltausschuß den Entwurf einer legislativen Entschließung mit 46
Stimmen bei einer Gegenstimme und fünf Enthaltungen an.312 Von den 243 vorliegenden
Änderungsanträgen wurden 77 Änderungen angenommen, wobei allein 46 davon von der
Berichterstatterin eingebracht worden waren, die deshalb von allen Seiten für ihre gute Arbeit
310
311
Als Beispiel kann hierbei das Thema Wassertransfer angeführt werden: Die spanischen Ausschußmitglieder
der konservativen Fraktion forderten die Befürwortung von Wassertransfers, da diese in Spanien eine
notwendige und historische Tatsache seien. Dagegen forderte ihre österreichische Kollegin die Unterbindung
von Wassertransfers, da man in Österreich befürchtete, daß gegen den Willen der Österreicher ihr Wasser in
das Gebiet eines anderen Mitgliedsstaates abgeleitet werden könnte.
Auf diese taktischen Überlegungen verwiesen insbesondere die Berichterstatterin Lienemann sowie die
beiden anderen erfahrenen Parlamentarierinnen Ursula Schleicher und Dagmar Roth-Berendt (SPE).
180
beglückwünscht wurde. Allerdings hatten manche der 77 Änderungsanträge nur eine sehr
knappe Mehrheit erzielt, so daß für diese kaum eine Chance gesehen wurde bei der
Abstimmung im Plenum die notwendige absolute Mehrheit zu bekommen. Gerade wegen der
vielfältigen nationalen Konfliktlinien innerhalb der eigenen Fraktion, hatte die konservative
Fraktion bei den Änderungsanträgen, die zu Artikel 1 (Ziele der Wasserrahmenrichtlinie), zu
Artikel 4 (Umweltziele), zu Artikel 9 (Wasserpreise) sowie zu Anhang V (Zustand der
Oberflächengewässer und des Grundwassers) vorlagen, eine namentliche Abstimmung
beantragt, um bei diesen besonders umstrittenen Themen im Hinblick auf die Abstimmung im
Plenum ein klareres Stimmungsbild über die Mehrheitsverhältnisse in der eigenen Fraktion
sowie zwischen den Fraktionen im Umweltausschuß zu erhalten.
5.8.3 Das Parlament verabschiedet seine Stellungnahme in zweiter Lesung
Nach dem Votum des Umweltausschusses zielte die parlamentsinterne Meinungsbildung im
wesentlichen darauf ab, die für die Annahme von Änderungsanträgen in der zweiten Lesung
notwendigen 314 Stimmen zusammen zu bekommen. Einen ersten Schritt in die Richtung
eines fraktionsübergreifenden Konsenses bildeten bereits die vom Umweltausschuß
verabschiedeten Änderungsanträge dar, da viele von ihnen auch von Mitgliedern der
konservativen Fraktion unterstützt worden waren. Dennoch stellte die konservative Fraktion
im Hinblick auf die zweite Lesung den größten Unsicherheitsfaktor dar, denn dank des
abgestuften Abstimmungsverfahrens war ziemlich sicher, daß die meisten Abgeordneten der
sozialistischen, der grünen sowie der linken Fraktion auch für Änderungsanträge stimmen
werden, die zwar nicht ihren Vorstellungen entsprachen, die aber immer noch eine
Verbesserung des gemeinsamen Standpunktes des Rates bedeuten würden. Neben der
üblichen fraktionsinternen Koordination zur Festlegung einer einheitlichen Fraktionslinie für
die Abstimmung, bemühten sich die Berichterstatter bzw. die politischen Berater der
Fraktionen in persönlichen Gesprächen mit potentiellen 'Abweichlern' Mehrheiten für die von
ihnen befürworteten Änderungsanträge zu beschaffen. "Bei der Wasserrahmenrichtlinie hatten
wir Probleme zwischen den Ländern und da muß man halt schauen, das erst einmal in der
Fraktion unter einen Hut zu bringen. Die sind gar nicht mal im großen Kreis besprochen
worden, sondern Frau Schleicher hat versucht in persönlichen Gesprächen mit den
Betroffenen, das eben auszuräumen und zu sehen, wie man einen Kompromiß finden kann,
312
Empfehlung für die Zweite Lesung betreffend den Gemeinsamen Standpunkt des Rates im Hinblick auf den
Erlaß einer Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens
für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik. (A5-0027/2000 vom 25.1.2000)
181
damit wir überhaupt in der zweiten Lesung im Plenum die Fraktion hinter uns bekamen.
Damit wir die Stimmen zusammen bekamen, damit wir in die Vermittlung gehen konnten.
Und in der zweiten Lesung hatten wir ziemlich großen Konsens, aber die Frau Schleicher
beziehungsweise wir, haben fünf Tage vorher nichts anderes gemacht als solche Gespräche zu
führen, um die Leute auf die Reihe zu kriegen."313
Als im Februar 2000 in Straßburg schließlich die zweite Lesung des Parlamentes zur
Wasserrahmenrichtlinie stattfand, lagen dem Plenum insgesamt 108 Änderungsanträge zur
Abstimmung vor, da neben den 77 Änderungsanträgen des Umweltausschusses noch 31
weitere von den Fraktionen eingereicht worden waren. Bei einigen Änderungsanträgen, die
von der Berichterstatterin bzw. der konservativen Schattenberichterstatterin im Namen ihrer
Fraktion eingereicht worden waren, handelte es sich um neue Kompromißformulierungen zu
bestimmten Punkten, bei denen man über das Abstimmungsergebnis im Umweltausschuß
nicht sehr glücklich gewesen war und deshalb in Zusammenarbeit mit der Kommission
konsensfähigere Änderungsanträge formuliert hatte. Bei der Rede der Umweltkommissarin
Wallström wurde deutlich, daß die Kommission stärker mit den Vorstellungen des
Parlamentes als mit denen des Rates sympathisierte, denn zum einen erklärte sie, daß die
Kommission von den 108 Änderungsanträgen immerhin 72 ganz, teilweise oder im Prinzip
akzeptieren konnte, und zum anderen appellierte die Umweltkommissarin an das Parlament,
im Hinblick auf das Vermittlungsverfahren für eine ehrgeizige Stellungnahme zu stimmen.
Neben der 'Abstimmungsliste' der Kommission hatten die Abgeordneten auch von zahlreichen
Interessenorganisationen sowie von manchen Mitgliedstaaten Abstimmungslisten erhalten
und selbst kurz vor der Abstimmung waren noch etliche Lobbyisten im Parlament unterwegs,
um in letzter Minute auf die Abgeordneten Einfluß zu nehmen.314
Bei der Abstimmung im Plenum verabschiedete das Parlament seine legislative Entschließung
zum gemeinsamen Standpunkt des Rates mit großer Mehrheit und insgesamt wurden 60
Änderungsanträge angenommen. Daß von den 60 angenommenen Änderungsanträgen allein
50 von dem Umweltausschuß eingebracht worden waren, zeigte abermals, daß das
Ausschußverfahren bei der Entscheidungsvorbereitung eine wichtige Rolle spielt, und daß
sich die Strategie der Berichterstatterin, von vornherein einen Konsens mit der konservativen
313
314
Interview wiss. Mitarbeiterin/europäisches Parlament am 20.9.2000 in Brüssel.
Zumindest die britischen und die spanischen Abgeordneten hatten eine Abstimmungsliste 'ihrer' Regierung
erhalten. Und am Beispiel der schottischen Whiskyindustrie wurde deutlich, daß es immer wieder
Unternehmen, Organisationen oder Verbände gibt, die erst kurz vor Schluß bemerken, daß sie womöglich
von einer Richtlinie betroffen sind und sich dann auf den Weg nach Straßburg machen.
182
Fraktion anzustreben, langfristig ausbezahlt hatte.315 In diesem Zusammenhang zeigte sich
aber auch, wie wichtig es ist Überzeugungsarbeit zu leisten, denn die konservative Fraktion
stimmte im Plenum viel geschlossener und teilweise auch progressiver ab als im
Umweltausschuß.316 Angesichts der erforderlichen absoluten Mehrheit in der zweiten Lesung,
war im Vergleich zu anderen Rechtsakten die Anzahl der angenommen Abänderungen schon
ein Erfolg an sich. Vor allem aber hatte das Parlament im Hinblick auf die 'Verbesserung' des
gemeinsamen Standpunktes des Rates den wichtigsten Änderungsanträgen zugestimmt, so
daß das Parlament nun gestärkt in das absehbare Vermittlungsverfahren gehen konnte. Für die
folgenden zentralen Forderungen hatte sich dabei ein fraktionsübergreifender Konsens
herstellen lassen:
•
Festlegung klarerer und verbindlicherer Umweltziele.
•
Stufenweise Einstellung der Ableitung, Emission und Einleitung gefährlicher Stoffe in die
aquatische Umwelt bis zum Jahre 2020, wobei die OSPAR Bestimmungen in die
gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften einbezogen werden sollen.
•
Verschärfung der Verpflichtungen zum Grundwasserschutz.
•
Präzisierung und Verschärfung der Bedingungen für die Ausnahmeregelungen und
insbesondere der Bedingungen, unter denen Oberflächengewässers als künstlich oder
erheblich verändert bezeichnet werden können.
•
Verkürzung des vorgesehenen Zeitplans sowie Begrenzung der Möglichkeit zur
Fristverlängerung.
•
Einführung einer Bestimmung, wonach die Mitgliedstaaten für die Kostendeckung allerdings mit gewisser Flexibilität - bei Wasserdienstleistungen für die Verbraucher
spätestens ab 2010 sorgen müssen.
•
Einfügung eines ausdrücklichen Hinweises auf radioaktives Material.
•
Einfügung einer Definition des kombinierten Ansatzes und der Festlegung von
Emissionsgrenzwerten auf der Grundlage der besten vorhandenen Technologie.
315
316
Während damit vom Umweltausschuß mehr als Zweidrittel der vorgelegten Änderungsanträge angenommen
wurden, bekam von den Fraktionsänderungsanträgen nur ein Drittel die absolute Mehrheit. Von diesen 10
Änderungsanträgen war einer von der sozialistischen Fraktion, alle anderen von der konservativen Fraktion
eingebracht worden. Sämtliche von den kleineren Fraktionen vorgelegten Änderungsanträge waren im
Plenum chancenlos geblieben.
Diese Diskrepanz läßt sich dadurch erklären, daß Ursula Schleicher erst kurz vor der Abstimmung im
Umweltausschuß für die konservative Fraktion die gesamte Schattenberichterstattung übernommen hatte. "Es
war einfach so, daß vor der Abstimmung im Umweltausschuß wirklich keine Zeit mehr war zu koordinieren.
Dienstags war die Abstimmung und am Donnerstag vorher haben wir erfahren, daß es Frau Schleicher
machen muß. Da war an Koordination praktisch nichts mehr möglich. Das haben wir dann eben erst für das
Plenum hingekriegt." (Interview wiss. Mitarbeiterin/Europäisches Parlament am 20.9.2000 in Brüssel)
183
5.9 Die zweite 'Lesung' im Umweltrat
Da die Fristen - insbesondere für ein so komplexes Dossier mit vielen technischen Details wie
die Wasserrahmenrichtlinie - relativ knapp bemessen sind, war die portugiesische
Präsidentschaft schon vor der zweiten Lesung aktiv geworden, um ein erstes Stimmungsbild
bezüglich der vorgeschlagenen Änderungsanträge zu erhalten. Im Rahmen informeller
Kontakte mit der Berichterstatterin sollte zum einen geklärt werden, welche Ziele das
Parlament erreichen will und welche Intentionen mit den Änderungsanträgen verbunden sind.
"Most of the negotiations start with written amendments and when people write them down,
they have some idea in mind, but maybe they don't formulate it very precisely. So, the first
thing is to try to understand one another and ask, 'What is your intention really? What is the
important point you are trying to make by writing that piece of amendment or by modifying
what we have put in the common position?'"317 Zum anderen wurden im Rahmen bilateraler
Kontakte mit den Ständigen Vertretungen der anderen Mitgliedstaaten erste Reaktionen
bezüglich der Änderungsvorschläge eingeholt, um zu sehen, wo die Schwierigkeiten liegen
werden. Schließlich prüfte die portugiesische Präsidentschaft mit Hilfe von Experten
außerdem noch die technische Machbarkeit der Änderungsvorschläge sowie deren
Auswirkungen auf den gesamten Richtlinientext. "The purpose of the water framework
directive was to propose a united document that will have a comprehensive treatment of all
the subjects that before were treated by a lot of different directives. So, to put everything into
a single block was already a very complex proposal from the beginning. The common
position then was a very enlarged piece of law with many technical annexes and the links and
cross-references are so complex that even to be able to understand it, you need a lot of time
and a lot of expertise. When we were faced with the proposals for about one hundred
amendments, it was already a nightmare, because those amendments cannot be dealt with just
one by one irrespective of the others. If you modify a certain number of things ore some
proposals in some articles, you have to see what the costs and benefits for the others are."318
Nachdem dann das Ergebnis der zweiten Lesung des Parlamentes vorlag, war es zunächst die
Aufgabe der Ratsarbeitsgruppe die Abänderungen zu prüfen und zu bewerten. Analog der
gängigen Arbeitsweise in der Ratsarbeitsgruppe ging man dabei in einer ersten Runde Artikel
für Artikel des Richtlinientextes durch und jede Delegation sagte, ob sie der jeweiligen
317
318
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel.
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel. Aus diesem Grunde wurde die
portugiesische Präsidentschaft während der Verhandlungen die ganze Zeit von Experten unterstützt. "We had
experts here coming from the capital as a permanent help for us for that particular directive. It's not the case
for other directives, but in the case of the water framework directive we needed and we had the permanent
presence of experts from our own country." (ebd.)
184
Abänderung zustimmen kann, ob sie sie ablehnt oder ob sie sie in veränderter Form
akzeptieren könnte. In einer zweiten Runde wurde dann unter Berücksichtigung der
Stellungnahme der Kommission versucht, erste Variationsmöglichkeiten für die von den
Mitgliedstaaten abgelehnten bzw. unter Vorbehalt akzeptierten Abänderungen zu erarbeiten.
Nach dieser technischen Vorarbeit, bei der wirklich nur die groben Linien für die
Entscheidungsfindung festgelegt wurden, ging das Dossier dann in den Coreper. "Man muß
sagen, daß eigentlich fast die ganzen Verhandlungen auf ASTV Ebene gelaufen sind. Wir
haben uns, glaube ich, nur drei oder viermal in der Gruppe getroffen und dann wirklich fast
wöchentlich im ASTV."319
Damit verlagerte sich im Hinblick auf das Vermittlungsverfahren die ratsinterne
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung vollkommen auf die Ebene des Coreper, wobei
die Botschafter auch ganz deutlich machten, daß es ihre Aufgabe ist die endgültige
Entscheidung über die Annahme oder Ablehnung der Abänderungen des Parlamentes zu
treffen und die Ratsposition für das Vermittlungsverfahren festzulegen. So hatten die
Wasserdirektoren bei ihrem Treffen in Portugal Ende Februar 2000 das weitere Vorgehen
nach der zweiten Lesung besprochen und bereits eine mehr oder weniger große Einigung über
den inzwischen vorliegenden Änderungsvorschlag der Kommission, der als Kompromißtext
zwischen dem gemeinsamen Standpunkt des Rates und dem Standpunkt des Parlamentes
formuliert worden war, erzielt.320 Allerdings war diese Einigung ziemlich wertlos, da die
Botschafter klar zu verstehen gaben, daß die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten in
Brüssel und zwar im Coreper statt zu finden haben.321 Ebensowenig schienen die Botschafter
von den informellen Triloggesprächen zu halten, die seit Anfang März 2000 auf der
Arbeitsebene durchgeführt wurden. Von seiten des Parlamentes nahmen an diesen
Gesprächen die Berichterstatterin sowie die Schattenberichterstatterin der konservativen
Fraktion teil, während die Präsidentschaft durch den portugiesischen Wasserdirektor und den
Umweltattaché, die von ihren nationalen Experten unterstützt wurden, vertreten war.322 Nach
der Vorstellung der Kommission, die mit ihrem Verhandlungsteam ebenfalls an den
319
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 21.9.2000 in Brüssel.
Vgl. hierzu den Abschnitt 6.3.1 'Der Kompromißvorschlag der Kommission'.
321
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt am 14.6.2000 in Heidelberg.
322
Normalerweise ist an den informellen Gesprächen, die auf der Arbeitsebene stattfinden, nur die
Berichterstatterin beteiligt. Im Falle der Wasserrahmenrichtlinie erfüllte die Beteiligung der konservativen
Schattenberichterstatterin Ursula Schleicher eine doppelte Funktion. Erstens hatte die Berichterstatterin
Marie-Noelle Lienemann von vornherein stets versucht unter Einbeziehung der konservativen Fraktion einen
breiten Konsens anzustreben und zweitens ergänzten sich die beiden Berichterstatterinnen bezüglich ihrer
Schwerpunkte. Ursula Schleicher galt über ihre Fraktion hinaus als Grundwasserexpertin, so daß sie sich im
Vermittlungsverfahren stärker auf die Bestimmungen zum Grundwasserschutz konzentrierte, während Marie320
185
Triloggesprächen teilnahm, sollte in diesen informellen Verhandlungen bereits bei möglichst
vielen strittigen Punkten versucht werden einen Konsens zu finden und erst dann das offizielle
Vermittlungsverfahren eröffnet werden. Eine Strategie, die vom Coreper jedoch nicht mit
getragen wurde.
Formal beschloß der Rat seine zweite Lesung nämlich schon am 27. März 2000 und indem er
bekannt gab, daß er nicht alle vom Parlament verabschiedeten Abänderungen akzeptieren
könne, war das Vermittlungsverfahren offiziell eröffnet worden. Aufgrund der vertraglich
vorgegebenen Fristen mußte der Vermittlungsausschuß damit spätestens am 8. Mai bzw. im
Falle einer Fristverlängerung am 23. Mai einberufen werden. Im Grunde genommen hätte der
Rat mit seiner 'offiziellen' zweiten Lesung noch zuwarten können, da die Frist von drei
Monaten noch nicht abgelaufen war und insbesondere die Kommission befürchtete, daß die
für das Vermittlungsverfahren vertraglich festgelegte Frist von sechs Wochen für die
Konsensbildung zwischen dem Rat und dem Parlament nicht ausreichen könnte. Hätte der Rat
die ihm zustehende Entscheidungsfrist vollständig ausgenutzt, so wäre bis Ende Juni Zeit
geblieben, um die Vermittlung in den Delegationen und in Form von informellen
Konsultationen und Trilogen vorzubereiten. Allerdings hatte der Rat schon vor der zweiten
Lesung des Parlamentes angedeutet, daß man mit der Vermittlung schnell voran kommen und
noch unter der portugiesischen Präsidentschaft eine Einigung erzielen möchte.
Noelle Lienemann sich als Chemikerin intensiv mit den Bestimmungen zu den Oberflächengewässern sowie
den Vorgaben zu den gefährlichen Stoffen auseinander gesetzt hatte.
186
6 Das Vermittlungsverfahren
Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens stellt das Vermittlungsverfahren die dritte und
letzte Phase des Entscheidungsprozesses dar und es muß immer dann durchgeführt werden,
wenn der Rat die vom Parlament in zweiter Lesung beschlossenen Abänderungen zu seinem
gemeinsamen Standpunkt ablehnt. Insofern handelt es sich bei der Vermittlung um ein
institutionalisiertes Verfahren der Konsensbildung, das eine Einigung zwischen den
unterschiedlichen Standpunkten der beiden Entscheidungsorgane ermöglichen soll. Im
Gegensatz zu den vorangegangen Phasen des Entscheidungsprozesses, in denen die
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Rat und im Parlament weitgehend getrennt
voneinander stattgefunden hat und interne Koordinations- und Konsensprozesse von
Bedeutung waren, handelt es sich bei dem Vermittlungsverfahren um einen Prozeß der interinstitutionellen Entscheidungsfindung. Aufgrund des damit verbundenen zusätzlichen
Koordinationsbedarfs zwischen den beiden Organen, erweitert sich in der Vermittlungsphase
der Kreis der Akteure um eine Reihe von 'Vermittlungsexperten', die zur Konsensbildung
zwischen Rat und Parlament beitragen sollen.
Die grundlegenden Bestimmungen für den Ablauf des Vermittlungsverfahrens und die dabei
einzuhaltenden Fristen sind vertraglich geregelt (Art. 251, Abs. 3-7 EGV). Weitere
Vereinbarungen bezüglich des Vermittlungsverfahrens finden sich zudem in der
Gemeinsamen
Erklärung
Mitentscheidungsverfahrens.323
zu
den
Gemäß
praktischen
den
Modalitäten
vertraglichen
des
Vorgaben
neuen
zum
Mitentscheidungsverfahren hat der Rat nach der zweiten Lesung des Parlamentes drei Monate
Zeit, um seine zweite 'Lesung' durchzuführen. Billigt der Rat dabei nicht alle Abänderungen
des Parlamentes, so muß innerhalb von sechs Wochen der Vermittlungsausschuß einberufen
werden. Der Vermittlungsausschuß ist ein inter-institutionelles Gremium, das sich aus
Vertretern des Rates und des Parlamentes zusammensetzt und die Aufgabe hat, innerhalb von
sechs Wochen eine Einigung über einen gemeinsamen Text zu erzielen. Danach verfügen der
Rat und das Parlament wiederum über eine Frist von sechs Wochen, um dem gemeinsamen
Text zuzustimmen, wobei keine Abänderungen mehr vorgenommen werden können. Während
im Parlament für die Zustimmung zum gemeinsamen Text die absolute Mehrheit erforderlich
ist, faßt der Rat seinen Beschluß mit qualifizierter Mehrheit. Nach einem positiven Votum der
323
Die Gemeinsame Erklärung war im Hinblick auf den Amsterdamer Vertrag vom Rat, dem Parlament und der
Kommission am 4. Mai 1999 unterzeichnet worden. (Abl. C 148 vom 28.5.1999, S.1)
187
beiden Organe in 'dritter Lesung' gilt der vorgeschlagene Rechtsakt schließlich als erlassen.324
Gescheitert ist der Rechtsakt, wenn der Vermittlungsausschuß sich nicht auf einen
gemeinsamen Text einigen kann oder eines der beiden Organe den gemeinsamen Text nicht
annimmt.
6.1 Der Vermittlungsausschuß
Im Vertragstext steht über die Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses nur, daß dieser
aus den Mitgliedern des Rates oder deren Vertretern und ebenso vielen Vertretern des
Europäischen Parlamentes bestehen soll (Art. 251, Abs. 4 EGV). Gemäß der aktuellen Zahl
der EU Mitgliedstaaten setzen sich die Delegationen des Rates und des Parlamentes damit aus
jeweils 15 Mitgliedern zusammen. Bei dem Vermittlungsausschuß handelt es sich um kein
ständiges Gremium, da der Ausschuß für jeden Rechtsakt, der einer Vermittlung bedarf, neu
konstituiert wird. Die Sitzungen des Vermittlungsausschusses finden in Brüssel statt und
werden von dem Vorsitzenden der Parlamentsdelegation und dem Minister des
Mitgliedslandes, das die Präsidentschaft inne hat, gemeinsam geleitet. An den Sitzungen des
Vermittlungsausschusses nimmt auch die Kommission teil, die durch den für den jeweiligen
Politikbereich zuständigen Kommissar vertreten ist. Im Verlauf des Vermittlungsverfahrens
tritt der Ausschuß in der Regel nur ein- oder zweimal zusammen, so daß ein erheblicher Teil
der
inter-institutionellen
Entscheidungsfindung
außerhalb
der
Sitzungen
des
Vermittlungsausschusses stattfindet.
6.1.1 Die Parlamentsdelegation
Die Vorgaben für die Zusammensetzung der parlamentarischen Delegation für den
Vermittlungsausschuß finden sich in der Geschäftsordnung des Parlamentes (Art. 82).
Obgleich die Mitglieder für jedes Vermittlungsverfahren neu ernannt werden, ist die
Zusammensetzung der Delegation nicht vollkommen beliebig.325 So entscheidet die
Konferenz der Präsidenten zu Beginn jeder Legislaturperiode, entsprechend der Sitzverteilung
zwischen den Fraktionen im Parlament über die parteipolitische Zusammensetzung der
Delegation. Weiterhin ist festgelegt, daß drei Vizepräsidenten des Parlamentes der Delegation
als ständige Mitglieder angehören, von denen dann einer für das anstehende Verfahren den
324
Die angeführten Fristen von drei Monaten bzw. sechs Wochen können auf Initiative des Parlamentes oder des
Rates um einen Monat bzw. zwei Wochen verlängert werden (Art. 251, Abs. 7 EGV).
188
Vorsitz in der Delegation übernimmt. Die Vizepräsidenten sollen in erster Linie die
Einhaltung der Verfahrensregeln sicherstellen, aber indem sie sich kontinuierlich mit Fragen
der Vermittlung beschäftigen, werden sie Experten bei der Kompromißsuche und der
Konsensbildung, so daß ihnen sowohl bei der internen als auch bei der inter-institutionellen
Vermittlung eine wichtige Rolle zukommt. "They are permanent members of the delegation,
so they also become in a way experts of the procedure. They have an ongoing dialogue with
the Council - of course related to each matter - but also on the procedural questions. They
know pretty well how their counterparts behave and therefore in a way they guarantee the
continuity of the proceedings of the Parliament's delegation, so that the rules or the correct
procedure is respected. And also, they are specialists in conciliation strategy or tactics or
techniques, and that's their role in the delegation."326
Aufgrund ihrer Funktion gehören von vornherein auch der Vorsitzende des zuständigen
Ausschusses sowie der für das Dossier zuständige Berichterstatter der Delegation an.
Idealerweise
nimmt
der
Ausschußvorsitzende
im
Hinblick
auf
die
interne
Entscheidungsfindung eine neutrale Rolle ein, indem er auf die Einbindung der
Delegationsmitglieder in den Entscheidungsprozeß achtet und für einen Ausgleich zwischen
den unterschiedlichen Fraktionsmeinungen sorgt. Demgegenüber sind die Aufgaben des
Berichterstatters eher inhaltlich-technischer Art, denn er muß die Kompromißvorschläge des
Rates prüfen und für die eigene Delegation neue Kompromißformulierungen erarbeiten. Die
übrigen zehn Mitglieder werden von den Fraktionen nach deren internen Regeln bestimmt,
wobei die ex officio ernannten Mitglieder auf die Fraktionsquoten angerechnet werden.
Meistens entsenden die Fraktionen ihre Schattenberichterstatter in die Parlamentsdelegation
sowie die Abgeordneten, die sich bereits intensiv mit dem Dossier auseinandergesetzt haben.
Daneben benennen die Fraktionen noch Stellvertreter, denen es offen steht, sich an der
internen Entscheidungsfindung der Parlamentsdelegation aktiv zu beteiligen, die jedoch im
Falle einer Abstimmung nicht stimmberechtigt sind.
Wenn aufgrund der Hinweise der Kommission sowie der inoffiziellen Informationen des
Rates abzusehen ist, daß der Vermittlungsausschuß einberufen werden muß, erfolgt die
Konstituierung der Parlamentsdelegation oft schon kurz nach der zweiten Lesung des
Parlamentes. Während des Vermittlungsverfahrens kommt die Parlamentsdelegation
mehrmals zusammen, um im Hinblick auf die Verhandlungen mit dem Rat inhaltliche und
325
Aufgrund der relativ großen Fluktuation der Mitglieder im Vermittlungsausschuß, hat das Generalsekretariat
des Parlamentes deshalb ein 'Conciliation Handbook' zusammengestellt, das den an einem
Vermittlungsverfahren beteiligten Parlamentariern ausgehändigt wird.
326
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
189
strategische Entscheidungen zu treffen, wobei die eigene Verhandlungsposition zunächst neu
formuliert und im weiteren Verlauf des Entscheidungsprozesses immer wieder modifiziert
werden muß. Obwohl in der Geschäftsordnung des Parlamentes festgehalten ist, daß die
Delegation Beschlüsse mit der Mehrheit ihrer Mitglieder faßt, wird bei der internen
Entscheidungsfindung generell ein Konsens angestrebt und eine Abstimmung nur bei
drohenden Entscheidungsblockaden durchgeführt. Diese Konsensorientierung läßt sich durch
die Vorgabe erklären, daß das Parlament den im Vermittlungsausschuß vereinbarten
gemeinsamen Text im Plenum mit absoluter Mehrheit verabschieden muß, was ohne einen
fraktionsübergreifenden Konsens nicht möglich ist. Von daher nehmen an den Treffen der
Parlamentsdelegation auch die für den Politikbereich zuständigen politischen Berater der
Fraktionen teil, die einerseits die Delegationsmitglieder bei ihrer Arbeit unterstützen,
andererseits die Rückbindung an die Fraktion gewährleisten sollen. Entgegen den sonstigen
Gepflogenheiten des Parlamentes sind im Rahmen des Vermittlungsverfahrens die
Beratungen der Parlamentsdelegation nicht öffentlich, da man in der schwierigsten Phase des
Entscheidungsprozesses eine gewisse Vertraulichkeit zu wahren sucht.327
In dem gesamten Prozeß der internen sowie der inter-institutionellen Entscheidungsfindung
wird die Parlamentsdelegation von dem 'Vermittlungssekretariat' unterstützt, das hierbei eng
mit dem jeweiligen Ausschußsekretariat und dem Juristischen Dienst des Parlamentes
zusammenarbeitet. Bei dem 'Vermittlungssekretariat' handelt es sich um eine Abteilung im
Generalsekretariat des Parlamentes, das speziell für die Vermittlungsverfahren zuständig ist
und dem eine organisatorische, koordinierende, aber auch beratende Funktion zukommt.328
Aufgrund der professionellen Beschäftigung mit Vermittlungsproblemen, können die
Mitarbeiter dieses Sekretariats durchaus als 'Vermittlungsexperten' bezeichnet werden, die
nicht nur mit Verfahrensfragen vertraut sind, sondern auch mit Konsensmechanismen. "We
assist all the delegations of the Parliament in the conciliation committee and we organise the
meetings, organise the documents, organise the timetables, co-ordinate the things with the
Council and the Commission. And of course we keep our members, especially the vicepresident, who is always the chairman of the delegation, and the rapporteur informed what is
327
"Die Weitergabe vertraulicher Informationen (an Lobbies, verschiedene Pressure Groups, Journalisten usw.)
während der Verhandlungen ist ein Störfaktor, der das gegenseitige Vertrauen der Verhandelnden
beeinträchtigen und außerdem die Position unserer Institution schwächen kann." (Imbeni/Provan/Friedrich,
2000:16)
328
Das 'Vermittlungssekretariat' gehört formal zum Ausschußdienst des Generalsekretariates, wobei es sich hier
allerdings nicht um ein 'gewöhnliches', d.h. sektorales Ausschußsekretariat handelt. Damit findet im Kontext
des Vermittlungsverfahrens innerhalb der Administration des Parlamentes ein Wechsel der Akteure statt,
denn bis zur zweiten Lesung war beispielsweise für die Wasserrahmenrichtlinie das Umweltsekretariat
zuständig, während nun eine horizontale Abteilung die Federführung übernimmt.
190
happening and we also help them to find ways and means to find a compromise. So we are
experts on the procedure and how to reach a compromise. We are not necessarily experts on
the substance, although the expertise on the substance comes little by little as well. We are
specialists in the conciliation procedure and we know the logic, because we have seen tens of
conciliations and they always follow more or less the same logic."329
6.1.2 Die Ratsdelegation
Die Ratsdelegation für den Vermittlungsausschuß setzt sich aus den Ständigen Vertretern der
Mitgliedstaaten zusammen, wobei für die meisten Politikbereiche, die unter das
Mitentscheidungsverfahren fallen, der Coreper I, also die Stellvertreter der Ständigen
Vertreter, zuständig ist.330 Damit wird auf seiten des Rates die interne sowie die interinstitutionelle Entscheidungsfindung einem Gremium übertragen, das sich aus Verhandlungsund Vermittlungsexperten zusammensetzt, denn aufgrund der Verfahrensroutine seiner
Mitglieder sowie deren engen und auf gegenseitigem Vertrauen beruhenden Beziehungen,
kann der Coreper wesentlich zur Vermittlung der Ziel- und Interessenkonflikte zwischen den
Mitgliedstaaten und damit zur Konsensbildung im Rat beitragen. "Nachdem der Coreper die
ganze Zeit das Dossier mit verfolgt hat, kennt er die Vorgeschichte und weiß ziemlich genau,
wo für jeden einzelnen im Raum der 'breaking point' ist, auch wenn das oft unausgesprochen
bleibt und Positionen zurückbehalten werden. Daß da meistens noch ein bißchen
Verhandlungsspielraum drin ist, wird dann auch eher über 'body language' ausgedrückt. Das
ist eine Gruppe, die immer beieinander ist, die ständig miteinander verkehren müssen und wo
sich einer auf den anderen verlassen können muß."331
Die Tatsache, daß die Ständigen Vertreter jedoch an Weisungen gebunden sind, schränkt
ihren Handlungsspielraum bei der inter-institutionellen Vermittlung ein und nicht immer
gelingt es den Botschaftern zu Hause deutlich zu machen, wie der Entscheidungsfluß verläuft
und welcher Spielraum ihnen für eine Einigung zugestanden werden muß. Ein Umstand, der
von seiten des Parlamentes bedauert wird. " Mir wäre es lieber, es würden Politiker dort
sitzen, die auch ab und zu geben können, aber die Botschafter müssen dann zu Hause immer
329
330
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Insofern kommt während des Vermittlungsverfahrens das ansonsten für die Meinungsbildung und
Entscheidungsfindung innerhalb des Rates charakteristische dreistufige Entscheidungsverfahren Entscheidungsvorbereitung durch die Ratsarbeitsgruppe, Lösung offener Konfliktpunkte durch den Coreper,
Treffen der Entscheidung durch die Minister - nicht mehr oder nur sehr bedingt zum Tragen. Natürlich
müssen die Minister letztendlich den ausgehandelten Kompromiß bestätigen, indem sie im Rat über das
Ergebnis des Vermittlungsausschusses abstimmen, aber sie sind weder an der internen noch an der interinstitutionellen Entscheidungsfindung aktiv beteiligt.
191
noch mal anrufen, ob sie dürfen oder nicht, weil sie ja im Auftrag arbeiten und nicht als
selbständig Handelnde. Das sind zwar Experten, um Kompromisse auszuhandeln, aber auf
einer anderen Stufe, denn dort im Coreper haben die nicht die Aufgabe die Qualität des
Vorschlags zu verbessern, sondern die Wünsche der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen."332
Den Vorsitz in der Ratsdelegation übernimmt die jeweilige Präsidentschaft, wobei bei der
internen Entscheidungsfindung diese Aufgabe der Stellvertretende Botschafter wahrnimmt,
während bei den Sitzungen des Vermittlungsausschusses die Präsidentschaft durch einen
Minister vertreten ist. Bezüglich der internen Entscheidungsfindung in der Ratsdelegation
kommt
der
Präsidentschaft
die
gleiche
Funktion
zu
wie
in
dem
bisherigen
Entscheidungsprozeß, d.h. sie fungiert als Prozeßmanager und formuliert Kompromißtexte,
um die Konsensbildung zwischen den Mitgliedstaaten voran zu bringen. "The presidency has
to build in ideas or suggestions coming from the delegations and with those different ideas
you try to have a common understanding. So this is the type of work that needs from the
presidency not only the capability to listen to the others and to understand what is important,
what is less important, but also the capability to be creative, to be able to produce new ideas
that can help the merging of the positions inside the Council."333 Gleichzeitig ist es jedoch
auch die Aufgabe der Präsidentschaft die Konsensbildung mit dem Parlament zu ermöglichen,
so daß sie bei ihren Kompromißvorschlägen zusätzlich zu den Positionen der Mitgliedstaaten
die des Parlamentes berücksichtigen muß. Eine Aufgabe, die teilweise der Quadratur eines
Kreises gleichkommt, so daß sich die Präsidentschaft trotz aller Bemühungen um einen
Konsens oftmals gezwungen sieht die Ratsposition für den Vermittlungsausschuß per
Abstimmung herbeizuführen. "We tried in all the process to get as much consensus as
possible, because when things approach the last minute and you try to merge the positions of
the Council and the Parliament, you need to have the largest support possible from the
Council. But in some cases, we had to rule by majority, because it was not possible to merge
the two institutions without that."334
Wie auf Parlamentsseite hat man auch im Generalsekretariat des Rates eine eigene Einheit
geschaffen, die sich nur mit Vermittlungsverfahren befaßt.335 Das 'Vermittlungssekretariat'
331
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel. Tatsächlich beschäftigt sich das Parlament mit der "Frage, ob man
das 'Niveau' dieser Beteiligung [gemeint sind die stellvertretenden Ständigen Vertreter, die im
Vermittlungsausschuß den Rat vertreten] nicht anheben und die Minister/innen beteiligen müsse"
(Imbeni/Provan/Friedrich 2000:19).
333
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel.
334
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel.
335
Bei dem 'Vermittlungssekretariat' des Rates handelt es sich um die Abteilung DGF-III im Generalsekretariat
des Rates, auch bekannt als 'Dorsale'.
332
192
unterstützt gemeinsam mit den Mitarbeitern aus dem 'Umweltsekretariat' die Präsidentschaft
in ihrer Funktion als Prozeßmanager und berät sie im Hinblick auf die interne sowie die interinstitutionellen Konsensbildung. "Unsere Hauptrolle ist die prozedurale Abwicklung der
Kontakte mit dem Parlament und der Kommission und ab dem Moment, wo der Rat
beschlossen hat, daß er eine Vermittlung starten muß, übernehmen wir auch inhaltlich. Was
aber immer heißt: das prozederbezogene Suchen nach Kompromissen in engster Abstimmung
mit den Fachleuten aus dem Ratssekretariat, die ja den Coreper weiter betreuen. Das hat sich
bewährt, weil offenbar auf allen Seiten sich bestimmte Entscheidungsmechanismen
herausgebildet haben, die weitgehend dossierunabhängig sind. Natürlich ist da jeweils der
Fachinhalt entscheidend, aber die Art und Weise, wie sich eine Präsidentschaft - um
formelhaft zu sprechen - ein Mandat besorgt, mit dem sie eine Chance hat auf der anderen
Seite durchzukommen, die bleibt letztlich auf bestimmte Verhandlungsmuster beschränkt und
da ist es ganz gut, wenn man horizontales Know-How mit hinein bringt. Zusätzlich zu den
Fachleuten, die natürlich wissen, warum in Artikel 37 der dritte Unterparagraph so und so
lauten muß, und die auch die Geschichte dieses Unterparagraphen kennen und die wissen was
Schreckliches passiert, wenn der herausfällt."336
6.1.3 Die Kommission
Formal gesehen setzt sich der Vermittlungsausschuß nur aus den Delegationen des
Parlamentes und des Rates zusammen, aber auch der Kommission kommt in dem
Vermittlungsverfahren eine wichtige Rolle zu, denn "die Kommission nimmt an den Arbeiten
des Vermittlungsausschusses teil und ergreift alle erforderlichen Initiativen, um auf eine
Annäherung der Standpunkte des Europäischen Parlamentes und des Rates hinzuwirken" (Art.
251, Abs. 4 EGV). Diese vertragliche Vorgabe bedeutet, daß die Kommission im Rahmen der
inter-institutionellen Entscheidungsfindung eine Mediatorenrolle einnimmt. "Die Kommission
hat eine absolute Schlüsselrolle in den Vermittlungsverfahren. Sie ist, wenn man so will, der
'honest broker'. Wenn sie diese Rolle wahrnimmt, dann funktioniert das Dossier und wenn
sich die Kommission entweder verschweigt, was manchmal aufgrund interner Differenzen
zwischen den verschiedenen Fachabteilungen vorkommt, oder sie sich zu offen auf eine der
beiden Seiten schlägt, dann merkt man wie der Prozeß kippt."337 Auch wenn das vertraglich
336
337
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel. Nachdem der Rat noch vor der ersten Lesung des
Parlamentes sein 'political agreement' zur Wasserrahmenrichtlinie verabschiedet hatte, hat sich die
Kommission sogleich von diesem Schritt distanziert, um ihre Rolle als Mediator im weiteren
Entscheidungsprozeß nicht zu gefährden. "So, we had a declaration or a speaking point or something like that
193
vorgesehene Ziel des Vermittlungsausschusses in einer Einigung zwischen Rat und Parlament
besteht, ist für das Vermittlungsverfahren das Trilogdenken charakteristisch, so daß die
Kommission als Mediator immer mit am Verhandlungstisch sitzt. Auch innerhalb der
Kommission gibt es im Generalsekretariat ein spezielles Referat, das für die Koordination der
Aktivitäten während des Vermittlungsverfahrens zuständig ist und die für das Dossier
verantwortlichen Kommissionsbeamten bei ihren Vermittlungsbemühungen unterstützt.
Eine erste Möglichkeit, um auf eine Annäherung der Standpunkte des Parlamentes und des
Rates hinzuwirken, bietet sich für die Kommission im Rahmen der vertraglich vorgesehenen
Stellungnahme zu den in zweiter Lesung angenommenen Abänderungen des Parlamentes
(Art. 251, Abs. 2 EGV). Da die Kommission ihren Vorschlag jederzeit im Verlauf des
Entscheidungsverfahrens ändern kann, solange noch kein Beschluß des Rates ergangen ist,
kann sie für das Vermittlungsverfahren einen geänderten Vorschlag vorlegen und dabei
versuchen, zwischen dem gemeinsamen Standpunkt des Rates und den Abänderungen des
Parlamentes aus der zweiten Lesung eine Kompromißlinie aufzuzeigen. Daß es sich bei den
Kommissionsvorschlägen, die in diesem Zusammenhang vorgelegt werden, in erster Linie um
Kompromißtexte handelt, die zur Konsensfindung zwischen Rat und Parlament beitragen
sollen, zeigt sich auch an der Modifizierung der kommissionsinternen Entscheidungsfindung.
Nachdem die für das Dossier zuständige Generaldirektion ihre Kompromißvorschläge
formuliert hat, wird über diese in der sogenannten Gruppe für Angelegenheiten des
Parlamentes entschieden. Hierbei handelt es sich um ein Gremium auf Kabinettsebene, das
sich aus den Parlamentsattachés der Kommissare sowie Mitgliedern des Juristischen Dienstes
und der für die Beziehungen zum Parlament zuständigen Direktion im Generalsekretariat
zusammensetzt und das direkt dem Kollegium der Kommissare unterstellt ist.338 Deren
Aufgabe ist nicht länger die interne Vermittlung zwischen unterschiedlichen Standpunkten
innerhalb der Kommission, sondern das Zusammenführen der unterschiedlichen Standpunkte
von Rat und Parlament, so daß die Kompromißtexte nicht mehr unbedingt die Auffassung der
Kommission wiedergeben.
338
where we made clear that we didn't think it was appropriate to decide something before the Parliament did.
That avoids a situation where we were being seen as siding with the Council against Parliament, which could
make our role as a mediator more difficult." (Interview Kabinett Bjerregaard/Kommission am 17.3.2000 in
Brüssel)
Inzwischen hat jeder Kommissar in seinem Kabinett einen Parlamentsattaché, der explizit für die Kontakte
zum Parlament zuständig ist, wobei diese Kabinettsmitglieder häufig aus dem Parlamentsbereich rekrutiert
werden. "The personal links between the two institutions is also reinforced by the growing trend for
Commissioners to include in their private office ('Cabinet') officials recruited from the Parliament, notably
from the Political Groups." (Jacobs u.a. 1995:283)
194
Eine weitere Möglichkeit, um zur Konsensbildung beizutragen, ergibt sich durch die
Einbindung der Kommission in die interne Entscheidungsfindung der beiden Delegationen,
denn die Vertreter der zuständigen Generaldirektion nehmen an allen Sitzungen der
Parlamentsdelegation und des Coreper teil. Indem die Experten der Kommission bei
inhaltlichen Fragen beraten, Kompromißvorschläge kommentieren oder auch eigene
Formulierungsvorschläge vorlegen, bemühen sie sich die Kompromißsuche zwischen den
beiden Delegationen voran zu bringen. Von Vorteil ist hierbei, daß der Kommission sowohl
der Diskussionsstand innerhalb der Parlamentsdelegation als auch der innerhalb des Coreper
bekannt ist und sie deshalb einen besseren Überblick über die Konfliktpunkte, aber auch über
die sich abzeichnenden Lösungsmöglichkeiten hat. "Sie sind die einzigen, die wissen, was der
Rat und das Parlament zu einem bestimmten Zeitpunkt wirklich denken. Sie kennen die
'hidden agenda', sie kennen die 'bottom line' und sie wissen was offiziell auf dem Tisch liegt.
Und natürlich können sie durch ihre Unterstützung oder sei es auch nur durch 'body language'
zum Ausdruck gebrachte Ablehnung des einen oder anderen Vorschlags sehr viel dazu
beitragen, daß bei uns oder im Parlament zu diesen Punkten die Stimmung kippt. Das soll
man nicht unterschätzen."339 Gleichwohl befindet sich die Kommission dadurch in einer nicht
ganz einfachen Situation, in der sie viel Fingerspitzengefühl benötigt. "Wir müssen schauen,
daß ein Kompromiß zustande kommt und wir müssen versuchen das Parlament und den Rat
zufrieden zu stellen. Das gelingt nur, wenn wir sowohl vom Rat als auch vom Parlament das
Vertrauen gewinnen. Letztlich ist das eine etwas schizophrene Situation, die häufig dazu
führt, daß von beiden Seiten Beschwerden kommen."340
6.1.4 Informelle Kontakte
Wenn der Vermittlungsausschuß zusammentritt, dann handelt es sich hierbei um ein Treffen
von rund 150 Akteuren aus dem Rat, dem Parlament und der Kommission. Substantielle
Verhandlungen sind bei einer solchen 'Großveranstaltung' nur bedingt möglich, denn erstens
ist der zeitliche Rahmen für die Sitzungen relativ begrenzt und zweitens kann der
Vermittlungsausschuß aufgrund des damit verbundenen organisatorischen und finanziellen
339
340
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt am 14.6.2000 in Heidelberg. Aufgrund der
parallelen Teilnahme an den Sitzungen der Parlamentsdelegation und des Coreper sah sich die Kommission
im Rahmen des Vermittlungsverfahrens zur Wasserrahmenrichtlinie durchaus schon mit dem Vorwurf
konfrontiert, sie habe vertrauliche Informationen an die andere Seite weiter gegeben. Bei einem Treffen des
Coreper, bei dem über die Verhandlungsstrategie beraten werden sollte, kam es schließlich zum Eklat, als der
britische stellvertretende Botschafter die Kommission von der Sitzung ausschließen lassen wollte. Daraufhin
drohte der deutsche stellvertretende Botschafter, daß dann auch die deutsche Delegation den Raum verlassen
würde, da ein solches Vorgehen gegen die Regeln verstoße.
195
Aufwands nicht beliebig oft einberufen werden. Von daher ist der Vermittlungsausschuß in
erster Linie ein Gremium, in dem Entscheidungen getroffen werden, die aber an anderer Stelle
bereits vorbereitet worden sind. Dieser Umstand sowie die knapp bemessenen Fristen für das
Vermittlungsverfahren
haben
dazu
geführt,
daß
sich
für
die
inter-institutionelle
Entscheidungsfindung eine Reihe informeller Strukturen herausgebildet haben. "Within the
basic provisions laying down the framework of the conciliation procedure, the procedure is
'self-regulatory'. Different informal working methods have been developed in order to
facilitate the achievement of the task of the Conciliation Committee." (Conciliations
Handbook 2000:4)
Die informellen Vorverhandlungen zwischen den beiden Delegationen finden in den
sogenannten Trilogen statt, wobei die Parlamentsdelegation durch den Vorsitzenden der
Delegation, den Ausschußvorsitzenden sowie den Berichterstatter, die Ratsdelegation durch
die Präsidentschaft und die Kommission durch die zuständige Generaldirektion vertreten
ist.341 Die Triloge dienen zum einen dem Informations- und Meinungsaustausch zwischen den
beiden Delegationen über ihre jeweiligen Positionen, zum anderen aber auch der
Entscheidungsvorbereitung, indem hier Vorverhandlungen über strittige Punkte stattfinden,
Kompromißformulierungen vorbereitet oder sogar schriftliche Entwürfe für den gemeinsamen
Text erarbeitet werden. Für die informellen Verhandlungen erhalten die an den Trilogen
beteiligten Verhandlungsteams von der jeweiligen Delegation ein Mandat, das bestimmte
Ziele, Grenzen, Verhandlungsspielräume usw. enthält. Der Vorteil der Triloge ist, daß sie in
einer informellen und entspannten Atmosphäre stattfinden und die beiden Delegationen im
kleinen Kreis offener miteinander reden können, was oftmals die Kompromißsuche erleichtert
und zur Konsensbildung beiträgt. Hinzu kommt, daß es immer wieder Abänderungen des
Parlamentes gibt, die auf einem Mißverständnis der Ratsposition aufbauen, was sich jedoch
nicht auf die Inkompetenz des Parlamentes, sondern auf die zuvor fehlende direkte
Kommunikation zwischen den beiden Organen zurückführen läßt. Insofern stellen die
informellen Triloge oftmals die erste Gelegenheit dar, bei der man sich über die Hintergründe
der jeweiligen Standpunkte aufklären und Verständnisprobleme ausräumen kann, ohne sich
341
Die Einbeziehung des zuständigen Vizepräsidenten in das 'Verhandlungsteam' der Parlamentsdelegation stellt
eine Neuerung dar, die eine größere Kontinuität in den Beziehungen zwischen dem Parlament und dem Rat
gewährleisten und die Rolle des Parlamentes im Rahmen des Vermittlungsverfahrens stärken sollte. "Im
Bemühen um Effizienz, ein umfassendes Follow-up der Verhandlungen und mehr Transparenz, erschien es
wünschenswert, auf diese Weise die Zahl der Personen zu erhöhen, die an den direkten Verhandlungen mit
dem Rat außerhalb der ordentlichen Sitzungen des Vermittlungsausschusses teilnehmen."
(Imbeni/Provan/Friedrich,2000:13)
196
gleich in einer konfrontativen Verhandlungssituation zu befinden.342 Schließlich stellen die
Triloge auch noch ein Instrument des Konfliktmanagement dar: Tauchen während der
Verhandlungen im Vermittlungsausschuß unerwartete Problem auf oder droht gar eine
Entscheidungsblockade, so wird die Sitzung unterbrochen und man versucht zunächst in der
kleinen Verhandlungsgruppe Unklarheiten zu beseitigen und den Konflikt zu lösen.343
Neben diesen Trilogen, die im Kontext des Vermittlungsverfahrens inzwischen zur Routine
gehören, existieren zwischen den Delegationen des Parlamentes und des Rates noch weitere
informelle Kontaktmöglichkeiten. Diese reichen von Treffen auf höchster Ebene zwischen
dem Vorsitzenden der jeweiligen Parlamentsdelegation und dem für den Politikbereich
zuständigen Minister der Präsidentschaft bis hin zu Sitzungen auf der Arbeitsebene zwischen
dem Berichterstatter und dem Vorsitzenden der Ratsarbeitsgruppe. Darüber hinaus gibt es
auch noch informelle Kontakte, die in erster Linie dem Aufbau einer guten und auf
wechselseitigem Vertrauen gründenden Beziehung dienen, und die unabhängig von dem
konkreten
Verlauf
des
Vermittlungsverfahrens
die
Bereitschaft
zur
konstruktiven
Zusammenarbeit fördern sollen. So ist es nicht ungewöhnlich, daß der Berichterstatter bereits
vor der Eröffnung des Vermittlungsverfahrens mit Vertretern der Präsidentschaft und der
Kommission in Kontakt steht oder der Vorsitzende des Coreper mit den für den
Vermittlungsausschuß zuständigen Vizepräsidenten des Parlamentes zusammen kommt.344
"The incomig chair of Coreper I normally meets our vice presidents already before the
presidency starts, so they also build a personal relationship. And during the presidency they
get to know each other pretty well, which of course helps."345
Ein weiterer wichtiger informeller Kontakt besteht zwischen den Mitarbeitern der
'Vermittlungssekretariate', die im Rat und im Parlament für das Vermittlungsverfahren
342
Tatsächlich konnte bei einigen Vermittlungsverfahren nach intensiven informellen Kontakten im Rahmen der
Triloge bereits eine Einigung erzielt werden, die dann entweder im Vermittlungsausschuß als A-Punkt
verabschiedet oder im schriftlichen Verfahren abgeschlossen wurde. Vgl. hierzu den Anhang 1 'Während des
Berichtszeitraums im Vermittlungsausschuß abgeschlossene Verfahren' (Imbeni/Provan/Friedrich 2000).
343
Finden die Triloge im Kontext des Vermittlungsausschusses statt, ist die Ratspräsidentschaft durch den
Minister und die Kommission durch den zuständigen Kommissar vertreten.
344
Insofern ergab sich beispielsweise nach der zweiten Lesung des Parlamentes zur Wasserrahmenrichtlinie ein
nettes Bild, als die Berichterstatterin gemeinsam mit dem portugiesischen Wasserdirektor und den
Kommissionsvertretern bei einem Glas Sekt auf das – zumindest aus Sicht des Parlamentes – erfolgreiche
Abstimmungsergebnis angestoßen hat.
345
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel. Parallel zu dem
Vermittlungsverfahren zur Wasserrahmenrichtlinie fanden unter portugiesischer Präsidentschaft noch elf
weitere Vermittlungsverfahren statt. Während von Seiten des Rates die stellvertretende Botschafterin
Figureido aus Portugal für alle Vermittlungsverfahren zuständig war, übernahm der Vizepräsident Provan
neben der Wasserrahmenrichtlinie noch bei vier weiteren Vermittlungsverfahren den Vorsitz in der
Parlamentsdelegation, so daß sich zwischen diesen beiden Akteuren - bedenkt man die Sitzungen des
Vermittlungsausschusses sowie sämtliche Trilogsitzungen - in dem halben Jahr tatsächlich ein regelmäßiger
Kontakt ergab.
197
zuständig sind. Diese Kommunikationsstrukturen dienen insbesondere der Klärung von
Verständnisproblemen, die während der inter-institutionellen Entscheidungsfindung häufiger
vorkommen als man denkt. "Sie sind in einer Sitzung zu einem äußerst technischen Dossier
wie der Wasserrahmenrichtlinie. Die eigene Position bringt der Vorsitzende aufgrund der
Notizen, die man ihm vorgelegt hat, zum Vortrag. Die 'briefing notes' waren in diesem Fall
extrem umfangreich, weil zu fast jedem Verhandlungskapitel es immer noch sehr viele
Detailbeschreibungen gab. Warum? Falls die andere Seite das und das sagt, welche
Gegenargumente man noch hat und ähnliches. Dann spricht die andere Seite und die hat auch
so ein Papier vor sich liegen. Das heißt, da sagt der Herr Imbeni etwas auf Italienisch, das
man über die Übersetzung mitkriegt und das geht alles ziemlich schnell. Danach sollen sie für
den Coreper-Bericht ein Resümee von dem machen, was die andere Seite zu unserer Position
gesagt hat und welche weiteren Positionen sich daraus entwickeln. Wenn aber die Position der
anderen Seite nicht klar zum Ausdruck kommt, was bei solchen Dossiers, wo es um jeden
Halbsatz geht, ziemlich regelmäßig geschieht, dann geht danach jeder zu dem
Ansprechpartner, mit dem er am meisten zu tun hat und von dem er weiß, daß er das
Essentielle in seiner Position versteht und von dem man weiß, daß er einen nicht anlügt. Man
greift zum Hörer oder trifft sich in einer Bar und fragt, 'Was um Gottes Willen wolltet Ihr von
uns? Wir haben es nicht verstanden und wir sind sicher unser Chef, die Präsidentschaft, auch
nicht.' Und dann gibt es eine authentische oder eher historische Interpretation dessen, was
eigentlich gemeint war. Das ist unglaublich viel wert und läßt sich natürlich nur spielen, wenn
das in einer gewissen Offenheit zustande kommt."346
Neben der Sicherstellung des Kommunikationsflusses, können die Mitarbeiter der
'Vermittlungssekretariate' aber auch versuchen die Konsensbildung zu fördern, indem sie sich
beispielsweise zu Beginn des Vermittlungsverfahrens treffen, um vor dem Hintergrund ihrer
Erfahrungen das Dossier zu besprechen und ein mögliches Szenario für den Ablauf des
Verfahrens zu entwerfen oder indem sie sich während des Vermittlungsverfahrens – soweit
vertretbar - über Probleme und Fortschritte bei der Entscheidungsfindung in den Delegationen
informieren. "Of course, I was in direct contact with my counterpart in the Secretariat General
of the Council. Our task here is not only to give advice to our members of the delegation and
to find out what is happening on the Council's side. Our task is to help the Council as well and
their task is to help the Parliament making up its mind. There are many conciliations where
the secretariats can give to the other side a little hint, for example, that if the Council
approaches the problem from this angle, it might work in the Parliament. Of course, we
346
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
198
cannot guarantee anything, but we can say 'don't try this one', because we know its not going
to work in the Parliament. And the other way around as well, because they can give us some
hints like 'what you are saying in amendment x is a matter which cannot be discussed in the
Council in this way, so don't insist on that, insist on something else'. We have quite
confidential relationships and we don't have too many secrets – of course, we have some
secrets, but we don't have too many – because our task is to facilitate the agreement."347
Insgesamt läßt sich damit festhalten, daß die im Vertrag nur sehr allgemein gehaltenen
Vorgaben zum Vermittlungsausschuß in der Zwischenzeit durch eine Vielzahl informeller
Kontakte und Kommunikationsstrukturen ergänzt werden. Ohne diese Informalisierung und
der Kommission als Mediator ließe sich wohl in der Mehrzahl der Fälle im
Vermittlungsausschuß keine Einigung zwischen den beiden Entscheidungsorganen erreichen.
"It's impossible to prepare the deal in the meetings of the conciliation committee. The deal has
to be prepared in this very informal complicated network of different kinds of contacts and
meetings where you have this trilogue meetings, these informal working meetings,
preparatory meetings on both sides. Then the Commission is running and making proposals
all over the place and then we have these telephone contacts with the Commission, with the
Council, with the rapporteur, with the shadow rapporteurs, with all kind of people."348
6.2 Die Logik des Vermittlungsverfahrens
Obwohl sich jedes Vermittlungsverfahren unterschiedlich gestaltet, lassen sich auch einige
Gemeinsamkeiten aufzeigen, denn die Vermittlung gründet auf einer eigenen Logik und folgt
einer spezifischen Dynamik. Da im Rahmen des Vermittlungsverfahrens die beiden
Entscheidungsorgane gleichberechtigte Verhandlungspartner sind, muß bezüglich der
unterschiedlichen Standpunkte des Rates und des Parlamentes – soll der Rechtsakt nicht
scheitern - eine Einigung gefunden werden, wobei diese vorrangig in der Form eines
Kompromisses erzielt werden kann.349 Ein Ergebnis also, das zwar nicht den ursprünglichen
Vorstellungen entspricht, mit dem aber jede Seite leben kann und bei dem gewissermaßen
eine Verliererkoalition die Einigung ermöglicht hat. "Ein guter Kompromiß ist es dann, wenn
347
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
349
Seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages konnten bis Ende Juli 2000 siebzehn Vermittlungsverfahren
abgeschlossen werden, wobei insgesamt 281 Abänderungen, die das Parlament in zweiter Lesung
angenommen hatte, zur Vermittlung standen. Von diesen 281 Abänderungen wurden 66 unverändert, 165 auf
der Basis eines Kompromisses und 16 auf der Basis einer Erklärung angenommen, während 34
Abänderungen im Vermittlungsverfahren unberücksichtigt blieben. (Imbeni/Provan/Friedrich 2000:19) Diese
348
199
beide Seiten unzufrieden sind. Wenn beide Seiten etwas unzufrieden von der Sitzung
weggehen, fühlt sich keiner als Gewinner und keiner als Verlierer. Das heißt, es ist
wahrscheinlich
die
beste
Lösung
erreicht
worden."350
Wie
in
vielen
anderen
Konfliktsituationen auch, scheint dabei - zumindest von außen betrachtet - die inhaltliche
Kompromißlösung bereits weitgehend auf der Hand zu liegen, aber das Problem jeder
Vermittlung besteht vor allem darin, daß die entscheidenden Akteure den sich abzeichnenden
Kompromiß dann auch tatsächlich als einzig mögliche Lösung akzeptieren. Insofern geht es
bei der Vermittlung zum einen um die inhaltliche Kompromißsuche, zum anderen um die
verfahrensmäßige Herstellung von Konsens, denn "conciliation is a funny procedure, because
there the conclusion of the thing or the compromise, how it is reached, is very much a
procedural matter of how to get there, because the positions are already clear from the
Council's and the Parliament's side."351 Die Konsensbildung erfolgt dabei in erster Linie auf
der Grundlage neuer Kompromißvorschläge, die beide Verhandlungsdelegationen für das
Vermittlungsverfahren formulieren.
Aufgrund der negativen Erfahrungen, die man im Rahmen der ersten Vermittlungsverfahren
gemacht hatte, entwickelte sich langsam ein Verfahrensmodus, wonach der Rat die
Abänderungen aus der zweiten Lesung des Parlamentes nicht einfach nur ablehnt, sondern
diese Ablehnung mit einem Kompromißangebot verbindet.352 Danach ist das Parlament an der
Reihe, im Hinblick auf das vorgelegte Kompromißangebot der Ratsdelegation eine
Gegenofferte zu machen. Die Formulierung dieser ersten Kompromißangebote stellt dabei für
beide Seiten eine schwierige Situation dar, denn zum ersten Mal muß bei der internen
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung auf 'externe' Forderungen eingegangen
werden.353 Die Notwendigkeit Zugeständnisse zu machen, erfordert zumindest in einigen
rein quantitative Betrachtung zeigt, daß bei nahezu 60 % der Abänderungen ein Kompromiß erzielt wurde, so
daß dieser Form der Einigung im Vermittlungsverfahren ein wichtiger Stellenwert zukommt.
350
Interview Fraktionssekretariat/Europäisches Parlament am 20.3.2001 in Brüssel. Daß bei gegensätzlichen
Standpunkten des Rates und des Parlamentes eine Einigung nicht aufgrund einer Gewinnerkoalition zustande
kommen kann, haben gleich mehrere Interviewpartner zum Ausdruck gebracht, entspricht aber auch dem
Empfinden der am Vermittlungsverfahren beteiligten Akteure. „Later we got some funny messages from
members who said, 'Actually, I don't think the outcome was very good, but well, perhaps it's a good
compromise, because everybody is unhappy'. That's of course the meaning of compromise - that you find a
solution such that everybody is a little bit unhappy, but everybody can live with it." (Interview
Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel)
351
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
352
"Die ersten Vermittlungsverfahren waren mühsam und unangenehm, weil beide Seiten mit ihren Pokerkarten
gekommen sind, fest an die Brust gepreßt. Dann hat man sich von der Position 'nein' auf der einen Seite und
'unmöglich' auf der anderen Seite mühsam in der Mitte gefunden. Das hat lange gedauert und war ungut, weil
man ja zuerst geklärt hat, warum es 'nein' oder 'unmöglich' heißt, und dann ist es aber doch gegangen. Das
war so ein mühsamer 'negotiation dance', bei dem ja jeder immer ein bißchen Prestige verloren hat."
(Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel)
353
Natürlich nehmen Rat und Parlament auch im vorangegangenen Entscheidungsprozeß wechselseitig
aufeinander Bezug. So berücksichtigt der Rat bei der Verabschiedung seines gemeinsamen Standpunktes die
200
substantiellen Punkten eine Abkehr von der ursprünglichen Position, die oft schon das
Ergebnis eines schwierigen internen Koordinierungs- und Konsensprozesses war. Erst wenn
beide Delegationen diese 'psychologische Barriere' überwunden haben, kommt der interinstitutionelle Entscheidungsprozeß in Bewegung, denn dann erfolgt in einer dritten Phase die
Vermittlung zwischen den beiden Kompromißpositionen des Rates und des Parlamentes.
"When the psychological barrier is passed, then it's easier to make a second compromise – the
first compromise is always the most difficult."354 Gerade im Hinblick auf die Überwindung
dieser 'psychologischen Barriere' ist es wichtig, daß im Rahmen des Vermittlungsverfahrens
neue Akteure in den Entscheidungsprozeß eintreten, die zu den zur Disposition stehenden
Positionen keine emotionale Bindung haben und deren zentrales Handlungskriterium die
Herstellung einer Einigung zwischen Rat und Parlament ist. "For the conciliation procedure
you need a sound position, but you need also the ability to depart from it. The environment
committee secretariats were sometimes shocked by our attitude when we smashed their
positions. Of course, they had elaborated their positions through a lengthy consultation and so
you become attached to it, but you need different people who are able to throw away
something which is not necessary to reach an agreement. And from our bureaucratic point of
view, a successful conciliation is a conciliation where you reach an agreement. We have a
problem and then we solve the problem."355 Diese Problemlösungsorientierung und ihre
professionelle Herangehensweise erlauben den 'Vermittlungsexperten' aus dem Rat, dem
Parlament sowie der Kommission einen unverstellten Blick auf die inhaltlichen und
prozeduralen Möglichkeiten der Konsensbildung.
Gleichwohl ist die Formulierung der ersten Kompromißangebote durch die Präsidentschaft
bzw. den Berichterstatter eine prekäre Angelegenheit, denn einerseits sollen sie Bewegung in
die Verhandlungen bringen, andererseits dürfen die Zugeständnisse nicht zu weitreichend
sein, denn bei der Herstellung von Konsens handelt es sich um einen Prozeß, der Zeit benötigt
und bei dem die Annäherung zwischen den beiden Entscheidungsorganen behutsam erfolgen
muß. Wird diese spezifische Dynamik von den Verhandlungsführern nicht ausreichend
berücksichtigt oder geraten sie sogar in den Verdacht die eigene Position voreilig aufzugeben,
um möglichst schnell eine Einigung zu erzielen, kann dies zu einem gravierenden
Vertrauensverlust in der eigenen Delegation führen, der sich darüber hinaus auf die gesamte
Abänderungen, die das Parlament in erster Lesung verabschiedet hat, und das Parlament führt seine zweite
Lesung im Hinblick auf den gemeinsamen Standpunktes des Rates durch. Dennoch ist im Rahmen des
Vermittlungsverfahrens die Einbeziehung 'externer' Forderungen in die interne Entscheidungsfindung der
Organe qualitativ etwas anderes, da erst jetzt zwischen Parlament und Rat der Einigungszwang tatsächlich
zum tragen kommt.
354
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
201
Vermittlung negativ auswirken kann. "I would say that there were perhaps two strategic
mistakes done on both sides. The first mistake was on the Portuguese presidency's side,
because they were extremely sympathetic to the idea of reaching an agreement quickly. So
they were in a way too ambitious and they broke the natural logic and natural dynamics of
conciliation by trying to go too far from the Council's original position. That's why it got
stuck in the Council, because the other member states were not willing to follow the
presidency that quickly, they needed more time and they needed more discussion and rounds
about how to approach this thing. The same happened on our side. In the very beginning, I
would say that our rapporteur made a mistake. I think she was somewhat mislead by the
Commission and she also made a proposal in our delegation meeting at a very early stage
which was very close actually to the final compromise, but it was too early to do it. Therefore,
in our delegation, there were people who didn't trust the rapporteur too much in the beginning,
because they were thinking that she's giving up our positions too fast. So, it might have been
easier in the long run if the sort of natural logic and the dynamics of the conciliation would
have been followed on both sides – that you move slowly, but surely towards the middle. If
you try to go too fast, you get stuck."356 Wie bereits in dem Zitat anklingt, müssen nicht nur
die Verhandlungsführer der beiden Delegationen darauf bedacht sein keine strategischen
Fehler zu machen, sondern auch die Kommission muß das 'Timing' ihrer Intervention
bedenken. Da die Kommission als außenstehende Partei oftmals schon eine mögliche
Kompromißlösung vor Augen hat, kann dies zu einem vorschnellen Eingreifen in den
Verhandlungsprozeß zwischen Rat und Parlament führen und die Vermittlungsdynamik
negativ beeinflussen.357
Insofern steht im Vermittlungsverfahren zwar die Suche nach einer Kompromißlösung im
Mittelpunkt, aber für die Konsensbildung sind eben nicht nur die Inhalte, sonder auch der
Weg dorthin wichtig. Entscheidend ist hierbei, daß sich die relevanten Akteure in den Prozeß
eingebunden fühlen und sie der Meinung sind, an der Lösung mitgewirkt zu haben. Die
Rechnung ist denkbar einfach, denn wer einen Prozeß aktiv mit gestaltet hat, dem fällt es
später schwer das Endergebnis abzulehnen, auch wenn dieses nur bedingt zu seiner
Zufriedenheit ausfällt. Diese inhaltliche, prozedurale und eben auch psychologische
Einbindung in den Vermittlungsprozeß, ohne die bei schwierigen Konflikten eine
355
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
357
Damit in Zukunft solche Interventionen, die aus einem gewissen 'Übereifer' der Kommission resultieren,
vermieden werden, wird in dem Tätigkeitsbericht der Parlamentsdelegationen im Vermittlungsausschuß eine
verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen der Generaldirektionen und dem
'Vermittlungssekretariat' des Parlamentes empfohlen. (Imbeni/Provan/Friedrich 2000:19)
356
202
Konsensbildung kaum möglich wäre, ist eine Aufgabe der Verhandlungsführer, aber auch der
Mitarbeiter der 'Vermittlungssekretariate'. "Here in the conciliation secretariat as well as in
the Council we are professionals in human relations. We try to keep people happy and if they
are not happy, they shouldn't be too unhappy. If they have to be made unhappy with one
thing, they are made happy with another thing. If they are not happy with the procedure, they
will be given something else, they get some extra treatments. We have to do all kinds of
completely ludicrous tricks, well, not tricks, but things here, to keep people happy, to keep
people informed and to invite them to participate. Even if it takes more time and more paper
and energy, but you have to do it, so that people can feel that they are involved. It's the same
thing in the Council. The presidency has to take every member state into account, it has to
keep every member state happy in a way, so that they will support the presidency. So, the
happiness factor cannot be underestimated or overestimated. But anyway, it's an important
factor in a conciliation, especially in a difficult conciliation like this."358
6.3 Das Vermittlungsverfahren zur Wasserrahmenrichtlinie
Allgemein wurde die Vermittlung zur Wasserrahmenrichtlinie als eines der schwierigsten
Verfahren seit der Einführung des Mitentscheidungsverfahren beurteilt und in Anbetracht der
zunächst stark divergierenden Standpunkte des Rates und des Parlamentes waren zu Beginn
der Vermittlung nicht wenige skeptisch gewesen, ob man eine Einigung werde erreichen
können. Wie unterschiedlich die Vorstellungen des Rates und des Parlamentes bezüglich der
Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik waren, zeigte sich an der großen und im
Vergleich zu anderen Vermittlungsverfahren ungewöhnlichen Anzahl der vorliegenden
Abänderungen.359 Da sich das Parlament seit Beginn des Reformprozesses für eine
Verbesserung des Gewässerschutzes, eine umfassende Regelung beim Grundwasserschutz
sowie für die Berücksichtigung der aus den internationalen Konventionen resultierenden
Verpflichtungen eingesetzt hatte, war im Vermittlungsverfahren nicht damit zu rechnen, daß
es nun leichtfertig seine auf einem fraktionsübergreifenden Konsens beruhende Position
aufgeben würde. Ebensowenig war zu erwarten, daß es dem Rat leicht fallen würde auf die
Forderungen des Parlamentes nach strengen und rechtsverbindlichen Umweltzielen sowie
deren zeitnahe und einheitliche Verwirklichung einzugehen, denn es waren letztlich ja die
Mitgliedstaaten, die die daraus resultierenden Konsequenzen und die damit verbundenen
358
359
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Die durchschnittliche Anzahl der in zweiter Lesung angenommen und dann zur Vermittlung anstehenden
Abänderungen liegt bei +/- 15 (Imbeni/Provan/Friedrich 2000:20), so daß die 60 Abänderungen bei der
Wasserrahmenrichtlinie tatsächlich einen erhöhten Vermittlungsaufwand bedeuteten.
203
Investitions- und Sanierungskosten zu tragen hatten. Darüber hinaus gestaltete sich das
Vermittlungsverfahren auch deshalb schwierig, weil beide Delegationen, wenn auch aus
unterschiedlichen Gründen, beträchtliche Probleme bei der internen Entscheidungsfindung
hatten.
6.3.1 Der Kompromißvorschlag der Kommission
Nach der zweiten Lesung gab die Kommission nicht nur die vertraglich vorgesehene
Stellungnahme zu den vom Parlament angenommenen Abänderungen ab, sondern sie fügte
der Stellungnahme nochmals einen geänderten Vorschlag bei.360 In ihrer Stellungnahme gab
die Kommission bekannt, daß sie von den 61 Abänderungen des Parlamentes zum
gemeinsamen Standpunkt des Rates 20 Abänderungen vollkommen, 6 Abänderungen
teilweise und 21 Abänderungen grundsätzlich befürworten könne, während sie 14
Abänderungen ablehnen müsse.361 Vollkommen oder teilweise befürwortete die Kommission
vor allem diejenigen Abänderungen, die im Hinblick auf die Vorgaben der Richtlinie mehr
Klarheit schaffen, die Bestimmungen verdeutlichen sowie für mehr Transparenz sorgen
würden, wozu auch die Festlegung strengerer und eindeutigerer Kriterien für die vielen
Ausnahmeregelungen gehörten. Demgegenüber lehnte die Kommission einige Forderungen
des Parlamentes als zu weitreichend bzw. wegen mangelnder inhaltlicher oder rechtlicher
Konsistenz ab. Obgleich die Kommission keinerlei Entscheidungskompetenzen besitzt, ist es
für die inter-institutionelle Entscheidungsfindung nicht unerheblich, welche Positionen von
der Kommission unterstützt bzw. abgelehnt werden. "Nach der zweiten Lesung sagt die
Kommission, ob sie zustimmen kann oder nicht und es ist gut, wenn wir wissen, da haben wir
die Kommission mit im Boot. Das heißt, wenn wir die Kommission bei uns haben, dann sind
bei drei Organen schon mal zwei zusammen, auch wenn die Kommission nicht mit abstimmt.
Wenn jetzt die Kommission dem Rat sagen würde, das ist unmöglich, das machen wir nicht
mit, dann traut sich der Rat das eigentlich auch nicht. Wenn wir mit der Kommission in einem
Boot sitzen, dann ist das für den Rat eine schwierige Situation. Aber wenn Kommission und
Rat in einem Boot sind und wir draußen, schaffen wir gar nichts. Also, es ist immer gut, wenn
360
Obwohl die Stellungnahme der Kommission erst Anfang Juni offiziell vorlag, war diese bereits zwei Wochen
nach der zweiten Lesung des Parlamentes fertig gestellt und den relevanten Akteuren übermittelt worden, so
daß mit dem inoffiziellen Papier schon längst gearbeitet wurde. (KOM/2000/219 vom 5. Juni 2000)
361
Während von Seiten des Parlamentes die Zahl der in zweiter Lesung angenommen Abänderungen stets mit 60
angegeben wird, geht die Kommission von 61 Abänderungen aus.
204
von den dreien zwei aufeinander zugehen, wenn aber alle drei einen unterschiedlichen
Standpunkt haben, dann ist es hoffnungslos."362
Zu den zentralen Forderungen des Parlamentes gab die Kommission folgende Stellungnahme
ab, wobei im Hinblick auf das Vermittlungsverfahren vor allem die Abänderungen von
Bedeutung waren, bei denen die Kommission zwar ihre grundsätzliche Zustimmung
signalisierte, sie in ihrer Stellungnahme aber bereits - unter Berücksichtigung des
gemeinsamen Standpunktes des Rates - auf mögliche Kompromißlösungen verwies.
Festlegung klarer und verbindlicher Umweltziele:
•
Die Kommission unterstützte die Forderung nach der Festlegung verbindlicher und damit
auch juristisch einklagbarer Umweltziele. Durch die Umsetzung der in den
Bewirtschaftungsplänen festgelegten Maßnahmenprogramme sollten die Mitgliedstaaten
zur Verwirklichung der Umweltziele verpflichtet werden.
•
Außerdem unterstütze die Kommission Abänderungen, die die Anforderungen an die
Oberflächengewässer und das Grundwasser präzisieren, wie etwa die explizite
Verpflichtung zur Vermeidung einer Verschlechterung der Gewässerqualität.
•
Der Forderung nach einer schrittweisen Beseitigung der Verschmutzung der
Oberflächengewässer durch gefährliche Stoffe mit dem Ziel einer vollständigen
Unterbindung bis Ende 2020 stimmte die Kommission nur im Grundsatz zu. Da es sich
hierbei nur um eine politische Vorgabe, nicht aber um ein rechtlich verbindliches
Umweltziel handeln könne, sei auch die Festlegung einer festen Frist nicht angebracht.
Langfristige Beseitigung der Gewässerverschmutzung durch gefährliche Stoffe:
•
Die Forderung nach einer schrittweisen Verringerung von Einleitungen, Emissionen und
Freisetzungen von gefährlichen Stoffen wurde von der Kommission grundsätzlich
befürwortet und als eines der Ziele der Wasserrahmenrichtlinie aufgenommen. Dieses Ziel
könne durch die prioritäre Behandlung von Stoffen, die in besonderem Maße Anlaß zur
Sorge bereiten, erreicht werden. Allerdings machte die Kommission auch deutlich, daß es
sich nicht um eine rechtlich verbindende Vorgabe, sondern nur um eine politische
Verpflichtung handeln könne.
•
Im Hinblick auf die geforderte Einbeziehung der OSPAR Bestimmungen verwies die
Kommission darauf, daß die Wasserrahmenrichtlinie einen Beitrag zu dem Ziel leisten
werde, in der Meeresumwelt Konzentrationen zu erreichen, die sich bei natürlich
vorkommenden Stoffen in der Nähe der Grundbelastung und bei synthetischen
Schadstoffen in der Nähe des Wertes Null bewegen. Diese Formulierung würde der
362
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel.
205
Erklärung entsprechen, die die Mitgliedstaaten und die Kommission 1998 in Sintra auf
einer Sitzung der Vertragsparteien des OSPAR Übereinkommens abgegeben hatten.
•
Die vorgeschlagene Begriffsbestimmung für "gefährliche Stoffe" lehnte die Kommission
unter anderem deswegen ab, weil sie deutlich von den allgemein anerkannten Definitionen
für gefährliche Stoffe abweicht.
Verschärfung der Verpflichtung zum Grundwasserschutz:
•
Die Forderung nach strengeren Kriterien für den Nachweis der Erfüllung der Ziele für den
chemischen Zustand des Grundwassers befürwortete die Kommission teilweise.
•
Die geforderte Definition des Begriffs "guter chemischer Zustand des Grundwassers" als
"Zustand
einer
nur
unwesentlich
durch
menschliche
Tätigkeiten
verursachten
Verschmutzung" wurde von der Kommission abgelehnt. Diese Definition könne jedoch
als langfristiges Ziel für die Trendumkehr bei zu beobachtenden Steigerungen von
Schadstoffkonzentrationen festgelegt werden, wobei die vorgeschlagenen halbierten
Werte der im Gemeinschaftsrecht festgelegten Qualitätsstandards als geeigneter
Ausgangspunkt für eine solche Trendumkehr eingestuft wurden.
•
Außerdem lehnte die Kommission es ab, den guten chemischen Zustand des
Grundwassers unter Bezugnahme auf die Normen der Trinkwasserrichtlinie zu definieren,
da diese Normen dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen und für die Entnahme
am Wasserhahn gelten. Die Anwendung der Trinkwasserwerte auf das Grundwasser
wurde deshalb als problematisch angesehen, da dies in einigen Fällen zu einer
Aufstockung von Grenzwerten (z.B. bei Kupfer- oder Schwermetallwerten) führen und in
anderen Fällen (z.B. Nitratwerte) dagegen zu streng sein könnte.
Präzisierung und Verschärfung der Bedingungen für die Ausnahmeregelungen:
•
Die Kommission unterstütze die Forderung, daß für die Ausweisung von künstlichen und
erheblich veränderten Wasserkörpern strenge und transparente Kriterien eingeführt
werden müssen. Von daher sollten die über den ganzen Richtlinientext verteilten
Bestimmungen am besten in einem Absatz zusammengefaßt und eindeutig geregelt
werden.
•
Darüber hinaus befürwortete die Kommission die Forderung nach der Einführung
strengerer und eindeutigerer Kriterien für die Festlegung weniger strenger Umweltziele,
für die vorübergehende Verschlechterung des Gewässerzustands sowie für neue
Änderungen des Wasserkörpers.
206
•
Zudem stimmte die Kommission dem Vorschlag zu, wonach die Mitgliedstaaten dafür
sorgen müssen, daß Fristverlängerungen oder Abweichungen von den allgemeinen Zielen
die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie nicht dauerhaft ausschließen oder gefährden.
Verkürzung des vorgesehenen Zeitplans sowie Begrenzung der Möglichkeit zur
Fristverlängerung:
•
Obwohl die Kommission der Ansicht war, daß für die Umsetzung der Richtlinie ein
straffer Zeitrahmen benötigt werde, beurteilte sie die vom Parlament geforderte
Verkürzung der Frist für die Erreichung der Umweltziele von 16 auf 10 Jahre als zu
streng. Von daher schlug die Kommission einen Kompromiß vor, wonach sie unter
bestimmten Bedingungen die im gemeinsamen Standpunkt festgelegte Frist von 16 Jahren
akzeptieren würde. Erstens müsse, wie auch vom Parlament gefordert, die Möglichkeit der
Fristverlängerung um einen dritten Sechs-Jahres-Zeitraum gestrichen werden. Zweitens
wäre die Einführung einer Bestimmung über die Vermeidung einer Verschlechterung
notwendig. Und drittens könne die Kommission die vom Rat vorgeschlagene Frist nur
akzeptieren, wenn gleichzeitig strengere Kriterien für die Fristverlängerungen, für weniger
strenge Umweltziele sowie für die Erfüllung der Umweltziele vereinbart werden.
Einführung einer Bestimmung, wonach die Mitgliedstaaten für die Kostendeckung bei
Wasserdienstleistungen für die Verbraucher spätestens ab 2010 sorgen müssen:
•
Die Kommission begrüßte die Forderung nach einem Wassergebührensystem, das einen
Anreiz für eine effiziente Wassernutzung bieten soll, ebenso wie die Forderung nach einer
Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Zeitpläne für die vollständige Anwendung der
Bestimmungen über die Wasserpreise festzulegen.
•
Außerdem
unterstützte
Bewirtschaftungsplänen
die
für
die
Kommission
die
Flußeinzugsgebiete
Forderung,
über
die
daß
in
Umsetzung
den
der
Wassergebührenpolitik berichtet und der Beitrag der einzelnen Wirtschaftszweige zur
Deckung der Kosten mitgeteilt werden soll.
Der geänderte Vorschlag, den die Kommission der Stellungnahme beigefügt hatte, zielte
explizit darauf ab, im Hinblick auf das Vermittlungsverfahren eine Kompromißlinie zwischen
den Standpunkten des Rates und des Parlamentes aufzuzeigen. Deshalb hatte die Kommission
nicht nur die von ihr vollständig oder teilweise befürworteten Änderungsanträge in den
Vorschlag eingearbeitet, sondern vor allem die von ihr in der Stellungnahme aufgezeigten
Kompromißlösungen. Dies hatte zur Folge, daß in dem Kompromißvorschlag der
Kommission einige zentrale Artikel fast vollkommen neu formuliert wurden, wobei davon im
wesentlichen die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie (Artikel 1), die Umweltziele (Artikel 4),
207
die
Maßnahmenprogramme
(Artikel
11)
sowie
die
Strategien
gegen
die
Wasserverschmutzung (Artikel 16) betroffen waren.363 Daß die Kommission zu diesem
Zeitpunkt des Entscheidungsverfahrens ihre eigenen Vorstellungen weitestgehend zurück
stellte und dem Ziel einer Einigung zwischen Rat und Parlament unterordnete, zeigte sich
auch daran, daß der Artikel 9, in dem es um die Regelung der Wassergebühren ging, von der
Kommission ebenfalls umgeschrieben worden war. Nachdem die Kommission hatte einsehen
müssen, daß sie für die ehrgeizigen Ziele in ihrem ursprünglichen Vorschlag weder beim Rat
noch beim Parlament mit Unterstützung rechnen konnte, hatte sie in dem geänderten
Vorschlag nun einen Text eingefügt, der einem Kompromiß zwischen den Standpunkten des
Rates und des Parlamentes entsprach.
6.3.2 Das Kompromißangebot des Rates
Zunächst hatte die portugiesische Präsidentschaft signalisiert, daß schon Mitte März mit
einem Kompromißangebot des Rates zu rechnen sei, aber da der Coreper erhebliche
Schwierigkeiten bei der internen Entscheidungsfindung hatte, sollte es noch bis Ende April
dauern, bis der Coreper ein- zumindest aus Sicht der Parlamentsdelegation - ernst zu
nehmendes Angebot vorlegen konnte. Die Verabschiedung des gemeinsamen Standpunktes
war schon ein schwieriges Unterfangen gewesen, denn aufgrund der vielfältigen Ziel- und
Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten im Wasserbereich hatte sich eine Einigung
über eine europäische Regulierung nur mühsam finden lassen. Als der Rat nun auf die
Forderungen des Parlamentes reagieren und einen neuen Kompromiß finden mußte, sah er
sich mit dem Problem konfrontiert, daß das Parlament insbesondere die Ausnahmeregelungen
und Aufweichungen, die damals die Konsensbildung ermöglicht hatten, verschärft und
begrenzt haben wollte. Hinzu kam, daß das Parlament sich für die Integration neuer Ideen in
die Wasserrahmenrichtlinie ausgesprochen hatte, wie etwa die generelle Beseitigung der
Gewässerverschmutzung
durch
gefährliche
Stoffe
oder
die
Aufwertung
des
Grundwasserschutzes, der bisher auf europäischer Ebene weitestgehend vernachlässigt
worden war. Insofern gingen die Forderungen des Parlamentes weit über die ursprünglich
anvisierte Konsolidierung des gemeinschaftlichen Wasserrechts hinaus und waren für einige
Mitgliedstaaten deshalb zu weitreichend. "With the water framework directive, the intention
everybody had in mind was to improve the legislation as such and to have a more coherent
and more consistent piece of legislation, taking advantage of the fact that we were reviewing
363
Korrespondierend zu den in den Artikel vorgenommen Veränderungen wurden natürlich auch die betroffenen
Erwägungsgründe und Begriffsdefinitionen bzw. die technischen Anhänge der Richtlinie verändert.
208
to improve somewhat the legislation, but not to make a revolution."364 Von daher spielte bei
der Entscheidungsfindung innerhalb des Coreper die Frage nach dem 'Mehrwert' der
Wasserrahmenrichtlinie gegenüber dem bereits bestehenden gemeinschaftlichen Wasserrecht
eine wichtige Rolle, denn dieser 'Mehrwert' hatte erhebliche Auswirkungen auf die
Kompromißbereitschaft der Mitgliedstaaten. Problematisch war, daß "some of the member
states thought that the added value was marginal, compared to the added effort that would be
imposed upon them by the new directive"365, so daß diese Mitgliedstaaten, zu denen vor allem
Großbritannien und Spanien gehörten, eher bereit schienen die Vermittlung scheitern zu
lassen als Zugeständnisse gegenüber dem Parlament zu machen. Andererseits gab es im Rat
aber auch Mitgliedstaaten, die durchaus mit vielen Abänderungen des Parlamentes
sympathisierten, da diese ihren eigenen Vorstellungen von einer europäischen Wasserpolitik
entsprachen.
Obwohl nach dem Abschluß des Vermittlungsverfahrens von Seiten der Minister eine
Zustimmung zu dem gemeinsamen Text mit qualifizierter Mehrheit ausreicht, bemühte sich
die portugiesische Präsidentschaft im Coreper stets um einen möglichst breiten Konsens.
Neben der generellen, die Arbeitsatmosphäre im Coreper bestimmenden Konsensorientierung,
spielten
dabei
auch
strategische
Überlegungen
eine
Rolle,
denn
über
das
Vermittlungsergebnis wird abschließend als Gesamtpaket abgestimmt. Dabei besteht
grundsätzlich die Gefahr, daß einige Mitgliedstaaten, die zwar prinzipiell die Richtlinie
befürworten, letztendlich gegen deren Annahme stimmen, weil sie ein schwerwiegendes
Einzelproblem haben, das im Rahmen des Gesamtkompromisses nicht berücksichtigt wurde,
und so die notwendige Mehrheit möglicherweise nicht mehr gewährleistet ist. "If somebody
feels he didn't get some vital thing, he cannot vote for it, so you start loosing him because of
that amendment, and another one because of another amendment, and you jeopardise
everything. So, you have to keep a very strong cohesion within the whole Council."366
Angesichts der Forderungen des Parlamentes sowie der inhaltlichen Differenzen und
364
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel.
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel.
366
Interview Ständige Vertretung Portugal am 21.9.2000 in Brüssel. Im Hinblick auf die
Wasserrahmenrichtlinie gab es insbesondere zwei Mitgliedstaaten, die Spezialprobleme hatten. Das
'finnische Problem' betraf das Verschlechterungsverbot für Gewässer, die sich in einem sehr guten Zustand
befinden hin zu einem guten Zustand. Da Finnland über viele Seen verfügt, die sich in einem sehr guten
Zustand befinden, hätte das Verschlechterungsverbot in einigen Gebieten jegliche Ansiedlung von Industrie
oder die Erschließung für den Fremdenverkehr verhindert, so daß die Finnen hier eine Ausnahmeregelung
verlangten. Das 'irische Problem' betraf das Thema Wasserpreise. Nachdem in Irland im Rahmen der
Sozialpolitik beschlossen worden war, daß Privathaushalten ihr Wasser kostenlos zur Verfügung gestellt
wird, forderten die Iren hier eine Ausnahmeregelung, da sie auf keinen Fall wieder ein Gebührensystem
einführen wollten. Für beide Mitgliedstaaten wäre die Nichtberücksichtigung ihrer Probleme ein Grund
365
209
unterschiedlichen
Ambitionen
der
Mitgliedstaaten
befand
sich
die
portugiesische
Präsidentschaft im Verlauf des Vermittlungsverfahrens mehr als einmal in einem Dilemma,
da sich die Erfordernisse der internen Entscheidungsfindung - Konsensbildung im Coreper und die der inter-institutionellen Entscheidungsfindung - Konsensbildung mit dem Parlament
- zunächst gegenseitig auszuschließen schienen. Gerade zu Beginn der Verhandlungen hatten
die Portugiesen auch deshalb keinen leichten Stand, da sie den strategischen Fehler begangen
hatten, zu früh ein Kompromißpapier, das schon zu sehr den Forderungen des Parlamentes
entgegen kam, vorzulegen, so daß einige Mitgliedstaaten der Präsidentschaft mit Mißtrauen
begegneten.367 Erschwerend kam hinzu, daß einige Mitgliedstaaten die 'Neuverhandlung' der
Wasserrahmenrichtlinie ausnutzten, um ihre alten Forderungen, für die sie schon bei den
Verhandlungen zum gemeinsamen Standpunkt keine Mehrheit gefunden hatten, wieder
vorzubringen. "Das kommt leider immer wider vor und dadurch wurden die Verhandlungen
im Coreper unheimlich zäh und zeitaufwendig."368
Kurz nach der offiziellen Eröffnung des Vermittlungsverfahrens fand ein erstes informelles
Treffen
zwischen
der
portugiesischen
Präsidentschaft
und
Vertretern
der
Parlamentsdelegation, an dem auch das Verhandlungsteam der Kommission teilnahm, statt.
Grundlage des Treffens war ein Arbeitspapier der Ratsarbeitsgruppe, in dem die
Abänderungen des Parlamentes mit Unterstützung der Kommissionsexperten klassifiziert
worden waren und die Präsidentschaft erläuterte den Parlamentsvertretern, welche
Themenbereiche der Rat im Hinblick auf das Vermittlungsverfahren am problematischsten
einstufte. Aufgrund dieser Beurteilung schlug die Präsidentschaft vor, die zur Vermittlung
anstehenden Abänderungen des Parlamentes in zwei Verhandlungspakete aufzuteilen. Das
erste Verhandlungspaket sollte aus den fünf Hauptkonfliktpunkten Beseitigung gefährlicher
Stoffe inklusive der radioaktiven Substanzen, den Umweltzielen, dem Zeitrahmen, den
Ausnahmeregelungen sowie den Bestimmungen zum Grundwasserschutz bestehen und betraf
im wesentlichen die Ausgestaltung der Artikel 1 (Ziel der Richtlinie), Artikel 4
(Umweltziele), Artikel 11 (Maßnahmenprogramme) sowie Artikel 16 (Strategien gegen die
Wasserverschmutzung). Im Anschluß daran sollte dann über das zweite Verhandlungspaket,
bestehend aus den übrigen Artikeln sowie den Erwägungsgründen, mithin also über die
gewesen die Wasserrahmenrichtlinie abzulehnen. Zählt man dann noch die Stimmen von Großbritannien und
Spanien hinzu, dann hätte es mit der qualifizierten Mehrheit tatsächlich knapp werden können.
367
Davon abgesehen hatten viele den Eindruck, daß die portugiesische Präsidentschaft nicht gut organisiert war
und interne Differenzen ihre Aufgabe als Prozeßmanager beeinträchtigten. Allerdings muß man auch sehen,
daß die Portugiesen unter ihrer Präsidentschaft zwölf Vermittlungsverfahren durchzuführen hatten, so daß sie
als kleiner Mitgliedstaat wahrscheinlich an den Rand ihrer Kapazitäten gelangten.
368
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 21.9.2000 in Brüssel.
210
weniger
strittigen
Themen,
verhandelt
werden.
Der
Vorschlag
wurde
von
der
Parlamentsdelegation akzeptiert.
Eine Woche später übermittelte der Rat dann dem Parlament sein Kompromißangebot zu dem
ersten Verhandlungspaket. Aus Sicht des Parlamentes war dieses Kompromißangebot
allerdings äußerst enttäuschend und zwar sowohl von der Form als auch vom Inhalt her, denn
erstens waren einige zentrale Abänderungen überhaupt nicht berücksichtigt worden und
zweitens entsprach der Kompromißvorschlag weitgehend dem gemeinsamen Standpunkt. Die
einzigen Punkte, bei denen sich der Rat auf das Parlament zu bewegt hatte, betrafen die
Fragen der Fristverlängerung und der Ausnahmeregelungen. Insofern war man sich in der
Parlamentsdelegation einig, daß es sich bei dem Kompromißangebot des Rates nicht um eine
ernst zunehmende Gegenofferte zu den Abänderungen handele und es strategisch nicht klug
sei, in dieser Situation mit einem eigenen Kompromißangebot zu reagieren, da man dadurch
allenfalls die eigene Verhandlungsposition gefährden würde. Statt dessen beschloß die
Parlamentsdelegation, die Berichterstatterin solle an die Vorsitzende des Coreper einen Brief
schreiben, in dem sie ihre Enttäuschung über das Kompromißangebot des Rates ausdrückt und
mitteilt, daß das Parlament auf dieser Grundlage dem Rat keinen Gegenvorschlag unterbreiten
könne. Um Bewegung in das Vermittlungsverfahren zu bringen, wurde die Kommission von
der Berichterstatterin aufgefordert, für die Themen des ersten Verhandlungspaketes
Kompromißtexte vorzulegen, die dann im Coreper und in der Parlamentsdelegation diskutiert
werden sollten.
Nachdem die Kommission ihre Kompromißvorschläge vorgelegt hatte, übermittelte der
Coreper zwei Wochen später dem Parlament ein neues Kompromißangebot zum ersten
Verhandlungspaket.
Für
die
Themenbereiche
Zeitrahmen,
Fristverlängerung
sowie
Ausnahmeregelungen zeichnete sich darin auf der Grundlage der von der Kommission
vorgeschlagenen Kompromisse eine erste Annäherung zwischen den Standpunkten des Rates
und des Parlamentes ab. Im Zuge der internen Konsensbildung hatte der Coreper allerdings in
diesem Zusammenhang eine neue Ausnahmeregelung eingefügt, mit der das 'finnische
Problem' gelöst werden sollte. Bei den anderen drei zentralen Konfliktpunkten folgte der
Coreper nur bedingt den Kompromißvorschlägen der Kommission.
Frage der rechtlichen Verbindlichkeit der Umweltziele:
•
Der Rat hatte in seinem gemeinsamen Standpunkt die Verbindlichkeit der Umweltziele im
Sinne einer 'effort obligation' ("member states shall aim to achieve...") formuliert,
während das Parlament eine 'result obligation' ("member states shall...") forderte. Da
dieser erste Satz des Artikel 4 Auswirkungen auf alle weiteren Bestimmungen zu den
211
Umweltzielen haben würde, ging es damit um die zentrale Frage, ob die Mitgliedstaaten
letztlich nur Anstrengungen in Richtung der vorgegebenen Umweltziel unternehmen oder
ob sie Ergebnisse, die mit den Umweltzielen übereinstimmen, vorweisen müssen.369
•
Die Kommission hatte vorgeschlagen, daß der Rat in diesem Punkt auf das Parlament
zugehen solle und sich die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der Umweltziele
verpflichten.
•
Der Coreper hatte in seinem Kompromißangebot jedoch abermals eine Formulierung
gewählt, bei der die Zielerreichung als rechtlich nicht verbindlich einzustufen war.
Frage nach einer Beseitigung gefährlicher Stoffe:
•
Die von der Kommission in ihrem Vorschlag vom November 1997 eingefügten und vom
Rat in seinem gemeinsamen Standpunkt weitgehend befürworteten Bestimmungen zur
Kontrolle prioritärer Stoffe, hatte das Parlament dahingehend erweitert und verschärft, daß
es gemäß der OSPAR Konvention für alle gefährlichen Stoffe eine stufenweise
Einstellung der Einleitungen, Emissionen und Freisetzungen in die aquatische Umwelt bis
zum Jahre 2020 forderte.
•
Als Kompromiß hatte die Kommission eine Differenzierung der gefährlichen Stoffe
vorgeschlagen, wonach sie aus der prioritären Stoffliste zunächst die 15 oder 20
gefährlichsten Stoffe identifizieren und für ein 'phasing out' bis zum Jahre 2020
vorschlagen würde. Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahren könnten der Rat und das
Parlament für diese Stoffe dann konkrete Maßnahmen beschließen. Mit weiteren Stoffen
sollte zu einem späteren Zeitpunkt nach der gleichen Prozedur verfahren werden, so daß
für die gefährlichen Stoffe ein sukzessives, aber dennoch verbindliches 'phasing out'
erreicht werden würde.
•
In seinem Kompromißangebot befürwortete der Coreper zwar die von der Kommission
vorgeschlagene Differenzierung, aber im Zusammenhang mit den Anforderungen an die
Oberflächengewässer wollte er das 'phasing out' nicht als ein rechtlich verbindliches
Umweltziel akzeptieren und lehnte deshalb auch die Festlegung jeglicher Fristen ab.
369
Die meisten Mitgliedstaaten befürchteten, daß bei späteren Vertragsverletzungsverfahren im Falle einer 'result
obligation' der Richtlinientext und die damit verbundenen Anforderungen durch den Europäischen
Gerichtshof streng ausgelegt werden würden, was mit enormen Investitionen und Ausgaben gleichzusetzen
war. In dieser Hinsicht waren die Mitgliedstaaten 'gebrannte Kinder', denn in der Geschichte der
europäischen Wasserpolitik war es oftmals erst durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu einer
Verschärfung des gemeinschaftlichen Wasserrechts gekommen. Vgl. hierzu Kapitel 2.3.4. Zudem hatten
viele Mitgliedstaaten schon wegen der Nicht-Umsetzung von Wasserrichtlinien Vertragsverletzungsverfahren
am laufen.
212
Frage des Grundwasserschutzes:
•
Insgesamt wollte das Parlament im Vergleich zum gemeinsamen Standpunkt des Rates die
Verpflichtungen zum Schutz des Grundwasser verschärfen und hatte deshalb im Hinblick
auf die Definition 'guter chemischer Zustand des Grundwassers' viel strengere Kriterien
gefordert.
•
Nachdem die Bestimmungen zum Grundwasserschutz die Verabschiedung der gesamten
Wasserrahmenrichtlinie zu blockieren drohten, hatte die Kommission als Kompromiß
vorgeschlagen, dieses Problem im Rahmen einer Tochterrichtlinie zu lösen.
•
In seinem Kompromißangebot orientierte sich der Coreper an dem Vorschlag der
Kommission und schlug vor in einem neuen Artikel zu vereinbaren, daß der Rat und das
Parlament die spezifischen Maßnahmen bezüglich der Vermeidung und der Kontrolle der
Grundwasserverschmutzung in Form einer Tochterrichtlinie verabschieden.
Bei einem informellen Treffen Anfang Mai kam es zu einem ersten Meinungsaustausch über
die Kompromißvorschläge der Kommission bzw. das Kompromißangebot des Rates. Dabei
erklärte die Berichterstatterin, daß die Vorschläge der Kommission die Prioritäten des
Parlamentes zwar schon besser berücksichtigen würden, sie in dieser Form aber noch nicht
akzeptiert werden könnten. Im Hinblick auf das Kompromißangebot des Rates äußerte die
Berichterstatterin zwar Verständnis für die Berücksichtigung des 'finnischen Problems', gab
aber zu bedenken, daß die gewählte Formulierung zu allgemein und zu vage sei, so daß hier
die Gefahr des Mißbrauchs bestünde. Zudem bekräftigte die Berichterstatterin nochmals, daß
die rechtliche Verbindlichkeit eine der wichtigsten Prioritäten des Parlamentes sei. Bezüglich
der Beseitigung der gefährlichen Stoffe könne man die von der Kommission vorgeschlagene
Differenzierung nur unter der Bedingung akzeptieren, wenn es sich hierbei um ein
verbindliches Umweltziel handele und feste Fristen festgelegt werden. Im Hinblick auf den
Grundwasserschutz erklärte die Berichterstatterin, daß man in der Parlamentsdelegation
wenig geneigt sei, diese Maßnahmen in Form einer Tochterrichtlinie zu verabschieden.370
Schließlich gab die Berichterstatterin noch bekannt, daß die Parlamentsdelegation bei ihrem
nächsten Treffen eine Gegenofferte zu dem Kompromißangebot des Rates beschließen werde.
370
Dieser Kompromißvorschlag war vor allem deshalb problematisch, weil gerade die schleppende
Verabschiedung der Tochterrichtlinien im Zusammenhang mit der Richtlinie über gefährliche Stoffe
wesentlich dazu beigetragen hatte, daß sich das Parlament für eine Reform der europäischen Wasserpolitik
stark gemacht hatte. Insofern sah das Parlament die Problemverschiebung in Tochterrichtlinien äußerst
kritisch.
213
6.3.3 Das Kompromißangebot des Parlamentes
Während der Coreper sich um ein Kompromißangebot bemühen mußte, hatte man sich in der
Parlamentsdelegation zurücklehnen und abwarten können, aber als nun das Parlament an der
Reihe war eine Gegenofferte vorzulegen, sah man sich ebenfalls mit erheblichen
Schwierigkeiten bei der internen Entscheidungsfindung konfrontiert. Anders als im Coreper
spielten in der Parlamentsdelegation nationale Konfliktlinien keine oder zumindest nur eine
untergeordnete Rolle, aber dafür war die Delegation 'ideologisch' gespalten. "The EEP and
part of the Socialists were less ambitious from the environmental point of view. And then our
green members, the liberal and part of the Socialists represented the sort of radical point of
view, if I may say so."371 Für die Entscheidungsfindung innerhalb der Parlamentsdelegation
bedeutete dies, daß es aufgrund der inhaltlichen Differenzen generell nicht einfach war einen
Kompromiß zwischen diesen beiden unterschiedlichen Positionen zu finden. Zum anderen
hatte dieser grundsätzliche Konflikt auch Auswirkungen auf die Frage, wie man auf das
Kompromißangebot des Rates reagieren solle, und damit letztlich auf das Vorgehen bei der
inter-institutionellen
Entscheidungsfindung.
Während
der
'moderatere'
Teil
der
Parlamentsdelegation der Ansicht war, daß man mit einem pragmatischen oder realistischen
Kurs mehr gegenüber dem Rat würde durchsetzen können, war der 'radikalere' Teil davon
überzeugt, daß man ein den Vorstellungen des Parlamentes entsprechendes Ergebnis nur
erreichen könne, wenn man bei den ursprünglichen Forderungen hart bliebe.
Verschärft wurde dieser 'ideologische' Konflikt durch die vehemente Intervention einiger
grüner Nichtregierungsorganisationen, die auf eine nicht sehr konstruktive Art und Weise die
Meinungsbildung innerhalb der Parlamentsdelegation zu beeinflussen versuchten. Indem sie
es schafften über einige Delegationsmitglieder Forderungen einzubringen, die weit über die in
zweiter Lesung verabschiedeten Abänderungen hinausgingen und damit den Rahmen einer
jeden Kompromißlösung sprengten, erschwerten sie die interne Konsensbildung. "The
involvement of the NGOs was very peculiar and very heavy. There were two lobbies - the
EEB and the WWF – who were putting pressure on our members and also producing for some
of them their proposals. Every time I sent a preparatory document to the shadow rapporteurs it
was immediately out and then we got, from my point of view, completely outrageous
371
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel. Nationale Konfliktlinien
spielten innerhalb der Parlamentsdelegation insofern keine oder zumindest nur eine untergeordnete Rolle, als
sie zwar in der internen Entscheidungsfindung berücksichtigt wurden, aber nicht das Gesamtergebnis
bestimmten. "It was not a nationality issue in the water conciliation. Perhaps they each had one particular
question, but these were never very crucial for the negotiations. They were not the major issues in the overall
package, they were little bits and pieces here and there, which were not really difficult to be sorted out."
(ebd.)
214
compromise proposals where there were a lot of new elements which had nothing to do with
the word 'compromise'. In the beginning it created amusement, because also all the documents
from the Council leaked. I don't know which delegation leaked all the documents to the
NGOs, but we received all the Council's preparatory documents by e-mail where the NGOs
had put their comments. But when it was our turn to prepare something, then it became a sort
of regular pain in the neck that these guys were clearly trying to influence. Of course, that's
their job to influence our decision-making, but they were influencing it in a way which was
extremely harmful and dysfunctional, also from their point of view, because they chose a
strategy where they were trying to influence our delegation through some extremely radical
members and they were working in a way against the rapporteur, trying to weaken her
position."372 Die Tatsache, daß vertrauliche Informationen nach außen gelangten und die
externen Interventionen die Bemühungen der Berichterstatterin um Konsens fast torpedierten,
sorgte innerhalb der Parlamentsdelegation nicht nur für schlechte Stimmung und ein gestörtes
Vertrauensverhältnis, sondern verzögerte auch die Einigung über ein Gegenvorschlag zum
Kompromißangebot des Rates.373
Die Berichterstatterin hatte auch deshalb keinen leichten Stand in der Parlamentsdelegation,
weil es ihr in der eigenen Fraktion an Rückhalt mangelte. Der 'traditionalistische' Flügel
innerhalb der sozialistischen Fraktion war schon im Rahmen der zweiten Lesung nicht damit
einverstanden gewesen, daß die Berichterstatterin einen Konsens mit der konservativen
Fraktion angestrebt hatte. Obgleich diese Strategie letztendlich ein für das Parlament
erfolgreiches Abstimmungsergebnis ermöglicht hatte, sah sich die Berichterstatterin nun
erneut damit konfrontiert, in ihrer eigenen Fraktion um Unterstützung für ihr konsensuales
Vorgehen und um Vertrauen in die Integrität ihrer Person werben zu müssen. Daß einige
372
373
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel. Auch von der
Schattenberichterstatterin der konservativen Fraktion wurde diese Situation als katastrophal für die
Entscheidungsfindung innerhalb der Parlamentsdelegation eingestuft. "Es war einfach schwer dann innerhalb
der Delegation eine gemeinsame Linie zu finden, weil die Forderungen über den Rahmen gingen, der
eigentlich festgesteckt war. Wir haben unendlich viel Zeit verloren, weil von außen Kräfte eingewirkt haben,
die eigentlich mit der Materie nichts zu tun haben, die aber gemeint haben, sie könnten da noch politisch was
durchsetzen. Und das war eigentlich unzumutbar und wirklich schlimm." (Interview MdEP am 20.9.2000 in
Brüssel)
Daß in diesem Zusammenhang die Nichteinhaltung der 'Spielregeln' auch negative Auswirkungen auf die
inter-institutionelle Entscheidungsfindung haben kann, gab der Vorsitzende der Parlamentsdelegation zu
bedenken als er kurz vor der Abstimmung im Plenum nochmals das Wort ergriff. "Mein einziger Kritikpunkt
[...] betrifft die Tatsache, daß Nichtregierungsorganisationen während des Vermittlungsprozesses versucht
haben, das Parlament in einer Weise zu beeinflussen, die über das in der zweiten Lesung vereinbarte hinaus
ging. So kam es vor, daß diesen Organisationen vielfach Dokumente zur Verfügung standen, bevor sie den
Mitgliedern des Vermittlungsausschusses vorlagen. Das geht einfach nicht. Der Vermittlungsprozeß, bei dem
es um den Aufbau eines Vertrauensverhältnisses zwischen dem Ministerrat und dem Parlament geht, ist auf
Vertraulichkeit angewiesen." (James Provan in seiner Rede vor dem Parlament am 7.9.2000 in Straßburg
anläßlich der dritten Lesung zur Wasserrahmenrichtlinie)
215
sozialistische Delegationsmitglieder den Eindruck hatten, die Berichterstatterin setze sich
nicht energisch genug für die Standpunkte der eigenen Fraktion ein, hing auch damit
zusammen,
daß
die
Vorsitzende
des
Umweltausschusses,
die
innerhalb
der
Parlamentsdelegation normalerweise die Rolle eines Vermittlers zwischen den verschiedenen
Fraktionen wahrnehmen soll, diese Aufgabe der Berichterstatterin überließ. Insofern befand
sich die Berichterstatterin in einer schwierigen Situation, denn einerseits erfordert die
Vermittlung
ein
erhebliches
Maß
an
Neutralität,
andererseits
sollte
sie
als
Verhandlungsführerin der sozialistischen Fraktion sicherstellen, daß deren Position bei der
Kompromißsuche ausreichend berücksichtigt wird. Diese Ambivalenz löste sich erst auf, als
ein
weiteres
Delegationsmitglied
der
sozialistischen
Fraktion,
dem
sowohl
die
'Traditionalisten' als auch die 'Realisten' vertrauten, gewissermaßen die Rolle eines
Schattenberichterstatters übernahm. "When Mr Lange was on board things in the socialist
group became easier, because everybody trusted him and he has very good experience from
conciliations. He was the hero of the auto oil conciliation, which was a big environment
conciliation from the previous legislator. So he became the key person in the socialist field in
this matter and he was very constructive and supported the rapporteur. It was his role in the
delegation to represent the socialist group, because Mrs Lienemann had to take in a way the
role of Mrs Jackson. So, Mrs Lienemann was the neutral one and then Mr Lange was the
socialists' shadow rapporteur in this business."374
Angesichts der in der Parlamentsdelegation bestehenden Konflikte war sich die
Berichterstatterin bewußt, daß ohne ein frühzeitige und umfassende Einbindung der
Fraktionen eine Einigung über eine gemeinsame Position des Parlamentes für das
Vermittlungsverfahren fast aussichtslos war. Durch ein möglichst inklusives Vorgehen bei der
Entscheidungsvorbereitung wollte die Berichterstatterin zum einen sicherstellen, daß ihre
Vorschläge in der Delegation eine breite Mehrheit finden, zum anderen hoffte sie, das durch
den anfangs gemachten strategischen Fehler verlorene Vertrauen der Delegationsmitglieder
wiederzugewinnen. Als es nun darum ging, auf das Kompromißangebot des Rates einen
Gegenvorschlag vorzulegen, versuchte die Berichterstatterin zunächst gemeinsam mit den
Schattenberichterstattern und den politischen Beratern der Fraktionen die Prioritäten des
Parlamentes festzulegen sowie die Punkte, bei denen man sich flexibel zeigen könne.375 Auf
374
375
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Problematisch erwies sich bei diesen Vorbereitungstreffen allerdings die Kommunikation, denn "diese
Sitzungen mit Frau Lienemann waren immer ohne Dolmetscher gewesen. Das heißt, die Französin spricht
schlecht englisch und von den anderen, die da waren, konnten manche kein französisch, manche kein
englisch. Und da es hier um sehr diffizile Sachen ging, war das eigentlich unmöglich." (Interview MdEP am
20.9.2000 in Brüssel)
216
der Grundlage dieser Diskussionsergebnisse bereitete die Berichterstatterin einen Entwurf für
das Kompromißangebot vor, den dann die Schattenberichterstatter erhielten, um ihn zu
kommentieren und Änderungsvorschläge zu machen. Nach einer weiteren Überarbeitung
wurde der Entwurf schließlich der gesamten Parlamentsdelegation zur Entscheidung
vorgelegt. "Mrs Lienemann did it very well and I have to say that she's one of the best
rapporteurs I have ever seen in that sense in a difficult situation. She used various inclusive
methods and it was a bit tricky and time-consuming, but all the proposals she mad finally to
the delegation were prepared in the meetings of the shadow rapporteurs. Of course, the
purpose of this was to guarantee that the proposals went through in the delegation. That didn't
actually always happen, so we had some difficulties doing these things, but without this kind
of method, it would have been even more difficult to find a compromise. So, it was
politically, strategically a very good choice of Mrs Lienemann, because she knew that if
everybody is not involved, then she would be massacred all the time in the delegation
meetings."376
Trotz des inklusiven Vorgehens bei der Entscheidungsvorbereitung, konnte sich die
Parlamentsdelegation bei ihrem Treffen nicht auf einen Gegenvorschlag zu dem
Kompromißangebot des Rates einigen. Zwar basierte der Entwurf im wesentlichen auf den in
zweiter Lesung verabschiedeten Abänderungen, aber bei zwei wichtigen Punkten hatte die
Berichterstatterin einen Schritt nach vorne gewagt und die Kompromißvorschläge der
Kommission eingearbeitet. So hatte die Berichterstatterin im Hinblick auf die Beseitigung der
gefährlichen Stoffe in ihrem Entwurf die von der Kommission vorgeschlagene
Differenzierung aufgegriffen und akzeptiert, daß die Verpflichtung zum 'phasing out' nur für
die Stoffe, die ein unakzeptabel hohes Risiko darstellen, gelten würde. Als Gegenleistung
sollte der Rat das 'phasing out' zum verbindlichen Umweltziel erklären und diesbezüglich
einen Zeitrahmen festlegen.377 Auch beim Thema Grundwasser hatte die Berichterstatterin
den
von
der
Kommission
vorgeschlagenen
Kompromiß,
wonach
die
konkreten
Bestimmungen des Grundwasserschutzes in Form einer Tochterrichtlinie verabschiedet
376
377
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel. In einem 'normalen'
Vermittlungsverfahren gestaltet sich die Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Parlamentsdelegation viel
einfacher. So kommt es bei weniger komplexen Dossiers häufig vor, daß die politischen Berater gemeinsam
mit dem 'Vermittlungsexperten' aus dem Generalsekretariat das Kompromißangebot des Parlamentes
vorbereiten, es mit den Vorstellungen des Berichterstatters abgleichen und dieser es dann der
Parlamentsdelegation vorlegt. (Interview Fraktionssekretariat/Europäisches Parlament am 20.3.2001 in
Brüssel)
Da sich das Parlament bei der Beseitigung der gefährlichen Stoffe auf die OSPAR Konvention berief, hätte
man für über 400 Stoffe eine Regelung finden müssen. Anscheinend hatte die Kommission die
Berichterstatterin überzeugen können, daß diese Forderung weder technisch machbar noch gegenüber den
217
werden, in ihren Entwurf aufgenommen. Allerdings sollte auch dieses Angebot nur gelten,
wenn der Rat der Festlegung bestimmter Fristen sowie der Vereinbarung eines
Sicherheitsnetzes zustimmen würde.378 Obwohl genau diese beiden Elemente später
Bestandteil des inter-institutionellen Kompromisses werden sollten, war die Mehrheit der
Delegationsmitglieder zu diesem Zeitpunkt noch nicht bereit, sie in das Kompromißangebot
aufzunehmen, da sie darin ein zu weitreichendes Entgegenkommen gegenüber dem Rat sahen.
Damit stand die Parlamentsdelegation vor dem großen Problem, daß zwar über die Prioritäten
weitgehend Konsens bestand, man sich aber nicht einigen konnte, welche Zugeständnisse man
der anderen Seite anbieten sollte.
Das nächste Treffen der Parlamentsdelegation fand erst kurz vor der ersten Sitzung des
Vermittlungsausschusses statt. In der Zwischenzeit hatten die Delegationsmitglieder fast aller
Fraktionen eigene Vorschläge vorgelegt und soweit möglich waren diese von der
Berichterstatterin aufgegriffen und in den neuen Entwurf für ein Kompromißangebot
eingearbeitet worden. Was allerdings nicht immer einfach war, da einige Vorschläge
vollkommen gegensätzlich waren und in diesen Fällen hatte die Berichterstatterin dann den
Vorschlag ausgewählt, der der Abänderung aus der zweiten Lesung am nächsten kam. Der
überarbeitete Entwurf unterschied sich von der ersten Fassung vor allem dahingehend, daß die
von der Kommission vorgeschlagenen Kompromißelemente wieder gestrichen worden
waren.379 Als selbst nach einer intensiven Debatte, in der die Berichterstatterin nochmals
jeden Punkt erläuterte und auch die Kommission Stellung nahm, immer noch keine Einigung
in Sicht war, blieb nur noch die Abstimmung, da ohne einen Gegenvorschlag des Parlamentes
zum Kompromißangebot des Rates das weitere Vermittlungsverfahren blockiert war. Um
dennoch einen möglichst breiten Konsens in der Parlamentsdelegation sicherzustellen,
stimmten die Berichterstatterin, die der sozialistischen Fraktion angehörte, und der
Vorsitzende der Parlamentsdelegation, der der konservativen Fraktion angehörte, jeweils
einheitlich ab. "The vote was very difficult in a way that it was always very tight like nine/six
or eight/seven, but the rapporteur and the chairman of the delegation played it so perfectly
378
379
Mitgliedstaaten durchsetzbar sei und es von daher realistischer ist zumindest für die Stoffe, die ein
unakzeptables hohes Risiko darstellen, eine verbindliche Beseitigung innerhalb von 20 Jahren zu fordern.
Durch die Vereinbarung eines Sicherheitsnetzes sollte der Problemverschiebung auf unbestimmte Zeit ein
Riegel vorgeschoben werden, so daß im Fall einer Nichtverabschiedung der Tochterrichtlinie andere, bereits
in der Wasserrahmenrichtlinie festzulegende Maßnahmen automatisch in Kraft treten würden.
Um bei dem Konfliktpunkt 'gefährliche Stoffe' dem Rat entgegen zu kommen, hatte man sich dazu
durchgerungen die Möglichkeit einer Fristverlängerung einzuräumen, wenn für bestimmte Stoffe
nachgewiesen werden kann, daß ein 'phasing out' innerhalb von 20 Jahren nicht zu praktizieren sei.
218
that everybody was winning and loosing all the time, so that there were a lot of people who
were unhappy, but everybody was unhappy."380
6.3.4 Die erste Sitzung des Vermittlungsausschusses
Am 23. Mai trat der Vermittlungsausschuß zur Wasserrahmenrichtlinie zum ersten Mal
zusammen, aber nicht weil man schon große Fortschritte bei der inter-institutionellen
Entscheidungsfindung gemacht hatte, sondern weil man die vertraglich vorgegebene Frist
einhalten mußte. Zur ersten Sitzung des Vermittlungsausschusses lagen wegen technischer
Probleme weder das am Vormittag beschlossene Kompromißangebot des Parlamentes zum
ersten Verhandlungspaket noch ein Kompromißangebot des Rates für das zweite
Verhandlungspaket vor. Von daher ging es sowohl bei dem Vermittlungsausschuß als auch
bei dem zuvor abgehaltenen halbstündigen Trilog im wesentlichen um die Darlegung des
Stands der Dinge und um einen allgemeinen Meinungsaustausch, wobei die Frage nach der
Rechtsverbindlichkeit der Wasserrahmenrichtlinie im Mittelpunkt der Debatte stand. Das
Parlament machte nochmals deutlich, daß die Umweltziele der Wasserrahmenrichtlinie so
verbindlich wie möglich formuliert werden sollten, während der Rat erklärte, daß er nicht
bereit sei diesbezüglich irgendwelche Zusagen zu machen, wenn nicht gleichzeitig auch die
Details der Verpflichtungen verhandelt würden. Im Hinblick auf das weitere Vorgehen
signalisierte das Parlament, daß man sich auf jeden Fall bemühen wolle, damit die
Vermittlung noch unter der portugiesischen Präsidentschaft abgeschlossen werden könne.
Allerdings waren sich beide Organe darin einig, daß noch eine Reihe informeller Treffen
notwendig sei, um bis Ende Juni ein Übereinkommen erzielen zu können.
Zwischen den Zeilen hatte das Parlament damit gegenüber dem Rat seine Schmerzgrenze für
das Vermittlungsverfahren klar definiert, indem es zu verstehen gab, daß es ohne die
Festlegung rechtsverbindlicher Umweltziele auf keinem Fall einem gemeinsamen Text
zustimmen werde. "Am Anfang gab es eine absolute Blockadesituation, weil der Rat sich in
dem Kernpunkt für uns, nämlich der rechtlichen Verbindlichkeit, überhaupt nicht bewegen
wollte. Als Verhandlungspartner muß man natürlich aufpassen, daß man nicht schuld ist,
wenn nachher nichts kommt, wo es doch dringend notwendig ist. Aber man muß auch wissen,
380
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel. Etwas weniger stringent wird
die interne Entscheidungsfindung der Parlamentsdelegation von einem anwesenden Kommissionsmitarbeiter
beschrieben. "Die Parlamentarier hatten es vorher nicht geschafft sich auf ein Kompromißangebot zu einigen,
so daß sie dann vor der ersten Sitzung des Vermittlungsausschusses in eineinhalb Stunden alle Punkte
diskutieren und abstimmen mußten, während der Coreper schon gewartet hat. Weil alles so schnell gehen
mußte, lief die Abstimmung recht chaotisch ab und dabei hat wohl so mancher den Überblick verloren und
auch mal für die falsche Position gestimmt. (Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt am
14.6.2000 in Heidelberg)
219
wo die Schmerzgrenze ist, daß man sagt, wenn es dabei bleibt, dann tut es uns leid, dann ist es
besser wir haben gar nichts."381 Allerdings war das Parlament und auch die Kommission, die
in diesem Punkt ganz die Linie des Parlamentes unterstützte, an dieser Blockadesituation
nicht ganz unschuldig, denn aus der Sicht des Rates stellte sich die Situation etwas anders dar.
"Der Anfang der Verhandlung war ein gewollter oder unabsichtlicher Dialog der
Taubstummen, weil das Parlament immer an der Formulierung des ersten Paragraphen des
Artikel 4 geklebt ist, während dessen der Rat sehr weitgehende Zugeständnisse beim Inhalt
gemacht hat, die aber zu diesem Zeitpunkt überhaupt nicht geschätzt wurden, weil man eine
Veränderung in der Basisformulierung sehen wollte, d.h. im Verpflichtungsgrad. Und welche
Verpflichtungen das dann sind, wollte man nachher diskutieren. Die Ratslinie war, wir
schreiben so genau wie möglich hinein, was wir alles zu tun haben, lassen aber absichtlich
eine Ambiguität im Beginn, weil wir sonst ständig vor dem Europäischen Gerichtshof sitzen
mit Versprechungen, die wir technisch nicht erfüllen können. Übrigens muß man sagen, es ist
immer der Rat mit Vorschlägen gekommen und das Parlament hat eigentlich immer gesagt,
'Noch nicht genug. Try again!', was auf dieser Seite des Verhandlungstisches für böses Blut
gesorgt hat."382
Die Erklärung des Parlamentes, man wolle sich bemühen die Vermittlung noch unter
portugiesischer
Präsidentschaft
abzuschließen,
war
zudem
mit
einer
deutlichen
Handlungsaufforderung an die Portugiesen verbunden. Das Parlament wußte, daß die
portugiesische Präsidentschaft der Wasserrahmenrichtlinie eine hohe politische Priorität
beimaß und dies nicht nur, weil die Portugiesen diese inzwischen zu dem 'Prestigeobjekt' ihrer
Präsidentschaft erklärt hatten, sondern weil die Wasserrahmenrichtlinie auch viele
Bestimmungen enthielt, die im ureigensten Interesse der Portugiesen, insbesondere gegenüber
ihrem großen Nachbarn Spanien, waren. Die portugiesische Präsidentschaft wußte wiederum,
daß eine Einigung mit dem Parlament nur möglich ist, wenn man es schaffen würde im
Coreper eine Lösung im Hinblick auf den Konflikt um die Rechtsverbindlichkeit der
Umweltziele zu finden. Sollte bei dem für Ende Juni anvisierten Vermittlungsausschuß eine
Einigung scheitern, so wäre dies eine große Niederlage für die portugiesische Präsidentschaft
gewesen, während das Parlament noch eine zweite Chance mit der französischen
Präsidentschaft gehabt hätte, da die vertraglich vorgegebene Frist erst am 5. bzw. am 19 Juli
ablief. Insofern stand die portugiesische Präsidentschaft unter erheblichem Handlungsdruck
und mußte sich etwas einfallen lassen.
381
382
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
220
6.3.5 Die gemeinsame Suche nach einer Kompromißlösung
Neben den Beratungen über das zweite Verhandlungspaket - der Rat hatte inzwischen sein
Kompromißangebot vorgelegt und das Parlament war dabei eine Gegenofferte zu formulieren
- konzentrierten sich die Verhandlungen zunächst weiterhin auf das erste Verhandlungspaket,
da in diesem die wesentlichen Konfliktpunkte enthalten waren und ohne deren Lösung war
eine Einigung nicht zu erzielen. Nachdem sich beide Seiten von ihren ursprünglichen
Standpunkten mehr oder weniger gelöst hatten, ging es nun in der dritten Phase des
Vermittlungsverfahrens
darum,
einen
Kompromiß
zwischen
den
beiden
Kompromißangeboten zu finden. In dieser Phase kommt auch den informellen Kontakten eine
andere Bedeutung zu, da nun die Vertreter beider Delegationen gemeinsam nach einer
Verhandlungslösung suchen. "The informal contacts had different purpose during each of the
three stages. During the first phase, it was important for the Council to have a dialogue with
the representatives of the Parliament in order to build up their own proposal, so that they
knew what the absolute priorities of the Parliament were and that they could build the package
so that they could see that it approached the Parliament in some ways. So, the presidency used
the contacts in a way to construct the Council's position. And then it was the other way round
in the next phase and then in the third phase it was like we had a pen in our hands and we
were trying to make these proposals blend together finally."383
Im Gegensatz zu anderen Vermittlungsverfahren fand bei der Wasserrahmenrichtlinie die
gemeinsame Suche nach einer Kompromißlösung nicht in der gängigen Trilogform statt, denn
bei den informellen Treffen war die Präsidentschaft zwar durch die Vorsitzende des Coreper
vertreten, aber auf der Seite des Parlamentes nahmen neben der Berichterstatterin nicht wie
sonst üblich die Vorsitzenden der Parlamentsdelegation und des Umweltausschusses teil,
sondern die Schattenberichterstatter der konservativen und der grünen Fraktion.384 Abgesehen
davon, daß die Vorsitzende des Umweltausschusses wenig Neigung zeigte die Vermittlung
aktiv zu unterstützen, wollte die Berichterstatterin durch die Einbindung der beiden
Schattenberichterstatter die Konsensbildung innerhalb der Parlamentsdelegation erleichtern.
Mit dieser inklusiven Strategie war nämlich die Hoffnung verbunden, daß sich auch bei dem
'radikaleren' Flügel in der Parlamentsdelegation eine größere Kooperationsbereitschaft
einstellen würde, wenn deren Repräsentant direkt in die gemeinsame Kompromißsuche
383
384
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Während Ursula Schleicher als Schattenberichterstatterin der konservativen Fraktion den 'gemäßigteren'
Flügel innerhalb der Parlamentsdelegation repräsentierte, war der 'radikalere' Flügel durch Alex de Roo, den
Schattenberichterstatter der grünen Fraktion, vertreten. Natürlich nahm die Kommission auch weiterhin an
allen informellen Treffen teil.
221
eingebunden wird und dabei sozusagen am eigenen Leib die Notwendigkeit, daß man im
Rahmen der Konsensbildung Zugeständnisse machen zu muß, erfährt.
Bei dem nächsten informellen Treffen legte die portugiesische Präsidentschaft ein
sogenanntes 'non-paper' vor, d.h. ein Diskussionspapier mit zunächst vollkommen
unverbindliche Ideen, von denen man aber hoffte, daß sie zur Deblockierung der verfahrenen
Verhandlungssituation beitragen würden. "Die Lösung, die jetzt im Nachhinein ungemein
primitiv klingt, wo man sagt, da hätte man auch gleich drauf kommen können, war die
Aufteilung des 'chapeau', wie das so schön geheißen hat, in Verpflichtungen und
Absichtsverpflichtungen."385 Bei dem 'chapeau' handelte es sich um den ersten Satz des
Artikel 4, in dem die Rechtsverbindlichkeit aller Umweltziele festgelegt werden sollte und
dessen Verpflichtungsgrad zwischen Rat und Parlament heftig umstritten war. In dem 'nonpaper' war nun eine Differenzierung vorgenommen worden, so daß das Ausmaß der
Verbindlichkeit im Hinblick auf die einzelnen Anforderungen an die Gewässer nicht mehr
einheitlich festgelegt werden mußte, sondern für jedes Umweltziel wie etwa für die
Verschlechterungsgebote oder die Erreichung eines guten Zustand bezüglich der
Oberflächengewässer sowie des Grundwassers der Verpflichtungsgrad separat formuliert
werden konnte. Im Rahmen dieser Differenzierung wollte der Rat dann auch die schrittweise
Beseitigung der Verschmutzung durch gefährliche Stoffe in den Oberflächengewässern als
Umweltziel aufnehmen. Da es sich bei diesem Kompromißvorschlag der Präsidentschaft
allerdings um ein 'non-paper' handelte, dem der Coreper noch nicht zugestimmt hatte,
reagierten die Vertreter der Parlamentsdelegation zurückhaltend, signalisierten aber, daß der
Vorschlag bedenkenswert sei. Doch schon zwei Tage später konnte die Berichterstatterin bei
dem nächsten informellen Treffen der Präsidentschaft berichten, daß die Parlamentsdelegation
die vorgeschlagene Neustrukturierung des Artikel 4 voraussichtlich akzeptieren werde.
Gleichwohl müsse jedes Umweltziel separat verhandelt werden, da der Verpflichtungsgrad
der einzelnen Anforderungen von der sich anschließenden Formulierung abhänge und es
diesbezüglich noch einige Differenzen zwischen den Vorschlägen des Rates und den
Vorstellungen des Parlamentes gäbe.
Nachdem sowohl bei diesem als auch bei dem vorangegangenen informellen Treffen die
Präsidentschaft sowie die Kommission zu weiteren Punkten Kompromißtexte vorgelegt hatten
und auch schon gemeinsame Kompromißformulierungen unternommen worden waren, war
nun wieder die Parlamentsdelegation an der Reihe in Anbetracht der neuen Entwicklungen zu
dem
ersten
Verhandlungspaket
seine
Position
222
festzulegen
und
zum
zweiten
Verhandlungspaket eine Gegenofferte zu formulieren. War durch das 'non-paper' schon
Bewegung in die Verhandlungen gekommen, so zeichnete sich nun endgültig die
Überwindung der Entscheidungsblockade ab, denn die Parlamentsdelegation stimmte der
Neustrukturierung des Artikel 4 zu und sie akzeptierte prinzipiell die Notwendigkeit, die
konkreten Maßnahmen für den Grundwasserschutz im Rahmen einer Tochterrichtlinie zu
verabschieden. Dieser Schritt kann als Wendepunkt im Vermittlungsverfahren angesehen
werden, da zum ersten Mal die reale Chance bestand, daß im Rahmen der interinstitutionellen Entscheidungsfindung eine Einigung erzielt werden kann. Daß das Parlament
nun eine größere Kooperationsbereitschaft zeigte, mag noch auf eine zweite, im Nachhinein
ebenfalls primitive Lösung zurückzuführen sein, wobei es diesmal nicht um Inhalte, sondern
die Form der Präsentation ging. "Weil es so viel Text gab und der so ungemein komplex war,
ist lange Zeit nicht in dem von uns favorisierten Vier-Kolonnen-Dokument gearbeitet worden,
sondern auf separaten Blättern, in denen die Änderungen jeweils gekennzeichnet waren. Was
'good practice' war, weil wir da immer von 80 Seiten oder so sprechen. Erst in dieser letzten
Phase des Verfahrens haben die beiden Sekretariate durchgesetzt, daß wir zu einer
verkleinerten Tabellengestaltung - das waren dann eben nur zwei Kolonnen, also nur die
'amendments' des Parlamentes und der derzeitige Vorschlag des Rates - zurückkehren. Mit
dieser primitiven Idee das neu darzustellen, hat das Parlament das erste Mal, behaupte ich,
gesehen - nämlich die Nichtexperten, denn Lienemann war ja voll in dem Dossier drin - wie
viele von den 'amendments' bereits übernommen waren und wie stark denen schon
entsprochen wurde. Das war schon ein Damaskuserlebnis und das dürfte wirklich die
Blockade im Parlament aufgelöst haben."386
Nach
dieser
Serie
informeller
Treffen
war
man
in
der
inter-institutionellen
Entscheidungsfindung ein gutes Stück voran gekommen und obwohl es noch einige
Differenzen gab, zeichnete sich eine deutliche Annäherung der Standpunkte der beiden
Entscheidungsorgane ab. Von daher waren viele der beteiligten Akteuren zuversichtlich, daß
man bei der nächsten Sitzung des Vermittlungsausschusses eine Einigung erzielen würde.
"After these informal contacts we went to the conciliation committee meeting and we already
had quite a well-established document where the differences, which were numerous in the
beginning, were limited anyway and also the scope of disagreement was quite limited.
Everybody actually knew already at that stage that we will find an agreement. Well, perhaps
not everybody, but at least those who were insiders in this business knew that it will work
385
386
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
223
out."387 Trotz der weit voran geschrittenen Konsensbildung zwischen Rat und Parlament, gab
es noch einige offene Punkte, für die eine Kompromißlösung gefunden werden mußte.
Während es sich bei einigen Punkten eher um Formulierungsfragen handelte, betrafen andere
durchaus noch wichtige Forderungen des Parlamentes oder des Rates, wobei für die meisten
dieser Punkte schon Kompromißvorschläge der Kommission vorlagen.
Die Frage nach der rechtlichen Verbindlichkeit der Umweltziele:
•
Nachdem sich beide Delegationen schon auf die neue Struktur des Artikel 4 geeinigt
hatten, hieß es nun bezüglich jeder Anforderung an die Gewässer "die Mitgliedstaten (plus
Verb)". Allerdings waren in der sich anschließenden Konkretisierung der Anforderungen
noch einige Formulierungen umstritten.
•
Bezüglich der Anforderungen an die Gewässer hatte der Rat teilweise den Passus "sofern
durchführbar" eingefügt, um das Ausmaß der rechtlichen Verbindlichkeit abzuschwächen.
Diese Einschränkung wollte das Parlament nicht akzeptieren.
Die Beseitigung gefährlicher Stoffe:
•
Nachdem sich Rat und Parlament darauf geeinigt hatten, daß die Beseitigung der
gefährlichen Stoffe ein Ziel der Richtlinie sein soll, mußte noch geklärt werden, welches
Gewicht diesem Ziel beigemessen wird, d.h. ob es im ersten Teil des Artikel 1 (Hauptziele
der Richtlinie) oder im zweiten Teil (sekundäre Ziele) aufgeführt werden sollte.
•
Offen war noch die Definition für gefährliche Stoffe, wobei diesbezüglich von der
Kommission mehrere Kompromißvorschläge vorlagen.
•
Ebenfalls war noch offen wie die entsprechende Anforderung an die Oberflächengewässer
formuliert werden soll, wobei insbesondere der Grad der Verpflichtung sowie die
Festlegung einer Frist geklärt werden mußten.
•
Schließlich gab es noch bezüglich der in Artikel 16 aufgeführten Maßnahmen gegen die
Wasserverschmutzung einige offene Fragen, die vor allem die Auswahlmethode der
gefährlichen Stoffe sowie die Fristen für die Erstellung einer Liste prioritärer Stoffe
betrafen.
Der Schutz des Grundwassers:
•
Auch im Hinblick auf die Reduzierung der Grundwasserverschmutzung mußte geklärt
werden, ob diese Zielvorgabe im Artikel 1 als ein Hauptziel oder als ein sekundäres Ziel
der Richtlinie aufgeführt werden soll.
•
Bezüglich der Verpflichtung zur Trendumkehr war noch keine Einigung erzielt worden
über den Grad der rechtlichen Verbindlichkeit sowie über die Vorgabe einer Frist.
387
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
224
•
Zwar hatte das Parlament in der Zwischenzeit zugestimmt, daß die Maßnahmen zum
Erreichen der Trendumkehr im Rahmen einer Tochterrichtlinie verabschiedet werden,
aber die konkreten Inhalte des hierfür neu zu schaffenden Artikels sowie die
Ausgestaltung des Sicherheitsnetzes mußten noch verhandelt werden.
Der Zeitrahmen und die Frage der Fristverlängerung:
•
Sämtliche in der Richtlinie angeführten Fristen sollten separat verhandelt werden, weil
hier die Vorstellungen von Rat und Parlament noch weit auseinander lagen. Da die Fristen
mit den zuerst genannten Konfliktpunkten eng zusammen hingen, war abzusehen, daß die
Festlegung des jeweiligen Zeitrahmen bei den Verhandlungen ein wichtiges Instrument
der Konsensbildung werden würde.
Die Ausnahmeregelungen:
•
In den Ausnahmeregelungen gab es noch einige umstrittene Formulierungen, die das
Parlament als zu vage erachtete. Als Kompromiß hatte die Kommission vorgeschlagen,
daß das Parlament diese Formulierungen akzeptieren könnte, wenn der Rat bezüglich der
Anforderungen an die Gewässer den Passus "sofern durchführbar" streichen würde.
•
Zudem hatte das Parlament einen Zusatz gefordert, der auch bei der Anwendung der
Ausnahmeregelungen
garantiere,
daß
eine
Absenkung
des
gemeinschaftlichen
Schutzniveaus verhindert wird.
•
Schließlich war die Berücksichtigung des 'finnischen Problems' noch nicht endgültig
geklärt worden. Obwohl das Parlament das 'finnische Problem' als legitim anerkannte,
forderte es eine Formulierung, die einen Mißbrauch dieser Ausnahmeregelung verhindern
würde.
Das zweite Verhandlungspaket:
•
Das umstrittenste Problem im zweiten Verhandlungspaket betraf den Artikel 9, d.h. die
Kostendeckung der Wasserpreise. Der Rat hatte alle Abänderungen des Parlamentes
abgelehnt und in seinem Kompromißvorschlag nur einige Veränderungen an den
Definitionen vorgenommen. Von daher beharrte das Parlament auf seiner Forderung nach
einem 'echten' Kompromißangebot des Rates, das auf alle Abänderungen Bezug nimmt.
Um auch in diesem Punkt eine Einigung zu fördern, hatte die Kommission in der
Zwischenzeit nochmals einen neuen Kompromißvorschlag vorgelegt.
225
6.3.6 Die zweite Sitzung des Vermittlungsausschusses
Bevor man am 28. Juni zum Trilog zusammen kam, fanden zuvor nochmals Sitzungen der
Parlamentsdelegation und des Coreper statt. Auf Seiten des Parlamentes hatte sich die
Berichterstatterin schon am Morgen mit den Schattenberichterstattern getroffen, um unter
Berücksichtigung der letzten Kompromißangebote des Rates und der Kompromißvorschläge
der Kommission die Position des Parlamentes für den Vermittlungsausschuß vorzubereiten.
Dabei formulierten die Berichterstatter explizit einige Forderungen, bei denen sie ein
Entgegenkommen des Rates erwarteten, wie etwa eine angemessene Definition für die
gefährlichen Stoffe, ein Sicherheitsnetz im Hinblick auf die Verabschiedung der
Tochterrichtlinie im Rahmen des Grundwasserschutzes oder die Streichung des Passus
"sofern durchführbar" bei den Umweltzielen. Bei ihrer Sitzung am Nachmittag stimmte die
Parlamentsdelegation dem Entwurf der Berichterstatter mit einigen kleineren Modifikationen
zu und man einigte sich darauf, "that these are the things we want to get out of this business,
otherwise it's finished."388 Insofern beinhaltete die Verhandlungsstrategie des Parlamentes als
letzte Rückfallposition die Möglichkeit, die Sitzung des Vermittlungsausschusses platzen zu
lassen und auf die nächste Sitzung, die für den 13. Juli anberaumt worden war, zu hoffen.
Auch der Coreper tagte am Nachmittag, um sich auf eine Verhandlungsstrategie zu einigen
und allerletzte Kompromißangebote zu beschließen.
Im Rahmen des Triloges präsentierte die portugiesische Präsidentschaft dann das neueste
Kompromißangebot des Rates, das tatsächlich in vielen Punkten schon sehr nahe an die
Parlamentsposition heran reichte. "There were a few things, but okay, at that stage, it was one
hundred percent clear that we are going to reach an agreement. Even though everybody was
happy, it was then a heavy job to go through the whole document word by word."389 Vor
allem über die konkreten Inhalte der Artikel 1 (Ziel der Richtlinie), Artikel 4 (Umweltziele),
Artikel 11 (Maßnahmenprogramm), Artikel 16 (Strategien gegen die Wasserverschmutzung)
und den neuen Artikel 16a (Strategien zur Verhinderung und Begrenzung der
Grundwasserverschmutzung) wurde nochmals intensiv verhandelt und obwohl für fast alle
Punkte schon Kompromißentwürfe vorlagen, bedurfte es einer gewissen 'Gipfeldramatik',
damit beide Seiten schließlich zustimmten. Zu dieser 'Gipfeldramatik' im Rahmen des
Vermittlungsausschusses gehört auch, daß nunmehr im Trilog die Führungsspitzen der Ratsund der Parlamentsdelegation, d.h. der Minister der Präsidentschaft sowie der Vorsitzende der
Parlamentsdelegation, miteinander verhandeln. "At the end of the procedure, Mr Provan
388
389
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
226
became a very important figure, because he is the guy who will then have the authority to
push and to force decisions, because the president of the delegation leads the procedure and
he is the interlocuter of the Council when the conciliation has formally opened."390 Ebenso
verfügt der Minister, der auf seiten des Rates die Verhandlungen übernimmt, über die
notwendige Autorität, um in dieser letzten Phase des Vermittlungsverfahrens eine verstärkte
Kooperationsbereitschaft einzufordern. Und schließlich bedarf es im Rahmen des Trilogs
eines kompetenten Kommissars, der die Verhandlungen moderieren und zwischen den beiden
Verhandlungsparteien vermitteln kann. "Ein aktiver Kommissar, der sein Dossier im Kopf
hat, ist ein absolutes Essentiale bei schwierigen Verhandlungen in der Endphase und in
diesem Fall war es eine sehr aktive und eine exzellente Kommissarin. Frau Wallström hat das
wirklich mit Fingerspitzengefühl gehandhabt und sie ist in der harten letzten Nacht sehr, sehr
ausgleichend tätig gewesen."391
Nach fast zwei Stunden konnten die Verhandlungsführer wieder in ihre Delegationen gehen
und die Kompromißtexte vorlegen, über die man sich während des Triloges geeinigt hatte.
Obwohl man in der Parlamentsdelegation über das weitreichende Übereinkommen erleichtert
war, gab es noch einen kritischen Punkt, der insbesondere für die grünen, sozialistischen und
liberalen Delegationsmitgliedern ein wichtiges Anliegen darstellte. Um die Verpflichtung zur
Beseitigung der prioritären gefährlichen Stoffe möglichst verbindlich zu gestalten, hatte man
sich in der Parlamentsdelegation für die Festlegung eines Zeitrahmens von maximal 20 Jahren
geeinigt, was vom Rat immer noch abgelehnt wurde. Da man sich in der Parlamentsdelegation
nicht darauf einigen konnte, inwieweit man bei den weiteren Verhandlungen auf dieser
Forderung beharren sollte, denn im Grunde genommen teilte die konservative Fraktion in
dieser Frage eher die Position des Rates, mußte nochmals abgestimmt werden. Letztendlich
sprach sich eine knappe Mehrheit dafür aus, daß man auf jeden Fall versuchen sollte, bei
diesem Punkt eine bestimmte Frist durchzusetzen. Nach der Rücksprache mit den
Delegationen fand ein zweiter Trilog statt, bei dem die letzten offenen Probleme zum ersten
Verhandlungspaket gelöst werden konnten. So einigte man sich darauf, daß die Vorgabe von
20 Jahren für die Beseitigung der prioritären gefährlichen Stoffe zwar nicht an der
ursprünglich vom Parlament gewünschten Stelle (Artikel 4) erfolgte, sondern im Rahmen der
Strategien gegen die Wasserverschmutzung (Artikel 16) verankert wurde.392
390
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
392
Da es sich bei dieser Lösung um ein sehr gutes Beispiel handelt, um zu zeigen, wie Kompromisse, bei denen
beide Seiten ihr Gesicht wahren können und ihre Positionen vordergründig nicht aufgeben müssen, 'gemacht'
werden, sollen die damit verbundenen Hintergrunddetails und Implikationen einmal näher beleuchtet werden.
Die Kompromißlösung läuft nun darauf hinaus, daß die von der Kommission vorgelegten Vorschläge für
391
227
Während des Triloges hatte man zudem beschlossen eine technische Arbeitsgruppe
einzusetzen, die sich mit den Änderungsanträgen zu den weniger umstrittenen Punkten
befassen sollte, was im Rahmen des Vermittlungsausschusses eine Verfahrensneuerung
darstellte. Nachdem die Vermittlung der Konfliktpunkte des ersten Verhandlungspaketes
mehr oder weniger die ganze Zeit und Energie beansprucht hatte, umfaßten die
'Kleinigkeiten', die nun in der technischen Arbeitsgruppe abgehandelt werden sollten, mit
Ausnahme der Wasserpreise fast das gesamte zweite Verhandlungspaket. Im Vergleich zu
anderen Vermittlungsverfahren hätten die darin enthaltenen Themenbereiche für ein separate
Vermittlung ausgereicht, da auch die weniger umstrittenen Punkte noch ausreichend
Konfliktpotential für Diskussionen zwischen dem Rat und dem Parlament enthalten hätten.
"Aber als alle großen Konflikte erledigt und alle erleichtert waren, wollte niemand mehr
etwas von den kleinen Nebensächlichkeiten wissen, so daß diese einer technischen
Arbeitsgruppe übertragen wurden."393 Da aufgrund der Zusammensetzung der Arbeitsgruppe neben den Mitarbeitern der drei 'Vermittlungssekretariate' war der Rat durch den
portugiesischen Wasserdirektor, das Parlament durch die politischen Berater der Fraktionen
und die Kommission durch einen Experten sowie den Wasserdirektor vertreten - sowohl
fachliche Argumente als auch eine professionelle Problemlösungsorientierung die
Kompromißsuche bestimmten, konnte das zweite Verhandlungspaket tatsächlich ohne größere
Diskussionen und in relativ kurzer Zeit abgehandelt werden. "There was a kind of innovation,
because there were all the recitals and some other leftovers from the main articles, which were
then delegated to a technical working group, which was from our side completely nonpolitical in that sense. And there, the presidency came with the paper for those leftovers and
393
Maßnahmen zur Beseitigung der prioritären gefährlichen Stoffe einen Zeitrahmen enthalten müssen, der 20
Jahre nicht überschreiten darf (Art. 16, Abs. 6). Gegenüber den Delegationsmitgliedern der grünen, der
sozialistischen und der liberalen Fraktion, die unbedingt die Vorgabe von 20 Jahren in der
Wasserrahmenrichtlinie haben wollten, vertrat die Kommission die Position, daß die Festlegung des
Zeitrahmens in Artikel 16 genauso gut sei wie in Artikel 4. Gleichzeitig sagte die Kommission dem Rat, daß
er den 20 Jahren in Artikel 16 ruhig zustimmen könne, da dieser Zeitrahmen zwar im Vorschlag der
Kommission enthalten sein, aber dann erst noch im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens verhandelt
werden müsse. Darüber hinaus waren an dieser Kompromißlösung noch zwei weitere Punkte kritisch, die
allerdings von Seiten des Parlamentes nicht problematisiert wurden. Ersten blieb relativ unklar, ab welchem
Zeitpunkt die 20 Jahre gelten sollen, d.h. ab dem Zeitpunkt, an dem die Kommission den Vorschlag vorlegt
oder ab dem Zeitpunkt, wenn der Vorschlag verabschiedet worden ist, was ja durchaus mehrere Jahre dauern
kann. Zweitens stellt sich die Frage, inwieweit die Kommission rechtlich verpflichtet ist in ihrem Vorschlag
die 20 Jahre aufzugreifen oder sie aufgrund ihres Initiativrechts eine ganz andere Vorgabe in den
Richtlinienvorschlag aufnehmen könnte, da die Praxis des Gemeinschaftsrecht nämlich auf dem Grundsatz
'neue Richtlinie catcht alte Richtlinie' basiert. (Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt
am 3.2.2001 in Heidelberg)
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt am 3.2.2001 in Heidelberg. Tatsächlich enthielt
das zweite Verhandlungspaket noch zentrale Forderungen des Parlamentes wie etwa die Definition des
kombinierten Ansatzes.
228
then we approved actually most of the proposals, modified a few of them and then we took
the paper to the committee where the presidency presented it."394
Kurz nach Mitternacht begann schließlich die Sitzung des Vermittlungsausschusses, in der
dann nicht mehr verhandelt wurde, sondern eine politische Aussprache erfolgte. Es gab ein
paar Punkte, bei denen zwar ein Konsens erreicht worden und der gefundene Kompromiß
nicht mehr zu ändern war, bei denen die Delegationen aber klar machen wollten, daß sie nur
wegen der Notwendigkeit einer Einigung Zugeständnisse gemacht hatten. Hierzu zählte
beispielsweise die Kostendeckung der Wasserdienstleistungen, bei der das Parlament noch
zuletzt die Vorgabe durchgesetzt hatte, daß eine Befreiung von der Verpflichtung zur
Kostendeckung nicht zu einer Gefährdung der Umweltziele führen dürfe. Obwohl während
des Vermittlungsverfahrens immer Irland im Mittelpunkt der Diskussion gestanden hatte, war
dem Parlament von Anfang an klar gewesen, daß andere Mitgliedstaaten ihre eigenen
Vorbehalte stets hinter dem 'irischen Problem' versteckt hatte. "We knew that we couldn't
achieve anything more in this subject, so we just had to be satisfied with the outcome, which
is there in Article 9. But we needed this political discussion in order to show them that we
were not completely stupid, that we knew what we were doing here and that they were the
crooks of the play."395 Über den in den informellen Treffen und den Trilogen erarbeiteten
gemeinsamen Entwurf wird im Vermittlungsausschuß nicht abgestimmt, sondern eine
Einigung gilt als erzielt, wenn die beiden Vorsitzenden im Namen ihrer jeweiligen Delegation
dem
vorliegenden
Kompromißtext
zustimmen.
Insofern
konnte
die
Sitzung
des
Vermittlungsausschusses schon nach eineinhalb Stunden, nachdem auch die Ergebnisse der
technischen
Arbeitsgruppe
vorlagen,
beendet
und
damit
die
Vermittlung
zur
Wasserrahmenrichtlinie erfolgreich abgeschlossen werden.
6.3.7 Die Verabschiedung des gemeinsamen Textes
Nachdem der Vermittlungsausschuß am 28. Juni eine Einigung erzielt hatte, billigten die
beiden Vorsitzenden der Delegationen des Vermittlungsausschusses am 18. Juli den
gemeinsamen Entwurf und übermittelten ihn offiziell dem Parlament und dem Rat.396 Die
Parlamentsdelegation nahm am 21. August den Entwurf einer legislativen Entschließung
394
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel. Zudem konnte der
portugiesische Wasserdirektor jetzt endlich einige der Kompromisse präsentieren, auf die sich die
Wasserdirektoren schon auf einem ihrer Treffen in Lissabon im Februar 2000 geeinigt hatten.
395
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
396
Die Vorgaben, die das Procedere nach der Einigung im Vermittlungsausschuß betreffen, finden sich ebenfalls
in der Gemeinsamen Erklärung zu den praktischen Modalitäten des neuen Mitentscheidungsverfahren.
229
einstimmig an und legte daraufhin dem Parlament den Bericht für die dritte Lesung zur
Wasserrahmenrichtlinie vor.397 In diesem Bericht wurde dem Plenum empfohlen, den vom
Vermittlungsausschuß
gebilligten
gemeinsamen
Entwurf
anzunehmen,
da
es
der
Parlamentsdelegation im Rahmen des Vermittlungsverfahrens gelungen sei, die Hauptziele
des Parlamentes durchzusetzen. Tatsächlich folgte das Parlament der Empfehlung und
verabschiedete am 7. September in dritter Lesung den gemeinsamen Entwurf zur
Wasserrahmenrichtlinie. Eine Woche später war auch die Beschlußfassung des Rates, die im
schriftlichen Verfahren erfolgte, abgeschlossen. So erklärte der Rat am 14. September, daß er
den gemeinsamen Entwurf zur Wasserrahmenrichtlinie bei Enthaltung Dänemarks einstimmig
angenommen habe. Schließlich konnte die Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des
Rats zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der
Wasserpolitik von den Präsidenten der beiden Organe 23. Oktober unterzeichnet und am 22.
Dezember 2000 im Amtsblatt veröffentlicht werden.398
Schon der quantitative Umfang des Endergebnisses macht deutlich, daß der Vorschlag der
Kommission für die Wasserrahmenrichtlinie im Verlauf der Verhandlungen erheblich
erweitert worden ist, denn anstelle der ursprünglichen 29 Seiten umfaßt der endgültige
Richtlinientext ganze 62 Seiten und die technischen Anhänge nehmen nochmals über 90
Seiten ein. Von daher kann an dieser Stelle nicht detailliert auf den gesamten Richtlinientext
eingegangen werden, sondern das Endergebnis soll nur unter Berücksichtigung der
wichtigsten inhaltlichen Veränderungen in der Wasserrahmenrichtlinie vorgestellt werden.399
Neben den ursprünglichen Zielen der Vermeidung einer weiteren Verschlechterung sowie
dem Schutz und der Verbesserung des Zustands der aquatischen Ökosysteme und der
Förderung einer nachhaltigen Wassernutzung, sind der Wasserrahmenrichtlinie folgende Ziele
hinzugefügt worden (Artikel 1):
•
Anstreben eines stärkeren Schutzes und einer Verbesserung der aquatischen Umwelt unter
anderem durch spezifische Maßnahmen zur schrittweisen Reduzierung von Ableitungen,
Emissionen und Freisetzung von prioritären Stoffen und durch die Beendigung oder
schrittweise Einstellung von Ableitungen, Emissionen und Freisetzungen von prioritären
gefährlichen Stoffen
397
A5-0214/2000 vom 29.8.2000 bzw. Abl. C/2001/135, S. 252.
Abl. L 237 vom 22.12.2000, S. 1.
399
Vgl. hierzu auch die Zusammenfassung des ursprünglichen Kommissionsvorschlag in Kapitel 4.3. Da die
Artikel teilweise zusammengefaßt und in eine neue Reihenfolge gebracht und außerdem neue Artikel
hinzugefügt worden sind, stimmen die Angaben zu den Nummern im ursprünglichen Kommissionsvorschlag
und im endgültigen Richtlinientext nicht mehr überein.
398
230
•
Sicherstellung einer schrittweisen Reduzierung der Verschmutzung des Grundwassers und
Verhinderung seiner weiteren Verschmutzung
•
Beitrag zur Minderung der Auswirkungen von Überschwemmungen und Dürren
Ebenfalls wurde das sekundäre Ziel der Sicherstellung einer ausreichenden Wasserversorgung
im Sinne einer nachhaltigen Wassernutzung durch weitere Ziele ergänzt, so daß die
Wasserrahmenrichtlinie nunmehr einen Beitrag leisten soll:
•
zu einer wesentlichen Reduzierung der Grundwasserverschmutuzung
•
zum Schutz der Hoheitsgewässer und der Meeresgewässer
•
zur Verwirklichung der Ziele der einschlägigen internationalen Übereinkommen
einschließlich derjenigen, die auf die Vermeidung und Beseitigung der Verschmutzung
der Meeresumwelt abzielen und zwar mit dem Endziel, in der Meeresumwelt für natürlich
anfallende Stoffe Konzentrationen in der Nähe der Hintergrundwerte und für
anthropogene synthetische Stoffe Konzentrationen nahe Null zu erreichen.
Das zentrale Umweltziel der Wasserrahmenrichtlinie besteht nach wie vor in der Vorgabe,
daß für alle Gewässer ein guter Zustand erreicht werden muß, wobei die Frist um zwei Jahre
verlängert worden ist (Art. 4, Abs. 1). Insgesamt ist der Absatz vollkommen neu strukturiert
und im Hinblick auf eine verstärkte Berücksichtigung des Vorsorge- und des Vorbeugeprinzip
sind weitere Anforderungen hinzugefügt worden. Bei Oberflächengewässern sind die
Mitgliedstaaten nun verpflichtet:
•
die notwendigen Maßnahmen durchzuführen, um eine Verschlechterung des Zustands
aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern
•
alle Oberflächenwasserkörper zu schützen, zu verbessern und zu sanieren, um bis 2015
einen guten Zustand der Oberflächengewässer zu erreichen
•
alle künstlichen und erheblichen Wasserkörper zu schützen und zu verbessern, um bis
2015 ein gutes ökologisches Potential und einen guten chemischen Zustand der
Oberflächengewässer zu erreichen
•
die notwendigen Maßnahmen durchzuführen (gemäß der in Artikel festgelegten Strategien
gegen die Wasserverschmutzung), um die Verschmutzung durch prioritäre Stoffe
schrittweise zu reduzieren und die Ableitungen, Emissionen und Freisetzungen prioritärer
gefährlicher Stoffe zu beenden oder schrittweise einzustellen.
231
Und im Hinblick auf das Grundwasser sind die Mitgliedstaaten verpflichtet:
•
die erforderlichen Maßnahmen durchzuführen, um die Einleitung von Schadstoffen in das
Grundwasser zu verhindern oder zu begrenzen und eine Verschlechterung des Zustands
aller Grundwasserkörper zu verhindern
•
alle Grundwasserkörper zu schützen, zu verbessern und zu sanieren, um bis 2015 einen
guten Zustand des Grundwassers zu erreichen
•
die erforderlichen Maßnahmen durchzuführen, um alle signifikanten und anhaltenden
Trends einer Steigerung von Schadstoffen aufgrund der Auswirkungen menschlicher
Tätigkeiten umzukehren und so die Verschmutzung des Grundwassers schrittweise zu
reduzieren.
Darüber hinaus wurden auch die weiteren Bestimmungen des Artikel 4, die Kommission hatte
nur die Möglichkeit einer Fristverlängerung sowie die Verwirklichung weniger strenger
Umweltziele als Ausnahmeregelung berücksichtigt, verändert und erheblich erweitert:
•
in einem neuen Absatz werden die Bedingungen definiert, unter denen die Mitgliedstaaten
einen Oberflächenwasserkörper als künstlich oder erheblich verändert einstufen können
(Absatz 3)
•
die Bedingungen für eine Fristverlängerung sind eindeutiger gefaßt und der Zeitraum für
eine Fristverlängerung auf 12 Jahre begrenzt worden (Absatz 4)
•
neu hinzugefügt worden ist die Ausnahmeregelung, wonach eine vorübergehende
Verschlechterung des Gewässerzustands vor allem infolge starker Überschwemmungen
oder lang anhaltender Dürren unter bestimmten Bedingungen toleriert wird (Absatz 6)
•
neu hinzugefügt wurden Bedingungen, unter denen eine Änderung der physikalischen
Eigenschaften eines Oberflächenwasserkörpers oder des Pegels von Grundwasser sowie
eine Verschlechterung von einem sehr guten zu einem guten Zustand eines
Oberflächenwasserkörpers ('finnisches Problem') zulässig ist (Absatz 7).
Die ursprünglich von der Kommission vorgesehene verbindliche Einführung kostendeckender
Wasserpreise war in der Wasserrahmenrichtlinie nur noch als eine unverbindliche Forderung die Mitgliedstaaten sollen den Grundsatz der Kostendeckung der Wasserdienstleistungen
berücksichtigen - verankert worden (Artikel 9):
•
insofern müssen die Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2010 nur dafür sorgen, daß die
Wassergebührenpolitik
angemessene
Anreize
für
eine
effiziente
Nutzung
der
Wasserressourcen darstellt und die verschiedenen Wassernutzungen (Industrie, Haushalte
und Landwirtschaft) einen angemessenen Beitrag zur Kostendeckung leisten (Absatz 1)
232
•
explizit hinzugefügt wurde, daß die Mitgliedstaaten nicht gegen die Richtlinie verstoßen,
wenn sie beschließen, in Übereinstimmung mit eingeführten Praktiken die Bestimmungen
aus Absatz 1 auf eine bestimmte Wassernutzung nicht anzuwenden ('irisches Problem')
(Absatz 4).
Die Bestimmungen im Hinblick auf die Erstellung und Inhalte der Bewirtschaftungspläne für
die Flußeinzugsgebiete sind in ihrer Grundstruktur nicht verändert worden, so daß die
Wasserrahmenrichtlinie im wesentlichen nur in drei Punkten von dem ursprünglichen
Kommissionsvorschlag abweicht:
•
die Frist bis zur Veröffentlichung der Bewirtschaftungspläne ist um zwei Jahre verlängert
worden, so daß die ersten Bewirtschaftungspläne Ende 2008 vorliegen müssen
(Artikel 13)
•
auch die Frist für die Überprüfung und Aktualisierung der Bewirtschaftungspläne ist von
13 auf 15 Jahre verlängert worden (Artikel 13)
•
die Information und Anhörung der Öffentlichkeit ist wesentlich gestärkt worden, denn die
Mitgliedstaaten sind jetzt verpflichtet, die aktive Beteiligung aller interessierten Stellen an
der Umsetzung der Richtlinie, insbesondere an der Aufstellung, Überprüfung und
Aktualisierung der Bewirtschaftungspläne zu fördern sowie für eine Veröffentlichung der
hierfür durchgeführten Analysen, Planungen und Ergebnisse zu sorgen (Artikel 14).
Die im ursprünglichen Kommissionsvorschlag enthaltenen Vorgaben im Hinblick auf die
Maßnahmenprogramme, die ein zentraler Bestandteil des Bewirtschaftungsplans sind und die
Erreichung der Umweltziele sicherstellen sollen, wurden vollständig überarbeitet und neu
strukturiert (Artikel 11):
•
die Frist für die Erstellung der Maßnahmenprogramme sowie für die Umsetzung der
Maßnahmen wurde jeweils um drei Jahre verlängert, so daß die Maßnahmenprogramme
Ende 2006 einsatzbereit und die Maßnahmen bis Ende 2009 in die Praxis umgesetzt sein
müssen (Absatz 7)
•
einige grundlegende Maßnahmen wurden neu hinzugefügt, so daß jetzt zwölf
verschiedene verbindlichen Maßnahmen aufgeführt werden, wobei diese Ausweitung in
erster Linie auf die Aufnahme neuer Ziele und neuer Anforderungen an die Gewässer
zurückzuführen ist (Absatz 3)
•
insgesamt wurden die meisten Maßnahmen detaillierter und präziser beschrieben,
gleichzeitig sind aber auch neue Ausnahmetatbestände (z.B. in Bezug auf das Verbot einer
direkten Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser, Absatz 3j) eingefügt worden
233
•
neu festgelegt wurde zudem, welche Maßnahmen zu ergreifen sind, wenn aus den
Überwachungsdaten hervorgeht, daß für einen Wasserkörper die Umweltziele nicht
erreicht werden können (Absatz 5).
Für die auf europäischer Ebene zu ergreifenden Strategien gegen die Wasserverschmutzung
sind neue Zielsetzungen sowie ein völlig neues und sehr detailliertes Verfahren festgelegt
worden (Artikel 16):
•
die Verabschiedung der Strategien gegen die Wasserverschmutzung erfolgt nicht wie im
ursprünglichen Kommissionsvorschlag vorgesehen durch die Kommission, sondern durch
das Europäische Parlament und den Rat im Rahmen des Mitentscheidungsverfahren
(Absatz 1)
•
der erste Schritt des Verfahrens sieht vor, daß die Kommission einen Vorschlag für eine
Liste prioritärer Stoffe vorlegt, die sie unter den Stoffen auswählt, die ein erhebliches
Risiko für bzw. durch die aquatische Umwelt darstellen, wobei verschiedene Verfahren
für die Risikobewertung festgelegt worden sind (Absatz 2)
•
unter Berücksichtigung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften oder internationaler
Konventionen kennzeichnet die Kommission auf dieser Liste die prioritären gefährlichen
Stoffe, da für diese spezifische Zielsetzungen gelten (Absatz 3)
•
die Liste prioritärer Stoffe muß alle vier Jahre von der Kommission überprüft und
gegebenenfalls ein neuer Vorschlag für die Aufnahme weiterer Stoffe vorgelegt werden
(Absatz 4)
•
nach der Annahme der Liste prioritärer Stoffe durch das Europäische Parlament und den
Rat muß die Kommission innerhalb von zwei Jahren Emissionsbegrenzungen zur
schrittweisen Verringerung von Ableitungen, Emissionen und Freisetzungen der
prioritären Stoffe sowie zur Beendigung oder schrittweisen Einstellung von Ableitungen,
Emissionen und Freisetzungen der prioritären gefährlichen Stoffe binnen 20 Jahre
vorlegen (Absatz 6)
•
gleichzeitig muß die Kommission Qualitätsstandards für die Konzentration der prioritären
Stoffe in Oberflächenwasser, Sedimenten und Biota vorschlagen (Absatz 7)
•
die von der Kommission für die jeweiligen Stoffe bzw. Stoffgruppen vorgeschlagenen
Maßnahmen, d.h. Emissionsbegrenzungen und Qualitätsstandards, werden in Form von
Tochterrichtlinien im Rahmen des Mitentscheidungsverfahren verabschiedet (Absatz 8)
•
können der Rat und das Parlament bis Ende 2006 keine Einigung über die von der
Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen erzielen, dann sind die Mitgliedstaaten
234
verpflichtet, auf nationaler Ebene Emissionsbegrenzungen und Qualitätsstandards
festzusetzen (ebd.)
Vollkommen neu aufgenommen wurden in der Wasserrahmenrichtlinie spezifische Strategien
zur Verhinderung und Begrenzung der Grundwasserverschmutzung (Artikel 17):
•
die Kommission muß bis Ende 2002 Vorschläge für spezielle Maßnahmen zur
Verhinderung und Begrenzung der Grundwasserverschmutzung vorschlagen, die dann
vom Europäischen Parlament und dem Rat im Rahmen des Mitentscheidungsverfahren
erlassen werden (Absatz 1)
•
die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen müssen sowohl Kriterien für die
Beurteilung eines guten chemischen Zustands des Grundwassers als auch Kriterien für die
Ermittlung signifikanter und anhaltender Trends einer Steigerung sowie für die Ermittlung
der Ausgangspunkte für die Trendumkehr enthalten (Absatz 2)
•
kommt auf europäischer Ebene bis Ende 2005 keine Einigung über die von der
Kommission vorgeschlagenen Kriterien zustande, dann sind die Mitgliedstaaten
verpflichtet auf nationaler Ebene geeignete Kriterien aufzustellen (Absatz 4)
•
wenn keine nationalen Kriterien festgesetzt werden, dann liegt der Ausgangspunkt für die
Trendumkehr automatisch bei höchstens 75 % des Niveaus der Qualitätsstandards, die in
den auf das Grundwasser anwendbaren Rechtsvorschriften der Gemeinschaft festgelegt
sind (Absatz 5)
Schließlich bleibt noch in Bezug auf das Endergebnis zu erwähnen, daß in der
Wasserrahmenrichtlinie sämtliche Begriffsbestimmungen neu definiert worden sind
(Artikel 2), der kombinierte Ansatz für Punktquellen und diffuse Quellen weiter spezifiziert
und in einem separaten Artikel verankert wurde (Artikel 10) und im Hinblick auf die
Aufhebung von Rechtsakten eine zeitliche Differenzierung sowie für die Richtlinie über
gefährliche Stoffe Übergangsbestimmungen festgelegt wurden (Artikel 22).
6.4 Interventionserfolge und -mißerfolge
Die inhaltliche Bewertung des Endergebnisses hat gezeigt, daß im Vergleich zum
ursprünglichen Kommissionsvorschlag die Grundstruktur der Wasserrahmenrichtlinie
erhalten geblieben ist. Das heißt, die von der Kommission vorgeschlagenen konzeptionellen
Leitideen wie die Schaffung eines kohärenten Ordnungsrahmen für das gemeinschaftliche
Wasserrecht, die Erfassung aller Gewässer in einer Richtlinie, die ökologische Betrachtung
der Oberflächengewässer, die qualitative und quantitative Betrachtung des Grundwassers, das
235
Flußgebietsmanagement, die Erstellung von Maßnahmenprogrammen als Instrumente zur
Zielerreichung und Koordinierung sowie die Beteiligung der Öffentlichkeit strukturieren nach
wie vor die Wasserrahmenrichtlinie. Gleichwohl sind viele inhaltlichen Veränderungen
vorgenommen worden und insgesamt hat das Gesamtvolumen des Richtlinientextes erheblich
zugenommen. Deshalb soll an dieser Stelle nochmals kurz nach den Interventionserfolgen
bzw. -mißerfolgen der beiden Entscheidungsorgane gefragt werden.
Ein zentraler Konfliktpunkt während des gesamten Entscheidungsprozesses betraf den
Geltungsanspruch der konzeptionellen Leitideen. Dabei ging es um die Frage, welche
Handlungsrelevanz die europäischen Zielsetzungen und Kriterien im nationalen Kontext
beanspruchen werden können und wie schnell diesen Folge geleistet werden muß. Aufgrund
der
Intervention
der
Mitgliedstaaten
war
diesbezüglich
der
ursprüngliche
Kommissionsvorschlag erheblich verwässert worden, denn im gemeinsamen Standpunkt des
Rates
waren
die
Rechtsverbindlichkeit
der
Umweltziele
herabgestuft,
großzügige
Fristverlängerungen ermöglicht und eine ganze Reihe von Ausnahmeregelungen und vagen
Formulierungen eingefügt worden. Insbesondere durch das neue Konzept der künstlichen
oder
erheblich
veränderten
Wasserkörper
drohte
ein
zentrales
Ziel
der
Wasserrahmenrichtlinie, nämlich die Verbesserung der ökologischen Gewässerqualität, reine
Makulatur zu werden. Erst durch die Intervention des Parlamentes wurde der
Geltungsanspruch der europäischen Handlungsziele und -kriterien wieder gestärkt.
Tatsächlich
konnte
das
Parlament
im
Rahmen
des
Vermittlungsverfahrens
die
Rechtsverbindlichkeit der Umweltziele durchsetzen und erreichen, daß die Möglichkeit der
Fristverlängerung begrenzt und durch die Festlegung strengerer sowie präziserer Kriterien die
Ausnahmeregelungen zwar nicht aufgehoben, aber zumindest eingeschränkt wurden. Nur bei
einer von der Kommission vorgeschlagenen konzeptionellen Leitidee lehnten beide Organe
deren Geltungsanspruch ab, denn weder im Rat noch im Parlament stieß die verbindliche
Einführung kostendeckender Wasserpreise auf die notwendige Zustimmung. Letztlich wurde
in der Wasserrahmenrichtlinie nicht das verbindliche Prinzip der Kostendeckung, sondern das
unverbindliche Ziel einer nachhaltigen Wasserwirtschaft verankert.400
Die Zunahme des Gesamtvolumens läßt sich zum Großteil auf die während des
Entscheidungsprozesses weitergehende Konkretisierung der konzeptionellen Leitideen
400
Dennoch hofft die Kommission, daß sich aufgrund der ökonomischen Analysen der Wassernutzungen, die in
den Flußeinzugsgebieten durchgeführt werden müssen, doch noch etwas in den Köpfen bewegt und sich
vielleicht in diesem Rahmen eine Eigendynamik zum Thema Wasserpreise entwickelt. Jedenfalls hat die
Kommission inzwischen eine Mitteilung über "Die Preisgestaltung als politisches Instrument zur Förderung
236
zurückführen, wobei sich der Rat und das Parlament auf unterschiedliche Schwerpunkte
konzentrierten. Tatsächlich hat die Intervention des Rates nicht nur zu einer 'Verwässerung',
sondern auch zu einer 'Verbesserung' des ursprünglichen Kommissionsvorschlags geführt. Die
von der Ratsarbeitsgruppe geleistete Überprüfung des Richtlinientextes anhand fachlicher
Kriterien sowie unter Berücksichtigung administrativer Erfahrungen hat in vielen Bereichen
eine Systematisierung und Konkretisierung der vorgeschlagenen Handlungskriterien bewirkt.
So sind in der Wasserrahmenrichtlinie sämtliche Begriffsbestimmungen neu definiert worden,
die bei der Erstellung der Bewirtschaftungspläne zu berücksichtigenden inhaltlichen bzw.
prozeduralen Kriterien sind präzisiert und systematisiert worden und auch die
Maßnahmenprogramme wurden konsistenter gestaltet. Schließlich sollte in diesem
Zusammenhang die vom Rat eingerichtete Expertengruppe zur weiteren Spezifizierung
wichtiger Anforderungen in den technischen Anhänge erwähnt werden, da hier einige
Mitgliedstaaten einen großen Input geleistet haben. Insgesamt können diese Überarbeitungen
und Erweiterungen des Kommissionsvorschlags durch die Mitgliedstaaten durchaus als
Interventionserfolg des Rates gewertet werden.
Demgegenüber setzte sich das Parlament insbesondere für die Weiterentwicklung von zwei
konzeptionellen Leitideen ein und konnte erreichen, daß die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der
Umsetzung
der
Wasserrahmenrichtlinie
gestärkt
und
die
Bestimmungen
zum
Grundwasserschutz, der ansonsten abermals 'stiefmütterlich' gehandhabt worden wären,
erheblich ausgeweitet und verschärft worden sind. Ein weiterer Interventionserfolg des
Parlamentes betraf die Integration einer neuen konzeptionellen Leitidee in die
Wasserrahmenrichtlinie: die Reduzierung der gefährlichen Stoffe bzw. die Beseitigung der
prioritären gefährlichen Stoffe. Das Parlament konnte durchsetzen, daß das der OSPAR
Konvention zugrundeliegende politische Leitziel, nämlich ein 'phasing-out' der gefährlichen
Stoffe in der Meeresumwelt bis zum Jahre 2020, zum Ausgangspunkt für die Formulierung
einer verbindlichen Handlungsstrategie zur Bekämpfung der chemischen Verschmutzung der
Binnengewässer wurde. Auf diesem 'Umweg' ist das in der alten Richtlinie über gefährliche
Stoffe festgelegte Handlungskonzept als eine wesentlich umfassendere und einheitlichere
Strategie in der Wasserrahmenrichtlinie verankert worden. Obwohl das Parlament bei der
Festlegung spezifischer Maßnahmen für den Grundwasserschutz sowie für die Reduzierung
bzw.
Beseitigung
gefährlicher
Stoffe
einer
Problemverschiebung
in
Form
von
Tochterrichtlinien zustimmen mußte, sind diesbezüglich in der Wasserrahmenrichtlinie
eines nachhaltigen Umgangs mit Wasser" (KOM/2000/477 vom 27.7.2000) vorgelegt, um einen
Diskussionsprozeß in Gang zu bringen.
237
verpflichtende Ziele und bestimmte Standards definiert worden, hinter die die europäische
Wasserpolitik nicht mehr zurückfallen kann.401
Die ausführliche Beschreibung des Vermittlungsverfahrens hat gezeigt, daß zwar für die
meisten Konfliktpunkte eine Kompromißlösung gefunden worden ist, aber dennoch entspricht
das Gesamtergebnis stärker den Vorstellungen des Parlamentes als dem gemeinsamen
Standpunkt des Rates. Zum einen sind die Interventionserfolge natürlich in der
Verfahrensänderung begründet, denn im Hinblick auf die Wasserrahmenrichtlinie kann davon
ausgegangen werden, daß unter dem Verfahren der Zustimmung eine weitaus weniger
ambitionierte Regelung für den Wasserbereich zustande gekommen wäre. Nach Einschätzung
beteiligter Akteure hätte der Rat nach der zweiten Lesung des Parlamentes wohl nur noch
geringfügige Korrekturen an seinem gemeinsamen Standpunkt vorgenommen, so daß dieser
das Endergebnis des Entscheidungsprozesses gewesen wäre. Allerdings ist die Hürde für die
Intervention des Parlamentes sehr hoch, da die Abänderungen zum gemeinsamen Standpunkt
mit absoluter Mehrheit verabschiedet werden müssen. Die hierfür notwendige Herstellung
eines franktionsübergreifenden Konsens stellt das Parlament zwar zunächst vor eine
erhebliche Herausforderung bei der internen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung,
aber die dabei zu beobachtende Entscheidungrationalität eröffnet dem Parlament im Rahmen
des Vermittlungsverfahrens dann größere Durchsetzungschancen als dem Rat. Daß sich das
Parlament während des gesamten Entscheidungsprozesses für eine an europäischen und
sachlichen Kriterien ausgerichtete Problemlösungsstrategie eingesetzt hat, läßt sich nämlich
auch auf die institutionell bedingten Eigenheiten des neuen Mitspielers im europäischen
Verhandlungssystem zurückführen.
Während
im
Rat
nationale
Konfliktlinien
dominieren,
ist
die
parlamentarische
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung in erster Linie durch politische Kontroversen
über die Frage, was für das europäische Gemeinwesen wünschenswert ist, geprägt. Das
Europäische Parlament würde sich selbst die Legitimationsgrundlage für seine gestärkten
Beteiligungsrechte entziehen, wenn es sich in seiner Entscheidungsfindung nicht am
'Systeminteresse' orientieren würde, da es sich stets als Gegengewicht zum Rat, der die
Partikularinteressen der nationalen Regierungen vertritt, empfiehlt. Erleichtert wird diese
Problemlösungsorientierung durch die Entkoppelung von Mitentscheidungskompetenz und
Betroffenheit
401
(Mayntz
1993:51),
denn
das
Parlament
verfügt
zwar
über
ein
Außerdem wurde im Hinblick auf die Verabschiedung der Tochterrichtlinien ein Sicherheitsnetz in der
Wasserrahmenrichtlinie verankert, das im Falle einer Entscheidungsblockade zwischen Rat und Parlament
greifen würde.
238
Mitentscheidungsrecht, muß aber anschließend die Entscheidungen nicht umsetzen und auch
nicht für die Anpassungskosten aufkommen. Insofern ist das Parlament im europäischen
Verhandlungssystem "der einzige verfaßte öffentliche Raum, der den Integrationsprozeß
kritisch begleiten und einen Diskurs über europäische Rationalitätskriterien führen kann"
(Lepsius
2000:297).
In
diesem Diskurs
müssen
Konflikte
über
unterschiedliche
Wertvorstellungen gelöst und die verschiedenen gesellschaftlichen Interessen miteinander in
Einklang gebracht werden, wobei sich ein franktionsübergreifender Konsens - so jedenfalls
die These - durch den Rückgriff auf sachliche Optimalitätskriterien herbeiführen läßt.
Tatsächlich gründete die ursprüngliche Position des Parlamentes ganz wesentlich auf der im
Juni 1995 durchgeführten Expertenanhörung und auch die Kommission hat vor der zweiten
Lesung sowie im Vermittlungsverfahren stets versucht, die Konflikte zwischen den
Parlamentsfraktionen auf Sachprobleme zu reduzieren und für deren Lösung fachliche und
wissenschaftliche Argumente anzubieten.402
Es sollte im Verlauf der Arbeit deutlich geworden sein, daß der europäische
Kommunikationsraum einen nicht unerheblichen Einfluß auf den Interaktionsmodus hat, so
daß bei der Entscheidungsfindung im europäischen Verhandlungssystem 'Argumentieren' und
'Überzeugen' eine Rolle spielen. Konflikte zwischen den Standpunkten gleichberechtigter
Akteure können nicht allein über den Hinweis auf Interessen gelöst, sondern es müssen auch
Gründe angeführt werden, die das bevorzugte politische Ergebnis rechtfertigen können.
Gerade im Vermittlungsverfahren, in dem der europäische Kommunikationsraum besonders
verdichtet ist, haben deshalb Argumente, die 'Europa' im Blick haben und auf eine
problemadäquate Lösung abzielen, prinzipiell die größeren Durchsetzungschancen. In der Tat
konnte das Parlament für sich reklamieren, eine europäische und sachlichen Kriterien
ausgerichtete Problemlösung zu verfolgen, während die Position des Rates weit stärker durch
die Berücksichtigung partikularer Interessen einzelner Mitgliedstaaten geprägt war. "Wenn
der Rat irgendwo ablehnend war und wir dann unsere Argumente vorgebracht haben, hat der
Rat kein Gegenargument gehabt, weil es einfach der Wunsch eines Mitgliedslandes gewesen
war, die gesagt haben, wenn das so und so kommt, dann machen sie nicht mit. Und wenn wir
dann Gelegenheit hatten in der Sache zu diskutieren, haben wir Argumente gebracht, die der
402
Braun verweist darauf, daß bei der Auseinandersetzung um Wertkonflikte in öffentlichen Arenen,
koalitionsübergreifende Lernprozesse dabei helfen können die unterschiedlichen Wertvorstellungen
miteinander in Einklang zu bringen. "Die moralischen Komponenten von Überzeugungssystemen müssen
nämlich begründungsfähig sein, das heißt, gleichzeitig immer mit kognitiven Argumenten verknüpft werden.
Dies hebt die Bedeutung von wissenschaftlichen Experten in den öffentlichen Arenen. [...] Vermittler als
'ehrliche Makler' können versuchen, die unterschiedlichen Überzeugungssysteme anzugleichen und somit
einen Lernprozeß herbeizuführen." (Braun 2000:147)
239
Rat gar nicht in der Lage war seinen Gegnern [gemeint sind die Mitgliedstaaten, die intern die
Konsensbildung blockierten] zu bringen."403
Allerdings hat das Beispiel der Wasserrahmenrichtlinie auch gezeigt, daß sich gerade im
Hinblick auf den inter-institutionellen Entscheidungsprozeß das Trilogdenken in den Köpfen
der Akteure erst noch verfestigen muß und es deshalb für die praktische Durchsetzung einer
kooperativen Handlungsorientierung eines gewissen 'Zwanges' bedarf. "To reach an
agreement you need the political imperative, which makes the conciliation work."404 Da im
Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens der Vermittlungsausschuß für den Rat und das
Parlament die letzte Möglichkeit der Konsensbildung darstellt, müssen sich beide Organe
auch mit den Konsequenzen einer Nicht-Einigung auseinandersetzen. Bei einem Scheitern des
Vermittlungsverfahrens wäre nicht nur die Chance der von allen grundsätzlich befürworteten
Neuausrichtung der europäischen Wasserpolitik vertan gewesen, sondern auch das
gemeinschaftliche Wasserrecht hätte mit all seinen Inkonsistenzen und Defiziten weiterhin
Bestand gehabt. Von daher stand der Rat unter einem weit größeren Kooperationszwang als
das Parlament, denn die Kommission ließ keinen Zweifel daran, daß sie bei einem Scheitern
des Vermittlungsverfahrens die Durchsetzung des gemeinschaftlichen Wasserrechts verstärkt
vorantreiben werde. "Natürlich hat die Kommission in den offiziellen Verhandlungen nicht
mit Vertragsverletzungsverfahren gedroht. Wir haben den nationalen Delegationen nur
freundlich zu verstehen gegeben, daß wir keinen neuen Vorschlag aus dem Ärmel zaubern
können und uns deswegen nichts anderes übrig bleibt, als uns auf die Umsetzung der
bestehenden Wasserrichtlinien zu konzentrieren. Damit waren allen die Konsequenzen
klar."405 Die Aussicht, sich in Luxemburg vor dem Europäischen Gerichtshof wiederzufinden
und dies auch noch wegen veralteten und inadäquaten Richtlinien, bewirkte dann selbst bei
den kooperationsunwilligen Mitgliedstaaten eine Kompromißbereitschaft. Zumindest bei der
Wasserrahmenrichtlinie lassen sich deshalb die Interventionserfolge des Parlamentes auch mit
den für die beiden Entscheidungsorgane unterschiedlichen Konsequenzen einer NichtEinigung erklären.
403
Interview MdEP am 20.9.2000 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Europäisches Parlament am 22.9.2000 in Brüssel.
405
Informelles Gespräch mit einem Mitarbeiter der DG Umwelt am 3.2.2001 in Heidelberg.
404
240
7 Neue Wege bei der Implementation
Die Verhandlungen waren noch längst nicht abgeschlossen, als die Wasserdirektoren der
Mitgliedstaaten und der Kommission auf ihrem Treffen unter deutscher Präsidentschaft zum
ersten Mal über eine Kooperation während der Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie
diskutierten. So wurden Überlegungen angestellt, ob man die partnerschaftliche
Zusammenarbeit, die sich zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission während der
Vorbereitung und den Verhandlungen der Wasserrahmenrichtlinie entwickelt hatte, nicht auch
in der Implementationsphase fortsetzen sollte. Dabei ging es natürlich auch um die Frage,
welche Bedeutung und Funktion dem informellen Gremium der Wasserdirektoren nach der
Verabschiedung der Wasserrahmenrichtlinie zukommen könnte. Eine andere Frage betraf die
Zukunft des Expertennetzwerkes, das sich im Rahmen der Gemeinsamen Technischen
Seminare, an denen mittlerweile Experten aus mehreren Mitgliedstaaten teilnahmen,
herausbildete. Die Experten hatten ihrerseits bereits signalisiert, daß sie den fachlichen
Informations- und Erfahrungsaustausch auch in der Implementationsphase beibehalten
wollten und man sich bei dem nächsten Workshop schon mit praktischen Fragen in Bezug auf
die Durchführung der Wasserrahmenrichtlinie beschäftigen werde. "Damals ist man bei dem
Wasserdirektorentreffen übereingekommen, daß man diese Partnerschaft und dieses Netzwerk
eigentlich weiterführen und für die Implementierung nutzen sollte."406 Was zunächst
allerdings nicht mehr als eine diffuse Idee war, sollte sich in den nächsten beiden Jahren zu
einer umfassenden Implementationsstrategie konkretisieren, wobei vor allem die Kommission
die treibende Kraft für ein gemeinsames Vorgehen bei der Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie war.
7.1 Eine Idee nimmt Gestalt an
In der Kommission hatte man inzwischen erkannt, daß es nicht nur an der fehlenden
Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Umsetzung und Durchführung des gemeinschaftlichen
Wasserrechts lag, weshalb die Implementierung vieler Wasserrichtlinien nicht funktionierte,
sondern es einfach auch zu viele Mißverständnisse gab. Da sich die Kommission in der
Vergangenheit jedoch während der Implementationsphase weitgehend passiv verhalten hatte,
wurden diese Mißverständnisse oftmals erst wahrgenommen, wenn die Kommission bei der
Implementationskontrolle ihre Interpretation des Richtlinientextes zugrunde legte und sich
dann eine Diskrepanz zwischen dem Richtlinienverständnis der Kommission und den
241
Aktivitäten eines Mitgliedstaates zeigte. Von daher war man in der Kommission überzeugt,
daß sich durch den frühzeitigen Aufbau von Kooperations- und Kommunikationsstrukturen
zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission viele Vertragsverletzungsverfahren im
Wasserbereich hätten vermeiden lassen. Im Hinblick auf die Wasserrahmenrichtlinie
befürchtete die Kommission nun, daß es bei der Implementierung zu einer ganzen Reihe von
Mißverständnissen kommen würde, denn die Richtlinie ist sehr offen angelegt, um sie an den
Charakter der jeweiligen Flußgebiete sowie die spezifischen Problemstellungen anpassen zu
können. Die komplexen Formulierungen und Bestimmungen der Wasserrahmenrichtlinie
bringen allerdings die Gefahr mit sich, daß man bei ihrer Implementierung relativ leicht auch
ganz 'falsche' Wege einschlagen kann. "Deswegen hat man auf Kommissionsseite gesagt, daß
wir bei der Implementierung eine ganz andere Rolle einnehmen müssen, also viel früher
partnerschaftlich mit den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und von vornherein eine Art
gemeinsames Verständnis entwickeln, was die Implementierung dieser Richtlinie alles in sich
hat. Es kann nicht sein, daß die Mitgliedstaaten 5, 6, 7 oder 8 Jahre Wege gehen und Geld
investieren und dann hinterher auf europäischer Ebene gesagt wird, jetzt seid ihr leider sieben
Jahre einen falschen Weg gegangen und das Geld, das ihr investiert habt, war eine
Fehlinvestition. Was die Kommission will, ist eine effiziente Implementierung und Effizienz
heißt, daß die Geldmittel von vornherein richtig eingesetzt werden."407
Als die Wasserdirektoren auf ihrem Treffen in Lissabon im Februar 2000 erneut über die
Möglichkeiten einer Kooperation während der Implementationsphase diskutierten, wurden die
von der Kommission angestellten Überlegungen, daß die Entwicklung eines gemeinsamen
Verständnisses im Rahmen einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit zur Reduzierung von
Konflikten beitragen und beiden Seiten im Umgang miteinander ein gewisses Maß an
Sicherheit bieten könne, von den Wasserdirektoren generell begrüßt. Bei der Diskussion
sprachen sich einige Wasserdirektoren dafür aus, daß die Entwicklung eines gemeinsamen
Verständnisses und Ansatzes auch im Hinblick auf eine kohärente Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie wünschenswert sei, da der Flußgebietsansatz wahrscheinlich eine
Reihe von Koordinationserfordernissen und -problemen mit sich bringen werde. "Gerade die
Mitgliedstaaten wie Frankreich oder Deutschland, aber auch Österreich, die an den größeren
europäischen Flußgebieten teilhaben, haben sehr schnell erkannt, daß ihr Staatsgebiet mit
ganz unterschiedlichen Anforderungen überzogen werden kann, wenn sie sich alleine auf den
Flußgebietsansatz verlassen. Wenn man eine Regelung für den Rhein hat und für die Donau
406
407
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
242
eine ganz andere Regelung bekommt, dann würde man beispielsweise in Deutschland völlig
verschiedene Verfahren anwenden müssen. Da haben die Mitgliedstaaten gesagt, daß es
besser ist, wenn man das auf europäischer Ebene gemeinsam macht und man eine einheitliche
Regelung bzw. ein gemeinsames Verständnis hat, auf das sie sich dann im wesentlichen in
den internationalen Flußgebieten stützen können."408
Obgleich viele Wasserdirektoren Bedenken hatten, daß eine Kooperation auf europäischer
Ebene womöglich die Implementationsautorität der Mitgliedstaaten einschränken könnte,
sahen sie darin durchaus auch gewisse Vorteile, denn bei der Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie sollten auf die Mitgliedstaaten einige Herausforderungen zukommen,
von denen alle gleichermaßen betroffen sein würden. Nachdem sich das Europäische
Parlament in seiner zweiten Lesung nochmals für eine Verkürzung sämtlicher Fristen der
Wasserrahmenrichtlinie ausgesprochen hatte, gingen die Mitgliedstaaten bereits davon aus,
daß sie bis zur Veröffentlichung der Bewirtschaftungspläne für die Flußgebiete einen sehr
anspruchsvollen Zeitplan würden einhalten müssen. Der Zeitfaktor spielte insofern eine
wichtige Rolle, da im Hinblick auf die systematische Bestandsaufnahme der Gewässer noch
etliche Vorarbeiten zu leisten waren, wobei einige zentrale Bestimmungen in den technischen
Anhängen der Wasserrahmenrichtlinie erst noch konkretisiert und operationalisiert werden
mußten.409 Ein gemeinsames Vorgehen bei der Klärung der noch offenen wissenschaftlichen,
technischen sowie praktischen Fragen schien deshalb aus Effizienzgründen naheliegend, denn
einerseits gab es in vielen Bereichen noch keine entsprechenden wissenschaftlichen Methoden
oder technische Ansätze, auf die man bei der Implementierung hätte zurückgreifen können,
und andererseits verfügte jeder einzelne Mitgliedstaat nur über begrenzte personelle und
finanzielle Ressourcen, um die Herausforderungen angehen zu können.410
Obwohl in der Wasserrahmenrichtlinie die Möglichkeit festgeschrieben werden sollte, daß die
Kommission im Rahmen des Komitologieverfahrens Leitlinien für die Durchführung der
technischen Anhänge festlegen kann, versuchte sie die Wasserdirektoren davon zu
408
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
So mußten die Mitgliedstaaten beispielsweise erst noch Kriterien für die Klassifizierung der
Oberflächengewässer und Referenzbedingungen für den ökologischen Zustand aufstellen, eine Typologie
und Klassifizierung für die Übergangs- und Küstengewässer entwickeln oder sich überlegen, wie die
vorgeschrieben ökonomische Analyse durchzuführen sei, um nur einige der Herausforderungen zu nennen,
die im Hinblick auf die Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie bewältigt werden mußten.
410
Aus diesen Gründen hatten die Wasserdirektoren bereits einen ersten Schritt in Richtung einer informellen
Zusammenarbeit in Bezug auf die Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie getan, denn bei einem
informellen Treffen im Rahmen der Konferenz 'Pricing Water' im September 1999 hatten sie beschlossen,
drei Projektgruppen zu den Themenbereichen "Ausweisung von stark veränderten und künstlichen
Gewässern", "Referenzbedingungen für die Klassifizierung des Gewässerzustands" sowie "Instrumente zur
Erfassung und Überwachung der Grundwasserverschmutzung" einzurichten.
409
243
überzeugen, daß es sinnvoller sei, die Ausarbeitung solcher Leitlinien zunächst in einem
informelleren Verfahren vorzunehmen. Zum einen argumentierte die Kommission, daß das
Komitologieverfahren angesichts der vielen noch zu klärenden Fragen zu schwerfällig und
zum anderen auch zu formell sei, um sich beispielsweise mit einem Thema wie 'best practices'
beschäftigen zu können. Schließlich einigte man sich in Lissabon, daß die Kommission nach
der Verabschiedung der Wasserrahmenrichtlinie ein Diskussionspapier ausarbeiten und darin
die Eckpunkte für eine Kooperation während der Implementationsphase vorschlagen sollte.
Das Papier sollte zunächst im Rahmen der Troika, also mit der portugiesischen, der
französischen
und
der
schwedischen
Präsidentschaft,
abgestimmt
und
dann
den
Wasserdirektoren bei ihrem nächsten Treffen vorgelegt werden.
Das von der Kommission vorgelegte Diskussionspapier machte dann aber schnell deutlich,
daß die Kommission die Auffassung vertrat, daß es für eine erfolgreiche Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie noch mehr bedurfte als eine von den Mitgliedstaaten gemeinsam
vorgenommene Ausarbeitung technischer Leitlinien. Zum einen ging die Kommission davon
aus, daß für die Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses in Bezug auf die konkreten
Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie nicht nur eine Kooperation zwischen den
Mitgliedstaaten und der Kommission erforderlich, sondern auch die Einbindung der
verschiedenen 'Wassernutzer' wichtig sei. Von daher regte die Kommission an, die für den
Wasserbereich relevanten Verbände und Interessenorganisationen frühzeitig in die informelle
Zusammenarbeit einzubeziehen, um so von vornherein bei den betroffenen Akteuren eine
Kooperationsbereitschaft für die später im Rahmen der Bewirtschaftungspläne festzulegenden
Maßnahmen aufzubauen. Zum anderen gab die Kommission zu bedenken, daß das auf
europäischer Ebene entwickelte gemeinsame Verständnis auch in die für die Implementierung
relevanten Handlungskontexte vermittelt werden müsse. So sei es wichtig, daß insbesondere
die für die Implementierung verantwortlichen Akteure verstehen, wieso ein Umdenken in der
Wasserpolitik erforderlich ist und welche neuen Wege beim Schutz und der Bewirtschaftung
der Gewässer zu gehen sind. Aus diesen Gründen müsse aber auch die Öffentlichkeit über
Inhalte und Ziele der Wasserrahmenrichtlinie informiert werden. Insofern schlug die
Kommission vor, im Rahmen der angestrebten Kooperation eine gemeinsame Informationsund Bewußtseinskampagne durchzuführen, wobei die Kommission von Anfang auch die
Beitrittsländer im Blick hatte.
Auf der Grundlage des mit der Troika bereits weiterentwickelten Diskussionspapiers kamen
die Wasserdirektoren dann im Oktober 2000 auf ihrem Treffen in Paris überein, für die
Wasserrahmenrichtlinie eine gemeinsamen Implementationsstrategie zu entwickeln. Als
244
wichtige Ziele der gemeinsamen Strategie wurden vor allem die Verbesserung des
Informationsaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission, die Koordination
horizontaler Aktivitäten im Zusammenhang mit der Erstellung der Bewirtschaftungspläne für
die Flußgebiete, die Entwicklung von technischen Leitlinien für zentrale Anforderungen der
Wasserrahmenrichtlinie sowie die Gewährleistung einer kohärenten Umsetzung der
Wasserrahmenrichtlinie im Hinblick auf die weiterhin gültigen Wasserrichtlinien und andere
Gemeinschaftspolitiken genannt. Darüber hinaus stimmten die Wasserdirektoren einer
Öffnung des informellen Implementationsprozesses grundsätzlich zu, wobei man sich jedoch
noch nicht einig war, wie die Einbindung von Verbänden, NGOs und der Zivilgesellschaft
oder der Beitrittsländer in die gemeinsame Strategie konkret aussehen sollte. Auch war man
sich weitgehend einig, daß im Rahmen der gemeinsamen Implementationsstrategie die
Information der Öffentlichkeit sowie Fragen des 'Capacity-Buiding' berücksichtigt werden
sollten.
7.2 Die gemeinsame Implementationsstrategie
Bei ihrem Treffen in Schweden im Mai 2001 verabschiedeten die Wasserdirektoren ein
strategisches Dokument, in dem sie die gemeinsame Strategie für die Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie festlegten. (Strategic Document 2001) In dem Dokument werden die
Zielsetzungen, die Schwerpunkte und die Organisationsstruktur der gemeinsamen
Implementationsstrategie sowie die Partizipationsmöglichkeiten für 'externe' Akteure
beschrieben. Hervorgehoben wird vor allem der innovative Charakter der Kooperation
zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission im Hinblick auf die Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie. "The constructive and productive co-operation between Water
Directors and the Commission, which had lead to the successful adoption of the WFD should
be continued for that purpose and taken to even greater heights. There was a strong support
for a continuation of this unprecedented open co-operation on implementation issues, which
have traditionally been dealt with individually by Member States and without the active
involvement of the Commission. An open and transparent process is necessary as part of a
new partnership working method and to ensure a maximum of efficiency for the
implementation process." (ebd.:4)
Gleichzeitig wird in dem Dokument aber auch betont, daß die gemeinsame Strategie in keiner
Weise die Implementationskompetenzen der Mitgliedstaaten einschränken werde, da es sich
hier um einen informellen und pragmatischen Prozeß handele, mit dem in erster Linie die für
245
die Aufstellung der Bewirtschaftungspläne notwendigen Voraussetzungen geschaffen werden
sollen. Für die informelle Zusammenarbeit hatten die Wasserdirektoren deshalb diejenigen
Themen ausgewählt, von denen alle Mitgliedstaaten gleichermaßen betroffen waren oder bei
denen sie bezüglich der Koordination innerhalb der grenzüberschreitenden Flußgebiete ein
einheitliches Vorgehen als notwendig erachteten. Obgleich wegen der innovativen Elemente
der Wasserrahmenrichtlinie vielleicht auch ein Nachdenken über die für die Implementierung
notwendigen Verwaltungsstrukturen und -abläufe sinnvoll gewesen wäre, hatten die
Wasserdirektoren hier die Grenze für die informelle Zusammenarbeit gezogen, so daß
sämtliche administrativen oder institutionellen Aspekte ausgeklammert blieben. Von daher
steht die Entwicklung von Leitlinien für die technischen und wissenschaftlichen Aspekte der
Wasserrahmenrichtlinie im Mittelpunkt der gemeinsamen Implementationsstrategie. Die
anderen Bereiche, in denen die Wasserdirektoren ein gemeinsames Vorgehen beschlossen,
betrafen den Informationsaustausch, das Informations- und Datenmanagement (Entwicklung
eines Geographischen Informationssystems) sowie die Durchführung von Pilotprojekten, bei
denen die erzielten Ergebnisse in ausgewählten Flußgebieten auf ihre Praktikabilität und
Angemessenheit getestet werden sollen. Schließlich wird in dem Dokument deutlich gemacht,
daß die gemeinsame Implementationsstrategie keinesfalls das Komitologieverfahren ersetzen
könne, da die gemeinsam entwickelten Leitlinien einen informellen und rechtlich nicht
verbindlichen Charakter haben und ihre Anwendung auf freiwilliger Basis beruht.
Verbindliche Entscheidungen über die Durchführung der Wasserrahmenrichtlinie sollen nach
wie vor allein dem Komitologieausschuß vorbehalten bleiben.
7.2.1 Die Organisationsstruktur
Im Hinblick auf die gemeinsame Implementationsstrategie kommt den Wasserdirektoren eine
zentrale Funktion zu, denn sie steuern den Implementationsprozeß und entscheiden über
Reichweite und Intensität der informellen Kooperation. Wie auch bisher wird jede
Ratspräsidentschaft zu einem Treffen in ihrem Land einladen, so daß die Wasserdirektoren
zweimal im Jahr zusammenkommen. Traditionell nehmen bei den Treffen der
Wasserdirektoren die Präsidentschaft und die Kommission den Vorsitz gemeinsam wahr und
die Beschlußfassung erfolgt im Konsensverfahren. Gleichwohl soll die Verstetigung der
informellen Kontakte zwischen den Wasserdirektoren im Rahmen der gemeinsamen
Implementationsstrategie nicht zur Institutionalisierung eines neuen, formalen Gremiums
führen. "The joint group of EU and Commission Water Directors should function as an
important initiator and driver of the process but without attaining the character of a board with
246
formal competence." (Strategic Document 2001:14) Als informelles Gremium können die
Wasserdirektoren keine verbindlichen Entscheidungen bezüglich der Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie treffen, sondern nur die Ergebnisse der Arbeitsgruppen bestätigen
und die erarbeiteten Leitlinien dem Komitologieausschuß als Beratungsgrundlage empfehlen.
Die strategische Koordinierungsgruppe ist das Bindeglied zwischen den Wasserdirektoren
und den verschiedenen Arbeitsgruppen und - wie der Name bereits sagt - für die Koordination
sämtlicher Aktivitäten im Rahmen der gemeinsamen Implementationsstrategie zuständig. Die
Koordinierungsgruppe setzt sich aus Beamten der Mitgliedstaaten und der Kommission auf
Arbeitsebene zusammen, so daß hier im Vergleich zur Konsultationsphase eine neue Ebene
der informellen Kooperation eingezogen worden ist. Je nach Koordinationsbedarf soll sich die
Gruppe bis zu sechsmal im Jahr treffen, wobei die Kommission den Vorsitz wahrnimmt und
sich um die Finanzierung kümmert. Da insbesondere die kleineren Mitgliedstaaten aufgrund
fehlender Ressourcen und Kapazitäten nicht in allen Arbeitsgruppen mitwirken können,
kommt der Koordinierungsgruppe im Hinblick auf die Gewährleistung einer umfassenden
Beteiligung aller Mitgliedstaaten am Prozeß der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung
eine wichtige Funktion zu. So berichten die Vorsitzenden der Arbeitsgruppen regelmäßig über
die erreichten Fortschritte sowie über Probleme, die wegen ihres 'politischen' Charakters nicht
auf Expertenebene gelöst werden können, sondern einer Richtungsentscheidung durch die
Koordinierungsgruppe bedürfen. Die Koordinierungsgruppe soll schließlich die Ergebnisse
der Arbeitsgruppen evaluieren und bei einem sich abzeichnenden Konsens den
Wasserdirektoren zur Bestätigung bzw. bei Meinungsverschiedenheiten zur Diskussion
vorlegen.
Für die verschiedenen Projekte innerhalb der gemeinsamen Implementationsstrategie sind
zunächst zehn Arbeitsgruppen eingerichtet worden, die entweder von einem bzw. mehreren
Mitgliedstaaten oder der Kommission geleitet werden. Die Arbeitsgruppen setzen sich aus
Experten zusammen, die sowohl aus den am Thema interessierten Mitgliedstaaten als auch
aus europäischen Institutionen (z.B. Joint Research Centre oder Europäische Umweltagentur)
kommen. Die Aufgabe der Experten besteht darin, für die sich bei der Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie
ergebenden
wissenschaftlichen, technischen
und
praktischen
Probleme Lösungsstrategien zu entwickeln und diese in Form von Leitlinien zu
konkretisieren. Das Dokument enthält für jede Arbeitsgruppe ein Informationsblatt, in dem
die für das Projekt relevanten Bestimmungen der Wasserrahmenrichtlinie aufgeführt werden
und eine detaillierte Projektbeschreibung (Ziele, Zeitplan, Finanzierung, Arbeitsmethoden
usw.) vorgenommen wird. Bei der Ausarbeitung der Leitlinien sollen die Experten
247
pragmatisch vorgehen und falls möglich, auf bereits existierende Praktiken der
Mitgliedstaaten zurückgreifen. Allerdings werden wegen der vielen innovativen Elemente der
Wasserrahmenrichtlinie teilweise auch gänzlich neue Methoden und Verfahren erarbeitet
werden müssen. Die Leitlinien sollen dann in sogenannten 'Guidance-Documents' festgehalten
werden, wobei in diesen Dokumenten auch explizit ausgeführt werden soll, welche
Maßnahmen des 'Capacity-Building' in den Mitgliedstaaten für eine effiziente Anwendung der
jeweiligen Leitlinie als notwendig erachtet wird.
Um die Kommunikation zwischen den verschiedenen Arbeitsgruppen als auch zwischen den
verschiedenen Organisationsebenen sicherzustellen, hat die Kommission im Internet eine
Plattform für den Informationsaustausch eingerichtet. In dem "WFD CIRCA" System
berichten nicht nur die Arbeitsgruppen über den Verlauf ihrer Projekte, sondern es werden
auch die Ergebnisse der Treffen der Wasserdirektoren und der Sitzungen der strategischen
Koordinierungsgruppe eingestellt. Darüber hinaus können Informationen über Workshops,
Veranstaltungen und Aktivitäten im Rahmen der gemeinsamen Implementationsstrategie
abgerufen werden. Verschiedene 'Newsgroups' dienen der Diskussion spezifischer Probleme
und Themen. Damit die Vertraulichkeit gewahrt bleibt, haben nur die direkt in den
informellen Implementationsprozeß involvierten Akteure einen uneingeschränkten Zugang zu
dieser elektronischen Plattform.
7.2.2 Die Einbindung von Verbänden und NGOs
Nachdem sich die Wasserdirektoren einig waren, die informelle Kooperation auf den
Prinzipien Offenheit und Transparenz aufzubauen, sollte im Rahmen der gemeinsamen
Implementationsstrategie eine konstruktive Beteiligung interessierter Akteure ermöglicht
werden. "[T]he Commission and Member States intend to ensure both the effective
participation of and contribution from the interested parties and to enhance their
understanding of the different elements related to the process. The basic idea is to promote an
open and clear exchange of views and concerns between all the parties responsible for the
implementation of the framework directive and the ones, who will be interested on or affected
by it." (Strategic Document 2001:17) Allerdings variiert der Grad der Einbindung im Hinblick
auf die verschiedenen Ebenen: Während Vertreter von Verbänden und NGOs an den
Sitzungen der strategischen Koordinierungsgruppe nur als Beobachter mit Frage- und
Rederecht teilnehmen, sollen sie in den verschiedenen Arbeitsgruppen aktiv mitwirken
248
können. Eine Teilnahme an den Treffen der Wasserdirektoren wurde demgegenüber
ausgeschlossen.
Für die Einbindung der Verbände und NGOs in den informellen Implementationsprozeß
haben die Wasserdirektoren bestimmte Kriterien festgelegt, die zum einen gewährleisten
sollen, daß sich die informelle Kooperation möglichst offen gestaltet, die gleichzeitig aber
auch sicherstellen sollen, daß der Prozeß noch zu managen ist. "Bei der strategischen
Koordinierungsgruppe ist das wichtigste Entscheidungskriterium ganz grob gesagt, daß es
eine europäische Dachorganisation sein muß. Zweitens muß sie eine gewisse Relevanz für das
Thema Wasser haben und eine bestimmte Beteiligung bei dem ganzen Entscheidungsprozeß
in der Vergangenheit nachweisen können. Wenn die NGOs und Stakeholder an den
Arbeitsgruppen teilnehmen wollen, dann müssen sie eine spezifische Expertise vorweisen
können. Wir wollten nicht, daß die Stakeholder oder NGOs dort nur dasitzen und beobachten,
was die Experten so arbeiten, sondern sie sollen mit eigenen Experten, die etwas in den
Prozeß einzubringen haben, teilnehmen."411 Bei einer von der Kommission organisierten
Informationsveranstaltung im Juni 2001 wurde den Verbänden und NGOs die gemeinsame
Implementationsstrategie vorgestellt und sie wurden eingeladen, sich um eine Beteiligung auf
der Experten- und der Koordinierungsebene zu bewerben. Die Kommission hat die Aufgabe,
die eingegangen Bewerbung zu prüfen und der strategischen Koordinierungsgruppe eine
Empfehlung vorzulegen, die dann über eine Beteiligung entscheidet.412
7.2.3 Die Einbindung der Beitrittsländer
Schon bei ihrem Treffen in Paris hatten die Wasserdirektoren übereinstimmend festgestellt,
daß im Hinblick auf die geplante Erweiterung der EU eine frühzeitige Einbindung der
Beitrittsländer in den informellen Implementationsprozeß wünschenswert sei. Vor allem die
Tatsache, daß die Beitrittsländer bei der Übernahme des 'acquis communitaire' auch die
Wasserrahmenrichtlinie umsetzen müssen sowie der Umstand, daß sich einige der
Mitgliedstaaten mit den Beitrittsländer Flußgebiete teilen, sprachen aus Sicht der
Wasserdirektoren für deren Beteiligung an der Entwicklung eines gemeinsamen
Verständnisses und eines einheitlichen Ansatzes. So wurde auf dem Treffen in Schweden
411
412
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
So sind inzwischen in der strategischen Koordinierungsgruppe einige der europäischen Verbände und NGOs
vertreten, die bereits den Entstehungs- und Entscheidungsprozeß der Wasserrahmenrichtlinie aktiv begleitet
hatten. Dabei handelt es sich im wesentlichen um Umweltschutzorganisationen (WWF, EEB), die
Wasserversorger (EUREAU, EWA), die chemische Industrie (CEFIC, ECPA) sowie Agrarverbände
(COPA/COGEFA). Allerdings sind auch schon Bewerber abgelehnt worden, da sie die für die Teilnahme an
der strategischen Koordinierungsgruppe vorgegebenen Kriterien nicht erfüllt haben (z.B. CEN).
249
beschlossen, die Wasserdirektoren der Beitrittsländer einmal im Jahr zu einem 'back-to back
Meeting' mit den Wasserdirektoren der Mitgliedstaaten und der Kommission einzuladen und
ihnen vorzuschlagen, ebenfalls Experten in die verschiedenen Arbeitsgruppen zu entsenden.
Im Hinblick auf die Einbindung der Beitrittsländer waren sich die Wasserdirektoren zudem
einig,
daß
man
die
bereits
existierenden
internationalen
Flußkommissionen
als
Koordinierungsplattformen für eine effektive und kohärente Implementierung der
Wasserrahmenrichtlinie nutzen sollte. "The River Convention for the Danube, the Elbe and
the Oder will play a key role in the implementation of the framework directive in the
transboundary river basins. [...] Contracting parties to these Conventions are Member States,
Candidate Countries and the European Commission. The Conventions are therefore
instruments for getting the Candidate Countries closer involved in the implementation
process." (Strategic Document 2001:17)
Tatsächlich fand in Schweden gleich im Anschluß an das Treffen der Wasserdirektoren ein
erstes 'back-to-back Meeting' mit den Wasserdirektoren der Beitrittsländer statt, bei dem die
gemeinsame Implementationsstrategie vorgestellt und eine informelle Kooperation auf der
Ebene der Wasserdirektoren sowie die Beteiligung von Experten in den Arbeitsgruppen
vereinbart wurde. Schon bald darauf wurde allerdings von der Kommission und einigen
Mitgliedstaaten angemahnt, daß die Einbindung der Beitrittsländer in den informellen
Implementationsprozeß verstärkt werden müsse, um den Informationsaustausch zu verbessern
und um deren Bemühungen bei der Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie zu
unterstützen. Nachdem sich auch die Umweltminister der Beitrittsländer bei einem Treffen
mit der Umweltkommissarin für eine stärkere Einbindung ihrer Verwaltungen in die
gemeinsame Implementationsstrategie aussprachen, wird inzwischen diskutiert, ob die
Beitrittsländer nicht auch an den Sitzungen der strategischen Koordinierungsgruppe
teilnehmen und zu allen Treffen der Wasserdirektoren eingeladen werden sollen. Die
Kommission hat bereits signalisiert, daß sie die Teilnahme der Beitrittsländer an der
strategischen Koordinierungsgruppe und in den Arbeitsgruppen finanziell unterstützen
könnte.
7.2.4 Die Informationskampagne
Nachdem sich die Wasserdirektoren und die Kommission einig geworden waren, daß sich die
innovativen und weitreichenden Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie nur im
Einverständnis und mit Unterstützung der betroffenen Akteure würden umsetzen lassen,
250
beschloß man auch in der 'Öffentlichkeitsarbeit' neue Wege zu gehen. Außerdem war bereits
in der Wasserrahmenrichtlinie festgelegt worden, daß eine aktive Beteiligung aller
interessierten Stellen an der Umsetzung der Richtlinie, insbesondere bei der Erstellung der
Bewirtschaftungspläne für die Flußgebiete, gefördert werden soll. Eine breit angelegte
Informationskampagne sollte deshalb nicht nur zur Information der Öffentlichkeit, sondern
auch bei denjenigen Akteuren, die für die Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie
verantwortlich bzw. davon betroffen sind, zur Bewußtseinsbildung beitragen. Im Rahmen der
gemeinsamen Implementationsstrategie wurden diesbezüglich drei Projekte vereinbart, für
deren
Durchführung
die
Kommission
verantwortlich
ist:
die
Entwicklung
einer
Informationsstrategie, die Einrichtung einer Internetseite sowie die Organisation von
Workshops in den Mitgliedstaaten und bei den Beitrittsländern.
Da es sich bei der Wasserrahmenrichtlinie um einen schwierigen und komplexen Text
handelt, wurden als erste Elemente der Informationsstrategie in allen elf Amtssprachen ein
Faltblatt und eine Broschüre herausgebracht, in denen in einfacher und verständlicher Form
über Ziele und Inhalte der Wasserrahmenrichtlinie sowie über die notwendigen Aktivitäten
bezüglich ihrer Implementierung informiert wird. Unter dem Motto "Wasser geht alle etwas
an" wird zudem versucht den Bürgerinnen und Bürgern zu vermitteln, daß der Schutz und die
Bewirtschaftung der Wasserressourcen nicht nur eine Angelegenheit von Regierungen oder
Behörden ist, sondern jeder einen Beitrag leisten könne und für eine erfolgreiche Umsetzung
der Richtlinie eine Zusammenarbeit zwischen Entscheidungsträgern, Wassernutzern und
Umweltgruppen unerläßlich sei. Zudem wurde als Symbol für die Wasserrahmenrichtlinie ein
Logo entworfen, das zur Entwicklung einer gewissen 'corporate identity' beitragen und im
Hinblick auf die verschiedenen Aktivitäten im Zusammenhang mit der gemeinsamen
Implementationsstrategie einen Wiederekennungseffekt bewirken soll.
Darüber hinaus informiert die Kommission auf ihrer Homepage über die grundlegenden
Aspekte der Wasserrahmenrichtlinie und der gemeinsamen Implementationsstrategie. Die von
der Kommission im Internet eingerichtete Plattform "WFD CIRCA", die in erster Linie der
Kommunikation und dem Informationsaustausch zwischen den direkt am informellen
Implementationsprozeß beteiligten Akteure dient, enthält auch einen öffentlich zugänglichen
Bereich. Abgesehen von den Texten der Wasserrahmenrichtlinie und der gemeinsamen
Implementationsstrategie, können hier Hintergrundinformationen sowie Materialien für die
Öffentlichkeitsarbeit abgerufen und nach ihrer Fertigstellung auch die Guidance-Dokumente
der verschiedenen Arbeitsgruppen eingesehen werden. Die Kommission hat die Hoffnung,
daß der öffentliche Bereich von "WFD CIRCA" vor allem von Entscheidungsträgern,
251
Behörden, Verbänden und Interessengruppen der regionalen und der lokalen Ebene genutzt
und dadurch das sich auf europäischer Ebene herausbildende gemeinsame Verständnis über
die erforderlichen Aktivitäten und Verfahren bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie
in die für die Implementierung relevanten Handlungskontexte weiter vermittelt wird.
Auch bei den Workshops, die von der Kommission in den Mitgliedstaaten und bei den
Beitrittsländern durchgeführt werden, geht es in erster Linie darum, über die vielfältigen
Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie zu informieren und die daraus resultierenden
Konsequenzen für die nationale, regionale bzw. lokale Wasserwirtschaft zu thematisieren.
Durch die frühzeitige Information sollen bei der Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie
falsche Entwicklungen vermieden und Prozesse der Bewußtseinsbildung angestoßen werden.
"Den einen Mitgliedstaaten kann man dies selbst überlassen, bei den anderen muß man als
europäische Ebene ein bißchen nachhelfen. Deshalb fokussieren wir uns auf diejenigen
Mitgliedstaaten, wo wir wissen, daß es dort mit der Implementierung von Umweltrichtlinien
traditionell schwierig ist und andererseits fokussieren wir uns natürlich auf die
Kandidatenstaaten."413 In erster Linie hofft die Kommission bei den Teilnehmern der
Workshops die Bereitschaft, umzudenken und neue Wege beim Schutz und der
Bewirtschaftung der Gewässer einzuschlagen, stärken zu können. Daß hierfür die gezielte
Information der nationalen Wasserverwaltungen nicht als ausreichend angesehen wird,
sondern
der
Kommission
auch
die
Einbindung
nachgeordneter
Behörden,
der
Zivilgesellschaft und anderer Politikbereiche erforderlich scheint, wird an dem von ihr
gewünschten Teilnehmerkreis deutlich. "Wenn wir so einen Capacity-Building-Workshop
machen, dann drängen wir darauf, daß mehrere Ministerien auf der obersten Ebene eingeladen
werden. Je nachdem wie die Zuständigkeiten verteilt sind, wollen wir - Stichwort Integration das Landwirtschaftsministerium, das Verkehrsministerium usw. dabei haben. Dann wollen
wir auf der administrativen Seite die regionale und die lokale Ebene dabei haben. Wir wollen
aber auch die NGOs dabei haben und zwar sowohl auf der nationalen als auch auf der
regionalen und lokalen Ebene, um möglichst breit zu streuen, was im Hinblick auf die
Wasserrahmenrichtlinie zu tun ist."414
7.3 Ausblick
Natürlich wird sich erst in den nächsten Jahren zeigen, inwieweit die gemeinsame
Implementationsstrategie tatsächlich zu einer effizienten und kohärenten Implementierung der
413
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
252
Wasserrahmenrichtlinie beigetragen hat. Dennoch sollen abschließend einige Punkte
thematisiert werden, die für einen Erfolg des informellen Implementationsprozesses
ausschlaggebend sein könnten.
Als erstes ist in diesem Zusammenhang das beachtliche Netzwerk zu nennen, das sich auf
europäischer Ebene zwischen den Experten der Kommission, der Mitgliedstaaten, der
Beitrittsländer und der verschiedenen Interessenorganisationen herausgebildet hat. Inzwischen
sind es über 500 Experten, die bei "WFD CIRCA" registriert sind und aktiv in dem
informellen Implementationsprozeß mitwirken. "Da kommen Leute zusammen, die sich
vorher noch nie getroffen haben. In dem Netzwerk findet ein enormer Austausch von
Methoden, Ansätzen, Konzeptionen, die in den verschiedenen Staaten praktiziert werden,
statt. Durch diesen Fachaustausch, der in diesem Ausmaß sonst nie stattgefunden hätte,
werden unglaublich viele Leute 'befruchtet'. Diesen Aspekt an der gemeinsamen
Implementationsstrategie darf man überhaupt nicht unterschätzen."415 Bei der Umsetzung der
neuen europäischen Wasserpolitik wird dieses Netzwerk höchstwahrscheinlich eine wichtige
Rolle spielen und zur Aufrechterhaltung der Dynamik des Reformprozesses beitragen, wenn
die Experten sozusagen als Multiplikatoren die mit der Wasserrahmenrichtlinie vereinbarten
konzeptionellen Leitideen in die nationalen Handlungskontexte weiter transportieren.
Mittlerweile haben die meisten Arbeitsgruppen die von ihnen verfaßten Guidance-Dokumente
vorgelegt und nun wird sich zeigen, ob diese auch bei den Mitgliedstaaten auf Zustimmung
stoßen. Einerseits kann davon ausgegangen werden, daß die grundlegenden Bestimmungen
der Wasserrahmenrichtlinie nicht mehr in Frage gestellt, die alten Konfliktlinien aber bei der
Diskussion um die Details wieder aufbrechen werden, denn in vielen Bereichen wird die
weitere Konkretisierung und Operationalisierung mit darüber entscheiden, wie strikt letztlich
die ambitionierten Ziele der Wasserrahmenrichtlinie zu verfolgen sind. Insofern werden
Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten über die Frage nach den konkreten
Umsetzungsverpflichtungen und der in diesem Zusammenhang manchmal notwendigen
Interpretation von Ausnahmeregelungen und vagen Formulierungen nicht ausbleiben.416
Andererseits lassen sich auch Faktoren benennen, die eine Einigung im Hinblick auf die
Guidance-Dokumente begünstigen. So hatte sich schon bei den Ratsverhandlungen gezeigt,
414
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
416
So kam es beispielsweise bei der Vorstellung der Leitlinien für die ökonomische Analyse innerhalb der
strategischen Koordinierungsgruppe zu erheblichen Meinungsverschiedenheiten über die Reichweite und
Intention der ökonomischen Analyse. Daß es eine kontroverse Diskussion gab, lag nicht nur am Thema,
sondern auch daran, daß die Arbeitsgruppe konkrete Ergebnisse vorgelegt hatte, die über die zu diesem
Zeitpunkt noch vorherrschende Vagheit in vielen anderen Expertengruppen hinaus gingen.
415
253
daß ein auf Expertenebene erzielter fachlicher Konsens durchaus zur Überwindung von Zielund Interessenkonflikten beitragen kann. Auch die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten bereits
viele Ressourcen in die Entwicklung der Leitlinien investiert haben und mit der gemeinsamen
Implementationsstrategie hohe Erwartungen verknüpft sind, könnte konsensfördernd wirken.
"Der Erfolgsdruck ist riesig und zwar für alle Beteiligten und nicht nur für die Kommission.
Wir sitzen alle in einem Boot. Das ist dann am Ende, wenn es um die konkreten Outputs geht
und man sich streitet vielleicht der Hebel zur Konsensbildung, wo man sagen kann: Will man
sich vielleicht nicht doch einigen?"417
Welche Wirkung die im Rahmen der gemeinsamen Implementationsstrategie vereinbarten
Leitlinien letztlich entfalten, wird auch davon abhängen, ob ihre Anwendung auf freiwilliger
Basis beruht oder verbindlich ist. So waren die Mitgliedstaaten zwar stets darauf bedacht
gewesen den informellen Charakter des gemeinsamen Vorgehens hervorzuheben, aber nach
einer Einigung über die Guidance-Dokumente ist es nicht unwahrscheinlich, daß sich die
Wasserdirektoren entschließen werden einige Leitlinien in das Komitologieverfahren
einzubringen. Der Grund hierfür könnte ein gewisses Sicherheitsbedürfnis sein, denn erst die
Formalisierung der Leitlinien würde sicherstellen, daß diese von allen Mitgliedstaaten
gleichermaßen eingehalten und auch von der Kommission bei der Implementationskontrolle
zugrunde gelegt werden müssen. Obgleich zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission
vereinbart worden ist, daß die gemeinsame Implementationsstrategie auf keinen Fall die
Arbeit des Komitologieausschusses präjudizieren dürfe, wird dies in der Realität wohl so sein.
Schon allein wegen der personellen Überschneidungen ist es wenig wahrscheinlich, daß ein
im informellen Implementationsprozeß erzielter Konsens im Komitologieverfahren in Frage
gestellt wird, denn "de facto ist die strategische Koordinierungsgruppe - wenn man es rein
von den Personen her sieht - ein informeller Komitologieausschuß".418
Wie konsequent die gemeinsam entwickelten Leitlinien angewendet werden, wird aber auch
von der Motivation der einzelnen Mitgliedstaaten abhängen. So ist bereits abzusehen, daß vor
allem die Mitgliedstaaten mit internationalen Flußgebieten verstärkt auf die GuidanceDokumente zurückgreifen werden, da sie für die Koordinierung der Aktivitäten innerhalb der
grenzüberschreitenden Flußgebiete ein gemeinsames Verständnis und einen einheitlichen
Ansatz benötigen. Darüber hinaus könnte es für die nationalen Wasserverwaltungen generell
einen Anreiz geben auf die Guidance-Dokumente als Argumentationshilfe zurückgreifen, mit
denen sich im nationalen Kontext die neuen Ziele gegenüber anderen Politikbereichen besser
417
418
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
254
durchsetzen lassen und sich im nationalen Machtgefüge die eigene Position festigen, wenn
nicht sogar ausbauen läßt. "Die Wasserrahmenrichtlinie wurde zwar hoch offiziell vom
Ministerrat und vom Europäischen Parlament beschlossen, aber die politische Akzeptanz ist
zu Hause deswegen noch lange nicht gegeben und erfahrungsgemäß ist die Umweltpolitik das
fünfte Rad am Wagen in nationalen Politikbereichen. Durch diese Guidance-Dokumente
kriegt die Umweltseite ein Instrument in die Hand, mit dem sie auf die anderen
Politikbereiche, die nicht unbedingt so progressiv Wasserpolitik implementieren wollen - sei
es Landwirtschaftspolitik, Verkehrspolitik oder andere Politikbereiche - zugehen und das als
hervorragendes Mittel benutzen kann, um zu sagen: Hier, das ist der Weg wie wir
Wasserpolitik implementieren müssen und dieser Weg ist mit allen Mitgliedstaaten und der
Europäischen Kommission abgesprochen, das heißt, wir haben gar keine Wahl das anders zu
machen. Mit so einem gemeinsam entwickelten Guidance-Dokument kann man zu Hause
wesentlich mehr Druck machen als wenn z.B. die eigene Wasserwirtschaft irgendein
Guidance-Dokument produziert."419
Schließlich wird eine effiziente und kohärente Implementierung der Wasserrahmenrichtlinie
davon abhängen, inwieweit die Verwaltungen in den Mitgliedstaaten überhaupt in der Lage
sind, die innovativen Elemente der Richtlinie auch umzusetzen. Im Hinblick auf die neuen
Herausforderungen werden nämlich nicht nur die entsprechenden personellen und finanziellen
Ressourcen sowie die fachliche Expertise benötigt, sondern es wird sich auch zeigen müssen,
inwiefern gerade solche Aspekte der Wasserrahmenrichtlinie, wie etwa die ganzheitliche
Betrachtung der Gewässer, die Bewirtschaftung der Wasserressourcen im Flußeinzugsgebiet
oder die Beteiligung der Öffentlichkeit, mit den gewachsenen Verwaltungsstrukturen und methoden zu bewältigen sind. Gemeinsame Überlegungen bezüglich der administrativen
Organisations- und Ablaufstrukturen haben die Mitgliedstaaten jedoch von vornherein aus der
gemeinsamen
Implementationsstrategie
ausgeklammert,
um
Eingriffe
in
ihre
Verwaltungsautonomie zu vermeiden. Insofern bleibt abzuwarten, welche Maßnahmen des
'Capacity-Building' die Mitgliedstaaten aktiv durchführen und ob die innovativen Elemente
der Wasserrahmenrichtlinie auch mit kognitiven und strukturellen Veränderungen einher
gehen werden und so einen schleichenden Wandel nationaler Verwaltungsstrukturen und methoden bewirken. Zum Einfallstor für die 'Europäisierung' der nationalen Verwaltungen
könnten dabei die Kooperation in den europäischen Flußgebieten werden.
419
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
255
8 Schlußbetrachtung
Durch die detaillierte und weitestgehend aus der Perspektive der beteiligten Akteure
vorgenommene
Rekonstruktion
des
Entstehungs-
und
Entscheidungsprozesses
der
Wasserrahmenrichtlinie konnte gezeigt werden, wie mühsam und langwierig sich die
Institutionenbildung im europäischen Mehrebenensystem gestalten kann. Gleichzeitig
entfaltet sich aufgrund der Verfahrenskomplexität, der vielen beteiligten Akteure sowie der
heterogenen Interessen und Vorstellungen eine institutionell bedingte Eigendynamik, so daß
sich die Prozesse der Institutionenbildung nur bedingt planen bzw. steuern lassen. Im
vorliegenden Fallbeispiel haben weder die Mitgliedstaaten noch der Umweltausschuß geahnt,
wie weitreichend die von ihnen geforderte Neuordnung und Vereinfachung des
gemeinschaftlichen Wasserrechts letztlich sein würde und auch für die Kommission brachte
der Entscheidungsprozeß einige 'Überraschungen' mit sich. Diese Effekte sind allerdings nicht
nur das Ergebnis der kontinuierlichen Suche nach Kompromißlösungen, sondern ein
Emergenzprodukt des europäischen Verhandlungssystems. Die vielfältigen Interaktionen im
europäischen Kommunikationsraum bewirken durchaus auch 'Lernprozesse', denn der
Austausch
über
unterschiedliche
Problemsichten,
Standpunkte,
Erwartungen
und
Machbarkeitsvorstellungen in kollektiven Entscheidungsprozessen führt oftmals zur
Neubestimmung bzw. Weiterentwicklung der ursprünglichen Positionen.
Ein wichtiges Anliegen der Arbeit bestand in der systematischen Untersuchung der Prozesse
der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im europäischen Mehrebenensystem unter
den Bedingungen des Mitentscheidungsverfahrens sowie in der Erfassung der für die
Handlungsfähigkeit der EU relevanten Faktoren. Von Interesse waren dabei die Umstände,
unter denen auf europäischer Ebene nicht nur eine Einigung zustande kommt, sondern ein
möglichst problemadäquates Ergebnis erzielt werden kann, wobei sich die Angemessenheit
sowohl auf die definierten Probleme als auch auf den europäischen Handlungskontext bezieht.
Von daher soll abschließend eine Charakterisierung des Entscheidungsergebnisses
vorgenommen und nach denjenigen Verfahrens- und Verhaltensnormen gefragt werden, die
eine Vermittlung gegensätzlicher Ideen und Interessen ermöglichen und damit zur
Konsensbildung im Sinne einer europäischen Problemlösungsstrategie beitragen. Wie wichtig
gerade
die
ideelle
Erschließung
eines
Handlungsraumes
ist
und
über
welche
'Transmissionselemente' eine Institutionenbildung auch in den Köpfen der Akteure stattfindet,
ist eine notwendige Weiterführung dieser Betrachtungsweise. Von den Ausgangsproblemen
über erste Begriffsbildungen zu konzeptionellen Leitideen, über Netzwerkbildungen bis hin
256
zur Etablierung eines kognitiven Bezugsraumes, werden verschiedene Elemente benannt. Dies
führt bis zur Frage "Do Individuals matter?" - eine Frage, die sich natürlich auch aus der
starken empirischen Ausrichtung der Arbeit ergibt.
Aus dieser Sichtweise ergibt sich, daß die zur Handlungsfähigkeit notwendige
Konsensproduktion nicht allein durch die formalen Regeln des Entscheidungssystems geprägt
ist, sondern wesentlich auch mit der Übernahme entsprechender kognitiver Bezugsräume und
Rationalitätskriterien einher geht. Beides muß in einer Prozeßabfolge gesteuert werden. Daß
hier der Kommission eine wesentliche Managementaufgabe zufällt, liegt in ihren
Kompetenzen und ihrer Rolle begründet. Daß dieser Managementanteil in Zukunft allerdings
weiter zunehmen muß, und zwar gerade auch deshalb, weil eine Implementierung der
Ergebnisse nicht mehr nur technischer Natur ist, sondern die Übernahme kognitiver
Bezugsräume und Rationalitätskriterien auch in der Breite der Mitgliedsstaaten voraussetzt,
kann hoffentlich in einem abschließenden Kapitel plausibel begründet werden.
8.1 Innovationen der Wasserrahmenrichtlinie
Die Wasserrahmenrichtlinie zeichnet sich inhaltlich durch einige Innovationen aus, die es
zunächst festzuhalten gilt. Tatsächlich ist mit der Wasserrahmenrichtlinie ein konsistenter
Ordnungsrahmen geschaffen worden, in dem für die Maßnahmen der Gemeinschaft im
Bereich der Wasserpolitik umfassende Leitlinien, gemeinsame Ziele und Handlungskriterien
sowie einheitliche Begriffsbestimmungen festgelegt worden sind. Durch die Integration
unterschiedlicher Aspekte des Gewässerschutzes können insgesamt sieben Wasserrichtlinien
aus der Frühphase europäischer Wasserpolitik aufgehoben werden, was erheblich zur
Vereinfachung des gemeinschaftlichen Wasserrechts beiträgt. Gleichzeitig werden die
Maßnahmenprogramme, die im Rahmen der Bewirtschaftungspläne aufgestellt werden
müssen, eine koordinierte Umsetzung der weiterhin gültigen Rechtsvorschriften im Bereich
des Gewässerschutzes gewährleisten. Und indem in dem neuen Ordnungsrahmen Ziele und
Vereinbarungen
internationaler
Konventionen
zum
Gewässer-
und
Meeresschutz
berücksichtigt worden sind, wird die Wasserrahmenrichtlinie sogar zu einer kohärenteren
Umsetzung der internationalen Verpflichtungen beitragen.
Der innovative Charakter der Wasserrahmenrichtlinie wird allerdings erst richtig deutlich,
wenn man die konkrete Ausgestaltung des Ordnungsrahmens betrachtet. So ist die
Wasserrahmenrichtlinie in der europäischen Umweltpolitik die erste Richtlinie, die ein
Medium in seiner Gesamtheit und unter Berücksichtigung möglichst vieler Aspekte zu
257
schützen sucht, wobei nicht mehr die Nutzung durch den Menschen, sondern eine umfassende
ökologische Betrachtung der Gewässer im Vordergrund steht. Es sind die im Folgenden
hervorgehobenen Ziele und Handlungskriterien, die einen Neuanfang in der europäischen
Wasserpolitik markieren:
•
Die Wasserrahmenrichtlinie schreibt als grundlegende Einheit für die Bewirtschaftung der
Wasserressourcen und die Maßnahmen des Gewässerschutzes das Flußeinzugsgebiet vor.
Indem für die Wasserwirtschaft in Zukunft nicht mehr nationale oder administrative
Grenzen, sondern hydrologische Kriterien ausschlaggebend sein werden, wird das
grenzüberschreitende Flußgebietsmanagement zum wichtigsten Organisationsprinzip
wasserwirtschaftlichen Handelns.
•
Die Wasserrahmenrichtlinie schreibt für alle Gewässer auf dem Gebiet der EU eine
systematische Bestandsaufnahme vor. Für jedes Flußeinzugsgebiet müssen die
Merkmale des Einzugsgebietes anhand hydrologischer und naturräumlicher Kriterien
beschrieben, die Einflüsse menschlicher Tätigkeiten auf den Gewässerzustand erfaßt und
der Gewässerzustand unter Berücksichtigung der vorgegebenen Referenzbedingungen
bewertet werden. Die Ergebnisse dieser Bestandsaufnahme bilden die Grundlage für die
Bewirtschaftungspläne, die für jedes Flußeinzugsgebiet aufgestellt werden müssen.
•
Im Rahmen der systematischen Bestandsaufnahme schreibt die Wasserrahmenrichtlinie
zudem die Durchführung einer ökonomischen Analyse vor und zwar als Grundlage zur
Festlegung der Kosten für die Wasserversorgung und -entsorgung (kostendeckende
Wasserpreise, s.u.) sowie zur Abschätzung der Kosteneffizienz von Maßnahmen. Sobald
zur Zielerreichung mehrere technische Möglichkeiten zur Verfügung stehen, muß
diejenige Maßnahme oder eine Kombination aus mehreren Maßnahmen ausgewählt
werden, die am kosteneffizientesten ist.
•
Das zentrale Ziel der Wasserrahmenrichtlinie besteht in der Erreichung eines guten
Gewässerzustands innerhalb von 15 Jahren. Für alle Gewässer, die sich nicht mehr in
einem guten Zustand befinden oder bei denen das Risiko einer Zustandsverschlechterung
besteht, müssen im Rahmen der Bewirtschaftungspläne Maßnahmenprogramme festgelegt
werden, um innerhalb der vorgegebenen Frist das Ziel eines guten Zustands zu erreichen.
•
Mit der Wasserrahmenrichtlinie wird im Hinblick auf die Oberflächengewässer deren
ökologische Qualität in den Vordergrund gestellt. Während in der Vergangenheit der
Zustand der Gewässerqualität vor allem anhand chemischer Kriterien beurteilt worden ist,
werden für die Beurteilung des Gewässerzustands zukünftig auch biologische Kriterien
sowie der Zustand der Gewässerstrukturen relevant. Für die Bewertung und Überwachung
258
des ökologischen Gewässerzustands wurde ein vollkommen neues fachliches Konzept
entwickelt.
•
Mit der Wasserrahmenrichtlinie ist auf der europäischen Ebene erstmals unter
Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips eine generelle Schutzphilosophie für das
Grundwasser verankert worden, wobei sowohl die Güte als auch die Menge in die
Beurteilung der Grundwasserkörper einfließen. Auch wenn die konkreten Strategien zur
Verhinderung und Begrenzung der Grundwasserverschmutzung erst noch im Rahmen
einer Tochterrichtlinie verabschiedet werden müssen, stellen die Verpflichtungen im
Vergleich zum bisherigen gemeinschaftlichen Wasserrecht, in dem die Gefährdung des
Grundwassers durch diffuse Verschmutzung und übermäßige Wasserentnahmen nicht
berücksichtigt wurde, schon jetzt einen wichtigen Schritt dar.
•
Im Hinblick auf die Emissionsbegrenzung schreibt die Wasserrahmenrichtlinie den
kombinierten Ansatz vor, der die Bekämpfung der Verschmutzung an der Quelle und die
Festlegung europäischer Umweltqualitätsziele vorsieht. Mit dem kombinierten Ansatz
wurde nicht nur das Verhältnis zwischen dem Emissions- und dem Immissionsansatz
verbindlich geregelt, sondern auch ein jahrelanger Streit in der Gemeinschaft um die
'richtige' Strategie bei der Bekämpfung der Gewässerverschmutzung beigelegt.
•
In der Wasserrahmenrichtlinie wurde eine Strategie gegen die Wasserverschmutzung
durch gefährliche Stoffe festgelegt, wonach die Verschmutzung durch prioritäre Stoffe
schrittweise zu reduzieren und die Beseitigung prioritärer gefährlicher Stoffe in den
Gewässern anzustreben ist. Bezüglich der Einstufung gefährlicher Stoffe, deren
Bekämpfung als prioritär angesehen wird, wurde ein neuer Grundsatz verankert, denn die
Auswahl der gefährlichen Stoffe für die Prioritätsliste richtet sich nicht mehr allein nach
deren Gefahr für die menschliche Gesundheit, sondern auch nach deren Risiko für das
aquatische Ökosystem.
•
Insbesondere im Hinblick auf die Erstellung der Bewirtschaftungspläne für die
Flußeinzugsgebiete
werden
die
Mitgliedstaaten
in
der
Wasserrahmenrichtlinie
verpflichtet, eine aktive Beteiligung aller interessierten Stellen zu fördern und eine
Anhörung der Öffentlichkeit sowie der verschiedenen Wassernutzer sicherzustellen. Mit
diesem kooperativen Ansatz wird der bisher in der europäischen Wasserpolitik verfolgte
ordnungsrechtliche Ansatz ergänzt, wobei durch das Prinzip der Partnerschaft die
Akzeptanz der Zielvorgaben verbessert und die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie
erleichtert werden soll.
259
•
Und schließlich wurde in der Wasserrahmenrichtlinie unter Rückgriff auf das
Verursacherprinzip ein neuer Grundsatz der Kostendeckung für Wasserdienstleistungen
verankert, wobei es sich hier allerdings um kein rechtsverbindliches Ziel handelt.
Dennoch stellt die Aufforderung, daß die Wassergebührenpolitik der Mitgliedstaaten
angemessene Anreize für eine effiziente Nutzung der Wasserressourcen bieten soll sowie
die Vorgabe, daß die Sektoren Industrie, Haushalte und Landwirtschaft einen
angemessenen Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen beitragen
sollen, einen ersten wichtigen Schritt in Richtung einer nachhaltigen Nutzung der
Wasserressourcen dar.
Die in der Wasserrahmenrichtlinie institutionalisierten Ziele und Handlungskriterien sind
entweder noch gar nicht oder nicht in dieser Kombination in nationalen Ordnungen zu finden,
so daß die Innovationen auf europäischer Ebene gleichsam in einer Modernisierung nationaler
Wasserpolitiken resultieren werden. Im Grunde genommen rechnen alle Mitgliedstaaten
damit, daß die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie sie sowohl in organisatorischer als
auch in materieller Hinsicht vor einige Herausforderungen stellen wird. Da sich die
Zustimmung zu der an ökologischen und hydrologischen Effizienzkriterien orientierten
Reform der europäischen Wasserpolitik nicht mehr mit den dominanten Kriterien der
ökonomischen Integration, d.h. dem Abbau von Handelshemmnissen sowie der Herstellung
von Wettbewerbsgleichheit, begründen läßt, kann die Wasserrahmenrichtlinie in der Tat als
ein
Beispiel
für
die
Handlungsfähigkeit
und
Innovationskraft
des
europäischen
Mehrebenensystems angesehen werden.
8.1.1 Problemlösungseffizienz
Die Forderungen des Umweltausschusses und des Umweltrates nach einem Gesamtkonzept
für die europäische Wasserpolitik beruhten auf der Wahrnehmung, daß es an der Zeit wäre,
den 'Flickenteppich' europäischer Wasserrichtlinien durch ein kohärentes und modernes
Wasserrecht zu ersetzen. Im Zuge einer Neuordnung sollten zum einen die bestehenden
Inkonsistenzen und Defizite des gemeinschaftlichen Wasserrechts beseitigt sowie die Anzahl
der Wasserrichtlinien reduziert, zum anderen sollte ein Handlungskonzept zur Bewältigung
der gegenwärtigen und zukünftigen Aufgaben im Wasserbereich entwickelt werden. Daß die
Wasserrahmenrichtlinie zur Konsolidierung des gemeinschaftlichen Wasserrechts beiträgt, ist
bereits erläutert worden, wie aber sieht es mit der Lösungseffizienz bezüglich der im
Wasserbereich als handlungsrelevant wahrgenommenen Probleme aus?
260
Ein wichtiges Anliegen von Wasserexperten stellte seit jeher die Versorgung der Bevölkerung
mit Trinkwasser in guter Qualität dar, so daß die Verschmutzung der Trinkwasserquellen
durch Schadstoffe von Anfang an ein wichtiger Impuls für die Gewässerschutzpolitik war.
Angesichts
der
zunehmenden
Gefährdung
der
Trinkwasserquellen
durch
diffuse
Verschmutzung, übermäßige Wasserentnahmen und bauliche Veränderungen, setzte jedoch
langsam ein Umdenken bezüglich der notwendigen Handlungsstrategien im Wasserbereich
ein. Infolge eines verstärkten Austausches zwischen Wasser- und Umweltexperten und
beeinflußt durch die Konzepte der nachhaltigen Entwicklung bildete sich im internationalen
Diskurs ein neues Leitbild für die Wasserpolitik heraus, in dem die technischen Aspekte der
Wasserversorgung durch eine ökologisch motivierte Sichtweise überlagert wurden. Die
Wahrnehmung, daß langfristig die Trinkwasserversorgung nur sichergestellt werden kann,
wenn die aquatische Umwelt in ihrer Gesamtheit geschützt wird, führte in Expertenkreisen zu
der Forderung, daß nicht nur die weitere Verschmutzung der Gewässer verhindert, sondern
gleichzeitig auch eine Verbesserung der ökologischen Qualität erreicht und eine effiziente
Nutzung
der
Wasserressourcen
angestrebt
werden
müsse.
Zugleich
bestand
in
Expertenkreisen weitgehend Konsens darüber, daß diese Ziele nur erreicht werden können,
wenn bei der Bewirtschaftung der Gewässer das Flußgebiet als ökologische Einheit zugrunde
gelegt wird und sowohl qualitative als auch quantitative Aspekte berücksichtigt werden. In
diesem Zusammenhang wurde auch die Notwendigkeit einer besseren Integration von
Maßnahmen des Gewässerschutzes in andere Politikbereiche, neue Formen der Partizipation
bei der Umsetzung sowie der Einsatz ökonomischer Instrumente zur Unterstützung des
Ordnungsrechts und als Anreiz für Verhaltensänderungen diskutiert. Die veränderte
Problemwahrnehmung hatte zudem Auswirkungen auf die für notwendig erachteten
internationalen Maßnahmen im Wasserbereich, die sich bis dahin auf die Bekämpfung der
grenzüberschreitenden Gewässerverschmutzung konzentriert hatten, während nunmehr die
Nutzung grenzüberschreitender Gewässer unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit thematisiert
wurde.
Indem bei der Reform der europäischen Wasserpolitik, wenn auch mit gewissen Abstrichen,
die auf konzeptioneller Ebene formulierten Handlungsziele und -strategien einer nachhaltigen
Wasserpolitik in europäisches Recht umgesetzt worden sind, stellt die Wasserrahmenrichtlinie
aus Sicht von Wasser- und Umweltexperten eine effiziente Problemlösungsstrategie dar, die
weit über die bisherigen Formen internationaler Zusammenarbeit, wie z.B. in der
261
Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR), hinausgeht.420. Daß die
Wasserrahmenrichtlinie als ein Lösungsmodell für die gegenwärtigen und zukünftigen
Probleme im Wasserbereich angesehen wird, zeigt sich auch an dem Interesse, das ihr im
internationalen Kontext entgegengebracht wird.421 Tatsächlich bildet die zentrale Idee der
Wasserrahmenrichtlinie, die integrierte Bewirtschaftung der Wasserressourcen auf der Basis
der Flußgebiete unter Einbindung der Öffentlichkeit, die Grundlage für die von der
Kommission angestoßene EU Wasserinitiative für den Weltgipfel in Johannesburg. Wer heute
mit dieser 'Erfolgsstory' wirbt, sollte jedoch weder die zeitliche Entwicklung noch den
spezifischen Handlungskontext übersehen, die für die Herausbildung und Verabschiedung
dieser Problemlösungsstrategie von Bedeutung waren. Die Entwicklungsschritte wurden auf
inhaltlicher, ideeller und institutioneller Ebene ausführlich beschrieben. Sie sind im
Endprodukt enthalten, das deshalb nicht einfach auf andere Kontexte übertragen werden kann.
Über die tatsächliche Problemlösungseffizienz der Wasserrahmenrichtlinie wird letztlich die
konkrete Umsetzung und Anwendung der Problemlösungsstrategie entscheiden. Natürlich
spielt hierbei auch die Frage nach der rechtlichen Verbindlichkeit der Handlungsziele und
-kriterien eine Rolle (s.u.), aber im Hinblick auf die Wirksamkeit sind noch zwei andere
Aspekte relevant, die sich unter dem Stichwort 'Capacity-Building' zusammenfassen lassen.
Zum einen müssen auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene die strukturellen
Voraussetzungen für die Umsetzung der Problemlösungsstrategie geschaffen werden. Das
heißt, in den Verwaltungen bedarf es ausreichender personeller und finanzieller Ressourcen,
aber auch entsprechender Organisationsstrukturen und Arbeitsabläufe. Zum anderen müssen
die Akteure, die 'vor Ort' für die Problembearbeitung zuständig sind, auch bereit sein die
neuen Lösungsstrategie anzuwenden. Diesbezüglich stellen die im Rahmen der gemeinsamen
Implementationsstrategie durchgeführten Maßnahmen zur Bewußtseinsbildung einen
420
421
So ist die IKSR auf den Rheinstrom begrenzt, wobei die Verringerung der Gewässerverschmutzung und der
Hochwasserschutz im Vordergrund stehen. Da der IKSR die Zuständigkeit für die Fläche sowie für den
gesamten Flußlauf, d.h. von der Quelle bis zur Mündung fehlt, können Probleme der ökologischen
Gewässerqualität und der Grundwasserverschmutzung nicht angemessen berücksichtigt werden. Und
schließlich können die von der IKSR beschlossenen Maßnahmen keine Verbindlichkeit beanspruchen. "Jeder
macht eben das, was er meint, was er tun sollte und was er zu Hause auch finanziell und politisch umsetzen
kann." (Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart)
Wie etwa bei der Internationalen Süßwasserkonferenz, die im Dezember 2001 in Bonn stattfand und zur
Vorbereitung des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung im Juli 2002 in Johannesburg diente. Bei der
Konferenz ging es um die Suche nach Lösungen für die globale Wasserkrise: Neben dem Aufbau und der
Finanzierung von Wasserversorgungssystemen, befaßte sich die Konferenz mit dem ineffizienten Einsatz in
der Bewässerungslandwirtschaft, dem Schutz von Ressourcen vor Verschmutzung, dem Umgang mit
Hochwasser und Dürren infolge des Klimawandels sowie der Vermeidung von staatlichen Konflikten bei der
gemeinsamen Nutzung grenzüberschreitender Flüsse und Seen. Die Wasserrahmenrichtlinie, die in diesem
Zusammenhang von der Kommission als Lösungsmodell vorgestellt worden ist, stieß bei den
Konferenzteilnehmern auf großes Interesse.
262
vielversprechenden Versuch dar, die für die Implementierung zuständigen Akteure von dem
'Mehrwert' der Problemlösungsstrategie zu überzeugen.
8.1.2 Strukturierungswirkung
Die Verabschiedung europäischer Rechtsnormen im Bereich der regulativen Politik zielt auf
eine Homogenisierung der Rahmenbedingungen für das Handeln in einem bestimmten
Politikbereich ab. Ob die auf europäischer Ebene festgelegten Handlungsziele und -kriterien
im nationalen Kontext eine Strukturierungswirkung entfalten, hängt jedoch erheblich von
deren Verbindlichkeit ab.422 So muß bei den Verhandlungen auf europäischer Ebene
entschieden werden, mit welchem Geltungsanspruch die von der Kommission definierten
Handlungsziele und -kriterien ausgestattet werden und wie schnell bzw. in welchem Ausmaß
diesen Folge geleistet werden muß. Insbesondere im Rat sind diese Fragen oftmals heftig
umstritten, denn die durch europäische Regulierungen bewirkten Veränderungen auf
nationaler Ebene sind stets mit Anpassungskosten und Unsicherheiten verbunden und zudem
werden diese Veränderungen in der Regel nicht von allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise
befürwortet. Die bei der Konsensbildung im Rat eingesetzten Kompromißtechniken zielen
primär darauf ab, die Durchsetzungsfähigkeit europäischer Handlungsziele und -kriterien
einzuschränken und damit deren Strukturierungswirkung zu verringern. Auch bei der
Wasserrahmenrichtlinie war von den Mitgliedstaaten die Rechtsverbindlichkeit der Ziele
herab gestuft, exzessive Fristverlängerungen ermöglicht sowie eine ganze Reihe von
Ausnahmeregelungen und vagen Formulierungen eingefügt worden. Daß es dabei nicht
geblieben ist, läßt sich auf die Intervention des Europäischen Parlamentes zurückführen, das
eine konsequente europäische Regulierung im Wasserbereich anstrebte und sich deshalb für
einheitliche und verpflichtende Anforderungen einsetzte. Tatsächlich konnte das Parlament
im Rahmen des Vermittlungsverfahrens den Geltungsanspruch europäischer Handlungsziele
und -kriterien stärken, indem es die Rechtsverbindlichkeit der Umweltziele durchsetzte, die
Gewährleistung von Fristverlängerungen begrenzte und durch die Festlegung strengerer und
präziserer Kriterien die Ausnahmeregelungen einschränkte.
Welche Strukturierungswirkung die europäischen Handlungsziele und -kriterien dann im
nationalen Kontext entfalten, hängt wiederum von deren Inhalten ab. Der in diesem
Zusammenhang wahrscheinlich interessanteste Aspekt der Wasserrahmenrichtlinie besteht in
422
Die Frage nach der Verbindlichkeit bezieht sich nicht auf den formalen Geltungsanspruch europäischer
Rechtsnormen, sondern auf deren Inhalte. Im Hinblick auf die Implementation einer europäischen Richtlinie
263
der Schaffung neuer Bezugsräume für das wasserwirtschaftliche Handeln. Indem für die
Bewirtschaftung der Wasserressourcen und die Maßnahmen des Gewässerschutzes das
Flußgebiet als grundlegende Einheit vorgeschrieben und die internationale Koordination im
Falle grenzüberschreitender Gewässer verpflichtend ist, werden einerseits neue geographische
Bezugsräume geschaffen, so daß sich in Zukunft das wasserwirtschaftliche Handeln an den
europäischen Flußgebieten ausrichten wird. "Vom Grundsatz her muß man sich darüber im
Klaren sein, daß es eigentlich die deutsche Wasserwirtschaft oder die französische, die
italienische oder die spanische Wasserwirtschaft künftig so nicht mehr geben wird."423
Gleichzeitig werden mit der Wasserrahmenrichtlinie neue kognitive Bezugsräume geschaffen,
denn anstelle der klassischen Verwaltungspraxis wird zukünftig das Management der
Wasserressourcen in den Vordergrund treten. "Das Neue an der Wasserrahmenrichtlinie ist,
daß wir in Zukunft Maßnahmen aus verschiedenen Feldern auszuwählen haben. Bisher haben
wir sehr sektoral Wasserwirtschaft betrieben, d.h. wir haben mit hohem finanziellen Aufwand
und auch mit großem Erfolg die Abwasserreinigung ausgebaut. Die Wasserrahmenrichtlinie
folgt nun einem flächenhaften Ansatz und die Gewässerqualität bestimmt sich aus der
chemischen und der ökologischen Qualität. Das ist also ein sehr viel breiterer Ansatz und
deswegen werden sich auch die Maßnahmen in einem viel, viel breiteren Feld befinden. Also,
wenn wir die Aufgabe haben ein Kilogramm Phosphat aus dem Gewässer fernzuhalten, weil
dies zur Erreichung eines guten Gewässerzustands erforderlich ist, dann werden wir uns
überlegen, wie wir das unter dem Gesichtspunkt der Kosteneffizienz am besten hinkriegen.
Wir werden dann eben nicht automatisch auf die Abwasserreinigung abheben, sondern wir
werden überlegen, wieviel kostet es uns, wenn wir eine flächenhafte Maßnahme durchführen.
Nur, flächenhafte Maßnahmen sind mit dem Ordnungsrecht weitaus schwieriger hinzukriegen
als wenn man punktuell vorgeht. Das sind also völlig neue Kategorien, in denen wir denken
müssen."424
Insofern resultiert die Europäisierung der nationalen Wasserpolitiken in der Eröffnung von
Initiativräumen für die nationalen Verwaltungen, denn durch die Wasserrahmenrichtlinie
"wird die Kreativität gefördert".425 Die neue Vorgehensweise beim Gewässerschutz macht die
Suche nach neuen Wegen des Verwaltungsvollzugs erforderlich, denn die Abkehr von der
sektoralen
Betrachtung
der
Gewässer
vergrößert
die
Schnittstellen
zu
anderen
macht es beispielsweise einen großen Unterschied, ob die darin enthaltenen Ziele einen rechtlich
verpflichtenden Charakter haben und damit auch juristisch durchsetzbar sind oder nicht.
423
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
424
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
425
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
264
Politikbereichen, die Vorgabe der Kosteneffizienz erfordert ein ökonomisches Denken und
zudem
können
Ökosysteme
nicht
allein
durch
Verwaltungsbehörden
erfolgreich
bewirtschaftet werden, so daß hier neue Formen der Partizipation notwendig werden.
Außerdem wird die Kreativität dadurch gefördert, daß das Management der Gewässer
außerhalb der traditionellen Verwaltungsstrukturen koordiniert werden muß.
8.2 Die ideelle Erschließung eines Handlungsraumes
Schon bei den Ministerseminaren über die künftige Wasserpolitik der Gemeinschaft in den
Jahren 1988 und 1991 sind die im Wasserbereich zu lösenden Probleme benannt worden und
auf der internationalen Ebene sowie im fachlichen Diskurs existierten bereits neue Begriffe
und Leitideen für potentielle Problemlösungen. Doch erst mit der Aufforderung des
Umweltausschusses und des Umweltrates im Jahre 1995 an die Kommission, für die
europäische Wasserpolitik ein Gesamtkonzept zu erstellen, und vor dem Hintergrund einer
allgemeinen Aufbruchstimmung wurde auch innerhalb der EU ein entsprechender
Handlungsraum eröffnet. Erst in diesem Handlungsraum konnten die neuen Begriffe und
Leitideen ihre Wirksamkeit entfalten.
Nach Lepsius haben sich durch die Institutionalisierung der EU Ideen konkretisiert und
Interessen verstetigt. (Lepsius 2000:290) Die Konkretisierung dieser 'Handlungsarena' EU ist
jedoch ein Prozeß, der sich in den einzelnen Ideen- und Politikfeldern fortsetzen muß. Ganz
ähnlich verhält es sich mit der Leitidee 'Umweltschutz', die im konkreten Fall einer genaueren
Bestimmung bedurfte, um handlungsleitend zu werden. Es geht darum, die von Lepsius auf
einer übergeordneten Ebene formulierten Dimensionen der Institutionenbildung - die er z.B.
in Hinblick auf die Idee eines vereinten Europa anwendet - im konkreten und kleinräumigeren
Kontext aufzudecken. Dabei ist der Schritt von der Leitidee (singular) zu den
Rationalitätskriterien (plural) zu vollziehen. Für Lepsius sind zunächst drei Dimensionen der
Institutionenbildung maßgeblich: "Die erste richtet sich auf das Problem der Konkretisierung
einer Leitidee, so daß aus ihr eine praktisch anwendbare Verhaltensorientierung wird. Ich
nenne dies den Prozeß der Ausbildung von Rationalitätskriterien, d.h. von Verhaltensnormen
deren Befolgung als 'rational' gilt und als Orientierungsmodell sich von subjektiven
Motivationen und Interessenlagen verselbständigt. Die zweite Dimension befaßt sich mit der
Ausdifferenzierung eines Handlungskontextes, innerhalb dessen das Rationalitätskriterium
gelten
soll.
Eine
Verhaltensnorm
kann
nur
Relevanz
beanspruchen,
wenn
die
Verhaltenssituation spezifiziert wird, aus der die Geltung anderer Normen ausgeschlossen
265
werden kann. Die dritte analysiert die Durchsetzungskraft dieses Handlungskriteriums
gegenüber anderen, möglicherweise kontradiktorischen." (Lepsius 1995:395)
Wie findet nun im vorliegenden Fall eine Konkretisierung dieser Leitideen und damit die
Ausformulierung des spezifischen Handlungsraumes statt? Was bedeutet es, wenn Lepsius
davon spricht, daß die EU mehr ist "als eine weitere Ebene politischer Steuerung, mehr als ein
Netzwerk von Akteuren, mehr als ein Regime der Interessenvermittlung", sondern "eine durch
einen Herrschaftsverband kognitiv ausdifferenzierte Handlungsorientierung"? (Lepsius
2000:290) Sicherlich sind die spezifischen Konditionen, wie sich dieser Herrschaftsverband
konstituiert hat und nach welchen formalen Regeln das europäische Mehrebenensystem
aufgebaut ist grundlegend. Hier soll jedoch auf die ideelle Erschließung und Konkretisierung
dieses Handlungsraumes eingegangen werden.
8.2.1 Begriffsbildung als Voraussetzung für Institutionenbildung
Das Ziel einer Neuordnung des gemeinschaftlichen Wasserrechts führte nicht nur zu einer
'Aufräumaktion' im Sinne einer verbesserten technisch-juristischen Formulierung, sondern zu
gänzlich neuen Herangehensweisen. Es wäre durchaus möglich gewesen, allein die
Übereinstimmung der bestehenden Richtlinien zu verbessern. "You don't need to have all
water legislation in one document. You can have it in ten or hundred documents. It doesn't
really matter as long as it is coherent."426 Die Entscheidung, eine Zusammenführung in einer
Wasserrahmenrichtlinie anzustreben und das Ergebnis, daß hierbei auch gänzlich neue
Ansätze gewählt wurden, ist nur vor dem Hintergrund einer Begriffsbildung und der
Wirksamkeit neuer ideeller Zugänge zu verstehen. Diese lenkten nicht nur den Blick auf
'neue' Probleme, sondern erlaubten auch eine Neudefinition 'alter' Probleme im
Wasserbereich.
Während man sich weitgehend einig war, daß die Neuordnung des gemeinschaftlichen
Wasserrechts am besten durch die Schaffung einer Rahmenrichtlinie für den Wasserbereich
erreicht werden könne, gab es im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung dieses
Ordnungsrahmens durchaus sehr unterschiedliche Vorstellungen. So mußte bei der Festlegung
der Ziele und der Formulierung der Handlungskriterien entschieden werden, welche Probleme
im Wasserbereich in der Rahmenrichtlinie berücksichtigt, welches umweltpolitische Leitbild
zugrunde gelegt und welcher Stellenwert dem Schutz der aquatischen Umwelt gegenüber
anderen Wassernutzungen eingeräumt werden sollte. Die Konfliktlinien auf europäischer
426
Interview DG Umwelt/Kommission am 21.9.2000 in Brüssel.
266
Ebene wurden dabei nicht nur durch die Interessen der verschiedenen Wassernutzer bzw.
deren 'Fürsprecher' in den jeweiligen Generaldirektionen, Mitgliedstaaten oder politischen
Fraktionen bestimmt, sondern auch durch unterschiedliche Umweltschutzphilosophien und
integrationspolitische Orientierungen, so daß die in der europäischen Wasserpolitik
anzustrebenden Ziele im Hinblick auf ihre Wünschbarkeit, Machbarkeit und Finanzierbarkeit
von den verschiedenen Akteuren sehr unterschiedlich beurteilt wurden.
In den 80er Jahren wurde zunächst mit dem Begriff einer ökologischen Modernisierung der
Gedanke zum Ausdruck gebracht, daß 'Umwelt' und 'Wirtschaft' sich nicht zwangsläufig
ausschließen. Die Umwelt als ein externalisiertes Gut, das unter Kostenaspekten ausgegrenzt
wurde, erfuhr so eine erste Annäherung an die Sphäre der Ökonomie. Doch erst mit der
allmählichen Etablierung des Begriffs der Nachhaltigkeit konnte die unmittelbare
Verknüpfung zwischen Umwelt und Ökonomie stattfinden. Die Umweltkompetenz, die der
Gemeinschaft mit der Einheitlichen Europäischen Akte 1987 übertragen wurde, hatte eine
zunehmende Auseinandersetzung mit diesen Begriffen zur Folge.
Die neuen Begriffe kamen erst ab 1995 wirklich zum tragen. Die Leitidee des
Umweltschutzes wurde durch Begriffe der Nachhaltigkeit, des Ökosystems oder des Erhalts
natürlicher Lebensgemeinschaften und der Kombination mit Kategorien der Kosteneffizienz
in ihrem ideellen Gehalt so ausgeweitet, daß damit die notwendige Integrationsleistung
vollzogen werden konnte. Die Begriffe erlaubten keine isolierte Zielformulierung mehr.
Wenn mit der Wasserrahmenrichtlinie die ökologische Qualität in den Vordergrund gestellt
wird, dann liegt dem der Begriff eines Ökosystems und nicht die Vorstellung eines chemisch
reinen Wassers zugrunde.
'Nachhaltiges' Wirtschaften stellt durch die Verknüpfung ökologischer, ökonomischer und
sozialer Ziel hohe Anforderungen an die teilnehmenden Personen, da sich die Argumente in
dem Zieldreieck nicht harmonisch zueinander verhalten. Mehr und andere Informationen und
Wissen über die Zusammenhänge des Handelns und der Einflußmöglichkeiten werden
benötigt. Die Einbindung dieser Zusammenhänge in die Formulierungen der Teilziele in der
Praxis berührt in starken Maße die Glaubwürdigkeit der Handelnden.
Auch die Leitidee 'europäische Integration' birgt in sich zunächst den Konflikt, daß sich die
partikularen Interessen nicht harmonisch zueinander verhalten. Ideen und Engagement und
vor allem das Argumentieren sind auch hier gefordert, um die Gemeinsamkeit herzustellen.
Die Glaubwürdigkeit entsteht erst in der Konsensbildung und der Vergemeinschaftung eines
Zieles. Unter dem Rationalitätskriterium der Glaubwürdigkeit ist also zu fragen, ob
267
beispielsweise der diskutierte Übergang zum Mehrheitsprinzip tatsächlich zu einer erhöhten
Handlungseffizienz der Gemeinschaft führt oder dies im Gegenteil zu einer Verminderung des
Geltungsanspruches und der Handlungseffizienz führt.
Das
Verlassen
der
Hoheitsgebiete
durch
den
Ansatz
des
grenzüberschreitenden
Flußgebietsmanagements ist ein eindrücklicher Beleg dafür, wie die Leitideen 'europäische
Integration' und 'Umweltschutz' in konkreter Form ihren Niederschlag finden. Am Beispiel
der Wasserrahmenrichtlinie läßt sich nachvollziehen, wie die Sachebene des bestehenden
gemeinschaftlichen Wasserrechts in der Konfrontation mit neuen Leitbildern und Begriffen
soweit aufgelöst werden konnte, daß ein europäischer Handlungsraum hergestellt wurde, der
eine ihm eigene Glaubwürdigkeit beanspruchen kann.
Die Begriffsbildung 'Europas Wasser' (ab ca. 1996/97 auf der Internetseite der Kommission
formuliert) kann vor diesem Hintergrund tatsächlich als ein glaubwürdiger Begriff und nicht
nur als Marketingstrategie verstanden werden. Er drückt zweierlei aus: Aus verschiedenen
namenlosen Gewässern wird ein zusammenhängendes Ganzes, nämlich 'das Wasser'; und aus
einer abstrakten Einheit wird die identifizierbare Gemeinschaft 'Europa'. 'Europas Wasser'
drückt einen Besitzstand und - sofern sich die Bürger auch als 'Europas Bürger' verstehen etwas eigenes aus. Ob diese Identifikation je herzustellen sein wird, muß sich zeigen. Gerade
die Kritik an der Glaubwürdigkeit der Politik weist jedoch darauf hin, daß Europa sich in
dieser 'Verhaltensnorm' positiv von nationaler Politik unterscheiden sollte, um Legitimation
und Identifikation herstellen zu können.
8.2.2 Konzeptionelle Leitideen - Die Kommission als Policy-Entrepreneur
Der Kommission kommt durch das Initiativrecht eine besondere Bedeutung bei der
Neuformulierung
der
Politikinhalte
zu,
denn
ihr
allein
obliegt
es
konkrete
Handlungsstrategien vorzuschlagen, in denen sie die Probleme benennt und entsprechende
Problemlösungen aufzeigt. In dem Vorschlagsmonopol ist gleichzeitig die Bedeutung der
Kommission für die Übersetzung allgemeiner Leitideen in konzeptionelle Leitideen angelegt.
Allerdings verfügt die Kommission über keine Entscheidungskompetenzen, so daß sie für ihre
Vorschläge auf die Zustimmung der Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlamentes
angewiesen ist. Es sind diese institutionellen Bedingungen sowie das Verständnis, daß es sich
bei der europäischen Politikgestaltung in erster Linie um eine Koordinierungs- und
Managementaufgabe
handelt,
weshalb
die
Kommission
in
der
Phase
der
Entscheidungsvorbereitung häufig als Policy-Entrepreneur agiert. Eine Rolle, die die
268
Kommission übrigens auch im weiteren Verlauf der Verhandlungen beibehalten hat, denn es
war die Kommission, die immer wieder neue Formulierungsvorschläge vorgelegt und für die
Zustimmung sich abzeichnender Konsenspunkte geworben hat.
Das Beispiel der Wasserrahmenrichtlinie zeigt, daß die Kommission sowohl den ihr zur
Verfügung stehenden institutionellen Rahmen genutzt hat wie auch die unten noch zu
beschreibenden individuellen Räume und informellen 'Zwischenräume' einbeziehen konnte
(vgl. Kapitel 8.2.3). Es ist wichtig festzuhalten, daß die konzeptionellen Leitideen, auf denen
der ursprüngliche Kommissionsvorschlag aufbaute, nach wie vor die Grundstruktur der
Wasserrahmenrichtlinie bilden. Neben dem Flußgebietsmanagement betrifft dies vor allem
die ökologische Betrachtungsweise der Gewässer, die Berücksichtigung der Güte und Menge
beim Grundwasser, die nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen, den kombinierten Ansatz
sowie die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Umsetzung. Das Vorhandensein dieser
konzeptionellen Leitideen hat erheblich zur Konsensbildung beigetragen, denn "[die]
konsensstiftende Konstruktion und Interpretation von Kernbegriffen, mit denen Probleme auf
den Nenner gebracht und Politikstrategien benannt werden, dienen als Bezugspunkte in
nachfolgenden Verhandlungen" (Kohler-Koch/Edler 1998:179).
Die Kommission stellte ihre konzeptionellen Leitideen dann im Rahmen einer umfassenden
Konsultation zur Debatte, denn bevor man sich über die Einzelheiten streiten würde, strebte
man zunächst eine Verständigung über die zentralen Probleme und die politischen Ziele an.
Nicht die Konsultation an sich war dabei neu, sondern der frühe Zeitpunkt und die Breite des
Diskussionsprozesses. Während von vielen Generaldirektionen oftmals nur deren eigene
'Klientel' konsultiert wird (Peterson 1995:476), zielte der Konsultationsprozeß zur
Wasserrahmenrichtlinie auf eine systematische Einbindung der unterschiedlichen Interessen
ab. Die Konsultationsphase erstreckte sich über eineinhalb Jahre. Nach der Aufforderung im
Juni 1995 legte die DG Umwelt im Februar 1996 zunächst nur eine Mitteilung als
Problemaufriß vor. Diese war zwar formal an das Parlament und den Rat gerichtet, doch man
wollte alle Meinungen dazu hören. Aus diesem Grund wurde eine Wasserkonferenz unter
Beteiligung der verschiedenen Verbände, Interessenorganisationen und NGOs ausgerichtet.
Erst im Februar 1997 folgte dann der erste konkrete Kommissionsvorschlag.
"Even before the Commission started finally drafting its legislative proposal, we talked not
only to the member states and their regions, but also to agriculture, to green NGOs, to local
community representatives and so on. The informal consultation process on the Water
Framework Directive was not targeted to have full harmony and full agreement on the details
269
of the solutions presented, but to find agreement on what are the problems on the table.
Actually it helped all involved to focus the hearts and minds on the really important issues
and it more or less already led to an agreement on general principles."427 Ziel dieser breit
angelegten Aktivitäten war die Entwicklung eines gemeinsamen Problemverständnisses sowie
die Verständigung für die Problembearbeitung. Die Verständigung in dieser Breite konnte
nicht über einzelne Fragestellungen erfolgen sondern nur über konzeptionelle Leitideen.
Indem die Kommission durch die frühzeitigen Einbindung der Entscheidungsbetroffenen ihre
Offenheit für Korrekturen hinsichtlich der Problemdefinitionen und Handlungsziele
signalisierte, erhoffte sich die Kommission gleichzeitig eine größere Akzeptanz ihrer
konzeptionellen Leitideen, die sowohl innerhalb des informellen Konsultationsprozesses als
auch im Rahmen der vielen bilateralen Kontakte stets den Bezugspunkt für die Diskussionen
über die zukünftige europäische Wasserpolitik bildeten.
Daß die Verständigung über konzeptionelle Leitideen zur Überwindung institutioneller,
nationaler oder sektoraler Interessen beitragen kann, zeigte sich nicht nur innerhalb der
Kommission, wo die DG Umwelt für ihre vorgeschlagenen Problemlösungsstrategien die
Unterstützung anderer Generaldirektionen gewinnen konnte, sondern auch während der
Ratsverhandlungen wirkte das handlungsleitende Konzept der Wasserrahmenrichtlinie
konsensfördernd. "Mit der Wasserrahmenrichtlinie war eine neue Idee verbunden und das ist
auch so empfunden worden. Wenn das nur eine reine Aufräumaktion gewesen wäre und nicht
dieses Leitbild hinten dran gestanden hätte als tragender Grund, um so eine Reform zu
machen, hätten sie angesichts der ganzen unterschiedlichen Ansätze und Befürchtungen den
Kompromiß in Brüssel nicht bekommen."428 Und auch auf Seiten des Parlamentes trug das in
allen (relevanten) Fraktionen vorhandene Bewußtsein, daß für eine europäische Wasserpolitik
die Institutionalisierung des grenzüberschreitenden Flußgebietsmanagement und eine
umfassende ökologische Betrachtung der Gewässer wesentlich sei, erheblich zur
Konsensbildung bei.429 Indem konzeptionelle Leitideen für die am Entscheidungsprozeß
beteiligten
Akteure
Neubestimmung
der
zu
Orientierungspunkten
eigenen
Präferenzen
werden,
beitragen,
können
sie
andererseits
einerseits
können
sie
zur
als
Argumentationshilfe zur Begründung konkreter Problemlösungsstrategien herangezogen
werden.430
427
Interview DG Umwelt/Kommission am 13.12.1999 in Brüssel.
Interview Ständige Vertretung Deutschland am 11.2.2000 in Bonn.
429
Interview Fraktionssekretariat/Europäisches Parlament am 20.3.2001 in Brüssel.
430
Nachdem sich die frühzeitige Einbindung und Verständigung über konzeptionelle Leitideen bewährt hat,
greift die DG Umwelt bei den anstehenden Themen Badegewässer, Wasserpreise, prioritäre Stoffe,
Grundwasser verstärkt auf diese Strategien zurück.
428
270
Der gezielte Einsatz konzeptioneller Leitideen ist sicherlich nicht das alleinige Kriterium, an
welchem die Stichhaltigkeit des (Selbst-) Bildes der Kommission als einem PolicyEntrepreneur festgemacht werden kann, doch es ist im Kontext dieser Arbeit das wichtigste.
Obgleich die Kommission keine Entscheidungskompetenzen hat, kann sie aufgrund ihres
Initiativrechts versuchen die Diskussionsprozesse so lange zu fördern, bis sich eine
gemeinsame Problemwahrnehmung und eine Akzeptanz für die Eckpfeiler einer
Politikstrategie einstellt. Nachdem sich die Kombination zwischen konzeptionellen Leitideen
und Konsultationsstrategie als ein erfolgversprechendes Instrument der Politikgestaltung
erwiesen hat, hat die DG Umwelt auch für die Vorbereitung der Tochterrichtlinien zum
Grundwasserschutz und den gefährlichen Stoffen Konsultationsforen eingerichtet. "Das
wichtigste an so einem Prozeß ist, daß alle davon überzeugt sind, daß sie ein gemeinsames
Problem haben und daß man dann gemeinsam konzeptionelle Ideen entwickelt und zwar offen
und nicht schon hinter politischen Interessen verschanzt. Wir versuchen mit diesen
Konsultationsforen die politischen Interessenlagen aufzubrechen, indem wir sagen: Leute, wir
müssen jetzt offen konzeptionelle Ansätze diskutieren, Alternativen auf den Tisch legen und
dann das Für und Wider abwägen."431 Solch eine frühzeitige und breit angelegte
Konsultationsstrategie entspricht im Übrigen den Vorstellungen der Kommission von 'good
governance', so daß im Weißbuch "Europäisches Regieren" jetzt überlegt wird, einen
Verhaltenskodex für Konsultationsverfahren zu entwickeln. (Kommission 2001)
8.2.3 Leitideen in informellen Gruppen
Der europäische Kommunikationsraum, von dem Lepsius spricht (Lepsius 2000: 292), ist kein
abstrakter Raum, sondern ein Raum, der in persönlichen Gesprächen entsteht und sich
ausbreitet. Neben allen institutionell gefaßten Räumen, geht es dieser Arbeit auch darum, die
institutionell wenig gefaßten 'Zwischenräume' zu thematisieren und zu zeigen, daß gerade hier
die Prozesse der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung auch ihren Ort haben und sie
wesentlich zur Ausbildung einer europäischen Orientierung führen.
Die Gruppe der Wasserdirektoren ist ein Beispiel dafür, daß der Kommunikationsraum sich
nicht allein auf die europäischen Organe beschränkte, sondern darüber hinaus informelle
Gruppen eine wichtige Rolle spielen können. Die Vermutung liegt nahe, daß gerade durch die
erheblichen Konsenserfordernisse die Notwendigkeit der Kommunikation extrem erhöht ist
und damit der informelle Bereich an Bedeutung gewinnt. Insofern bestand die Strategie der
431
Interview DG Umwelt/Kommission am 11.3.2002 in Brüssel.
271
Kommission darin, diesen Kommunikationsraum einerseits sehr breit anzulegen, andererseits
aber auch gezielt eine Gruppe von Promotoren einzubinden.
Bei den Wasserdirektoren handelt es sich um Beamte, meist im Range eines Abteilungsleiters,
die in den nationalen Ministerien für den Wasserbereich zuständig sind. Sie sind dabei nicht
zwangsläufig im Umweltministerium angesiedelt. Interessant ist in diesem Zusammenhang,
daß es in vielen Mitgliedstaaten die Bezeichnung 'Wasserdirektor' eigentlich nicht gibt. Hier
wurde über die Begriffsbildung auf europäischer Ebene eine Rollenzuweisung vorgenommen
und die Funktion des Abteilungsleiters durch die Kooperation im europäischen Kontext mit
einer zusätzlichen Identität angereichert. Der Anstoß, eine solche Gruppe zusammenzuführen
kam von der Kommission im Rahmen des Konsultationsprozesses. Die zunächst noch
unregelmäßig stattfindenden Treffen der Wasserdirektoren sind inzwischen zu einer festen
Einrichtung geworden. Von jeder Präsidentschaft wird erwartet, daß sie alle Wasserdirektoren
zu einem zweitägigen informellen Treffen in ihr Land einlädt.
Diese Gesprächsinitiative, die zunächst nur eine erste Verständigung und einen Problemaufriß
der Thematik im Vordergrund hatte, hat im Laufe der Zeit eine eigene Dynamik erhalten. Die
Wasserdirektoren diskutierten sowohl über technische Zugangsweisen wie auch über
unterschiedliche Philosophien des Gewässerschutzes. Wie ein Beteiligter formulierte, war die
wichtigste Erkenntnis dabei wohl, "daß man eben nicht nur formal, sondern auch kollegial
miteinander umgehen kann."432 Dabei fand ein wichtiger Verständigungsprozeß über die
nationalen Grenzen hinweg statt, der sowohl in die nationalen wie in die europäische
Entscheidungsprozesse hinein wirkte. Obwohl die Gruppe selbst nicht entscheidungsrelevant
ist, sind doch die Personen jeweils in die entsprechenden Entscheidungskontexte
eingebunden. Dementsprechend wird auch die Relevanz dieser Treffen beurteilt.433
432
433
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
"I have attended some of the meetings of the water directors and the first time I went there, I was a bit
surprised, because a lot of the people who were there were the same people that attended the negotiations in
the Council working group. And then suddenly everybody seemed to be much more open-minded, because
this is an unofficial forum and there you can speak freely and you can discuss the difficulties you have back
home with other ministries and so on. And that, I think, was important, because now you could understand
why the others have difficulties with different things, why they had to have the positions they had in the
negotiations. If you understand why they had to have these positions, it's much easier to find a compromise
they could accept than it would perhaps be if you only had met in the Council working group. So, I think that
this informal forum is quite important in the networking under this directive." (Interview Umweltministerium
Schweden am 13.12.1999 in Brüssel)
272
Auch wenn die Auswirkungen dieser informellen, aber klar umgrenzten und sich
kontinuierlich treffenden Gruppe auf die Entscheidungsprozesse nicht meßbar sind, können
doch drei positive Einflüsse benannt werden:
•
Das Verständnis für die unterschiedlichen nationalen Positionen wurde verbessert. Die
nationalen Positionen sind das Ergebnis spezifischer Problemlagen, unterschiedlicher
administrativer, rechtlicher und kulturelle Traditionen sowie der interministeriellen
Abstimmung. Während in den offiziellen Verhandlungsrunden nur die nationale Position
vorgebracht wurde, konnten in diesem informellen Gremium auch die Hintergründe
kommuniziert werden.
•
Dem Kommunikations- und Handlungsraum wurde ein Vertrauensraum hinzugefügt.
"Vertrauen schafft eine Interaktionssituation, in der die strikte ökonomische Rationalität
des Aufrechnens von Geben und Nehmen aufgeweicht wird, ohne daß hiermit die
Partialinteressen aufgehoben würden." (Braun 2000:135) Das heißt, die eigenen Interessen
werden durch einen solchen Prozeß nicht vernachlässigt, doch sie finden eine andere
Einbindung in den Gesamtkontext.
•
Die Aneignung der Ziele und Leitideen führte zu einer Selbstorganisation der Gruppe, die
weit
über
ein
bürokratisches
Abstimmen
von
Positionen
hinaus
ging.
Die
Wasserdirektoren fanden in diesem Kreis einerseits Kollegen auf gleichem Niveau,
andererseits entdeckten sie einen neuen, europäischen Horizont ihrer Arbeit. Das
Faszinierende, sich in dem europäischen Umfeld zu bewegen und diesen Handlungsraum
selbst mitzugestalten, ist aus den Interviews zu vernehmen. Die Aktivierungsenergie, die
durch diesen neuen Horizont und die inhärenten Leitideen ausging, führte zu einer
Sozialisation in die europäischen Rationalitätskriterien hinein und wurde von einzelnen
Akteuren in unternehmerisch geprägtes Handeln umgesetzt. Die Teilnehmer verstanden
sich zu Beginn des Prozesses als Pioniere und Vordenker auf einem neuen Terrain und
haben nun nach Abschluß der Richtlinie beschlossen, auch den Implementationsprozeß
gemeinsam weiter zu begleiten.
273
8.3 Prozeßsteuerung im europäischen Entscheidungssystem bedeutet
Konsensproduktion
Die hohen Konsenserfordernisse im Rat gehören seit je her zu den wichtigsten Konstanten
europäischer Entscheidungsprozesse. Es gibt genügend Stimmen, die darauf dringen, diesen
Zwang zu lockern, um Entscheidungen schneller und effizienter herbeiführen zu können. Mit
dem Mitentscheidungsverfahren sind jedoch die Konsenserfordernisse erhöht worden, denn
die Kommission ist für ihre Vorschläge nun auf die Zustimmung des Rates und des
Parlamentes angewiesen und bezüglich der Entscheidungsherstellung ist nicht nur eine
Einigung zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen Rat und Parlament
erforderlich. In der Tat ist der europäische Entscheidungsprozeß, wie er anhand der
Wasserrahmenrichtlinie detailliert nachvollzogen wurde, ein kompliziertes Verfahren zur
Vermittlung der Ziel- und Interessenkonflikte im europäischen Mehrebenensystem. Wie in
einen Trichter werden die unterschiedlichen Vorstellungen der drei europäischen Organe zur
Neugestaltung der europäischen Wasserpolitik am Beginn des Prozesses eingegeben und
müssen sich unter einem ständigen Konsensdruck bis zu einem Ergebnis verdichten. Es ist
sicherlich berechtigt danach zu fragen, ob dieser Zwang für die Entscheidungs- und
Problemlösungsfähigkeit in der EU förderlich ist.
Da im Fall der Wasserrahmenrichtlinie am Ende des 'Konsenstrichters' ein problemadäquates
Ergebnis stand, ist deshalb zu fragen, welche Elemente der Prozeßsteuerung benannt werden
können, die dies ermöglicht haben. Zur Übersicht ist der Entscheidungsweg hier noch einmal
graphisch skizziert (s. Schaubild). Als durchgängige Linie sind zunächst die Leitideen
angegeben. Deren Funktion wurde schon betrachtet und kann grundsätzlich auch als
prozeßsteuernd angesehen werden. Es handelt sich im vorliegenden Fall um die Leitideen
'europäische Integration' und 'Umweltschutz' in ihren weitergehenden Konkretisierungen. Sie
fanden im Vorschlag der Kommission eine erste Formulierung und strukturieren auch das
Endprodukt Wasserrahmenrichtlinie. Die Graphik soll vor allem veranschaulichen, daß der
formale Entscheidungsweg aus einem ständigen Wechsel zwischen den Organen und aus
langen Wegen besteht. Die Prozeßsteuerung und das Entscheidungsmanagement liegt
wesentlich in der Gestaltung dieser Wege. Da fast an jeder Stelle des Verfahrens ein Scheitern
möglich ist, müssen die Entscheidungen sorgfältig vorbereitet werden und dies nicht nur
innerhalb der jeweiligen Organe, sondern immer schon mit Blick auf die nächste
Entscheidungsetappe. Prozeßsteuerung im europäischen Verhandlungssystem bedeutet
Kommunikation und Konsensproduktion.
274
Leitideen
Kommission
RAT
Parlament
1.Lesung EP
Gemeinsamer
Standpunkt
2. Lesung EP
2. Lesung Rat
Vermittlungsausschuß
Gemeinsamer Entwurf
3. Lesung
3. Lesung
Gemeinsamer Text
(bei pos. Entscheidung)
Schaubild 'Konsenstrichter' im Mitentscheidungsverfahren
275
8.3.1 Formale und informelle Motive
Die europäischen Entscheidungsprozesse werden durch die in den Verträgen festgelegten
Entscheidungsverfahren strukturiert. Zu den wichtigsten formalen Parameter gehören das
Initiativrecht der Kommission, die Beteiligungsrechte des Rates und des Europäischen
Parlamentes sowie die Abstimmungsmodi. Im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens ist
der Konsensdruck innerhalb der einzelnen als auch zwischen den europäischen Organe
vertraglich bedingt. Er drückt sich sowohl in der wechselseitigen Abhängigkeit zwischen den
europäischen Organen als auch in den hohen Zustimmungserfordernissen bei der
Beschlußfassung aus. Gleichzeitig finden sich drei formale Verfahrenselemente, die im
Hinblick auf die inter-institutionelle Entscheidungsfindung die Einigungsfähigkeit im
europäischen Verhandlungssystem stärken sollen. Zunächst ist hier das Initiativrecht der
Kommission zu nennen, denn im Vergleich zu anderen Formen internationaler Kooperation
macht es einen großen Unterschied, daß im europäischen Verhandlungssystem der
Ausgangspunkt für die Entscheidungsfindung von einer unabhängigen Agentur formuliert
wird. Die Neutralität der Kommission ermöglicht nicht nur die Suche nach problemadäquaten
Lösungsstrategien (Braun 2000:139ff), sondern die Vorschläge der supranationalen Behörde
erleichtern insbesondere auch die Konsensbildung im Rat, denn die Mitgliedstaaten müssen
ihre Meinungsbildung an Kriterien orientieren, "die nicht von nationalen Bürokratien
bestimmt und mit den traditionellen nationalen Interessen identisch [sind]" (Lepsius
2000:293). Im weiteren Verlauf des Entscheidungsprozesses gründet die Mediatorenrolle der
Kommission dann zu einem großen Teil auf dem, aus dem Initiativrecht abgeleiteten, Recht
der Änderung bzw. Rücknahme ihrer Vorschläge.
Das zweite Verfahrenselement betrifft die unterschiedlichen Abstimmungsmodi in Rat und
Parlament. Im Mitentscheidungsverfahren kann sich der Rat zwar nicht mehr über die zweite
Lesung des Parlamentes hinwegsetzen, aber dem Rat wird die Zustimmung zum
Kommissionsvorschlag, zu den Abänderungen des Parlamentes sowie zum Ergebnis des
Vermittlungsausschusses durch die Möglichkeit der qualifizierten Mehrheitsabstimmung (im
Vergleich
zur
Einstimmigkeit)
erleichtert.
Dem
Parlament
wird
durch
das
Mitentscheidungsverfahren zunächst ermöglicht, maßgeblichen Einfluß zu nehmen. Jedoch
wird die Veränderung des gemeinsamen Standpunktes des Rates dadurch erschwert, daß die
Änderungsanträge in zweiter Lesung mit absoluter Mehrheit verabschiedet werden müssen.
Die Notwendigkeit fraktionsübergreifenden Mehrheiten in der zweiten Lesung soll zur
Reduzierung der Konfliktpunkte, für die dann zwischen Rat und Parlament eine Einigung
276
herbeigeführt werden muß, beitragen. Allerdings muß im Parlament auch das Ergebnis des
Vermittlungsausschusses die hohe Hürde einer absoluten Mehrheit nehmen. Ob in diesem
Stadium des Entscheidungsprozesses ein derartiger Konsenszwang im Parlament sinnvoll ist,
könnte hinterfragt werden.
Als drittes Verfahrenselement ist schließlich die Einberufung des Vermittlungsausschusses als
ein institutionalisiertes Verfahren der Konsensbildung zu nennen. Gleichwohl sollte die
ausführliche Beschreibung des Vermittlungsverfahrens deutlich gemacht haben, daß wegen
der damit verbundenen Entscheidungskosten der Vermittlungsausschuß nicht zur regulären
Konfliktlösungsstrategie im europäischen Verhandlungssystem werden kann.434 Statt dessen
wird die Vermeidung eines Vermittlungsverfahrens zu einem wichtigen Handlungskriterium
werden und schon jetzt gehen einige Akteure auf europäischer Ebene davon aus, daß in
Zukunft die Präsidentschaft nicht nur danach beurteilt werden wird, ob sie eine Einigung im
Rat erreichen konnte, sondern ob ihr auch die Verhinderung des Vermittlungsverfahrens
gelungen ist. Dadurch wird sich der Konsensdruck im Vorfeld verstärken und der
'Konsenstrichter' verkürzen.
Die internen Entscheidungsprozesse der europäischen Organe werden in formaler Hinsicht
durch die Vorgaben in den jeweiligen Geschäftsordnungen strukturiert. Da die Prozesse der
Meinungsbildung und Entscheidungsfindung in Kommission, Rat und Parlament bereits sehr
detailliert dargestellt worden sind, soll an dieser Stelle nur nochmals darauf verwiesen
werden, daß sich in allen drei Organen neben den formalen Koordinations- und
Abstimmungsprozessen eine Reihe informeller Verfahren zur Vermittlung unterschiedlicher
Interessen und Vorstellungen herausgebildet haben. Sie sind das Ergebnis des Konsensdrucks
innerhalb der Organe und gemeinsam ist der Informalisierung, daß dadurch der im jeweiligen
Organ dominante Interaktionsmodus aufgebrochen und die Einigungsfähigkeit erleichtert
wird. An dem Beispiel der Wasserrahmenrichtlinie konnte gezeigt werden, daß aufgrund der
formalen und informellen Verfahren, die sich im Verlauf der Zeit herausgebildet haben, die
interne Entscheidungsfindung im großen und ganzen recht gut funktioniert, aber die
434
So bedeutet nicht nur die Einberufung des Vermittlungsausschusses einen organisatorischen und finanziellen
Mehraufwand, sondern anhand des Vermittlungsverfahren der Wasserrahmenrichtlinie konnte wohl
eindrücklich gezeigt werden, daß die Prozesse der internen als auch der inter-institutionellen
Entscheidungsfindung ein erhebliches Maß an Zeit und Energie erfordern. Tatsächlich haben daran beteiligte
Akteure, wie etwa die Kommissionsmitarbeiter, die Berichterstatter, die politischen Berater der Fraktionen
oder die Mitarbeiter aus den 'Vermittlungssekretariaten', zu bedenken gegeben, daß sie sich in den drei
Monaten kaum mit etwas anderem haben beschäftigen können. Und vor allem auf der Ratsseite können
mehrere, gleichzeitig laufende Vermittlungsverfahren die Kapazitäten überfordern, wobei dies nicht nur die
Präsidentschaft, sondern auch den chronisch überlasteten Coreper betrifft.
277
Berücksichtigung 'externer' Forderungen im Mitentscheidungsverfahren sowohl die
Kommission als auch die beiden Entscheidungsorgane vor neue Herausforderungen stellt.
Durch das Mitentscheidungsverfahren ist nicht nur die Entscheidungsfindung komplexer
geworden, sondern auch der europäische Kommunikationsraum wird sich nachhaltig
verändern müssen. Nachdem das europäische Interaktionsgeflecht lange Zeit durch das
Tandem von Kommission und Rat dominiert war, muß sich in den Köpfen der Akteure das
Trilogdenken erst noch verfestigen und eine "Kultur des proaktiven Handelns" (Imbeni u.a.
1999:9) entwickeln. Während es inzwischen zur politischen Routine gehört, daß die
Kommission bei der Entscheidungsvorbereitung die Mitgliedstaaten konsultiert, um deren
Vorstellungen kennenzulernen und potentielle Widerstände auszuloten, werden auch die
Kommission und das Parlament nach informellen Kommunikationsmöglichkeiten suchen
müssen, um sich schon in dieser frühen Phase des Entscheidungsprozesses über sensible
Punkte des geplanten Rechtsaktes austauschen zu können. Ebenso werden sich im Hinblick
auf die inter-institutionelle Entscheidungsfindung die Kommunikationsstrukturen zwischen
Rat und Parlament verbessern müssen, wenn die Meinungsverschiedenheiten schon im
Rahmen der ersten oder zweiten Lesung beigelegt werden sollen. "Bei vielen Dossiers wäre
die Vermittlung gar nicht notwendig gewesen oder hätte durch eine Lösung in der zweiten
Lesung verhindert werden können, wenn der Kommunikationsfluß früher eingesetzt hätte.
Dieses Aufeinanderzugehen, das Wichtige vom Unwichtigen trennen und das Unverzichtbare
herausklammern, das findet deshalb jetzt oftmals schon viel früher statt."435
Allerdings kann sich der Aufbau neuer Kommunikationsstrukturen nicht auf die
Herausbildung informeller Kontakte beschränken, da durch das Mitentscheidungsverfahren
auch kognitive Veränderungen notwendig werden. So hat bei der Wasserrahmenrichtlinie das
vorgezogene 'informelle Mitentscheidungsverfahren' vor allem deshalb nicht funktioniert,
weil sowohl der Rat als auch das Parlament noch in der alten Denkweise der Konfrontation
und nicht der Kooperation verhaftet waren. "Bei der Wasserrahmenrichtlinie waren wir in der
unangenehmen Lage, daß die erste Lesung unter einem anderen Regime stattgefunden hat.
Man hat zwar schon gewußt, daß das Dossier unter die Vermittlung fallen wird, aber jeder hat
sich auf sein Haus beschränkt und dort den Entscheidungsprozeß vorangetrieben. Die
informellen Kontakte vor der ersten Lesung sind kolossal gescheitert, weil das noch in einem
anderen psychologischen Rahmen stattgefunden hat."436
435
436
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
Interview Generalsekretariat/Rat am 16.3.2001 in Brüssel.
278
8.3.2 Methodische Motive
Prozeßmanagement
unter
den
beschriebenen
Randbedingungen
des
europäischen
Verhandlungsystems bedeutet Konsensproduktion. Unter dieser Überschrift soll im folgenden
nochmals genauer nach den methodischen Spielregeln der Interaktion sowie nach der
notwendigen Sozialisierung der Akteure (vgl. auch Kapitel 8.3.3.) gefragt werden. In den
Interviews wurde wiederholt darauf hingewiesen, daß die nationalen Akteure, die in den
europäischen Handlungskontext eintreten, nicht von vornherein über eine kooperative
Handlungsorientierung verfügen, sondern die sogenannten 'Brüsseler Spielregeln' erst
kennenlernen müssen, um eine entsprechende Sozialisierung zu erfahren. Wie auch in anderen
Handlungskontexten sind die Akteure um so intensiver dieser Sozialisierung ausgesetzt, je
länger die Interaktionen dauern und je dichter die Kommunikationsstrukturen auf
europäischer Ebene sind.
Zu den 'Brüsseler Spielregeln' gehören folgende Motive:
-
Das Konsensprinzip als Arbeitsmethode.
-
Die Bereitschaft zu konstruktivem Verhalten.
-
Das Argumentieren als Kommunikationsmodus.
Diese 'Brüsseler Spielregeln' sind sowohl das Ergebnis der Zwänge des 'Konsenstrichters' als
auch Ausdruck bestimmter ordnungspolitischer Vorstellungen, die aus der Leitidee
'europäische Integration' resultieren. Die Gemeinschaftsidee gründet zum einen auf der Norm,
daß alle Mitgliedstaaten prinzipiell gleichberechtigt sind und deshalb ihre Interessen als
gleichermaßen legitim gelten, kollektive Entscheidungen nicht über das Mehrheitsprinzip
herbeigeführt werden können und die mit Entscheidungen verbundenen Anpassungskosten
gleichmäßig verteilt werden müssen. Zum anderen bedeutet europäische Integration aber
auch, daß die Nationalstaaten bei dem Eintritt in die Gemeinschaft eine normative
Verpflichtung zur Kooperation eingegangen sind und damit prinzipiell ihre Bereitschaft
signalisiert haben, bei der Verwirklichung gemeinsamer Handlungsziele traditionelle
nationale Positionen aufzugeben.437 Diese Verhaltensnormen haben nicht zur Folge, daß die
Akteure ihre Interessen einfach aufgeben, aber sie müssen diese gemäß den 'Brüsseler
Spielregeln' vertreten.
437
Im Hinblick auf die Bedingungen, unter denen in Verhandlungssystemen die Bereitschaft zur Kooperation
den Interessenausgleich dominieren kann, hat Mayntz auf die grundsätzliche Möglichkeit verwiesen,
"kollektive Entscheidungssituationen als solche zu definieren, die entweder das Verfolgen eigener Interessen
erlauben oder aber ein mehr oder weniger großes Maß an Selbstverleugnung im Interesse der Sache
verlangen" (Mayntz 1993:52). Mit der Gründung der Gemeinschaft und der Herausbildung einer neuen
Handlungsebene ist genau solch eine Situationsdifferenzierung vorgenommen worden.
279
Für die praktische Durchsetzung des Konsensprinzips als Arbeitsmethode und der
Bereitschaft zu konstruktivem Verhalten ist im Hinblick auf die Mitgliedstaaten die von der
Präsidentschaft eingeforderte und vorgelebte Kooperationsbereitschaft von großer Bedeutung.
Das mit der Präsidentschaft verbundene Ansehen würde auf dem Spiel stehen, sollte die
Präsidentschaft nur für einseitige nationale Interessen genutzt werden. Gleichzeitig erfährt
jede Präsidentschaft in besonderer Weise, wie abhängig sie von der Mitwirkung der anderen
Mitgliedstaaten und Organe ist, um die gesteckten Ziele erreichen zu können. Diese Rolle
zwingt den jeweiligen Mitgliedstaat eine europäische Orientierung anzunehmen und 'impft'
ihn bezüglich des notwendigen Interaktionsmodus. (vgl. auch Westlake 1995:47)
Als Methode gehört zu diesem Interaktionsmodus zweifellos auch das Argumentieren.
Beiträge, die 'Europa' im Blick haben und zur Konsensbildung beitragen, haben die bessere
Chancen im Rahmen der Entscheidungsfindung aufgegriffen zu werden. Genauso wie ein
negatives Votum in den Ratsverhandlungen leichter akzeptiert wird, wenn die Gründe
einsichtig und nachvollziehbar sind, erhält ein positives Votum mehr Gewicht, wenn es mit
fachlichen Argumenten begründet wird. "In sum, what we see is that arguing, not only
bargaining is a salient feature of the system." (Schäfer u.a. 2000: 33) Insgesamt wird die
Konsensorientierung sowie die Bereitschaft zu konstruktivem und argumentativem Verhalten
belohnt, denn wer mitarbeitet, kann auch mitgestalten. "Das kompromißlose Verfolgen
eigener Interessen und das sture Beharren auf dem eigenen Standpunkt ist in einem
Mehrebenensystem allenfalls geeignet unerwünschte Entscheidungen zu verhindern, positive
Entscheidungen lassen sich auf diese Weise nur in Einzelfällen durchsetzen." (Grande
2000:20).
Im Europäischen Parlament scheinen die 'Brüsseler Spielregeln' schon weitaus stärker
institutionalisiert zu sein, denn die Interviewpartnern betonten, daß im Vergleich zu
nationalen Parlamenten das kooperative Verhalten einen sehr viel größeren Stellenwert
einnimmt. Ein wesentlicher Grund hierfür ist, daß das Parlament seinen vormals informellen
und nun formellen Einfluß nur geltend machen kann, wenn fraktionsübergreifende
Mehrheiten zustande kommen. Prinzipiell gehört das Konsensprinzip damit zu den zentralen
Arbeitsmethoden des Parlamentes, auch wenn sich im konkreten Fall gezeigt hat, daß von
manchen Parlamentariern die Bereitschaft zu konstruktivem Verhalten verstärkt eingefordert
werden mußte.
All dies sind methodische Motive, die jedoch nicht beliebig abrufbar sind, sondern von sehr
unterschiedlichen und oft auch strategischen Bedingungen abhängen. Im Fall der
280
Wasserrahmenrichtlinie wurde beispielsweise von Interviewpartnern auch angesprochen, daß
sich sowohl die Kommission als auch das Parlament durch Aktivitäten im Umweltbereich
positiv positionieren wollten. Die Kommission sah offenbar im Umweltbereich eine
Möglichkeit, ihr Image einer bürokratischer Behörde zu verbessern. Den Akteuren aus der
DG Umwelt sowie der Umweltkommissarin wurde deshalb ein breiter Handlungsspielraum
gewährt und es eröffnete sich ein 'Gelegenheitsfenster', das sicherlich auch die konstruktive
Interaktion beförderte. Sollte die Konsensfähigkeit sich als Möglichkeit zum Imagegewinn (in
Abgrenzung zur Verweigerungshaltung) bewähren und auch als Wettbewerbsfaktor zwischen
den Organen avancieren, so wäre dem europäischen Verhandlungssystem sicherlich gedient.
8.3.3 Funktionen und Rollen
Trotz aller formaler 'Leitplanken' und zunächst unüberschaubar und unpersönlich anmutender
supranationaler Entscheidungsorgane steht am Ende einer solchen qualitativen Arbeit das
Individuum. "Do individuals matter?" – diese Frage muß bejaht werden. In einem
Entscheidungssystem, das in solch hohem Maße auf Konsensproduktion angelegt ist, können
die Prozesse nur zum Teil formalisiert gesteuert werden. Für den anderen Teil, der sich in
kommunikativen
Zwischenräumen
Konsensmechanismen
benannt
abspielt,
werden,
können
doch
zwar
bietet
einige
sich
keine
Methoden
und
Gewähr
der
Reproduzierbarkeit. Wenn Eichener (2000) feststellt, daß unter gleichen formalen
Bedingungen unterschiedliche Ergebnisse herauskommen, so dürfte der individuelle Faktor
dafür maßgeblich sein. Da die individuellen Akteure nicht frei agieren, sondern natürlich in
entsprechende institutionelle Zusammenhänge eingebunden sind, können auch diese Kontexte
eigens betrachtet werden.
Sowohl die Entscheidung innerhalb der Organe wie auch die weitere Begleitung im
Entscheidungsweg zwischen den Organen wird von verschiedenen Kerngruppen gesteuert.
Von Seiten der Kommission sind dies die zuständigen Personen des entsprechenden
Referates. Im vorliegenden Beispiel waren dies die beiden für die Richtlinie zuständigen
Desk-Officer (beide übrigens keine Kommissionsbeamten, sondern nationale Experten) sowie
der Referatsleiter und der Wasserdirektor der DG Umwelt. Aus anderen Abteilungen wurden
für die ökonomischen sowie chemischen Aspekte zwei weitere Personen (beide ebenfalls
nationale Experten und damit Fachleute auf ihrem Gebiet) assoziiert.
Von Seiten des Rates wurde die Kerngruppe gebildet aus der Präsidentschaft und einer
Mitarbeiterin der entsprechenden Fachabteilung des Generalsekretariates des Rates. Je nach
281
Verfahrensstand übernahm die Präsidentschaft den Vorsitz der Arbeitsgruppe für
Umweltfragen oder des Coreper.
Von Seiten des Parlamentes waren der Berichterstatter des Parlamentes für diese Richtline
und zwei bis drei Schattenberichterstatter maßgeblich involviert. Durch die Neuwahl des
Europäischen Parlamentes hat hier im Laufe des Verfahrens ein Wechsel der Personen
stattgefunden. Der Mitarbeiter des Ausschußsekretariates (aus dem Generalsekretariat des
Parlamentes) sowie die politischen Berater der Fraktionen waren ebenfalls meist durchgängig
in den Prozess involviert. Sie hatten die Aufgabe, den enormen Abstimmungsbedarf innerhalb
des Parlamentes zu steuern und waren gleichzeitig die Ansprechpartner für die Kerngruppen
von Kommission und Rat.
Die jeweilige Funktionszuordnung richtet an diese Personen eine entsprechende
Rollenerwartung. Keiner dieser Akteure kann es sich leisten, in einer entsprechenden
Funktion einen interessengeleiteten Standpunkt zu vertreten. Die Erwartung besteht, daß die
Funktionsträger ohne Ansehen ihrer nationalen oder politischen Herkunft einen europäischen
Standpunkt einnehmen, der zum Gelingen eines Konsensprozesses erforderlich ist.
Je nach Position sind mit der Aufgabe Karrieremöglichkeiten oder Prestigemerkmale
verbunden. Die Mitarbeiter in der Kommission oder der verschiedenen Generalsekretariate
können durch ergebnisorientierte Arbeit sicherlich ihre Karriereposition verbessern. Die
Aufgaben der Präsidentschaft sowie die eines Berichterstatters des Parlamentes sind dagegen
auch mit einem starken Prestige verbunden. So wurde beispielsweise Frau Lienemann, die die
Berichterstattung enorm engagiert wahrgenommen hat, nach der Bestätigung des
Vermittlungsergebnisses als die „Heldin“ der Wasserrahmenrichtlinie gefeiert.
Da die Verbundenheit zur Sache nicht für alle Situationen hilfreich ist, gibt es neben den
Akteuren, die eine Richtlinie von Anfang bis Ende betreuen, auch eine horizontale Ebene. Im
Vermittlungsausschuß wurden die Kerngruppen jeweils um einen Mitarbeiter der für die
Vermittlungsverfahren zuständigen Abteilungen der Generalsekretariate ergänzt. Diese
'Vermittlungsexperten' haben dann den Vorteil, daß sie einerseits in dem Prozedere erfahren
und mit der Logik der Vermittlung vertraut sind, und sich andererseits radikaler in der
Kompromißfindung verhalten können, da sie mit dem Thema nicht so verbunden sind.
Gerade durch die hohen Konsenserfordernisse und das notwendige Prozeßmanagement
kommt all diesen Akteuren eine erhebliche Bedeutung und ein großer Gestaltungsspielraum
zu. In diesen Schlüsselpositionen wird offenbar regelmäßig ein unternehmerischer Impuls
freigesetzt, der mit überdurchschnittlichem Engagement und einer Verbundenheit zur Sache
282
einhergeht. Sobald Interaktionen nicht oder wenig formalisiert sind, sind sie verstärkt auf die
individuellen Voraussetzungen und das Engagement der Beteiligten angewiesen, d.h. das von
den Beteiligten eingebrachte soziale Kapital entscheidet mit über den Erfolg der
Konsensproduktion in den informellen Zwischenräumen. "Mehrebenensysteme verlangen von
den politischen Akteuren nicht nur eine kooperative Handlungsorientierung, sondern auch
zusätzliche Qualifikationen und Kompetenzen, wenn diese ihre Funktionen auch wirksam
wahrnehmen und ihre strategischen Opportunitäten wirklich effizient nutzen sollen." (Grande
2000:20)
Schließlich sollte in diesem Zusammenhang auch noch die Bedeutung affektiver Beziehungen
erwähnt werden. So haben Interviewpartner immer wieder darauf verwiesen, daß die
Eigendynamik, die sich im Verhandlungsprozess entwickelt hat, sehr stark von den
persönlichen Beziehungen abhängig war. "Ich glaube das Zentrale ist, daß es auch menschlich
funktioniert. Wenn das funktioniert, dann spielen eigentlich die Sprachen und die sozialen
Herkünfte und das Landsmanschaftliche eine relativ untergeordnete Rolle."438
8.4 New Governance und Management
Insgesamt ist die Herausbildung und Reform der europäischen Wasserpolitik ein interessantes
Beispiel für einen Prozeß fortschreitender Vergemeinschaftung in einem Politikbereich, der
ursprünglich in den Verträgen gar nicht vorgesehen war. Bei genauer Betrachtung des
historischen Verlaufes wird deutlich, wie seit 1974 - ausgehend von dem Grundproblem
'Gewässerverschmutzung' - verschiedene Maßnahmen ergriffen wurden, die dann allerdings
ins Stocken gerieten. Die Fokussierung auf 'Wasserqualität' oder auf 'gefährliche Stoffe',
sowie
der
Konflikt
zwischen
einem
'emissionsorientierten
Ansatz'
und
einem
'immissionsorientierten Ansatz' zeigen an, in welch eingegrenztem Feld die Problemlösungen
gesucht wurden. Über das Denken in technischen Problemlösungskategorien konnte die
industriewirtschaftlich bedingte Gewässerverschmutzung bis Anfang der 80er Jahre verringert
werden. Doch neu erkannte Defizite wie die Grundwasserverschmutzung durch diffuse
Quellen sowie die Gefährdung der Gewässer durch übermäßige Wasserentnahme, durch
bauliche Tätigkeiten oder andere Eingriffe, konnten nicht mehr adäquat behandelt werden.
Anfang der 80er Jahre geriet das Vorgehen aus heutiger Sicht zunehmend in eine Sackgasse.
Die separate Behandlung des Oberflächenwassers, des Grundwassers, des Trinkwassers oder
anderer Teilprobleme ließ nur noch mühsame Fortschritte erkennen.
438
Interview Umweltministerium Baden-Württemberg am 23.1.2001 in Stuttgart.
283
Fortschritte sind erst wieder erkennbar, als sich mit dem Beginn der 90er Jahre ein
systemisches Denken, d.h. ein Denken in komplexen Zusammenhängen, in der Umweltpolitik
allmählich durchsetzte. Was in Kreisen der Wasserexperten schon länger mit den Stichworten
des Wasserkreislaufs, der integrierten Bewirtschaftung der Wasserressourcen oder anderer
Wechselwirkungen
diskutiert
wurde,
mußte
erst
seinen
Niederschlag
in
den
'Verwaltungskreisläufen' finden. Es war offensichtlich ein längerer Prozeß, ehe das Wasser
entnationalisiert werden konnte und sich auch im Denken eine systemischer und
gemeinschaftlicher Ansatz festsetzte. Gleichermaßen lang - und natürlich weiter andauernd war und ist der Prozeß der zunehmenden Integration verschiedener Politikbereiche,
beispielsweise im Bezug zwischen 'Wasser' und 'Landwirtschaft'.
Das systemische Denken in der inhaltlichen Diskussion mußte auch auf der Ebene der
Administration abgebildet werden. Der systemische Ansatz, der im Begriff der Nachhaltigkeit
zum Ausdruck kommt, findet heute im Begriff des 'Managements' auf der Ebene der
Verwaltungs- und Entscheidungssysteme sein Pendant. Anhand der Begrifflichkeiten aus der
Wasserdiskussion kann man beispielhaft nachzeichnen, wie die Entwicklung zu einem
systemischen Denken erfolgte: Die alleinige Betrachtung des chemischen Zustandes im Sinne
einer Produktkontrolle wurde durch die Forderung nach ökologischer Qualität erweitert, die
separate Betrachtung der Oberflächengewässer wurde erweitert zu einer kombinierten
Betrachtung des Grundwassers und der Oberflächengewässer und der Fokus auf Reinhaltung
und Qualität wurde erweitert um die Forderung nach einer nachhaltigen Bewirtschaftung der
Wasserressourcen. All diese inhaltlichen Etappen mußten in einen Verfahrensablauf übersetzt
werden. Erst eine gelungene Übersetzung zwischen inhaltlicher Problematik und adäquater
Umsetzung im Entscheidungsverfahren führt zum Erfolg und letztlich zur Durchsetzung neuer
Rationalitätskriterien.
Im
historischen
Ablauf
läßt
sich
erkennen,
daß
diese
Übersetzungsarbeit und die zunehmende Komplexität des Regulierungsgegenstandes die
Managementaufgabe der Kommission in den Vordergrund rückt.
Das Denken in Systemen und vernetzten Zuständen erforderte nicht nur auf inhaltlichem
Gebiet sondern auch auf der Seite des Managements eine neue Expertise. Im Referat
Gewässerschutz kann man einen Generationenwechsel zwischen 1994 und 1996 erkennen.
'Management' ist sicherlich ein Schlüsselbegriff, der sowohl mit einzelnen Personen wie auch
mit dem Entscheidungssystem als Ganzem zusammenhängt. Management heißt hier auch:
beide müssen lernfähig sein und möglichst effektiv auf den Wandel im jeweiligen Politikfeld
reagieren. In der vorliegenden Arbeit sollten an einem konkreten Politikfeld das
Entscheidungssystem wie die handelnden Personen zusammengebracht werden, um die
284
Konkretisierung von Leitideen bis zur Herausbildung von Verhaltensorientierungen
untersuchen zu können.
Doch was heißt Management? In diesem Begriff steckt die Anforderung, in einem
Mehrebenensystem, wie es beschreiben wurde, sowie in multinationalen Netzwerken zu
agieren. Vielleicht muß es sogar noch mit einem spezifischeren Begriff aus dem Vokabular
der Wirtschaft benannt werden mit 'Change Management'. Der Verlauf der europäischen
Wasserpolitik zeigt, daß ein separiertes 'Regulieren' und ein späteres 'Kontrollieren' nur eine
bestimmte Reichweite an Problemlösungseffizienz haben. Diese Reichweite konnte inhaltlich
erst durch integrierte Ansätze und in der Verfahrensweise erst durch eine deutliche
Ausweitung der Netzwerkaktivitäten erhöht werden. Nicht umsonst wird in der Untersuchung
des Entstehungsprozesses der Wasserrahmenrichtlinie das Augenmerk auch auf die kleinen
und informellen Netzwerke gelegt, da hier sehr deutlich wird, wie Mißtrauen und
gegenseitiges Unverständnis abgebaut werden. Zentral erscheint hier also das Management
von Netzwerken. Erst als auch die verschiedenen nationalen Adminstrationen einen Umgang
miteinander und mit den europäischen Institutionen (und Begriffen/Leitideen) gelernt hatten,
stellten sich die Gemeinsamkeiten her. Das Erkennen der Interdependenzen ist geeignet, die
Vorzüge der Zusammenarbeit aufzuzeigen und die streng gehüteten Hoheitsgebiete der
einzelnen Verwaltungen zugunsten von Netzwerken aufzugeben. Das Management kann diese
Interdependenzen
im
Verwaltungshandeln
abbilden
und
die
Partnerschaften
der
verschiedenen Einheiten über eine Koordinierung zusammenhalten.
Soweit die Zielvorstellungen. Dem steht die traditionelle Ausrichtung der Kommission als
einer regulierenden Behörde mit bürokratisch-gesetzgeberischen Aufgaben entgegen. Der
Konflikt, einerseits Initiator, Moderator, Manager und gleichzeitig Kontrolleur zu sein, ist in
der Aufgabenzuweisung der Kommission eingebettet. Wie schwierig dieser Spagat ist, wurde
verschiedentlich deutlich. Es ist deshalb zweifelhaft, ob die neuen Politikfelder und die
anstehende Integration der Beitrittsländer in der herkömmlichen Form gelöst werden können.
Allein eine weitere Zentralisierung und die Aufstockung des Personals werden hier sicher
keine Abhilfe schaffen. Im Gegenteil: die Kommission braucht immer ihre nationalen Partner
und sie hat es immer mit einer nationalen Verwaltungsautonomie zu tun, welche die
Handlungsgrenzen einer EU Institution aufzeigen. Die Kommission hat sich im Falle der
Wasserrahmenrichtlinie deshalb entschieden, das Management der entsprechenden Netzwerke
schon während dem Entscheidungsprozeß aufzubauen und sie erkennt nun, daß sie dies in
gewissem Maße auch für die Implementierung fortsetzen muß. Der Prozeß der
Wasserrahmenrichtlinie hat gezeigt, daß ein anstehendes Problem durchaus erfolgreich in
285
einem multinationalen Mehrebenenprozeß gelöst werden kann, wenn sich die Partner auf
einem ähnlichem europäischem Niveau befinden. Dieser mentale Zustand muß nun - so die
Überlegungen der Kommissionsmitglieder - nun auch für die Implementierung auf der Ebene
der nationalen Verwaltungseinheit stärker hergestellt werden, um ein Gelingen zu
gewährleisten.
Die Wasserrahmenrichtlinie ist so angelegt, daß die Aufgabe der Kommission sich im Grunde
nicht mehr allein auf die Aufgaben eines Policy Entrepreneurs mit seinem Initiativrecht und
seiner Regulierungskompetenz beschränken kann, sondern nun auch den weiteren Verlauf
betreuen muß. Anders als es bei den ersten Richtlinien der Fall war, will die Kommission
nicht warten, bis die entsprechenden Fristen abgelaufen sind, um dann mangelnde Umsetzung
bei den Mitgliedstaaten mit Strafen zu belegen. Implementierung bedeutet, die Leitideen und
neuen Rationalitätskriterien in die Breite der Mitgliedsstaaten zu tragen und Konzepte wie das
Flußgebietsmanagement bis in die Tiefe einzelner Maßnahmen zumindest zu begleiten.
Gerade hier wird deutlich, daß dies nicht durch einen zentralistischen Ansatz erreicht werden
kann, sondern der weitere Ausbau von Netzwerken notwendig ist.
In der Tat wurden inzwischen schon 10 Expertengruppen gebildet, die von interessierten
'Leadcountries' oder der Kommission geführt werden. Dieses Vorgehen hatte sich noch in der
Endphase
der
Verabschiedung
der
Wasserrahmenrichtlinie
auf
den
Treffen
der
Wasserdirektoren herauskristallisiert. Das heißt, es gibt hier einen nahtlosen Übergang von
einem proklamierten (neuen) Verständnis in ein entsprechendes Handeln. Dies ist ein
erstaunlicher Vorgang, denn wir erleben hier den Einstieg in einen neuen Prozeß:
Implementierung wird mit gedacht, der Managementaspekt bezieht sich nicht allein auf das
Entscheidungssystem sondern mehr und mehr auch auf die Umsetzung. Erstaunlich ist dieser
Vorgang insofern, weil Implementation nicht 'sexy' ist. Hier geht es um das oft undankbare
Geschäft, in mühsamer Kleinarbeit die Entscheidungen umzusetzen ohne große Erfolge feiern
zu können. Natürlich sind erst die Erfolge in der Umsetzung eine Bestätigung für die
europäische Wasserpolitik, doch persönliche Meriten sind hier schwerer zu erzielen. Im
Gegensatz zum Entrepreneur in der Wirtschaft, der letztlich nicht nur an einem
erfolgversprechenden Konzept, sondern auch am tatsächlich erzielten Erfolg gemessen wird,
ist der Policy Entrepreneur nur eingeschränkt verantwortlich.
Sollte sich jedoch eine Entwicklung vom Policy Entrepreneur zum Policy Manager ergeben,
so wäre hier eine neue Herausbildung von Leitideen und eine Institutionalisierung im Sinne
Lepsius denkbar. Im vorliegenden Fallbeispiel haben sich die Ansätze hierzu aus einem
286
konkreten Entscheidungsprozeß heraus entwickelt. Interessant ist, daß dies zeitlich synchron
mit dem von der Kommission veröffentlichen Weißbuch "Europäisches Regieren" geschehen
ist. (Kommission 2001) Im Mai 2001 wurde von den Wasserdirektoren die gemeinsame
Implementationsstrategie beschlossen, im Juli 2001 erschien das Weißbuch mit seinen
Grundsätzen zur Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz des
Regierens. Die Formulierungen, die im Weißbuch am Reisbrett entworfen wurden, sind also
im konkreten Politikfeld Wasser teils vorweggenommen, teils für die Zukunft geplant. Die
große zeitliche Diskrepanz zwischen der Formulierung von neuen Leitideen und ihrer
Konkretisierung, wie es z.B. beim Begriff der Nachhaltigkeit zu beobachten war, fällt hier
weg. 'New Governance' steht deshalb am Ende der Entwicklung dieses Politikfeldes und am
Anfang eines neuen Institutionalisierungsprozesses.
287
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