Politique de d veloppement agricole : un programme d’action contemporain (pdf, 6.15 MB, FR)

Politique de d veloppement agricole : un programme d’action contemporain (pdf, 6.15 MB, FR)
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Deuxième édition, Juin 2015
Politique de développement agricole :
un programme d’action contemporain
Publié par
Remerciements
Merci à ceux et celles qui ont apporté à cette étude leurs conseils et commentaires, notamment Peter Bazeley, Regina
Birner, Jon Brooks, Theo Rauch et Michael Hoevel, ainsi que Heike Hoeffler, Ingo Melchers et d’autres membres de
l’équipe politique agricole au sein de la GIZ.
Les opinions exprimées dans ce texte ne reflètent pas nécessairement les leurs, ni celles du Overseas Development
Institute ou de la GIZ.
Les opinions exprimées dans ce texte ne reflètent pas nécessairement celles du Ministère fédéral Allemand de la
Coopération économique et du Développement (BMZ).
Steve Wiggins
Auteur correspondant : [email protected]
Overseas Development Institute
203 Blackfriars Road, London, SE1 8NJ
Tel: +44 (0)20 7922 0300
Fax: +44 (0)20 7922 0399
www.odi.org.uk
2
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Politique de développement
agricole : un programme
d’action contemporain
Steve Wiggins, John Farrington, Natasha Grist, Giles Henley, Sharada Keats, Anna Locke, Christine Okali
et Colin Poulton
Overseas Development Institute
Deuxième édition, juin 2015
3
Table des matières
Remerciements
Tableaux, schémas & encadrés
6
Avant-propos
7
Sigles et abréviations
Résumé
8
10
Un certain consensus, mais aussi des débats et incertitudes
11
1 Introduction
12
1.1 Objectifs
13
1.2 Contexte
14
L’évolution de la réflexion autour du développement agricole
14
Un regain d’intérêt pour l’agriculture
16
Les défis actuels du développement agricole
17
Ce qui va suivre
18
1.3 Approche et structure du rapport
Un cadre d’organisation des idées
2 Politiques de développement agricole : domaines consensuels,
domaines objets de doutes ou de débats
2.1 U
n large consensus autour de la base du développement agricole : un contexte propice
et des biens publics dans les zones rurales
19
19
20
21
Un climat propice à l’investissement en milieu rural
21
Des biens publics ruraux pour les agriculteurs
22
2.2 Le consensus autour de la sécurité alimentaire et de la nutrition
24
L’insécurité alimentaire et la malnutrition : des problèmes similaires mais distincts
25
Comment l’agriculture peut-elle contribuer aux enjeux de politiques publiques ?
28
2.3 Principaux débats et incertitudes
30
Transitions agricoles et rurales
30
Le développement des marchés agricoles
42
Les technologies agricoles
53
Le genre et le développement agricole
58
Les défis de la durabilité environnementale et du changement climatique
64
3 Les choix de politique publique
4
2
72
3.1 Le défi de la définition d’une politique agricole et de sa mise en œuvre
74
3.2 Choix politiques et valeurs
75
3.3 La cohérence des politiques, la coordination et l’efficacité de l’aide
79
4 Remarques finales
82
References
84
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Annexe A: Théories, connaissances et compétences utiles aux conseillers/
conseillères en politique agricole au XXIème siècle
92
I. Les variables clés affectant le développement agricole : la démographie et les migrations,
la consommation alimentaire et l’économie rurale non-agricole
95
II. Notions élémentaires d’économie, notamment celles nécessaires pour comprendre le
Consensus de Washington et ses limites
95
III. L’économie appliquée à l’agriculture : les défaillances du marché, le marketing et la
chaîne de valeur ajoutée, les technologie agricoles et la terre
95
IV. L’économie politique et l’administration publique
96
V. L’environnement et le changement climatique
97
Annexe B : Examen de la documentation relative aux politiques publiques
102
Liste des documents passés en revue
105
AfDB, 2010. Agricultural Sector Strategy 2010–2014
105
ADB, 2007. Rural Poverty Reduction and Inclusive Growth
106
BMZ, 2011. Rural development and its contribution to food security
107
CGIAR, 2011. Strategy and Results Framework for the CGIAR
108
Chicago Council on Global Affairs, 2009. Renewing American Leadership in the Fight
against Global Hunger and Poverty
109
CIDA, 2010. IncreasWing Food Security: CIDA’s Food Security Strategy
112
CPAN, 2012. Agricultural Policy Guide
113
EC, 2010. Food Security Thematic Programme 2011–2013
115
FAO, 2012. Save and Grow, Policies and Institutions
116
G8, 2010. ‘L’Aquila’ Joint Statement on Global Food Security
117
GIZ, 2009-2012. Position papers on agriculture and rural development
118
HLPE, 2011. Price volatility and food security
120
IFAD, 2010. Rural Poverty Report 2011
122
IFPRI, 2012. Strategies and Priorities for African Agriculture
123
Interagency report to the G20, 2012. Agricultural Productivity and Bridging the Gap
for Small Family Farms
124
Interagency Report to the G20, 2011. Price Volatility in Food and Agricultural Markets
125
Multiple agencies, 2010. Scaling up Nutrition: A framework for Action
128
OECD, 2012. Agricultural Policies for Poverty Reduction
129
UK Government, 2011. Foresight Report on the Future of Food and Farming
131
UN HLTF, 2010. Updated Comprehensive Framework for Action
134
United States Government, 2010. Feed the Future Guidelines
137
WFP, 2009. Hunger and Markets
138
Wise & Murphy 2012. Resolving the Food Crisis: Assessing Global Policy Reforms Since 2007
139
World Bank, 2007. WDR 2008: Agriculture for Development
141
5
Tableaux, schémas & encadrés
TABLEAU 1.1
Taux nominaux de protection directe, indirecte, et totale par région, 1960–1984
16
TABLEAU 1.2
Fonctions clés de l’état : domaines consensuels, domaines qui font débat
19
TABLEAU 2.1
Retour sur investissement des dépenses agricoles en Inde, 1970 à 1993
22
SCHÉMA 2.2
Évolution des retours sur investissement des dépenses publiques en Inde
23
SCHÉMA 2.3
Causes de la malnutrition infantile
26
SCHÉMA 2.4
Part moyenne de l’agriculture dans le PIB et la population active, 1990-2005
31
SCHÉMA 2.5
Part de la population vivant en zone urbaine
32
TABLEAU 2.6
Avantages des petites et grandes exploitations en termes de coûts de transaction
36
ENCADRÉ 2.7
Transformation et transition : l’Angleterre, la France, la Thaïlande
38
ENCADRÉ 2.8
La contribution des femmes à la production agricole
59
SCHÉMA 2.9
Inégalités hommes-femmes de productivité agricole, en tenant compte de la taille
des parcelles et des régions
60
TABLEAU 2.10 Dix priorités stratégiques pour réduire les inégalités hommes-femmes dans
l’agriculture africaine
61
TABLEAU 2.11
Les enjeux environnementaux clés pour l’agriculture
65
SCHÉMA 2.12
Prévisions de modification dans la production agricole en 2080 à cause du changement
climatique
66
SCHÉMA 2.13
La production alimentaire, l’adaptation et l’atténuation : des préoccupations convergentes
70
SCHÉMA 3.1
Incitations publiques et politique agricole
73
TABLEAU 4.1 Théories, connaissances et compétences utiles aux conseillers en politiques,
6
en fonction des sujets étudiés
92
TABLEAU 4.2
Théories, connaissances et compétences utiles aux conseillers/conseillères, récapitulatif
98
TABLEAU 4.3
Documents étudiés pour ce rapport
103
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Avant-propos
C’est l’agriculture qui nourrit le monde. En même
temps, dans les régions rurales, l’agriculture est souvent le secteur économique le plus important. Si l’on
arrive à promouvoir le développement agricole, celui-ci
fournira emploi et revenu aux populations rurales, et
donc ouvrira des perspectives plus favorables pour les
zones rurales. Néanmoins, dans de nombreuses régions
de la planète, l’agriculture entraîne aussi une déforestation, une perte de biodiversité, une surexploitation des
ressources en eau, et une grave diminution de la fertilité
des sols. Par conséquent, l’agriculture ne pourra nourrir
les générations futures, plus nombreuses en raison
de la croissance de la population mondiale, que si l’on
utilise de manière durable la base de la production, en
conservant mieux les ressources qu’on ne le fait actuellement. En plus, la production agricole doit s’adapter au
changement climatique.
Le potentiel de l’agriculture comme outil de lutte contre
la pauvreté et la faim est considérable. Ce potentiel
est encore sous-exploité dans de nombreux pays. En
même temps, l’agriculture doit respecter les limites de la
planète. Alors qu’est-ce que cela signifie pour la politique
de développement de tendre vers un secteur agricole
simultanément « centré sur les personnes » et « sensible
à la planète » ? Quels conseils pouvons-nous donner aux
bailleurs de fonds, aux organismes chargés de la mise en
œuvre des politiques et aux États partenaires afin qu’ils
atteignent cet objectif ?
Le document de travail « Politique de développement
agricole : un programme d’action contemporain », dont
Steve Wiggins et son équipe du Overseas Development
Institute ont rédigé la première mouture en mai 2013,
a déclenché des débats étonnamment vifs à l’occasion
de différentes présentations. Les discussions ont reflété
aussi bien des points de vue nouveaux qu’anciens par
rapport au contenu, et ont fait émerger de nouvelles
perspectives. Étant donné la variété des nouvelles idées
suscitées par les débats autour du texte, il fallait une
deuxième mouture du document de travail sur la politique agricole. Je remercie les auteurs pour leurs efforts
et suis ravi de présenter cette deuxième édition.
En matière de développement agricole, il n’existe pas de
schémas directeurs tout faits. Chaque pays dispose de
son potentiel propre et doit relever des défis spécifiques.
Chaque pays doit certes définir sa propre voie vers le
développement rural et la sécurité alimentaire et nutritionnelle, mais il existe des enjeux clés auxquels sont
confrontés tous les pays. Les processus de transformation rurale, le développement des marchés, l’importance
des technologies, le rôle des femmes dans l’agriculture,
le défi de la conservation des ressources et du changement climatique : ces questions fondamentales touchent
tous les pays – mais il n’existe pas de méthode applicable
uniformément à tous. Le débat autour de ces enjeux est
marqué par des incertitudes techniques et des points de
vue politiques divergents. Mais au-delà de ces doutes,
certains messages clés font consensus, grâce au soutien
d’un grand nombre d’experts. L’agriculture est cruciale
pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle. Afin que
l’agriculture puisse assurer ce rôle, les gouvernements
doivent créer des conditions favorables à l’investissement privé dans les régions rurales. De plus, les États
eux-mêmes doivent fournir des biens publics en zone
rurale, notamment les infrastructures physiques, l’eau
courante et l’assainissement, l’éducation et la santé, la
recherche et le conseil agricoles.
Cette étude met en avant des questions controversées,
mais présente également des éléments qui font l’objet
d’un large consensus. Elle fournit une base riche en
informations, à partir de laquelle poursuivre les débats
techniques et politiques, mais aussi mettre en œuvre
concrètement la coopération au développement via le
renforcement des capacités. Les deux aspects sont nécessaires afin de remplir quelques-unes des principales
tâches qui attendent l’humanité : un monde libéré de
la faim, une agriculture durable, et des perspectives de
long terme pour les régions rurales.
Dr. Stefan Schmitz
Directeur,
Commissaire de l’initiative Spéciale Un seul Monde
sans Faim (SEWOH)
Ministère fédéral allemand de la Coopération
économique et du Développement BMZ
7
Sigles et abréviations
8
ACDI
APD
ARVA
ASDI
BAD
BAFD
BDS
Agence Canadienne de Développement International
BMZ
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Endwicklung (Ministère fédéral
allemand de la Coopération économique et du Développement)
BNI
BPA
(Technologies à) bas niveaux d'intrants
CCAFS
Programme de recherche du CGIAR sur le changement climatique, l'agriculture et la sécurité
alimentaire
CCNUCC
CDB
CDC
Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques
CDKN
Réseau des connaissances sur le climat et le développement (The Climate & Development
Knowledge Network)
CE
CPAN
CPRC
CSA
Commission Européenne
DFID
Department for International Development, UK government (ministère du Développement
international, gouvernement du Royaume-Uni)
EGC
EM
ERNA
FAO
FIDA
FMI
G20
G8
GATT
GCARD
GCRAI
Équilibre Général Calculable (utilisé pour un modèle économique)
GIZ
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Agence allemande pour la Coopération Internationale)
HLPE
Groupe d’experts de haut niveau sur la sécurité alimentaire et la nutrition du Comité de la sécurité alimentaire mondiale
Aide Publique au Développement
Alliance pour une Révolution Verte en Afrique
Agence suédoise de développement international
Banque Asiatique de Développement
Banque Africaine de Développement
Services aux entreprises (Business development services)
Bonne Pratique Agricole
Convention des Nations Unies sur la Diversité Biologique
Centre de prévention et de contrôle des maladies (États-Unis)
Réseau consultatif sur la pauvreté chronique (Chronic Poverty Advisory Network)
Centre de recherche sur la pauvreté chronique (Chronic Poverty Research Centre)
Comité de la sécurité alimentaire mondiale des Nations Unies
Évaluation des écosystèmes pour le millénaire
Économie rurale non agricole
Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
Fonds International pour le Développement Agricole
Fonds Monétaire International
Groupe des vingt
Groupe des huit
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade)
Conférence Mondiale sur la recherche agricole pour le développement
Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
HLTF
Équipe spéciale de haut niveau du Secrétaire général des Nations Unies sur la crise mondiale de
la sécurité alimentaire
IAASTD
IFI
IFPRI
IIED
IPBES
IR
ITIE
Évaluation internationale des sciences et technologies agricoles pour le développement
MCC
Corporation pour le challenge du millénaire, gouvernement des États-Unis (Millennium Challenge Corporation)
MCS
NCHS
NRA
OCDE
ODI
OGM
OIT
OMS
ONG
OSC
PA
PAM
PDDAA
PIB
PSE
RDM
RSPO
RTRS
SUN
Matrice de Comptabilité Sociale
TEEB
Initiative mondiale sur l'économie des écosystèmes et la biodiversité (The Economics of Ecosystems and Biodiversity)
UE
UNICEF
UNSCN
USA
VHR
VM
Union Européenne
Institutions financières internationales
Institut de recherche sur la politique alimentaire mondiale
Institut International pour l'Environnement et le Développement
Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services
Rapport inverse
Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives
Centre National pour les Statistiques de Santé du CDC
Taux Net d’Assistance
Organisation de Coopération et de Développement Économiques
Institut du Développement Outre-mer, Royaume-Uni (Overseas Development Institute)
Organisme génétiquement modifié
Organisation Internationale du Travail
Organisation Mondiale de Santé
Organisation non gouvernementale
Organisation de la Société Civile
Petit agriculteur, petit exploitant agricole
Programme Alimentaire Mondial
Programme Détaillé pour le Développement de l'Agriculture Africaine
Produit Intérieur Brut
Paiements pour services environnementaux
Rapport sur le développement dans le monde
Table ronde sur la production durable d'huile de palme (Roundtable on Sustainable Palm Oil)
Table ronde pour le soja responsable (Round Table on Responsible Soy Association)
Mouvement de renforcement de la nutrition (Scaling Up Nutrition)
Fonds des Nations Unies pour l'enfance
Comité permanent de la nutrition des Nations Unies
États-Unis d'Amérique
Variété à Haut Rendement
(Projet) Villages du Millénaire
9
Résumé
La pensée concernant le rôle et l’importance de l’agriculture a évolué au gré des circonstances et idées dominantes.
Dans les années 1950, l’industrie était perçue comme le moteur du développement, tandis que le rôle de l’agriculture
consistait à fournir de la main d’œuvre et du capital à l’industrialisation. Toutefois, à partir du milieu des années
1960, l’on se mit à craindre que la production alimentaire n’arriverait pas à suivre la forte croissance de la population
dans les pays en développement, aussi l’agriculture revint-elle sur le devant de la scène, avec des progrès techniques
et des investissements publics impressionnants qui augmentèrent fortement le rendement à l’hectare des céréales.
Le risque de pénurie alimentaire s’amoindrit à mesure que la production céréalière s’accrut, et les priorités de développement devinrent très différentes au cours des années 1980 : elles mettaient l’accent sur l’ajustement structurel
et la libéralisation économique, dont on attendait un effet accélérateur sur la croissance agricole, mais sans porter
davantage d’attention à ce secteur.
Depuis l’année 2000, néanmoins, on a de plus en plus conscience que l’agriculture a été injustement négligée, surtout
en Afrique. On a prêté davantage d’attention à l’agriculture lorsque les cours mondiaux des céréales ont flambé en
2007-08, atteignant des niveaux jamais vus depuis 1973-74. Dans un monde qui s’était accoutumé à des cours mondiaux de plus en plus bas pour les aliments de base – les prix réels avaient diminué de 60 % depuis les années 1960 –
ce fut un choc. (→voir partie 1.2, “Contexte”, p.14, pour un historique complet).
Cela fait maintenant 30 ans que le Consensus de Washington en est venu à dominer la réflexion relative au développement. Des enseignements ont été tirés, et les circonstances ont changé – on peut notamment retenir les évolutions
suivantes :
Le Consensus de Washington en tant qu’orthodoxie
économique a perdu de son emprise. L’analyse des
expériences asiatiques de croissance économique et
de développement a fait la démonstration du rôle des
politiques hétérodoxes adaptées au contexte de chaque
pays, plutôt que de celui des prescriptions rigides du
Consensus.
Les coûts environnementaux associés au développement agricole risquent de ne plus être supportables,
tandis que la menace du changement climatique se
fait sentir. Depuis le début de la révolution verte, l’agriculture a pu croître, mais au prix de la surexploitation
des nappes phréatiques, de la pollution de l’air et des
sols, et de la transformation de forêts et autres habitats
riches en biodiversité en nouveaux champs cultivés.
Il n’est plus possible de continuer ainsi, à cause de la
rareté de l’eau et de la valeur croissante des services rendus par les écosystèmes, d’autant plus que les
climats semblent devenir de plus en plus capricieux et
donc on peut de moins en moins compter dessus.
L’agriculture semble aller d’une demande limitée vers
une offre limitée. Actuellement, les économies émergentes en Asie, au Proche-Orient et en Amérique latine,
de plus en plus urbanisées et aisées, voient augmenter
rapidement la demande de produits alimentaires à
plus forte valeur ; leur prix a d’ailleurs sensiblement
augmenté en ce début de siècle. Enfin, nous arrivons
probablement à la fin de l’ère du pétrole bon marché, ce
qui signifierait une augmentation des coûts de production et un essor de la demande de biocarburants.
10
Il n’est donc pas surprenant que le renouveau d’intérêt
porté à l’agriculture ces dernières années ait poussé les
agences internationales et bailleurs de fonds bilatéraux
à réexaminer les objectifs et outils du développement
rural et agricole, de la sécurité alimentaire et nutritionnelle, et la gestion des ressources naturelles renouvelables. Au vu de ces nouvelles réflexions, un programme
d’action pour notre époque doit aborder trois ensembles de défis : la réduction de la pauvreté et de la faim ;
l’atténuation de la volatilité des cours des denrées de
bases sur les marchés mondiaux ; et la promotion de
la durabilité environnementale en même temps que
l’adaptation au changement climatique et l’atténuation
de celui-ci (« agriculture intelligente face au climat »).
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
UN CERTAIN CONSENSUS, MAIS AUSSI DES DÉBATS ET INCERTITUDES
Certains aspects du développement agricole sont incertains et font débat. Cependant, le bruit et la fureur occasionnés ne doivent pas occulter le consensus établi au sujet de deux éléments fondamentaux, si ce n’est suffisants,
du développement agricole. Le premier élément est un climat d’investissement favorable en milieu rural ; celui-ci
repose sur la paix et l’ordre public ; la stabilité macro-économique avec une inflation maîtrisée et un taux de change
compétitif ; une imposition prévisible, raisonnable, avec une large assiette fiscale, et dont les recettes sont réinvesties
dans des biens publics ; et le respect des institutions telles que les droits de propriété. Le second élément est la nécessité pour les gouvernements de fournir des biens publics ruraux fiables, y compris des infrastructures physiques (par
exemple routes rurales, électricité, etc.) ; des services pour le développement humain (par exemple eau courante et
assainissement, santé) ; et des services de recherche et de conseil agricole.
Un autre point sur lequel l’on s’accorde très largement est le rôle joué par l’agriculture pour garantir la
sécurité alimentaire et nutritionnelle : par exemple
des approches qui prennent en compte la nutrition
et le genre, ainsi que l’enrichissement des denrées
alimentaires de base en minéraux et vitamines, dont la
vitamine A, via la sélection des plantes.1
bien organisés politiquement, et presque par définition,
disposent de relativement peu de ressources à investir
dans le lobbying. Par conséquent, dans les processus de
définition et/ou d’exécution des politiques publiques,
les intérêts des acteurs les moins nombreux, les plus
puissants et les moins pauvres l’emportent souvent sur
ceux des petits exploitants.
Pourtant il y a encore des incertitudes au sujet de
certains détails liés à la politique agricole, ils font donc
débat. Parmi les questions les plus importantes :
La conjugaison de tous ces facteurs peut compliquer
l’élaboration des politiques agricoles ; toutefois, cela
n’empêche pas que les politiques peuvent être très
efficaces – en témoigne la Révolution Verte. Un enseignement est clair : la politique a de l’importance, et les
chances de succès sont faibles si on tente de concevoir
des politiques agricoles optimales sans tenir compte
des calculs politiques. En pratique, l’application de cet
enseignement a conduit à délaisser la recherche des «
bonnes pratiques » au profit de celle des « pratiques les
plus adaptées », et, de manière plus radicale, celle de
conditions de gouvernance « suffisamment bonnes ».
Cela signifie qu’il faut déterminer les conditions nécessaires au progrès, même si elles ne sont pas suffisantes
en soi ; et déterminer comment les créer, même de
manière imparfaite.
■■ les transitions agricoles et rurales (→voir p.33)
■■ le développement des marchés agricoles2
(→voir p.42)
■■ l’utilisation des technologies agricoles (→voir p.53)
■■ le rôle du genre (→voir p.58), and
■■ et la durabilité environnementale et le changement
climatique (→voir p.64).
Analyser les dimensions techniques et économiques
des défis du développement agricole est une chose ; c’en
est une autre d’élaborer une politique et de l’appliquer
de manière efficace et équitable. L’agriculture se trouve
à la croisée d’un nombre particulièrement élevé de
préoccupations de la population, préoccupations qui
vont d’ailleurs croissant, et concernent une grande
diversité d’acteurs. De plus, l’agriculture bute souvent
sur un obstacle, celui d’une direction politique et d’une
administration faibles ou floues. Les débats sur les
priorités et les compromis peuvent donc s’avérer longs
et épineux.
De plus, l’élaboration de politiques agricoles est rarement guidée par les idées et données seules. Il existe des
groupes d’intérêts qui cherchent à tirer profit des choix
de politiques publiques et essaient donc de les influencer. Les petits exploitants agricoles sont rarement
La cohérence et la coordination des politiques, ainsi
qu’une aide au développement efficace, sont tout aussi
cruciales ; autrement dit, il faut s’assurer que les politiques publiques ne se contredisent pas ou que les
effets de l’une ne sapent pas ceux de l’autre, et qu’elles
sont complémentaires, et enfin créer des synergies
lorsque cela est possible. De manière plus générale,
il s’agit de comprendre les processus en jeu dans les
politiques publiques ; particulièrement la façon dont
les débat sont orientés, les données utilisées, et les
conclusions tirées ; les différents acteurs et organismes
impliqués ; et en ce qui concerne les séquences et calendriers, reconnaître les fenêtres d’opportunité (→voir
l’« Annexe A » p.92, pour un tour d’horizon complet des
compétences clés utiles aux conseillers/conseillères en
politique agricole).
1 L’alimentation et les revenus ne suffisent pas à eux seuls à assurer
une meilleure nutrition. Les soins aux enfants, les services de santé, l’eau
potable et l’hygiène jouent un rôle tout aussi important.
2 Le terme « marchés agricoles », utilisé ici dans un souci de concision,
fait référence aux marchés d’approvisionnement et de services aux agriculteurs.
11
INTRODUCTION
1
12
Introduction
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
1.1
OBJECTIFS
Ce rapport vise à évaluer et résumer l’état actuel de la pensée concernant la politique de développement agricole
dans les pays en développement. Il cernera les idées qui ont émergé rapidement ces dernières années, comme on l’expliquera dans la partie suivante. Ce rapport a été rédigé afin d’aider la GIZ dans sa réflexion sur l’avenir de son travail
dans le développement agricole, notamment au sujet du conseil en politiques publiques dont pourrait avoir besoin à
la fois la GIZ et ses partenaires gouvernementaux.
Plus précisément, ce rapport a pour objectifs:
A D’évaluer le rôle du secteur public dans la mise en œuvre d’une politique de développement agricole contemporaine, ce qui signifie aussi passer en revue les erreurs du passé ;
B D’examiner les différents domaines de politique de développement agricole et de distinguer les domaines
pour lesquels il y a consensus et ceux sur lesquels il y a encore des incertitudes ou des débats. L’on explicitera
les raisons pour lesquelles les points de vue divergent et ainsi que les données habituellement citées ;
C De présenter des réflexions concernant les choix en matière de politiques publiques (« l’économie politique »),
la coordination et la cohérence du développement agricole
Une première version de ce rapport a été publiée en 2013, avec en
plus le projet de présenter de manière explicite l’expertise spécifique
que doivent posséder les conseillers/conseillères en politique de
développement agricole. Ces éléments sont détaillés dans l’Annexe A.
Ce rapport a été débattu au sein du BMZ, présenté à la Plate-forme
mondiale des donateurs (Global Donor Platform), puis débattu à
nouveau lors d’un séminaire d’une demi-journée avec 30 membres
de la DG DEVCO de la Commission Européenne, et enfin a fait l’objet
d’une délibération lors de la réunion des directeurs européens
de l’agriculture et du développement rural en décembre 2013. Ce
document a également incité les rédacteurs en chef de Rural 21 à
publier un numéro spécial intitulé « Agricultural Policies – Finding
the right approach » (Politiques agricoles : comment trouver la
bonne stratégie) : Rural 21 Vol. 47 4/2013. En 2014, le réseau de
développement rural de la GIZ (SNRD Africa) a organisé à Accra,
au Ghana, un événement éducatif de trois jours dédié à la politique
agricole. Ce remarquable atelier de renforcement des capacités s’est
appuyé sur le présent rapport, et l’auteur principal a fourni une
grande partie de la matière.
Lors de chacune de ces occasions, deux thèmes ont particulièrement éveillé l’intérêt des participants et
participantes, et ont suscité des débats passionnants : le consensus autour de l’investissement dans les biens
publics en zone rurale, et le processus de transformation rurale. Nous avons donc demandé à l’auteur de
s’atteler à une seconde version du document, en développant davantage ces deux aspects. Par ailleurs, la
première mouture n’avait couvert que brièvement le genre en agriculture, tandis que la seconde y consacre
l’attention que mérite cet aspect. Enfin, la partie consacrée aux choix de politiques publiques et à l’économie
politique de l’agriculture en Afrique a été révisée à partir de la très pertinente discussion lancée par Colin
Poulton de l’École des études orientales et africaines (School of Oriental and African Studies, Londres) sur le
sujet lors de l’événement au Ghana.
Cette deuxième édition doit servir de référence pour notre travail de conseil en politique agricole, et
formera la documentation de base pour les futurs événements de renforcement des capacités en matière de
politique agricole – aussi bien en Afrique anglophone que francophone, puisque cette deuxième édition a
été traduite en français.
13
INTRODUCTION
1.2
CONTEXTE
L’ÉVOLUTION DE LA RÉFLEXION AUTOUR DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
Les idées portant sur le développement agricole dans les pays en développement ont connu plusieurs cycles depuis
1950 (pour plus d’information, cf. Ellis & Biggs, 2001 ; Staatz & Eicher, 1986 ; et Wiggins et al., 2010).
Dans les années 1950, on considérait que le développement, c’était avant tout l’industrialisation, l’urbanisation et
la modernisation. L’agriculture, à laquelle on prêtait peu d’attention, était vue principalement comme un secteur
« traditionnel » à faible productivité, avec de nombreuses petites exploitations tenues par des exploitants agricoles
conservateurs, pas du tout au fait des technologies modernes. Ce secteur devait fournir de la main d’œuvre à l’industrie manufacturière, laquelle croissait pour répondre à la demande des villes et usines qui émergeaient. La productivité augmenterait rapidement, grâce à la vulgarisation agricole, qui apporterait des innovations techniques et une
meilleure gestion à ceux restés dans les campagnes.
Ces conceptions, qui reléguaient l’agriculture au second
plan, ont été remises en question dans les années 1960,
à la fois par l’expérience et par une pensée nouvelle. La
croissance agricole avait été en-deçà des espérances :
les innovations conçues pour les agriculteurs/agricultrices3 en Europe et en Amérique du Nord se sont
souvent avérées peu pertinentes pour le monde en
développement. Il devint évident que les agriculteurs
se heurtaient à des obstacles structurels, tels que des
régimes de propriété foncière inéquitables ; que les
marchés fonctionnaient moins bien que l’on s’y attendait ; et que l’infrastructure dans les zones rurales était
insuffisante pour soutenir la croissance.
De plus, les transformations attendues dans le développement arrivaient à un rythme plus lent qu’espéré.
Dans les décennies 1950 et 1960, l’industrialisation a
rarement créé assez d’emplois pour la main d’œuvre
rurale sous-employée. Il devint de plus en plus clair
qu’une agriculture en croissance lente risquait de
saper le développement, la nourriture commençant à
manquer au niveau national tandis que les populations
rurales demeuraient pauvres. C’est en Inde que ces soucis se sont manifestés avec le plus d’acuité : là-bas, deux
moussons d’affilées ont été insuffisantes, en 1965 et
1966, ce qui eu pour conséquences de mauvaises récoltes et une crise due à une hausse des prix alimentaires,
des émeutes urbaines, et l’importation en urgence de
céréales des États-Unis. L’Occident commença à s’inquiéter lorsque des troubles dans les zones rurales des
pays en développement conduisirent à des révoltes qui
portèrent au pouvoir des régimes socialistes et pro-Soviétiques, notamment à Cuba en 1959.
Au même moment, des enquêtes sur des fermes réalisées par des économistes agricoles américains conclurent que les petits exploitants agricoles utilisaient
efficacement les ressources, ce qui allait à l’encontre
de l’opinion communément admise jusque-là : Schultz
(1964) résuma cette nouvelle idée en observant que les
petits agriculteurs étaient « efficaces, mais pauvres ».
Le potentiel des petites exploitations se confirma avec
les projets de développement qui leur étaient spécifiquement consacrés dans les années 1950 ; l’on vit ainsi
l’essor de la production de thé et de café dans de petites
3 Par la suite, le terme « agriculteur » seul sera utilisé, dans un souci de
confort de lecture, mais l’expression se réfère autant aux agricultrices
qu’à leurs homologues masculins.
14
fermes au Kenya, et une croissance rapide des productions agricoles sur les petites exploitations créées
à la suite de réformes agraires en Corée et à Taïwan
(Banque mondiale, 1975). Il en résulta une réévaluation
de l’agriculture. Loin de se cantonner dans une position
subalterne par rapport à l’industrialisation, ce secteur
pouvait et devait jouer un rôle central dans le développement. Ce rôle se fonde sur ses fonctions potentielles
de fournisseur d’aliments et de matières premières, de
source de devises, de marché national pour la production des autres secteurs, mais aussi source de capital et
de main d’œuvre supplémentaire pour la croissance de
l’industrie manufacturière et des services (Johnston et
Mellor, 1961).
Selon Schultz, les améliorations techniques permettaient de résoudre le paradoxe des petits exploitants
agricoles efficaces et néanmoins pauvres. Par coïncidence, c’est dans les années 1960 que les tentatives de
sélectionner des variétés de céréales hybrides à haut
rendement portèrent leurs premiers fruits – ce qui
allait constituer la base technique de la « Révolution
Verte ». Les autres techniques nécessaires pour tirer
le meilleur profit de ces nouvelles semences, à savoir
l’utilisation accrue d’engrais industriels, le contrôle de
l’eau par l’irrigation et le drainage, et la protection des
récoltes, étaient applicables à n’importe quelle échelle,
du moins en théorie, et donc tout à fait appropriées
pour les petites exploitations. Les mauvaises récoltes du
milieu des années 1960 en Inde étaient perçues comme
une menace malthusienne qui planait sur les pays en
développement, dont la population croissait alors très
vite – l’on craignait que ces pays n’arriveraient jamais
à stimuler l’agriculture de façon à ce qu’elle suive. C’est
pourquoi l’Inde et d’autres pays, en un effort désespéré
pour échapper au désastre, ont investi lourdement
dans le potentiel des nouvelles semences : ils construisirent des routes et systèmes d’irrigation ainsi que des
fabriques d’engrais ; via le conseil agricole, ils firent la
promotion active des nouvelles semences là où elles
pouvaient bien pousser ; ils nationalisèrent des banques
ou leur donnèrent l’ordre d’accorder des crédits aux agriculteurs ; et les agences étatiques promirent d’acheter
les surplus de céréales à des prix garantis.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Lorsque les cours des céréales atteignirent des sommets
en 1973-74, les craintes malthusiennes eurent l’air de
se réaliser. Très inquiets, les dirigeants redoublèrent
d’efforts pour développer l’agriculture, notamment en
investissant dans la Révolution Verte. Sur le plan international, les centres de recherche agricole se virent
dotés de budgets largement plus élevés, afin de créer les
semences améliorées et les pratiques agronomiques au
cœur de cette révolution.
La Révolution Verte réussit à augmenter la production. À partir de la fin des années 1960, l’agriculture
connut une croissance plus forte dans les pays en
développement que dans ceux de l’OCDE. Surtout, ce
qui est encore plus important, c’est que la hausse de
la production de céréales surpassa largement celle de
la population dans les années 1960 et 1970, époque à
laquelle la croissance de la population en Asie et dans
d’autres parties du monde en développement atteignit
des sommets historiques.4 Jusqu’au milieu des années
1960, peu d’observateurs pensaient cela possible ;
pourtant ce fut bel et bien le cas, grâce aux efforts conjugués de dirigeants engagés et de leurs conseillers en
politiques, grâce aux sélectionneurs de plantes et à une
armée de personnes travaillant dans le conseil agricole,
les fabriques d’engrais, les entrepôts, les transports et
les systèmes d’irrigation. Cette révolution a concerné
l’Asie et une partie de l’Amérique latine, par exemple le
Mexique, mais a aussi eu lieu pour le maïs en quelques
endroits isolés du continent africain, même si les efforts n’ont pas souvent été très soutenus en Afrique.
Une fois le succès de la Révolution Verte nettement
établi, il devint clair non seulement que la recherche
agricole était capable de quasi-miracles, mais aussi
que l’investissement public dans tous les éléments de
la Révolution Verte en Asie, à savoir l’irrigation et le
drainage, la fourniture d’intrants, le conseil, l’octroi de
crédits et la garantie des prix aux agriculteurs, pouvait
se révéler très efficace. 5
L’intérêt pour l’agriculture connut un pic au début
des années 1970. Certains chercheurs de la Banque
mondiale (Chenery et al., 1976) rejetèrent l’idée selon
laquelle l’équité s’obtiendrait au prix de la croissance
économique ; au contraire, ils avancèrent l’idée que
l’investissement dans les entreprises à petite échelle des
gens pauvres allait stimuler la croissance économique
plutôt que la freiner. Les plus nombreuses de ces petites
entreprises étaient de loin les exploitations agricoles
familiales.
Pourtant, malgré cette attention sans précédent portée
à l’agriculture, il devint clair que l’on s’était tant focalisé sur des questions de technologies et de micro-écon4 Environ dix ans après le déclenchement de la Révolution Verte en
réponse au péril malthusien, la croissance de la population ralentit, ainsi
la production alimentaire accéléra au moment où la population décéléra,
contribuant à éloigner ce danger.
5 Ce qui n’est pas synonyme d’efficience, mais étant donné l’ampleur de
la crise de la production asiatique au milieu des années 1960, on cherchait une réponse efficace, quel qu’en soit le coût.
omie du développement des petites exploitations que
l’on avait négligé le contexte économique plus général
et les incitations aux agriculteurs. Lipton (1976) allait
souligner le parti pris en faveur des villes, tandis que
d’autres allaient apporter davantage de détail en identifiant l’imposition implicite – « la protection négative » – de l’agriculture (Krueger et al., 1991). C’était
principalement le cas en Afrique, mais l’on trouvait
de mauvais exemples en Amérique latine et parfois en
Asie aussi. Certains impôts étaient explicites, surtout
les taxes sur les cultures d’exportation, mais il fallait y
ajouter les prélèvements implicites que représentaient
les charges et marges prises par les offices de commercialisation nationaux, lesquels étaient en situation
de monopsone, les livraisons obligatoires exigées des
agriculteurs dans les économies à planification centralisée, et l’effet du contrôle des prix des denrées alimentaires. De plus, l’agriculture se retrouvait défavorisée
commercialement à cause du protectionnisme et de
la surévaluation des taux de change lorsque ceux-ci
étaient contrôlés, ce qui était le cas dans la plupart des
pays avant les années 1980.
En effet les taux globaux de protection négative étaient
souvent très élevés, comme l’a montré une étude
approfondie de l’étendue de la protection négative,
voir Tableau 1.1. Pour les trois pays africains étudiés, le
taux moyen dépassait 50 %. Les cultures d’exportation
étaient plus touchées que les importations, principalement les cultures vivrières. Les agriculteurs étaient
désavantagés indirectement, via des taux de change et
des mesures de protection industrielle, plutôt que via
des mesures les affectant directement. Cette imposition implicite, disait-on alors, réduisait les incitations aux agriculteurs, ce qui réduisait la production,
freinait la croissance agricole, et entravait l’exportation
de produits agricoles. Si la production agricole était
décevante, disait-on, alors on devait remédier à tout
cela – en « fixant les justes prix » – pour stimuler la
production.
L’argument selon lequel les problèmes de développement agricole étaient en grande partie causés par des
défaillances gouvernementales devint un élément
important du « Consensus de Washington » sur la
réflexion autour du développement qui émergea à la
fin des années 1970 et au début des années 1980. Cette
analyse plaide pour la primauté de l’entreprise privée
comme moteur de la croissance, avec les marchés qui
coordonnent l’activité ; le rôle de l’État devrait alors se
restreindre à la création d’un environnement propice à
l’investissement, ce qui comprend une macroéconomie
stable, et une offre de biens et de services publics qui ne
pourraient pas être fournis par le secteur privé. Le Consensus a émergé à un moment où de nombreux pays en
développement d’Afrique et d’Amérique latine connaissaient une inflation élevée, des déficits commerciaux
et un accroissement de la dette publique. La première
priorité des années 1980 devint alors la stabilisation
de ces macroéconomies, par le moyen de programmes
d’ajustement structurel.
15
INTRODUCTION
TABLEAU 1.1 TAUX NOMINAUX DE PROTECTION DIRECTE, INDIRECTE, ET TOTALE PAR RÉGION, 1960–1984
Région
Protection
indirecte
Protection
directe
Total
Protection
directe des biens destinés à
l'importation
Protection
directe des
biens destinés à
l'exportation
Asie: Rép. de Corée, Malaisie,
Pakistan, Philippines, Sri Lanka
& Thaïlande
– 22.9 (a)
– 2.5
– 25.2
22.4
– 14.6
Amérique latine: Argentine,
Brésil, Chili, Colombie & Rép.
Dominicaine
– 21.3
– 6.4
– 27.8
13.2
– 6.4
Méditerranée: Égypte, Maroc,
Portugal & Turquie
– 18.9
– 6.4
– 25.2
3.2
– 11.8
Africa subsaharienne: Côte
d’Ivoire, Ghana & Zambie
– 28.6
–23.0
– 51.6
17.6
–20.5
Source : Krueger et al., 1991
Note: La période couverte va généralement de 1960 à 1984, mais peut varier pour certains pays.
(a) Dans le Sud de l’Asie (Pakistan, Sri Lanka), la protection nominale indirecte était de -32.1%, contre -18.1% dans l’est de
l’Asie (Corée, Malaisie, Philippines, Thaïlande).
Le Consensus restait plutôt muet sur les secteurs pris isolément. Pour l’agriculture, on tenait pour acquis que l’ajustement et la libéralisation allait corriger l’imposition implicite élevée et donner lieu à une croissance agricole plus
rapide lorsque seraient rétablies les incitations à investir.
L’intérêt pour l’agriculture déclina encore plus dans les années 1990, à mesure que des questions telles que la réduction de la pauvreté, la croissance économique, l’environnement, le genre, la santé et l’éducation devinrent des
objectifs de développement plus prioritaires (Eicher, 2003). De plus, le développement agricole, perçu comme étant
difficile et problématique, souffrait d’une image négative en raison de son association avec des programmes de
développement rural intégré des années 1970 qui avaient eu des effets décevants. Les financements à l’agriculture
versés par les bailleurs de fonds diminuèrent en conséquence : en valeur réelle, l’agriculture reçut moitié moins en
2005 qu’en 1980, tandis que sa part des fonds s’effondra de 17 % au début des années 1980 à 3 % en 2005 (Cabral, 2007,
qui cite des statistiques de l’OCDE).
UN REGAIN D’INTÉRÊT POUR L’AGRICULTURE
Depuis 2000, cependant, on a de plus en plus conscience
que l’agriculture a été injustement négligée. Le premier
objectif du Millénaire pour le développement étant de
faire diminuer de moitié la pauvreté et la faim, on a
porté l’attention sur les lieux où vivent les pauvres et
les affamés. Pour la vaste majorité d’entre eux, ces lieux
sont les zones rurales où l’agriculture représente habituellement le premier moyen de subsistance et la première
source d’emplois. La prise de conscience fut forte en
Afrique. Lorsque les ministres africains de l’Agriculture
tinrent un sommet à Maputo en 2003, ils rédigèrent
une déclaration dans laquelle ils annonçaient se fixer
comme but une croissance annuelle de l’agriculture de 6
% et y consacrer 10 % de leur budget. Cela déboucha sur
l’adoption par l’Union Africaine du Programme Détaillé
de Développement de l’Agriculture Africaine (PDDAA).
16
Sur le plan international, les bailleurs de fonds
décidèrent de revoir leur soutien à l’agriculture, et
annoncèrent vouloir allouer davantage d’efforts et de
ressources à ce secteur. Le Rapport sur le développement
dans le monde 2008 (Banque mondiale, 2007) reflète
ces nouvelles perspectives. Il argumente en faveur de
l’investissement dans l’agriculture comme moyen de
réduire la pauvreté, tout en reconnaissance la diversité
des contextes, et donc les différentes voies que peuvent
emprunter les ménages ruraux afin de sortir de la pauvreté : intensification de l’agriculture, diversification, ou
migration vers une autre région. Certaines fondations
privées, entre autres la Bill & Melinda Gates Foundation,
se sont aussi intéressées à la question.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Ces initiatives et d’autres devinrent d’autant plus
pressantes et manifestes lorsque les cours des céréales
grimpèrent en flèche de manière inattendue sur les
marchés mondiaux en 2007-08, à un point jamais vu
depuis 1973-74. Ce fut un choc, dans un monde qui
s’était accoutumé à acheter sur les marchés mondiaux
des denrées de base à des prix qui depuis 1960 avaient
diminué de 60 % en termes réels. En même temps, l’on
s’inquiète de plus en plus de la dégradation de l’environnement, de l’épuisement des ressources, et du changement climatique ; ce que l’on craint étant que la croissance agricole pourrait ralentir encore plus lorsqu’on va
devoir affronter les limites et les coûts environnementaux, sachant que les délais sont longs dans les systèmes
naturels.
LES DÉFIS ACTUELS DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
Dans l’histoire du développement, les croyances du
moment sont réexaminées à intervalles réguliers, à la
lumière de chocs ou de nouvelles données, ce qui tend
souvent à modifier ces croyances. Cela fait maintenant
30 ans que le Consensus de Washington en est venu
à dominer la pensée concernant le développement.
Quelles sont les données qui prouvent ou remettent en
question cet ensemble d’idées appliquées à l’agriculture ?
La plupart des agences de développement les plus importantes se sont exprimées sur le sujet de la politique
agricole depuis 2008 ; le Rapport sur le développement
dans le monde de 2008 (Banque mondiale, 2007) est un
exemple remarquable d’intervention. Pour la présente
étude, en tout 24 documents de politique ont été passés
en revue, parmi les documents publiés depuis le début
des années 2000 par les principaux bailleurs de fonds
et organisations internationales. Ils sont détaillés dans
l’Annexe B. Bien qu’ils couvrent de multiples sujets, les
quatre ensembles suivants ressortent particulièrement.
Premièrement, l’emprise du Consensus de Washington en tant que doctrine économique sacrosainte s’est
affaiblie (pour un examen critique général, se référer
aux travaux de Kanbur 2008 sur l’émergence de la «
Confusion de Washington »). L’analyse des expériences
asiatiques de croissance économique et de développement a fait la preuve des politiques hétérodoxes
adaptées au contexte de chaque pays, plutôt que celle des
prescriptions rigides du Consensus (voir par exemple
Chang, 2003, 2009). En Afrique, par exemple, l’idée qu’il
ne fallait pas envisager de subventions aux intrants tels
que les engrais a été nuancée depuis que Dorward (2009)
a émis son raisonnement selon lequel de telles subventions pouvaient être justifiées dans des circonstances
particulières – lorsque les engrais sont utilisés sur des
cultures vivrières dans des pays coupés des marchés
mondiaux et où l’alimentation représente une grande
part des budgets des ménages à faibles revenus.
En ce qui concerne l’agriculture, la croyance selon
laquelle la libéralisation et la stabilité macroéconomique
allaient stimuler la croissance a été mise à mal par l’observation du fait que les petits agriculteurs, surtout en
Afrique, utilisent très peu d’intrants achetés ; dans certains pays il est même probable qu’ils en utilisent moins
qu’il y a un quart de siècle, et ce malgré la disponibilité
de technologies plus productives, à savoir des semences améliorées et des engrais. Certains l’expliquent par
l’accès limité au crédit, à cause de coûts de transactions
élevés entre les banques du secteur formel et les petits
exploitants agricoles – une forme de défaillance du
marché. D’autres pointent du doigt les monopoles et la
concurrence imparfaite ou encore d’autres facteurs tels
que le manque de titres de propriété foncière – encore
une fois, il s’agit de défaillances des marchés. Selon
d’autres encore, ces problèmes résultent de politiques
publiques inconstantes, ou tout simplement des mécanismes économiques en jeu lorsque les coûts de transport
sont élevés. Les analyses font débat (→voir « Les défaillances des marchés agricoles », p.42).
Deuxièmement, l’agriculture semble aller d’une demande limitée vers une offre limitée. Du milieu des années 1980 jusqu’au milieu des années 2000, l’agriculture
dans le monde était limitée par la demande réelle. Toute
augmentation importante de la production ne pouvait
être vendue qu’en acceptant des prix plus bas. La plupart
des pays de l’OCDE ont réagi en apportant un complément aux revenus des agriculteurs. Actuellement, les
économies émergentes en Asie, au Proche-Orient et en
Amérique latine, de plus en plus urbanisées et aisées,
voient augmenter rapidement la demande de produits
alimentaires d’une valeur plus élevée, comme les huiles
végétales, le sucre, les fruits, les légumes, le poisson, la
viande et les produits laitiers. Les prix de ces denrées ont
d’ailleurs augmenté de manière significative depuis le
début du XXIème siècle. Alors que les agriculteurs des
pays en développement avaient longtemps été limités
par l’absence de demande nationale et régionale pour
leurs excédents commercialisables, ils ont désormais à
fournir des marchés de taille importante, en expansion.
Ceux qui sont restés à la campagne constatent que la
demande pour leur production semble n’avoir jamais
été aussi forte depuis le début de la Révolution Verte au
milieu des années 1960.
17
INTRODUCTION
Troisièmement, il y a eu une évolution de certains
des principaux coûts de production agricole. Entre le
début des années 1980 et le milieu des années 2000, les
énergies fossiles et les engrais qui en étaient dérivés ont
permis à l’agriculture de croître (HLPE, 2011). Depuis, les
cours du pétrole ont grimpé, puis sont retombés en 201415, mais demeurent tout de même supérieurs à ceux du
début des années 2000. Or un cours du pétrole plus élevé
augmente non seulement le coût de la production agricole, mais stimule aussi la demande de biocarburants.
Lorsque le cours du brut dépasse 60 US$ le baril, certaines matières premières tropicales telles que la canne
à sucre, l’huile de palme, le manioc et le sorgho à sucre
deviennent compétitifs par rapport aux énergies fossiles.
Les salaires dans les régions rurales d’Asie augmentent, signifiant que la main d’œuvre agricole n’est plus
aussi abondante ni aussi bon marché (Wiggins et Keats,
2014). Au fur et à mesure que les coûts de production des
denrées de base en Asie augmentent, les opportunités
d’exportation depuis l’Asie vers des pays qui possèdent
beaucoup de terres augmentent également.
Quatrièmement, les coûts environnementaux associés
au développement agricole risquent de ne plus être
supportables, tandis que la menace du changement
climatique se fait sentir. Depuis le début de la Révolution Verte, l’agriculture a pu croître, mais au prix de la
surexploitation des nappes phréatiques, de la pollution
de l’air et des sols, et de la transformation de forêts et autres habitats riches en biodiversité en nouveaux champs
cultivés (HLPE, 2011). Il n’est plus possible de continuer ainsi, à cause de la rareté de l’eau et de la valeur
croissante des services rendus par les écosystèmes.
L’agriculture doit devenir durable sur le plan environnemental. Pendant ce temps, il semble que l’on puisse
de moins en moins se fier aux climats, et à leurs caprices
de plus en plus fréquents, lesquels sont sans doute les
premiers effets du réchauffement de la planète sur la
météo. On commence déjà à chercher par quels moyens l’agriculture pourrait effectivement s’adapter à un
climat changeant, plus variable, et réduire ses propres
émissions de gaz à effet de serre. Actuellement, elle est
responsable de plus de 30 % des émissions de gaz à effet
de serre si l’on compte les terres converties en champs
cultivés. Mais jusqu’à présent, les négociations internationales sur le climat ont peu pris en compte le fait que
l’agriculture est sans doute la seule activité économique
pour laquelle un objectif d’émissions (nettes) nulles est
réaliste, en raison de sa capacité à stocker le carbone
dans les sols et les plantes.
18
Les défis actuels du développement agricole comprennent le double objectif – déjà ancien – de réduction de
la pauvreté et de la faim. Si on a pu constater des succès,
particulièrement en Asie de l’Est et du Sud-Est, il reste
encore beaucoup à faire, vu les niveaux de pauvreté et
d’insécurité alimentaire dans d’autres pays en développement, principalement dans les zones rurales. On a
toutefois ajouté deux éléments à la liste des défis.
Le premier élément est une conséquence des cours plus
élevés du pétrole et de l’augmentation de la demande
alimentaire dans les pays où la croissance économique
est rapide, deux facteurs qui ensemble ont contribué à
la récente volatilité des marchés des denrées de base, et
pourrait bien entraîner une hausse des prix alimentaires
réels à moyen terme. Par conséquence, des voix s’élèvent
pour exiger que les choix de politiques publiques règlent
ces questions.
Le second défi est celui de rendre l’agriculture durable à
long terme sur le plan environnemental – comment produire sans épuiser les aquifères, sans éroder et dégrader
les sols, sans transformer des habitats naturels de valeur
en champs cultivés, ni polluer les sols et l’eau. Il s’agit
aussi de le rendre compatible avec le changement climatique, en l’adaptant au climat sans doute plus capricieux
d’une planète plus chaude et en limitant le réchauffement via la réduction des émissions dues à l’agriculture
et via la capture du carbone dans les systèmes agricoles
(« agriculture intelligente face au climat »).
La politique agricole doit donc régler un ensemble plus
large de questions que par le passé, et relever des défis
redoutables
CE QUI VA SUIVRE
La suite de ce rapport passe en revue
les questions identifiées ci-dessus, en
séparant les domaines de consensus des
points contentieux ou pour lesquels les
certitudes font défaut. Ensuite, le chapitre 3 est consacré aux questions de choix
de politiques publiques et de cohérence.
De brèves réflexions forment la conclusion de ce rapport.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
1.3
APPROCHE ET STRUCTURE DU RAPPORT
UN CADRE D’ORGANISATION DES IDÉES
Les débats actuels autour du développement agricole peuvent s’avérer difficiles à saisir pour les personnes qui n’y
participent pas régulièrement. Concernant certains sujets, les discussions sont vives, et donnent lieu à des débats qui
ont tendance à attirer l’attention, surtout quand ils reposent sur des jugements de valeur. De la même manière, il y a
des questions, souvent les plus importantes, comme le changement climatique, où l’on dispose de peu de certitudes
concernant les processus et donc les possibilités techniques. Néanmoins il arrive que les débats occultent certains
points clés sur lesquels la plupart des chercheurs et analystes sont d’accord.
Pour la présente étude, il a donc été décidé d’organiser les sujets en distinguant les points faisant l’objet d’un consensus général des questions autour desquels les débats font rage, à cause de manque de certitudes, du manque de données probantes, d’interprétations divergentes des données, ou de valeurs divergentes. Pour la sélection des thèmes,
il a fallu trouver un compromis entre, d’une part, le nombre de thèmes et par conséquent le traitement de chaque
domaine, et d’autre part, l’envie de se concentrer sur les enjeux qui paraissent les plus importants. On a toutefois
omis un sujet qui fait débat, celui des politiques commerciales agricoles, car la GIZ a commandé un rapport séparé
sur le sujet.6 Le tableau 1.2 recense les thèmes qui font l’objet d’un consensus ou de débats.
TABLEAU 1.2 FONCTIONS CLÉS DE L’ÉTAT : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES QUI FONT DÉBAT
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DOMAINES OBJETS DE DÉBATS ET D’INCERTITUDES
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DOMAINES CONSENSUELS
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Un climat d'investissement rural ou un contexte favorable : paix et ordre public, stabilité macroéconomique, institutions de base
Une fourniture de biens publics en zone rurale : routes, électricité, autres infrastructures physiques ; éducation, santé, eau courante, assainissement ; recherche et conseil agricole
Sécurité alimentaire et nutrition – bien qu’il y a globalement consensus sur les politiques publiques, tous les spécialistes agricoles ne sont pas au courant de cette réflexion et de ses implications
Transitions agricoles et rurales : le déclin relatif de l'agriculture avec la croissance économique,
les différentes échelles d'exploitation et l a viabilité des petites exploitations agricoles, les transitions rurales et le sort des fermes marginales, la pertinence de la politique foncière
Les marchés agricoles en développement : la divergence d’opinion concernant les difficultés
d’accès des petits agriculteurs aux intrants et au financement, le débat sur les réponses à apporter
; comment les petits agriculteurs peuvent être mis en relation avec des chaînes de valeur ajoutée
émergentes ; si ça vaut la peine que les gouvernements ou instances régionales ou internationales
tentent de stabiliser les marchés
Technologies agricoles : en particulier les biotechnologies et les technologies à hauts niveaux
d’intrants externes, par opposition aux technologies à bas niveaux d’intrants et aux approches
agro-écologiques
Le genre et le développement agricole : la lutte contre les inégalités hommes/femmes dans la
productivité agricole, et les enjeux plus généraux concernant les femmes dans le monde rural et
leur émancipation
La durabilité environnementale et le changement climatique : le défi des remèdes à apporter
aux nuisances environnementales – la dégradation des sols, l’utilisation de l’eau, la perte de la
biodiversité et des forêts – tout en s’adaptant au changement climatique et en réduisant la contribution de l’agriculture aux émissions de gaz à effet de serre
6 Cf. le projet de la GIZ sur le commerce agricole et la chaîne de valeur ajouéte (2013) : Agricultural trade policy for rural development and food security.
(La politique commerciale agricole au service du développement et de la sécurité alimentaire, en anglais)
19
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
2
Politiques de développement
agricole : domaines
consensuels, domaines objets
de doutes ou de débats
20
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
2.1
→
UN LARGE CONSENSUS AUTOUR DE LA BASE DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE :
UN CONTEXTE PROPICE ET DES BIENS PUBLICS DANS LES ZONES RURALES
RÉSUMÉ :
On peut tirer du passé deux enseignements cruciaux : le fait que les choix biaisés en faveur des villes et une lourde
imposition implicite des agriculteurs peuvent entraver l’investissement et l’innovation ; et le fait que les investissements publics peuvent stimuler le développement agricole. De là découlent deux conditions dont l’on s’accorde
généralement à dire qu’elles sont nécessaires au développement agricole.
L’une de ces conditions est le climat propice à l’investissement dans les régions rurales, ce qui suppose la paix, la
stabilité économique et les institutions économiques de base telles que les droits fonciers. Le climat d’investissement
n’a pas besoin d’être parfait : ce qui compte, c’est d’ôter les barrières majeures à l’investissement et à l’innovation.
L’autre condition est l’investissement étatique dans les biens publics en zone rurale – ceux qui ne pourraient être
fournis de manière adéquate par le secteur privé. Cela inclut les infrastructures physiques (routes et électricité),
l’investissement dans les ressources humaines via l’éducation, la santé et l’eau potable, et l’offre de connaissances
techniques via la recherche et le conseil agricoles. Dans ces domaines, le retour sur investissement des dépenses
publiques est souvent élevé.
UN CLIMAT PROPICE À L’INVESTISSEMENT EN MILIEU RURAL
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Un climat qui favorise l’investissement et l’innovation ne suffit pas à lui seul à stimuler la production, mais il représente une condition nécessaire : l’agriculture croît à un rythme moins soutenu
quand elle est lourdement taxée (« la protection négative »). Les caractéristiques d’un climat propice
sont bien connus : la paix et l’ordre public ; la stabilité macroéconomique avec une inflation maîtrisée et un taux de change compétitif ; le respect des droits de propriété ; une imposition prévisible,
raisonnable, et avec une assiette fiscale large, dont les recettes sont réinvesties dans des biens publics
(Poulton et al., 2008).
L’on voit mal comment ne pas être d’accord avec l’importance de la proposition générale ci-dessus, mais en pratique,
la question est la suivante : à quel point le contexte doit-il
être bénéfique pour stimuler les investissements ; ou,
formulé autrement, quel degré de médiocrité peut atteindre le climat avant de dissuader les investisseurs ? Il n’est
pas rare que l’on définisse un climat d’investissement tant
par ce qu’il évite que par ce qu’il offre. Il s’agit donc d’éviter
les distorsions économiques grossières type protection
négative, il s’agit de dissiper les craintes des innovateurs
et investisseurs quant au risque d’expropriation ou d’une
fiscalité prédatrice, et il s’agit de mettre en œuvre des
politiques publiques stables, qui permettent d’investir sur
le long terme sans craindre un virage à 180 degrés dans les
stratégies ou politiques.7
Il n’est pas utile de chercher la perfection pour le climat
d’investissement ; plutôt, il faut éviter les erreurs grossières
et les distorsions. La Chine est un exemple notoire. Lorsqu’à
partir de 1978 la Chine introduisit des réformes, les mesures
prises dans le domaine de l’agriculture ont été significatives – par exemple, l’introduction de la responsabilité du
ménage pour la production, la liberté de vendre une partie
des produits sur les marchés – mais pas complètes, loin de
là. Le climat d’investissement était loin de la perfection.
Au contraire, il était même relativement médiocre, à cause
des contrôles qui existaient encore sur les marchés, et des
restrictions imposées sur la location des terres. Néanmoins,
l’amélioration par rapport au climat d’investissement
7 Cela n’empêche pas les gouvernements d’effectuer des changements
assez radicaux, tant que leur stratégie respecte la trajectoire annoncée.
Les problèmes surgissent lorsque des virages à 180 degrés sont pris, par
exemple quand on impose une interdiction sur les importations ou les
exportations ou lorsqu’on nationalise des industries.
d’avant les réformes était considérable (Rodrik, 2003). Ces
changements, qui ont stimulé l’accélération de la croissance
agricole bien au-delà de la croissance de la population, ont
permis à la Chine de s’industrialiser. On peut voir la Chine
comme un cas particulier. Mais il ne s’agit pas du seul. Les
réformes entreprises au Ghana en 1983 maitrisèrent l’inflation et dévaluèrent le cedi [la monnaie d’alors] à un niveau
compétitif ; par ailleurs, la réforme de l’office de commercialisation du cacao réduisit les marges perçues par l’office
par rapport aux prix payés aux cultivateurs. Le résultat
fut une accélération remarquable de la croissance agricole. Durant la décennie qui a précédé 1983, la croissance
agricole avait été le plus souvent lente ou négative ; après
les réformes, la croissance de l’agriculture fut de 5 % par an
en moyenne pendant 25 ans, soit l’une des plus rapides du
monde (Leturque & Wiggins, 2011).
C’est pour cela que les débats tournent autour d’une «
gouvernance suffisamment bonne » (Grindle, 2004, 2007)
et des conditions de progrès minimales (Moore & Schmitz,
2009). Ils s’appuient sur les exemples de l’Asie orientale, où
de nettes imperfections dans le climat d’investissement
et la gouvernance n’empêchèrent pas des investissements
importants et une croissance économique rapide. Ce qui
compte n’est pas d’atteindre la perfection, mais d’éviter les
erreurs grossières et les distorsions – ce qui est encourageant. Les pays en développement et surtout ceux à faibles
revenus disposent rarement de la capacité administrative,
et parfois de la capacité politique, favorables à un climat
d’investissement idéal. Mais s’ils peuvent remédier aux pires
faiblesses, alors leurs efforts devraient être récompensés.
21
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
DES BIENS PUBLICS RURAUX POUR LES AGRICULTEURS
L’agriculture a besoin de biens publics, c’est-à-dire de biens et de services que les entreprises
privées ne fournissent pas en quantités suffisantes car elles ne peuvent pas facilement empêcher ceux qui ne paient pas d’en profiter. Ces biens incluent les infrastructures physiques comme
les routes et l’électricité, peut-être, le cas échéant, des systèmes d’irrigation et de drainage à
grande échelle ; mais aussi les services de développement humain comme l’éducation, la santé,
l’eau courante et l’hygiène ;8 ainsi que la connaissance publique via la recherche et la vulgarisation agricoles.
Les dépenses affectées aux biens publics dans les zones rurales portent leurs fruits : on le voit en étudiant les retours
sur investissements durant la Révolution Verte. Par exemple, Fan et al. (2000) présentent les estimations suivantes
relatives aux dépenses publiques pour l’agriculture en Inde à l’époque de la Révolution Verte :
TABLEAU 2.1 RETOUR SUR INVESTISSEMENT DES DÉPENSES AGRICOLES EN INDE, 1970 À 1993
Retour sur investissement
dans le secteur, en roupies,
par roupie dépensée
Réduction du nombre de pauvres par million de roupies
Recherche & développement
13.45
84.5
Routes
5.31
123.8
Éducation
1.39
41.0
Irrigation
1.36
9.7
Programmes de lutte contre la pauvreté
1.09
17.8
Conservation des sols et de l'eau
0.96
22.6
Santé
0.84
25.5
Électricité
0.26
3.8
Source : Données Fan et al. 2000, citées dans Fan et al. 2007
8 Plusieurs de ces investissements dans l’humain ne sont pas à strictement parler des biens publics, puisqu’un fournisseur privé serait en mesure d’exclure
ceux qui ne paient pas ces services. On peut plutôt parler de « biens tutélaires » : les biens dont les bénéfices sont perçus comme moins grands par le privé
que par le public, et donc s’ils étaient laissés au marché, ils seraient sous-utilisés, au détriment de la société à moyen et à long terme.
Comme le montre le tableau, le retour sur investissement a été très élevé pour la recherche agricole et les
routes, et assez élevé pour l’éducation et l’irrigation.
Le cas de l’Inde n’a rien d’exceptionnel. Des analyses
similaires pour la Chine, le Vietnam, la Thaïlande et
l’Ouganda (Fan et al., 2007) révèlent des tendances
semblables, avec toutefois des différences de retour sur
investissement pour différents bien publics selon les
pays. Leur conclusion est la suivante :
La recherche agricole, l’éducation et
les infrastructures rurales sont les trois
formes les plus efficaces de dépenses
publiques servant à promouvoir
la croissance agricole et à réduire
la pauvreté. (Fan et al., 2007)
22
Des études similaires d’estimation du retour sur
investissement des dépenses publiques parviennent
à une autre conclusion frappante : si cela rapporte de
dépenser de l’argent pour des biens publics, ce n’est
généralement pas le cas pour les biens privés (Fan &
Rao, 2003). En Amérique latine, de Ferranti et al. (2005)
se plaignent qu’entre 1985 et 2000, pour neuf pays de
la région, plus de 54 % des dépenses publiques en zones
rurales ont été affectées à des biens et des allocations
de nature privée. À la marge, une hausse de 1 % de la
part des dépenses rurales affectées aux biens publics
entraîne une hausse de 0,23 % de la production agricole, contre un retour d’à peine 0,06 % pour une hausse
globale des dépenses de 1 % sans changement dans leur
répartition. Il semble donc que l’on pourrait y gagner
considérablement si l’on transférait les financements
des biens privés vers les biens publics dans les régions
rurales d’Amérique latine.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
SCHÉMA 2.2 ÉVOLUTION DES RETOURS SUR INVESTISSEMENT DES DÉPENSES PUBLIQUES EN INDE
Retours sur investissement, par roupie
9
8
7
6
1960s
1970s
1980s
1990s
5
4
3
2
1
bv
en
au tion
cré s
dit
Su
Su
b
à l ven
'él tio
ec ns
tri
cit
é
Su
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à l vent
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R&
D
ag
on
ca
ti
Éd
u
Ro
u
tes
0
Source : Dorward et al. 2004, à partir des données de Fan
Bien que ces résultats soient sans doute valables de
manière générale, il peut y avoir des exceptions. Au
début du processus de développement, les subventions
peuvent permettre de rendre abordables les intrants
qui sont hors de portée des agriculteurs, à cause de leur
manque de capital et des défaillances sur les marchés
du crédit. Cependant, il est possible que les bénéfices
soient temporaires, comme le montre l’expérience
de l’Inde (voir schéma 2.2). Durant les années 1960,
les subventions à l’irrigation, au crédit et aux engrais
eurent des effets importants sur la pauvreté rurale,
tandis que les subventions à l’électricité eurent un
retour sur investissement bien plus faible. Néanmoins,
l’impact positif des subventions agricoles diminua au
fil du temps pour ne plus en avoir que très peu dans les
années 1990.
→ Lectures recommandées :
Fan, Shenggen, Joanna Brzeska & Ghada Shields, 2007,
‘Investment Priorities for Economic Growth and Poverty Reduction’, 2020 Focus Brief on the World’s Poor and
Hungry People. Washington, DC: IFPRI
Leturque, Henri & Steve Wiggins, 2011, Ghana’s
sustained agricultural growth: Putting underused
resources to work, Report, London: Overseas Development Institute
23
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
2.2
LE CONSENSUS AUTOUR DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE ET DE LA NUTRITION
Dans les pays en développement, l’insécurité alimentaire et la malnutrition demeurent des
problèmes graves. On estime à 795 millions, soit 15 % de la population du monde en développement, le nombre de personnes sous-alimentées9 en 2014-16 (FAO, 2015). Parmi les enfants de
moins de cinq ans, 29 % souffrent de retards de croissance10 et 18 % d’insuffisance pondérale11
(UNICEF, 2012). Les carences en micronutriments sont encore plus répandues : quelques deux
milliards de personnes sont touchées, et souffrent de carences en vitamine A, en iode, en fer et
en zinc (UNSCN, 2004).
→
RÉSUMÉ :
Dans les pays en développement, l’insécurité alimentaire et l’insécurité nutritionnelle sont de graves
problèmes : près de 800 millions de personnes sont
sous-alimentées, 29 % des enfants de moins de cinq
ans connaissent des retards de croissance, et au total
deux milliards d’êtres humains souffrent de carences
en vitamines et minéraux.
La réduction de la malnutrition a progressé lentement, mais les remèdes, globalement, sont connus
: la réduction de la pauvreté, l’investissement dans
la santé, l’eau courante et l’hygiène, l’éducation des
filles jusqu’au secondaire, la formation à l’alimentation infantile, la distribution de micronutriments et
l’alimentation thérapeutique.
Le développement agricole peut jouer un rôle clé, en
produisant des aliments à un coût et à un prix réduits
; en étant source de revenus pour les agriculteurs et
travailleurs agricoles ; et à travers son effet multi-
La réduction de ces problèmes a progressé lentement.
Le premier objectif du Millénaire pour le développement s’était fixé pour but, entre autres, de diminuer de
moitié la part des individus souffrant de la faim entre
1990 et 2015. L’objectif de réduction de la sous-alimentation et de la malnutrition infantile n’a pas été
atteint.12 De plus, les avancées ont été inégales : en ce
qui concerne les pays en développement, les principales
diminutions de la prévalence de la sous-alimentation
ont eu lieu en Asie et en Amérique latine ;
9 y a sous-alimentation lorsque les individus ne tirent pas assez d’énergie
de leur régime alimentaire pour mener une vie saine et active.
10 La définition repose sur la taille en fonction de l’âge : les enfants
dont la taille correspond à deux écarts-types standards en-dessous de la
médiane de leur âge sont considérés comme chétifs.
11 La définition repose sur le poids en fonction de l’âge : les enfants
dont le poids correspond à deux écarts-types standards en-dessous de la
médiane de leur âge sont considérés en insuffisance pondérale.
12 Le Sommet mondial sur l’alimentation de 1996 a fixé un objectif
encore plus ambitieux, celui de réduire de moitié le nombre de personnes
souffrant de malnutrition d’ici 2015. Comme on peut le voir, les progrès
accomplis ont été lents et il n’y aucune chance de remplir cet objectif en
2015.
24
plicateur, qui soutient la création d’emplois et de
revenus dans l’économie rurale locale. Une agriculture diversifiée peut s’avérer encore plus efficace pour
améliorer la nutrition, en favorisant la culture de
fruits et de légumes et le petit élevage, souvent dans
les jardins familiaux. Le fait de soutenir spécifiquement les agricultrices permettraient de corriger les
inégalités liées au genre, en mettant nourriture et
revenus directement entre les mains de celles qui ont
la charge principale des soins et de l’alimentation
des enfants. Grâce aux avancées de la sélection des
cultures, on peut aussi enrichir en vitamine A des
denrées de base telles que le riz et le manioc.
Les pays en développement sont de plus en plus
touchés par un problème nutritionnel nouveau, celui
du surpoids et de l’obésité. On en sait moins sur la
solution à y apporter, bien que celle-ci comprenne
sans doute la promotion d’une alimentation riche en
fruits et légumes et pauvre en graisses, sucre et sel.
les progrès ont été bien moindres en Afrique et au
Proche-Orient.
En 2008, on avait accompli à peine un tiers du chemin
nécessaire pour réduire la prévalence de l’insuffisance
pondérale infantile sur 1990-2015. L’Asie orientale et
l’Amérique latine ont rempli leurs objectifs ou sont
en bonne voie, tandis que l’Asie du Sud et l’Afrique
subsaharienne sont en retard par rapport au calendrier
prévu.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
L’INSÉCURITÉ ALIMENTAIRE ET LA MALNUTRITION : DES PROBLÈMES SIMILAIRES MAIS
DISTINCTS
L’insécurité alimentaire consiste à ne pas avoir suffisamment de nourriture pour mener une vie normale
; ou pour reprendre les termes plus formels de la
définition, largement acceptée, qui avait été adoptée au
Sommet mondial de l’alimentation en 1996 :
La sécurité alimentaire existe lorsque
tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique
à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs
besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie
saine et active. (FAO, 1996)
La sécurité alimentaire concerne donc le bien-être des
individus plutôt qu’une autosuffisance nationale en
termes de production alimentaire.
La malnutrition13 concerne aussi les individus : elle
existe quand le développement physique et mental et
le fonctionnement d’un individu sont altérés en raison
d’une carence en nutriments, et/ou d’une incapacité à
les assimiler.
Ces conditions ont tendance à se recouper, mais il
existe des différences entre les deux situations. Des
individus en condition de sécurité alimentaire peuvent
souffrir de malnutrition : bien qu’ils aient accès à la
nourriture en quantité suffisante, ils ne peuvent l’assimiler correctement, principalement en raison d’une
mauvaise santé, comme on le verra plus loin. Il n’est
pas non plus impossible d’être en situation d’insécurité
alimentaire sans souffrir de la faim : certains individus
souffrant de carences en micronutriments peuvent ne
pas souffrir de la faim.
On utilise couramment deux cadres de référence pour
mener la réflexion sur la malnutrition et l’insécurité
alimentaire. L’UNICEF a conçu un schéma très utilisé pour expliquer les causes de la malnutrition, de la
mortalité et des handicaps infantiles, cf. schéma 3.1.
Celui-ci distingue deux facteurs directs de malnutrition infantile : les régimes alimentaires inappropriés
et la maladie. Ceux-ci sont à leur tour causés par trois
facteurs sous-jacents : l’accès insuffisant à la nourriture
; l’insuffisance des soins ; et la médiocrité des services
sanitaires, médicaux et d’eau courante. La nutrition
obéit donc à l’effet de l’interaction de facteurs multiples
au sein de systèmes complexes. Ce qu’il faut retenir ici,
c’est que l’insécurité alimentaire n’est qu’un facteur de
malnutrition parmi d’autres.
La malnutrition se définit comme la
conséquence de maladies répétées et
d’apports alimentaires insuffisants.
Elle peut se manifester par l’émaciation (maigreur dangereuse par rapport
à la taille), l’insuffisance pondérale
(par rapport à l’âge), le retard de croissance (trop petit par rapport à l’âge)
ou encore la carence en vitamines et
minéraux (carences en micronutriments). (UNICEF)
13 On utilise communément le terme de malnutrition, mais il a des
implications plus larges que la sous-nutrition : ce dernier terme renvoie à
des conditions résultant d’un manque de nutriments, alors que la malnutrition peut aussi comprendre des problèmes de consommation excessive
et donc de surpoids, d’obésité et des maladies liées, comme les attaques
cardiaques, les infarctus et certains types de diabète.
25
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
SCHÉMA 2.2 CAUSES DE LA MALNUTRITION INFANTILE
Malnutrition infantile,
décès et handicaps
Résultats
Causes
immédiates
Causes
sous-jacentes
au niveau du
ménage / de
la famille
Causes
profondes au
niveau de la
société
Apports alimentaires insuffisants
Accès insuffisant
à la nourriture
Maladie
Soins maternels
et infantiles
insuffisants
Quantité et qualité des ressources humaines, économiques et organisationnelles réelles, contrôle de ces ressources
Les systèmes politiques,
cultures, religieux, économiques
et sociaux, y compris le statut
des femmes, limitent l'utilisation des ressources potentielles
Services d'eau
/ d'hygiène
médiocres
Des connaissances incorrectes
et/ou insuffisantes et des
comportements discriminatoires limitent l'accès des
ménages aux ressources réelles
Les ressources environnementales,
techniques et humaines potentielles
Source : The State of the World’s Children, dans Pelletier 2002
L’autre cadre fréquemment utilisé dans l’explication
des causes de l’insécurité alimentaire est fourni par
la FAO (2008). Selon celui-ci, les individus seront en
situation de sécurité alimentaire uniquement à ces
conditions : si une quantité suffisante de nourriture est
disponible ; s’ils y ont accès ; si les aliments sont bien
utilisés ; et si la disponibilité et l’accès sont constants.
La disponibilité dépend de la production de denrées
alimentaires, elle-même soumise au transport et au
commerce. L’accès est fonction du prix des aliments de
base relatif aux revenus, y compris les revenus implicites issus de la propre production des individus, et
d’autres prestations comme les cadeaux et prêts ou les
allocations de l’État.
26
Par utilisation de la nourriture on entend l’ensemble
des facteurs qui interviennent entre le moment où
l’on a de la nourriture et celui où elle est transformée
en nutrition adéquate : la façon dont la nourriture
est distribuée au sein des ménages, comment elle est
préparée, les soins et l’alimentation des bébés, la santé
de ceux qui consomment la nourriture. En rajoutant
cette dimension, le cadre de référence de la FAO saisit
les facteurs supplémentaires qui entraînent la malnutrition dans le cadre de l’UNICEF.
En 2007-08, quand les cours mondiaux des céréales
atteignirent un pic, s’ensuivit la crainte d’une réduction de l’accès des populations vulnérables à la nourriture dans les pays en développement, ce qui aurait
fait reculer leur sécurité alimentaire et leur nutrition.
La lutte contre la faim devint alors plus urgente. Un
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
exemple d’effort engagé dans cette lutte est l’initiative
Scaling Up Nutrition de 2010, signée par 95 organismes internationaux, bailleurs de fonds bilatéraux,
ONG et organisations de recherche, ainsi que par sept
entreprises privées. Cette initiative vise à accélérer les
investissements destinés à diminuer la malnutrition, la
priorité étant d’intensifier treize interventions directes
contre la malnutrition, interventions dont on connaît
l’efficacité et le retour élevé sur investissement. Cellesci comprennent : l’hygiène et l’alimentation des bébés,
l’augmentation des apports en vitamines et minéraux,
et l’alimentation thérapeutique avec une nourriture
spéciale pour les enfants mal nourris.
Ces mesures reposent principalement sur la communication poussant au changement de comportement et
sur les interventions médicales pour agir directement
sur la malnutrition, surtout les carences en micronutriments. Cette initiative reconnaît la nécessité d’une
action plus large, qui recouvrirait les domaines de
l’agriculture, de la santé, de la protection sociale, de
l’éducation, de l’eau et de l’hygiène ; néanmoins, elle
laisse entendre que l’amélioration de la nutrition via
ces facteurs sous-jacents prendra sans doute du temps.
Il s’agit peut-être là d’un pessimisme injustifié : selon
une évaluation récente d’un vaste programme de
nutrition mené dans les zones rurales du Bangladesh,
il est possible d’obtenir de bons résultats à court terme
concernant les causes fondamentales de la malnutrition (Smith et al., 2011).
Le rôle de l’agriculture dans la réduction de la faim
Le développement agricole peut largement contribuer à
améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition, via les
moyens suivants :14
■■ L’agriculture rend la nourriture disponible. À un
certain moment, les stocks alimentaires plus importants vont faire baisser les prix de la nourriture,
ce qui améliorera l’accès et le droit à la nourriture
des individus aux ressources modestes ;
■■ L’agriculture fournit un revenu aux exploitants
agricoles ainsi qu’à ceux qui travaillent la terre en
tant qu’ouvriers agricoles. Ce revenu peut être payé
directement en nature en produits de la ferme, ou
donner accès à la nourriture sur les marchés ;
■■ L’agriculture crée des liens vers d’autres activités,
par exemple dans la chaîne de valeur ajoutée où les
hausses de production agricole génèrent un surplus
d’activité, d’emplois et de revenus. De la même
manière, lorsque les exploitants et les ouvriers
agricoles dépensent les revenus tirés de l’agriculture, cela crée aussi de l’activité, de l’emploi et des
revenus supplémentaires pour ceux qui fournissent
des biens et services aux communautés rurales.
Donc avec la croissance de l’agriculture, l’accès à
la nourriture peut aussi s’améliorer en dehors du
secteur agricole.
Dans certaines circonstances, d’autres liens de cause à
effet peuvent s’avérer pertinents, dont :
■■ La mesure dans laquelle les revenus tirés de l’agriculture servent à se procurer de la nourriture,
notamment les denrées de valeur plus élevée, riches
en vitamines et minéraux, ou servent aux dépenses
de santé, d’eau potable et d’hygiène, sachant que
l’ensemble de ces facteurs peut avoir un impact
sur la nutrition des ménages, surtout sur celle des
enfants en bas âge ;
■■ Les effets de l’agriculture sur le statut des femmes
au sein du ménage, et la capacité des mères et
responsables de famille à allouer les revenus à la
nourriture et aux soins ;
■■ Le temps qu’exige l’agriculture dans la journée des
femmes et donc le temps disponible pour nourrir
leurs enfants et s’occuper d’eux ;
■■ L’effet du labeur agricole sur l’énergie des ouvriers :
des travaux durs peuvent exiger des besoins énergétiques élevés, qu’une alimentation limitée ne suffit
peut-être pas à fournir ;
■■ Les effets de l’agriculture sur la santé, aussi bien
celle des ouvriers agricoles qui peuvent être exposés
à des risques, par exemple des intrants chimiques,
que celle des personnes dont l’environnement peut
être altéré par l’agriculture – ainsi, des moustiques
et vers, vecteurs de maladies, utilisent parfois des
canaux d’irrigation comme habitat.
En un mot, l’agriculture a un rôle clé à jouer dans
l’amélioration de la nutrition. De manière générale,
quand la croissance de l’agriculture surpasse celle de
la population, la nutrition a tendance à s’améliorer.
Cet effet est principalement attribué à l’augmentation
des revenus et à la pression à la baisse sur les prix. Mais
l’agriculture ne représente qu’une des trois influences
majeures sur la nutrition, comme l’illustre le cadre
de référence de l’UNICEF : si l’on veut améliorer la
nutrition, il faut aussi faire progresser les facteurs qui
jouent sur les soins et la santé. Il est difficile de fournir
une estimation précise, mais des études économétriques transnationales laissent entendre que l’on peut
attribuer à l’agriculture environ un tiers des réductions
de retards de croissance observés depuis 1970 (Smith
& Haddad, 2014). Parmi les autres facteurs importants,
on peut aussi citer l’eau potable et l’hygiène, l’éducation
des filles et une meilleure santé des femmes.
14 Cette partie s’inspire des travaux de Gillespie et al. 2012 qui ont exposé sept manières dont l’agriculture peut impacter la nutrition en Inde.
27
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
L’obésité, une préoccupation croissante
Alors même que la malnutrition dans les pays en
développement diminue (lentement), le problème du
surpoids et de l’obésité,15 lui, augmente. Auparavant,
il s’agissait plutôt d’un problème de pays riche. Mais
entre 1980 et 2008, le nombre de personnes en surpoids
dans le monde en développement a plus que triplé,
passant de 250 millions à 904 millions, soit un taux de
prévalence global qui a grimpé de 15 % à 27 % chez les
adultes (Stevens et al., 2012). En 2014, on a estimé que le
nombre d’adultes en surpoids dans les pays en développement dépassait un milliard : quasiment le double
du nombre de ceux habitant les pays riches (Wiggins &
Keats, 2014).
Les conséquences en termes de santé sont très préoccupantes pour les pays en développement. Les individus en surpoids et obèses présentent un risque plus
élevé de maladie cardiovasculaire, de diabète de type
deux, et de certains cancers (OMS, 2013). Le surpoids
devient un facteur de risque pour la santé de plus en
plus répandu dans le monde entier : en 1990, le risque le
plus fréquent, plutôt présent dans les pays en développement, était l’insuffisance pondérale infantile, celui-ci
était tombé en huitième position en 2010. À titre de
comparaison, l’indice de masse corporelle (IMC) élevé
a grimpé du dixième au sixième rang des facteurs de
risques les plus graves (Lim et al., 2012). Dans certaines
régions en voie de développement, dont l’Amérique
latine (centrale et du Sud), les Caraïbes, le Moyen-Orient, l’Afrique du Nord et l’Océanie, un IMC élevé est
devenu le premier ou deuxième plus important facteur
de risque. La prévalence des personnes en surpoids et
obèses augmente depuis des décennies, et ce dans le
monde entier. Aucun pays n’a réussi à enrayer cette
tendance, ce qui laisse présager des fardeaux aussi bien
pour les individus – la maladie, l’infirmité et une mort
précoce – que pour la société – un manque à gagner en
termes de production et des soins de santé plus lourds.
Les facteurs de surpoids et d’obésité dans les pays
en développement sont les mêmes que dans les pays
riches (Kearney, 2010 ; Hawkes; 2006, 2007 ; Lang &
Rayner, 2007 ; Mazzocchi et al., 2012 ; Swinburn et
al., 2011). Les modes de vie sont plus sédentaires, à
cause de l’urbanisation et de la hausse des revenus. Les
régimes alimentaires, autrefois fondés sur des féculents
basiques, se sont diversifiés, et l’on consomme de plus
en plus de produits riches en calories, en graisses, en
sucre et en sel (Popkin, 2003). Toutes sortes de facteurs
ont contribué à cette évolution : la baisse des prix réels
des aliments et surtout de ceux de nombreux aliments
transformés, la plus grande disponibilité de produits
prêts à grignoter et de fast-foods, la publicité pour les
aliments riches en calories, et l’aspiration à la consommation de ceux-ci véhiculée par les films, la télévision
et autres médias.
15 Un adulte est considéré en surpoids si son indice de masse corporelle
est de 25 ou plus, et obèse à partir de 30.
28
COMMENT L’AGRICULTURE PEUT-ELLE CONTRIBUER AUX ENJEUX DE POLITIQUES PUBLIQUES ?
Comment l’agriculture peut-elle le plus contribuer à
faire reculer la faim ? Il s’agit d’assurer la pérennisation
de l’impact positif sur la génération de revenu, l’augmentation de la production et la baisse des prix, vu à
travers les moyens mentionnés ci-dessus. Cela nécessite
un développement agricole généralisé, autrement
dit une croissance à laquelle la majorité des petits
exploitants agricoles peuvent participer, grâce aux
conditions suivantes :
■■ Des innovations techniques peu gourmandes en
capital, mais qui exigent de la main d’œuvre et un
ajustement avisé aux circonstances locales ;
■■ Un accès des petits exploitants aux intrants, au conseil technique, au crédit et à l’assurance équivalent
à celui dont bénéficient les exploitations à grande
échelle ;
■■ Un accès physique aisé des petits exploitants aux
installations nécessaires à la commercialisation, par
exemple les usines de transformation, entrepôts et
cuves frigorifiques, et stockage ;
■■ Un accès routier qui permet aux camions de desservir les petites exploitations et les communautés à un
coût raisonnable.
Pour réunir ces conditions (ou au moins quelques-unes
d’entre elles), on en revient au débat sur les pré-conditions basiques nécessaires au développement agricole,
notamment l’investissement adéquat dans des biens
publics ruraux. Cela nécessite aussi de surmonter un
obstacle qui freine les petits exploitants ou augmente
leurs coûts, à savoir celui des défaillances des marchés
agricoles concernant les intrants et le financement
(→voir « Les défaillances des marchés agricoles », p.42).
On peut aussi faire en sorte que le modèle de développement agricole prenne davantage en compte
la nutrition. Trois éléments ressortent. Le premier
consiste à réduire les désavantages subis par les agricultrices, par exemple leur faible accès aux intrants,
au crédit saisonnier et à l’assistance technique, ce qui
augmenterait leurs revenus tirés de l’agriculture. Ceci
leur permettrait alors d’augmenter leurs dépenses pour
les soins et l’alimentation de leurs enfants – et pour
elles-mêmes.
Le deuxième élément est la promotion des jardins
familiaux et du petit élevage, afin de favoriser des
régimes alimentaires plus diversifiés et de s’attaquer
aux carences en micronutriments, carences dont la
fréquence est préoccupante. Les jardins familiaux,
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
associés à une communication éducative visant à
changer les comportements concernant les régimes alimentaires, les soins et l’hygiène, ont fait leurs preuves
comme moyen de réduction de la malnutrition.
Le troisième, lorsque cela est possible, est l’enrichissement des productions de base en minéraux et vitamines, dont la vitamine A, via la sélection de plantes.
Jusqu’à présent, on ne dispose que d’un exemple
d’amélioration à grande échelle, celui de la patate douce
à chair orange, enrichie en bêta-carotène, un précurseur de la vitamine A. Le riz doré, lui aussi enrichi en
bêta-carotène, pourrait en devenir un autre dans un
avenir proche.
Enfin, il faut que les personnes travaillant au développement agricole reconnaissent l’importance des
soins et de la santé dans l’amélioration de la nutrition.
L’agriculture seule ne soulagera que de manière limitée
le lourd fardeau de la malnutrition ; en revanche,
on peut accomplir beaucoup en complétant avec des
actions destinées à émanciper les femmes et à favoriser
de meilleurs soins pour les enfants, avec de meilleurs
services de santé primaire, d’eau courante et d’hygiène.
L’évaluation d’un programme de réduction de la malnutrition parmi les populations rurales les plus pauvres
du Bangladesh (Smith et al., 2011) est arrivé à cette
conclusion frappante : prises séparément, la promotion
de l’agriculture et de la pêche, et la promotion des soins
à la mère et à l’enfant, ont chacune réduit de 1.4 point
l’incidence des retards de croissance parmi les enfants
de 6 à 24 mois entre 2006 et 2010, mais lorsqu’on combinait les deux, la réduction se chiffrait à 7.9 points.
Pour le problème nouveau de l’obésité, les politiques
publiques doivent fournir une éducation publique et
des informations sur le régime alimentaire et le sport,
réglementer la publicité pour les produits peu sains à
destination des enfants, et songer à taxer les choix peu
sains tout en subventionnant les choix plus sains tels
que les fruits et légumes. Cela dit, aucun pays n’a encore
réussi à trouver un ensemble de mesures efficaces pour
freiner la progression de l’obésité. Cela est peut-être dû
au fait que les mesures prises jusqu’ici, principalement
dans les pays riches qui connaissent ce problème depuis
longtemps, ont été peu nombreuses et plutôt timides.
Les dirigeants politiques ont rechigné à mettre les
consommateurs sous pression concernant leur régime
alimentaire, et à s’aliéner les industriels et les distributeurs. Cela changera peut-être à mesure que l’on
prend la mesure de l’ampleur du problème. Au Mexique
par exemple, on a introduit fin 2013 un ensemble de
mesures destinées à juguler l’épidémie nationale de
diabète : une interdiction des publicités à la télévision
pour les aliments et boissons caloriques aux heures
d’écoute familiale, des taxes sur les boissons sucrées et
les nourritures caloriques. L’expérience mexicaine sera
observée de près.
→ Lectures recommandées :
Haddad, Lawrence, Harold Alderman, Simon Appleton,
Lina Song & Yisehac Yohannes, 2003, ‘Reducing Child
Malnutrition: How Far Does Income Growth Take Us?’
World Bank Economic Review, 17 (1), 107–131
Smith, Lisa C., Faheem Kahn, Timothy R. Frankenberger & Abdul Wadud, 2011, ‘Admissible Evidence in
the Court of Development Evaluation? The Impact of
CARE’s SHOUHARDO Project on Child Stunting in
Bangladesh’, IDS Working Paper 2011 (376), October
2011, Brighton: Institute of Development Studies
SUN, 2010, Scaling Up Nutrition. A framework for
action http://scalingupnutrition.org/wp-content/uploads/pdf/SUN_Framework.pdf
Wiggins, Steve & Sharada Keats, 2013, Smallholder
agriculture’s contribution to better nutrition, Report
for the Hunger Alliance, March 2013, London: Overseas
Development Institute
Wiggins, Steve and Sharada Keats, 2014, Future diets:
Under- and over-nutrition in developing countries,
in Commonwealth Health Partnerships 2014, London:
Commonwealth Secretariat. http://www.commonwealthhealth.org/commonwealth-health-partnerships/
commonwealth-health-partnerships-2014/
Wiggins, Steve & Sharada Keats with Euna Han, Satoru
Shimokawa, Joel Alberto Vargas Hernández & Rafael
Moreira Claro, 2015, The rising cost of a healthy diet.
Changing relative prices of foods in high-income and
emerging economies, Report, London: Overseas Development Institute
29
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
2.3
PRINCIPAUX DÉBATS ET INCERTITUDES
Quand on rentre dans le détail de la politique agricole, cependant, on y trouve beaucoup de doutes et de débats. Le
présent rapport présente les plus importants de ces enjeux qui font débat : les transitions rurales et agricoles (→voir
ci-dessous) ; les perspectives pour les petites exploitations agricoles (→voir p.37) ; les droits et régimes fonciers
(→voir p.40) ; le développement des marchés agricoles (→voir p.42) ; l’utilisation des technologies agricoles (→voir
p.53) ; le rôle du genre dans l’agriculture (→voir p.58); et la viabilité environnementale et le changement climatique
(→voir p.64). Vu la longueur de la liste, il semblerait que l’on manque de certitudes pour une très grande partie de la
politique agricole ; ce serait exagéré. En fait, les expériences de pays tels que la Chine et le Ghana laissent à penser
que la croissance
agricole est probable tant que des éléments basiques sont établis. Qui plus est, les débats et doutes
€$£
ont beau avoir l’air épineux si l’on considère le grand nombre de pays en développement, si l’on regarde chaque pays
isolément, avec ses caractéristiques, alors certaines incertitudes peuvent disparaître et les choix devenir plus clairs
et moins nombreux.
TRANSITIONS AGRICOLES ET RURALES
Lorsque les pays se développent, et d’agraires, deviennent industriels, l’on observe des changements importants dans la structure de leur économie, ainsi que dans leur géographie économique et sociale, au fur et à mesure que la plus grande partie de la population et de l’activité se
déplace des zones rurales vers les villes. L’agriculture passe donc par une période de transition,
durant laquelle son importance relative diminue et elle dégage (au final) des ressources, notamment la main d’œuvre, pour l’industrie et les services. Les zones rurales connaissent aussi une
période de transition durant laquelle leur population diminue en termes relatifs, puis au final
diminue aussi en termes absolus.
La partie qui suit décrit ces transformations et étudie leurs implications pour l’agriculture, notamment en ce qui
concerne l’échelle des exploitations et le régime foncier.
RÉSUMÉ :
Les pays à faible revenu sont en transition, passant
de sociétés agraires et rurales à des sociétés urbaines,
marquées par l’urbanisation, la croissance de l’économie rurale non-agricole, et une migration en hausse
chez les familles rurales. L’agriculture continue à
croître, mais son poids relatif est en déclin, car ses
ressources, notamment la main d’œuvre, partent vers
l’industrie et les services. Si le secteur agricole doit
connaître une croissance suffisante, transférer des
ressources et fournir un revenu décent aux ménages
agricoles – un défi difficile – alors sa productivité doit
augmenter considérablement.
Par le passé, les petites exploitations disposaient
de certains avantages par rapport aux plus grandes
exploitations, mais cela est probablement en train
de changer, étant donné les exigences croissantes
des chaînes de valeur ajoutée en termes de qualité et
de certification des produits. Les petits exploitants
risquent alors de se retrouver exclus des marchés
de produits à plus haute valeur ajoutée, sauf s’ils
arrivent à accéder à des marchés changeants (→voir
p.42) et à la technologie (→voir p.53).
Même si les petits exploitants agricoles réussissent à
rester compétitifs, ils seront moins nombreux avec
le temps, à mesure que certains d’entre eux iront
chercher du travail mieux payé dans l’industrie et
30
les services. Le résultat pourrait prendre la forme de
deux transitions très différentes : avec l’une, la propriété des terres va rapidement se concentrer entre
les mains de fermes commerciales à grande échelle
; avec l’autre transition, la propriété foncière sera
concentrée, mais bien plus lentement, et se retrouvera aux mains de fermes familiales qui accumulent les
terres revendues, louées, ou prêtées par leurs voisins
lorsque ceux-ci partent pour des emplois mieux
rémunérés dans l’industrie et les services.
Les débats autour des droits et régimes fonciers se
centrent sur le degré de protection des droits et la
sécurité pour les communautés spécifiques qu’offre
chaque régime foncier, ainsi que sur sa capacité à
encourager l’investissement. Les régimes fonciers vont de la propriété collective ancienne à des
enregistrements plus formels des titres de propriété,
en passant par les cadastres et délimitations pour la
propriété foncière libre. En termes d’équité, et parfois
d’efficacité, on peut préférer la redistribution des
terres, mais celle-ci est politiquement délicate, administrativement compliquée, et peut ne pas aboutir
à grand-chose sans soutien complémentaire. Tout
changement dans la politique foncière doit s’accompagner d’une large participation et d’une gouvernance plus forte.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Le développement et les changements qu’il induit.
À mesure qu’une économie croît, la part de chaque secteur se modifie, tout comme la localisation géographique de
l’activité (Breisinger et al., 2011 ; Herrendorf et al., 2013 ; Timmer, 2009).
Les schémas suivant sont habituellement observés :
■■ La part de l’agriculture dans la production diminue car l’industrie et les services connaissent une croissance plus
rapide. Cela ne signifie pas que la production agricole décline – au contraire, elle augmente presque toujours,
mais moins vite que les autres secteurs ;
■■ La proportion de la population active employée par l’agriculture diminue aussi tandis que celle employée par
l’industrie et les services augmente rapidement. Durant les premières phases du développement, la main d’œuvre
agricole continue à augmenter. Ce n’est que lorsque les pays atteignent des niveaux de revenu intermédiaires que
le nombre total de personnes employées dans le secteur agricole décline ;
■■ C’est dans les zones urbaines que l’on trouve une part croissante de la production et de l’emploi, puisque la plupart des industries et services se situent dans les villes.
Les comparaisons transnationales permettent de confirmer le lien entre croissance économique et diminution de
l’importance relative de la main d’œuvre et de la production agricoles, voir Schéma 2.4.
SCHÉMA 2.4 PART MOYENNE DE L’AGRICULTURE DANS LE PIB ET LA POPULATION ACTIVE, 1990-2005
Part de l'agriculture dans le PIB et la population active
1.0
NPL
BDI
ETH
0.8
MWI
NER
MOZ
TCD
GIN
MLIUGA TZA
MDG
LAO
ZMB
KHM
CHN
SDN
TGO
BEN
GHA
ZAR
BDI
0.2
0
90
ZWE
IND
Chine 1961–2003
CMR
THA
BGD
LAO
YEM
CIV
IDN
TUR
BOL
UGA
TZA
GTM
Nigéria 1961–2003
RWA
LKA
Brésil 1961–2003
MLI
GHA KHM
PHL
MAR
NPL
NER
BEN
EGY
HND
TJK TGO
NGA
PRY
CMR
SDN NGA
PER
TJK
TCD
MDG
SYR
PNG
SLV
IRN
PRY
MOZ BFA
UZB UZB
MWI
ECU
TUN
AZE
VNM
DZA
HND
KEN
CIV
BGD
SYR
MEX
MYS POL
PAK
GTM COL
IND
IRN
YEM
GIN
LKA
PHL
DOM
BLR EGY ROM
BRA
SEN
COL
ZWE CHN UKR
CHL
MAR
ROM
TUN TUR
IDN
AZE
HUN
ZMB
SLV
BOL BLR
ZAF
MYS
ARG
BGR DZA
VEN
UKR
SVK CHL CZE
ECU
DOM
AGO
BGR PER THA
BRA
MEX
SVK
ARG
POLHUNVEN
ZAF
CZE
PAK
ETH
0.4
PNG
AGO
KEN
SEN
VNM
ZAR
0.6
Part de l'agriculture dans la population active (moyenne 1990-2205)
Part de l'agriculture dans le PIB (moyenne 1990-2205)
trajectoire de la part de l'agriculture dans la population active, 1961-2003
BFA
RWA
150
245
400
670
1100
1800
3000
4900
8100
PIB par habitant, en $US constants de 2000 (échelle logarithmique)
Source : Figure 1.2, World Bank 2007
L’urbanisation augmente avec la moyenne des revenus, et la hausse est particulièrement rapide dans les premières
phases du développement, lorsque les revenus grimpent à 5 000 US$ par habitant en moyenne, voir Schéma 2.5.
31
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
SCHÉMA 2.5 PART DE LA POPULATION VIVANT EN ZONE URBAINE
Index d'agglomération
1.0
Égypte
Japon
États-Unis
Corée, rép. de
0.8
0.6
Brésil
Inde
Afrique du Sud
Norvège
0.4
Chine
0.2
Éthiopie
0
0
5
10
15
20
25
30
PIB par habitant (PPA, en milliers de US$ constants de 2000)
35
40
45
Source : Figure 1.7, World Bank 2009
Note: La taille des cercles représente la population de chaque pays. PPA = parité pouvoir d’achat. La définition d’une zone urbaine varie d’un pays à un autre, donc l’équipe du RDM 2009 a créé un index d’agglomération applicable à tous les pays. Selon cet index, une localité est urbaine si elle comprend 50 000 habitants ou plus, ou si la densité de population au kilomètre
carré est de 150 ou plus, et s’il faut moins d’une heure pour se rendre dans un lieu habité par 50 000 personnes ou plus.
Pourquoi de telles évolutions ? L’importance relative de
l’agriculture diminue car les gens dépensent proportionnellement moins d’argent pour la nourriture lorsqu’ils
deviennent plus aisés : en d’autres termes, la demande
par rapport aux revenus pour la plupart des aliments est
relativement inélastique.16 C’est pour cela que la demande
d’aliments et d’autres produits agricoles croît à un rythme
moins rapide que l’économie, ce qui tend à limiter la
croissance agricole. Cette limite n’est pas absolue, puisque
l’agriculture peut très bien se développer en produisant
pour l’exportation. Mais en pratique, peu de pays ont des
exportations agricoles suffisamment importantes pour
dépasser complètement les limites de la croissance lente
de la demande nationale.
Le phénomène d’urbanisation a lieu parce que la plupart
des usines et services se situent dans des zones urbaines,
principalement à cause des économies d’agglomération
(Henderson et al., 2001 ; Henderson, 2013 ; Quigley,
2008).17 Celles-ci sont dues en partie au montant moins
élevé des coûts de transport entre entreprises, et entre les
16 Certains aliments ont une élasticité-revenu de la demande plus faible que
d’autres. La demande pour les denrées de base est très peu élastique, tandis
que celle des aliments d’origine animale est légèrement inélastique. Cela
explique pourquoi, lorsque les revenus des consommateurs augmentent,
la composition de la demande évolue, avec moins de denrées de base et
davantage de produits d’origine animale, de produits gras, de sucre, de fruits
et de légumes. De plus en plus, la plus grande partie de la croissance de la
production agricole est due à ces produits alimentaires de plus grande valeur.
17 Bien que l’on connaisse depuis longtemps les avantages d’une localisation urbaine pour les usines, depuis 2000, les études de développement en
sont venues à reconnaître le moteur potentiel que représentent les villes
pour la croissance économique.
32
entreprises et leurs consommateurs, lorsqu’ils se trouvent
en un même lieu. Mais ce qui joue plus sur l’attractivité
des villes pour les industries et services, ce sont les économies externes que réalisent les entreprises lorsqu’elles se
regroupent, entre autres :
■■ Les fournisseurs de biens et de services intermédiaires
aux bureaux et usines peuvent se spécialiser et offrir
des coûts unitaires plus bas ;
■■ Les coûts de transaction diminuent et des complémentarités peuvent s’appliquer sur les marchés des
facteurs de production. Concernant les marchés du
travail, il est plus facile de faire se rencontrer l’offre
et la demande sur un marché du travail plus divers et
de taille plus importante. De plus, un vaste marché de
l’emploi incite les travailleurs à se former et à acquérir
des compétences, tandis que les employeurs ont intérêt à investir dans des machines et de l’équipement
pour utiliser ces compétences. En zone urbaine, les
marchés des locaux commerciaux et des équipements
(de seconde main) ont avantage à atteindre une taille
importante.18
18 Le niveau de compétences des employés n’est pas toujours à la hauteur des attentes des employeurs ayant installés un équipement avancé,
aussi certains travailleurs moins qualifiés peuvent parfois travailler avec
davantage de capital que ce à quoi on pourrait s’attendre.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
■■ La formation, la connaissance et l’imitation. Tant les
entreprises que leurs collaborateurs ont tendance à
s’imiter les uns les autres et à apprendre les uns des autres lorsqu’ils se trouvent au même endroit et ont des
interactions, formelles aussi bien qu’informelles. Donc
les innovations ont tendance à générer de nouvelles
innovations, tandis que les managers, techniciens
spécialisés et travailleurs gagnent en productivité avec
l’apprentissage ;
■■ Quand de nombreux clients, employés et entreprises
vivent à proximité, les variations dans l’offre et la
demande peuvent être amorties par l’effet du nombre,
ce qui permet aux entreprises de garder des niveaux
de stocks plus bas. (Quigley, 2008)
Les économies externes d’agglomération sont devenues
plus importantes avec le progrès technique. Elles expliquent non seulement pourquoi les entreprises industrielles et de services ont tendance à choisir de s’implanter
en ville, mais aussi pourquoi les entreprises d’un même
secteur ont tendance à se regrouper dans les villes et les
régions environnantes, comme on l’a vu avec le secteur
de l’information dans la Silicon Valley en Californie,
l’industrie automobile dans le Bade-Wurtemberg et les
fabricants de cycles dans le Nord de l’Italie.
Pour l’industrie et les services, l’agglomération présente
des avantages énormes. Certes, les villes sont embouteillées et polluées, les loyers des locaux élevés, mais ces
coûts sont faibles au regard des bénéfices. L’agriculture et
les autres activités primaires représentent un cas à part,
car elles sont tributaires des terres, de l’eau et des gisements de minerais.
Le rôle de l’agriculture dans la transformation
Le développement agricole peut faciliter le changement
structurel, principalement en produisant de la nourriture pour les consommateurs urbains et des matières
premières pour l’industrie. C’est mieux pour l’industrie si
la productivité agricole augmente et le prix unitaire des
aliments baisse, ce qui modère les revendications salariales. Lorsque l’agriculture représente un secteur clé pour
les exportations, comme cela est souvent le cas dans les
pays à faible revenu, sa contribution est l’apport de devises
étrangères, lesquelles servent à l’importation de machines
et de matières premières pour l’industrie naissante. Une
économie industrielle et de services a besoin de travailleurs pour sa croissance, aussi l’agriculture doit-elle libérer
de la main d’œuvre. L’agriculture peut également fournir
le capital nécessaire au démarrage du développement
industriel, sous la forme d’épargne des ménages agricoles
ou d’une imposition directe ou indirecte de l’agriculture.
Ces fonctions ont été énoncées par Johnston & Mellor en
1961. Elles impliquent que l’agriculture doit augmenter
considérablement sa productivité si elle veut connaître
une croissance suffisante, transférer des ressources, et
fournir un revenu décent aux ménages agricoles. Le défi
paraît difficile, mais il est possible, étant donné que la pro
ductivité de la main d’œuvre et des terres est souvent très
basse dans les pays en développement, et que les améliorations techniques sont connues. La Révolution Verte en
Asie en est la preuve.19
L’échelle de la production : une agriculture à petite
ou à grande échelle ?
Une question cruciale est celle de l’échelle de la production : est-il possible d’améliorer la productivité, d’augmenter la production et de libérer du capital et de la main
d’œuvre pour d’autres secteurs, tout cela alors que la
plupart des fermes sont de petite taille ? L’écrasante majorité des exploitations dans les pays en développement, à
savoir 95 % d’entre elles, sont des fermes familiales à petite
échelle, qui exploitent moins de cinq hectares (Lowder
et al., 2014). De plus, dans la plupart des pays en développement, la taille moyenne des exploitations a tendance à
diminuer à chaque recensement décennal.20
Les fermes à petite échelle21 (petites exploitations agricoles) ont tenu une place importante dans l’histoire du
développement. Selon les résultats d’études menées par
des économistes agricoles américains tels que David Hopper et Sol Tax dans les années 1950 et 1960, l’allocation de
ressources dans les petites exploitations est efficace. Cela
allait à l’encontre des idées reçues de certains agronomes,
qui estimaient les petits exploitants « traditionnels », «
conservateurs » ou encore « arriérés ». T. W. Schultz (1964)
condensa ces résultats dans son document très influent,
« Transforming traditional agriculture » (« Transformer
l’agriculture traditionnelle »), dans lequel il affirmait que
les petits agriculteurs étaient « efficaces, mais pauvres
». Pour Schultz, donc, on n’élèverait pas les revenus des
petits exploitants en leur enjoignant de mieux gérer leurs
exploitations, mais plutôt en leur fournissant une meilleure technologie. De la même manière, dix ans plus tard,
des économistes de la Banque mondiale ont estimé que les
efforts de développement public devaient se concentrer
sur les petites fermes, ainsi que sur les petites entreprises,
souvent informelles. En effet, dans de bonnes conditions
19 Lorsque Johnston & Mellor présentèrent leurs idées en 1961, il était loin
d’être évident que de tels changements puissent avoir lieu dans les pays en
développement à l’époque. On était alors particulièrement pessimiste concernant l’Asie : le continent était très pauvre à l’époque, avec une croissance
de la population rapide qui ne faisait qu’ajouter à ce qui était perçu comme
une surpopulation (Myrdal, 1968). Cependant, la Révolution Verte dissipa les
doutes de ceux qui avaient des conceptions malthusiennes. Dans les années
1970, il devint clair que l’agriculture était capable de croître et d’accroître sa
productivité pour soutenir l’industrialisation de l’Asie.
20 Cette situation contraste beaucoup avec celle de la plupart des pays à
haut revenu, où la taille moyenne des exploitations s’accroît depuis 50 ans,
voire depuis plus longtemps.
21 Les termes de petites fermes ou exploitations, d’exploitations à petite
échelle et de fermes paysannes seront utilisés indifféremment dans les pages qui suivent. La définition de ce qu’est précisément une petite exploitation
est peut-être floue, mais le concept est simple : le terme renvoie à des exploitations familiales, où ce sont les membres du ménage qui constituent la
plus grande partie de la main d’œuvre – avec un recours à une main d’œuvre
saisonnière ; et où la taille de l’exploitation, exprimée en termes de surface
ou de têtes de bétail, est peu élevée. Pour les terres cultivées, on parle de
10 hectares ou moins en cultures pluviales, moins avec de l’irrigation, ou
plus si les zones qui ne comptent que sur la pluie sont de qualité médiocre.
Cependant, la FAO établit ses statistiques sur les petites exploitations à
partir d’une limite de deux hectares seulement.
33
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
et avec un soutien approprié, celles-ci connaîtraient une
croissance plus rapide que les entreprises formelles à plus
grande échelle. En plus, autre avantage non négligeable,
les bénéfices iraient aux pauvres. L’ouvrage « Redistribution et croissance » (Chenery et al., 1974) présente ces
idées.
À la même époque survint une autre raison d’encourager les petites exploitations familiales : sur le plan politique, on voyait les causes profondes des révolutions
chinoise (1949) et cubaine (1959), et de l’insurrection
indonésienne ratée (1965) dans les injustices flagrantes
des sociétés agraires inégalitaires, où les propriétaires
monopolisaient les terres et extorquaient des loyers à la
paysannerie. Si on voulait contrer les révolutions communistes, alors le capitalisme allait devoir réformer les
régimes fonciers afin de soulager le mécontentement
rural qui nourrissait les révoltes. Ainsi les États-Unis
forcèrent plus ou moins la Corée du Sud, le Japon et
Taïwan à effectuer une redistribution des terres dans
les années 1950 (Mennen, 2009), et encouragèrent, avec
plus ou moins de succès, les pays d’Amérique latine à
faire de même.
La théorie était étayée par la pratique. Dans les années
1950, le gouvernement colonial du Kenya renversa
complètement ses politiques agricoles, qui jusque-là
traitaient les zones entre les mains des fermiers africains autochtones comme des réserves de main d’œuvre
pour les grandes fermes des « Highlands blancs », et
décida plutôt de promouvoir le développement des petites fermes africaines. On observa comme résultat une
expansion remarquable des cultures à petite échelle,
telles que le thé et le café. Pendant ce temps, dans les
pays d’Asie orientale où les terres avaient été redistribuées, la production agricole augmenta considérablement.
C’est ainsi qu’à la fin des années 1960, aussi bien la
théorie que la pratique suggéraient que l’agriculture
à petite échelle n’était pas un obstacle à l’augmentation de la productivité et de la production. La Révolution Verte démarrait justement à ce moment-là.
Les nouvelles semences, l’irrigation, les engrais et les
politiques de soutien étaient déployées à travers les
terres irriguées de l’Asie, et dans certaines parties de
l’Amérique latine, tandis que les programmes destinés
aux petits exploitants étaient conçus. S’ils n’avaient
pas accès aux intrants, au crédit, aux débouchés, au
conseil technique, alors l’État arrangerait les services
nécessaires pour que les petits agriculteurs puissent
adopter la technologie. À la fin des années 1970, ces
espoirs s’étaient concrétisés : des millions de petits
exploitants dans des zones propices à la culture de ces
nouvelles variétés avaient adopté les semences, ainsi
que les engrais et produits chimiques, et ils avaient vu
augmenter leurs rendements. En Inde par exemple, le
gouvernement se retrouva à acheter la production supplémentaire, et donc à stocker des millions de tonnes
de céréales, alors que l’on craignait que le pays n’arrive
jamais à produire suffisamment d’aliments de base
pour sa population.
34
L’efficacité de l’utilisation des sols par les petites exploitations : la relation inverse entre taille et rendements
Vu le succès de la Révolution Verte, on pouvait penser que les économies d’échelle dans la production
de céréales étaient limitées, voire inexistantes. Les
enquêtes de l’époque ont régulièrement observé une
« relation inverse » entre la taille des exploitations et
les rendements à l’hectare (Cornia, 1985 ; Eastwood &
Lipton, 2004), c’est-à-dire que l’on mesurait les rendements les plus élevés sur les fermes les plus petites.
L’explication communément avancée est que le travail
est plus intensif sur les petites exploitations, car la
main d’œuvre provenant du ménage est moins chère,
plus assidue, et travaille plus dur que les travailleurs
saisonniers sur les grandes exploitations. Les ménages
agricoles fournissent une main d’œuvre directement
disponible, flexible dans son emploi du temps, et
prête à adapter ses efforts en fonction des exigences
de la ferme, par exemple au moment de planter ou de
récolter, ou lorsqu’il faut lutter contre les parasites et
les maladies. Cette main d’œuvre n’a pas besoin de
supervision, est motivée pour accomplir les tâches avec
zèle, et peut effectuer des heures supplémentaires si
nécessaire. En revanche, les grandes exploitations qui
emploient principalement des travailleurs salariés supportent des coûts de transaction lorsqu’il les recrutent
et les supervisent afin de vérifier qu’ils travaillent avec
application et effectuent les horaires convenus.
L’agriculture à petite échelle présente sans doute
d’autres avantages, car les agriculteurs qui cultivent des
petites parcelles ont probablement une connaissance
détaillée de leurs sols, de la topographie, du drainage,
etc., ce qui leur permet de travailler la terre de manière
appropriée. 22 C’est ainsi que des déséconomies d’échelle
peuvent s’appliquer dans l’agriculture non mécanisée,
où la main d’œuvre est un facteur essentiel ; les petits
exploitants tirent un avantage de leur petite échelle.
Autres arguments en faveur du développement des
petites exploitations
L’efficience n’est pas le seul avantage possible du développement de la petite agriculture. Comme ils fonctionnent essentiellement avec les membres du ménage
comme main d’œuvre, les petits exploitants résistent
peut-être mieux aux baisses de prix temporaires, dans
la mesure où les membres du ménage sont peut-être
prêts à accepter une rémunération implicite de leur travail plus faible, alors qu’une ferme commerciale ferait
tout simplement faillite. Historiquement, les petites
fermes familiales ont souvent survécu à des conditions
économiques difficiles.
22 Ce n’est que récemment que les grandes exploitations mécanisées
ont pu faire cela aussi, depuis que la robotique permet l’agriculture «
de précision », où les machines ajustent leur fonctionnement selon des
différences minimes dans les champs.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Pour réduire la pauvreté, développer les petites exploitations est peut-être la démarche qui a le plus de
sens. La pauvreté est principalement rurale ; la plupart
des pauvres travaillent dans l’agriculture, le plus souvent sur des petites fermes, soit comme exploitants soit
comme travailleurs saisonniers. Le soutien aux petites
exploitations devrait donc se traduire directement
par des revenus supplémentaires pour les pauvres. De
plus, les petites exploitations ont tendance à utiliser
plus de main d’œuvre par hectare que les grandes, en
partie à cause des faibles coûts de transaction associés à l’emploi de membres du ménage comme main
d’œuvre, mais aussi parce que les coûts de transaction
sont également faibles s’il faut recruter des membres
de la famille ou des voisins en renfort saisonnier. 23
En concentrant les efforts sur l’amélioration de la
petite agriculture, on peut donc s’attendre à créer des
emplois, ce qui ferait remonter la rémunération du
travail rural non qualifié et bénéficierait aux pauvres et
aux sans-terres. De plus, lorsque les petits exploitants
dépensent leurs revenus agricoles supplémentaires, ils
ont tendance à les consacrer à des biens et des services
produits localement : des meubles, du divertissement,
des améliorations pour leur maison, etc. Autrement dit,
l’effet multiplicateur sur l’économie locale devrait être
plus élevé que celui des revenus des propriétaires plus
aisés de grandes exploitations.
Pour toutes ces raisons, l’idée communément admise et
la pratique générale dans les années 1980 étaient qu’il
fallait faire des petits exploitants les sujets et les acteurs
principaux du développement agricole.
L’avantage est-il passé du côté des grandes exploitations avec l’évolution des circonstances ?
De nombreux observateurs pensent encore que l’agriculture à petite échelle présente des avantages dans les
pays en développement, comme en témoigne le Rapport sur le développement dans le monde 2008 intitulé
L’agriculture au service du développement (Banque
mondiale, 2007). D’autres, cependant, en doutent. Ils
arguent du fait que les circonstances ont changé par
rapport à l’époque du début de la Révolution Verte,
surtout en ce qui concerne l’efficience technique des
grandes exploitations, l’accès à la technologie, et les exigences des gestionnaires de chaînes de valeur ajoutée.
Ils se demandent aussi s’il est possible d’offrir aux petits
exploitants le même soutien que durant la Révolution
Verte, et s’il n’existerait pas de meilleurs moyens que le
développement de la petite agriculture pour réduire la
pauvreté rurale (cf. Ashley & Maxwell, 2001 ; Byerlee et
al., 2009 ; Ellis, 2005).
Plus précisément, le scepticisme se fonde sur le fait
que les avancées techniques, telles que l’agriculture de
précision, permettent aux rendements des grandes
exploitations de surpasser ceux des petites exploitations. Ces technologies ne sont pas neutres par rapport
à l ‘échelle : elles nécessitent du capital, ainsi que des
techniciens spécialisés très qualifiés. On en trouve des
exemples au Brésil, au Chili et en Argentine. Dans ce
dernier pays, avec les « pools de semis » – « pools de
siembra » – 30 entreprises arrivent à cultiver 2,44 millions d’hectares. Les « pools » fonctionnent ainsi : des
entreprises louent des terres, louent des machines et
recrutent de bons agronomes pour cultiver des blocs de
10 000 hectares ou plus. Cela convient aux propriétaires
terriens de laisser les entreprises s’occuper des terres,
puisqu’ils gagneraient plus ainsi qu’en les cultivant
eux-mêmes (Byerlee & Deininger, 2012).
L’accès à la technologie évolue. Il y a quarante ans,
durant la Révolution Verte, c’étaient des centres de
recherche nationaux et internationaux publics qui
développaient les nouvelles semences. De nos jours, la
plus grande partie des budgets de recherche agricole est
entre les mains d’entreprises privées, et c’est dans leurs
laboratoires et parcelles-test qu’ont lieu de nombreuses avancées de la biotechnologie. Il est possible que
les petits exploitants n’aient ni les moyens financiers
d’acquérir les semences et produits chimiques auxquels
donnent naissance des avancées, et ni les connaissances
et la capacité managériale pour en tirer profit.
L’élément le plus déterminant est peut-être le niveau
croissant d’exigences des chaînes de valeur agricoles
modernes. De plus en plus, ces chaînes sont organisées
par les supermarchés, surtout dans les pays à revenus
intermédiaires et dans les économies à croissance
rapide. Leurs exigences en termes de qualité, d’uniformité, de délais de livraison garantis, et surtout de
certification et de traçabilité risquent d’exclure les
petits exploitants qui n’arrivent pas à se conformer à
ces normes. Il ne resterait plus alors à ces derniers qu’à
vendre leurs produits via des débouchés secondaires, à
des prix moins élevés (Reardon & Berdegué, 2002). En
fait, on peut même élargir cet argument aux coûts de
transaction, car les faibles coûts de transaction dans le
recrutement de main d’œuvre est l’une des explications
clés du rapport inverse entre taille des exploitations
et rendements. Les petits exploitants ont donc l’avantage en ce qui concerne la main d’œuvre, l’expertise
locale et l’auto-approvisionnement, mais les grandes
exploitations ont une position plus avantageuse en ce
qui concerne les interactions avec les marchés pour les
intrants, le financement, l’assistance technique et la
commercialisation. La comparaison est résumée dans
le Tableau 2.6 de Poulton et al. (2010) ci-dessous.
23 De nombreuses sociétés agraires utilisent une forme d’échange
de travail afin de regrouper de la main d’œuvre lors des pics d’activité
saisonniers, et d’éviter une trop grande pénibilité du travail. En raison de
la nature collective et réciproque de tels groupes de travail, ils ne nécessitent aucune supervision extérieure.
35
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
TABLEAU 2.6 AVANTAGES DES PETITES ET GRANDES EXPLOITATIONS EN TERMES DE COÛTS DE
TRANSACTION
Points forts des petites exploitations :
Points forts des grandes exploitations :
Supervision, motivation, etc. de la main d’œuvre non
qualifiée
Main d’œuvre qualifiée
Expertise locale
Achats de nourriture et risques (subsistance
Connaissance du marché
Expertise technique
Achats d’intrants
Financement & capital
Terres
Débouchés
Traçabilité & garantie de qualité
Gestion du risque
Source : Adapté de Poulton et al. 2010
Au final, compte tenu des considérations qui précèdent,
certains ont affirmé que les petites exploitations ne
sont tout simplement pas à même de relever les défis du
développement agricole contemporain. En ce qui concerne l’Afrique, Collier (2008) a exprimé ses réticences
de la manière suivante :
Les paysans réticents ont raison : leur
mode de production est mal adapté
à la production agricole moderne, où
l’avantage provient de l’échelle. Dans
l’agriculture moderne, la technologie
évolue vite, l’investissement se fait par
grosses tranches sur une courte période,
il faut que le privé fournisse une infrastructure de transport pour compenser
le manque d’infrastructure publique, les
modes de consommation alimentaire
changent vite et les chaînes de commercialisation intégrées sont plus à même
d’y répondre, enfin, les normes légales
se rapprochent de plus en plus du Saint
Graal de la traçabilité des produits
jusqu’à la source... Les grandes organisations sont plus adaptées à la gestion
de l’investissement, des chaînes de commercialisation, et des normes légales.
(Collier, 2008, p. 71-72)
Certains investisseurs partagent ses idées. Dans les
transactions foncières conclues depuis 2008, qui ont
vu des entreprises chercher des terres en Afrique et en
Asie centrale et du Sud-Est pour y planter des cultures
alimentaires qui seraient ensuite ré-exportées vers les
pays investisseurs (von Braun & Meinzen-Dick, 2009),
on envisage pratiquement toujours une production
sur des exploitations à grande échelle, plutôt que des
contrats avec des petites exploitations.
Selon les sceptiques, le niveau de soutien public offert
par de nombreux États asiatiques aux petits exploitants
à l’époque de la Révolution Verte (distribution publique
d’intrants, taux d’intérêt subventionnés grâce aux banques publiques, garantie de rachat des surplus vendus à
des prix plancher) serait désormais impensable, depuis
que la pensée économique libérale a pris le dessus dans
les années 1980. Cet argument n’est peut-être pas si
solide : la réflexion autour des politiques publiques, et
les politiques elles-mêmes peuvent évoluer. Plusieurs
pays africains, dont le Malawi, ont résisté aux idées
conventionnellement admises et aux pressions des IFI
et ont réintroduit les subventions aux engrais dans la
seconde moitié des années 2000.
L’argument final est celui qui incite le plus à la réflexion. Une bonne partie du soutien au développement des
petites exploitations est fondée sur le fait que l’on en attende un effet sur la pauvreté plus important que celui
d’autres formes de développement. Mais est-ce forcément le cas ? On a le contre-exemple du Sénégal, où les
exigences croissantes de certification GLOBALG.A.P.
(bonnes pratiques agricoles) de la part des supermarchés européens – une norme que peu de petits
producteurs/petites productrices24 étaient capables
de respecter, et pour laquelle encore moins pouvaient
prouver une éventuelle conformité – ont conduit les
24 Par la suite, le terme « producteur » seul sera utilisé, dans un souci
de confort de lecture, mais l’expression se réfère autant aux productrices
qu’à leurs homologues masculins.
36
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
grandes exploitations à remplacer les petites exploitations pour la production de légumes d’exportation.
Les grandes propriétés ont donc dominé le marché de
l’exportation, et peu de contrats ont été passés avec les
petites exploitations pour produire des légumes. Mais
comme les grandes propriétés emploient de nombreux
travailleurs salariés, de plus en plus de ménages, dont
beaucoup de ménages pauvres, ont donc des emplois
dans les chaînes de valeur ajoutée à l’exportation. L’effet global sur le bien-être semble donc très positif : plus
d’emplois et plus de revenus principalement pour les
ménages ruraux pauvres (Maertens & Swinnen, 2009).
Cet exemple repose sur la forte intensité de main d’œuvre des fermes maraîchères produisant pour l’exportation, mais il ne s’agit pas forcément d’un cas isolé ;
on a des comptes-rendus similaires de recours élevé à
la main d’œuvre dans des fermes fruitières chiliennes
produisant pour l’exportation.
Petites exploitations contre grandes exploitations :
orientations stratégiques
Une bonne partie du débat sur le développement de la
petite agriculture se centre sur la capacité des petits
exploitants à accéder à des marchés et à une technologie en évolution. Les sceptiques pensent que les
exigences de la nouvelle technologie et des chaînes de
valeur ajoutée émergentes vont exclure la plupart des
petites exploitations. Les optimistes espèrent que des
innovations institutionnelles, telles que l’agriculture
sous contrat et l’action collective des petits agriculteurs, permettront de surmonter les coûts de transaction, de telle manière qu’au moins une partie des petits
agriculteurs demeurent compétitifs face aux grandes
exploitations. Cette question sera abordée dans la
prochaine grande partie, consacrée au développement
des marchés agricoles.
Transitions rurales : quand les petites exploitations vont-elles décliner ?
Si avec le processus de développement la contribution au PIB de l’agriculture diminue, et si sa part dans
la population active se réduit, alors de nombreux
habitants des pays en développement qui travaillent
aujourd’hui dans l’agriculture n’y travailleront plus à
l’avenir. Alors comment vont-ils quitter le secteur ? Et
cela se fera-t-il dans un avenir proche ou lointain ?
Deux transitions très différentes sont possibles. Dans
le cas de l’une, (librement) inspirée de l’expérience de
l’Angleterre au XVIIIème siècle, la propriété terrienne
va se concentrer rapidement entre les mains de grandes
fermes commerciales, qui peuvent faire le meilleur
usage de leur accès au capital et à la connaissance. Dans
le cas de l’autre transition, inspirée de l’expérience de la
France aux XVIIIème et XIXème siècles, la plupart des
petits agriculteurs continuent à exploiter leurs terres,
mais en réduisant graduellement les surfaces cultivées,
à mesure que certains ménages délaissent l’agriculture pour consacrer leur force travail à des entreprises
non-agricoles ou pour émigrer. La propriété terrienne
va donc finir par se concentrer, mais plus lentement, et
pour se trouver généralement entre les mains de fermes
familiales qui récupèrent les terres des voisins ne cultivant plus leurs propres terres.
Le modèle anglais a eu beaucoup d’influence, car il
s’agissait de la première révolution agraire moderne (ou
de l’une des premières25), et elle a eu lieu (peu) avant la
Révolution industrielle. Il a donc été facile de supposer
qu’un changement agraire radical était un préambule
nécessaire à une révolution industrielle, car sans la
supposée efficience des grandes fermes créées à partir
des enclosures, on n’aurait pas pu libérer de la main
d’œuvre pour les nouvelles usines. Pourtant, il n’est pas
sûr que cela se soit passé ainsi.
25 La Flandre peut davantage que l’Angleterre se targuer d’avoir été la
première. L’Angleterre allait profiter de son apprentissage des nouvelles
technologies venues des Pays-Bas, tout comme ce serait le cas avec
des compétences concernant le textile et le drainage.
37
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
L’encadré 2.7 présente des éléments historiques français et anglais, en les comparant au cas contemporain de la Thaïlande.
Encadré 2.7 Transformation et transition : l’Angleterre, la France, la Thaïlande
Les premières expériences de transition de la société
agraire vers la société industrielle diffèrent par la vitesse
à laquelle la main d’œuvre a quitté l’agriculture et par la
rapidité de consolidation des terres agricoles en grandes
propriétés. La comparaison entre l’Angleterre et la France
est frappante. En 1700, 55 % de la population anglaise se
consacrait à l’agriculture, tout comme 63 % de la population française, autant dire des proportions similaires. Mais
en 1850, ce chiffre était tombé à seulement 22 % en Angleterre, tandis qu’en France la diminution avait été bien
moindre, avec 55 % de la population travaillant encore
dans le secteur agricole.
En Angleterre, on vit l’enclosure des terres collectives
(commons) et une consolidation des propriétés, ce qui
entraîna la création de grandes fermes et propriétés terriennes, tandis que la plupart des petits fermiers perdirent
leurs droits aux terres arables et aux espaces collectifs.
Parmi les petits agriculteurs qui perdirent leurs terres,
certains trouvèrent du travail dans les usines qui se développaient, mais d’autres pas. Jusqu’à la deuxième moitié
du XIXème siècle, il y eu une population rurale sans terre
qui dépendait d’emplois salariés précaires sur les grandes
fermes et propriétés, et vivait dans la pauvreté. Nombreux
sont ceux qui émigrèrent en Amérique du Nord, en Australie ou en Nouvelle-Zélande à la recherche de terres et de
moyens de subsistance.
La France, en revanche, était demeurée un pays de petites
fermes familiales. En 1880, seules 4 % des fermes françaises faisaient plus de 40 hectares, représentant à peine 29 %
des terres agricoles françaises ; à titre de comparaison, ces
propriétés de 40 ha et plus représentaient 75 % de la surface
agricole du Royaume-Uni. Les petits fermiers mirent
beaucoup plus de temps à quitter les campagnes en France
qu’en Angleterre.
Cette différence entre France et Angleterre s’explique en
grande partie par les droits fonciers. À partir du XIIIème
siècle, les paysans français cultivaient plutôt leurs propres
parcelles, pour leur propre compte. Ils devaient sans doute
payer des taxes aux nobles locaux et au roi, mais ils devinrent de plus en plus indépendants. Après la Révolution,
les réformes napoléoniennes confirmèrent leurs droits
fonciers. Ils ne risquaient pas l’expropriation.
La situation anglaise était différente. À partir des conquêtes normandes, les nobles se considéraient propriétaires des terres. Lorsque sous les Tudor, il devint lucratif d’élever des moutons pour la laine, les propriétaires
terriens eurent peu de scrupules à enclore les champs
ouverts médiévaux où leurs serfs plantaient des cultures
arables afin d’en faire des pâturages pour les moutons. Par
la suite, la victoire du Parlement (rempli de propriétaires
terriens) sur la monarchie entraîna au XVIIIème et au
début du XIXème siècles une nouvelle série d’enclosures :
les propriétaires terriens s’emparèrent d’autres terres
collectives et friches, au détriment des petits agriculteurs
restants.
26
L’Angleterre dut invoquer la modernité, à l’efficacité et
au progrès afin de justifier les expropriations. À partir du
XVIIème siècle furent donc rédigés des essais qui expliquaient les progrès de l’agriculture anglaise par les efforts
pionniers de l’aristocratie terrienne qui expérimentait
et perfectionnait de meilleures techniques agricoles,
lesquelles pourraient ensuite être reprises par le plus grand
nombre. Il s’agit d’une exagération grossière. Mais cette
réécriture de l’histoire britannique était bien commode
pour accaparer des terres.26
La transition fut plus douce dans l’Asie moderne que dans
l’exemple anglais. Depuis 1960, la Thaïlande a développé
son agriculture afin de permettre la transformation de son
économie, autrefois agraire, vers une économie urbanisée
fondée sur l’industrie manufacturière.
L’agriculture, afin de soutenir le processus d’industrialisation débuté dans les années 1960, a dû à la fois nourrir les
villes et faire rentrer des devises étrangères via l’exportation de riz. Elle l’a fait en mettant au travail la main
d’œuvre et les terres sous-employées dans les années 1960
et 1970. Ensuite, au fur et à mesure que l’industrie manufacturière croissait et que l’on atteignait les limites de
l’expansion des surfaces cultivées, l’agriculture libérait de
la main d’œuvre. Mais le secteur agricole continuait à croître, grâce à une plus grande utilisation du capital, avec une
plus grande productivité de la terre et de la main d’œuvre.
De nombreux ménages agricoles se sont diversifiés,
prenant des emplois non-agricoles, bien que de nombreux
agriculteurs se soient spécialisés et aient intensifié leur
production, ce qui a contribué à faire de la Thaïlande
un gros exportateur de chips de manioc, de caoutchouc,
d’ananas, et de crevettes.
La pauvreté rurale, de 60 % au début des années 1960, est
tombée à près de 10 % au XXIème siècle. La croissance
agricole a eu de larges effets positifs : les prix de l’alimentation ont diminué de moitié, la faim a beaucoup reculé, de
même que la malnutrition infantile.
Tout ceci a été accompli alors que la plus grande partie des
terres appartient toujours à de petites fermes familiales.
En 1960, la taille moyenne d’une exploitation était de 3,5
hectares ; en 2000, elle avait à peine diminué, à 3,2 hectares. Le recensement de 2003 a comptabilisé 5,8 millions
d’exploitations ; seules 249 000 d’entre elles faisaient plus
de 10 hectares. Cette année-là, la Thaïlande a déclaré que
toutes ses fermes étaient des « fermes familiales ».
La population rurale thaïlandaise a commencé à diminuer
dans les années 2000, donc il est probable que les fermes se
consolident et s’agrandissent bientôt. Mais la transition a
été effectuée, de manière plutôt réussie, sans que les petits
agriculteurs aient été massivement dépossédés de leurs
terres. L’exemple de la Thaïlande n’est pas le seul : en effet,
dans la plupart des pays de l’Asie du Sud, de l’Est et du
Sud-Est, les petites exploitations ont dominé à travers les
Révolutions Vertes et industrielles.
Sources : Angleterre : Overton 2011, Allen 2009. France : O’Brien 1996. Thaïlande : Leturque & Wiggins 2011
26 À la fin du XIXème et au début du XXème siècle, des colons britanniques s’employèrent à accaparer des terres en Afrique et en Asie du Sud-Est, aussi
cette version de l’histoire pouvait-elle facilement servir à justifier la saisie de terres qui étaient utilisées localement, par exemple par les Masaïs du Kenya
38
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Les différences sociales dans le monde rural : le destin
des agriculteurs marginaux
Même au sein de sociétés rurales relativement égalitaires, comme la plupart de celles qui existent en Afrique
subsaharienne, il existe des différences prononcées entre
les ménages en termes d’accès à la terre, au bétail, et à
d’autres types de richesses. Tous n’ont pas les mêmes opportunités de spécialisation dans l’agriculture. Alors quel
sera le sort des ménages qui ont du mal à tirer un revenu
décent de l’agriculture, en raison de leur manque de
patrimoine, ou de leur situation sur des terres marginales
ou éloignées des villes ?
Ces ménages ruraux ne vont pas forcément abandonner
leurs fermes sur le court terme, même si elles n’ont pas
une taille, une productivité ou un emplacement suffisant
pour faire vivre la famille. Il est plus probable qu’ils vont
cultiver le peu de terres qu’ils possèdent, et en utiliser la
plus grande partie pour faire pousser des denrées de base,
des légumes, peut-être produire du lait, des œufs et des
poules, principalement pour leur propre consommation.
Si et quand ces ménages arrivent à gagner plus d’argent
en travaillant à l’extérieur de la ferme, il est possible qu’ils
prêtent, louent ou vendent progressivement leurs terres à
des voisins ou membres de la famille qui eux sont fermiers à temps plein.
La plupart des ces ménages ruraux vont continuer à
cultiver la terre pour leur propre subsistance ; ils ont
donc besoin de politiques agricoles qui vont les aider à
mieux cultiver, avec leurs moyens limités. On pense par
exemple à des services de conseil agricole qui les aideraient à produire des cultures vivrières en utilisant peu
de main d’œuvre et de capital, donc avec des rendements
moyens. Ce n’est pas l’idéal, mais cela permettrait peutêtre d’assurer une production suffisante pour couvrir les
besoins en denrées de base sur plusieurs mois, voire sur
une année, plutôt que sur un trimestre ou un semestre
avec une saison de faim.
Des politiques pour une transition agricole clémente
Si l’on souhaite une transition agraire douce, durant
laquelle des gens quittent l’agriculture de leur plein gré
plutôt que d’être forcés de quitter leurs terres, il faut que
trois conditions soient remplies.
Premièrement, les petits exploitants dédiés à l’agriculture doivent pouvoir augmenter leur production et leur
productivité. Ils doivent pouvoir se procurer de meilleurs
intrants, des connaissances techniques, des services
de financement, et une information sur les marchés.
Généralement, les marchés agricoles ne fonctionnent
pas très bien quand il s’agit de fournir des intrants et des
financements aux petits agriculteurs. C’est pourquoi
la recherche d’innovations institutionnelles qui permettraient de remédier aux défaillances des marchés
agricoles devient une priorité du développement agricole
(et rural) (→voir « Le développement des marchés
agricoles », p.42).
Deuxièmement, les marchés fonciers doivent fonctionner de manière efficace et équitable. Il s’agit d’assurer
les transferts de terrains à petite échelle, entre les petits
propriétaires qui se spécialisent dans l’agriculture et
les autres, qui ne peuvent pas ou ne veulent pas cultiver
toutes leurs terres. De telles transactions prennent plus
souvent la forme de transferts de droits d’usage que de
ventes pures et simples, autrement dit le prêt, le métayage ou la location. La politique foncière doit faciliter ces
échanges avec un arrangement qui permet aux deux parties d’avoir confiance en la transaction, avec une reconnaissance légale de l’échange. Il est également nécessaire
de reconnaître les droits fonciers des utilisateurs qui
risquent de perdre leurs terres. On s’étendra davantage
sur la politique foncière plus loin dans cette partie.
Troisièmement, les populations rurales doivent être à
même d’occuper des emplois non-agricoles. Cela implique des services d’éducation, de santé et d’eau potable,
afin que les jeunes adultes puissent se faire embaucher en
dehors du secteur agricole, avec peut-être une formation
supplémentaire, qui n’est possible qu’à la pré-condition
d’avoir été à l’école.
La politique foncière
Contexte
Au fur et à mesure de la transformation économique,
avec la transition d’une économie rurale et agraire vers
une économie urbaine et industrielle, l’accès à la terre
doit idéalement être assez flexible pour permettre l’efficacité économique, mais doit en même temps être socialement équitable. La réflexion autour du développement
se penche depuis longtemps sur cette question.
L’implication des organismes de développement dans
la réforme agraire et la politique foncière a évolué au
cours du temps. La redistribution des terres faisait partie
intégrante des réformes agraires en profondeur dans les
années 1940 et 1950 en Asie orientale et dans les années
1960 et 1970 en Amérique latine. Le principal objectif
était politique, à savoir empêcher les révoltes rurales.
Mais sur le plan économique, on s’attendait à ce que la
redistribution des terres des propriétaires aux métayers
et travailleurs agricoles stimule la production, en grande
partie à cause de la plus grande intensité des cultures
sur petites parcelles (→voir p.34, concernant l’efficacité de
l’utilisation des sols par les petites exploitations). Néanmoins, vu la nature politique controversée, les difficultés administratives et les résultats décevants de telles
interventions – en Amérique latine plutôt qu’en Asie
orientale –, de nombreux gouvernements et bailleurs
de fonds ont décidé d’éviter la redistribution des terres.
Lorsque des mécanismes de redistribution des terres sont
recommandés, habituellement dans les cas où les terres
sont très inégalement réparties, on essaie plutôt de passer
par des marchés fonciers, c’est-à-dire que les terres sont
achetées publiquement à des fins de redistribution.
39
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
Ces dernières années, l’attention s’est portée moins sur
les régimes fonciers et davantage sur la sécurité des droits
fonciers. Le fait que les droits fonciers soient garantis incite à investir, à innover et à conserver la terre. Des droits
à la propriété clairement définis et prévisibles devraient
faciliter le transfert des terres vers ceux qui peuvent en
faire l’usage le plus productif (Besley et Ghatak, 2009,
2010). Des droits fermement établis, sur la foi de titres de
propriété, permettent aux titulaires d’utiliser leurs terres
comme garanties lorsqu’ils recherchent des financements
(de Soto, 2000). Précédemment, on a cherché à garantir
la sécurité des droits fonciers en concentrant les efforts
sur l’arpentage formel, la cartographie, l’enregistrement
de parcelles et des titres de propriété correspondants.
Cette méthode s’est révélée coûteuse et chronophage,
aussi a-t-on cherché ces derniers temps des moyens plus
rapides et moins coûteux pour garantir la sécurité des
droits fonciers.
Enjeux de politiques
Le régime foncier et le rôle des titres de propriété
Le principal débat de politique foncière tourne autour des
différents régimes fonciers et de leur capacité à garantir
la sécurité foncière, ce qui inclut la question du rôle des
titres de propriété. Auparavant, il existait des différences
d’approche et d’intervention notables dans les politiques
des bailleurs de fond concernant la terre : les institutions financières internationales, notamment la Banque
mondiale, promouvaient les droits de propriété individuels, tandis que les organisations de la famille onusienne
et celles de la société civile (OSC) reconnaissaient qu’on
pouvait sécuriser les droits fonciers d’autres manières.
Actuellement, on met de plus en plus l’accent sur l’accès
équitable et garanti à la terre, au sein de différents
systèmes légaux et dans différentes situations nationales et locales, en regardant la légalité et la légitimité des
différents arrangements institutionnels, ainsi que le rôle
des titres et des droits enregistrés (Banque mondiale,
2003 ; UE, 2004 ; DFID, 2007 ; Coopération française,
2008 ; FAO, 2007 ; ASDI, 2007). On reconnaît désormais
que l’établissement formel de titres fonciers peut n’être
ni nécessaire ni suffisant pour assurer la sécurité et la
jouissance des droits, selon la reconnaissance et l’application des droits fonciers dans des contextes particuliers
(Banque mondiale, 2003 ; UE, 2004 ; DFID, 2004 ; Rodrik,
2000). Des droits fonciers informels peuvent très bien être
garantis s’ils reconnus et appliqués localement.
Lorsque les conditions économiques ne sont pas favorables à l’agriculture, il est possible que l’attribution
de titres de propriété « induise des ventes forcées de
terres [des ventes motivées par des urgences financières],
ce qui rendrait de nombreuses personnes sans terres,
tandis que d’autres moins nombreux accumuleraient
et concentreraient la propriété terrienne, ce qui aurait
pour conséquence une aggravation de la pauvreté et de
l’inégalité » (UE, 2004). Malgré certains risques, il peut
être particulièrement utile de délivrer des titres fonciers
lorsque des investisseurs non issus de la communauté
locale viennent chercher des terres et éveillent donc les
40
marchés fonciers ; lorsque les opportunités agricoles
nécessitent une grande quantité de capital ; et lorsque
l’étalement urbain commence à empiéter sur les fermes
dans les zones péri-urbaines. La propriété foncière peut
aussi avoir son importance après un conflit, quand le
fait d’avoir des moyens de gérer rapidement des revendications foncières peut faciliter le redressement et la
reconstruction.
Si l’on vise l’attribution de titres fonciers, il faut garder
plusieurs questions à l’esprit. L’une concerne le niveau de
formalisme de la procédure. L’attribution de titres peut
se faire sur la base d’une cartographie officielle. Celle-ci
peut se faire par télédétection, laquelle est appuyée par
un arpentage sur le terrain et l’établissement d’une information géographique numérisée et de systèmes d’information foncière. Cela peut représenter des difficultés
techniques pour les pays en développement qui disposent
bien rarement des ressources et capacités pour mettre en
œuvre et entretenir de tels systèmes. Une autre façon de
faire consiste à demander aux communautés locales de
définir les limites de parcelles, et de se mettre d’accord
sur qui au sein de la communauté a quels droits sur les
terres de la localité. S’appuyer ainsi les connaissances
locales et la légitimité des décisions communautaires
peut rendre le processus d’enregistrement des droits plus
rapide et moins coûteux. L’Éthiopie et le Rwanda ont
récemment procédé ainsi. Cela dit, il convient de se montrer prudent lorsqu’on transfère l’enregistrement foncier
des individus aux communautés, car il arrive parfois que
cela cristallise des conflits latents qui jusque-là avaient
été gérés et résolus de manière informelle.
Les procédures administratives, de même que tout frais
d’enregistrement, doivent être à la portée des petits agriculteurs et de leurs moyens. Si la tâche est trop impressionnante, alors ils délaisseront les transactions foncières
formelles au profit de transactions informelles.27
Le genre est une autre considération de taille. Par le
passé, les titres fonciers était souvent établis au nom du
chef de famille de sexe masculin. Les programmes plus
récents ont tendance à mettre l’accent sur l’attribution
conjointe de titres légaux au mari et à la femme, et sur
les modifications des lois de succession afin de permettre
aux femmes de jouir pleinement des titres de propriétés
si leur époux décède. Cette évolution reflète la reconnaissance du rôle des femmes dans l’agriculture (→Voir « Les
enjeux clés autour des femmes dans le secteur de l’agriculture », p.60) mais souligne aussi le fait que les femmes disposent rarement de titres formels pour les terres qu’elles
utilisent, et perdent souvent leurs droits en cas de divorce
ou de veuvage (Banque mondiale, 2003). En pratique
cependant, si les coutumes locales restent les plus fortes,
la législation risque d’échouer à faire reculer le déni des
droits fonciers des femmes, (Coalition internationale
pour l’accès à la terre, 2006). Il faut donc travailler avec les
communautés locales afin de rallier un large soutien à la
défense des droits fonciers des veuves.
27 La Banque mondiale et la Millennium Challenge Corporation ont suggéré
de taxer les terres enregistrées au cadastre, afin d’augmenter les ressources
des autorités locales et d’inciter à un usage plus productif des terres.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
La gestion de l’investissement à grande échelle
Les Orientations communautaires 2004 de l’UE sur la
politique foncière soulevèrent la nécessité d’une bonne
gouvernance foncière, et depuis, l’on s’est beaucoup intéressé au sujet (FAO, 2007 ; Coopération française, 2008 ;
Deininger et Selod, 2011). Les débat sur la gouvernance
foncière posent non seulement la question de la façon
dont les institutions peuvent établir des titres fonciers et
enregistrer les terres, mais aussi comment elles prennent
les décisions relatives à la terre : qui participe à la prise
de décision et comment réconcilier les différents intérêts
liés aux fonctions sociales et économiques de la terre,
fonctions en concurrence entre elles.
Avec la vague de gros investisseurs, à la fois publics et
privés, qui cherchaient des terres après le pic des cours
mondiaux en 2007-08, il a fallu se demander comment
s’assurer que l’allocation de terres aux investisseurs ne
causait pas l’expropriation des utilisateurs existants
sans consultation ni indemnisation adéquate. Au niveau
international, on a promu les deux ensembles de guides
de bonnes pratiques suivants :
■■ Les Directives volontaires de la FAO. En mai 2012,
le Comité pour la sécurité alimentaire mondiale
des Nations unies (CSA) a approuvé les Directives
volontaires pour une gouvernance responsable des
régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et
aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire
nationale de la FAO, principalement destinées aux
gouvernements. Ces directives énoncent les principes
selon lesquels les gouvernements devraient fonctionner, et donnent des conseils quant aux lois, procédures et instruments disponibles pour s’assurer que
le régime foncier prend en compte les préoccupations
de sécurité et de répartition équitable. On considère
que les acteurs non-étatiques (y compris les entreprises commerciales) ont aussi le devoir de respecter les
droits humains et les droits fonciers légitimes.
■■ Les principes pour des investissements agricoles responsables. Une autre initiative, lancée par la Banque
mondiale (Banque mondiale et al., 2010) a énoncé
des principes pour des directives volontaires pour les
investisseurs dans les projets agricoles. Ces principes
n’ont pas été validés par le CSA, et certaines OSC
ont objecté que le point de départ de ces directives
favorise l’investissement international foncier plutôt
que des mécanismes alternatifs qui se focaliseraient
sur la productivité et la sécurité alimentaire des petits
producteurs.
priver d’eau les autres utilisateurs, y compris les petits agriculteurs, bergers et pêcheurs, qui dépendent d’un accès
coutumier à l’eau pour leur subsistance (Skinner & Cotula, 2011). Les droits coutumiers et droits formels à l’eau
peuvent interférer, sachant que le système légal penche
souvent du côté des investisseurs ou agences gouvernementales. L’eau, de par son caractère « mobile, fluide et
fugitif » (Meinzen-Dick, 2000), soulève des difficultés
particulières quand il s’agit de concilier des droits de
natures différentes, détenus par des entités différentes.
→ Lectures recommandées :
Besley, T. and Ghatak, M. 2010 ‘Property Rights and
Development’. In D. Rodrik and M. Rosenzweig (eds)
Handbook of Development Economics, Vol. 5.,
4525–4595. The Netherlands: North-Holland
Byerlee, Derek, Alain de Janvry & Elisabeth Sadoulet,
2009, Agriculture for Development: Toward a New Paradigm, Annual Review of Resource Economics, 2009(1):
15–31
Hazell, Peter, Colin Poulton, Steve Wiggins & Andrew
Dorward, 2010, ‘The Future of Small Farms: Trajectories and Policy Priorities’, World Development, 38 (10)
1349–1361
Meinzen Dick R., 2000, ‘Legal Pluralism and Dynamic
Property Rights’ CAPRi Working Paper no. 22. International Food Policy Research Institute, Washington, DC
Timmer, C. Peter, 2009, A World without Agriculture.
The Structural Transformation in Historical Perspective, Washington DC: AEI Press Publisher for the
American Enterprise Institute
Wiggins, S., J. Kirsten & L. Llambí, 2010, ‘The future of
small farms’, World Development, 38, (10), 1341–1348
World Bank, 2007, Agriculture for Development, World
Development Report 2008, World Bank, Washington
DC — Overview
World Bank, 2009, Reshaping Economic Geography,
World Development Report 2009, World Bank, Washington DC — Overview
Une nouvel enjeu concernant les investissements à
grande échelle, celui du lien entre droits à la terre et
droits à l’eau, a émergé sur fond d’inquiétudes quant à la
raréfaction de l’eau et aux acquisitions implicites d’eau
dans le cadre d’acquisitions foncières à grande échelle.
Lors de transactions foncières comprenant de l’irrigation,
les investisseurs essaient habituellement négocier pour
y inclure les droits à l’eau à long terme. Cela risque de
41
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
LE DÉVELOPPEMENT DES MARCHÉS AGRICOLES
Dans les économies libéralisées, les marchés jouent un rôle essentiel dans la coordination de
l’activité économique, l’allocation des ressources, et la facilitation de l’investissement et de
l’innovation par les entreprises, qu’il s’agisse de petites fermes familiales ou de grandes sociétés
privées. Selon l’idéal néo-libéral, les marchés fonctionnent bien sans l’intervention de l’État. En
pratique, les marchés peuvent connaître des dysfonctionnements, et il faut que la force publique
intervienne. Cette partie examine les différentes manières de remédier aux défaillances des
marchés agricoles et d’améliorer la compétitivité dans les chaînes de valeur ajoutée. Elle s’intéresse aussi à la stabilisation des marchés internationaux, vu l’intérêt porté à cette question depuis le pic des cours
mondiaux des denrées alimentaires de 2007-08.
→
RÉSUMÉ :
Les marchés jouent un rôle essentiel dans la coordination de l’activité économique, l’allocation des ressources,
et la facilitation de l’investissement et de l’innovation par les entreprises. Mais en pratique, certains marchés
agricoles ne fonctionnent pas bien sans intervention publique – notamment les marchés des intrants, du crédit
et des autres services financiers – surtout dans les régions rurales d’Afrique.
On peut améliorer les marchés agricoles en remplaçant l’offre privée par une prestation directe aux agriculteurs de la part de l’État ; toutefois, ces dispositifs peuvent coûter cher et dissimuler des buts politiques. Une autre manière de faire consiste à promouvoir les innovations institutionnelles collectives et privées (par exemple
l’agriculture sous contrat, les associations d’agriculteurs, la formation des revendeurs d’intrants, appuyée par
le crédit stockage), encouragées par les entreprises agro-alimentaires et les ONG, et parfois soutenues par des
financements au démarrage de la part des gouvernements et bailleurs de fonds.
De plus en plus, certaines chaînes de valeur ajoutée agricoles et alimentaires sont dominées par les supermarchés, les entreprises de transformation et les exportateurs qui apportent certes leur expertise en logistique,
mais exigent aussi davantage des exploitants agricoles. Peut-on soutenir les petits agriculteurs pour qu’ils
participent à ces chaînes complexes mais lucratives, ou seront-ils marginalisés et exclus ? Ou alors, la priorité
est-elle de mettre en place de meilleures routes, de meilleurs communications et un meilleur stockage afin d’appuyer les réseaux, surtout informels, avec lesquels fonctionnent les petits exploitants ?
La question de la stabilisation des cours mondiaux est devenue une priorité dans les débats autour des politiques publiques depuis le pic atteint en 2007-08 par les cours mondiaux des céréales, et la volatilité qui s’ensuivit (au moins jusqu’en 2012). Toutefois, les opinions sont partagées concernant les actions à suivre et leur efficacité
: réforme des marchés, plus grande régulation étatique, ou de manière plus radicale et plus globale, des systèmes
commerciaux, de gouvernance et de soutien aux agriculteurs plus équitables sur le plan mondial.
Les défaillances des marchés agricoles
Contexte et introduction : un problème important et
répandu
Les marchés agricoles, surtout ceux pour les intrants,
le crédit et les autres services financiers, fonctionnent souvent mal, surtout dans les régions rurales du
continent africain. Les agriculteurs ont souvent des
difficultés à trouver des intrants externes tels que des
semences améliorées et des engrais industriels, ou alors
à des prix élevés – trop élevés par rapport aux coûts
de production et de distribution. De plus, la majorité
des exploitants agricoles ont peu de chances d’obtenir
un crédit bancaire formel pour acheter ces intrants,
donc ils ne peuvent acheter que dans la mesure où ils
disposent de liquidités. Par conséquence, les intrants
externes qui pourraient augmenter les rendements et
les revenus agricoles ne sont pas utilisés autant que l’on
pourrait s’y attendre.
42
Ces défaillances peuvent être graves au point de former
des trappes à pauvreté. Si les petits exploitants sont
trop pauvres pour se permettre d’acheter les intrants
qui augmenteraient leur production, et ne peuvent obtenir un crédit pour compenser leur manque de liquidités, alors ils ne peuvent augmenter leur production, et
donc demeurent pauvres, alors même que les moyens
techniques pour produire et gagner plus existent (Sachs
et al., 2004 ; CPRC, 2008). Il est difficile de savoir si de
telles trappes sont courantes ou répandues. On trouve
de nombreux cas de petits agriculteurs qui arrivent
à produire et à vendre plus, bien qu’ils n’aient aucun
accès, ou très peu d’accès, au crédit formel ou à l’assurance, alors que les intrants externes sont difficiles
à obtenir et où les commerçants jouissent d’un grand
pouvoir de marché (Wiggins, 2000, cite de nombreux
exemples de cas). Cela ne veut pas dire que le crédit,
l’assurance et les intrants seraient parfois utiles aux
agriculteurs s’ils étaient plus facile à obtenir ; cela veut
dire que leur disponibilité limitée n’est peut-être pas un
obstacle insurmontable.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Malheureusement, ces problèmes ont tendance à être
plus prononcés pour les petits agriculteurs: les grands
exploitants et les entreprises privées formelles peuvent
souvent contourner les marchés locaux, et obtenir un
crédit formel et des intrants dans les grandes villes, où
les marchés fonctionnent souvent mieux.
Dysfonctionnements des marchés, des gouvernements, ou mécanismes économiques sous-jacents ?
Il n’est pas toujours évident de déterminer les causes
des imperfections des marchés agricoles. Les difficultés
peuvent provenir des défaillances des marchés qui
seront examinées plus bas, des défaillances des gouvernements, ou tout simplement des mécanismes qui
sous-tendent l’économie agricole.
Les changements de politique de la part du gouvernement, s’ils sont fréquents, soudains et inattendus,
peuvent rendre risqués les investissements agricoles
(Jayne et al., 2002) ; c’est le cas aussi lorsqu’on craint que
des responsables étatiques ou des dirigeants politiques
locaux s’approprient les profits dans le cas où l’investissement serait lucratif. Jayne et al. (2002), dans leur
étude des marchés des céréales en Afrique australe et
de l’Est, affirment que le manque d’investissement dans
la production, le transport et le stockage de céréales
dans les années 1990 était dû à l’instabilité de politique
observée par exemple sous forme d’interdiction des
exportations, ou sous forme d’annonces d’importations
publiques de céréales qui sont alors retardées ou endeçà des quantités annoncées.
La sous-utilisation des intrants et des financements
par les agriculteurs ou le sous-investissement dans les
chaînes de valeur ajoutée peuvent s’expliquer par les
mécanismes économiques qui sous-tendent la production et la commercialisation. Il se pourrait que
certaines suggestions d’amélioration, qui tournent
autour de l’investissement dans des intrants externes,
ne soient pas justifiés en réalité. Les paquets techniques conçus par les agronomes pour les agriculteurs
peuvent ne pas être aussi appropriés aux conditions de
terrain que l’imaginent les agronomes, les retours sur
investissements peuvent ne pas être suffisants pour
justifier les dépenses supplémentaires, et les risques de
mauvaise récolte à cause du mauvais temps peuvent
être trop élevés pour risquer l’investissement dans le
paquet technique. De la même manière, il est possible
que les agriculteurs n’utilisent pas le crédit bancaire,
non parce qu’ils n’arrivent pas à l’obtenir, mais parce
que les taux d’intérêt sont trop élevés – ce qui peut être
le cas lorsque les bons du Trésor offrent des rendements
élevés pour les actifs bancaires.
Les mécanismes économiques peuvent aussi aboutir
à des prix de production bas. Les pertes après récolte
seraient élevées non seulement entre les champs et la
ferme, mais aussi en aval dans les chaînes de valeur
ajoutée (Banque mondiale et al., 2011). Dans certains
cas les pertes peuvent s’élever à 20 % ou plus, ce qui
diminuerait considérablement les prix offerts aux
agriculteurs. Ces prix seront moins élevés lorsque la
commercialisation coûte cher, comme c’est le cas lorsque les coûts de transport et de stockage des produits
et les frais de crédit sont élevés, tout comme les taxes
formelles et informelles (pots-de-vin). Le coût du transport est nettement plus élevé dans certaines régions
d’Afrique que dans d’autres régions comparables
(Gollin & Rogerson, 2010 ; Livingston et al., 2011), en
partie en raison des cartels d’opérateurs de transports
et des frais informels imposés au passage des frontières
ou des points de contrôle intérieurs sur les autoroutes.
De même, on sous-estime peut-être les risques que
prennent les commerçants lorsque l’information est
limitée : qui remarque lorsqu’un commerçant parcourt
des kilomètres en vain, pour aller chercher des produits
qui au final ne sont pas là, ou lorsque le prix (incertain) offert au marché central s’avère moins élevé que
celui payé au village ? Certaines études qui prennent
en compte ces facteurs montrent que les marges des
commerçants ruraux sont modestes (voir par exemple
Fafchamps et al., 2003 ; Mutabazi et al., 2010).
Néanmoins, la cause principale de dysfonctionnement
de certains marchés agricoles est le niveau élevé des
coûts de transaction – les coûts associés à l’obtention
d’informations fiables sur les produits et les autres
parties impliquées dans la transaction. Par exemple, lorsque les fournisseurs d’intrants ne peuvent
que deviner la demande des agriculteurs, lorsque les
banquiers ou compagnies d’assurance en savent peu
sur la compétence ou la fiabilité des agriculteurs qui
veulent un crédit ou une assurance, alors les coûts
de transaction augmentent, ce qui fait augmenter les
coûts globaux et entraîne une utilisation sous-optimale
d’intrants, de crédits et d’assurance, et à des prix plus
élevés.
Un autre problème potentiel lié au manque d’information peut surgir lors d’investissements dans la chaîne
de valeur ajoutée agricole. Les entreprises de transformation, les grossistes et les détaillants n’investiront
dans la transformation et le stockage que s’ils sont
sûrs d’être fournis par les agriculteurs ; ces derniers ne
produiront des excédents que s’ils sont sûrs de les vendre – en plus, les deux parties ont besoin de la garantie
que les prix ne vont pas être modifiés en leur défaveur
si l’un ou l’autre acteur essaie d’utiliser un pouvoir de
marché pour en tirer une rente. Il est difficile d’établir
une telle garantie lorsque les investisseurs potentiels en
savent peu sur les agriculteurs et réciproquement. Ces
défauts de coordination pourraient peser lourdement
sur l’investissement dans les chaînes de valeur ajoutée
agricoles (Kydd, 2002 ; Poulton et al., 2006).
Une autre défaillance présumée du marché est celui du
pouvoir de monopole des commerçants locaux, fournisseurs d’intrants et prêteurs informels qui profitent
de l’absence de concurrence pour obtenir une rente.
Dans son étude de la participation des petits agriculteurs aux marchés en Afrique australe et Afrique de
43
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
l’est, Barrett (2008) trouve ainsi des cas de concurrence
imparfaite, par exemple dans la commercialisation du
riz à Madagascar. Cependant, les données prouvant le
pouvoir de monopole sont peu abondantes et contestées. D’autres études, dont celle de Fafchamps et al.
(2003) citée ci-dessus, ne signalent guère de pouvoir
monopolistique des négociants.
Le genre et les défaillances du marché
Lorsqu’il existe des dysfonctionnements des marchés,
en raison de coûts de transaction élevés ou de défauts
de coordination, les agricultrices en pâtissent davantage que leurs homologues de sexe masculin. Les coûts
de transaction ont tendance à être plus élevés pour les
femmes, car elles ont habituellement moins d’éducation et des réseaux sociaux plus faibles en dehors
du village – en fait, il arrive qu’elles ne puissent pas
voyager loin de leur domicile. Donc les agricultrices
utilisent souvent moins de semences améliorées, d’engrais industriels et de produits phytosanitaires que les
agriculteurs hommes – et obtiennent par conséquence
des rendements moins élevés (→voir « Les défaillances
des marchés agricoles », p.42).
Autrement dit, si l’on trouve le moyen d’améliorer le
fonctionnement des marchés agricoles, cela bénéficiera
proportionnellement plus aux agricultrices. .
Défaillances des marchés : les politiques publiques
Il faut une politique appropriée pour répondre aux
problèmes particuliers liés aux conditions locales. Là où
les défaillances des gouvernements sont importantes,
la solution repose sur une meilleure gouvernance et sur
l’établissement d’un climat d’investissement propice en
zone rurale. Là où le coût global et les risques associés
à la culture et au commerce sont élevés, la solution
repose sur une meilleure information à destination
des agriculteurs et négociants, sur une technologie qui
convient mieux aux conditions des agriculteurs, sur
de meilleures infrastructures de transport et sur une
réforme de la réglementation des transports.
Quand les défaillances des marchés proviennent de
coûts de transaction élevés, il existe deux actions potentielles très différentes. Quand les marchés fonctionnent mal, une possibilité est de remplacer la distribution privée via les marchés par une distribution directe
par l’État, et donc de fournir directement aux agriculteurs des intrants, des financements et des services
de commercialisation. Durant la Révolution Verte, les
gouvernements asiatiques sont souvent intervenus
fortement dans les marchés, afin d’assurer l’accès des
agriculteurs aux intrants, au crédit, et aux services de
commercialisation et de conseil qui leur permettraient
d’adopter les nouvelles technologies. De nombreux
gouvernements africains ont fait de même dans les années 1970 et au début des années 1980, via des offices de
commercialisation et d’autres entreprises publiques qui
s’occupaient habituellement de fournir certains produits. De telles mesures publiques peuvent se révéler
44
efficaces – en Afrique les offices de commercialisation
des céréales ont souvent réussi à accroître la production
de maïs – mais les coûts ont souvent été élevés, voire
ruineux en Afrique. Les offices de commercialisation
ont donc été fermés, ou ont vu leurs opérations réduites
et réformées dans les années 1980 et 1990.
Malgré les coûts constatés par le passé, certains pays
africains interviennent à nouveau pour assurer la fourniture d’intrants aux agriculteurs, le plus souvent via
des subventions aux engrais. Ces interventions ont été
encouragées par le succès apparent des subventions aux
engrais au Malawi, pays qui a connu des récoltes exceptionnelles en 2005. L’autre approche consiste à chercher
des innovations institutionnelles pour remédier aux
défaillances du marché. Parmi ces innovations, on
peut citer l’agriculture contractuelle, où les acheteurs
fournissent à l’avance des intrants aux exploitants et
promettent d’acquérir les excédents ; la formation des
fournisseurs d’intrants, appuyée par le crédit stockage
; et les actions collectives pour obtenir des intrants,
du crédit et des services de commercialisation en gros
via les associations d’agriculteurs. Les gouvernements
peuvent certes soutenir de telles initiatives et les ONG
les encourager, mais ces solutions ont surtout l’avantage de ne rien coûter, ou très peu, à la collectivité. Il
est aussi possible de les expérimenter localement, à
petite échelle. Il y a donc pléthore d’initiatives de cette
nature à travers l’Afrique : certaines sont promues par
les entreprises agro-alimentaires et de transformation
qui cherchent un approvisionnement fiable de la part
des agriculteurs ; d’autres sont lancées par des ONG qui
cherchent à assurer l’accès des agriculteurs les moins
riches aux marchés dont ils ont besoin ; d’autres encore
sont l’œuvre de groupes d’agriculteurs qui s’organisent
pour entrer sur les marchés dont ils ont besoin.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
La compétitivité et les chaînes de valeur ajoutée
Contexte et introduction
Dans les pays en développement, les chaînes de valeur
alimentaires et agricoles28 ont beaucoup évolué, les
produits étant de plus en plus distribués à travers les
supermarchés. Leurs clients veulent pouvoir compter
sur une offre de produits sûrs, de bonne qualité, souvent en portions facile à préparer et à cuisiner, ce qui
signifie habituellement des produits de taille, poids et
apparence standardisés. Certains consommateurs, surtout dans les pays à haut revenu vers lesquels exportent
certains petits producteurs des pays en développement,
attendent des supermarchés qu’ils utilisent des filières
d’approvisionnement éthiques, dans lesquelles ne sont
pas employés d’enfants, et où les travailleurs et cultivateurs touchent un salaire décent, leur permettant de
vivre. D’autres veulent une alimentation bio.
À cause de toutes ces exigences, conjuguées aux
avancées de la logistique, on a vu les chaînes de valeur
ajoutée couvrir des distances de plus en plus longues,
avec une forte hausse du commerce international
d’aliments frais. Afin de s’assurer que leurs produits
alimentaires répondent aux attentes des consommateurs, les supermarchés ont adopté de plus en plus
souvent des normes qui sont fixées et appliquées de
manière privée. Celles-ci recouvrent non seulement des
caractéristiques qui peuvent être vérifiées directement
en inspectant les produits, mais aussi des caractéristiques « de confiance » – non observables sur le produit
lui-même – qui comprennent la façon dont l’aliment a
été cultivé ou l’animal élevé. Afin d’assurer le respect
de ces dernières caractéristiques, et pour montrer leur
diligence, les supermarchés ont adopté des normes,
dont la plus importante est GLOBALG.A.P. Ces normes
garantissent que les produits ont les caractéristiques
requises et que l’on peut retracer leur origine à travers
la chaîne, en remontant du rayon de supermarché
jusqu’au producteur. À vouloir ainsi contrôler la qualité
et les caractéristiques des produits, on a encouragé
l’intégration verticale dans les chaînes alimentaires,
et la propriété des produits change moins souvent de
mains. Cela a aussi entraîné une hausse de l’agriculture
contractuelle, avec des contrats de plus en plus complexes (Humphrey, 2009 ; Jaffee et al., 2011 ; Reardon et
al., 2009).
Ces conditions s’appliquent surtout aux produits exportés, mais les consommateurs des villes dans les pays
en développement, qui font leurs courses au supermarché, attendent tout de même des aliments d’une
qualité raisonnable et consistante, et approvisionnés
de manière stable. Donc il n’y a peut-être pas (encore)
besoin de respecter des exigences de certification et de
traçabilité pour fournir les supermarchés nationaux,
mais il faut tout de même se montrer à la hauteur des
attentes et livrer dans les délais.
De manière générale, on observe les changements les
plus importants dans les chaînes de valeur ajoutée pour
les produits alimentaires de haute valeur, comme les
fruits et légumes frais, le poisson, la viande et les produits laitiers. Étant donné que les consommateurs sont
prêts à dépenser de l’argent pour de tels produits, les
investissements dans ces chaînes devraient se montrer
rentables. Cela est sans doute moins valable pour les
denrées de base, car la priorité est alors plutôt de minimiser les coûts le long des chaînes de valeur ajoutée.
Le débat autour des nouvelles chaînes de valeur
ajoutée
Les cinq séries de questions suivantes sont apparues
avec toutes ces évolutions :
■■ Jusqu’où et à quelle vitesse les nouvelles chaînes
vont-elles s’étendre au sein du monde en
développement ? Dans quelles conditions peuvent-elles se développer et être reproduites ?
■■ Quelles sont les perspectives pour les petits
exploitants qui voudraient fournir ces chaînes
? Ont-ils les moyens de remplir les conditions
imposées par ceux qui gèrent ces chaînes ou en
seront-ils exclus ?
■■ Les agriculteurs, notamment les petits exploitants, doivent-ils essayer de rejoindre ces
chaînes ? S’ils y participent, en tireront-ils des
bénéfices, ou subiront-ils la pression du pouvoir
de marché des supermarchés et de leurs agents ?
■■ La logistique et les processus des chaînes de
valeur ajoutée des produits à haute valeur ont-ils
une utilité pour les cultures vivrières ?
■■ Comment peut-on atteindre des normes socialement responsables au sein des chaînes ? Comment peut-on s’assurer que les changements
vont dans le sens de normes plus élevées, plutôt
que de tirer les normes vers le bas ?
Les données et enjeux relatifs à ces questions sont
débattus ci-dessous.
28 Les termes de « chaîne de valeur ajoutée » et de « chaîne d’approvisionnement » sont souvent utilisés indifféremment, bien que certains
distinguent les deux, définissant la chaîne d’approvisionnement comme
la chaîne d’acteurs qui fournissent un produit précis à un détaillant précis,
tandis que la chaîne de valeur renvoie à plusieurs chaînes d’approvisionnement similaires fournissant le même produit, et où l’on prend en compte
non seulement ceux qui gèrent le produit en question, mais aussi les
acteurs qui fournissent des services à cette chaîne, ainsi que ceux qui fixent
les règlementations et politiques qui affectent la chaîne.
45
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
L’expansion des nouvelles chaînes
À quelle vitesse les supermarchés sont-ils en train de
mettre la main sur les chaînes de commercialisation,
notamment les grands canaux nationaux qui apportent
la nourriture aux ménages à moyens modestes ? On a vu
trois vagues de concentration : la première a eu lieu en
Amérique du Sud, en Asie orientale, en Europe centrale
et en Afrique du Sud, régions dans lesquelles les supermarchés vendent 40 à 60 % de la nourriture mise sur le
marché ; la seconde vague a eu lieu 5 à 10 ans plus tard,
en Amérique centrale, au Mexique, en Asie du Sud-Est et
en Afrique australe, où les supermarchés ont une part de
20 à 40 % ; enfin la troisième concerne le reste de l’Asie
du Sud et de l’Afrique, où ils représentent moins de 20
% des ventes alimentaires. Même dans ces dernières
régions, la croissance des supermarchés a parfois été très
rapide, comme on a pu le voir en Chine.
Parmi ces chaînes, certaines sont des multinationales
à l’emprise globale, d’autres sont des multinationales
régionales (par exemple Shoprite en Afrique subsaharienne), d’autres encore sont des distributeurs nationaux.
Il existe aussi des joint-ventures entre ces catégories.
Les supermarchés commencent généralement à vendre
des produits secs, de l’épicerie, etc., et réalisent des progrès plus lents concernant les produits frais, périssables
et les liquides, que les consommateurs achètent encore
sur les marchés et dans les commerces de proximité. Les
premiers clients des supermarchés sont aisés, mais assez
vite, ils attirent des consommateurs ordinaires. Sur le
plan géographique, ils commencent par les capitales,
puis s’étendent aux grandes villes et même aux petites
agglomérations rurales (Reardon, 2007).
Cependant, le processus d’expansion peut s’avérer
irrégulier et imprévisible. Par exemple à Bogota en
Colombie dans les années 1990, les chaînes de supermarchés sont devenues les principaux points de vente de
l’alimentation. Mais une étude récente a montré qu’ils
fournissent majoritairement les ménages des classes
moyenne et supérieure ; ils ne sont pas fréquentés par les
classes populaires et les ménages pauvres et vulnérables
des barrios populares. Dans ces quartiers, les denrées
alimentaires sont vendues dans des petits commerces
et marchés de plein air, et les gérants de supermarchés
reconnaissent qu’ils sont incapables de concurrencer les
prix pratiqués sur ces marchés. Ces points de vente sont
approvisionnés par des chaînes qui semblent particulièrement traditionnelles, avec des intermédiaires multiples, des marchés de gros, et des produits qui viennent
de petites exploitations (Guarin, publication à venir).
Au premier abord, une telle chaîne de valeur ajoutée
paraît peu efficace comparée à la logistique de pointe
des chaînes contrôlées par les supermarchés, mais elle
aboutit apparemment à des prix imbattables.
Parmi les facteurs qui contribuent au développement
des supermarchés, on peut citer des l’augmentation des
revenus, l’urbanisation et les inégalités de revenu (Traill,
2006). Les supermarchés vont probablement continuer
46
à progresser vite là où ils sont déjà bien ancrés, à savoir
dans les pays en voie d’industrialisation et à revenus
intermédiaires de l’Amérique latine et de l’Asie orientale
et du Sud-Est. Dans d’autres régions, surtout en Afrique
et dans le Sud de l’Asie, leur expansion sera sans doute
assez lente, et donc les conséquences pour les petites
exploitations devraient être assez limitées à court terme.
Perspectives pour les petits exploitants
Clairement, il est difficile pour les petits agriculteurs
de répondre aux attentes de certaines supermarchés,
surtout lorsque les consommateurs vivent dans des pays
à revenu élevé. Les certifications exigées pour exporter
vers l’Europe, par exemple, peuvent coûter cher aux
petits exploitants : remplir les conditions GLOBALG.A.P.
pour obtenir les documents nécessaires à l’exportation
à destination des grandes chaînes de supermarchés
européennes peut revenir à 580 US$ (Ashraf et al., 2008,
au sujet du Kenya), ce qui représente un énorme poste
budgétaire pour une petite exploitation. Depuis que
ces conditions ont été introduites, les exportations de
légumes depuis le Kenya proviennent de plus en plus
des grandes exploitations qui peuvent ce permettre
cette dépense. On a vu la même chose au Sénégal, où les
légumes d’exportation autrefois fournis par des petits
agriculteurs sont désormais cultivés par des grands domaines (Ashraf et al., 2008 ; Maertens & Swinnen, 2009).
L’exigence de qualité peut obliger les exploitants agricoles à investir pour respecter les normes, par exemple
les producteurs laitiers doivent généralement passer par
une chaîne du froid pour vendre aux supermarchés.
Même lorsque la certification n’a rien d’obligatoire,
comme pour approvisionner des chaînes de supermarchés nationales, les coûts de transaction sont plus
élevés pour les gestionnaires des achats qui travaillent
avec les petits producteurs. S’ils peuvent acheter en gros
auprès de plus gros exploitants, ils le feront. Mais les
supermarchés travailleront avec les petits agriculteurs
dans les circonstances suivantes :
■■ quand le secteur est dominé par des petits agriculteurs qui sont alors les seuls fournisseurs ;
■■ si le fait de passer des contrats avec de gros producteurs est risqué, puisqu’ils ont d’autres débouchés
pour leurs produits – c’est parfois le cas quand le
supermarché est national et les gros exploitants
peuvent choisir d’exporter ;
■■ si la culture du produit en question nécessite beaucoup de main d’œuvre et un soin particulier, alors
il faut du travail manuel pour atteindre une bonne
qualité ;
■■ quand les petits producteurs se regroupent en associations et coopératives pour vendre en gros, ce qui
réduit les coûts de transaction (Reardon et al., 2010).
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
De plus, la solution dépend en partie de ce que l’on entend par « petit exploitant » : il peut exister de grandes
différences dans l’accès à la terre et d’autres avantages
au sein de cette catégorie. Les supermarchés travailleront avec les petits fournisseurs dans les circonstances
mentionnées ci-dessus, mais ce ne seront pas forcément les plus marginales des petites exploitations : au
contraire, les gestionnaires d’achats choisiront de se
fournir avant tout auprès des petits exploitants qui ont
la capacité et les moyens de livrer des produits standards et de manière fiable – il y a peu de chances qu’il
s’agisse des agriculteurs marginaux (Shepherd, 2009).
Est-ce dans l’avantage des petits producteurs de
fournir les supermarchés ?
Les agriculteurs qui fournissent les chaînes de valeur
ajoutée émergentes peuvent bénéficier de prix plus
élevés, grâce à la qualité plus élevée et donc mieux
rémunérée de leurs produits, et grâce à l’accès aux
marchés des produits à plus forte valeur. Si les gestionnaires d’approvisionnement proposent aux agriculteurs des contrats qui leur fournissent les intrants en
avance ainsi qu’une assistance technique, cela leur permet d’investir, d’innover et d’accroître leur production.
Mais les agriculteurs y gagnent-ils ? On trouvent moins
de données probantes sur la question que l’on pourrait
s’y attendre. Les rapports sur l’agriculture contractuelle
arrivent souvent à la conclusion que les agriculteurs
y gagnent bel et bien – voir sur ce point Warning &
Key (2002) pour le cas des producteurs d’arachide au
Sénégal – mais on émettra deux réserves rapport aux
rapports favorables. La première est que l’on étudie
rarement les échecs des dispositifs d’agriculture
contractuelle, et on observe rarement les agriculteurs
sous contrat qui ont quitté le dispositif car les bénéfices
nets étaient insuffisants, autrement dit ces études sont
marquées par un « biais de survie ». L’autre réserve
concerne les revenus plus élevés des agriculteurs sous
contrat par rapport à leurs voisins : il est fort probable
qu’ils étaient déjà dans une meilleure position avant,
dans le sens où ils possédaient probablement plus
d’actifs ou de compétences que leurs voisins (Barrett et
al., 2012).
Les preuves éventuelles sont incomplètes : la plupart
des arguments reposent sur des suppositions, soit que
la modernisation est nécessairement bénéfique, soit que
la mondialisation à l’œuvre dans les chaînes de valeur
ajoutée agricoles émergentes traitera les plus petits, les
plus faibles et les pauvres de manière injuste. On a donc
besoin de davantage de données probantes, et au passage une reconnaissance du fait que les comparaisons
doivent être soigneusement contrôlées.
Peut-on améliorer les chaînes de valeur ajoutée
pour les cultures vivrières d’une manière qui soit
bénéfique pour les agriculteurs?
L’attention portée aux chaînes de valeur s’est principalement concentrée sur la façon dont les petits
exploitants pouvaient avoir accès aux chaînes de valeur
ajoutée pour les produits à forte valeur, c’est-à-dire aux
chaînes qui avaient le plus évolué, et non aux chaînes
pour les aliments de base. Le peu d’intérêt porté aux
chaînes de valeur ajoutée des denrées de base peut
s’expliquer de trois manières.
Premièrement, certains demandent si les petits exploitants, surtout en Afrique, peuvent réellement se
montrer compétitifs dans la production des aliments
de base. En ce qui concerne certaines cultures de rente
telles que le thé et le café, les petits exploitants africains ont l’avantage d’un accès à des conditions agroécologiques quasi-idéales qui donnent des rendements
élevés ou des produits de bonne qualité. Un autre avantage des petits exploitants concerne les cultures qui
nécessitent un usage intensif de la main d’œuvre lorsque la mécanisation est coûteuse, difficile ou fournit
un produit de moins bonne qualité, comme c’est le cas
pour le coton (Poulton et al., 2006). Lorsqu’il s’agit des
cultures vivrières, les petits exploitants africains sont
pénalisés par des coûts de capital et de transport élevés,
et par des défaillances dans les marchés agricoles qui
limitent leur accès aux intrants et au financement qui
leur permettrait d’en acheter en quantité suffisante.
C’est pour ces raisons que la production locale sur les
côtes africaines a souvent du mal à concurrencer les
céréales importées.
Il est donc difficile d’apporter une réponse générale à
cette question. De plus, on peut s’inquiéter du risque
que l’intégration dans les chaînes de valeur ajoutée
émergentes se traduise par l’exploitation des agriculteurs, soit en termes absolus dans la mesure où les
acheteurs disposent du pouvoir de marché nécessaire
pour réduire les prix, soit en termes relatifs, dans le
sens où la valeur ajoutée créée dans la chaîne sera
captée par les détaillants et les grossistes et non par les
agriculteurs – même lorsque ceux-ci doivent respecter
des normes plus élevées. Dans le même ordre d’idées,
on craint parfois aussi que les exploitants agricoles
perdent de l’autonomie en devenant plus intégrés dans
les chaînes.
47
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
Deuxièmement, les aliments de base se différencient
moins par la qualité, et les consommateurs nationaux
sont nombreux à se décider sur le prix plutôt que la
qualité, aussi les investissements dans des chaînes de
valeur ajoutée pour ces denrées sont-ils plus difficile à
rentabiliser.
Troisièmement, il existe des données qui laissent supposer que les marges sont assez basses dans les chaînes
de valeur ajoutée pour les denrées de base (Fafchamps
et al., 2003), ce qui sous-entend une certaine difficulté à
améliorer les dispositions existantes.
Mais tout ceci relève peut-être du pessimisme. L’ONG
Pride Africa a lancé un programme nommé Linking
Local Learners afin de créer de nouvelles chaînes de
valeur ajoutée qui utilisent des téléphones portables
et des ordinateurs pour mettre les agents de terrain
en contact avec les acheteurs dans les grandes villes
d’Afrique de l’Est. Les acheteurs communiquent leurs
besoins directement aux producteurs, supprimant les
intermédiaires, ce qui permet potentiellement des arbitrages plus efficaces. Le programme existe depuis 2008
et a obtenu des résultats prometteurs jusqu’à présent
(Lightfoot & Scheuermeier, 2012).
Comment établir et maintenir des normes acceptables dans les chaînes de valeur ajoutée agricoles ?
Certains craignent que les chaînes en concurrence dans
une économie mondialisée soient tentées de réduire les
coûts pour gagner l’avantage, et qu’elles fassent cela en
baissant les coûts du travail, en exploitant l’environnement et en échappant à l’impôt ; tout cela entraînerait
une course au nivellement « par le bas ». On peut aussi
s’inquiéter de la corruption et de l’appropriation des
terres et de l’eau, comme on s’en inquiète déjà pour les
acquisitions foncières. Se pose alors la question de comment empêcher cela, autrement dit comment établir
des normes minimales en matière de traitement de la
main d’œuvre, de durabilité environnementale, et de
contribution au domaine public.
On n’a pas encore trouvé une réponse complète, mais
il existe au moins trois pistes pour s’assurer que les
entreprises privées respectent les limites attendues par
la société. Une première piste serait l’établissement par
chaque pays en développement de critères inscrits dans
la loi, ou dans des réglementations fortes et dans des
codes de conduite que les entreprises devraient suivre.
Une autre piste verrait les pays de l’OCDE imposer
des critères d’importation depuis les pays en développement et les lier à des mesures incitatives pour les
importateurs. Par exemple, la Directive européenne sur
les énergies renouvelables fixe des objectifs d’énergies
renouvelables qui s’appliquent aux biocarburants : si un
importateur veut comptabiliser le biocarburant en vue
d’atteindre cet objectif, alors il doit prouver que celui-ci
a été produit dans le respect des normes sociales et
environnementales.
La troisième approche repose sur des initiatives privées
de la part d’entreprises actives dans une chaîne de
48
valeur ajoutée particulière, et qui forment volontairement des tables rondes pour se mettre d’accord sur des
normes et pour certifier que les entreprises les appliquent. On peut citer en exemple des initiatives telles
que la Table ronde sur la production durable d’huile
de palme (RSPO), la Table ronde pour le soja responsable (RTRS) et Bonsucro (autrefois Better Sugarcane
Initiative). La certification volontaire s’est révélée une
manière pratique et rentable de fournir l’assurance
crédible que les produits proviennent de sources gérées
durablement, même lorsque les chaînes de valeur
ajoutée sont longues et complexes, comme c’est le cas
dans le secteur forestier.
Compétitivité et chaînes de valeur ajoutée : les enjeux
de politique publique
Dans certains pays en développement, les nouvelles
chaînes de valeur ajoutée ont émergé rapidement, avec
des conséquences potentiellement importantes pour les
moyens de subsistance des agriculteurs, et surtout des
petits agriculteurs. On a plus ou moins de certitudes
concernant les données étayant les réponses aux cinq
questions principales posées ci-dessus. Les constats
effectués sont en grande partie spécifiques à certaines
cultures, à certains écosystèmes et aux structures
agricoles pré-existantes, notamment les régimes fonciers. Il est donc probable que l’on observe des schémas
très divers : pour comprendre les changements et les
conséquences pour les exploitants les plus petits et les
plus pauvres, et pour concevoir les grandes orientations
possibles, il faudra donc analyser chaque cas en détail.
Mais au moins un point d’ordre général est clair : le destin des petits exploitants dépend en grande partie de la
capacité à créer des innovations institutionnelles afin
de permettre à une partie au moins des petites fermes
de surmonter les coûts de transaction, en hausse à
cause de normes exigeantes, et de profiter des nouvelles chaînes de valeur ajoutée. Parmi les innovations,
l’agriculture contractuelle et la coopération, sous leurs
différentes formes, seront centrales.
Les contrats naîtront sans doute en partie d’initiatives
privées, et certains agriculteurs s’organiseront d’euxmêmes, mais dans de nombreuses situations, il faudra
sans doute compter sur des intermédiaires pour aider à
l’organisation de la coopération et organiser des rencontres entre les agriculteurs et des partenaires
potentiels, pour aider à transmettre l’information,
et pour faciliter les négociations. Des ONG comme
TechnoServe et SNV ont une grande expérience de telles
tâches. Les bailleurs de fonds peuvent travailler avec de
telles ONG, ou passer par leur intermédiaire, pour investir dans la formation de meilleurs liens entre acteurs.
Les agences gouvernementales peuvent jouer un rôle
similaire, mais cela devra probablement se faire via des
unités spéciales, car les ministères de tutelle disposent
rarement de la flexibilité nécessaire. Les fonds d’encouragement (challenge funds) représentent un autre moyen
d’inciter et de récompenser les initiatives privées : des
fonds que les entreprises peuvent solliciter pour financer
des initiatives innovantes et risquées.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Une dernière remarque : les chaînes à forte valeur
ajoutée, avec leur logistique de plus en plus complexe,
ont beau apparaître séduisantes, il ne faut pas oublier
que dans les faits, la quasi-totalité de la production des
petits exploitants passe par des canaux majoritairement
informels. Donc les besoins d’amélioration sont souvent
assez basiques : de meilleures routes qui soient praticables à la saison des récoltes, par exemple, ou encore des
espaces de stockages locaux (et peut-être des récépissés
d’entreposage), et ainsi de suite (Vorley et al., 2012).
La stabilisation des marchés internationaux
Contexte et introduction
Entre 2007 et le milieu de l’année 2008, les cours
mondiaux du blé et du maïs ont plus que doublé, et le
cours du riz a été multiplié par trois. Ce fut la plus forte
flambée des cours depuis 1973-74, et ce choc inattendu
provoqua un vif intérêt : comment s’était-il produit et
comment pouvait-on stabiliser les marchés internationaux ? Il en découle des points de vue et des propositions
complètement différents.
Chaque observateur met l’accent sur un facteur différent
parmi tous ceux qui ont été communément avancés
pour expliquer la crise, dont : la sécheresse dans plusieurs grands pays exportateurs, le bas niveau des stocks
mondiaux de céréales, l’augmentation de la production
des biocarburants, la hausse des coûts de l’énergie et des
produits phytosanitaires, et l’effet de la spéculation sur
les marchés des matières premières agricoles. On estime
que les coûts liés à l’importation de plus grandes quantités de nourriture ont entraîné la faim, la malnutrition
et la pauvreté chez 100 millions de personnes en plus
(Banque mondiale, 2008). Au niveau international, le
Programme Alimentaire Mondial, les ONG ainsi que les
institutions financières internationales (IFI) et les programmes d’aide bilatérale et multilatérale ont pris des
mesures d’urgence face à ces hausses rapides des cours.
Ces acteurs sont intervenus pour fournir des aliments et
des fonds pour renforcer les filets de protection sociale
et réduire les déficits liés à la consommation, mais aussi
pour fournir des semences et des engrais afin de stimuler la production.
protection commerciale a exacerbé l’instabilité sur les
marchés internationaux, ce qui fait du tort aux pays qui
eux avaient laissé leurs frontières ouvertes.
Les interprétations divergentes du problème ont conduit
à différentes recommandations. Quatre séries d’analyses
sont présentées ci-dessous : en premier, la perspective du
G20/G8, qui propose de continuer à compter sur les mécanismes de marché ; en second, les opinions courantes
au sein des agences et forums onusiens, qui soulignent
les limitations des marchés et la nécessité d’une intervention étatique ; en troisième, les opinions exprimées
par les ONG comme Oxfam, qui se focalisent sur l’équité
et la justice dans l’accès à la nourriture ; et enfin un
ensemble de points de vue qui soulignent les conflits –
potentiels et existants – entre différents organismes et le
fossé entre rhétorique et réalité.
Les différents points de vue et différentes recommandations stratégiques
La perspective du G20
Dans une publication de l’OCDE destinée au G20,
Abbott (OCDE, 2012, pp. 109-168) anticipait un retour
à des cours mondiaux stables et peu élevés pour la
plupart des aliments, comme ce fut le cas entre 1998
et 2005. Dans la plupart des pays, la plupart du temps,
l’instabilité des cours aura une cause nationale (le volume de la récolte par exemple). La solution repose alors
sur la libéralisation du commerce, de manière à ce que
le commerce serve à stabiliser les approvisionnements,
les opérations de couverture sur les marchés à terme,
les programmes d’assurance sur les récoltes, et stimule
l’efficacité de l’agriculture. Il n’est donc ni nécessaire
ni désirable que la force publique intervienne sur les
marchés ou dans le commerce.
De nombreux gouvernements de pays en voie de développement ont aussi réagi face à la crise. Ils ont par exemple augmenté les prestations de protection sociale pour
les plus vulnérables, puisé dans les stocks régulateurs
existants, acheté en urgence et redistribué des cultures
alimentaires, se sont efforcés d’importer des céréales et
de les vendre à des prix subventionnés, et ont interdit
les exportations de denrées alimentaires. Sur 81 pays
interrogés par la FAO, 43 d’entre eux ont réduit les taxes
à l’importation et 25 ont soit interdit les exportations
soit augmenté les taxes à l’exportation. On a compté 45
pays en développement qui ont pris des mesures pour
apporter un secours aux consommateurs confrontés à
la hausse des prix alimentaires (G20, 2011, paragraphe
37). Dans certains cas, il est quasiment certain que la
49
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
Ce point de vue sous-tend largement les recommandations 201129 du G20 pour :
(i) la promotion d’une agriculture productive et efficace
dans les pays en développement, ce qui requiert de l’investissement dans les biens publics, des mesures pour
réduire les défaillances des marchés, et un retournement de la tendance récente à la baisse de la part des
dépenses publiques affectées à l’agriculture ;
(ii) la mise en place d’actions pour réduire les dispositions
qui faussent la concurrence dans les pays de l’OCDE,
par exemple une réduction des droits d’importation,
subventions à l’export et autres formes de soutien, qui
signifient que les fonds alloués par l’État représentent
22 % des revenus bruts des agriculteurs dans ces pays ;30
(iii) la mise en place de mesures pour réduire la discordance d’orientation entre utilisation des cultures pour l’alimentation et pour le carburant, en diminuant si besoin
est les objectifs de bioéthanol et de biodiesel pour les
USA et l’UE. Ces objectifs sont censés être tenus même
lorsqu’il y a des pénuries de cultures servant aux biocarburants, ce qui exacerbe les tensions sur les marchés
et la hausse des prix auxquels doivent faire face les
consommateurs qui utilisent ces mêmes cultures pour
l’alimentation ;
(iv) la création de petites réserves alimentaires, en des
lieux stratégiques, sous la supervision du PAM (même
si, reconnaît-on, ce ne sera pas facile à gérer), et la
promotion d’instruments financiers (tels que les achats
à terme) afin que le PAM et autres organismes humanitaires puissent mieux répondre aux situations d’urgence ;
(v) le soutien au Programme d’intervention en réponse
à la crise alimentaire mondiale (GFRP) de la Banque
mondiale et aux prêts concessionnels du FMI destinés à
fournir aux pays en développement un soutien d’urgence, à court terme ;
(vi) la mise en place de mesures pour gérer la volatilité
à long terme, y compris de nouvelles formes d’assurance-récolte fondées sur des indices météorologiques,
et des récépissés d’entreposage pour ceux qui vendent
des excédents de céréales ;
(vii) la création d’un système d’information sur les
marchés agricoles international.
29 Ces recommandations correspondent largement à la déclaration de
L’Aquila du G8 (2009).
30 On a aussi attribué à ces dispositions les soudaines hausses des importations dans les pays en développement, lesquelles ont déstabilisé les
tentatives locales de production. Une étude de la FAO couvrant 102 pays
(citée par le FIDA, 2011) indique qu’ils ont connu 7 000 hausses soudaines
en l’espace de 23 ans. Elles peuvent être causées par bien d’autres facteurs,
comme les fluctuations des taux de change, l’arrêt du soutien à un secteur,
et l’insuffisance de la production nationale ou de l’aide alimentaire, mais la
perte des marchés peut être grave pour les pays en développement. Ainsi
au Burkina Faso et au Sénégal, de très fortes hausses des importations
de pâte de tomate (provenant en grande partie de l’Union Européenne)
ont causé une diminution de 50 % de la production locale ; au Chili, une
multiplication par trois des importations d’huiles végétales a causé une
diminution de 50 % de la production locale ; en Jamaïque le doublement
des importations a fait baisser des deux tiers la production locale.
50
Le point de vue des agences onusiennes
Les points de vue exprimés dans les différentes rapports des agences et forums des Nations Unies (par
exemple PAM, 2009 ; FIDA, 2011 ; CSA, 2011 ; FAO
2011a) sont globalement similaires à ceux du G20 et du
G8, mais comportent des différences subtiles. On met
davantage l’accent sur l’investissement public pour
stimuler la production alimentaire dans les pays en
développement, et sur la gestion publique des réserves
alimentaires pour faire face à toute flambée des prix ;
on met moins l’accent sur le commerce international
comme moyen d’accès à la nourriture ou sur l’assurance pour compenser les pertes.
Ces agences estiment qu’il y aura d’autres flambées des
cours, plus nombreuses, comme celle observée en 200708, et voient une tendance générale à l’augmentation
des prix. C’est dans ce contexte que le CSA (2011) a écrit
que les crises alimentaires périodiques (années 1950,
années 1970, puis années 2000) ont suivi des périodes
de faible investissement agricole, après lesquelles les
flambées des cours ont suscité un nouveau cycle d’investissement plus important. Selon ce même rapport,
la hausse des prix pourrait être due à la raréfaction
des ressources (eau, terres arables), marquant ainsi la
fin d’une longue période de coûts alimentaires bas, et
augmentant la probabilité de flambée des prix.
En ce qui concerne la question controversée de la
spéculation sur les marchés des matières premières
agricoles, le PAM (2009) conclut, à partir des données
disponibles, que la spéculation n’a pas mis une pression
à la hausse sur les cours en 2007-08. Le CSA admet aussi
qu’il y a peu de données probantes quant à la spéculation, mais note un risque de création de bulles, et note
aussi que les négociants qui veulent réellement acheter
risquent de ne pas faire le poids face aux spéculateurs et
risquent donc d’être évincés des marchés des matières
premières agricoles. La FAO recommande donc une
plus grande transparence et une réglementation plus
stricte des transactions, au moins par précaution.
Le point de vue des ONG
Les ONG ont leur propre opinion sur les causes de
la flambée des prix en 2007-08. Le rapport d’Oxfam
Growing a Better Future (« Cultiver un futur meilleur
») énonce sombrement les injustices que l’ONG perçoit :
les subventions annuelles aux agriculteurs de l’OCDE
s’élèvent à près de 250 Mds US$, à quoi s’ajoutent 20
Mds US$ de subventions aux biocarburants, tandis
que seuls 10 Mds US$ sont alloués à l’aide officielle au
développement de l’agriculture (Oxfam, 2001, fig. 24).
Le résultat ? Un système biaisé, défavorable aux pays en
développement, lesquels sont les premiers à souffrir des
soudaines hausses de prix. Le rapport identifie les trois
actions qu’il faut prendre pour prévenir les flambées
des prix alimentaires à l’avenir et pour travailler à la «
justice alimentaire » :
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
■■ une nouvelle « gouvernance mondiale »31 doit faire
de la réduction de la faim la première priorité des
gouvernements ; cela doit s’accompagner d’investissements dans l’emploi, l’adaptation au climat, et
la réduction des risques naturels. Au niveau international, il faut revoir la gouvernance du commerce,
de l’aide alimentaire, des marchés financiers et du
financement du changement climatique ;
■■ l’agriculture du futur doit être fondée sur l’agriculture à petite échelle dans les pays en développement
et moins sur le soutien à la production au Nord ;
■■ un nouvel avenir écologique doit mobiliser les investissements, modifier le comportement des entreprises et des consommateurs, et mettre en places des
accords mondiaux pour la répartition équitable des
ressources rares.
Selon Oxfam, les marchés ne vont pas fonctionner de
manière adéquate jusqu’à ce que l’on encadre le pouvoir
et le comportement des grandes sociétés agro-industrielles. En attendant, on ne peut pas compter sur les
marchés internationaux des produits alimentaires pour
faire face aux pénuries alimentaires : les objectifs fixés
en matière de biocarburants32 favorisent l’agriculture
industrielle mais défavorisent les producteurs et consommateurs à bas revenu, et l’accaparement des terres
par les grandes entreprises va se poursuivre en Afrique
et ailleurs. Les économies provenant de la réduction du
gaspillage alimentaire au Nord devraient être utilisées
pour aider des consommateurs au Sud, tandis que la
réduction des subventions à l’agriculture de l’OCDE
devrait libérer des fonds pour soutenir les petits agriculteurs du Sud. 33
Autres points de vue
Wise et Murphy (2012) analysent la flambée des prix
de 2007-08 comme un changement de paradigme, dû à
l’intégration croissante des marchés de l’agriculture et
de l’énergie avec les marchés financiers, dans un monde
aux ressources limitées, et rendu plus vulnérable par le
changement climatique. Selon eux, les puissantes firmes
multinationales dominent ces marchés, tirent profit
des politiques actuelles, tout en influençant largement
les politiques nationales et mondiales. Sous leur influence, les institutions internationales promeuvent des
réformes favorables aux marchés, mais sont réticentes
à imposer les réglementations correspondantes qui
seraient nécessaires pour assurer le bon fonctionnement
des marchés agricoles et alimentaires.
31 Le rapport ne précise pas comment mettre en place une telle gouvernance.
32 Selon Oxfam, on contrôlera mieux les émissions de carbone par la
réduction de la déforestation que par la promotion des « industries de
biocarburants, déjà lourdes » (p. 7).
33 Il n’est pas indiqué clairement comment les économies provenant de la
réduction du gaspillage alimentaire vont être transférées aux producteurs
et aux consommateurs du Sud.
Dans leur analyse des recommandations des agences
de l’ONU et du G8 et G20, Wise et Murphy (2012) voient
dans les réactions à la crise alimentaire de 2007-08 un
tournant important par rapport à la libéralisation qui
sous-tendait les réformes économiques depuis les années
1980. Les marchés libéralisés ont échoué à assurer la
sécurité alimentaire, ce qui a entraîné une nouvelle reconnaissance du rôle de l’État, non pas uniquement dans
la facilitation et la régulation des marchés, mais aussi
dans les programmes de développement agricole menés
par les pays, et dans la tâche de fournir l’investissement
public et d’en fixer les priorités.
Ils trouvent que les réponses apportées par le G8 et G20
ont été mitigées, soulignant le peu d’empressement au
niveau des financements, puisque seuls 6,1 Mds US$ sur
les 22 Mds US$ promis par le G8 sur trois ans représentent de l’argent frais ; par ailleurs les promesses de financement étaient menacées par les coupes budgétaires
menées dans le cadre de mesures d’austérité. Ils ont
aussi mis en doute le sérieux des déclarations du G20
concernant la réduction du soutien aux agriculteurs de
l’OCDE. 34
Ils recommandent de s’attaquer aux faiblesses des
marchés internationaux, et de porter une attention
renouvelée au développement agricole, en donnant la
priorité aux besoin des petits agriculteurs et des petites
agricultrices, ainsi qu’aux questions environnementales,
y compris le changement climatique. Ils s’inquiètent du
fait que le G8/G20 fixe des objectifs de production au
niveau mondial, ce qui encourage l’expansion de l’agriculture industrielle et la consolidation des propriétés
terriennes, y compris par accaparement des terres, et
fait fi des contraintes environnementales et de l’équité.
Ils appellent à diminuer la production de biocarburants,
à limiter la spéculation sur les marchés des matières
premières afin de prévenir les futures hausses soudaines
des cours, et à prendre des mesures de prévention contre
l’accaparement des terres « du fait de la spéculation
financière de la constitution de réserves foncières par les
fonds souverains ».
34 Ils remettent aussi en question le leadership du G20 sur la sécurité alimentaire, puisqu’il a limité les réformes proposées par les agences onusiennes dans d’autres forums internationaux. Le Comité des Nations Unies
sur la sécurité alimentaire (CSA), créé en 1974, est officiellement reconnu
comme étant l’organisme le plus adéquat pour coordonner la réponse
globale aux crises alimentaires, en raison de son mandat et de sa structure
inclusive, incluant de nombreuses parties prenantes. Mais en pratique, le
G20 a systématiquement fait obstacle aux programmes de réforme.
51
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
Conclusions
Jusqu’en 2015, il y a eu de la résistance face aux propositions radicales pour une augmentation des réserves
publiques et pour des restrictions sur les transactions
sur les marchés financiers. Les cours mondiaux ont
largement diminué, quasiment jusqu’aux niveaux
(en termes réels) vus avant la flambée de 2007-08, en
grande partie en raison d’une forte hausse de la production céréalière, y compris dans les pays en développement. Les prix sont aussi moins volatils depuis 2012.
Il apparaît que les actions prises pour encourager un
accroissement de l’offre en réponse à l’urgence ont été
efficaces, et qu’il n’était pas nécessaire d’intervenir plus
avant sur les marchés.
Pour développer la petite agriculture, il est essentiel de
faire en sorte que les marchés agricoles, surtout ceux
des intrants et du financement, fonctionnent. Sinon, les
petits exploitants seront désavantagés, et ne pourront
ni investir ni innover au mieux, ce qui nuirait aux
perspectives d’un développement agricole général et de
nature à réduire fortement la pauvreté rurale.
Pour remédier aux défaillances actuelles, il faudra
peut-être recourir à nouveau à l’intervention publique
via les offices de commercialisation, mais cette alternative est peu tentante, étant donné les coûts probables,
ainsi que les craintes que cela freinerait le développement de fournisseurs privés d’intrants, de crédit et de
services aux agriculteurs.
Les initiatives pour développer les innovations institutionnelles et surmonter les défaillances des marchés
sont plus prometteuses. Celles-ci impliquent habituellement des liens plus étroits entre les petits exploitants
et les entreprises des chaînes de valeur ajoutée agricole,
soit individuellement, en tant que producteurs sous
contrat, soit collectivement, en tant qu’associations de
petits producteurs qui se sont regroupés pour atteindre
des économies d’échelle dans leurs transactions avec
les plus grandes entreprises. Il existe déjà de nombreuses initiatives de cette sorte ; le défi consiste à en tirer
des enseignements, et à reproduire plus largement les
modèles réussis.
Après le choc de la flambée des cours mondiaux des
céréales, on a regardé de près le fonctionnement des
marchés mondiaux. On a écarté les propositions radicales d’intervention publique sur les marchés. Le choc a
plutôt contribué à renouveler l’intérêt porté à l’agriculture, avec davantage d’investissements privés. Ces
investissements ont probablement payé, à en juger par
l’accroissement de l’offre constatée depuis 2008. Maintenant que les marchés internationaux ne sont plus le
centre d’intérêt, on peut se concentrer davantage sur
l’amélioration des marchés agricoles dans les pays en
développement.
52
→ Lectures recommandées :
Sur les marchés agricoles :
Poulton, C., Kydd, J., and Dorward A., 2006, ‘Overcoming Market Constraints on Pro-Poor Agricultural
Growth in Sub-Saharan Africa’, Development Policy
Review, 24(3): 243–277
Udry, Christopher, 2010, The Economics of Agriculture in Africa: Notes Toward a Research Program,
Department of Economics, Yale University, April, 2010,
Unpublished MS. Forthcoming African Journal of Agricultural & Resource Economics: http://www.econ.yale.
edu/~cru2//papers.html
Sur les chaînes de valeur ajoutée agricole :
Campbell, Ruth, 2010, ‘Implementation best practices
for value chain development projects’, MicroREPORT
#167, September 2010, Washington DC: USAID
Shepherd, Andrew W., 2007, Approaches to linking
producers to markets. A review of experiences to date,
Agricultural Management, Marketing & Finance
Occasional Paper 13, Rome: Food And Agriculture
Organization of the United Nations
Vorley, Bill & Felicity Proctor, 2008, Inclusive Business
in Agrifood Markets: Evidence and Action. A report
based on proceedings of an international conference
held in Beijing, March 5–6, 2008, Regoverning Markets.
Small-scale producers in modern agrifood markets
Vorley, Bill, Ethel del Pozo-Vergnes & Anna Barnett,
2012, Small producer agency in the globalised market:
Making choices in a changing world, IIED, London;
HIVOS, The Hague
Woodhill, Jim, Joost Guijt, Lucia Wegner & Monika
Sopov, 2012, From islands of success to seas of change:
a report on scaling inclusive agri-food markets, Centre
for Development Innovation, Wageningen UR (University & Research Centre). Wageningen NL
Sur la stabilisation des marchés internationaux :
Abbott, P C (2012) Stabilisation Policies in Developing
Countries after the 2007-8 Food Crisis. Chapter 4 in
OECD (2012)
CFS (2011) UN Committee on World Food Security.
Report of the high-level panel on nutrition and food
security: Price volatility and food security Rome: FAO
G20 (2011) Report on price volatility in food and agricultural markets: policy responses
Oxfam (2011) Growing a better future. Food justice in a
resource-constrained world. Oxford:Oxfam
Wise, T.A. and Murphy S, 2012. Resolving the Food
Crisis: Assessing Global Policy Reforms Since 2007,
Medford, MA: Global Development and Environment
Institute and Institute for Agriculture and Trade Policy
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
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LES TECHNOLOGIES AGRICOLES
Contexte et introduction
Cela fait des millénaires que la quantité de nourriture que l’on peut produire, et donc la population humaine que l’on peut nourrir, est déterminée par la sélection par les agriculteurs des
variétés de plantes et des espèces animales qui produisent le mieux. L’institutionnalisation de
la recherche agricole ces 150 dernières années a accéléré le rythme de l’innovation. Ses progrès
dans les pays en développement depuis 1960 ont indubitablement empêché la famine. L’innovation a encore accéléré avec les progrès de la sélection génétique. Les « marqueurs » génétiques
ont permis des avancées bien plus rapides dans la sélection conventionnelle des plantes, mais
aussi la création d’organismes génétiquement modifiés (OGM aussi appelés organismes transgéniques). Ces produits, ainsi que de nombreux processus génétiques, peuvent être brevetés, et les entreprises privées
en sont arrivées à dominer cette branche de la recherche.
→
RÉSUMÉ :
L’amélioration des technologies agricoles a représenté un puissant moteur de croissance, mais n’est pas sans
débat. Certains affirment que pour assurer une production suffisante à la population à venir, il sera nécessaire
d’utiliser des variétés à haut rendement, des intrants externes industriels ou autres, et des variétés transgéniques
(surtout dans les zones agricoles marginales). D’autres soutiennent qu’il faudra des approches à bas niveaux
d’intrants (BNI) si l’agriculture doit respecter les limites environnementales, et qu’il faut poursuivre la recherche
sur les risques potentiels des cultures transgéniques.
Dans certains systèmes agricoles, il y aura peut-être le moyen d’associer l’approche biotechnologique et l’approche agro-écologique afin d’obtenir des effets complémentaires. Par exemple, une meilleure gestion des sols
et de l’eau améliorera l’efficacité des variétés à haut rendement et des engrais. Cela dépendra beaucoup des besoins spécifiques des systèmes agricoles dans chaque lieu géographique ; néanmoins dans un avenir marqué par
le changement climatique et les incertitudes météorologiques, on aura sans doute besoin de faire appel à un
large éventail de solutions techniques (→voir « Les défis de la durabilité environnementale et du changement
climatique », p.64).
Le rythme de ces nouvelles formes de recherche, mais
aussi les opportunités qu’elles offrent et les inquiétudes
qu’elles suscitent, diffèrent fortement de ce qui existait
auparavant. Dans un contexte de croissance rapide de
la population et d’augmentation de la pression sur les
ressources naturelles et l’environnement, cela crée de
nouveaux défis en termes de politiques publiques.
On a aussi vu l’émergence de valeurs fermement défendues concernant les possibilités technologiques. Cela a
commencé avec les inquiétudes autour de l’impact des
pesticides sur l’environnement dans les années 1960 ;
ces derniers temps, les prises de position ont concerné
l’environnement en général, le changement climatique,
l’énergie, le génie génétique, le dépôt de brevets, et la
place respective des hauts rendements et des approches
à bas niveaux d’intrants.
Les facteurs qui entrent en jeu dans les choix
technologiques
Lorsque les pays en développement auront à effectuer
des choix technologiques à l’avenir, ils devront prendre
en compte quatre ensemble de facteurs. Premièrement, la population mondiale, de 7,3 milliards en 2011,
grimpera à quelques 9 milliards d’ici 2050. Lorsqu’on
ajoute à cela une hausse des revenus, la demande
alimentaire va augmenter de 70 à 100 % d’ici 2050. Il
faudra mettre au point des technologies pour faire en
sorte que la population rurale, qui comptera 0,3 milliards de personnes en moins, arrive à nourrir des villes
bien plus grandes (IFPRI, 2011).
Deuxièmement, les technologies devront atténuer
certains des effets du très probable changement climatique, entre autres les changements de pluviométrie, de
température et de niveau des océans, lesquels auront à
leur tour des conséquences sur l’incidence des maladies
et des insectes nuisibles.
Troisièmement, ces technologies devront être plus
sûres, plus humaines, moins gourmandes en ressources
et moins polluantes.
Quatrièmement, la technologie devra répondre aux
attentes des populations, sachant qu’il y aura des désaccords entre ceux qui voient la technologie comme un
instrument au service d’impératifs spécifiques, tandis
que pour d’autres, les choix techniques sont au centre
des grandes décisions de la société sur le bien-être et
l’équité.
Le défi pour les années à venir consiste à évaluer les
compromis qu’impliquent probablement les nouvelles
technologies et à déterminer ce qui doit être fait pour
minimiser les potentiels points négatifs.
53
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
La Révolution Verte : avantages et inconvénients
Le terme de Révolution Verte a d’abord été utilisé pour
décrire les variétés de riz et de blé à haut rendement
issus de la recherche financée par les fondations Rockefeller et Ford dans les années 1960. Ces variétés réagissaient bien aux engrais, et leurs tiges courtes et rigides
arrivaient à supporter le poids plus élevé des épis.
Depuis, on a développé des variétés à hauts rendements
(VHR) similaires pour d’autres grandes cultures, dont
le sorgho, le millet, le maïs, le manioc et les haricots,
principalement au sein des Futures Harvest Centres
(« centres des récoles futures ») qui forment le CGIAR,
un consortium de centres internationaux de recherche
agricole.
La Révolution Verte a fortement stimulé la production de céréales. En 1970, environ 20 % des surfaces
cultivées en blé et 30 % des surfaces cultivées en riz
l’étaient avec des VHR, un taux qui a atteint 70 % en
1990. Les rendements moyens du riz et du blé ont
quasiment doublé. Alors qu’on prédisait une famine, les
céréales et calories disponibles par personne ont augmenté de presque 30 % entre 1970 et 1995 ; le blé et du
riz sont devenus moins chers, faisant de l’agriculture
un moteur important de la réduction de la pauvreté
en Asie (Hazell, 2009). L’Amérique latine a aussi connu
des gains significatifs, mais en Afrique subsaharienne,
les résultats ont été limités, à cause d’infrastructures
médiocres, de coûts de transport élevés, d’un potentiel
d’irrigation limité, et de politiques de prix défavorables.
À ces gains de production, on peut opposer la dégradation environnementale, l’accroissement des inégalités
de revenus, et la répartition inéquitable des ressources,
éléments qui ont tous été associés à la Révolution Verte.
Les dégâts environnementaux : Mis à part la perte de
biodiversité qui a suivi l’adoption des VHR, la mauvaise
utilisation des engrais et pesticides a pollué les cours
d’eau, empoisonné les travailleurs agricoles, et décimé
les insectes utiles et autres formes de vie sauvage utiles.
Dans certains lieux, une irrigation médiocre a entraîné
l’accumulation de sel, et dans d’autres lieux une baisse
du niveau des nappes phréatiques, lesquelles mettront
des décennies à se remplir à nouveau. On remédie en
partie à ces problèmes avec des réformes des politiques
publiques, et l’amélioration des pratiques et des technologies, comme les variétés résistantes aux nuisibles,
la lutte biologique contre les ravageurs, l’agriculture de
précision et la diversification des cultures. D’un autre
côté, la production de céréales en Asie a doublé entre
1970 et 1995 alors que la surface des terres céréalières
n’a augmenté que de 4 %, ce qui signifie que l’on a évité
que forêts et des terres fragiles connaissent la charrue.
54
Les inégalités dues à la taille des exploitations : Ce sont
principalement les plus grandes exploitations qui ont
adopté les innovations, grâce à leur accès plus facile à
l’eau, aux engrais, aux semences et au crédit. Les petits
exploitants ont été pénalisés lorsque les propriétaires
ont essayé d’augmenter les loyers, ou lorsque la mécanisation a été promue alors que ce n’était pas nécessaire.
Les petits agriculteurs ont tout de même fini par adopter les VHR et en ont vu les bénéfices.
Les inégalités dues aux dotations en ressources :
La Révolution Verte ne s’est étendue qu’aux régions
irriguées et aux régions pluviales à haut potentiel ; de
nombreux villages ou régions qui n’avaient pas accès
à des ressources suffisantes en eau ont été exclus, bien
qu’ils aient bénéficié d’opportunités d’emploi et de
nourriture moins chère.
Les enseignements de la Révolution Verte montrent
quelles conditions doivent être remplies pour maximiser les points positifs et minimiser les points négatifs
qui seront apportés par les futures évolutions technologiques : (1) idéalement, la technologie doit être
neutre par rapport à l’échelle ; (2) il faut garantir la propriété foncière et les droits d’occupation locative ; (3) les
marchés des intrants, du crédit et des produits doivent
être efficaces ; et (4) les politiques publiques doivent encourager l’équité (pas de subventions à la mécanisation)
et la durabilité (contrôle du pompage). Ces conditions
dépassent le seul cadre de la technologie, et doivent
donc être l’objet d’une politique publique plus vaste.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Les technologies à bas niveaux d’intrants
Les technologies à bas niveaux d’intrants (BNI) ont
les faveurs de ceux qui cherchent des changements de
société allant au-delà des hauts rendements, et englobant plutôt le capital social, l’équité et la durabilité.
Tripp (2006) s’est appuyé sur un tour d’horizon complet
de la recherche et sur les résultats de trois enquêtes de
terrain, lesquelles ont étudié les pratiques des agriculteurs dans des régions où des projets BNI avaient été
couronnés de succès : la conservation de l’eau et des sols
et la gestion de la fertilisation au Honduras ; la gestion
de micro-bassins versants au Kenya ; et la gestion intégrée des nuisibles au Sri Lanka. Les quatre questions
suivantes sont traitées :
Qui utilise ces technologies ? Loin d’être des petits
exploitants agricoles, dans les trois études de terrain,
les agriculteurs qui se mettaient aux technologies BNI
venaient plutôt des catégories aisées. De nombreux
ménages ruraux pauvres ne tirent qu’une faible partie
de leurs revenus de leurs activités agricoles et n’ont pas
la main d’œuvre disponible pour une gestion soigneuse des cultures, ni le temps d’apprendre de nouvelles
techniques.
Quelle quantité de main d’œuvre utilisent les technologies BNI ? La plupart des technologies requièrent
trop de main d’œuvre pour intéresser les agriculteurs
(par exemple la culture en couloirs en Afrique dans les
années 1980). Mais pour certains, les besoins initiaux
élevés en main d’œuvre représentent un investissement, lequel permettra plus tard de réduire la main
d’œuvre, comme c’est le cas pour les agriculteurs du
Sri Lanka qui ont adopté un système intégré de gestion
des nuisibles. Cela ne veut pas dire que les techniques
BNI ne séduiront que les ménages qui ne disposent
que d’une main d’œuvre familiale : dans les trois pays
étudiés, la moitié de la main d’œuvre nécessaire aux
tâches clés avait été recrutée à l’extérieur.
Comment se diffusent les technologies BNI ? Ces technologies sont censées être le produit de l’innovation
locale, à partir de ressources locales, et donc devraient
se diffuser facilement entre voisins agriculteurs. Néanmoins, lors de ces études, on a vu très peu de cas d’agriculteurs non participants aux projets qui adoptaient les
technologies. Les technologies BNI n’ont généralement
pas fait diminuer l’utilisation d’intrants externes. En
fait, elles fournissaient plutôt un contexte dans lequel
une réaction bénéfique aux engrais était assurée, et il y
avait plus de chances que les agriculteurs de l’échantillon les utilisent.
Les technologies BNI contribuent-elles à construire du
capital humain et social ? Les données concernant les
conséquences à long terme des projets BNI ne pointent
pas dans cette direction. Même là où l’accent était mis
sur l’expérimentation, au Honduras, seul un cinquième
des participants ont expérimenté après la fin du projet.
Il existe peu de preuves que les technologies BNI et les
mécanismes participatifs qui y sont associés peuvent
former la base de solides organisations d’agriculteurs,
ou plus généralement, d’une réduction de la pauvreté
rurale. Il faudrait plutôt promouvoir un éventail de
technologies, en se fondant sur : une meilleure compréhension de ce qui influence (localement) l’adoption de technologies ; l’amélioration de l’information
technologique destinée aux agriculteurs ; et surtout,
le renforcement des organisations d’agriculteurs pour
qu’ils puissent imposer leurs exigences vis-à-vis des
systèmes technologiques.
D’un autre côté, la recherche agricole publique s’est
moins intéressée jusqu’ici aux techniques BNI qu’aux
techniques utilisant les intrants, et la recherche privée
ne s’y est quasiment pas intéressée. Il est possible que
la recherche se tourne davantage que par le passé vers
les techniques à faibles niveaux d’intrants externes, si,
comme cela est probable, le coût des intrants externes
basés sur les énergies fossiles et les minéraux augmente,
et le besoin de moins polluer se fait plus pressant.
Vers une agriculture plus « verte » ?
L’extension de l’agriculture a entraîné la destruction de
forêts et de milieux humides, l’érosion et la dégradation
des sols. Certaines formes d’intensification ont causé
une salinisation et un épuisement des nappes phréatiques, une pollution due au ruissellement de produits
chimiques, et une perte de biodiversité. Il faut des
politiques publiques qui réparent ces dommages, qui
s’attaquent aux défis du changement climatique, et qui
atténuent la contribution non négligeable de l’agriculture au réchauffement de la planète.
Il existe des méthodes améliorées, mais elles ont besoin
d’être adaptées aux situations locales, et il sera compliqué d’inciter les agriculteurs à les adopter. Parmi les
orientations stratégiques applicables pour la conservation, l’adaptation climatique et l’atténuation du
changement climatique, il y a la réglementation, les
mesures incitatives, l’information et l’éducation.
Voici ce qu’inclut déjà le programme d’action : une
réglementation plus sévère concernant la conversion
des habitats de valeur ; de plus grandes restrictions du
pompage ; des mesures d’incitation pour internaliser
les externalités négatives et positives, entre autre la
taxation des émissions de gaz à effet de serre et des re-
55
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
devances pour l’usage de l’eau ; mais aussi le paiement
pour services environnementaux tels que la conservation des forêts et de la biodiversité, et la facturation
de la captation du carbone, et enfin des réductions
d’impôts pour le développement des énergies renouvelables. Dans certaines situations, il y a peut-être moyen
de créer des marchés pour le carbone et l’eau, mais il est
facile de surestimer leur effet.
Les pratiques agricoles améliorées sont utiles aussi, par
exemple la micro-irrigation des racines, l’optimisation
du moment et du lieu d’épandage des engrais, le labour
de conservation pour moins nuire aux sols, et l’agroforesterie pour capturer le carbone et recycler les nutriments. Mais il faudra aussi des actions stratégiques
fortes, par exemple pour réduire le pompage excessif
des nappes souterraines, qui n’est pas durable, dans certaines régions de l’Asie.
Cependant, on ne pourrait pas élaborer des politiques
adéquates en appliquant des schémas directeurs figés :
au vu de l’expérience sur le long terme dans le domaine
agricole, la voie de la durabilité passe par l’apprentissage et l’adaptation. Dans des fermes dans le monde
entier, on modifie les techniques, souvent par touches
graduelles. Celles-ci proviennent en partie des nouvelles possibilités ouvertes par les innovations scientifiques et industrielles ; en partie des réponses aux
changements des conditions locales de sols et de climat
; mais viennent aussi en réaction aux évolutions de la
disponibilité de la main d’œuvre, de l’accès au crédit et
de la demande des acheteurs dans la chaîne de valeur
ajoutée. Par conséquence, peu d’agriculteurs cultivent
actuellement comme le faisaient leurs grands-parents.
Après avoir passé en revue un siècle ou plus d’agriculture dans la province australienne de Victoria – « une
terre marron, frappée par de longues sécheresses » –
Cary (1992) montre que l’expérience a appris quelque
chose aux agriculteurs, mais aussi aux chercheurs
agricoles et conseillers qui travaillent avec eux, aussi
les recommandations sur l’agriculture ont-elles subi
plusieurs modifications profondes. Selon lui, « nous ne
trouverons probablement jamais un système unique de
gestion des cultures qui durera pour toujours ».
Les OGM et l’avenir
La modification génétique se produit naturellement à
mesure que les espèces évoluent, et c’est une approche
utilisée par les fermiers depuis que l’agriculture existe
pour améliorer leurs cultures et leur bétail, via la sélection des variétés. Les progrès scientifiques permettent
la manipulation génétique au sein des espèces, mais
aussi le transfert de gènes d’une espèce à l’autre – ce qui
donne des produits « transgéniques » ou organismes
génétiquement modifiés (OGM). Il est possible de breveter les plants transgéniques, c’est pourquoi l’investissement dans la recherche privée sur les cultures est
bien supérieur à celui de la recherche et du développement dans le secteur public.
L’attrait des OGM réside dans leur capacité de haut
rendement, leur résistance à la sécheresse ou encore
aux nuisibles et aux maladies. Mais beaucoup y voient
une menace pour la santé et l’environnement, à cause
entre autre de leur contamination des espèces voisines
sauvages. Néanmoins, environ 10 % des terres cultivées
dans le monde étaient consacrées à des cultures transgéniques en 2010, principalement aux États-Unis et en
Amérique latine.
La seule culture transgénique que les petits agriculteurs des pays en développement ont largement
adoptée est le coton Bt,35 pour sa résistance aux insectes :
quelques 7,3 millions d’hectares ont été plantés en
2006, principalement en Chine et en Inde. Les rendements étaient plus élevés et l’usage de pesticides moins
élevé qu’avec des variétés conventionnelles, bien que
certains agriculteurs indiens aient connu des pertes
au début (pertes d’ailleurs associées à des suicides très
médiatisés), principalement à cause de l’utilisation de
variétés peu adaptées.
Les cultures alimentaires transgéniques ont progressé
plus lentement, mais presque 50 % du maïs blanc
cultivé en Afrique du Sud (surtout par les grandes
exploitations) est désormais transgénique, et la Chine
a autorisé la culture et l’utilisation de légumes transgéniques développés par le secteur public. Dans un ou
plusieurs pays, on a autorisé les essais en champ des
cultures transgéniques suivantes : riz, aubergine, moutarde, manioc, banane, patate douce, lentille et lupin.
En Chine, on en est au stade d’essais en champ avancés
pour plusieurs variétés de riz « doré », enrichi en
bêta-carotène pour la vitamine A, mais aussi résistant
aux parasites et aux maladies, et tolérant au sel et aux
inondations.
L’Afrique est la région qui a le moins bénéficié des
manipulations génétiques, entre autres parce que les
entreprises commerciales de biotechnologies se sont
peu intéressées aux principales cultures locales comme
le manioc et le sorgho. Pourtant elles pourraient potentiellement réduire l’effet dévastateur de problèmes
apparemment insolubles, dont le Striga, une mauvaise
herbe parasite qui fait des ravages.
35 Un coton génétiquement modifié qui produit des toxines (Bacillus
thuringiensis) efficaces contre certains insectes ravageurs.
56
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Mis à part le manque d’intérêt commercial, il y a
quatre autres raisons à la lenteur du développement
des cultures vivrières transgéniques. Les risques – les
inquiétudes concernant la sécurité des aliments et les
dangers environnementaux – ont ralenti l’introduction dans de nombreux pays. On a besoin de plus de
données, et de plus d’actions d’information du public,
afin que la perception des risques ne soit pas excessivement négative. De faibles capacités réglementaires
ralentissent les processus d’approbation et favorisent
l’introduction non officielle de variétés non autorisées,
ce qui augmente la méfiance du public. Il y a un accès
limité aux technologies brevetées, en raison du coût
d’acquisition des matières et processus, qui les mettent
hors de portée de nombreux acteurs du secteur public.
Il faut ajouter à cela l’idée que les variétés sélectionnées
par les agriculteurs ne devraient pas être appropriées
et commercialisées par des entreprises privées. Enfin,
le dernier élément qui ralentit l’adoption des produits
transgéniques est la complexité de la commercialisation – les frais associés à la nécessité de stocker et de
transporter séparément les variétés conventionnelles
et les variétés transgéniques, ainsi que la difficulté à
obtenir les autorisations d’expédition pour les variétés
transgéniques.
Les agences de développement devraient songer à
financer le développement de variétés transgéniques
sûres, aux propriétés favorables aux pauvres, et à prendre en charge les coûts initiaux d’expérimentation et
d’introduction, qui sont élevés.
Cela suscitera peut-être des objections chez certains
pour des raisons écologiques, mais il sera peut-être
possible de combiner l’approche biotechnologique avec
l’approche agro-écologique au sein de certains systèmes agricoles, afin d’obtenir des effets complémentaires. Par exemple, une meilleure gestion des sols et de
l’eau pourrait rendre les variétés à haut rendement et
les engrais plus efficaces. Cela dépendra beaucoup des
besoins spécifiques de chaque système agricole, dans sa
situation géographique particulière. À l’avenir, il faudra
probablement un éventail assez large de solutions
techniques, vu que le climat change et devient plus
incertain.
→ Lectures recommandées :
Evenson, Robert E. & Douglas Gollin, 2003, ‘Assessing
the Impact of the Green Revolution, 1960 to 2000’,
Science 300 (2): 758–762
Holmén, Hans, 2003, ‘A green revolution for Africa –
does it need to be so controversial?’, Working Paper
No. 4 / 2003, Torino, Italy: International Centre For
Economic Research
Pretty, J., 2008, ‘Agricultural sustainability: concepts,
principles and evidence’, Philosophical Transactions
of the Royal Society B: Biological Sciences, 363(1491),
447–465
Production et diffusion des technologies : enjeux de
politiques et conclusion
Étant donné les prévisions d’augmentation de la population mondiale et de la demande alimentaire, on aura
besoin d’une production plus élevée à l’avenir.
La sélection de plants et de bétail va s’accélérer à
l’avenir, grâce aux progrès de la génétique, et il semble
probable que les cultures transgéniques auront un rôle
à jouer, se diffusant aux régions les moins favorisées en
fonction du rythme de la recherche publique. Néanmoins, les processus réglementaires ont besoin d’être
renforcés, et il y a encore un besoin urgent de données
probantes concernant les risques potentiels.
En même temps, on va probablement voir se développer une agriculture à bas niveaux d’intrants, qui
s’appuie sur les principes agro-écologiques pour maintenir et améliorer les rendements. En effet, il y a une
forte demande pour une agriculture durable sur le plan
environnementale, qui se montre économe en intrants
externes afin d’éviter d’exacerber la rareté des ressources et de moins polluer.
57
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
LE GENRE ET LE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE
Contexte et introduction
On s’intéresse depuis longtemps au genre et à l’agriculture, au moins depuis 1970 et la publication par Esther Boserup de « Woman’s Role in Economic Development » (Le rôle de la femme
dans le développement économique). L’intérêt pour le sujet s’est ensuite accru, marqué par
une série de conférences mondiales de l’ONU sur les femmes, celle de Mexico en 1975, puis
Copenhague en 1980, Nairobi en 1985 et Beijing en 1995 ; depuis, il y a eu des rencontres tous
les cinq ans pour mesurer les progrès accomplis par rapport à la Déclaration et au Programme
d’action de Beijing. Lorsqu’en 2000 on a fixé les Objectifs du millénaire pour le développement
pour 2015, le troisième objectif était de « promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des
femmes », et plus précisément d’« éliminer les disparités entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire d’ici à 2005 si possible et à tous les niveaux de l’enseignement en 2015 au plus tard ». 36
→
RÉSUMÉ :
Dans les pays en développement, de nombreuses
femmes participent aux chaînes de valeur ajoutée
agricoles et alimentaires en tant qu’agricultrices,
salariées agricoles, commerçantes ou encore actrices de la transformation de produits. Cependant,
elles sont souvent désavantagées par rapport aux
hommes : elles ont généralement moins accès à la
terre et à l’eau, moins d’éducation et de qualifications, moins de temps disponible pour l’agriculture
en raison de leurs tâches domestiques, moins de
contacts extérieurs en dehors du village, et moins
d’influence sur l’utilisation des ressources du
ménage. Les femmes ont donc tendance à obtenir
de leurs parcelles et de leur bétail une production moindre, non parce qu’elles sont de moins
bonnes agricultrices, mais parce qu’il leur manque les intrants et les connaissances techniques.
Il arrive aussi que les femmes soient en position défavorable dans leurs relations avec les
acheteurs des chaînes de valeur ajoutée. En tant
De nombreuses femmes des pays en développement
travaillent dans l’agriculture – voir encadré 2.8 – et
dans les chaînes de valeur ajoutée qui y sont associées :
elles cultivent leurs parcelles et celles des ménages,
élèvent du bétail, vendent leurs produits, ou sont salariées sur des exploitations, dans des grands domaines,
des hangars de conditionnement et des entreprises de
transformation. Leur rôle, tout comme les questions
de politiques qu’il soulève, a donc pris de plus en plus
d’importance, surtout depuis le début des années 2000,
au moment du regain d’intérêt pour le développement
agricole, surtout en Afrique.
36 Pour cet objectif, on a défini les indicateurs suivants :
• Rapport filles/garçons dans l’enseignement primaire, secondaire et
supérieur
• Taux d’alphabétisation des femmes par rapport aux hommes chez les
15 à 24 ans
• Proportion des femmes salariées dans le secteur non-agricole
• Proportion de sièges occupés par des femmes dans le parlement national
On prend en compte non seulement des indicateurs d’éducation, mais
aussi les résultats souhaités d’un meilleur niveau d’éducation féminine.
58
que travailleuses agricoles elles touchent souvent des salaires moins élevés que les hommes,
se voient proposer des emplois moins bien
rémunérés et sont moins bien traitées.
Pour réduire les inégalités hommes-femmes dans
l’agriculture, il faut : renforcer les droits fonciers des
femmes ; leur donner un meilleur accès aux intrants,
à l’équipement et aux connaissances techniques à
travers du conseil agricole adéquat et de l’information sur les marchés ; améliorer leur éducation et
leur qualification ; et fournir des centres d’accueil
pour les enfants. Il est aussi dans l’intérêt des femmes
de fournir des services d’éducation, de santé, d’eau
et d’hygiène, et de meilleures conditions de vie.
Il existe des actions concrètes qui peuvent réduire ces inégalités, bien que l’émancipation des
femmes ait souvent un caractère plus évasif, et il
faut éviter une analyse trop simpliste du genre.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Encadré 2.8 La contribution des femmes à la production agricole
On lit fréquemment que les femmes des pays en développement, en Afrique en particulier, produisent la plus
grande partie de la nourriture. Par exemple :
Les femmes produisent 60 à 80 % de la nourriture dans la plupart des pays en voie de développement et sont
responsables de la moitié de la production alimentaire mondiale. (FAO, 1997)
En réalité, il est difficile de savoir à quel point ces estimations sont correctes. Non seulement on ne dispose pas
de données fiables sur la production des parcelles des femmes, mais aussi et surtout, une grande partie de la
production des fermes résulte d’efforts conjoints des hommes et des femmes, aussi est-il difficile de distinguer la
part de chacun.
Mais il n’est peut-être pas important d’obtenir un chiffre précis ; ce qui compte, c’est le fait que les femmes se
consacrent largement à l’agriculture dans de nombreux pays en développement, comme l’indiquent les estimations de l’utilisation de leur force de travail :
Parmi les femmes des pays les moins avancés qui se déclarent économique actives, 79 % citent l’agriculture
comme étant leur principale activité économique. En tout, 48 % des femmes actives dans le monde déclarent
que leur activité principale est l’agriculture. (Doss, 2011, à partir de statistiques FAOSTAT)
Comme l’affirme Doss, ce qui compte n’est pas tant de mesurer précisément la contribution féminine à l’agriculture, sinon de comprendre les limites que rencontrent les femmes en tant qu’agricultrices, et de fait, de comprendre les rôles sexués et les relations entre les sexes dans l’agriculture.
Source : Doss, 2011
■■ Moins d’éducation et de notions de calcul, de plus
bas taux d’alphabétisation, et parfois une moins
bonne connaissance que les hommes des langues
nationales ;
Les conséquences sont évidentes : lorsque les femmes
cultivent pour leur propre compte, elles sont désavantagées dans l’accès aux terres, aux intrants et à la main
d’œuvre. Elles ont moins d’opportunités d’obtenir de
nouvelles idées techniques via des canaux formels
de conseil ou l’avis des fournisseurs d’intrants ; il est
aussi moins probable qu’elles possèdent les bases de
l’alphabétisation ou des notions de calcul qui seraient
nécessaires pour appliquer des nouvelles techniques.
Les femmes ont donc tendance à obtenir de leurs
parcelles et de leur bétail une production moindre, non
parce qu’elles sont de moins bonnes agricultrices, mais
parce qu’il leur manque les intrants et les connaissances techniques.
■■ Moins de contacts avec le monde extérieur en
dehors du village, notamment avec les fournisseurs d’intrants, les banques et autres institutions
financières, les fournisseurs de services techniques,
les négociants et les détaillants ;
Elles ont aussi plus de risques de se trouver en situation moins favorable dans les transactions avec les
acheteurs des chaînes de valeur ajoutée, surtout les
acheteurs plus formels des chaînes à plus forte valeur
ajoutée.
■■ Moins d’influence sur les décisions relatives à l’utilisation de la main d’œuvre au sein du ménage, au
choix des cultures dans les champs collectifs, et à la
façon de dépenser les revenus en espèces. Elles ont
aussi tendance à avoir moins accès aux intrants de
la ferme comme le fumier et les engrais, à l’équipement et à la force des animaux de trait que possède
le ménage ;
De plus, dans le salariat agricole, les femmes perçoivent
souvent des salaires inférieurs à ceux des hommes, à
travail égal, ou se voient offrir seulement des postes
moins bien rémunérés alors que les hommes occupent
des postes de travailleurs qualifiés ou de superviseurs.
Elles peuvent aussi être moins bien traitées au travail
et dans une position de plus grande vulnérabilité face
aux abus.
En tant qu’agricultrices, la plupart des femmes se distinguent des hommes par plusieurs aspects importants,
car par rapport aux hommes, elles ont souvent :
■■ Moins accès aux terres et à l’eau, tandis que leurs
droits à ces ressources sont souvent informels et
moins bien garantis que ceux des hommes, ce qui
rend les agricultrices plus vulnérables face au risque d’expropriation de leurs terres ;
■■ Moins de temps pour se consacrer à l’agriculture,
car on attend des femmes qu’elles fassent le ménage
et la cuisine, aillent chercher de l’eau et du combustible, et s’occupent des enfants.
59
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
En résumé, les agricultrices sont susceptibles de gagner
moins que les agriculteurs, soit parce que leur propre
production est limitée, soit parce qu’elles ne peuvent
pas la revendre dans les chaînes à forte valeur ajoutée,
soit parce qu’elles sont moins bien payées en tant
qu’employées agricoles.
ductivité des champs gérés par les femmes et celle des
champs gérés par les hommes. Par exemple, selon les
premiers résultats des modules d’enquêtes intégrées sur
l’agriculture (Integrated Surveys on Agriculture, ISA)
qui font désormais partie des études sur la mesure des
niveaux de vie (Living Standards Measurement Studies,
LSMS) dans six pays africains, les femmes obtiennent
de leurs parcelles une production inférieure de 17 % à
66 % à celle des hommes sur des parcelles comparables.
Ce serait déjà un sujet de préoccupation en soi, mais
c’est particulièrement grave étant donné leur rôle de
mères. Ce sont elles principalement qui nourrissent les
enfants et elles ont une influence essentielle sur la nutrition des enfants lorsqu’ils sont en bas âge. Lorsque les
femmes disposent de plus de revenus, ou ont davantage
leur mot à dire concernant les dépenses du ménage,
elles ont tendance à dépenser proportionnellement
plus d’argent pour leurs enfants, qui donc mangent
mieux, et connaissent une meilleure croissance et un
meilleur développement (voir par exemple Alkire et al.,
2012 ; CGIAR, 2013).
Donc, si les femmes avaient un accès égal aux facteurs
de production agricole, le rendement sur leurs parcelles
devraient augmenter de 20 à 30 % selon une estimation,
ce qui représenterait une hausse suffisante pour réduire
de 150 millions le nombre de personnes souffrant de la
faim dans le monde (USAID, 2012).
Pour réduire ces inégalités, il faut des actions dans un
grand nombre de domaines, présentés dans le Tableau
2.10 (Banque mondiale et ONE, 2014). Certaines de ces
actions sont relativement simples, si la volonté politique et le financement nécessaires sont là, et ont donc
été testées et validées, tandis que d’autres actions sont
potentielles, sans modèle expérimental pour l’instant.
La plupart des propositions consistent à fournir aux
femmes un accès au crédit. Comme vu dans la Partie
2.3 (→voir « Le développement des marchés agricoles »,
p.42), les défaillances des marchés de services financiers sont particulièrement lourdes, donc réduire les
inégalités sur ce plan-là exige un programme d’action
complexe. Cependant, cela montre aussi que le fait
de traiter certains de ces problèmes va profiter aux
hommes autant qu’aux femmes.
Les enjeux clés autour des femmes dans le secteur de l’agriculture
Comment réduire les inégalités hommes-femmes concernant les droits à la terre et à l’eau, le bétail, l’accès
aux intrants et au crédit, et le conseil agricole
Les études montrent toutes que les femmes sont désavantagées par rapport aux hommes dans l’accès aux
ressources naturelles, aux intrants, au financement et
aux connaissances techniques (Doss et al., 2013 ; FAO,
2011 ; Banque mondiale et ONE, 2014). Cela a pour
conséquence des différences marquées entre la pro-
SCHÉMA 2.9 INÉGALITÉS HOMMES-FEMMES DE PRODUCTIVITÉ AGRICOLE, EN TENANT COMPTE DE LA
TAILLE DES PARCELLES ET DES RÉGIONS
Différences après prise en compte de la taille des parcelles et de la région
24%*
25%*
Éthiopie
Malawi
66%*
Niger
46%*
Nigéria nord
17%
23%*
Nigéria sud
Tanzanie
33%*
Ouganda
0
10
20
30
40
Source : World Bank & ONE, 2014, Figure 1
Note: * dénote une différence statistique significative au niveau avec un seuil de 1 %
60
50
60
70
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
TABLEAU 2.10 DIX PRIORITÉS STRATÉGIQUES POUR RÉDUIRE LES INÉGALITÉS HOMMES-FEMMES DANS
L’AGRICULTURE AFRICAINE
Élément moteur
Priorité stratégique
Politiques possibles — les possibilités émergentes, encore non
testées sont en italiques
Les terres
1. R
enforcer les droits fonciers
des femmes
Formaliser les droits fonciers par l’enregistrement afin d’augmenter la sécurité foncière des femmes.
Étendre l’attribution conjointe et individuelle des titres de
propriétés.
Réformer les le droit de la famille et de la succession pour protéger les droits des femmes.
La main d'œuvre
Les intrants
autres que la
main d'œuvre
2. Améliorer l'accès des femmes
au recrutement de la main
d'œuvre
Offrir aux agricultrices un financement pour recruter de la main
d’œuvre agricole.
3. A
ugmenter l'usage féminin
d'outils et d'équipement qui
réduisent la quantité de main
d'œuvre nécessaire sur une
exploitation.
Fournir aux agricultrices un financement ou des réductions de
prix pour louer ou acheter des machines.
4. Fournir des services communautaires d'accueil des enfants.
Fournir des services communautaires d’accueil des enfants.
5. E
ncourager les femmes à
utiliser plus d'engrais, et des
engrais de meilleure qualité.
Fournir aux agricultrices un financement ou des réductions
de prix en rapport avec leur trésorerie afin de soutenir l’achat
d’engrais.
Assigner à des agents la tâche d’aider les femmes à recruter de
la main d’œuvre.
Certifier des petits sacs d’engrais pour une utilisation par les
femmes.
L'information
6. A
ugmenter l'utilisation par
les femmes de semences
améliorées.
Fournir un financement adapté pour les semences.
7. A
juster les services de conseil
aux besoin des femmes, et s'appuyer sur les réseaux sociaux
pour diffuser les connaissances
agricoles.
Former des agents de vulgarisation pour cibler les agricultrices
et mieux répondre à leurs besoins d’information agricole.
Aider les femmes à mieux identifier et à obtenir des semences
de bonne qualité.
Faire venir la formation agricole et le conseil jusqu’aux portes de
chez les femmes, à travers des champs-écoles et des applications pour téléphones portables.
Repérer des conseillères agricoles volontaires pour diffuser
l’information au sein des réseaux sociaux féminins.
L'accès aux
marchés
Le capital
humain
8. Promouvoir auprès des femmes
les cultures à forte valeur
ajoutée et cultures de rente.
Promouvoir auprès des femmes les cultures à forte valeur
ajoutée et cultures de rente.
9. Faciliter l'accès des femmes aux
marchés, ainsi que leur participation effective.
Fournir des services de marché via les technologies de l'information et de la communication (TIC).
10. Améliorer le niveau d'éducation des agricultrices adultes.
Améliorer le niveau d’éducation des agricultrices adultes.
S’appuyer sur les groupes existants pour accéder aux opportunités de marché.
Source : World Bank & ONE, 2014, Table 1
61
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
Ce même rapport plaide en faveur de la création de
fonds d’encouragement pour mener des programmes
de soutien aux agricultrices, et pour recueillir des
données statistiques ventilées par sexe, afin de mieux
mesurer les effets des politiques.
Le cadre plus large des conditions de vie des femmes et
leur émancipation
L’agriculture n’est qu’un élément parmi d’autres
affectant les vies des femmes dans le monde rural. Les
femmes rurales ont tout intérêt à avoir accès à des services d’éducation, de santé, d’eau potable et d’hygiène,
et à ce que ces services soient de bonne qualité. Cela
est dû en partie au fait que les femmes sont derrière les
hommes en termes d’éducation formelle, et en partie
au fait qu’une meilleure santé familiale est particulièrement bénéfique aux femmes en tant que mères et
responsables familiales. On peut y ajouter l’électricité
et des fourneaux propres, en raison de leur potentiel à
faire gagner du temps aux femmes et filles et à améliorer leurs conditions de vie en tant que ménagères. En
effet, un rapport phare de l’ONU Femmes (2014) a
souligné en 2014 que des avancées simples et pratiques
dans l’accès à l’eau, à l’hygiène, à l’électricité et à des
fourneaux propres pouvaient avoir un impact significatif sur la vie de nombreuses femmes et filles dans le
monde rural.
Avec la volonté politique et le financement, il est
relativement simple de fournir des services ruraux
améliorés, car il existe des modèles qui ont fait leurs
preuves. On a constaté des améliorations depuis 1990.
Davantage d’enfants sont scolarisés, et les différences
entre les filles et les garçons sont moins marquées.
Par exemple, le rapport filles/garçons inscrits dans le
secondaire – un indicateur de changement important,
étant donné que l’éducation secondaire joue sur le mariage, la santé, la fertilité et le statut des femmes – a augmenté de 84 à 97 % entre 1990 et 2012 dans le monde en
développement (Indicateurs du développement dans le
monde, Banque mondiale). L’accès à l’eau potable et à de
meilleurs services d’hygiène a aussi augmenté depuis
1990, même s’il reste encore beaucoup de chemin à
parcourir avant que tout le monde ait accès à l’eau potable et à des WC décents. Dans les pays à bas revenu, le
taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans a
diminué de 166 pour 1 000 naissances vivantes en 1990
à 81 pour 1 000 en 2012 (ONU, 2014), ce qui représente
une indication générale de l’amélioration des conditions de vie et des services de santé.
Néanmoins, il est plus difficile de savoir si de tels progrès sont synonymes d’avancées réelles dans l’émancipation des femmes, comme le notent Okali et Keats
(2015) :
62
Bien que … certaines femmes, en certains lieux, aient pu bénéficier des
changements observés, il est impossible
de déterminer si d’éventuels progrès
vont être durables, ou, de manière plus
importante, vont avoir un effet de «
transformation » pour les femmes et
les relations entre les sexes. … Dans la
recherche de preuves de « bonnes pratiques », d’« émancipation économique
» ou de « succès des interventions », il
n’est simple de déterminer ni ces termes,
ni les critères d’évaluation.
(Okali et Keats, 2015)
Il est difficile d’observer les changements dans les
relations au sein des foyers. On a récemment conçu un
Index d’autonomisation des femmes dans l’agriculture
(Women’s Empowerment in Agriculture Index), mais il
est récent (2011) et n’est mesuré que dans quelques régions de trois pays (Alkire et al., 2012). Donc il n’existe
ni mesures de référence, ni mesures de tendances.
Une perspective qui se focalise sur les outils de l’égalité des sexes risque d’occulter l’objectif d’évolution en
profondeur des relations entre les sexes :
…à privilégier les significations instrumentalistes de l’autonomisation, liées à
l’efficacité et à la croissance, on risque
d’oublier les significations de transformation sociales, liées aux droits et
à l’action collective... (Eyben et Napier-Moore, 2009)
(Eyben and Napier-Moore, 2009)
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Avec une telle perspective, les efforts de mobilisation
politique en vue du changement risquent d’être déviés :
Alors que les notions autochtones
d’émancipation promettaient une transformation via la mobilisation et l’action
collective, cette « autonomisation »
étrangère est individualiste, instrumentale et néo-libérale. Elle véhicule des
mythes de genre qui perpétuent une image de la « femme honnête », qui mérite
de recevoir l’aide au développement.
(Cornwall et Anyidoho, 2010)
Les visions trop étroites du genre présentent des
risques, comme on peut le voir dans les analyses de
genre simplistes, lesquels aboutissent par exemple à des
programmes d’égalité ciblant les ménages dirigés par
une femme, et négligeant involontairement les nombreuses femmes rurales qui vivent dans des ménages
dirigés par un homme. On sait depuis longtemps que
les notions de ménages unis, au sein desquels les membres interagissent de manière équitable, sans égoïsme,
occultent les conflits potentiels au sein des ménages
(voir par exemple Hunt, 1991). Mais avec cette prise de
conscience, il y a le risque opposé, à savoir tenir pour
acquis le fait que la prise de décision et la propriété conjointe vont forcément privilégier l’homme et toujours
laisser la femme en position défavorable. Cela a par exemple donné naissance à l’idée que le micro-crédit pour
les femmes va souvent être détourné par les hommes
avec qui elles vivent, les laissant avec une dette mais
pas de bénéfices. La réalité, bien évidemment, est
beaucoup plus diverse (Kabeer, 2001). En plus, en se
focalisant exclusivement sur les femmes, on risque de
négliger l’importance de l’évolution des rôles masculins
et de leur implication dans les relations entre les sexes
(Chant, 2003).
Enjeux de politiques et conclusion
La position défavorable des agricultrices est à la fois
inefficace et injuste. Les solutions proposées dans le
Tableau 2.10 n’exigent pas un changement radical des
relations entre les sexes : il s’agit plutôt de prendre au
sérieux les femmes en tant qu’agricultrices capables,
avec le soutien adéquat, d’augmenter leur productivité.
Plusieurs mesures parmi celles proposées font partie du
programme d’action destiné à faire mieux fonctionner
les marchés agricoles pour les petits exploitants
(→voir « Transitions rurales : quand les petites exploitations vont-elles décliner ? », p.37). Diminuer les obstacles
à l’accès aux intrants, au crédit, aux connaissances
techniques et aux débouchés ne bénéficie pas uniquement aux agricultrices mais aussi à leurs homologues
masculins à qui les ressources, les défauts et les
compétences font défaut. D’autres mesures, comme
la garde d’enfants communautaire, sont spécifiques
aux femmes, tout comme l’est le programme d’action
pratique mis en avant par l’ONU Femmes pour l’eau,
l’hygiène, l’électricité et les fourneaux propres.
Ces actions pratiques comprennent des mesures
simples, qui ne demandent guère que de la volonté
politique et un financement (par exemple l’électrification), mais comprennent aussi des défis pour lesquels
il faudra des expérimentations et un suivi attentif des
résultats avant de trouver des modèles reproductibles
– c’est le cas des remèdes à trouver aux défaillances des
marchés agricoles, surtout pour le financement.
Quant à savoir si on atteindra l’égalité des sexes et
l’émancipation des femmes par des mesures successives
destinées à améliorer la vie des femmes, ou par une
action directe de transformation des relations entre les
sexes, il s’agit d’un débat intéressant mais encore loin
d’être clos.
→ Lectures recommandées :
FAO, 2011, Women in agriculture. Closing the gender
gap for development, in The state of food and agriculture 2010/11., Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations
World Bank & ONE, 2014, Levelling the field. Improving
opportunities for women farmers in Africa, Washington DC: World Bank, and London: ONE
Quisumbing, A.R., Meinzen-Dick, R., Raney, T.L., Croppenstedt, A., Behrman, J.A. and Peterman, A. (2014)
(Eds), Gender in Agriculture: Closing the Knowledge
Gap, New York: Springer
63
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
LES DÉFIS DE LA DURABILITÉ ENVIRONNEMENTALE ET DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
Contexte : une agriculture non durable, un climat qui change
Depuis la fin des années 1960, dans certains pays en développement, on a constaté des succès remarquables dans l’augmentation de la production, au-delà de la croissance de la population. Mais
l’environnement en a payé le prix. Avec la culture intensive caractéristique de la Révolution Verte,
on a vu une utilisation excessive des engrais et des produits phytosanitaires, et donc un ruissellement de la pollution dans les cours d’eau. On a utilisé à l’excès, et mal, l’eau destinée à l’irrigation :
la prolifération de puits tubulaires a épuisé les nappes phréatiques, tandis que certains dispositifs
d’irrigation à grande échelle ont connu des problèmes de salinisation à cause de mauvais systèmes
de drainage. La monoculture de céréales améliorées, qui ne s’appuie que sur quelques variétés spécialisées de maïs, de
riz et de blé, a diminué la biodiversité agricole.
→
RÉSUMÉ :
L’intensification de l’agriculture a certes permis une
augmentation de la production au-delà de la croissance
de la population, mais l’environnement en a payé le
prix. De plus, la poursuite des émissions de gaz à effet
de serre signifie que le climat se réchauffe et va continuer à se réchauffer au cours de ce siècle. La hausse
des températures va aussi entraîner des tendances
météorologiques plus extrêmes, et plus variables, ainsi
qu’une modification de l’incidence des nuisibles et des
maladies, et va menacer les zones côtières de faible
altitude, à travers l’élévation du niveau des mers.
Dans certaines situations, il est dans l’intérêt des
agriculteurs d’adopter de nouvelles pratiques pour
régler le problème des dégâts environnementaux. Dans
d’autres, les solutions nécessaires soulèvent d’épineuses
questions d’action collective, d’externalités, et d’horizons temporels lointains, questions qui se posent avec
d’autant plus d’acuité que les processus à l’œuvre dans
les systèmes naturels complexes sont incertains.
Étant donné ces incertitudes, certains défendent le
L’intensification de la production vivrière dans les régions concernées par la Révolution Verte a certes limité
l’expansion des terres cultivées, mais les surfaces agricoles se sont tout de même étendues dans les régions
de l’Asie du Sud-Est comprenant d’abondantes forêts
tropicales et dans une grande partie de l’Afrique et de
l’Amérique latine, au détriment d’habitats de grande
valeur, tels que les forêts tropicales, les tourbières et les
zones humides. La diminution de la mise en jachère,
due à une mauvaise gestion des sols, a favorisé l’érosion
et la dégradation des sols, avec une perte de nutriments
et une dégradation de la structure des sols (Rapport
européen sur le développement, 2012 ; MEA, 2005 ;
Rosegrant et al., 2007 ; TEEB, 2009 ; ONU BAD, 2012).
Les effets des dommages environnementaux causés
par l’agriculture sont visibles à trois niveaux : ceux
qui touchent l’agriculture elle-même, directement et
à court terme ; les externalités qui touchent d’autres
secteurs, parfois via des processus qui mettent du temps
pour transiter par les systèmes environnementaux ; et
ceux qui épuisent les stocks de ressources destinés à une
utilisation future, voir Tableau 2.11.
64
principe de précaution, mais d’autres trouvent ce
principe trop contraignant. Le changement climatique
soulève des défis particuliers pour la politique agricole.
Techniquement, il est possible de réduire les émissions
agricoles, mais il est plus difficile de trouver le moyen
de récompenser les agriculteurs qui y parviennent,
tout en assurant un suivi et en vérifiant qu’ils continuent à limiter les émissions.
À l’avenir, l’agriculture « intelligente face au climat »
verra peut-être une utilisation plus variée des paysages,
pour en tirer des bénéfices non seulement économiques, mais aussi sociaux et écologiques. Il faut plus de
recherche sur les processus au sein des écosystèmes
locaux et globaux. Les nombreuses expérimentations
entreprises par les ONG et les agriculteurs pour modifier les pratiques doivent être étudiées et évaluées. Il
s’agit aussi de trouver des moyens pour suivre, vérifier
et rendre compte des changements de pratiques des
petits agriculteurs, afin de leur donner des incitations
financières et fournir une assistance à ceux qui sont les
plus vulnérables face au changement climatique.
Dans notre système alimentaire global
interconnecté, ce n’est pas le statu quo
qui va nous apporter la sécurité alimentaire et la durabilité environnementale.
Plusieurs menaces convergentes – dues
au changement climatique, à la croissance de la population et à l’utilisation
non soutenable des ressources – font
peser une pression croissante sur l’humanité et les gouvernements du monde
entier pour qu’on transforme la façon
dont la nourriture est produite, distribuée et consommée. – Commission
sur l’agriculture durable et le changement climatique
(Beddington et al., 2011, p.3)
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
TABLEAU 2.11 LES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX CLÉS POUR L’AGRICULTURE
Effet sur l’agriculture
Utilisation et gestion de
l'eau
Gestion des sols et nutriments
Biodiversité, modification
de l'utilisation des terres et
fonctions des écosystèmes
Épuisement des aquifères à
cause du pompage excessif,
visible dans les niveaux
plus bas des nappes phréatiques et la diminution du
débit des eaux de surface
Perte des sols, de la
matière organique et des
nutriments à travers l’érosion et le lessivage
Perte de la résilience des
agro-écosystèmes face à la
maladie et aux nuisibles, et au
changement climatique
Diminution du cycle des
nutriments, de la formation de
la terre, quand la biodiversité
des plantes
Salinisation des sols à cause
de drainage médiocre
Externalités
Envasement des cours
d’eau à cause de l’érosion
Perte d’écosystèmes clés
comme la forêt tropicale
Eutrophisation due à l’usage excessif des engrais
Perte des moyens de subsistance des habitants des
forêts
La diminution de la qualité
des nappes phréatiques et
eaux de surface nuit à la
vie aquatique, à l’eau potable destinée aux humains
et aux animaux
Rareté
Pompage de grandes quantités d’eau entraînant une
raréfaction pour d’autres
usagers, usage humain en
ville et usage industriel,
ainsi que dans les écosystèmes en aval
Les dégâts environnementaux ne peuvent continuer à
ce rythme, surtout si la production agricole doit s’accroître de 70 % afin de répondre à la demande alimentaire des 9 milliards d’êtres humains qui peupleront la
planète en 2050 (prévisions FAO), et si l’on doit compter
principalement sur l’agriculture pour sortir les pays à
bas revenu de la pauvreté (FIDA, 2011). Il va falloir être
plus efficace dans l’utilisation de l’eau à des fins d’irrigation, à la fois pour irriguer de plus grandes surfaces
et pour en laisser à l’industrie et aux villes. Au moins
pour la consommation humaine d’eau, la pollution des
cours d’eau doit être réduite. Si l’on veut maintenir les
services rendus par les écosystèmes, il est impératif de
conserver la plus grande partie des forêts tropicales,
des tourbières et zones humides restantes. On a besoin
de favoriser, et non de réduire, la biodiversité, si l’on
attend une résilience de l’agriculture face aux nuisibles,
aux maladies, et au changement climatique. Enfin, si
l’on espère que l’augmentation de la production agricole viendra surtout de plus hauts rendements, alors il
faut une amélioration des sols, et non une dégradation.
Diminution des réserves
globales de terres à haut
potentiel
Diminution des réserves
de gaz naturel et de
minerais utilisés dans la
production d’engrais
Entrave au bon fonctionnement des écosystèmes régionaux et globaux
Perte de services rendus par
les écosystèmes, tels que le
recyclage des nutriments, les
climats locaux et régionaux
Perte de jouissance des ressources d’héritage culturel
Perte des services potentiellement rendus par les espèces
disparues
De plus, en raison des émissions continues de gaz à effet de serre (GES), le climat se réchauffe, et va continuer
à se réchauffer au cours de ce siècle.
Les dés climatiques sont maintenant
tellement pipés qu’une personne perspicace (assez âgée pour se souvenir du
climat entre 1951 et 1980) devrait être
capable de reconnaître l’existence du
changement climatique.
(Hansen et al., 2011, p. 11)
65
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
Ce réchauffement ne causera pas qu’une élévation
des températures, mais aussi des modifications dans
la pluviométrie et dans l’incidence des parasites et
des maladies. Parmi les effets les plus importants du
réchauffement de la planète sur l’agriculture (adaptés
de Hoffman, 2011), on peut citer :
■■ Une hausse des températures qui affectera la croissance et la santé des plantes, des animaux et des
agriculteurs ;
■■ Une modification de la pluviométrie qui réduira
le potentiel de certaines régions et de certains
systèmes d’irrigation, qui produisent actuellement
beaucoup, et augmentera le potentiel d’autres
régions ;
■■ Une plus grande variabilité de la météorologie,
avec des périodes de canicule et de sécheresse plus
longues, et des orages plus fréquents ;
■■ Une modification de la répartition des insectes
nuisibles et des maladies, ce qui augmentera les risques pour les cultures, le bétail et les agriculteurs ;
■■ Une élévation du niveau de la mer, ce qui provoquera de plus gros dégâts en raison des tempêtes
à proximité des côtes et de l’entrée de l’eau de mer
dans les régions côtières de faible altitude, notamment dans les bassins d’aquaculture ; et
■■ Une plus grande concentration de dioxyde de carbone, ce qui augmentera peut-être la productivité
de certaines cultures pendant un moment.
Les changements induits par le réchauffement du
climat vont sans doute se produire lentement, parfois
en franchissant des seuils inconnus, et s’accompagner
de phénomènes climatiques extrêmes plus fréquents
(CDKN, 2012). Il est difficile de prédire les changements, étant donné la complexité des processus physiques en jeu, mais le rendement global de l’agriculture
pour décroître de 20 à 30 % en tout, même si certaines
régions tempérées pourraient connaître de meilleurs
rendements. La variabilité des rendements va nuire aux
régions tropicales et aux pays en développement (voir
Schéma XX). Rien qu’en Afrique, le changement climatique pourrait faire augmenter de 75 à 250 millions le
nombre de personnes en situation de stress hydrique
d’ici 2020 (Banque mondiale, 2009).
L’agriculture ne fait pas que subir le changement climatique ; elle contribue elle-même au réchauffement de
la planète via des émissions de gaz à effet de serre. En
effet, l’agriculture est responsable d’environ 13 à 15 %
des émissions de GES, qui proviennent principalement
de l’oxyde d’azote des engrais et du méthane émis par
les ruminants et les rizières submergées. Si l’on y ajoute
la déforestation, et les modifications d’utilisation des
terres liées à l’agriculture, ce chiffre grimpe à 30 %,
voire plus.
Ainsi, l’agriculture doit à la fois s’adapter au changement climatique et diminuer ses émissions – et tout
cela en rendant aussi l’agriculture durable sur le plan
environnemental, bien sûr.
SCHÉMA 2.12 PRÉVISIONS DE MODIFICATION DANS LA PRODUCTION AGRICOLE EN 2080 À CAUSE DU
CHANGEMENT CLIMATIQUE
Fertility
Données non
disponibles
Source : Beddington et al., 2011
66
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Orientations stratégiques possibles
La réglementation
Il arrive que la majorité des dommages environnementaux affectent les mêmes agriculteurs qui les ont
causés, aussi est-il dans leur propre intérêt d’adopter de
meilleures pratiques. Dans ce cas, la politique publique
peut consister surtout à fournir de l’information sur
les problèmes et les solutions, par exemple lorsque les
agriculteurs utilisent plus d’engrais et de pesticides que
nécessaire (FIDA, 2011 ; FAO, 2012).
L’avantage de la réglementation de l’utilisation des
ressources, c’est que tout le monde sait clairement ce
qui est interdit et où sont les limites. Le coût public est
peut-être moins élevé, aussi. Une solution réglementaire est particulièrement indiquée si les incitations
économiques risquent de faire franchir des seuils,
lorsque les utilisateurs, sans le savoir, mettent trop de
pression sur les systèmes naturels. Avec les seuils, il
peut arriver que des systèmes passent à un nouvel état
dont il est difficile, coûteux, voire impossible de sortir.
Mais la plupart des problèmes liés aux dégâts environnementaux et au changement climatique soulèvent de
plus épineuses questions de politiques publiques. L’action collective est un exemple parlant. Les agriculteurs
travaillant au sein de systèmes d’irrigation peuvent
subir de lourdes pertes à cause de la salinisation, mais
il peut s’avérer difficile de convaincre tous les participants d’investir dans un drainage adéquat et d’utiliser
plus soigneusement l’eau d’irrigation. Les externalités
représentent un autre problème : l’agriculteur qui installe un puits tubulaire va contribuer à faire baisser la
nappe phréatique et donc augmenter les coûts pour les
autres usagers, alors qu’il en tire lui-même un bénéfice
net. Le changement climatique représente l’externalité
la plus importante : l’action de millions de personnes
à travers le monde crée des coûts pour les autres.
L’élément le plus crucial concernant le climat est l’horizon climatique : les actions d’aujourd’hui créent des
coûts dans le futur, ce qui oblige à effectuer un choix
difficile entre gains immédiats et coûts futurs. Enfin,
pour compliquer encore plus les choses, on ne connaît
pas avec certitude tous les coûts liés aux changements
climatique et environnementaux. La tentation est alors
grande pour les décideurs publics, les citoyens et les
agriculteurs, de minimiser les coûts potentiels futurs.
Vu ces facteurs de complication, les gouvernements
ont besoin d’agir à la fois isolément et en accord avec
les autres gouvernements afin de gérer les questions
environnementales actuelles et à venir, notamment le
changement climatique, qui transcende les frontières
nationales et va probablement affecter les générations
futures. Parmi les solutions possibles, il y a la réglementation, les incitations économiques et la création de
nouveaux marchés.
Le problème principal consiste à appliquer et faire
respecter la réglementation, surtout lorsque les causes
sont dues aux actions de nombreux acteurs répartis
à travers les territoires, comme cela est souvent le
cas pour l’agriculture. Ainsi, réglementer l’usage des
nappes phréatiques est une chose, c’en est une autre de
vérifier et de imposer le respect de la réglementation
auprès des milliers d’agriculteurs qui pourraient pomper de l’eau d’un aquifère.
Les incitations de nature économique
Il arrive que certains intrants ou ressources soient
subventionnés, ce qui entraîne une utilisation excessive par les agriculteurs, laquelle entraîne à son tour
du gaspillage et une pollution élevée – c’est parfois le
cas avec l’irrigation, l’énergie électrique et les engrais
subventionnés. Si l’on augmente les prix pour refléter
les valeurs du marché, on peut inciter à une utilisation
et donc un gaspillage moindres, et aussi encourager les
pratiques comme les systèmes de cultures diversifiées,
qui requièrent moins d’intrants (Banque mondiale,
2007).
Idéalement, on peut se servir des taxes et subventions
pour s’assurer que les acteurs individuels paient, via
les taxes, les nuisances qu’ils causent aux autres, ou au
contraire, si leurs actions ont bénéficié aux autres, qu’ils
touchent de l’argent. Dans ce dernier cas, l’exemple le
plus évident est le « paiement pour services environnementaux ». On rétribue les agriculteurs pour qu’ils
gèrent leurs terres de manière à fournir des services environnementaux tels que la biodiversité et une eau non
polluée. Il existe ainsi des dispositifs de reboisement
et de conservation de la forêt reposant sur ce système
dans des pays en développement tels que la Chine, le
Costa Rica et le Mexique, ainsi que des dispositifs de
conversation des sols aux États-Unis. L’attrait de ces
incitations réside dans leur caractère non-obligatoire
; elles permettent aux producteurs d’y répondre de
manière souple et efficace. Cependant, il n’est pas facile
de chiffrer les services liés aux écosystèmes, pas plus
que d’évaluer les effets des taxes et subventions. Il peut
être difficile aussi de surveiller, mesurer et vérifier
l’adhésion à certains dispositifs, comme le paiement
pour services environnementaux (Power, 2010).
67
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
La création de marchés
Là où il y a des externalités, l’allocation de droits de
propriété permet éventuellement de créer un marché
sur lesquels les différentes parties peuvent alors négocier pour arriver à un résultat optimal. Le marché des
émissions de carbone est le plus connu. Si on alloue
à tous les émetteurs potentiels un quota d’émissions,
dont la somme correspond à un niveau soutenable
d’émissions, alors on peut créer un commerce du
carbone : ceux dont les émissions sont les plus élevés
achètent, ceux avec de faibles émissions vendent, avec
des compensations introduites sur le marché par ceux
qui possèdent des forêts ou autres actifs où sont stockés
le carbone. A priori, de tels systèmes fonctionnent lorsque les émetteurs sont de grandes industries, situées
en quelques lieux peu nombreux, et donc facilement
observables (une centrale électrique par exemple) ;
lorsque les acteurs qui émettent et qui stockent sont
nombreux, et disséminés sur un large territoire, il va
être difficile de surveiller, mesurer et vérifier les émissions et le stockage.
Certains sont fondamentalement opposés au principe des incitations économiques et aux marchés. Ils
craignent que les biens publics ne deviennent des produits privés, dont on ferait commerce au bénéfice des
riches et au détriment des pauvres, ce qui contraindrait
les pauvres, mais non les riches, à modifier leur comportement. Les inquiétudes les plus vives concernent
l’eau – l’accès à l’eau étant souvent vu comme un droit
– et le carbone, secteur pour lequel les initiatives de
création de marchés sont les plus avancées.
Incertitudes et valeurs
L’élaboration de politiques est compliquée lorsque les
processus environnementaux et leurs résultats finaux
sont mal compris et très incertains : c’est le cas pour la
biodiversité, les services fournis par les écosystèmes, et
le changement climatique. On ne sait pas clairement
jusqu’à quel degré de perturbation les écosystèmes
peuvent continuer à maintenir les niveaux de population et les fonctions critiques, ni à quel point des
pratiques spécifiques bouleversent les écosystèmes ; il
est donc difficile d’établir une mesure comparative de
la durabilité des pratiques (Phalan, Balmford, Green &
Scharlemann, 2011).
Étant donné cette incertitude, certains plaident pour
le principe de précaution, lequel consiste à éviter de
prendre un risque qui pourrait s’avérer désastreux sur
le plan environnemental – surtout si l’on franchit un
seuil par inadvertance. D’autres trouvent cette attitude
trop prudente, car elle impose un coût élevé à la société
pour écarter ce qui pourrait très bien n’être qu’un
risque mineur.
Le débat est compliqué encore davantage par les divergences d’opinion concernant la valeur des systèmes.
Certains voient les écosystèmes comme la somme de
leurs fonctions et services, et pensent que tant qu’on
68
peut maintenir une fonction spécifique par un moyen
ou un autre, ça n’a pas d’importance si l’écosystème est
perturbé – ce qui peut signifier la perte d’une espèce
ou d’un paysage agréable. D’autres plaident pour la
conservation des écosystèmes comme un but en soi,
car ils attribuent une valeur plus élevée aux caractéristiques des écosystèmes, pour des raisons de patrimoine
culturel, d’esthétique ou de singularité. Une question
liée à ce débat est celle de la mesure des services rendus
par les écosystèmes : quelles espèces clés ou caractéristiques des écosystèmes indiquent leur bonne santé
générale (MEA, 2005) ?
En ce qui concerne l’agriculture, l’une des plus grandes
interrogations concerne la performance des méthodes alternatives, si elles se répandent largement. Les
pratiques écologiques peuvent-elles et pourront-elles
fournir des quantités adéquates de nourriture ?
Certains assurent qu’une agriculture moins intensive peut fournir la nourriture nécessaire puisque les
rendements sont comparables à ceux de l’agriculture
conventionnelle à hauts niveaux d’intrants (Pretty,
2007). D’autres sont moins convaincus, et critiquent les
méthodes des études qui montrent que l’agriculture
écologique atteint les objectifs de production (Phalan,
Balmford, Green & Scharlemann, 2011). Pour ceux qui
pensent que la durabilité n’est guère compatible avec
les objectifs de production, il est urgent de mettre au
point de nouvelles technologies pour aboutir à de hauts
rendements tout en utilisant les intrants avec modération (FAO, 2012).
Les incertitudes liées au potentiel productif des différentes pratiques, à la perte de la biodiversité et à la
dégradation des écosystèmes nourrissent un vif débat
autour de l’approche que doivent adopter les politiques
publiques : « terres épargnées » ou « terres partagées » ?
Les partisans de la première approche plaident pour
une intensification des pratiques agricoles sur une
surface limitée, ce qui laisse plus de terres disponibles
pour l’habitat. Les partisans du partage voudraient
voir une agriculture à plus grande échelle, mais en
intégrant dans les systèmes agricoles des pratiques plus
favorables à la faune et à la flore sauvages (Foresight,
2011).
La réduction des émissions d’origine agricole
Le changement climatique pose des défis particuliers
pour la politique agricole. L’un d’eux est l’enjeu de l’atténuation (la réduction) des émissions de GES d’origine
agricole. Techniquement, les mesures suivantes permettraient de diminuer l’émission de GES par les terres
agricoles et le bétail :
■■ Une meilleure gestion des cultures et de l’eau, afin
de diminuer l’émission d’oxyde d’azote par l’engrais
et de méthane par les champs submergés ;
■■ Pour la production de viande, une évolution du
bétail ruminant vers le bétail non-ruminant afin de
diminuer les émissions de méthane ; et
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
■■ L’utilisation de l’agroforesterie et de la culture sans
labour afin de capter le carbone dans les sols et dans
les arbres.
De plus, on pourrait aussi diminuer les émissions au
sein du système alimentaire en général en réduisant
le transport et la transformation dans les chaînes alimentaires, et en réduisant le gaspillage alimentaire des
consommateurs (aisés).
Il faut davantage de recherche sur la manière la plus
efficace, et la plus économique, de réduire les émissions.
L’idée de récompenser les agriculteurs et les éleveurs
pour la diminution des émissions provenant de leurs
terres et de leur bétail pose des problèmes supplémentaires : il est difficile de surveiller, de mesurer et de
vérifier ce qu’ils font – en supposant, bien sûr, que la
volonté politique de les rémunérer pour leurs actions
de réduction des GES est là (Tubiello, 2011). L’idéal serait
de découvrir des systèmes agricoles qui non seulement
émettent moins et captent plus de carbone, mais qui
permettent aussi une hausse de la productivité et des
bénéfices agricoles. De tels systèmes gagnant-gagnant peuvent peut-être émerger grâce aux progrès de
l’agroforesterie en Afrique, où les méthodes agricoles
actuelles connaissent le plus souvent une faible productivité de la terre et de la main d’œuvre. Mais cela
ne s’appliquerait probablement pas aux terres cultivées
intensivement qui fournissent la plus grande partie de
la production agricole asiatique.
L’adaptation et la résilience face aux changements
futurs
Peu importe le succès éventuel des mesures de réduction des émissions, il est à peu près certain que la
planète continuera à se réchauffer au cours de ce siècle,
et donc le climat continuera à changer. L’agriculture a
donc besoin de s’adapter – c’est une certitude ; après, on
en sait moins sur les détails.
Pour un système agricole donné, on ne connaît que les
conséquences générales du changement climatique :
un climat plus chaud, plus variable, et un niveau de la
mer plus élevé – souvent on ne peut prédire s’il pleuvra
plus ou moins. On ne connaît pas non plus la meilleure
façon de s’adapter.
Vu toutes ces incertitudes, une approche de « résilience
» a émergé, où l’on envisage une adaptation sur place
de chaque exploitation, la création d’activités hors
de l’exploitation, et une migration saisonnière pour
permettre des réactions plus flexibles au changement
et à la variabilité du climat. Il sera peut-être plus facile
d’anticiper si on met au point de meilleures prévisions
météorologiques. On a testé de nouvelles sortes d’assurances prometteuses, avec des paiements en fonction
d’un indice de pluviométrie plutôt que des dégâts réels.
Jusqu’ici, on a assez peu travaillé sur l’adaptation, bien
que les gouvernements et les bailleurs de fonds soient
conscients qu’il faudra agir. Dans les régions de culture
en sol aride, c’est-à-dire une grande partie du continent
africain, il est possible que les craintes de sécheresse
plus intense stimulent les efforts d’irrigation et de
gestion de l’humidité des sols.
On n’a guère de certitudes non plus concernant les
conséquences plus générales du changement climatique sur les chaînes de valeur ajoutée alimentaires.
Avec le changement climatique, il est possible que plus
d’individus quittent l’agriculture à la recherche d’emploi dans les zones urbaines. On s’est moins penché sur
ces effets-là que sur l’agriculture elle-même.
« L’agriculture intelligente face au climat » et la situation triplement gagnante
Les décideurs publics qui s’inquiètent du changement
climatique parlent d’une « agriculture intelligente face
au climat » (Lipper, 2014 ; Grist, 2015). Ils envisagent
une agriculture non seulement productive, mais aussi
réactive et proactive face au changement climatique,
aussi bien en ce qui concerne l’adaptation que l’atténuation (Schéma 2.13), et qui intègre de nouvelles pratiques
agricoles ou des pratiques améliorées. Le concept a été
bien accueilli par les bailleurs de fonds et organisations
internationales s’intéressant au développement agricole lors des rencontres organisées depuis 2010. Il n’en
reste pas moins que l’on a porté assez peu d’attention à
l’agriculture lors des grandes négociations sur le climat,
par exemple au niveau de la CCNUCC, ce qui a entravé
l’accès au financement au lié au climat.
Selon certains, une approche prenant en compte
des paysages intelligents face au climat permettrait
peut-être de donner à l’agriculture toute sa place
dans le schéma global. L’idée serait d’utiliser diverses
approches de l’utilisation des terres afin d’apporter de
la résilience, en gérant l’utilisation des terres à l’échelle
du paysage, ce qui apporterait des bénéfices sociaux,
économiques et écologiques (Scherr, 2012). Cette
approche répond à la crainte que les questions environnementales, comme la perte de la biodiversité et la
dégradation des sols, soient éclipsées par les questions
de changement climatique (MEA, 2005). Les pratiques
agricoles durables représentent peut-être la meilleure
réponse face au changement climatique : une transformation de l’agriculture spécialisée à haut niveau
d’intrants en un paysage de « mosaïque de méthodes de
production agricole durables » (FIDA, 2011 ; Hoffman,
2011).
69
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : DOMAINES CONSENSUELS, DOMAINES OBJETS DE DOUTES OU DE DÉBATS
SCHÉMA 2.13 LA PRODUCTION ALIMENTAIRE, L’ADAPTATION ET L’ATTÉNUATION : DES PRÉOCCUPATIONS CONVERGENTES
Production alimentaire
Ex : expansion des terres
agricoles, augmentation de la
mécanisation et de l'utilisation
des engrais et autres intrants
Ex : amélioration
de l'infrastructure
d'irrigation,
des prévisions
Pratiques agricoles
météorolpositives pour la production
ogiques
alimentaire, l'adaptation
et l'atténuation.
Ex : restauration des sols
dégradés, amélioration des
micro-nutriments et
macro-nutriments
Ex : diversification
des sols
des variétés de cultures,
de bétail et de poissons,
amélioration du
Ex : production
stockage à la ferme
et
utilisation de
et en dehors
biocarburants
à la ferme
Adaptation
Source : Campbell et al., 2011
70
Ex : utilisation
d'une seule
variété à haut
rendement
Ex : reforestation,
diminution de la
production de bétail,
possibilités
d'agroforesterie
apportant moins
de bénéfices
alimentaires
Atténuation
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Les défis environnementaux pour l’agriculture :
enjeux pour les politiques publiques et conclusion
La majorité des parties prenantes de l’agriculture
ont conscience qu’on ne peut pas continuer comme
avant, et que l’agriculture doit devenir durable sur le
plan environnemental et intelligente face au climat ;
néanmoins, il reste beaucoup d’incertitudes quant aux
principaux problèmes et aux solutions potentielles.
Trois priorités se détachent clairement :
■■ On a besoin de davantage de recherche sur les processus à l’œuvre au sein des écosystèmes locaux et
des écosystèmes globaux, afin de réduire les incertitudes et de mieux comprendre les défis ;
■■ Il faut aussi en faire plus pour trouver des solutions
viables. Celles-ci s’appuieront en partie sur de la
recherche sur de nouveaux sujets, mais on pourrait
aussi en faire plus pour recueillir des éléments à
partir des nombreuses expériences pilotes dans
le monde entier, là où les ONG et les agriculteurs
testent de nouvelles pratiques pour améliorer la
durabilité et la résilience. En particulier, il faut
trouver des moyens pour surveiller, vérifier et
rendre compte des changements de pratiques des
petits agriculteurs, afin de leur offrir des incitations
financières qui encouragent les pratiques durables,
favorables au climat ;
■■ Il faut concevoir des programmes et politiques
spécifiques pour soutenir les populations et les
secteurs les plus vulnérables face au changement
climatique et à l’insécurité alimentaire. Cela signifie
créer et soutenir des filets de protection, entre
autres mettre en place des réserves alimentaires
d’urgence et un financement pour l’aide humanitaire d’urgence, et plus généralement aider les populations vulnérables dans tous les pays à connaître
la sécurité alimentaire.
[Adapté des travaux de la Commission sur l’agriculture
durable et le changement climatique (mars 2012)]
De manière plus générale, l’agriculture durable devrait
faire partie de systèmes alimentaires qui fournissent une
nourriture sûre et nutritive, qui éradiquent la malnutrition et qui encouragent des régimes alimentaires sains,
sans obésité. Il n’est pas si facile d’atteindre ces objectifs,
bien sûr. Mais il est forcément possible d’améliorer les
systèmes actuels, dans lesquels plus de 800 millions de
personnes sont sous-alimentées, tandis que d’autres bien
plus nombreuses encore sont en surpoids ou obèses, et
donc à la merci de la maladie, du handicap et d’une mort
prématurée – et tout cela au sein de systèmes alimentaires qui ne sont pas durables sur le plan environnemental. Il est sans doute quasi-impossible de trouver des
réponses complètes, mais on en sait assez pour améliorer
la situation, si tant est que l’on arrive à trouver la volonté
politique nécessaire pour agir.
→ Lectures recommandées :
Beddington J, Asaduzzaman M, Fernandez A, Clark M,
Guillou M, Jahn M, Erda L, Mamo T, Van Bo N, Nobre
CA, Scholes R, Sharma R, Wakhungu J. 2011. Achieving
food security in the face of climate change: Summary
for policy makers from the Commission on Sustainable Agriculture and Climate Change. CGIAR Research
Program on Climate Change, Agriculture and Food
Security (CCAFS). Copenhagen, Denmark. Available
online at: www.ccafs.cgiar.org/commission
World Bank, 2009, World Development Report 2010,
Development and Climate Change, Washington D.C.:
World Bank
Foresight, 2011, ‘The Future of Food and Farming:
Challenges and choices for global sustainability’. Final
Project Report. London: The Government Office for
Science
Pretty et al., 2010, ‘The Top 100 questions of importance to the future of global agriculture’ International
Journal of Agricultural Sustainability, 8 (4) pp.219-236
Power, A. G., 2010, ‘Ecosystem services and agriculture:
tradeoffs and synergies.’ Philosophical Transactions
of the Royal Society of London. Series B, Biological
sciences, 365(1554), 2959–71
TEEB. 2009, ‘The economics of ecosystems and biodiversity for national and international policy makers. The Economics of Ecosystems and Biodiversity
summary report: Responding to the value of nature’.
Available online at: www.teebweb.org
Lipper, Leslie, Philip Thornton, Bruce M. Campbell,
Tobias Baedeker, Ademola Braimoh, Martin Bwalya,
Patrick Caron, et al. “Climate-Smart Agriculture for
Food Security.” Nature Clim. Change 4, no. 12 (December 2014): 1068–72
United Nations & Asian Development Bank, 2012,
Green Growth, Resources and Resilience. Environmental Sustainability in Asia and the Pacific, Bangkok &
Manila
Rosegrant, Mark, Claudia Ringler, Siwa Msangi, Tingju
Zhu, Timothy Sulser, Rowena Valmonte-Santos, Stanley Wood, 2007, ‘Agriculture and food security in Asia:
the role of agricultural research and knowledge in a
changing environment’, SAT eJournal, ejournal.icrisat.
org, December 2007, 4 (1)
Grist, Natahsa, 2015, Climate Change, Food Security
and Agriculture, Evidence on Demand Topic Guide,
London: Overseas Development Institute http://dx.doi.
org/10.12774/eod_tg.april2015.gristn
71
LES CHOIX DE POLITIQUE PUBLIQUE
3
es choix de politique
L
publique
72
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
De nos jours, les questions « conventionnelles » d’aide au développement, telles que les
choix de politiques macro-économiques, les priorités d’investissement, et les réformes commerciales, sont en concurrence avec des questions plus générales de gouvernance, de régulation, de corruption et de bases institutionnelles des choix politiques, tout en s’inscrivant
dans cette même problématique plus générale. (Adam & Dercon, 2009)
C’est une chose d’analyser les aspects techniques et économiques des défis du développement agricole ; c’en est une
autre de définir une politique et de la mettre en œuvre de manière efficace et équitable. Cela est valable pour n’importe quel domaine, mais pourrait s’avérer encore plus important dans celui de l’agriculture, où les choix faits dans
le monde entier échappent souvent à toute justification technique, et ont de fortes répercussions sur les performances agricoles.
Cette partie va donc passer en revue quelques-uns
des principaux résultats de la recherche en politique
économique concernant l’élaboration des politiques
agricoles. On peut définir ainsi l’économie politique :
« science qui étudie les mécanismes de l’économie,
les systèmes économiques, la pensée économique »
(Larousse). 37
En pratique, on traduit plutôt cela par : « l’étude de la
production économique, l’offre et la demande de biens
et services et leurs relations avec les lois et coutumes ;
le gouvernement, la distribution des richesses et la
richesse des nations incluant le budget »38
Cette dernière définition sous-entend que les relations
entre les processus politiques (« lois et coutumes »)
et économiques (« la distribution des richesses ») est
principalement à sens unique, depuis le politique vers
l’économique, comme dans le schéma 3.1. Toutefois,
l’économie politique analyse aussi la façon dont la
structure économique et les limites budgétaires vont
influencer et restreindre la politique.
Le schéma 3.1 montre un axe important pour l’influence des forces politiques sur la performance agricole,
particulièrement dans les économies où la production
agricole est dominée par des petits exploitants qui
dépendent lourdement des biens et services publics
s’ils veulent augmenter leur productivité et avoir accès
aux marchés dans des conditions avantageuses. On
considère souvent la volonté politique – soit celle d’investir dans l’offre directe de tels services, soit celle de
promouvoir la coordination des investissements privés
qui permettront de les offrir – comme une sorte de «
boîte noire », dont le contenu est important mais qu’on
ne comprend pas. Toutefois, l’analyse des systèmes
politiques peut éclairer les raisons pour lesquelles certains États sont prêts à mettre en œuvre des politiques
et services de soutien aux agriculteurs et d’autres pas.
Le second axe via lequel les forces politiques influent
sur les performances agricoles est celui qui consiste à
impliquer directement les groupes d’intérêts dans les
processus d’élaboration des politiques publiques. Ces
deux axes sont étudiés ci-dessous.
SCHÉMA 3.1
INCITATIONS PUBLIQUES ET POLITIQUE AGRICOLE
Système
politique
Incitations
à l'action
Résultats de
la politique
Performance
agricole
Source :
http://www.future-agricultures.org/projects/peapa
37 http://www.thefreedictionary.com/political+economy
38 http://en.wikipedia.org/wiki/Political_economy
73
POLICY CHOICE
3.1
LE DÉFI DE LA DÉFINITION D’UNE POLITIQUE AGRICOLE ET DE SA MISE
EN ŒUVRE
L’agriculture se situe au confluent d’un nombre particulièrement élevé de préoccupations de la population, préoccupations qui vont d’ailleurs croissant. Dans les pays à faibles revenus, l’agriculture emploie une grande partie de
la population active, représente un quart ou plus du PIB, génère souvent une part élevée des exportations, et est
essentielle pour la croissance économique. De nombreux travailleurs agricoles vivent dans la faim et la pauvreté,
car la productivité du travail dans le secteur est souvent faible. Comme l’agriculture exploite des zones étendues,
les questions régionales et environnementales prennent aussi la forme d’enjeux agricoles. Par conséquent, on
assigne fréquemment au développement agricole et rural des objectifs très divers : la croissance économique et les
revenus d’exportations, la réduction de la pauvreté, la création d’emplois, l’égalité, y compris l’égalité des sexes, la
sécurité alimentaire et nutritionnelle, la conservation environnementale, et l’équité entre les régions. Les débats
sur les priorités et les compromis peuvent donc s’avérer longs et épineux.
De plus, les principaux acteurs du secteur agricole sont
des entreprises privées, principalement des petites
exploitations familiales. Celles-ci se heurtent à des
difficultés dans leurs interactions avec d’autres membres de la chaîne de valeur ajoutée, notamment dans la
finance et l’assurance, à cause de coûts d’information
élevés qui augmentent les coûts de transaction (→voir «
les défaillances des marchés agricoles » , p.42). En bref, ce
sont des dysfonctionnements des marchés auxquels il
n’est pas facile de remédier.
Face à ces défis, les orientations politiques et l’administration censées gérer la politique agricole peuvent se
montrer faibles, et manquer d’objectifs précis. Politiquement, dans de nombreux pays en développement
et particulièrement dans les pays à faibles revenus,
les populations rurales ne s’organisent pas bien pour
défendre leurs intérêts. Le plus souvent, seules les
élites rurales ont de l’influence, le risque étant qu’elles
cherchent à obtenir de l’État des avantages privés pour
leur seul bénéfice, ou celui de leurs protégés, plutôt que
d’exiger une offre efficace de biens publics qui bénéficieraient au plus grand nombre. Administrativement,
l’offre de biens et services publics destinés à soutenir
l’agriculture dépend certes du ministère de l’Agriculture, mais non de lui seul, car la responsabilité en est
répartie entre plusieurs ministères et agences. Un certain nombre de biens publics parmi les plus importants
et les plus coûteux, tels que les routes rurales, l’éducation, la santé et l’eau potable, sont fournis par d’autres
ministères.
Si l’on associe tous ces facteurs, on comprend aisément
combien il est difficile d’élaborer une politique agricole,
avec un risque non négligeable d’incohérences et de
contradictions dans cette politique. Cependant, cela ne
veut pas dire qu’une politique ne peut pas faire preuve
d’une grande efficacité. Lorsqu’il semblait, au milieu
des années 1960, que seule l’application d’une nouvelle
technologie agricole permettrait de sauver l’Asie d’une
famine malthusienne, les administrations publiques
ont mis en œuvre des programmes qui ont relevé le
défi. Qu’est-ce qui a été décisif à l’époque ? Les dirigeants ont soutenu sans réserves la Révolution Verte
et accordé les budgets nécessaires.
74
AGRICULTURAL DEVELOPMENT POLICY: A CONTEMPORARY AGENDA
3.2
CHOIX POLITIQUES ET VALEURS
Des choix de politique agricole surprenants
Si l’on se penche sur les politiques agricoles définies par le passé, l’on observe des paradoxes. Dans les pays en voie de
développement, où une si grande partie de la population se consacre à l’agriculture, et où ce secteur représente une
si grande part du produit national, les gouvernements ont souvent imposé lourdement l’agriculture – notamment
les activités pour lesquelles ils bénéficient d’un avantage comparatif, telles que les cultures d’exportation. De telles
politiques ont souvent freiné la croissance agricole et la réduction de la pauvreté rurale, et, étant donné l’importance du secteur agricole, ont ralenti le développement global du pays. Pourtant le raisonnement politique n’est pas
illogique : d’où l’État va-t-il tirer des ressources, si ce n’est de la taxation de l’agriculture ? De plus, de tous les groupes
sociaux à même d’exprimer leur mécontentement devant les impôts, les petits exploitants agricoles peu organisés
sont souvent ceux qui ont le moins de poids.
Certains pays en développement ont déjà pris conscience des conséquences potentiellement négatives
d’une lourde taxation de l’agriculture. Ils sont alors
tentés d’offrir aux agriculteurs, à titre de compensation, des subventions pour les intrants et les financements. Bien trop souvent, ce sont les gros exploitants
agricoles, plus riches et politiquement plus puissants,
qui en bénéficient de manière disproportionnée. Dans
certains cas, les subventions ont introduit des distorsions dans les prix, et mené à des changements techniques peu appropriés ; par exemple quand la décision
de subventionner des investissements d’équipement
a conduit à une mécanisation des exploitations dans
des pays où la population rurale sans terre fournit une
main d’œuvre abondante.
En même temps, dans les pays de l’OCDE où les agriculteurs sont peu nombreux et le secteur agricole
représente une faible part du PIB, le soutien à l’agriculture a été extravagant. Ce soutien est habituellement
justifié par les faibles revenus agricoles, mais il est souvent lié, via un soutien aux prix, à certains niveaux de
production, aussi a-t-il souvent profité aux plus grands
exploitants agricoles, qui eux ne souffrent pas de
faibles revenus. Ce soutien généreux à l’agriculture au
sein de l’OCDE a stimulé la production à de tels niveaux
que les gouvernements sont intervenus pour empêcher
l’offre de faire chuter les prix sur le plan national ; le
soutien aux exportations est la plus controversée des
mesures mises en place. Les exportations ainsi subventionnées ont fait baisser les cours mondiaux des
matières premières telles que le bœuf et le lait, diminuant par ricochet les cours sur les marchés nationaux
pour les producteurs des pays en développement. Si l’on
se fondait sur un critère d’efficacité, les choix seraient
probablement tout autres ; il est donc clair qu’ils obéissent à une logique politique plutôt qu’économique.
Alors comment interpréter de tels choix politiques ?
Comprendre les choix de politique agricole39
Les choix politiques sont effectués par ceux qui sont au
pouvoir ; par conséquent les choix de politiques sont
souvent considérés comme découlant des rapports de
force exercés par différents groupes sociaux. Ces derniers peuvent être composés des dirigeants et élites au
pouvoir qui contrôlent (pour l’instant) l’État, les agences gouvernementales (« la bureaucratie »), les entreprises privées qui font du lobbying individuel ou collectif,
et d’autres groupes d’intérêts de taille conséquente, tels
que les propriétaires, ou les citoyens organisés en associations, partis ou mouvements, en fonction de leur
ethnicité, de leur religion, de leurs affinités politiques
ou encore de leurs intérêts économiques.
L’analyse peut se réduire à un simple examen du pouvoir de chaque groupe, et l’on explique alors les choix
comme représentant les intérêts des groupes ayant le
plus de poids. Ainsi, le très large soutien à l’agriculture dans les pays de l’OCDE pourrait par exemple
s’expliquer par la formation de lobbies agricoles bien
organisés qui ciblent la politique agricole sans rencontrer trop d’opposition, puisque les intérêts des
consommateurs sont plus divers et moins ciblés, et
ce bien que les consommateurs soient plus nombreux
que les agriculteurs. Le cas est souvent inverse dans les
pays en développement : les consommateurs urbains
arrivent à faire entendre leur voix, au moins par le
moyen d’émeutes urbaines, tandis que les agriculteurs,
plus nombreux, sont trop dispersés à travers le pays et
manquent de ressources pour s’organiser et défendre
leurs intérêts.
Mais une telle analyse est vite limitée. On peut lui
opposer un premier argument : bien que les groupes
détenant plus de pouvoir puissent décider d’une politique, ils ne l’orientent pas toujours en faveur de leurs
intérêts à court terme ou de ceux de leurs partisans. Ils
peuvent très bien avoir conscience qu’un gain d’avantages à court terme peut se faire au détriment d’objectifs à long terme. Cela est particulièrement vrai pour
la croissance et le développement, dans la mesure où la
prospérité durable s’obtient plutôt par des investissements, donc en réduisant la consommation sur le court
terme. Les dirigeants peuvent aussi se rendre compte
qu’un avantage à court terme peut compromettre la
stabilité politique et sociale à long terme. Une question
clé est celle des conditions dans lesquelles les dirigeants
politiques ont à la fois les moyens et les incitations
nécessaires pour poursuivre des objectifs de long terme
véritablement « nationaux » (voir ci-dessous).
39 Cette partie s’inspire des travaux de Bates 1989, Berry 1993a & 1993b,
Binswanger & Deininger 1997, Birner & Resnick 2010, Booth & Therkildsen 2012, Henley & van Donge 2012, Mahoney 2001, Moore 1966.
75
LES CHOIX DE POLITIQUE PUBLIQUE
Une deuxième objection est la suivante : l’analyse doit
aller plus loin pour comprendre comment les groupes
se forment et obtiennent du pouvoir. Toutes sortes de
facteurs peuvent jouer, depuis la nature des activités
économiques dominantes (peuvent-elles être menées
par des petites entreprises ou nécessitent-elles la coordination de grands groupes?), aux inégalités économiques et sociales, en passant par les institutions telles
que les droits de propriété, l’influence des idées et le
pouvoir personnel des chefs qui ont su capter l’imaginaire populaire.
Qui plus est, l’exercice même du pouvoir influe sur la
répartition future du pouvoir, donc l’histoire peut très
bien dépendre des chemins empruntés par le passé, lorsque des décisions prises à des moments critiques ont
influencé le pouvoir et donc déterminent d’autres séries
de décisions durant des décennies. Les analyses qui
considèrent le présent comme tributaire des décisions
passées attribuent souvent un rôle essentiel aux droits
de propriété. Elles examinent dans quels mesure ces
droits confèrent des atouts et des avantages économiques de manière inégale aux propriétaires des droits
relatifs à la terre, à l’eau et aux minerais, et à ceux qui
n’y ont pas accès et finissent par travailler au service
des propriétaires.40
Il n’est donc pas surprenant que les tentatives d’explication de choix politiques oscillent entre deux extrêmes :
soit des théories simples qui peuvent offrir des éléments solides, mais souvent trop grossières pour être
fidèles à la réalité ; soit des explications qui prennent en
compte tous les facteurs s’appliquant à des circonstances particulières, mais comme il y a souvent de nombreux facteurs, on ne peut en tirer aucune conclusion
générale. L’histoire et la science politique n’ont fourni
aucune théorie unique permettant une compréhension
simplifiée des choix politiques.
L’interprétation généralisée semble avoir pour limites
actuelles les cadres d’analyse qui relèvent les (nombreux) facteurs susceptibles de mener à certains choix
de politiques.
L’orientation des choix politiques: en quête de
bonne gouvernance
Face à des éléments aussi complexes, il vaut peut-être
mieux se résigner à l’impossibilité de trouver des
explications universelles et se concentrer sur la gestion
des situations actuelles. Ainsi, certains cherchent à
identifier des modèles de gouvernement susceptibles de
donner lieu à des choix politiques qui évitent le conflit,
les crises économiques et les inégalités sociales criantes
; et qui mènent plutôt à un développement économique
et social durable et raisonnablement équitable. Ceci a
généré beaucoup d’intérêt pour la « bonne gouvernance
» comme base du développement : comment la définir
et comment y parvenir.
40 On trouve un exemple frappant de l’application de cette idée dans une
analyse récente de l’économie politique de la Bolivie, où l’auteur a observé
l’influence très importante pour la Bolivie du XXème siècle de décisions
prises à la fin du XVIème siècle par le Viceroy Toledo à Lima (Laserna, 2005).
76
La bonne gouvernance requiert des
améliorations qui touchent à pratiquement tous les aspects du service public :
depuis les institutions qui définissent les
règles du jeu de l’interaction économique et politique jusqu’aux structures décisionnelles qui définissent les priorités
parmi les problèmes publics et allouent
des ressources pour y répondre, en
passant par les organisations qui gèrent
les systèmes administratifs et effectuent
la prestation de biens et services aux
citoyens, et les ressources humaines
employées par les bureaucraties gouvernementales, et les interfaces entre
responsables et citoyens dans les arènes
politiques et bureaucratiques.
(Grindle, 2004, p. 525–526)
L’on peut montrer que la bonne gouvernance offre de
meilleurs résultats en termes de développement, mais
comme celle-ci recouvre tant d’aspects de l’administration, ce n’est guère surprenant. Le problème, comme
l’explique Grindle (2004, 2007), c’est que l’on peut
réduire la pratique à une compilation sans intérêt de
longues listes de conditions qui déterminent la bonne
gouvernance ; cette compilation forme alors la base des
conseils donnés aux pays en développement, voire conditionne l’accès à l’aide et aux fonds de développement.
Pourtant, historiquement, les États d’Asie orientale et
du Sud-Est se développés avec succès malgré les lacunes
considérables de leur gouvernance (Change, 2003) ;
tout comme l’ont fait de nombreux pays membres de
l’OCDE à l’époque de leur industrialisation.
On a donc cherché des conditions plus modérées de
gouvernance « suffisamment bonne » : celles qui sont
nécessaires et suffisantes pour stimuler la croissance
économique et le développement. Mais même cela
paraît hors d’atteinte, puisqu’il semble que ce qui a
marché dans certains cas particuliers était tellement
ancré dans les circonstances locales – Grindle (2007)
relève cinq archétypes de régimes politiques – qu’on
peut douter de la possibilité de transposer des institutions, formes de gouvernement, processus politiques,
etc. d’un contexte à un autre. Les principes sont peutêtre clairs, mais il reste à définir comment ils peuvent
être adaptés à d’autres situations – et les réponses
peuvent très bien n’être ni limpides ni aisément identifiables.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
La recherche en économie politique (par exemple Khan,
2000 ; Drazen, 2008 ; North et al., 2009 ; Acemoglu et
Robinson, 2013) s’est beaucoup intéressée à la distribution de « rentes » 41 via l’action officielle ou officieuse de
ceux qui contrôlent l’État. D’un côté, les hommes politiques peuvent s’assurer que les rentes profitent à leurs
partisans (électeurs, soutiens financiers et autres relais
d’opinion) en échange de leur soutien. D’un autre côté,
si la distribution de rente est trop favorable à certains
groupes, cela peut provoquer une instabilité politique.
Tant North et al (2009) qu’Acemoglu et Robinson (2013)
ont souligné que dans de nombreuses sociétés, le pouvoir politique et économique est concentré entre très
peu de mains. Le pouvoir politique est donc utilisé pour
générer des rentes économiques pour une élite restreinte, lesquelles servent à leur tour à resserrer le contrôle
de l’élite sur le pouvoir politique ; et peu d’autres gens
disposent des ressources nécessaires pour s’attaquer à
ce cercle. Étant donné ces circonstance, les perspectives
de politiques publiques en faveur des pauvres sont
limitées, quoi que disent les annonces officielles. Les
groupes pauvres bénéficieront principalement d’effets
secondaires de politiques élaborées avant tout pour
profiter à l’élite. Les choses ne changeront que lorsque
l’élite en place ressentira le besoin d’un soutien de la
part des groupes ne faisant pas partie de l’élite : typiquement en temps de crise (quand leur légitimité est
remise en question) et/ou dans des périodes de concurrence exacerbée entre nations ou entre élites au sein
d’une même nation. Dans ces moments, les groupes
n’appartenant pas à l’élite sont en mesure d’exiger
davantage de participation dans la prise de décision
et/ou de former un plus grand contrepoids à l’exercice
du pouvoir, ce qui petit à petit encourage un processus
décisionnel plus ouvert et des résultats de politiques
publiques plus égalitaires au fil du temps. Dans cette
analyse, la bonne gouvernance représente autant le
fruit que le vecteur d’un processus de développement.
Cette idée est applicable au niveau d’un secteur aussi
bien qu’à un processus de développement national.
Des opportunités de réforme
Selon l’analyse précédente, les institutions et les politiques ne peuvent changer en profondeur qu’à de rares
moments, lorsque les conditions politiques permettent
des réformes importantes. Typiquement, les « fenêtres
d’opportunité » de réforme s’ouvrent lorsque des crises
suffisent à convaincre les dirigeants et les citoyens que
des changements d’ampleur sont nécessaires. Les crises
financières peuvent être de puissants aiguillons car
elles affectent la capacité d’action des États.42
Il est certes important de reconnaître que les réformes
ne sont possibles que dans certaines conditions peu
fréquentes, mais plus essentielle encore est la question
de ce qui permet de réformer lorsque la fenêtre s’ouvre.
Quels groupes politiques vont alors être capables d’influencer les choix ? Pour le développement agricole et
rural, l’on admet pratiquement comme une évidence le
fait qu’il est souhaitable que la majorité rurale s’organise pour faire entendre sa voix. Toutefois, cela est
manifestement difficile et peut-être même insuffisant.
Certains groupements d’agriculteurs qui contrôlent
largement l’électorat rural ont déjà été capables d’obtenir de dirigeants politiques des subventions, sans guère
se demander si l’argent public était ainsi bien utilisé
pour soutenir le développement agricole ; l’Inde en est
l’exemple le plus flagrant.
Une autre question est celle de savoir quelles seraient
les données les plus utiles pour éclairer les débats
publics dans les moments où des changements d’ampleur deviennent possibles. Cela a provoqué un certain
intérêt à encourager et à subventionner la création de
think-tanks locaux pour produire de telles données.
Démocratisation et politique agricole en Afrique
Une caractéristique commune des deux décennies
précédant l’ajustement structurel en Afrique était
l’imposition qui pesait lourdement sur l’agriculture
en vue de satisfaire des intérêts urbains, imposition
maintenue grâce à une répression politique conjuguée
à des subventions sélectives accordées aux élites rurales
(Bates, 1981) ; cette période se caractérisait aussi par
des régimes politiques autocratiques. Avec un retour
à la démocratisation depuis les années 1990, on peut
s’attendre à ce que les politiciens prêtent davantage
attention aux intérêts de l’électorat rural, majoritaire
dans de nombreux pays. Toutefois, le fait que cela se
traduise ou non par une politique plus favorable aux
petits exploitants agricoles dépend en partie de ce contre quoi les électeurs échangent leur bulletin de vote.
Les appartenances ethniques et le clientélisme jouent
encore un rôle important, tandis qu’il existe encore peu
d’organisations de terrain qui militent pour des politiques publiques saines et des investissements en faveur
du secteur agricole.
41 Une rente est ici définie comme un surplus de revenu (supérieur au
coût d’opportunité) qu’un individu v une entreprise tire d’une certaine activité et qui résulte d’une intervention précise de politique économique.
42 Historiquement, lorsque les rois et les princes européens avaient
besoin de fonds pour couvrir des dépenses de guerre ou financer des
constructions ambitieuses, ils devaient parfois faire des concessions
démocratiques afin de faire approuver de nouveaux impôts.
77
LES CHOIX DE POLITIQUE PUBLIQUE
En même temps, du côté de l’offre, les politiciens veulent donner l’impression aux électeurs que ces derniers
vont obtenir d’eux des avantages rapides et concrets –
conformément aux schémas de favoritisme bien établis
– ce qui a donc popularisé les politiques de subventions
aux intrants. Il y a certes des signes que les électeurs
apprennent avec le temps à accorder plus d’importance à un bilan positif en terme de croissance qu’à des
cadeaux électoralistes, mais les politiciens sont encore
faiblement incités à investir dans des bien publics agricoles clés (par exemple des systèmes de recherche et de
conseil et des moyens publics pour améliorer l’élaboration et la mise en œuvre des politiques) (Poulton, 2014).
Il y a deux raisons principales à cela :
crédibles provenant de cercles extérieurs à l’élite, et
bénéficiant d’un soutien latent au sein de la population rurale. Étant donné les obstacles à la concurrence
politique, ces gouvernements se soucient davantage
de la performance à moyen terme qu’aux exigences
d’une prochaine victoire électorale. Ces conditions sont
favorables à l’investissement dans les biens publics agricoles – par exemple de vastes programmes de conservation des sols et de l’eau, des services techniques. Elles
incitent aussi les gouvernements à se concentrer sur les
résultats de politiques publiques et sur l’apprentissage,
choses qui font visiblement défaut dans de nombreux
pays africains (Booth et Golooba-Mutebi, 2014 ; Berhanu et Poulton, 2014).
■■ Premièrement, les biens publics sont, de par leur
nature, ouverts à tous, ou au moins au plus grand
nombre. En revanche, la logique à l’œuvre dans les
systèmes politiques caractérisés par le clientélisme
(Kitschelt et Wilkinson, 2007) consiste à établir
une différence entre partisans et opposants en ce
qui concerne la prestation de services et l’octroi
d’avantages, afin d’encourager la loyauté envers le
gouvernement.
Les choix politiques : conclusion
■■ Deuxièmement, l’investissement dans les biens
publics a beau être reconnu comme étant la façon
la plus efficace de stimuler la croissance de l’économie (y compris de l’agriculture), ces investissements – dans les infrastructures ou les institutions
– tendent à être rentables sur le moyen terme. Il
est possible que les électeurs n’en perçoivent pas
les bienfaits avant la fin d’un cycle électoral. Là où
les gouvernements, en raison d’une concurrence
politique acharnée, conservent une perspective à
courte vue et se concentrent sur leur ré-élection
dans quatre ou cinq ans, ils voient peut-être les investissements dans les biens publics comme un luxe
qu’ils ne peuvent pas se permettre.
A l’opposé, quelques pays africains, dont l’Éthiopie
et le Rwanda, semblent obéir à des dynamiques plus
proches de celles des Etats d’Asie orientale au XXème
siècle que de celles décrites ci-dessus. Dans ces pays, le
pouvoir a été obtenu par la force, et la discipline peut
être imposée afin de contrôler la concurrence au sein
de l’élite gouvernante pour des rentes. En même temps,
le gouvernement sent qu’il doit générer de la croissance
dans l’ensemble des secteurs y compris pour la petite
agriculture, afin de gagner en légitimité et se maintenir au pouvoir. Cette attitude est due à des menaces
78
On peut aisément tirer un enseignement de cette partie :
la politique compte, et les tentatives d’élaboration de
politiques publiques optimales pour l’agriculture qui
ne prennent pas en compte les calculs politiques ont
peu de chances de réussir. De plus, en essayant d’expliquer les choix de politiques publiques, en cherchant
une meilleure gouvernance, des fenêtres d’opportunité,
et en essayant d’identifier les groupes et données qui
pourraient contribuer à une meilleure élaboration
des politiques publiques, on a abouti à une quantité de
rapports intéressants, à quelques principes, mais à peu
d’enseignements qui pourraient s’appliquer largement.
Mais si le présent travail pousse au moins les donateurs
et ONGs internationales à tenir compte de la politique
et des choix de politiques publiques, à en reconnaître
l’importance, alors il aura peut-être été utile.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
3.3
LA COHÉRENCE DES POLITIQUES, LA COORDINATION ET L’EFFICACITÉ DE
L’AIDE
Une préoccupation importante a émergé dans le domaine de l’élaboration des politiques agricoles, celle de la
cohérence des politiques publiques : il s’agit de s’assurer que les différentes politiques ne se contredisent pas, ou que
les effets de l’une ne sapent pas les effets de l’autre, mais au contraire, qu’elles soient complémentaires et créent des
synergies - dans la mesure du possible. La cohérence se manifeste de la manière la plus évidente dans la logique
d’adéquation entre l’aide internationale et d’autres politiques, entre autres celles concernant le commerce, la sécurité, l’immigration, l’agriculture et la pêche (nationales). La société civile a longtemps axé des campagnes sur des
cas où des politiques de l’Union Européenne (UE) et des États membres en matière de commerce, d’agriculture et de
pêche nationales ont sapé les efforts de développement.
Les programmes des partenaires de développement
doivent aussi obéir à une cohérence interne, entre
différents secteurs et domaines, et entre pays ; les
programmes d’aide au développement des différents
partenaires doivent également être coordonnés, et
doivent s’aligner sur les politiques nationales et les programmes des pays en développement. La Déclaration
de Paris (2005) a officiellement reconnu les efforts pour
améliorer la cohérence et la coordination, et a énoncé
cinq principes : l’appropriation par les pays receveurs
d’aide des stratégies de développement ; l’alignement
des partenaires de développement avec ces objectifs et
systèmes locaux ; l’harmonisation, la coordination et
la simplification des procédures des bailleurs de fond ;
la concentration des efforts sur les résultats et l’évaluation de ceux-ci ; et la responsabilité mutuelle des pays
en développement et de leur partenaires quant à ces
résultats.43
Les progrès en termes de cohérence et les défis
pour l’élaboration des politiques
Une étude publiée en 2011 sur les enjeux de la
cohérence des politiques dans le domaine du développement agricole (Wiggins et al., 2011) arriva aux
conclusions suivantes :
1.
Le principal souci pour la cohérence des politiques,
à la fois pour les agences de développement et pour
les gouvernements de pays en développement, est
le conflit entre les politiques d’aide et les autres,
celles présentant le moins de cohérence entre elles
étant les politiques de développement et les politiques commerciales.
2.
Bien qu’il y ait eu des progrès sur certains des
Principes de Paris, on peut douter du fait que des
efforts supplémentaires pour suivre ces principes
aient beaucoup d’effets sur l’efficacité de l’aide. À
première vue, les programmes de développement
agricole et rural financés par l’aide internationale semblent alignés avec les priorités nationales.
Mais cet alignement est purement formel, car les
stratégies nationales n’ont pas tendance à effectuer
des choix et fixer des priorités, mais plutôt à fixer
des buts très généraux qui permettent d’y intégrer
toutes sortes de programmes et de politiques.
L’appropriation des programmes d’aide par les pays
est donc limitée.
3.
Si les priorités ne sont pas fixées clairement, les
programmes et politiques de développement
prolifèrent. Il en résulte des effets de concurrence,
de doublons et d’interférence, le tout exacerbé par
la tendance des nouveaux programmes et politiques à apparaître alors que les anciens n’ont pas
été arrêtés. Il arrive donc que les enjeux de fond
affectant le développement agricole soient éclipsés
par des questions moins importantes, et les ressources dilapidées. De plus, sans objectifs précis,
l’agriculture risque de se retrouver perdante dans
la concurrence pour des financements publics face
à d’autres secteurs aux priorités claires.
Au niveau national, les efforts pour élaborer des plans
plus ciblés que les partenaires de développement soutiendraient financièrement se sont appuyés sur des outils tels que les Stratégies de Réduction de la Pauvreté,
des approches sectorielles (Sector Wide Approaches
ou SWAp), des Stratégies de partenariat avec les pays
donateurs et des Stratégies d’assistance commune , de
même qu’un ensemble de Principes pour les États Fragiles, tous ayant pour but de renforcer les capacités de
planification et de coordination des États partenaires.
43 Ces principes ont été renforcés par le Programme d’action d’Accra de
2008, qui vise à améliorer la prévisibilité des engagements des donateurs,
l’utilisation des systèmes nationaux pour acheminer l’aide, le transfert
de la conditionnalité vers les conditions du pays receveur plutôt que donateur, et le déliement de l’aide par rapport à des passations de marchés
avec le pays donateur.
79
LES CHOIX DE POLITIQUE PUBLIQUE
On peut expliquer cela par deux facteurs. Le
premier est la complexité relative du développement agricole énoncée ci-dessus. Vu le nombre
d’objectifs potentiels, les opinions fondées sur des
valeurs peuvent différer quant aux priorités, tandis
que d’autres débats encore, principalement des
appréciations techniques, concernent les moyens
d’y parvenir. Tout cela peut aboutir à une politique
fragmentée, contestée, et changeante.
Deuxièmement, sur le plan politique, les intérêts
ruraux pèsent souvent moins lourds que ceux des
électeurs des villes ; par ailleurs sur le plan administratif la responsabilité du développement agricole et rural est habituellement divisée entre plusieurs agences. Le ministère de l’Agriculture n’est
qu’un acteur parmi d’autres, et le plus souvent, ne
dispose ni du prestige, ni du pouvoir, ni du budget
nécessaire pour diriger les autres agences. Qui plus
est, les agences publiques manquent de moyens,
surtout dans le secteur agricole en Afrique, où
ils ont perdu du personnel essentiel à cause des
coupes budgétaires opérées dans les années 1980
et 1990 dans le cadre de l’ajustement structurel.
Avec des moyens réduits, les agences sont donc
limitées dans leur capacité à mener les analyses qui
aideraient à faire des choix stratégiques. Elles sont
aussi moins à même d’offrir des services, d’effectuer des investissements et de faire fonctionner les
infrastructures publiques.
4.
80
Ce dernier point, toutefois, ne doit pas être surestimé. Lors d’études de cas, on a constaté des succès
lorsque les parties prenantes ont été rapprochées
et ont formé des groupes d’intérêts suffisamment
déterminés pour s’assurer que les programmes
décidés aboutissent favorablement. Les groupes
d’intérêts se sont unis à l’occasion de crises ou
de bonnes opportunités et ont fleuri lorsque des
avancées concrètes et visibles ont été obtenues, de
préférence (au moins en partie) sur le court terme.
De tels groupes se sont montrés plus efficaces
lorsqu’ils ne comprenaient que les parties ayant
véritablement intérêt à ce que les choses aboutissent. La participation doit être limitée afin de
contrôler les coûts de coordination. Les facteurs
de succès ont été la continuité dans les objectifs, la
raison d’être et les ressources, ainsi que l’existence
d’un leadership et des gains à court terme.
Implications en termes de coordination et de
prise de décisions
Ces résultats soulignent l’importance de la reconnaissance des aspects politiques des choix de politiques
publiques, et en conséquence les limites de la planification formelle en tant qu’exercice technique. Il est
possible d’appliquer strictement les Principes de Paris,
en se focalisant sur la lettre plutôt que sur l’esprit de
la déclaration. S’ensuit parfois une pléthore de documents officiels, et les comités et forums d’intervenants
qui vont avec, mais ceux-ci contribuent peu aux résultats, puisqu’ils ne sont pas toujours liés aux forums où
sont prises les décisions clés.
On n’a pas identifié de manière claire et certaine la voie
vers de meilleures pratiques, mais on a quelques indications. Tout d’abord, il est peu probable que la coordination seule fasse bouger les choses. Former des gens pour
renforcer les capacités ne suffit pas. Ce qui manque
souvent, c’est un contrepoids formé par les électeurs
issus de la grande majorité des populations rurales à
bas revenus. Celui-ci contrebalancerait le poids des
élites égoïstes et des intérêts particuliers et exigerait la
fourniture de biens et de services. Sur le long terme, il
faut construire la capacité de la société civile rurale à
demander des comptes aux dirigeants et aux agences
étatiques. Il est utile de former des coalitions de parties
prenantes autour d’enjeux bien identifiés.
En conclusion, les processus ont de l’importance, et
certains mettront du temps à porter leurs fruits, c’est
pourquoi il faut de la patience et une vision des buts à
long terme. Les agences de développement ont besoin de participer à de tels processus lorsque cela est
approprié, en identifiant les moments où leur soutien
peut permettre des débats ou fournir des données. Cela
signifie que leur personnel de terrain doit savoir reconnaître ces enjeux, et être prêt à s’engager à travailler
avec des partenaires locaux sur le long terme.
Lors d’élections concurrentielles au sein de systèmes
politiques marchant au favoritisme, les politiciens sont
soumis à une forte pression pour procurer rapidement
des avantages concrets aux électeurs. L’un des rôles
clés des organismes donateurs devrait être de prôner
l’investissement à long terme dans les biens publics ;
ils pourraient même faire usage de leur contrôle des
financements et de leur protection relative par rapport
aux pressions politiques nationales pour rendre de tels
investissements prioritaires, surtout là où des alliances
avec des technocrates locaux les rendraient plus efficaces. À cet égard, les pressions politiques et bureaucratiques croissantes au sein des nations donatrices pour
prouver l’impact (à court terme) des programmes d’aide
menacent d’ébranler la capacité des bailleurs de fond
du secteur agricole à remplir leur rôle de soutien.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Les agences de développement peuvent peut-être
améliorer l’élaboration des politiques agricoles en
aidant à combler les différences de valeurs et en réduisant l’incertitude liée aux questions techniques. On
peut aborder le problème des divergences de valeurs
via le débat et le dialogue, en essayant de rassembler les
parties prenantes qui ont des points de vue différents,
afin qu’ils établissent un terrain d’entente et voient sur
quels points des compromis sont possibles.
Pour ce qui est de l’incertitude technique, des études
et analyses supplémentaires sont recommandées. Il
existe peu de moyens faciles d’accéder à une meilleure
connaissance, mais l’une des manières les plus simples
et moins coûteuse est l’apprentissage par l’expérience,
par l’évaluation, la documentation et la diffusion.
Étonnamment peu d’interventions dans le domaine du
développement font l’objet d’évaluations et de publications : les coûts sont relativement peu élevés par
rapport aux bénéfices potentiels sur le plan technique.
Dans les systèmes politiques où des élites conservent le
pouvoir par népotisme et donc n’ont pour l’instant pas
eu à rendre des comptes sur leurs actions, la demande
politique nationale pour ce type d’information est
probablement limitée. Les politiciens apprécient probablement l’aide au développement au moins autant pour
le financement qu’elle représente que pour les résultats
qu’elle obtient (van de Walle, 2001). En effet, la production d’une telle information pourrait encourager les
groupes de la société civile à exiger du gouvernement
qu’il rende davantage des comptes concernant son
action. La tension entre apprentissage et responsabilité est visible dans les pays donateurs également : ces
dernières années ont vu un renouveau de l’intérêt des
chercheurs pour l’évaluation à des fins d’apprentissage,
mais les pressions politiques actuelles semblent plutôt
concerner la responsabilité. Ceci peut pousser à cacher
les erreurs, plutôt qu’à essayer d’en tirer des enseignements (Korten, 1980), et risque d’affaiblir les bénéfices
potentiels pour le développement mentionnés au début
de ce paragraphe. On ne peut pas non plus soutenir que
toutes les incertitudes peuvent être résolues avant la
mise en œuvre des programmes. A cause de la complexité des systèmes naturels et humains dans les zones
rurales, les résultats ne sont pas forcément toujours
ceux auxquels on s’attend. Mettre en application des
programmes comme s’il s’agissait de recettes peut ne
pas être la méthode la plus appropriée : il faut laisser
une marge de manœuvre pour l’acquisition d’expérience et les ajustements en conséquence, en considérant
la mise en œuvre comme un processus (Korten, 1980).
Cohérence et coordination : enjeux stratégiques
et conclusion
Cette discussion reflète les idées actuelles, mais rappelle aussi celles qui ont émergé dans les années 1970
et 1980, lorsque les limites à la planification officielle
sont devenues manifestes (Maxwell, 1996). Cela fait
plusieurs décennies que la planification est reléguée
au second plan, derrière les tentatives d’amélioration
de l’action publique en général. Ces efforts prennent
en compte les idées qui forment le « Nouveau Management Public » 44, qui sépare processus décisionnel et
prestation de services, et reconnaît que les allocations
de fonds – la budgétisation – sont centrales pour l’élaboration de politiques publiques.
Qu’est-ce qui caractérise les bonnes pratiques contemporaines? Les deux éléments suivants ressortent :
■■ On accorde autant d’attention aux questions politiques et administratives qu’aux analyses techniques et financières ;
■■ On distingue ce qui peut être appliqué à partir de
schémas directeurs, grâce à un accord sur la fin et
les moyens, et ce qui requiert un processus d’apprentissage à cause d’incertitudes quant à la fin ou
aux moyens.
→ Lectures recommandées :
Binswanger, Hans & Klaus Deininger, 1997, ‘Explaining
agricultural and agrarian policies in developing countries’, Journal of Economic Literature, 35, 1958–2005
Birner, R., & Resnick, D. (2010). The Political Economy of Policies for Smallholder Agriculture. World
Development, 38(10), 1442–1452. doi:10.1016/j.worlddev.2010.06.001
Grindle, Merilee, 2007, Good Enough Governance Revisited, Development Policy Review, 25 (5): 553–574
Poulton, C. (2014). ‘Democratisation and the Political
Incentives for Agricultural Policy in Africa’, Development Policy Review, 32(s2): s101–s122, plus other
papers in this special issue (all open access)
44 Voir Hood 1991, Lawton & Rose 1994
81
FINAL REFLECTIONS
4
Remarques finales
82
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
En conclusion de ce bilan, les défis présentés par le développement agricole – et en fait, rural – ne doivent pas être
perçus comme étant particulièrement épineux, bien qu’ils soient nombreux et de différentes natures. Comme tous
les défis concernant le développement, le développement agricole peut paraître une tâche impressionnante, une action plus sûrement vouée à l’échec qu’à la réussite. Ce serait une exagération ; il faut mettre les choses en perspective.
À l’échelle mondiale, la production alimentaire a augmenté plus vite que la population depuis 1970, et une bonne
partie de cette augmentation s’est faite dans les pays en développement. La pauvreté et l’insécurité alimentaire,
problèmes qui sont presque toujours plus graves dans les zones rurales, ont considérablement diminué dans de
nombreux pays. Plusieurs pays asiatiques, autrefois ruraux et agraires, ont accompli la transition de l’urbanisation et
de l’industrialisation, et toutes les couches de la société y ont gagné en bien-être. La plupart des exemples de réussite
viennent certes de l’Asie, mais il faut se rappeler que dans les années 1960, la plus grande partie de l’Asie avait des
revenus (très) bas. Les succès asiatiques ne sont pas dus à une avance, ni à d’autres circonstances favorables : au contraire, à la fin des années 1960, les perspectives de la plupart des pays asiatiques n’était guère brillantes.
Le passé montre que le succès est à la portée des pays qui sont capables de remédier aux graves lacunes de leur climat
d’investissement, d’investir dans les biens publics ruraux, et de faire progresser le fonctionnement des marchés
agricoles. De plus, les travaux nécessaires ne représentent pour la plupart aucune difficulté technique : il existe des
méthodes qui ont fait leurs preuves pour gérer des taux de change ou construire des routes en zone rurale. Dans ces
cas, le défi ne consiste pas à trouver des solutions techniques, mais à obtenir un consensus politique pour accorder
à ces mesures une priorité et un budget suffisants. On en sait davantage aujourd’hui sur les choix de politiques publiques et la nature des coalitions politiques pour le développement agricole et rural ; toutefois, cette compréhension
ne se traduit pas par une série mécanique d’étapes.
La plupart des actions sont simples, on l’a dit, mais il y a des exceptions, ce sont celles qui visent à améliorer le fonctionnement des marchés agricoles et à s’attaquer au problème environnemental de la durabilité et au changement
climatique. C’est là qu’il faut expérimenter, tirer des enseignements des essais et expériences pilotes, et donc trouver
des solutions pratiques largement applicables. Les chercheurs et techniciens spécialisés peuvent seconder ce processus en rendant compte des expériences, en les évaluant et en diffusant les résultats prometteurs.
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91
ANNEXE A : THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS/CONSEILLÈRES EN POLITIQUE
AGRICOLE AU XXIÈME SIÈCLE
Annexe A : Théories, connaissances
et compétences utiles aux
conseillers/conseillères45 en
politique agricole au XXIème siècle
Au vu des sujets détaillés dans ce rapport, de quels éléments aurait besoin un(e) conseiller(e) en politique agricole
pour participer aux débats ? On les a divisés en trois ensembles : les théories ; les connaissances ou données ; et les
compétences techniques. On n’a pas énuméré les compétences plus générales, telles que l’aptitude à communiquer de
manière claire, car celles-ci sont potentiellement applicables à chacun des sujets ; on considère comme acquis le fait
que les conseillers possèdent de bonnes capacités générales d’analyse et de communication.
Le tableau 4.1 liste les besoins clés pour chaque sujet. Les éléments considérés comme utiles mais pas indispensables
sont en italiques.
TABLEAU 4.1 THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS EN POLITIQUES, EN FONCTION DES SUJETS ÉTUDIÉS
Sujet
Théories et connaissances
Compétences
Consensus : climat
d'investissement
rural & biens publics ruraux
Théorie : biens publics et autres défaillances des marchés ; Nouveau
Management Public
Mesures de protection : Taux nominal
de protection ; taux
d’assistance net ;
équivalent subvention à la production
Histoire du développement :
■■ Politiques suivies durant la Révolution Verte en Asie
■■ Protection négative/taux net d’assistance à l’agriculture
■■ Consensus de Washington — et ses applications : ajustement structurel et libéralisation
(Matrice d’analyse
des politiques)
■■ Compréhension de l’évolution des zones rurales : exode rural et liens
entre villes et campagnes ; urbanisation ; mécanismes de la pauvreté
rurale
■■ Connaissance du Rapport sur le développement dans le monde 2008
Sécurité alimentaire et nutrition
Théorie :
Transitions rurales
Démographie : croissance de la population et division zones urbaines-rurales. Tendances des 40 dernières années, modélisations, explications.
Transition démographique et dividende démographique
■■ Cadres théoriques de l’UNICEF, de la FAO et du Mouvement SUN
pour analyser les causes de l’insécurité alimentaire et nutritionnelle
Migrations : schémas migratoires fréquents, explications, conséquences
Décentralisation : arguments pour, expériences représentatives
Économie rurale non-agricole : nature, schémas observés, éléments
moteurs, politiques de stimulation possibles
Modélisation
économique :
modèles MCS
(matrice de comptabilité sociale) et ECG
(Équilibre Général
Calculable)
45 Par la suite, dans un souci de confort de lecture, on n’utilisera plus que le terme « conseiller(s) » mais l’expression se réfère aussi bien aux conseillers de
sexe masculin qu’à leurs homologues de sexe féminin.
92
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Technologies
agricoles
Théorie :
■■ Évolution technique, impact sur les usages, et efficacité des facteurs
de production, moteurs de l’évolution technique (innovations induites
par exemple)
■■ Adoption de la technologie par les agriculteurs, y compris freins
typiques à l’adoption, et adoption différentielle selon l’échelle et la
nature des exploitations
■■ Bénéfices de la recherche dans le domaine de l’agriculture
Évolution de la demande alimentaire, transition des aliments de première
nécessité vers une consommation accrue de lipides et de produits d’origine animale
Biotechnologies : bases de la sélection traditionnelle des plantes et
avancées récentes, telles que la culture cellulaire végétale, l’utilisation
des marqueurs génétiques et la transgenèse
Inquiétudes du grand public concernant les nouvelles approches scientifiques entre autres transgéniques
Techniques agro-écologiques et utilisant peu d’intrants extérieurs
Le foncier
Théorie : droits de propriété, au sein de la théorie des institutions
Régimes fonciers : points forts et points faibles, expériences de programmes d’établissement de titres fonciers
Droits sur l’eau, lien avec les droits fonciers
Cadre juridique régissant le foncier
Grandes transactions foncières et directives volontaires de la FAO et de
la Banque mondiale
Petites et grandes
exploitations
agricoles
Théorie : défaillances du marché dues aux coûts de transaction sur les
marchés du foncier, du capital et du travail
Rapport proportionnellement inverse entre dimension de l’exploitation
agricole et rendements : données, explications, critiques
Les chaînes de valeur ajoutée émergentes et leurs contraintes pour les
exploitants agricoles
Défaillances des
marchés agricoles
Théorie : Nouvelle économie institutionnelle (approches institutionnelles qui s’appuient sur le concept de coûts de transaction pour étudier
la faisabilité des arrangements institutionnels et de l’action collective, y
compris l’agriculture contractuelle et les coopératives agricoles)
Marges brutes des
élevages et exploitations de polyculture
Concepts et analyses
de la chaîne de valeur
ajoutée
Concepts et analyses
de la chaîne de valeur
ajoutée
Le genre en agriculture
Histoire :
■■ Les offices de commercialisation en Afrique
■■ Mesures utilisées en Asie pour favoriser la Révolution Verte
La compétitivité
et les chaînes de
valeur ajoutée
Théorie : les coûts de transaction et les solutions institutionnelles : agriculture contractuelle, coopération agricole
Les chaînes de valeur ajoutée émergentes : moteurs et caractéristiques
Concepts et analyses
de la chaîne de valeur
ajoutée
93
ANNEXE A : THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS/CONSEILLÈRES EN POLITIQUE
AGRICOLE AU XXIÈME SIÈCLE
Stabilisation des
marchés
Théorie :
■■ Analyse des marchés, y compris effets sur le bien-être (rente du producteur et du consommateur), interactions entre marchés nationaux
et internationaux, concepts relatifs à l’instabilité sur les marchés agricoles tels que le modèle de la toile d’araignée de la formation des prix
Calcul du prix de
parité à l’importation
et à l’exportation
Compréhension de
l’économétrie
■■ Le commerce et l’analyse des effets des différentes politiques commerciales
■■ La transmission des cours entre marchés mondiaux et marchés nationaux
■■ Risque et incertitude en agriculture, réactions des agriculteurs
Histoire : assurance agricole, y compris persistance de l’aléa moral dans
les mécanismes publics
Innovations récentes : assurance contre les aléas climatiques, titres obligataires contre les catastrophes naturelles, lignes de crédit d’urgence
Utilisation des marchés à terme pour réduire les risques et l’incertitude
(Pour les conseillers travaillant sur les enjeux internationaux : accords commerciaux, pratiques commerciales internationales relatives aux matières
premières)
Changement
climatique
Théorie : risque, incertitude et résilience
Impact attendu du changement climatique sur l’agriculture
Manières dont l’agriculture peut atténuer le changement climatique
Adaptations possibles de l’agriculture au changement climatique
Initiatives internationales, y compris la CCNUCC, pour atténuer le
changement climatique et s’y adapter, y compris les initiatives financières
Durabilité dans le
domaine de l'environnement
Théorie : les écosystèmes et leurs fonctions, suivi de l’impact de l’agriculture sur les différents éléments des écosystèmes
La biodiversité à différentes échelles
Les initiatives internationales de conservation de la biodiversité, telles
que la CDB, et les espaces de discussions de ces enjeux tels que l’IPBES
(Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services) et
le TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity)
Les politiques environnementales : régulation, mesures incitatives tels
que les paiements pour services environnementaux, création de marchés
Économie politique et choix
de politiques
publiques
Théorie :
■■
Économie politique contemporaine, dont la distribution de rentes,
les groupes d’intérêt, la gouvernance
■■
Nouveau Management Public
■■
Processus d’apprentissage et schémas directeurs
Cadre logique
Histoire : critiques de la planification et reconnaissance des limites de la
planification formelle
Architecture de l’aide au développement : Déclaration de Paris, Programme d’action d’Accra ; aide projet et aide programme, soutien
budgétaire
Sans surprise, la liste est longue, même si certains éléments qui se recoupent ou font doublon peuvent être regroupés
et condensés pour former la liste présentée dans le Tableau 4.2, qui partage le champ d’action en cinq domaines,
détaillés ci-dessous.
94
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
I. LES VARIABLES CLÉS AFFECTANT LE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : LA DÉMOGRAPHIE ET
LES MIGRATIONS, LA CONSOMMATION ALIMENTAIRE ET L’ÉCONOMIE RURALE NON-AGRICOLE
À l’avenir, la demande pour les denrées alimentaires,
à la fois en volume et en composition, dépendra de la
taille de la population, de la pyramide des âges, de la
répartition de la population entre villes et campagnes,
et des revenus en augmentation. D’ici 2050, la population urbaine dans le monde sera beaucoup plus
importante, et la population rurale sera moindre, à la
fois en termes relatifs et absolus. Les courants migratoires détermineront quels zones rurales perdront le
plus de population, qui seront les laissés-pour-compte
de l’agriculture (avec quelles ressources et quel pouvoir
de décision), quelles quantités d’argent seront envoyées
par les migrants et à quoi elles vont servir, et ainsi de
suite. Selon les scénarios les plus optimistes, les fonds
envoyés par les migrants seront investis dans l’agriculture, pour stimuler l’investissement dans les technologies mécaniques, chimiques et biologiques nécessaires à
la production de denrées alimentaires supplémentaires.
D’après les scénarios du pire, ceux qui sont laissés
pour compte n’ont que peu de main d’œuvre, peu de
fonds à investir, et peu de pouvoir décisionnel, donc
la responsabilité de la production de surplus alimentaire retombera de plus en plus sur les ménages qui
vivent principalement de la production agricole. Il est
donc important de comprendre les mécanismes de la
pauvreté rurale : ceux qui font que certains ménages échapperont à la pauvreté, et les forces à l’oeuvre
qui risquent de faire glisser d’autres ménages vers la
pauvreté. Historiquement, la plupart des politiques agricoles ont été élaborées sans tenir compte de facteurs
tels que les migrations. Pour ceux et celles qui travaillent particulièrement sur la pauvreté (notamment les
conseiller(e)s GIZ), ce n’est plus pertinent : les conseillers doivent se demander si les liens villes-campagnes de
différentes natures (y compris les migrations) peuvent
favoriser l’obtention de meilleurs résultats. Ils doivent
examiner ce qui peut être fait pour soutenir les pauvres
(et non les plus aisés) dans les zones rurales lorsqu’ils
essaient de profiter des opportunités qu’offre la migration. Sur d’autres plans, le conseil peut porter sur la
façon de dépenser l’argent envoyé par les émigrés, sur
l’acquisition d’un ensemble de compétences pour les
membres de la famille restés au pays, sur l’étude des
possibilités d’entreprise qui leur seraient ouvertes : par
exemple, si les personnes les plus valides sont parties,
peut-on quand même élever du bétail, et si oui, quel
bétail et comment ?
II. NOTIONS ÉLÉMENTAIRES D’ÉCONOMIE,
NOTAMMENT CELLES NÉCESSAIRES POUR
COMPRENDRE LE CONSENSUS DE WASHINGTON ET SES LIMITES
Les conseillers doivent connaître l’économie des
marchés et de la production. Ils ou elles doivent
maîtriser les bases de la macroéconomie y compris
les finances publiques, l’inflation et le commerce. Ils
doivent aussi avoir de bonnes notions de l’économie de
la croissance, notamment le rôle de la technologie, de
l’investissement et de l’accumulation des facteurs, du
capital humain et des institutions. Quelques-unes des
fonctions les plus importantes de l’État sont la conception et l’offre de biens publics, et les mesures de correction des défaillances du marché. Comme c’était le cas
ci-dessus pour les bienfaits des migrations, la forme
précise que prennent les biens publics, et la façon dont
ils sont livrés, peut faciliter ou entraver la réduction de
la pauvreté. Une illustration en serait le tracé des routes
publiques, ou encore la proportion de main d’œuvre locale employée pour construire des infrastructures, par
exemple à travers un programme de travaux publics.
Ces considérations prennent en compte l’équilibre
entre zones rurales et urbaines en ce qui concerne
les impôts implicites et explicites et les subventions.
Historiquement, il y a eu une tendance à privilégier
les villes, donc les zones rurales, et l’agriculture en
particulier, ont souvent été défavorisés. Les conseillers
doivent comprendre les deux principes qui jouent dans
cette analyse, mais aussi maîtriser les compétences
servant habituellement à calculer les taux de protection
ou de subvention.
III. L’ÉCONOMIE APPLIQUÉE À L’AGRICULTURE :
LES DÉFAILLANCES DU MARCHÉ, LE MARKETING ET LA CHAÎNE DE VALEUR AJOUTÉE, LES
TECHNOLOGIES AGRICOLES ET LA TERRE
Les défaillances du marché
Les conseillers doivent avoir pris connaissance des
raisonnements et données qui prouvent que les petites
exploitations agricoles ont souvent un rendement
plus élevé à l’hectare que les grandes exploitations ;
ils doivent aussi être conscients des raisonnements
selon lesquels cet avantage disparaît lors les exploitants
doivent, pour des raisons de marketing ou d’accès
aux intrants, interagir avec de grandes entreprises du
secteur formel qui font partie de la chaîne de valeur
ajoutée. Cet avantage peut aussi s’évanouir au fur et à
mesure que les supermarchés achètent de plus en plus
de biens agricoles, étant donné les conditions qu’ils imposent. Les agriculteurs peuvent remédier à certaines
de ces positions potentiellement défavorables grâce à
l’action collective, par exemple en formant des organisations agricoles, ou grâce à des mécanismes comme
l’agriculture contractuelle.
Les conseillers doivent donc comprendre les coûts de
transaction et autres coûts d’information, ainsi que le
rôle des institutions, les règles du jeu et les théories de
l’action collective.
Ils doivent aussi connaître le rôle joué par les offices
nationaux de commercialisation. Ceux-ci peuvent se
révéler utiles là où les marchés sont peu développés,
mais si on les laisse prendre une position dominante, ils
peuvent « évincer » le développement du secteur privé.
95
ANNEXE A : THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS/CONSEILLÈRES EN POLITIQUE
AGRICOLE AU XXIÈME SIÈCLE
Ces offices ont parfois été utilisés par les hommes politiques pour fixer des prix face auxquels le secteur privé
ne pouvait se montrer compétitif, ce qui est potentiellement très déstabilisant.
Commercialisation et chaîne de valeur ajoutée
Il est nécessaire également de comprendre les concepts
tels que ceux de la rente du producteur et de la rente
du consommateur, ainsi que les interactions entre
marchés nationaux et internationaux, et l’instabilité
des marchés agricoles. Un autre champ important est
celui de l’analyse des politiques commerciales : les conseillers doivent se familiariser avec les différentes politiques ayant trait au commerce, et leurs conséquences
probables pour différentes catégories d’agriculteurs.
Les conseillers travaillant spécialement sur les accords
commerciaux internationaux ont sans doute besoin de
se concentrer sur les dispositions autorisées ou non par
l’OMC et les accords commerciaux régionaux.
À mesure que les agriculteurs participent davantage
aux marchés (et utilisent de nouvelles technologies
agricoles) il y a des chances qu’ils se trouvent exposés à
un plus grand risque. Les conseillers doivent comprendre les concepts de risque et d’incertitude, comment
ceux-ci sont perçus par les agriculteurs, et quel effet
ces perceptions auront sur la volonté de participer aux
marchés ou d’adopter de nouvelles technologies. Pour
les exploitants qui veulent accroître leur performance
agricole, les moyens de réduire le risque perçu et l’incertitude ont de l’importance.
La plupart de ces questions se prêtent bien à l’analyse
économétrique ; des bases de technique économétrique sont donc souhaitables. Pour les conseillers, deux
choses sont d’une importance primordiale : (1) poser les bonnes questions – que prédisent les modèles
économétriques à partir des différents ensembles de
conditions de base ? Comment est-ce que les sous-ensembles, comme les ménages manquant de main
d’œuvre, seront vraisemblablement affectés ? etc. et (2)
interpeller les spécialistes de l’économétrie afin qu’ils
expliquent et justifient les postulats qu’ils ont utilisés
pour construire et appliquer leurs modèles. Attention,
le jargon des économétriciens peut cacher des arguments douteux.
Les technologies agricoles
Les points de vue sur les technologies agricoles ont
tendance à être radicaux, et largement fondés sur des
valeurs. D’un côté, on trouve ceux qui croient en la
nécessité d’une nouvelle Révolution Verte, dont de
nombreux aspects seraient calqués sur l’ancienne. De
l’autre, il y a ceux qui pensent que des technologies à
bas niveaux d’intrants externes assureraient une augmentation de productivité suffisante, et d’une manière
plus respectueuse des valeurs environnementales et
sociétales. Si l’on veut nourrir une population urbaine
croissante alors la population rurale décroît (d’ici 2050)
en chiffres absolus, il faudra bien des technologies à
96
haut rendement, en particulier des technologies plus
écologiques et utilisant moins de ressources.
Les conseillers ont aussi besoin d’une bonne compréhension de l’efficacité des facteurs de production,
des moteurs de l’évolution technique, des rendements
gagnés grâce à la recherche agricole, et de la propension des exploitations à adopter une technologie en
fonction de leur nature et de leur échelle. Ils doivent
aussi posséder des bases en sélection de plantes, et être
au courant des avancées récentes telles que la culture
cellulaire végétale, l’utilisation des marqueurs génétiques et la transgenèse. Ils doivent notamment bien
appréhender les raisons pour lesquelles le grand public
exprime des inquiétudes vis-à-vis des organismes
transgéniques, afin de pouvoir, le cas échéant, soutenir
la recherche de données relatives à ces inquiétudes.
Enfin, ils doivent aussi être informés des avancées des
techniques agro-écologiques.
La terre
Des études sont menées depuis longtemps sur l’accès à
la terre, la propriété foncière, et les conséquences pour
l’équité et l’efficacité. Dans les années 1960 et 1970, les
débats se centraient sur la redistribution des terres, sur
le raisonnement derrière le métayage et la productivité d’un tel système. La question du foncier a resurgi
lorsque plusieurs pays disposant vastes ressources foncières ont vendu ou loué de grandes étendues de terres
à des multinationales pour la production de cultures
d’exportation ; certains y ont vu une façon importante
de générer des revenus, tandis que d’autres ont perçu
une menace aux droits fonciers des petits agriculteurs.
Les conseilleurs doivent comprendre la théorie des
droits de propriété (notamment par rapport à la théorie
des institutions en général). Il leur faut une connaissance locale des cadres juridiques relatif au foncier et
à l’eau – parfois les droits sur l’eau peuvent différer des
droits relatif à une terre située au-dessus d’une eau
souterraine.
Ils doivent connaître les régimes fonciers, y compris les
expériences de programmes récents d’établissement
de titres fonciers. Enfin, ils doivent être au courant des
transactions concernant de grandes étendues de terres
et de comment les directives volontaires de la FAO et de
la Banque mondiale sont appliquées dans la pratique.
IV. L’ÉCONOMIE POLITIQUE ET L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
Les conseillers doivent se rendre compte des dimensions politiques des choix de politiques, et avoir une
certaine connaissance des idées débattues en économie
politique contemporaine. Par dimensions politiques
de l’élaboration des politiques, on entend entre autres
les rôles respectifs : des idées et données par opposition
à celui des intérêts particuliers ; de la distribution de
rentes comme moyen de s’attirer du soutien politique ;
des institutions telles que les droits de propriété ; des
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
dirigeants, des autres acteurs et des groupes d’intérêt ;
et enfin celui des opportunités et du timing. Étant donné l’importance des valeurs dans certains débats sur
les politiques publiques, notamment sur les priorités
et les moyens perçus comme légitimes pour arriver à
ces fins, les conseillers doivent comprendre les motivations des acteurs clés, depuis les pressions des entreprises agroalimentaires pour influencer les marchés et
obtenir des subventions jusqu’aux politiciens qui ont
besoin d’évaluer les conséquences en termes de pouvoir
et de stabilité, en passant par les idéaux d’équité et de
justice présents chez les ONGs. Pour bien appréhender
ces motivations, le mieux est d’étudier des cas illustrant comment on en est venu à appliquer certaines
stratégies agricoles dans des circonstances données. Les
conseillers doivent également évaluer si les incitations
politiques des dirigeants politiques dans leur pays
ou les pays qui les intéressent sont assez fortes pour
les encourager à élaborer des politiques publiques et
à promouvoir les investissements qui soutiendront
les petits exploitants agricoles : de telles politiques
influencent-elles de manière décisive leurs chances de
réélection, vu la multiplicité des moyens qui existent
pour s’attirer du soutien politique ? Si l’on ignore les
intérêts d’un grand nombre de citoyens ruraux, quelles
pourraient en être les conséquences sur la stabilité
politique à moyen terme ?
Il est nécessaire aussi de connaître les débats sur la gouvernance et sur les possibles améliorations, y compris
les limites des instructions orthodoxes pour la « bonne
gouvernance » générale dans des contextes où les coalitions politiques tiennent par la seule force de pratiques
corrompues et/ou illégales. En ce qui concerne l’administration publique, les conseillers doivent connaître la théorie et la pratique du Nouveau Management
Public, qui s’est révélé très influent : portée et limites.
Il en va de même pour la décentralisation (ainsi que ses
variantes, par exemple la déconcentration), domaine
où l’on continue à chercher des modèles efficaces et
équitables.
Les conseillers doivent comprendre les limites de la
planification formelle et l’importance de la participation aux processus locaux de débat et de prise de
décision. Ils ont besoin de reconnaître les points forts
et les points faibles des processus d’apprentissage et de
la planification à partir de schémas directeurs. Pour
les débats qui portent sur des incertitudes techniques,
il faut des études et analyses supplémentaires. Il existe
peu de moyens faciles d’accéder à une meilleure connaissance, mais l’une des manières les plus simples et
les moins coûteuses est l’apprentissage par l’expérience,
à travers l’observation et l’évaluation des performances
sectorielles, une documentation concise et la diffusion
des résultats.
Sur le plan technique, il leur faut connaître les cadres
au sein desquels les programmes d’aide sont gérés,
y compris la Déclaration de Paris et le Programme
d’action d’Accra, la programmation sectorielle et les approches programmes ou encore le soutien budgétaire.
En termes de compétences, il sera important de savoir
déterminer comment et jusqu’où l’on peut adapter
des outils tels que l’Approche du cadre logique afin de
répondre avec plus de souplesse à des circonstances
changeantes.
V. L’ENVIRONNEMENT ET LE CHANGEMENT
CLIMATIQUE
Les conseillers doivent bien appréhender les choix
techniques ainsi que leurs implications en termes de
rareté des ressources, de pollution, de biodiversité et
d’émissions de gaz à effet de serre. On a certes besoin
de technologies à haut rendement pour nourrir une
population qui croît rapidement, mais ces technologies
seront différentes de celles conçues à l’apogée de la
Révolution Verte, dans la mesure où elles seront moins
gourmandes en ressources complémentaires, particulièrement celles qui reposent sur les énergies fossiles,
et plus respectueuses de l’environnement. Les technologies à haut rendement pourront être associées aux
principes de conservation de l’eau et des sols issus des
technologies à bas niveaux d’intrants.
Les conseillers doivent comprendre les concepts de risque, d’incertitude et de résilience appliqués à l’agriculture et à la biodiversité à différentes échelles. Pour bien
se rendre compte de l’impact potentiel de l’agriculture
sur les différents éléments des écosystèmes, une connaissance des écosystèmes et de leur fonctionnement
est nécessaire.
Avec le changement climatique, les conseillers doivent
prendre la mesure des effets potentiels du changement
climatique sur l’agriculture, y compris la capacité
d’adaptation de l’agriculture, et de ceux de l’agriculture sur le changement climatique là où il est possible
d’atténuer ce dernier. Ils doivent connaître les dispositions des initiatives internationales, dont la CCNUCC,
consacrées à l’atténuation du changement climatique
et à l’adaptation à celui-ci. Il en va de même pour les
initiatives de conservation de la biodiversité, y compris
la CDB, et pour les espaces de discussion consacrés à ces
enjeux, tels que l’IPBES (Intergovernmental Platform
on Biodiversity and Ecosystem Services) et le TEEB
(The Economics of Ecosystems and Biodiversity). Enfin,
les conseillers doivent avoir pris connaissance des
politiques environnementales au niveau national, ce
qui inclut les dispositions réglementaires, la création de
marchés (pour le carbone par exemple) et les paiements
pour services environnementaux.
→ Lectures recommandées :
Hoeffler, Heike (2014): Capacity development for agricultural policy advice. Rural 21 (04/2014), (http://www.
rural21.com/uploads/media/rural2013_04-S28-31.pdf)
97
ANNEXE A : THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS/CONSEILLÈRES EN POLITIQUE
AGRICOLE AU XXIÈME SIÈCLE
TABLEAU 4.2
THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS/CONSEILLÈRES, RÉCAPITULATIF
Théorie
Contexte du développement agricole
Économie
Biens publics et autres défaillances des marchés
Nouveau Management Public
Économie agricole &
marketing
Défaillances du marché dues aux coûts de transaction sur les marchés du foncier, du capital et du travail
Nouvelle économie institutionnelle
Rapport proportionnellement inverse entre dimension de l’exploitation agricole et rendements : données,
explications, critiques
Analyse des marchés, y compris effets sur le bien-être (rente du producteur et du consommateur), interactions
entre marchés nationaux et internationaux, concepts relatifs à l’instabilité sur les marchés agricoles tels que le
modèle de la toile d’araignée de la formation des prix
Le commerce et l’analyse des effets des différentes politiques commerciales
La transmission des cours entre marchés mondiaux et marchés nationaux
Risque et incertitude en agriculture, réactions des agriculteurs
Évolution technique, impact sur les usages, et rendements des facteurs, moteurs de l’évolution technique
(innovations induites par exemple)
Adoption de la technologie par les agriculteurs, y compris freins typiques à l’adoption, et adoption différentielle
selon l’échelle et la nature des exploitations
Droits de propriété (en lien avec la théorie des institutions)
98
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Connaissances : expériences passées et actuelles
Compétences
Démographie : croissance de la population et division zones urbaines-rurales. Tendances des 40 dernières années, modélisations, explications. Transition démographique
et dividende démographique
Migrations : schémas migratoires fréquents, explications, conséquences
Évolution de la demande alimentaire, transition des aliments de première nécessité
vers une consommation accrue de lipides et de produits d’origine animale
Économie rurale non-agricole : nature, schémas observés, éléments moteurs, politiques de stimulation possibles
Consensus de Washington — et ses applications : ajustement structurel et libéralisation
Mesures de protection : taux nominal de protection ; taux d’assistance net ; équivalent subvention à la production
(Matrice d’analyse des politiques)
Rapport sur le développement du monde 2008
Protection négative/taux net d’assistance à l’agriculture
Marges brutes des élevages et exploitations de
polyculture
Offices de commercialisation et agences paraétatiques en Afrique
Politiques suivies durant la Révolution Verte en Asie
Réponses institutionnelles aux coûts de transaction élevés : l’agriculture contractuelle
L’action collective : associations d’agriculteurs et coopératives
Le genre en agriculture
Les chaînes de valeur ajoutée émergentes : moteurs, caractéristiques et contraintes
pour les agriculteurs
Assurance agricole, y compris persistance de l’aléa moral dans les mécanismes publics
Innovations récentes : assurance contre les aléas climatiques, titres obligataires contre
les catastrophes naturelles, lignes de crédit d’urgence
Concepts relatifs à la chaîne de valeur ajoutée,
analyse de celle-ci
Calcul du prix de parité à l’importation et à l’exportation
Compréhension de l’économétrie
Utilisation des marchés à terme pour réduire les risques et l’incertitude
(Pour les conseillers travaillant sur les enjeux internationaux : accords commerciaux,
pratiques commerciales internationales relatives aux matières premières)
Biotechnologies : bases de la sélection traditionnelle des plantes et avancées récentes,
telles que la culture cellulaire végétale, l’utilisation de marqueurs génétiques et la
transgenèse
Inquiétudes du grand public concernant les nouvelles approches scientifiques entre
autres transgéniques
Bénéfices de la recherche agricole
Techniques agro-écologiques et utilisant peu d’intrants extérieurs
Régimes fonciers : points forts et points faibles, expériences de programmes d’établissement de titres fonciers
Droits sur l’eau, lien avec les droits fonciers
Cadre juridique régissant le foncier
Grandes transactions foncières et directives volontaires de la FAO et de la Banque
mondiale
99
ANNEXE A : THÉORIES, CONNAISSANCES ET COMPÉTENCES UTILES AUX CONSEILLERS/CONSEILLÈRES EN POLITIQUE
AGRICOLE AU XXIÈME SIÈCLE
Théorie
Politiques publiques &
administration
Économie politique
Changement climatique & environnement
Risque, incertitude et résilience
Nouveau Management Public
les écosystèmes et leurs fonctions, suivi de l’impact de l’agriculture sur les différents éléments des écosystèmes
Biodiversité à différentes échelles
100
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Connaissances : expériences passées et actuelles
Compétences
Économie politique contemporaine ; gouvernance
Approche cadre logique
Critiques de la planification formelle et limites ; identification des différentes dans les
tâches et les environnements et donc capacité à planifier en détail et à l’avance, par
opposition à à la nécessité d’apprendre et de s’adapter : schémas directeurs et processus d’apprentissage
Programmation budgétaire au sein du secteur public
Décentralisation : théorie et expériences caractéristiques
Déclaration de Paris, Programme d’action d’Accra ; aide projet et aide programme,
soutien budgétaire
Effets attendus du changement climatique sur l’agriculture
Manières dont l’agriculture peut atténuer le changement climatique
Adaptations possibles de l’agriculture au changement climatique
Initiatives internationales, y compris la CCNUCC, pour atténuer le changement climatique et s’y adapter, y compris les initiatives financières
Les initiatives internationales de conservation de la biodiversité, telles que la CDB, et
les espaces de discussions de ces enjeux tels que l’IPBES et le TEEB
Les politiques environnementales : régulation, mesures incitatives tels que le paiement pour services environnementaux, création de marchés
101
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Annexe B :
Examen de la documentation
relative aux politiques publiques
On constate un renouveau de l’intérêt porté à l’agriculture ces dernières années ; il n’est donc pas étonnant
que les agences internationales et donateurs bilatéraux
aient réévalué les objectifs et outils du développement agricole, ainsi que ceux des domaines voisins, à
savoir le développement rural, la sécurité alimentaire
et nutritionnelle, la pauvreté rurale et la gestion des
ressources naturelles renouvelables. Les plupart des
organismes de développement se sont exprimés sur le
sujet depuis 2008 ; le Rapport sur le développement du
monde 2008 (Banque mondiale, 2007) est un exemple
d’intervention remarquable. Effectuer une nouvelle
analyse n’aurait guère eu de sens, étant donné l’existence de ces documents et la quantité de recherche et
d’analyse qui sous-tend les nouvelles réflexions sur le
sujet. On a plutôt passé en revue les nouvelles pistes de
réflexion sur les politiques de développement agricole
à partir de ces documents, que l’on a complété avec les
connaissances actuelles de la recherche académique.
On a inspecté plus de 35 rapports et exposés de principes publiés ces dix dernières années par d’importants
bailleurs de fonds, ces textes recouvrant la coopération
au développement, des déclarations de principes, de la
stratégie, et parfois des articles et contributions à des
débats internationaux. Les documents les plus pertinents – 24 au total, répertoriés dans le Tableau 1.3 – ont
été passés en revue à l’aune de onze domaines d’intérêt.
La liste détaillée des sujets couverts dans ces documents et les déclarations de principes se trouve dans la
dernière partie de cette annexe.
Descriptions et thèmes communs à ces documents
L’une des observations qui revient souvent souligne
l’évolution du contexte de l’agriculture : l’augmentation de la population, les modifications des régimes
alimentaires, la dégradation de l’environnement et le
changement climatique font pression sur la production agricole. Plusieurs documents font aussi ressortir
la volatilité et les prix plus élevés depuis 2007-2008,
lesquels vont probablement persister à l’avenir. Ces
évolutions définissent le contexte dans lequel se font
entendre des appels à un investissement accru dans le
développement et la croissance agricole ; de nombreux
rapports estiment que cet investissement devrait être
une priorité mondiale (par exemple FAO et al., 2011 ;
HLPE, 2011 ; Banque mondiale, 2007).
Les organismes internationaux reconnaissent généralement l’importance des petites exploitations agricoles,
ainsi que celles des politiques destinées à soutenir leur
102
développement ; certains d’entre eux en font même
une préoccupation centrale (FAO et al., 2012 ; gouvernement des États-Unis, 2010 ; CIDA, 2010). Ils voient
la hausse de la productivité des petites exploitations
comme un enjeu décisif pour la croissance, la sécurité
alimentaire et la réduction de la pauvreté.
Le rôle de l’agriculture comme moteur essentiel de
la croissance dans les économies rurales apparaît de
manière répétée. Plusieurs document portent leur attention sur l’économie rurale non-agricole, en soulignant la nécessité d’assurer une transition agricole en
douceur, processus important pour sortir les ménages
de la pauvreté (FIDA, 2011 ; BAD, 2007).
De nombreux rapports mettent l’accent sur la nécessité
d’un climat macroéconomique favorable ou d’un cadre
propice, afin que les petits exploitants agricoles, et le secteur privé en général, puissent travailler efficacement,
et impulser de nouveaux investissements (par exemple
gouvernement des États-Unis, 2010 ; BAD, 2007).
La plupart des documents soulignent le rôle du gouvernement dans la fourniture de biens publics ruraux.
Cela inclut les principaux investissements infrastructurels, tels que les routes, la recherche, l’éducation,
la santé, les services financiers et les institutions qui
supervisent les marchés (FIDA, 2001 ; gouvernement
des États-Unis, 2010 ; BAD, 2010 ; PAM, 2009).
Les contraintes environnementales et la durabilité
sont mentionnés avec fréquence. Un thème commun
est celui de l’augmentation de la production par les
petits exploitants agricoles, mais avec l’objectif de
limiter la dégradation de l’environnement : voir par
exemple le rapport « Foresight Report on the Future of
Food and Farming » (Foresight, 2011) et celui de la FAO
sur l’intensification durable des cultures, « Sustainable
Crop Production Intensification » (FAO, 2012).
CE QUI VA SUIVRE :
Cette annexe ne fournit une analyse que des documents clés en Anglais car malheureusement la
plupart des documents ne sont disponible qu’en
anglais. La table 4.3 fournit un resume de tout les
documents analyses et la traduction en Francais
du titre indique quels documents sont disponibles en Francais (7 sur 24).
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
TABLEAU 4.3 DOCUMENTS ÉTUDIÉS POUR CE RAPPORT
No.
Authors, year of publishing and brief title
1
AfDB, 2010. Agricultural Sector Strategy 2010-2014
(Groupe de la Banque Africaine de Développement, 2010. Stratégie du secteur de l’agriculture 2010-2014)
2
ADB, 2007. Rural Poverty Reduction and Inclusive Growth
3
BMZ, 2011. Rural development and its contribution to food security
4
CGIAR, 2011. Strategy and Results Framework for the CGIAR
5
Chicago Council on Global Affairs, 2009. Renewing American Leadership in the Fight against Global Hunger
and Poverty
6
CIDA, 2010. Increasing Food Security: CIDA’s Food Security Strategy
7
CPAN, 2012. Agricultural Policy Guide.
8
EC, 2010. Food Security Thematic Programme 2011–2013
9
FAO, 2012. Save and Grow, Policies and Institutions
(FAO, 2012. Produire plus avec moins)
10
G8, 2010. ‘L’Aquila’ Joint Statement on Global Food Security
11
GIZ, 2009-2012. Various position papers on agriculture and rural development
12
HLPE, 2011. Price volatility and food security
(Volatilité des prix et sécurité alimentaire)
13
IFAD, 2010. Rural Poverty Report 2011
(FIDA, 2010. Rapport sur la pauvreté rurale 2011)
14
IFPRI, 2012. Strategies and Priorities for African Agriculture
15
Interagency report to the G20, 2012. Agricultural Productivity and Bridging the Gap for Small Family Farms
16
Interagency Report to the G20, 2011.
17
Multiple agencies, 2010. Scaling up Nutrition: A framework for Action
18
OECD, 2012. Agricultural Policies for Poverty Reduction
19
UK Government, 2011. Foresight Report on the Future of Food and Farming
(Gouvernement britannique, 2011. Futur de l’alimentation et de l’agriculture)
20
UN HLTF, 2010. Updated Comprehensive Framework for Action
(HLTF des Nations Unies, 2010. Cadre global d’action actualisé)
21
United States Government, 2010. Feed the Future Guidelines
22
WFP, 2009. Hunger and Markets
(PAM, 2009. La faim et le rôle des marchés)
23
Wise and Murphy, 2012. Resolving the Food Crisis: Assessing Global Policy Reforms Since 2007
24
World Bank, 2007. WDR 2008: Agriculture for Development
(Banque mondiale, 2007. L’Agriculture au service du développement (résumé))
Ces documents mettent en lumière un intérêt renouvelé ou émergent pour des domaines concernant l’agriculture et le développement.
103
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Le changement climatique est devenu un enjeu majeur.
La plupart des textes passés en revue reconnaissent
la capacité potentielle de l’agriculture à atténuer
l’émission de gaz à effet de serre, et la menace que fait
peser le changement climatique sur l’agriculture et les
populations rurales vulnérables (par exemple BMZ,
2011 ; CGIAR, 2011 ; Banque mondiale, 2007). L’adaptation au changement climatique est perçu comme
important pour les financements futurs (BAD, 2010).
Les gouvernements de pays en développement et les
partenaires de recherche internationaux ont besoin de
mener davantage de travaux sur les avancées technologiques qui pourraient augmenter les rendements
agricoles et la résilience face au changement climatique.
La plupart des documents réaffirment le rôle crucial de
la recherche agricole et des avancées technologiques
pour faire face aux défis du futur. L’une des raisons
pour lesquelles les rendements ont crû moins vite est le
déclin relatif des fonds alloués à la recherche agricole
publique depuis les années 1980. Dans la mobilisation
pour la recherche orientée vers le développement, on
note le rôle influent des nouveautés institutionnelles
et des initiatives telles que le processus d’évaluation
et de recherche du consortium CGIAR, les résultats de
l’évaluation de l’IAASTD (Évaluation Internationale
des Connaissances, des Sciences et des Technologies
Agricoles pour le Développement) et la conférence
GCARD de 2011 (cf HLPE, 2011 ; CIDA, 2010).
Les politiques commerciales et la stabilisation des prix
sont souvent mentionnés. Les textes affirment souvent
la nécessité de réduire les restrictions aux exportations
et les taxes d’importation à des moments où les cours
mondiaux sont élevés. Certains documents posent
la question de l’opportunité pour les pays les moins
avancés de se montrer souples dans leurs politiques
commerciales et de tirer profit des accords d’accès
préférentiels. Plusieurs autres soulèvent la question de
la nécessité de réforme des mécanismes de soutien à
l’agriculture dans les pays de l’OCDE (FAO et al., 2012 ;
HLPE, 2011 ; GIZ, 2009).
Plusieurs rapports mettent en avant la nutrition et
plaident pour davantage d’investissements dans la
recherche nutritionnelle et pour des interventions
nutritionnelles ciblées (EC, 2010 ; SUN, 2010 ; HLTF des
Nations Unies, 2010).
104
La plupart des documents recommandent aux gouverne ments d’utiliser des dispositifs de protection sociale plutôt que les subventions générales des prix pour
sauvegarder la sécurité alimentaire des plus pauvres et
des plus vulnérables. Ces dispositifs sont perçus comme
une façon avantageuse et peu coûteuse de diminuer les
risques. Ces dispositifs de protection sont un élément
central d’autres travaux de l’ODI pour la GIZ, à savoir
ceux sur la protection sociale en lien avec les systèmes
d’alimentation et de nutrition, et donc on n’y fera
référence qu’occasionnellement ici.
Plusieurs documents (dont HLTF, 2010) recommandent
d’améliorer les conditions des interventions d’urgence,
y compris les livraisons d’aide alimentaire. Ils s’inquiètent notamment de comment réguler les prix des
denrées que paient les organismes humanitaires, et de
comment assurer l’efficacité de l’approvisionnement et
des transports.
Quelques rapports mettent en avant les modifications
des régimes alimentaires et des choix des consommateurs comme moyen de réduire la pression pour une
production plus élevée. Ils se fondent sur des documents qui ont estimé les besoins supplémentaires en
termes de foncier et d’intrants pour assurer à un nombre croissant de personnes une alimentation de niveau
occidental (cf. Wise et Murphy, 2012 ; Foresight, 2011).
Bon nombre de rapports soulignent l’important de
l’accès des femmes à la fois aux ressources productives
(surtout la terre), aux nouvelles technologies et aux
services de conseil agricole (par exemple HLTF des Nations Unies, 2010 ; G8, 2010 ; Chicago Council on Global
Affairs, 2009).
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
LISTE DES DOCUMENTS PASSÉS EN REVUE
NB : les cases ombrées en gris indiquent que le rapport n’a pas examiné ce thème, ou ne l’a mentionné que brièvement. Les textes en italiques sont des citations extraites des documents.
AFDB, 2010. AGRICULTURAL SECTOR STRATEGY 2010–2014
African Development Bank, 2010, Agricultural Sector Strategy 2010–2014. Available at
http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Policy-Documents/Agriculture%20Sector%20Strategy%2010-14.pdf
AIM: Sets out the AfDB strategy in agriculture, reaffirming the importance of the sector, esp. since 2007/08. Identifies two pillars in particular which are important: agricultural infrastructure and renewable natural resource
management (CAADP Pillars I &II).
Enabling environment
Yes. Mentioned briefly as a crosscutting issue
Provision of rural public
goods
Cites its experience points to a need for government to play a central role in the provision
of investment in rural infrastructure; improving market chains and assisting adaptation to
CC (p.8)
Rural transitions
Small-scale versus largescale farms
No - but an emphasis on smallholders for targeting for yield improvements
Land rights
Yes. Land titling and registration are mentioned as important constraints; requiring reform
and implementation
Rural market failures
Trade openness and protection
Cites the importance of increasing access to local and regional markets.
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
Technology
Generally supportive of new technologies, including new varieties and GM crops.
Environmentally sustainable farming
Strong emphasis (one of the two pillars) but does not define in detail
Responding to climate
change
Mentioned as an activity to fund
Other concerns
Strong focus upon Gender and its importance for food security
105
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
ADB, 2007. RURAL POVERTY REDUCTION AND INCLUSIVE GROWTH
Asian Development Bank, 2007, Rural Poverty Reduction and Inclusive Growth. Report of the Working Group on
Rural Poverty (September 2007). Available at http://www.adb.org/documents/rural-poverty-reduction-and-inclusive-growth
Enabling environment
Yes. ‘The importance of a sound policy environment should not be underestimated.
Rural development is facilitated by policies that encourage private sector roles and
investment in markets for agricultural inputs and products, and RNFEs.’
Only mention of the importance of improving investment climate in MICs (e.g.
through PPPs).
Provision of rural public goods
Yes. Important role for government in the provision of infrastructure (p. 7).
Rural transitions
Yes. Mentions the need to expand the RNFE, and explicitly help workers make
the transition from farm to non-farm activities, especially for areas with low-agro
productivity potential and poor market access. Includes a paragraph on the need to
invest in rural towns (including infrastructure, BDS).
Small-scale versus large-scale
farms
Land rights
Short mention on the need to improve tenure security, capacity for land registration
and protection of tenure rights (p. 9).
Rural market failures
Yes. Highlights the need to provide credit, due to the importance of credit across a
number of areas. Highlights the current weaknesses of rural finance institutions in
Asia.
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
Technology
Very little. Just emphasis on the need for technology breakthroughs which reach the
rural poor.
Environmentally sustainable
farming
Passing mention of the need to improve sustainable agricultural productivity.
Responding to climate change
Very little. just acknowledges need to adapt to climate change in agriculture.
Other concerns
106
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
BMZ, 2011. RURAL DEVELOPMENT AND ITS CONTRIBUTION TO FOOD SECURITY
German Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, 2011, Rural Development and its Contribution to Food Security, BMZ Strategy Paper 1|2011 (March 2011). Available at: http://www.bmz.de/en/publications/
topics/rural_development/index.html
AIM: Sets out a framework for approaching development in rural areas and identifies the strategic direction for
German official development cooperation.
Enabling environment
Mention of this with regards to both the political and institutional level (introduction
and 2.4) and passing mention (Chapter 2) on the need for a business and investment
climate.
Provision of rural public goods
Referred to as provision of social services and technical infrastructure.
Rural transitions
Brief acknowledgement of the need to ease these.
Small-scale versus large-scale
farms
Land rights
Yes. Remarks on the need to improve land laws and establish land and water rights
are seen as an essential foundation for income generation and food production.
Rural market failures
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
Technology
Brief mention of communication technologies as being potentially important.
Environmentally sustainable
farming
Brief mention in as much as the sustainable use of natural resources (which is heavily
emphasised) covers this.
Responding to climate change
Agriculture has an important role in contributing to Climate change mitigation. At the
same time, rural populations are particularly at risk from climate change.
Other concerns
Important role of rural social services (Social security, community based insurance).
107
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
CGIAR, 2011. STRATEGY AND RESULTS FRAMEWORK FOR THE CGIAR
Consultative Group on International Agricultural Research, 2011. Strategy and Results Framework for the CGIAR,
(February 2011). Available at http://www.cgiar.org/our-research/
AIM: Sets out CGIAR’s views of global trends, challenges and direction for research following its review
Enabling environment
Outlines the importance of providing ‘contextual factors’ other than productivity growth
for poverty alleviation: access to input and output markets; credit and insurance and other
areas of service delivery.
Provision of rural public
goods
The thrust of the discussion is on research as a public good.
Rural transitions
Little mention, but raises the view that with greater urbanisation, there is a need for more
and better trade and efficient use of agricultural resources.
Small-scale versus largescale farms
Not detailed. While there is a clear need to focus upon smallholders to meet poverty reduction goals of CGIAR research, however to meet global food security there is a parallel
need to continue to raise productivity in subtropical Asian lowlands (rice); double rice/
wheat systems in Pakistan, Nepal and Southern China; temperate maize rain-fed cropping
in North America; rain fed wheat in Europe; and, maize systems in the Pampas and Cerrado. (While this does not specifically mention the smallholder/ large-scale farms, some of
these areas are likely to have large scale farmers.)
Land rights
Rural market failures
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
108
Technology
Some mention, esp. under reducing ‘Reducing Poverty’ (p. 45). ‘New Technologies themselves are a blunt instrument for reducing poverty’. Rather underlying factors constraining
technology adoption are also those closely associated with poverty.
Environmentally sustainable farming
Yes-mainly in the context of sustainable use of natural resources. Includes a useful discussion on the framing of environmental issues, e.g. the attempt to analyse in a comprehensive manner (integrated natural resource management), but increasing trend to analyse at
landscape level, instead of at the production system level (p. 55).
Responding to climate
change
Yes. Discusses both the need of agriculture to adapt to CC changes (including those due
to emissions having occurred in previous decade). Highlights the regional nature of CC
effects, and needs to respond according to these changes.
Other concerns
The discussion includes a more in-depth discussion on the specific cropping systems
which are needed in order to address the needs of poor smallholders: including root crops;
dryland cereals; legumes; agro-forestry, ruminant livestock.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
CHICAGO COUNCIL ON GLOBAL AFFAIRS, 2009. RENEWING AMERICAN LEADERSHIP IN THE FIGHT AGAINST GLOBAL HUNGER AND POVERTY
Chicago Council on Global Affairs, 2009. Renewing
American Leadership in the Fight against Global
Hunger and Poverty: The Chicago Initiative on Global
Agricultural Development, Chicago Council on Global
Affairs
farmers improve their crop yields and gain access to
agricultural markets.
Report Issued by an Independent Leaders Group on
Global Agricultural Development, Catherine Bertini &
Dan Glickman co-chairs, Chicago, Illinois
Stresses the need to revive production:
AIM: This report is about renewing an effort to boost
agricultural development for the benefit of the poor in
SS Africa and S Asia, an effort for which the USA needs
to take the lead.
Of greatest concern is the extreme plight of the approximately 600 million people who live on less than $1 per
day in rural areas of Sub-Saharan Africa and South Asia
and depend on agriculture for their livelihoods.
The solution to their plight lies in a sustained, longterm effort to increase agricultural productivity on
smallholder farms. Yet over the past two decades there
has been a steady decline in the world’s support for the
research, education and extension, and rural infrastructure improvements that are needed to help smallholder
Enabling environment
Report is the result of the work of a technical committee
of a dozen, chaired by Robert Thompson from Illinois.
The problem is basically one of low farm productivity, so
that’s what needs changing.
The source of these problems is not fluctuating food
prices on the world market, but low productivity on
the farm. The production growth needed will have to
come from improved farm policies, technologies, and
techniques, including those that address the effects of
climate change. (p.16)
How did it get this way? Well, we known that education,
investment and technology work.
Rural hunger and poverty decline dramatically when
education, investment, and new technologies give farmers better ways to be productive. (p.16)
Focuses on US contribution to this:
R5: Improve U.S. policies currently seen as harmful to agricultural development abroad.
ACTION 5a. Improve America’s food aid policies.
ACTION 5b. Repeal current restrictions on agricultural development assistance that might
lead to more agricultural production for export in poor countries in possible competition
with U.S. exports.
ACTION 5c. Review USAID’s long-standing objection to any use of targeted subsidies (such
as vouchers) to reduce the cost to poor farmers of key inputs such as improved seeds and
fertilisers.
ACTION 5d. Revive international negotiations aimed at reducing trade-distorting policies,
including trade-distorting agricultural subsidies.
ACTION 5e. Adopt biofuels policies that place greater emphasis on market forces and on
the use of non-food feedstock.
And complement US efforts with international changes:
R4: Improve the national and international institutions that deliver agricultural development assistance
Restore USAID’s leadership and ability to plan and implement agricultural development.
Improve Congressional ability to participate in this. Better co-ordination across US agencies concerned with food and agricultural development. Better functioning of international
agencies, above all the FAO.
109
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Provision of rural public
goods
R1: Increase support for agricultural education and extension at all levels in Sub-Saharan Africa and South Asia.
Includes funding students from the two regions to study agriculture in the USA, support
for local education, partnerships of US universities with those in the regions, forming an
agricultural cadre within the Peace Corps, and encouraging primary schooling of rural
boys and girls through school feeding.
R3: Increase support for rural and agricultural infrastructure, especially in Sub-Saharan
Africa.
More World Bank funding for infrastructure in transport corridors, clean energy, water,
irrigation and farm-to-market roads.
Faster spending of MCC funds on infrastructure.
Rural transitions
Small-scale versus largescale farms
Land rights
Rural market failures
Trade openness and protection:
R2: Increase support for agricultural research in Sub-Saharan Africa and South Asia
Fund scientists in NARS, link US expertise to them, fund the CGIAR, and create a competitive fund to reward innovations of use to poor farmers in the region.
Recommends the CGIIAR best bets for agricultural research:
The Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR) and the International Food Policy Research Institute (IFPRI) have identified several examples of ‘best
bets’ for large-scale research investments, ranging between US$10 million and US$150
million each over five years. These programs are focused on three strategic areas: food for
the people, environment for the people, and innovation for the people. Key opportunities
include:
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
Technology
R2: Increase support for agricultural research in Sub-Saharan Africa and South Asia
Fund scientists in NARS, link US expertise to them, fund the CGIAR, and create a competitive fund to reward innovations of use to poor farmers in the region.
Recommends the CGIIAR best bets for agricultural research:
The Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR) and the International Food Policy Research Institute (IFPRI) have identified several examples of ‘best
bets’ for large-scale research investments, ranging between US$10 million and US$150
million each over five years. These programs are focused on three strategic areas: food for
the people, environment for the people, and innovation for the people. Key opportunities
include:
110
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Technology
Estimated
investment:
People reached:
1.WW Revitalizing Yield Growth in the
Intensive Cereal Systems of Asia
US$150M
over 5 years,
3 billion
2. Increasing Fish Production in Sub-Saharan Africa and South Asia
US$73.5M
32 million
3. Controlling Wheat Rust
US$37.5M
2.88 billion
4. Developing a Disseminating a Vaccine
for East Coast Fever in Cattle
US$10.5M
20 million, with additional indirect effects
on many more
5. Developing and Disseminating
Drought-Resistant Maize in Africa
US$100M
320 million, with
additional indirect
effects on many more
6. Scaling Up Bio-fortification
US$125M
up to 672 million
7. Increasing Carbon Sequestration and
the Livelihoods of Forest People
US$45M
48 million
8. Conducting Climate Change and Adap- US$127.5M
tation Research
1.18 billion
9. Combining Organic and Inorganic Nutrients for Increased Crop Productivity
US$55M
400 million
10. Promoting Sustainable Groundwater
Use in Agriculture
US$24M
261 million
11. Expanding the Exchange of Genetic
Resources
US$15M
global impact, with a
focus on developing
countries
12. Improving Small Farmer Access to
Trade, Market, and Value Chain Systems
US$10.5M
45 million
13. Ensuring Women’s Participation in
Agriculture
US$30M
200 million
14. Connecting Agriculture and Health
US$75M
global
Source : IFPRI 2008.
Environmentally sustainable farming
Responding to climate
change
Other concerns
111
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
CIDA, 2010. INCREASWING FOOD SECURITY: CIDA’S FOOD SECURITY STRATEGY
Canadian International Development Agency, 2010, Increasing Food Security: CIDA’s Food Security Strategy. Available at http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/acdi-cida.nsf/eng/NAD-31210472-LHX
AIM: CIDA identifies ‘Sustainable Agricultural Development as a path to build up food security. This involves (committing more resources, strengthening the ‘enabling environment (this is not defined) for sustainable rural development, development of integrated value chains, integration of the agricultural market, strengthening accountability
mechanisms in governments and ministries.
Enabling environment
Yes. Creating an enabling environment for sustainable rural development is a core
part of CIDA’s strategy.
Provision of rural public goods
Rural transitions
Brief acknowledgement of the need to ease rural transitions.
Small-scale versus large-scale
farms
Land rights
Rural market failures
Trade openness and
protection
Competitiveness and value
chains
Yes. Brief mention of the importance of integrated value chains.
Stabilising markets
Technology
112
Environmentally sustainable
farming
Yes. Promoting this is a core part of the CIDA strategy.
Responding to climate change
Identified as a challenge.
Other concerns
Supports greater investment in research at the international level, especially through
the CGIAR.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
CPAN, 2012. AGRICULTURAL POLICY GUIDE
Chronic Poverty Advisory Network (CPAN), 2012, Agricultural Policy Guide: Meeting the Challenges of a new propoor agricultural paradigm: the role of agricultural policies and programmes. London: Chronic Poverty Advisory
Network at Overseas Development Institute. Available online at:
https://sustainabledevelopment.un.org/getWSDoc.php?id=1535
AIM: This policy guide set outs options for agricultural policy under different settings, whose aims are to directly
benefit the chronic poor. It “makes a new case for a shift in the mainstream agricultural paradigm towards a focus
on asset accumulation and protection in the context of sustainable agriculture, as well as an emphasis on farm
workers as a major constituency for agricultural agencies.”
It also suggests an approach for a pro-poor systems innovation approach.
Enabling environment
Argues that this continues to be important for farming as well as the RNFE. Investment climate improvements, especially in removing tax and regulatory thresholds
that discourage business growth beyond the micro or small; improving security and
anti-corruption measures are all important for the development of the RNFE
Provision of rural public goods
These are very important in providing the assets that the poor rely upon to move out
of poverty. Examples cited include primary education and access to roads. These can
also be more important in contributing to higher levels of productivity than systems
emphasising high application of fertilisers
RPGs are also viewed as highly important for market integration of poor farmers.
Rural transitions
The RNFE is a very important way for the poor to move out of poverty. At the same
time, care needs to be taken to ensure that labour conditions there are regulated to
ensure that employees benefit.
Small-scale versus large-scale
farms
Discusses only in relation to the difficulties that small, resource-constrained, poor
farms face, and how traditional models of ARD and extension bypass these, as they
favour larger operations.
Land rights
Improving land rights crucial to improve the assets of the poor. Land distribution
provides a unique and unparalleled way of improving the lot of the poor (p. 24). In the
absence of this, improving renting and leasing governance can be important, especially granting women further rights.
Rural market failures
Insurance markets are highlighted as a particular area where markets fail the poor
and where governments, microcredit agencies and other agencies can step in to provide poor people with weather and livestock insurances.
Resource-poor farmers commonly do not benefit from private credit systems, or from
subsidised inputs such as fertiliser.
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Argues that unregulated value chains undermine the poor’s ability to move out of
poverty. More horizontal co-ordination through farmers’ organisations and similar
groups play a crucial role. Vertical co-ordination can also be an important means of
improving the positions of the poor, e.g. through contract farming (p. 54).
However, it is local and national, rather than global value chains, where poor farmers
will most likely be able to participate and benefit. Further education amongst national middle classes and other groups is therefore needed.
Examples of inclusive value chains are given, such as contract farming, although certain contexts demand additional provisions to ensure that systems are pro-poor, trust
is established, and decent arrangements and jobs are created.
Stabilising markets
Argues that these can be beneficial in some circumstances.
113
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Technology
Argues that there is a need for a plurality of ARD systems for different contexts. That
technology has been an important part of agricultural development but the poor
have been left out of techno-centric approaches, and are likely to continue to be, if
contemporary policies do not consider their specific needs.
The GR model may work for maize models in SSA, but it clearly has its limits, and
more focus is needed on soil conservation, indigenous technology and appropriate
mechanisation. (p. 44)
Water conservation and soil fertility should be at the core of agricultural agencies’
work.
Environmentally sustainable
farming
Argues that a shift to sustainable agriculture is needed. Although this may be painful,
the poorest should be protected during these transitions. At the same time, the
poorest urgently need to take up environmentally sustainable farming to reduce the
degradation of their few assets.
Responding to climate change
Identifies a clear need for the further uptake of Conservation Agriculture and Climate-smart agriculture.
Other concerns
A cluster on labour looks at how labour markets—in which the chronically poor are
often engaged—can better operate in their interest. Areas include education and
awareness campaigns and education on child labour; development of voluntary codes
of practice for businesses, which focus on or include farm workers’ terms and conditions of employment, rights and entitlements; legislation on minimum wages; and
public works schemes which provide a wage floor in a rural economy.
A gendered approach is needed across interventions to ensure that women are not
disadvantaged by interventions which may help, but be co-opted by men.
114
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
EC, 2010. FOOD SECURITY THEMATIC PROGRAMME 2011–2013
European Commission, 2010, Food Security Thematic Programme: Thematic Strategy (Update) and Multiannual
Indicative Programme (2011-2013). Brussels: European Commission, Document C/2010/9263
The main focus of this document is on the instruments used by the EU to address food security. It has a strong focus
on research and governance of the food security system.
Enabling environment
Provision of rural public goods
Yes, but focused on international public goods (through research). although investment in agricultural research is a major part of the strategy
Rural transitions
Small-scale versus large-scale
farms
Notes smallholder contributions to poverty reduction and growth: ‘evidence shows
that investments in the smallholder sector yield the best returns in terms of poverty reduction and growth, priority is given to enhancing the incomes of smallholder farmers.’
Land rights
Yes; in the context of improving governance and halting LSLA, and support for both
CFS as well as PRAI initiatives.
Rural market failures
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Only brief mention of a need to focus along the whole value chain.
Stabilising markets
Passing mention of the importance of volatility in food security.
Technology
Environmentally sustainable
farming
Mentioned in the context of strategic directions for ARD.
Responding to climate change
Yes briefly mentioned throughout, in terms of adaptation and research. Also, that
climate change is expected to hit developing countries particularly hard, due to their
locations in low latitudes.
Other concerns
A stronger focus on nutrition and social protection is aimed for under this strategy.
Nutrition is seen to have important multiplier effects, and the report notes losses of
2–3% of GDP of growth due to poor nutrition.
115
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
FAO, 2012. SAVE AND GROW, POLICIES AND INSTITUTIONS
FAO, 2012, Save and Grow. Policies and Institutions, Rome: FAO Available at:
http://www.oecd-ilibrary.org/environment/water-management_9789264162600-en
AIM: This document discusses how to bring about Sustainable Crop Production Intensification (SCPI) and specifically what measures are needed in this area.
Enabling environment
Need for greater coherence at the macro-level. This includes reform of major IMF instruments (Compensatory Financing Facility; Exogenous shock Facility).
Provision of rural public
goods
Little specific mention. Argues for increased smallholder research, extension, credit and
insurance mechanisms.
Rural transitions
Little mention. Only comments that farm consolidation, resulting from increased offfarm rural employment appears inevitable.
Small-scale versus largescale farms
Emphasises a need to focus research on smallholders, and especially those farming
marginal areas.
Land rights
Highlights a need to provide stable property rights in order to encourage long-term sustainable land practices. However, emphasises the security that can be provided through
customary property rights.
Rural market failures
Argues for the internalising of environmental externalities especially
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Value chains: Highlights concerns that concentration of market power in different points
in the chain reduces incomes for other smaller parties in the chain.
Discusses the need to create comparative advantages for smallholders when these are
disfavoured, or to reduce the transactions costs associated with large numbers of sellers
(e.g. through producer coops).
Stabilising markets
Discussion on the need for market-smart subsidies. Also, ‘stabilisation of output prices
is an increasingly important condition for sustainable intensification of crop production,
given recent volatility’ p83.
Technology
Brief. Reflecting the findings of IIASTD, argues for a greater need to facilitate knowledge exchange and use of SCPI technologies. Argues that modern communication
technologies are needed for this.
Argues for broad access to IPRs and for countries to pursue policies which ensure access
to genetic resources.
116
Environmentally sustainable
farming
Suggests that a greater use of PES in the agriculture sector is needed, but does not
discuss challenges associated with this.
Responding to climate
change
Highlights the potential huge effects of CC on productivity, and the high costs (IFPRI
estimate of 7 billion to 2050) to increase productivity to offset these losses. Suggests
that there are still many unknowns regarding Mitigation, other than the need to include
this further in Sustainable Intensification.
Other concerns
Suggest special attention is needed for seed markets for SCPI (including focus on the
informal sector).
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
G8, 2010. ‘L’AQUILA’ JOINT STATEMENT ON GLOBAL FOOD SECURITY
G8, 2010, ‘L’Aquila’ Joint Statement on Global Food Security: L’Aquila Food Security Initiative (AFSI).
http://www.g8italia2009.it/static/G8_Allegato/LAquila_Joint_Statement_on_Global_Food_Security%5B1%5D,0.pdf
AIM: Presents the joint views on the need to extend efforts on food security by major donors following the G8 discussions.
Enabling environment
Not beyond a statement of commitment to promoting conducive business environments.
Provision of rural public goods
Rural transitions
Small-scale versus large-scale
farms
Not specifically, although highlight a focus on small farmers, women and families and
the need to integrate these into trade strategies.
Land rights
Rural market failures
Trade openness and protection
Rejection of protectionism internationally: ‘Open trade flows and efficient markets
have a positive role in strengthening food security’
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
Technology
Responding to climate change
Environmentally sustainable
farming
Other concerns
Yes. Brief mention on the need for coupling food security with adaptation and mitigation measures in relation to climate change.
‘Effective food security actions must be coupled with adaptation and mitigation
measures in relation to climate change, sustainable management of water, land, soil
and other natural resources, including the protection of biodiversity’.
Link between health and education and nutrition and food security. Recognition of
the important role of cash based social protection systems, emergency feeding and
targeted nutrition in the long term.
Support for international collaboration and local implementation (supportive of
CAADP).
117
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
GIZ, 2009-2012. POSITION PAPERS ON AGRICULTURE AND RURAL DEVELOPMENT
GIZ information briefs available from http://www.giz.de/Themen/en/
GIZ, 2009. Agricultural Education and Extension. Information Brief. Eschborn: GIZ
GIZ, 2009. Using Genetically Modified Organisms. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2009. Value Chains in Agriculture. Information Brief Eschborn: GIZ
GIZ, 2009. The WTO and Agricultural Trade. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2010. Resource Saving Fertilizer Use. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2010, Volatile Agricultural and Food Prices. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2010. Subsidizing Agricultural Inputs. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2011. Securing Land Rights. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2012. Large-scale Land Acquisitions and Leases. Briefing Note. Eschborn: GIZ
GIZ, 2012. Supporting Land Reform. Briefing Note. Eschborn: GIZ
AIM: Describing important current issues in global agriculture and rural development and setting out GIZ’s position on these.
Enabling environment
Provision of rural public goods
Paper on knowledge and extension places an emphasis on the importance of extension services, tailoring these to the needs of recipients (including raising demand for
services); complementing private sector delivery, and making these cost effective.
The paper on agricultural research emphasises the importance of research (targeted
through CGIAR) as long as 1. Has a specific poverty alleviation goal 2. Is complementary to other research being carried out. 3. Users are involved.
Rural transitions
Small-scale versus large-scale
farms
Land rights
Briefs on Land Rights, Land reform and large scale agriculture investments emphasise
strengthening land rights especially for the poor. Strong land rights can be built upon
customary and communal land rights. Those without information and registration are
most at risk when formalising land rights.
Rural market failures
Not directly.
Trade openness and protection
Yes. Is supportive of trade policies which support rather than undermine food security and mentions the importance of ex ante scoping of trade pacts on food security
prior to liberalisation.
Competitiveness and value
chains
This brief stresses the importance of value chains approaches. Highlights the importance of competitiveness both in addressing poverty, and also in financing social and
environmental objectives of agriculture. Emphasises starting with potential, rather
than problems in order to achieve successes, and working with the private sector as
the lead actor.
Because agricultural markets are dynamic, know-how on value chains needs to be
anchored within agribusiness communities, public authorities, rural associations as
well as universities which supply qualified graduates.
118
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Stabilising markets
Output Prices: acknowledge that there sometimes is no direct transmission of agricultural prices into food prices (food price rises may be higher than agricultural price
rises).
Although fluctuations are normal, these may be so great as to jeopardise production.
In these cases intervention may be justified.
There is a sequence for different types of intervention, as follows:
measures which improve market functioning (better transport; communications;
private and decentralised storage);
market orientated instruments which reduce price or income risk: futures-trading,
insurance (crop loss or weather- index); and lastly,
State-based interventions should be regarded with caution (especially price management) as it disables market signals and leads to informal markets. Strategic stockpiling should be carefully analysed and only used on a small target population and small
scale. Arguments for Virtual Grain Reserve are not convincing for price spikes.
Speculation may increase amplitude of spikes but rarely cause them; any regulation
should beware of removing liquidity from the markets (this applies to minimum holding periods, trader exclusion, and extra-commodity trade transactions).
Position paper on fertiliser subsidies reports evidence that these can be effective in
raising yields, and leading to growth outside the agricultural sector — especially from
experience in Africa and Latin America — but can be costly and unsustainable in the
long run. Argues that:
The return of nutrients to fields must be ensured. Fertilisation needs to be adapted to
local soil conditions, whereafter they are important to maintain/ enhance productivity.
There are no blueprints for the design of subsidy programmes. Lessons learned
comprise:
incorporate subsidies into a strategy which targets the entire agricultural sector;
any subsidies should be market-based, incentivising the private sector and lowering
entry barriers, promoting competition, and driving up quality;
target groups must be involved in the design; and,
an exit strategy is needed. In the long run, the State should extract itself over the
long run.
Technology
Yes. Paper on GIZ’s position on GMO’s acknowledges the achievements that the use
of GMOs can bring, but views that their importance for reducing poverty is of subsidiary importance when compared to the increased use of conventional technologies.
This assessment may change in the future if GM technologies make varieties available
in areas facing considerable constraints (e.g. drought, salinity). Certain preconditions
are necessary. Approaches should be problem-solving based rather than focusing
upon technical solutions. In general, improving access to high quality seed is important. Varieties developed must be freely available to all as a public good. Functional
systems for biosafety must be in place.
Environmentally sustainable
farming
Application of fertilisers: many contexts need both organic and inorganic fertilisers;
inorganic fertilisers especially need to be targeted and programmes need to incorporate training of farmers and advisors on use, not just provide cheap fertilisers.
Programmes need to be economical (and take into account labour costs associated
with organic fertilisers).
119
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Responding to climate change
Paper on climate change and agriculture emphasises a focus upon adaptation without
losing sight of mitigation potential. Within planned adaptation, GIZ supports differentiated responses based upon agro-climatic conditions. Supported measures are
based upon ‘no regret’ strategy, to benefit farmers under all scenarios.
On mitigation, agriculture should be linked to carbon markets, reducing high costs of
access.
Other concerns
HLPE, 2011. PRICE VOLATILITY AND FOOD SECURITY
HLPE, 2011, Price volatility and food security, A report by the High Level Panel of Experts on Food Security and
Nutrition of the Committee on World Food Security, Rome 2011.
Three perspectives on food price spikes:
■■ Perfect storm, the confluence of several unusual factors
■■ The bottom of a cycle of agricultural investment that takes progress for granted until there’s a crisis after which
funds pile in and we get growth again; and,
■■ A time of transition from an era of cheap oil and exploitation of natural resources with no account of external
costs.
Enabling environment
Provision of rural public goods
Stable and sustainable long-term investment in agriculture is a necessary condition
for addressing the challenges in food security.
Rural transitions
Small-scale versus large-scale
farms
Land rights
Rural market failures
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
120
Trade rules were set up in context of access for exporters in a world of surplus, not of
access for importers when supplies are scarce. Need a rules-based system, but one
that reflects the new reality, thinking of restrictions on export bans. Special exemptions from WTO disciplines should be granted to LIC.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Stabilising markets
Price transmission from world to domestic markets has been uneven. In any country,
local volatility stems from domestic and external factors. Analyses need to be specific
to domestic markets when looking for policy responses.
Volatility is heterogeneous, affected by food preferences, access to world markets,
agro-ecology, policy capacity, etc. Hence touted responses such as social safety nets
or weather insurance will work in some cases, but not everywhere.
A typology of countries might help, especially looking at low income, food insecure
countries.
Higher stocks would prevent spikes, but getting international agreement on levels,
management and so on is difficult.
a.
The current context is different from the past, therefore, it is recommended that
the CFS continues to explore forms of international cooperation regarding world
food stocks and food security including the establishment of guidelines for the
efficient management of such stocks.
b.
Better and transparent information systems are essential for policy decisions and
management of stocks. The (AMIS) system proposed by the Inter-agency Report
for the G20 is welcomed.
Speculation may be controversial, but the exchanges should be more tightly regulated and more transparency demanded, as a precautionary measure.
This implies that tighter regulation is warranted, at least as a precautionary measure.
Increasing transparency, by requiring exchange trading and clearing of most agricultural commodity contracts, and setting lower limits for non-commercial actors
could be the first set of measures taken by the countries that house major commodity
exchanges.
a.
Technology
Action regarding transparency in futures markets and tighter regulation of speculation is necessary.
b. A significant global expansion in funding for agricultural research and development is recommended. Strengthening the current reform process of the CGIAR
and support for national research systems will contribute to long-term solutions
to fwood insecurity, especially in the context of land degradation, water scarcity
and climate change.
Environmentally sustainable
farming
Responding to climate change
Other concerns
Need to address:
■■
Demand for meat
■■
Biofuels
■■
Waste
121
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
IFAD, 2010. RURAL POVERTY REPORT 2011
Title: International Fund for Agricultural Development, 2010, Rural Poverty Report 2011: New realities, new challenges, new opportunities for tomorrow’s generation, Rome: IFAD
AIM: An in-depth study of rural poverty by IFAD, with a strong focus on escalating risk factors.
Enabling environment
Yes. Accorded important emphasis in terms of what is needed to be done to reduce
poverty amongst smallholders.
Provision of rural public goods
Yes. Especially infrastructure (roads) but also water and energy; education and
healthcare; financial services and BDS. Financial services for the poor are also mentioned, in order to reduce costs of accessing credit, savings and remittances.
Rural transitions
Yes. Mentions the trajectory of most countries will mean that some farmers are able
to take advantage of opportunities available, others will move out.
‘In the future, growing resource scarcities, market transformations are likely to simultaneously strengthen the viability of smallholder agriculture for a number of small
farmers, (those who can make it a sound ‘business’) and push many others to seek
different opportunities, as agricultural workers, in the RNFE or through migration.
The key challenge is to ensure that those opportunities enable people to move out
of poverty’ (p. 221).
Small-scale versus large-scale
farms
Emphasis of this document is largely on small-scale farmers and poverty reduction.
Few mentions of how large-scale farms have been better able to respond to changing
situation (higher food prices, higher demand).
Land rights
Brief mention in the context of the need for more security in order to encourage
farmers to invest in sustainable intensification of production.
Rural market failures
Trade openness and protection
Relatively little, -mainly linked to stabilising market below.
Competitiveness and value
chains
Yes. A role for government in facilitating linkages with the private sector and reducing
transactions costs for smallholders along the value chain. Can be done through ICTs,
contracts.
Stabilising markets
Takes a view that this can be done, Provides a discussion of the various situations
where countries have suffered from volatility (import surges; high prices) and the
various successful ways in which governments have done this (etc. defending floor
prices).
‘The issue is not one of whether governments should or should not engage in food
markets. Rather, it is one of ensuring that the policies and interventions are sustainable and that they are appropriate for, and effectively contribute to, reducing risk and
promoting on-farm investment. They therefore need to be identified on a case-bycase basis, respond to context-specific (and often time-bound) issues, have clearly
defined and circumscribed goals, and be based on government institutional capacity
for effective implementation. Finally, they must also have a strong governance framework, and be financially sustainable’ (p. 97).
Technology
122
Yes. Some mention on the benefits of ICTs and their potential for reduced transactions costs. Includes a discussion on the continued relevance of Green Revolution
technologies, but how these need also to be improved upon to meet challenges
associated with growing scarcity of resources. Has a balanced picture of the role of
GM Includes a discussion on technology diffusion and how farmer to farmer systems
provide a useful model.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Environmentally sustainable
farming
Yes. Emphasises the need for sustainable intensification in farming worldwide, and a
need to redress policies so that they become more orientated towards sustainability
concerns; and provide incentives towards sustainable intensification.
Also highlights a need for integrating smallholder farmers more closely into PES
markets.
Responding to climate change
Briefly, but mainly in the context of sustainable intensification.
Other concerns
Includes a stronger focus on risk management. This includes both strengthening
smallholders’ ability to deal with risks and advocates a role for government/ NGOs in
reducing risks that the poor face. This is noted as being of special importance in order
to encourage sustainable intensification.
Also includes a focus on the need to improve training and vocational skills in rural
areas, in order to ease transitions, improve agricultural skills.
IFPRI, 2012. STRATEGIES AND PRIORITIES FOR AFRICAN AGRICULTURE
Diao, Xinshen James Thurlow, Samuel Benin, and Shenggen Fan (Eds), 2012, Strategies and Priorities for African Agriculture. Economy-wide Perspectives from Country Studies. Washington DC: International Food Policy Research
Institute
Models 10 African countries to look at the potential returns to investment in agriculture as a way to generate
growth and to reduce poverty
Enabling environment
Provision of rural public goods
Since there are good returns to investment in agriculture, argues for more spend on
agricultural development.
But qualifies this by arguing for more efficient public investment.
Rural transitions
Small-scale versus large-scale
farms
Broad-based growth has strongest impacts.
Land rights
Rural market failures
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Stabilising markets
Technology
Environmentally sustainable
farming
Responding to climate change
Other concerns
Investing in staple crop production usually has a stronger impact than in exports,
owing to greater size of staples and stronger multipliers than in export crops where
most exports are raw and unprocessed.
123
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
INTERAGENCY REPORT TO THE G20, 2012. AGRICULTURAL PRODUCTIVITY AND
BRIDGING THE GAP FOR SMALL FAMILY FARMS
FAO, OECD, Bioversity, CGIAR Consortium, IFAD, IFPRI, IICA, UNCTAD, HLTF, WFP, World Bank, and WTO, 2012.
Sustainable Agricultural Productivity Growth and Bridging the Gap for Small Family Farms: Interagency Report to
the Mexican G20 Presidency. Available at: www.oecd.org/tad/agriculturalpoliciesandsupport/50544691.pdf
AIM: To present evidence and discuss the scope and potential pathways for smallholders to raise levels of productivity. This report was commissioned by the Mexican Presidency of the G20.
Enabling environment
Yes. Cites
‘significant improvements in macroeconomic, structural, and agricultural policies and
institutions to provide the necessary incentives to farmers and the private sector to
increase investments and build the necessary capital.’
Provision of rural public
goods
Yes. An important role remains for public sector, as private sector will orient towards
high value, market orientated production systems. Highlights the importance of extension.
Rural transitions
No specific mention of out-migration. Only one reference to providing opportunities for
farmers to seize opportunities in RNFE.
Small-scale versus largescale farms
Yes, strong supportive of small farmers and their role in contributing to agricultural
development objectives.
‘The role of smallholder farmers and their families in increasing agricultural productivity
growth sustainably will be crucial…The success of developing countries in increasing
agricultural productivity will have global implications in strengthening the resilience of
food markets, enhancing food security, improving wellbeing and promoting sustainability’ (p. 7).
A main focus of the document is how to raise their productivity.
Notes that they provide the bulk of agricultural investment in many developing countries.
Land rights
Yes. Mentioned as an area where particular attention is needed.
‘Of particular concern are poor policies and institutions that grant smallholders limited
control over land and water resources on which their productive activities and livelihoods depend. An estimated 1 to 2 billion people globally live on and use commonly held
land over which they have no legal title (IFAD, 2011a). Poorly defined property rights
limit their access to credit and insurance markets, and prevent them from investing in
improved environmental sustainability and natural resource management.’
Rural market failures
Not specifically. For credit, discussion of benefits of mechanisms (loan guarantees,
vouchers) as opposed to subsidies. Mention of risk management tools (weather index
insurance) and the need to roll these out.
Trade openness and protection
Yes. Echoes what is said in the Price Volatility in Food and Agricultural Markets report.
Generally pushes for liberalisation in markets, with exceptions for exceptional circumstances, and other flexibility in accordance with existing instruments (Aid for Trade
initiative).
Competitiveness and value
chains
Yes. Provides a nuanced view on support policies through value chains:
‘Commodity-based support has the largest impact on production, but protecting farmers
from competition does not encourage them to increase productivity. Market interventions often treat the symptoms of market failure and under-development rather than the
cause’ p16.
There are multiple roles for governments to intervene to support the development of
agricultural markets and value chains in which smallholders can find profitable, low risk
market opportunities…
124
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Stabilising markets
Takes a nuanced view on benefits, citing both the ability to create a more stable investment climate, but also imposing high costs on consumers and thwarting the development of private risk management.
Technology
Short mention emphasising the need for additional commitment to technology breakthrough, better tech transfer mechanism, and the need for developing countries to
establish new institutions and policies to drive private sector investment in technology.
Discusses IPR and seed laws, and the need for some countries to revise laws (p. 35).
Environmentally sustainable
farming
Included in the discussion on CSA, with additional mention of the need for governments
to reduce perverse incentives.
Responding to climate
change
Yes. Includes a discussion on the need for Climate Smart Agriculture, and policies needed
to transition towards this.
Other concerns
There is a strong focus on the need for strengthening Agricultural Innovation Systems,
and outlining how these can be built up.
INTERAGENCY REPORT TO THE G20, 2011. PRICE VOLATILITY IN FOOD AND AGRICULTURAL MARKETS
FAO, IFAD, IMF,OECD, UNCTAD, WFP, the World Bank, the WTO, IFPRI and the UN HLTF, 2011. Price Volatility
in Food and Agricultural Markets: Policy Responses. 2 June 2011. Available at: http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/Volatility/Interagency_Report_to_the_G20_on_Food_Price_Volatility.pdf
Enabling environment
International lending to compensate countries against price risks in world markets
Macroeconomic adjustment (could also be considered as crisis prevention mechanisms
depending on the triggers)
Countercyclical loan instruments and emergency drawing rights
■■
AFD pilot
■■
IMF facility
Provision of rural public
goods
Rural transitions
Small-scale versus largescale farms
Land rights
Rural market failures
Trade openness and protection
Competitiveness and value
chains
Contract farming to offset risks.
125
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Stabilising markets
Potential of risk management:
We recommend that bilateral, regional and multilateral development banks develop risk
management advisory and intermediary services that would help developing countries:
(1) assess their risk coverage needs and establish a mapping of relevant food security and
agricultural production risks; (2) identify solutions to satisfy their needs; and (3) negotiate costs for the service to be provided.
Mainly aimed at public agencies, but could extend to private actors
Toolbox might include:
■■
Index-based weather derivatives – Malawi (World Bank intermediation, DFID financing); WFP programs in cooperation with AXA for drought in Ethiopia; WFP-African Union initiative to develop a financial institution (the African Risk Capacity) to
provide an ex-ante weather risk management facility
■■
Cotton price smoothing mechanism – Burkina Faso (French Development Agency)
■■
Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility
■■
Futures on corn – Mexico
■■
Pull mechanisms for farm inputs – Proposal of Canada
■■
IFC risk sharing facility
■■
WFP’s insurance scheme in Ethiopia’s drought using index-based weather derivatives
Increasing transparency and information
■■
Monitoring and data collection mechanism
■■
AMIS project for food security
■■
Improving meteorological forecasts
■■
Improving information on stocks (quantity and quality)
Improving agricultural production and productivity
■■
■■
Agricultural development programs that include a risk management dimension
■■
Strengthening of CAADP
■■
Pledges to GAFSP
Regional agricultural exchange markets
■■
Ethiopia pilot (WB)
Promoting risk management culture and access to market-based instruments
■■
Developing price risk management advisory and intermediation services
■■
■■
Price smoothing mechanisms
■■
■■
126
Proposal of a multi-donor initiative
Burkina Faso pilot on cotton (AFD)
Insurance mechanisms
■■
Malawi pilot on weather derivatives (WB/DFID)
■■
Caribbean pilot on natural disasters (CCRIF)
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Variation of input prices
■■
Advance market commitments and other pull mechanisms – and link with research
■■
■■
Canada proposal
Futures on commodities (e.g. oil)
Variation of climate conditions
■■
Weather index insurances – including in private contracts
■■
WFP’s Ethiopia Drought Index-based insurance scheme
Variation of international or domestic prices
■■
■■
Risk hedging – including in private contracts
■■
Risk sharing pilot facility (IFC)
■■
Private contracts with price smoothing mechanisms – proposal to be promoted
through public-private risk sharing
Private stocks and warehouse schemes
Technology
Environmentally sustainable
farming
Responding to climate
change
Other concerns
127
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
MULTIPLE AGENCIES, 2010. SCALING UP NUTRITION: A FRAMEWORK FOR ACTION
SUN, 2010, Scaling Up Nutrition. A Framework for Action. Available at http://siteresources.worldbank.org/NUTRITION/Resources/281846-1131636806329/PolicyBriefNutrition.pdf
Aims: The first is to provide an outline of the emerging framework of key considerations, principles and priorities
for action to address undernutrition.
The second is to mobilise support for increased investment in a set of nutrition interventions across different sectors.
Only about food and nutrition security
Key document since it has been signed by more than 100 research centres, NGOs, donors, multilaterals, UN agencies, etc.
Nutrition
Impassioned plea for more investment and action to combat malnutrition, backed by of the high
costs of malnutrition.
Argues that waiting for income growth to solve malnutrition will take too long.
In addition, the evidence shows not only that improvements in nutrition lag far behind income
growth4 but that families with ample incomes for adequate food intake also suffer from surprisingly high rates of undernutrition.
Hence calls for emphasis on the 13 specific interventions — in feeding practice, in nutrient supplementation, in fortification of foods, and therapeutic feeding of undernourished infants — that have
been proved and for which benefit-cost ratios are high.
Results from field studies indicate that, at full implementation, the package of 13 interventions
would result in a child mortality decline of about 1 million deaths per year, equivalent in the case
of young children to 30 million life years (or, more precisely, what is referred to in public health
as ‘disability-adjusted life years’ or DALYs) saved. Even partial progress would bring extraordinary
results. For example, when 50% coverage is attained, 500,000 children’s lives would be saved.
But, as already noted, the benefits of childhood nutrition interventions go far beyond mortality
reduction to include cognitive and physical development, better health and higher earnings
A rigorous longitudinal study in Guatemala, for example, found that boys receiving a fortified
complementary food prior to age 3 grew up to have wages 46% higher than those in the control
group. The study estimated an increase in GDP of at least 2-3%. These substantial benefits are
why it is important to address mild as well as severe undernutrition
So scale up efforts!
For the 36 countries where 90% of the world’s under-nourished children live, the costs would be
US$11.8G a year. Total costs may be greater when expanding this across countries, when delivering programmes for children over age 2, and if programme delivery were not aimed at 90%
coverage, but at 100%.
Much made of calls for nutrition-sensitivity and for better co-ordination of existing efforts.
128
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
OECD, 2012. AGRICULTURAL POLICIES FOR POVERTY REDUCTION
OECD , 2012. Agricultural Policies for Poverty Reduction, Paris: OECD Publishing.
AIM: Discusses successful agricultural policies and their relationship to poverty reduction in a historical context
and across countries.
Enabling environment
Equally important is the overall investment climate, which depends on factors such as
peace and political stability, sound macroeconomic management, developed institutions, property rights and governance.
Provision of rural public goods
Heavy stress on investing in these, as opposed to private goods
Many of the policies required to improve farmers’ opportunities are non-agricultural.
Improvements in education and primary healthcare are key to prospects within and
outside the sector.
In agriculture-dependent economies, there is a strong case for increasing the share of
public spending allocated to sectoral public goods, such as rural roads and agricultural research, and to technology transfer, farm extension and advisory services.
Rural transitions
Key part of context: some farmers will leave as and when their farming ceases to pay.
In the short to medium term, there is a need to raise the basic incomes of the poor
and to strengthen systems of social protection. Since over two-thirds of the world’s
dollar-a-day poor live in rural areas, where farming is a core economic activity, this
implies policies and investments that raise economic returns within agriculture.
In the long run, there is a need to anticipate the structural changes in agriculture that
accompany successful economic development. These include:
i) a declining share of agriculture in GDP as the economy develops and diversifies; ii) a
release of labour from the sector driven by a combination of the ‘push’ of labour-saving technical change in agriculture and the ‘pull’ of growing labour demand in
non-agricultural sectors; and iii) rising agricultural output
This means offering multiple development pathways for farm households: improving
competitiveness (i.e. productivity) within the agricultural sector; diversifying income
sources among household members; and, for some, leaving the sector for better paid
jobs.
Small-scale versus large-scale
farms
Land rights
129
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Rural market failures
Stabilising markets
Under-developed institutions and endemic market failures have therefore led to ‘second best’ options being explored, including the use of price stabilisation schemes and
subsidies for fertiliser and other inputs. This volume considers the specific circumstances under which the use of such instruments might be warranted.
In low-income countries, however, it has been suggested that – because of weak
institutions and endemic market failures – market interventions might also be warranted. Price support, price stabilisation, and input subsidies have been proposed as
ways of addressing short-term objectives with respect to incomes, poverty and food
security, and of promoting long-term economic development.
In the short term, price policies provide an easy lever for government, but are inefficient at addressing income concerns. Price support for food products is a blunt
instrument because, among the poor, there are net sellers and net buyers of food – in
many poor countries, the majority of farm households are net buyers.
Price stabilisation (as opposed to price support) can limit the impact of adverse
shocks on producers and consumers, but often proves to be fiscally unsustainable.
A preferable option for the poor – both producers and consumers – is targeted social
programmes, including cash transfers, although these may be difficult to implement
in the poorest economies. At the same time, agricultural investments can improve
farmers’ resilience to risk.
Over the long term, market interventions treat the symptoms of market failure and
under-development rather than the causes. Price stabilisation can provide a more
stable investment climate, but thwarts the development of private risk management
and can export instability onto world markets. Input subsidies can redress failings
such as the under-development of infrastructure, missing markets for credit and
inputs, and a lack of knowledge of the benefits of using improved seed and fertiliser,
but can impede the development of private markets. In both cases, the benefits and
costs of intervention need to be judged relative to the benefits and costs of tackling
the underlying problems directly.
Finally, there are dangers in using market interventions to address multiple economic and social objectives. Such programmes can become an easy target for interest
groups, outliving their original justification and becoming a budgetary millstone. An
important priority is that expenditures on market interventions should not crowd out
essential investments in support of long-term agricultural development.
Trade openness and protection
Liberal trade a prime measure for more stable markets.
Competitiveness and value
chains
Technology
Environmentally sustainable
farming
Responding to climate change
Other concerns
Social protection as the prime way to deal with poverty:
It leaves an important role for targeted social policies in helping farmers who cannot
adjust within the current generation, and for addressing immediate concerns about
the level and distribution of income.
130
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
UK GOVERNMENT, 2011. FORESIGHT REPORT ON THE FUTURE OF FOOD AND
FARMING
Foresight, 2011, The Future of Food and Farming: Challenges and choices for global sustainability, Final Project
Report. London: The Government Office for Science
Aims: to explore the pressures on the global food system between now and 2050 and identify the decisions that
policy-makers need to take today, and in the years ahead, to ensure that a global population rising to nine billion or
more can be fed sustainably2 and equitably.
Enabling environment
Provision of rural public goods
Technology
Box 1.2 Appraising new technologies in the food system
New technologies (such as the genetic modification of living organisms and the use
of cloned livestock and nanotechnology) should not be excluded a priori on ethical
or moral grounds, though there is a need to respect the views of people who take a
contrary view
Investment in research on modern technologies is essential in light of the magnitude
of the challenges for food security in the coming decades
The human and environmental safety of any new technology needs to be rigorously
established before its deployment, with open and transparent decision-making
Decisions about the acceptability of new technologies need to be made in the context
of competing risks (rather than by simplistic versions of the precautionary principle);
the potential costs of not utilising new technology must be taken into account
New technologies may alter the relationship between commercial interests and food
producers, and this should be taken into account when designing governance of the
food system
There are multiple approaches to addressing food security, and much can be done
today with existing knowledge. Research portfolios need to include all areas of
science and technology that can make a valuable impact – any claims that a single or
particular new technology is a panacea are foolish
Appropriate new technology has the potential to be very valuable for the poorest
people in low‑income countries. It is important to incorporate possible beneficiaries
in decision-making at all stages of the development process.
Small-scale versus large-scale
farms
Trade openness and protection
Rural market failures
131
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Stabilising markets
Possible there will be more volatility in future after stable times.
Argues that price spikes are inevitable.
A wide range of drivers is likely to affect volatility in the future: non-economic factors
such as armed conflict and breakdown of regional or national governance; general
economic factors such as globalisation and international trade, and shocks in other
commodities particularly in the price of oil; the level of food stocks held by private
and public sector agents; how the markets are regulated; continuing improvements
in crop protection and biotechnology; subsidies or incentives to biofuels; and for
particular commodities the size of the relevant market. The cultural importance of
certain foods can also be influential, as this can lead to government interventions to
reduce price volatility.
Policy options include safety nets, more information to allow markets to function
better. Explicit rejection of more public reserves, physical or virtual.
Suggests that more study of derivatives and automatic trading are needed.
Targeted food reserves for vulnerable (typically low-income) countries should be
considered. There is a strong case for establishing an emergency food reserve and
financing facility for the World Food Programme to help low-income countries facing
sudden increases in food import bills when price spikes occur.
The poorest food producers need specific assistance to obtain insurance against risk
and volatility.
Safety nets will be required at times of unusually high food prices.
Land rights
132
Mention of need to ensure people have secure right.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Responding to climate change
Environmentally sustainable
farming
The context is that there is widespread hunger and malnutrition in the world, including a rising problem of obesity; with many farming systems are not sustainable.
(Strong statement on this)
Many systems of food production are unsustainable. Without change, the global
food system will continue to degrade the environment and compromise the world’s
capacity to produce food in the future, as well as contributing to climate change and
the destruction of biodiversity. There are widespread problems with soil loss due
to erosion, loss of soil fertility, salination and other forms of degradation; rates of
water extraction for irrigation are exceeding rates of replenishment in many places;
over-fishing is a widespread concern; and there is heavy reliance on fossil fuel-derived
energy for synthesis of nitrogen fertilisers and pesticides. In addition, food production systems frequently emit significant quantities of greenhouse gases and release
other pollutants that accumulate in the environment
Ways to reduce GHG:
■■
Creation of market incentives to encourage emissions reductions. These might
include grants, subsidies, levies, carbon taxes or carbon cap and trade schemes
■■
Introduction of mandatory emissions standards or limits by direct regulation
■■
Adoption of low-emission strategies through market pressures driven by
consumer choice. This requires active and informed consumers, and sources
of accurate and trusted information such as labelling for emissions or product
certification
■■
Voluntary (non-profit driven) measures taken by industry as part of corporate
social responsibility
Some changes entail double wins.
Need to take land use change seriously.
Link of biofuels needs attention.
Increased carbon sequestration through integrated soil and vegetation management
is also promising: were the organic carbon pools in the world’s soils to be increased
by 10% in the 21st century, it would be the equivalent of reducing atmospheric CO2
by 100 parts per million.
Need to be able measure better the GHG for food.
Industry OK with standards, but worried about not getting a level playing field.
Competitiveness and value
chains
Rural transitions
About transitions to sustainable farming and food systems.
Other concerns
Sets out the issues: by 2030 population with reach around 8 billion; 9 billion or more
by 2050. People will be better off. On the supply side, limits to land, water and energy; while adapting to climate change and mitigating it. While globalisation is expected to continue
That creates five imperatives in balancing supply and demand, reducing volatility,
ending hunger, and doing so in ways that are environmentally sustainable
Sets out the issues of reducing demand for meat and of cutting waste in food systems
133
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
UN HLTF, 2010. UPDATED COMPREHENSIVE FRAMEWORK FOR ACTION
United Nations High-Level Task Force on the Global Food Security Crisis, 2010. Updated Comprehensive Framework for Action, September 2010. Available at http://www.un-foodsecurity.org/node/842
Aims: Sets two objectives:
1. Meeting immediate needs of vulnerable populations
Objective: Improve access to food and nutrition support and take immediate steps to increase food availability
2. Building longer-term resilience and contributing to global food and nutrition security
Objective: Strengthen food and nutrition security in the longer term by addressing the underlying factors
driving the food crisis
Enabling environment
1.4 Management of macroeconomic implications.
Hold down core inflation and inflation expectations.
Assess the impact on the balance of payments and feasibility/sustainability of a
reserve drawdown.
Mobilise external support to finance additional food imports.
Ensure adequate levels of foreign exchange reserves.
Assess and comprehensively cost all fiscal measures taken in response to the rise in
food prices.
Provision of rural public goods
Improve rural infrastructure.
Technology
Invest in agricultural research.
Small-scale versus large-scale
farms
2.2 Sustained increases in food availability through growth in smallholder farmer
food production.
Ensure that the macroeconomic, budget, trade and sector policy framework provides
incentives for sustainable increases in smallholder production.
Stimulate private investment in agriculture with focus on small-scale farming.
Enhance secure and equitable access to natural resources.
134
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Trade openness and protection
Promote increased agriculture trade and more open trading environments.
Reduce/eliminate agricultural trade distortions in higher-income countries.
Complete the Doha Round of trade negotiations.
Ensure additional resources for ‘Aid for Trade’.
Develop trade financing infrastructure.
1.3 Adjustments to trade and tax policies
Encourage better functioning food markets through improved regional political and
economic integration and better functioning environments for trade in food.
Immediately review trade and taxation policy options and their likely impacts.
Use limited strategic grain reserves.
Avoid generalised subsidies for food consumers.
Minimise use of export restrictions.
Reduce restrictions on use of stocks.
Reduce import tariffs and other restrictions.
Improve efficiency of trade facilitation.
Temporarily reduce VAT and other taxes.
Rural market failures
Ensure sustained access to competitive, transparent and private-sector led markets
for food produce and quality inputs.
Support development of, and strengthen producer organisations with the participation of women.
Strengthen access of smallholders and other food value chain actors to financial and
risk management instruments.
Stabilising markets
2.4 Improved performance of international food markets
Support development of mechanisms for improving emergency access to food
through stock sharing.
Assess the feasibility of models for the establishment and operation of sustainable,
strategic reserves of key grains.
Strengthen international oversight and analysis of food commodity and futures
markets to improve their transparency and predictability and to limit the scope for
speculation to exacerbate price volatility.
Reduce constraints to enabling environment that encourages private sector involvement in food markets.
Land rights
Responding to climate change
Environmentally sustainable
farming
2.3 Better-managed ecosystems for food and nutrition security
Strengthen ecosystems monitoring and assessment; Improve natural resource
management within agricultural ecosystems; Improve economic and institutional
mechanisms to support sustainable management of agricultural ecosystems.
Competitiveness and value
chains
Rural transitions
135
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Other concerns
1.1 Emergency food assistance, nutrition interventions and safety nets enhanced and
made more accessible.
Ensure that emergency food needs are fully met; Protect basic consumption needs
of vulnerable populations; Scale up nutritional support; Support management and
prevention of undernutrition; Promote school feeding; Adjust social protection programmes for food prices; Allow free and predictable flow of food assistance; Ensure
that local purchases of food and food components for humanitarian purposes are
exempt from restrictions; Explore the establishment of efficient and effective humanitarian food reserves; Reach all households with pertinent public information on
food assistance, nutrition and hardship alleviation programmes; Urgent increases in
food availability from smallholder farmer food production; Provide productivity-enhancing safety nets; Reduce post-harvest crop losses and improve food stocks along
the value chain; Remove artificial constraints to domestic trade throughout the food
chain in order to link smallholder farmers to markets; Address basic energy needs of
smallholders and rural households.
Social protection: 2.1 Expanded social protection systems
Strengthen capacity to design and implement social protection policies and programmes; Ensure that special care is taken in identifying and addressing the needs of
the most vulnerable; Balance the need to ensure effective coverage of the vulnerable with the need to maintain efficient use of resources; Improve linkages between
sectors and between actors; Improve the quality and diversity of foods; Support the
implementation of international labour standards.
Information, monitoring, accountability:
3.1 Strengthened information monitoring and accountability systems Implement
systems that track and review the implementation of national policies strategies, and
legislation relevant to food and nutrition security.
Improve further the co-ordination of information systems.
Continue to carry out comprehensive food and nutrition security assessments, monitoring and evaluation.
Undertake integrated analysis and monitoring of the impacts of shocks.
136
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
UNITED STATES GOVERNMENT, 2010. FEED THE FUTURE GUIDELINES
United States Government, 2010. Feed the Future Guidelines. Available at http://www.feedthefuture.gov/
AIM: This document lays out the areas of focus for US investments under the Feed the Future initiative. It also provides details of the other on-going national and international initiatives which the US funds.
Enabling environment
Yes. Mentioned in the context of the limitations of public investments, and the need
to create these in order for the private sector to step in (p. 6). Highlights the importance of collecting and analysing market info. Is also mentioned in the context of
‘increasing economic resilience’.
Provision of rural public goods
Sees this as a critical component allowing private sector to operate. GFASP in particular is expected to fund rural infrastructure, which other donors find difficult to do.
Technology
Access to technology mentioned as being important in the context of raising productivity for smallholders; increasing access to market info; and an area of focus for
linking research to smallholders.
Small-scale versus large-scale
farms
Broad support for small-scale farming for poverty reduction.
‘Unleashing the proven potential of small-scale agricultural producers, while encouraging the sustainable and equitable management of natural resources, will reduce
hunger and create a more resilient global food supply for everyone’.
Aims most of its support at areas to help small-holders’ productivity increases (p. 10).
Trade openness and protection
Yes. Prioritises increasing regional trade (p. 21) and expanding access to markets.
Rural market failures
Stabilising markets
Yes. Sees government control over commodity prices as a barrier to creating an enabling environment for agribusinesses (p. 12).
Land rights
Yes. Investing in land tenure systems (including harmonizing statutory and customary
tenure) is an area highlighted for increased investment.
Responding to climate change
Yes; described in the context of environmentally sustainable farming.
Environmentally sustainable
farming
Yes- highlights the importance in reducing environmental degradation and includes
objectives related to this (p. 30)
Competitiveness and value
chains
Rural transitions
Yes. Mentions the need to reasonably regulate labour migration and enable labour
mobility and small enterprise development.
Other concerns
There is a strong focus on improving nutritional status. Also the need to engage more
with women.
137
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
WFP, 2009. HUNGER AND MARKETS
World Food Programme, 2009. World Hunger Series: Hunger and Markets, London: Earthscan
AIM: To highlight the links between how markets operate and food security.
Enabling environment
Briefly. Highlights the important role in creating an enabling environment for food
marketing in ensuring the proper functioning of markets.
Provision of rural public goods
Supportive of government intervention in backstopping institutions, coupled with
market liberalisation.
‘Providing public goods and improving market performance may decrease transactions costs, information asymmetries and co-ordination failures, indirectly enhancing
both food availability and food access’.
Also argues that the provision of public goods may not obviate/ lessen the need for
intervention in markets. However, argue that this may also be dangerous: Governments may fail in this (provisions of public goods), potentially weakening markets.
Technology
Yes. States the need for investments in technology are needed to alleviate hunger, but
no further details provided.
Small-scale versus large-scale
farms
In passing. Acknowledges greater land productivity on small farms. ‘Production
would…increase if land were cultivated as smaller farms’ (p. 64).
However, smallholders also face challenges on four fronts: lower producer prices due
to higher unit transport costs; crop choice motivated by safety-first considerations;
need for cash and poor storage leads to selling immediately after harvest at low prices; and, opportunity costs for reaching markets may be prohibitive.
Trade openness and protection
Yes. An emphasis on trade policy which supports food security. Acknowledges
the mixed benefits brought about by liberalisation (seasonality; thin markets; thin
institutions (Kydd & Dorward, 2004) Discusses the need to end sudden disruptive
trade bans, but acknowledges that countries are wary of total liberalisation and dependence on large grain dealers. (p. 29). Highlights the need for discussion between
government and traders.
Rural market failures
Limited discussion of these in terms of credit, and discusses the role of both microfinance and social safety nets and insurance in addressing credit and risk failures. (p.
105). Discusses the increased frequency of market failures during crises, and in their
aftermath. (p. 113)
Stabilising markets
Stabilising prices can be an effective complement, as applied during the Green
Revolution in many Asian countries. But uses should be limited to cases of market
failure. ‘Stabilising prices is less effective if it is not combined with measures to improve
price stability, infrastructure, incentives and investment’ ‘Any government involvement
should constantly adapt its policies to changing market situations.’ (p. 128).
Should operate only when prices exceed a price band but defending this is troublesome ‘In the long run, stabilizing macroeconomic conditions, enhancing market
information, reducing transactions costs, improving credit and insurance markets,
and developing safety nets may be more beneficial than price stabilization schemes’
(Gabre-Madhin, 2005) (p. 127).
Land rights
Yes. Insecure tenure and lack of registration inhibit the development of a land market
in many DCs. Lack of clear title… hinders use by the most productive cultivators.
Responding to climate change
Environmentally sustainable
farming
Competitiveness and value
chains
138
Emphasises the need to maintain competition and numerous players in the market.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Rural transitions
Transitions are acknowledged (and a heightened role for governments in disciplining
markets is suggested) but not expanded upon further.
Other concerns
Looks in detail at the performance and impacts of markets during crises, and actions
that should be taken thereafter.
Also cautions on providing adequate support (through PPPs) to address the change
in markets owing to increasing power of supermarkets, for both consumers and
producers. For consumers the issue is of changing diets to increasingly affordable, but
less nutritious foods. For producers, the lack of access due to higher standards and
purchasing arrangements favourable to large farms.
WISE & MURPHY 2012. RESOLVING THE FOOD CRISIS: ASSESSING GLOBAL POLICY
REFORMS SINCE 2007
Wise, T.A. and Murphy S, 2012. Resolving the Food Crisis: Assessing Global Policy Reforms Since 2007, Medford, MA:
Global Development and Environment Institute and Institute for Agriculture and Trade Policy
The purpose of this paper is to assess what has changed since the crisis erupted. Our goal is to examine the changing architecture for the global governance of food and agriculture, outline the main policies and priorities of major
institutions and governments, and review the ways in which these have led to changes in practice, both in funding
levels for agricultural development and in the priorities evident in the programs that are supported.
Reviews the changing narratives since 2007. Sees a major push coming from the World Development Report of 2008
in redirecting attention to agriculture and the role of SF. Notes IIASTD producing a more varied vision of agricultural development.
Reports that there is increasing recognition of the role of the state. While there are declarations in favour of SF and
women in agriculture, it is less clear there will be action to reflect this. Their assessment is that analysis of SF still
tends to depend on markets working well. Little discussion of lower input farming can be seen. Climate change little
addressed.
Critical of G20 as usurping the position of other democratically mandated agencies, such as the UN system.
Enabling environment
Provision of rural public goods
Technology
Small-scale versus large-scale
farms
Trade openness and protection
Trade: argues that trade liberalisation is not needed.
Rural market failures
Critical of excessive faith in free markets.
Bank on agricultural finance:
Launched in 2010, AgriFin is a new Bank initiative intended to overcome market
failures in credit and finance by funding approved domestic financial institutions to
encourage increased lending to smallholder agriculture and rural enterprises. Grants
support capacity---building in established, regulated financial institutions (AgriFin,
2010).
Stabilising markets
Strong on need to do more.
Land rights
Strong on need to question land deals.
139
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Responding to climate change
Critical of World Bank on environment, and especially of notion of using markets to
reward farmers for storing carbon.
Finally, from within the UN system the CFS is well positioned to play a positive role
on climate change and agriculture. While the UNFCCC negotiations are struggling to
agree to basic steps forward on mitigating and adapting to climate change, they have
all but entirely ignored agriculture, despite the importance of industrial agriculture
as a source of greenhouse gas emissions, and the already evident impact of climate
changes on agricultural production in some regions. This gives the multi-stakeholder
CFS an important place in global climate negotiations and at the upcoming June 2012
Rio+20 meetings. HLPE will be producing a report on climate change and agriculture
in 2012.
Environmentally sustainable
farming
Agro-ecology: little progress here.
Competitiveness and value
chains
Rural transitions
Other concerns
Biofuels: even less, outright parking of the issue by high levels, prompting walk out
by CSOs at the CFS.
In the conclusions sees three main things being ignored:
140
■■
Biofuels
■■
Price volatility
■■
Land grabs
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
WORLD BANK, 2007. WDR 2008: AGRICULTURE FOR DEVELOPMENT
World Bank, 2007, World Development Report 2008: Agriculture for Development. Washington, D.C.: World Bank
AIM AND OVERVIEW: Major statement on agricultural development: needed to beat poverty. Migration usually
does not alleviate much poverty.
But changing context and three words in which agriculture operates: agricultural, transition, urbanised.
Enabling environment
Biases in policy against farming - even if the worst of negative protection is now
history.
Not enough has been spent on farming in many countries, with a disastrous
tendency to extract with too little investment in many cases.
And aid for agriculture has fallen, owing to:
(1) falling international commodity prices that made agriculture less profitable
in developing countries;
(2) increased competition within ODA especially from social sectors;
(3) emergency responses to numerous crises;
(4) o
pposition from farmers in some donor countries to supporting agriculture
in their major export markets; and
(5) o
pposition from environmental groups that saw agriculture as a contributor
to natural resource destruction and environmental pollution. (p. 43)
Ch. 4: Reforming trade, price, and subsidy policies
Provision of rural public goods
Access to assets matters, but for most rural households their access is low - and often
highly unequal amongst the rural population. Review in turn:
■■
Human capital - low levels of rural education, health;
■■
Land;
■■
Livestock;
■■
Social capital:
Producer organisations can be part of the social capital of many smallholders, contributing to smallholder competitiveness. Between 1982 and 2002, the proportion
of villages with a producer organisation rose from 8% to 65% in Senegal and from
21% to 91% in Burkina Faso. Overall, 69% of Senegal’s rural households and 57% of
Burkina Faso’s are now members of producer organisations. Data for other African
and Latin American countries, although fragmented, also indicate a rapid increase in
the number of such local organisations.
Risks - both covariate and idiosyncratic - are pervasive and costly.
Technology
Innovating through science and technology.
Genetic improvement has been enormously successful, but not everywhere.
Management and systems technologies need to complement genetic improvement.
Investing more in R&D.
Institutional arrangements to increase the efficiency and effectiveness of R&D systems.
Using available technology better: extension and ICT innovations.
Moving forward.
focus E: Capturing the benefits of genetically modified organisms for the poor
141
ANNEXE B : EXAMEN DE LA DOCUMENTATION RELATIVE AUX POLITIQUES PUBLIQUES
Small-scale versus large-scale
farms
Small farms: rehearses argument for seeing SF as efficient, but notes the market
failures and other disadvantages faced.
Evidence on yields from Brazil and Chile shows large farms as having higher yields:
sense that longstanding advantages of SF may be ending.
Trade openness and protection
Reforming trade, price, and subsidy policies.
Agricultural protection and subsidies in developed countries.
Agricultural taxation in developing countries.
Simulated gains from trade liberalisation.
Scope for achieving potential gains.
Transitional support.
Public investment for long-term development.
Conclusions
Rural market failures
Market failures can mean that the reactions of households to incentive appear perverse. The public role:
In many cases, collective action alone cannot correct market failures; that is a crucial
role for policies and the state. Yet in many developing countries, the state has failed
to play this role. To the contrary, many policies have been detrimental to rural households’ livelihoods. Taxation of the agricultural sector, policy biases favoring large
farms, and failure to provide education and health services severely constrain the
potential of rural households to pull themselves out of poverty through the farming
pathway. Reversing such policies can enhance existing household strategies or open
the potential for new and successful ones (p. 83).
Stabilising markets
Land rights
Responding to climate change
142
Climate change will affect the distribution of production, with Sub-Saharan Africa
expected to lose out.
POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE : UN PROGRAMME D’ACTION CONTEMPORAIN
Environmentally sustainable
farming
8 Making agricultural systems more environmentally sustainable (p. 180)
Drivers of resource degradation.
Improving agricultural water management
Greening the green revolution
Managing intensive livestock systems
Reversing degradation in less-favored areas
Payment for environmental services
Conclusions
focus F: Adaptation to and mitigation of climate change in agriculture
Acute water scarcity will be apparent.
According to the Comprehensive Assessment of Water Management in Agriculture,
approximately 1.2 billion people live in river basins with absolute water scarcity (figure 2.1); 478 million live in basins where scarcity is fast approaching; and a further 1.5
billion suffer from inadequate access to water because of a lack of infrastructure or
the human and financial capital to tap the available resources (chapter 8). The Middle
East and North Africa and Asia face the greatest water shortages, although there are
pockets of severe water scarcity in all other regions as well.
Over-abstraction of water and drawing down on aquifers:
Large areas of China, South Asia, and the Middle East and North Africa are now maintaining irrigated food production through unsustainable extractions of water from
rivers or the ground. The groundwater overdraft rate exceeds 25% in China and 56%
in parts of northwest India. With groundwater use for irrigation expected to continue
rising, often driven by subsidised or free electricity, the degradation of groundwater
aquifers from overpumping and pollution is certain to become more severe (chapter
8).
Rising energy costs will affect agriculture both on the supply side given high use
of energy in machinery and fertilisers, and on the demand side as the demand for
biofuels rises.
Competitiveness and value
chains
5 Bringing agriculture to the market (p. 118)
focus D: Agribusiness for development (p. 135)
6 Supporting smallholder competitiveness through institutional innovations
Rural transitions
With development, with see two things: the share of GDP in agriculture falls, as does
the share of the labour force - but the latter is disproportionately high, and poverty
tends to be both rural and agricultural. As other sectors, moreover, although rural
incomes often rise, the gap between town and country usually widens - see East Asia.
Three ways out of poverty: through farming, the non-farm economy and migration.
In all three respects, there are good and bad ways to do this: farming can be subsistence or commercial; non-farm jobs can pay well or very badly; and migration can be a
ladder up or an act of desperation.
Other concerns
143
Publié par
Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Siège de la société
Bonn et Eschborn,
Allemagne
Projet Sectoriel Politique Agricole et Sécurité Alimentaire
Friedrich-Ebert-Allee 36
53115 Bonn
Allemagne
[email protected]
www.giz.de/food-security
En collaboration avec
Overseas Development Institute (ODI), London
Rédaction
Ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement (BMZ)
Initiative Spéciale Un seul Monde sans Faim (SEWOH)
Hoevel & Associates Ltd. (refonte journalistique)
Conception
Hoevel & Associates Ltd.
Traduction
Hoevel & Associates Ltd.
Impression
Druckriegel GmbH, Frankfurt a.M., Allemagne
Imprimé sur du papier certifié FSC
Crédits photographiques
Photo de couverture © GIZ/Klaus Wohlmann, P.10 © GIZ, P.12 © CIAT/Georgina Smith, P.20 © GIZ/Klaus Wohlmann,
P.37 © GIZ/Klaus Wohlmann, P.44 © GIZ/Martin Godau, P.54 © CIAT/Neil Palmer, P.56 © CIAT/Neil Palme,
P.58 © CIAT/ Georgina Smith, P.62/63 © GIZ/Terry Amos, P.72 © GIZ/Oliver Girad, P.74 © GIZ,
P.82 © GIZ/Klaus Wohlmann
Mise à jour
Juin 2015
La GIZ est responsable du contenu de cette publication
Mandaté par
Ministère fédéral allemand de la Coopération économique et du Développement (BMZ)
Initiative Spéciale Un seul Monde sans Faim (SEWOH)
Adresses postales des deux sièges du Ministère
BMZ Bonn BMZ Berlin
Dahlmannstraße 4 Stresemannstraße 94
53113 Bonn, Allemagne
10963 Berlin, Allemagne
Tel. + 49 (0) 228 99 535 - 0 Tel. +49 (0) 30 18 535 - 0
Fax + 49 (0) 228 99 535 - 3500
Fax +49 (0) 30 18 535 - 2501
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