Automne 2015 Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable

Automne 2015 Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable
Automne 2015
Rapports de la commissaire à l’environnement
et au développement durable
RAPPORT 2
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Bureau du vérificateur général du Canada
Rapport d’audit de performance
Le présent rapport fait état des résultats d’un audit de performance réalisé
par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le
vérificateur général.
Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et
systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses
ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis
en fonction de leur importance. Dans le cadre d’un audit de performance,
le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en œuvre d’une
politique, mais pas sur les mérites de celle-ci.
Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément
aux normes professionnelles d’audit et aux politiques du Bureau. Ils sont
effectués par des auditeurs compétents qui :
• établissent les objectifs de l’audit et les critères d’évaluation
de la performance;
• recueillent les éléments probants nécessaires pour évaluer
la performance en fonction des critères;
• communiquent les constatations positives et négatives;
• tirent une conclusion en regard des objectifs de l’audit;
• formulent des recommandations en vue d’apporter des améliorations
s’il y a des écarts importants entre les critères et la performance évaluée.
Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de
l’éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes
au Parlement et à la population canadienne.
Dans le présent rapport, le genre masculin est utilisé sans aucune
discrimination et uniquement dans le but d’alléger le texte.
Le rapport est également diffusé sur notre site Web à
l’adresse www.oag-bvg.gc.ca.
This document is also available in English.
© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, représentée par
le vérificateur général du Canada, 2015.
No de catalogue FA1-2/2015-1-2F-PDF
ISBN 978-0-660-03693-9
ISSN 1495-0790
Table des matières
Introduction
1
Information générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Objet de l’audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Constatations, recommandations et réponses
5
Surveiller la conformité des compagnies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
L’Office national de l’énergie n’a pas toujours fait un suivi adéquat de la mise en œuvre
des conditions d’approbation des projets de pipelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
L’Office a pris des mesures pour améliorer le suivi des écarts de conformité aux exigences
réglementaires, mais des lacunes persistent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Les systèmes de gestion de l’information de l’Office pour surveiller la conformité
des compagnies n’étaient pas adéquats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
L’Office a amélioré l’accès du public à l’information sur la conformité des compagnies
aux exigences réglementaires, mais pas aux conditions d’approbation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Préparation aux situations d’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
L’Office pourrait consolider ses activités d’évaluation des risques dans son plan
de gestion des urgences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
L’Office a amélioré son processus d’examen des manuels des mesures d’urgence,
mais il manquait des éléments dans le tiers des manuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
L’Office a donné accès au public à l’information sur les incidents liés aux pipelines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Capacité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Des problèmes de recrutement et de maintien en poste du personnel clé persistent à l’Office . . . . . . . . . . . . 24
Conclusion
27
À propos de l’audit
29
Tableau des recommandations
33
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
iii
Introduction
Information générale
Oléoducs et gazoducs
2.1
Les pipelines servent au transport à grande distance du pétrole
et du gaz naturel dans les provinces et territoires du Canada et au-delà
des frontières. Les pipelines qui sont entièrement dans les limites
d’une province ou d’un territoire relèvent de la compétence de la province
ou du territoire en question, alors que celles qui traversent des frontières
provinciales, territoriales ou internationales sont de compétence fédérale
(voir la pièce 2.1). En 2014, les pipelines de compétence fédérale
ont acheminé du pétrole et du gaz naturel d’une valeur approximative
de 162 milliards de dollars à des clients canadiens et étrangers.
Pièce 2.1 Principaux oléoducs et gazoducs de compétence fédérale —
novembre 2014
Pipelines
Gazoducs
Oléoducs
Source : Office national de l’énergie
2.2
L’essor rapide de la mise en valeur des sables bitumineux a
grandement dynamisé le secteur des pipelines au Canada, qui fait l’objet
d’une attention accrue du public. Les grands projets de pipelines dont
l’aménagement ou l’examen se trouvent actuellement à divers stades
pourraient presque doubler la capacité actuelle d’ici 2020. S’ils sont mis
en œuvre, plusieurs « mégaprojets » approuvés ou à divers stades d’étude
par l’Office national de l’énergie, notamment le projet Northern Gateway,
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
1
l’expansion de Trans Mountain et le projet Énergie Est, sont appelés à
jouer un rôle de premier plan dans le secteur des pipelines au Canada
(voir la pièce 2.2). Les investissements liés à ces nouveaux projets
s’élèveraient à environ 25 milliards de dollars.
Pièce 2.2 Grands projets de pipeline approuvés (depuis 2010) ou à l’étude
par l’Office national de l’énergie
Approuvé
É À l’étude
Vallée du Mackenzie
North Montney
Northern Gateway
Pipelinier d’Edmonton à Hardisty
É
É Remplacement de la canalisation 3
Expansion
de Trans Mountain
É Énergie Est
Keystone XL
Réseau principal Est É
Source : Adaptation de documents de l’Office national de l’énergie
2.3
Parallèlement, les pipelines retiennent davantage l’attention du
public, comme en atteste le nombre croissant de citoyens qui veulent
participer aux audiences d’examen des projets. Divers incidents qui se
sont produits récemment, comme la rupture de pipelines à Kalamazoo,
au Michigan, et près de Fort McMurray, en Alberta, même si ces pipelines
n’étaient pas réglementés par l’Office national de l’énergie, ont contribué à
ce surcroît d’attention. Par ailleurs, des questions comme les changements
climatiques, les émissions de gaz à effet de serre, les effets cumulatifs sur
l’environnement et les effets sur les peuples autochtones du transport par
pipeline suscitent aussi un intérêt accru.
2.4
Le transport en toute sécurité du pétrole et du gaz est essentiel pour
la population canadienne, que ce soit sur le plan économique, social ou
environnemental. Les pipelines doivent faire l’objet d’une surveillance
constante et d’un entretien continu pour s’assurer que leur exploitation
reste sécuritaire, conformément aux règlements et aux conditions
imposées lors de leur approbation.
2
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Rôles et responsabilités
2.5
Office national de l’énergie — L’Office national de l’énergie
réglemente les pipelines depuis 1959. Il a pour mission de réglementer,
dans l’intérêt public canadien, les pipelines ainsi que la mise en valeur et
le commerce de l’énergie. Selon l’Office, « l’intérêt public » correspond à
un équilibre entre les intérêts économiques, environnementaux et sociaux,
lequel change en fonction de l’évolution des valeurs et des préférences de
la société. L’Office est aussi chargé de faire respecter la Loi sur l’Office
national de l’énergie et ses règlements.
2.6
L’Office réglemente près de 73 000 kilomètres de pipelines
et environ 100 compagnies. Il doit notamment surveiller toutes les étapes
du cycle de vie d’un pipeline (voir la pièce 2.3). Il doit, entre autres, vérifier
si les compagnies aménagent et exploitent les pipelines conformément
aux conditions d’approbation imposées et aux règlements applicables. Si
une urgence frappe un pipeline réglementé par l’Office, c’est ce dernier qui
joue le rôle de principal organisme fédéral de réglementation.
Pièce 2.3 Cycle de vie d’un pipeline
Planification /Audiences publiques
Construction
Exploitation
Désactivation, désaffectation
ou cessation d’exploitation
Source : Office national de l’énergie
2.7
Au cours des dernières années, le cadre législatif qui régit
le fonctionnement de l’Office a fait l’objet de nombreux remaniements
importants. En 2012, des modifications ont été apportées à la Loi sur
l’Office national de l’énergie, de sorte que l’Office fait maintenant des
recommandations au ministre des Ressources naturelles sur l’opportunité
d’approuver certains projets de pipelines (ceux qui s’étendent sur plus
de 40 km). L’ultime décision est prise par le gouverneur en conseil.
En 2015, la Loi sur la sûreté des pipelines a été adoptée. Cette loi modifie
diverses dispositions de la Loi sur l’Office national de l’énergie,
Gouverneur en conseil — Le gouverneur général, sur recommandation du Conseil privé,
agit à titre d’organe exécutif officiel pouvant conférer un caractère juridique aux décisions
du Cabinet qui doivent avoir force de loi.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
3
notamment les exigences relatives à la responsabilité financière des
compagnies ainsi que les rôles et responsabilités de l’Office pendant
un incident majeur touchant un pipeline. La Loi entrera en vigueur au
plus tard le 18 juin 2016.
2.8
L’Office a reconnu publiquement être au cœur des débats publics
sur les pipelines au Canada. Il a récemment pris des mesures pour mieux
engager les citoyens dans les débats. C’est ainsi qu’en 2015, il a lancé
son Initiative nationale de mobilisation afin de favoriser le dialogue avec
les Canadiens et de recueillir leurs points de vue sur la manière dont
l’Office pourrait adapter sa stratégie visant à assurer la sécurité des
pipelines et la protection de l’environnement, et sur ses activités publiques
de mobilisation et de communication. Parmi les autres initiatives menées
récemment par l’Office, il faut mentionner une consultation publique sur
la transparence de l’information relative à la gestion des urgences et
l’ouverture de bureaux régionaux, un à Montréal et l’autre à Vancouver.
2.9
Ressources naturelles Canada — Ce Ministère est chargé de
favoriser le développement durable et l’utilisation responsable des
ressources naturelles du Canada, dont les ressources minières,
énergétiques et forestières. Il est responsable de diriger le portefeuille
énergétique : il définit notamment le cadre de la politique énergétique
et la stratégie énergétique du gouvernement. Il met son savoir au service
de l’élaboration de politiques, de la mise en œuvre de règlements, de
la création d’emplois et du respect des engagements pris sur la scène
internationale, et apporte ainsi son soutien au gouvernement dans
ces domaines.
2.10 Ressources naturelles Canada joue un rôle central en ce qui a trait
à l’élaboration de la politique, des lois et de la réglementation fédérales sur
les pipelines. L’Office national de l’énergie est quant à lui chargé de faire
appliquer la législation sur les pipelines.
2.11 Ressources naturelles Canada est aussi le ministère fédéral auquel
incombe la gestion des interruptions d’approvisionnement énergétique.
S’il se produit un incident concernant un pipeline, c’est Ressources
naturelles Canada qui est chargé d’en faire le suivi, d’aviser le
gouvernement fédéral, de le conseiller et de le guider. Pour ce faire,
le Ministère peut être appelé à assurer la liaison avec les gouvernements
des provinces et des territoires touchés ou d’autres parties prenantes
du secteur de l’énergie.
4
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Objet de l’audit
2.12 L’audit a essentiellement porté sur des aspects clés de la surveillance
des pipelines de compétence fédérale qui est exercée par l’Office national
de l’énergie. Plus particulièrement, il visait à déterminer si l’Office :
• vérifiait que les compagnies réglementées se conformaient aux
conditions d’approbation de leurs projets de pipelines et aux
règlements en vigueur;
• était apte à assumer son rôle si une urgence concernant un pipeline
survenait et avait vérifié si les manuels des mesures d’urgence
des compagnies étaient complets et à jour;
• avait évalué sa capacité de s’acquitter de ses responsabilités.
2.13 L’audit est important parce que la population canadienne compte
sur l’Office pour s’assurer que les compagnies se conforment à toutes
les conditions d’approbation des pipelines et aux règlements applicables.
La capacité de l’Office à remplir son rôle et ses responsabilités en matière
de préparation et d’intervention dans les situations d’urgence, appuyée par
des ressources humaines suffisantes, est primordiale pour assurer un
transport sûr et efficient du pétrole et du gaz et réduire au minimum les
risques associés à l’opération de pipelines sur la sécurité des Canadiens et
l’environnement.
2.14 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du présent rapport
(voir les pages 29 à 32), donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la
méthode et les critères de l’audit.
Constatations, recommandations et réponses
Surveiller la conformité des compagnies
Constatation générale 
2.15 Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’Office national de
l’énergie ne surveillait pas adéquatement la conformité des compagnies
aux conditions imposées lors de l’approbation des projets de pipelines.
Même si l’Office a pris des mesures pour renforcer les suivis des écarts
de conformité aux règlements, il reste encore du travail à faire. Nous
avons aussi constaté que l’Office effectuait ses suivis avec des systèmes
de gestion de l’information désuets et inefficaces qui n’étaient pas intégrés
les uns aux autres. Enfin, nous avons constaté que l’Office avait pris
des mesures pour améliorer l’accès du public à l’information sur la
conformité des compagnies aux exigences réglementaires, mais pas sur
leur conformité aux conditions imposées lors de l’approbation des projets
de pipelines.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
5
2.16 Cette constatation est importante parce que les conditions imposées
lors de l’approbation des pipelines et les exigences réglementaires visent
à assurer un aménagement et une exploitation sécuritaires des pipelines.
Il importe donc que l’Office exerce une surveillance efficace de la
conformité réglementaire pour réduire le risque de non-conformité des
compagnies et pour protéger la population canadienne et l’environnement.
Contexte
2.17 À titre d’organisme fédéral de réglementation des oléoducs et
des gazoducs, l’Office joue un rôle de premier plan pour s’assurer que
les compagnies mettent en œuvre les conditions qui leur sont imposées
lors de l’approbation des projets de pipelines. L’approbation de tout projet
de pipeline est en effet subordonnée à la mise en œuvre d’exigences
particulières. Les conditions établies visent souvent à répondre à
des inquiétudes formulées par des parties intéressées au cours du
processus d’approbation. Elles peuvent se rapporter à des questions
environnementales, sociales, économiques ou techniques. Les conditions
sont définies au moment de l’approbation initiale du projet, mais elles
peuvent s’appliquer aux différentes étapes du cycle de vie des pipelines.
2.18 Les conditions d’approbation des pipelines peuvent viser divers
secteurs : la protection d’un habitat essentiel, la communication de
rapports sur les retombées économiques pour les groupes autochtones,
ou encore des exigences en matière de sécurité ou des exigences
techniques, comme la réalisation d’essais sous pression. Le nombre de
conditions imposées lors de l’approbation d’un projet varie. Ainsi,
209 conditions ont été imposées lors de l’approbation du projet Northern
Gateway, alors que 25 conditions ont été définies pour le projet de pipeline
Brunswick. La complexité des conditions varie elle aussi. Une condition
toute simple pourrait par exemple obliger une compagnie à présenter un
calendrier des travaux de construction. Une condition d’une plus grande
complexité pourrait exiger la présentation d’un rapport environnemental
postérieur à la construction décrivant les problèmes environnementaux
survenus au cours des travaux de construction, la situation actuelle à cet
égard et toute mesure ou échéancier proposé pour les régler.
2.19 L’Office a aussi pour mission de vérifier la conformité aux
exigences réglementaires applicables tout au long du cycle de vie des
pipelines. La Loi sur l’Office national de l’énergie et ses règlements,
notamment le Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines
terrestres, prévoient des exigences détaillées dans des domaines comme
l’intégrité des pipelines, la gestion des urgences, la gestion de la sécurité
et la protection de l’environnement. Ces exigences s’appliquent à
tous les pipelines. Alors que les conditions d’approbation visent un
projet de pipelines en particulier, les exigences réglementaires visent
tous les pipelines.
6
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
2.20 L’Office vérifie si les compagnies se conforment aux conditions
imposées lors de l’approbation de leurs pipelines et aux règlements en
vigueur, en effectuant des vérifications de la conformité. Ces vérifications
peuvent prendre la forme d’inspections, d’audits, de réunions,
d’évaluations des exercices d’intervention en cas d’urgence et d’examens
de l’information présentée par les compagnies, notamment les manuels
des mesures d’urgence. Si un écart de conformité est relevé lors d’une
activité de vérification, l’Office doit faire un suivi pour s’assurer que la
compagnie a pris des mesures correctives.
2.21 Pour vérifier si les pipelines sont aménagés et exploités dans l’intérêt
public, l’Office se doit de surveiller la conformité des compagnies aux
conditions d’approbation et aux exigences réglementaires. Pour s’acquitter
de sa mission de surveillance réglementaire, l’Office doit disposer de
systèmes, de méthodes et d’outils adéquats pour surveiller et vérifier
si les compagnies se conforment aux règlements en vigueur et aux
conditions imposées.
2.22 Dans le premier chapitre du rapport de décembre 2011 du
commissaire à l’environnement et au développement durable,
« Le transport de produits dangereux », nous avions constaté que,
dans certains cas, l’Office avait recensé des lacunes et des déficiences
lors de ses activités de vérification de la conformité, mais qu’il n’avait
pas toujours effectué des suivis pour s’assurer que les déficiences relevées
avaient été corrigées. Le commissaire avait alors recommandé à l’Office
d’établir et de mettre en œuvre un plan d’action clair pour redresser la
situation, notamment de prendre des mesures pour assurer et documenter
le suivi des écarts de conformité relevés, et ce, en temps opportun.
L’Office national de l’énergie n’a pas toujours fait un suivi adéquat de la mise en œuvre
des conditions d’approbation des projets de pipelines
Ce que nous avons
constaté
2.23 Nous avons constaté que l’Office avait effectué des suivis adéquats
de la conformité aux conditions d’approbation et les avait documentés
correctement pour environ la moitié (25 sur 49) des cas que nous avons
examinés. Pour les 24 autres cas, soit le suivi effectué manquait
d’exactitude ou n’était pas à jour; soit il manquait des documents clés
dans le dossier; soit les dossiers ne contenaient pas d’analyse finale des
renseignements et des rapports soumis par la compagnie ou de conclusion,
à savoir si la condition avait été respectée entièrement.
2.24 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que
nous avons examiné et porte sur :
• les suivis et la documentation.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
7
Importance de cette
constatation
2.25 Les conditions imposées lors de l’approbation des pipelines
visent à assurer un aménagement et une exploitation sécuritaires
des pipelines. Elles font partie intégrante des décisions d’approbation
d’un pipeline. Elles s’inscrivent au cœur de la décision prise par l’Office
pour déterminer si un projet de pipeline est conforme à l’intérêt public.
Vérifier comme il se doit si une compagnie a respecté les conditions
qui lui ont été imposées est important pour réduire le risque de
non-conformité et assurer la sécurité des Canadiens et la protection
de l’environnement.
Recommandation
2.26 Notre recommandation relativement au secteur examiné est
présentée au paragraphe 2.33.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.27 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office avait
instauré un processus pour surveiller la mise en œuvre des conditions
d’approbation des pipelines. Nous avons aussi vérifié si l’Office avait, dans
le cadre de ce processus, documenté les suivis et les analyses de la
conformité aux conditions.
2.28 Les suivis et la documentation — Pour vérifier le processus
de suivi de la conformité des compagnies aux conditions d’approbation,
nous avons utilisé l’échantillonnage représentatif pour sélectionner
49 conditions parmi les 1 041 conditions imposées lors de l’approbation
des pipelines entre 2000 et 2014. Nous avons aussi analysé l’information
et les documents portant sur la conformité à ces conditions.
2.29 L’Office a effectué un suivi adéquat de la mise en œuvre
de 25 des 49 conditions de notre échantillon. Il a par exemple actualisé
les dossiers de suivi, reçu et consigné en dossier les documents soumis par
les compagnies et documenté son analyse et sa conclusion finale, à savoir
si la condition avait été mise en œuvre à sa satisfaction.
2.30 Dans les 24 autres cas, la mise en œuvre des conditions n’a pas fait
l’objet d’un suivi adéquat et n’a pas été documentée comme il se doit.
Diverses déficiences ont été relevées à cet égard :
• le Système de gestion de l’information sur l’environnement et
la santé (SGIES), soit le système de base dont se sert l’Office pour
faire le suivi de la conformité, était désuet ou inexact;
• il manquait une analyse ou la conclusion de l’Office sur
la conformité de la compagnie;
• l’objectif d’une condition n’a pas été atteint ou n’a pas été documenté
correctement.
8
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
2.31 Ainsi, pour une des conditions de notre échantillon, la compagnie
concernée avait présenté, comme il se doit, des rapports sur l’emploi,
la formation et les débouchés économiques pour les groupes autochtones
au cours de l’étape de la construction. L’Office n’a toutefois pas pu prouver
qu’il avait évalué ces rapports, ni qu’il avait reçu tous les rapports exigés
de la compagnie.
2.32 Lors de l’examen d’un autre dossier, nous avons constaté que
l’Office n’avait pas vérifié si la compagnie s’était conformée à la
condition imposée, à savoir présenter une étude déterminant les effets
sur l’environnement de la rupture d’un pipeline transportant un produit
combustible. Or, ce pipeline est aménagé près d’un habitat de caribou.
Même si plus de dix ans se sont écoulés, les dossiers de l’Office
n’indiquaient toujours pas si la condition imposée avait été respectée.
2.33 Recommandation — L’Office national de l’énergie devrait
systématiquement faire un suivi de la conformité aux conditions
d’approbation des pipelines et documenter correctement ses activités
de suivi. Les dossiers devraient notamment comprendre les avis envoyés
aux compagnies sur l’état d’avancement de la mise en œuvre des
conditions.
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. Même si l’Office
national de l’énergie vérifie déjà si les sociétés respectent les conditions
imposées pour l’approbation d’un pipeline à toutes les étapes du cycle
de vie de celui-ci, il s’engage à documenter ce travail de façon
plus rigoureuse.
D’ici décembre 2016, l’Office améliorera ses processus et les rendra plus
limpides de manière à assurer un suivi et produire une documentation
plus systématiques quant au respect des conditions d’approbation d’un
pipeline par les sociétés, et il donnera une formation aux membres de
son personnel sur les nouveaux processus alors en vigueur.
Dans le contexte des conditions d’approbation d’un pipeline, l’Office
évalue tous les documents déposés par les sociétés et informe
officiellement ces dernières lorsqu’elles ont rempli les conditions en
question. D’ici décembre 2016, il réalisera une analyse visant à
déterminer si un avis officiel aux sociétés à l’égard du degré de réalisation
d’autres types de conditions est approprié, et le cas échéant, il établira
la manière de procéder et le calendrier d’exécution. L’analyse tiendra
compte du fait que certaines conditions d’approbation s’appliquent
de façon continue pendant la totalité ou une partie du cycle de vie
d’un pipeline.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
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L’Office a pris des mesures pour améliorer le suivi des écarts de conformité aux exigences
réglementaires, mais des lacunes persistent
Ce que nous avons
constaté
2.34 Nous avons constaté que l’Office avait pris des mesures pour
améliorer le suivi des écarts de conformité aux exigences réglementaires.
Nous avons cependant constaté que pour 22 des 42 vérifications de
la conformité que nous avons examinées, l’Office avait manqué de
cohérence ou n’avait pas documenté ses travaux correctement. Ainsi,
l’information sur les suivis était désuète ou inexacte; les délais des suivis
effectués variaient; ou l’analyse ou les conclusions de l’Office sur
la conformité de la compagnie n’avaient pas été consignées en dossier.
2.35 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce
que nous avons examiné et porte sur :
• le suivi par l’Office des écarts de conformité.
Importance de cette
constatation
2.36 Une des missions fondamentales de l’Office est de vérifier si les
compagnies aménagent et exploitent les pipelines dans le respect des
exigences réglementaires applicables. Les travaux de vérification de la
conformité effectués par l’Office, notamment le suivi et la documentation
des activités de surveillance de la conformité et des écarts de conformité,
sont essentiels pour s’assurer que les pipelines sont aménagés et exploités
de façon sécuritaire et ce, tant pour la population que l’environnement.
Recommandation
2.37 Notre recommandation relativement au secteur examiné est
présentée au paragraphe 2.44.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.38 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office avait
donné suite à la recommandation que nous avions formulée dans le
Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable
(décembre 2011), chapitre 1 « Le transport de produits dangereux » et
avait pris des mesures pour s’assurer que les compagnies réglementées
prenaient les mesures correctives qui s’imposaient. Pour ce faire, nous
avons examiné si l’Office avait réalisé, en temps opportun, le suivi des
déficiences recensées lors de ses activités de vérification de la conformité
et s’il avait documenté ses travaux.
2.39 Le suivi par l’Office des écarts de conformité — Des représentants
de l’Office nous ont indiqué qu’ils avaient comblé les lacunes et corrigé les
déficiences recensées lors de notre audit de 2011. L’Office a défini un plan
de mesures correctives qui prévoyait des améliorations aux systèmes et
méthodes dont il se sert pour faire le suivi des écarts de conformité relevés.
L’Office a notamment instauré une nouvelle procédure de suivi des
vérifications de la conformité.
10
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
2.40 Depuis notre dernier audit, l’Office a réalisé près de
950 vérifications de la conformité (entre 2012 et 2014) et a recensé
252 écarts de conformité. Afin de vérifier si l’Office avait pris des
dispositions pour s’assurer que les compagnies avaient mis en œuvre des
mesures correctives, nous avons utilisé l’échantillonnage représentatif
pour sélectionner 42 cas parmi les 252 écarts de conformité recensés.
Nous avons analysé l’information et les documents consignés en dossier
par l’Office pour les vérifications de notre échantillon.
2.41 Lors de l’examen de ces 42 dossiers, nous avons relevé 22 cas où
les activités de suivi des vérifications de conformité n’avaient pas été
systématiquement menées ou correctement documentées. Par exemple :
• l’information sur les suivis était désuète ou inexacte;
• aucun élément de preuve ne montrait que la compagnie avait pris
des mesures correctives;
• les délais des suivis effectués par l’Office variaient;
• il manquait une analyse ou une conclusion finale sur la conformité
de la compagnie.
2.42 Au cours de l’audit, les compagnies nous ont indiqué que souvent
elles ne savaient pas avec certitude si l’Office était entièrement satisfait
des mesures correctives prises, car il ne leur communiquait pas toujours
sa conclusion finale.
2.43 Dans un cas, par exemple, l’Office avait détecté, lors d’une
inspection, diverses fuites de soufre liquide. L’Office avait reçu un plan
correctif de la compagnie, mais il n’avait pas déterminé si les mesures
correctives avaient effectivement été mises en œuvre par la compagnie.
Dans un autre cas, nous avons constaté qu’une compagnie avait mis en
œuvre des mesures correctives et transmis les documents exigés en 2013,
mais que l’Office n’avait pas mis à jour l’information dans son système
de suivi.
2.44 Recommandation — L’Office national de l’énergie devrait
systématiquement vérifier si les compagnies procèdent, dans les délais
prescrits, à la mise en œuvre de mesures pour corriger les écarts de
conformité relevés. Lorsque les mesures prises sont satisfaisantes,
il devrait par ailleurs en informer les compagnies. L’Office devrait intégrer
ces travaux aux améliorations qui doivent être apportées à ses systèmes
de gestion de l’information.
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. L’Office national de
l’énergie assure le suivi de toutes les situations de non-conformité relevées
et vérifie si des mesures correctives ont été prises pour les corriger. II a déjà
beaucoup progressé lorsqu’il s’agit de permettre une vérification plus
systématique de la mise en œuvre des mesures correctives et il s’engage
à poursuivre dans cette voie.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
11
D’ici juin 2016, il apportera de nouvelles améliorations à ses
processus de suivi des mesures correctives de manière à les rendre
plus limpides et à tirer profit du travail qu’il a déjà accompli à cet
égard. Toujours d’ici juin 2016, l’Office apportera des éclaircissements
au sujet des conséquences auxquelles les sociétés peuvent s’attendre
si elles ne prennent pas les mesures correctives prescrites dans les
délais requis.
L’Office communique de différentes façons, notamment au moyen
d’ordonnances et d’ordres d’un inspecteur, ses attentes et ses exigences
aux sociétés lorsque celles-ci doivent corriger des situations de
non-conformité. La date de juin 2016 vaut également pour des
améliorations à apporter aux processus et aux outils de l’Office de
manière à ce que, au besoin, il informe de façon cohérente les sociétés
lorsqu’il juge que les mesures correctives qu’il leur a imposées ont été
prises, et il donnera une formation aux membres de son personnel
sur les processus mis à jour.
Les systèmes de gestion de l’information de l’Office pour surveiller la conformité
des compagnies n’étaient pas adéquats
Ce que nous avons
constaté
2.45 Nous avons constaté que l’Office était aux prises avec des
difficultés importantes et généralisées à l’égard des outils de gestion
de l’information qu’il utilise pour vérifier la conformité des compagnies.
L’Office enregistre les informations sur les suivis réglementaires et la
conformité des compagnies de diverses façons et dans divers systèmes
qui ne communiquent pas entre eux. Ces outils n’étaient ni intégrés,
ni actualisés, ni efficaces. Par exemple, le principal système utilisé par
l’Office, le Système de gestion de l’information sur l’environnement
et la santé (SGIES), a une capacité d’intégration limitée avec les autres
systèmes de l’Office qui contiennent de l’information sur la conformité
des compagnies. L’Office reconnaît le problème et admet qu’il y a une
inadéquation entre ses systèmes de gestion de l’information et ses
besoins opérationnels.
2.46 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce
que nous avons examiné et porte sur :
• les difficultés dans la gestion de l’information;
• les mesures prises pour améliorer la situation.
Importance de cette
constatation
12
Rapport 2
2.47 Cette constatation est importante parce que la gestion de
l’information est un élément fondamental des suivis de la conformité
réglementaire que doit effectuer l’Office. La stratégie de réglementation
axée sur les risques de l’Office repose sur l’information obtenue sur les
compagnies et les pipelines qu’il réglemente. L’Office doit donc pouvoir
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
compter sur des systèmes et des processus de gestion de l’information
adaptés à ses besoins pour faire le suivi de ses activités de surveillance
de la conformité des compagnies.
Recommandation
2.48 Notre recommandation relativement au secteur examiné est
présentée au paragraphe 2.54.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.49 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office
disposait de systèmes et de processus pour surveiller et documenter
la conformité aux conditions d’approbation des projets de pipelines et
les suivis des écarts de conformité des compagnies à l’égard des exigences
réglementaires.
2.50 Les difficultés dans la gestion de l’information — L’Office a
éprouvé des difficultés considérables à l’égard de ses outils et de ses
systèmes de gestion de l’information. Le manque d’interconnexion des
systèmes et méthodes de gestion de l’information de l’Office a posé des
problèmes et entraîné des retards. L’Office a déterminé que l’inadéquation
entre ses systèmes ou méthodes de gestion et de technologie de
l’information et ses besoins opérationnels constituait un risque
d’entreprise.
2.51 Ainsi, la liste des pipelines approuvés et de leurs conditions
d’approbation qui nous avait été transmise initialement pour la période
entre 2000 et 2014 ne comprenait pas les plus récents pipelines. Certains
de ceux-ci étaient certes consignés ailleurs sur des feuilles de suivi
distinctes, mais l’information dans le système SGIES n’était de toute
évidence pas à jour, ce qui a forcé l’Office à procéder à de vastes recherches
manuelles pour déterminer si les compagnies avaient bel et bien pris les
mesures correctives requises.
2.52 Dans le cadre de nos travaux d’audit, nous nous sommes entretenus
avec plusieurs membres du personnel de l’Office. Ceux-ci nous ont décrit
divers problèmes, comme la difficulté d’accéder aux données et la nécessité
de saisir et de récupérer les données manuellement. Ces problèmes
alourdissent la charge administrative du personnel, et occasionnent des
risques d’erreur et des retards dans le traitement des documents.
2.53 Les mesures prises pour améliorer la situation — L’Office a reconnu
que le chemin de l’amélioration de ses systèmes de gestion de l’information
avait été semé d’embûches. En 2009 et de nouveau en 2011, l’Office a cerné
des mesures pour améliorer les systèmes, mais aucun des projets prévus n’a
été mis en œuvre. En 2011, l’Office a indiqué que la conception du Système
de gestion de l’information sur l’environnement et la santé (SGIES) ne
répondait pas, et ne répondrait jamais, aux besoins de l’Office national de
l’énergie. Au moment de l’audit, l’Office a de nouveau pris certaines
mesures pour régler ses problèmes de gestion de l’information, mais il
n’avait aucun plan officiel ni budget prévu à cette fin.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
13
2.54 Recommandation — L’Office national de l’énergie devrait évaluer et
combler ses besoins en matière de gestion de l’information et de données.
Ce faisant, il devrait s’assurer que ses besoins à cet égard sont adaptés aux
impératifs de ses processus opérationnels essentiels.
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. En 2015, l’Office
national de l’énergie a pris des mesures importantes afin de moderniser
ses systèmes à l’égard de certains processus opérationnels critiques,
notamment en créant un système de signalement d’événement en ligne
et au moyen de l’application électronique ORCA, portant sur les exigences
réglementaires propres au secteur des opérations. L’élaboration de ces
systèmes a permis à l’Office d’apporter des éclaircissements pour ce qui
est des données et de l’information dont il a besoin dans les rapports
d’incident ainsi qu’au moment des inspections.
L’Office continuera de chercher à s’améliorer dans le domaine de la gestion
des données. Au cours de l’exercice 2016-2017, il passera aux étapes
suivantes d’évaluation de ses besoins en gestion de l’information et des
données dans le but d’y satisfaire. Un système intégré plus exhaustif
permettra de mieux répondre aux besoins de l’Office en gestion de
l’information et des données pour ses processus opérationnels critiques
comme les inspections, les audits et la mise en application.
L’Office a amélioré l’accès du public à l’information sur la conformité des compagnies aux
exigences réglementaires, mais pas aux conditions d’approbation
Ce que nous avons
constaté
2.55 Nous avons constaté que l’Office avait pris des mesures pour
améliorer l’accès du public à l’information sur la conformité des
compagnies aux exigences réglementaires. En 2011, il a notamment
commencé à mettre en ligne de l’information sur ses activités de
vérification de la conformité. En mars 2014, l’Office a publié son
Tableau de bord sur le rendement en matière de sécurité et
d’environnement. Ce tableau présente des données sur la sécurité et
la protection de l’environnement, comme le nombre de blessures signalées
par les compagnies à l’Office.
2.56 Nous avons cependant constaté que la manière dont l’information
sur la conformité des compagnies aux conditions d’approbation était
présentée faisait obstacle à l’accès du public. Au cours de l’audit, l’Office
nous a fait savoir qu’il prévoyait apporter des améliorations en vue de
permettre la consultation de cette information dans de meilleures
conditions et en temps opportun.
2.57 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce
que nous avons examiné et porte sur :
• l’accès du public à l’information sur la conformité des compagnies.
14
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Importance de cette
constatation
2.58 Cette constatation est importante parce qu’il ne saurait y avoir
de transparence ni de reddition de comptes sans un accès opportun, facile
et convivial à l’information. L’accès à l’information est aussi primordial
pour établir et préserver la confiance des citoyens envers l’Office en tant
qu’organisme de réglementation. Cela est particulièrement vrai
aujourd’hui alors que les pipelines suscitent autant de débats publics.
Recommandation
2.59 Notre recommandation relativement au secteur examiné est
présentée au paragraphe 2.63.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.60 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office avait
donné au public l’accès à l’information sur la conformité des compagnies
aux conditions d’approbation et à d’autres exigences réglementaires.
2.61 L’accès du public à l’information sur la conformité des
compagnies — L’Office a mis en ligne le Tableau de bord sur le rendement
en matière de sécurité et d’environnement en 2014 et a publié d’autres
renseignements sur la conformité ailleurs sur son site Web, notamment
dans la rubrique « Quoi de neuf ». Il fait preuve de transparence en
publiant des renseignements sur ses activités de conformité et de mise
en application.
2.62 L’Office n’a cependant pas publié d’information sur la conformité des
compagnies aux conditions d’approbation dans ce nouveau tableau de bord.
L’Index des documents de réglementation présente certains renseignements
sur la mise en œuvre des conditions, mais il est difficile et compliqué de
s’y retrouver. L’Office ne possédait pas de méthodes officielles pour indiquer
au public, en temps opportun et de manière claire, si les compagnies se
conformaient aux conditions d’approbation. Les représentants de l’Office
nous ont indiqué que l’Office s’employait à améliorer ce secteur, mais que
ces démarches venaient à peine de commencer.
2.63 Recommandation — L’Office national de l’énergie devrait améliorer
l’accès du public à l’information sur la conformité des compagnies aux
conditions d’approbation des pipelines. Plus particulièrement, il devrait
s’assurer que la conception de son site Web soit axée sur l’utilisateur afin
de permettre aux citoyens de consulter et d’utiliser rapidement
l’information mise en ligne.
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. À l’heure actuelle,
l’Office national de l’énergie publie sur son site Web des renseignements
clés sur la conformité et la mise en application, cherchant ainsi à fournir
toute l’information pertinente sur les mesures qu’il prend à cet égard
d’une manière claire et accessible. En outre, son site Web contient déjà
certaines données sur le respect des conditions d’approbation des pipelines
par les sociétés et cette information sera bonifiée. D’ici décembre 2016,
l’Office commencera à mettre en œuvre son plan visant à faciliter l’accès
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
15
du public aux renseignements sur le degré de réalisation des conditions
d’approbation des pipelines. Tout cela se fera dans l’optique de son
engagement à améliorer ses processus et à les rendre plus limpides de
manière à ce que le respect de telles conditions par les sociétés soit vérifié
et documenté, de façon systématique et cohérente.
Préparation aux situations d’urgence
Constatation générale 
2.64 Dans l’ensemble, nous avons constaté que même si l’Office jouait
bien son rôle d’organisme fédéral principal de réglementation lors des
interventions d’urgence liées aux pipelines dans les secteurs examinés,
il y avait place à des améliorations importantes. Nous avons en effet
constaté que l’Office pourrait consolider les résultats de ses évaluations
des risques dans le but d’étayer son plan de gestion des urgences lié à son
secteur de responsabilité. Par ailleurs, même si l’Office a amélioré son
processus d’examen des manuels des mesures d’urgence des compagnies
depuis notre dernier audit, le tiers des manuels examinés révélait toujours
l’absence d’éléments d’information importants. Nous avons aussi noté
que l’Office avait élaboré et publié une carte interactive des déversements
et des autres incidents concernant les pipelines.
2.65 Cette constatation est importante parce que les incidents liés aux
pipelines pourraient causer de sérieux dommages environnementaux et
nuire possiblement à la santé de la population. En vertu de la Politique
fédérale en matière de gestion des urgences, les institutions publiques sont
tenues d’élaborer un plan de gestion des mesures d’urgence propres à leur
secteur de responsabilités. Ce plan doit reposer sur une évaluation de tous
les risques. La consolidation de toutes les activités d’évaluation des risques
menées par l’Office sera essentielle pour lui permettre d’assumer ses
nouvelles responsabilités, notamment de prendre des mesures d’urgence
dans certaines situations, lorsque la Loi sur la sûreté des pipelines entrera
en vigueur d’ici juin 2016.
Contexte
2.66 Des fuites de pipeline et des déversements de pétrole sont survenus
à divers endroits au Canada. Même s’il s’agissait surtout de petits
déversements, les incidents liés à des pipelines peuvent mettre les
populations en danger et contaminer les écosystèmes.
2.67 Le nombre d’incidents liés à des pipelines varie d’une année à
l’autre. Toutefois, seule une faible proportion des incidents sont jugés
« importants » (voir la pièce 2.4). L’Office tire sa définition de « incident
important » de la réglementation. Il s’agit d’un événement grave qui
entraîne notamment :
• une rupture;
16
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
• un incendie ou une explosion qui rend inexploitable un pipeline
ou une installation;
• un déversement d’hydrocarbures (à faible pression de vapeur)
excédant 1,5 mètre cube qui s’étend au-delà des limites de
la propriété de la compagnie ou de son emprise;
• la perte d’une vie humaine ou une blessure grave.
Pièce 2.4 Incidents survenus sur des pipelines réglementés par l’Office
de 2008 à 2014
Nombre d’incidents
160
140
120
Incidents importants
100
Autres incidents
80
60
40
20
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Année
Source : Office national de l'énergie
2.68 En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, il incombe à chaque
ministre de déterminer les risques qui sont propres à son secteur de
responsabilités ou qui y sont liés, et d’élaborer et de mettre à jour, à
l’essai et en œuvre des plans de gestion des urgences à l’égard de ces
risques. La Politique fédérale sur la gestion des urgences oblige quant à
elle les institutions publiques à élaborer des plans de gestion des urgences
propres à leur secteur de responsabilités en se fondant sur une évaluation
tous risques. Ce plan doit prévoir des mesures d’atténuation ou
de prévention et des actions de préparation, d’intervention et
de rétablissement.
Évaluation tous risques — Un processus qui aide l’organisme à déterminer, à analyser et à
établir l’ordre de priorités de tout un éventail de menaces malveillantes ou non. Le processus
tient compte des vulnérabilités associées à des risques précis. Il permet aussi de déterminer
les conséquences possibles d’une menace et les moyens d’atténuer les risques. « Tous
risques » se dit de la gamme complète des risques, qu’ils soient naturels (comme un
phénomène météorologique violent ou un séisme) ou d’origine humaine (comme une
attaque terroriste ou un bris d’équipement).
Source : Sécurité publique Canada
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
17
2.69 En cas d’incident, il est primordial que les divers partenaires
coordonnent leurs actions pour prendre les mesures qui s’imposent. Une
participation active de toutes les parties prenantes du domaine de même
que des ententes de partenariat peuvent jouer un rôle prépondérant pour
traiter des problèmes liés à un chevauchement de compétences ou à des
territoires adjacents, atteindre des objectifs réglementaires communs et
améliorer la communication.
2.70 Aux termes de la Loi sur l’Office national de l’énergie et de ses
règlements, les compagnies se doivent d’établir des programmes de gestion
des urgences pour leurs pipelines. L’Office est chargé de demander aux
compagnies qui sont assujetties à la réglementation fédérale de rendre
compte de l’exploitation sécuritaire de leurs pipelines, ce qui comprend
les mesures d’urgence. Pour ce faire, l’Office passe en revue les manuels
des mesures d’urgence des compagnies afin de s’assurer qu’ils contiennent
tous les renseignements requis et qu’ils sont à jour. Lors de notre audit
de 2011 sur le transport des produits dangereux, nous avions constaté que
même si l’Office avait relevé des lacunes et des déficiences dans les
manuels, peu d’éléments nous permettaient de penser qu’il avait fait
des suivis auprès des compagnies pour s’assurer que ces problèmes avaient
été corrigés.
2.71 Un rapport publié en août 2013 par le Comité sénatorial permanent
de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles —
Transporter l’énergie en toute sécurité — soulignait toute l’importance
de la communication d’information pour gagner la confiance du public.
Le rapport recommandait que les organismes de réglementation comme
l’Office national de l’énergie collaborent afin de rendre accessibles des
données historiques et à jour sur les déversements et les accidents.
2.72 Dans le discours du Trône prononcé en 2013, le gouvernement
s’engageait à accroître les normes canadiennes de sécurité pour les
pipelines. La Loi sur la sûreté des pipelines, qui fait suite à cet
engagement, a été adoptée le 18 juin 2015. Elle entrera en vigueur au plus
tard le 18 juin 2016. Cette loi modifie la Loi sur l’Office national de
l’énergie en conférant de nouveaux pouvoirs à l’Office, notamment celui
de prendre en charge les mesures d’urgence dans certaines circonstances à
la place des compagnies.
L’Office pourrait consolider ses activités d’évaluation des risques dans son plan de gestion
des urgences
Ce que nous avons
constaté
18
Rapport 2
2.73 Nous avons constaté que l’Office avait recensé et évalué de diverses
façons les risques associés à l’exploitation des pipelines. L’Office tient
compte, par exemple, des risques associés au pipeline lors de l’examen de
projets, il surveille les évaluations des risques réalisées par les compagnies
pour leurs pipelines et il applique un modèle de risques pour cibler ses
activités de vérification de la conformité. Nous avons par ailleurs constaté
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
que l’Office pourrait consolider les résultats de ses diverses activités
d’évaluation des risques dans une évaluation tous risques, et ainsi mieux
étayer son plan de gestion des urgences.
2.74 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de
ce que nous avons examiné et porte sur :
• l’identification des risques;
• les ententes de partenariat.
Importance de cette
constatation
2.75 Cette constatation est importante parce que l’identification et
l’évaluation des risques forment la base de la planification des mesures
de prévention et de préparation des interventions en cas d’urgence et
éclairent aussi la prise de décisions. Les évaluations des risques sont
vitales pour déterminer la probabilité qu’un incident survienne et se
préparer à faire face aux conséquences possibles. Ceci comprend
l’identification des pipelines qui pourraient nécessiter une plus grande
surveillance et un plus grand contrôle réglementaire, et l’utilisation
des ressources de l’Office selon les priorités ainsi établies. Il importe aussi
que les risques soient évalués en continu et que les plans de gestion des
urgences soient adaptés en conséquence.
2.76 Il sera particulièrement important que l’Office national de l’énergie
procède à la consolidation des risques dans le contexte de la Loi sur la
sûreté des pipelines, puisque celle-ci lui confère des responsabilités
supplémentaires dans le secteur des interventions en cas d’urgence.
Recommandation
2.77 Notre recommandation relativement au secteur examiné est
présentée au paragraphe 2.83.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.78 Ce que nous avons examiné — Dans le cadre de notre examen des
rôles et responsabilités à l’égard des interventions en cas d’urgence, nous
avons vérifié si l’Office avait recensé les risques liés aux incidents associés
aux pipelines, incluant si des ententes de partenariat avaient été conclues.
Nous avons aussi examiné le rôle joué par Ressources naturelles Canada
en ce qui a trait à la gestion des urgences liées aux pipelines.
2.79 L’identification des risques — L’Office recense et évalue les risques
de diverses façons. Par exemple, il tient compte des risques lorsqu’il
examine les projets de pipelines soumis, il surveille les évaluations des
risques réalisées par les compagnies et il évalue leurs plans d’urgence.
L’Office détermine aussi ses plans et activités de vérification de la
conformité en fonction des risques, notamment les audits et les
inspections à effectuer. En tant qu’organisme fédéral de réglementation,
l’Office est bien placé pour avoir une vue d’ensemble des risques combinés
que posent les pipelines de compétence fédérale. En consolidant les
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
19
résultats de ses diverses activités d’évaluation des risques dans une
évaluation tous risques, l’Office pourrait mieux étayer son plan de gestion
des urgences. Nous sommes d’avis qu’il s’agit d’une étape importante pour
préparer l’Office à assumer les nouvelles responsabilités qui lui seront
conférées aux termes de la Loi sur la sûreté des pipelines.
2.80 Ressources naturelles Canada est le ministère fédéral qui est chargé
du portefeuille énergétique du Canada. Il lui incombe aussi d’assurer la
gestion des interruptions dans l’approvisionnement énergétique. Quand
survient un incident lié à un pipeline, Ressources naturelles Canada est
chargé de surveiller et d’évaluer l’incident, ainsi que de donner des avis
et d’adresser des recommandations au Cabinet et aux autres acteurs du
gouvernement. Le Ministère a aussi des responsabilités au chapitre de
l’élaboration de la politique fédérale en matière de pipelines qui est, à
terme, mise en œuvre grâce à la Loi sur l’Office national de l’énergie et
au cadre stratégique de l’Office.
2.81 Les ententes de partenariat — De nombreuses entités pourraient
être appelées à intervenir si un grave accident survenait sur un pipeline.
L’Office est le principal organisme fédéral de réglementation, mais il doit
coordonner ses efforts avec ceux des parties prenantes du secteur, d’autres
ministères fédéraux, comme Ressources naturelles Canada et Sécurité
publique Canada, ainsi que les gouvernements provinciaux et les autorités
municipales.
2.82 L’Office a conclu des ententes de partenariat pour les interventions
d’urgence visant des pipelines terrestres avec deux provinces : l’Alberta
(en 2010) et la Colombie-Britannique (en 2007). L’Office a conclu des
ententes officielles avec des partenaires fédéraux comme Ressources
naturelles Canada et le Bureau de la sécurité des transports du Canada,
et il négocie actuellement une entente avec la Garde côtière canadienne.
L’Office fait mention de ces ententes de partenariat dans ses plans et
procédures de gestion des urgences. Comme le réseau de pipelines traverse
le pays, l’Office pourrait envisager de nouer des relations semblables avec
d’autres partenaires provinciaux et fédéraux au besoin.
2.83 Recommandation — Afin d’être prêt à assumer les nouvelles
responsabilités qui lui seront conférées aux termes de la Loi sur la sûreté
des pipelines (qui entrera en vigueur d’ici juin 2016), l’Office national de
l’énergie, de concert avec Ressources naturelles Canada, devrait consolider
les risques recensés dans le cadre de ses diverses activités d’évaluation
des risques dans une évaluation tous risques afin d’étayer son plan de
gestion des urgences.
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. L’évaluation des
risques fait partie intégrante de la gestion des situations d’urgence et du
processus décisionnel de l’Office national de l’énergie, qui mène diverses
activités en ce sens et qui est tout à fait prêt à intervenir en cas d’urgence
mettant en cause un pipeline. II continue d’évaluer les risques dans le
20
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
cadre de son rôle de surveillance réglementaire, à l’intérieur d’une
démarche intégrée à l’échelle de tout le gouvernement.
L’Office considère que la gestion des situations d’urgence est prioritaire
et nécessite une coordination entre les différents partenaires pour être
efficace. II a cerné et mis en œuvre de façon proactive des mesures
précises visant une amélioration non seulement dans des secteurs dont
il est responsable, mais aussi dans le but d’exercer son leadership afin de
réunir toutes les parties prenantes pertinentes.
L’Office juge favorablement la Loi sur la sûreté des pipelines, une mesure
de renforcement de la législation qui donne accès à davantage d’outils
pour la protection des Canadiens et de l’environnement.
Dans l’intérêt d’une amélioration continue, l’Office apprécie la
recommandation du BVG. En rapport avec ses autres projets clés de
gestion des situations d’urgence qui sont en cours, il consolidera, d’ici
juin 2016, les résultats des diverses activités d’évaluation des risques
dont il s’acquitte pour remplir son mandat en un seul document central,
et ce faisant il consultera Ressources naturelles Canada au besoin. Cette
consolidation permettra d’expliquer de quelle manière les activités
d’évaluation des risques de l’Office sont intégrées aux autres mesures
de préparation clés qu’il prend, du type par exemple des marches à suivre
pour une intervention d’urgence.
L’Office a amélioré son processus d’examen des manuels des mesures d’urgence,
mais il manquait des éléments dans le tiers des manuels
Ce que nous avons
constaté
2.84 Nous avons constaté que l’Office avait amélioré son processus
d’examen des manuels des mesures d’urgence des compagnies depuis
notre audit de 2011 sur le transport des produits dangereux. Cependant,
les constatations faites à partir de notre échantillon donnent à penser qu’il
reste des déficiences pour ce qui est de s’assurer que les mesures d’urgence
sont complètes et à jour. Ainsi, sur les 30 manuels de notre échantillon,
10 n’étaient toujours pas assortis de la documentation nécessaire.
2.85 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que
nous avons examiné et porte sur :
• le suivi de notre audit de 2011;
• les exigences en matière de présentation des manuels des mesures
d’urgence par les compagnies.
Importance de cette
constatation
2.86 Cette constatation est importante parce que les manuels des
mesures d’urgence décrivent les mesures que chaque compagnie prévoit
prendre en cas d’urgence. L’Office doit s’assurer que les manuels sont
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
21
complets et à jour afin que les compagnies puissent, le cas échéant,
disposer d’un plan d’urgence clair.
Recommandation
2.87 Nous n’avons formulé aucune recommandation relativement à ce
secteur d’examen.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.88 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office avait
pris des mesures pour s’assurer que chacune des compagnies disposait
d’un manuel des mesures d’urgence complet qui était régulièrement mis
à jour, conformément aux recommandations formulées dans notre audit
de 2011 sur le transport des produits dangereux.
2.89 Le suivi de notre audit de 2011 — Dans notre audit de 2011 sur le
transport des produits dangereux, nous avions relevé des déficiences dans
l’examen fait par l’Office des manuels des mesures d’urgence des
compagnies. Dans son plan de mesures correctives, l’Office avait prévu
apporter des améliorations à son processus d’examen des manuels. Pour
vérifier si l’Office avait réalisé des progrès pour s’assurer que les manuels
étaient complets, nous avons examiné un échantillon représentatif
composé de 30 manuels, parmi les 66 manuels examinés par l’Office.
2.90 Nous avons constaté que l’Office avait relevé des déficiences
dans 25 de ces manuels (voir la pièce 2.5). Les déficiences portaient entre
autres sur les descriptions et l’emplacement des équipements d’urgence,
les voies d’évacuation d’urgence et les procédures de fermeture des
pipelines. L’Office a effectué un suivi auprès de la compagnie concernée
dans 19 cas. Et, à terme, les déficiences ont été corrigées dans 15 manuels,
une amélioration par rapport à 2011. L’Office a examiné une plus grande
proportion de manuels, soit 75 % en 2015, comparativement à 61 % lors
de notre audit de 2011.
Pièce 2.5 Les examens de l’Office ont permis de corriger un plus grand
nombre de déficiences dans les manuels des compagnies
Résultats de l'audit
2011
2015
83
88
51 (61 %)
66 (75 %)
Taille de l’échantillon
30
30
Déficiences relevées
30
25
Compagnies informées de déficiences
3
19
1 (3 %)
15 (60 %)
Nombre de compagnies réglementées
qui doivent avoir un manuel des mesures
d’urgence (selon l’Office)
Nombre d’examens réalisés
Déficiences corrigées
22
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
2.91 Même si le processus d’examen des manuels de l’Office s’est
amélioré, notamment par l’intégration de directives, de modèles et de
cours de formation, le tiers des examens relevait l’absence d’éléments
importants, notamment :
• le suivi effectué par l’Office des déficiences signalées;
• les mesures prises par la compagnie pour corriger les déficiences
relevées par l’Office;
• la confirmation de l’Office que les modifications apportées étaient
satisfaisantes.
2.92 Les exigences de soumission des manuels des mesures d’urgence
par les compagnies — Au cours de l’audit, l’Office a modifié ses exigences
en matière de soumission des manuels des mesures d’urgence. Au lieu
d’exiger que les compagnies déposent des versions papier des manuels mis
à jour au besoin, l’Office exige désormais que les compagnies soumettent
au moins une fois l’an des copies électroniques et papier de leur manuel
ou une lettre indiquant qu’elles n’ont apporté aucune modification à leur
manuel. Cette nouvelle exigence vise à donner à l’Office l’assurance qu’il a
les versions les plus à jour des manuels et elle permettra à son personnel
d’avoir accès rapidement au manuel approprié lors d’un incident afin de
s’assurer que la compagnie en cause suit bel et bien ses mesures d’urgence.
L’Office a donné accès au public à l’information sur les incidents liés aux pipelines
Ce que nous avons
constaté
2.93 Nous avons constaté que l’Office avait élaboré une carte interactive
sur les déversements et les incidents, et l’avait mise à la disposition
du public.
2.94 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce
que nous avons examiné et porte sur :
• la carte interactive en ligne de l’Office sur les incidents.
Importance de cette
constatation
2.95 Cette constatation est importante parce qu’il est primordial que le
public puisse avoir accès, en temps opportun, à des renseignements fiables
sur les déversements et les incidents si l’on veut accroître la transparence
et la confiance des citoyens.
Recommandation
2.96 Nous n’avons formulé aucune recommandation relativement à ce
secteur d’examen.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.97 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office avait
mis des renseignements fiables sur les déversements et les incidents à
la disposition du public.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
23
2.98 La carte interactive en ligne de l’Office sur les incidents — Nous
avons constaté, au cours de notre audit, que l’Office avait publié sur son
site Web une carte interactive présentant de l’information historique sur
les incidents. La carte indique notamment l’emplacement et la date de la
fuite, le centre habité le plus près et le volume de produit déversé. Nous
avons noté que l’Office avait instauré une procédure de contrôle de qualité
pour surveiller l’exactitude des données ainsi publiées sur les incidents.
Il s’agit d’une mesure importante visant à uniformiser la publication de
données historiques sur les incidents et les déversements.
2.99 Toutefois, la carte ne donne pas de renseignements sur les incidents
qui surviennent à l’extérieur du champ de compétence de l’Office. Les
parties prenantes et d’autres organismes, comme l’Alberta
Energy Regulator, l’Association canadienne des pipelines d’énergie et
le Bureau de la sécurité des transports du Canada, recueillent eux aussi
de l’information sur les incidents liés à des pipelines. L’Office national
de l’énergie pourrait vouloir discuter avec ses partenaires du bien-fondé
d’une carte unique qui intégrerait toute l’information sur les incidents.
Capacité
Des problèmes de recrutement et de maintien en poste du personnel clé persistent à
l’Office
Constatation générale 
2.100 Dans l’ensemble, nous avons constaté que même si l’Office national
de l’énergie avait pris des mesures pour régler les problèmes qui se
posaient, il a éprouvé des difficultés à recruter et à maintenir en poste
des employés qualifiés et expérimentés, surtout dans certains métiers très
recherchés, comme l’ingénierie.
2.101 Cette constatation est importante parce que l’Office doit pouvoir
compter sur une expertise particulière pour approuver les projets de
pipelines et vérifier si les pipelines sont aménagés et exploités en toute
sécurité.
2.102 Notre analyse à l’appui de cette constatation rend compte de ce que
nous avons examiné et porte sur :
• les difficultés à attirer du personnel et à le maintenir en poste;
• les mesures prises pour surmonter ces difficultés.
Contexte
24
Rapport 2
2.103 Les ressources humaines et financières de l’Office ont augmenté
au cours des cinq dernières années (voir la pièce 2.6). Le nombre
d’équivalents temps plein comprend les employés à temps partiel et
à temps plein nommés pour une période indéterminée, ainsi que les
employés nommés pour une période déterminée.
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Pièce 2.6 Les ressources de l’Office national de l’énergie ont augmenté de
l’exercice 2010-2011 à l’exercice 2014-2015
Dépenses (en millions de dollars)
Nombre d’équivalents temps plein
100
500
80
400
60
300
40
200
20
100
0
0
2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Exercice
2010-11
2011-12
2012-13
2013-14
2014-15
Exercice
Source : Office national de l’énergie
2.104 À la suite du remaniement de la Loi sur l’Office national de l’énergie,
l’Office a fait état au cours de l’exercice 2013-2014 d’une augmentation
du nombre de ses inspections de sécurité annuelles, qui est passé
de 100 à 150, et du nombre de ses audits, qui est passé de 3 à 6. Par
ailleurs, l’Office a aussi connu une augmentation de sa charge de travail
résultant de la multiplication des activités de surveillance de la conformité
et de la complexité des nouveaux projets de pipelines soumis. Si de
nouveaux projets sont approuvés et mis en exploitation, la charge de
travail de l’Office s’accroîtra de nouveau.
Recommandation
2.105 Notre recommandation relativement au secteur examiné est
présentée au paragraphe 2.114.
Analyse pour appuyer
la constatation
2.106 Ce que nous avons examiné — Nous avons vérifié si l’Office
avait évalué qu’il avait la capacité nécessaire pour assumer les rôles et
responsabilités qui lui sont dévolus en matière de réglementation des
pipelines.
2.107 L’Office a évalué sa capacité en ressources humaines de plus
d’une façon depuis 2010. Par exemple, il a effectué des analyses, défini
des stratégies et tenu compte des taux d’attrition et d’autres paramètres.
L’Office a déterminé qu’il lui fallait des spécialistes dans des domaines
comme la gestion de l’intégrité des pipelines, les systèmes de gestion de
la sécurité, les interventions d’urgence et la conformité aux règlements
environnementaux et aux autres réglementations.
2.108 Les difficultés à attirer du personnel et à le maintenir en poste —
Selon les résultats de notre examen de documents clés, l’Office s’inquiétait
constamment de sa capacité à recruter et à maintenir en poste son
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
25
personnel, surtout dans les catégories d’emploi liées à l’ingénierie et à
la sécurité. Il a déterminé que ces contraintes constituaient des facteurs
qui pourraient l’empêcher de réaliser toutes ses activités de vérification et
de suivi de la conformité. Au cours des dix dernières années, les taux
d’attrition dans cette catégorie d’emploi ont oscillé, passant d’un sommet
de 29 % au cours de l’exercice 2007-2008 à 6 % pour l’exercice
2014-2015. L’Office a indiqué que le seul taux de départ à la retraite du
personnel dans cette catégorie d’emploi pourrait avoisiner 25 % au cours
des cinq prochaines années.
2.109 Selon des documents internes, l’Office aurait constamment besoin
d’ingénieurs de niveau supérieur. Étant donné le marché concurrentiel de
l’emploi dans le secteur énergétique, il est toujours difficile de pourvoir les
postes d’ingénieur de niveau intermédiaire. Les documents de l’Office
montrent que la dotation de nouveaux postes peut prendre du temps et
que les ingénieurs recrutés doivent souvent suivre des cours de formation
technique complémentaires (sur l’intégrité des pipelines par exemple) pour
satisfaire aux exigences réglementaires des postes. Qui plus est, après
quelques années de formation à l’Office, les employés peuvent décider de
partir travailler dans le secteur privé.
2.110 L’Office procède à une évaluation de ses capacités tous les deux
ou trois ans pour chacune des catégories d’emploi. De telles évaluations
tiennent compte des données démographiques pour le groupe d’emploi,
des lacunes dans les compétences techniques ou les processus, ainsi que
de la charge de travail anticipée. Ces évaluations servent à suivre
l’évolution de la situation et à formuler des recommandations à l’égard
de la dotation en personnel, de la rotation, de la formation et du
perfectionnement du personnel. Nous avons noté que contrairement à
d’autres catégories d’emploi à forte demande qui avaient été soumises à
une évaluation de capacité en 2013, la catégorie liée à l’ingénierie et
à la sécurité n’avait pas été évaluée depuis 2010.
2.111 L’Office a bénéficié d’une aide financière provisoire pour recruter du
personnel afin de pouvoir faire face à l’accroissement du nombre de projets
soumis et des exigences opérationnelles depuis 2012. Le nombre
d’employés nommés pour une période déterminée a plus que doublé au
cours des trois dernières années. Pourtant, il est toujours difficile de
recruter du personnel en temps voulu. Par exemple, l’Office n’a pas été en
mesure de respecter l’échéance de 50 jours qu’il s’était fixé pour mener à
bien les processus de dotation en personnel au cours des trois premiers
trimestres de l’exercice 2014-2015.
2.112 Les mesures prises pour surmonter ces difficultés — Conscient
de ces problèmes, l’Office a pris certaines dispositions pour les régler afin
de maintenir son personnel en poste, dont des mesures pour favoriser la
conciliation travail-famille ou pour affecter temporairement des employés
d’expérience à des postes de niveau supérieur. L’Office a aussi retenu
26
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
les services d’experts-conseils pour combler les lacunes et réaliser
des audits de la gestion de l’intégrité et de la gestion des urgences.
2.113 L’accroissement du nombre de pipelines approuvés entraînera aussi
l’augmentation des activités de surveillance de la conformité. La nouvelle
Loi sur la sûreté des pipelines donnera aussi plus de responsabilités à
l’Office lorsqu’elle entrera en vigueur au plus tard le 18 juin 2016. L’Office
se doit de disposer d’un plan efficace de recrutement et de maintien en
poste du personnel pour relever ces défis.
2.114 Recommandation — L’Office national de l’énergie devrait effectuer
une évaluation globale de ses ressources et examiner des solutions
possibles pour régler les difficultés qu’il éprouve à recruter et à maintenir
en poste les membres clés de son personnel. Pour ce faire, l’Office pourrait,
s’il y a lieu, consulter d’autres organismes fédéraux compétents.
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. L’Office national de
l’énergie est déterminé à attirer dans ses rangs du personnel hautement
compétent, à l’y maintenir et à lui permettre de s’y épanouir. II y est
jusqu’à maintenant parvenu grâce à l’adoption de diverses stratégies et
mesures qui ont permis d’atténuer les risques associés au recrutement
ainsi qu’au maintien en poste de personnel.
Les obstacles à ce chapitre ne se posent pas qu’à l’Office, mais aussi chez
d’autres employeurs au Canada, notamment dans le secteur pétrolier et
gazier. L’Office continuera à chercher des solutions constructives et
adaptées pour attirer dans ses rangs des personnes hautement
compétentes, et les y maintenir. Dans ce but, il consultera au besoin
d’autres autorités compétentes au palier fédéral.
D’ici avril 2016, l’Office mènera à terme une évaluation à jour de sa
capacité technique pour le sous-groupe ingénierie de la famille d’emplois
réunissant ingénierie et sécurité. II continuera en outre d’effectuer une
évaluation de l’ensemble de ses ressources sur une base permanente.
Conclusion
2.115 Notre audit a porté sur divers aspects clés de la surveillance
réglementaire exercée par l’Office national de l’énergie sur les pipelines de
compétence fédérale. Dans l’ensemble, nous avons conclu que des progrès
avaient été réalisés à certains égards, comme l’accès à l’information sur les
incidents et la conformité. Toutefois, nous avons aussi observé que l’Office
devait faire plus pour s’adapter et évoluer au rythme des propositions
de projets de pipeline, de l’intérêt et des attentes du public, et des
changements récents dans la réglementation.
2.116 Nous avons conclu que l’Office n’avait pas surveillé de manière
adéquate la mise en œuvre des conditions imposées lors de l’approbation
des projets de pipelines, ni fait systématiquement des suivis des écarts
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
27
de conformité des compagnies à l’égard de la réglementation en vigueur.
Même si l’Office a pu prouver grâce à des recherches effectuées
manuellement dans ses dossiers que les compagnies avaient pris la plupart
des mesures correctives nécessaires, les systèmes de gestion de
l’information utilisés pour faire ces suivis n’étaient pas interreliés.
Ces systèmes étaient en outre désuets et inefficaces.
2.117 Nous avons conclu que l’Office assumait son rôle de principal
organisme fédéral de réglementation lors d’interventions liées aux
mesures d’urgence pour les pipelines, mais qu’il pourrait consolider les
risques dans son plan de gestion des urgences afin d’être prêt à assumer les
nouvelles responsabilités qui lui seront conférées aux termes de la Loi sur
la sûreté des pipelines, qui entrera en vigueur au plus tard le 18 juin 2016.
Nous avons aussi noté que l’Office avait perfectionné son processus
d’examen des manuels des mesures d’urgence des compagnies depuis
notre dernier audit et amélioré l’accès du public à l’information sur les
incidents liés aux pipelines.
2.118 Nous avons conclu que, même si l’Office national de l’énergie
avait évalué ses ressources humaines et pris des mesures pour régler
les problèmes relevés, il éprouvait toujours des difficultés à recruter et à
maintenir en poste des employés spécialisés dans des domaines clés
comme l’intégrité des pipelines et la conformité réglementaire.
28
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
À propos de l’audit
Le Bureau du vérificateur général du Canada a été chargé d’effectuer un examen indépendant de
la surveillance des pipelines de compétence fédérale afin de donner de l’information, une assurance
et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait
le gouvernement des ressources et des programmes.
Tous les travaux d’audit dont traite le présent rapport ont été menés conformément aux normes pour
les missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées
dans le Manuel de CPA Canada – Certification. Même si le Bureau a adopté ces normes comme
exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres
disciplines.
Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu la confirmation de la direction
que les constatations figurant dans le présent rapport sont fondées sur des faits.
Objectifs
L’audit a porté sur des aspects clés de la surveillance des pipelines de compétence fédérale, qui sont
décrits dans les objectifs suivants :
• déterminer si l’Office national de l’énergie vérifiait que les compagnies réglementées se
conformaient aux conditions d’approbation de leurs projets de pipelines et à d’autres exigences
réglementaires clés;
• déterminer si l’Office national de l’énergie était apte à assumer son rôle de principal organisme
fédéral de réglementation chargé de la gestion des urgences;
• déterminer si l’Office national de l’énergie avait évalué sa capacité1 de s’acquitter de ses rôles et
responsabilités relativement à la réglementation des pipelines.
Étendue et méthode
L’audit a comporté des entretiens avec des fonctionnaires clés de l’Office et des ministères et
des parties prenantes de l’industrie, ainsi qu’un examen des politiques et des procédures de l’Office
et des ministères visant la surveillance des pipelines.
Dans le cadre de l’audit, nous avons examiné un échantillon d’activités de vérification de la
conformité réalisées par l’Office national de l’énergie en vue de déterminer si les compagnies
réglementées se conformaient aux conditions d’approbation de leurs projets de pipelines et à diverses
exigences réglementaires clés. Nous avons aussi examiné un échantillon de manuels des mesures
d’urgence soumis par les compagnies réglementées afin de déterminer si l’Office national de l’énergie
s’était assuré qu’ils étaient complets et à jour, comme il s’était engagé à le faire dans sa réponse à notre
recommandation de 2011. La taille des échantillons représentatifs, le cas échéant, était suffisante
pour tirer des conclusions sur la population visée, à un niveau de confiance de 90 % et avec une marge
d’erreur de +10 %. Les conditions d’approbation des projets de pipelines sélectionnés pour notre
1
Dans le contexte du présent audit, la capacité comprend tant les compétences que le nombre d’employés.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
29
échantillon ont été imposées entre 2000 et 2014. Les activités de vérification de la conformité
sélectionnées pour notre échantillon sont des activités menées entre 2012 et 2014 qui avaient permis
de détecter des déficiences. Environ le tiers des examens des manuels des mesures d’urgence qui
faisaient partie de notre échantillon ont été effectués avant 2011, les autres ont été réalisés
depuis 2011.
L’audit n’a pas porté sur le processus d’approbation des pipelines de compétence fédérale. Ce secteur
a récemment fait l’objet d’un audit dont traite le chapitre 4, « La mise en œuvre de la Loi canadienne
sur l’évaluation environnementale (2012) », du Rapport de l’automne 2014 de la commissaire à
l’environnement et au développement durable. Il n’a pas non plus porté sur les responsabilités de
l’Office national de l’énergie à l’égard des droits, des tarifs et des lignes de transport d’énergie, ni sur
ses responsabilités relatives aux exportations et aux importations pétrolières et gazières et à la mise
en valeur des terres domaniales et des zones extracôtières.
Au cours de l’audit, la Loi sur la sûreté des pipelines a été adoptée. Elle entrera en vigueur au plus tard
le 18 juin 2016. Elle a donc été exclue de l’étendue de l’audit, mais elle est mentionnée à titre
informatif dans le présent rapport.
Critères
Critères
Sources
Pour déterminer si l’Office national de l’énergie vérifiait que les compagnies réglementées se conformaient
aux conditions d’approbation de leurs projets de pipelines et à d’autres exigences réglementaires clés,
nous avons utilisé les critères suivants :
L’Office national de l’énergie vérifie si les compagnies
respectent les conditions imposées lors de l’approbation
de leurs projets de pipelines.
• Loi sur l’Office national de l’énergie
• Office national de l’énergie, plan stratégique
• Office national de l’énergie, procédures de gestion
des opérations [Operations Management Procedures]
• Conditions liées à l’approbation des projets de
pipelines imposées aux termes de certificats de
commodité et de nécessité publiques
L’Office a pris des mesures pour veiller à ce que les
compagnies réglementées prennent les mesures
correctives qui s’imposent, conformément aux
constatations de notre audit de 2011.
• Rapport du commissaire à l’environnement et au
développement durable (décembre 2011), chapitre 1,
« Le transport des produits dangereux »,
recommandation 1.78; réponse et plan de mesures
correctives connexe de l’Office national de l’énergie
• Loi sur l’Office national de l’énergie
• Office national de l’énergie, procédure de suivi des
activités de vérification de la conformité
L’Office met à la disposition du public de l’information
sur la conformité des compagnies aux conditions
d’approbation de leurs projets de pipelines et à d’autres
exigences réglementaires au moment opportun et de
manière conviviale.
• Directive du Cabinet sur la gestion
de la réglementation
• Politique de communication du gouvernement
du Canada, 2012
• Office national de l’énergie, plan stratégique
30
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Critères
Sources
Pour déterminer si l’Office national de l’énergie était apte à assumer son rôle de principal organisme fédéral
de réglementation chargé de la gestion des urgences, nous avons utilisé les critères suivants :
L’Office a clairement défini les risques, rôles et
responsabilités et les ressources dont il a besoin pour
s’acquitter de son mandat de principal organisme
fédéral de réglementation chargé de la gestion des
urgences.
• Loi sur l’Office national de l’énergie
• Règlement de l’Office national de l’énergie sur
les pipelines terrestres
• Loi sur la gestion des urgences
• Association canadienne de normalisation,
Planification des mesures et interventions d’urgence :
Norme nationale du Canada
• Sécurité publique Canada, Politique fédérale en
matière de gestion des urgences
• Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Lignes
directrices pour la coordination de portefeuille :
Considérations relatives au Cadre de responsabilisation
de gestion et survol des pratiques
L’Office a pris des mesures pour s’assurer que les
manuels des mesures d’urgence des compagnies sont
complets et mis à jour régulièrement, conformément
aux constatations de notre audit de 2011.
• Rapport du commissaire à l’environnement et au
développement durable (décembre 2011),
chapitre 1 « Le transport des produits dangereux »,
recommandation 1.78; réponse et plan de mesures
correctives connexe de l’Office national de l’énergie
• Loi sur l’Office national de l’énergie
• Règlement de l’Office national de l’énergie sur
les pipelines terrestres
• Lignes directrices internes de l’Office national de
l’énergie actuellement en vigueur pour vérifier les
manuels des procédures d’urgence des exploitants
L’Office met à la disposition du public de l’information
fiable sur les déversements et les incidents.
• Office national de l’énergie, plan stratégique
• Conseil du Trésor, Politique de communication du
gouvernement du Canada, 2012
• Comité sénatorial permanent de l’énergie,
de l’environnement et des ressources naturelles,
Transporter l’énergie en toute sécurité : Une étude sur
la sécurité du transport des hydrocarbures par pipelines,
navires pétroliers et wagons-citernes au Canada
Pour déterminer si l’Office national de l’énergie avait évalué sa capacité de s’acquitter de ses rôles et
responsabilités relativement à la réglementation des pipelines, nous avons utilisé les critères suivants :
L’Office a évalué sa capacité de s’acquitter de ses rôles et
responsabilités en matière de réglementation des
pipelines et a pris des mesures, au besoin, pour combler
les lacunes.
• Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada,
Planification intégrée : un guide pour les sous-ministres
et les cadres supérieurs, 2008
• Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Cadre de
responsabilisation de gestion
• Directive du Cabinet sur la gestion de
la réglementation
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
31
La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.
Période visée par l’audit
L’audit a porté sur la période allant de janvier 2012 à juillet 2015. Toutefois pour le secteur
d’examen portant sur la conformité aux conditions d’approbation des projets de pipelines, nous
avons utilisé un échantillon qui comprenait des projets qui avaient été approuvés entre 2000 et 2014.
Notre échantillon des manuels de mesures d’urgence comprenait quelques examens effectués entre
2008 et 2014.
Les travaux d’audit ont été terminés le 5 octobre 2015.
Équipe d’audit
Directrice principale : Kimberley Leach
Directrice : Francine Richard
Jean-Pascal Faubert
Kate Kooka
Kyla Tanner
Alexandre Tremblay
David Wright
32
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Tableau des recommandations
Le tableau qui suit regroupe les recommandations formulées dans le présent rapport. Le numéro qui
précède chaque recommandation correspond au numéro du paragraphe de la recommandation dans le
rapport. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la
recommandation est abordé.
Recommandation
Réponse
Surveiller la conformité des compagnies
2.33
L’Office national de l’énergie
devrait systématiquement faire un suivi
de la conformité aux conditions
d’approbation des pipelines et
documenter correctement ses activités de
suivi. Les dossiers devraient notamment
comprendre les avis envoyés aux
compagnies sur l’état d’avancement de la
mise en œuvre des conditions.
(2.23-2.32)
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. Même si l’Office
national de l’énergie vérifie déjà si les sociétés respectent les
conditions imposées pour l’approbation d’un pipeline à toutes les
étapes du cycle de vie de celui-ci, il s’engage à documenter ce travail
de façon plus rigoureuse.
D’ici décembre 2016, l’Office améliorera ses processus et les rendra
plus limpides de manière à assurer un suivi et produire une
documentation plus systématiques quant au respect des conditions
d’approbation d’un pipeline par les sociétés, et il donnera une
formation aux membres de son personnel sur les nouveaux processus
alors en vigueur.
Dans le contexte des conditions d’approbation d’un pipeline, l’Office
évalue tous les documents déposés par les sociétés et informe
officiellement ces dernières lorsqu’elles ont rempli les conditions
en question. D’ici décembre 2016, il réalisera une analyse visant à
déterminer si un avis officiel aux sociétés à l’égard du degré de
réalisation d’autres types de conditions est approprié, et le cas
échéant, il établira la manière de procéder et le calendrier d’exécution.
L’analyse tiendra compte du fait que certaines conditions
d’approbation s’appliquent de façon continue pendant la totalité
ou une partie du cycle de vie d’un pipeline.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
33
Recommandation
Réponse
2.44
L’Office national de l’énergie
devrait systématiquement vérifier si les
compagnies procèdent, dans les délais
prescrits, à la mise en œuvre de mesures
pour corriger les écarts de conformité
relevés. Lorsque les mesures prises sont
satisfaisantes, il devrait par ailleurs en
informer les compagnies. L’Office devrait
intégrer ces travaux aux améliorations qui
doivent être apportées à ses systèmes de
gestion de l’information. (2.34-2.43)
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. L’Office national
de l’énergie assure le suivi de toutes les situations de non-conformité
relevées et vérifie si des mesures correctives ont été prises pour les
corriger. II a déjà beaucoup progressé lorsqu’il s’agit de permettre une
vérification plus systématique de la mise en œuvre des mesures
correctives et il s’engage à poursuivre dans cette voie.
D’ici juin 2016, il apportera de nouvelles améliorations à ses processus
de suivi des mesures correctives de manière à les rendre plus limpides
et à tirer profit du travail qu’il a déjà accompli à cet égard. Toujours
d’ici juin 2016, l’Office apportera des éclaircissements au sujet des
conséquences auxquelles les sociétés peuvent s’attendre si elles ne
prennent pas les mesures correctives prescrites dans les délais requis.
L’Office communique de différentes façons, notamment au moyen
d’ordonnances et d’ordres d’un inspecteur, ses attentes et ses
exigences aux sociétés lorsque celles-ci doivent corriger des
situations de non-conformité. La date de juin 2016 vaut également
pour des améliorations à apporter aux processus et aux outils de
l’Office de manière à ce que, au besoin, il informe de façon cohérente
les sociétés lorsqu’il juge que les mesures correctives qu’il leur a
imposées ont été prises, et il donnera une formation aux membres
de son personnel sur les processus mis à jour.
2.54
L’Office national de l’énergie
devrait évaluer et combler ses besoins en
matière de gestion de l’information et de
données. Ce faisant, il devrait s’assurer
que ses besoins à cet égard sont adaptés
aux impératifs de ses processus
opérationnels essentiels. (2.45-2.53)
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. En 2015, l’Office
national de l’énergie a pris des mesures importantes afin de
moderniser ses systèmes à l’égard de certains processus
opérationnels critiques, notamment en créant un système de
signalement d’événement en ligne et au moyen de l’application
électronique ORCA, portant sur les exigences réglementaires propres
au secteur des opérations. L’élaboration de ces systèmes a permis à
l’Office d’apporter des éclaircissements pour ce qui est des données
et de l’information dont il a besoin dans les rapports d’incident ainsi
qu’au moment des inspections.
L’Office continuera de chercher à s’améliorer dans le domaine de la
gestion des données. Au cours de l’exercice 2016-2017, il passera aux
étapes suivantes d’évaluation de ses besoins en gestion de
l’information et des données dans le but d’y satisfaire. Un système
intégré plus exhaustif permettra de mieux répondre aux besoins de
l’Office en gestion de l’information et des données pour ses processus
opérationnels critiques comme les inspections, les audits et la mise en
application.
34
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
Recommandation
Réponse
2.63
L’Office national de l’énergie
devrait améliorer l’accès du public à
l’information sur la conformité des
compagnies aux conditions
d’approbation des pipelines. Plus
particulièrement, il devrait s’assurer que la
conception de son site Web soit axée sur
l’utilisateur afin de permettre aux citoyens
de consulter et d’utiliser rapidement
l’information mise en ligne. (2.55-2.62)
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. À l’heure
actuelle, l’Office national de l’énergie publie sur son site Web des
renseignements clés sur la conformité et la mise en application,
cherchant ainsi à fournir toute l’information pertinente sur les
mesures qu’il prend à cet égard d’une manière claire et accessible.
En outre, son site Web contient déjà certaines données sur le respect
des conditions d’approbation des pipelines par les sociétés et cette
information sera bonifiée. D’ici décembre 2016, l’Office commencera
à mettre en œuvre son plan visant à faciliter l’accès du public aux
renseignements sur le degré de réalisation des conditions
d’approbation des pipelines. Tout cela se fera dans l’optique de son
engagement à améliorer ses processus et à les rendre plus limpides
de manière à ce que le respect de telles conditions par les sociétés soit
vérifié et documenté, de façon systématique et cohérente.
Préparation aux situations d’urgence
2.83
Afin d’être prêt à assumer les
nouvelles responsabilités qui lui seront
conférées aux termes de la Loi sur la
sûreté des pipelines (qui entrera en
vigueur d’ici juin 2016), l’Office national
de l’énergie, de concert avec Ressources
naturelles Canada, devrait consolider les
risques recensés dans le cadre de ses
diverses activités d’évaluation des risques
dans une évaluation tous risques afin
d’étayer son plan de gestion des urgences.
(2.73-2.82)
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. L’évaluation des
risques fait partie intégrante de la gestion des situations d’urgence et
du processus décisionnel de l’Office national de l’énergie, qui mène
diverses activités en ce sens et qui est tout à fait prêt à intervenir en
cas d’urgence mettant en cause un pipeline. II continue d’évaluer les
risques dans le cadre de son rôle de surveillance réglementaire, à
l’intérieur d’une démarche intégrée à l’échelle de tout le
gouvernement.
L’Office considère que la gestion des situations d’urgence est
prioritaire et nécessite une coordination entre les différents
partenaires pour être efficace. II a cerné et mis en œuvre de façon
proactive des mesures précises visant une amélioration non
seulement dans des secteurs dont il est responsable, mais aussi
dans le but d’exercer son leadership afin de réunir toutes les parties
prenantes pertinentes.
L’Office juge favorablement la Loi sur la sûreté des pipelines, une
mesure de renforcement de la législation qui donne accès à
davantage d’outils pour la protection des Canadiens et de
l’environnement.
Dans l’intérêt d’une amélioration continue, l’Office apprécie la
recommandation du BVG. En rapport avec ses autres projets clés de
gestion des situations d’urgence qui sont en cours, il consolidera, d’ici
juin 2016, les résultats des diverses activités d’évaluation des risques
dont il s’acquitte pour remplir son mandat en un seul document
central, et ce faisant il consultera Ressources naturelles Canada au
besoin. Cette consolidation permettra d’expliquer de quelle manière
les activités d’évaluation des risques de l’Office sont intégrées aux
autres mesures de préparation clés qu’il prend, du type par exemple
des marches à suivre pour une intervention d’urgence.
La surveillance des pipelines de compétence fédérale
Rapport 2
35
Recommandation
Réponse
Capacité
2.114 L’Office national de l’énergie
devrait effectuer une évaluation globale
de ses ressources et examiner des
solutions possibles pour régler les
difficultés qu’il éprouve à recruter et à
maintenir en poste les membres clés de
son personnel. Pour ce faire, l’Office
pourrait, s’il y a lieu, consulter d’autres
organismes fédéraux compétents.
(2.106-2.113)
Réponse de l’Office — Recommandation acceptée. L’Office national
de l’énergie est déterminé à attirer dans ses rangs du personnel
hautement compétent, à l’y maintenir et à lui permettre de s’y
épanouir. II y est jusqu’à maintenant parvenu grâce à l’adoption de
diverses stratégies et mesures qui ont permis d’atténuer les risques
associés au recrutement ainsi qu’au maintien en poste de personnel.
Les obstacles à ce chapitre ne se posent pas qu’à l’Office, mais aussi
chez d’autres employeurs au Canada, notamment dans le secteur
pétrolier et gazier. L’Office continuera à chercher des solutions
constructives et adaptées pour attirer dans ses rangs des personnes
hautement compétentes, et les y maintenir. Dans ce but, il consultera
au besoin d’autres autorités compétentes au palier fédéral.
D’ici avril 2016, l’Office mènera à terme une évaluation à jour de sa
capacité technique pour le sous-groupe ingénierie de la famille
d’emplois réunissant ingénierie et sécurité. II continuera en outre
d’effectuer une évaluation de l’ensemble de ses ressources sur une
base permanente.
36
Rapport 2
Rapports de la commissaire à l’environnement et au développement durable — Automne 2015
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