Budget 2016 : Enjeux principaux pour les

Budget 2016 : Enjeux principaux pour les
Budget 2016 :
Enjeux principaux
pour les
parlementaires
Ottawa, Canada
6 avril 2016
www.pbo-dpb.gc.ca
Le directeur parlementaire du budget (DPB) est chargé de fournir des
analyses indépendantes au Parlement sur l’état des finances publiques, les
prévisions budgétaires du gouvernement et les tendances de l’économie
nationale. À la demande d’un comité ou d’un parlementaire, il est tenu de
faire une estimation des coûts de toute proposition concernant des
questions qui relèvent de la compétence du Parlement.
Le présent rapport a été produit pour aider les parlementaires à mener leurs
délibérations sur le budget de 2016.
Le présent rapport a été préparé par le personnel du directeur parlementaire
du budget. Scott Cameron et Chris Matier ont effectué l’analyse et le rapport
écrit. Mostafa Askari, Jason Jacques, Helen Lao et Carleigh Malanik ont fourni
leurs commentaires. Patricia Brown et Jocelyne Scrim ont participé à la
préparation du rapport aux fins de publication. Veuillez envoyer un message
à pbo-dpb@parl.gc.ca pour obtenir plus de renseignements.
Jean-Denis Fréchette
Directeur parlementaire du budget
Table des matières
Sommaire
1
1. Présentation du plan financier
6
2. Ajustement par le gouvernement des hypothèses du secteur
privé
10
3. Estimation de l’incidence économique des mesures du budget
de 2016 faite par Finances Canada
Notes
13
16
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Sommaire
Le présent rapport a été produit pour aider les parlementaires à mener leurs
délibérations sur le budget de 2016. On y cerne trois enjeux liés à ce budget :
1) la présentation du plan financier; 2) l’ajustement par le gouvernement des
hypothèses économiques du secteur privé sous jacentes à son plan financier;
3) l’estimation par Finances Canada de l’incidence économique de ses
mesures budgétaires.
Le DPB présentera ses perspectives économiques et financières et une
évaluation approfondie des mesures annoncées dans le budget de 2016
lorsqu’il comparaîtra devant le Comité permanent des finances de la
Chambre des communes.
Présentation du plan financier
Le gouvernement a apporté des modifications à la présentation de son plan
financier, ce qui rend l’étude des finances publiques plus difficile pour les
parlementaires.
•
Le gouvernement n’a pas fourni les tableaux détaillés qui illustraient
l’impact des changements à son ajustement des prévisions du
secteur privé et l’incidence de ses mesures.
•
Le budget de 2016 ramène de 5 ans à 2 ans la période de prévision
des coûts du gouvernement.
•
Des renseignements financiers essentiels sont publiés à part du
budget et de la Mise à jour de l’automne, sans rapprochement avec
les documents principaux.
Afin d’harmoniser avec ce qui était la norme, le DPB a tenté d’établir les
tableaux de planification financière standard pour le budget 2016.
Cependant, le DPB est incapable de fournir des tableaux complets en raison
du manque d’informations fournies dans le budget de 2016. Le DPB a
demandé les données nécessaires à Finances Canada afin de publier des
tableaux complets pour les parlementaires 1.
1
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Tableau Sommaire 1
Sommaire de l’évolution de la situation économique et
budgétaire depuis la Mise à jour de l’automne 2015
G$
Solde budgétaire selon la Mise à jour de
l’automne 2015
Plus : ajustement des prévisions
Solde budgétaire selon la Mise à jour de
l’automne 2015, avant l’ajustement des
prévisions
Incidence de l’évolution de la situation
économique et budgétaire1
Revenus budgétaires
Projection
201720182018
2019
20142015
20152016
20162017
20192020
20202021
1,9
-3,0
-3,9
-2,4
-1,4
1,7
6,6
1,5
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
1,9
-1,5
-0,9
0,6
1,6
4,7
9,6
0,0
1,3
-7,7
-6,0
-7,2
-7,7
-8,5
Charges de programmes
Principaux transferts aux particuliers
0,0
0,4
0,2
0,6
1,1
1,2
1,5
Principaux transferts aux autres administrations
0,0
-0,3
-0,3
0,0
0,4
0,4
0,5
Charges de programmes directes
0,0
-1,6
-1,4
-3,4
-2,5
-1,7
-1,8
Total
0,0
-1,5
-1,5
-2,8
-1,0
-0,1
0,2
0,0
0,2
0,2
1,0
0,6
-0,5
-1,3
Total – Évolution de la situation économique et
budgétaire
0,0
0,0
-9,2
-8,0
-7,7
-8,3
-9,4
Solde budgétaire révisé selon le statu quo
avant l’ajustement des prévisions
1,9
-1,5
-10,1
-7,4
-6,1
-3,6
0,2
-6
-6
-6
-6
-6
-16,1
-13,4
-12,1
-9,6
-5,8
2
Frais de la dette publique
Moins : ajustement des prévisions
Solde budgétaire révisé selon le statu quo
(avant les mesures annoncées dans le budget)
1,9
-1,5
Sources :
Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1
Un nombre négatif indique une détérioration du solde budgétaire (en raison d’une baisse des revenus ou d’une augmentation des
dépenses), alors qu’un nombre positif indique une amélioration du solde budgétaire (en raison d’une hausse des revenus ou d’une
diminution des dépenses.
2
Comprend les frais de la dette publique sur l’impact des mesures contenues dans les Perspectives économiques du Canada de février
2016.
2
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Tableau Sommaire 2
Perspectives budgétaires, mesures budgétaires incluses
20162017
Projection
201720182018
2019
-1,5
-16,1
-13,4
-0,4
-1,3
G$
20152016
Solde budgétaire révisé selon le statu quo
(mesures budgétaires exclues)
Mesures des Perspectives économiques du
Canada—Février 20161
Baisse d'impôt pour la classe moyenne et autres
mesures fiscales annoncées en décembre
20192020
20202021
-12,1
-9,6
-5,8
-1,2
-1,2
-1,3
-1,3
Stabilisation de l'Alberta
-0,3
Réfugiés syriens
Remboursement de Pratt & Whitney Canada
(coût net)
Annulation des économies liées aux congés de
maladie
Stratégie pangouvernementale en Iraq, en Syrie,
en Jordanie et au Liban
-0,4
-0,2
-0,1
0,0
0,0
0,0
1,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,1
-0,1
-0,9
-0,2
-0,2
-0,1
-0,1
-0,1
-0,5
-0,5
-0,3
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,1
0,0
0,0
-0,8
-2,3
-2,1
-1,8
-1,4
-1,4
0,5
-3,6
-3,6
N/D
N/D
N/D
-4,2
-6,4
N/D
N/D
N/D
Un avenir meilleur pour les peuples autochtones
-1,3
-1,8
N/D
N/D
N/D
Une économie axée sur une croissance propre
-0,1
-1,5
N/D
N/D
N/D
-3,7
-1,2
-1,5
N/D
N/D
N/D
0,2
-0,3
1,1
N/D
N/D
N/D
-0,4
-0,2
N/D
N/D
N/D
0,1
0,7
N/D
N/D
N/D
-3,1
-10,9
-13,3
-8,5
-6,1
-6,2
-3,9
-13,2
-15,4
-10,3
-7,5
-7,6
-5,4
0,0
-29,4
-0,2
-29,0
-0,4
-22,8
-0,6
-17,7
-0,9
-14,3
Programme Emplois d'été Canada
Total
Mesures du budget de 20161
Aider la classe moyenne
Une croissance avantageuse pour la classe
moyenne
Un Canada inclusif et équitable
La place du Canada dans le monde
Un gouvernement ouvert et transparent
Un régime fiscal équitable et un système
financier vigoureux
Total
Total des mesures après la Mise à jour de
l’automne
Frais de la dette publique sur les mesures du
budget de 2016
Solde budgétaire (compte tenu des mesures)
Sources :
Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1
Un chiffre négatif signifie une détérioration du solde budgétaire (revenus inférieurs ou dépenses supérieures). Un chiffre positif signifie
une amélioration du solde budgétaire (revenus supérieurs ou dépenses inférieures).
3
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Ajustement par le gouvernement des hypothèses du secteur privé
On lit dans le budget de 2016 que l’utilisation des prévisions économiques
du secteur privé aux fins de planification budgétaire « confère un élément
d’indépendance à ses prévisions budgétaires ». Cependant, dans le budget
de 2016, le gouvernement a jugé qu’il convenait d’ajuster à la baisse les
prévisions du secteur privé à l’égard du PIB nominal « l’indicateur le plus
large de l’assiette fiscale » de 40 milliards de dollars par année de 2016 à
2020. Cet ajustement de prévision se traduit par un impact budgétaire de
6 milliards de dollars par an sur 2016-2017 à 2020-2021.
Le DPB estime, à la lumière de l’expérience des années passées, que cet
ajustement de la prévision formulée par le secteur privé en février 2016 est
excessif. En effet, si on se fie au degré d’exactitude des prévisions passées du
secteur privé, il est probable que le PIB nominal réel en 2016 et en 2017 soit
en fait supérieur aux chiffres utilisés aux fins de la planification budgétaire.
Toutes autres choses étant égales, les déficits budgétaires en 2016-2017 et
2017-2018 seront donc plus modestes que prévu.
Le DPB estime que les ajustements apportés par le gouvernement aux
prévisions du secteur privé (surtout lorsqu’ils sont excessifs et toujours dans
le même sens) sapent « l’élément d’indépendance » que confère au plan
financier l’utilisation de ces prévisions.
Par contre, le DPB salue la prise en compte, dans le budget de 2016, de la
sensibilité de la trajectoire du solde budgétaire à d’autres scénarios de
croissance. Le gouvernement s’engage aussi à élaborer d’autres scénarios de
croissance et à les communiquer aux Canadiens, ainsi que leurs répercussions
budgétaires, « à mesure que les projections seront mises à jour ».
Estimation de l’incidence économique des mesures du budget de 2016
faite par Finances Canada
Finances Canada propose une estimation de l’incidence économique des
mesures contenues dans le budget de 2016, estimation qu’il fonde sur son
modèle macroéconomique et budgétaire. Mais, contrairement à ce qu’il a fait
par le passé, le Ministère n’a pas soumis ses estimations à une évaluation
externe. Par exemple, lors du budget de 2009, Finances Canada avait
demandé à des organismes du secteur privé de calculer des multiplicateurs
budgétaires comparables, question de jauger la sensibilité de ses
estimations.
Soucieux de fournir aux parlementaires une estimation indépendante de
l’incidence économique des mesures contenues dans le budget de 2016, le
DPB leur a appliqué un modèle macroéconomique et budgétaire de sa
conception. Dans l’ensemble, les estimations du DPB sont quelque peu
inférieures à celles de Finances Canada.
4
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Pour la production de ses estimations, le DPB a postulé que les mesures
contenues dans le budget de 2016 seront mises en œuvre dans les
échéances et selon les cibles indiquées. Toute révision des échéances
(menant par exemple à la non-utilisation de fonds) ou des secteurs ciblés se
répercuterait sur les résultats, à quoi il faut ajouter l’incertitude inhérente aux
multiplicateurs budgétaires estimés.
Tableau Sommaire 3
Estimation de l’incidence économique des mesures du
budget de 2016
2016-2017
%, sauf indication contraire
2017-2018
Mesures d’investissement dans le logement
0,1
Finances
Canada
0,1
0,1
Finances
Canada
0,1
Investissements dans l’infrastructure
0,2
0,2
0,3
0,4
Mesures visant l’impôt sur le revenu des particuliers
0,0
0,0
-0,1
0,0
Mesures à l’intention des ménages à revenu faible et modeste
0,2
0,2
0,3
0,4
DPB
DPB
Autres mesures de dépenses
0,1
0,1
0,2
0,2
Mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés
0,0
0,0
0,0
0,0
Incidence totale sur le PIB réel
0,5
0,5
0,8
1,0
26 000
43 000
60 000
100 000
Incidence sur l’emploi (emplois créés ou maintenus)
Sources : Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
5
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
1. Présentation du plan financier
Le Parlement et la population ont besoin, pour examiner les dépenses et les
plans financiers du gouvernement, de documents budgétaires où l’évolution
économique et budgétaire, ainsi que l’incidence des mesures du cadre
financier, sont présentées clairement et sans omissions.
Mais dès la Mise à jour de l’automne 2015, le gouvernement a apporté les
modifications suivantes à la présentation de son plan financier, ce qui rend
l’étude de la politique gouvernementale et du cadre financier plus difficile
pour les parlementaires :
•
Le gouvernement n’a pas fourni, comme les pratiques de
présentation passées, les tableaux détaillés qui illustraient
l’impact des changements à son ajustement des prévisions du
secteur privé et l’incidence de ses mesures. Or, pour que le plan
financier du gouvernement puisse être évalué adéquatement, il faut
que les décisions purement discrétionnaires (comme les nouvelles
mesures et les changements aux hypothèses de planification) soient
séparées de la détérioration ou de l’amélioration des conditions
économiques 2.
•
Le budget de 2016 ramène de 5 ans à 2 ans la période de
prévision des coûts du gouvernement. L’estimation des coûts
n’est pas une science exacte, particulièrement sur une période de
cinq ans, mais il faut disposer de ces prévisions à moyen terme pour
évaluer pleinement l’évolution des coûts des programmes. Le coût
annuel total de nombreuses décisions, par exemple l’annulation de
la réduction du taux d’imposition des petites entreprises, ne se
manifestera pas dans un horizon de deux ans. Le budget de 2016 a
retenu la projection quinquennale pour le solde budgétaire, mais les
mesures sur lesquelles il repose devraient être présentées avec le
même degré de détail.
•
Des renseignements financiers essentiels sont publiés à part du
budget et de la Mise à jour de l’automne, sans rapprochement
avec les documents principaux. Le budget de 2016 a été précédé
d’un document d’information publié par Finances Canada en février
dernier. Intitulé « Perspectives de l’économie canadienne », ce
document énonçait des prévisions économiques à jour, en plus
d’annoncer et de chiffrer des mesures subséquentes à la Mise à jour
de l’automne 3. Il est toujours utile d’avoir de l’information à jour,
mais ce document d’information, outre que la planification du
budget de 2016 s’est faite sur sa base, complique l’évaluation de
6
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
l’impact des mesures postérieures à la Mise à jour de l’automne. Par
ailleurs, on constate que de nombreux détails sur les politiques sont
fournis dans les documents d’information de Finances Canada,
plutôt que dans les documents budgétaires déposés à la Chambre
des communes. Ainsi, s’il faut saluer la publication fréquente de
renseignements budgétaires à jour, il reste que les principaux
documents de planification financière déposés au Parlement doivent
offrir un rapprochement détaillé des annonces et fournir des étalons
uniformes et fiables pour l’examen semestriel.
Afin d’aider les parlementaires à débattre du budget, le DPB a tenté d’établir
les tableaux de planification financière standard pour le budget de 2016.
Le tableau 1-1 présente avec transparence l’incidence financière de
l’ajustement apporté par le gouvernement aux prévisions économiques du
secteur privé, combinée aux hypothèses économiques et financières pour la
période suivant la Mise à jour de l’automne. La dernière ligne de ce tableau
est le point de départ des mesures présentées dans le budget de 2016 et des
« Perspectives » de février dernier.
Le tableau 1-1 montre qu’il est important d’indiquer clairement quelle est
l’incidence de l’ajustement des prévisions, et quels sont les changements aux
perspectives attribuables à l’économie. En effet, sans l’ajustement de
6 milliards de dollars (l’impact budgétaire de son ajustement à la prévision
du PIB nominal du secteur privé) décidé par le gouvernement, le déficit
budgétaire du statu quo prévu serait de 10,1 milliards de dollars en
2016-2017, et l’équilibre budgétaire serait rétabli d’ici la fin de l’horizon de
planification à moyen terme.
Le tableau 1-2 met à jour le solde budgétaire du statu quo révisé avec les
estimations des coûts de cinq ans pour les Perspectives économiques du
Canada de février 2016. Le tableau montre les lacunes dans les informations
fournies pour les mesures annoncées dans le budget de 2016. Le coût de ces
mesures annoncées depuis la Mise à jour de l’automne 2015 sera de
13,2 milliards de dollars en 2016-2017 et de 15,4 milliards de dollars en
2017-2018. Il chutera par la suite et ne sera plus que de 7,6 milliards de
dollars en 2020-2021.
7
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Tableau 1-1
Sommaire de l’évolution de la situation économique et
budgétaire depuis la Mise à jour de l’automne 2015
G$
Solde budgétaire selon la Mise à jour de
l’automne 2015
Plus : ajustement des prévisions
Solde budgétaire selon la Mise à jour de
l’automne 2015, avant l’ajustement des
prévisions
Incidence de l’évolution de la situation
économique et budgétaire1
Revenus budgétaires
Projection
201720182018
2019
20142015
20152016
20162017
20192020
20202021
1,9
-3,0
-3,9
-2,4
-1,4
1,7
6,6
1,5
3,0
3,0
3,0
3,0
3,0
1,9
-1,5
-0,9
0,6
1,6
4,7
9,6
0,0
1,3
-7,7
-6,0
-7,2
-7,7
-8,5
Charges de programmes
Principaux transferts aux particuliers
0,0
0,4
0,2
0,6
1,1
1,2
1,5
Principaux transferts aux autres administrations
0,0
-0,3
-0,3
0,0
0,4
0,4
0,5
Charges de programmes directes
0,0
-1,6
-1,4
-3,4
-2,5
-1,7
-1,8
Total
0,0
-1,5
-1,5
-2,8
-1,0
-0,1
0,2
0,0
0,2
0,2
1,0
0,6
-0,5
-1,3
Total – Évolution de la situation économique et
budgétaire
0,0
0,0
-9,2
-8,0
-7,7
-8,3
-9,4
Solde budgétaire révisé selon le statu quo
avant l’ajustement des prévisions
1,9
-1,5
-10,1
-7,4
-6,1
-3,6
0,2
-6
-6
-6
-6
-6
-16,1
-13,4
-12,1
-9,6
-5,8
2
Frais de la dette publique
Moins : ajustement des prévisions
Solde budgétaire révisé selon le statu quo
(avant les mesures annoncées dans le budget)
1,9
-1,5
Sources :
Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1
Un nombre négatif indique une détérioration du solde budgétaire (en raison d’une baisse des revenus ou d’une augmentation des
dépenses), alors qu’un nombre positif indique une amélioration du solde budgétaire (en raison d’une hausse des revenus ou d’une
diminution des dépenses.
2
Comprend les frais de la dette publique sur l’impact des mesures contenues dans les Perspectives économiques du Canada de février
2016.
8
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Tableau 1-2
Perspectives budgétaires, mesures budgétaires incluses
G$
20152016
Solde budgétaire révisé selon le statu quo
(mesures budgétaires exclues)
Mesures des Perspectives économiques du
Canada—Février 20161
Baisse d'impôt pour la classe moyenne et autres
mesures fiscales annoncées en décembre
20162017
Projection
201720182018
2019
20192020
20202021
-1,5
-16,1
-13,4
-12,1
-9,6
-5,8
-0,4
-1,3
-1,2
-1,2
-1,3
-1,3
Stabilisation de l'Alberta
-0,3
Réfugiés syriens
Remboursement de Pratt & Whitney Canada
(coût net)
Annulation des économies liées aux congés de
maladie
Stratégie pangouvernementale en Iraq, en Syrie,
en Jordanie et au Liban
-0,4
-0,2
-0,1
0,0
0,0
0,0
1,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,1
-0,1
-0,9
-0,2
-0,2
-0,1
-0,1
-0,1
-0,5
-0,5
-0,3
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,1
0,0
0,0
-0,8
-2,3
-2,1
-1,8
-1,4
-1,4
0,5
-3,6
-3,6
N/D
N/D
N/D
-4,2
-6,4
N/D
N/D
N/D
Un avenir meilleur pour les peuples autochtones
-1,3
-1,8
N/D
N/D
N/D
Une économie axée sur une croissance propre
-0,1
-1,5
N/D
N/D
N/D
-3,7
-1,2
-1,5
N/D
N/D
N/D
0,2
-0,3
1,1
N/D
N/D
N/D
-0,4
-0,2
N/D
N/D
N/D
0,1
0,7
N/D
N/D
N/D
-3,1
-10,9
-13,3
-8,5
-6,1
-6,2
-3,9
-13,2
-15,4
-10,3
-7,5
-7,6
-5,4
0,0
-29,4
-0,2
-29,0
-0,4
-22,8
-0,6
-17,7
-0,9
-14,3
Programme Emplois d'été Canada
Total
Mesures du budget de 20161
Aider la classe moyenne
Une croissance avantageuse pour la classe
moyenne
Un Canada inclusif et équitable
La place du Canada dans le monde
Un gouvernement ouvert et transparent
Un régime fiscal équitable et un système
financier vigoureux
Total
Total des mesures après la Mise à jour de
l’automne
Frais de la dette publique sur les mesures du
budget de 2016
Solde budgétaire (compte tenu des mesures)
Sources :
Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.
1
Un chiffre négatif signifie une détérioration du solde budgétaire (revenus inférieurs ou dépenses supérieures). Un chiffre positif signifie
une amélioration du solde budgétaire (revenus supérieurs ou dépenses inférieures).
9
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
2. Ajustement par le gouvernement
des hypothèses du secteur privé
On lit dans le budget de 2016 que le gouvernement fonde sa planification
budgétaire sur les prévisions économiques du secteur privé depuis 1994, « ce
qui confère un élément d’indépendance à ses prévisions budgétaires ».
Cependant, le gouvernement a jugé qu’il convenait d’ajuster à la baisse les
prévisions du secteur privé à l’égard du PIB nominal de 40 milliards de
dollars par année de 2016 à 2020. Cet ajustement de prévision se traduit par
un impact budgétaire de 6 milliards de dollars par an sur 2016-2017 à 20202021.
Le DPB estime, à la lumière de l’expérience des années passées, que cet
ajustement de la prévision formulée par le secteur privé en février 2016 est
excessif. En effet, si on se fie au degré d’exactitude des prévisions passées du
secteur privé, il est probable que le PIB nominal réel en 2016 et en 2017 soit
en fait supérieur aux chiffres utilisés aux fins de la planification budgétaire.
Toutes autres choses étant égales, les déficits budgétaires en 2016-2017 et
2017-2018 seront donc plus modestes que prévu.
Depuis 1994, le PIB nominal réel enregistré pour les années 1 et 2 des
périodes de prédiction du secteur privé est habituellement plus élevé que ce
qui avait été projeté. Le DPB, par l’application de la méthode de calcul des
erreurs de prévision qu’utilise Finances Canada, estime que les prévisions du
secteur privé à l’égard du PIB nominal ont été, en moyenne, de 10 milliards
de dollars et de 4 milliards de dollars trop basses, respectivement, les années
1 et 2 des périodes de prédiction de 1994 à 2014 4.
C’est donc dire que, puisque cette tendance à la sous estimation du PIB
nominal n’a pas été prise en compte, l’ajustement de 40 milliards de dollars
apporté par le gouvernement devrait être augmenté dans les faits d’un écart
de 10 milliards de dollars en 2016 et de 4 milliards de dollars en 2017. Or, il
arrive rarement que la surestimation excède 40 milliards de dollars à la fois
l’année 1 et l’année 2 (figure 2-1).
10
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Figure 2-1
Erreurs relatives aux prévisons du PIB nominal du secteur
privé
Milliards de $
240
200
160
120
80
40
0
-40
-80
-120
-160
-200
Sous-estimations
Surestimations
1994
1996
Année 1
1998
2000
Année 2
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Ajustement des prévisions de Budget de 2016
Sources : Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
Les années sur l’abscisse sont celles de la réalisation des enquêtes de Finances
Canada. L’erreur de prévision est positive (négative) lorsqu’il y a sous-estimation
(surestimation).
De 1994 à 2014, le secteur privé a sous-estimé le PIB nominal, soit l’année 1
ou l’année 2, environ 60 % du temps (13 enquêtes sur 21) 5. Et il n’est arrivé
qu’une seule fois que la surestimation dépasse les 40 milliards de dollars tant
l’année 1 que l’année 2 : c’était dans l’enquête de janvier 2009, réalisée en
pleine crise financière mondiale. Cette année-là, les prévisions du secteur
privé pour l’année 1 et l’année 2 avaient été respectivement de près de 80
milliards de dollars et de 45 milliards de dollars trop élevées.
Par ailleurs, on relève seulement deux enquêtes sur 21 où la surestimation
moyenne des années 1 et 2 a été de plus de 40 milliards de dollars (janvier
2008 et janvier 2009).
On peut lire dans le budget de 2016 que l’ajustement de 40 milliards de
dollars de la prévision correspond généralement à la réduction moyenne,
depuis l’enquête de septembre 2014, des prévisions du secteur privé
concernant le PIB nominal de 2016 et de 2017. On voit mal l’utilité d’aligner
la taille de l’ajustement non pas sur les résultats réellement obtenus, mais sur
les autres révisions apportées récemment aux prévisions, si ce n’est que le
gouvernement postule ainsi, parmi ses hypothèses de planification
budgétaire actuelles, qu’il faut s’attendre à d’autres réductions similaires des
prévisions.
Sur cette question du maintien à 40 milliards de dollars de la révision des
prévisions concernant le PIB nominal, on peut lire ce qui suit dans le budget
de 2016 : « Le gouvernement continuera d’analyser l’évolution de la situation
11
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
économique et les risques connexes afin de déterminer s’il convient de
maintenir cet ajustement des prévisions à l’avenir ».
Dans la mesure où la moyenne des prévisions du secteur privé représente le
scénario le plus probable pendant la période de prévision, on peut ajuster – à
la baisse ou à la hausse – les prévisions du PIB nominal, question d’équilibrer
la résultante des risques dans les perspectives économiques du secteur privé.
Cela dit, les ajustements apportés par le gouvernement aux prévisions du
secteur privé (surtout lorsqu’ils sont excessifs et toujours dans le même sens)
sapent « l’élément d’indépendance » que confère au plan financier
l’utilisation de ces prévisions.
Par contre, le DPB salue la prise en compte, dans le budget de 2016, de la
sensibilité de la trajectoire du solde budgétaire à d’autres scénarios de
croissance. Le gouvernement s’engage aussi à élaborer d’autres scénarios de
croissance et à les communiquer aux Canadiens, ainsi que leurs répercussions
budgétaires, « à mesure que les projections seront mises à jour ».
12
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
3. Estimation de l’incidence
économique des mesures du
Budget de 2016 faite par Finances
Canada
Comme il l’a fait pour les budgets de 2009 et de 2010, Finances Canada
propose une estimation de l’incidence économique des mesures contenues
dans le budget de 2016, estimation qu’il fonde sur son modèle
macroéconomique et budgétaire. On trouve également à l’annexe 2 du
budget de 2016 (page 292) les « multiplicateurs budgétaires » de Finances
Canada, qui sont des mesures agrégées de l’impact sur le PIB réel d’une
augmentation de un dollar des mesures budgétaires.
Finances Canada estime que les mesures du budget de 2016, avec les
changements à l’impôt sur le revenu des particuliers (IRP) annoncés en
décembre 2015, feront augmenter le PIB réel de 0,5 % en 2016-2017, et de
1,0 % en 2017-2018. Le gouvernement s’attend à ce que ces hausses du PIB
se traduisent par la création ou le maintien de 100 000 emplois d’ici
2017-2018.
Le gouvernement admet dans le budget de 2016 que « la taille des
multiplicateurs budgétaires fait l’objet d’une certaine incertitude et de
débats », et il signale que, selon de récentes études, les multiplicateurs sont
plus élevés lorsque les ressources sont sous-utilisées au sein de l’économie
et lorsque le taux directeur se situe près de sa valeur plancher.
Cependant, et contrairement à ce qu’il a fait par le passé, Finances Canada
n’a pas soumis ses estimations à une évaluation externe. Par exemple, lors du
budget de 2009, Finances Canada avait demandé à des organismes du
secteur privé (le Conference Board of Canada et le Policy and Economic
Analysis Program de la University of Toronto) de calculer des multiplicateurs
budgétaires comparables, question de jauger la sensibilité de ses
estimations. On lit dans le budget de 2016 que la valeur des multiplicateurs
de Finances Canada et leur incidence sur le PIB sont « appropriées et
prudentes ».
Soucieux de fournir aux parlementaires une estimation indépendante de
l’incidence économique des mesures contenues dans le budget de 2016 (et
des changements de décembre 2015 à l’IRP), le DPB a appliqué un modèle
macroéconomique et budgétaire de sa conception à la valeur et à la
13
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
classification des mesures du budget 2016, telles qu’elles sont présentées au
tableau A2.4, à la page 295. On trouve au tableau 3-1 une comparaison des
multiplicateurs budgétaires du DPB et de Finances Canada.
Figure 3-1
Comparaison des multiplicateurs budgétaires
2016-2017
2017-2018
Mesures d’investissement dans le logement
0,9
Finances
Canada
1,0
Investissements dans l’infrastructure
0,9
DPB
1,0
Finances
Canada
1,5
0,9
1,1
1,4
DPB
Mesures visant l’impôt sur le revenu des particuliers
0,3
0,2
0,6
0,6
Mesures à l’intention des ménages à revenu faible et modeste
0,8
0,8
1,1
1,3
Autres mesures de dépenses
1,0
0,9
1,2
1,4
Mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés
0,1
0,0
0,3
0,1
Sources : Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
On suppose le statu quo de la politique monétaire.
Les multiplicateurs budgétaires estimés sont habituellement différents selon
le modèle macroéconomique qu’on utilise. Bien que les estimations
multiplicateurs pour les différents types de mesures en 2016-2017 du DPB
soient semblables à celles de Finances du Canada, les estimations pour
l'investissement, les mesures de soutien et les autres dépenses en 2017-2018
sont inférieures à celles de Finances Canada. Il est difficile de déterminer avec
précision les raisons de cette différence. Par exemple, les estimations de
Finances Canada pourraient refléter des « fuites » moins élevées relativement
aux importations.
Les multiplicateurs budgétaires estimés en application des modèles LENS et
ToTEM de la Banque du Canada 6 sont inférieurs à ceux du DPB et de
Finances Canada. Ainsi, les multiplicateurs de dépenses de la Banque du
Canada (moyenne des années 1 et 2) oscillent entre 0,53 et 0,65, et les
multiplicateurs fiscaux, entre 0,025 et 0,03. C’est que la Banque du Canada
postule une révision de la politique monétaire qui atténuera l’effet de
stimulation des mesures gouvernementales.
Le DPB estime que les mesures du budget de 2016—suivant leur valeur et
leur classification dans le document budgétaire—feraient augmenter le PIB
réel de 0,5 % en 2016-2017 et de 0,8 % en 2017-2018. La mise en œuvre des
mesures du budget de 2016 se traduirait par un gain net de 60 000 emplois
en 2017-2018 7.
14
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Tableau 3-2
Estimation de l’incidence économique des mesures du
budget de 2016
2016-2017
%, sauf indication contraire
2017-2018
Mesures d’investissement dans le logement
0,1
Finances
Canada
0,1
DPB
DPB
0,1
Finances
Canada
0,1
Investissements dans l’infrastructure
0,2
0,2
0,3
0,4
Mesures visant l’impôt sur le revenu des particuliers
0,0
0,0
-0,1
0,0
Mesures à l’intention des ménages à revenu faible et modeste
0,2
0,2
0,3
0,4
Autres mesures de dépenses
0,1
0,1
0,2
0,2
Mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés
0,0
0,0
0,0
0,0
Incidence totale sur le PIB réel
0,5
0,5
0,8
1,0
26 000
43 000
60 000
100 000
Incidence sur l’emploi (emplois créés ou maintenus)
Sources : Finances Canada et directeur parlementaire du budget.
Note :
On suppose le statu quo de la politique monétaire. Toute révision des échéances
(menant par exemple à la non-utilisation de fonds) ou des secteurs ciblés se
répercuterait sur les résultats, à quoi il faut ajouter l’incertitude inhérente aux
multiplicateurs budgétaires estimés.
Dans l’ensemble, les estimations du DPB quant à l’incidence économique des
mesures du budget de 2016 sont quelque peu inférieures à celles de
Finances Canada. Cet écart est attribuable à des différences sur le plan tant
des multiplicateurs budgétaires que de la sensibilité de l’emploi aux
changements du PIB réel.
Ainsi, le DPB estime que l’incidence totale sur le PIB réel en 2017-2018 sera
de 0,8 %, contre 1,0 % selon Finances Canada. Ce résultat est attribuable à la
faiblesse relative des multiplicateurs de dépenses du DPB. Enfin, le DPB
estime une incidence de 60 000 emplois, ce qui est considérablement
moindre que les 100 000 emplois estimés par Finances Canada. C’est que le
DPB croit à un impact moindre sur le PIB en 2017-2018, ainsi qu’à une
sensibilité réduite de l’emploi aux changements du PIB réel 8.
15
Budget 2016 :
Enjeux principaux pour les parlementaires
Notes
1.
Voir http://www.pbodpb.gc.ca/web/default/files/Documents/Info%20Requests/2016/IR0217_FC_B
udget_2016_FR.pdf.
2.
À titre d’exemple, on comparera le tableau 1 du Budget de 2016 aux
tableaux 5.2.2 et 5.2.3 du Budget de 2015.
3.
Voir http://www.fin.gc.ca/n16/data/16-025_1-fra.asp.
4.
Comme mesure de l’exactitude des prévisions du secteur privé, le Budget de
2016 utilise les erreurs de prévision moyennes absolues du PIB nominal,
calculées à partir des budgets et des mises à jour depuis 1994 (voir le
graphique 29 à la page 56 du Budget de 2016). Suivant l’approche de
Finances Canada, le DPB calcule l’erreur de prévision de la différence de
pourcentage du PIB nominal à chaque période de prévision, et l’applique au
PIB nominal projeté dans l’enquête de février 2016 du Ministère, pour
obtenir des chiffres comparables en milliards de dollars. Cependant, vu les
périodes de prévision différentes, le DPB utilise les enquêtes qui coïncident
le plus possible avec les données de février.
5.
Au cours des années suivantes, les prévisions du secteur privé quant au PIB
nominal tendent d’abord à la surestimation (55 % du temps) l’année 3, avant
d’atteindre un équilibre l’année 5 (nombre égal de surestimations et de sous
estimations). Les années 3 à 5 de la période de prévision, la surestimation du
PIB nominal dépasse habituellement (80 % du temps) les 40 milliards de
dollars.
6.
Voir page 29 du Rapport technique no 102 de la Banque du Canada,
« Analyzing and Forecasting the Canadian Economy through the LENS
Model », Olivier Gervais et Marc-André Gosselin. Voir
http://www.bankofcanada.ca/wp-content/uploads/2014/07/tr102.pdf.
7.
Par souci de simplification, le DPB postule que le profil trimestriel de toutes
les mesures budgétaires est uniforme d’un exercice à l’autre.
8.
Finances Canada postule qu’une augmentation de 1 % du PIB réel se traduit
par une augmentation immédiate de l’emploi de 0,2 %, qui monte à 0,6 %
après huit trimestres. De son côté, le DPB calcule que l’augmentation de 1 %
du PIB réel n’entraînera une augmentation immédiate de l’emploi que de
0,1 %, qui grimpera à 0,5 % après huit trimestres.
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