Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2014, Vol. 2, Part 1
2014, Vol. 2, 1er fascicule
Cited as [2014] 2 F.C.R., 3-197
Renvoi [2014] 2 R.C.F., 3-197
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Sophie Debbané, LL.B.
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© Sa Majesté la Reine du Chef du Canada, 2014.
Cat. No. JU1-2-1-PDF
ISSN 1714-373X
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CONTENTS
SOMMAIRE
Appeals noted . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I
Appels notés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I
Judgments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–197
Jugements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–197
B306 v. Canada (Public Safety and Emergency
Preparedness) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B306 c. Canada (Sécurité publique et Protection
civile) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
128
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Judicial review of decision by Immigration and Refugee Board, Immigration Division, to issue
deportation order against applicant following determination
of inadmissibility pursuant to Immigration and Refugee
­Protection Act (IRPA), s. 37(1)(b)—Applicant, Tamil refugee,
volunteering to assist MV Sun Sea crew in exchange for
food—Board applying IRPA, s. 117(1) factors, finding that
applicant aiding, abetting smugglers, acting knowingly—
Whether Board erring in finding that applicant engaged in
people smuggling by cooperating with smugglers—Board’s
conclusion unreasonable—Large reading of s. 117(1) suggesting any services aiding, abetting smuggling unreasonable—
Board’s analysis not informed by context—Unreasonable
to disregard applicant’s lack of role, authority in smuggling operation—Mere knowledge that passengers lacking
documents not sufficient—Board not turning mind to reasons
applicant sought to help smugglers—Distinction to be made
between IRPA, ss. 117, 131—Questions certified: whether
appropriate to define “people smuggling” by relying on s. 117
rather than international instrument to which Canada signa­
tory; in what circumstances definition of people smuggling in
IRPA s. 37(1)(b) extending to s. 131—Application allowed.
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes
interdites de territoire—Contrôle judiciaire d’une décision
de la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié de prendre une mesure
d’expulsion contre le demandeur après avoir conclu qu’il était
interdit de territoire au Canada conformément à l’art. 37(1)b)
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)
—Le demandeur, un réfugié tamoul, a offert d’aider l’équi­
page du MV Sun Sea en échange de nourriture additionnelle
—Appliquant les facteurs énumérés à l’art. 117(1) de la LIPR,
la Commission a conclu que le demandeur avait aidé et encouragé les passeurs et qu’il avait agi sciemment—Il s’agissait de
déterminer si la Commission a commis une erreur lorsqu’elle
a conclu que le demandeur s’était livré au passage de clandestins en coopérant avec les gens qui le faisaient passer—La
conclusion de la Commission est déraisonnable—C’est interpréter de manière déraisonnablement large l’art. 117(1) que de
laisser entendre que tout service peut être considéré comme
une aide et un encouragement à la venue au Canada d’étrangers clandestins—L’analyse de la Commission ne tenait pas
compte du contexte—Il était déraisonnable de ne pas tenir
compte de l’absence de rôle d’autorité du demandeur dans
cette opération de passage de clandestins—La simple connaissance du fait que les autres passagers n’étaient pas munis des
documents légaux requis n’était pas suffisante—La Com­
mission ne s’est pas interrogée quant à savoir pour quels
motifs le demandeur avait cherché à aider les passeurs—Il y a
lieu d’opérer une distinction entre les art. 117 et 131 de la
LIPR—Les questions de savoir s’il est approprié de définir
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
l’expression « passage de clandestins » en s’appuyant sur
l’art. 117 plutôt que sur un instrument international dont le
Canada est signataire et dans quelles circonstances la définition de passage de clandestins à l’art. 37(1)b) de la LIPR
s’étend aux infractions visées à l’art. 131 ont été certifiées—
Demande accueillie.
Caliskan v. Canada (Citizenship and Immigration)
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Caliskan c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
(C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Citizenship and Immigration—Status in Canada—Permanent
Residents—Humanitarian and Compassionate Considerations
—Judicial review of decision by officer denying application for permanent residence on humanitarian, compassionate
(H&C) grounds—Applicant refused claim for refugee pro­
tection—H&C application considered under IRPA, s. 25 as
amended by Balanced Refugee Reform Act—Officer finding
applicant’s fears falling under scope of IRPA, ss. 96, 97, not
within her jurisdiction—Whether officer following proper interpretation of amended s. 25—Officer concluding there was
personalized risk to applicant—Officer improperly focusing
on risk, not on hardship—Amended provisions of s. 25 to be
interpreted by focusing on intent of provision, i.e. hardship
to individual—Question certified as to what is nature of risk
to be assessed with respect to H&C considerations under
amended s. 25—Application allowed.
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Résidents
permanents—Motifs d’ordre humanitaire—Contrôle judiciaire d’une décision par laquelle une agente d’immigration a
rejeté une demande de résidence permanente fondée sur des
motifs d’ordre humanitaire—La demande d’asile du demandeur a été refusée—La demande fondée sur des motifs d’ordre
humanitaire a été examinée sous le régime de l’art. 25 de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR),
modifié par la Loi sur des mesures de réforme équitables
concernant les réfugiés—L’agente a conclu que les craintes
du demandeur relevaient des art. 96 ou 97 et qu’elle n’avait
donc pas compétence pour les prendre en compte—Il s’agissait de savoir si l’agente a appliqué correctement la bonne
interprétation de l’art. 25 modifié—L’agente a conclu que le
demandeur serait personnellement exposé à un risque—
L’agente s’est concentrée à tort sur le risque plutôt que sur les
difficultés—Les dispositions modifiées de l’art. 25 doivent
être interprétées de manière à mettre l’accent sur l’objet de la
disposition en question, soit les difficultés de l’intéressé—La
question relative à la nature du risque qui doit être examiné au
titre des considérations d’ordre humanitaire visées à l’art. 25
modifié a été certifiée—Demande accueillie.
Ferko v. Canada (Citizenship and Immigration)
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ferko c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
(C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
22
Citizenship and Immigration—Status in Canada—Convention
Refugees and Persons in Need of Protection—Judicial review of Immigration and Refugee Board of Canada, Refugee
Protection Division decision finding that applicants neither
Convention refugees nor persons in need of protection pur­
suant to Immigration and Refugee Protection Act, ss. 96, 97
—Applicant, family thereof, Roma Czechs fearing persecution in home country after experiencing violent attacks over
several years—Board finding that applicant failing to take all
reasonable steps to seek assistance, protection of law enforcement authorities in Czech Republic before coming to Canada;
that applicant failing to rebut presumption of state protection
with clear, convincing evidence—In decision, Board sometimes mistakenly referring to conditions in Hungary, rather
than Czech Republic; not questioning applicant’s credibility
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Réfugiés
au sens de la Convention et personnes à protéger—Contrôle
judiciaire d’une décision par laquelle la Section de la pro­
tection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du
statut de réfugié du Canada a conclu que les demandeurs
n’avaient ni la qualité de réfugié ni celle de personne à pro­
téger au sens des art. 96 et 97 de la Loi sur l’immigration
et la protection des réfugiés—Le demandeur et sa famille
sont roms et citoyens de la République tchèque qui craignent d’être persécutés dans leur pays d’origine après avoir
été victimes d’agressions violentes pendant plusieurs années
—La Commission a conclu que, avant d’arriver au Canada, le
demandeur n’avait pas pris toutes les mesures raisonnables
pour solliciter l’aide et la protection des autorités chargées
d’appliquer la loi en République tchèque et qu’il n’était
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SOMMAIRE (Suite)
—Whether Board’s finding of state protection reasonable,
whether finding that applicant failing to rebut presumption
of state protection reasonable—While Board erroneously
making references to Hungary instead of Czech Republic,
when decision read as whole, Board clearly considering country conditions in Czech Republic—As for state protection,
Board’s decision that applicant failing to take all reasonable
steps to avail himself of state protection; that applicant failing to rebut presumption of state protection unreasonable
—Regarding adequacy of state protection, Board analying
documentary evidence extensively, noting repeatedly that
Czech Republic making “serious efforts”; however, for ap­
plicant, family thereof, serious efforts never resulting in
improving situation thereof—Adequacy of state protection
must take into consideration applicant’s circumstances—
Considering particular circumstances herein, applicant’s
failure or reluctance to follow up with police should not be
“objectively unreasonable” since applicant’s fear, credibility
accepted by Board—Cumulative effects of circumstances
herein rendering Board’s conclusion on adequacy of state
protection for applicants unreasonable—Therefore, Board’s
decision that state protection adequate failing to address
circumstances, experience of applicant, family thereof—
­
Application allowed.
pas parvenu à réfuter la présomption de l’existence de cette
protection au moyen d’éléments de preuve clairs et convaincants—Dans sa décision, la Commission a parfois fait référence par erreur aux conditions régnant en Hongrie plutôt
qu’en République tchèque, mais elle n’a pas mis en doute
la crédibilité du demandeur—Il s’agissait de savoir si la
conclusion à laquelle la Commission est arrivée au sujet de
la protection de l’État était raisonnable et s’il était raison­
nable de conclure que le demandeur n’a pas réfuté la pré­
somption de l’existence d’une protection de l’État—Même
si la Com­mission a fait référence par erreur aux conditions
régnant en Hongrie plutôt qu’en République tchèque, si on lit
la décision dans son ensemble, il est évident que la Commission
a examiné la situation qui règne en République tchèque—
Quant à la protection de l’État, la conclusion de la Commission
selon laquelle le demandeur n’a pas pris toutes les mesures
raisonnables pour solliciter cette protection et qu’il n’est
pas parvenu à réfuter la présomption de l’existence de cette
protection était déraisonnable—Pour ce qui est du caractère
adéquat de la protection de l’État, la Commission a analysé
en détail la preuve documentaire et a noté à plusieurs reprises
que la République tchèque faisait des « efforts sérieux »;
­cependant, ces efforts sérieux n’ont pas amélioré le sort du
demandeur et de sa famille—L’évaluation du caractère adéquat de la protection de l’État doit tenir compte de la situation
du demandeur—Compte tenu des circonstances particulières
de l’espèce, le fait que le demandeur n’ait pas fait un suivi
auprès de la police, ou qu’il ait hésité à le faire, ne devait pas
être considéré comme « objectivement déraisonnable », vu
que la Commission reconnaissait la crainte du demandeur et
que la crédibilité n’était pas un point litigieux—Les effets
cumulatifs de ces circonstances en l’espèce ont fait que la
conclusion tirée par la Commission au sujet du caractère
­adéquat de la protection de l’État envers les demandeurs était
déraisonnable—Par conséquent, la décision de la Commission
selon laquelle la protection de l’État était adéquate n’a pas
tenu compte de la situation du demandeur et de sa famille et de
ce qu’ils ont vécu—Demande accueillie.
J.P. v. Canada (Public Safety and Emergency
Preparedness) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . J.P. c. Canada (Sécurité publique et Protection
civile) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
146
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Judicial review of decision by
­Im­migration and Refugee Board, Immigration Division, determining that applicants inadmissible pursuant to Immigra­
tion and Refugee Protection Act (IRPA), ss. 37(1)(b), 42(b)
—Applicant arriving in Canada on board MV Sun Sea—
During voyage, applicant assisting operators of MV Sun Sea,
benefitting from better conditions, rations—Board accepting
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes
interdites de territoire—Contrôle judiciaire d’une décision par
laquelle la Section de l’immigration de la Commission de
l’immigration et du statut de réfugié a conclu que les demandeurs étaient interdits de territoire au Canada par application
des art. 37(1)b) et 42b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)—Les demandeurs sont arrivés au
Canada à bord du navire à moteur Sun Sea—Pendant le
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SOMMAIRE (Suite)
that applicant participating in human smuggling based on elements of offence in IRPA, s. 117—Whether Board
failing to interpret “people smuggling” for purposes of
­
s. 37(1)(b) in manner consistent with international instruments to which Canada signatory—Board erring in interpreting s. 37 term “people smuggling”—S. 117 not defining
“people smuggling”—Line between penalizing human traffickers, protecting those being smuggled blurred by overly
expansive interpretation of s. 37(1)(b) encompassing those not
carrying out human smuggling—Not possible for Board to
determine whether claimant falling within scope of s. 37(1)(b)
by strict reliance on factual elements of s. 117 offence—Questions certified as to whether appropriate to define “people
smuggling” by relying on s. 117; whether interpretation of
s 37(1)(b), term “people smuggling” reviewable on standard
of correctness or reasonableness—Application allowed.
voyage, le demandeur a aidé les opérateurs du navire à moteur Sun Sea afin de pouvoir bénéficier de meilleures
conditions et de meilleures rations—La Commission a reconnu
que le demandeur s’était livré au passage de clandestins, eu
égard aux éléments constitutifs de l’infraction prévus à
l’art. 117 de la LIPR—Il s’agissait de savoir si la Commission
a omis d’interpréter l’expression « passage de clandestins »
pour l’application de l’alinéa 37(1)b) conformément aux instruments internationaux dont le Canada est signataire—La
Com­mission a commis une erreur dans son interprétation de
l’expression « passage de clandestins » à l’art. 37—L’art. 117
ne définit pas le « passage de clandestins »—La ligne de démarcation entre pénaliser ceux qui se livrent à la traite de
personnes et protéger ceux qui en sont victimes risque d’être
difficile à tracer si l’on retient une interprétation trop large de
l’art. 37(1)b) qui englobe des personnes qui n’exécutent pas le
plan de passage de clandestins—Il était impossible pour la
Commission de déterminer si l’intéressé tombait sous le coup
de l’art. 37(1)b) en se fondant uniquement sur les éléments
factuels de l’infraction prévus à l’art. 117—Les questions de
savoir s’il est approprié de définir l’expression « passage de
clandestins » sur le fondement de l’art. 117 et si l’interprétation de l’expression « passage de clandestins » à l’art. 37(1)b)
est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte ou selon la norme de la décision raisonnable ont été
certifiées—Demande accueillie.
Kaur v. Canada (Citizenship and Immigration)
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kaur c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
(C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
3
Citizenship and Immigration –– Status in Canada—
Convention Refugees and Persons in Need of Protection
—Judicial review of Immigration and Refugee Board,
Refugee Protection Division decision (Board) rejecting applicant’s claim for protection—Applicant alleging serious risk
of persecution under Immigration and Refugee Protection
Act (IRPA), ss. 96, 97—Board finding applicant not credible,
lacking subjective fear—Finding inconsistencies, important
aspects of allegations missing from Personal Information
Form—Board not giving weight to psychological report—
Finding Chairperson’s Guideline on Women Refugee
Claimants (Guidelines) not applying to applicant—Whether
Board’s conclusions reasonable with respect to (1) credibility,
(2) subjective fear, (3) treatment of psychologist’s report,
(4) Guidelines, and (5) treatment of IRPA, s. 97 claim—
Reasonable for Board to conclude applicant’s principal
allegations and testimony not credible—Conclusion well
within range of acceptable outcomes—Given long stay in
United States, finding with respect to subjective fear also reasonable, consistent with case law—Board not disregarding
evidence in psychologist’s report—Recent Supreme Court
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Réfugiés au
sens de la Convention et personnes à protéger—Contrôle judiciaire d’une décision de la Section de la protection des réfugiés
de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié
(la Commission) de rejeter la demande d’asile présentée par la
demanderesse—La demanderesse soutenait qu’elle serait exposée à un risque grave de persécution conformément aux
art. 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés (LIPR)—La Commission a conclu que la demanderesse n’était pas crédible et qu’il y avait une absence de crainte
subjective—Elle a conclu qu’il y avait des contradictions et
qu’il manquait certains éléments importants des allégations de
la demanderesse dans son Formulaire de renseignements personnels—La Commission n’a pas accordé de poids au rapport
psychologique—Elle a conclu que les Directives du président
sur les revendicatrices du statut de réfugié (les Directives) ne
s’appliquaient pas au cas de la demanderesse—Il s’agissait de
déterminer si les conclusions de la Commission concernant 1)
la crédibilité, 2) la crainte subjective, 3) le traitement du rapport du psychologue, 4) les Directives et 5) le traitement de la
demande fondée sur l’art. 97 de la LIPR étaient raisonnables—
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SOMMAIRE (Suite)
case law reducing scope for setting aside decision on basis
psychologist’s report not considered—If Court can ascertain
any reasonable basis for Board’s adverse credibility findings,
or if findings rationally supported, findings should ordinarily
withstand Court’s review—Board not erring in concluding
that in absence of credible evidence that applicant facing
gender-based persecution, Guidelines not applicable—Board
not failing to assess applicant’s claim under IRPA, s. 97—
Allegations made in support of that claim the same as those
made in support of IRPA, s. 96 claim—Board not obliged to
conduct second analysis of claims under s. 97—Application
dismissed.
Il était raisonnable pour la Commission de conclure au caractère non crédible des principales allégations et du témoignage
de la demanderesse—Cette conclusion appartient aux issues
possibles acceptables—Étant donné la longue durée du séjour de la demanderesse aux États-Unis, la conclusion de la
Commission relative à la crainte subjective était aussi rai­
sonnable et conforme à la jurisprudence—La Commission
n’a pas écarté les éléments de preuve que contenait le rapport psychologique—La récente jurisprudence de la Cour
suprême a réduit la possibilité d’annuler des décisions de la
Commission au motif qu’elle n’aurait pas pris en considération le contenu d’un rapport psychologique—Si la cour de
révision peut trouver un quelconque fondement raisonnable
aux conclusions défavorables de la Commission sur la crédibilité, ou si l’on peut considérer que celles-ci ont un fondement
rationnel, elle doit normalement laisser subsister ces conclusions—La Commission n’a pas commis d’erreur en concluant
que, par suite de l’absence de preuves crédibles selon lesquelles la demanderesse serait exposée à une persécution fondée
sur le sexe, les Directives n’étaient pas applicables—La
Commission n’a pas omis d’évaluer la demande présentée par
la demanderesse conformément à l’art. 97 de la LIPR—Les
allégations faites au soutien de cette demande d’asile étaient
les mêmes que celles avancées sous le régime de l’art. 96—
La Commission n’était pas tenue d’effectuer une deuxième
analyse sous le régime de l’art. 97—Demande rejetée.
Samatar v. Canada (Attorney General) (F.C.) . . . Samatar c. Canada (Procureur général) (C.F.) . . . 43
43
Public Service—Selection Process—Competitions—Judicial
review of decision by Public Service Commission (Com­
mission) determining applicant guilty of fraud for providing
false references to candidate in appointment process within
public service—Investigation by Commission conducted pursuant to Public Service Employment Act (PSEA), s. 69—During
investigation, Commission summoned applicant to interview,
suspecting applicant of fraud—Before interview, investigator
not telling applicant suspected of fraud—Investigator also not
providing applicant with relevant evidence—Investigation
report finding applicant guilty of fraud, corrective action taken
against applicant—Issue namely whether (1) Public Service
Employment Act (PSEA), s. 69 authorizing Commission to
take corrective action against applicant when applicant not
participating in competition, but giving references in competition, (2) rules of procedural fairness breached in case—PSEA
not defining word fraud—French English definitions of word
“fraud” similar—Fraud involving deceiving others for gain—
Intent must be to deceive others, not sufficient to look only at
material fact alone—Before assessing reasonableness of finding of “fraud”, first must be satisfied Commission having
jurisdiction in respect of third parties like applicant—To do
Fonction publique—Procédure de sélection—Concours—
Contrôle judiciaire d’une décision de la Commission de la
fonction publique (Commission) trouvant la demanderesse
coupable de fraude pour avoir fourni de fausses références à
une candidate dans le cadre d’un processus de nomination
au sein de la fonction publique—L’enquête de la Commission
a été menée en vertu de l’art. 69 de la Loi sur l’emploi dans
la fonction publique (LEFP)—Au cours de l’enquête, la
Commission a convoqué la demanderesse à une entrevue,
la soupçonnant de fraude—Avant l’entrevue, l’enquêteur
n’a pas dit à la demanderesse qu’elle était soupçonnée de
fraude—Il ne lui a pas non plus communiqué les preuves pertinentes—Le rapport d’enquête a conclu à la fraude et des
mesures correctives ont été prises à l’encontre de la demanderesse—Il était question entre autres de savoir 1) si l’art. 69 de
la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP) autorise
la Commission à prendre des mesures correctives visant la
demanderesse qui n’a pas participé à un concours, mais qui a
donné des références dans le cadre d’un concours, et 2) si les
règles d’équité procédurale ont été violées en l’espèce—La
LEFP ne définit pas le mot fraude—Les définitions française
et anglaise du mot « fraude » se rejoignent—Il est question de
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SOMMAIRE (Suite)
so, must review overall framework governing human r­ esources
in federal public service—Thus, information sent to Commission regarding supposed fraud of applicant in appointment
process similar to disclosure of wrongdoing under Public
Servants Disclosure Protection Act—Approach by Commission merely leading to duplication of investigation
process—Parliament’s use of conjunction “and” in English
version of PSEA, s. 69(a) directly before s. 69(b) not fortuitous—Only ancillary power related to revocation of proposed
appointment—To exercise power to take “corrective action”
under authority set out in s. 69(b) independently of power set
out in s. 69(a) to revoke appointment, conjunction “and”
would need to be replaced by “or” in English version, conjunction “ou” added in French version—Commission usurping
powers, acting without jurisdiction—No need to express definitive opinion on jurisdiction or reasonableness because
procedural fairness issue determinative—Content of duty of
fairness varying depending on context, consideration must be
given to criteria listed by Supreme Court in Baker v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration)—In case at bar,
investigator not revealing to applicant, in timely manner, intentions, evidence already collected—Notice to appear clearly
insufficient—Rules of procedural fairness required investigator to disclose before interview documentary evidence likely
to be used in interview—Breach of procedural fairness flagrant in applicant’s case—Federal Courts Act, s. 18.1(3)
conferring broad discretion on Court to choose appropriate
remedy—Given specific, exceptional circumstances herein,
not in best interests of justice to refer applicant’s case back to
Commission—Applicant entitled to increased costs exceeding
party and party costs normally awarded—Commission’s decision set aside—Application allowed.
tromper autrui dans le but d’obtenir un avantage—Il faut avoir
l’intention de tromper autrui, il ne suffit pas de s’arrêter au
fait matériel en soi—Avant d’en arriver à examiner la raisonnabilité de la conclusion de « fraude », il faut d’abord être satisfait que la Commission a compétence vis-à-vis des tiers
comme la demanderesse—Pour ce faire, il faut examiner le
cadre global qui régit la fonction publique fédérale en matière
de ressources humaines—Ainsi, l’information transmise à la
Commission relativement à la présumée fraude de la demanderesse dans le cadre d’un processus de nomination res­
semble à la divulgation d’actes répréhensibles visés par la
Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes
répréhensibles—­L’approche prise par la Commission ne fait
qu’aboutir à un dédoublement du processus d’enquête—
L’emploi par le législateur de la conjonction « and » dans la
version anglaise de l’art. 69a) de la LEFP, directement avant
l’art. 69b), n’est pas fortuit—Il ne peut s’agir que d’un pouvoir
de nature accessoire, lié à la révocation d’une proposition de
nomination—Pour pouvoir exercer le pouvoir de prendre des
« mesures correctives » en vertu du pouvoir prévu à l’art. 69b)
indépendamment du pouvoir prévu à l’art. 69a) de révoquer
une nomination, il faudrait remplacer dans la version anglaise
la conjonction « and » par « or », et ajouter dans la version
française, la conjonction « ou »—La Commission a usurpé
ses pouvoirs et agi sans compétence—Il n’est pas nécessaire
d’exprimer une opinion définitive au sujet de la compétence
ou de la raisonnabilité puisque la question d’équité pro­
cédurale est déterminante—Le contenu du devoir d’agir
équitablement varie selon le contexte et il faut considérer les
critères énumérés par la Cour Suprême dans Baker c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)—En l’espèce,
l’enquêteur n’a pas révélé à la demanderesse, en temps utile,
ses intentions et les preuves qu’il avait déjà recueillies—
L’avis de convocation est nettement insuffisant—Les règles
d’équité procédurale exigeaient que l’enquêteur communique
avant l’entrevue les éléments de preuve documentaire susceptibles d’être utilisés à l’entrevue—La violation à l’obligation
d’équité procédurale est flagrante dans le cas de la demanderesse—L’art. 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales confère
une large discrétion à la Cour dans le choix de la réparation
appropriée—Compte tenu des circonstances particulières et
exceptionnelles de la présente affaire, il n’est pas dans le
meilleur intérêt de la justice que le dossier de la demanderesse
retourne à la Commission—La demanderesse a droit à une
indemnité de ­dépens accrue qui dépasse les dépens partiepartie habituellement accordés—La décision de la Commission
est cassée—Demande accueillie.
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CONTENTS (Concluded)
Seck v. Canada (Attorney General) (F.C.A.) . . . . . SOMMAIRE (Fin)
167
Public Service—Selection Process—Competitions—Appeal
from Federal Court decision dismissing judicial review of
Public Service Commission (Commission) decision finding appellant committing fraud by giving false references in
appointment process within Public Service—Appellant applying for position within federal public service—Appellant
naming Rose M’Kounga as immediate supervisor in previous
position—Ms. M’Kounga providing reference—Appellant
not selected—Following information received, Commission
launching investigation under Public Service Employment
Act (Act), s. 69—Investigation finding Ms. M’Kounga not
appellant’s immediate supervisor, favourable comments in
reference prepared by appellant, her mother, hence constituting fraud under Act, s. 69—PSC taking corrective actions
against appellant—Appellant challenging Commission’s power to conduct investigation, take corrective action—Federal
Court finding Act, s. 69, giving Commission power to in­
vestigate fraud in appointment process—Court also finding
Commission acting fairly, assessing, analyzing evidence reasonably—At issue (1) scope of Commission’s jurisdiction (2)
whether procedure followed fair (3) whether Commission’s
analysis of evidence reasonable—Commission’s power to investigate under Act, s. 69 part of vast reform to modernize
public service staffing system—S. 69 must be interpreted in
this context—Fraud should be defined as established in R. v.
Cuerrier—S. 69 not requiring actual or proposed appointment
at issue for investigation, corrective action—Commission
having exclusive jurisdiction to investigate in cases of fraud
—Corrective action must be reasonable —In this appeal, corrective action reasonable: action under Commission’s
jurisdiction, reasonable in light of circumstances at issue—As
to Act, s. 69, since investigation concerning fraudulent conduct, investigator’s duty of procedural fairness particularly
demanding—Commission, its investigator showing particularly high degree of procedural fairness—Federal Court
making no reviewable error in holding Commission’s conclusions reasonable—Appeal dismissed.
Seck c. Canada (Procureur général) (C.A.F.) . . . . 167
Fonction publique—Procédure de sélection—Concours—
Appel d’une décision de la Cour fédérale rejetant le contrôle
judiciaire d’une décision de la Commission de la fonction
publique concluant que l’appelante avait commis une fraude
en donnant de fausses références dans le cadre d’un pro­
cessus de nomination au sein de la fonction publique—
L’appelante a posé sa candidature à un poste au sein de la
fonction publique fédérale—Elle a désigné Mme Rose
M’Kounga comme sa supérieure hiérarchique dans un emploi antérieur—Mme M’Kounga a fourni une référence—La
candidature de l’appelante n’a pas été retenue—À la suite
de renseignements qu’elle a reçus, la Commission a déclenché une enquête concernant l’appelante en vertu de l’art. 69 de
la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (Loi)—L’enquête
a conclu que Mme M’Kounga n’avait pas été la supérieure
hiérarchique de l’appelante et que les recommandations fa­
vorables de la référence avait été préparées par l’appelante
et sa mère, d’où la fraude au sens de l’art. 69 de la Loi—La
Commission a pris des mesures correctives à l’égard de l’appelante—L’appelante contestait le pouvoir de la Commission
de mener une enquête à son égard et de prendre des mesures
correctives—La Cour fédérale a conclu que l’art. 69 de la Loi
accordait le pouvoir à la Commission de mener une enquête à
l’égard de toute fraude dans un processus de nomination—
Elle a aussi conclu que la Commission avait agi équitablement
et qu’elle avait évalué et analysé la preuve de façon raison­
nable—Il s’agissait de savoir 1) la portée de la compétence
de la Commission 2) si la procédure suivie était équitable et 3)
si l’analyse de la preuve par la Commission était raisonnable—Le pouvoir d’enquête de la Commission prévu à l’art. 69
de la Loi fait partie d’une vaste réforme cherchant à moderniser le système de dotation de la fonction publique—L’art. 69
doit être compris et interprété dans ce contexte—Il y a lieu
d’utiliser la définition de la fraude établie dans l’arrêt R. c.
Cuerrier—L’art. 69 n’exige pas qu’il y ait une nomination,
réelle ou proposée, en cause pour qu’il y ait une enquête et des
mesures correctives—La Commission a compétence d’enquête exclusive dans le cas de fraude—Les mesures correctives
doivent être raisonnables—Dans le présent appel, elles le
sont; elles relèvent de la compétence de la Commission et elles
sont raisonnables à la lumière des circonstances en cause—
Dans le cas de l’art. 69 de la Loi, puisque l’enquête vise à tirer
des conclusions quant à une conduite frauduleuse, le devoir
d’équité procédurale qui incombe à l’enquêteur est particulièrement élevé—La Commission et son enquêteur ont démontré
un très haut niveau d’équité procédurale—La Cour fédérale
n’a pas commis d’erreur révisable en décidant que les conclusions de la Commission étaient raisonnables—Appel rejeté.
APPEALS NOTED
APPELS NOTÉS
FEDERAL COURT OF APPEAL
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Canada (Attorney General) v. Canada (Canadian Human
Rights Commission), T-1734-11, 2013 FC 520, has been
affirmed on appeal (A-214-13, 2014 FCA 131), reasons for
judgment handed down May 20, 2014.
La décision Canada (Procureur général) c. Canada (Com­
mission canadienne des droits de la personne), T-1734-11,
2013 CF 520, a été confirmée en appel (A-214-13, 2014 FCA
131), les motifs du jugement ayant été prononcés le 20 mai
2014.
Canada (Attorney General) v. Johnstone, T-1418-10, 2013 FC
113, has been reversed in part on appeal (A-89-13, 2014 FCA
110), reasons for judgment handed down May 2, 2014. Both
decisions will be published in the Federal Courts Reports.
La décision Canada (Procureur général) c. Johnstone,
T-1418‑10, 2013 CF 113, a été infirmée en partie en appel
(A‑89-13, 2014 CAF 110), les motifs du jugement ayant été
prononcés le 2 mai 2014. Les deux décisions seront publiées
dans le Recueil des décisions des Cours fédérales.
Kanthasamy v. Canada (Citizenship and Immigration),
IMM‑7326-12, 2013 FC 802, has been affirmed on appeal
(A‑272-13, 2014 FCA 113), reasons for judgment handed
down May 2, 2014. Both decisions will be published in the
Federal Courts Reports.
La décision Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), IMM-7326-12, 2013 CF 802, a été confirmée
en appel (A-272-13, 2014 CAF 113), les motifs du jugement
ayant été prononcés le 2 mai 2014. Les deux décisions seront
publiées dans le Recueil des décisions des Cours fédérales
Kinsel v. Canada (Citizenship and Immigration), T-1958-11,
2012 FC 1515, has been affirmed on appeal (A-35-13, 2014
FCA 126), reasons for judgment handed down May 14, 2014.
Both decisions will be published in the Federal Courts
Reports.
La décision Kinsel c. Canada (Citoyenneté et Immigration),
T-1958-11, 2012 CF 1515, a été confirmée en appel (A-35-13,
2014 CAF 126), les motifs du jugement ayant été prononcés
le 14 mai 2014. Les deux décisions seront publiées dans le
Recueil des décisions des Cours fédérales
SUPREME COURT OF CANADA
COUR SUPRÊME DU CANADA
Canada (Attorney General) v. Canadian National Railway
Company, A-438-11, A-440-11, 2012 FCA 278, has been
affirmed on appeal (2014 SCC 40). The reasons for judgment,
handed down May 23, 2014, will be published in the Supreme
Court Reports.
L’arrêt Canada (Procureur général) c. Compagnie des chemins
de fer nationaux du Canada, A-438-11, A-440-11, 2012 CAF
278, a été confirmé en appel (2014 CSC 40). Les motifs du
jugement, qui ont été prononcés le 23 mai 2014, seront publiés
dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême.
Harkat (Re), 2012 FCA 122, [2012] 3 F.C.R. 635, has been
reversed in part on appeal (2014 SCC 37). The reasons for
judgment, handed down May 14, 2014, will be published in
the Supreme Court Reports.
L’arrêt Harkat (Re), 2012 CAF 122, [2012] 3 R.C.F. 635, a été
infirmé en partie en appel (2014 CSC 37). Les motifs du
jugement, qui ont été prononcés le 14 mai 2014, seront publiés
dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême.
Applications for leave to appeal
Demandes d’autorisation de pourvoi
Kniss v. Telecommunication Workers Union, A-473-12, 2013
FCA 293, Pelletier J.A., judgment dated December 19, 2013,
leave to appeal to S.C.C. refused May 15, 2014.
Kniss c. Syndicat des Travailleurs(euses) en Télé­
com­
munication, A-473-12, 2013 CAF 293, le juge Pelletier, J.C.A.,
jugement en date du 19 décembre 2013, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. refusée le 15 mai 2014.
Kossow v. Canada, A-442-12, 2013 FCA 283, Near J.A.,
judgment dated December 6, 2013, leave to appeal to S.C.C.
refused May 15, 2014.
Kossow c. Canada, A-442-12, 2013 CAF 283, le juge Near,
J.C.A., jugement en date du 6 décembre 2013, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. refusée le 15 mai 2014.
I
appeals noted
Transalta Corporation v. Canada, A-486-12, 2013 FCA 285,
Blais C.J., judgment dated December 6, 2013, leave to appeal
to S.C.C. refused May 29, 2014.
Transalta Corporation c. Canada, A-486-12, 2013 CAF 285,
le juge en chef Blais, jugement en date du 6 décembre 2013,
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le 29 mai 2014.
II
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2014, Vol. 2, Part 1
2014, Vol. 2, 1e fascicule
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada3
IMM-424-12
2012 CF 1379
IMM-424-12
2012 FC 1379
Parmjit Kaur (Applicant)
Parmjit Kaur (demanderesse)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
Indexed as: Kaur v. Canada (Citizenship
Immigration)
Répertorié : Kaur c. Canada (Citoyenneté
Immigration)
and
et
Federal Court, Crampton C.J.—Vancouver, August 21;
Ottawa, November 28, 2012.
Cour fédérale, juge en chef Crampton—Vancouver,
21 août; Ottawa, 28 novembre 2012.
Citizenship and Immigration –– Status in Canada —
Convention Refugees and Persons in Need of Protection
— Judicial review of Immigration and Refugee Board, Refugee
Protection Division decision (Board) rejecting applicant’s
claim for protection — Applicant alleging serious risk of
­persecution under Immigration and Refugee Protection Act
(IRPA), ss. 96, 97 — Board finding applicant not credible,
lacking subjective fear — Finding inconsistencies, important
aspects of allegations missing from Personal Information
Form — Board not giving weight to psychological report —
Finding Chairperson’s Guideline on Women Refugee
Claimants (Guidelines) not applying to applicant — Whether
Board’s conclusions reasonable with respect to (1) credibility,
(2) subjective fear, (3) treatment of psychologist’s report,
(4) Guidelines, and (5) treatment of IRPA, s. 97 claim —
Reasonable for Board to conclude applicant’s principal
allegations and testimony not credible — Conclusion well
within range of acceptable outcomes — Given long stay in
United States, finding with respect to subjective fear also
reasonable, consistent with case law — Board not disregarding evidence in psychologist’s report — Recent Supreme
Court case law reducing scope for setting aside decision on
basis psychologist’s report not considered — If Court can ascertain any reasonable basis for Board’s adverse credibility
findings, or if findings rationally supported, findings should
ordinarily withstand Court’s review — Board not erring in
concluding that in absence of credible evidence that applicant
facing gender-based persecution, Guidelines not applicable
— Board not failing to assess applicant’s claim under IRPA,
s. 97 — Allegations made in support of that claim the same
as those made in support of IRPA, s. 96 claim — Board not
obliged to conduct second analysis of claims under s. 97 —
Application dismissed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Réfugiés
au sens de la Convention et personnes à protéger —
Contrôle judiciaire d’une décision de la Section de la
protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et
du statut de réfugié (la Commission) de rejeter la demande
d’asile présentée par la demanderesse — La demanderesse
soutenait qu’elle serait exposée à un risque grave de persécution conformément aux art. 96 et 97 de la Loi sur l’immigration
et la protection des réfugiés (LIPR) — La Commission a
conclu que la demanderesse n’était pas crédible et qu’il y
avait une absence de crainte subjective — Elle a conclu qu’il
y avait des contradictions et qu’il manquait certains éléments
importants des allégations de la demanderesse dans son
Formulaire de renseignements personnels — La Commission
n’a pas accordé de poids au rapport psychologique — Elle a
conclu que les Directives du président sur les revendicatrices
du statut de réfugié (les Directives) ne s’appliquaient pas au
cas de la demanderesse — Il s’agissait de déterminer si les
conclusions de la Commission concernant 1) la crédibilité,
2) la crainte subjective, 3) le traitement du rapport du psychologue, 4) les Directives et 5) le traitement de la demande
fondée sur l’art. 97 de la LIPR étaient raisonnables — Il était
raisonnable pour la Commission de conclure au caractère
non crédible des principales allégations et du témoignage de
la demanderesse — Cette conclusion appartient aux issues
possibles acceptables — Étant donné la longue durée du séjour de la demanderesse aux États-Unis, la conclusion de la
Commission relative à la crainte subjective était aussi rai­
sonnable et conforme à la jurisprudence — La Commission
n’a pas écarté les éléments de preuve que contenait le rapport
psychologique — La récente jurisprudence de la Cour suprême a réduit la possibilité d’annuler des décisions de la
Commission au motif qu’elle n’aurait pas pris en considération le contenu d’un rapport psychologique — Si la cour de
révision peut trouver un quelconque fondement raisonnable
aux conclusions défavorables de la Commission sur la crédibilité, ou si l’on peut considérer que celles-ci ont un fondement
Kaur v. Canada
4
[2014] 2 F.C.R.
rationnel, elle doit normalement laisser subsister ces conclusions — La Commission n’a pas commis d’erreur en concluant
que, par suite de l’absence de preuves crédibles selon lesquelles la demanderesse serait exposée à une persécution fondée
sur le sexe, les Directives n’étaient pas applicables — La
Commission n’a pas omis d’évaluer la demande présentée par
la demanderesse conformément à l’art. 97 de la LIPR — Les
allégations faites au soutien de cette demande d’asile étaient
les mêmes que celles avancées sous le régime de l’art. 96 —
La Commission n’était pas tenue d’effectuer une deuxième
analyse sous le régime de l’art. 97 — Demande rejetée.
This was an application for judicial review of a decision of
the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board of Canada (Board) rejecting the applicant’s
claim for protection made under sections 96 and 97 of the
Immigration and Refugee Protection Act (IRPA).
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision de la Section de la protection des réfugiés de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié du
Canada (la Commission) de rejeter la demande d’asile présentée par la demanderesse conformément aux articles 96 et 97
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(LIPR).
The applicant is a citizen of India who alleges that she
would face a serious risk of persecution, including physical
harm and death, if she were required to return to India. The
Board found that her “basic story” was not plausible, that
her testimony was not credible and that her actions in the
17 months following her departure from India demonstrated a
lack of subjective fear of persecution. The Board also found
that in the absence of credible evidence that the applicant
faced gender-related persecution in India, the Guidelines were
not applicable to her situation. Finally, in view of its credibility concerns identified in the applicant’s testimony, the Board
gave no weight to the psychologist’s report.
La demanderesse est une citoyenne indienne qui soutient
qu’elle serait exposée à un risque grave de persécution, y
compris de violence physique pouvant aller jusqu’à la mort, si
elle était obligée de retourner en Inde. La Commission a
conclu que son « récit » n’était pas plausible, que son témoignage n’était pas crédible et que ses actes des 17 mois qui
avaient suivi son départ de l’Inde démontraient une absence de
crainte subjective de persécution. La Commission a également
conclu que, par suite de l’absence de preuves crédibles selon
lesquelles la demanderesse serait exposée à une per­sécution
fondée sur le sexe en Inde, les Directives n’étaient pas applicables à son cas. Enfin, étant donné les problèmes de crédibilité
que posait le témoignage de la demanderesse, la Commission a
décidé de n’accorder aucun poids au rapport psychologique.
The applicant submitted that the Board erred in reaching
these findings and that the Board failed to properly consider
her psychologist’s report, the Guidelines and her claims under
section 97 of the IRPA.
La demanderesse a soutenu que la Commission s’était
trompée en concluant ainsi et qu’elle avait omis de prendre
dûment en considération le rapport de son psychologue, les
Directives ainsi que sa demande d’asile fondée sur l’article 97
de la LIPR.
Held, the application should be dismissed.
The conclusion that the applicant was not credible was
based largely on findings that the Board made with respect to
(i) inconsistencies and other problems that it identified with
respect to the applicant’s testimony, and (ii) the absence of
important aspects of her allegations in the Personal
Information Form part of her application. It was entirely reasonable for the Board to conclude, based on the foregoing
findings, that the applicant’s principal allegations and testimony were not credible. That conclusion was well “within a
range of possible, acceptable outcomes which are defensible
Jugement : la demande doit être rejetée.
La conclusion voulant que la demanderesse ne soit pas crédible était fondée en grande partie sur les constatations faites
par la Commission touchant i) les contradictions et autres aspects douteux du témoignage de la demanderesse, et
ii) l’absence d’éléments importants de ses allégations dans son
Formulaire de renseignements personnels. Il était tout à fait
raisonnable de la part de la Commission de conclure, sur la
base des constatations exposées ci-dessus, au caractère
non crédible des principales allégations et du témoignage de la
demanderesse. Cette conclusion appartenait sans l’ombre d’un
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada5
in respect of the facts and law” and was appropriately justified, transparent and intelligible.
doute « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au
regard des faits et du droit », et elle etait dûment justifiée,
transparente et intelligible.
The Board’s conclusion with respect to subjective fear was
also reasonable. Given the long duration of the applicant’s
stay in the United States (16 months), the Board’s finding was
not unreasonable. It is entirely consistent with the case law
involving claims of a similar or shorter duration.
La conclusion de la Commission concernant la crainte subjective était également raisonnable. Étant donné la longue
durée du séjour de la demanderesse aux États-Unis (16 mois),
la conclusion de la Commission n’était pas déraisonnable.
Elle est tout à fait conforme à la jurisprudence concernant des
retards de durée semblable ou plus courte.
With respect to the psychological report, the Board did not
disregard, fail to properly address or misapprehend the evidence in the report. Recent case law from the Supreme Court
has significantly reduced the scope for setting aside decisions
of the Board on the basis that it did not consider or did not
sufficiently consider the contents of a psychologist’s report. It
has also significantly narrowed the range of potential circumstances in which the Board may be said to have an obligation
to explicitly consider and address, in its reasons, the contents
of a psychologist’s report in making credibility findings. If
the Court can ascertain any reasonable basis in the evidence
for the Board’s adverse credibility findings, or if those findings can be said to be rationally supported, for example, on
the basis of confirmed and important inconsistencies, contradictions or omissions in the evidence, those findings should
ordinarily withstand the Court’s review unless there is something in a psychologist’s report that strongly suggests that the
adverse credibility finding is in fact unreasonable. To do otherwise would be inconsistent with the Supreme Court’s
position that reviewing courts should not interfere when there
is any reasonable basis in the evidence for the conclusion
reached by the Board, or when the decision can be rationally
supported. It would also be inconsistent with the emphasis
that the Supreme Court has now repeatedly given to the need
for reviewing courts to give respectful deference to the findings of administrative tribunals. This is particularly so with
respect to matters of credibility, which are at the very heart of
the task Parliament has chosen to leave to the Board. The
Board’s failure to explicitly mention in its decision whether it
considered psychological conditions in making its adverse
credibility finding did not deprive that decision of either its
rational support or a reasonable basis in the evidence. The
fact that the Board did in fact mention the psychologist’s report elsewhere in its decision simply served to further insulate
the decision from intervention.
Pour ce qui est du rapport du psychologue, la Commission
n’a pas écarté, omis de prendre dûment en considération
ou mal interprété les éléments de preuve qu’il contenait. La
récente jurisprudence de la Cour suprême a sensiblement réduit la possibilité d’annuler des décisions de la Commission
au motif qu’elle n’aurait pas pris en considération, ou pas
suffisamment, le contenu d’un rapport psychologique. Elle a
aussi notablement réduit l’éventail des cas où la Commission
pourrait être considérée comme obligée d’examiner et d’analyser explicitement dans ses motifs le contenu d’un rapport
psychologique aux fins de se prononcer sur la crédibilité. Si
la cour de révision peut trouver dans la preuve un quelconque
fondement raisonnable aux conclusions défavorables de la
Commission sur la crédibilité, ou si l’on peut considérer que
celles-ci ont un fondement rationnel, par exemple la présence
dans la preuve d’incohérences, contradictions ou omissions
importantes et confirmées, elle doit normalement laisser subsister ces conclusions, à moins qu’un élément déterminé d’un
rapport psychologique n’incline fortement à penser que ladite
conclusion est en fait déraisonnable. Autrement, cela serait
contraire au principe formulé par la Cour suprême selon
­lequel la cour de révision doit s’abstenir d’intervenir si la
preuve offre une quelconque assise raisonnable à la conclusion de la Commission ou lorsque la décision de cette dernière
est pourvue d’un fondement rationnel. Cela serait également
incompatible avec la nécessité pour la cour de révision, plusieurs fois réaffirmée par la Cour suprême, de faire preuve de
déférence ou de retenue à l’égard des conclusions des tribunaux administratifs. Il en va particulièrement ainsi pour les
questions de crédibilité, qui se situent au cœur même des
­attributions que le législateur a conférées à la Commission.
Le fait que la Commission n’ait pas dit expressément dans sa
décision si elle avait pris les troubles psychologiques en
considération avant de tirer une conclusion défavorable sur
la crédibilité de la demanderesse ne privait pas cette décision
de son fondement rationnel ni de l’assise raisonnable que lui
procurait la preuve. La mention qu’on trouve du rapport
­psychologique dans une autre partie de la décision de la
Commission ne faisait que mettre celle-ci plus sûrement à
l’abri de toute intervention.
With respect to the Guidelines, the Board did not err
in concluding that in the absence of credible evidence that
the applicant faced gender-based persecution in India,
En ce qui concerne les Directives, la Commission ne s’est
pas trompée en concluant que, par suite de l’absence de preuves crédibles selon lesquelles la demanderesse serait exposée
Kaur v. Canada
6
[2014] 2 F.C.R.
the Guidelines were not applicable to her situation. The
Guidelines are not law, nor are they binding for the Board.
The Board’s choice of words in stating that the Guidelines
were not applicable to the applicant’ situation was not a
model to be followed in the future. It would have been more
accurate for the Board to have stated that it had indeed recognized that the nature of the applicant’s allegations was unique
to women, and that after having assessed those allegations in
their social and cultural context, as it had done, it found them
to be not credible. Given the nature of the adverse credibility
findings made in this case, and the nature of the analysis that
was in fact conducted by the Board, its failure to explicitly
discuss the Guidelines did not constitute a reviewable error.
à une persécution fondée sur le sexe en Inde, les Directives
n’étaient pas applicables à son cas. Les Directives n’ont pas
statut de droit ni ne lient la Commission. La manière dont la
Commission a expliqué que les Directives ne s’appliquaient
pas au cas de la demanderesse n’est cependant pas un modèle
à suivre. Il aurait été préférable que la Commission déclare
d’abord avoir constaté que la nature des allégations de la demanderesse relevait spécialement de ce qui est unique aux
femmes, puis ajoute que, après avoir examiné ces allégations
dans leur contexte social et culturel (comme elle l’avait fait),
elle avait conclu à leur non-crédibilité. Étant donné la nature
des conclusions défavorables sur la crédibilité qu’elle a formulées en l’espèce et la nature de l’analyse qu’elle a en fait
effectuée, la Commission n’a pas commis une erreur donnant
lieu à révision en s’abstenant de se référer aux Directives.
With respect to the claim under section 97 of the IRPA, the
Board did not fail to assess it. The Board explicitly stated
that it considered the claim made by the applicant under section 97. It then noted that the allegations made in support of
that claim were the same as those she had advanced in support
of her claim under section 96. The Board is not obliged to
conduct a separate analysis under section 97 in each case.
Given that the allegations made by the applicant in support of
her claims under section 97 were the same as those that she
advanced in support of her claims under section 96, the Board
was under no obligation to undertake a second analysis of
those claims under section 97, once it had found that her allegations were not credible.
Quant à la demande présentée conformément à l’article 97
de la LIPR, la Commission n’a pas omis de l’évaluer. Elle a
dit explicitement qu’elle avait examiné la demande d’asile
formulée par la demanderesse sous le régime de l’article 97.
Elle a ensuite constaté que les allégations faites au soutien de
cette demande d’asile étaient les mêmes que celles avancées
sous le régime de l’article 96. La Commission n’est pas tenue
d’effectuer dans chaque cas une analyse distincte sous le régime de l’article 97. Comme les allégations formulées par la
demanderesse au soutien de sa demande d’asile fondée sur
l’article 97 étaient les mêmes que celles qu’elle avait avancées à l’appui de sa demande d’asile fondée sur l’article 96, la
Commission n’était pas tenue d’effectuer une analyse distincte sous le régime de l’article 97 une fois qu’elle eut conclu
au caractère non crédible de ces allégations.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 96, 97.
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 96, 97.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190.
considered:
décisions examinées :
Newfoundland and Labrador Nurses’ Union v.
Newfoundland and Labrador (Treasury Board), 2011 SCC
62, [2011] S.C.R. 708; Alberta (Information and Privacy
Commissioner) v. Alberta Teachers’ Association, 2011
SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654; Halifax (Regional
Municipality) v. Nova Scotia (Human Rights Commission),
2012 SCC 10, [2012] 1 S.C.R. 364; Rahal v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2012 FC 319.
Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. TerreNeuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62,
[2011] 3 R.C.S. 708; Alberta (Information and Privacy
Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011
CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Halifax (Regional
Municipality) c. Nouvelle-Écosse (Human Rights
Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364; Rahal
c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 319.
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada7
referred to:
décisions citées :
Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009
SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339; Velez v. Canada (Citizenship
and Immigration), 2010 FC 923; Duarte v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2003 FC 988;
Espinosa v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2003 FC 1324; Fernando v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2001 FCT
759; Castillejos v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), [1994] F.C.J. No. 1956 (T.D.) (QL);
Huerta v. Canada (Minister of Employment and Immi­
gration) (1993), 157 N.R. 225 (F.C.A.); Csonka v. Canada
(Minister of Employment and Immigration), 2001 FCT
915, 16 Imm. L.R. (3d) 183; Khawaja v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 1999 CanLII 8521, 172
F.T.R. 287 (F.C.); Rudaragi v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2006 FC 911; Atay v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2008
FC 201; Mico v. Canada (Citizenship and Immigration),
2011 FC 964, 1 Imm. L.R. (4th) 1; Canada (Canadian
Human Rights Commission) v. Canada (Attorney
General), 2011 SCC 53, [2011] 3 S.C.R. 471; CepedaGutierrez v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 1998 CanLII 8667, 157 F.T.R. 35
(F.C.T.D.); Higbogun v. Canada (Citizenship and Immi­
gration), 2010 FC 445, 367 F.T.R. 114; Kandiah v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2005 FC 181;
Brovina v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2004 FC 635, 254 F.T.R. 244.
Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009
CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Velez c. Canada
(Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 923; Duarte c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2003 CF 988; Espinosa c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CF 1324;
Fernando c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2001 CFPI 759; Castillejos c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1994]
A.C.F. no 1956 (1re inst.) (QL); Huerta c. Canada (Ministre
de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] A.C.F. no 271
(C.A.) (QL); Csonka c. Canada (Ministre de l’Emploi et
de l’Immigration), 2001 CFPI 915; Khawaja c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1999
CanLII 8521 (C.F.); Rudaragi c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 911; Atay c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2008 CF 201; Mico c. Canada (Citoyenneté et Immi­
gration), 2011 CF 964; Canada (Commission canadienne
des droits de la personne) c. Canada (Procureur général),
2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Cepeda-Gutierrez c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
1998 CanLII 8667 (C.F. 1re inst.); Higbogun c. Canada
(Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 445; Kandiah c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2005 CF 181; Brovina c. Canada (Ministre de la Ci­
toyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 635.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Immigration and Refugee Board of Canada. Guideline 4:
Women Refugee Claimants Fearing Gender-Related
Persecution: Guidelines Issued by the Chairperson
pursuant to Section 65(3) of the Immigration Act, 1996,
online: <http://www.irb-cisr.gc.ca/Eng/BoaCom/
references/pol/GuiDir/pages/GuideDir04.aspx>.
Commission de l’immigration et du statut de réfugié du
Canada. Directives no 4 : Revendicatrices du statut de
réfugié craignant d’être persécutées en raison de leur
sexe : Directives données par la présidente en application
du paragraphe 65(3) de la Loi sur l’immigration, 1996,
en ligne : <http://www.irb-cisr.gc.ca/Fra/BoaCom/
references/pol/GuiDir/Pages/GuideDir04.aspx>.
APPLICATION for judicial review of a decision of
the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board rejecting the applicant’s claim for pro­
tection made under sections 96 and 97 of the Immigration
and Refugee Protection Act. Application dismissed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision de
la Section de la protection des réfugiés de la Commission
de l’immigration et du statut de réfugié de rejeter la
­demande d’asile présentée par la demanderesse conformément aux articles 96 et 97 de la Loi sur l’immigration
et la protection des réfugiés. Demande rejetée.
APPEARANCES
Baldev Sandhu for applicant.
Jennifer Dagsvik for respondent.
ONT COMPARU
Baldev Sandhu pour la demanderesse.
Jennifer Dagsvik pour le défendeur.
Kaur v. Canada
8
SOLICITORS OF RECORD
[2014] 2 F.C.R.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Baldev Sandhu, Vancouver, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Baldev Sandhu, Vancouver, pour la demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1]Crampton C.J.: The applicant, Ms. Parmjit Kaur,
is a citizen of India. Among other things, she alleges that
she would face a serious risk of persecution, including
physical harm and death, if she were required to return
to India.
[1] Le juge en chef Crampton : La demanderesse,
Mme Parmjit Kaur, est citoyenne indienne. Elle soutient,
entre autres, qu’elle serait exposée à un risque grave de
persécution, y compris de violence physique pouvant
aller jusqu’à la mort, si elle était obligée de retourner
en Inde.
[2] The Refugee Protection Division of the Immi­
gration and Refugee Board of Canada (the Board)
rejected her claim for protection after finding that her
“basic story” was not plausible, her testimony was not
credible, and her actions in the 17 months following her
departure from India demonstrated a lack of subjective
fear of persecution.
[2] La Section de la protection des réfugiés de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié du
Canada (la Commission) a rejeté sa demande d’asile
après avoir conclu que son « récit » n’était pas plausible,
que son témoignage n’était pas crédible et que ses actes des 17 mois qui avaient suivi son départ de l’Inde
démontraient une absence de crainte subjective de
persécution.
[3] Ms. Kaur submits that the Board erred in reaching
these findings. She also submits that the Board erred by
failing to properly consider her psychologist’s report, the
Chairperson’s Guideline 4: Women Refugee Claimants
Fearing Gender-Related Persecution: Guidelines Issued
by the Chairperson Pursuant to Section 65(3) of the
Immigration Act, Ottawa: IRB, 1996 (Guidelines) and
her claims under section 97 of the Immigration and
Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (IRPA).
[3] Mme Kaur soutient que la Commission s’est trompée en concluant ainsi. Elle affirme en outre que la
Commission a omis de prendre dûment en considération
le rapport de son psychologue, les Directives du président no 4 intitulées Directives no 4 :Revendicatrices du
statut de réfugié craignant d’être persécutées en raison
de leur sexe : Directives données par la présidente en
application du paragraphe 65(3) de la Loi sur l’immigration, Ottawa : CISR, 1996 (les Directives), ainsi que
sa demande d’asile fondée sur l’article 97 de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001,
ch. 27 (la LIPR).
[4] I disagree. For the reasons that follow, this application is dismissed.
[4] Je ne puis souscrire à ces prétentions. Par les motifs
dont l’exposé suit, la présente demande de contrôle judiciaire est rejetée.
I.
I.
Background
[5] Ms. Kaur is 30 years old and of Sikh ethnicity.
In December 2008, she was visited by a Muslim friend
from college, Salina, Salina’s brother and a friend of his.
Le contexte
[5] Mme Kaur est âgée de 30 ans et de religion sikhe.
En décembre 2008, elle a reçu la visite d’une condisciple
musulmane prénommée Salina, du frère de Salina et
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada9
On their way back to their home town from this visit,
Salina and the two men were allegedly stopped at a
police check. Her brother’s friend, who was suspected
to be associated with the Hizbul Mujahideen, escaped.
However, Salina and her brother were arrested. During
questioning, they informed the police that they and the
brother’s friend had stayed at Ms. Kaur’s home.
d’un ami de celui‑ci. Sur le chemin de retour, Salina et
les deux hommes auraient été interpellés à un poste de
contrôle policier. L’ami du frère, soupçonné de liens
avec le Hizbul Mujahideen, a réussi à s’enfuir, mais
Salina et son frère ont été arrêtés. Au cours de leur interrogatoire, ils ont informé la police qu’eux-mêmes et
l’ami du frère avaient séjourné chez Mme Kaur.
[6] Later that month, police from Ms. Kaur’s home
village allegedly arrested her. She claims that she was
suspected of having knowledge about the Hizbul
Mujahideen and that she was beaten and humiliated at
the police station. After her father paid a bribe, she was
released. However, once others in the community began
to learn that she had been detained by the police, she
began to be subjected to various forms of harassment
and abuse that she submits amount to persecution.
[6] Plus tard le même mois, Mme Kaur aurait été arrêtée par la police de son village. Elle affirme qu’on la
soupçonnait de posséder des informations sur le Hizbul
Mujahideen, et qu’on l’a battue et humiliée au commissariat de police. Elle a été relâchée grâce à un pot‑de‑vin
payé par son père. Cependant, une fois que la nouvelle
eut commencé à se répandre dans la collectivité qu’elle
avait été détenue par la police, elle a subi diverses formes de harcèlement et de mauvais traitements qu’elle
assimile à de la persécution.
[7] The police allegedly raided Ms. Kaur’s home on
June 4, 2009, when she was not present. On June 9,
2009, she departed for the United States. She lived in the
State of Washington until October 2, 2010, when she
came to Canada. She claimed refugee protection on
October 29, 2010.
[7] La police aurait fait une descente chez Mme Kaur
le 4 juin 2009, en son absence. Elle est partie pour les
États‑Unis cinq jours plus tard, soit le 9. Elle a vécu dans
l’État de Washington jusqu’au 2 octobre 2010, date de
son entrée au Canada, où elle a demandé l’asile le 29 du
même mois.
II.
II.
The Decision under Review
La décision contrôlée
[8]At the outset of its decision, the Board identified
the determinative issue as being the credibility of
Ms. Kaur’s allegations.
[8]Dès le début de ses motifs, la Commission définit
la question décisive comme étant la crédibilité des allégations de Mme Kaur.
[9] In discussing this issue, the Board began by explaining why it had determined that her “basic story”
was implausible. The Board then discussed various
reasons why it found her testimony to be not credible.
[9] À propos de cette question, la Commission commence par expliquer pourquoi elle a conclu à l’absence
de plausibilité du « récit » de la demanderesse, puis elle
expose les diverses raisons qu’elle a de juger son témoignage non crédible.
[10] The Board noted that Ms. Kaur’s actions following her departure from India demonstrated a lack of
subjective fear, because (i) she failed to claim asylum in
the United States during the 16 months that she lived
there, and (ii) she failed to claim refugee protection in
Canada immediately upon her arrival in this country.
[10]La Commission fait observer que les actes de
Mme Kaur qui ont suivi son départ de l’Inde témoignent d’une absence de crainte subjective, étant donné
que i) elle n’a pas demandé l’asile aux États‑Unis pendant son séjour de 16 mois dans ce pays, et que ii) elle
n’a pas demandé l’asile au Canada immédiatement après
son arrivée.
Kaur v. Canada
10
[2014] 2 F.C.R.
[11] Given that Ms. Kaur’s allegations involved how
a woman in India may be treated as a result of certain
types of rumours, the Board observed that the issues
raised in her application were relevant to the Guidelines.
However, in the absence of credible evidence that
Ms. Kaur faced gender-related persecution in India, the
Board stated that those guidelines were not applicable
to her situation.
[11] La Commission explique que, comme les affirmations de Mme Kaur se rapportent à la façon dont une
femme peut être traitée en Inde du fait de certains types
de rumeurs, les questions que soulève sa demande d’asile
relèvent des Directives. Cependant, conclut la Commis­
sion, par suite de l’absence d’éléments crédibles tendant
à prouver que Mme Kaur aurait subi une persécution
fondée sur le sexe en Inde, ce document ne s’applique
pas à son cas.
[12] Finally, given its adverse credibility findings and
the fact that the allegations in support of Ms. Kaur’s
claims under section 97 of the IRPA were the same as
those she advanced in relation to her claim under section
96, the Board summarily rejected her claims under section 97, without further discussion.
[12] Enfin, étant donné ses conclusions défavorables
sur la crédibilité de Mme Kaur et le fait que cette dernière
a avancé, au titre de l’article 97 de la LIPR, les mêmes
allégations qu’au titre de son article 96, la Commission
a rejeté sommairement, sans autre examen, la demande
d’asile de la demanderesse fondée sur ledit article 97.
III.
III.
Standard of Review
La norme de contrôle judiciaire
[13] The standard of review applicable to the Board’s
findings with respect to Ms. Kaur’s credibility and her
lack of subjective fear is reasonableness. The same is
true with respect to the Board’s treatment of the report
prepared by Ms. Kaur’s psychologist, the Guidelines and
her claims under section 97 of the IRPA (Dunsmuir v.
New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190
(Dunsmuir), at paragraphs 51–55; Canada (Citizenship
and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1
S.C.R. 339, at paragraphs 46–47; and Velez v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2010 FC 923 (Velez), at
paragraphs 22–23 (available on CanLII)).
[13] La norme de contrôle applicable aux conclusions
de la Commission touchant la crédibilité de Mme Kaur et
l’absence de crainte subjective est celle du caractère
raisonnable. Il en va de même pour son traitement du
rapport établi par le psychologue de Mme Kaur, des
Directives et de la demande d’asile fondée sur l’article 97 de la LIPR. Voir Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir), aux paragraphes 51 à 55; Canada (Citoyenneté et Immigration) c.
Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, aux paragraphes 46 et 47; et Velez c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2010 CF 923 (Velez), aux paragraphes 22
et 23 (disponible sur CanLII).
IV.
IV.
Analysis
A. The Board’s adverse credibility findings
Analyse
A. Les conclusions défavorables de la Com­
mission sur la crédibilité
[14] Ms. Kaur submitted that the Board erred by finding that two aspects of her allegations were implausible
and by finding that her testimony was not credible.
[14]Mme Kaur soutient que la Commission s’est trompée en concluant à l’absence de plausibilité de deux
aspects de ses allégations et à la non-crédibilité de son
témoignage.
[15] I agree that the Board’s two implausibility findings were not reasonable. The first such finding
[15] J’estime comme la demanderesse que les deux
conclusions de la Commission sur la plausibilité ne sont
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada11
concerned Ms. Kaur’s statement that, after the police
came to her house, she never spoke to her friend Salina
again. In my view, it was unreasonable for the Board
to find that statement to be implausible. If Ms. Kaur
did, in fact, believe that she had been betrayed by her
friend Salina, it is entirely understandable that she might
not have spoken with her again. Common experience
­reflects that such behaviour is not uncommon, and certainly is not implausible.
pas raisonnables. La première de ces conclusions
concerne la déclaration de Mme Kaur selon laquelle elle
n’a plus jamais reparlé à son amie Salina après que la
police soit venue chez elle. À mon sens, il n’était pas
raisonnable de la part de la Commission de conclure à
l’invraisemblance de cette déclaration. Si M me Kaur
croyait effectivement que son amie Salina l’avait trahie,
il me paraît tout à fait compréhensible qu’elle ne lui ait
plus jamais adressé la parole. L’expérience commune
nous apprend qu’une telle conduite n’a rien d’extraordinaire et n’est certainement pas invraisemblable.
[16]The second implausibility finding concerned
Ms. Kaur’s assertion that her source for certain key information in her allegations was the police who arrested
her. The Board found that it was not plausible that the
police would tell Ms. Kaur that the information they
were accusing her of was secured through torture. I
­respectfully disagree. This finding was unreasonable,
particularly in the absence of any discussion of how
police in India behave.
[16] La deuxième de ces conclusions sur la plausibilité
concerne l’affirmation de Mme Kaur selon laquelle elle
tient des policiers qui l’ont arrêtée certains renseignements clés contenus dans ses allégations. La Commission
a estimé invraisemblable que les policiers aient dit à
Mme Kaur que les renseignements sur lesquels ils fondaient les accusations portées contre elle avaient été
obtenus par la torture. Je ne puis souscrire à cette conclusion, qui me paraît déraisonnable, surtout en l’absence
de toute analyse des pratiques de la police indienne.
[17] However, in my view, the Board’s conclusion that
Ms. Kaur’s testimony was not credible was reasonable.
That conclusion was based largely on findings that the
Board made with respect to (i) inconsistencies and other
problems that it identified with respect to Ms. Kaur’s
testimony, and (ii) the absence of important aspects of
her allegations in the Personal Information Form (PIF)
part of her application. The principle findings in this
regard were as follows:
[17] Toutefois, la conclusion de la Commission selon
laquelle le témoignage de Mme Kaur n’était pas crédible
me semble raisonnable. Cette conclusion se fonde en
grande partie sur les constatations faites par la Com­
mission touchant i) les contradictions et autres aspects
douteux du témoignage de Mme Kaur, et ii) l’absence
d’éléments importants de ses allégations dans son
Formulaire de renseignements personnels (FRP). Les
principales constatations sont les suivantes :
i. Her testimony was contradictory and continued to
grow throughout the course of the hearing. In particular,
when asked at the outset of the Board’s hearing whether
she had ever experienced harassment or mistreatment on
public transportation in India, Ms. Kaur replied in the
negative. However, after it was pointed out to her that
country documentation indicates that women in India
are sometimes harassed on public transportation, she
then stated that people would point her out and call her
demeaning names. It was only after being asked whether
she experienced anything worse than being called names
that she mentioned that small children threw stones at
her. Later in the hearing, when pressed again on this
point, she added that some people had stated that she had
i. Le témoignage de Mme Kaur était contradictoire et elle
n’a cessé d’enrichir sa version des faits tout au long de
l’audience. Par exemple, interrogée au début de celle‑ci
sur le point de savoir si elle avait déjà subi du harcèlement ou des mauvais traitements dans les transports
en commun en Inde, elle a répondu par la négative.
Cependant, après qu’on lui eut fait observer que, selon
les documents produits sur l’Inde, les femmes y sont
parfois harcelées dans les transports en commun, elle a
déclaré que les autres passagers la pointaient du doigt et
la traitaient de noms humiliants. C’est seulement
lorsqu’on lui eut demandé si elle avait subi pire que des
insultes qu’elle a informé la Commission que de jeunes
enfants lui avaient lancé des pierres. Interrogée de
12
Kaur v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
no right to live and should be killed. When further
pressed, she then stated that “the society threw stones”
at her and tried to kill her. These important allegations
were not mentioned in Ms. Kaur’s PIF, which simply
noted that people called her “by different bad and humiliating names.”
nouveau sur ce point plus tard au cours de l’audience,
elle a ajouté que certaines personnes avaient dit qu’elle
n’avait pas le droit de vivre et devrait être tuée. Le tribunal se faisant plus insistant, elle a déclaré que
[traduction] « la société [lui] lançait des pierres » et
avait essayé de la tuer. Or, Mme Kaur n’avait pas fait
mention de ces faits importants dans son FRP, qui portait
seulement qu’on l’avait traitée de [traduction] « divers
noms injurieux et humiliants ».
ii. She could not reasonably explain how people who
had never seen her before and who did not know her by
name were able to associate her with the rumours allegedly going around.
ii. Mme Kaur n’a pu donner aucune explication raison­
nable du fait que des gens qui ne l’avaient jamais vue
auparavant et ne la connaissaient pas non plus de nom
aient été en mesure d’établir le lien entre elle et les
­rumeurs qui auraient circulé à son sujet.
[18] I am satisfied that it was entirely reasonable for
the Board to conclude, based on the foregoing findings,
that Ms. Kaur’s principal allegations and testimony were
not credible. That conclusion was well “within a range
of possible, acceptable outcomes which are defensible
in respect of the facts and law” and was appropriately
justified, transparent and intelligible (Dunsmuir, above,
at paragraph 47).
[18] J’estime qu’il était tout à fait raisonnable de la part
de la Commission de conclure, sur la base des constatations exposées ci‑dessus, au caractère non crédible des
principales allégations et du témoignage de Mme Kaur.
Cette conclusion appartient sans l’ombre d’un doute
« aux issues possibles acceptables pouvant se justifier
au regard des faits et du droit », elle est dûment justifiée,
tout comme se révèle à la fois transparent et intelligible
le processus qui y a conduit (voir Dunsmuir, précité, au
paragraphe 47).
B. The Board’s conclusion with respect to
subjective fear
B. La conclusion de la Commission concernant
la crainte subjective
[19] Ms. Kaur submitted that the Board’s finding with
respect to her absence of subjective fear was unreasonable. I disagree.
[19]Mme Kaur soutient que la Commission a agi déraisonnablement en concluant à l’absence de crainte
subjective. Je suis en désaccord avec la demanderesse
sur ce point.
[20]That finding was made based on the fact that
Ms. Kaur failed to claim refugee protection during the
16 month period that she lived in United States and then
failed to claim such protection immediately upon her
arrival in Canada. In my view, given the long duration
of her stay in the United States, the Board’s finding was
not unreasonable. Indeed, it is entirely consistent with
the jurisprudence of this Court involving claims of a
similar or shorter duration. (See, for example, Duarte v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2003
FC 988, at paragraphs 14-15; Espinosa v. Canada
[20] La Commission a conclu dans ce sens en se fondant sur le fait que Mme Kaur n’avait pas demandé l’asile
pendant son séjour de 16 mois aux États‑Unis et ne
l’avait pas demandé non plus dès son arrivée au Canada.
Étant donné la longue durée du séjour de la demanderesse aux États‑Unis, la conclusion de la Commission ne
me paraît pas déraisonnable. Elle est même tout à fait
conforme à la jurisprudence de notre Cour concernant
des retards de durée semblable ou plus courte. Voir par
exemple : Duarte c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2003 CF 988, aux paragraphes 14
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada13
(Minister of Citizenship and Immigration), 2003 FC
1324, at paragraph 17; Fernando v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2001 FCT 759, at
paragraph 3; Castillejos v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [1994] F.C.J. No. 1956
(T.D.) (QL), at paragraph 12; and Huerta v. Canada
(Minister of Employment and Immigration) (1993), 157
N.R. 225 (F.C.A.).)
et 15; Espinosa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2003 CF 1324, au paragraphe 17;
Fernando c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2001 CFPI 759, au paragraphe 3;
Castillejos c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), [1994] A.C.F. no 1956 (1re inst.) (QL),
au paragraphe 12; et Huerta c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1993] A.C.F. no 271
(C.A.) (QL).
[21]However, I would note for the record that the
mere failure to claim refugee protection in Canada for a
period of a few weeks after the claimant’s arrival in this
country would not normally constitute a reasonable
basis, in and of itself, for making a finding of lack of
subjective fear, particularly when, as here, the applicant
sought the assistance of counsel during that period.
[21] Cependant, je signale pour mémoire que le simple
fait que l’intéressé ait attendu quelques semaines après
son arrivée au Canada pour y demander l’asile ne constitue pas normalement en soi un motif raisonnable de
conclure à l’absence de crainte subjective, surtout si,
comme c’était le cas en l’espèce, il a demandé l’aide
d’un conseil pendant cette période.
C. The Board’s treatment of the psychologist’s
report
C. Le traitement du rapport psychologique par
la Commission
[22] Ms. Kaur submitted that the Board erred by disregarding, failing to properly address or misapprehending
the evidence set forth in the report of her psychologist,
in the course of reaching its adverse findings with respect to her credibility. I disagree.
[22]Mme Kaur soutient que la Commission a commis
l’erreur d’écarter, de ne pas prendre dûment en consi­
dération ou de mal interpréter les éléments de preuve
que contenait le rapport de son psychologue dans le
cadre du processus qui l’a amenée à tirer des conclusions
défavorables sur sa crédibilité. Je ne puis souscrire à
cet argument.
[23] In its decision, the Board noted that Ms. Kaur had
visited a psychologist on two occasions shortly before
the hearing and had provided information to the psychologist, which was summarized in the psychologist’s
report. The Board then referred to the psychologist’s
evidence regarding her symptoms of post-traumatic
stress disorder (PTSD) and observed that such evidence
“does not mean that her symptoms are necessarily resulting from the reasons [that she identified]”. The
Board also noted that the psychologist had obtained
the information about what had allegedly occurred in
India from Ms. Kaur herself, and that in view of the
credibility concerns it had identified with respect to
Ms. Kaur’s testimony, it had decided to give no weight
to the ­psychologist’s report, in terms of corroborating
those alleged events.
[23]La Commission note dans sa décision que
Mme Kaur a consulté un psychologue deux fois peu avant
l’audience et lui a communiqué des renseignements
qu’il résume dans son rapport. La Commission fait ensuite observer, à propos des déclarations du psychologue
touchant les symptômes de trouble de stress posttraumatique constatés chez Mme Kaur, qu’elles « n’indiquent en rien que ces symptômes découlent
nécessairement des raisons invoquées par [celle‑ci] ».
Elle ajoute que le psychologue tient de sa cliente ellemême ses renseignements sur ce qui serait arrivé en Inde
et que, étant donné les problèmes de crédibilité que pose
le témoignage de Mme Kaur, elle a décidé de n’accorder
aucun poids au rapport psychologique pour ce qui est de
la confirmation de ces événements supposés.
14
Kaur v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[24] On its face, this treatment of the psychologist’s
report suggests that it may only have been taken into
account in assessing whether it provided corroboration
for Ms. Kaur’s allegations, and may not have been taken into account in assessing Ms. Kaur’s credibility as
a witness.
[24] À première vue, l’attitude ainsi adoptée par la
Commission à l’égard du rapport du psychologue incline
à penser qu’elle pourrait ne l’avoir pris en considération
que pour répondre à la question de savoir s’il corroborait
les allégations de Mme Kaur et avoir omis d’en tenir
compte aux fins de son appréciation de la crédibilité de
cette dernière en tant que témoin.
[25] Ms. Kaur submits that the Board was obliged to
specifically consider the psychologist’s report in its assessment of her credibility, and that its failure to
demonstrate in its reasons that it did so constitutes a
reviewable error.
[25]Mme Kaur avance que la Commission était tenue
de prendre spécialement en considération le rapport
psychologique aux fins d’appréciation de sa crédibilité
et qu’elle a commis une erreur donnant lieu à révision
en ne démontrant pas dans ses motifs qu’elle l’a fait.
[26] In support of her position, Ms. Kaur relied upon
this Court’s decisions in Csonka v. Canada (Minister of
Employment and Immigration), 2001 FCT 915, 16 Imm.
L.R. (3d) 183, at paragraph 29; Khawaja v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 1999 CanLII
8521, 172 F.T.R. 287; Rudaragi v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2006 FC 911, at paragraph 6 (available on CanLII); Atay v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2008 FC 201, at
paragraphs 30–32; and Mico v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2011 FC 964, 1 Imm. L.R. (4th) 1 (Mico),
at paragraphs 49–56.
[26]Mme Kaur invoque les décisions suivantes de
notre Cour au soutien de cette thèse : Csonka c. Canada
(Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 2001
CFPI 915, au paragraphe 29; Khawaja c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1999
CanLII 8521 (C.F.); Rudaragi c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 911, au paragraphe 6 (disponible sur CanLII); Atay c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2008 CF 201, aux paragraphes 30 à 32; et Mico c.
Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CF 964
(Mico), aux paragraphes 49 à 56.
[27]However, all but the last of those decisions
­predate Dunsmuir, above; and the remaining case
(Mico, above) predates the Supreme Court’s decisions
in Canada (Canadian Human Rights Commission)
v. Canada (Attorney General), 2011 SCC 53, [2011]
3 S.C.R. 471 (Mowat); Newfoundland and Labrador
Nurses’ Union v. Newfoundland and Labrador (Trea­
sury Board), 2011 SCC 62, [2011] 3 S.C.R. 708
(Newfoundland Nurses); Alberta (Information and
Privacy Commissioner) v. Alberta Teachers’ Association,
2011 SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654 (Alberta Teachers);
and Halifax (Regional Municipality) v. Nova Scotia
(Human Rights Commission), 2012 SCC 10, [2012] 1
S.C.R. 364 (Halifax).
[27] Cependant, toutes ces décisions sauf la dernière
sont antérieures à l’arrêt Dunsmuir, précité, et la dernière (Mico, précitée) a elle-même été rendue avant les
arrêts suivants de la Cour suprême du Canada : Canada
(Commission canadienne des droits de la personne) c.
Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011]
3 R.C.S. 471 (Mowat); Newfoundland and Labrador
Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil
du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708
(Newfoundland Nurses); Alberta (Information and
Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association,
2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654 (Alberta Teachers);
et Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle‑Écosse
(Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012]
1 R.C.S. 364 (Halifax).
[28]In each of those more recent decisions, the
Supreme Court essentially reiterated its teaching in
Dunsmuir, above at paragraph 48, that the reason­
ableness standard of review contemplates a level of
[28]Dans chacun de ces récents arrêts, la Cour su­
prême a pour l’essentiel répété le principe qu’elle avait
formulé au paragraphe 48 de l’arrêt Dunsmuir, pré­
cité, selon lequel la norme du caractère raisonnable
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada15
deference that “imports respect for the decision-making
process of adjudicative bodies with regard to both
the facts and the law” (Mowat, above, at paragraph 29;
Newfoundland Nurses, above, at paragraph 11; Alberta
Teachers, above, at paragraphs 53–54; and Halifax,
above, at paragraph 51).
implique un niveau de déférence qui « suppose […]
le respect du processus décisionnel au regard des faits
et du droit »; voir Mowat, précité, au paragraphe 29;
Newfoundland Nurses, précité, au paragraphe 11;
Alberta Teachers, précité, aux paragraphes 53 et 54; et
Halifax, également précité, au paragraphe 51.
[29]Moreover, in Newfoundland Nurses, Alberta
Teachers and Halifax, the Supreme Court elaborated
upon the degree of deference and respect that is required
when a Court is reviewing an administrative decision on
a reasonableness standard of review.
[29]De plus, dans les arrêts Newfoundland Nurses,
Alberta Teachers et Halifax, la Cour suprême a développé
sa pensée sur le degré de déférence et de retenue dont doit
faire preuve la cour appelée à contrôler une décision administrative suivant la norme du caractère raisonnable.
[30]In Newfoundland Nurses, above, at paragraphs 12–17, Justice Abella, speaking for a unanimous
Court, rejected the proposition that the “adequacy” of
reasons is a stand-alone basis for quashing a decision
and she endorsed the view that a reviewing court must
first seek to supplement reasons before seeking to subvert them. In this regard, she observed that judges should
[at paragraph 17] “be cautious about substituting their
own view of the proper outcome by designating certain
omissions in the reasons to be fateful.” She also noted
that it is not necessary for an administrative tribunal’s
reasons to address [at paragraph 16] “all the arguments,
statutory provisions, jurisprudence or other details the
reviewing judge would have preferred,” to withstand a
review under a reasonableness standard. Rather, reasons
will be sufficient if they allow the reviewing court to
understand why the decision was made and permit the
court to determine whether the conclusion is within a
range of acceptable outcomes. Justice Abella added that
[at paragraph 15] “courts should not substitute their own
reasons, but they may, if they find it necessary, look to
the record for the purpose of assessing the reasonableness of the outcome.”
[30] Par exemple, aux paragraphes 12 à 17 de l’arrêt
Newfoundland Nurses, précité, la juge Abella, écrivant
au nom de la Cour unanime, a rejeté l’idée que l’« insuffisance » des motifs permettrait à elle seule de casser
une décision et a souscrit au principe selon lequel la cour
de révision doit chercher à compléter lesdits motifs
avant d’en entreprendre la réfutation. À ce propos, elle
faisait observer que les juges siégeant en révision doivent [au paragraphe 17] « se garder de substituer leurs
propres opinions à celles [des décideurs administratifs]
quant au résultat approprié en qualifiant de fatales certaines omissions qu’ils ont relevées dans les motifs ».
Elle a également noté qu’il n’est pas nécessaire que
les motifs du tribunal administratif fassent référence
[au paragraphe 16] « à tous les arguments, dispositions
législatives, précédents ou autres détails que le juge
siégeant en révision aurait voulu y lire » pour pouvoir
résister à un contrôle effectué selon la norme du caractère raisonnable : les motifs sont suffisants quand ils
permettent à la cour de révision de comprendre pourquoi la décision a été rendue et d’établir si elle s’inscrit
parmi les issues acceptables. La cour de révision, ajoutait la juge Abella [au paragraphe 15], « ne doit donc pas
substituer ses propres motifs à ceux de la décision sous
examen mais peut toutefois, si elle le juge nécessaire,
examiner le dossier pour apprécier le caractère raisonnable du résultat ».
[31]In Alberta Teachers, above, at paragraph 53,
Justice Rothstein, speaking for the majority of the Court,
stated: “If there exists a reasonable basis upon which the
decision maker could have decided as it did, the court
must not interfere.”
[31] Le juge Rothstein, écrivant au nom de la majorité
de la Cour suprême, a formulé le principe suivant au
paragraphe 53 de l’arrêt Alberta Teachers, précité :
« Lorsque la décision pourrait avoir une assise raisonnable, la cour de justice doit y déférer. »
16
Kaur v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[32]In Halifax, above, at paragraphs 45–49, Justice
Cromwell, speaking for a unanimous Court, stated that
[at paragraph 45] “the reviewing court should ask
whether there was any reasonable basis on the law or the
evidence” for the conclusion reached by the administrative tribunal. Stated differently, he observed that [at
paragraph 47] “a result reached by an administrative
tribunal is reasonable where it can be ‘rationally supported’”, and that a [at paragraph 49] “reasonableness
review must focus primarily on whether there is any
basis in reason” for the tribunal’s decision.
[32] Enfin, aux paragraphes 45 à 49 de l’arrêt Halifax,
précité, le juge Cromwell écrit au nom de la Cour unanime que [au paragraphe 45] « le tribunal de révision doit
se demander si la loi ou la preuve offrait un fondement
raisonnable » à la conclusion du tribunal administratif.
Autrement dit, explique‑t‑il [au paragraphe 47], « la
décision du tribunal administratif est raisonnable dès
lors qu’elle a “un fondement rationnel” », et [au paragraphe 49] « le contrôle au regard de la norme de la
décision raisonnable doit essentiellement s’attacher à la
question de savoir si quelque élément fondé sur la raison
justifiait la [décision contrôlée] ».
[33] In my view, this recent jurisprudence from the
Supreme Court has significantly reduced the scope for
setting aside decisions of the Board on the basis that
it did not consider or did not sufficiently consider the
contents of a psychologist’s report. It has also significantly narrowed the range of potential circumstances
in which the Board may be said to have an obligation
to explicitly consider and address, in its reasons, the
contents of a psychologist’s report in making credibility findings.
[33] Cette récente jurisprudence de la Cour suprême
me paraît avoir sensiblement réduit la possibilité d’annuler des décisions de la Commission au motif qu’elle
n’aurait pas pris en considération, ou pas suffisamment,
le contenu d’un rapport psychologique. Elle a aussi notablement réduit l’éventail des cas où la Commission
pourrait être considérée comme obligée d’examiner et
d’analyser explicitement dans ses motifs le contenu
d’un rapport psychologique aux fins de se prononcer sur
la crédibilité.
[34] If the Court can ascertain any reasonable basis
in the evidence for the Board’s adverse credibility findings, or if those findings can be said to be rationally
supported, for example, on the basis of confirmed and
important inconsistencies, contradictions or omissions
(ICOs) in the evidence, those findings should ordinarily
withstand the Court’s review (Dunsmuir, above, at
paragraph 41). This is true even if the evidence in question is not specifically mentioned, or is only partially
addressed, in the Board’s decision.
[34] Si la cour de révision peut trouver dans la preuve
un quelconque fondement raisonnable aux conclusions
défavorables de la Commission sur la crédibilité, ou si
l’on peut considérer que celles‑ci ont un fondement
­rationnel, par exemple la présence dans la preuve d’incohérences, contradictions ou omissions (ICO) importantes
et confirmées, elle doit normalement laisser subsister ces
conclusions (Dunsmuir, précité, au paragraphe 41). Il en
va ainsi même si la Commission ne fait pas explicitement référence à la preuve en question dans sa décision,
ou ne l’y analyse que partiellement.
[35] Where the Board has based an adverse credibility
finding upon ICOs in a refugee applicant’s evidence,
that finding will ordinarily enable the Court to determine
why the finding was made. If those ICOs are important
and confirmed upon a review of the underlying evidentiary record, the Board’s reasons and that record will
ordinarily enable the Court to be satisfied that the finding and the ultimate conclusion reached by the Board
fall within a range of acceptable outcomes. These determinations should suffice to enable the Board’s finding
to withstand scrutiny (Newfoundland Nurses, above, at
[35]La cour de révision peut normalement établir
pourquoi la Commission a formulé une conclusion défavorable sur la crédibilité lorsque cette conclusion se
fonde sur la présence d’ICO dans la preuve du demandeur d’asile. Si ces ICO sont importantes et se trouvent
confirmées par l’examen de la preuve au dossier, celle‑ci
et les motifs de la Commission convaincront ordinairement la cour de révision que la conclusion défavorable
sur la crédibilité et la décision finale s’inscrivent parmi
les issues acceptables, ce qui devrait suffire à permettre
à cette conclusion de résister à l’examen (Newfoundland
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada17
paragraph 16), unless there is something in a psychologist’s report that strongly suggests that the adverse
credibility finding is in fact unreasonable.
Nurses, précité, au paragraphe 16), à moins qu’un
­élément déterminé d’un rapport psychologique n’incline
fortement à penser que ladite conclusion est en fait
déraisonnable.
[36]The fact that there may be something in the
­psychologist’s report which provides an alternative potential explanation for all or some of the ICOs will not
change the fact that those ICOs, once confirmed through
a review of the record, provide a reasonable basis, or
rational support, for the Board’s adverse credibility
finding and its ultimate conclusion. This is particularly
so when the psychologist’s report only provides a partial
explanation for some of the ICOs.
[36] Que tel ou tel élément du rapport psychologique
offre une autre explication possible de la totalité ou
d’une partie des ICO ne change rien au fait que ces ICO,
une fois confirmées par l’examen du dossier, assurent
un fondement raisonnable ou rationnel à la conclusion
défavorable de la Commission sur la crédibilité et à sa
décision finale. Il en va particulièrement ainsi lorsque le
rapport ne propose qu’une explication partielle de certaines des ICO.
[37] For example, the fact that the report may, as in
this case, state that an applicant’s PTSD, or other condition, causes the applicant to be fragile, confused,
anxious, distressed or emotional during questioning, or
to dissociate under stress, ordinarily would not reasonably explain a failure to mention an important aspect of
the applicant’s story in his or her PIF. This is especially
so when the PIF was prepared with the assistance of
counsel. Having regard to the above-mentioned teachings in Newfoundland Nurses, Alberta Teachers and
Halifax, it is also not immediately apparent how such
psychological conditions might suffice to deprive an
adverse credibility finding that was based on flagrant
contradictions or important discrepancies of its rational
support or to deprive it of any reasonable basis.
[37] Par exemple, le fait que le rapport psychologique, comme c’est le cas en l’espèce, établisse un lien de
cause à effet entre un trouble de stress post-traumatique
ou un autre état pathologique et la tendance du de­
mandeur d’asile à se montrer vulnérable, désorienté,
anxieux, bouleversé ou ému lorsqu’il est interrogé, ou
à réagir au stress par la dissociation mentale, ne constitue pas ordinairement une explication raisonnable de
ce qu’il ait omis un élément important de sa version
des faits dans son FRP, surtout s’il a établi celui‑ci avec
l’aide d’un conseil. Compte tenu des passages précités des arrêts Newfoundland Nurses, Alberta Teachers
et Halifax, on ne voit pas non plus de prime abord
comment de tels troubles psychologiques suffiraient
à priver de son fondement rationnel ou de toute assise
raisonnable une conclusion défavorable sur la crédibilité
motivée par des contradictions flagrantes ou des divergences importantes.
[38] In my view, unless there is something in a psychologist’s report which strongly suggests that an
adverse credibility finding made by the Board was unreasonable, it would be inconsistent with the Supreme
Court’s teachings to require the Board to specifically
address the report or anything in the report in making
such a finding. That is to say, this would be inconsistent
with the Supreme Court’s position that reviewing courts
should not interfere when there is any reasonable basis
in the evidence for the conclusion reached by the Board,
or when the decision can be rationally supported. It
would also be inconsistent with the emphasis that the
Supreme Court has now repeatedly given to the need for
[38] À moins que le rapport psychologique n’incline
fortement à penser que la Commission a agi déraisonnablement en concluant à l’absence de crédibilité, il serait
à mon sens contraire aux enseignements de la Cour suprême d’exiger de ladite Commission qu’elle fasse
explicitement référence à ce rapport ou à un quelconque
élément de celui‑ci pour expliquer cette conclusion.
Autrement dit, cela serait contraire au principe formulé
par la Cour suprême selon lequel la cour de révision doit
s’abstenir d’intervenir si la preuve offrait une quelconque assise raisonnable à la conclusion de la
Commission ou lorsque la décision de cette dernière est
pourvue d’un fondement rationnel. Cela serait également
18
Kaur v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
reviewing courts to give respectful deference to the
findings of administrative tribunals. This is particularly so with respect to matters of credibility, which “are
at the very heart of the task Parliament has chosen to
leave to the [Board]” (Rahal v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2012 FC 319, at paragraph 60 (available
on CanLII)).
incompatible avec la nécessité pour la cour de révision,
plusieurs fois réaffirmée par la Cour suprême, de faire
preuve de déférence ou de retenue à l’égard des conclusions des tribunaux administratifs. Il en va
particulièrement ainsi pour les questions de crédibilité,
qui se situent « au cœur même des attributions que le
législateur a conférées à la [Commission] » : Rahal c.
Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 319, au
paragraphe 60 (disponible sur CanLII).
[39] In this case, there was nothing in the psychologist’s report which strongly suggested that the Board’s
adverse credibility finding was unreasonable. There
was also nothing that would have explained Ms. Kaur’s
failure to mention important aspects of her allegations in her PIF, such as that people had tried to kill
her and would threaten to do so again in the future. I
recognize that psychological conditions described in
the report provided a potential explanation for why
Ms. Kaur’s testimony was contradictory and continued
to grow throughout the course of the hearing. However,
the Board’s failure to explicitly mention in its decision
whether it considered those conditions in making its
adverse credibility finding did not deprive that decision
of either its rational support or a reasonable basis in
the evidence.
[39]Dans la présente espèce, le rapport psychologique
ne contenait aucun élément inclinant fortement à penser
que la conclusion défavorable de la Commission sur la
crédibilité soit déraisonnable. Il ne contenait rien non
plus qui explique le fait que Mme Kaur a omis de formuler dans son FRP certaines allégations importantes, par
exemple qu’on avait déjà essayé de la tuer et qu’elle
courrait le même risque à l’avenir. J’admets que les
troubles psychologiques décrits dans le rapport constituaient une explication possible des contradictions qui
entachaient le témoignage de Mme Kaur et de la manière
dont elle avait enrichi son récit de nouveaux éléments
tout au long de l’audience. Néanmoins, le fait que la
Commission n’ait pas dit expressément dans sa décision si elle avait pris ces troubles en considération avant
de tirer une conclusion défavorable sur la crédibilité
de Mme Kaur ne prive pas cette décision de son fondement rationnel ni de l’assise raisonnable que lui procure
la preuve.
[40]It follows that it was not unreasonable for the
Board to have failed to specifically address the psychologist’s report in the course of making its adverse
credibility finding. The fact that the Board did in fact
mention the psychologist’s report elsewhere in its decision simply served to further insulate the decision from
intervention by this Court (Cepeda-Gutierrez v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 1998 CanLII
8667, 157 F.T.R. 35 (F.C.T.D.), at paragraph 28).
[40] Il s’ensuit que la Commission n’a pas agi déraisonnablement en s’abstenant de faire explicitement
référence au rapport psychologique dans le raisonnement
par lequel elle a motivé sa conclusion défavorable sur
la crédibilité. La mention qu’on trouve de ce rapport
dans une autre partie de la décision ne fait que mettre
celle‑ci plus sûrement à l’abri de toute intervention de
notre Cour : Cepeda‑Gutierrez c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 1998 CanLII 8667
(C.F. 1re inst.), au paragraphe 28.
D. The Board’s treatment of the Guidelines
[41]Ms. Kaur submitted that the Board erred by
concluding that, in the absence of credible evidence
D. Le traitement des Directives par la
Commission
[41]Mme Kaur soutient que la Commission s’est
trompée en concluant que, par suite de l’absence de
[2014] 2 R.C.F.
Kaur c. Canada19
that she faced gender-based persecution in India,
the Guidelines were not applicable to her situation. I
disagree.
preuves crédibles qu’elle serait exposée à une persécution fondée sur le sexe en Inde, les Directives n’étaient
pas applicables à son cas. Je suis aussi en désaccord avec
la demanderesse sur ce point.
[42] This submission was baldly stated in Ms. Kaur’s
written submissions and not mentioned at all in the oral
submissions made by her counsel.
[42] Les conclusions écrites de Mme Kaur avancent
ce moyen sans l’étayer, et il n’en a été aucunement fait
mention dans les conclusions orales de son avocat.
[43] The Board specifically noted that the nature of
Ms. Kaur’s allegations raised issues that are relevant
to the Guidelines. However, given that it found those
allegations to be not credible, it concluded that the
Guidelines were not applicable to her situation.
[43] La Commission a expressément noté que la nature
des allégations de Mme Kaur soulevait des questions qui
relevaient des Directives. Toutefois, comme elle estimait
ces allégations dénuées de crédibilité, elle a conclu que
les Directives ne s’appliquaient pas à son cas.
[44] The Guidelines can be very useful in the assessment of claims for refugee protection. However, they are
not law, nor are they binding for the Board.
[44] Les Directives peuvent se révéler très utiles dans
l’examen des demandes d’asile, mais elles n’ont pas
statut de droit ni ne lient la Commission.
[45]The Guidelines address, in Section D, special
problems faced by women refugee claimants in demonstrating that their claims are credible. However, none
of those problems applied to Ms. Kaur’s situation. In
Section C, the Guidelines discuss evidentiary matters.
However, once again, the issues discussed in that section of the Guidelines were not relevant to Ms. Kaur’s
situation, because her allegations were found to be
not credible.
[45] La section D des Directives traite des problèmes
spéciaux que rencontrent les femmes qui demandent
l’asile lorsqu’elles doivent démontrer la crédibilité de
leurs affirmations. Cependant, aucun de ces problèmes
ne se posait dans le cas de Mme Kaur. La section C des
mêmes Directives, qui porte sur les questions relatives
à la preuve, n’était pas non plus pertinente en l’espèce,
puisque la Commission avait conclu à l’absence de
crédibilité des allégations de Mme Kaur.
[46]The Board’s choice of words in stating that
the Guidelines were not applicable to Ms. Kaur’s
­situation was not a model to be followed in the future.
As the Board itself noted, the nature of the allegations
raised by Ms. Kaur did, in fact, raise issues relevant to
the Guidelines. It would have been more accurate for the
Board to have stated that it had indeed recognized that
the nature of Ms. Kaur’s allegations was unique to
women, as described in Section B of the Guidelines, and
that after having assessed those allegations in their social and cultural context, as it had done, it found them
to be not credible. Ideally, the Board would have added
that, before reaching that finding, it had considered the
evidentiary matters in Section C of the Guidelines and
the special problems identified in Section D of the
Guidelines, and that it had found those evidentiary
­matters and special problems to have not been relevant
to Ms. Kaur’s situation.
[46]La manière dont la Commission a expliqué
que les Directives ne s’appliquaient pas au cas de
Mme Kaur n’est cependant pas un modèle à suivre.
Comme la Commission l’a elle-même reconnu, la nature
des allégations avancées par Mme Kaur soulevait en
fait des questions ressortissant aux Directives. Il aurait
été préférable que la Commission déclare d’abord avoir
constaté que la nature des allégations de Mme Kaur relevait spécialement de ce qui est unique aux femmes, au
sens de la section B des Directives, puis ajoute que,
après avoir examiné ces allégations dans leur contexte
social et culturel (comme elle l’avait fait), elle avait
conclu à leur non-crédibilité. Dans l’idéal, la Com­
mission aurait aussi précisé que, avant de parvenir à
cette conclusion, elle avait pris en considération les
questions relatives à la preuve qui font l’objet de la
section C des Directives et les problèmes spéciaux
énumérés à leur section D, et qu’elle avait jugé que ni
20
Kaur v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
ces questions ni ces problèmes ne s’appliquaient au
cas de Mme Kaur.
[47]In my view, given the nature of the adverse
­credibility findings made in this case, and the nature
of the analysis that was in fact conducted by the Board,
its failure to explicitly discuss the above-mentioned
sections of the Guidelines did not constitute a reviewable error (Higbogun v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2010 FC 445, 367 F.T.R. 114, at paragraphs 65–67).
[47] Étant donné la nature des conclusions défavo­
rables sur la crédibilité qu’elle a formulées en l’espèce
et la nature de l’analyse qu’elle a en fait effectuée, la
Commission ne me paraît pas avoir commis une erreur donnant lieu à révision en s’abstenant de se référer
explicitement aux sections susdites des Directives; voir
Higbogun c. Canada (Citoyenneté et Immigration),
2010 CF 445, aux paragraphes 65 à 67.
E. The Board’s treatment of Ms. Kaur’s claims
under section 97
E. Le traitement par la Commission de la
­demande d’asile de Mme Kaur au titre de
l’article 97
[48]Finally, Ms. Kaur submitted that the Board
failed to assess her claim under section 97 of the IRPA.
I disagree.
[48]Enfin, Mme Kaur soutient que la Commission
a omis d’examiner la demande d’asile qu’elle avait
formée au titre de l’article 97 de la LIPR. Je rejette aussi
cette prétention.
[49]At paragraph 16 of its decision, the Board explicitly stated that it considered the claim made by Ms. Kaur
under section 97. It then noted that the allegations made
in support of that claim were the same as those she had
advanced in support of her claim under section 96. It
proceeded to observe that since it had already found
those allegations to have not been credible, it could also
find that there was no foundation for her claim under
section 97. On that basis, it refrained from further discussing Ms. Kaur’s claim under section 97.
[49]La Commission dit explicitement au paragraphe 16 de sa décision qu’elle a examiné la demande
d’asile formulée par Mme Kaur sous le régime de l’article 97. Elle constate ensuite que les allégations faites au
soutien de cette demande d’asile sont les mêmes que
celles avancées sous le régime de l’article 96. Comme
elle avait déjà conclu à la non-crédibilité de ces allégations, raisonnait la Commission, il lui était permis de
conclure aussi à l’absence de fondement de la demande d’asile fondée sur l’article 97. Pour ce motif, elle
s’est abstenue d’examiner plus avant cette dernière demande d’asile.
[50] The Board is not obliged to conduct a separate
analysis under section 97 in each case. Whether it has
an obligation to do so will depend on the particular circumstances of each case (Kandiah v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2005 FC 181, at paragraph 16). Where no claims have been made or evidence
adduced that would warrant such a separate analysis,
one will not be required (Brovina v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2004 FC 635, 254
F.T.R. 244, at paragraphs 17–18; Velez, above, at paragraphs 48–51).
[50] La Commission n’est pas tenue d’effectuer dans
chaque cas une analyse distincte sous le régime de l’article 97. La question de savoir si elle a ou non cette
obligation dépend des faits particuliers de l’espèce; voir
Kandiah c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CF 181, au paragraphe 16. Une
telle analyse distincte n’est pas nécessaire lorsqu’il
n’a pas été avancé de prétentions ni produit d’éléments
de preuve qui la justifieraient; voir Brovina c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2004 CF 635, aux paragraphes 17 et 18; et Velez, précitée, aux paragraphes 48 à 51.
Kaur c. Canada21
[2014] 2 R.C.F.
[51]Given that the allegations made by Ms. Kaur
in support of her claims under section 97 were the same
as those that she advanced in support of her claims under
section 96, the Board was under no obligation to undertake a second analysis of those claims under section 97,
once it had found that her allegations were not credible.
[51] Comme les allégations formulées par Mme Kaur
au soutien de sa demande d’asile fondée sur l’article 97
étaient les mêmes que celles qu’elle avait avancées à
l’appui de sa demande d’asile fondée sur l’article 96, la
Commission n’était pas tenue d’effectuer une analyse
distincte sous le régime de l’article 97 une fois qu’elle
eut conclu au caractère non crédible de ces allégations.
V.
V.
Conclusion
Conclusion
[52] For the reasons set forth above, the adverse findings reached by the Board with respect to Ms. Kaur’s
credibility, her subjective fear and the Guidelines were
not unreasonable. Similarly, it was not unreasonable for
the Board to have failed to (i) explicitly address the
psychologist’s report in assessing Ms. Kaur’s credibility
as a witness, or (ii) reconsider her allegations a second
time, in the context of making its assessment of her
claims under section 97.
[52] Par les motifs dont l’exposé précède, les conclusions défavorables de la Commission touchant la
crédibilité de Mme Kaur, sa crainte subjective et les
Directives ne sont pas déraisonnables. De même, la
Commission n’a pas agi déraisonnablement en s’abstenant i) de faire explicitement référence au rapport
psychologique dans l’examen de la crédibilité de
Mme Kaur en tant que témoin, et ii) d’analyser ses allégations une deuxième fois aux fins de l’examen de sa
demande d’asile fondée sur l’article 97.
[53]Accordingly, this application is dismissed.
[53] En conséquence, la présente demande de contrôle
judiciaire est rejetée.
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT ORDERS AND ADJUGES THAT this
application is dismissed.
LA COUR STATUE QUE la présente demande de
contrôle judiciaire est rejetée.
There is no question for certification.
Aucune question n’est certifiée.
22
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
IMM-1201-12
2012 FC 1284
IMM-1201-12
2012 CF 1284
Jaromir Ferko, Ruzena Ferkova, Marie Ferkova,
Tomas Ferko (Applicants)
Jaromir Ferko, Ruzena Ferkova, Marie Ferkova,
Tomas Ferko (demandeurs)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
Indexed as: Ferko v. Canada (Citizenship
Immigration)
Répertorié : Ferko c. Canada (Citoyenneté
Immigration)
and
et
Federal Court, Kane J.—Toronto, October 11; Ottawa,
November 2, 2012.
Cour fédérale, juge Kane—Toronto, 11 octobre; Ottawa,
2 novembre 2012.
Citizenship and Immigration — Status in Canada —
Convention Refugees and Persons in Need of Protection
— Judicial review of Immigration and Refugee Board of
Canada, Refugee Protection Division decision finding that
applicants neither Convention refugees nor persons in need of
protection pursuant to Immigration and Refugee Protection
Act, ss. 96, 97 — Applicant, family thereof, Roma Czechs fearing persecution in home country after experiencing violent
attacks over several years — Board finding that applicant
failing to take all reasonable steps to seek assistance, protection of law enforcement authorities in Czech Republic before
coming to Canada; that applicant failing to rebut presumption
of state protection with clear, convincing evidence — In decision, Board sometimes mistakenly referring to conditions in
Hungary, rather than Czech Republic; not questioning applicant’s credibility — Whether Board’s finding of state protection
reasonable, whether finding that applicant failing to rebut
presumption of state protection reasonable — While Board
erroneously making references to Hungary instead of Czech
Republic, when decision read as whole, Board clearly considering country conditions in Czech Republic — As for state
protection, Board’s decision that applicant failing to take
all reasonable steps to avail himself of state protection; that
applicant failing to rebut presumption of state protection unreasonable — Regarding adequacy of state protection, Board
analyzing documentary evidence extensively, noting repeatedly that Czech Republic making “serious efforts”; however,
for applicant, family thereof, serious efforts never resulting in
improving situation thereof — Adequacy of state protection
must take into consideration applicant’s circumstances —
Considering particular circumstances herein, applicant’s
failure or reluctance to follow up with police should not be
“objectively unreasonable” since applicant’s fear, credibility
accepted by Board — Cumulative effects of circumstances
herein rendering Board’s conclusion on adequacy of state
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Réfugiés
au sens de la Convention et personnes à protéger — Contrôle
judiciaire d’une décision par laquelle la Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du
statut de réfugié du Canada a conclu que les demandeurs
n’avaient ni la qualité de réfugié ni celle de personne à protéger au sens des art. 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés — Le demandeur et sa famille sont
roms et citoyens de la République tchèque qui craignent d’être
persécutés dans leur pays d’origine après avoir été victimes
d’agressions violentes pendant plusieurs années — La
Commission a conclu que, avant d’arriver au Canada, le demandeur n’avait pas pris toutes les mesures raisonnables pour
solliciter l’aide et la protection des autorités chargées d’appliquer la loi en République tchèque et qu’il n’était pas parvenu
à réfuter la présomption de l’existence de cette protection au
moyen d’éléments de preuve clairs et convaincants — Dans sa
décision, la Commission a parfois fait référence par erreur
aux conditions régnant en Hongrie plutôt qu’en République
tchèque, mais elle n’a pas mis en doute la crédibilité du demandeur — Il s’agissait de savoir si la conclusion à laquelle
la Commission est arrivée au sujet de la protection de l’État
était raisonnable et s’il était raisonnable de conclure que le
demandeur n’a pas réfuté la présomption de l’existence d’une
protection de l’État — Même si la Commission a fait référence
par erreur aux conditions régnant en Hongrie plutôt qu’en
République tchèque, si on lit la décision dans son ensemble, il
est évident que la Commission a examiné la situation qui règne
en République tchèque — Quant à la protection de l’État, la
conclusion de la Commission selon laquelle le demandeur n’a
pas pris toutes les mesures raisonnables pour solliciter cette
protection et qu’il n’est pas parvenu à réfuter la présomption
de l’existence de cette protection était déraisonnable — Pour
ce qui est du caractère adéquat de la protection de l’État, la
Commission a analysé en détail la preuve documentaire et a
Ferko
c. Canada23
protection for applicants unreasonable — Therefore, Board’s
decision that state protection adequate failing to address
­circumstances, experience of applicant, family thereof —
Application allowed.
noté à plusieurs reprises que la République tchèque faisait
des « efforts sérieux »; cependant, ces efforts sérieux n’ont
pas amélioré le sort du demandeur et de sa famille —
L’évaluation du caractère adéquat de la protection de l’État
doit tenir compte de la situation du demandeur — Compte tenu
des circonstances particulières de l’espèce, le fait que le demandeur n’ait pas fait un suivi auprès de la police, ou qu’il
ait hésité à le faire, ne devait pas être considéré comme
« ­objectivement déraisonnable », vu que la Commission reconnaissait la crainte du demandeur et que la crédibilité n’était
pas un point litigieux — Les effets cumulatifs de ces circonstances en l’espèce ont fait que la conclusion tirée par la
Commission au sujet du caractère adéquat de la protection
de l’État envers les demandeurs était déraisonnable — Par
conséquent, la décision de la Commission selon laquelle la
protection de l’État était adéquate n’a pas tenu compte de
la situation du demandeur et de sa famille et de ce qu’ils ont
vécu — Demande accueillie.
This was an application for judicial review of a decision
of the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board of Canada finding that the applicants were
neither Convention refugees nor persons in need of protection pursuant to sections 96 and 97 of the Immigration and
Refugee Protection Act. The applicant and his family are
Roma citizens of the Czech Republic who fear persecution in
their home country after experiencing violent attacks there
over a number of years. The Board found that the principal
applicant did not have a well-founded fear of persecution in
the Czech Republic on any of the five Convention grounds
and that his removal to that country would not subject him
personally to a risk to life or to a risk of cruel and unusual
treatment or punishment or to a danger of torture. In particular, it found that the applicant had not taken all reasonable
steps to seek out the assistance and protection of law enforcement authorities in the Czech Republic before coming to
Canada and that the applicant had failed to rebut the presumption of state protection with clear and convincing evidence.
Also, in certain passages of its decision, the Board mistakenly
referred to the conditions in Hungary, rather than the Czech
Republic. Nonetheless, the Board did not question the applicant’s credibility and acknowledged the serious nature of the
attacks and the fear that resulted. It also accepted that the applicant had reported the incidents to the police and that the
police attended but that neither the police nor the applicant
followed up on the status of the investigations. The claims of
the spouse and two children were dependent on the principal
applicant’s claim and were thus also rejected.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision par laquelle la Section de la protection des réfugiés
de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du
Canada a conclu que les demandeurs n’avaient ni la qualité de
réfugié ni celle de personne à protéger au sens des articles 96
et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
Le demandeur et sa famille sont roms et citoyens de la
République tchèque et ils craignent d’être persécutés dans
leur pays d’origine, où ils ont été victimes d’agressions violentes pendant un certain nombre d’années. La Commission a
conclu que le demandeur principal ne craignait pas avec raison d’être persécuté en République tchèque pour l’un des
cinq motifs prévus à la Convention et que son renvoi en
République tchèque ne l’exposerait pas personnellement à
une menace à sa vie, à un risque de traitements ou peines
cruels et inusités ou à un risque de torture. Plus particulièrement, la Commission a conclu que, avant d’arriver au Canada,
le demandeur n’a pas pris toutes les mesures raisonnables
pour solliciter l’aide et la protection des autorités chargées
d’appliquer la loi en République tchèque et qu’il n’a pas
réussi à réfuter la présomption d’existence d’une protection
de l’État au moyen d’éléments de preuve clairs et convaincants. En outre, dans certains passages de sa décision, la
Commission a fait référence par erreur aux conditions régnant
en Hongrie plutôt qu’en République tchèque. Néanmoins, la
Commission n’a pas mis en doute la crédibilité du demandeur et a reconnu la nature grave des agressions et la crainte
qui en résultait. Elle a aussi admis que le demandeur avait
­signalé les incidents à la police et que cette dernière était intervenue, mais que ni la police ni le demandeur n’avaient
donné suite aux enquêtes. Les demandes d’asile de l’épouse
et des deux enfants étaient subordonnées à celle du demandeur principal et elles ont donc été rejetées elles aussi.
The main issues were whether the Board’s state protection
finding was reasonable and, more specifically, whether its
Il s’agissait principalement de savoir si la conclusion à laquelle la Commission est arrivée au sujet de la protection de
[2014] 2 R.C.F.
24
Ferko
finding that the applicant had not rebutted the presumption of
state protection was reasonable. The Board’s mistaken references to Hungary, rather than the Czech Republic, were also
considered in assessing whether its analysis of state protection was reasonable.
Held, the application should be allowed.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
l’État était raisonnable et, plus précisément, s’il était rai­
sonnable de la part de la Commission de conclure que le
demandeur n’avait pas réfuté la présomption de l’existence
d’une protection de l’État. Pour décider si l’analyse de la
Commission au sujet de la protection de l’État était raison­
nable, on a également tenu compte des références que la
Commission a faites par erreur à la Hongrie au lieu de la
République tchèque.
Jugement : la demande doit être accueillie.
While the Board erroneously made references to Hungary
instead of the Czech Republic, when the decision is read
as a whole, it is clear that the Board considered the country
conditions in the Czech Republic. The Board is familiar with
the documentary evidence with respect to both the Czech
Republic and Hungary and regardless of whether text was
copied into the decision, the key issue was whether the Board
reasonably determined that state protection was available to
the applicants in the Czech Republic.
Même si la Commission a fait référence par erreur aux
conditions régnant en Hongrie plutôt qu’en République tchèque, si on lit la décision dans son ensemble, il est évident que
la Commission a examiné la situation qui règne en République
tchèque. La Commission connaît bien la preuve documentaire
portant à la fois sur la République tchèque et sur la Hongrie
et, qu’elle ait repris ou non dans sa décision un passage existant, il s’agissait principalement de savoir si la Commission a
conclu de manière raisonnable que les demandeurs bénéficiaient d’une protection de l’État en République tchèque.
As for state protection, the Board’s decision was unreasonable in concluding that the applicant had failed to take all
reasonable steps to avail himself of state protection and that
he had failed to rebut the presumption of state protection. To
establish fear of persecution, the applicant must subjectively
fear persecution and that fear must be well-founded in an objective sense. Clearly, the applicant had a subjective fear of
persecution which the Board repeatedly acknowledged. The
Board’s finding that such fear was understandable and reasonable in the circumstances but that it did not constitute a
legitimate or sufficient justification or excuse for his failure to
follow up with the police was not logical. It is not possible to
reconcile a finding that the fear was understandable and reasonable with a finding that it did not justify the applicant’s
failure to follow up with the police and do more to seek state
protection given the applicant’s circumstances. Although the
Board correctly pointed out that the police cannot be expected
to arrest every perpetrator in every investigation, it was unreasonable, in the specific circumstances of this case, for the
Board to base its state protection finding on the applicant’s
failure to follow up with the police on the status of the investigation. Despite that there appeared to be no arrests made in
any of the incidents, and despite the applicant’s continuing
fear, the applicant sought the assistance of the police after
each incident. Regarding the adequacy of state protection, the
Board analyzed the documentary evidence extensively and
noted repeatedly that the Czech Republic was making “serious efforts”; however, for the applicant and his family, the
serious efforts did not result in an improvement to their situation since they continued to be victimized in the communities
they lived in.
Pour ce qui est de la protection de l’État, la Commission a
rendu une décision déraisonnable en concluant que le demandeur n’a pas pris toutes les mesures raisonnables pour se
prévaloir de la protection de l’État et qu’il n’est pas parvenu
à réfuter la présomption de l’existence de cette protection.
Pour établir l’existence d’une crainte de persécution, il faut
que le demandeur craigne subjectivement d’être persécuté
et que cette crainte soit fondée, d’un point de vue objectif. À
l’évidence, le demandeur éprouvait une crainte subjective de
persécution, ce que la Commission a reconnu à maintes reprises. La conclusion de la Commission selon laquelle cette
crainte était compréhensible et raisonnable dans les circonstances, mais ne constituait pas une justification ou une excuse
légitime ou suffisante pour ne pas avoir fait un suivi auprès de
la police, était illogique. Il est impossible de concilier la
conclusion selon laquelle la crainte était compréhensible et
raisonnable avec la conclusion selon laquelle cette crainte ne
justifiait pas que le demandeur n’ait pas fait de suivi auprès
de la police et n’ait pas fait davantage pour solliciter la protection de l’État, au vu des circonstances du demandeur. Bien
que la Commission ait fait remarquer avec raison que l’on ne
peut pas s’attendre à ce que la police arrête tous les auteurs
d’actes criminels dans le cadre de chacune de ses enquêtes, il
était déraisonnable, dans les circonstances propres à l’espèce,
que la Commission fonde sa conclusion relative à la protection de l’État sur le fait que le demandeur n’a fait aucun suivi
auprès de la police au sujet de l’avancement des enquêtes.
Même s’il a semblé n’y avoir aucune arrestation à la suite de
chacun des incidents, et même s’il a continué d’avoir peur, le
demandeur a demandé l’aide de la police après chaque nouvel
incident. Pour ce qui est du caractère adéquat de la protection
de l’État, la Commission a analysé en détail la preuve documentaire et a noté à plusieurs reprises que la République
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada25
tchèque faisait des « efforts sérieux »; cependant, ces efforts
sérieux n’ont pas amélioré le sort du demandeur et de sa famille, car ils ont continué d’être victimes de violence dans les
endroits où ils ont vécu.
A contextual analysis was also needed in the present case.
The adequacy of state protection must take into consideration the applicant’s circumstances. Considering the particular
­circumstances herein, the applicant’s failure or reluctance to
follow up with the police should not be “objectively un­
reasonable” as the Board stated given that his fear following
the traumatic experiences was accepted by the Board and
credibility was not an issue.While there is no expectation that
filing a police report would lead to an arrest and convictions, it was unreasonable for the Board to dwell on the lack
of follow-up by the applicant given that the applicant had
consistently reported to the police. The attacks against the
applicant and his family were not isolated or random events;
they were racially motivated and occurred over the course of
many years. The cumulative effects of the circumstances of
this case rendered the Board’s conclusion regarding the adequacy of state protection for the applicants unreasonable.
Il y avait également lieu de procéder à une analyse contextuelle en l’espèce. L’évaluation du caractère adéquat de la
protection de l’État doit tenir compte de la situation du demandeur. Compte tenu des circonstances particulières du
présent cas, le fait que le demandeur n’ait pas fait un suivi
auprès de la police, ou qu’il ait hésité à le faire, ne devait pas
être considéré comme « objectivement déraisonnable »,
comme l’a dit la Commission, vu que cette dernière reconnaissait la crainte que le demandeur avait éprouvée après
les incidents traumatisants et que la crédibilité n’était pas
un point litigieux. Bien qu’on ne puisse s’attendre à ce que le
dépôt d’une plainte à la police mène nécessairement à des
­arrestations et à des déclarations de culpabilité, il était dé­
raisonnable de la part de la Commission de s’étendre sur le
manque de suivi du demandeur, puisque ce dernier avait
­systématiquement porté plainte à la police. Les agressions
commises contre le demandeur et sa famille n’étaient pas
des actes isolés ou aléatoires; elles avaient un caractère ra­
ciste et avaient eu lieu au fil de nombreuses années. Les effets
cumulatifs des circonstances de l’espèce ont fait que la
conclusion tirée par la Commission au sujet du caractère
­adéquat de la protection de l’État envers les demandeurs était
déraisonnable.
Therefore, the Board’s decision that state protection was
adequate failed to address the circumstances and experience
of the applicant and his family. The Board committed a
­reviewable error in equating the serious efforts being made
with adequacy of state protection for the applicant given his
circumstances and experience. The finding that the applicant failed to rebut the presumption of state protection was
not reasonable.
Par conséquent, la décision de la Commission selon laquelle la protection de l’État était adéquate n’a pas tenu compte de
la situation du demandeur et de sa famille et de ce qu’ils ont
vécu. La Commission a commis une erreur susceptible de
contrôle en assimilant les efforts sérieux qui étaient faits et le
caractère adéquat de la protection de l’État pour le demandeur, compte tenu de la situation de ce dernier et de ce qu’il
a vécu. Il était déraisonnable de conclure que le demandeur
n’a pas réfuté la présomption de l’existence d’une protection de l’État.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 96, 97.
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27, art. 96, 97.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décisions appliquées :
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190; Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa,
2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339; Ferguson v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2008 FC 1067,
74 Imm. L.R. (3d) 306; Codogan v. Canada (Minister of
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1; Canada (Citoyenneté et
Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S.
339; Ferguson c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2008 CF 1067; Codogan c. Canada
26
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Citizenship and Immigration), 2006 FC 739, 293 F.T.R.
101; Bledy v. Canada (Citizenship and Immigration),
2011 FC 210, 97 Imm. L.R. (3d) 243; Koky v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2011 FC 1407.
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF
739; Bledy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011
CF 210; Koky c. Canada (Citoyenneté et Immigration),
2011 CF 1407.
considered:
décision examinée :
Flores Carrillo v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2008 FCA 94, [2008] 4 F.C.R. 636.
Flores Carrillo c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2008 CAF 94, [2008] 4 R.C.F. 636.
referred to:
décisions citées :
Francis v. Canada (Citizenship and Immigration), 2011
FC 1095, 4 Imm. L.R. (4th) 259; Canada (Attorney
General) v. Ward, [1993] 2 S.C.R. 689, (1993), 103 D.L.R.
(4th) 1; Lopez v. Canada (Citizenship and Immigration),
2010 FC 1176; Clyne v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2004 FC 1670, 262 F.T.R. 216; Garcia
Bautista v. Canada (Citizenship and Immigration), 2010
FC 126; Cueto v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2009 FC 805, 347 F.T.R. 151; Newfoundland
and Labrador Nurses’ Union v. Newfoundland and
Labrador (Treasury Board), 2011 SCC 62, [2011] 3
S.C.R. 708.
Francis c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011
CF 1095; Canada (Procureur général) c. Ward, [1993]
2 R.C.S. 689; Lopez c. Canada (Citoyenneté et Immi­
gration), 2010 CF 1176; Clyne c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 1670; Garcia
Bautista c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010
CF 126; Cueto c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2009 CF 805; Newfoundland and
Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador
(Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708.
APPLICATION for judicial review of a decision
(X (Re), 2012 CanLII 93039) of the Refugee Protection
Division of the Immigration and Refugee Board of
Canada finding that the applicants were neither Convention refugees nor persons in need of protection pursuant
to sections 96 and 97 of the Immigration and Refugee
Protection Act. Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision
(X (Re), 2012 CanLII 93039) par laquelle la Section
de la protection des réfugiés de la Commission de
l’immigration et du statut de réfugié a conclu que les
demandeurs n’avaient ni la qualité de réfugié ni celle de
personne à protéger au sens des articles 96 et 97 de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
Demande accueillie.
APPEARANCES
Aurina Chatterji for applicants.
Rachel Hepburn Craig for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
ONT COMPARU
Aurina Chatterji pour les demandeurs.
Rachel Hepburn Craig pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Max Berger Professional Law Corporation,
Toronto, for applicants.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Max Berger Professional Law Corporation,
Toronto, pour les demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] Kane J.: The applicants seek judicial review of a
decision of the Refugee Protection Division of the
Immigration and Refugee Board of Canada (the Board)
[1] La juge Kane : Les demandeurs sollicitent le
contrôle judiciaire d’une décision datée du 4 janvier 2012 par laquelle la Section de la protection des
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada27
[X (Re), 2012 CanLII 93039], dated January 4, 2012,
which found that they were neither Convention refugees
nor persons in need of protection pursuant to sections 96
and 97 of the Immigration and Refugee Protection Act,
S.C. 2001, c. 27 (IRPA). For the reasons that follow the
application is allowed.
réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut
de réfugié (la Commission) [X (Re), 2012 CanLII 93039]
a conclu qu’ils n’avaient ni la qualité de réfugié ni celle
de personne à protéger au sens des articles 96 et 97 de
la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR). Pour les motifs qui suivent,
la demande est accueillie.
Background
Le contexte
[2] Jaromir Ferko (the applicant) and his family are
Roma citizens of the Czech Republic who fear persecution in their home country. They were the victims of a
number of violent attacks by skinheads and neo-Nazi
groups in the Czech Republic between 2000 and 2009,
including threatening and racist graffiti on their home,
damage to their home and personal assaults. Despite
having moved on several occasions for their safety, the
attacks continued. The applicant also described his experience of discrimination throughout his life.
[2] Jaromir Ferko (le demandeur) et sa famille sont
roms et citoyens de la République tchèque. Ils craignent
d’être persécutés dans leur pays d’origine, où, entre les
années 2000 et 2009, ils ont été victimes d’un certain
nombre d’agressions violentes de la part de skinheads et
de groupes néo-nazis, dont des graffitis de menaces ou
à caractère raciste tracés sur leur maison, des dommages
à cette dernière ainsi que des agressions personnelles.
Même si, par mesure de sécurité, ils ont déménagé
plusieurs fois, les agressions se sont poursuivies. Le
demandeur a également décrit la discrimination dont il
a été victime toute sa vie.
[3] Four specific incidents, among many, were high-
[3] Le demandeur a souligné quatre incidents précis,
parmi de nombreux autres. L’un d’eux est survenu entre
les années 2000 et 2003, quand son frère et lui ont été
abordés par des skinheads dans un restaurant et battus à
coups de pied et de chaîne. Les skinheads les ont suivis
jusqu’à la maison, ont fracassé la porte à coups de pied
et ont roué de coups le demandeur, son épouse et ses
jeunes enfants. Le demandeur a signalé l’incident à la
police, mais il n’y a eu aucune arrestation.
[4] The applicant’s children were repeatedly subjected
to bullying and physical abuse at school. In one incident,
skinheads followed them home, threw rocks at their
house, smashed a window and threatened to burn down
the house. The applicant again reported the incident to
the police.
[4] À l’école, les enfants du demandeur ont été souvent victimes d’intimidation et de violence physique.
Lors d’un des incidents, des skinheads les ont suivis
jusqu’à la maison, ont lancé des pierres en direction de
cette dernière, ont fracassé une fenêtre et ont menacé de
mettre le feu à la maison. Le demandeur a une fois de
plus signalé l’incident à la police.
[5] The family home was set on fire in August 2004.
[5] La maison familiale a été incendiée en août 2004.
Des pompiers et des agents de police se sont rendus sur
les lieux et ils ont conclu que l’incendie avait été causé
par une bouteille d’essence lancée sur le toit. La police
lighted by the applicant. One incident occurred sometime
between 2000–2003, when the applicant and his brother
were confronted by skinheads in a restaurant, kicked and
beaten with chains. The skinheads followed them home,
kicked down the door and beat the applicant, his wife
and his young children. The applicant reported the incident to the police but no arrests were made.
Firemen and police attended at the scene and determined
that the fire had been caused by a gas bottle that had
been thrown on the roof. The police initially blamed the
28
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
applicant for the incident, but neighbours corroborated
his story that skinheads had been seen outside the building before the fire.
a tout d’abord tenu le demandeur responsable de l’incident, mais des voisins ont corroboré sa version des faits,
à savoir que des skinheads avaient été aperçus à l’extérieur du bâtiment avant qu’éclate l’incendie.
[6] In another incident, following their move to another town, the applicant and his family were attacked
by a group of skinheads at the train station. His wife
was punched in the face, his children were kicked, and
the applicant lost two teeth. The applicant again reported
the assaults to the police.
[6]Dans un autre incident, après qu’ils eurent déménagé dans une autre ville, le demandeur et sa famille ont
été agressés par un groupe de skinheads à la gare. Son
épouse a reçu un coup de poing au visage, ses enfants
ont reçu des coups de pied, et le demandeur s’est fait
briser deux dents. Ce dernier a signalé une fois de plus
les agressions à la police.
[7] In April 2009, the applicant and his family fled to
Canada and claimed refugee protection.
[7]En avril 2009, le demandeur et sa famille se sont
enfuis au Canada et ont demandé l’asile.
The Decision Under Review
La décision faisant l’objet du contrôle
[8] The Board found that the applicant was not a
Convention refugee under section 96 of the IRPA as he
does not have a well-founded fear of persecution in the
Czech Republic on any of the five Convention grounds.
The Board also found that the applicant was not a person
in need of protection under section 97 as his removal
to the Czech Republic would not subject him personally
to a risk to life or to a risk of cruel and unusual treatment
or punishment, or to a danger of torture.
[8] La Commission a conclu que le demandeur n’avait
pas la qualité de réfugié au sens de l’article 96 de la
LIPR, parce qu’il ne craignait pas avec raison d’être
persécuté en République tchèque pour l’un des cinq
motifs prévus à la Convention; elle a également conclu
qu’il n’avait pas la qualité de personne à protéger au
sens de l’article 97, parce que son renvoi en République
tchèque ne l’exposerait pas personnellement à une menace à sa vie, à un risque de traitements ou peines cruels
et inusités ou à un risque de torture.
[9] The claims of the spouse and two children were
dependent on the applicant’s claim and were, therefore,
also rejected.
[9] Les demandes d’asile de l’épouse et des deux enfants étant subordonnées à celle du demandeur, elles ont
donc été rejetées elles aussi.
[10]At paragraph 5 of the decision, the Board set out
[10]Au paragraphe 5 de la décision, la Commission a
énoncé comme suit les facteurs dont elle a tenu compte
dans l’examen de la demande d’asile du demandeur :
… I considered the issue of whether the claimant’s fear is objectively reasonable. In this regard, I considered whether or not
there is adequate state protection in the Czech Republic, whether
or not the claimant took all reasonable steps to avail himself of
that protection, and whether he has provided clear and convincing evidence of the state’s inability to protect him.
[…] j’ai examiné la question de savoir si la crainte du demandeur d’asile est objectivement raisonnable. À cet égard, je me
suis demandé si l’État offre une protection adéquate en
République tchèque, si le demandeur d’asile a pris toutes les
mesures raisonnables pour se réclamer de cette protection et
s’il a présenté une preuve claire et convaincante de l’incapacité
de l’État à le protéger.
[11]The Board reviewed all the incidents described
[11] La Commission a passé en revue tous les incidents que le demandeur a décrits, ainsi que les contacts
its considerations in examining the applicant’s claim for
protection as follows:
by the applicant and his interactions with the police. The
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada29
Board concluded with respect to every incident that there
was no persuasive evidence to suggest that the applicant
followed up with the police after his initial reports.
que celui-ci a eus avec la police. Elle a conclu qu’en ce
qui concernait chaque incident, aucune preuve convaincante ne donnait à penser que le demandeur avait fait un
suivi auprès de la police après ses plaintes initiales.
[12]With respect to the incident in the applicant’s
[12] Pour ce qui était de l’incident survenu dans la
maison du demandeur, lors duquel son épouse et lui
avaient été battus et la police s’était présentée, la
Commission a reconnu qu’il était compréhensible et
raisonnable dans les circonstances que le demandeur ait
ressenti de la crainte et de l’appréhension à l’idée de
quitter sa maison après l’agression, mais elle a conclu
que cela n’était pas une justification ou une excuse légitime ou suffisante pour ne pas avoir fait un suivi au sujet
de l’enquête policière.
[13]With respect to the attack on the family at the
[13]En ce qui concernait l’agression de la famille à la
gare, la Commission a conclu que le défaut du demandeur de faire un suivi auprès de la police n’était pas
justifié d’un point de vue objectif par le fait que, après
l’agression, les membres de sa famille et lui-même
étaient terrorisés. Il était déraisonnable, selon elle, que
le demandeur n’ait rien fait d’autre pour donner suite à
la plainte.
[14]The Board acknowledged that the applicant lived
[14] La Commission a reconnu que le demandeur vivait dans la peur de même que l’effet que celle-ci avait
sur lui, mais elle est arrivée à la même conclusion à
propos de chaque incident : il n’était pas justifié d’un
point de vue objectif de ne pas avoir fait un suivi auprès
de la police.
[15]The Board concluded that the applicant did
[15]La Commission a conclu que, avant d’arriver
au Canada, le demandeur n’avait pas pris toutes les
mesures raisonnables pour solliciter l’aide et la pro­
tection des autorités chargées d’appliquer la loi en
République tchèque.
[16]The Board noted the extensive case law which
[16] La Commission a fait état de l’abondante jurisprudence dans laquelle sont énoncés les principes
applicables en matière de protection par l’État. Elle a
également pris en compte la preuve documentaire portant sur la République tchèque, dont les dispositions
légales interdisant la discrimination, de même que les
efforts faits en matière d’application de la loi et les statistiques disponibles concernant les enquêtes menées sur
les cas d’inconduite policière et les poursuites engagées
home where he and his wife were beaten and the police
attended, the Board acknowledged that the fear and apprehension about leaving his home after the attack were
understandable and reasonable in the circumstances, but
concluded that this did not constitute a legitimate or
sufficient justification or excuse for his failure to follow
up on the status of the police investigation.
train station, the Board found that the applicant’s failure
to follow up with the police was not objectively justified
by the fact that he and members of his family were
overcome by fear following the attack. The Board found
it unreasonable for him to have taken no further steps to
pursue the complaint.
in fear and the impact it had upon him, yet reached
the same conclusion with respect to each incident; that
his failure to follow up with the police was not objectively justified.
not take all reasonable steps to seek out the assistance
and protection of law enforcement authorities in the
Czech Republic before coming to Canada.
sets out the applicable principles governing state pro­
tection. The Board also considered the documentary
evidence regarding the Czech Republic, including
­legislation prohibiting discrimination, as well as enforcement efforts, and available statistics regarding
investigations of police misconduct and prosecutions for
corruption and abuse of power by the police. The Board
acknowledged that Roma face high levels of poverty,
30
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
unemployment and illiteracy as well as discrimination
in education, employment and housing and that societal
prejudice does manifest itself in violence. The Board
also noted increased efforts by the authorities to address
racial violence including an increased police presence
and prosecutions and convictions for racially motivated
attacks. The Board concluded that the preponderance
of the documentary evidence indicates that the government of the Czech Republic is making serious efforts to
provide protection to the Roma as victims of hate crimes
and to address discrimination more generally.
pour corruption et abus de pouvoir de la part de la police.
Elle a reconnu que les Roms sont confrontés à des taux
élevés de pauvreté, de chômage et d’analphabétisme,
ainsi que de discrimination en matière d’instruction,
d’emploi et de logement, et que les préjugés sociaux
se manifestent bel et bien par des actes de violence. Elle
a aussi signalé les efforts accrus que font les autorités
tchèques pour lutter contre la violence raciale, dont une
présence policière intensifiée ainsi que des poursuites et
des condamnations à la suite d’agressions à caractère
raciste. Elle a conclu que, selon la prépondérance de la
preuve documentaire, le gouvernement de la République
tchèque faisait de sérieux efforts pour assurer la pro­
tection des Roms qui étaient victimes de crimes haineux
et pour lutter contre la discrimination de façon plus
générale.
[17]The Board also reviewed a March 2010 response
[17] La Commission a également examiné une réponse
à une demande d’information datée de mars 2010 sur
laquelle s’était fondé l’avocat du demandeur d’asile
pour établir l’inefficacité d’un grand nombre des mesures prises par le gouvernement. Selon ce document, la
Commission a convenu que le Projet d’inclusion des
Roms n’était pas appliqué partout de manière efficace,
mais que, dans l’ensemble, le gouvernement faisait
des efforts sérieux pour lutter contre la discrimination
dont ils sont victimes. Elle a reconnu aussi qu’il ressortait de la preuve documentaire que les Roms continuent
d’être victimes de racisme et de discrimination en matière de logement, d’emploi et d’instruction, mais que
cela n’établissait pas l’existence d’un mode de comportement du gouvernement que l’on pouvait assimiler à
une persécution systémique ou soutenue des Roms. Elle
a conclu une fois de plus que, selon la prépondérance de
la preuve, les autorités tchèques font de sérieux efforts
pour lutter contre la violence extrémiste et les attaques
menées contre les Roms.
[18]The Board referred to the “serious efforts” being
[18] À plusieurs reprises dans sa décision, la Com­
mission a fait référence aux « efforts sérieux » qui
étaient déployés.
[19]It should also be noted that the Board mistakenly
[19] Il convient également de signaler que, dans certains passages de sa décision, la Commission a fait
référence par erreur aux conditions régnant en Hongrie
to information request which counsel for the applicant
relied on to show that many of the measures taken by
the government were ineffective. The Board agreed that
the document indicated that the Roma Inclusion Project
has not been effectively implemented in all locations,
but overall, the government was making serious efforts
to combat discrimination of the Roma. The Board also
acknowledged that the documentary evidence showed
that Roma continue to face discrimination in racism,
housing, employment and education, but found that this
did not establish a pattern of conduct by the government that amounted to systemic or sustained persecution
of the Roma. The Board again found that the prepon­
derance of evidence demonstrates that the authorities in
the Czech Republic are making serious efforts to combat
extremist violence and attacks perpetrated against
the Roma.
made several times in its decision.
referred to the conditions in Hungary rather than in the
Czech Republic in certain passages of its decision. For
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada31
example, the Board refers to the practices of “the
Hungarian police” (at paragraph 19) and the efforts
made by “the Hungarian government” (at paragraph 27).
plutôt qu’en République tchèque. Elle a ainsi fait mention des pratiques de la « police hongroise » (au
paragraphe 19) et des efforts faits par le « gouvernement
hongrois » (au paragraphe 27).
[20]In conclusion, the Board found that the applicant
[20]En conclusion, la Commission a conclu que le
demandeur n’avait pas réussi à réfuter la présomption
d’existence d’une protection de l’État au moyen d’éléments de preuve clairs et convaincants.
[21]The section 97 claim was rejected for the same
reasons; the applicant was not a person in need of
protection.
[21] La demande d’asile fondée sur l’article 97 a été
rejetée pour les mêmes raisons : le demandeur n’avait
pas la qualité d’une personne à protéger.
The Issues in this Case
Les questions en litige
[22]Although the applicant asserts that the Board
[22] Le demandeur affirme que la Commission a tiré
à son encontre des conclusions voilées à propos de la
crédibilité qui ont influencé son analyse relative à la
protection de l’État, mais le principal point en litige
consiste à savoir si la conclusion à laquelle la Commis­
sion est arrivée au sujet de la protection de l’État était
raisonnable et, plus précisément, s’il était raisonnable
de la part de la Commission de conclure qu’il n’avait
pas réfuté la présomption de l’existence d’une protection
de l’État.
[23]The Board’s mistaken references to Hungary,
rather than the Czech Republic, must also be considered
in assessing whether its analysis of state protection
was reasonable.
[23] Pour décider si l’analyse de la Commission au
sujet de la protection de l’État était raisonnable, il faut
également tenir compte des références que la Com­
mission a faites par erreur à la Hongrie au lieu de la
République tchèque.
Standard of Review
La norme de contrôle applicable
[24]The applicable standard of review is reason­
[24] La norme de contrôle applicable est celle de la
décision raisonnable. Dans le cas d’un contrôle judiciaire où la norme de la décision raisonnable s’applique,
le rôle du tribunal n’est pas de substituer la décision,
quelle qu’elle soit, qu’il aurait rendue, mais plutôt de
décider si celle que la Commission a rendue appartient
« aux issues possibles acceptables pouvant se justifier
au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c. NouveauBrunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 (l’arrêt
had failed to rebut the presumption of state protection
with clear and convincing evidence.
made veiled credibility findings against him which influenced the state protection analysis, the key issue is
whether the Board’s state protection finding was reasonable and, more specifically, whether its finding that the
applicant had not rebutted the presumption of state
protection was reasonable.
ableness. The role of the court on judicial review where
the standard of reasonableness applies is not to substitute any decision it would have made but, rather, to
determine whether the Board’s decision “falls within
a range of possible, acceptable outcomes which are defensible in respect of the facts and law” (Dunsmuir v.
New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190
(Dunsmuir), at paragraph 47). There might be more than
32
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
one reasonable outcome. “However, as long as the process and the outcome fit comfortably with the principles
of justification, transparency and intelligibility, it is not
open to a reviewing court to substitute its own view of
a preferable outcome”: Canada (Citizenship and Im­
migration) v. Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339,
at paragraph 59.
Dunsmuir), au paragraphe 47). Il peut exister plus d’une
issue raisonnable. « Néanmoins, si le processus et
l’issue suivi en cause cadrent bien avec les principes de
justification, de transparence et d’intelligibilité, la cour
de révision ne peut y substituer l’issue qui serait à son
avis préférable » : Canada (Citoyenneté et Immigration)
c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, au
paragraphe 59.
Argument and Analysis
Les arguments invoqués et l’analyse
Credibility
La crédibilité
[25]The applicant submits that it was not open to the
[25] Le demandeur soutient qu’il n’était pas loisible à
la Commission de préférer la preuve documentaire au
témoignage qu’il avait fait sous serment en l’absence
d’une conclusion défavorable quant à la crédibilité. Il
ajoute que la Commission, si elle avait rejeté son témoignage, aurait dû formuler des conclusions claires à
propos de la crédibilité et fournir des motifs à cet égard,
et que son omission de le faire constitue une erreur
susceptible de contrôle.
[26]The respondent submits that the Board did not
[26] Le défendeur soutient que la Commission n’a pas
mis en doute les agressions ou la véracité du témoignage
du demandeur. Ce dernier croyait peut-être sincèrement
que l’État n’assurerait pas de protection, mais le fait
d’hésiter subjectivement à ne pas faire un suivi auprès
de la police n’était pas suffisant pour réfuter la présomption de l’existence d’une protection de l’État.
[27]The respondent further submits that credibility
[27] Le défendeur soutient par ailleurs qu’il convient
de faire une distinction entre les conclusions relatives à
la crédibilité et les conclusions découlant d’un manque
de preuves : Ferguson c. Canada (Ministre de la Citoyen­
neté et de l’Immigration), 2008 CF 1067 (Ferguson).
[28]In Ferguson, Justice Zinn provided a useful
[28]Dans la décision Ferguson, le juge Zinn a analysé de manière utile la distinction qu’il y a entre le
caractère suffisant des éléments de preuve et les conclusions relatives à la crédibilité. Il est possible qu’un agent
(c’est-à-dire le décideur), sans croire ou ne pas croire
un demandeur, ne soit néanmoins pas convaincu selon
la prépondérance des probabilités (au paragraphe 34).
Le fait qu’un demandeur ne se soit pas acquitté du
­fardeau de la preuve ne veut pas dire qu’il manquait de
Board to prefer the documentary evidence to the sworn
testimony of the applicant in the absence of an adverse
credibility finding. The applicant submits that if the
Board rejected the applicant’s testimony, it should have
made clear credibility findings and provided reasons and
that its failure to do so is a reviewable error.
dispute the attacks or the veracity of the applicant’s
testimony. While the applicant may have had a sincere
belief that the state would not provide protection, a
subjective reluctance to follow up with the police was not
sufficient to rebut the presumption of state protection.
findings should be distinguished from conclusions based
on a lack of evidence: Ferguson v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2008 FC 1067, 74 Imm.
L.R. (3d) 306 (Ferguson).
analysis of the distinction between sufficiency of evidence and credibility findings. It is possible for an
officer (i.e. the decision maker) to neither believe nor
disbelieve an applicant, but simply remain unconvinced
on a balance of probabilities (paragraph 34). The fact
that an applicant has not discharged the burden of proof
does not mean that they lacked credibility; rather, it
simply means that they have provided insufficient
Ferko
c. Canada33
evidence to support the proposition advanced on a balance of probabilities.
crédibilité. Cela veut plutôt dire, tout simplement, que
les éléments de preuve qu’il a produits sont insuffisants
pour étayer la thèse avancée, selon la prépondérance
des probabilités.
[29]In my view, this reflects the circumstances of the
present case. The Board did not question the applicant’s
credibility. The Board acknowledged the serious nature
of the attacks and the fear that resulted. The Board also
accepted that the applicant had reported the incidents
to the police and that the police attended, but that neither
the police nor the applicant followed up on the status
of the investigations. These facts are not disputed by the
parties. The Board accepted the applicant’s testimony,
but concluded that he had not rebutted the presumption
of state protection.
[29]À mon avis, cela reflète les circonstances de
l’espèce. La Commission n’a pas mis en doute la crédibilité du demandeur. Elle a reconnu la nature grave des
agressions et la crainte qui en résultait. Elle a aussi admis
que le demandeur avait signalé les incidents à la police
et que cette dernière était intervenue, mais que ni la
police ni le demandeur n’avaient donné suite aux enquêtes. Ces faits ne sont pas contestés par les parties. La
Commission a accepté le témoignage du demandeur,
mais elle a conclu que ce dernier n’avait pas réfuté la
présomption de l’existence d’une protection de l’État.
State Protection
La protection de l’État
[30] As a preliminary matter, the Board’s mistaken
[30] Il y a lieu, tout d’abord, de traiter des références
erronées que la Commission a faites à la Hongrie.
[31]The applicant argues that the Board’s erroneous
[31] Le demandeur soutient que les références erronées
que la Commission a faites à la Hongrie — plutôt qu’à
la République tchèque — constituent un [­traduction]
« traitement bâclé de la preuve » et donnent à penser
qu’elle s’est servie de paragraphes déjà écrits et tirés
d’autres décisions portant sur des Roms, omettant ainsi
d’évaluer de façon distincte la situation du demandeur.
[32]The respondent submits that while the Board did
[32] Le défendeur est d’avis que la Commission a bel
et bien commis une erreur, mais qu’il ressort des motifs,
lus dans leur ensemble, qu’elle a procédé à une analyse
appropriée de la situation en République tchèque, et non
en Hongrie.
[33]I agree that when the decision is read as a whole,
[33] Je conviens que, si on lit la décision dans son
ensemble, il est évident que la Commission a examiné
la situation qui règne en République tchèque. Il est
compréhensible que les demandeurs trouvent cette erreur
importante pour ce qui est du caractère raisonnable de
l’analyse de la Commission et qu’elle pourrait renforcer
l’idée que la Commission considère de la même façon
toutes les mesures de protection de l’État qui visent les
Roms en Europe de l’Est. Cependant, la Commission
connaît bien la preuve documentaire portant à la fois sur
[2014] 2 R.C.F.
references to Hungary must be addressed.
references to Hungary—instead of to the Czech Republic
—constitute “sloppy treatment of the evidence” and
suggests that the Board used pre-written paragraphs
from other decisions involving Roma, thereby failing to
individually assess the applicant’s case.
make an error, the reasons, when read as a whole, show
that the Board conducted a proper analysis of the Czech
Republic and not Hungary.
it is clear that the Board considered the country conditions in the Czech Republic. It is understandable that the
applicants would regard this error as significant to the
reasonableness of the Board’s analysis and it could reinforce a perception that the Board views all state
protection for Roma in Eastern Europe in the same
manner. The Board, however, is familiar with the documentary evidence with respect to both the Czech
Republic and Hungary as well as other countries and,
34
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
regardless of whether text was copied into the decision,
the key issue is whether the Board reasonably determined that state protection was available to the
applicants in the Czech Republic.
la République tchèque et sur la Hongrie ainsi que sur
d’autres pays et, qu’elle ait repris ou non dans sa décision un passage existant, la question principale consiste
à savoir si la Commission a conclu de manière raisonnable que les demandeurs bénéficiaient d’une protection
de l’État en République tchèque.
[34]With respect to the main issue of state protection,
[34] Pour ce qui est de la question principale de la
protection de l’État, le demandeur soutient que la nonintervention de la police à la suite des incidents démontre
que, pour les Roms vivant en République tchèque, cette
protection est insuffisante. Cela étant, on ne pouvait
donc pas raisonnablement s’attendre à ce que le demandeur fasse un suivi auprès de la police, et celui-ci n’était
pas tenu de faire des tentatives répétées pour avoir accès
à une protection de l’État : Codogan c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 739
(Codogan), au paragraphe 30; Francis c. Canada
(Citoyenneté et Immigration), 2011 CF 1095.
[35]The applicant submits that a person should not be
[35] Le demandeur affirme qu’il ne faudrait pas s’attendre à ce qu’une personne sollicite une protection de
l’État s’il ressort de la preuve que cette protection n’est
pas disponible : Canada (Procureur général) c. Ward,
[1993] 2 R.C.S. 689 (Ward).
[36]The applicant submits that a contextual analy-
[36] Le demandeur fait valoir qu’il est nécessaire de
procéder à une analyse contextuelle de la protection
de l’État : Codogan, précitée, au paragraphe 32. Cette
analyse contextuelle tiendrait compte de la crainte
qu’éprouve le demandeur, ainsi que de ce que ce dernier
et sa famille ont subi en tant que minorité vulnérable
vivant dans un milieu hostile.
[37]The applicant also submits that the Board applied
[37]Le demandeur soutient par ailleurs que la
Commission a appliqué le mauvais critère relatif à
l’existence d’une protection de l’État en concluant que
la République tchèque faisait de « sérieux efforts » pour
lutter contre la violence et la discrimination exercées à
l’endroit des Roms, plutôt que d’évaluer « l’efficacité
réelle de la protection » : Lopez c. Canada (Citoyenneté
et Immigration), 2010 CF1176, au paragraphe 8. En outre,
l’existence de dispositions légales et de procédures n’équivaut pas à elle seule à une protection de l’État adéquate ou
efficace : Clyne c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2004 CF 1670. La Commission se devait d’aller au-delà de la preuve documentaire et de
the applicant submits that the lack of action by the police
following the incidents establishes that there is inadequate state protection for Roma in the Czech Republic.
As such, the applicant could not reasonably be expected to follow up with the police and was not required
to make repeated attempts to access state protection:
Codogan v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2006 FC 739, 293 F.T.R. 101 (Codogan),
at paragraph 30; Francis v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2011 FC 1095, 4 Imm. L.R. (4th) 259.
expected to seek state protection if the evidence shows
that no such protection is available: Canada (Attorney
General) v. Ward, [1993] 2 S.C.R. 689 (Ward).
sis of state protection is required: Codogan, above, at
paragraph 32. Such a contextual analysis would take into
account the applicant’s state of fear and the experience
of the applicant and his family as a vulnerable minority
living in a hostile environment.
the wrong test for state protection by finding that the
Czech Republic was making “serious efforts” to combat
violence and discrimination against the Roma rather
than assessing the “the actual effectiveness of the protection”: Lopez v. Canada (Citizenship and Immigration),
2010 FC 1176, at paragraph 8. Moreover, the existence
of legislation and procedures alone do not amount to
adequate or effective state protection: Clyne v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2004 FC
1670. The Board had an obligation to go beyond the
documentary evidence and consider the applicant’s
specific situation: Codogan, above, at paragraph 32.
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada35
prendre en compte la situation précise du demandeur :
Codogan, précitée, au paragraphe 32.
[38]The applicant also submits that although the
[38]De plus, selon le demandeur, même si la Com­
mission a pris acte d’un certain nombre de preuves
contradictoires à propos du défaut de la police de réagir
à des incidents mettant en cause les Roms, elle n’a pas
indiqué de manière claire pour quels motifs elle les rejetait. Il soutient qu’il s’agit là d’une erreur susceptible
de contrôle : Garcia Bautista c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2010 CF 126, au paragraphe 11.
[39]The respondent submits that the Board’s state
[39] Le défendeur fait valoir que la conclusion de la
Commission quant à la protection de l’État est raisonnable. La Commission a fait un examen approfondi de la
preuve documentaire et elle a pris en considération les
dispositions légales et les programmes en vigueur ainsi
que l’effet des mesures mises en place pour protéger les
Roms en République tchèque. Il signale que les manquements locaux ne sont pas une preuve de l’insuffisance
de la protection de l’État : Cueto c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 805.
Malgré l’absence d’arrestation, il n’y avait aucune
preuve convaincante que la police n’est pas intervenue
ou qu’elle n’a pas mené d’enquêtes appropriées. Le
défendeur ajoute que le demandeur a agi déraisonnablement en ne faisant pas de suivi auprès de la police après
des incidents aussi violents, et que ce dernier avait omis
de prendre [traduction] « toutes les mesures raisonnables en vue d’obtenir une protection ».
[40]The fact that the Board did not refer to all of the
[40] Le fait que la Commission n’a pas fait référence
à la totalité des éléments de preuve n’est pas une erreur
susceptible de contrôle : Newfoundland and Labrador
Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du
Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, au para­
graphe 16.
[41]The respondent submits that the Board considered
[41]Selon le défendeur, la Commission a pris en
considération la totalité des preuves documentaires, y
compris les rapports contradictoires, et elle a pris acte
de la discrimination dont les Roms sont victimes, mais
elle a toutefois conclu que ces preuves ne réfutaient pas
la présomption de l’existence d’une protection de l’État.
[42]As noted above, the key issue is whether the ap-
[42] Comme il a été indiqué ci‑dessus, le principal
point en litige consiste à savoir si le demandeur a réfuté
Board acknowledged some contradictory evidence about
the failure of the police to respond to incidents involving
the Roma, the Board did not clearly provide the reasons
for rejecting it. The applicant contends that this constitutes a reviewable error: Garcia Bautista v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2010 FC 126, at paragraph 11.
protection finding was reasonable. The Board undertook
an extensive review of the documentary evidence, considering legislation, programs and impact of measures
put in place to protect the Roma in the Czech Republic.
The respondent noted that local failures are not evidence of inadequate state protection: Cueto v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2009 FC
805, 347 F.T.R. 151. Although no arrests were made,
there was no persuasive evidence that the police failed
to take action or to carry out proper investigations. The
respondent submits that it was unreasonable for the applicant not to follow up with the police after such violent
incidents and that he failed to take “all reasonable steps
to pursue protection”.
evidence is not a reviewable error: Newfoundland and
Labrador Nurses’ Union v. Newfoundland and Labrador
(Treasury Board), 2011 SCC 62, [2011] 3 S.C.R. 708, at
paragraph 16.
all the documentary evidence, including the contradictory reports, and acknowledged the discrimination faced
by Roma but concluded that it did not rebut the presumption of state protection.
plicant rebutted the presumption of state protection. The
36
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Board was aware of the principles from the jurisprudence and sought to apply them to the applicant’s claim.
la présomption de l’existence d’une protection de l’État.
La Commission était au fait des principes jurisprudentiels et elle a cherché à les appliquer à la demande d’asile
du demandeur.
[43]As a starting point, there is a presumption that a
[43]En premier lieu, il faut rappeler que l’on présume
qu’un État est capable de protéger ses citoyens. Pour
réfuter cette présomption, il faut des éléments qui prouvent de manière claire et convaincante que la protection
de l’État est inadéquate ou inexistante : Flores Carrillo
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CAF 94, [2008] 4 R.C.F. 636 (Carrillo). La
preuve doit être fiable et avoir une valeur probante; les
demandeurs d’asile sont tenus de « produire une preuve
pertinente, digne de foi et convaincante qui démontre au
juge des faits, selon la prépondérance des probabilités,
que la protection accordée par l’État en question est
insuffisante » : Carrillo, précité, au paragraphe 30.
[44]The test is not “perfect” state protection, but
[44]Le critère n’est pas une protection de l’État
« parfaite », mais adéquate. Là encore, la simple volonté de protéger ne suffit pas; la protection de l’État
doit présenter un certain niveau d’efficacité : Bledy c.
Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CF 210, au
paragraphe 47.
[45]The incapacity of the state to provide protection
[45] L’incapacité de l’État à assurer une protection
est un point dont il est essentiel de tenir compte au
moment de décider si la crainte du demandeur est fondée
— c’est-à-dire, au moment de décider si ce dernier a des
motifs objectifs pour ne pas vouloir solliciter la protection de l’État.
[46]In my view, the Board’s decision was unreason-
[46] À mon avis, la Commission a rendu une décision déraisonnable en concluant que le demandeur
n’avait pas pris toutes les mesures raisonnables pour
se prévaloir de la protection de l’État et qu’il n’était
pas parvenu à réfuter la présomption de l’existence de
cette protection.
[47]To establish fear of persecution, the applicant
[47] Pour établir l’existence d’une crainte de persécution, il faut que le demandeur craigne subjectivement
d’être persécuté et que cette crainte soit fondée, d’un point
de vue objectif (voir l’arrêt Ward, précité, au paragraphe
54). À l’évidence, dans le cas présent, le demandeur
éprouvait une crainte subjective de per­sécution, ce que la
Commission a reconnu à maintes reprises.
state is capable of protecting its citizens. The presumption is only rebutted by clear and convincing evidence
that the state protection is inadequate or non-existent:
Flores Carrillo v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2008 FCA 94, [2008] 4 F.C.R. 636
(Carrillo). The evidence must be reliable and have
probative value; claimants “must adduce relevant, reliable and convincing evidence which satisfies the trier of
fact on a balance of probabilities that the state protection
is inadequate”: Carrillo, above, at paragraph 30.
a­ dequate state protection. Still, mere willingness to
protect is insufficient; state protection must be effective
to a certain degree: Bledy v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2011 FC 210, 97 Imm. L.R. (3d) 243, at
paragraph 47.
is an essential consideration in determining whether the
applicant’s fear is well-founded—i.e. in determining
whether he has objective grounds for being unwilling
to seek the protection of the state.
able in concluding that the applicant had failed to take
all reasonable steps to avail himself of state protection and that he had failed to rebut the presumption of
state protection.
must subjectively fear persecution and that fear must
be well-founded, in an objective sense (see Ward, above,
at paragraph 54). Clearly the applicant had a subjective
fear of persecution, which the Board repeatedly
acknowledged.
Ferko
c. Canada37
[48]The Board’s finding that such fear was under-
[48] La conclusion de la Commission selon laquelle
cette crainte était compréhensible et raisonnable dans les
circonstances, mais ne constituait pas une justification
ou une excuse légitime ou suffisante pour ne pas avoir
fait un suivi auprès de la police — autrement dit, cette
crainte n’était pas objectivement fondée — est illogique.
Il est impossible de concilier la conclusion selon laquelle
la crainte était compréhensible et raisonnable avec la
conclusion selon laquelle cette crainte ne justifiait pas
que le demandeur n’ait pas fait de suivi auprès de la
police et n’ait pas fait davantage pour solliciter la protection de l’État, au vu des circonstances dans lesquelles
il se trouvait.
[49]The applicant reported every incident of violence
[49] Le demandeur a signalé chaque incident violent
à la police, mais sa famille et lui ont continué d’être
victimes de violence dans chacun des endroits où ils ont
déménagé. La Commission a admis que les déclarations
faites par le demandeur à la police n’avaient mené à
l’arrestation d’aucun suspect. Même si cela avait été le
cas, cette mesure ne se serait pas forcément soldée par
une protection future pour la famille du demandeur, car
rien ne donne à penser que cette dernière avait été prise
pour cible à maintes reprises par le ou les mêmes individus. Le demandeur et sa famille ont plutôt été victimes
d’un climat plus général de violence de la part de
« skinheads » à l’encontre des Roms. Le but pour lequel
le demandeur aurait continué de s’enquérir auprès de la
police de la situation des incidents signalés n’est donc
pas évident, pas plus qu’en quoi cela aurait rehaussé la
protection de l’État envers sa famille et lui.
[50]Although the Board correctly points out that the
[50] La Commission a fait remarquer avec raison que
l’on ne peut pas s’attendre à ce que la police arrête tous
les auteurs d’actes criminels dans le cadre de chacune
de ses enquêtes, mais il était déraisonnable, dans les
circonstances propres à l’espèce, que la Commission
fonde sa conclusion relative à la protection de l’État
sur le fait que le demandeur n’avait fait aucun suivi
auprès de la police au sujet de l’avancement des enquêtes. Il convient également de signaler que, même s’il a
semblé n’y avoir aucune arrestation à la suite de chacun
des incidents, et même s’il a continué d’avoir peur, le
demandeur a demandé l’aide de la police après chaque
nouvel incident.
[2014] 2 R.C.F.
standable and reasonable in the circumstances, but that
it did not constitute a legitimate or sufficient justification
or excuse for his failure to follow up with the police—in
other words, that it was not objectively well-founded—is
not logical. It is not possible to reconcile a finding that
the fear was understandable and reasonable with a finding that it did not justify the applicant’s failure to follow
up with the police and do more to seek state protection,
given the circumstances of the applicant.
to the police, yet he and his family continued to be victims of violence in each community they moved to. The
Board accepted that the applicant’s reports to the police
did not result in any suspect being apprehended. Even if
they had, this would not necessarily have resulted in any
future protection for the applicant’s family since nothing
suggests that they were repeatedly targeted by the same
individual(s). Rather, the applicant and his family were
the victims of a broader pattern of violence by “skin
heads” against the Roma. It is, therefore, not apparent
what the purpose would be for the applicant to continue
to request status reports from the police about the incidents reported. It is not apparent how that would have
increased state protection to him and his family.
police cannot be expected to arrest every perpetrator in
every investigation, it was unreasonable, in the specific
circumstances of this case, for the Board to base its state
protection finding on the applicant’s failure to follow up
with the police on the status of the investigations. It
should also be noted that despite the fact that there appeared to be no arrests made in any of the incidents, and
despite his continuing fear, the applicant sought the assistance of the police after each incident.
38
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[51]Apart from the Board’s reference [at paragraph
[51] À part la mention selon laquelle « les membres
du public […] sont tenus de […] demander des comptes
[à la police] en faisant un suivi auprès d’elle », la
Commission n’a fait état d’aucune autre raison pour
laquelle on pouvait s’attendre à ce que le demandeur en
fasse davantage.
[52]Moreover, this comment raises the question
[52] Par ailleurs, ce commentaire soulève la question
de savoir en quoi les demandes de renseignements additionnels du demandeur à la police auraient amené la
police à agir de manière plus responsable. La Com­
mission cite maintes fois les « efforts sérieux » des
autorités tchèques, dont la police, et elle fait mention des
enquêtes et des poursuites ainsi que d’autres initiatives
gouvernementales sur lesquelles elle se fonde pour
conclure que la protection de l’État est adéquate. La
Commission ne laisse pas entendre que la police doit
être plus responsable, sauf pour dire qu’elle se serait
attendue à ce que le demandeur en fasse davantage en
s’informant à plusieurs reprises de la situation auprès
de la police. Si la protection de l’État était adéquate,
les victimes telles que le demandeur ne devraient pas
supporter le fardeau d’avoir à tenir la police davantage responsable.
[53]With respect to the adequacy of state protec-
[53] Pour ce qui est du caractère adéquat de la pro­
tection de l’État, la Cour applique toujours le même
critère, lequel a mené à des résultats différents dans des
affaires différentes à cause de circonstances différentes.
Chaque affaire doit être tranchée en fonction des faits
qui lui sont propres. Le demandeur et le défendeur ont
tous deux invoqué des décisions qui donnent à penser
qu’une protection de l’État adéquate va du déploiement
de ­sérieux efforts à une efficacité opérationnelle ou « sur
le terrain ».
[54]The Board analysed the documentary evidence
[54] La Commission a analysé en détail la preuve documentaire et a noté à plusieurs reprises que la République
tchèque faisait des « efforts sérieux ». Cependant, ces
efforts sérieux n’ont pas amélioré le sort du demandeur
et de sa famille, car ils ont continué d’être victimes de
violence dans les endroits où ils ont vécu.
[55]In Bledy, above, Justice André Scott assessed
[55]Dans la décision Bledy, précitée, le juge André
Scott a évalué si l’analyse relative à la protection de
l’État était raisonnable et il a fait remarquer que, dans
cette affaire, la Commission n’avait pas tenu compte
19] that “it is the obligation of members of the public to
hold the police accountable by following up with the
police once they have lodged a complaint with them”,
the Board provided no further rationale why the applicant was expected to do more.
how the applicant’s further inquiries to the police would
lead to more police accountability. The Board repeatedly
cites the “serious efforts” being made by the Czech
­authorities, including the police, and points to investigations and prosecutions as well as other government
initiatives that the Board relies upon to find that there is
adequate state protection. There is no suggestion by the
Board that the police need to be held more accountable,
except for its expectation that the applicant should have
done so by making repeated inquiries of the police. If
state protection is adequate, victims like the applicant
should not need to bear the burden of holding the police
more accountable.
tion, this Court has applied the same test which has
led to different results in different cases due to different circumstances. Each case must be decided on its
own facts. The applicant and respondent both pointed
to cases suggesting that adequate state protection ranges from serious efforts to operational or “on the ground”
effectiveness.
extensively and noted repeatedly that the Czech Republic
was making “serious efforts”. However, for the applicant
and his family, the serious efforts did not result in an
improvement to their situation as they continued to be
victimised in the communities they lived in.
whether the state protection analysis was reasonable and
noted that, in that case, the Board had not considered
documentary evidence contradictory to that showing
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada39
“serious efforts” by the Czech Republic. Justice Scott
reiterated that willingness and serious efforts are not
enough [at paragraphs 46–47]:
d’éléments de preuve qui contredisaient ceux qui faisaient état d’« efforts sérieux » de la part de la République
tchèque. Le juge Scott a réitéré que la volonté et les efforts sérieux ne suffisent pas (aux paragraphes 46 et 47) :
The Board focused the bulk of its state protection analysis on
considering the country conditions evidence set out in the IRB
issue paper entitled, “Czech Republic: Fact-finding Mission
Report on State Protection” (June 2009). As outlined above, the
Board pointed to legislative prohibitions on discrimination as
well as measures implemented to reform the country’s police
force and increase access to protection for the Romani population. The Board concluded that the, “preponderance of the
documentary evidence” indicated that the Czech government
was making “very serious efforts” to protect the Roma.
La Commission a axé son analyse de la protection offerte
par l’État sur l’examen de la situation dans le pays décrite dans
l’exposé de la CISR intitulé « Protection offerte par l’État :
Rapport de la mission d’enquête en République tchèque »
(juin 2009). Comme je l’ai souligné précédemment, la
Commission a signalé l’existence de lois interdisant la discrimination ainsi que la mise en œuvre de mesures destinées à
réformer les forces policières du pays et à offrir une protection
accrue aux populations roms. La Commission a conclu que
« [l]a prépondérance de la preuve documentaire » montrait que
le gouvernement tchèque faisait « des efforts très sérieux »
pour protéger les Roms.
However, as this Court has pointed out on a number of occasions, the mere willingness of a state to ensure the protection of
its citizens is not sufficient in itself to establish its ability.
Protection must have a certain degree of effectiveness: see
Burgos v Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2006 FC 1537, 160 ACWS (3d) 696; Soto v Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2010 FC 1183 at para 32. As such,
an applicant can rebut the presumption of state protection by
demonstrating either that a state is unwilling, or that a state is
unable to provide adequate protection: see Cosgun v Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2010 FC 400 at
para 52. [Emphasis in original.]
Cependant, comme notre Cour l’a fait observer à maintes
occasions, la simple volonté d’un État d’assurer la protection
de ses citoyens ne suffit pas en soi à établir sa capacité de les
protéger. La protection doit présenter un certain niveau d’efficacité : voir Burgos c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2006 CF 1537, 160 ACWS (3d) 696; Soto
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2010 CF 1183, paragraphe 32. Un demandeur peut donc réfuter la présomption d’existence d’une protection de l’État en
démontrant soit qu’un État n’est pas disposé à lui offrir une
protection suffisante, soit qu’il en est incapable : voir Cosgun
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2010 CF 400, paragraphe 52. [Souligné dans l’original.]
[56]In Koky v. Canada (Citizenship and Immigration),
[56]Dans la décision Koky c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2011 CF 1407 (Koky), le juge a contrôlé
une décision par laquelle la Commission avait rejeté
des demandes d’asile présentées en vertu des articles 96
et 97 par des demandeurs roms, qui décrivaient des incidents de violence semblables à ceux dont il est question
en l’espèce. Dans cette affaire-là, comme dans celle-ci,
la Commission a fait état des efforts sérieux que faisaient
les autorités en République tchèque. Le juge Russell a
passé en revue une série de décisions qui commentaient toutes la notion de l’existence d’une protection de
l’État adéquate et qui concluaient que des efforts sérieux
n’étaient pas nécessairement synonymes d’une protection
de l’État adéquate. La Commission est tenue d’établir
si, dans la pratique, les efforts sérieux ont donné lieu à
une protection adéquate pour les demandeurs (aux paragraphes 60 à 62) :
2011 FC 1407 (Koky), Justice Russell reviewed a decision of the Board refusing claims under sections 96 and
97 for Roma applicants who described similar incidents
of violence. In that case, as in this one, the Board noted
the serious efforts being made by the authorities in the
Czech Republic. Justice Russell reviewed a series of
cases all elaborating on the notion of adequate state
protection and concluding that serious efforts do not
necessarily mean that there is adequate state protection.
The Board is required to assess whether, in practice, the
serious efforts have resulted in adequate protection for
the applicants [at paragraphs 60–62]:
40
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
In my view, then, the RPD has committed an error of law in
its conclusion that “serious efforts” equates to adequate state
protection. This error renders its conclusions on adequate state
protection for the Applicants unreasonable.
À mon avis, la SPR a commis une erreur de droit lorsqu’elle
a conclu que des « sérieux efforts » pouvaient être assimilés à
une protection suffisante de l’État. En raison de cette erreur, sa
conclusion sur l’existence d’une protection suffisante de la
part de l’État pour les demandeurs est déraisonnable.
It is trite law since the Federal Court of Appeal’s decision in
Carillo, above, that the appropriate test for state protection is
not effectiveness per se. Rather, the test is whether there exists
adequate state protection from the alleged risks. State protection need not be perfect; it need only be adequate. As was
stated plainly by the Federal Court of Appeal in Carillo at
paragraph 30,
Il est bien établi que, depuis l’arrêt Carillo de la Cour
d’appel fédérale, précité, le critère approprié concernant la
protection de l’État ne relève pas uniquement d’une question
d’efficacité. Le critère consiste plutôt à déterminer si l’État est
en mesure de protéger de façon adéquate ses citoyens contre
les risques allégués. Il n’est pas nécessaire que la protection de
l’État soit parfaite. Il suffit qu’elle soit adéquate. Comme l’a
clairement déclaré la Cour d’appel fédérale dans Carillo, au
paragraphe 30 :
[…] a claimant seeking to rebut the presumption of state
protection must adduce relevant, reliable and convincing
evidence which satisfies the trier of fact on a balance of
probabilities that the state protection is inadequate.
[…] le demandeur d’asile qui veut réfuter la présomption de
la protection de l’État doit produire une preuve pertinente,
digne de foi et convaincante qui démontre au juge des faits,
selon la prépondérance des probabilités, que la protection
accordée par l’État en question est insuffisante.
Il est bien établi que, s’il n’est pas nécessaire que la protection accordée par l’État soit parfaite, celui‑ci doit néanmoins
être disposé à protéger ses citoyens et en mesure de le faire
(voir Ward, précité, aux paragraphes 55 à 57, et Villafranca,
précité, au paragraphe 7).
It is well established law that while state protection need not
be perfect, states must be both willing and able to protect their
citizens (see Ward, above, at paragraphs 55-57 and Villafranca,
above, at paragraph 7).
[57]I also agree with the applicants that a contextual
[57] Je conviens aussi avec les demandeurs qu’il y a
lieu de procéder à une analyse contextuelle. L’évaluation
du caractère adéquat de la protection de l’État doit tenir
compte de la situation du demandeur. Comme il a été
mentionné ci‑dessus, l’effet de la peur sur le demandeur
ne faisait aucun doute, et la violence que sa famille et
lui avaient subie durant de nombreuses années ou le fait
qu’il avait signalé chaque incident à la police n’en faisait
pas non plus.
[58]In Codogan, above, Justice Teitlebaum allowed
[58]Dans la décision Codogan, précitée, le juge
Teitlebaum a fait droit à une demande de contrôle judiciaire concernant une décision fondée uniquement sur
l’existence de la protection de l’État pour une victime
de violence conjugale (une affaire qui comportait également l’application des lignes directrices fondées sur le
sexe) et il a fait remarquer, au paragraphe 32 :
The RPD did not consider the Applicant’s particular fear in
this case…. In my view, the RPD could not simply refer to the
documentary evidence and determine that state protection would
be available to the applicant. This approach fails to consider
La SPR n’a pas tenu compte des craintes particulières de la
demanderesse en l’espèce […] À mon avis, la SPR ne pouvait
se contenter de citer des éléments de preuve documentaires
pour conclure que la demanderesse pouvait se prévaloir de la
analysis is needed. The adequacy of state protection
must take into consideration the circumstances of the
applicant. As noted above, there was no doubt about the
impact of fear on the applicant and there was no doubt
about the violence suffered by him and his family over
many years or the fact that he had reported to the police
on each occurrence.
judicial review with respect to a decision based solely
on state protection for a victim of domestic abuse (which
also involved the application of the gender guidelines)
and noted, at paragraph 32:
[2014] 2 R.C.F.
Ferko
c. Canada41
the particular circumstances of the individual. In my opinion, the
RPD should have examined the Applicant’s situation, and, with
the assistance of the documentary evidence, determined whether
state protection could be available for the Applicant’s situation of
having an abusive ex-boyfriend still seeking her. The panel’s
failure to consider the Applicant’s context in my view amounts
to a reviewable error.
protection de l’État. Cette façon de procéder ne tenait pas
compte de la situation particulière de l’intéressée. À mon avis,
la SPR aurait dû tenir compte de la situation de la demanderesse et, à l’aide de la preuve documentaire, déterminer si la
demanderesse pouvait se prévaloir de la protection de l’État
compte tenu du fait que son ex-petit ami violent était encore à
sa recherche. Le défaut des commissaires saisis de l’affaire de
tenir compte de la situation de la demanderesse équivaut selon
moi à une erreur justifiant l’annulation de leur décision.
[59]Considering the particular circumstances, the
[59] Compte tenu des circonstances particulières, le
fait que le demandeur n’ait pas fait un suivi auprès de
la police, ou qu’il ait hésité à le faire, ne doit pas être
considéré comme « objectivement déraisonnable »,
comme l’a dit la Commission, vu que cette dernière reconnaissait la crainte que le demandeur avait éprouvée
après les incidents traumatisants et que la crédibilité
n’était pas un point litigieux. Le demandeur n’était pas
[traduction] « subjectivement réticent à solliciter la
protection de l’État »; il a communiqué avec la police et
rempli un rapport après chacun des incidents.
[60]While there is no expectation that filing a police
[60] Bien sûr, on ne peut s’attendre à ce que le dépôt
d’une plainte à la police mène nécessairement à des
­arrestations et à des déclarations de culpabilité, mais il
était déraisonnable de la part de la Commission de
s’étendre sur le manque de suivi du demandeur, puisque ce dernier avait systématiquement porté plainte à
la police.
[61]The attacks against the applicant and his family
[61] Les agressions commises contre le demandeur et
sa famille n’étaient pas des actes isolés ou aléatoires;
elles avaient un caractère raciste et avaient eu lieu au
fil de nombreuses années, dans des contextes différents
et dans des villes différentes. La famille a été agressée
chez elle, dans la rue ainsi que dans une gare. Elle a
déménagé dans d’autres villes, mais a malgré tout été
victime d’actes de violence. Elle a porté plainte à la
police à la suite de chacun des incidents. L’effet cumulatif de ces circonstances fait que la conclusion tirée par
la Commission au sujet du caractère adéquat de la protection de l’État envers le demandeur est déraisonnable.
Conclusion
Conclusion
[62]For the reasons noted above, the Board’s deci-
[62]Pour les motifs qui précèdent, la décision de
la Commission selon laquelle la protection de l’État
applicant’s failure or reluctance to follow-up with the
police should not be “objectively unreasonable”, as
stated by the Board, given that his fear following the
traumatic experiences is accepted by the Board and
credibility is not an issue. The applicant was not “subjectively reluctant to engage the state”; he approached
the police after every single incident and filed a report.
report would lead to an arrest and convictions, it was
unreasonable for the Board to dwell on the lack of follow-up by the applicant given that the applicant had
consistently reported to the police.
were not isolated or random events; they were racially
motivated and occurred over the course of many years,
in different settings and in different cities. The family
was attacked in their home, on the streets and at a train
station. They moved to other towns, but still experienced
violence. They filed reports to the police following each
incident. The cumulative effect of these circumstances
renders the Board’s conclusion regarding the adequacy
of state protection for the applicant unreasonable.
sion that state protection was adequate failed to address
42
Ferko
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
the circumstances and experience of the applicant and
his family. The Board committed a reviewable error in
equating the serious efforts being made with adequacy
of state protection for the applicant given his circumstances and experience. The finding that the applicant
failed to rebut the presumption of state protection is
not reasonable.
était adéquate n’a pas tenu compte de la situation du
demandeur et de sa famille et de ce qu’ils ont vécu. La
Commission a commis une erreur susceptible de contrôle
en assimilant les efforts sérieux qui étaient faits et le
caractère adéquat de la protection de l’État pour le demandeur, compte tenu de la situation de ce dernier et de
ce qu’il avait vécu. Il est déraisonnable de conclure que
le demandeur n’a pas réfuté la présomption de l’existence d’une protection de l’État.
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT’S JUDGMENT is that:
LA COUR statue que :
1. The application is allowed. The decision is quashed
and the matter is returned for reconsideration by a differently constituted panel of the Immigration and
Refugee Board.
1. La demande est accueillie. La décision est annulée et
l’affaire renvoyée à la Commission de l’immigration
et du statut de réfugié en vue d’être réexaminée par un
tribunal différemment constitué.
2. There is no question for certification.
2. Aucune question n’est certifiée.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada43
T-1458-10
2012 CF 1263
T-1458-10
2012 FC 1263
Anissa Samatar (Applicant)
Anissa Samatar (demanderesse)
v.
c.
Attorney General of Canada (Respondent)
Procureur général du Canada (défendeur)
Indexed as: Samatar v. Canada (Attorney General)
Répertorié : Samatar c. Canada (Procureur général)
Federal Court, Martineau J.—Ottawa, September 6 and
October 31, 2012.
Cour fédérale, juge Martineau—Ottawa, 6 septembre et
31 octobre 2012.
Public Service — Selection Process — Competitions —
Judicial review of decision by Public Service Commission
(Commission) determining applicant guilty of fraud for providing false references to candidate in appointment process
within public service — Investigation by Commission conducted pursuant to Public Service Employment Act (PSEA),
s. 69 — During investigation, Commission summoned applicant to interview, suspecting applicant of fraud — Before
interview, investigator not telling applicant suspected of
fraud — Investigator also not providing applicant with relevant
evidence — Investigation report finding applicant guilty of
fraud, corrective action taken against applicant — Issue
namely whether (1) Public Service Employment Act (PSEA),
s. 69 authorizing Commission to take corrective action against
applicant when applicant not participating in competition,
but giving references in competition, (2) rules of procedural
fairness breached in case — PSEA not defining word fraud —
French English definitions of word “fraud” similar — Fraud
involving deceiving others for gain — Intent must beto deceive
others, not sufficient to look only at material fact alone —
Before assessing reasonableness of finding of “fraud”, first
must be satisfied Commission having jurisdiction in respect
of third parties like applicant — To do so, must review overall framework governing human resources in federal public
service — Thus, information sent to Commission regarding
supposed fraud of applicant in appointment process similar to
disclosure of wrongdoing under Public Servants Disclosure
Protection Act — Approach by Commission merely leading to
duplication of investigation process — Parliament’s use of
conjunction “and” in English version of PSEA, s. 69(a) directly before s. 69(b) not fortuitous — Only ancillary power
related to revocation of proposed appointment — To exercise
power to take “corrective action” under authority set out in
s. 69(b) independently of power set out in s. 69(a) to revoke
appointment, conjunction “and” would need to be replaced by
“or” in English version, conjunction “ou” added in French
version — Commission usurping powers, acting without jurisdiction — No need to express definitive opinion on jurisdiction
Fonction publique — Procédure de sélection — Concours —
Contrôle judiciaire d’une décision de la Commission de la
fonction publique (Commission) trouvant la demanderesse
coupable de fraude pour avoir fourni de fausses références à
une candidate dans le cadre d’un processus de nomination
au sein de la fonction publique — L’enquête de la Commission
a été menée en vertu de l’art. 69 de la Loi sur l’emploi dans
la fonction publique (LEFP) — Au cours de l’enquête, la
Commission a convoqué la demanderesse à une entrevue,
la soupçonnant de fraude — Avant l’entrevue, l’enquêteur
n’a pas dit à la demanderesse qu’elle était soupçonnée de
fraude — Il ne lui a pas non plus communiqué les preuves
pertinentes — Le rapport d’enquête a conclu à la fraude et des
mesures correctives ont été prises à l’encontre de la demanderesse — Il était question entre autres de savoir 1) si l’art. 69
de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP)
autorise la Commission à prendre des mesures correctives
­visant la demanderesse qui n’a pas participé à un concours,
mais qui a donné des références dans le cadre d’un concours,
et 2) si les règles d’équité procédurale ont été violées en l’espèce — La LEFP ne définit pas le mot fraude — Les définitions
française et anglaise du mot « fraude » se rejoignent — Il est
question de tromper autrui dans le but d’obtenir un avantage — Il faut avoir l’intention de tromper autrui, il ne suffit
pas de s’arrêter au fait matériel en soi — Avant d’en arriver à
examiner la raisonnabilité de la conclusion de « fraude », il
faut d’abord être satisfait que la Commission a compétence
vis-à-vis des tiers comme la demanderesse — Pour ce faire, il
faut examiner le cadre global qui régit la fonction publique
fédérale en matière de ressources humaines — Ainsi, l’information transmise à la Commission relativement à la présumée
fraude de la demanderesse dans le cadre d’un processus de
nomination ressemble à la divulgation d’actes répréhensibles
visés par la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles — L’approche prise par la
Commission ne fait qu’aboutir à un dédoublement du processus d’enquête — L’emploi par le législateur de la conjonction
« and » dans la version anglaise de l’art. 69a) de la LEFP,
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Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
or reasonableness because procedural fairness issue determinative — Content of duty of fairness varying depending on
context, consideration must be given to criteria listed by
Supreme Court in Baker v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) — In case at bar, investigator not revealing
to applicant, in timely manner, intentions, evidence already
collected — Notice to appear clearly insufficient — Rules of
procedural fairness required investigator to disclose before
interview documentary evidence likely to be used in interview — Breach of procedural fairness flagrant in applicant’s
case — Federal Courts Act, s. 18.1(3) conferring broad discretion on Court to choose appropriate remedy — Given specific,
exceptional circumstances herein, not in best interests of justice to refer applicant’s case back to Commission — Applicant
entitled to increased costs exceeding party and party costs
normally awarded — Commission’s decision set aside —
Application allowed.
directement avant l’art. 69b), n’est pas fortuit — Il ne peut
s’agir que d’un pouvoir de nature accessoire, lié à la révocation d’une proposition de nomination — Pour pouvoir exercer
le pouvoir de prendre des « mesures correctives » en vertu
du pouvoir prévu à l’art. 69b) indépendamment du pouvoir
prévu à l’art. 69a) de révoquer une nomination, il faudrait
remplacer dans la version anglaise la conjonction « and » par
« or », et ajouter dans la version française, la conjonction
« ou » — La Commission a usurpé ses pouvoirs et agi sans
compétence — Il n’est pas nécessaire d’exprimer une opinion
définitive au sujet de la compétence ou de la raisonnabilité puisque la question d’équité procédurale est déterminante
— Le contenu du devoir d’agir équitablement varie selon le
contexte et il faut considérer les critères énumérés par la Cour
Suprême dans Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) — En l’espèce, l’enquêteur n’a pas révélé à la demanderesse, en temps utile, ses intentions et les
preuves qu’il avait déjà recueillies — L’avis de convocation
est nettement insuffisant — Les règles d’équité procédurale
exigeaient que l’enquêteur communique avant l’entrevue les
éléments de preuve documentaire susceptibles d’être utilisés à
l’entrevue — La violation à l’obligation d’équité procédurale
est flagrante dans le cas de la demanderesse — L’art. 18.1(3)
de la Loi sur les Cours fédérales confère une large discrétion à la Cour dans le choix de la réparation appropriée —
Compte tenu des circonstances particulières et exception­
nelles de la présente affaire, il n’est pas dans le meilleur
intérêt de la justice que le dossier de la demanderesse retourne
à la Com­mission — La demanderesse a droit à une indemnité
de ­dépens accrue qui dépasse les dépens partie-partie habituellement accordés — La décision de la Com­mission est
cassée — Demande accueillie.
This was an application for judicial review of a decision by
the Public Service Commission of Canada (Commission) determining that the applicant was guilty of fraud for providing
false references to a candidate in an appointment process
within the public service.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire à l’encontre d’une décision rendue par la Commission de la
fonction publique du Canada (Commission) trouvant la demanderesse coupable de fraude pour avoir fourni de fausses
références à une candidate dans le cadre d’un processus de
nomination au sein de la fonction publique.
The applicant contested the lawfulness of the Commission’s
investigation report that determined that she was guilty of
fraud following an investigation conducted pursuant to section 69 of the Public Service Employment Act (PSEA). The
applicant submitted that the investigator should have told her
that she was suspected of fraud and provided her with all the
relevant evidence before her interview, in particular the content of a witness’s testimony and notes. The applicant did not
participate in any competition. Nevertheless, she was the subject of a decision by the Commission that determined that she
was guilty of fraud along with two other public servants: the
candidate in the competition, and another person who, like the
applicant, was a reference for the candidate. The candidate affected by the investigation was not appointed to the positions
La demanderesse conteste la légalité du rapport d’enquête
de la Commission la trouvant coupable de fraude à la suite
d’une enquête menée en vertu de l’article 69 de la Loi sur
l’emploi dans la fonction publique (LEFP). La demanderesse
soutient que l’enquêteur devait lui dire qu’elle était soupçonnée de fraude et devait lui communiquer avant son entrevue
toutes les preuves pertinentes, en particulier le contenu du témoignage d’un témoin et les notes de celle-ci. La
demanderesse n’a participé à aucun concours. Néanmoins, elle
est prise à partie dans la décision de la Commission la trouvant
coupable de fraude en même temps que deux autres fonctionnaires, l’une, la candidate au concours et l’autre qui, tout
comme la demanderesse, a fourni des références pour la candidate. La candidate visée par l’enquête n’a pas été nommée aux
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Samatar
c. Canada45
for which she applied. However, the Commission asserted the
authority to take corrective action with respect to any person
in a situation where fraud may have occurred, even if it had
no practical effect on the proposed appointment or appointment of qualified persons. The applicant questioned the
existence of that power. The respondent, on behalf of the
Commission, argued that it is unnecessary for a candidate to
be appointed to a position for there to be a fraud investigation
under section 69 of the PSEA, and that it is sufficient that the
fraud was committed “in an appointment process”. The applicant submitted that the PSEA preamble does not provide
for amendments to the clear wording of section 69, which
uses the conjunction “and” and not “or”. The applicant also
argued that, contrary to the candidate’s situation, she was not
a candidate in any competition and was not directly involved
in the appointment process (she was not herself a member of
the selection board or in charge of checking the candidate’s
references).
postes pour lesquels elle avait soumis sa candidature.
Toutefois, la Commission revendique le pouvoir de prendre
des mesures correctives à l’égard de toute personne dans les
cas où une fraude a pu être commise, même si celle-ci n’a eu
aucun effet pratique sur la proposition de nomination ou la
nomination de personnes qualifiées. La demanderesse remet
en cause l’existence de ce pouvoir. Le défendeur, au nom de
la Commission, fait valoir qu’il n’est pas nécessaire qu’un
candidat soit nommé à un poste pour qu’il y ait enquête pour
fraude selon l’article 69 de la LEFP, et qu’il suffit que la
fraude ait été commise « dans le processus de nomination ».
La demanderesse soutient que le préambule de la LEFP n’autorise pas la modification du texte clair de l’article 69 qui
utilise la conjonction « and » et non « or ». De plus, la demanderesse fait également valoir que contrairement au cas de la
candidate, elle n’était candidate à aucun concours et elle n’a
pas été directement impliquée dans le processus de nomination (n’étant pas elle-même membre du jury de sélection, ni
chargée de vérifier les références de la candidate).
As corrective actions, the Commission required that the
applicant, for a period of three years, obtain the written permission of the Commission before accepting a position within
the federal public service, without which her appointment
would be revoked. Furthermore, the impugned decision and
investigation report would be sent to the applicant’s employer
and to the Royal Canadian Mounted Police.
À titre de mesures correctives, la Commission oblige la
demanderesse, pour une période de trois ans, à obtenir la permission écrite de la Commission avant d’accepter un poste au
sein de la fonction publique fédérale, faute de quoi sa nomination sera révoquée. De plus, la décision et le rapport
d’enquête contestés sont transmis à l’employeur de la demanderesse et à la Gendarmerie Royale du Canada.
The issues were whether (1) the rules of procedural fairness
or natural justice were respected, (2) the impugned decision
that the applicant committed fraud is unreasonable, and (3)
section 69 of the PSEA authorizes the Commission to take
corrective action against the applicant, who did not participate
in any competition, but provided references in a competition.
Les questions en litige étaient de savoir 1) si les règles
d’équité procédurale ou de justice naturelle ont été respectées,
2) si la décision contestée selon laquelle que la demanderesse a commis une fraude est déraisonnable, et 3) si l’article 69
de la LEFP autorise la Commission à prendre des mesures
correctives visant la demanderesse qui n’a pas participé à un
concours, mais qui a donné des références dans le cadre
d’un concours.
Held, the application should be allowed.
In this case, the Commission’s investigation was conducted
under the supposed authority of section 69 of the PSEA. The
Commission’s policy on considerations for investigations indicates that the decision to investigate or not is discretionary.
The PSEA does not define what constitutes “fraud”. It is a
question of law that is at the very heart of the jurisdiction
conferred by Parliament on the Commission. The French and
English definitions of “fraud” are similar. First, fraud involves
deceiving others in the aim of gaining some advantage.
Second, there must be an intent to deceive others, which leads
to the question of whether the author is aware of the deception attributed to him or her. If the author acted in good faith,
we are instead talking about an “error”. The determination of
the intent behind the actions taken is therefore an essential element of the analysis of the evidence. We cannot look only at
the material fact alone. Without personal interest in the
Jugement : la demande doit être accueillie.
En l’espèce, l’enquête de la Commission a été conduite
sous l’autorité présumée de l’article 69 de la LEFP. Les lignes
directrices de la Commission en matière de motifs d’enquête
indiquent que la décision d’enquêter ou non est un pouvoir
discrétionnaire. La LEFP ne définit pas ce qui constitue une
« fraude ». Il s’agit d’une question de droit au cœur même de
la compétence attribuée par le législateur à la Commission.
La définition française du mot « fraude » rejoint la définition
anglaise. D’abord, il est question de tromper autrui dans le
but d’obtenir un avantage quelconque. De plus, il faut avoir
l’intention de tromper autrui, d’où la question de savoir si
l’auteur est ou non au courant de la tromperie qu’on lui prête.
S’il est de bonne foi, il faut plutôt parler d’« erreur ». La détermination de l’intention derrière les actions prises est donc
un élément essentiel d’analyse de la preuve. Il ne suffit pas
de s’arrêter au fait matériel en soi. Sans intérêt personnel pour
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Samatar
candidate and without the likelihood of benefitting in some
way, it is not clear how the applicant could have had the intention, the motivation, or even “the intent to deceive” the
employer. However, before assessing the reasonableness of
the finding of “fraud”, one should first be satisfied that the
Commission has jurisdiction in respect of third parties. The
issues of jurisdiction or reasonableness cannot adequately be
addressed without first conducting a review of the overall
framework that governs the federal public service. Section 69
came into force as part of the Public Service Modernization
Act, which introduced a framework for human resources
modernization. Parliament also enacted a true framework
legislation applicable to the entire public sector; one of the
objectives of the legislation is specifically to maintain and
enhance public confidence in the integrity of federal public
servants. The Public Servants Disclosure Protection Act created the position of the Public Sector Integrity Commissioner,
who investigates and decides on matters related to disclosure
and reprisal. In a context where Parliament’s intent is to give
a general supervisory power to the Commission to ensure
that appointments are based on merit, the Commission understandably has the authority to revoke an appointment and
take any corrective action that it considers appropriate to reestablish public confidence. The question is whether the
Commission is authorized to take any “corrective action”
with respect to a third party. Fraud and the manufacture of
false documents are unethical and violate the codes of conduct applicable to public servants. Even if public servants
are not appointed to a desired position, they could be disciplined if they committed wrongdoing and they are subject
to disciplinary actions, including termination of employment.
The applicant was not originally the subject of the investi­
gation. The case started with information sent from the
department where the candidate’s mother worked. That is
similar to the disclosure of possible wrongdoings committed
by two federal public servants in an appointment process. The
approach taken by the Commission merely led to an unjustified duplication of the investigation process surrounding
the commission of a possible wrongdoing by a federal public
servant. Invoking the power set out in paragraph 69(b) of the
PSEA, the Commission imposed three corrective actions.
Parliament’s use of “and” in the English version of paragraph 69(a) of the PSEA, directly before paragraph 69(b), is
not fortuitous. In this case, this can only be an ancillary power
related to the revocation of a proposed appointment or appointment. In order to exercise the power to take “corrective
action” under paragraph 69(b) independently of the power set
out in paragraph 69(a) to revoke an appointment or not make
an appointment, the conjunction “and” in the English version
would need to be replaced by “or”, and the conjunction “ou”
would need to be added in the French version—since the
conjunction “and” is currently implied if an attempt is made
to reconcile the French version with the English version. The
Commission therefore usurped its powers and acted without
jurisdiction in rendering the impugned decision. However,
v. Canada
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la candidate et sans la possibilité de tirer un avantage quelconque, il n’est pas clair comment la demanderesse aurait pu
avoir l’intention, la motivation, ou encore « le but de tromper » l’employeur. Cependant, avant d’en arriver à examiner
la raisonnabilité de la conclusion de « fraude », il faut d’abord
être satisfait que la Commission ait compétence vis-à-vis des
tiers. On ne peut pas répondre adéquatement à la question de
compétence ou de raisonnabilité, sans d’abord procéder à un
examen du cadre global qui régit la fonction publique fédérale. L’article 69 est entré en vigueur dans le cadre de la Loi
sur la modernisation de la fonction publique. Celle-ci a créé
un cadre de modernisation des ressources humaines. Le
Parlement a aussi adopté une véritable loi-cadre applicable à
l’ensemble du secteur public, dont l’un des objets vise justement à maintenir et à accroître la confiance du public dans
l’intégrité des fonctionnaires fédéraux. Il s’agit de la Loi sur
la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles qui crée le poste de commissaire à l’intégrité de la
fonction publique, lequel mène des enquêtes et se prononce
sur les cas liés à la divulgation et aux représailles. Dans une
optique où l’intention du législateur est de confier un pouvoir
général de surveillance à la Commission pour s’assurer que
les nominations soient fondées sur le mérite, on peut comprendre que celle-ci possède le pouvoir de révoquer la
nomination et qu’elle puisse prendre les mesures correctives
indiquées pour rétablir la confiance du public. Il reste à savoir
si la Commission est autorisée à prendre des « mesures correctives » à l’égard de la tierce personne. La fraude et la
fabrication de faux documents sont contraires à l’éthique et
aux codes de conduite applicables aux fonctionnaires. Même
s’il n’est pas nommé au poste convoité, le fonctionnaire
pourra être discipliné s’il a commis un acte répréhensible et il
s’expose à des sanctions pouvant aller jusqu’au licenciement.
La demanderesse n’était pas visée par l’enquête à l’origine.
Le dossier commence par une information transmise par le
ministère où travaille la mère de la candidate. Cela ressemble
à la divulgation d’actes répréhensibles possiblement commis
par deux fonctionnaires fédéraux dans le cadre d’un processus de nomination. L’approche prise par la Commission ne
fait qu’aboutir à un dédoublement injustifié du processus
d’enquête entourant la perpétration d’actes possiblement
­répréhensibles par un fonctionnaire fédéral. Invoquant le
pouvoir prévu à l’alinéa 69b) de la LEFP, la Commission a
imposé trois mesures correctives. L’emploi par le législateur
de la conjonction « and » dans la version anglaise de l’alinéa 69a) de la LEFP, directement avant l’alinéa 69b), n’est
pas fortuit. Il ne peut s’agir en l’espèce que d’un pouvoir de
nature accessoire, lié à la révocation d’une proposition de nomination ou d’une nomination. Pour pouvoir exercer le
pouvoir de prendre des « mesures correctives » en vertu du
pouvoir prévu à l’alinéa 69b) indépendamment du pouvoir
prévu à l’alinéa 69a) de révoquer une nomination ou de ne
pas nommer une personne, il faudrait remplacer dans la version anglaise la conjonction « and » par « or », et ajouter dans
la version française, la conjonction « ou » — puisque la
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada47
there is no need to express a definitive opinion on the issue of
jurisdiction or reasonableness because the issue of procedural
fairness is determinative.
conjonction « et » est sous-entendue si l’on tente de réconcilier la version française avec la version anglaise. La
Commission a donc usurpé ses pouvoirs et agi sans compétence en rendant la décision contestée. Toutefois, il n’est pas
nécessaire d’exprimer une opinion définitive au sujet de la
compétence ou de la raisonnabilité puisque la question
d’équité procédurale est déterminante.
The content of the duty of fairness varies depending on
the context, and consideration must be given to the criteria
listed by the Supreme Court in Baker v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration). When it makes an order relating to fraud, the Commission must be satisfied of the affected
individual’s guilt. It is the balance of probabilities standard
that must apply in fraud matters. Regarding the implications
on affected individual, they are significant. The impugned
decision and investigation report negatively and directly affect the public servants involved in various ways. The primary
asset, if not the sole asset, of a public servant is his or her integrity. Fraud is the ultimate accusation that can lead to the
highest form of punishment: the loss of confidence by the
employer and the public in the personal integrity of the public
servant. The procedure put in place by the Commission, more
specifically with respect to the investigation phase—which is
crucial—did not respect the legitimate expectations of individuals suspected of fraud and was seriously flawed. The
applicant did not receive the same treatment as the candidate
and was excluded from the investigation process. There was
no indication that the investigation could also involve the
­applicant. The investigator did not reveal to the applicant,
in a timely manner, her intentions and the evidence already
collected. The notice to appear is clearly insufficient. It in
no way mentions that the Commission suspected the applicant of fraud. The rules of procedural fairness required, at
a minimum, that the investigator disclose, before the interview, the documentary evidence likely to be used in the
interview. The applicant received no communication of the
draft report containing the investigator’s analysis and conclusions. The impugned investigation report was approved by
the Commission without the applicant having had the opportunity to comment on the investigator’s final conclusions
and analysis. The breach of procedural fairness was flagrant
in the applicant’s case.
Le contenu du devoir d’agir équitablement varie selon
le contexte et il faut considérer les critères énumérés par la
Cour suprême dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration). Lorsqu’elle rend une ordonnance en matière de fraude, la Commission doit être
convaincue de la culpabilité de la personne visée. C’est la
norme de la prépondérance des probabilités qui s’applique
en matière de fraude. En ce qui a trait aux répercussions sur
la personne visée, elles sont très importantes. La décision et
le rapport d’enquête contestés affectent directement et de
façon négative les fonctionnaires visés et ce, de diverses manières. Le principal actif, sinon le seul, d’un fonctionnaire,
c’est son intégrité. La fraude constitue l’accusation suprême
pouvant entraîner la peine capitale : la perte de confiance de
l’employeur et du public dans l’intégrité personnelle du fonctionnaire. La procédure mise en place par la Commission,
plus particulièrement au niveau de la phase d’enquête — qui
est cruciale — ne respecte pas les attentes légitimes des personnes soupçonnées de fraude et est gravement déficiente. La
demanderesse n’a pas eu le même traitement que la candidate
et a été tenue à l’écart du processus d’enquête. Rien ne laissait présager que l’enquête pouvait porter également sur la
demanderesse. L’enquêteur n’a pas révélé à la demanderesse,
en temps utile, ses intentions et les preuves qu’il avait déjà
recueillies. L’avis de convocation est nettement insuffisant.
Il ne mentionne d’aucune manière que la Commission soupçonne la demanderesse de fraude. Les règles d’équité procédurale exigeaient, au minimum, que l’enquêteur communique
avant l’entrevue les éléments de preuve documentaire sus­
ceptibles d’être utilisés à l’entrevue. La demanderesse n’a
reçu aucune communication du projet de rapport contenant
l’analyse et les conclusions de l’enquêteur. Le rapport d’enquête contesté a été approuvé par la Commission sans
­possibilité pour la demanderesse de commenter l’analyse et
les conclusions finales de l’enquêteur. La violation à l’obli­
gation d’équité procédurale est flagrante dans le cas de
la demanderesse.
Regarding the appropriate remedy, subsection 18.1(3) of
the Federal Courts Act confers broad discretion on the Court.
According to the evidence in the record, the Commission’s
breach of the rules of procedural fairness was flagrant and
sufficient in itself to set aside the impugned decision, which
adopts the impugned investigation report. Normally, when
that is the only defect, the Court may refer the matter back
to the tribunal in accordance with instructions that it deems
appropriate in the circumstances. In all cases, it is a
En ce qui a trait à la réparation appropriée, le paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales confère une
large discrétion à la Cour. Selon la preuve au dossier, la violation par la Commission des règles d’équité procédurale est
flagrante et suffit en elle-même pour casser la décision
contestée, qui entérine le rapport d’enquête contesté.
Normalement, lorsque c’est le seul vice, la Cour peut renvoyer l’affaire à l’office fédéral, et ce, conformément aux
instructions qu’elle estime appropriées dans les circonstances.
48
Samatar
discretionary power and, because of the conduct of a party, or
even the possible mootness of a referral to the tribunal, the
Court may choose to simply set aside the impugned decision.
The severity of the injustice committed against the applicant,
the intransigence shown by the Commission up until now, the
apprehensions one may have of bias or the predisposition
taken by the Investigations Directorate, the stubbornness and
the ferocity with which certain positions were advanced by
the respondent (whether or not on behalf of the Commission),
the fact that it was not until March 2010 that an investigation
was conducted into allegations that go back to 2007, the absence of guarantees that the Commission will put in place
new investigative and adjudicative processes to take into account the legitimate expectations of persons suspected of
fraud make referring the applicant’s case back to the
Commission not in the best interests of justice. Given the
specific and exceptional circumstances of this case, the applicant is entitled to an increased award of costs that exceeds the
party and party costs normally awarded. We are talking about
a simple public servant who had to spend thousands of dollars
to assert her rights and have the impugned decision, the unlawfulness of which is blatant, set aside. The end cannot
justify the unfair means that were used by the investigator in
this case.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canada Evidence Act, R.S.C., 1985, c. C-5, s. 5 (as am. by
S.C. 1997, c. 18, s. 116).
Canada School of Public Service Act, S.C. 1991, c. 16, s. 1
(as am. by S.C. 2003, c.22, s.22).
Canadian Centre for Management Development Act, S.C.
1991, c. 16.
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44], s. 13.
Canadian Human Rights Act, R.S.C., 1985, c. H-6.
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 18.1 (as enacted by S.C. 1990, c.
8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 303, 317 (as am. by SOR/2002-417,
s. 19; 2006-219, s. 11(F)), 318, 400(3) (as am. by
SOR/2010-176, s. 11), Tariff B, column III.
Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11, s. 12
(as am. by S.C. 2003, c. 22, s. 8).
Inquiries Act, R.S.C., 1985, c. I-11.
Public Servants Disclosure Protection Act, S.C. 2005,
c. 46, s. 9.
Public Service Employment Act, R.S.C., 1985, c. P-33,
s. 6(2), (3) (as am. by S.C. 1992, c. 54, s. 6).
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Dans tous les cas, il s’agit d’un pouvoir de nature discrétionnaire, et à cause du comportement d’une partie, ou encore du
caractère académique que pourrait avoir un renvoi à l’office
fédéral, la Cour peut choisir de simplement casser la décision
contestée. La gravité de l’injustice commise à l’endroit de la
demanderesse, l’intransigeance jusqu’ici manifestée par la
Commission, les craintes qu’on peut avoir sur la partialité ou
le parti pris de la Direction des enquêtes, l’opiniâtreté et la
férocité avec lesquelles certaines positions ont été avancées
par le défendeur (au nom ou pas de la Commission), le fait
que l’on ait attendu jusqu’au mois de mars 2010 pour faire
enquête sur des allégations qui remontent en 2007, l’absence
de garanties que la Commission va mettre en place de nouveaux processus d’enquête et d’adjudication pour tenir
compte des attentes légitimes des personnes soupçonnées de
fraude, font en sorte qu’il n’est pas dans le meilleur intérêt
de la justice que le dossier de la demanderesse retourne à la
Commission. Compte tenu des circonstances particulières et
exceptionnelles de ce dossier, la demanderesse a droit à une
indemnité de dépens accrue qui dépasse les dépens partiepartie habituellement accordés. Il s’agit d’une simple
fonctionnaire qui a dû dépenser des milliers de dollars pour
faire valoir ses droits et obtenir l’annulation de la décision
contestée dont l’illégalité est criante. La fin ne peut justifier
les moyens déloyaux qui ont été utilisés par l’enquêteur dans
ce dossier.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi
de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 13.
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C.
(1985), ch. H-6.
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985),
ch. F-11, art. 12 (mod. par L.C. 2003, ch. 22, art. 8).
Loi sur la modernisation de la fonction publique, L.C.
2003, ch. 22, art. 12, 13.
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5, art. 5
(mod. par L.C. 1997, ch. 18, art. 116).
Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs
d’actes répréhensibles, L.C. 2005, ch. 46, art. 9.
Loi sur l’École de la fonction publique du Canada, L.C.
1991, ch. 16, art.1 (mod. par L.C. 2003, ch. 22, art. 22).
Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.C. 2003, ch.
22, art. 12, 13, art. 29, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74,
133.
Loi sur l’emploi de la fonction publique, L.R.C. (1985),
ch. P-33, art. 6(2),(3) (mod. par L.C. 1992, ch. 54, art. 6).
Loi sur le Centre canadien de gestion, L.C. 1991, ch. 16.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18.1 (édicté par L.C.
1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27).
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
Public Service Employment Act, S.C. 2003, c. 22,
ss. 12, 13, ss. 29, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 133.
Public Service Labour Relations Act, S.C. 2003, c. 22, s. 2.
Public Service Modernization Act, S.C. 2003, c. 22,
ss. 12, 13.
CASES CITED
c. Canada49
Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I-11.
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique,
L.C. 2003, ch. 22, art. 2.
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1
(mod. par DORS/2004-283, art. 2), 303, 317 (mod. par
DORS/2002-417, art. 19; 2006-219, art. 11(F)), 318,
400(3) (mod. par DORS/2010-176, art. 11), tarif B,
colonne III.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immi­
gration), [1999] 2 S.C.R. 817, (1999), 174 D.L.R. (4th)
193.
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
considered:
décisions examinées :
Seck v. Canada (Attorney General), 2011 FC 1355, 401
F.T.R. 59; Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190; Challal v. Canada (Attorney
General), 2009 FC 1251; Northwestern Utilities Ltd. et al.
v. City of Edmonton, [1979] 1 S.C.R. 684, (1978), 12 A.R.
449; Canada (Attorney General) v. Quadrini, 2010 FCA
246, [2012] 2 F.C.R. 3; Canada Labour Relations Board
v. Transair Ltd., [1977] 1 S.C.R. 722, (1976), 67 D.L.R.
(3d) 421; Belzile v. Canada (Attorney General), 2006 FC
983, 306 F.T.R. 39; Syndicat des employés de production
du Québec et de l’Acadie v. Canada (Canadian Human
Rights Commission), [1989] 2 S.C.R. 879, (1989), 62
D.L.R. (4th) 385.
Seck c. Canada (Procureur général), 2011 CF 1355;
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190; Challal c. Canada (Procureur général), 2009
CF 1251; Northwestern Utilities Ltd. et autre c. Ville
d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; Canada (Procureur
général) c. Quadrini, 2010 CAF 246, [2012] 2 R.C.F. 3;
Canada (Conseil canadien des relations du travail) c.
Transair Ltd., [1977] 1 R.C.S. 722; Belzile c. Canada
(Procureur général), 2006 CF 983; Syndicat des employés
de production du Québec et de l’Acadie c. Canada
(Commission canadienne des droits de la personne),
[1989] 2 R.C.S. 879.
referred to:
décisions citées :
Seck v. Canada (Attorney General) (May 1, 2013),
T-1457-10 (F.C.); M’Kounga v. Canada (Attorney
General) (June 7, 2011), T-1264-10 (F.C.); M’Kounga v.
Canada (Attorney General) (June 27, 2011), T-1459-10
(F.C.); Alberta (Information and Privacy Commissioner)
v. Alberta Teacher’s Association, 2011 SCC 61, [2011] 3
S.C.R. 654; King v. Canada (Attorney General), 2012 FC
488, 409 F.T.R. 216; R. v. Henry, 2005 SCC 76, [2005] 3
S.C.R. 609; F.H. v. McDougall, 2008 SCC 53, [2008] 3
S.C.R. 41; Greaves v. Air Transat, 2009 FC 9, 343 F.T.R.
9; Murray v. Canada (Human Rights Commission), 2002
FCT 699; Reference re Public Service Employee Rela­
tions Act (Alta.), [1987] 1 S.C.R. 313, (1987), 78 A.R. 1;
Evans v. Teamsters Local Union No. 31, 2008 SCC 20,
[2008] 1 S.C.R. 661; Newfoundland (Treasury Board) v.
N.A.P.E., 2004 SCC 66, [2004] 2 S.C.R. 381; Nova Scotia
(Workers’ Compensation Board) v. Martin; Nova Scotia
(Workers’ Compensation Board) v. Laseur, 2003 SCC 54,
[2003] 2 S.C.R. 504; El-Helou v. Courts Administration
Service, 2012 FC 1111.
Seck c. Canada (Procureur général) (1 mai 2013),
T-1457‑10 (C.F.); M’Kounga c. Canada (Procureur
général) (7 juin 2011), T-1264-10 (C.F.); M’Kounga c.
Canada (Procureur général) (27 juin 2011), T-1459-10
(C.F.); Alberta (Information and Privacy Commissioner)
c. Alberta Teacher’s Association, 2011 CSC 61, [2011] 3
R.C.S. 654; King c. Canada (Procureur général), 2012
CF 488; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609;
F.H. c. McDougall, 2008 CSC 53, [2008] 3 R.C.S. 41;
Greaves c. Air Transat, 2009 CF 9; Murray c. Canada
(Commission des droits de la personne), 2002 CFPI 699;
Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act
(Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Evans c. Teamsters Local
Union No. 31, 2008 CSC 20, [2008] 1 R.C.S. 661; TerreNeuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E., 2004 CSC 66,
[2004] 2 R.C.S. 381; Nouvelle-Écosse (Workers’ Compen­
sation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse (Workers’
Compensation Board) c. Laseur, 2003 CSC 54, [2003] 2
R.C.S. 504; El-Helou c. Service administratif des tribu­
naux judiciaires, 2012 CF 1111.
50
Samatar
AUTHORS CITED
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
DOCTRINE CITÉE
Canadian Oxford Dictionary, 2nd ed. Toronto: Oxford
University Press, 2004, “fraud”.
Grand Robert de la langue française. Paris: Le Robert,
2001, “fraude”.
Public Service Commission of Canada. Investigation
Report Summary: 2007 – Unfounded – Personnel
Psychology Centre, 2009, online: <http://www.psc-cfp.
gc.ca/inv-enq/sum-res/sec-art69/00-00-56-eng.htm>.
Public Service Commission of Canada. Investigation
Report Summary: Section 66 – Founded – Correctional
Service Of Canada, 2009, online: <http://www.psc-cfp.
gc.ca/inv-enq/sum-res/sec-art66/00-00-48-eng.htm>.
Public Service Commission of Canada. Policy on
Considerations for Investigations Conducted under the
new PSEA by the PSC Relating to External Appointments,
Non-delegated Internal Appointments and Appointments
Involving Political Influence or Fraud, 2007, online:
<http://www.psc-cfp.gc.ca/inv-enq/plcy-pltq/inv-enqeng.htm>.
Publilius Syrus. Sentences. Paris: Les Belles lettres, 2011.
Rousseau, Jean-Jacques. Reveries of the Solitary Walker.
London, 1782.
Treasury Board of Canada Secretariat. Report of the Review
of the Public Service Modernization Act (2003), 2011,
online: <http://www.tbs-sct.gc.ca/reports-rapports/psmalmfp/psma-lmfp-eng.pdf>.
Canadian Oxford Dictionary, 2e éd. Toronto : Oxford
University Press, 2004, « fraud ».
Commission de la fonction publique du Canada. Lignes
directrices en matière de motifs d’enquête par la CFP en
vertu de la nouvelle LEFP au sujet des nominations
externes, des nominations internes sans délégation de
pouvoir et des nominations pouvant résulter de l’exercice
d’une influence politique ou d’une fraude, 2007, en ligne :
<http://www.psc-cfp.gc.ca/inv-enq/plcy-pltq/inv-enq-fra.
htm>.
Commission de la fonction publique du Canada. Résumé
de rapport d’enquête: 2007 – Non fondée – Centre de
psychologie du personnel, 2009, en ligne : <http://www.
psc-cfp.gc.ca/inv-enq/sum-res/sec-art69/00-00-56-fra.
htm>.
Commission de la fonction publique du Canada. Résumé
de rapport d’enquête : Article 66 – Fondée – Service
Correctionnel du Canada, 2009, en ligne : <http://www.
psc-cfp.gc.ca/inv-enq/sum-res/sec-art66/00-00-48-fra.
htm>.
Grand Robert de la langue française. Paris : Le Robert,
2001, « fraude ».
Publilius Syrus. Sentences. Paris : Les Belles lettres, 2011.
Rousseau, Jean-Jacques. Les Rêveries du promeneur
solitaire. Paris, 1782.
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Rapport sur
l’examen de la Loi sur la modernisation de la fonction
publique (2003), 2011, en ligne : <http://www.tbs-sct.
gc.ca/reports-rapports/psma-lmfp/psma-lmfp-fra.pdf>.
APPLICATION for judicial review of a decision by
the Public Service Commission determining that the
applicant is guilty of fraud for providing false references
to a candidate. Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision de
la Commission de la fonction publique trouvant la
demanderesse coupable de fraude pour avoir fourni de
fausses références à une candidate. Demande accueillie.
APPEARANCES
Séverin Ndema-Moussa for applicant.
Agnieszka Zagorska for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Ndema-Moussa Law Office, Ottawa, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
ONT COMPARU
Séverin Ndema-Moussa pour la demanderesse.
Agnieszka Zagorska pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Ndema-Moussa Law Office, Ottawa, pour la
demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
The following is the English version of the reasons for
judgment and judgment rendered by
Martineau J.:
c. Canada51
Voici les motifs du jugement et le jugement rendus en
français par
Le juge Martineau :
I. INTRODUCTION
I. INTRODUCTION
[1] Internal and external appointments within the
federal public service, made in accordance with the
Public Service Employment Act (S.C. 2003, c. 22, ss. 12,
13) (PSEA), are based on merit and non-partisanship,
the two core values of the staffing system. Whether it
is an open position in the public service or a job in the
private sector, one can expect that a candidate will not
lie about his or her competencies and that a candidate
will not provide false references to a potential employer.
[1] Les nominations internes et externes à la fonction
publique fédérale, effectuées en vertu de la Loi sur
l’emploi dans la fonction publique (L.C. 2003, ch. 22,
art. 12, 13) (LEFP), sont basées sur le mérite et l’impartialité qui constituent deux valeurs fondamentales du
système de dotation. Qu’il s’agisse d’un poste à pourvoir
dans la fonction publique ou d’un emploi dans le secteur
privé, il faut s’attendre qu’un candidat ne mentira pas
sur ses compétences et qu’il ne fournira pas de fausses
références à un employeur potentiel.
[2] In principle, the Public Service Commission
(Commission) has the exclusive authority to make appointments, to or from within the public service, of
persons (section 29 of the PSEA). However, for close to
50 years, the authority to make appointments was delegated in practice to deputy heads. There is no dispute that
the Commission has, pursuant to sections 66 to 73 of the
PSEA, a broad supervisory jurisdiction over internal and
external appointments within the public service.
[2] En principe, la Commission de la fonction publique du Canada (Commission) a compétence exclusive
pour nommer à la fonction publique des personnes, y
appartenant ou non (article 29 de la LEFP). Toutefois,
depuis environ 50 ans, le pouvoir d’effectuer les nominations est délégué en pratique aux administrateurs
généraux. Il n’est pas contesté que la Commission possède en vertu des articles 66 à 73 de la LEFP un large
pouvoir de surveillance à l’égard des nominations internes et externes dans la fonction publique.
[3]Thus, following an investigation, the Commission
may cancel an appointment or prevent someone from
being appointed if it is satisfied: (1) that there was an
error, an omission or improper conduct that affected the
selection of the person appointed or proposed for appointment (sections 66 and 67); (2) that the appointment
or proposed appointment was not free from political
influence (section 68); or (3) that fraud has occurred in
the appointment process (section 69).
[3]Ainsi, à la suite d’une enquête, la Commission
peut annuler une nomination ou empêcher qu’une personne soit nommée si elle est convaincue : 1) qu’une
erreur, une omission ou une conduite irrégulière a influé
sur le choix de la personne nommée ou dont la nomination est proposée (articles 66 et 67); 2) que la nomination
ou proposition de nomination ne s’est pas faite indépendamment de toute influence politique (article 68); ou 3)
qu’il y a eu fraude dans le processus de nomination (article 69).
[4]The applicant, Anissa Samatar, is a junior human resources advisor with the Office of the Secretary
to the Governor General (OSGG). Today, she is contesting the lawfulness of record of decision 10-08-ID-73
(impugned decision), signed on August 9, 2010, by
Maria Barrados, President, which determined that she
[4] La demanderesse, M me Anissa Samatar, est
conseillère junior en ressources humaines au Bureau
du Secrétaire du gouverneur général (BSGG). Elle
conteste aujourd’hui la légalité du Rapport de décision 10‑08‑ID‑73 (décision contestée), signé le 9 août
2010 par Mme Maria Barrados, présidente, la trouvant
52
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
was guilty of fraud following an investigation conducted
by the Commission pursuant to section 69 of the PSEA.
coupable de fraude à la suite d’une enquête menée par
la Commission en vertu de l’article 69 de la LEFP.
[5]The applicant did not participate in any competition. Nevertheless, she is the subject of a single decision
by the Commission that determined that she was guilty
of fraud along with two other public servants: Marième
Seck, a candidate in two competitions, and another public
servant, Rose M’Kounga, who, like the applicant, was
a reference for the candidate (collectively, the public
servants affected by the impugned decision).
[5] La demanderesse n’a pas participé à aucun
concours. Néanmoins, elle est prise à partie dans une
décision unique de la Commission la trouvant coupable
de fraude, en même temps que deux autres fonctionnaires : Mme Marième Seck, une candidate à deux concours,
et une autre fonctionnaire, Mme Rose M’Kounga, qui,
comme la demanderesse, a fourni des références pour la
candidate (collectivement, les fonctionnaires visées par
la décision contestée).
[6]The impugned decision adopted the findings
and recommendations contained in investigation
­report 2009‑SVC‑00118.8305 dated June 10, 2010
(impugned investigation report or investigation report), which addresses internal appointment process
2006‑SVC‑IA‑HQ‑95563 (appointment process that is
the subject of the impugned decision). The purpose of
the appointment process was to fill an ES-5 analyst
­position within the Department of Public Works and
Government Services (PWGSC or the employer involved in the appointment process).
[6] La décision contestée entérine les conclusions
et recommandations contenues dans le Rapport d’en­
quête 2009‑SVC-00118.8305 en date du 10 juin
2010 (rapport d’enquête contesté ou rapport d’enquête), qui traite du processus de nomination interne
2006‑SVC‑IA‑HQ-95563 (processus de nomination visé
par la décision contestée). Celui-ci visait à combler un
poste d’analyste ES‑5 au ministère des Travaux publics
et Services gouvernementaux (TPSGC ou employeur
visé par le processus de nomination).
[7]The candidate affected by the investigation was
not appointed to the positions for which she applied.
However, the Commission asserts the authority to take
“corrective action” with respect to any person in a situation where fraud may have occurred, even if it had no
practical effect on the proposed appointment or appointment of otherwise qualified persons who were
successful in the appointment process (appointed
candidates).
[7] La candidate visée par l’enquête n’a pas été
nommée aux postes pour lesquels elle avait soumis sa
candidature. Toutefois, la Commission revendique le
pouvoir de prendre des « mesures correctives » à l’égard
de toute personne dans les cas où une fraude a pu être
commise, même si celle-ci n’a eu aucun effet pratique
sur la proposition de nomination ou la nomination de
personnes autrement qualifiées dont la candidature a
été retenue dans le processus de nomination (candidats nommés).
[8] Furthermore, beyond the specific issues of procedural fairness and reasonableness, the three public
servants affected by the impugned decision are generally
questioning the existence of a plenary power that is independent from any investigation and sanction by the
Commission in accordance with section 69 of the PSEA
with respect to unsuccessful candidates (other candidates) and persons who may have been a reference for
them (third parties).
[8]Aussi, au-delà des questions particulières d’équité procédurale et de raisonnabilité, ce qui est remis
globalement en cause par les trois fonctionnaires visées
par la décision contestée, c’est l’existence d’un pouvoir
plénier et indépendant d’enquête et de sanction de la
Commission en vertu de l’article 69 de la LEFP à l’égard
des personnes dont la candidature n’a pas été retenue
(autres candidats) et des personnes ayant pu leur fournir
des références (tiers).
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada53
II. FACTUAL BACKGROUND
II. CONTEXTE FACTUEL
[9]The fraud allegations against Ms. Seck and
Ms. M’Kounga are not the subject of this application for
judicial review. However, it must be understood that the
applicant was not originally affected by the investigation
by the Commission, which decided to investigate the
actions by Ms. Seck and Ms. M’Kounga following information received from the Department of Natural
Resources Canada (DNR), where Gisèle Seck, the candidate’s mother, worked.
[9] Les allégations de fraude retenues contre Mme Seck
et Mme M’Kounga ne font pas l’objet de la présente
­demande de contrôle judiciaire. Il faut comprendre
­cependant que la demanderesse n’était pas visée à
l’origine par l’enquête de la Commission, qui avait décidé d’enquêter sur les actions posées par Mme Seck et
Mme M’Kounga à la suite d’une information reçue par
le ministère des Ressources naturelles Canada (MRN)
où travaillait Mme Gisèle Seck, la mère de la candidate.
[10]The DNR carried out an administrative investi­
gation into the candidate’s mother’s use of the departmental computer networks. Several e-mails exchanged
between the candidate, her mother and Ms. M’Kounga
related to the references Ms. M’Kounga would provide for the candidate were intercepted. A DNR manager
then sent those e-mails to the Commission, which is
what triggered the investigation conducted in 2009 by
the Commission.
[10]C’est que le MRN menait une enquête admi­
nistrative sur l’utilisation par la mère de la candidate
des réseaux informatiques du ministère. Or, plusieurs
courriels échangés entre la candidate, sa mère et
Mme M’Kounga, ayant trait à des références que donnerait Mme M’Kounga pour la candidate, ont été interceptés.
Une gestionnaire du MRN a ensuite envoyé ces courriels
à la Commission, et c’est ce qui déclenché l’enquête
entreprise en 2009 par la Commission.
[11]The DNR did not participate in the Commission’s
investigation: the employer involved in the appointment
process (PWGSC) took over. In fact, from the beginning
of the case, the Commission treated the employer as an
interested party and, among other things, asked it to
make submissions. The employer ultimately supported
the corrective actions proposed by the investigator following the communication of the impugned investigation
report to the interested parties.
[11]Le MRN n’a pas participé à l’enquête de la
Commission : c’est l’employeur visé par le processus de
nomination (TPSGC) qui a pris le relais. De fait, dès le
début du dossier, la Commission a traité l’employeur à
titre de partie intéressée et l’a notamment invité à faire
des représentations. L’employeur a ultimement appuyé
les mesures correctives proposées par l’enquêteur à la
suite de la communication du rapport d’enquête contesté
aux parties intéressées.
[12]That being said, the impugned investigation
­report found that the candidate deliberately intended to mislead PWGSC by providing the names of
Ms. M’Kounga and the applicant as references. Not only
did the candidate lie about her actual former job title
(CR-4 rather than AS-1) within the Department of
Foreign Affairs and International Trade (DFAIT), but
Ms. M’Kounga never actually worked with the candidate, let alone supervised her work. The investigator
found that they are not credible and dismissed their
explanations.
[12] Cela dit, le rapport d’enquête contesté conclut
que la candidate a délibérément voulu tromper
TPSGC en fournissant les noms de Mme M’Kounga et la
demanderesse à titre de références. Non seulement la
candidate a-t-elle menti sur son titre réel d’emploi antérieur (CR-4 plutôt que AS-1) au ministère des Affaires
étrangères et du Commerce international (MAÉCI) mais
Mme M’Kounga n’a jamais dans les faits travaillé avec
la candidate et encore moins pu superviser son travail.
L’enquêteur conclut que ces dernières ne sont pas crédibles et rejettent leurs explications.
[13]Michelle Cousineau, Senior Analyst, Treasury
Board Affairs Directorate/Corporate Services, Policy
and Communications Branch at PWGSC (employer),
[13]M me Michelle Cousineau, Analyste princi­
pale, Direction des affaires relatives au Conseil du
Trésor/Direction générale des services ministériels, des
54
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
was responsible for checking the two references
(Ms. M’Kounga and the applicant) provided by the
candidate on October 23, 2007. Thus, when the person
responsible for checking the references contacted
Ms. M’Kounga to obtain information on the candidate,
Ms. M’Kounga indicated that she did not have time
to participate in a telephone interview, but offered to
answer the questions in writing. She then submitted
the reference request form with her answers to the various questions.
politiques et des communications à TPSGC (l’employeur) était chargée de vérifier les deux références
(Mme M’Kounga et la demanderesse) fournies par la
candidate le 23 octobre 2007. Ainsi, lorsque la personne
chargée de vérifier les références, a communiqué avec
Mme M’Kounga pour obtenir des renseignements sur
la candidate, Mme M’Kounga a indiqué ne pas avoir le
temps de participer à une entrevue téléphonique, mais
elle a offert de répondre aux questions par écrit. Elle a
ensuite soumis le formulaire de demande de références
avec ses réponses aux diverses questions posées.
[14]The written answers provided by Ms. M’Kounga
to the person responsible for checking the references
were exhaustive, detailed and included very positive comments on the candidate’s competencies and
qualities. However, the written reference provided by
Ms. M’Kounga in the form of a written questionnaire
returned on November 26, 2007, to PWGSC had in fact
been prepared by the candidate’s mother, which is corroborated by several e-mails exchanged between the
candidate, her mother and Ms. M’Kounga.
[14] Les réponses écrites données par Mme M’Kounga
à la personne chargée de vérifier les références étaient
exhaustives, détaillées et comportaient des commen­
taires très positifs sur les compétences et qualités de
la candidate. Or, les références écrites fournies par
Mme M’Kounga sous la forme d’un questionnaire écrit
retourné le 26 novembre 2007 à TPSGC ont dans les
faits été rédigées par la mère de la candidate, ce qui est
corroboré par plusieurs courriels échangés entre la
candidate, sa mère et Mme M’Kounga.
[15] Regarding the applicant, the allegations against
her specifically seem a lot less serious and the evidence
of her participation in fraud a lot weaker than the evidence and the allegations against Ms. M’Kounga or
the candidate.
[15] En ce qui a trait à la demanderesse, les faits qui
lui sont reprochés personnellement semblent beaucoup moins graves et la preuve de sa participation à
une fraude beaucoup moins solide que dans le cas de
Mme M’Kounga ou de la candidate.
[16] In the beginning, it was the candidate herself who
provided, in an e-mail dated October 23, 2007, the applicant’s name as “supervisor” and it was never really
established that the applicant actually saw the e‑mail
in question, because, as she states, she was on maternity leave at that time, which is not contradicted by the
evidence in the record. However, it is clear that the applicant never had the title of the candidate’s “supervisor”,
a point that she never denied, even if she maintains that
she actually “supervised” the candidate. Nevertheless,
according to the investigator, the fraud committed by the
applicant arises instead from the fact that the candidate
was asked to provide the names of two “supervisors”.
The impugned investigation report found that it was up
to the applicant to correct erroneous or false information
provided by the candidate in her ­e-mail dated October
23, 2007. The investigator in effect presumed that the
applicant was aware of the false references provided
[16]Au départ, c’est la candidate qui a elle-même
fourni dans un courriel daté du 23 octobre 2007 le nom
de la demanderesse à titre de « superviseure » et il n’a
jamais vraiment été établi que la demanderesse avait bel
et bien vu le courriel en question, puisque dit-elle, elle
était en congé de maternité à cette époque, ce qui n’est
pas contredit par la preuve au dossier. Ce qui est clair
cependant, c’est que la demanderesse n’a jamais été la
« superviseure » en titre de la candidate, un point qu’elle
n’a jamais nié, même si elle soutient avoir « supervisé »
dans les faits la candidate. Néanmoins, selon l’enquêteur, la fraude commise par la demanderesse résulte
plutôt du fait qu’il était demandé à la candidate de
fournir les noms de deux « superviseurs ». Le rapport
d’enquête contesté conclut qu’il incombait à la demanderesse de corriger les informations erronées ou fausses
fournies par la candidate dans son courriel du 23 octobre
2007. L’enquêteur présume en effet que la demanderesse
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada55
by the candidate. To make this finding, the investigator
relied on the testimony and the notes from a telephone
conversation that were taken by the person responsible
for checking the references.
était au courant des fausses références fournies par la
candidate. Pour parvenir à cette conclusion, l’enquêteur
s’appuie sur le témoignage et les notes d’une conversation téléphonique qui ont été prises par la personne
chargée de vérifier les références.
[17]As corrective actions, the Commission required that the public servants affected by the impugned
decision, including the applicant, for a period of three
years, obtain its written permission before accepting a
position within the federal public service, without which
their appointment would be revoked. Furthermore, the
impugned decision and investigation report would be
sent to the Canada Revenue Agency (CRA), where
Ms. Seck and Ms. M’Kounga then worked, and to the
OSGG. Finally, the impugned investigation report and
[­translation] “any other relevant information” would
be sent to the Royal Canadian Mounted Police (RCMP).
[17] À titre de mesures correctives, la Commission
oblige les fonctionnaires visées par la décision contestée,
incluant la demanderesse, pour une période de trois ans,
à obtenir sa permission écrite avant d’accepter un
­poste au sein de la fonction publique fédérale, faute de
quoi leur nomination sera révoquée. De plus, la décision et le rapport d’enquête contestés sont transmis à
l’Agence du revenu du Canada (ARC), où travaillent
alors Mme Seck et Mme M’Kounga, et au BSGG. Enfin,
le rapport d’enquête contesté, ainsi que « toute information pertinente », sont transmis à la Gendarmerie royale
du Canada (GRC).
Other decision
Autre décision
[18] On July 5, 2010, in record of decision 10-07-ID-49
(other decision), the Commission also adopted the findings and recommendations in investigation report
2009-EXT-0049.7408 (other investigation report) following an investigation also conducted pursuant to
section 69 of the PSEA. The Commission issued an order directed to Ms. Seck and Ms. M’Kounga, which is
similar to the order in the impugned decision. The applicant was not personally affected by the other decision
and the other investigation report.
[18] Le 5 juillet 2010, dans le rapport de décision 1007-ID-49 (l’autre décision), la Commission a également
entériné les conclusions et recommandations contenues
dans le rapport d’enquête 2009-EXT-0049.7408 (l’autre
rapport d’enquête) à la suite d’une enquête menée également en vertu de l’article 69 de la LEFP. La
Commission a rendu une ordonnance visant Mme Seck
et Mme M’Kounga, qui est au même effet que celle que
l’on retrouve dans la décision contestée. La demanderesse n’est pas visée personnellement par l’autre
décision et l’autre rapport d’enquête.
[19]The other decision and the other investigation
report address internal appointment process 07‑EXT-IASKD-MCO-AS04 (other appointment process). Its
purpose was to fill management and consular officer
positions at the AS-4 group and level within DFAIT.
The candidates had to provide the names of three people
as references. Ms. Seck provided, inter alia, the name
of Ms. M’Kounga, who she presented as being her supervisor for the 2003-2004 period. Ms. Seck was not
appointed to one of the officer positions at the AS-4
level within DFAIT. The investigation found that “fraud”
was also committed in the other appointment process by
[19]L’autre décision et l’autre rapport d’enquête
traitent du processus de nomination interne 07‑EXT-IASKD-MCO-AS04 (l’autre processus de nomination).
Celui-ci visait à combler des postes d’agents de la gestion et des affaires consulaires, au groupe et niveau AS-4
au MAÉCI. Les candidats devaient fournir les noms de
trois personnes à titre de références. Mme Seck a no­
tamment indiqué le nom de Mme M’Kounga qu’elle a
présentée comme ayant été sa superviseure durant la
période 2003-2004. Mme Seck n’a pas été nommée dans
l’un des postes d’agent de niveau AS-4 au MAÉCI.
L’enquête a conclu que de la « fraude » a également été
56
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
the candidate and Ms. M’Kounga, [translation] “who
gave a false reference for Ms. Seck”.
commise dans l’autre processus de nomination par
la candidate, et par Mme M’Kounga « qui a fourni de
fausses références pour Mme Seck ».
[20]In light of the e-mails referred to earlier, the
Commission started an investigation to verify whether
the candidate had committed fraud during the other appointment process. In the other investigation report, the
investigator found that the candidate had committed the
alleged fraud. The investigator found that the evidence
demonstrated that Ms. M’Kounga and the candidate had
never worked together, that Ms. M’Kounga was therefore not entitled to give a reference for the candidate and
that the written references had been compiled not by
Ms. M’Kounga, but by the candidate and/or her mother.
[20] À la lumière des courriels dont il a été déjà question plus haut, la Commission a entrepris une enquête
pour vérifier si la candidate avait commis une fraude
lors de l’autre processus de nomination. Dans l’autre
rapport d’enquête, l’enquêteur a conclu que la candidate
avait commis la fraude dont elle était soupçonnée.
L’enquêteur a jugé que la preuve démontrait que
Mme M’Kounga et la candidate n’avaient jamais travaillé
ensemble, que Mme M’Kounga ne pouvait donc donner
des références pour la candidate et que les références
écrites avaient été rédigées non pas par Mme M’Kounga,
mais par la candidate et/ou sa mère.
III. APPLICATIONS FOR JUDICIAL REVIEW
III. DEMANDES DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[21] In the letters of transmittal dated August 10, 2010,
the Commission informed the employer and the three
public servants affected that they could challenge the
legality of the impugned decision by filing an application for judicial review in accordance with section 18.1
[as enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27] of
the Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7 [s. 1 (as am.
idem, s. 14)] (FCA).
[21]Dans les lettres de transmission en date du 10
août 2010, la Commission avise l’employeur et les trois
fonctionnaires visées qu’ils peuvent contester la légalité
de la décision contestée en déposant une demande de
contrôle judiciaire conformément à l’article 18.1 [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27] de la
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7
[art. 1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14)] (LCF).
[22]The legality of the impugned decision and that of
the other decision were the subject of judicial review
proceedings filed by the three public servants affected:
[22] La légalité de la décision contestée et celle de
l’autre décision ont fait l’objet de procédures en contrôle
judiciaire intentées par les trois fonctionnaires visées :
• Seck v. Canada (Attorney General), T-1263-10, (Seck
1) and Seck v. Canada (Attorney General), T-1457-10
(Seck 2);
• Seck c. Canada (Procureur général), T-1263-10, 2011
CF 1355 (Seck 1) et Seck c. Canada (Procureur général), T-1457-10 (Seck 2);
• M’Kounga v. Canada (Attorney General), T-1264-10
(M’Kounga 1) and M’Kounga v. Canada (Attorney
General), T-1459-10 (M’Kounga 2); and
• M’Kounga c. Canada (Procureur général), T-1264-10
(M’Kounga 1) et M’Kounga c. Canada (Procureur général), T-1459-10 (M’Kounga 2); et
• Samatar v. Canada (Attorney General), T-1458-10
(Samatar or this case).
• Samatar c. Canada (Procureur général), T-1458-10
(Samatar ou le présent dossier).
[23]The respondent, on behalf of the Commission,
was a party to all of those proceedings. The Commission
was not named in the proceedings as a respondent,
[23]Le défendeur, au nom de la Commission, est
partie à toutes ces procédures. Comme il se doit, la
Commission n’a pas été désignée dans les procédures à
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada57
which is appropriate and consistent with subsection (1)
of rule 303 of the Federal Courts Rules, SOR/98-106
[r. 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 2)] (Rules). In such a
case, where there are no persons that can be named under subsection (1), the applicant shall name the Attorney
General of Canada as a respondent. This is set out in
subsection (2) of rule 303 and that is what the applicant
did here.
titre de défenderesse, ce qui est conforme au paragraphe
(1) de la règle 303 des Règles des Cours fédérales,
DORS/98-106 [règle 1 (mod. par DORS/2004-283,
art. 2)] (Règles). En pareil cas, si aucun défendeur n’est
désigné en application du paragraphe (1), le demandeur
désigne le Procureur général du Canada à ce titre. C’est
ce que prévoit le paragraphe (2) de la règle 303 et c’est
ce qu’a fait ici la demanderesse.
[24]Nonetheless, according to subsection (3) of rule
303, the Court may, on a motion by the Attorney General
of Canada, where it is satisfied that the Attorney General
is unable or unwilling to act as a respondent after having
been named under subsection (2), substitute another
person or body, including the tribunal in respect of
which the application is made, as a respondent in the
place of the Attorney General of Canada. In this case, no
such motion was made by the respondent to the Court.
[24] Il n’empêche, selon le paragraphe (3) de la règle
303, la Cour peut, sur requête du procureur général du
Canada, si elle est convaincue que celui-ci est incapable
d’agir à titre de défendeur ou n’est pas disposé à le faire
après avoir été ainsi désigné conformément au paragraphe (2), désigner en remplacement une autre personne
ou entité, y compris l’office fédéral visé par la demande.
En l’espèce, aucune telle requête n’a été présentée par
le défendeur à la Cour.
[25] In passing, the employer (PWGSC) involved in
the appointment process before us today (AS-5 position)
is adverse in interest to the position taken by the ap­
plicant—because it supported, on July 23, 2010, the
Commission’s approval of the corrective actions proposed by the investigator. In any event, the employer did
not ask to intervene and is not a party to the case at bar.
I must also assume that the employer was not otherwise
represented in those proceedings by the respondent—
who would then be in a conflict of interest situation
because the Commission is an independent government
agency that reports directly to Parliament.
[25]Au passage, l’employeur (TPSGC) visé par le
processus de nomination qui nous intéresse aujourd’hui
(poste AS-5) a des intérêts opposés à ceux de la de­
manderesse — puisqu’il a appuyé le 23 juillet 2010
l’approbation par la Commission des mesures correctives
proposées par l’enquêteur. Quoiqu’il en soit, l’employeur
n’a pas demandé d’intervenir et n’est pas partie au
dossier devant la Cour. Je dois également présumer que
l’employeur n’est pas autrement représenté dans ces
procédures par le défendeur — qui serait alors en situation de conflit d’intérêts puisque la Commission est un
organisme indépendant du gouvernement et faisant directement rapport au Parlement.
[26] Returning now to the five applications for judicial
review, the Court entries indicate that three cases (Seck
2; M’Kounga 2 and Samatar) were the subject of a case
management order dated May 6, 2011. Moreover,
Ms. M’Kounga advised the Court that she wanted to
withdraw because she had retired; also on June 7 and 27,
2011, the applications for judicial review in M’Kounga
1 and 2 were dismissed for delay.
[26] Pour revenir aux cinq demandes de contrôle judiciaire, une lecture des entrées de la Cour indique que
trois dossiers (Seck 2; M’Kounga 2 et Samatar) ont fait
l’objet d’une ordonnance de gestion de l’instance le 6
mai 2011. Par ailleurs, Mme M’Kounga a fait savoir à la
Cour qu’elle désirait se retirer parce qu’elle avait pris sa
retraite; aussi les 7 et 27 juin 2011, les demandes de
contrôle judiciaire dans M’Kounga 1 et 2 ont été rejetées
pour cause de retard.
[27] We should also note that, on November 24, 2011,
the candidate’s application for judicial review in Seck 1
was dismissed on the merits by the Court: Seck v.
[27]Notons également que le 24 novembre 2011, la
demande de contrôle judiciaire de la candidate dans Seck
1 a été rejetée au mérite par la Cour : Seck c. Canada
58
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Canada (Attorney General), 2011 FC 1355, 401 F.T.R.
59 (Seck 1 first instance); on appeal A-493-11 [the decision has since been rendered: 2012 FCA 314, [2014] 2
F.C.R. 167]. That last application by Ms. Seck concerns
the other decision and the other investigation report by
the Commission. In the interim, the proceedings in Seck
2 that concern the impugned decision and report were
suspended until determination or resolution of the appeal in Seck 1.
(Procureur général), 2011 CF 1355 (Seck 1 première
instance); en appel A-493-11 [l’arrêt a depuis été rendu :
2012 CAF 314, [2014] 2 F.C.R. 167]. Cette dernière
demande de Mme Seck vise l’autre décision et l’autre
rapport d’enquête de la Commission. Dans l’intérim, les
procédures dans Seck 2 qui visent la décision et le rapport contestés sont suspendues jusqu’à la détermination
ou la résolution de l’appel dans Seck 1.
The present application for judicial review
La présente demande de contrôle judiciaire
[28]This application was heard by the Court on
September 6, 2012, and its deliberation was suspended
to allow the parties to come to an agreement. On
September 24, 2012, counsel advised the Court that the
parties had not reached an agreement and asked the
Court to render a final judgment on the matter; counsel
have since also made submissions on costs.
[28] La présente demande a été entendue par la Cour
le 6 septembre 2012 et le délibéré a été suspendu afin de
permettre aux parties de trouver une avenue de règlement. Le 24 septembre 2012, les procureurs faisaient
savoir à la Cour que les parties n’avaient pas réussi à
s’entendre et demandaient à la Cour de rendre un jugement final dans cette affaire; les procureurs ayant depuis
également fait des représentations sur les dépens.
[29] Essentially, the applicant is claiming that the rules
of procedural fairness or natural justice were not respected, that the impugned decision that she committed
fraud is unreasonable and that section 69 of the PSEA
does not authorize the Commission to take corrective
action against her specifically. Those claims are highly
contested by the respondent, who defends the lawfulness
of the investigation process and the reasonableness of
the impugned decision, as well as the Commission’s
jurisdiction to make the order in question.
[29] Essentiellement, la demanderesse prétend que les
règles d’équité procédurale ou de justice naturelle n’ont
pas été respectées, que la décision contestée à l’effet
qu’elle a commis une fraude est déraisonnable, alors que
l’article 69 de la LEFP n’autorise pas la Commission à
prendre les mesures correctives la visant personnellement. Ces prétentions sont vivement contestées par le
défendeur, qui défend la légalité du processus d’enquête
et la raisonnabilité de la décision contestée, ainsi que
la compétence de la Commission pour rendre l’ordonnance contestée.
[30] First, the applicant submits that the investigator
should have told her that she was suspected of fraud
and provided her with all the relevant evidence before
her interview, in particular Ms. Cousineau’s testimony
and notes, which was not done in this case. If the Court
accepts this argument, the investigator’s finding of fraud
cannot legally succeed given the denial of procedural
fairness. The applicant’s other major argument involves the Commission’s lack of jurisdiction: either the
Commission did not have jurisdiction to start the investigation, or it otherwise usurped its powers by making
an order of “corrective action” against her specifically.
[30]D’une part, la demanderesse soumet que l’en­
quêteur devait lui dire qu’elle était soupçonnée de fraude
et devait lui communiquer avant son entrevue toutes
les preuves pertinentes, en particulier le contenu du
­témoignage et des notes de Mme Cousineau, ce qui n’a
pas été fait en l’espèce. Si la Cour accepte cet argument,
la conclusion de fraude de l’enquêteur ne peut légalement tenir, vu le non-respect de l’équité procédurale.
L’autre argument majeur de la demanderesse porte sur
l’absence de compétence de la Commission : ou bien la
Commission n’avait pas compétence pour commencer
l’enquête, ou bien elle a autrement usurpé ses pouvoirs
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada59
en rendant une ordonnance de « mesures correctives »
la visant personnellement.
[31]Alternatively, the applicant submits to the Court
that the Commission’s findings are unreasonable because she did not gain anything personally from the
fraud. That relevant evidence was not considered by the
investigator. Moreover, contrary to the harsh passages
that explicitly concern the candidate and Ms. M’Kounga,
the investigator accepts that the applicant actually
worked with the candidate and “supervised” her work
for a two-year period at DFAIT.
[31]Alternativement, la demanderesse soumet à la
Cour que les conclusions de la Commission sont déraisonnables parce qu’elle ne tire aucun avantage personnel
de la fraude. Cette preuve pertinente n’a pas été considérée par l’enquêteur. De plus, contrairement aux durs
passages qui visent explicitement la candidate et
Mme M’Kounga, l’enquêteur accepte que dans les faits,
la demanderesse a travaillé avec la candidate et qu’elle
a pu « superviser » son travail pendant une période de
deux ans au MAÉCI.
[32] Regardless, if there was fraud, which is highly
contested by the applicant (who instead speaks of a
“communication problem” with the person in charge of
verifying the references), any “false information” that
she may have provided had no practical effect on the
appointment process. In fact, the candidate was not appointed to the analyst position and another candidate
was eventually selected by PWGSC.
[32]Quoiqu’il en soit, s’il y a eu une fraude, ce qui est
vivement contesté par la demanderesse qui parle plutôt
d’un « problème de communication » avec la personne
chargée de vérifier les références, toute « fausse information » qu’elle a pu fournir n’a eu aucune incidence
pratique sur le processus de nomination. En effet, la
candidate n’a pas été nommée au poste d’analyste et
c’est une autre candidature qui a finalement été retenue
par TPSGC.
Standard of judicial review
Norme de contrôle judiciaire
[33] It should be noted that, as decided by the Supreme
Court of Canada in Dunsmuir v. New Brunswick, 2008
SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190 (Dunsmuir), at paragraph 62, the judicial review process involves two steps.
First, courts ascertain whether the jurisprudence has
already determined in a satisfactory manner the degree
of deference to be accorded with regard to a particular
category of question. Second, where the first inquiry
proves unfruitful, courts must proceed to an analysis of
the factors in order to identify the proper standard of
review.
[33]Faut-il le rappeler, comme en a décidé la
Cour Suprême du Canada dans l’arrêt Dunsmuir c.
Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190
(Dunsmuir), au paragraphe 62, le processus de contrôle judiciaire se déroule normalement en deux étapes.
Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de
déférence correspondant à une catégorie de questions
en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche
se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des
éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de
contrôle.
[34]To the extent that the blame lies solely on the
Commission—in effect, the investigator—for erring in
its analysis of the evidence, the decisions in Seck 1 first
instance (in appeal A-493-11 [cited above]) and Challal
v. Canada (Attorney General), 2009 FC 1251 (Challal)
(appeal in A‑3‑10 discontinued), satisfactorily respond
to the question of the standard of review applicable to
[34]Dans la mesure où l’on reprocherait uniquement à la Commission — dans les faits à l’enquêteur
— d’avoir erré dans son analyse de la preuve, les jugements Seck 1 première instance (en appel A-493-11
[prcité]) et Challal c. Canada (Procureur général), 2009
CF 1251 (Challal) (désistement en appel A‑3‑10), répondent de façon satisfaisante à la question de la norme
60
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
findings of fact, even to the Commission’s possible
­interpretations of the PSEA provisions, where no jurisdiction issue is truly at stake.
de contrôle applicable aux déterminations de fait, voire
aux interprétations que peut faire la Commission des
dispositions de la LEFP, lorsqu’aucune question de
compétence n’est véritablement en jeu.
[35]However, the applicant is asking the Court to
determine whether section 69 of the PSEA authorizes
the Commission to investigate with respect to the conduct of other candidates and third parties in situations
where fraud may have occurred but had no practical
effect on the proposed appointment or appointment of
selected candidates. With respect, in my view, this is a
question of jurisdiction, if not a question of law that is
of vital importance to the entire public service appointment system and that merits a correct interpretation of
the PSEA.
[35]Toutefois, la demanderesse invite la Cour à déterminer si l’article 69 de la LEFP autorise la Commission
à enquêter à l’égard de la conduite d’autres candidats et
de tiers dans les cas où une fraude a pu être commise,
mais que ceci n’a eu aucun effet pratique sur la proposition de nomination ou la nomination des candidats
nommés. Avec égards pour l’opinion contraire, à mon
avis, il s’agit d’une question de compétence, sinon d’une
question de droit qui est d’une importance capitale pour
l’ensemble du système de nomination de la fonction
publique et qui mérite une interprétation correcte de
la LEFP.
Finding by the Court
Conclusion de la Cour
[36] For the following reasons, this application will
be allowed. Nevertheless, before addressing the merit of
the various issues discussed by the parties, it is important
to address the scope of the respondent’s participation in
this case and the difficulties that can occur first in terms
of an image of justice and impartiality and then in terms
of the exercise of the Court’s remedial powers.
[36] Pour les motifs qui suivent, la présente demande
sera accueillie. Néanmoins, avant d’aborder le mérite
des diverses questions ayant été débattues par les parties,
il convient de traiter de l’étendue de la participation
du défendeur dans ce dossier et des difficultés que cela
peut occasionner tant en amont — en termes d’image
de la justice et d’impartialité, qu’en aval — du point de
vue de l’exercice des pouvoirs de réparation accordés à
la Cour.
IV. ROLE OF THE ATTORNEY GENERAL OF
CANADA
IV. RÔLE DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU
CANADA
[37]The respondent is acting on behalf of the
Commission here. This is not the first time that the respondent has taken a position that could be characterized
as “aggressive”, even “forceful”, or even, in the absence
of other qualifiers, “very defensive”. For example, in
Challal, the respondent argued that it was “too late to
question the finding of guilt issued by the Commission”
and that the corrective measures “were indeed within
the Commission’s jurisdiction and were reasonable”
(Challal, at paragraphs 4 and 5).
[37] Le défendeur agit ici au nom de la Commission.
Ce n’est pas la première fois que le défendeur prend une
position que l’on pourrait qualifier du point de vue de
certains « d’agressive », voire « d’énergique », ou encore, à défaut d’autres qualificatifs, de « très défensive ».
Par exemple, dans l’affaire Challal, le défendeur a fait
valoir qu’il était « trop tard pour remettre en question
la déclaration de culpabilité émise par la Commission »
et que les mesures correctives « étaient bien de la compétence de la Commission et étaient raisonnables »
(Challal, aux paragraphes 4 et 5).
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada61
[38] However, there is generally no dispute that it is
not up to a tribunal whose decision is under review,
whether it is an appeal or a judicial review, to vindicate
itself, as well as the merit of its decision. As it was so
aptly stated in Northwestern Utilities Ltd. et al. v. City
of Edmonton, [1979] 1 S.C.R. 684, at page 710: “To
allow an administrative board the opportunity to justify
its action and indeed to vindicate itself would produce
a spectacle not ordinarily contem­plated in our judicial traditions.”
[38] Or, il est généralement acquis qu’il n’appartient
pas à un tribunal dont la décision est contestée, qu’il
s’agisse d’un appel ou d’un contrôle judiciaire, de venir
défendre sa conduite, ainsi que le mérite de sa décision.
Comme il est si bien dit dans l’arrêt Northwestern
Utilities Ltd. et autre c. Ville d’Edmonton, [1979] 1
R.C.S. 684, à la page 710 : « Accorder au tribunal administratif la possibilité de défendre sa conduite et en fait
de se justifier donnerait lieu à un spectacle auquel nos
traditions judiciaires ne nous ont pas habitués. »
[39] Why would it be different when counsel for the
respondent themselves admit taking “instructions” from
the Commission itself?
[39] Pourquoi en serait-il autrement lorsque les procureurs du défendeur admettent eux-mêmes prendre des
« instructions » de la Commission elle-même?
[40] In this context, the question is whether is it appropriate to allow the respondent, with no reservations,
to fight tooth and nail against the applicant by aggressively arguing that there was no misconduct by the
Commission and that its decision on the merits is reasonable in all respects. I am asking the question here
because if the Commission were a party to the case
(either as respondent or an intervener), its submissions
would be limited to the issue of jurisdiction (excluding
procedural fairness).
[40]Dans ce contexte, il faut se demander s’il est
approprié de permettre au défendeur, sans réserves, de
se battre bec et ongles contre la demanderesse, en faisant
valoir de manière musclée que la Commission n’a pas
mal agi et que sa décision au mérite est raisonnable à
tous égards. Je pose ici la question parce que si la Com­
mission était une partie dans le dossier (soit à titre de
défendeur ou d’intervenant), ses représentations devraient se limiter à la question de compétence (excluant
l’équité procédurale).
[41]The Federal Court of Appeal effectively summarized in Canada (Attorney General) v. Quadrini,
2010 FCA 246, [2012] 2 F.C.R. 3, at paragraphs 15 to
24, why common law narrows the scope of the representations that an administrative tribunal may make on
judicial review. In addition to the principle of finality,
there is the principle of impartiality. The problem is not
only with respect to the unpleasant “spectacle” that
tarnishes the image of impartiality to be ascribed to the
decision maker, which must be maintained in the interests of justice. In the end, the range of remedies available
to the reviewing court may also seriously suffer.
[41] La Cour d’appel fédérale a très bien résumé dans
l’affaire Canada (Procureur général) c. Quadrini, 2010
CAF 246, [2012] 2 R.C.F. 3, aux paragraphes 15 à 24,
les raisons pour lesquelles la common law restreint la
portée des observations qu’un tribunal administratif
peut présenter dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
Outre le principe du caractère définitif des décisions, il
y a le principe de l’impartialité. Le problème n’est pas
seulement au niveau du « spectacle » désagréable venant
ternir l’image d’impartialité qu’il faut prêter au décideur et qu’il faut préserver dans l’intérêt de la justice.
À terme, l’éventail des remèdes s’offrant à la cour siégeant en révision judiciaire, peut également gravement
en souffrir.
[42] In this regard, Justice Stratas reiterated the following at paragraph 16:
[42] À ce chapitre, le juge Stratas rappelle au paragraphe 16 :
When a court allows an application for judicial review, it has
a broad discretion in the selection and design of remedies:
MiningWatch Canada v. Canada (Fisheries and Oceans), 2010
SCC 2, [2010] 1 S.C.R. 6. One remedy, quite common, is to
Lorsqu’elle fait droit à une demande de contrôle judiciaire, une
juridiction dispose d’une grande latitude en ce qui concerne le
choix et la conception des réparations (MiningWatch Canada
c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S.
62
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
remit the matter back to the tribunal for redetermination. If
that happens, the tribunal must redetermine the matter, and
appear to redetermine it, impartially, with an open mind.
Submissions by the tribunal in a judicial review proceeding
that descend too far, too intensely, or too aggressively into the
merits of the matter before the tribunal may disable the tri­
bunal from conducting an impartial redetermination of the
merits later. Further, such submissions by the tribunal can
erode the tribunal’s reputation for evenhandedness and decrease public confidence in the fairness of our system of
administrative justice.
6). Une des réparations les plus courantes consiste à renvoyer
l’affaire au tribunal administratif pour qu’il rende une nouvelle
décision. En pareil cas, le tribunal administratif doit examiner
de nouveau l’affaire et être perçu comme l’examinant de
nouveau avec impartialité et un esprit ouvert. Les observations
que le tribunal administratif présente dans une instance en
contrôle judiciaire et qui plongent trop loin, trop intensément
ou trop énergiquement dans le bien-fondé de l’affaire soumise
au tribunal administratif risquent d’empêcher celui-ci de procéder par la suite à un réexamen impartial du bien-fondé de
l’affaire. De plus, de telles observations du tribunal administratif sont susceptibles de miner sa réputation d’impartialité et
d’entamer la confiance du public envers l’équité de notre
système de justice administrative.
[43] In my opinion, when the respondent agrees to act
on behalf of the Commission, in the absence of another
party to support the legality of the impugned decision,
the respondent should try to intervene like an amicus
curiae, even if the respondent has more latitude that an
amicus curiae. After all, the respondent represents the
public interest. That being said, the respondent should,
first and foremost, enlighten the Court objectively and
completely on the facts stated in the impugned decision
and on the Commission’s reasoning, without seeking
justification that was not provided by the Commission
itself in the impugned decision—which of course includes the reasons in the investigation report that the
Commission supported.
[43] À mon avis, lorsque le défendeur accepte d’agir
au nom de la Commission, en l’absence d’une autre
partie venant soutenir la légalité de la décision contestée,
son intervention devrait tendre à celle d’un amicus curiae, même s’il possède plus de latitude qu’un amicus
curiae. Après tout, le défendeur représente l’intérêt public. Cela dit, le défendeur devrait d’abord et avant tout
éclairer la Cour, d’une façon objective et complète, sur
les faits mentionnés dans la décision contestée et sur le
raisonnement de la Commission, sans aller chercher des
justifications qui ne sont pas fournies par la Commission
elle-même dans la décision contestée — ce qui inclut
bien entendu les motifs que l’on retrouve dans le rapport
d’enquête que la Commission a pu entériner.
[44] In short, there is no problem as long as the respondent explains the impugned decision and provides
objective light on the Commission’s jurisdiction and the
powers vested in it under the law. I acknowledge that this
can be difficult in some cases. In fact, as was noted long
ago in Canada (Canada Labour Relations Board) v.
Transair Ltd., [1977] 1 S.C.R. 722, at page 728, “[w]hat
is or is not a question of jurisdiction as opposed to a
question of law only, touching the manner in which a
statutory tribunal exercises its authority, is a somewhat
ambiguous if not also a trammelled question.”
[44] Bref, il n’y a aucun problème tant que le défendeur explique la décision contestée et fournit un
éclairage objectif sur la compétence de la Commission
et les pouvoirs qui lui sont dévolus en vertu de la loi. Je
reconnais que cela peut être difficile dans certains dossiers. En effet, comme il a été noté il y a bien longtemps
déjà dans l’arrêt Canada (Conseil canadien des relations
du travail) c. Transair Ltd., [1977] 1 R.C.S. 722, à la
page 728, « [e]n ce qui concerne la façon dont un tribunal créé par la loi exerce ses pouvoirs, le point de savoir
ce qui est ou n’est pas une question de compétence par
opposition à une question de droit strict est pour le
moins ambigu sinon embrouillé. »
[45] Even though the present wording of section 69
of the PSEA is, at first glance, a jurisdiction‑granting
provision, it can undoubtedly be argued that the respondent is also authorized, in the public interest, to support
the reasonableness of the “corrective action”. This is
[45] Bien que le texte actuel de l’article 69 de la LEFP
soit, à première vue, une disposition attributive de
compétence, on peut sans doute argumenter que le défendeur est autorisé, au nom de l’intérêt public, à
soutenir également la raisonnabilité des « mesures
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada63
certainly a borderline case. Nevertheless, in my opinion, nothing authorizes the respondent to argue, on
behalf of the Commission, that the rules of natural justice or procedural fairness were respected in this case.
correctives ». Il s’agit certainement d’un cas limite.
Néanmoins, à mon avis, rien ne l’autorise à plaider, au
nom de la Commission, que les règles de justice naturelle
ou d’équité procédurale ont été respectées en l’espèce.
[46] Given that counsel for the applicant did not object
at the hearing before the Court to counsel for the respondent’s argument on the issues of natural justice, I have
decided to consider the merits of every argument made
by the respondent and his counsel at the hearing, with,
nevertheless, the possible consequences from the point
of view of the exercise of discretion that is conferred
upon me in matters of remedies and costs.
[46] Étant donné que le procureur de la demanderesse
ne s’est pas objecté à l’audition devant la Cour à ce que
l’avocate du défendeur plaide sur les questions de justice
naturelle, j’ai décidé de considérer le mérite de tous les
arguments qui ont pu être formulés par le défendeur et
son avocate à l’audition, avec néanmoins les conséquences que cela pouvait occasionner du point de vue de
l’exercice de la discrétion qui m’est conférée en matière
de remèdes et de dépens.
V. THE ISSUE OF
REASONABLENESS
OR
V. LA QUESTION DE COMPÉTENCE OU DE
RAISONNABILITÉ
[47]Like the other public servants affected by the
impugned decision, the applicant submits that the
Commission did not have jurisdiction to start an investigation or otherwise usurped its powers by making an
order of “corrective action” against her specifically.
The respondent, on behalf of the Commission, argues
that it is unnecessary for a candidate to be appointed to
a position for there to be a fraud investigation under
section 69 of the PSEA; it is sufficient that the fraud
was committed “in an appointment process”. The impugned decision is in all respects reasonable according
to the respondent.
[47] À l’instar des autres fonctionnaires visées par la
décision contestée, la demanderesse soumet que la
Commission n’avait pas compétence pour entreprendre
l’enquête ou a autrement usurpé ses pouvoirs en rendant
une ordonnance de « mesure corrective » la visant personnellement. Pour sa part, le défendeur, au nom de la
Commission, fait valoir qu’il n’est pas nécessaire
qu’un candidat soit nommé à un poste pour qu’il y ait
enquête pour fraude selon l’article 69 de la LEFP; il
suffit que la fraude ait été commise « dans le processus
de nomination ». Or, la décision contestée est à tous
égards raisonnable selon le défendeur.
[48] In this case, the Commission’s investigation was
conducted under the supposed authority of section 69 of
the PSEA, which reads as follows:
[48] En l’espèce, l’enquête de la Commission a été
conduite sous l’autorité présumée de l’article 69 de la
LEFP, qui se lit comme suit :
Fraud
JURISDICTION
69. If it has reason to believe that fraud may
have occurred in an appointment process, the
Commission may investigate the appointment
process and, if it is satisfied that fraud has occurred, the Commission may
69. La Commission peut mener une enquête
si elle a des motifs de croire qu’il pourrait y
avoir eu fraude dans le processus de nomination;
si elle est convaincue de l’existence de la fraude,
elle peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that it considers
appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’elle
estime indiquées.
Fraude
64
Samatar
[49]The Policy on Considerations for Investigations
Conducted under the new PSEA by the PSC Relating
to External Appointments, Non-delegated Internal
Appointments and Appointments Involving Political
Influence or Fraud (Policy), published by the Com­
mission on its Web site, contains an explanation that
the decision to investigate or not to investigate is discretionary and will be determined on a case by case basis.
What is fraud?
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[49]Dans les Lignes directrices en matière de motifs
d’enquête par la CFP, en vertu de la nouvelle LEFP, au
sujet des nominations externes, des nominations internes
sans délégation de pouvoir et des nominations pouvant
résulter de l’exercice d’une influence politique ou d’une
fraude (Lignes directrices), publiées par la Commission
sur son site web, il est expliqué que la décision d’enquêter ou non est un pouvoir discrétionnaire et sera prise au
cas par cas.
Qu’est-ce que la fraude?
[50]As philosopher Jean-Jacques Rousseau so aptly
stated in Reveries of the Solitary Walker (1782, posth.)
[at page 195]:
[50] Comme le dit si bien le philosophe Jean-Jacques
Rousseau dans Les Rêveries du promeneur solitaire
(1782, posth.) [à la page 62]:
To lie to one’s own advantage, is a cheat; to lie to another’s
advantage, is a fraud; to lie to do harm, is calumny; this is the
worst sort of lies:—to lie without profit or prejudice to one’s
self, or others, is not lying, ‘tis fiction.
(Fourth Walk)
Mentir pour son avantage à soi-même est imposture, mentir
pour l’avantage d’autrui est fraude, mentir pour nuire est calomnie, c’est la pire espèce de mensonge; mentir sans profit ni
préjudice de soi ni d’autrui n’est pas mentir : ce n’est pas
mensonge, c’est fiction.
(Quatrième promenade)
[51]In this case, the PSEA does not define what
constitutes “fraud”; we must therefore rely on the
Commission’s interpretation of that concept. It is a question of law that is at the very heart of the jurisdiction
conferred by Parliament on the Commission.
[51] En l’espèce, la LEFP ne définit pas ce qui constitue une « fraude »; il faut donc s’en remettre à l’interprétation que la Commission a pu faire de cette notion. Il
s’agit d’une question de droit qui est au cœur même de la
compétence attribuée par le législateur à la Commission.
[52] In the impugned investigation report, the investigator referred to the definition given for the word
“fraud” in the Canadian Oxford Dictionary, 2nd ed.
Toronto: Oxford University Press, 2004:
[52]Dans le rapport d’enquête contesté, l’enquêteur
se réfère à la définition donnée au mot « fraud » que
donne le Canadian Oxford Dictionary, 2e éd. Toronto :
Oxford University Press, 2004 :
The action or an instance of deceiving someone in order to
make money or obtain an advantage illegally. a person or thing
that is not what it is claimed or expected to be. a dishonest trick
or stratagem.
The action or an instance of deceiving someone in order to
make money or obtain an advantage illegally. A person or
thing that is not what it is claimed or expected to be. A dishonest trick or stratagem.
[53] Furthermore, according to Le Grand Robert de la
langue française, Paris: Le Robert, 2001, “fraude” is an
[translation] “[a]ction made in bad faith with the intent to deceive”. As you can see, the French and English
definitions are similar. First, fraud involves deceiving
others in the aim of gaining some advantage. Second,
there must be an intent to deceive others, which leads to
the question of whether the author is aware of the deception attributed to him or her. If it was in good faith, we
[53]D’autre part, selon Le Grand Robert de la langue
française, Paris : Le Robert, 2001, la « fraude » est une
« [a]ction faite de mauvaise foi dans le but de tromper. »
Comme on peut le constater, la définition française rejoint la définition anglaise. D’abord, il est question de
tromper autrui dans le but d’obtenir un avantage quelconque. De plus, il faut avoir l’intention de tromper
autrui, d’où la question de savoir si l’auteur est ou non
au courant de la tromperie qu’on lui prête. S’il est de
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada65
are talking about an “error” instead. In this case, the evidence that the author does gain some advantage from the
deceit supports the inference that the author intended to
defraud others.
bonne foi, il faut plutôt parler d’« erreur ». En l’espèce, la preuve que l’auteur tire un avantage quelconque
de la tromperie permet d’inférer qu’il a l’intention de
frauder autrui.
[54]The determination of the intent behind the actions
taken is therefore an essential element of the analysis
of the evidence. We cannot look only at the material fact
alone. By analogy, the Commission noted the following in an investigation conducted under section 66 of
the PSEA (Public Service Commission of Canada –
Investigation Report Summary: Section 66 – Founded
– Correctional Service of Canada, 2009, see: http://
www.psc-cfp.gc.ca):
[54] La détermination de l’intention derrière les actions prises est donc un élément essentiel d’analyse de
la preuve. Il ne suffit pas de s’arrêter au fait matériel en
soi. Par analogie, dans une enquête menée en vertu de
l’article 66 de la LEFP, la Commission note (Commission
de la fonction publique du Canada – Résumé de rapport
d’enquête : Article 66 – Fondée – Service Correctionnel
du Canada, 2009, voir : http://www.psc-cfp.gc.ca) :
In assessing whether there has been an error, omission or improper conduct in the selection process, it is necessary to consider
the intent behind the actions taken. [Emphasis added.]
Pour évaluer s’il y a eu erreur, omission ou conduite irrégulière
dans le processus de sélection, il est nécessaire d’examiner l’intention derrière les actions prises. [Non souligné dans l’original.]
[55]An “error” must not be confused with “fraud” and
vice versa. Moreover, it has been established that it is
not the criminal burden of proof that applies, but that of
the balance of probabilities (Challal, at paragraphs 27
to 30). The jurisprudence of the Commission reveals
that, to date, investigations by the Commission that have
resulted in “corrective action” have always involved
candidates in an appointment process.
[55] Il ne faut pas confondre une « erreur » avec une
« fraude » et vice-versa. D’autre part, il est acquis que
ce n’est pas le fardeau de preuve en matière criminelle
qui s’applique, mais celui de la prépondérance des
probabilités (Challal, aux paragraphes 27 à 30). Selon
la jurisprudence de la Commission, jusqu’à ce jour, les
enquêtes de la Commission ayant donné lieu à la prise
de « mesures correctives » ont toujours visé des candidats à un processus de nomination.
[56] By way of illustration, in Challal (public summary of investigation report 2007-IPC-00286 and record
of decision 08-09-IB-65), it was alleged that, in the
context of an appointment process, the candidate,
Challal, cheated on or plagiarized a test. Following its
investigation, the Commission found that the explanations provided by the candidate were not credible and
that he had intentionally copied the protected correction
guide when he answered the test questions.
[56]En guise d’illustration, dans l’affaire Challal
(résumé public du rapport d’enquête 2007-IPC-00286 et
du Rapport de décision 08-09-IB-65), il était allégué que
dans le cadre d’un processus de nomination, le candidat
Challal avait triché ou plagié à un examen. À la suite de
son enquête, la Commission a conclu que les explications fournies par le candidat n’étaient pas crédibles et
a conclu qu’il avait copié de manière intentionnelle le
guide de correction protégé lorsqu’il a répondu aux
questions d’examen.
[57]The Court confirmed that the finding of fraud was
valid and reasonable. At paragraph 17 of the judgment
of the Court in Challal, the investigator made the following argument:
[57] La Cour a confirmé la validité de la conclusion
de fraude qui était raisonnable. Au paragraphe 17 du
jugement de la Cour dans l’affaire Challal, on voit que
l’enquêteur tenait le raisonnement suivant :
Copying during a test constitutes fraud under the most common meaning. Mr. Challal copied in order to gain an advantage,
a test result sufficiently high to ensure his appointment to the
Copier à un examen constitue de la fraude au sens de la définition la plus usuelle. M. Challal a copié en vue d’obtenir un
avantage, soit avoir un résultant d’examen suffisamment élevé
66
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
CS-03 position and thus obtaining a promotion. [Emphasis
added.]
pour lui assurer la nomination au poste de CS-03 et lui procurer ainsi une promotion […] [Non souligné dans l’original.]
[58] However, in Personnel Psychology Centre, a case
that has certain similarities to the case at bar, the Com­
mission decided that the mere fact that a third party
provided “false references” does not mean that the candidate committed fraud, in the absence of evidence of
bad faith (Public Service Commission of Canada –
­Investigation Report Summary: 2007 – Unfounded –
Personnel Psychology Centre, see: http://www.psc-cfp.
gc.ca):
[58]D’un autre côté, dans l’affaire Centre de psychologie du personnel, un cas qui présente certaines
similitudes avec le cas sous étude, la Commission a décidé que le seul fait pour une tierce partie d’avoir fourni
des « fausses références », ne signifiait pas que le candidat avait commis une fraude, en l’absence d’une preuve
de mauvaise foi (Commission de la fonction publique du
Canada – Résumé de rapport d’enquête : 2007 – Non
fondée – Centre de psychologie du personnel, voir :
http://www.psc-cfp.gc.ca) :
The Act does not contain any definition of fraud. According
to section 69, in order to be able to determine that fraud has
occurred, it must be possible to link the misconduct to an appointment process. Aucune définition de la fraude ne se retrouve dans la Loi […]
D’après l’article 69 de la Loi, pour qu’on puisse déterminer
qu’il y ait eu fraude, il faut pouvoir relier le comportement
fautif à un processus de nomination. …
[…]
Having discovered this e-mail message, the PPC investigated the employee’s file. It was discovered that this third party
had been one of the employee’s referees during the external
appointment process to fill the position of Assistant SecondLanguage Assessor. The PPC determined that there was a
possibility that the third party had given a false reference in
favour of the employee at the latter’s request.
En découvrant ce courriel, le CPP a vérifié le dossier de
l’employé. On y a découvert que cette tierce partie était un de
ses répondants lors du processus de nomination externe visant
à pourvoir le poste d’Adjoint à l’évaluation de la langue seconde. Le CPP a déterminé qu’il y avait une possibilité que la
tierce partie aurait donné de fausses références en faveur de
l’employé à sa demande.
The focus of the investigation was therefore to determine
whether the references obtained from the third party in favour
of the employee were false in that they constituted fraud on
the part of the employee. The issue was whether the fact that
the third party had allegedly requested, in an e-mail message
to the employee, that the employee assume the role of a company director in order to improve the outcome of a reference
check would lead one to believe that the employee had previously requested the third party to play the same role and to
provide false references in the employee’s favour.
Le point central de l’enquête était donc de savoir si les références obtenues de la tierce partie en faveur de l’employé étaient
fausses parce qu’elles comportaient un élément de fraude de
la part de l’employé. Il s’agissait de déterminer si le fait que
la tierce partie aurait demandé, dans un courriel à l’employé,
de jouer le rôle de directeur d’une compagnie, pour favoriser
sa prise de référence, pouvait porter à croire que l’employé
aurait auparavant demandé à la tierce partie de jouer le même
genre de rôle et de fournir de fausses références en sa faveur.
The Commission decided that it was not possible to conclude
that fraud had been committed by inferring from the third
party’s e-mail message that the employee defrauded the system by asking the third party to provide false references. It
was not demonstrated that the references obtained in favour
of the employee that were used for the appointment were obtained fraudulently by means of any action committed by
the employee.
La Commission a décidé qu’il n’était pas possible de conclure
qu’une fraude aurait été commise en extrapolant que, à la suite
d’un courriel de la tierce partie, l’employé aurait fraudé le
système en demandant à la tierce partie de fournir de fausses
références à son égard. Il n’a pas été démontré que les références obtenues en faveur de l’employé, et qui ont servi à sa
nomination, ont été faites de façon frauduleuse par une action
quelconque de l’employé.
Therefore, during the appointment process in question, the
employee did not act in bad faith in order to mislead the system
during their reference check. [Emphasis added.]
Dans le processus de nomination en question, l’employé n’a
donc pas commis une action faite de mauvaise foi dans le but
de tromper le système lors de la prise de références. [Non
souligné dans l’original.]
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada67
[59] In this case, the applicant did unsuccessfully attempt to obtain the Commission’s full investigation
report in Personnel Psychology Centre. The respondent
forcefully objected to the applicant’s motion, arguing
that it was not clear upon reading the documents already
provided under rule 317 [as am. by SOR/2002-417,
s. 19; 2006-219, s. 11(F)] that the Commission had not
considered that document despite the existence of an
internal note suggesting that research had been done to
find precedents with possible similarities to the investigation then being conducted by the Commission.
[59]Dans le présent dossier, la demanderesse a bien
tenté, mais sans succès, d’obtenir la communication du
rapport d’enquête intégral de la Commission dans l’affaire Centre de psychologie du personnel. Le défendeur
s’est opposé avec force à la requête de la demanderesse,
en faisant notamment valoir qu’il n’était pas clair à la
lecture des documents déjà communiqués en vertu de la
règle 317 [mod. par DORS/2002-417, art. 19; 2006-219,
art. 11(F)] que la Commission avait bel et bien considéré
ce dernier document, et ce, malgré l’existence d’une
note interne laissant croire que des recherches avaient
été entreprises pour trouver des précédents pouvant
avoir certaines similitudes avec l’enquête alors menée
par la Commission.
[60]On November 19, 2010, Prothonotary Tabib
agreed with the respondent and dismissed the applicant’s motion with costs, which she fixed at $650. In a
way, even though I do not call into question the “technical” reason that justified the motion’s dismissal, I find it
regrettable in this case. To the extent that the Commission
actually has jurisdiction to investigate and sanction third
parties, the question is therefore whether the finding
that the applicant committed fraud is one that is “defensible in respect of the facts and law” (Challal, at
paragraph 25).
[60] Le 19 novembre 2010, la protonotaire Tabib a
donné raison au défendeur et a rejeté la requête de la
demanderesse avec dépens, qu’elle a fixés à 650 $.
D’une certaine façon, bien que je ne remette pas en
cause le motif « technique » ayant justifié le rejet de la
requête, cela m’apparaît regrettable en l’espèce. Dans la
mesure où la Commission a effectivement compétence
pour enquêter et sanctionner des tiers, on doit alors se
demander si la conclusion que la demanderesse a commis une fraude en est une « pouvant se justifier au regard
des faits et du droit » (Challal, au paragraphe 25).
[61] In that context, for the purposes of assessing the
reasonableness of the impugned decision, it becomes
highly relevant to verify whether the Commission actually applied and considered its own jurisprudence
governing fraud involving “false references” provided
by third parties as part of an appointment process. The
issue before the Court today—always on the assumption
that the Commission had jurisdiction—is not so much
whether the investigation report in Personnel Psychology
Centre should have been part of the certified record as a
piece of evidence taken into consideration by the investigator, but rather whether the investigator knew about
that relevant case law, and, in that case, why the investigator did not mention or consider it in the impugned
investigation report.
[61]Dans ce contexte, aux fins d’évaluer la raisonnabilité de la décision contestée, il devient hautement
pertinent de vérifier si la Commission a effectivement
appliqué et considéré sa propre jurisprudence en matière
de fraude visant des « fausses références » fournies par
des tiers à l’occasion d’un processus de nomination. La
question devant la Cour aujourd’hui — toujours en
supposant que la Commission a compétence — n’est pas
tant de savoir si le rapport d’enquête dans l’affaire
Centre de psychologie du personnel devrait faire partie
du dossier certifié à titre d’élément de preuve considéré
par l’enquêteur, mais plutôt si l’enquêteur connaissait ou
non cette jurisprudence pertinente, et le cas échéant,
pourquoi dans le rapport d’enquête contesté, il n’en
parle pas ou ne l’a pas considéré.
[62] In the case at bar, the applicant argues that the
impugned investigation report does not show in a clear
and intelligible manner that she intended to present
herself fraudulently as the candidate’s supervisor.
[62]Dans le cas sous étude, la demanderesse fait valoir
que le rapport d’enquête contesté ne démontre pas d’une
manière claire et intelligible que la demanderesse avait
l’intention de se présenter frauduleusement comme étant
68
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Moreover, the candidate in this case was not appointed
to the position following the internal appointment process; she therefore did not gain anything from the fraud;
but she could have gained something from it if she had
been appointed. In contrast, the applicant in this case
had nothing to gain from the success (or the failure) of
the candidate for whom she provided the reference.
Without personal interest in the candidate and without
the likelihood of benefitting in some way, it is not clear
how the applicant could have had the intention, the motivation, or even “the intent to deceive” the employer.
superviseure de la candidate. D’autre part, la candidate
dans la présente affaire n’a pas accédé au poste suite au
processus de nomination interne; elle n’a donc pas
profité de la fraude commise, mais elle aurait pu en
profiter si elle avait été nommée. En revanche, la demanderesse en l’espèce n’avait rien à gagner du succès (ou
l’échec) de la candidate pour laquelle elle aurait fourni
la référence. Sans intérêt personnel pour la candidate et
sans la possibilité de tirer un avantage quelconque, il
n’est pas clair comment la demanderesse aurait pu avoir
l’intention, la motivation, ou encore « le but de tromper » l’employeur.
[63] However, before assessing the reasonableness of
the finding of “fraud”, one should first be satisfied that
the Commission has jurisdiction in respect of third parties, and that is exactly what the applicant is contesting
today. Before assessing the parties’ respective arguments,
once again, a prior assessment of the evidence in the
record and of the investigator’s reasoning are in order.
[63] Cependant, avant d’en arriver à examiner la raisonnabilité de la conclusion de « fraude », il faut d’abord
être satisfait que la Commission a compétence vis-à-vis
des tiers, et c’est justement, ce que conteste aujourd’hui
la demanderesse. Avant d’analyser les prétentions respectives des parties, encore une fois, un examen
préalable de la preuve au dossier et du raisonnement de
l’enquêteur sont de mise.
Evidence in the record
Preuve au dossier
[64] In fact, it was on June 5, 2009, after receiving
information from the DNR, where Gisèle Seck, the
candidate’s mother, worked, that the Commission officially gave notice that the candidate was suspected of
fraud and that an investigation would be conducted
­under section 69 of the PSEA into the two internal appointment processes (the ES-5 analyst position within
PWGSC and the AS-4 management and consular officer
position within DFAIT), which Ms. Seck applied for in
2007 and 2008 (notice of investigation).
[64]Dans les faits, c’est le 5 juin 2009, à la suite
d’une information provenant du MRN où travaillait
Gisèle Seck, la mère de la candidate, que la Commission
notifie de façon officielle que la candidate est soupçonnée de fraude et qu’une enquête sera menée en vertu de
l’article 69 de la LEFP sur les deux processus de nomination interne visés (poste d’analyste ES-5 à TPSGC et
poste d’agent de la gestion et des affaires consulaires
AS-4 au MAÉCI), pour lesquels Mme Seck a postulés en
2007 et 2008 (avis d’enquête).
[65]The notice of investigation also specified that the
Commission’s Investigations Directorate [translation]
“reviewed the information provided in accordance with
the [Policy]”. According to the Policy, in deciding
whether to conduct an investigation the Commission
must take into consideration whether:
[65]L’avis d’enquête précise également que la
Direction des enquêtes de la Commission a « complété
la revue de l’information fournie conformément aux
[Lignes directrices] ». Selon les Lignes directrices,
lorsqu’elle décide de mener une enquête, la Commission
doit déterminer :
• the matter falls within the Commission’s jurisdiction under
sections 66, 67(1), 68 or 69 of the PSEA;
• si la question relève de la compétence de la Commission en
vertu de l’article 66, du paragraphe 67(1), de l’article 68 ou de
l’article 69 de la LEFP;
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada69
• the matter raises the possibility of a problem in the application of the PSEA that affected the selection for appointment
or a breach of the PSEA, the Public Service Employment
Regulations (PSER), Commission policies or the terms and
conditions of delegation;
• si la question soulève la possibilité d’un problème lié à
l’application de la LEFP qui a eu une incidence sur la sélection
aux fins de nomination ou la possibilité d’une infraction à la
LEFP, au Règlement sur l’emploi dans la fonction publique
(REFP), aux lignes directrices de la Commission ou aux
conditions de délégation;
• the information received indicates the possibility of a
p­ attern of irregularities in the application of the PSEA,
PSER, Commission policies or the terms and conditions
of delegation;
• si les renseignements obtenus laissent croire à la possibilité
d’irrégularités systématiques lors de l’application de la LEFP,
du REFP, des lignes directrices de la Commission ou des
conditions de délégation;
• the matter has come to the attention of the Commission by a
person involved in the process within six months of the appointment being made or proposed; however, the Commission
may, in the interest of fairness and the protection of merit,
extend this time period;
• si la question a été portée à l’attention de la Commission par
une personne visée par le processus en question dans les six
mois suivant la nomination ou la proposition de nomination;
toutefois, la Commission peut, par souci de justice et de protection du mérite, prolonger ce délai;
• the matter has come to the attention of the Commission by
any other means, and the Commission believes it should intervene, whether or not it is within six months of the appointment
being made or proposed;
• si la question a été portée à l’attention de la Commission par
d’autres moyens et si cette dernière estime qu’elle doit intervenir, que la question ait été soulevée ou non dans les six mois
suivant la nomination ou la proposition de nomination;
• there exists the possibility of implementing corrective action; and
• s’il existe une possibilité de mettre en œuvre des mesures correctives;
• there is no recourse available for the matter through
other avenues.
• s’il n’y a aucun recours disponible qui permettrait de régler
la question par d’autres voies.
[66]According to the evidence in the record, it seems
that there was a cursory review of the Commission’s
jurisdiction. In fact, the notice of investigation is dated
June 5, 2009, that is, two days after the jurisdiction division prepared a [translation] “jurisdiction report—
2009-EXT-00049.7408 (EA) & 2009‑SVC‑00118.8305
(EA)” (jurisdiction report). The Policy was not mentioned in the jurisdiction report.
[66] Selon la preuve au dossier, il semble y avoir eu
un examen sommaire de la compétence de la
Commission. En effet, l’avis d’enquête est daté du 5 juin
2009, soit deux jours après que la Division de la
Compétence ait préparé un « rapport de compétence –
2009-EXT-00049.7408 (EA) & 2009‑SVC‑00118.8305
(EA) » (rapport de compétence). Il n’y a aucune mention
des Lignes directrices dans le rapport de compétence.
[67] In short, “the information” from the DNR was the
determinative factor in the decision to launch an investigation under section 69 of the PSEA. In that regard, it
does not seem that anyone considered whether it was
possible to implement corrective action or even whether
there was another recourse available to resolve the matter through other avenues, as the Policy suggests. What
is clear, however, is that the investigation did not involve
the applicant specifically.
[67] Bref, « l’information » du MRN est le facteur
déterminant dans la décision d’entreprendre une enquête
en vertu de l’article 69 de la LEFP. À ce chapitre, il ne
semble pas que l’on se soit demandé s’il existait une
possibilité de mettre en œuvre des mesures correctives,
ou encore s’il existait un autre recours disponible qui
permettrait de régler la question par d’autres voies,
comme le suggèrent les Lignes directrices. Ce qui est
clair cependant, c’est que la demanderesse n’est pas
personnellement visée par l’enquête.
70
Samatar
Dismissal of the jurisdiction objection
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Rejet de l’objection portant sur la compétence
[68]The objection by the public servants affected
by the impugned decision regarding the Commission’s
jurisdiction is briefly addressed by the investigator in
paragraph 41 of the impugned investigation report:
[68] L’objection des fonctionnaires visées par la décision contestée à la compétence de la Commission est
brièvement abordée par l’enquêteur au paragraphe 41 du
rapport d’enquête contesté :
The purpose of section 69 of the PSEA is to determine if fraud
occurred during an appointment process, regardless of whether
the candidate suspected of committing the fraudulent act has
been appointed to the position or not. Often, the fraud is discovered before the conclusion of an appointment process and
the person is never appointed. The language of s. 69 PSEA
does not lend itself to an assumption that an appointment must
be made in order to investigate an allegation of fraud.
[traduction] Le but de l’article 69 de la LEFP est de déterminer si une fraude a été commise au cours d’un processus de
nomination, indépendamment de la question de savoir si le
candidat soupçonné d’avoir commis l’acte frauduleux a été
nommé au poste en question. Souvent, la fraude est découverte
avant la conclusion du processus de nomination et la personne
n’est jamais nommée. Le libellé de l’article 69 de la LEFP ne
se prête pas à une hypothèse selon laquelle une nomination
doit être faite afin d’enquêter sur une allégation de fraude.
[69]Aside from the jurisdiction report, it is the only
written reason, on behalf of the Commission, that in any
way addresses the scope of section 69 of the PSEA and
the jurisdiction granted to the Commission.
[69] Outre le rapport de compétence, c’est la seule
motivation écrite, au nom de la Commission, traitant un
tant soit peu de la portée de l’article 69 de la LEFP et de
la compétence accordée à la Commission.
Seck 1 first instance
Seck 1 première instance
[70] In the judgment rendered on November 24, 2011,
in Seck 1 [first instance], the Court briefly addressed the
issue of the Commission’s jurisdiction under section 69
of the PSEA and confirmed the lawfulness of the corrective action prescribed in the other decision with respect
to the candidate.
[70]Dans le jugement qui a été rendu le 24 novembre
2011 dans le dossier Seck 1 [première instance], la Cour
a brièvement abordé la question de la compétence de la
Commission en vertu de l’article 69 de la LEFP et a
confirmé la légalité des mesures correctives prescrites
dans l’autre décision à l’égard de la candidate.
[71]After determining that the jurisdiction issue must
be reviewed on the standard of reasonableness—because
the interpretation and application of section 69 of the
PSEA are at the heart of the Commission’s mandate and
expertise—the Court found that the candidate’s argument had no merit and that the Commission had the
authority to investigate whether the candidate had committed fraud.
[71]Ayant déterminé que la question de compétence
doit être analysée suivant la norme de la décision raisonnable — puisque l’interprétation et l’application de
l’article 69 de la LEFP sont au cœur du mandat et de
l’expertise de la Commission — la Cour conclut que
l’argument de la candidate n’a aucun mérite et que la
Commission avait le pouvoir de faire enquête pour vérifier si la candidate avait commis de la fraude.
[72]The essence of the Court’s reasoning can be
found at paragraph 15:
[72] L’essentiel du raisonnement de la Cour se retrouve
au paragraphe 15 :
I share the respondent’s opinion. First, it is clear in the preamble to the Act and in the Act in its entirety that Parliament
conferred on the Commission the responsibility to protect
the integrity and impartiality of appointment processes and
to support the merit principle. Second, it seems evident in
Je partage l’avis du défendeur. D’abord, il ressort clairement
du préambule de la Loi et de la Loi dans son ensemble que le
législateur a confié à la Commission la responsabilité de protéger l’intégrité et l’impartialité des processus de nomination
et de soutenir le principe du mérite. D’autre part, il m’apparaît
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada71
reading section 69 that the Commission’s mandate relates
to any fraud that may have been committed in the course of
an appointment process instead of only when a person suspected of fraud is the successful candidate. Furthermore, there
is no reason to conclude that the possibility for the Commission
to “take any corrective action that it considers appropriate”
applies only when it first decides to revoke or to not make
an appointment. I see nothing to suggest that this authority is
dependent on and secondary to an order rendered in accordance with paragraph (a). Instead, I understand from section
69 of the Act that the Commission may not make or revoke an
appointment if the person suspected of fraud is the person
chosen at the end of the appointment process. If so, the
Commission may also take other additional actions that it
considers appropriate. When the person concerned is not the
successful candidate, the Commission may still investigate and
take any corrective action that it considers appropriate. The
authority conferred on the Commission is very broad and gives
it the flexibility to adapt the corrective action to the circumstances specific to each file. [Emphasis in original.]
évident à la lecture de l’article 69 que le mandat de la
Commission a trait à toute fraude susceptible d’avoir été
commise dans le cadre d’un processus de nomination et non
uniquement lorsque la personne soupçonnée de fraude est la
ou le candidat choisi. De plus, rien ne permet de conclure que
la possibilité pour la Commission de « prendre les mesures
correctives qu’elle estime indiquées » ne s’applique que
lorsqu’elle a d’abord décidé de révoquer ou d’éviter une nomination. Je ne vois rien qui laisse entendre que ce pouvoir est
dépendant et secondaire à une ordonnance rendue en vertu de
l’alinéa a). Je comprends plutôt de l’article 69 de la Loi que
la Commission peut éviter ou révoquer une nomination si la
personne soupçonnée de fraude est la personne choisie à l’issue du processus de sélection. Le cas échéant, la Commission
peut aussi prendre d’autres mesures additionnelles qu’elle juge
appropriées. Lorsque la personne visée n’est pas la ou le candidat choisi, la Commission peut quand même faire enquête et
prendre les mesures correctives qu’elle estime indiquées. Le
pouvoir confié à la Commission est très large et lui donne la
flexibilité d’adapter les mesures correctives aux circonstances
propres à chaque dossier. [Souligné dans l’original.]
[73] It is that aspect of the judgment in Seck 1 [first
instance] that is undoubtedly the most contentious today.
The applicant is asking the Court to adopt a different
approach, by arguing that it is wrong in law. The applicant submits that the PSEA preamble does not provide
for amendments to the clear wording of section 69,
which uses the conjunction “and” and not “or”. The
applicant also argues that, contrary to Ms. Seck’s situation, she was not a candidate in any competition and was
not directly involved in the appointment process (she
was not herself a member of the selection board or in
charge of checking the candidate’s references).
Moreover, the candidate was not appointed.
[73] C’est cet aspect du jugement rendu dans Seck 1
[première instance] qui est sans doute le plus litigieux
aujourd’hui. La demanderesse invite la Cour à adopter
une approche différente, en plaidant son caractère erroné
en droit. La demanderesse soumet que le préambule de
la LEFP n’autorise pas la modification du texte clair de
l’article 69 qui utilise la conjonction « and » et non
« or ». De plus, la demanderesse fait également valoir
que contrairement au cas de Mme Seck, elle n’était candidate à aucun concours et elle n’a pas été directement
impliquée dans le processus de nomination (n’étant pas
elle-même membre du jury de sélection, ni chargée de
vérifier les références de la candidate). D’ailleurs, la
candidate n’a pas été nommée.
[74]The respondent relies on the short passage from
Seck 1 first instance quoted above, as well as on his
written submissions to the Federal Court of Appeal (A493-11) [cited above] to maintain that the Commission
had jurisdiction to make the impugned decision. In fact,
the authority to investigate and to take “corrective action” under sections 66 to 69 of the PSEA is plenary.
Even if there was no error, political influence or fraud in
the proposed appointment or appointment of a person in
the public service, the Commission has the latitude and
discretion to sanction any improper conduct, political
interference or fraud by a third party in the appointment
process, whether it is a person who occupies or does not
[74]De son côté, le défendeur se fonde sur le court
passage dans Seck 1 première instance cité plus haut,
ainsi que sur son argumentation écrite à la Cour d’appel
fédérale (A-493-11) [précité] pour soutenir que la
Commis­sion avait compétence pour rendre la décision
contestée. En effet, le pouvoir d’enquête et de prendre
des « mesures correctives » en vertu des articles 66 à 69
de la LEFP est plénier. Même s’il n’y a eu aucune erreur,
influence politique ou fraude dans la proposition de
nomination ou la nomination d’une personne à la fonction publique, la Commission a pleine latitude et
discrétion pour sanctionner toute conduite irrégulière,
toute interférence politique et toute fraude d’un tiers
72
Samatar
occupy a position in the public service, a member of
Parliament or a federal minister, or even a member of
their political staff.
Correct interpretation or just reasonable
interpretation?
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
dans le processus de nomination, qu’il s’agisse d’une
personne occupant ou non un emploi dans la fonction
publique, d’un député ou d’un ministre fédéral, ou encore un membre de leur personnel politique.
Interprétation
raisonnable?
correcte
ou
seulement
[75]The determination of the standard of review that
applies to the assessment of the jurisdiction and powers
granted to the Commission under section 69 of the PSEA
is a question of law that will eventually be decided by
the Federal Court of Appeal. No deference is owed to
the trial Judge in that area.
[75]La détermination de la norme de contrôle qui
s’applique à l’examen de la compétence et des pouvoirs
dévolus à la Commission en vertu de l’article 69 de la
LEFP est une question de droit qui sera éventuellement tranchée par la Cour d’appel fédérale. Le juge
de première instance ne jouit d’aucune déférence en
cette matière.
[76]With respect, a rereading of Dunsmuir, paragraphs 55 to 61 in particular, and the exchanges in
Alberta (Information and Privacy Commissioner) v.
Alberta Teachers’ Association, 2011 SCC 61, [2011] 3
S.C.R. 654, leads me, however, to distance myself
from the position adopted by the Court in Seck 1 first
instance. One must show great caution here. In fact, the
application of the presumption of the standard of rea­
sonableness to a truly jurisdictional issue without prior
review of Parliament’s intent and the specific framework
in which a specialized quasi-judicial or administrative
organization operates seems to me to raise a serious legal question.
[76]Avec égards pour l’opinion contraire, une relecture de l’arrêt Dunsmuir, en particulier les paragraphes
55 à 61, et des échanges dans l’arrêt Alberta (Informa­
tion and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’
Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, m’incite
toutefois à me distancier de la position adoptée par la
Cour dans Seck 1 première instance. Il faut ici faire
preuve de la plus grande prudence. En effet, l’application de la présomption de la norme de raisonnabilité à
une pure question de compétence, sans examen préalable de l’intention du législateur et du cadre particulier
dans lequel opère un organisme administratif ou quasi
judiciaire spécialisé, m’apparaît soulever un sérieux
questionnement en droit.
[77] One of the difficulties in the case at bar arises
also from the fact that, in Seck 1 first instance, it was
specifically argued that the Commission did not have
jurisdiction to launch “an investigation under section 69
of the [PSEA]” (Seck 1 first instance, at paragraph 9).
The legal confusion arises undoubtedly from the fact
that section 69 is not only a jurisdiction-granting provision—if it has reason to believe that fraud may have
occurred in the appointment process, the Commission
may investigate the appointment process—but also a
provision that grants some remedial powers to the
Commission if it is satisfied that fraud has occurred.
[77] L’une des difficultés du cas sous étude provient
également du fait que dans l’affaire Seck 1 première
instance, on plaidait notamment que la Commission
n’avait pas compétence pour déclencher « une enquête
en vertu de l’article 69 de la [LEFP] » (Seck 1 première
instance, au paragraphe 9). La confusion juridique provient sans doute du fait que non seulement l’article 69
est une disposition attributive de compétence — la
Commission peut mener une enquête si elle a des motifs
de croire qu’il pourrait y avoir eu fraude dans le processus de nomination — mais également une disposition
qui accorde certains pouvoirs de réparation de la
Commission lorsqu’elle est convaincue de l’existence
de la fraude.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
Legislative environment
c. Canada73
Environnement législatif
[78] In my view, the issues of jurisdiction or reasonableness cannot adequately be addressed without first
conducting a review of the overall framework that
governs the federal public service. Before describing the
tree and its foliage, it seems more prudent in determining Parliament’s intent to discuss the forest where the
tree grows. You will see that other large trees of different
varieties and colours grow there and indeed create the
beauty of that lovely forest.
[78] À mon avis, on ne peut pas répondre adéquatement à la question de compétence ou de raisonnabilité,
sans d’abord procéder à un examen du cadre global qui
régit la fonction publique fédérale. Avant de décrire
l’arbre et son feuillage, il m’apparaît plus prudent, pour
connaître l’intention du législateur, de vous parler de
la forêt où pousse cet arbre. Vous verrez qu’il y pousse
également d’autres grands arbres, d’une variété et d’une
couleur différentes, et qui font justement la beauté de
cette belle forêt.
[79]Section 69 came into force on December 31,
2005, at the same time as the other PSEA provisions,
which are enacted pursuant to sections 12 and 13 of the
Public Service Modernization Act, S.C. 2003, c. 22
(PSMA), which received Royal Assent on November 7,
2003. That legislation was described as “the single
­biggest change to public service human resources management in more than 35 years” (Government of Canada
communications material, 2005).
[79] L’article 69 est entré en vigueur le 31 décembre
2005, en même temps que les autres dispositions de la
LEFP, qui sont édictées en vertu des articles 12 et 13
de la Loi sur la modernisation de la fonction publique,
L.C. 2003, ch. 22 (LMFP), laquelle a reçu la sanction
royale le 7 novembre 2003. Ce texte législatif a été décrit comme « la transformation la plus profonde de la
gestion des ressources humaines dans la fonction publique en plus de 35 ans » (matériel de communication,
Gouvernement du Canada, 2005).
[80]The PSMA introduced a framework for human
resources modernization in the federal public service,
which also includes a new Public Service Labour Re­
lations Act, S.C. 2003, c. 22, s. 2 (PSLRA). Furthermore,
the PSMA substantially amended the Financial
Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11 (FAA), which
outlines the powers of the Treasury Board and the deputy
heads. Finally, the PSMA amended the Canadian Centre
for Management Development Act [S.C. 1991, c. 16],
renamed the Canada School of Public Service Act [S.C.
2003, c.22, s. 22], which addresses learning and
development.
[80] La LMFP a créé un cadre de modernisation des
ressources humaines dans la fonction publique fédérale,
qui inclut également une nouvelle Loi sur les relations
de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22,
art. 2 (LRTFP). De même, la LMFP modifie substantiellement la Loi sur la gestion des finances publiques,
L.R.C. (1985), ch. F-11 (LGFP), qui encadre les pouvoirs du Conseil du Trésor et des administrateurs
généraux. Enfin, la LMFP modifie la Loi sur le Centre
canadien de gestion [L.C. 1991, ch. 16], renommée Loi
sur l’École de la fonction publique du Canada [L.C.
2003, ch.22, art. 22], qui concerne l’apprentissage et le
perfectionnement.
[81]Among the amendments made by the PSMA, it
must be noted that in 2005 Parliament enacted true
framework legislation applicable to the entire public
sector, also with a preamble; one of the public interest
objectives of the legislation is specifically to maintain
and enhance public confidence in the integrity of federal public servants. I am referring to the Public Servants
Disclosure Protection Act, S.C. 2005, c. 46 (PSDPA),
which came into force in April 2007. The Public Sector
[81]Aux modifications apportées par la LMFP, il faut
souligner l’adoption en 2005 par le Parlement d’une
véritable loi-cadre applicable à l’ensemble du secteur
public, également pourvue d’un préambule, et dont l’un
des objets d’intérêt public vise justement à maintenir et
à accroître la confiance du public dans l’intégrité des
fonctionnaires fédéraux. Je parle ici de la Loi sur la
protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, L.C. 2005, ch. 46 (LPFDAR), qui est entrée
74
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Integrity Commissioner investigates and decides on
matters related to disclosure and reprisal, while the
Public Servants Disclosure Protection Tribunal hears
complaints about reprisals taken as a result of a protected disclosure.
en vigueur en avril 2007. Le Commissaire à l’intégrité
de la fonction publique mène des enquêtes et se prononce sur les cas liés à la divulgation et aux représailles,
alors que le Tribunal de la protection des fonctionnaires
divulgateurs d’actes répréhensibles instruit les plaintes
liées à des représailles subies à la suite d’une divulgation protégée.
[82]It should be noted that the PSDPA is part of
a continuum that starts with the creation of a work
­environment where dialogue on values and ethics is
encouraged, where employees feel at ease raising their
concerns without fear of reprisal and where good conduct is encouraged. In accordance with the PSDPA, the
Minister responsible for the Treasury Board Secretariat
must encourage a public sector environment that is
conducive to the disclosure of wrongdoing. Furthermore,
the Treasury Board must establish a code of conduct
applicable to the entire public sector. Chief executives
must also establish a code of conduct applicable to the
portion of the public sector for which they are responsible. These codes must be consistent with the code of
conduct established by the Treasury Board.
[82]Faut-il le rappeler, la LPFDAR s’inscrit dans
un continuum, qui commence par la création d’un
­environnement de travail où le dialogue sur les valeurs
et l’éthique est encouragé, où les employés se sentent
à l’aise de soulever leurs préoccupations sans crainte
de représailles, et où on encourage la bonne conduite.
En vertu de la LPFDAR, le ministre responsable du
Secrétariat du Conseil du Trésor doit encourager dans
le secteur public un environnement favorable à la di­
vulgation des actes répréhensibles. De plus, le Conseil
du Trésor doit établir un code de conduite applicable
à l’ensemble du secteur public. Les administrateurs
­généraux doivent également établir un code de conduite
applicable à l’organisme dont ils sont responsables.
Ce code doit être compatible avec celui du Conseil
du Trésor.
[83] In a context where Parliament’s intent is to give
a general supervisory power to the Commission to ensure that internal or external appointments are based
exclusively on merit, the Commission understandably
has the authority to revoke the appointment—or not
make the appointment—and, at the same time, can take
any corrective action that it considers appropriate to
re‑establish public confidence when there was an error,
an omission or improper conduct that affected the selection of the person appointed or proposed for appointment
(sections 66 and 67 of the PSEA), or even when the
appointment or proposed appointment was not free from
political influence (section 68 of the PSEA).
[83]Dans une optique où l’intention du législateur est
de confier un pouvoir général de surveillance à la
Commission pour s’assurer que les nominations internes
ou externes soient exclusivement fondées sur le mérite,
on peut comprendre que celle-ci possède le pouvoir de
révoquer la nomination — ou ne pas faire la nomination
— et que du même coup, celle-ci puisse prendre les
mesures correctives qu’elle estime indiquées pour rétablir la confiance du public lorsqu’il y a eu une erreur,
une omission ou une conduite irrégulière qui a influé sur
le choix de la personne nommée ou dont la nomination
est proposée (articles 66 et 67 de la LEFP), ou encore
lorsque la nomination ou la proposition de nomination
ne s’est pas faite indépendamment de toute influence
politique (article 68 de la LEFP).
[84] It will also not be a surprise to anyone that, in
the exercise of the remedial powers under section 69
of the PSEA, Parliament also intended to allow the
Commission, in cases of fraud—whether they involve,
for example, plagiarism or the submission of falsified documents—to revoke an appointment or not make
[84]Personne non plus ne se surprendra que dans
l’exercice des pouvoirs de réparation prévus à l’article 69 de la LEFP, le législateur ait également voulu
permettre à la Commission dans le cas de fraude — qu’il
s’agisse par exemple de plagiat ou de la présentation
de documents falsifiés — de révoquer une nomination
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada75
an appointment, as the case may be. That is what paragraph 69(a) of the PSEA explicitly states. The
only question is whether, following an investigation
where the evidence indicates that there was fraud by a
third party other than the candidate who was appointed
or proposed for appointment, independently of the
power set out in paragraph 69(a), the Commission is
authorized to take any “corrective action” with respect
to the third party.
ou ne pas faire la nomination, selon le cas. C’est ce que
prévoit expressément l’alinéa 69a) de la LEFP. Reste à
savoir si, à la suite d’une enquête, des éléments de preuve
indiquent qu’il y a eu fraude de la part d’une tierce personne autre que le candidat nommé ou qu’on s’apprêtait
à nommer, indépendamment du pouvoir prévu à l’alinéa 69a), la Commission est autorisée à prendre des
« mesures correctives » à l’égard de la tierce personne.
[85] It is not surprising that fraud and the manufacture
of false documents by a public servant to promote his or
her candidacy in an internal appointment process are
unethical and violate the codes of conduct applicable to
federal public servants. Even if public servants are not
appointed to a desired position, they could always be
disciplined by their employer if they committed wrongdoing. However, pursuant to section 9 of the PSDPA,
independently of any punishment authorized by law, a
public servant is subject to appropriate disciplinary action, including termination of employment, if he or she
commits a wrongdoing. That leads me to section 12 [as
am. by S.C. 2003, c. 22, s. 8] of the FAA, which is a very
important statutory provision because it confers on
deputy heads the general power to discipline and terminate public servants who work under their authority.
[85] On ne saurait se surprendre du fait que la fraude
et fabrication de faux documents par un fonctionnaire
aux fins de favoriser sa candidature dans un processus
de nomination interne soit contraire à l’éthique et aux
codes de conduite applicables aux fonctionnaires fédéraux. Même s’il n’est pas nommé au poste convoité, le
fonctionnaire pourra toujours être discipliné par son
employeur s’il a commis un acte répréhensible. Or, en
vertu de l’article 9 de la LPFDAR, indépendamment
de toute peine prévue par la loi, le fonctionnaire qui
commet un acte répréhensible s’expose à des sanctions
disciplinaires pouvant aller jusqu’au licenciement. Cela
m’amène à l’article 12 [mod. par L.C. 2003, ch. 22, art. 8]
sur la LGFP qui est une disposition législative très importante, puisqu’elle confère en effet aux administrateurs
généraux le pouvoir général de discipliner et congédier
les fonctionnaires travaillant sous leur autorité.
[86]The Court’s reasons for judgment in Seck 1 first
instance as well as the respondent’s written submissions
place a great deal of emphasis on the need to maintain
the integrity of the staffing system as justification for the
power to investigate and sanction with respect to other
candidates and third parties, which is what the Com­
mission is claiming. As a result, the Commission is of
the view that it does not have to consider whether
“fraud” had a practical effect on the proposed appointment or appointment of those selected following an
internal or external competition. I doubt whether the
respondent’s position today is consistent with that of
stakeholders in the public service sector.
[86] Les motifs de jugement de la Cour dans Seck 1
première instance, ainsi que l’argumentation écrite du
défendeur, font grand état de la nécessité de préserver
l’intégrité du système de dotation en guise de justification du pouvoir d’enquête et de sanction que revendique
en l’espèce la Commission à l’égard des autres candidats
et des tiers. De ce fait, la Commission estime qu’elle n’a
pas à se demander si la « fraude » a pu avoir un effet
pratique sur la proposition de nomination ou la nomination des personnes nommées à la suite d’un concours
interne ou externe. Je ne suis pas certain que la position
défendue aujourd’hui par le défendeur soit en harmonie
avec la conception que se font les autres intervenants
dans le secteur de la fonction publique.
[87]The PSEA and the PSLRA, both enacted by the
PSMA, provide for a review of legislation, as well as its
administration and application, five years after its entry
into force. The review took place and the results were
[87] La LEFP et la LRTFP, toutes deux édictées par la
LMFP, prévoient un examen des textes législatifs, ainsi
que de leur administration et de leur application, cinq
ans après leur entrée en vigueur. Cet examen a eu lieu et
76
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
made public in a report tabled in Parliament in 2011. In
its Report of the Review of the Public Service
Modernization Act (2003), the Review Team noted the
following at pages 37 and 38:
les résultats ont été rendus publics dans un rapport ayant
été déposé au Parlement en 2011. Dans son Rapport sur
l’examen de la Loi sur la modernisation de la fonction
publique (2003), l’équipe d’examen note à la page 42 :
The [Public Service Commission (Commission)], the Office
of the Chief Human Resources Officer and deputy heads differ in their views about what “ensuring the integrity of the
staffing system” should entail. The boundaries between their
authorities are not always easy to establish, and there is little
consensus on, or comfort with, the resultant need to act in
concert and develop strong relationships. For example, the
Commission noted that, when an error or omission is identified
in the course of an audit, an investigation into alleged fraud or
an investigation into an external appointment, it cannot act
alone to address all aspects of wrongdoing that may be associated with an appointment. Although the Commission may
revoke an appointment or impose conditions on the delegation
to a deputy head, in some instances a wrong may be done by
someone else, such as another employee, a manager or even
[Human Resources (HR)] staff. In such a situation, the responsibility rests with the deputy head to determine follow-up
action, including the possibility and nature of discipline.
La [Commission de la fonction publique] CFP, le Bureau du
dirigeant principal des ressources humaines et les adminis­
trateurs généraux ne s’entendent pas sur la signification de
l’expression « assurer l’intégrité du système de dotation ». Les
limites de leurs pouvoirs respectifs ne sont pas toujours faciles à établir, et il n’existe pas vraiment de consensus sur la
nécessité d’agir en concertation et de nouer des liens solides;
il arrive aussi que les intervenants concernés ne soient pas à
l’aise avec une telle idée. La CFP a par exemple fait remarquer que, lorsqu’une erreur ou une omission a été décelée au
cours d’une vérification, d’une enquête sur une fraude présumée ou d’une enquête sur une nomination externe, elle ne peut
pas s’occuper à elle seule de tous les aspects de l’acte répréhensible pouvant être associés à la nomination. La CFP peut
révoquer une nomination ou assortir de certaines conditions
les pouvoirs délégués à un administrateur général, mais l’acte
répréhensible peut avoir été posé par une autre personne, notamment un employé, un gestionnaire ou même un membre du
personnel des [Ressources Humaines] RH. Dans cette situation, il revient à l’administrateur général de décider de ce qu’il
convient de faire, de déterminer s’il y a lieu de prendre des
mesures disciplinaires et, le cas échéant, d’établir la nature de
ces mesures.
The authorities for the PSC, deputy head and employer are
laid out in not one, but two statutes. In a complex system
where several players have related authorities and the effective response to any single event is often concerted and
collective action, it is essential that the players collaborate to
ensure that the public interest and the integrity of the system
are safeguarded.
Les pouvoirs conférés à la CFP, à l’administrateur général et
à l’employeur sont énoncés dans non pas une, mais deux fois.
Dans un système complexe où plusieurs intervenants ont des
pouvoirs interreliés et où un seul événement peut souvent nécessiter une action commune et concertée, il est essentiel que
les intervenants collaborent pour assurer le respect de l’intérêt
public et préserver l’intégrité du système.
Therefore, the Review Team recommends that:
Par conséquent, l’équipe d’examen formule la recommandation suivante :
3.1 Where the Commission, as a result of an audit or an
investigation, has evidence of errors, omissions, fraud
or other improper conduct on the part of an individual
other than the appointee, it should engage with deputy
heads who are responsible for taking appropriate
­action, including discipline. [Boldface in original.]
3.1 Si, à la suite d’une vérification ou d’une enquête, des
éléments de preuve indiquent qu’il y a eu erreur,
omission, fraude ou conduite irrégulière de la part
d’une personne autre que la personne nommée, la CFP
devrait communiquer avec les administrateurs généraux chargés de prendre les mesures appropriées, y
compris sur le plan disciplinaire. [En caractère gras
dans l’original.]
[88] It should be noted that the case history, which
contains numerous developments—the applicant was
not originally the subject of the investigation—started with “information” sent from the DNR, where
[88]Rappelons que l’histoire dans ce dossier aux
multiples rebondissements — la demanderesse n’était
pas visée à l’origine par l’enquête — commence par
une « information » transmise par le MRN où
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada77
Gisèle Seck, the candidate’s mother, worked. According
to the information in question, false references could
have been provided by the candidate and Ms. M’Kounga,
who both worked at the CRA. That is strangely similar
to the disclosure of possible wrongdoings committed by
two federal public servants in an appointment process.
From the start, it was also clear that someone other than
the candidate had been appointed to both the PWGSC
and DFAIT positions. So why did the Commission not
refer the case to the appropriate deputy head for investigative purposes?
travaillait Mme Gisèle Seck, la mère de la candidate.
Selon l’information en question, des fausses références
auraient pu être fournies par la candidate et
Mme M’Kounga qui travaillaient toutes les deux à l’ARC.
Cela ressemble étrangement à la divulgation d’actes
répréhensibles possiblement commis par deux fonctionnaires fédéraux dans le cadre d’un processus de
nomination. Dès le départ, il était également clair qu’une
autre personne que la candidate avait été nommée à
chacun des postes à TPSGC et au MAÉCI. Alors, pourquoi la Commission n’a-t-elle pas plutôt référé le cas à
l’administrateur général concerné pour fins d’enquête?
[89] It can be argued that the approach taken by the
Commission merely led to an unjustified duplication of
the investigation process surrounding the commission
of a possible wrongdoing by a federal public servant. In
fact, it must be understood that a deputy head cannot
take disciplinary action without personally investigating
and without giving the public servant in question the
opportunity to be heard and to defend him or herself
beforehand. In such a case, it is mandatory to follow the
mechanisms and procedures set out in the PSLRA and
in any applicable collective agreement; in which case
the public servants would be able to challenge the lawfulness of any disciplinary action through a grievance
that could be referred to an adjudicator by the Public
Service Labour Relations Board (King v. Canada
(Attorney General), 2012 FC 488, 409 F.T.R. 216).
Regarding other candidates and third parties, did
Parliament really intend for the Commission to investigate them directly and take corrective action against
them specifically?
[89] On peut argumenter que l’approche prise par la
Commission ne fait qu’aboutir à un dédoublement injustifié du processus d’enquête entourant la perpétration
d’actes possiblement répréhensibles par un fonctionnaire
fédéral. En effet, il faut comprendre qu’un administrateur général ne peut pas prendre de mesures disciplinaires
sans lui-même procéder à une enquête et sans préalablement donner l’occasion au fonctionnaire visé d’être
entendu et de se défendre. Dans un tel cas, il faut obligatoirement suivre les mécanismes et les procédures
prévues à la LRTFP et à toute convention collective
applicable en l’espèce; auquel cas les fonctionnaires
visées pourront contester la légalité de toute mesure
disciplinaire par un grief qui pourra être référé à un arbitre par la Commission sur les relations du travail dans la
fonction publique (King c. Canada (Procureur général),
2012 CF 488). Dans le cas d’autres candidats et de tiers,
le Parlement a-t-il vraiment voulu que la Commission
fasse enquête directement à leur sujet et prennent des
mesures correctives les visant personnellement?
Interpretation of section 69
[90] Invoking the power set out in paragraph 69(b)
of the PSEA, the Commission imposed three “corrective actions” on the applicant: (1) the applicant must
obtain written permission from the Commission before
accepting a position within the public service for a period of three years, without which her appointment
would be revoked; (2) a copy of the impugned decision
and the impugned investigation report would be sent to
her current employer, the Office of the Secretary to the
Interprétation de l’article 69
[90] Invoquant le pouvoir prévu à l’alinéa 69b) de la
LEFP, la Commission, a imposé trois « mesures correctives » à l’encontre de la demanderesse : 1) la demanderesse doit obtenir la permission écrite de la Commission
avant d’accepter un poste au sein de la fonction publique
pour une période de trois ans, faute de quoi sa nomination sera révoquée; 2) une copie de la décision contestée
et du rapport d’enquête contesté sont envoyés à son
employeur actuel, le Bureau du secrétaire du
78
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Governor General; and (3) the impugned investigation
report and any other relevant information would be
sent to the RCMP for the purposes of section 133 of
the PSEA.
gouverneur général; et 3) le rapport d’enquête contesté
et toute information pertinente sont transmis à la GRC
aux fins de l’article 133 de la LEFP.
[91]The applicant argues that the Commission acted
without jurisdiction or otherwise usurped the powers
assigned to it by section 69, which should be read as a
whole. In fact, Parliament’s use of the conjunction “and”,
which is in the English version of paragraph 69(a) of the
PSEA, directly before paragraph 69(b), is not fortuitous.
Furthermore, the same wording is used in paragraphs
66(a), 67(1)(a), 67(2)(a) and 68(a), directly before
paragraphs 66(b), 67(1)(b), 67(2)(b) and 68(b). In this
case, this can only be an ancillary power related to the
revocation of a proposed appointment or appointment.
[91] La demanderesse argumente que la Commission
a agi sans compétence ou a autrement usurpé les pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 69 qu’il faut lire
dans son ensemble. En effet, l’emploi par le législateur
de la conjonction « and » que l’on retrouve dans la
version anglaise de l’alinéa 69a) de la LEFP, directement
avant l’alinéa 69b), n’est pas fortuit. D’ailleurs, on reprend la même formulation aux alinéas 66a), 67(1)a),
67(2)a) et 68a), directement avant les alinéas 66b),
67(1)b), 67(2)b) et 68b). Il ne peut s’agir en l’espèce que
d’un pouvoir de nature accessoire, lié à la révocation
d’une proposition de nomination ou d’une nomination.
[92]As broad as the power to take “corrective action”
under paragraph 69(b) may be, in order for it to be exercised independently of the power set out in paragraph 69(a) to revoke an appointment or not make an
appointment, the conjunction “and” in the English version
would need to be replaced by “or”, and the conjunction
“ou” would need to be added in the French version—
since the conjunction “and” is currently implied if an
attempt is made to reconcile the French version with the
English version. The Commission therefore usurped its
powers and acted without jurisdiction in rendering the
impugned decision. I am inclined to agree with the interpretation proposed by the applicant.
[92]Aussi large que puisse être le pouvoir de prendre
des « mesures correctives » en vertu de l’alinéa 69b),
pour pouvoir être exercé indépendamment du pouvoir
prévu à l’alinéa 69a) de révoquer une nomination ou de
ne pas nommer une personne, il faudrait remplacer dans
la version anglaise la conjonction « and » par « or », et
ajouter dans la version française, la conjonction « ou »
— puisque la conjonction « et » est actuellement sousentendue si l’on tente de réconcilier la version française
avec la version anglaise. La Commission a donc usurpé
ses pouvoirs et agi sans compétence en rendant la décision contestée. Je suis porté à être d’accord avec
l’interprétation que propose la demanderesse.
[93] However, there is no need to express a definitive
opinion on the issue of jurisdiction or reasonableness
today or to base the judgment of the Court allowing the
application for judicial review on such a contentious
aspect that might soon be argued before the Federal
Court of Appeal [A-493-11, the decision has since been
rendered: 2012 FCA 314, [2014] 2 F.C.R. 167] as part
of the appeal in Seck 1 [first instance]. In fact, the issue
of procedural fairness seems determinative to me; as
explained below, there appears to be a flagrant breach
by the Commission, more specifically by its investigator, of the duty to act fairly with respect to the
applicant.
[93]Toutefois, il n’est pas nécessaire d’exprimer une
opinion définitive au sujet de la question de compétence
ou de raisonnabilité aujourd’hui et de faire reposer le
jugement de la Cour accueillant la demande de contrôle
judiciaire sur un aspect aussi litigieux et qui sera possiblement débattu bientôt devant la Cour d’appel fédérale
[A-493-11, l’arrêt a depuis été rendu : 2012 CAF 314,
[2014] 2 R.C.F. 167] dans le cadre de l’appel dans le
dossier Seck 1 [première instance]. En effet, la question
d’équité procédurale m’apparaît déterminante; tel que
ci-après expliqué, on peut parler ici d’une violation
flagrante par la Commission, plus particulièrement par
son enquêteur, de l’obligation d’agir de façon équitable
à l’endroit de la demanderesse.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada79
VI. THE ISSUE OF PROCEDURAL FAIRNESS
VI. LA QUESTION D’ÉQUITÉ PROCÉDURALE
[94]The applicant also claims that the Commission
breached the rules of procedural fairness by not informing her in a timely manner of the true nature of the
investigation, and by not disclosing to her before her
interview the documents and testimony concerning her
directly, which would then be used by the investigator
in the impugned investigation report to incriminate her
and find her guilty of fraud. Moreover, the investigation
of the applicant was unlawful and unfair, and the findings of the investigation are highly biased, especially
since the process adopted by the investigator did not
impartially dispose of the determinative credibility issues in this case in keeping with the applicant’s right to
be heard.
[94]La demanderesse prétend également que la
Commission a violé les règles d’équité procédurale en
ne l’informant pas en temps utile de la véritable nature
de l’enquête, et en ne lui dévoilant pas avant son entrevue les documents et les témoignages la concernant
directement, et qui seront par la suite utilisés par l’enquêteur dans le rapport d’enquête contesté pour
l’incriminer et la trouver coupable de fraude. Au demeurant, l’enquête à l’endroit de la demanderesse était
illégale et inéquitable, et les conclusions de l’enquête
sont fortement biaisées; d’autant plus que le processus
retenu par l’enquêteur ne permettait pas de trancher
impartialement, dans le respect du droit d’être entendu
de la demanderesse, les questions de crédibilité qui sont
déterminantes dans ce dossier.
[95]The respondent readily admits that the Com­
mission’s decision and investigation led to corrective
actions with serious consequences on the employment,
reputation, professional career and opportunities for
advancement in the public service of the three public servants in question. Nevertheless, the respondent
­argues that the applicant was interviewed by the investigator and that the applicant had the opportunity to
comment on her report and recommendations before the
Commission’s final decision, which is sufficient in this
case. In all respects, the procedure was fair and nothing
unlawful occurred in this case. The applicant has only
herself to blame if she attended the interview without
being assisted by a representative or counsel.
[95] Le défendeur reconnaît d’emblée que l’enquête
et la décision de la Commission ont débouché sur des
mesures correctives qui ont de lourdes conséquences
sur l’emploi, la réputation, la carrière professionnelle et
les chances d’avancement dans la fonction publique des
trois fonctionnaires visées. Il n’empêche, le défendeur
fait valoir que la demanderesse a été interviewée par
l’enquêteur et qu’elle a eu l’occasion de commenter son
rapport et ses recommandations avant la décision finale
de la Commission, ce qui est suffisant en l’espèce. À tous
égards, la procédure était équitable et aucune illégalité
n’a été commise en l’espèce. La demanderesse n’a qu’à
s’en prendre à elle-même si elle s’est présentée à l’entrevue sans être assistée par un représentant ou un avocat.
[96] It is appropriate for the standard of correctness
to guide the analysis of the Court with respect to the
alleged breach of the rules of procedural fairness: Belzile
v. Canada (Attorney General), 2006 FC 983, 306 F.T.R.
39 (Belzile). As we know, issues of procedural fairness are resolved on a case-by-case basis, which means
that today, the Court is not bound by the findings of
fact the Court made on this issue in Seck 1 first instance,
at paragraphs 17 to 20, especially since the facts differ
substantially because the applicant was never formally
informed that she was suspected of fraud.
[96] Comme il se doit, c’est la norme de la décision
correcte qui doit guider l’analyse de la Cour au niveau
du bris allégué aux règles d’équité procédurale : Belzile
c. Canada (Procureur général), 2006 CF 983 (Belzile).
Comme on le sait, les questions d’équité procédurale
se règlent au cas par cas, de sorte qu’aujourd’hui, la
Cour ne saurait être liée par les conclusions de fait
auxquelles en est arrivée à ce sujet la Cour dans Seck 1
première instance, aux paragraphes 17 à 20, d’autant
plus que les faits diffèrent sensiblement, la demanderesse n’ayant jamais été avisée formellement qu’elle
était soupçonnée de fraude.
80
Samatar
[97]The content of the duty of fairness varies de­
pending on the context, and consideration must first
be given to the criteria listed by the Supreme Court of
Canada in Baker v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817 (Baker): the nature
of the decision and the process followed in making it;
the statutory scheme; the importance of the decision to
the individuals affected; the legitimate expectations of
the individual affected by the investigation; and respect
for the choices of procedure.
Statutory scheme and the nature of the decision
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[97] Le contenu du devoir d’agir équitablement varie selon le contexte et il faut d’abord considérer les
critères énumérés par la Cour suprême du Canada dans
l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817 (Baker) : nature de
la décision et processus pour y parvenir; régime législatif; importance de la décision pour les personnes visées;
attentes légitimes de la personne affectée par l’enquête;
respect du choix des procédures.
Le régime législatif et la nature de la décision
[98] Section 69 is found in Part 5 of the PSEA, which
includes sections 66 to 73 which address the Commis­
sion’s investigations into appointments, and sections 74
to 87, which deal with complaints that may be referred
to the Public Service Staffing Tribunal, created under
Part 6 [sections 88 to 110] of the PSEA, with respect to
appointments and revocations. We note that investigations conducted by the Commission into appointments
represent an important supervisory tool that helps manage the staffing system and ensure the impartiality of the
public service. Furthermore, the right to make submissions is legislatively recognized when the appointment
or proposed appointment of a person is at issue (section
72).
[98] L’article 69 se retrouve à la partie 5 de la LEFP,
qui comprend d’une part, les articles 66 à 73 traitant
des enquêtes de la Commission sur les nominations, et
d’autre part, les articles 74 à 87 traitant des plaintes relatives aux nominations et aux révocations pouvant être
portées devant le Tribunal de la dotation de la fonction
publique créé en vertu de la partie 6 [articles 88 à 110]
de la LEFP. Rappelons que les enquêtes menées par la
Commission sur les nominations représentent un important outil de surveillance qui aide à gérer le système de
dotation et à assurer le caractère impartial de la fonction
publique. De plus, le droit de présenter des observations
est législativement reconnu lorsque sont en cause la
nomination ou la proposition de nomination d’une personne (article 72).
[99]The manufacture of documents and their misuse
in an appointment process are very serious allegations
that could lead to the candidate being disqualified for
fraud if the appointment process is still in progress or
revocation of the appointment if he or she has already
been appointed. This is clearly stated in section 69 of the
PSEA, which requires that the Commission “investigate” in such a case.
[99] La fabrication de documents et leur utilisation
trompeuse dans le cadre d’un processus de nomination
sont des allégations très graves pouvant entraîner la
disqualification pour fraude du candidat si le processus
de nomination est encore en cours, voire la révocation
de sa nomination si celui-ci a déjà été nommé. C’est ce
qu’énonce clairement l’article 69 de la LEFP, qui exige
la tenue en pareil cas d’une « enquête » de la Commission.
[100] In Belzile, above, the Court decided that the
scheme established under subsections 6(2) and (3) [as
am. by S.C. 1992, c. 54, s. 6] of the former Public Service
Employment Act, R.S.C., 1985, c. P-33, favoured “greater
procedural protection”. Those provisions, even though
written differently, were similar to sections 66 and 67 of
the PSEA, which address situations of error, omission
[100]Dans l’affaire Belzile, précitée, la Cour a décidé
que le régime établi en vertu des paragraphes 6(2) et (3)
[mod. par L.C. 1992, ch. 54, art. 6] de l’ancienne Loi sur
l’emploi de la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33,
militait en faveur d’une « protection procédurale plus
importante ». Ces dernières dispositions, bien que rédigées de façon différente, présentaient des similitudes
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada81
or improper conduct that may affect the selection of the
person appointed or proposed for appointment.
avec les articles 66 et 67 de la LEFP, qui traitent des cas
d’erreur, d’omission ou de conduite irrégulière ayant pu
influer sur le choix de la personne nommée ou dont la
nomination est proposée.
[101] It must also be noted that the decision rendered
by the Commission under section 69 is final and cannot be appealed. The situation is quite different when
an internal appointment is revoked under section 67
(error, omission or improper conduct); the person whose
appointment is revoked may in fact make a complaint
to the Public Service Staffing Tribunal (section 74).
However, the person suspected of fraud will not be in a
position to apply to the Public Service Staffing Tribunal
and call witnesses.
[101] Il faut également noter que la décision rendue
par la Commission en vertu de l’article 69 est finale et
sans appel. La situation est bien différente dans le cas
d’une révocation de nomination interne prononcée en
vertu de l’article 67 (erreur, omission ou conduite irrégulière); la personne dont la nomination est révoquée
peut en effet présenter une plainte au Tribunal de la dotation de la fonction publique (article 74). Toutefois, la
personne soupçonnée de fraude n’aura pas le loisir de
s’adresser au Tribunal de la dotation de la fonction publique et de faire entendre des témoins.
Choice of procedures
expectations
and
legitimate
Choix des procédures et attentes légitimes
[102]The criterion of respect for the choices of procedure is not determinative (Baker, at paragraph 27).
[102] Le critère du respect du choix des procédures
n’est pas déterminant (Baker, au paragraphe 27).
[103] If it is true that the Commission is master of its
own procedure and that its investigations must be conducted as informally and expeditiously as possible
(subsection 70(2) of the PSEA), the Commission still
has, in that respect, all the powers of a commissioner
under Part II [sections 6 to 10] of the Inquiries Act,
R.S.C., 1985, c. I‑11 (subsection 70(2) of the PSEA).
[103] S’il est vrai que la Commission est maître de sa
procédure et que ses enquêtes doivent être menées dans
la mesure du possible sans formalisme et avec célérité
(paragraphe 70(2) de la LEFP), il n’empêche que la
Commission dispose à ce chapitre des pouvoirs d’un
commissaire nommé au titre de la partie II [articles 6 à
10] de la Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I‑11
(paragraphe 70(2) de la LEFP).
[104]The commissioner’s quasi-judicial powers under
the Inquiries Act are very broad. One can speak of inquisitorial powers. Thus, someone who is called as a
witness cannot refuse to appear or to respond to questions addressed to him or her by the commissioner, and
if the individual refuses to appear or to respond, the individual can be found guilty of contempt of court and be
prosecuted criminally.
[104] Or, les pouvoirs quasi judiciaires que possède
un commissaire en vertu de la Loi sur les enquêtes sont
très vastes. On peut parler de pouvoirs de nature inquisitoire. Ainsi, une personne qui est assignée à titre de
témoin, ne peut refuser de comparaître ou de répondre
aux questions que lui adresse le commissaire, et s’il refuse de se présenter ou de répondre, la personne peut
être condamnée pour outrage au tribunal et être poursuivie au criminel.
[105]As can be seen, the exercise of a commissioner’s
powers of compulsion by the Commission’s investigator
greatly facilitates the collection of evidence, in particular, evidence gathered from someone suspected of fraud,
[105] Comme on peut le constater, l’exercice des
pouvoirs de contrainte d’un commissaire par l’enquêteur de la Commission facilite grandement la collection
de la preuve, notamment celle recueillie auprès d’une
82
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
which could incriminate the person when he or she
­testifies before the investigator. However, regardless of
the procedure chosen by the Commission (or its investigator), it is necessary for the investigative means used
in such a case to respect the individual’s legitimate
­expectations in terms of integrity, fairness, respect
and transparency.
personne soupçonnée de fraude, qui pourra s’incriminer
lorsqu’elle témoigne devant l’enquêteur. D’un autre
côté, peu importe la procédure choisie par la Commission
(ou son enquêteur), il est nécessaire que les moyens
d’enquête mis en œuvre en pareil cas respectent les
­attentes légitimes de la personne en termes d’intégrité,
de justice, de respect et de transparence.
[106] In that respect, the mission statement published on the Commission’s Web site clearly states that
“[i]n serving Parliament and Canadians, [the Com­
mission is] guided by and proudly adhere[s] to the
following values”:
[106] À ce chapitre, dans l’énoncé de mission publié
sur le site Web de la Commission, il est clairement indiqué que « [p]our servir le Parlement et les Canadiens,
[la Commission est guidée] par les valeurs suivantes,
auxquelles [elle adhère] avec fierté »:
• Integrity in our actions;
• Intégrité dans nos actes;
• Fairness in our decisions;
• Justice dans nos décisions;
• Respect in our relationships; and
• Respect dans nos relations;
• Transparency in our communication. [Boldface in orginal.]
• Transparence dans nos communications. [En caractère gras
dans l’original.]
[107] Fraud investigations conducted by the Com­
mission are not public. The evidence gathered during
the investigation remains confidential unless the in­
vestigator decides to disclose it to an interested party
or a witness who was summoned to an interview. There
is therefore a quid pro quo to the exercise of the investigator’s absolute power to compel a person suspected
of fraud to testify against his or her will: the investigator
must adhere to the rules of fair play with respect to the
individual. It is not a cat and mouse game with the
­witnesses: beyond the negative inferences that the investigator can draw with respect to a person’s testimony is
the issue of incrimination. Is the person summoned a mere
witness or the principal subject of the investigation?
[107] Les enquêtes que mène la Commission en
­matière de fraude ne sont pas publiques. La preuve recueillie durant l’enquête demeure confidentielle à moins
que l’enquêteur ne décide d’en communiquer la teneur
à une partie intéressée ou un témoin qui a été convoqué
à une entrevue. Il existe donc un quid pro quo à l’exercice du pouvoir absolu de l’enquêteur de contraindre une
personne soupçonnée de fraude à témoigner contre son
gré, c’est que l’enquêteur respecte les règles du « fair
play » à son endroit. Il ne s’agit pas de jouer au chat et à
la souris avec les témoins : au-delà des inférences négatives que l’enquêteur peut tirer à l’endroit du témoignage
d’une personne, il y a la question de l’incrimination. La
personne assignée est elle un simple témoin ou le sujet
principal de l’enquête?
[108]No matter who the witness is, a person summoned to an interview must be made aware of the
suspicions weighing against him or her, and even have
access to documents relevant to the investigation. A
witness must be able to, if applicable, invoke the pro­
tection granted to him or her under section 5 [as am. by
S.C. 1997, c. 18, s. 116] of the Canada Evidence Act,
R.S.C., 1985, c. C-5, even though it no longer seems
really necessary because of section 13 of the Canadian
[108]Tout témoin qu’elle soit, la personne convoquée à une entrevue doit pouvoir connaître les soupçons
pesant contre elle, voire obtenir communication des
documents pertinents à l’enquête. Un témoin doit pouvoir, le cas échéant, invoquer la protection que lui confère
l’article 5 [mod. par L.C. 1997, ch. 18, art. 116) de la Loi
sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5, même
si cela ne semble plus vraiment nécessaire depuis
qu’existe l’article 13 de la Charte canadienne des droits
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
Charter of Rights and Freedoms, being Part I of the
Constitution Act, 1982 [Schedule B, Canada Act 1982,
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44]]
(Charter). On this point, see R. v. Henry, 2005 SCC 76,
[2005] 3 S.C.R. 609.
Distinguishing the Canadian Human Rights
Commission
c. Canada83
et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 [annexe B, Loi de 1982 sur le Canada,
1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]]
(Charte). Voir à ce sujet R. c. Henry, 2005 CSC 76,
[2005] 3 R.C.S. 609.
Distinction avec la Commission canadienne des
droits de la personne
[109]The purpose of sections 66 to 73 of the PSEA is
very different from the complaints and investigation
regime established under the Canadian Human Rights
Act, R.S.C., 1985, c. H-6 (CHRA). Furthermore, the
legitimate expectations of a person who is suspected of
fraud in an investigation conducted under the authority
of section 69 of the PSEA are much greater than in a
discrimination case.
[109] L’objet des articles 66 à 73 de la LEFP est bien
différent du régime de plaintes et d’enquête établi en
vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne,
L.R.C. (1985), ch. H-6 (LCDP). De plus, les attentes
légitimes d’une personne qu’on soupçonne de fraude
lors d’une enquête conduite sous l’autorité de l’article
69 de la LEFP sont beaucoup plus importantes que dans
une affaire de discrimination.
[110]The Commission’s decision pursuant to section
69 of the PSEA is of some consequence. When it makes
an order following an investigation, the Commission
must have more than “reasonable grounds” to believe
that fraud was committed by the individual affected. It
must be “satisfied” of the person’s guilt. Thus, the Court
decided in Challal, at paragraphs 26 to 31, that, in law,
it is the civil standard of proof on a balance of probabilities that must apply when the Commission’s investigator
is asked to determine whether fraud has been committed
by a candidate (F.H. v. McDougall, 2008 SCC 53, [2008]
3 S.C.R. 41, at paragraphs 26 and 40).
[110] La décision de la Commission en vertu de l’article 69 de la LEFP porte à conséquence. Lorsqu’elle rend
une ordonnance à la suite d’une enquête, la Commission
doit avoir plus que des « motifs raisonnables » de croire
qu’une fraude a été commise par l’individu visé. Elle
doit être « convaincue » de sa culpabilité. Ainsi, la Cour
a décidé dans la décision Challal, aux paragraphes 26
à 31, qu’en droit, c’est la norme de preuve civile de la
prépondérance des probabilités qui doit s’appliquer
lorsque l’enquêteur de la Commission est appelé à dé­
terminer si une fraude a été commise par un candidat
(F.H. c. McDougall, 2008 CSC 53, [2008] 3 R.C.S. 41,
aux paragraphes 26 et 40).
[111]The Supreme Court of Canada in Syndicat des
employés de production du Québec et de l’Acadie v.
Canada (Canadian Human Rights Commission), [1989]
2 S.C.R. 879, identified the filtering role that the
Canadian Human Rights Commission (CHRC) plays
under the provisions of the CHRA. In fact, it does not
determine rights, but simply decides if the discrimination complaint should be referred to the Canadian
Human Rights Tribunal.
[111]La Cour Suprême du Canada dans l’arrêt
Syndicat des employés de production du Québec et de
l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits
de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, a bien circonscrit
le rôle de filtre qu’exerce la Commission canadienne des
droits de la personne (CCDP) en vertu des dispositions
de la LCDP. En effet, cette dernière ne tranche pas des
droits, mais décide seulement s’il y a lieu que la plainte
de discrimination soit référée au Tribunal canadien des
droits de la personne.
[112] Justice Sopinka, speaking for the majority,
stated the following in pages 898 and 899:
[112] Le juge Sopinka, parlant au nom de la majorité,
explique aux pages 898 et 899 :
84
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
The investigator, in conducting the investigation, does so as
an extension of the Commission. I do not regard the investigator as someone independent of the Com­mission who will then
present evidence as a witness before the Commission. Rather
the investigator prepares a report for the Commission. This is
merely an example of the principle that applies to admin­
istrative tribunals, that they do not have to do all the work
themselves but may delegate some of it to others. Although
s. 36 does not require that a copy of the report be submitted to
the parties, that was done in this case.
L’enquêteur qui mène l’enquête le fait en tant que pro­
longement de la Commission. Pour ma part, je ne considère
pas l’enquêteur comme une personne indé­pendante de la
Commission qui présente des preuves en témoignant devant
elle. Ce qui arrive plutôt c’est que l’enquêteur établit un rapport à l’intention de la Commission. C’est là simplement une
illustration du principe qui s’applique aux tribunaux administratifs, savoir qu’ils ne sont pas tenus de s’acquitter eux-mêmes
de la totalité de leurs tâches, mais peuvent en déléguer une
partie à d’autres. Bien que l’art. 36 n’exige pas la remise d’une
copie du rapport aux parties, cela a été fait en l’espèce.
Section 36(3) provides for two alternative courses of action
upon receipt of the report. The Commission may either adopt
the report “if it is satisfied” that the complaint has been substantiated, or it may dismiss the complaint if “it is satisfied
that the complaint has not been substantiated”. If the report
is adopted, I presume that it is intended that a tribunal will be
appointed under s. 39 unless the complaint is resolved by settlement. I come to this conclusion because otherwise there
is no provision for any relief to the complainant consequent
on adoption of the report. This aspect of the Commission’s
procedure has been clarified by amendments to the Act (S.C.
1985, c. 26, s. 69). The current version of s. 36(3) is contained in s. 44(3) of the R.S.C., 1985, c. H-6 (as amended
by c. 31 (1st Supp.), s. 64) and now provides that, upon receipt of the report of the investigator, the Commission may
request the appointment of a tribunal if it is satisfied that,
having regard to all the circumstances, an inquiry into the
complaint is warranted.
Le paragraphe 36(3) prévoit deux possibilités sur réception du rapport. La Commission peut adopter le rapport si
elle est « convaincue » que la plainte est fondée ou bien rejeter
la plainte si elle « est convaincue [...] que la plainte n’est pas
fondée ». Je présume que, dans l’hypothèse de l’adoption
du rapport, un tribunal est alors constitué en vertu de l’art. 39,
à moins qu’intervienne un règlement de la plainte. J’arrive
à cette conclusion parce qu’aucun autre redressement n’est
prévu pour le plaignant à la suite de l’adoption du rapport. Cet
aspect de la procédure devant la Commission a été élucidé
par des modifications apportées à la Loi (S.C. 1985, chap. 26,
art. 69). La version actuelle du par. 36(3) se trouve au par. 44(3)
des L.R.C. (1985), chap. H-6 (modifié par chap. 31 (1er supp.),
art. 64) qui dispose que, sur réception du rapport de l’enquêteur, la Commission peut demander la constitution d’un
tribunal si elle est convaincue que, compte tenu des circonstances, l’examen de la plainte est justifié.
The other course of action is to dismiss the complaint. In
my opinion, it is the intention of s. 36(3)(b) that this occur
where there is insufficient evidence to warrant appointment
of a tribunal under s. 39. It is not intended that this be a determination where the evidence is weighed as in a judicial proceeding but rather the Commission must determine whether
there is a reasonable basis in the evidence for proceeding to
the next stage. It was not intended that there be a formal
­hearing preliminary to the decision as to whether to appoint a
tribunal. Rather the process moves from the investigatory
stage to the judicial or quasi-judicial stage if the test prescribed
in s. 36(3)(a) is met. Accordingly, I conclude from the foregoing that, in view of the nature of the Commission’s function
and giving effect to the statutory provisions referred to, it was
not intended that the Commission comply with the formal
rules of natural justice. In accordance with the principles in
Nicholson, supra, however, I would supplement the statutory
provisions by requiring the Commission to comply with the
rules of procedural fairness.
L’autre possibilité est le rejet de la plainte. À mon avis, telle
est l’intention sous-jacente à l’al. 36(3)b) pour les cas où la
preuve ne suffit pas pour justifier la constitution d’un tribunal
en application de l’art. 39. Le but n’est pas d’en faire une décision aux fins de laquelle la preuve est soupesée de la même
manière que dans des procédures judiciaires; la Commission
doit plutôt déterminer si la preuve fournit une justification
raisonnable pour passer à l’étape suivante. L’intention n’était
pas non plus de tenir une audience en règle avant de décider
de l’opportunité de constituer un tribunal. Au contraire, le
processus va du stade de l’enquête au stade judiciaire ou
quasi judiciaire dès lors qu’est rempli le critère énoncé à
l’al. 36(3)a). Je conclus donc de ce qui précède que, compte
tenu de la nature du rôle de la Commission et suivant les dispositions susmentionnées, il n’y a aucune intention d’astreindre
la Commission à l’observation des règles formelles de la justice naturelle. Conformément aux principes posés dans l’arrêt
Nicholson, précité, cependant, je compléterais les dispositions
législatives en exigeant que la Commission observe les règles
de l’équité procédurale.
[113] Furthermore, the judgments rendered by the
Court in Greaves v. Air Transat, 2009 FC 9, 343 F.T.R.
[113]Aussi, les jugements rendus par la Cour dans les
affaires Greaves c. Air Transat, 2009 CF 9, et Murray c.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
9, and Murray v. Canada (Human Rights Commission),
2002 FCT 699, which the respondent relies on, do not
apply in this case. It must also be noted that, in discrimination cases where an investigation is conducted by the
CHRC, the respondent is normally a corporation or a
government institution. Unlike individuals who are investigated under section 69 of the PSEA, employers
accused of discrimination have numerous financial and
human resources at their disposal to contest the discrimination allegations that the victim has made. Moreover,
when the CHRC decides to refer a complaint to the
Canadian Human Rights Tribunal (CHRT), the employer
will have the opportunity to call witnesses and rebut the
allegations of the CHRC if it chooses to be a party before the CHRT.
Significant implications on individuals
c. Canada85
Canada (Commission canadienne des droits de la
­personne), 2002 CFPI 699, qu’invoque le défendeur,
sont inapplicables en l’espèce. Il faut également souligner que dans les affaires de discrimination où une
enquête est menée par la CCDP, le défendeur sera normalement une personne morale ou une institution
fédérale. Or, contrairement aux individus faisant l’objet
d’une enquête en vertu de l’article 69 de la LEFP, les
employeurs accusés de discrimination ont à leur disposition de nombreuses ressources financières et humaines
pour contester les allégations de discrimination dont se
plaint la victime. D’ailleurs, lorsque la CCDP décide
de renvoyer une plainte au Tribunal canadien des droits
de la personne (TCDP), l’employeur aura l’occasion de
faire entendre des témoins et de réfuter les allégations
de la CCDP si celle-ci choisit d’être une partie devant
le TCDP.
Répercussions très importantes sur les individus
[114]The impugned decision and the impugned investigation report negatively and directly affect the public
servants involved in various ways.
[114] La décision contestée et le rapport d’enquête
contesté affectent directement et de façon négative les
fonctionnaires visées, et ce, de diverses manières.
[115] First, regarding their current employment, like
a sword of Damocles, the fact that the Commission sent
the impugned investigation report to the employers is an
invitation for them to, sooner or later, take disciplinary
action against the public servants concerned on the basis
of the analysis and findings in the impugned investigation report.
[115]Tout d’abord, au niveau de leur emploi actuel,
telle une épée de Damoclès, la transmission par la
Commission du rapport d’enquête contesté aux employeurs est une invitation pour qu’ils prennent tôt ou
tard des mesures disciplinaires contre les fonctionnaires
visées sur la base de l’analyse et des conclusions contenues dans le rapport d’enquête contesté.
[116] In passing, one of the fundamental problems in
this case is that the impugned investigation report, that
is, the investigation report dated June 10, 2010, containing the investigator’s analysis and findings, was not
submitted to the applicant for comments before it was
presented to the Commission for final approval. More
will be said about this fatal flaw later.
[116]Au passage, l’un des problèmes fondamentaux
dans ce dossier, c’est que le rapport d’enquête contesté,
c’est-à-dire l’« Investigation Report » daté du 10 juin
2010, contenant l’analyse et les conclusions de l’enquêteur, n’a jamais été soumis préalablement à la deman­
deresse pour commentaires avant sa présentation à la
Commission pour approbation finale. Nous reviendrons
sur ce vice fatal plus loin.
[117] Second, the transfer or advancement opportu­
nities within the public service for the public servants
involved are extremely limited by the condition of obtaining written permission from the Commission to
participate in a competition.
[117]Deuxièmement, les perspectives de transfert
ou de promotion des fonctionnaires visées au sein de la
fonction publique sont sévèrement limitées par la condition de demander la permission écrite de la Commission
pour participer à un concours.
86
Samatar
[118]Third, not only is the impugned investigation
report sent to the RCMP for the purposes of possible
criminal prosecution, but also “any other relevant information” gathered by the Commission. That could mean
the entire investigation record, which includes the testimony of the public servants involved—because the
Commission did not indicate otherwise in its decision.
Section 133 of the PSEA reads as follows:
Fraud
133. Every person who commits fraud in any
appointment process is guilty of an offence punishable on summary conviction.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[118]Troisièmement, non seulement le rapport d’enquête contesté est transmis à la GRC aux fins d’une
poursuite criminelle éventuelle, mais également « toute
information pertinente » recueillie par la Commission.
Aussi bien dire que tout le dossier d’enquête, est visé,
ce qui inclut ici le témoignage des fonctionnaires visées
— la Commission n’ayant donné aucune indication
contraire dans sa décision. L’article 133 de la LEFP se
lit comme suit :
133. Quiconque commet une fraude dans le
cadre d’une procédure de nomination est coupable d’une infraction punissable sur déclaration
de culpabilité par procédure sommaire.
Fraude
[119]The sending of “any other relevant information” to the RCMP also seems like a paradox in this case
because when the impugned decision was made, the
documents and testimony gathered by the investigator
had not been communicated to the public servants
­involved. The applicant would have had to file this application for judicial review and request that they be
filed in the Court’s Registry under rules 317 and 318 [of
the Rules] for her and her counsel to have access to the
said documents and testimony.
[119] La transmission de « toute information pertinente » à la GRC apparaît également comme un paradoxe
dans ce dossier, puisque dans les faits, au moment où la
décision contestée a été rendue, les documents et les
témoignages recueillis par l’enquêteur n’avaient jamais
été communiqués préalablement aux fonctionnaires visées. Il aura fallu que la demanderesse dépose la présente
demande de contrôle judiciaire et exige leur production
au greffe de la Cour en vertu des règles 317 et 318 [des
Règles] pour que la demanderesse et son avocat aient
accès auxdits documents et témoignages.
[120] Furthermore, the lawfulness of sending the
public servants’ incriminating testimony for criminal
prosecution purposes must be seriously questioned. In
fact, section 13 of the Charter is clear: “A witness who
testifies in any proceedings has the right not to have
any incriminating evidence so given used to incriminate that witness in any other proceedings, except in a
prosecution for perjury or for the giving of contradictory evidence.”
[120]De plus, il faut sérieusement s’interroger sur
la légalité de la transmission des témoignages incriminants des fonctionnaires visées, pour fins de poursuite
criminelle. En effet, l’article 13 de la Charte est clair :
« Chacun a droit à ce qu’aucun témoignage incriminant qu’il donne ne soit utilisé pour l’incriminer dans
d’autres procédures, sauf lors des poursuites pour parjure ou pour témoignage contradictoires. »
[121]Fourth, in the letter of transmittal dated
August 10, 2010, of the Commission’s final decision on
corrective actions, the Director of Investigations stated
the following to the applicant:
[121]Quatrièmement, dans la lettre de transmission
en date du 10 août 2010 de la décision finale de la
Commission sur les mesures correctives, la directrice
des enquêtes indique à la demanderesse :
The purpose of this letter is to inform you of the final decision
on corrective actions taken by the Public Service Commission
of Canada (PSC), following its investigation into the appointment process number 2006‑SVC‑IA-HQ-95563.
[traduction] Le but de la présente lettre est de vous informer
de la décision finale prise par la Commission de la fonction
publique du Canada (CFP) sur les mesures correctives, à la
suite de son enquête sur le processus de nomination numéro
2006‑SVC‑IA-HQ-95563.
…
[...]
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada87
As previously advised, the PSC may decide to publish an
­investigation summary, which may include names and personal information. In accordance with section 19 of the Public
Service Employment Regulations, the PSC has the discretionary authority to disclose personal information obtained in
the course of an investigation. The Regulations require that
the PSC consider whether the public interest in disclosure
outweighs privacy interests. Should the PSC consider exer­
cising its discretion with respect to disclosure of personal
information; you will be consulted and given an opportunity
to comment.
Comme nous l’avons précédemment indiqué, la CFP peut
­décider de publier un résumé de l’enquête, qui peut inclure
des noms et des renseignements personnels. Conformément
à l’article 19 du Règlement sur l’emploi dans la fonction pu­
blique, la CFP a le pouvoir discrétionnaire de communiquer
des renseignements personnels obtenus dans le cadre d’une
enquête. Le Règlement exige que la CFP examine si des raisons d’intérêt public l’emportent sur la protection de la vie
privée. Si la CFP devait envisager d’exercer son pouvoir discrétionnaire en matière de communication de renseignements
personnels, vous serez consultée et aurez l’occasion de fournir
vos commentaires.
[122] Canadian case law has traditionally recognized
the central role of work as an element of an individual’s
dignity: Reference re Public Service Employee Relations
Act (Alta.), [1987] 1 S.C.R. 313, at page 368; Evans v.
Teamsters Local Union No. 31, 2008 SCC 20, [2008] 1
S.C.R. 661; Newfoundland (Treasury Board) v. N.A.P.E.,
2004 SCC 66, [2004] 2 S.C.R. 381; Nova Scotia
(Workers’ Compensation Board) v. Martin; Nova Scotia
(Workers’ Compensation Board) v. Laseur, 2003 SCC
54, [2003] 2 S.C.R. 504, at paragraph 104.
[122]D’une part, la jurisprudence canadienne re­
connaît traditionnellement le rôle central du travail en
ce qui a trait à la dignité de la personne : Renvoi relatif
à la Public Service Employee Relations Act (Alb.),
[1987] 1 R.C.S. 313, à la page 368; Evans c. Teamsters
Local Union No. 31, 2008 CSC 20, [2008] 1 R.C.S. 661;
Terre-Neuve (Conseil du Trésor) c. N.A.P.E., 2004 CSC
66, [2004] 2 R.C.S. 381; Nouvelle-Écosse (Workers’
Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse
(Workers’ Compensation Board) c. Laseur, 2003 CSC 54,
[2003] 2 R.C.S. 504, au paragraphe 104.
[123] However, it can be said that the reputation of
the public servants involved is likely to be irrevocably
damaged by the public release of the impugned decision
and the impugned investigation report (even in a summarized form). In fact, it must be noted that summaries
of investigation reports by the Commission may be
published on its Web site. “An honorable reputation is
a second patrimony” (Publilius Syrus, Sentences [Paris:
Les Belles lettres, 2011]); nevertheless, in only a few
seconds, the Web can destroy someone’s reputation with
a single click.
[123]D’autre part, on peut dire que la réputation des
fonctionnaires visées risque d’être irrémédiablement
atteinte par la diffusion publique de la décision contestée
et du rapport d’enquête contesté (ne serait-ce sous la
forme d’un résumé). En effet, faut-il le rappeler, les résumés des rapports d’enquête de la Commission peuvent
être publiés sur son site Web. « Une bonne réputation est
un second patrimoine » (Publilius Syrus, Sentences
[Paris: Les Belles lettres, 2011]); pourtant, en quelques
secondes seulement, le Web peut détruire la réputation
d’une vie d’un seul clic.
[124]The primary asset, if not the sole asset, of a
public servant is his or her integrity. Fraud is the ultimate
accusation that can lead to the highest form of punishment: the loss of confidence by the employer and the
public in the personal integrity of the public servant. In
situations where the Commission decides to disclose the
name of the person involved (disclosure summaries
section), the individual’s personal participation in the
fraud committed is publicly exposed, which, of course,
will have a considerable impact on his or her reputation
and future employment opportunities.
[124]Or, le principal actif, sinon le seul, d’un
­fonctionnaire, c’est son intégrité. La fraude constitue
l’accusation suprême pouvant entraîner la peine capitale : la perte de confiance de l’employeur et du public
dans l’intégrité personnelle du fonctionnaire. Dans le
cas où la Commission décide de dévoiler le nom d’une
personne visée (section des résumés divulgués), sa
participation personnelle à la fraude commise est pu­
bliquement exposée, ce qui bien entendu, aura un impact
considérable sur sa réputation et ses chances d’emploi
futur.
88
Samatar
[125] It is true that, technically speaking, the public servants affected by the impugned order have the
right to be presumed innocent. Nonetheless, in the minds
of the public or an employer—for which the legal subtleties are often incomprehensible—the public servants
affected are “guilty of fraud”, even if their guilt was
not established beyond a reasonable doubt before a
criminal court. Furthermore, certain public summaries
state that the Commission found specific named individuals “to have committed fraud”: Ms. Marin-Vuletic
—investigation report 2010-CSD-00088.10365/
2010-CSD-00089.10367; Ms. Vuletic—investi­
gation ­report 2010-CSD-00088.10366/2010-CSD00089.10368 and Ms. Lavoie—investigation report
2008-IPC-00333.6908.
Finding on the application of the Baker criteria
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[125] Il est vrai que, techniquement parlant, les
­fonctionnaires visées par l’ordonnance contestée ont
le droit d’être présumées innocentes. Il n’empêche,
dans l’esprit du public ou d’un employeur — pour qui
les subtilités d’ordre juridique sont souvent incompréhensibles — les fonctionnaires visées sont « coupables
de fraude », même si leur culpabilité n’a pas été établie
hors de tout doute devant une cour criminelle. D’ailleurs,
dans certains résumés publics, on peut lire que la
Commission « a déclaré coupable de fraude » telle ou
telle personne nommément désignée : Mme MarinVuletic — Rapport d’enquête 2010-CSD-00088.10365/
2010-CSD-00089.10367; M me Vuletic — Rapport
d’enquête 2010-CSD-00088.10366/2010-CSD-00089.
10368 et Mme Lavoie — Rapport d’enquête 2008-IPC00333.6908.
Conclusion sur l’application des critères de
l’arrêt Baker
[126] For all of the above-mentioned reasons, I am of
the opinion that the Commission’s exercise of the power
set out in section 69 of the PSEA justifies “greater procedural protection”. The very seriousness of the grounds
raised in section 69 of the PSEA, that is, fraud, and the
impact on individuals are even more severe than those
noted by the Court in Belzile.
[126] Pour tous les motifs mentionnés plus haut, je
suis d’avis que l’exercice par la Commission du pouvoir prévu à l’article 69 de la LEFP justifie une
« protection procédurale accrue ». La gravité même des
motifs invoqués à l’article 69 de la LEFP, soit la fraude,
et les conséquences sur les individus sont encore plus
sévères que celles ayant été notées par la Cour dans
l’affaire Belzile.
[127]After weighing each of the factors listed in
Baker, I find that the procedure put in place by the
Commission, more specifically with respect to the investigation phase—which is crucial—does not respect
the legitimate expectations of individuals suspected of
fraud and is seriously flawed. In the applicant’s case, the
evidence on the failure to comply with the principles of
procedural fairness is overwhelming, and one has to
wonder how the respondent, on behalf of the
Commission, can defend the indefensible before the
Court, even in the name of public interest.
[127]Ayant pondéré chacun des facteurs énumérés à
l’arrêt Baker, j’en viens à la conclusion que la procédure
mise en place par la Commission, plus particulièrement au niveau de la phase d’enquête — qui est cruciale
— ne respecte pas les attentes légitimes des personnes
soupçonnées de fraude et est gravement déficiente. Dans
le cas de la demanderesse, les preuves de non-respect
des principes d’équité procédurale sont accablantes, et
c’est à se demander, comment le défendeur, au nom de
la Commission, peut se permettre de défendre devant
la Cour l’indéfendable, et ce, même au nom de l’inté­
rêt public.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
Evidence in the record
c. Canada89
Preuves au dossier
[128]The only sworn evidence on the conduct of
the investigation is the applicant’s detailed affidavit
dated October 17, 2010, which must be read in light
of the material that is reproduced in the two volumes
of the certified record filed by the Commission on
October 6, 2010, following the request made under
rules 317 and 318.
[128]La seule preuve assermentée touchant la
conduite de l’enquête se trouve à être l’affidavit circonstancié de la demanderesse en date du 17 octobre 2010,
et qu’il faut lire à la lumière des documents qui sont
reproduits dans les deux volumes du dossier certifié
produit par la Commission le 6 octobre 2010, suite à la
demande formulée en vertu des règles 317 et 318.
[129] In respect of the breach of procedural fairness, I find the applicant entirely credible. In particular,
I ­accept the allegations in paragraphs 10 to 15, 20 and
21 of her affidavit, which are not contradicted by the
documentary evidence in the record.
[129] Sur la question de la violation de l’équité
­procédurale, je trouve la demanderesse entièrement
crédible. En particulier, j’accepte notamment les allégations aux paragraphes 10 à 15, 20 et 21 de son affidavit
et qui ne sont pas contredites par la preuve documentaire au dossier.
[130] In this case, I have no reason to believe that the
applicant is not telling the truth before this Court. I also
accept that the personal or relevant information that
could incriminate her was gathered by the investigator
from DFAIT without her knowledge and without her
being informed of the suspicions weighing against her.
I also accept that it was only when she read the final
report sent on June 10, 2010 (impugned investigation
report), that the applicant truly learned that the purpose
of the investigation, apparently conducted from August
16, 2009, to April 27, 2010, was also to determine
whether she, specifically, had committed fraud.
[130] En l’espèce, je n’ai aucune raison de croire que
la demanderesse ne dit pas la vérité devant cette Cour.
J’accepte aussi que de l’information personnelle ou
pertinente pouvant l’incriminer a été recueillie par
l’enquêteur auprès du MAÉCI, hors sa connaissance, et
sans qu’elle ait été informée des soupçons pesant contre
elle. J’accepte également que c’est seulement au moment
où elle a pris connaissance du rapport final transmis
le 10 juin 2010 (le rapport d’enquête contesté) que la
­demanderesse a véritablement su que l’enquête, apparemment conduite du 16 août 2009 au 27 avril 2010,
avait également pour objet de déterminer si elle avait
personnellement commis une fraude.
[131] I also accept that during the interview the applicant provided a version of the facts to the investigator
that she, at the time, could “supervise” the candidate’s
work even if she did not have the title of her “supervisor”. Nevertheless, the investigator did not contact the
applicant’s “managers”, which would have enabled her
to gather essential information on her tasks and which
was likely to corroborate the information she had provided as part of the investigation.
[131] J’accepte également que la demanderesse a
­offert lors de l’entrevue une version des faits à l’enquêteur, selon laquelle elle pouvait à l’époque « superviser »
le travail de la candidate, et ce, même si elle n’était pas
sa « superviseure » en titre. Pourtant, l’enquêteur n’a pas
eu de contact avec les « gestionnaires » de la demanderesse, ce qui lui aurait permis de recueillir des
informations essentielles sur ses tâches et qui étaient de
nature à corroborer les informations qu’elle avait fournies dans le cadre de l’enquête.
[132] I also accept that the evidence of fraud—contradicted by the applicant’s testimony—accepted by the
investigator is based on what the applicant may have
said to Ms. Cousineau, and, specifically, on what she
stated in her handwritten notes (hearsay evidence, the
[132] J’accepte également que la preuve de fraude
— contredite par le témoignage de la demanderesse —
retenue par l’enquêteur, repose sur ce qu’aurait pu dire
la demanderesse à Mme Cousineau, et plus particulièrement sur ce qu’elle a consigné dans ses notes manuscrites
90
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
reliability of which was never really established).
Nevertheless, the investigator did not disclose the relevant documents and Ms. Cousineau’s testimony (or even
a summary of it) before the interview.
(une preuve par ouï-dire dont la fiabilité n’a jamais été
vraiment établie). Pourtant, l’enquêteur n’a jamais
communiqué avant l’entrevue les documents pertinents
et le témoignage de Mme Cousineau (sinon un résumé
de celui-ci).
[133]Today, the respondent would like the Court to
accept the fact, much disputed according to the evidence, that, supposedly, [translation] “the Commission
never changed its mandate”. Even if that is true, there
were very serious breaches to procedural fairness. In
fact, the Commission completely lacked transparency,
and the actions taken by the investigator, while being a
source of substantial injustice to the applicant, seriously
damaged the integrity of the investigation conducted
in this case.
[133] Le défendeur veut aujourd’hui faire accepter par
la Cour le fait très contesté selon la preuve, que, soidisant, « la Commission n’a jamais changé de mandat ».
Même si cela est vrai, il y a eu de très graves accrocs à
l’équité procédurale. Dans les faits, la Commission a
totalement manqué de transparence et les actes posés par
l’enquêteur, tout en étant source d’une grave injustice à
l’endroit de la demanderesse, portent gravement atteinte
à l’intégrité de l’enquête menée dans cette affaire.
Notice of investigation not involving the
applicant specifically
Avis d’enquête ne visant pas spécifiquement la
demanderesse
[134] On June 5, 2009, Marième Seck (candidate) was
formally informed that an investigation would be taking
place to determine whether she had committed fraud. The
notice of investigation, signed by Suzanne Charbonneau,
Director at the Commission’s Investigations Directorate
(Director), specified that the investigation would deal
with the following allegations:
[134] Le 5 juin 2009, Mme Marième Seck (candidate),
est formellement avisée qu’une enquête aura lieu pour
déterminer si elle a commis une fraude. L’avis d’enquête,
signé par Mme Suzanne Charbonneau, Directrice à la direction des enquêtes de la Commission (directrice), précise
que l’enquête portera sur les allégations suivantes :
[translation] There is reason to believe that fraudulent
­documents were submitted as part of these two appointment
processes. More specifically, it would seem that the written
references provided about you by Rose M’Kounga were written in whole or in part by your mother, Gisèle Seck, or yourself.
Please find attached a copy of the information received.
Il y a des motifs de croire que des documents frauduleux
auraient été soumis dans le cadre de ces deux processus de
nomination. Plus particulièrement, il semblerait que les références écrites fournies à votre sujet par Rose M’Kounga ont en
fait été rédigées en tout ou en partie par votre mère, Gisèle Seck
ou par vous-même. Vous trouverez en pièce jointe copie de
l’information reçue.
[135]The Commission also sent a copy of the notice
of investigation to PWGSC (the interested employer),
which was treated as an interested party throughout the
investigation concerning internal appointment process
2006‑SVC‑IA-HQ-95563, the purpose of which was to
fill an ES-5 level analyst position. In fact, the interested
employer was specifically asked by the investigator to
review and comment on the revised factual report dated
April 29, 2010, as well as the corrective actions proposed on June 28, 2010, by the investigator following
[135] La Commission a également transmis copie de
l’avis d’enquête à TPSGC (employeur intéressé), qui a
été traité comme une partie intéressée tout au long de
l’enquête visant le processus de nomination interne
2006‑SVC‑IA-HQ-95563, qui visait à combler un poste
d’analyste de niveau ES-5. Dans les faits, l’employeur
intéressé a été notamment invité par l’enquêteur à réviser et commenter le rapport factuel modifié du 29 avril
2010, ainsi que les mesures correctives proposées le 28
juin 2010 par l’enquêteur, suite à la transmission de son
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada91
the transmittal of her final investigation report on
June 10, 2010 (impugned investigation report).
rapport d’enquête final en date du 10 juin 2010 (rapport
d’enquête contesté).
[136]As will be seen below, the applicant was not
entitled to such notice and was treated differently since
the Commission’s investigator decided to change the
rules of the game at the very end of the investigation
process, to the detriment of her duty to act fairly and the
applicant’s legitimate hopes, which warrants the intervention of the Court (El-Helou v. Courts Administration
Service, 2012 FC 1111).
[136] Comme nous le verrons plus loin, la demanderesse n’aura pas droit à un tel avis et elle sera traitée de
façon différente, alors que l’enquêteur de la Commission
décidera de modifier les règles de jeu à la toute fin du
processus d’enquête, et ce, au détriment de son obligation d’agir de façon équitable et des espérances légitimes
de la demanderesse, ce qui justifie l’intervention de la
Cour (El-Helou c. Service administratif des tribunaux
judiciaires, 2012 CF 1111).
Legitimate hopes of the person suspected of
fraud
Espérances légitimes de la personne soupçonnée de fraude
[137]As of June 5, 2009, the candidate was also informed via the notice of investigation of her right to be
represented throughout the investigation by a person of
her choice, while it was up to the person in charge of the
investigation to establish the most appropriate approach
for the conduct of the investigation. The applicant did
not receive the same treatment and was excluded from
the investigation process.
[137]Dès le 5 juin 2009, la candidate est également
avisée par l’avis d’enquête de son droit d’être représentée tout au long de l’enquête par une personne de son
choix, alors qu’il incombera à la personne chargée de
l’enquête d’établir quelle approche semble plus appropriée pour mener l’enquête. La demanderesse n’a pas eu
le même traitement et a été tenue à l’écart du processus
d’enquête.
[138] In fact, the Commission’s investigation was
conducted in the form of “individual interviews” by
Marie La Terreur, Manager, Investigations Support
(­investigator). Reference is made to interviews, but
reference should instead be made to formal questioning
sessions at which the person summoned is sworn and
cannot refuse to answer the investigator’s questions.
From the start, the investigator confirmed that she would
prepare separate reports for each appointment process:
(1) a factual report addressing the highlights revealed
during the interviews; and (2) a final report containing
her conclusions and recommendations.
[138]Dans les faits, l’enquête de la Commission a été
menée sous forme d’« entrevues individuelles » par Mme
Marie La Terreur, Gestionnaire, soutien aux enquêtes
(l’enquêteur). On parle d’entrevues, mais il faut plutôt
parler d’interrogatoires formels où la personne convoquée est assermentée et ne peut pas refuser de répondre
aux questions de l’enquêteur. Dès le début, l’enquêteur
confirme qu’elle préparera des rapports distincts pour
chaque processus de nomination : 1) un rapport factuel
faisant état des faits saillants révélés lors des entrevues;
et 2) un rapport final contenant les conclusions et les
recommandations de l’enquêteur.
[139]There was therefore no indication that the
­investigation could also involve the applicant, as the
impugned investigation report suggests. In fact, on
August 6 and September 2, 2009, the investigator heard
the respective evidence from the manager responsible
for the appointment process, Franckel Meus, and from
Ms. Cousineau, who was responsible for verifying some
of the references submitted as part of the appointment
[139] Rien ne laissait donc présager que l’enquête
pouvait porter également sur la demanderesse comme le
laisse entendre le rapport d’enquête contesté. Dans les
faits, l’enquêteur a recueilli le 6 août et le 2 septembre
2009 les témoignages respectifs du gestionnaire res­
ponsable du processus de nomination, Franckel Meus,
et de Mme Cousineau, qui était chargée de vérifier certaines des références soumises dans le cadre du
92
Samatar
process. The investigator then confronted the candidate
and Ms. M’Kounga, who were questioned on October 7
and December 1, 2009. On those two occasions, the
candidate and Ms. M’Kounga were accompanied by a
representative who, inter alia, raised the Commission’s
lack of jurisdiction. All the individuals were questioned
under oath.
Factual report dated January 20, 2010
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
processus de nomination. Puis, l’enquêteur a confronté
la can­didate et Mme M’Kounga, qui ont été interrogées
les 7 octobre et 1er décembre 2009. À ces deux occasions, la candidate et M me M’Kounga étaient
accompagnées d’un représentant qui a notamment soulevé l’incom­p étence de la Commission. Tous les
individus ont été interrogés sous serment.
Rapport factuel du 20 janvier 2010
[140] On January 20, 2010, as announced by the investigator, the “factual report” that summarizes the
relevant facts of the investigation that emerged from the
interviews was sent to the candidate, Ms. M’Kounga,
Mr. Meus and Ms. Cousineau. In passing, there is no
need to determine, as the candidate alleged in the other
applications for judicial review, whether the investigator
should have contacted her mother and obtained another
version from her; she had apparently left Canada in
August 2009 to live in Africa.
[140] Le 20 janvier 2010, tel qu’annoncé par l’en­
quêteur, le « rapport factuel » qui résume les faits
pertinents à l’enquête ressortant des entrevues est transmis à la candidate, à Mme M’Kounga, à M. Meus et à
Mme Cousineau. Au passage, il n’est pas nécessaire de
déterminer, comme l’allègue la candidate dans les autres
demandes de contrôle judiciaire, si l’enquêteur aurait dû
rejoindre et recueillir autrement la version de sa mère
qui avait apparemment quitté le Canada en août 2009
pour vivre en Afrique.
[141] Under the “Purpose of the Investigation” heading, the investigator specified the following:
[141] Sous le titre « Purpose of the Investigation »,
l’enquêteur précise :
The purpose of this investigation, undertaken pursuant to section 69 of the Public Service Employment Act (PSEA), was to
determine if fraud has occurred during internal appointment
process 2006‑SVC‑IA-HQ-95563, held by the Department of
Public Works and Government Services Canada to fill a position of Analyst, at the ES‑5 group and level. In particular, it is
alleged that references provided by Rose M’Kounga concerning Ms. Marième Seck, a candidate in the appointment process,
may have been written by the candidate’s mother, Gisèle Seck.
[traduction] Le but de cette enquête, menée en application
de l’article 69 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP), était de déterminer si une fraude a été commise
au cours du processus de nomi­nation interne 2006‑SVCIA‑HQ-95563, tenu par le ministère des Travaux publics et
Services gouvernementaux Canada en vue de pourvoir un
poste d’analyste de groupe et de niveau ES–5. En particulier,
il est allégué que les références fournies par Rose M’Kounga
concernant Mme Marième Seck, candidate dans le processus
de nomination, auraient été écrites par la mère de la candidate, Gisèle Seck.
[142] Under the “Purpose of the Factual Report” heading, the investigator specified the following:
[142]D’autre part, sous le titre « Purpose of the
Factual Report », l’enquêteur précise :
This factual report is disclosed to persons affected by the investigation so that they can provide their comments or any
additional information that they believe is relevant.
[traduction] Ce rapport factuel est communiqué aux personnes touchées par l’enquête afin qu’elles puissent présenter
leurs observations ou toute information supplémentaire
qu’elles jugent pertinente.
[143]At the hearing before the Court, counsel for
the respondent argued that an inference could be
drawn from certain passages of the factual report dated
January 20, 2010, that the applicant was also suspected
[143] À l’audience devant la Cour, l’avocate du dé­
fendeur a fait valoir qu’on pouvait inférer de certains
passages du rapport factuel du 20 janvier 2010 que la
demanderesse était également soupçonnée de fraude et
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada93
of fraud and that the investigation was not complete. I
do not share this view. First, the investigator did not
send her factual report to the applicant. Second, upon
reading the letters dated January 20, 2010, it is clear
that the investigation was complete and that the investigator was ready to move to the second announced phase
(analysis and conclusions).
que l’enquête n’était pas complétée. Je ne suis pas de cet
avis. D’une part, l’enquêteur ne transmet pas son rapport
factuel à la demanderesse. D’autre part, à la lecture des
lettres du 20 janvier 2010, on voit bien que l’enquête est
complétée et que l’enquêteur s’apprête à passer à la
deuxième phase annoncée (analyse et conclusions).
[144] In fact, in the letters dated January 20, 2010, the
candidate and Ms. M’Kounga (and Ms. Cousineau and
Mr. Meus on the employer’s side) were asked to send
their comments before February 5, 2010. Ms. Cousineau
and Mr. Meus did not respond to the request. The candidate and Ms. M’Kounga, through their representative,
made certain comments on the questionnaire that
Ms. M’Kounga had completed in November 2007,
without prejudice to the Commission’s lack of jurisdiction. The comments that were made had absolutely
nothing to do with the applicant.
[144] En effet, dans les lettres du 20 janvier 2010, on
invite la candidate, Mme M’Kounga, et Mme Cousineau
et M. Meus du côté de l’employeur à transmettre leurs
commentaires avant le 5 février 2010. Mme Cousineau et
M. Meus ne répondent pas à l’invitation. De leur côté,
la candidate et Mme M’Kounga, par l’entremise de leur
représentant, apportent certaines précisions de fait touchant le questionnaire complété en novembre 2007 par
Mme M’Kounga, sans préjudice à l’absence de compétence de la Commission. Les précisions apportées n’ont
absolument rien à voir avec la demanderesse.
Evidence of bad faith
Preuve de mauvaise foi
[145] In a dramatic turn of events, on March 10, 2010,
a notice to appear at an interview with the investigator
on March 23, 2010, was sent via e-mail to the applicant.
That succinct message from Linda Constant, Case
Management Officer with Investigations in the
Commission (officer), simply included the following:
[translation] “details to follow”.
[145] Coup de théâtre, le 10 mars 2010, une convocation à se présenter à une entrevue le 23 mars 2010 devant
l’enquêteur est adressée par courriel à la demanderesse.
Dans cette missive laconique de Mme Linda Constant,
Agent de Gestion de cas à la Direction des enquêtes de
la Commission (agent), il est seulement indiqué que
« [l]es détails suivront ».
[146] Only the investigator could have explained
this sudden reversal of position; the issue was never
really addressed in either one of her reports. However,
it is clear from the evidence in the record that the
Commission’s investigator had a hidden agenda. In fact,
the investigator was very careful not to reveal to the
applicant, in a timely manner, her intentions and the evidence that she had already collected. Not only did the
investigator lack transparency, but the series of events
suggests that she acted in bad faith.
[146] Seul l’enquêteur aurait pu expliquer ce revirement subit de position; la question n’est jamais vraiment
abordée dans l’un ou l’autre de ses rapports. Toutefois,
il est clair selon la preuve au dossier que l’enquêteur
de la Commission avait un « agenda caché » — si l’on
peut se permettre d’emprunter ce calque tiré de la langue anglaise. En effet, l’enquêteur s’est bien gardé de
révéler en temps utile à la demanderesse ses intentions
et les preuves qu’il avait déjà recueillies. Non seulement
l’enquêteur a-t-il manqué de transparence, mais la suite
des choses permet de conclure qu’il a agi de mauvaise foi.
[147]The applicant explained in her affidavit that
she did try to obtain relevant details with respect to her
notice to appear before the investigator, but to no avail;
all of her efforts were unsuccessful. In another brief
[147] La demanderesse explique dans son affidavit
qu’elle a bien tenté d’obtenir des détails pertinents au
sujet de sa convocation devant l’enquêteur, mais peine
perdue, toutes ses démarches se sont soldées par un
94
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
e-mail, this one dated March 29, 2010, the Commission
officer’s only response was this:
échec. Dans un autre courriel laconique, celui-là du
29 mars 2010, l’agent de la Commission lui offre pour
toute réponse :
This pertains to the ongoing investigation of Aida
Marième Seck. I am not permitted to give you the details,
however, you are requested to present yourself for an interview. Please confirm your availability as well as the language
you wish to be interviewed in. If you decide on representation,
please inform of the person’s name and title.
[traduction] La présente se rapporte à l’enquête en cours
mettant en cause Aida Marième Seck. Je ne suis pas autorisé à
vous donner les détails; cependant, vous êtes priée de vous
présenter à une entrevue. Veuillez confirmer votre disponibilité
ainsi que la langue dans laquelle vous souhaitez être interviewée. Si vous décidez d’être représentée, veuillez nous faire
connaître le nom et le titre de votre représentant.
Your cooperation in this matter is appreciated.
Nous vous remercions vivement de votre coopération à ce
sujet.
[148]Two days later, on March 31, 2010, the officer
sent an official notice to appear to the applicant. She
had to appear without fail before the investigator on
April 27, 2010. The notice to appear still did not say exactly why the applicant was being summoned, other than
that an investigation was being conducted under section 69 of the PSEA.
[148]Deux jours plus tard, le 31 mars 2010, l’agent
transmet une convocation officielle à la demanderesse.
Celle-ci devra se présenter sans faute devant l’enquêteur
le 27 avril 2010. L’avis de convocation ne dit toujours
pas pourquoi au juste la demanderesse est convoquée,
sinon qu’une enquête est conduite en vertu de l’article 69 de la LEFP.
Insufficiency of the notice to appear at the
interview
Lacunes de l’avis de convocation à l’entrevue
[149]At the hearing before this Court, counsel for the
respondent stated emphatically that the official notice to
appear was sufficient in this case because it contained
the following information:
[149] À l’audition devant cette Cour, l’avocate du
défendeur a soutenu avec force que l’avis de convocation officiel était suffisant en l’espèce parce qu’on y
retrouve les mentions suivantes :
At the end of the investigation, the investigator will come
to a conclusion on the matter. The investigator may make
­negative or adverse findings regarding any person involved
regarding any person involved in the process or matter
under investigation.
[traduction] À la fin de l’enquête, l’enquêteur en arrivera
à une conclusion sur la question. L’enquêteur peut tirer
des conclusions négatives ou défavorables concernant toute
personne impliquée dans le processus ou l’affaire faisant
l’objet de l’enquête.
You may be represented or accompanied by a person of your
choice. This person may be a union representative, a friend, a
lawyer etc. If you decide that you want to be represented or
accompanied by someone, please ensure that this person is
available at the time and on the day mentioned above and inform us as soon as possible of this person’s name and title.
Vous pouvez être représentée ou accompagnée par une personne de votre choix. Cette personne peut être notamment un
représentant syndical, un ami ou un avocat. Si vous décidez
d’être représentée ou accompagnée par quelqu’un, veuillez
vous assurer que cette personne est disponible à l’heure et à la
date mentionnées ci-dessus et nous informer dès que possible
du nom et du titre de cette personne.
The proceedings will be recorded and testimonies will be
rendered under a solemn affirmation or oath. If you wish to
testify under oath, you are required to bring with you a holy
book or artifact of your choice (such as a Bible, a Koran etc.).
Otherwise, a solemn affirmation will be administered.
Les procédures seront enregistrées et les témoignages seront
rendus sous affirmation solennelle ou sous serment. Si vous
souhaitez témoigner sous serment, vous êtes tenue d’apporter
un livre saint ou un objet de votre choix (comme une Bible, le
Coran, etc.). Sinon, une affirmation solennelle sera administrée.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada95
If you intend to present or to refer to documents, please bring
2 additional copies of these documents with you.
Si vous avez l’intention de présenter des documents ou de vous
y référer, veuillez apporter deux copies supplémentaires de ces
documents avec vous.
[150]The notice to appear dated March 31, 2010, is
clearly insufficient. It must be stated again that it in no
way mentions that the Commission suspected the applicant of fraud at that time. Furthermore, the general
information given by the respondent is the same information that is in all of the Commission’s notices to
appear at an interview, whether or not the person summoned is suspected of fraud. Moreover, a similar notice
to appear was addressed to the candidate for her interview on December 1, 2009, and the investigator also
read a warning that was almost identical to the wording
of the notice dated March 31, 2010, before starting to
question Ms. Cousineau, Ms. M’Kounga and the candidate on September 2, October 7 and December 1, 2009.
[150] L’avis de convocation du 31 mars 2010 est
nettement insuffisant. Faut-il le répéter, celui-ci ne
mentionne d’aucune manière que la Commission soupçonne alors la demanderesse de fraude. D’autre part, les
mentions générales invoquées par le défendeur sont
celles que l’on retrouve dans tous les avis de convocation à une entrevue de la Commission, que la personne
convoquée soit ou non soupçonnée de fraude. D’ailleurs,
une convocation semblable avait été adressée à la candidate pour son entrevue du 1er décembre 2009, alors que
l’enquêteur avait également lu une mise en garde à peu
près identique au texte de l’avis du 31 mars 2010 avant
que ne débute les interrogatoires de Mme Cousineau,
Mme M’Kounga et la candidate, les 2 septembre, 7 ­octobre
et 1er décembre 2009.
Failure to communicate essential evidence before the applicant’s interview
Défaut de communiquer des éléments de preuve
essentiels avant l’entrevue de la demanderesse
[151] In the alternative, the respondent maintains
that the insufficiency of the notice dated March 31,
2010, caused no prejudice to the applicant. In fact, he
states that she had every opportunity to give her own
version of the facts during the interview with the investigator on April 27, 2010, if not after the investigator
sent her a copy of her revised factual report dated
April 29, 2010, for comments. By consulting that document and the differing explanations, the respondent
argues that the nature of the investigation should have
been obvious given that Ms. Cousineau herself had
­indicated that the applicant had been Ms. Seck’s supervisor. Once again, this is a truncated argument that does
not take the reality into consideration and unfortunately
does not hold water.
[151]De façon subsidiaire, le défendeur soutient que
l’insuffisance de l’avis du 31 mars 2010 n’a causé aucun
préjudice à la demanderesse. En effet, on affirme que
cette dernière a eu tout le loisir de présenter sa propre
version des faits durant l’entrevue avec l’enquêteur le
27 avril 2010, sinon après que l’enquêteur lui ait transmis pour commentaires copie de son Rapport factuel
révisé en date du 29 avril 2010. En consultant ce dernier
document et les explications divergentes, le défendeur
plaide que la nature de l’enquête aurait dû être évidente,
vu que Mme Cousineau avait elle-même indiqué que la
demanderesse était la superviseure de Mme Seck. Encore
une fois, il s’agit d’une argumentation tronquée qui ne
tient pas compte de la réalité et qui ne tient malheureusement pas la route.
[152]At the outset, it is important to reject any
­suggestion by the respondent that the procedure put in
place by the investigator was consistent with the legitimate expectations of a person suspected of fraud. The
evidence in the record shows that the investigator meticulously prepared each interview that was conducted
in the case. In fact, Ms. La Terreur had a well‑thought‑out
[152] Il faut d’emblée écarter toute suggestion du
défendeur que la procédure mise en place par l’enquêteur était conforme aux attentes légitimes d’une personne
qu’on soupçonne alors de fraude. La preuve au dossier
révèle que l’enquêteur a minutieusement préparé chacune des entrevues qui ont été conduites dans le dossier.
En effet, Mme La Terreur avait un plan de match bien
96
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
game plan when she questioned the applicant on
April 27, 2010. Not only did the investigator not want
to disclose her suspicions in advance, but she kept two
trump cards that she had every intention of using in the
interview and thereafter against the applicant.
arrêté lorsqu’elle a interrogé la demanderesse le
27 avril 2010. Non seulement l’enquêteur ne voulait
pas dévoiler à l’avance ses soupçons, mais elle gardait
dans son jeu deux cartes maîtresses qu’elle avait bien
l’intention d’utiliser à l’entrevue et par la suite contre
la demanderesse.
[153] Remember that in 2007 Ms. Cousineau was
in charge of verifying some of the references submitted
for the appointment process that was the subject of the
Commission’s investigation. After passing the written
examination, Ms. Seck was asked to attend an interview
and to provide references, which was done by e-mail
on October 23, 2007.
[153] Rappelons que Mme Cousineau était chargée de
vérifier en 2007 certaines des références soumises dans
le cadre du processus de nomination visé par l’enquête
de la Commission. Ayant réussi l’examen écrit, Mme Seck
a été invitée à passer une entrevue et à fournir des
­références, ce qui a été fait par l’envoi d’un courriel le
23 octobre 2007.
[154]That e-mail, which, from the start of the investigation, was given to the investigator, is of paramount
importance as the investigator relied on its content in
her final report dated June 10, 2010, to find that the
applicant had committed fraud. First, the candidate’s
e-mail mentioned the names of the applicant and
Ms. M’Kounga as “supervisors”. Second, the applicant’s
name as well as Ms. M’Kounga’s appeared on the cc. line.
[154] Or, ce courriel — qui dès le début de l’enquête
a été communiqué à l’enquêteur, est d’une importance
capitale, car c’est sur son contenu que, dans son rapport final du 10 juin 2010, l’enquêteur se fonde pour
conclure que la demanderesse a commis une fraude.
D’une part, le courriel de la candidate mentionne les
noms de la demanderesse et de Mme M’Kounga à titre de
« superviseures ». D’autre part, le nom de la demanderesse apparaît en copie avec celui de Mme M’Kounga.
[155]The other trump card that the investigator
held before the interview on April 27, 2010, was
Ms. Cousineau’s testimony, which relied on notes
from a telephone conversation that she took in October
2007 when she contacted the applicant. According to
Ms. Cousineau, the applicant told her that she had supervised Ms. Seck’s work for two years. However, the
applicant never had the title of the candidate’s “supervisor” according to the information the investigator would
have previously obtained from DFAIT.
[155] L’autre carte maîtresse que l’enquêteur détenait
dans son jeu avant l’entrevue du 27 avril 2010, était le
témoignage de Mme Cousineau elle-même, qui s’appuie
sur les notes d’une conversation téléphonique qu’elle
aurait prises en octobre 2007 au moment où elle a
contacté la demanderesse. Aux dires de Mme Cousineau,
la demanderesse lui aurait dit qu’elle avait supervisé le
travail de Mme Seck pendant deux ans. Or, la demanderesse n’avait jamais été la « superviseure » en titre de la
candidate selon les informations que l’enquêteur aurait
par ailleurs obtenues au préalable du MAÉCI.
[156] Once again, the investigator completely lacked
transparency. Even though some of the investigator’s
questions were related to the candidate—for example,
whether the applicant was aware that the candidate had
pressed charges against her former director, Mr. Giroux,
which may seem out of place—the true and, up until
then, concealed purpose of the interview on April 27,
2010, was to incriminate the applicant. It was only then
that the investigator gave the applicant the e-mail dated
[156] Encore une fois, l’enquêteur a totalement manqué de transparence. Bien que certaines questions de
l’enquêteur aient porté sur la candidate — par exemple,
si la demanderesse était au courant que la candidate
avait porté des accusations contre son ancien directeur, M. Giroux, ce qui peut sembler déplacé — l’objet
véritable et jusqu’alors dissimulé de l’entrevue du
27 avril 2010 était d’incriminer la demanderesse. C’est
seulement à ce moment-là que l’enquêteur remet à la
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada97
October 23, 2007, and the notes taken by Ms. Cousineau
to confront her.
demanderesse, pour la confronter, le courriel du
23 ­octobre 2007 et les notes de Mme Cousineau.
[157] In my view, the rules of procedural fairness required, at a minimum, that the investigator disclose,
before the interview on April 27, 2010, the documentary
evidence likely to be used in the interview, in this case
the e-mail dated October 23, 2007, the handwritten notes
by Ms. Cousineau, and since the summary or the full
content of Ms. Cousineau’s prior testimony had not been
provided, the factual report dated January 20, 2010—
to the extent that it contained relevant information in
respect of which the investigator had the intention of
questioning the applicant.
[157] À mon avis, les règles d’équité procédurale
exigeaient, au minimum, que l’enquêteur communique
avant l’entrevue du 27 avril 2010, les éléments de preuve
documentaire susceptibles d’être utilisés à l’entrevue, en
l’occurrence le courriel du 23 octobre 2007, les notes
manuscrites de Mme Cousineau, et à défaut de transmettre un résumé ou le contenu intégral du témoignage
antérieur de Mme Cousineau, le rapport factuel du 20
janvier 2010 — dans la mesure où celui-ci contient des
informations pertinentes au sujet desquelles l’enquêteur
avait l’intention d’interroger la demanderesse.
Revised factual report dated April 29, 2010
Rapport factuel révisé du 29 avril 2010
[158] On April 29, 2010, that is, only two days after
the applicant was questioned, the investigator requested
comments from the candidate, Ms. Cousineau, the
PWGSC representatives and finally the applicant with
respect to a “revised factual report”; all of their comments had to be submitted in writing before May 7,
2010. Once again, the content of that letter suggested
that the investigator was finished and would soon move
to the “analysis and conclusions” phase.
[158] Le 29 avril 2010, soit deux jours seulement après
l’interrogatoire de la demanderesse, l’enquêteur transmet
pour commentaires à la candidate, à Mme Cousineau, aux
représentants de TPSGC et enfin à la demanderesse un
« rapport factuel révisé »; tous leurs commentaires
doivent être faits par écrit avant le 7 mai 2010. Encore
une fois, la teneur de cette lettre laisse entendre que
l’enquête est terminée et que l’enquêteur va bientôt
passer à la phase « analyse et conclusions ».
[159] It is important to note that the purpose of the
investigation indicated in the revised factual report dated
April 29, 2010, had not changed:
[159] Il est important de noter que l’objet de l’enquête
indiqué au rapport factuel révisé du 29 avril 2010 n’a
pas changé :
The purpose of this investigation, undertaken pursuant to section 69 of the Public Service Employment Act (PSEA), was to
determine if fraud has occurred during internal appointment
process 2006‑SVC‑IA-HQ-95563, held by the Department of
Public Works and Government Services Canada to fill a position of Analyst, at the ES‑5 group and level. In particular, it is
alleged that references provided by Rose M’Kounga concerning Ms. Marième Seck, a candidate in the appointment process,
may have been written by the candidate’s mother, Gisèle Seck.
[traduction] Le but de cette enquête, menée en application de
l’article 69 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique
(LEFP), était de déterminer si une fraude a été commise au
cours du processus de nomination interne 2006‑SVC‑IAHQ-95563, tenu par le ministère des Travaux publics et
Services gouvernementaux Canada en vue de pourvoir un
poste d’analyste de groupe et de niveau ES–5. En particulier,
il est allégué que les références fournies par Rose M’Kounga
concernant Mme Marième Seck, candidate dans le processus de
nomination, auraient été écrites par la mère de la candidate,
Gisèle Seck.
[160] It is apparent that there is no reference, directly,
at least, to any fraud committed by the applicant, whose
testimony could not be clearer: it was not because she had
the title of the candidate’s “supervisor” that she provided
a reference, but because she “supervised” and assessed
[160] Comme on peut le constater, il n’est pas question directement, du moins, d’une fraude commise par la
demanderesse dont le témoignage ne peut être plus clair :
ce n’est pas à titre de « superviseure » en titre de la candidate qu’elle a fourni des références, mais parce qu’elle
98
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
the quality of her work when she and the c­ andidate
worked together at DFAIT. Furthermore, the applicant
had invited Ms. Cousineau to speak directly to the candidate’s supervisor if she wanted more information.
a pu « superviser » et évaluer la qualité de son travail
durant la période où la candidate et la demanderesse ont
travaillé ensemble au MAÉCI. D’ailleurs, la demanderesse
a invité Mme Cousineau à parler directement au superviseur de la candidate si elle désirait plus d’informations.
[161] Under the circumstances, the applicant was
entitled to legitimately expect that that would be the end
of the matter; her testimony under oath was finished—it
was not directly contradicted by other testimony reported in the revised factual report.
[161]Dans les circonstances, la demanderesse peut
légitimement s’attendre que ce sera la fin de l’affaire; son
témoignage sous serment étant concluant — celui-ci
n’étant pas directement contredit par les autres témoignages qui sont rapportés dans le rapport factuel révisé.
[162] However, Ms. Cousineau does not agree with
the version given by the applicant, and, in an e-mail
dated May 17, 2010—thus 10 days after the comments
deadline—she completed her prior testimony with a
series of factual statements that shed new light:
[162]Mais voilà, Mme Cousineau n’est pas d’accord
avec la version donnée par la demanderesse, et dans un
courriel en date du 17 mai 2010 — donc 10 jours après
la date de tombée des commentaires — elle complète
son témoignage antérieur par une série d’affirmations de
fait qui viennent apporter un nouvel éclairage :
[translation] I apologize for not replying by the deadline
but, like I said, this is the busiest time of the year in our sector
(PWGSC Treasury Board Submissions).
Je m’excuse de ne pas avoir répondu par la date demandée
mais tel que mentionné, ceci est la période la plus occupée de
l’année de notre secteur (le Centre des Présentations au
Conseil du Trésor de TPSGC).
[original] I have read the Revised Factual Report provided to
me with a letter dated April 29, 2010 seeking my feedback. I
have no further comments regarding Mme M’Kounga’s statements on the reference process for Marième Seck during the
ES-05 staffing process in 2007.
[traduction] J’ai lu le rapport factuel révisé qui m’a été
fourni accompagné d’une lettre datée du 29 avril 2010
dans laquelle on me demande de fournir de commentaires.
Je n’ai pas d’autres commentaires sur les déclarations de
Mme M’Kounga sur le processus de référence pour Marième
Seck au cours du processus de dotation ES-5 tenu en 2007.
I have read the additional information provided below by
Mme Samatar as well as Mme Samatar’s statements in the
Revised Factual Report. I disagree with Mme Samatar’s comment (#30 of the Revised Factual Report) that she was not
aware that Mme Seck provided her name as a reference for the
ES-05 staffing process. The first question I asked referees
during the reference verification was, in fact, if they had directly supervised the candidate. I then confirmed where the
referee currently worked, during which period they supervised
the candidate and at which organization. The purpose of my
call was clearly stated to Mme Samatar as I explained that I
would be asking standard reference check questions and would
need time to write Mme Samatar’s responses to comply with
the established process (as supported by my hand-written
notes in the Reference Check questionnaire).
J’ai lu les renseignements supplémentaires fournis ci-dessous
par Mme Samatar ainsi que les déclarations de Mme Samatar
dans le rapport factuel révisé. Je suis en désaccord avec les
commentaires formulés par Mme Samatar (commentaire n° 30
du rapport factuel révisé) selon lesquels elle ne savait pas que
Mme Seck avait fourni son nom comme référence pour le processus de dotation ES-05. La première question que j’ai posée
aux références lors du processus de vérification était, en fait,
si elles avaient supervisé directement la candidate. J’ai ensuite confirmé l’endroit où elles travaillaient à l’heure actuelle et
je leur ai demandé durant quelle période elles avaient supervisé la candidate et dans quel organisme. Le but de mon appel
a été clairement indiqué à Mme Samatar; je lui ai expliqué que
je poserais des questions standards de vérification des références et que j’aurais besoin de temps pour écrire ses réponses
pour me conformer à la procédure établie (comme indiqué
dans mes notes manuscrites dans le questionnaire de vérification des références).
I am unable to confirm or deny Mme Samatar’s statement
about my sending her an electronic copy of the reference
Je suis incapable de confirmer ou d’infirmer la déclaration
de Mme Samatar sur le fait que je lui ai envoyé une copie
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada99
verification questionnaire. As you are aware, I left PWGSC
just before the pool for this staffing process was established,
and I returned to the same sector just over 1 year ago. As a
result, my PWGSC e-mail account was closed and most of my
e-mail was lost. However, as per my hand-written notes in the
Reference Check questionnaire, since Mme Samatar and I
conducted the reference check by telephone and discussed
each question in the questionnaire, the purpose of my call was
clear.
électronique du questionnaire de vérification des références.
Comme vous le savez, j’ai quitté TPSGC juste avant que le
bassin de candidats pour ce processus de dotation soit créé,
et je suis revenue dans ce secteur il y a un peu plus d’un an. En
conséquence, mon compte de messagerie de TPSGC a été
fermé et la plupart de mes messages ont été perdus. Toutefois,
selon mes notes manuscrites qui figurent dans le questionnaire
de vérification des références, étant donné que Mme Samatar
et moi avons procédé à cette vérification des références par
téléphone et examiné chaque question du questionnaire, le but
de mon appel était clair.
I hope this information is helpful and again, my apologies for
the delay in responding.
J’espère que cette information est utile et encore une fois, je
vous prie d’accepter mes excuses pour le retard de ma réponse.
Please don’t hesitate to contact me if you have any additional
questions.
N’hésitez pas à communiquer avec moi si vous avez d’autres
questions.
[163] It is already very surprising that the investigator
agreed to consider the late so‑called comments by
Ms. Cousineau—who would eventually have the last
word in the case, when it was not Ms. Cousineau who
was suspected of fraud. It is even more surprising that
the investigator, without previously providing all of
Ms. Cousineau’s testimony to the applicant, was then
inclined, in her final report dated June 10, 2010, to attach more weight to the new information in the nature
of additional evidence. That type of conduct can give the
impression that the investigator had a “double standard”,
and one may wonder whether there is a reasonable apprehension of bias, at least in appearance, and this is
what matters in this type of case.
[163] Il est déjà très surprenant que l’enquêteur ait
accepté de considérer hors délai les soi-disant com­
mentaires de Mme Cousineau — qui aura finalement eu
le dernier mot dans cette affaire, alors que ce n’est pas
elle qui est soupçonnée de fraude. Il est encore plus
surprenant que l’enquêteur, sans communiquer au préalable l’ensemble du témoignage de Mme Cousineau à la
demanderesse, veuille ensuite, dans son rapport final du
10 juin 2010, accorder un poids supérieur à des informations nouvelles de la nature d’une preuve additionnelle.
Ce type de comportement peut donner l’impression que
l’enquêteur a « deux poids, deux mesures », et on peut
se demander s’il existe une crainte raisonnable de partialité, du moins en apparence, et c’est ce qui compte
dans ce type de dossier.
[164] In light of what was announced from the beginning by the investigator, the applicant was entitled to
legitimately expect that, along the way, the investi­gator
would not change the rules of the game. From the outset,
the investigator was gathering evidence, other than
purely documentary evidence, by means of interviews
where the people questioned were duly sworn. At the
very least, in the absence of giving that new evidence to
the applicant, the investigator should have, once again,
sent a revised factual report that incorporated the new
information provided by Ms. Cousineau on May 17,
2010.
[164] Compte tenu de ce qui avait été annoncé au
départ par l’enquêteur, la demanderesse pouvait légi­
timement s’attendre qu’en cours de route, l’enquêteur
ne changerait pas les règles du jeu. Depuis le début,
l’enquêteur recueillait la preuve, autre que purement
documentaire, par le biais d’entrevues où les personnes
interrogées étaient dûment assermentées. Au minimum,
à défaut de communiquer cette nouvelle preuve à la
demanderesse, l’enquêteur aurait dû, une nouvelle fois,
transmettre un rapport factuel révisé incorporant les
informations nouvelles fournies par Mme Cousineau le
17 mai 2010.
100
Samatar
Prejudice to the applicant
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Préjudice causé à la demanderesse
[165]The Commission’s investigation is not complete. For example, the actual description of the
applicant’s tasks at DFAIT (including any supervisory
functions) could not have been established by
Ms. Cousineau, Mr. Meus or the employer (PWGSC).
This is a critical aspect.
[165] L’enquête de la Commission n’est pas com­
plète. Par exemple, la description réelle des tâches de
la demanderesse au MAÉCI (incluant toute fonction
de supervision) ne pouvait pas être établie par
Mme Cousineau, M. Meus ou l’employeur (TPSGC).
C’est pourtant un aspect essentiel.
[166] Let us note what the applicant wrote in paragraph 20 of her affidavit dated October 7, 2010:
[166] Retenons ce qu’écrit la demanderesse au paragraphe 20 de son affidavit du 7 octobre 2010 :
[translation] Throughout the investigation process, the investigator, Marie La Terreur, did not contact my managers to
obtain qualitative information on my working relationships
with clients. Such contact would have enabled the investigator
to collect additional information and contact other people who
would have either corroborated the information at her disposal
or, at best, provided information that would have had a significant impact on the investigator’s description of the facts and
therefore on her conclusions about me.
Tout au long de son processus d’enquête, l’enquêtrice,
Madame Marie La Terreur n’a pas eu de contact avec mes
« managers » pour obtenir de l’information qualitative sur mes
relations de travail avec les clients. Un tel contact aurait permis
à l’enquêtrice de collecter des informations additionnelles et
de contacter d’autres personnes qui auraient soit corroborer les
informations en sa disposition soit, au mieux, auraient fourni
des informations qui auraient eu un impact significatif sur la
description des faits qu’a faite l’enquêtrice et donc sur les
conclusions auxquelles l’enquêtrice est parvenue sur moi.
[167]Any suggestion by the respondent that the investigator’s approach did not cause prejudice to the
applicant is completely refuted by the evidence in the
record, and it is clear that very important aspects of the
investigation seem to have been botched. This is obvious
in the investigator’s haste to finish with the applicant,
who was questioned only two days before the revised
factual report dated April 29, 2010.
[167]Toute suggestion du défendeur à l’effet que la
façon de procéder de l’enquêteur n’a pas causé de préjudice à la demanderesse est formellement démentie par
la preuve au dossier, et il est clair que des aspects très
importants de l’enquête semblent avoir été bâclés. Cela
est manifeste dans la hâte de l’enquêteur d’en finir avec
la demanderesse qui a été interrogée seulement deux
jours avant le rapport factuel révisé du 29 avril 2010.
No communication of a draft that contained the
investigator’s analysis and conclusions
Aucune communication d’un projet contenant
l’analyse et les conclusions de l’enquêteur
[168]The respondent skilfully insists at paragraph 43
of his memorandum on the fact that [translation]
“[t]he investigator gave the applicant the opportunity to
make comments on the revised factual report”, which
she did on May 7, 2010, and [translation] “[t]he investigator gave the applicant the opportunity, on June 28,
2010, to make submissions against the proposed corrective actions”.
[168]De manière habile, le défendeur insiste au paragraphe 43 de son mémoire sur le fait que « [l]’enquêteur
a donné la chance à la demanderesse de faire des commentaires sur le Rapport factuel révisé », ce qu’elle a fait
le 7 mai 2010, alors que « [l]’enquêteur a donné la chance
à la demanderesse le 28 juin 2010 de faire des soumissions à l’encontre des mesures correctives proposées ».
[169]At the same time, the respondent is silent on
a determinative element: the Commission’s final approval on or around June 10, 2010, of the impugned
investigation report without the applicant having had
[169]Du même coup, le défendeur passe sous silence
un élément déterminant : l’approbation finale par la
Commission, le ou vers le 10 juin 2010, du rapport
d’enquête contesté, et ce, en l’absence de toute possibilité
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada101
the opportunity to comment on the investigator’s final
conclusions and analysis with respect to the alleged
fraud in this case.
pour la demanderesse de commenter l’analyse et les
conclusions finales de l’enquêteur au niveau de la fraude
qui lui est reprochée en l’espèce.
[170]Thus, in her letter dated June 10, 2010, to which
the impugned investigation report is attached, the investigator informed the applicant of the following:
[170]Ainsi, dans sa lettre du 10 juin 2010, à laquelle
est joint le rapport d’enquête contesté, l’enquêteur avise
la demanderesse :
This is to inform you that the Investigations Directorate of
the Public Service Commission (PSC) has now completed
its investigation into internal appointment process number
2006‑SVC‑IA-HQ-95563, to fill a position of Analyst, at the
ES-5 group and level, at the Department of Public Works
and Government Services. The investigation was conducted
pursuant to section 69 of the Public Service Employment Act
(PSEA).
[traduction] La présente est pour vous informer que la
Direction des enquêtes de la Commission de la fonction pu­
blique (CFP) a terminé son enquête sur le processus de
nomination interne n° 2006‑SVC‑IA-HQ-95563, qui avait
pour but de pourvoir un poste d’analyste de groupe et de niveau ES-5 au ministère des Travaux publics et des Services
gouvernementaux. L’enquête a été menée en vertu de l’article 69 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP).
To that effect, please find enclosed the final investigation
­report, which sets out the facts, the analysis and the conclusion of the investigation. This report is “Protected B” and
should only be disclosed, on a need to know basis, to authorized individuals.
À cet effet, vous trouverez ci-joint le rapport final d’enquête,
qui expose les faits, l’analyse et la conclusion de l’enquête.
Ce rapport est classé « Protégé B » et ne devrait être com­
muniqué, selon le principe de connaissance sélective, qu’aux
personnes autorisées.
The investigation has concluded that this matter is founded.
This is the PSC’s final decision for the investigation.
Selon la conclusion de l’enquête, la présente affaire est fondée.
Il s’agit de la décision finale de la CFP.
As previously advised, the PSC may decide to publish an investigation summary, which may include names and personal
information. In accordance with section 19 of the Public
Service Employment Regulations, the PSC has the discretionary authority to disclose personal information obtained in the
course of an investigation. The Regulations require that the
PSC consider whether the public interest in disclosure outweighs privacy interests. Should the PSC consider exercising
its discretion with respect to disclosure of personal information
you will be consulted and given an opportunity to comment.
Comme nous l’avons précédemment indiqué, la CFP peut décider de publier un résumé de l’enquête, qui peut inclure des
noms et des renseignements personnels. Conformément à
l’article 19 du Règlement sur l’emploi dans la fonction publique, la CFP a le pouvoir discrétionnaire de communiquer des
renseignements personnels obtenus dans le cadre d’une enquête. Le Règlement exige que la CFP examine si des raisons
d’intérêt public l’emportent sur la protection de la vie privée.
Si la CFP devait envisager d’exercer son pouvoir discrétionnaire en matière de communication de renseignements
personnels, vous serez consultée et aurez l’occasion de fournir
vos commentaires.
Given that the investigation has concluded that this matter is
founded, the PSC will now proceed to determine the corrective
actions that it considers appropriate in the circumstances. You
will receive shortly the proposed corrective actions for your
comments. [Emphasis added.]
Comme il a été conclu dans le cadre de l’enquête que la présente affaire était fondée, la CFP déterminera maintenant
les mesures correctives qu’elle estime appropriées dans les
circonstances. Vous serez informée sous peu des mesures
correctives proposées pour vos commentaires. [Non souligné
dans l’original.]
[171]An internal note in the record confirms that the
Commission decided to approve the impugned investigation report and that that left only obtaining the
Commission’s approval with respect to the corrective
actions proposed by the investigator and approved by the
Director of Investigations. The impugned investigation
[171] Une note interne au dossier confirme que la
Commission a décidé d’entériner le rapport d’enquête
contesté et qu’il ne reste plus qu’à obtenir son appro­
bation quant aux mesures correctives proposées par
l’enquêteur et approuvées par la directrice des enquêtes.
Le rapport d’enquête contesté en date du 10 juin 2010
102
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
report dated June 10, 2010, was “final”; it was not a
simple reproduction of the revised factual report dated
April 29, 2010, accompanied by a few factual additions
suggested by the applicant, the interested employer and
the other people to which it was addressed.
est « final »; ce n’est pas une simple reproduction du
rapport factuel révisé du 29 avril 2010, agrémenté de
quelques additions au niveau factuel ayant pu être suggérées par la demanderesse, l’employeur intéressé et les
autres personnes à qui il était adressé.
[172]The impugned investigation report constitutes
both the investigator’s summary and the Commission’s
final decision concerning the fraud committed by the
public servants involved; the only thing left was for the
Commission’s President to approve it. Once again, the
differences between the impugned investigation report
and the revised factual report are major. One can see—
this is a first—that the purpose of the investigation was
modified to include new allegations, including the fraud
allegations against the applicant, whose guilt is now
established. Furthermore, new sections were added to
reflect the analysis of the evidence and the law applicable in this case.
[172] Le rapport d’enquête contesté constitue à la fois
le réquisitoire de l’enquêteur et la décision finale de la
Commission concernant les fraudes commises par les
fonctionnaires visées; il ne reste plus à la présidente de
la Commission qu’à l’entériner. Encore une fois, les
différences entre le rapport d’enquête contesté et le
rapport factuel révisé sont majeures. On peut voir —
c’est une première — que l’objet de l’enquête a été
modifié pour inclure de nouvelles allégations dont la
fraude reprochée à la demanderesse et dont la culpabilité
est maintenant établie. De plus, de nouvelles sections
ont été ajoutées pour rendre compte de l’analyse de la
preuve et du droit applicable en l’espèce.
[173] In fact, the applicant had no say in the second
phase (analysis and conclusions) that the investigator
announced at the start of her investigation during the
summer of 2009. It must be noted that the impugned
investigation report was final and would be sent—as we
now know—to the employers of the public servants involved and to the RCMP. It could even be disclosed as
a summary on the Web. So how could one imagine for
one moment that the people directly affected by it would
not receive and be able to comment on a draft of the final
investigation report before it was submitted for approval
to the Commission?
[173] En fait, la demanderesse n’a eu aucun mot à dire
au niveau de la deuxième phase (analyse et conclusions)
qu’avait annoncée l’enquêteur au début de son enquête
durant l’été 2009. Faut-il le répéter, le rapport d’enquête
contesté est final et sera transmis — comme on le sait
maintenant — aux employeurs des fonctionnaires visées
et à la GRC. Il pourra même être diffusé sous forme de
résumé sur le Web. Alors, comment peut-on imaginer un
seul instant que les personnes directement affectées par
son contenu, puissent ne pas recevoir et commenter un
projet dudit rapport d’enquête final, avant qu’il ne soit
soumis pour approbation à la Commission?
[174]To ask the question is to answer it at the same
time.
[174] Poser la question, c’est y répondre du même
coup.
Too little, too late
[175]There is a third phase in this case, that is, that of
the corrective actions. Regarding the finding of fraud,
everything was said, everything was confirmed, and
despite all of the nice displays by counsel for the applicant, the Commission would remain inflexible; the
impugned decision, which contains the corrective actions, would soon follow on August 9, 2010.
Trop peu, trop tard
[175] En fait, on peut parler d’une troisième phase dans
ce dossier, soit celle des mesures correctives. Au niveau de la conclusion de fraude, tout a été dit, tout a été
consommé, et malgré toutes les belles parades du procureur de la demanderesse, la Commission demeurera
inflexible; la décision contestée, qui contient les mesures
correctives, suivra rapidement, c’est-à-dire le 9 août 2010.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada103
[176] On June 28, 2010, the applicant was asked to
make written submissions on the corrective actions
proposed by the investigator, which were the same for
the three public servants affected by the impugned investigation report, but with the investigator’s ground
work, this was, in my opinion, too little, too late under
the circumstances.
[176] Le 28 juin 2010, la demanderesse est invitée
à faire des représentations écrites au sujet des mesures
correctives proposées par l’enquêteur, et qui sont les
mêmes pour les trois fonctionnaires visées par le rapport d’enquête contesté, mais avec le travail de sape
de l’enquêteur, c’est à mon avis trop peu, trop tard dans
les circonstances.
[177] In fact, on July 23, 2010, former counsel for
the applicant, who had just been retained, eloquently
complained of the breach of the principles of procedural
fairness with respect to the applicant during the investigation. He also argued that the proposed corrective
actions did not take into account the applicant’s specific
situation and the seriousness of the mistake of the applicant, who continues to assert her innocence, and that
the proposed actions were too vague and too severe. The
applicant once again reiterates that she never presented herself as the candidate’s former supervisor and
that she did not know the candidate had named her as
a supervisor.
[177]De fait, le 23 juillet 2010, l’ancien procureur de
la demanderesse, dont les services viennent d’être retenus, se plaint d’une façon éloquente du déni des principes
d’équité procédurale à l’endroit de la demanderesse au
cours de l’enquête. De plus, il fait valoir que les mesures
correctives proposées ne tiennent pas compte de la si­
tuation particulière et de la gravité de la faute de la
demanderesse qui continue d’affirmer son innocence,
alors que les mesures proposées sont trop vagues et trop
sévères. La demanderesse réitère encore une fois qu’elle
ne s’est jamais présentée comme l’ancienne superviseure
de la candidate et qu’elle ne savait pas que cette dernière
l’avait désignée comme superviseure.
[178] One might think that the serious allegations
by former counsel for the applicant with respect to a
breach of procedural fairness would have raised serious
questions, but no, that was not the case based on the
content of the memorandum dated August 9, 2010, by
the Commission’s Investigations Directorate:
[178] On pourrait croire que les graves allégations au
sujet du non-respect de l’équité procédurale faites par
l’ancien procureur de la demanderesse auraient été de
nature à soulever un sérieux questionnement, mais non,
il n’en est rien si l’on se fie au contenu de la note de
service adressée le 9 août 2010 par la direction des enquêtes à la Commission :
Comments were provided on behalf of Ms. Anissa Samatar
by her legal counsel, Chris Rootham. During the investigation, Ms. Samatar had been advised that she could be represented by legal counsel but had chosen not to at that time.
Mr. Rootham claims that the rules of procedural fairness were
breached during the investigation. In particular, he claimed
that Ms. Samatar was not informed that she was the subject
of an investigation, and that she was also not informed prior
to her interview of the evidence that was already before the
investigator. On the first issue, Ms. Samatar was informed,
both in writing before her interview and verbally during the
interview, of the appointment process that was under inves­
tigation under section 69 PSEA, and of the possibility that
­adverse conclusions could be drawn against anybody involved
in the appointment process or in the matter under investi­
gation. On the second issue, after her interview, Ms. Samatar
was provided with a factual report containing the facts gathered from the file and from all the individuals interviewed.
[traduction] Les commentaires ont été fournis au nom de
Mme Anissa Samatar par son avocat, Chris Rootham. Au cours
de l’enquête, Mme Samatar avait été informée qu’elle pouvait
être représentée par un avocat, mais avait choisi de ne pas le
faire à ce moment-là. M. Rootham affirme que les règles
d’équité procédurale ont été violées au cours de l’enquête. En
particulier, il a affirmé que Mme Samatar n’a pas été informée
qu’elle faisait l’objet d’une enquête, et qu’elle n’avait pas non
plus été informée avant son entrevue des éléments de preuve
dont disposait déjà l’enquêteur. Sur le premier point,
Mme Samatar a été informée, à la fois par écrit avant son entrevue et verbalement lors de l’entretien, du processus de nomination qui faisait l’objet d’une enquête en vertu de l’article 69
de la LEFP, et de la possibilité que des conclusions défavorables puissent être tirées à l’égard de toute personne impliquée
dans le processus de nomination ou dans l’affaire faisant
l’objet de l’enquête. Sur la deuxième question, après son entrevue, Mme Samatar a été saisie d’un rapport factuel contenant
104
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
She was given the opportunity to comment on the factual report, which she did.
les faits recueillis à partir du dossier et auprès de toutes les
personnes interrogées. Elle a eu l’occasion de commenter le
rapport factuel, ce qu’elle a fait.
[179]The breach of procedural fairness is flagrant
in the applicant’s case. It is very unfortunate that further investigation into the applicant’s allegations was
not requested in August 2010 by the Commission’s
President. Furthermore, at the hearing before this Court,
counsel for the respondent, on behalf of the Commission,
continued to strongly and convincingly defend the
­untenable position that the investigation had been conducted in accordance with the rules of natural justice
and that there was no injustice with respect to the applicant. The specious arguments made by the respondent
have no merit and are borderline “frivolous and vexatious”, if not completely inappropriate and abusive
under the circumstances.
[179] La violation à l’obligation d’équité procédurale
est flagrante dans le cas de la demanderesse. Il est très
malheureux qu’une enquête plus poussée sur les allégations de la demanderesse n’ait pas été demandée en août
2010 par la présidente de la Commission. D’ailleurs, à
l’audition devant cette Cour, l’avocate du défendeur, au
nom de la Commission, a continué à défendre avec force
et conviction la position intenable que l’enquête a été
menée conformément aux règles de justice naturelle et
qu’il n’y a eu aucune injustice à l’égard de la demanderesse. Les arguments spécieux présentés par le défendeur
n’ont aucun mérite et sont à la limite du « frivole et
vexatoire », s’ils ne sont pas carrément déplacés et
abusifs dans les circonstances.
VII. EXERCISE OF JUDICIAL DISCRETION
VII. EXERCICE DE LA DISCRÉTION JUDICIAIRE
[180] Given the reasons provided above, the application for judicial review will be allowed. On this point,
subsection 18.1(3) of the FCA confers broad discretion
on the Court to choose the appropriate remedy. The
same is true for the award of costs; the plenary and
discretionary power of the Court in this area requires
consideration of the factors listed in subsection (3) of
rule 400 [as am. by SOR/2010-176, s. 11 of the Rules]
and any other issue that it deems relevant.
[180] Vu les motifs fournis plus haut, la demande de
contrôle judiciaire sera accueillie. À ce chapitre, le paragraphe 18.1(3) de la LCF confère une large discrétion à
la Cour dans le choix de la réparation appropriée. Il en
est de même au niveau de l’adjudication des dépens; le
pouvoir plénier et discrétionnaire que la Cour possède
en cette matière fait appel à la considération des facteurs
énumérés au paragraphe (3) de la règle 400 [mod. par
DORS/ 2010-176, art. 11 des Règles], ainsi que toute
autre question qu’elle juge pertinente.
[181] It is in exercising that judicial discretion that
the Court is more apt to engage in meaningful dialogue
with the parties; despite what it looks like, it is not a
monologue or soliloquy, pardon the pleonasm. For the
judge, alone in his chambers after the “truth-telling”,
comes the difficult arbitration between right and wrong;
the right words must be used, especially when, like today, the judge is addressing the losing party. I hope to
perform a useful function and convince both parties that
it is not the argument of the “strongest” that should
prevail, but that of the “sharpest”, in the figurative sense
of the word, certainly, in both cases.
[181] C’est dans l’exercice de cette discrétion judiciaire que la Cour est la plus apte à engager un véritable
dialogue avec les parties; malgré les apparences, ce n’est
pas un monologue, ni un soliloque, excusez-moi le
pléonasme. Pour le juge, seul dans sa chambre, après le
« dire-vrai », vient le difficile arbitrage entre les torts et
la raison; il faut trouver les mots les plus justes, surtout
lorsque, comme aujourd’hui, le juge s’adresse au perdant. J’espère pouvoir faire œuvre utile et convaincre les
deux parties que ce n’est pas la raison du plus « fort »
qui doit l’emporter, mais celle du plus « fin », au sens
figuré du terme, il va sans dire, dans les deux cas.
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada105
[182] I will therefore begin with the issue of remedies, but I could also have started with costs; regardless
of the process, the result of my reflection, of this voluntary decision after deliberation, is the same, and here is
the fiat. While considering the facts of the matter, there
is a need to “repair” in the noblest sense of the word; I
say “repair” and not “excuse” what is inexcusable.
[182] Je commencerai donc par la question de la réparation, mais j’aurais pu tout autant débuter par celle des
dépens; peu importe le cheminement, le résultat de ma
réflexion, de cette décision volontaire après délibération, est le même, en voici le fiat. Tout en tenant compte
des faits de l’affaire, il s’agit de « réparer », et ce, dans
le sens le plus noble du terme; je dis « réparer » et ne pas
« excuser » ce qui est inexcusable.
[183] First, I wish only to offer a solution to the dispute that is fair and as expeditious and economic as
possible. I, myself, acknowledge that the issue of jurisdiction or reasonableness—regardless of its qualifier—is
one that is difficult and that merits particular attention
from the higher courts. Also, despite the strong doubts
that I may harbour on the Commission’s jurisdiction and
the reasonableness of the impugned decision, to prevent,
as much as possible, the applicant from having to justify
before a court of appeal the correctness in law of the
opinion that I may have on this subject, I have decided
that it is in the best interests of justice to not provide a
final ruling on these issues.
[183]Tout d’abord, mon seul souhait, c’est apporter
une solution au litige qui soit juste et la plus expéditive
et économique possible. Je reconnais moi-même que
la question de compétence ou de raisonnabilité — peu
importe son qualificatif — en est une qui est difficile et
qui mérite une attention particulière des tribunaux supérieurs. Aussi, malgré les forts doutes que je peux
entretenir sur la compétence de la Commission et la
raisonnabilité de la décision contestée, pour éviter à la
demanderesse, autant faire que se peut, d’avoir à justifier
devant une cour d’appel la justesse en droit de l’opinion
que je peux avoir à ce sujet, j’ai décidé qu’il était dans
le meilleur intérêt de la justice de ne pas trancher de
façon finale ces questions.
[184]There will therefore be no declaration in my
judgment on the Commission’s jurisdiction or the reasonableness of the impugned decision. Moreover, the
scope of any declaration of illegality and nullity in the
judgment that follows is to the exclusive benefit of
the applicant and relates entirely to the finding of fraud
and to the “corrective actions” in the impugned decision
and in the impugned investigation report, in so far as the
applicant is affected by the impugned decision and the
impugned investigation report.
[184] Il n’y aura donc aucune déclaration dans mon
jugement sur la compétence de la Commission ou la
raisonnabilité de la décision contestée. De même, la
portée de toute déclaration d’illégalité et de nullité dans
le jugement qui suit, est au bénéfice exclusif de la demanderesse, et se rapporte exclusivement à la conclusion
de fraude et aux « mesures correctives » que l’on retrouve dans la décision contestée et dans le rapport d’enquête
contesté, en autant que la demanderesse est visée par la
décision contestée et le rapport d’enquête contesté.
[185] I repeat, according to the evidence in the
­record, the Commission’s breach of the rules of procedural fairness is flagrant and is sufficient in itself to
set aside the impugned decision, which adopts the impugned investigation report. Normally, when that is the
only defect, the Court may refer the matter back to the
tribunal in accordance with instructions that it deems
appropriate in the circumstances. In all cases, it is a
discretionary power and, because of the conduct of a
party, or even the possible mootness of a referral to the
[185] Je le répète encore une fois, selon la preuve
au dossier, la violation par la Commission des règles
d’équité procédurale est flagrante et suffit en elle-même
pour casser la décision contestée, qui entérine le rapport
d’enquête contesté. Normalement, lorsque c’est le seul
vice, la Cour peut renvoyer l’affaire à l’office fédéral, et
ce, conformément aux instructions qu’elle estime ap­
propriées dans les circonstances. Dans tous les cas, il
s’agit d’un pouvoir de nature discrétionnaire, et à cause
du comportement d’une partie, ou encore du caractère
106
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
tribunal, the Court may choose to simply set aside the
impugned decision.
académique que pourrait avoir un renvoi à l’office
­fédéral, la Cour peut choisir de simplement casser la
décision contestée.
[186]That is the case here. In my opinion, the severity
of the injustice committed against the applicant, the
­intransigence shown by the Commission up until now,
the apprehensions one may have of bias or the predis­
position taken by the Investigations Directorate, the
stubbornness and the ferocity with which certain positions were advanced by the respondent (whether or not
on behalf of the Commission), the fact that it was not
until March 2010 that an investigation was conducted
into allegations that go back to 2007, the absence of
guarantees that the Commission will put in place new
investigative and adjudicative processes to take into
account the legitimate expectations of persons suspected
of fraud make referring the applicant’s case back to the
Commission not in the best interests of justice.
[186] C’est le cas en l’espèce. À mon avis, la gravité
de l’injustice commise à l’endroit de la demanderesse,
l’intransigeance jusqu’ici manifestée par la Commission,
les craintes qu’on peut avoir sur la partialité ou le parti
pris de la Direction des enquêtes, l’opiniâtreté et la férocité avec lesquelles certaines positions ont été avancées
par le défendeur (au nom ou pas de la Commission), le
fait que l’on ait attendu jusqu’au mois de mars 2010
pour faire enquête sur des allégations qui remontent en
2007, l’absence de garanties que la Commission va
mettre en place de nouveaux processus d’enquête et
d’adjudication pour tenir compte des attentes légitimes
des personnes soupçonnées de fraude, font en sorte qu’il
n’est pas dans le meilleur intérêt de la justice que le
dossier de la demanderesse retourne à la Commission.
[187]And now for costs. Fortunately, there is at least
one point on which both parties agree: it is desirable that
the Court award to the successful party a lump sum in
lieu of taxed costs. That is, of course, the applicant. In
the end, she obtained a perfect score.
[187] J’en arrive aux dépens. Heureusement, il y a
au moins un point sur lequel les deux parties sont d’accord : il est souhaitable que la Cour adjuge au gagnant
une somme globale au lieu des dépens taxés. C’est bien
entendu la demanderesse. Elle a obtenu, au final, un
score parfait.
[188]The applicant is claiming, on a solicitor and
client basis, costs in the amount of $14 134.25 for the
application for judicial review, together with fees and
disbursements in the amount of $1 261.58, which the
applicant paid to her former counsel at the time of submissions made to the Commission in the summer of 2010
before the filing of this application for judicial review.
[188] Pour sa part, la demanderesse réclame sur une
base avocat-client des dépens de 14 134,25 $ pour la
demande de contrôle judiciaire, auxquels s’ajoutent les
honoraires et déboursés de l’ordre de 1 261,58 $ que la
demanderesse a payé à son ancien procureur à l’occasion des représentations ayant été effectuées devant la
Commission à l’été 2010 avant le dépôt de la présente
demande de contrôle judiciaire.
[189]The respondent concedes that, if the applicant
is successful, she is entitled to costs, which should be
assessed in accordance with column III of the table to
Tariff B [of the Rules]. That is the minimum the successful party is normally entitled to. The applicant should
not have one cent more. The respondent therefore agrees
to pay $2 484.25, which includes the disbursements. The
respondent also notes that the applicant did not pay the
amount of $650 attributed to him following the dismissal
of the applicant’s motion for production of documents.
[189]De son côté, le défendeur concède que si la
demanderesse obtient gain de cause, elle a droit à des
dépens, lesquels devraient être taxés en conformité
avec la colonne III du tableau du tarif B [des Règles].
C’est le minimum auquel la partie gagnante a norma­
lement droit. La demanderesse ne devrait pas avoir un
écu de plus. Le défendeur se dit donc prêt à payer une
somme de 2 484,25 $, ce qui inclut les déboursés. Le
défendeur note également que la demanderesse n’a
pas acquitté le montant de 650 $ qui lui a été attribué à
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada107
la suite du rejet de la requête en production de documents de la demanderesse.
[190] In the exercise of my discretion, given the specific—and I would say, exceptional—circumstances of
this case, I am of the view that the applicant is entitled
to an increased award of costs that exceeds the party and
party costs normally awarded in the absence of an order
to the contrary by the Court; that means those assessed
in accordance with column III of the table to Tariff B of
the Rules. Beyond the importance and the complexity of
the issues and the other usual criteria, in this case, the
irreparable harm already suffered by the applicant, the
conduct of the opposing party—which had the effect of
unnecessarily prolonging the case—the public interest,
the better administration of justice and the maintenance
of public confidence in the justice system are determining factors in the exercise of my discretion with respect
to costs.
[190]Dans l’exercice de ma discrétion, compte tenu
des circonstances particulières de ce dossier — et je
dirais, exceptionnelles — je suis d’avis que la demanderesse a droit à une indemnité de dépens accrue, qui
dépasse les dépens partie-partie habituellement accordés
en l’absence d’ordonnance contraire de la Cour; c’està-dire ceux taxés en conformité avec la colonne III du
tableau du tarif B des Règles. Au-delà de l’importance
et de la complexité des questions en litige, ainsi que des
autres critères usuels, dans cette instance, le préjudice
irréparable déjà subi par la demanderesse, la conduite de
la partie adverse — qui a eu pour effet de prolonger
inutilement la durée de l’instance, l’intérêt public, la
meilleure administration de la justice et la préservation
de la confiance dans le système judiciaire, sont des critères déterminants de l’exercice de ma discrétion au
chapitre des dépens.
[191] We are talking here about a simple public servant who had to spend thousands of dollars to assert her
rights and have the impugned decision, the unlawfulness
of which is blatant, set aside. The Court does not have
the authority to retroactively set aside the impugned
decision, which is unlawful and the negative effects of
which—simply think of the obligation to obtain written
permission from the Commission before participating in
a competition since August 2010— continue to this day.
[191] On parle ici d’une simple fonctionnaire qui a dû
dépenser des milliers de dollars pour faire valoir ses
droits et obtenir l’annulation de la décision contestée
dont l’illégalité est criante. La Cour n’a pas le pouvoir
d’annuler rétroactivement la décision contestée qui est
illégale et dont les effets négatifs — pensons seulement
à l’obligation depuis août 2010 d’obtenir la permission écrite de la Commission avant de participer à un
concours — perdurent jusqu’à ce jour.
[192] I cannot even imagine the consequences on the
applicant’s reputation and all of the distress related to
the communication of the impugned decision and the
impugned investigation report to her employer, let alone
the communication to the RCMP of “any other relevant
information”, and I am not forgetting all of the stress
that this may have caused the applicant for more than
two years, even though public dissemination on the Web
has not yet occurred.
[192] Je n’imagine même pas les conséquences sur la
réputation de la demanderesse et tous les tracas reliés à
la communication de la décision contestée et du rapport
d’enquête contesté à son employeur, sans parler de la
communication également à la GRC de « toute information pertinente », et je n’oublie pas tout le stress que cela
a pu causer à la demanderesse pendant plus de deux ans
même s’il n’y a pas encore eu de diffusion publique sur
le Web.
[193] Clearly, nothing has been easy in this case,
which was vigorously defended, on behalf of the
Commission, by the respondent. Even if the applicant’s
“victory” seems complete today, it might as well be a
“pyrrhic victory”, since she has already suffered irreparable harm because of the Commission. The public
[193]Décidément, rien n’aura été facile dans cette
cause qui a été farouchement défendue, au nom de la
Commission, par le défendeur. Même si la « victoire »
de la demanderesse apparaît totale aujourd’hui, cela
pourrait bien être une « victoire à la Pyrrhus », alors
qu’un préjudice irréparable lui a déjà été causé par la
108
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
interest requires this to be taken into consideration.
Otherwise, the Court’s message may not get out and the
confidence in the administration of justice and in the
justice system may suffer irrevocably.
Commission. L’intérêt public exige qu’on en tienne
compte. Autrement le message de la Cour risque de ne
pas passer et la confiance qu’on peut avoir dans l’administration de la justice et dans le système judiciaire
pourra en souffrir de manière irrémédiable.
[194]Many people in the same situation as the applicant—I hope this not to be the case—might not have,
in the future, the applicant’s courage, resources and tenacity to denounce, at the risk of losing their career and
everything they have, something that appears to be, at
least in the case at bar, an investigative process that is
totalitarian and has no place in a free and democratic
society. It seems to me that public servants accused of
fraud have the right to know that suspicions weigh
against them and that they can defend themselves before
the final verdict from the Commission.
[194]Nombre de personnes dans la même situation
que la demanderesse — j’espère que ce n’est pas le cas
— n’auront peut-être pas à l’avenir le courage, les ressources et la ténacité de la demanderesse pour dénoncer,
au risque de perdre leur carrière et tout ce qu’ils possèdent, ce qui m’apparaît être, du moins dans le cas sous
étude, un processus d’enquête totalitaire et qui n’a pas
sa raison d’être dans une société libre et démocratique.
Il me semble qu’un fonctionnaire accusé de fraude a le
droit de savoir que des soupçons pèsent contre lui et
qu’il a le droit de se défendre avant que ne tombe le
verdict final de la Commission.
[195] I do not judge the Commission or its staff; others will do that in my place and will ask the questions
that need to be asked when the time comes. However,
an investigative process must not—as laudable as it is
in the beginning—invite people in power to embark on
a type of “witch hunt” under the guise of legality: to go
beyond the information received, to search for and flush
out, using sometimes questionable means (interception
of private e-mails), everyone suspected of fraud, at the
risk of doing “collateral damage”. I repeat, in a context
where we are talking about ensuring public confidence
in our institutions, the end cannot justify the unfair
means that were used by the investigator in this case. A
blind institutional machine must not get carried away
and start making “innocent victims” in the name of some
administrative or operational imperative.
[195] Je ne juge pas la Commission, ni son personnel,
d’autres se chargeront de le faire à ma place et de poser
le moment venu les questions qui s’imposent. Toutefois,
il ne faut pas qu’un processus d’enquête — aussi louable
soit-il au départ — invite les personnes en pouvoir à
entreprendre sous le couvert de la légalité une sorte de
« chasse aux sorcières » : aller au-delà des dénonciations
reçues, chercher et débusquer par des moyens peut-être
discutables (interception de courriels privés) tous ceux
et celles qu’on soupçonne de fraude, au risque de faire
des « dommages collatéraux ». Je le répète, dans un
contexte où l’on parle d’assurer la confiance du public
dans nos institutions, la fin ne peut justifier les moyens
déloyaux qui ont été utilisés par l’enquêteur dans ce
dossier. Il ne faut surtout pas qu’une machine institutionnelle aveugle s’emballe et se mette à faire des « victimes
innocentes » au nom de quelque impératif d’ordre administratif ou opérationnel.
[196] I am also not saying that the applicant is
“­innocent” of the actions alleged by the Commission—
others may have to determine that someday, who knows?
However, today, given the evidence before me, and
limiting my comments to the applicant’s specific case, I
say “no”: no to the inconsistency, no to the concealment
and no to the inequities throughout the investigation in
this case. We live in a system of democracy where there
is a rule of law that everyone must respect, including
[196] Je ne dis pas non plus que la demanderesse est
« innocente » des actions qui lui sont reprochées par la
Commission — d’autres auront à en juger peut-être un
jour, qui sait? Toutefois, aujourd’hui, vu la preuve devant
moi, et limitant mes commentaires au cas particulier de
la demanderesse, je dis « non » : non à l’inconséquence,
non à la dissimulation et non aux iniquités que l’on retrouve tout au long de l’enquête dans ce dossier. Nous
vivons dans un système démocratique où règne la rule
[2014] 2 R.C.F.
Samatar
c. Canada109
public institutions and the Commission, which have
such an important mandate.
of law, que tous et toutes doivent respecter, incluant
les institutions publiques et la Commission qui a un
mandat aussi important.
[197] I am indignant and dismayed by the Com­
mission’s intransigence to not want to repair the serious
errors committed during the investigation process
in respect of the applicant, and I am shocked by the respondent’s stubborn refusal to not simply consent to
judgment. It is clear that this application for judicial
review should not have proceeded on the merits and that
a satisfactory resolution for the applicant should have
intervened in the meantime, long ago. Add to that the
respondent’s extreme position (whether or not on behalf
of the Commission) on the issues of natural justice and
procedural fairness.
[197] Je suis indigné et consterné par l’intransi­
geance de la Commission à ne pas vouloir réparer les
graves erreurs commises durant le processus d’enquête
à l’endroit de la demanderesse, et je suis choqué par
le refus obstiné du défendeur de ne pas simplement
consentir à jugement. Il est manifeste que cette demande
de contrôle judiciaire n’aurait pas dû procéder au mérite
et qu’un règlement satisfaisant pour la demanderesse
aurait dû intervenir dans l’intervalle, et ce, depuis fort
longtemps déjà. À cela s’ajoutent les prises de position
extrêmes du défendeur (au nom ou pas de la Commis­
sion) au sujet des questions de justice naturelle et
d’équité procédurale.
[198] I cast no individual aspersions on counsel for the
Department of Justice who acted in good faith in this
case. They have a difficult and important task to accomplish and, at times, have to deal with difficult
“clients”. In particular, I would like to note the impeccable conduct of counsel for the respondent who argued
before me. In every respect, counsel for the respondent
accomplished a difficult task under the circumstances
with professionalism and courtesy. In short, she was a
true officer of the court. Therefore, my criticisms today
are exclusively directed to “the institution”, that is, the
“client”, who “instructs” its counsel.
[198] Je n’adresse aucun reproche individuel aux
avocats du ministère de la Justice qui ont agi en toute
bonne foi dans le présent dossier. Ces derniers ont une
tâche difficile et importante à accomplir, et parfois, ils
ont à traiter avec des « clients » difficiles. En particulier,
je désire souligner la conduite impeccable de l’avocate
du défendeur qui a plaidé devant moi. À tous égards,
celle-ci a accompli avec professionnalisme et courtoisie
une tâche difficile dans les circonstances. Bref, elle a agi
comme un véritable officier de justice. Donc, les reproches que j’adresse aujourd’hui visent exclusivement
« l’institution », c’est-à-dire le « client », qui donne les
« instructions » à ses procureurs.
[199] It goes without saying that the applicant cannot claim the fees and disbursements that were paid
to her former counsel because they were not incurred
on this application for judicial review. However, the
fees and disbursement related to the preparation and
presentation of the motion for production of documents that was dismissed by Prothonotary Tabib must
be deducted. I am also of the opinion that a lump sum of
$12 000 as costs is reasonable in this case, and given
the comments mentioned above, they are payable forthwith to the applicant, after deducting the amount of $650
payable to the respondent, if that amount has not yet
been paid by the applicant.
[199] Il va de soi que la demanderesse ne peut ré­
clamer les honoraires et déboursés qui ont été payés à
son ancien procureur puisque ceux-ci n’ont pas été encourus à l’occasion de la présente demande de contrôle
judiciaire. D’un autre côté, il faut déduire les honoraires
et déboursés relatifs à la préparation et à la présentation de la requête en production de document qui a été
rejetée par la protonotaire Tabib. Aussi, je suis d’avis
qu’un montant forfaitaire de 12 000 $ à titre de dépens
est raisonnable en l’espèce, et compte tenu des ob­
servations que j’ai déjà formulées plus haut, ceux-ci
devront être payés sans délai à la demanderesse, déduction faite du montant de 650 $ payable au défendeur,
si ce dernier montant n’a pas encore été acquitté par
la demanderesse.
110
Samatar
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[200] In closing, I would like to thank counsel who
appeared before me, and I hope that this painful affair
for the parties involved, including the Commission, ends
with this judgment, which will be final and binding upon
the expiry of rights of appeal. Finally, to ensure that the
systemic deficiencies or gaps—in investigative or adjudicative processes—outlined above are not the source of
new injustices, I ask the Commission to be magnanimous and to, without delay, engage in reflection that
should lead to a review of its practices in cases where it
must determine whether fraud has occurred in an appointment process. Thank you for the attention you will
give to these reasons.
[200] En terminant, je tiens à remercier les procureurs qui ont comparu devant moi, tout en souhaitant que
cette pénible affaire pour les parties en cause, incluant
la Commission, se termine avec le présent jugement, qui
deviendra final et exécutoire à l’expiration des délais
d’appel. Enfin, pour que les déficiences ou lacunes
d’ordre systémique — dans les processus d’enquête et
d’adjudication — exposées plus haut ne soient pas la
source de nouvelles injustices, j’invite la Commission à
faire preuve de magnanimité et à entreprendre sans délai
une réflexion qui devrait l’amener à réviser ses pratiques
dans les cas où elle doit déterminer si une fraude a été
commise dans un processus de nomination. Merci donc
de l’attention qui sera apportée aux présents motifs.
JUDGMENT
JUGEMENT
THE COURT DECLARES AND ORDERS:
LA COUR STATUE, DÉCLARE ET ORDONNE :
1. This application for judicial review is allowed with
costs to the applicant;
1. La présente demande de contrôle judiciaire est accueillie avec dépens en faveur de la demanderesse;
2. The Commission breached its duty of fairness owed
to the applicant;
2. La Commission a manqué à son obligation d’agir de
façon équitable à l’endroit de la demanderesse;
3. The Commission’s impugned decision is set aside, in
so far as the applicant is affected by the finding of fraud
and the corrective action contained therein;
3. La décision contestée de la Commission est cassée,
en autant que la demanderesse est visée par la conclusion de fraude et les mesures correctives y contenues;
4. The corrective action and conclusions affecting the
applicant specifically in the impugned decision and the
impugned investigation report are illegal and invalid
with respect to the applicant for all legal purposes;
4. Les conclusions et les mesures correctives visant
personnellement la demanderesse que l’on retrouve
dans la décision contestée et dans le rapport d’enquête
contesté, sont illégales et de nul effet à l’égard de la
demanderesse, et ce, à toutes fins que de droit;
5. The applicant is entitled to a lump sum amount of
$12 000 in costs; they are payable forthwith to the applicant, after deducting the amount of $650 payable to
the respondent, if that amount has not yet been paid
by the applicant; and
5. La demanderesse a droit à un montant forfaitaire de
12 000 $ à titre de dépens; ceux-ci devront être payés
sans délai à la demanderesse, déduction faite du montant
de 650 $ payable au défendeur, si ce dernier montant n’a
pas encore été acquitté par la demanderesse; et
6. This judgment will be final and binding upon the
expiry of rights of appeal.
6. Le présent jugement deviendra final et exécutoire à
l’expiration des délais d’appel.
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.111
IMM-1515-12
2012 CF 1190
IMM-1515-12
2012 FC 1190
Ibrahim Caliskan (Applicant)
Ibrahim Caliskan (demandeur)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
Indexed as: Caliskan v. Canada (Citizenship
Immigration)
Répertorié : Caliskan c. Canada (Citoyenneté
Immigration)
and
et
Federal Court, Hughes J.—Calgary, October 10 and
12, 2012.
Cour fédérale, juge Hughes—Calgary, 10 et
12 octobre 2012.
Citizenship and Immigration — Status in Canada —
Permanent Residents — Humanitarian and Compassionate
Considerations — Judicial review of decision by officer denying application for permanent residence on humanitarian,
compassionate (H&C) grounds — Applicant refused claim
for refugee protection — H&C application considered under
IRPA, s. 25 as amended by Balanced Refugee Reform Act
— Officer finding applicant’s fears falling under scope of
IRPA, ss. 96, 97, not within her jurisdiction — Whether officer following proper interpretation of amended s. 25 —
Officer concluding there was personalized risk to applicant
— Officer improperly focusing on risk, not on hardship —
Amended provisions of s. 25 to be interpreted by focusing on
intent of provision, i.e. hardship to individual — Question
certified as to what is nature of risk to be assessed with
­respect to H&C considerations under amended s. 25 —
Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada —
Résidents permanents — Motifs d’ordre humanitaire — Contrôle
judiciaire d’une décision par laquelle une agente d’immigration a rejeté une demande de résidence permanente fondée
sur des motifs d’ordre humanitaire — La demande d’asile du
demandeur a été refusée — La demande fondée sur des motifs
d’ordre humanitaire a été examinée sous le régime de l’art. 25
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(LIPR), modifié par la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés — L’agente a conclu que les
craintes du demandeur relevaient des art. 96 ou 97 et qu’elle
n’avait donc pas compétence pour les prendre en compte —
Il s’agissait de savoir si l’agente a appliqué correctement
la bonne interprétation de l’art. 25 modifié — L’agente a
conclu que le demandeur serait personnellement exposé à
un risque — L’agente s’est concentrée à tort sur le risque
plutôt que sur les difficultés — Les dispositions modifiées de
l’art. 25 doivent être interprétées de manière à mettre l’accent
sur l’objet de la disposition en question, soit les difficultés de
l’intéressé — La question relative à la nature du risque qui
doit être examiné au titre des considérations d’ordre humanitaire visées à l’art. 25 modifié a été certifiée — Demande
accueillie.
This was an application for judicial review of a decision
by an immigration officer denying an application for per­
manent residence on humanitarian and compassionate
(H&C) grounds.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision par laquelle une agente d’immigration a rejeté une
demande de résidence permanente fondée sur des motifs
d’ordre humanitaire.
The applicant, a citizen of Turkey, feared extreme discrimination and ill treatment due to his religious beliefs and his
association with and support of the Kurdish people. The
Refugee Protection Division refused his initial claim for refugee protection partly on the basis that he had not established
personalized risk. His subsequent application for permanent
residence was considered under the provisions of section 25
of the Immigration and Refugee Protection Act (IRPA), as
Le demandeur, un citoyen de la Turquie, craignait de subir
de la discrimination et des mauvais traitements extrêmes à
cause de ses convictions religieuses et de son association et
son soutien au peuple kurde. La Section de la protection des
réfugiés a rejeté sa première demande, principalement pour
des motifs liés au fait qu’il n’avait pas établi un risque personnalisé. Sa deuxième demande de résidence permanente a
été examinée sous le régime de l’article 25 de la Loi sur
112
Caliskan
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
amended by the Balanced Refugee Reform Act. The amendments removed from H&C applications the consideration of
risks defined under sections 96 and 97 of IRPA, but not certain hardship factors. The officer examined evidence that
the applicant had been subjected to repetitive, persistent discrimination and harassment, and had suffered personal
consequences at the hands of both the police and the general
public. The officer found that the fears that the applicant had
enumerated in his H&C application fell under the scope of
sections 96 and 97 and were thus not within her jurisdiction
to consider.
l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), modifié
par la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant
les réfugiés. Ces réformes supprimaient l’examen, pour les
demandes d’asile fondées sur des motifs d’ordre humanitaire,
des risques définis aux articles 96 et 97 de la LIPR, mais pas
celui de certaines difficultés exceptionnelles. L’agente a examiné les éléments de preuve selon lesquels le demandeur
avait subi de la discrimination et du harcèlement répétitifs et
continus de la part de la police et de la population en général
et en avait subi de graves conséquences personnelles. Elle a
estimé que les craintes que le demandeur avait évoquées dans
sa demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire relevaient des articles 96 ou 97 et qu’elle n’avait donc pas
compétence pour les prendre en compte.
At issue was whether the officer correctly followed the
proper interpretation of section 25 as amended, particularly
with respect to the question of risk.
Il s’agissait de savoir si l’agente a appliqué correctement la
bonne interprétation de l’article 25 modifié, en particulier en
ce qui a trait à la question du risque.
Held, the application should be allowed.
Jugement : la demande doit être accueillie.
The officer, instead of avoiding a determination of risk,
plunged into a risk analysis and concluded, contrary to the
findings of the Refugee Protection Division, that there was
personalized risk to the applicant. The officer’s reasons
­improperly focused on risk and embarked on an exercise of
distinguishing personalized from generalized risk, which
should not have been done. The focus should have been on
hardship, including any adverse country conditions that
might have had a direct negative impact on the applicant.
The question was whether the amended subsection 25(1.3)
of IRPA, which exempts section 96 and subsection 97(1)
considerations, is itself constrained by the exemption to subsection 97(1) afforded by subparagraph 97(1)(b)(ii). The
answer to the interpretation of the amended provisions of
section 25 of IRPA lies in drawing back from the constraints of
lingo such as “personalized” or “generalized” and focusing on
the intent of that provision, i.e. the hardship to the individual.
L’agente, plutôt que d’éviter de se prononcer sur la question du risque, s’est plongée dans une analyse du risque et
a conclu, contrairement à ce qu’avait conclu la Section de la
protection des réfugiés, que le demandeur serait personnellement exposé à un risque. Les motifs de l’agente se concentraient à tort sur le risque et s’évertuaient à opérer une
distinction entre le risque personnalisé et le risque généralisé
qui n’a pas sa place. Les motifs auraient dû se concentrer sur
les difficultés, et notamment sur les conditions défavorables dans le pays qui auraient pu avoir une incidence néfaste
directe sur le demandeur. Il s’agissait donc de savoir si le paragraphe 25(1.3) de la LIPR modifié, qui exclut la prise en
compte des facteurs visés à l’article 96 et au paragraphe 97(1),
est lui-même assujetti à l’exception au paragraphe 97(1) prévue au sous-alinéa 97(1)b)(ii). Pour trancher la question de
l’interprétation des dispositions modifiées de l’article 25 de la
LIPR, il faut se dégager des contraintes liées au jargon des
risques « personnalisés » et « généralisés » et se concentrer
sur l’objet de la disposition en question, c’est-à-dire les difficultés qu’éprouvait l’intéressé.
The question as to what is the nature of risk, if any, to be
assessed with respect to H&C considerations under section 25
of IRPA, as amended by the Balanced Refugee Reform Act
was certified.
La question relative à la nature du risque, s’il en est, qui
doit être examiné au titre des considérations d’ordre humanitaire visées à l’article 25 de la LIPR, modifié par la Loi sur
des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, a
été certifiée.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Balanced Refugee Reform Act, S.C. 2010, c. 8, s. 4.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 25, 96, 97(1).
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 12.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 12.
Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les
réfugiés, L.C. 2010, ch. 8, art. 4.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 25, 96, 97(1).
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
CASES CITED
c. Canada.113
JURISPRUDENCE CITÉE
considered:
décisions examinées :
Ye v. Canada (Citizenship and Immigration), 2012 FC
1072; Chieu v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2002 SCC 3, [2002] 1 S.C.R. 84, 208
D.L.R. (4th) 107; Legault v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2002 FCA 125, [2002] 4
F.C. 358, 212 D.L.R. (4th) 139.
Ye c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF
1072; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; Legault
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2002 CAF 125, [2002] 4 C.F. 358.
referred to:
décision citée :
Newfoundland and Labrador Nurses’ Union v.
Newfoundland and Labrador (Treasury Board), 2011 SCC
62, [2011] 3 S.C.R. 708, 317 Nfld. & P.E.I.R. 340.
Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. TerreNeuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62,
[2011] 3 R.C.S. 708.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Canada. Standing Committee on Citizenship and
Immigration. Evidence, No. 019, 3rd Sess., 40th Parl.
(May 27, 2010), online: <http://www.parl.gc.ca/content/
hoc/Committee/403/CIMM/Evidence/EV4561694/
CIMMEV19-E.PDF>.
Canada. Standing Senate Committee on Social Affairs,
Science and Technology. Minutes of Proceedings and
Evidence, Issue No. 11 (June 22, 2010), online: <http://
www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/403/soci/
pdf/11issue.pdf>.
Citizenship and Immigration Canada. Inland Processing
(IP). Chapter IP 5: Immigrant Applications in Canada
made on Humanitarian or Compassionate Grounds,
online: <http://www.cic.gc.ca/english/resources/manuals/
ip/ip05-eng.pdf>.
Canada. Comité permanent de la citoyenneté et de l’im­
migration. Témoignages, no 019, 3e sess., 40e lég. (27 mai
2010), en ligne : <http://www.parl.gc.ca/content/hoc/
Committee/403/CIMM/Evidence/EV4561694/
CIMMEV19-F.PDF>.
Canada. Comité sénatorial permanent des Affaires sociales,
des sciences et de la technologie. Procès-verbaux et
témoignages, fascicule no 11 (22 juin 2010), en ligne :
<http://www.parl.gc.ca/Content/SEN/Committee/403/
soci/pdf/11issue.pdf>.
Citoyenneté et Immigration Canada. Traitement des
­demandes au Canada (IP). Chapitre IP 5 : Demande présentée par des immigrants au Canada pour des motifs
d’ordre humanitaire, en ligne : <http://www.cic.gc.ca/
francais/ressources/guides/ip/ip05-fra.pdf>.
APPLICATION for judicial review of a decision by
an immigration officer denying an application for permanent residence on humanitarian and compassionate
grounds. Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision par
laquelle une agente d’immigration a rejeté une demande
de résidence permanente fondée sur des motifs d’ordre
humanitaire. Demande accueillie.
APPEARANCES
Rekha P. McNutt for applicant.
Rick Garvin for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Caron & Partners LLP, Calgary, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
ONT COMPARU
Rekha P. McNutt pour le demandeur.
Rick Garvin pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Caron & Partners, LLP, Calgary, pour le
demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
114
Caliskan
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Hughes J.:
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
Le juge Hughes :
[1] The applicant is an adult male citizen of Turkey.
He claims to be of the Alevi religion and a Kurdish
sympathizer, and for these reasons he feared remaining
in Turkey and instead entered Canada in 2006, where he
claimed refugee protection. The Refugee Protection
Division, in a decision in 2009, rejected his claim largely
on the basis of credibility, and that he had not established
personalized risk. That decision is final.
[1]Le demandeur est un adulte citoyen de la Turquie.
Il prétend être un sympathisant kurde de religion alévie,
qui, pour ces raisons, avait peur de demeurer en Turquie
et a plutôt décidé d’entrer au Canada en 2006, où il a
demandé l’asile. La Section de la protection des réfugiés
a rejeté sa demande dans une décision rendue en 2009,
principalement pour des motifs liés à la crédibilité et au
fait qu’il n’avait pas établi un risque personnalisé. Cette
décision est finale.
[2] The applicant, after June 29, 2010, made an
­application for permanent residence in Canada on humanitarian and compassionate grounds (H&C). Because
this submission was made after that date, the matter was
considered under the provisions of section 25 of the
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27 (IRPA) as amended by the Balanced Refugee
Reform Act, S.C. 2010, c. 8, s. 4; [S.C. 2012, c. 17, s. 13]
(Balanced Act). In a decision dated January 26, 2012,
that application was denied. This is a judicial review of
that decision.
[2]Après le 29 juin 2010, le demandeur a déposé une
demande de résidence permanente au Canada pour des
motifs d’ordre humanitaire. Étant donné que cette demande avait été faite après cette date, l’affaire a été
examinée sous le régime de l’article 25 de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001,
ch. 27 (la LIPR), modifié par la Loi sur des mesures de
réforme équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010,
ch. 8, art. 4; [L.C. 2012, ch. 17, art. 13] (Loi sur des mesures de réforme). Dans une décision datée du 26 ­janvier
2012, cette demande a été rejetée. La présente instance
est un contrôle judiciaire de cette dernière décision.
[3] The only live issues for determination are those
relating to the meaning of section 25 of IRPA, as
amended by the Balanced Act, and whether the officer
making the decision, particularly with respect to the
question of risk, correctly followed the proper interpretation of that section as amended. The applicant, in his
counsel’s written material also raised an issue as to adequacy of reasons, but that matter was not pursued in
oral argument, largely in view of the Supreme Court of
Canada’s decision in Newfoundland and Labrador
Nurses’ Union v. Newfoundland and Labrador (Treasury
Board), 2011 SCC 62, [2011] 3 S.C.R. 708.
[3]Les seules véritables questions à trancher sont
celles qui concernent le sens de l’article 25 de la LIPR,
modifié par la Loi sur des mesures de réforme, et la
question de savoir si l’agente ayant rendu la décision a
appliqué correctement la bonne interprétation de cet article modifié, en particulier en ce qui a trait à la question
du risque. Dans les observations écrites de son avocate,
le demandeur a également soulevé la question du caractère suffisant des motifs, mais cette question n’a pas été
reprise dans les plaidoiries, principalement eu égard à
l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c.
Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011
CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, de la Cour suprême
du Canada.
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.115
1.INTERPRETATION OF SECTION 25 OF IRPA,
AS AMENDED
1.INTERPRÉTATION DE L’ARTICLE 25 DE LA
LIPR MODIFIÉ
[4]It is useful to set out the provisions of section 25
of IRPA as they stood before the amendments made by
the Balanced Act and afterward. Prior to the amendment,
section 25 [S.C. 2010, c. 8, s. 4] read:
[4]Il est utile de citer les dispositions de l’article 25
de la LIPR dans leurs libellés antérieur puis postérieur
aux modifications apportées par la Loi sur des mesures
de réforme. Avant la modification, l’article 25 [L.C.
2010, ch. 8, art. 4] était ainsi rédigé :
Humani­
tarian and
compas­
sionate
consider­
ations—
request of
foreign
national
25. (1) The Minister must, on request of a foreign national in Canada who is inadmissible or
who does not meet the requirements of this Act,
and may, on request of a foreign national outside
Canada, examine the circumstances concerning
the foreign national and may grant the foreign
national permanent resident status or an exemption from any applicable criteria or obligations of
this Act if the Minister is of the opinion that it is
justified by humanitarian and compassionate
considerations relating to the foreign national,
taking into account the best interests of a child
directly affected.
25. (1) Le ministre doit, sur demande d’un
étranger se trouvant au Canada qui est interdit de
territoire ou qui ne se conforme pas à la présente
loi, et peut, sur demande d’un étranger se trouvant
hors du Canada, étudier le cas de cet étranger; il
peut lui octroyer le statut de résident permanent
ou lever tout ou partie des critères et obligations
applicables, s’il estime que des considérations
d’ordre humanitaire relatives à l’étranger le justifient, compte tenu de l’intérêt supérieur de
l’enfant directement touché.
Séjour pour
motif d’ordre
humanitaire
à la demande
de l’étranger
Payment of
fees
(1.1) The Minister is seized of a request referred to in subsection (1) only if the applicable
fees in respect of that request have been paid.
(1.1) Le ministre n’est saisi de la demande que
si les frais afférents ont été payés au préalable.
Paiement des
frais
Exceptions
(1.2) The Minister may not examine the request if the foreign national has already made
such a request and the request is pending.
(1.2) Le ministre ne peut étudier la demande de
l’étranger si celui-ci a déjà présenté une telle demande et celle-ci est toujours pendante.
Exceptions
Nonapplication
of certain
factors
(1.3) In examining the request of a foreign
national in Canada, the Minister may not consider
the factors that are taken into account in the determination of whether a person is a Convention
refugee under section 96 or a person in need of
protection under subsection 97(1) but must consider elements related to the hardships that affect
the foreign national.
(1.3) Le ministre, dans l’étude de la demande
d’un étranger se trouvant au Canada, ne tient
compte d’aucun des facteurs servant à établir la
qualité de réfugié — au sens de la Convention
— aux termes de l’article 96 ou de personne à
protéger au titre du paragraphe 97(1); il tient
compte, toutefois, des difficultés auxquelles
l’étranger fait face.
Non‑
application
de certains
facteurs
Provincial
criteria
(2) The Minister may not grant permanent
r­ esident status to a foreign national referred to in
subsection 9(1) if the foreign national does not
meet the province’s selection criteria applicable
to that foreign national.
(2) Le statut de résident permanent ne peut
toutefois être octroyé à l’étranger visé au para­
graphe 9(1) qui ne répond pas aux critères de
sélection de la province en cause qui lui sont
applicables.
Critères
provinciaux
[5]After the amendment, section 25 [S.C. 2012, c. 17,
s. 13] read as follows; I repeat only subsections 25(1)
and 25(1.3):
[5]Après la modification, l’article 25 [L.C. 2012,
ch. 17, art. 13] était ainsi rédigé; je reprends uniquement
les paragraphes 25(1) et 25(1.3) :
116
Humani­
tarian and
compas­
sionate
considerations—
request of
foreign
national
Non-­
application
of certain
factors
Caliskan
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
25. (1) Subject to subsection (1.2), the Minister
must, on request of a foreign national in Canada
who applies for permanent resident status and
who is inadmissible or does not meet the re­
quirements of this Act, and may, on request of a
foreign national outside Canada who applies for
a permanent resident visa, examine the circumstances concerning the foreign national and may
grant the foreign national permanent resident
status or an exemption from any applicable criteria or obligations of this Act if the Minister is of
the opinion that it is justified by humanitarian
and compassionate considerations relating to the
foreign national, taking into account the best interests of a child directly affected.
25. (1) Sous réserve du paragraphe (1.2),
le ministre doit, sur demande d’un étranger se
trouvant au Canada qui demande le statut de résident permanent et qui soit est interdit de territoire,
soit ne se conforme pas à la présente loi, et peut,
sur demande d’un étranger se trouvant hors du
Canada qui demande un visa de résident per­
manent, étudier le cas de cet étranger; il peut lui
octroyer le statut de résident permanent ou lever
tout ou partie des critères et obligations appli­
cables, s’il estime que des considérations d’ordre
humanitaire relatives à l’étranger le justifient,
compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant
­directement touché.
…
[…]
(1.3) In examining the request of a foreign
national in Canada, the Minister may not consider
the factors that are taken into account in the determination of whether a person is a Convention
refugee under section 96 or a person in need of
protection under subsection 97(1) but must consider elements related to the hardships that affect
the foreign national.
(1.3) Le ministre, dans l’étude de la demande
faite au titre du paragraphe (1) d’un étranger se
trouvant au Canada, ne tient compte d’aucun des
facteurs servant à établir la qualité de réfugié —
au sens de la Convention — aux termes de
l’article 96 ou de personne à protéger au titre du
paragraphe 97(1); il tient compte, toutefois, des
difficultés auxquelles l’étranger fait face.
Séjour pour
motif d’ordre
humanitaire
à la demande
de l’étranger
Non-­
application
de certains
facteurs
[6] There is very little jurisprudence as to the meaning
of subsections 25(1) and (1.3), as amended. In Ye v.
Canada (Citizenship and Immigration), 2012 FC 1072,
Justice Harrington made the following comment in
obiter, at paragraph 10:
[6]Il y a très peu de jurisprudence sur le sens des paragraphes 25(1) et 25(1.3) modifiés. Dans la décision
Ye c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF
1072, le juge Harrington a formulé les remarques incidentes suivantes, au paragraphe 10 :
In the past, circumstances which did not quite amount to
persecution or to the need of protection under sections 96 and
97 of IRPA, which serve as the basis of a refugee claim, might
nevertheless have been found to constitute undue, undeserved
or disproportionate hardship. However, those circumstances
can no longer be taken into account in a humanitarian and
compassionate application as a result of amendments made to
IRPA in 2010. Section 25(1.3) now provides:
Il est déjà arrivé que des circonstances n’équivalant pas tout
à fait à de la persécution ou à un besoin de protection aux termes des articles 96 et 97 de la LIPR (les dispositions régissant
les demandes d’asile) soient tout de même considérées comme
des difficultés inhabituelles, injustifiées ou démesurées.
Toutefois, depuis les modifications apportées à la LIPR en
2010, ces circonstances ne peuvent plus être prises en compte
dans le cadre d’une demande fondée sur des motifs d’ordre
humanitaire. Le paragraphe 25(1.3) prévoit à présent :
(1.3) In examining the request of a foreign national in
­Canada, the Minister may not consider the factors that are
taken into account in the determination of whether a person is a Convention refugee under section 96 or a person
in need of protection under subsection 97(1) but must
­consider elements related to the hardships that affect the
foreign national.
(1.3) Le ministre, dans l’étude de la demande faite au titre
du paragraphe (1) d’un étranger se trouvant au Canada, ne
tient compte d’aucun des facteurs servant à établir la qualité de réfugié — au sens de la Convention — aux termes
de l’article 96 ou de personne à protéger au titre du para­
graphe 97(1); il tient compte, toutefois, des difficultés
­auxquelles l’étranger fait face.
[7] The guidelines provided to officers making decisions such as that at issue here in section 5.16 provide
[7]Les lignes directrices à l’intention des agents qui
rendent des décisions comme celle dont il est question
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.117
the following instruction (in part) [Inland Processing
(IP), Chapter IP 5: Immigrant Applications in Canada
made on Humanitarian or Compassionate Grounds]:
ici comportent l’instruction suivante à la section 5.16
(reproduite en partie) [Traitement des demandes au
Canada (IP), Chapitre IP 5 : Demande présentée par
des immigrants au Canada pour des motifs d’ordre
humanitaire] :
5.16. H&C and hardship: Factors in the country of origin
to be considered
5.16. Considérations d’ordre humanitaire et difficultés :
facteurs pertinents à l’égard du pays d’origine
While A96 and A97 factors may not be considered, the
decision-maker must take into account elements related
to the hardships that affect the foreign national. Some
examples of what those “hardships” may include are:
Bien qu’il ne puisse tenir compte des facteurs visés aux
L96 et L97, le décideur doit tenir compte des éléments
liés aux difficultés auxquelles l’étranger fait face. Voici
quelques exemples de « difficultés » :
• lack of critical of medical/healthcare;
• l’incapacité d’obtenir des traitements médicaux
essentiels;
• discrimination which does not amount to persecution;
• une forme de discrimination qui n’équivaut pas à de
la persécution;
• adverse country conditions that have a direct negative
impact on the applicant.
• des conditions défavorables dans le pays qui ont une
incidence néfaste directe sur le demandeur.
[8] Respondent’s counsel has drawn to the Court’s
attention certain discussions as recorded in the Commons
and in the Senate Standing Committee in discussing the
amendments as proposed in bill form, Bill C-11. In the
meeting of the Commons Committee held on May 27,
2010, Mr. Peter MacDougall, Director General, Refugees,
Department of Citizenship and Immigration, made the
following remarks in his address to the Committee
[Standing Committee on Citizenship and Immigration,
Evidence, No. 019, 3rd Sess., 40th Parl., at page 2]:
[8]L’avocat du défendeur a attiré l’attention de la
Cour sur certains débats à la Chambre des communes et
au sein du comité permanent du Sénat concernant les
modifications proposées aux termes du projet de loi
C-11. Lors de la réunion du 27 mai 2010 du comité de
la Chambre des communes, M. Peter MacDougall, directeur général, Réfugiés, ministère de la Citoyenneté et de
l’Immigration, a présenté les observations suivantes
[Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration, Témoignages, no 01, 3e sess., 40e lég., à la page 2] :
In addition, these H and C applications often raise issues
related to personal risk and country conditions, factors that are
already considered by the IRB when it assesses the asylum
claim. As a result, the proposed reforms also include removing
the consideration of certain kinds of risks from humanitarian
and compassionate applications.
De plus, les demandes CH soulèvent souvent des questions
liées au risque personnel et à la situation dans le pays — des
facteurs déjà examinés par la CISR lorsqu’elle évalue une
demande d’asile. En conséquence, les réformes proposées
comprennent également la suppression de l’examen de certains
types de risques pour les demandes CH.
Specifically, this concerns risks as defined under sections 96
and 97 of the Immigration and Refugee Protection Act, which
are also assessed as part of the refugee protection process and
in a pre-removal risk assessment. This reform would clarify
the distinction between H and C decision-making and the refugee protection and pre-removal risk assessment processes.
En particulier, il s’agit des risques — tels que définis aux
articles 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés — qui sont aussi évalués dans le cadre du processus
de protection des réfugiés et dans l’examen des risques avant
renvoi. Cette réforme clarifierait la distinction entre la prise de
décisions CH et les processus de protection des réfugiés et
d’examen des risques avant renvoi.
Under the proposed measures H and C decisions would
focus on considerations such as establishment in Canada, the
best interests of the child, relationships in Canada, the country
Aux termes des mesures proposées, les décisions CH se
concentreraient sur des considérations telles que l’établissement au Canada, l’intérêt supérieur de l’enfant, les relations au
118
Caliskan
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
of origin’s ability to provide medical treatment, and risks of
discrimination in that country, as well as generalized risk in
the country of origin.
Canada, la capacité du pays d’origine d’offrir un traitement
médical, et les risques de discrimination ainsi que les risques
en général dans le pays d’origine.
In conclusion, as the minister has said, the proposed measures meet and exceed Canada’s domestic and international
obligations and maintain the balance and fairness that are
the principles of our entire immigration, refugee, and citizenship systems.
En conclusion, comme l’a dit le ministre, les mesures proposées répondent aux obligations nationales et internationales
et les dépassent, et elles maintiendraient l’équilibre et l’équité
qui sont les principes de nos systèmes d’immigration, d’octroi
de l’asile et de citoyenneté.
[9]At the meeting of the Senate Committee held on
June 22, 2010, Ms. Jennifer Irish, Director, Asylum Policy
Program Development, made the following remarks during her address [Standing Senate Committee on Social
Affairs, Science and Technology, Minutes of Proceedings
and Evidence, Issue No. 11, at pages 11:86 –11:87]:
[9]Lors de la réunion du 22 juin 2010 du comité sénatorial, Mme Jennifer Irish, directrice, Développement des
programmes et politiques des droits d’asile, a formulé
les observations suivantes [Comité sénatorial permanent
des Affaires sociales, des sciences et de la technologie,
Procès-verbaux et témoignages, fascicule no 11, aux
pages 11:86 et 11:87] :
Ms. Irish: The rationale for separating risk considerations
from the H and C is to make clear that there are two different
streams. The refugee system will continue to be dedicated to
assessing risk, which, in Canada, is embodied in sections 96
and 97 of the IRPA, Immigration and Refugee Protection Act.
Mme Irish : Nous avons retiré les facteurs de risque du
processus d’évaluation des demandes d’asile pour motifs
d’ordre humanitaire parce que nous voulions établir clairement
une distinction entre les deux programmes. Le système de
détermination du statut de réfugié continuera de se consacrer
à l’évaluation des risques illustrée au Canada par les articles
96 et 97 de la LIPR, la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés.
In the future, H and C will not be able to look at these risk
factors, so that will remove an important redundancy in our
system. Rather than having two arms of the Canadian government looking at the same application under the same criteria,
effectively now, if you are a refugee, you will be expected to
go through the refugee determination system. If you have
­
humanitarian and compassionate considerations, you can file
separately for those. There will be no overlap in terms of assessment of risk.
À l’avenir, les gens qui seront chargés d’évaluer les demandes d’asile pour motifs d’ordre humanitaire ne seront pas en
mesure de tenir compte des facteurs de risque, ce qui éliminera
l’important chevauchement qui existe à l’heure actuelle dans
notre système. Au lieu d’avoir deux branches du gouvernement
qui examinent la même demande en fonction des mêmes critères, dorénavant, s’il s’agit d’un réfugié, on s’attendra à ce qu’il
fasse appel au système de détermination du statut de réfugié.
S’il souhaite que des facteurs humanitaires soient pris en
considération, il peut présenter une demande distincte à cet
effet. Il n’y aura plus de chevauchement en matière d’évaluation des risques.
To ensure that an H and C application can still consider
risk-like factors that do not meet the threshold of sections 96
and 97, it was made clear in the amendment that humanitarian and compassionate consideration can consider hardship
factors.
Pour veiller à ce qu’une demande d’asile pour motifs d’ordre humanitaire puisse toujours tenir compte de facteurs
apparentés aux risques qui ne répondent pas aux critères
énoncés aux articles 96 et 97, on a indiqué clairement dans la
modification que les difficultés exceptionnelles peuvent être
prises en considération.
I do not mean to try to come up with an exhaustive list, but
factors like generalized country situations, systemic discrimination, best interests of the child as well as traditional agency
factors can continue to be considered in the humanitarian and
compassionate consideration process. Anything that meets
that threshold of sections 96 and 97 risk will be the purview of
Je n’ai pas l’intention d’essayer de dresser une liste complète des aspects à prendre en considération, mais des facteurs
tels que des situations généralisées à l’échelle du pays, une
discrimination systématique, l’intérêt de l’enfant ainsi que
les facteurs dont l’organisme a tenu compte dans le passé
peuvent toujours être étudiés dans le cadre de l’évaluation
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.119
the Immigration and Refugee Board and the refugee status
determination system.
des demandes d’asile pour motifs d’ordre humanitaire.
Tout facteur qui répond aux critères énoncés aux articles 96
et 97 relèvera de la Commission de l’immigration et du statut
de réfugié ainsi que du système de détermination du statut
de réfugié.
[10]In this case, we may focus on the following
words used in subsections 25(1) and (1.3) of IRPA,
as amended:
[10]En l’espèce, nous pouvons nous concentrer
sur les passages suivants des paragraphes 25(1) et (1.3)
de la LIPR modifiés :
Humani­
tarian and
compas­
sionate
considerations —
request of
foreign
national
25. (1) … justified by humanitarian and compassionate considerations relating to the foreign
national…
25. (1) […] des considérations d’ordre humanitaire relatives à l’étranger le justifient […]
…
[…]
Non-­
application
of certain
factors
(1.3) … the Minister may not consider the
factors that are taken into account in the determination of whether a person is a convention
refugee under section 96 or a person in need of
protection under subsection 97(1) but must consider elements related to the hardships that affect
the foreign national.
(1.3) Le ministre […] ne tient compte d’aucun
des facteurs servant à établir la qualité de réfugié
— au sens de la Convention — aux termes de
l’article 96 ou de personne à protéger au titre du
paragraphe 97(1); il tient compte, toutefois, des
difficultés auxquelles l’étranger fait face.
[11] Turning to section 96, it requires consideration as
to whether a person has a well-founded fear of persecution by reason of race, religion, nationality, membership
in a particular social group, or political opinion:
Convention
refugee
Non-­
application
de certains
facteurs
[11] Quant à l’article 96, il exige que soit examinée la
question de savoir si une personne craint avec raison
d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa
nationalité, de son appartenance à un groupe social ou
de ses opinions politiques :
96. A Convention refugee is a person who,
by reason of a well-founded fear of persecution for reasons of race, religion, nationality,
membership in a particular social group or po­
litical opinion,
96. A qualité de réfugié au sens de la
Convention — le réfugié — la personne qui,
craignant avec raison d’être persécutée du fait
de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son
appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques :
(a) is outside each of their countries of
nationality and is unable or, by reason of that
fear, unwilling to avail themself of the pro­
tection of each of those countries; or
a) soit se trouve hors de tout pays dont elle a
la nationalité et ne peut ou, du fait de cette
crainte, ne veut se réclamer de la protection de
chacun de ces pays;
(b) not having a country of nationality, is
outside the country of their former habitual
residence and is unable or, by reason of that
fear, unwilling to return to that country.
b) soit, si elle n’a pas de nationalité et se trouve
hors du pays dans lequel elle avait sa résidence
habituelle, ne peut ni, du fait de cette crainte,
ne veut y retourner.
[12]Subsection 97(1) speaks of a person in need
of protection who, in their home country, would be
subjected personally to a risk to their life or cruel or
unusual treatment:
Séjour
pour motif
d’ordre
humanitaire
à la
demande de
l’étranger
Définition de
« réfugié »
[12]Le paragraphe 97(1) parle de la personne ayant
qualité de personne à protéger qui, dans son pays d’origine, serait personnellement exposée à une menace à sa
vie ou au risque de traitements cruels et inusités :
120
Person in
need of
protection
Caliskan
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
97. (1) A person in need of protection is a
person in Canada whose removal to their country or countries of nationality or, if they do not
have a country of nationality, their country of
former habitual residence, would subject them
personally
97. (1) A qualité de personne à protéger la
personne qui se trouve au Canada et serait personnellement, par son renvoi vers tout pays dont
elle a la nationalité ou, si elle n’a pas de nationalité, dans lequel elle avait sa résidence habituelle,
exposée :
(a) to a danger, believed on substantial grounds
to exist, of torture within the meaning of
Article 1 of the Convention Against Torture; or
a) soit au risque, s’il y a des motifs sérieux de
le croire, d’être soumise à la torture au sens
de l’article premier de la Convention contre
la torture;
(b) to a risk to their life or to a risk of cruel and
unusual treatment or punishment if
b) soit à une menace à sa vie ou au risque de
traitements ou peines cruels et inusités dans le
cas suivant :
(i) the person is unable or, because of that
risk, unwilling to avail themself of the
protection of that country,
(i) elle ne peut ou, de ce fait, ne veut se
réclamer de la protection de ce pays,
(ii) the risk would be faced by the person in
every part of that country and is not faced
generally by other individuals in or from
that country,
(ii) elle y est exposée en tout lieu de ce
pays alors que d’autres personnes originaires de ce pays ou qui s’y trouvent ne le sont
généralement pas,
(iii) the risk is not inherent or incidental
to lawful sanctions, unless imposed in
­disregard of accepted international standards, and
(iii) la menace ou le risque ne résulte pas
de sanctions légitimes — sauf celles
infligées au mépris des normes inter­
nationales — et inhérents à celles-ci ou
occasionnés par elles,
(iv) the risk is not caused by the inability
of that country to provide adequate health
or medical care.
(iv) la menace ou le risque ne résulte pas
de l’incapacité du pays de fournir des
soins médicaux ou de santé adéquats.
Personne à
protéger
[13]Subparagraph 97(1)(b)(ii) should be particularly
noted because it exempts risk “faced generally by other
individuals in or from that country”. In the language
sometimes used in this field of law, “generalized risk”
is exempted from subsection 97(1) consideration; “personalized risk” is what subsection 97(1) deals with.
[13]Il convient de noter en particulier le sous-alinéa
97(1)b)(ii) parce que celui-ci exclut le risque auquel
d’autres personnes originaires du pays concerné ou qui
s’y trouvent sont généralement exposées. Dans le jargon
juridique, on dit parfois que le paragraphe 97(1) exclut
la prise en compte du « risque généralisé » et vise plutôt
le « risque personnalisé ».
[14]The question is, therefore, whether subsection
25(1.3) of IRPA, as amended, which exempts section 96
and subsection 97(1) considerations is itself constrained
by the exemption to subsection 97(1) afforded by subparagraph 97(1)(b)(ii). Put another way, is the Minister,
or Minister’s officer, still required to consider “generalized risk” in the context of considering “hardship”?
[14]La question qui se pose est donc celle de savoir
si le paragraphe 25(1.3) de la LIPR modifié, qui exclut
la prise en compte des facteurs visés à l’article 96 et au
paragraphe 97(1), est lui-même assujetti à l’exception
au paragraphe 97(1) prévue au sous-alinéa 97(1)b)(ii).
Autrement dit, le ministre, ou l’agent qui agit en son
nom, doit-il tenir compte du « risque généralisé »
lorsqu’il examine les « difficultés »?
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.121
[15]There is no doubt that, in addressing the
Commons and Senate committees, proponents of the
Bill providing for the amendments believed that the Bill
would eliminate consideration of all risks, personalized
or generalized. The guidelines quoted previously are
little more than vague; they indicate that an officer is to
consider, for instance, “adverse country conditions that
have a direct negative impact on the applicant.”
[15]Il ne fait aucun doute que, lorsqu’ils se sont
adressés aux comités de la Chambre des communes et
du Sénat, les promoteurs du projet de loi prévoyant les
modifications croyaient que ce projet de loi exclurait la
prise en compte de tous les risques, aussi bien les risques
généralisés que les risques personnalisés. Les lignes
directrices précitées sont plutôt vagues; elles indiquent
que l’agent doit prendre en compte, par exemple, les
« conditions défavorables dans le pays qui ont une incidence néfaste directe sur le demandeur ».
[16]Section 12 of the Interpretation Act, R.S.C., 1985,
c. I-21, states that legislation is intended to be remedial
and is to be given a fair, large and liberal interpretation
as best ensures the attainment of its objectives.
[16]L’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C.
(1985), ch. I-21, énonce que tout texte est censé apporter
une solution de droit et s’interprète de la manière la plus
équitable et la plus large qui soit compatible avec la
réalisation de son objet.
Enactments
deemed
remedial
12. Every enactment is deemed remedial, and
shall be given such fair, large and liberal construction and interpretation as best ensures the
attainment of its objects.
12. Tout texte est censé apporter une solution
de droit et s’interprète de la manière la plus
équitable et la plus large qui soit compatible avec
la réalisation de son objet.
Principe et
interprétation
[17] There is a long history of jurisprudence respecting subsection 97(1) that distinguishes between
“generalized risk” and “personalized risk”, so much so
that those terms have become imbedded into the culture
of those dealing with that provision.
[17]Il existe une jurisprudence établie sur une longue
période concernant le paragraphe 97(1) qui opère une
distinction entre le « risque généralisé » et le « risque
personnalisé », à telle enseigne que ces expressions
font partie du langage courant de ceux qui ont affaire à
cette disposition.
[18] This case is a good example of “personalized”
or “generalized” risk. The applicant sought refugee
protection and was denied that protection. It was determined by the Refugee Protection Division that he had
not demonstrated “personalized” risk. Now the matter
comes on an H&C application for determination. Must
the H&C officer accept the finding that there was no
“personalized” risk? Must the officer assume, by default,
that generalized risk was established? Must the applicant
demonstrate that there is a generalized risk? Should
the officer ignore risk altogether, whether personalized
or generalized?
[18]La présente affaire illustre bien la différence entre
le risque « personnalisé » et le risque « généralisé ». Le
demandeur a demandé l’asile et sa demande a été rejetée.
La Section de la protection des réfugiés a statué que le
demandeur n’avait pas démontré l’existence d’un risque
« personnalisé ». Lorsqu’un agent est ensuite appelé à
statuer sur le cas dans le cadre d’une demande fondée
sur des motifs d’ordre humanitaire, cet agent doit-il
admettre la conclusion selon laquelle il n’y avait aucun
risque « personnalisé »? Doit-il présumer, par défaut,
qu’un risque généralisé a été établi? Le demandeur doitil démontrer l’existence d’un risque généralisé? L’agent
devrait-il ne tenir compte d’aucun risque, qu’il soit
personnalisé ou généralisé?
[19]We are left with what is, in effect, the sort of
­semantic exercise, in which lawyers delight in engaging, and into which the courts are too often drawn. I
believe that the true answer to the interpretation of the
[19]Ainsi, il semblerait que nous en soyons réduits,
en pratique, à devoir nous prêter au genre d’exercice
de sémantique dont les avocats raffolent, et dans lesquels les tribunaux sont trop souvent entraînés. Je crois
122
Caliskan
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
amended provisions of section 25 of IRPA lies in
d­ rawing back from the constraints of lingo such as
“personalized” or “generalized” and focusing on the intent of that provision.
cependant que, pour trancher la question de l’interprétation des dispositions modifiées de l’article 25 de la
LIPR, il faut se dégager des contraintes liées au jargon
des risques « personnalisés » et « généralisés » et se
concentrer sur l’objet de la disposition en question.
[20]The role of humanitarian and compassionate
provisions in legislation dealing with refugees who
find their way into Canada has been longstanding. In
Chieu v. Canada (Minister of Citizenship and Immi­
gration), 2002 SCC 3, [2002] 1 S.C.R. 84, particularly
at paragraphs 63 and 64, the Supreme Court of Canada
recognized that such provisions are not to be considered
as a matter of general recourse; but rather, essentially as
a plea to the executive branch of government for special
consideration not otherwise explicitly provided for in
the legislation.
[20]Le rôle des dispositions relatives aux motifs
d’ordre humanitaire dans les lois applicables aux réfugiés qui réussissent à se frayer un chemin jusqu’au
Canada est établi de longue date. Dans l’arrêt Chieu c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84, en particulier aux
paragraphes 63 et 64, la Cour suprême du Canada a reconnu que ces dispositions ne devaient pas être
considérées comme offrant un recours général, mais
plutôt comme permettant essentiellement un plaidoyer
auprès de l’exécutif en vue d’obtenir un traitement
spécial qui n’est pas par ailleurs explicitement prévu par
la loi.
[21] The Federal Court of Appeal in Legault v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2002 FCA
125, [2002] 4 F.C. 358, acknowledged what the Supreme
Court had written in Chieu, above, and affirmed that
humanitarian and compassionate grounds are discretionary powers to be exercised by the Minister. Décary J.A.
wrote at paragraphs 15 to 19:
[21]Dans l’arrêt Legault c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CAF 125, [2002]
4 C.F. 358, la Cour d’appel fédérale a souscrit aux propos de la Cour suprême dans l’arrêt Chieu, précité, et a
affirmé que la prise en compte de motifs d’ordre humanitaire relevait du pouvoir discrétionnaire du ministre.
Le juge Décary a écrit, aux paragraphes 15 à 19 :
Subsection 114(2) is an exceptional measure and, what’s
more, a discretionary one. As noted by Justice Iacobucci in
Chieu, supra, at paragraph 64:
Le paragraphe 114(2) est une mesure d’exception, discrétionnaire par surcroît. Ainsi que le note le juge Iacobucci dans
Chieu, supra, au paragraphe 64:
… an application to the Minister under s. 114(2) is
essentially a plea to the executive branch for special
consideration which is not even explicitly envisioned by the
Act.
[…] la demande faite au ministre en vertu du par. 114(2) est
essentiellement un plaidoyer auprès de l’exécutif en vue
d’obtenir un traitement spécial qui n’est même pas
explicitement envisagé par la Loi.
This exceptional measure is a part of a legislative framework where “[n]on-citizens do not have a right to enter or
remain in Canada”, where “[i]n general, immigration is a
privilege not a right” (Chieu, supra, at paragraph 57) and
where “the Act treats citizens differently from permanent residents, who in turn are treated differently from Convention
refugees, who are treated differently from individuals holding
visas and from illegal residents. It is an important aspect of the
statutory scheme that these different categories of individuals
are treated differently, with appropriate adjustments to the
varying rights and contexts of individuals in these groups”
(Chieu, paragraph 59).
Cette mesure d’exception s’inscrit dans un régime légal en
vertu duquel « [l]es non-citoyens n’ont pas de droit d’entrer ou
de s’établir au Canada » , où « [e]n règle générale, l’immigration est un privilège, et non un droit » (Chieu, supra, au
paragraphe 57) et dans lequel « la Loi traite les citoyens différemment des résidents permanents, qui à leur tour sont traités
différemment des réfugiés au sens de la Convention, lesquels
sont traités différemment des détenteurs de visas et des résidents illégaux. C’est un aspect important du régime législatif
que différentes catégories de personnes soient traitées différemment, avec les adaptations voulues selon les différents
droits et les différentes situations des personnes faisant partie
de ces groupes » (Chieu, au paragraphe 59).
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.123
Parliament chose, at subsection 114(2), to restrain the discretionary exercise to cases where there are compassionate
and humanitarian considerations. Once these grounds are established, the Minister may allow the exception, but he may
also choose not to allow it. That is the essence of the discretion, which must be exercised within the general context of
Canadian laws and policies on immigration. The Minister
can refuse to allow the exception when he is of the view that
public interest reasons supersede humanitarian and compassionate ones.
Le Parlement a choisi, au paragraphe 114(2), de restreindre
l’exercice de la discrétion aux seuls cas où il existe des raisons
d’ordre humanitaire. Une fois ces raisons établies, le ministre
peut accorder la dispense, mais il peut aussi ne pas l’accorder.
C’est l’essence même de sa discrétion, laquelle s’exerce dans
le contexte général des lois et politiques canadiennes d’immigration. Le ministre peut ne pas accorder la dispense quand il
est d’avis que des considérations d’intérêt public l’emportent
sur les raisons d’ordre humanitaire.
The Canadian government encourages immigration, as
stated in the objectives of the Act at paragraphs 3(a) (attainment of demographic goals) and 3(b) (enrichment and
strengthening of the cultural and social fabric of Canada).
Subsection 5(2) of the Act foresees that “[a]n immigrant shall
be granted landing if he … meets the requirements of this Act
and the regulations”. According to subsection 6(1) [as am. by
S.C. 1992, c. 49, s. 3], an immigrant may obtain the right of
landing in Canada “if it is established to the satisfaction of an
immigration officer that the immigrant meets the selection
standards established by the regulation”. Every year, the
Minister, upon consulting with the provinces, must table in
Parliament “the immigration plan for the next calendar year”
(subsection 7(1) [as am. idem]). It is the responsibility of the
immigrant to prove that he “has a right to come into Canada or
that his admission would not be contrary to this Act or the
regulations” (subsection 8(1)). Finally, an immigrant must, in
principle, “make an application for and obtain a visa before
that person appears at a port of entry” (subsection 9(1)) and
“answer truthfully all questions put … by a visa officer” (sub­
section 9(3)).
Le gouvernement canadien encourage l’immigration, tel
qu’il appert des objectifs énoncés à l’alinéa 3a) de la Loi
(réalisation d’objectifs démographiques) et 3b) (enrichissement et renforcement du tissu culturel et social du Canada). Le
paragraphe 5(2) de la Loi prévoit qu’ont droit de s’établir au
Canada les immigrants « qui remplissent les conditions prévues à la présente loi et à ses règlements ». Aux termes du
paragraphe 6(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 3], un immigrant peut obtenir le droit d’établissement au Canada « si
l’agent d’immigration est convaincu que l’immigrant satisfait
aux normes réglementaires de sélection ». Chaque année, le
ministre, après consultation des provinces, dépose au
Parlement « le plan d’immigration pour l’année civile suivante
» (paragraphe 7(1) [mod., idem]). Il incombe à l’immigrant de
prouver qu’il a le droit d’« entrer au Canada » ou « que le fait
d’y être admis ne contreviendrait pas à la présente loi ni à ses
règlements » (paragraphe 8(1)). Enfin, un immigrant doit en
principe «demander et obtenir un visa avant de se présenter à
un point d’entrée » (paragraphe 9(1)) et « répondre franchement aux questions de l’agent des visas. » (paragraphe 9(3)).
In short, the Immigration Act and the Canadian immigration
policy are founded on the idea that whoever comes to Canada
with the intention of settling must be of good faith and comply
to the letter with the requirements both in form and substance
of the Act. Whoever enters Canada illegally contributes to
falsifying the immigration plan and policy and gives himself
priority over those who do respect the requirements of the Act.
The Minister, who is responsible for the application of the
policy and the Act, is definitely authorized to refuse the exception requested by a person who has established the existence
of humanitarian and compassionate grounds, if he believes, for
example, that the circumstances surrounding his entry and stay
in Canada discredit him or create a precedent susceptible of
encouraging illegal entry in Canada. In this sense, the Minister
is at liberty to take into consideration the fact that the humanitarian and compassionate grounds that a person claims are the
result of his own actions.
Bref, la Loi sur l’immigration et la politique canadienne en
matière d’immigration sont fondées sur la prémisse que quiconque vient au Canada avec l’intention de s’y établir doit être
de bonne foi et respecter à la lettre les exigences de fond et de
forme qui sont prescrites. Quiconque entre illégalement au
Canada contribue à fausser le plan et la politique d’immigration et se donne une priorité sur tous ceux qui, eux, respectent
les exigences. Le ministre, qui est responsable de l’application
de la politique et de la Loi, est très certainement autorisé à refuser la dispense que demande une personne qui a établi
l’existence de raisons d’ordre humanitaire, s’il est d’avis, par
exemple, que les circonstances de l’entrée ou du séjour au
Canada de cette personne la discréditent ou créent un précédent susceptible d’encourager l’entrée illégale au Canada. En
ce sens, il est loisible au ministre de prendre en considération
le fait que les raisons d’ordre humanitaire dont une personne
se réclame soient le fruit de ses propres agissements.
[22]I conclude that the guidelines got it right in construing how the amended provisions of section 25 of
IRPA are to be interpreted. We are to abandon the old
[22] Je conclus que les auteurs des lignes directrices
ont vu juste quant à l’interprétation qu’il convient
de faire des dispositions modifiées de l’article 25 de la
124
Caliskan
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
lingo and jurisprudence respecting personalized
and generalized risk and focus upon the hardship to
the individual. Included within the broader exercise
in considering such hardship is consideration of “adverse country conditions that have a direct negative
impact on the applicant.”
LIPR. Nous devons abandonner le vieux jargon et
l’ancienne jurisprudence relatifs aux risques per­
sonnalisés et généralisés et nous concentrer sur les
difficultés qu’éprouverait l’intéressé. Cet exercice plus
général d’examen des difficultés en question comprend la prise en compte « des conditions défavorables
dans le pays qui ont une incidence néfaste directe sur
le demandeur ».
2.DECISION OF THE OFFICER
2.LA DÉCISION DE L’AGENTE
[23] The relevant portion of the reasons of the officer
is as follows:
[23]La partie pertinente des motifs de l’agente est
ainsi rédigée :
[traduction]
Fear of Discrimination in Turkey
Crainte de discrimination en Turquie
According to CIC Inland Processing Manual #5, the definition
of discrimination is: A distinction based on the personal characteristics of an individual that results in some disadvantage to
that individual. Within the humanitarian and compassionate
context, discrimination must be examined against a test of
hardship that is unusual and undeserved; or disproportionate.
Le Guide sur le traitement des demandes au Canada IP5 de
CIC définit la discrimination comme une distinction fondée
sur les caractéristiques personnelles d’une personne qui entraîne un désavantage pour cette dernière. Dans le contexte de
l’examen de motifs d’ordre humanitaire, la discrimination doit
être examinée au regard du critère des difficultés inhabituelles
et injustifiées ou démesurées.
In order for discrimination to amount to persecution it is
­normally repetitive, persistent and has grave personal consequences such as serious body injury, torture, mistreatment or
in the denial of fundamental human rights.
Pour que de la discrimination constitue de la persécution, les
actes doivent normalement être répétitifs, continus et avoir des
conséquences personnelles graves, comme les blessures physiques graves, la torture, les mauvais traitements ou la privation
des droits fondamentaux de la personne.
In this application, the applicant indicates that he fears extreme
discrimination and ill-treatment due to his Alevi beliefs and his
association with and support of Kurdish people. Counsel for
the applicant states, “Based on the foregoing country condition
evidence, it is our submission that the Applicant will suffer
undue, undeserved, and disproportionate hardship on many
fronts. Firstly, because of the human rights violations committed by state and security personnel. Secondly, because of the
persecution of Kurdish nationals. And finally, because of the
persecution of those who follow the Alevi faith. Although the
Applicant is not Kurdish, he actively supported Kurds in his
community. As such, he faced similar consequences. In our
submissions, it is not undisputed that Kurds continue to fact
extreme discrimination and hardships in Turkey. It is also our
submission that those who sympathize with their cause also
face similar treatment. Finally, the Applicant is Alevi, and experienced discrimination and harassment as a result of his
faith. Once again, the reports are consistent in reporting that
Alevis in Turkey continue to be persecuted. Despite promises
made by the European Union to reform the treatment of Alevis
Dans la présente demande, le demandeur indique qu’il craint
de subir de la discrimination et des mauvais traitements extrêmes à cause de ses convictions alévies et de son association et
son soutien au peuple kurde. Le conseil du demandeur affirme :
« Compte tenu de la preuve précitée concernant la situation
dans le pays, nous estimons que le demandeur éprouvera des
difficultés excessives, injustifiées et démesurées sur de nombreux fronts. Premièrement, à cause des violations des droits
de la personne commises par des agents de l’État et des forces
de sécurité. Deuxièmement, à cause de la persécution des citoyens appartenant à l’ethnie kurde. Et enfin, à cause de la
persécution des personnes de conviction alévie. Bien que le
demandeur ne soit pas Kurde, il soutient activement les Kurdes
au sein de sa collectivité. Aussi, il a subi des conséquences
similaires. Il n’est pas incontesté que les Kurdes continuent de
subir de la discrimination extrême et d’éprouver des difficultés
extrêmes en Turquie. En outre, les sympathisants à la cause des
Kurdes subissent également un traitement similaire. Enfin, le
demandeur est alévi, et il a subi de la discrimination et du
harcèlement du fait de sa religion. Encore une fois, les rapports
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.125
in Turkey, the country has done little to commit to those
promises and practices.”
indiquent invariablement que les alévis en Turquie continuent
d’être persécutés. Malgré les promesses de l’Union européenne
de réformer le traitement des alévis en Turquie, le pays n’a pas
fait grand-chose pour donner suite à ces promesses et changer
les pratiques en cause. »
The applicant has also given three examples of when he was
arrested for protesting against the government in Turkey and
subjected to beatings and torture while in custody and indicates
that he will be targeted by the police upon his return to Turkey.
Le demandeur a également cité en exemple trois occasions où
il avait été arrêté pour avoir protesté contre le gouvernement
en Turquie et avait été battu et torturé alors qu’il était en détention, et il indique qu’il sera pris pour cible par la police à son
retour en Turquie.
The evidence submitted before me indicates that the applicant
has been subjected to repetitive, persistent discrimination and
harassment, and has suffered grave personal consequences at
the hands of both the police and the general public. I find that
the fears that the applicant has enumerated in this H&C application fall under the scope of 96 and/or 97 and thus are not
within my jurisdiction to consider in this H&C with discrimination application.
Les éléments de preuve qui m’ont été présentés indiquent que
le demandeur a subi de la discrimination et du harcèlement
répétitifs et continus de la part de la police et de la population
en général et qu’il en a subi de graves conséquences personnelles. J’estime que les craintes que le demandeur a évoquées
dans sa demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire
relèvent des articles 96 ou 97 et que je n’ai donc pas compétence pour les prendre en compte dans le cadre de l’examen de
la présente demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire
alléguant de la discrimination.
Counsel for the applicant indicates that the applicant demonstrates personalized risk to life and undue hardship in Turkey.
I note that this application is an H&C with Discrimination
application. Additionally, counsel quotes, “It is further sub­
mitted that, where allegations of risk are made in an H&C
application, the elements of risk must be analyzed not only
in accordance with the definition of a Person in Need of
Protection. The elements of risk must also be considered as
part and parcel of a consideration of undue, undeserved and
disproportionate hardship. Often, it is submitted, individuals
may not meet the definition of a person in need of protection.
However, that does not negate the weight to be given to allegations of risk. That is, even when the refugee protection cannot
be conferred, the elements of risk may weigh significantly in
a “hardship” analysis.” However, this H&C application was
submitted post 29 June 2010 and as such is considered an
H&C with Discrimination application, not an H&C with Risk
application, and the appropriate tests will apply.
Le conseil du demandeur affirme que le demandeur a démontré
qu’il serait personnellement exposé à une menace à sa vie et
au risque d’éprouver des difficultés excessives en Turquie. Je
note que la présente demande est une demande fondée sur des
motifs d’ordre humanitaire alléguant de la discrimination. En
outre, le conseil affirme : « De plus, lorsque des allégations de
risque sont formulées dans une demande fondée sur des motifs
d’ordre humanitaire, les éléments de risque doivent être analysés non seulement au regard de la définition d’une personne à
protéger. Ils doivent également être considérés comme faisant
partie intégrante des éléments à prendre en considération dans
le cadre de l’examen des difficultés excessives, injustifiées et
démesurées. Il arrive souvent que des personnes ne cadrent pas
avec la définition d’une personne à protéger. Cependant, cela
n’atténue en rien le poids qui doit être accordé aux allégations
de risque. Autrement dit, même lorsque le demandeur ne peut
pas obtenir l’asile, les éléments de risque peuvent avoir un
poids important dans le cadre d’une analyse des “difficultés”.»
Cependant, la présente demande fondée sur des motifs d’ordre
humanitaire a été déposée après le 29 juin 2010 et est donc
considérée comme une demande fondée sur des motifs d’ordre
humanitaire alléguant de la discrimination, et non comme une
demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire alléguant
un risque, et les critères appropriés s’appliqueront.
[24] The officer, instead of avoiding a determination
of risk, appears to have plunged into a risk analysis
and concluded, contrary to the findings of the Refugee
Protection Division, that there was personalized risk to
[24]L’agente, plutôt que d’éviter de se prononcer sur
la question du risque, semble s’être plongée dans une
analyse du risque et avoir conclu, contrairement à ce
qu’avait conclu la Section de la protection des réfugiés,
126
Caliskan
the applicant. I repeat part of what applicant’s counsel
wrote in her memorandum of argument:
v. Canada.
[2014] 2 F.C.R.
que le demandeur serait personnellement exposé à un
risque s’il était renvoyé en Turquie. Je reprends une
partie de ce que l’avocate du demandeur a écrit dans son
exposé d’arguments :
[traduction]
12.The Applicant submits that the Immigration Officer made
these findings in order to preclude herself from having to undertake a hardship analysis based on the country conditions
present in Turkey.
12.Le demandeur soutient que l’agente d’immigration a tiré
ces conclusions afin de ne pas avoir à entreprendre une analyse
des difficultés fondée sur les conditions ayant cours actuellement en Turquie.
13.What the Immigration Officer is stating is that the
Applicant is a person who will face such high degrees of discrimination that it amounts to persecution, but refuses to
determine whether someone in such a position might also face
significant degree of hardship.
13.L’agente d’immigration affirme en fait que le demandeur
est une personne qui subira des formes de discrimination tellement graves qu’elles constituent de la persécution, mais elle
refuse de se prononcer sur la question de savoir si une personne
se trouvant dans une telle situation éprouvera également des
difficultés importantes.
14.Said another way, the Immigration Officer is stating that
a person who is discriminated against “a little” will have
their H&C case considered. Whereas a person who is dis­
criminated against “a lot”, as was found in this case, will not
have their case reviewed. In our submission, such a conclusion is perverse.
14.Autrement dit, l’agente d’immigration affirme que la
­demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire de la
personne qui subit « un peu » de discrimination sera examinée, tandis que celle de la personne qui subit « beaucoup » de
discrimination ne le sera pas. En toute déférence, une telle
conclusion nous paraît aberrante.
[25] Counsel for the respondent agrees that the reasons
are not very skilfully written. He then entered into a very
close reading of those reasons and endeavoured to argue
that, upon close examination, they make sense.
[25]L’avocat du défendeur a convenu que les motifs
n’étaient pas très bien rédigés. Il a ensuite procédé à
une lecture très minutieuse de ces motifs et a cherché à
convaincre la Cour qu’à y regarder de près, ces motifs
étaient cohérents.
[26]I find that the reasons improperly focus on risk
and embark on an exercise of distinguishing personalized from generalized risk, which should not be done.
The focus should be on hardship, including any adverse
country conditions that have a direct negative impact on
the applicant. The matter will be sent back for redetermination by a different officer, having these principles
in mind.
[26] J’estime que les motifs se concentrent à tort sur
le risque et s’évertuent à opérer une distinction entre le
risque personnalisé et le risque généralisé qui n’a pas sa
place. Les motifs devraient se concentrer sur les difficultés, et notamment sur les conditions défavorables
dans le pays qui ont une incidence néfaste directe sur le
demandeur, le cas échéant. L’affaire sera renvoyée pour
nouvelle décision par un agent différent, qui devra avoir
ces principes à l’esprit.
[27]I recognize that this case raises a new issue not
considered by earlier jurisprudence and will certify the
following question:
[27] Je reconnais que la présente affaire soulève une
question nouvelle qui n’a pas encore été examinée par
la jurisprudence, et je certifierai la question suivante :
What is the nature of risk, if any, to be assessed with
respect to humanitarian and compassionate considerations under section 25 of IRPA, as amended by the
Balanced Refugee Reform Act?
Quelle est la nature du risque, s’il en est, qui doit être
examiné au titre des considérations d’ordre humanitaire
visées à l’article 25 de la LIPR, modifié par la Loi sur des
mesures de réforme équitables concernant les réfugiés?
[2014] 2 R.C.F.
Caliskan
c. Canada.127
[28] Presumably, it will follow that the appeal court
will consider whether the correct interpretation was
followed in this case.
[28]Selon toute vraisemblance, il s’ensuivra que la
cour d’appel examinera la question de savoir si la bonne
interprétation a été retenue dans la présente affaire.
JUDGMENT
JUGEMENT
FOR THE REASONS PROVIDED:
POUR LES MOTIFS QUI PRÉCÈDENT,
THIS COURT’S JUDGMENT is that:
LA COUR STATUE que :
1. This application is allowed and the matter is returned
for redetermination by a different officer;
1. La présente demande est accueillie, et l’affaire est
renvoyée pour nouvelle décision par un agent différent;
2. The following question is certified:
2. La question suivante est certifiée :
What is the nature of risk, if any, to be assessed with
respect to humanitarian and compassionate considerations under section 25 of IRPA, as amended by the
Balanced Refugee Reform Act?
Quelle est la nature du risque, s’il en est, qui doit être
examiné au titre des considérations d’ordre humanitaire
visées à l’article 25 de la LIPR, modifié par la Loi sur des
mesures de réforme équitables concernant les réfugiés?
3. No order as to costs.
3. Aucuns dépens ne sont adjugés.
128
B306
v. Canada
IMM-2309-12
2012 FC 1282
[2014] 2 F.C.R.
IMM-2309-12
2012 CF 1282
B306 (Applicant)
B306 (demandeur)
v.
c.
The Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness (Respondent)
Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection
civile (défendeur)
Indexed as: B306 v. Canada (Public Safety
Emergency Preparedness)
Répertorié : B306 c. Canada (Sécurité
Protection civile)
and
publique et
Federal Court, Gagné J.—Toronto, September 13;
Ottawa, November 9, 2012.
Cour fédérale, juge Gagné—Toronto, 13 septembre;
Ottawa, 9 novembre 2012.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Inadmissible Persons — Judicial review of decision by
Immigration and Refugee Board, Immigration Division, to
issue deportation order against applicant following determination of inadmissibility pursuant to Immigration and Refugee
Protection Act (IRPA), s. 37(1)(b) — Applicant, Tamil refugee,
volunteering to assist MV Sun Sea crew in exchange for food
— Board applying IRPA, s. 117(1) factors, finding that applicant aiding, abetting smugglers, acting knowingly — Whether
Board erring in finding that applicant engaged in people
smuggling by cooperating with smugglers — Board’s conclusion unreasonable — Large reading of s. 117(1) suggesting
any services aiding, abetting smuggling unreasonable —
Board’s analysis not informed by context — Unreasonable
to disregard applicant’s lack of role, authority in smuggling
­operation — Mere knowledge that passengers lacking documents not sufficient — Board not turning mind to reasons
applicant sought to help smugglers — Distinction to be made
between IRPA, ss. 117, 131 — Questions certified: whether
appropriate to define “people smuggling” by relying on s. 117
rather than international instrument to which Canada signatory; in what circumstances definition of people smuggling in
IRPA s. 37(1)(b) extending to s. 131 — Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Contrôle judiciaire d’une
décision de la Section de l’immigration de la Commission de
l’immigration et du statut de réfugié de prendre une mesure
d’expulsion contre le demandeur après avoir conclu qu’il était
interdit de territoire au Canada conformément à l’art. 37(1)b)
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(LIPR) — Le demandeur, un réfugié tamoul, a offert d’aider
l’équipage du MV Sun Sea en échange de nourriture additionnelle — Appliquant les facteurs énumérés à l’art. 117(1) de la
LIPR, la Commission a conclu que le demandeur avait aidé et
encouragé les passeurs et qu’il avait agi sciemment — Il
s’agissait de déterminer si la Commission a commis une erreur
lorsqu’elle a conclu que le demandeur s’était livré au passage
de clandestins en coopérant avec les gens qui le faisaient
passer — La conclusion de la Commission est déraisonnable — C’est interpréter de manière déraisonnablement large
l’art. 117(1) que de laisser entendre que tout service peut être
considéré comme une aide et un encouragement à la venue au
Canada d’étrangers clandestins — L’analyse de la
Commission ne tenait pas compte du contexte — Il était déraisonnable de ne pas tenir compte de l’absence de rôle d’autorité
du demandeur dans cette opération de passage de clandestins — La simple connaissance du fait que les autres passagers
n’étaient pas munis des documents légaux requis n’était pas
suffisante — La Commission ne s’est pas interrogée quant à
savoir pour quels motifs le demandeur avait cherché à aider
les passeurs — Il y a lieu d’opérer une distinction entre les
art. 117 et 131 de la LIPR — Les questions de savoir s’il est
approprié de définir l’expression « passage de clandestins »
en s’appuyant sur l’art. 117 plutôt que sur un instrument international dont le Canada est signataire et dans quelles
circonstances la définition de passage de clandestins à
l’art. 37(1)b) de la LIPR s’étend aux infractions visées à
l’art. 131 ont été certifiées — Demande accueillie.
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada129
This was an application for judicial review of a decision by
the Immigration Division of the Immigration and Refugee
Board to issue a deportation order against the applicant after
determining that he was inadmissible on grounds of organized
criminality in the context of a transnational crime of people
smuggling pursuant to paragraph 37(1)(b) of the Immigration
and Refugee Protection Act (IRPA).
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision de la Section de l’immigration de la Commission de
l’immigration et du statut de réfugié de prendre une mesure
d’expulsion contre le demandeur après avoir statué que celuici était interdit de territoire au Canada pour criminalité
organisée dans le contexte d’un crime transnational de passage de clandestins en vertu de l’alinéa 37(1)b) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR).
The applicant, a Tamil of Sri Lankan nationality, arrived as
a refugee on board the MV Sun Sea. During the journey, the
appellant was sick and hungry. In exchange for extra food,
he volunteered to cook for the crew and to watch for other
ships from the bridge. The applicant received no monetary
compensation in exchange for his tasks. Applying the factors
enumerated under subsection 117(1) of the IRPA, the Board
found that the applicant understood that he was travelling
­illegally and was aiding and abetting the smugglers by offering his services to the crew in violation of immigration laws.
The Board also found that the applicant had acted knowingly
despite his inability to articulate what laws were being violated because mens rea could reasonably be inferred from the
nature of his conduct.
Le demandeur, un Tamoul de nationalité sri lankaise, est
arrivé comme réfugié à bord du MV Sun Sea. Pendant le
voyage, il était malade et affamé. En échange de nourriture
supplémentaire, il a fait la cuisine pour l’équipage et a occupé
un poste de vigie qui consistait à scruter l’horizon à partir du
pont pour déceler la présence éventuelle d’autres navires. Le
demandeur n’a tiré aucune rémunération en échange des tâches qu’il a accomplies à bord. Appliquant les facteurs
énumérés au paragraphe 117(1) de la LIPR, la Commission a
conclu que le demandeur comprenait qu’il voyageait illégalement et qu’il aidait et encourageait les passeurs en offrant ses
services à l’équipage en violation des lois sur l’immigration.
La Commission a également conclu que malgré qu’il ait été
incapable de dire précisément quelles lois étaient violées, le
demandeur avait agi sciemment parce que la mens rea pouvait
raisonnablement s’inférer de la nature de sa conduite.
At issue was whether the Board arrived at an unreasonable
conclusion or based its conclusion on errors of law when it
found that the applicant engaged in people smuggling by cooperating with the people who were smuggling him.
Il s’agissait de déterminer si la Commission a tiré une
conclusion déraisonnable ou a fondé sa conclusion sur des
erreurs de droit lorsqu’elle a conclu que le demandeur s’était
livré au passage de clandestins en coopérant avec les gens qui
le faisaient passer.
Held, the application should be allowed.
The Board reached an unreasonable conclusion in the
c­ ircumstances of the case when it found that the applicant’s
acts constituted “aiding and abetting” the coming into Canada
of unauthorized people, pursuant to subsection 117(1). It was
an unreasonably large reading of subsection 117(1) to suggest
that any services performed in favour of smugglers can be
viewed as aiding and abetting the coming into Canada of
­illegal aliens. In this sense, the Board’s analysis was not informed by the context of complete dependency, vulnerability
and power imbalance in which the applicant found himself.
It was also unreasonable to disregard the lack of role and authority of the applicant in the organization or in the process of
the smuggling operation. Mere knowledge of the fact that the
passengers were not in possession of the required documents
to enter Canada cannot reasonably justify a conclusion that
the applicant engaged in people smuggling. Such a conclusion was even less reasonable in a case where the applicant
acted to protect himself against hunger, illness and other dangers and difficulties. In order to establish mens rea the Board
had to turn its mind to the reasons for which the applicant
sought to help the smugglers, and it erred in law by failing to
Jugement : la demande doit être accueillie.
La Commission a tiré une conclusion déraisonnable,
dans les circonstances particulières de la présente affaire,
lorsqu’elle a conclu que les actes du demandeur revenaient à
« aider et encourager » l’entrée au Canada de personnes non
autorisées, au sens du paragraphe 117(1) de la LIPR. C’était
interpréter de manière déraisonnablement large le paragraphe 117(1) que de laisser entendre que tout service fourni au
profit de passeurs peut être considéré comme une aide et un
encouragement à la venue au Canada d’étrangers clandestins.
En ce sens, l’analyse de la Commission ne tenait pas compte
du contexte de dépendance complète, de vulnérabilité et
d’inégalité des forces dans lequel se trouvait le demandeur. Il
était également déraisonnable de ne pas tenir compte de l’absence de rôle et d’autorité du demandeur dans l’organisation
ou le déroulement de l’opération de passage. La simple
connaissance du fait que les autres passagers n’étaient pas
munis du visa ou des autres documents légaux requis pour
entrer au Canada ne saurait raisonnablement justifier la
conclusion selon laquelle le demandeur s’est livré à l’activité
de passage de clandestins. Une telle conclusion était encore
moins raisonnable dans un contexte où le demandeur a agi
130
B306
v. Canada
do so. A distinction should be made between the offence
of people smuggling contemplated in section 117 and the
­offence of conspiring with, being accomplice to, or being
an accessory after the fact of the smugglers as contemplated
in section 131 of the IRPA. The following questions were
certified: whether it is appropriate to define the term “people
smuggling” by relying on section 117 rather than on a defi­
nition contained in an international instrument to which
Canada is a signatory; and in what circumstances would the
definition of people smuggling in paragraph 37(1)(b) of the
IRPA extend to the offences referred to in section 131.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44], s. 7.
Federal Courts Immigration and Refugee Protection Rules,
SOR/93-22, s. 18(1).
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 33, 37(1)(b),(2)(a), 44, 74(d), 96, 97, 117, 131.
TREATIES AND OTHER INSTRUMENTS CITED
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6, Art. 31.
CASES CITED
[2014] 2 F.C.R.
afin de se protéger contre la faim, la maladie et d’autres dangers et difficultés liés au voyage. Afin d’établir la mens rea,
la Commission devait s’interroger quant à savoir pour quels
motifs le demandeur avait cherché à aider les passeurs, et
elle a commis une erreur de droit en omettant de le faire. Il y
a lieu d’opérer une distinction entre l’infraction de passage
de clandestins visée à l’article 117 et l’infraction de complot, de complicité ou de complicité après le fait avec les
passeurs visée à l’article 131 de la LIPR. Les questions de savoir s’il est approprié de définir l’expression « passage de
clan­destins » en s’appuyant sur l’article 117 plutôt que sur
une définition contenue dans un instrument international
dont le Canada est signataire, et dans quelles circonstances
la dé­finition de passage de clandestins à l’alinéa 37(1)b) de
la LIPR s’étend aux infractions visées à l’article 131 ont
été certifiées.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue
la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 7.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 33, 37(1)b),(2)a), 44, 74d), 96, 97, 117,
131.
Règles des Cours fédérales en matière d’immigration et de
protection des réfugiés, DORS/93-22, art. 18(1).
TRAITÉS ET AUTRES INSTRUMENTS CITÉS
Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6, art. 31.
JURISPRUDENCE CITÉE
distinguished:
décision différenciée :
B010 v. Canada (Citizenship and Immigration), 2012
FC 569.
B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012
CF 569.
considered:
décisions examinées :
Smith v. Alliance Pipeline Ltd., 2011 SCC 7, [2011] 1
S.C.R. 160; R. v. Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237
C.C.C. (3d) 471, 75 Imm. L.R. (3d) 304 (Ont. S.C.J.);
Zazai v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2004 FCA 89, 36 Imm. L.R. (3d) 167.
Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1
R.C.S. 160; R. v. Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237
C.C.C. (3d) 471, 75 Imm. L.R. (3d) 304 (C.S.J. Ont.);
Zazai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2004 CAF 89.
referred to:
décisions citées :
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190; B072 v. Canada (Citizenship and Immigration), 2012
FC 899; Singh et al. v. Minister of Employment and
Immigration, [1985] 1 S.C.R. 177, (1985) 17 D.L.R. (4th)
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190; B072 c. Canada (Citoyenneté et Immigration),
2012 CF 899; Singh et autres c. Ministre de l’Emploi et
de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; Sittampalam c.
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada131
422; Sittampalam v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2006 FCA 326, [2007] 3 F.C.R. 198;
Mugesera v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2005 SCC 40, [2005] 2 S.C.R. 100, 254
D.L.R. (4th) 200; Poshteh v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2005 FCA 85, [2005] 3
F.C.R. 487; Bath v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 1999 CanLII 8549 (F.C. T.D.); Boni v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2006
FCA 68, 61 Admin. L.R. (4th) 21.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2006 CAF 326, [2007] 3 R.C.F. 198; Mugesera c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2005 CSC 50, [2005] 2 R.C.S. 100; Poshteh c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005
CAF 85, [2005] 3 R.C.F. 487; Bath c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1999 CanLII 8549
(C.F. 1re inst.); Boni c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2006 CAF 68.
APPLICATION for judicial review of a decision by
the Immigration Division of the Immigration and Refugee
Board to issue a deportation order against the applicant
after determining that he was inadmissible for engaging
in people smuggling pursuant to paragraph 37(1)(b) of
the Immigration and Refugee Protection Act (IRPA).
Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision de
la Section de l’immigration de la Commission de l’im­
migration et du statut de réfugié de prendre une mesure
d’expulsion contre le demandeur après avoir statué que
celui-ci était interdit de territoire au Canada pour s’être
livré au passage de clandestins en vertu de l’alinéa 37(1)b)
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(LIPR). Demande accueillie.
APPEARANCES
Raoul Boulakia for applicant.
Balqees Mihirig and Gregory G. George for
respondent.
SOLICITORS OF RECORD
ONT COMPARU
Raoul Boulakia pour le demandeur.
Balqees Mihirig et Gregory G. George pour le
défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Raoul Boulakia, Toronto, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Raoul Boulakia, Toronto, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] Gagné J.: The applicant (identified as B306 in the
proceedings before this Court) seeks judicial review of
a decision of Member Adamidis of the Immigration
Division, Immigration and Refugee Board of Canada
(panel), dated February 14, 2012, wherein the panel issued a deportation order against the applicant after
determining that he was inadmissible to Canada for
engaging in people smuggling, in the context of transnational crime, as set out in paragraph 37(1)(b) of the
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27 (IRPA). For the application of paragraph 37(1)(b)
of the IRPA, the panel relied on the definition of people
(or human) smuggling found in subsection 117(1) of the
same Act.
[1] La juge Gagné : Le demandeur (identifié comme
B306 dans l’instance devant la Cour) demande le
contrôle judiciaire d’une décision du commissaire
Adamidis de la Section de l’immigration de la Commis­
sion de l’immigration et du statut de réfugié (le tribunal)
datée du 14 février 2012, aux termes de laquelle le tribunal a pris une mesure d’expulsion contre le demandeur
après avoir statué que celui-ci était interdit de territoire
au Canada pour s’être livré au passage de clandestins,
dans le contexte de la criminalité transnationale, conformément à l’alinéa 37(1)b) de la Loi sur l’immigration et
la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR).
Pour l’application de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, le
tribunal s’est appuyé sur la définition de passage de
132
B306
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
clandestins (organisation d’entrée illégale) énoncée au
paragraphe 117(1) de la même loi.
[2]As a result of this decision the applicant is now
ineligible to make a refugee claim under sections 96 and
97 of the IRPA.
[2] Par suite de cette décision, le demandeur est
maintenant inadmissible à demander l’asile en vertu des
articles 96 et 97 de la LIPR.
Facts
Les faits
[3] The facts which gave rise to this application are
distinguishable from those of a recent case decided by
my colleague Justice Simon Noël on May 15, 2012 in
B010 v. Canada (Citizenship and Immigration), 2012 FC
569 (B010).
[3] Les faits qui ont donné lieu à la présente demande
se distinguent de ceux d’une affaire récente, tranchée
par mon collègue le juge Simon Noël le 15 mai 2012,
dans la décision B010 c. Canada (Citoyenneté et Im­
migration), 2012 CF 569 (B010).
[4] Like in that case, the case before me involves
one of the 492 migrants, including refugee seekers, who
were smuggled into Canada aboard the MV Sun Sea
on August 13, 2010. At the time, the incident received
significant media coverage, reporting the unspeakably
difficult conditions of the journey that put the lives of
all passengers in serious jeopardy.
[4] Tout comme dans cette affaire, l’affaire dont je
suis saisie met en cause un des 492 migrants, dont des
demandeurs d’asile, qui ont été introduits clandestinement au Canada à bord du MV Sun Sea le 13 août 2010.
À l’époque, l’incident avait fait l’objet d’une couverture
médiatique importante, qui relatait les conditions incroyablement pénibles du voyage qui avait gravement
mis en péril les vies de tous les passagers.
[5] The applicant is a 26-year-old Tamil of Sri Lankan
nationality. Like many other passengers travelling on
the MV Sun Sea, he was kept in detention for several
months upon arrival in Canada and immediately claimed
refugee status.
[5] Le demandeur est un Tamoul âgé de 26 ans de
nationalité sri lankaise. Comme beaucoup d’autres
passagers voyageant à bord du MV Sun Sea, il a été
maintenu en détention pendant plusieurs mois à son arrivée au Canada et a tout de suite demandé l’asile.
[6] In a series of interviews conducted by the Canada
Boarder Services Agency (CBSA) the applicant stated
that he was an ordinary passenger who had to pay for his
travel on the ship. The applicant had paid $3 500 and his
father had promised to sell a land to pay the balance of
$20 000 to the smugglers. The applicant also stated that
while on board, he cooked for the crew and collected
rain water with other passengers in exchange for extra
food. Like many other passengers of the MV Sun Sea,
the applicant was sick and hungry. He testified that, once
at sea, he personally approached the crew members and
asked to cook for them in exchange for additional food.
He further stated that later during the journey, he held a
watchkeeping post six hours per day which consisted of
surveying the sea from the bridge wing and watching for
other ships or trawlers.
[6]Au cours d’une série d’entrevues menées par
l’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC),
le demandeur a affirmé qu’il était un passager ordinaire
qui avait payé son passage à bord du navire. Le demandeur avait payé 3 500 $ et son père avait promis de
vendre un terrain pour payer le solde de 20 000 $ aux
passeurs. Le demandeur a également affirmé qu’à bord
du navire, il avait fait la cuisine pour l’équipage et avait
recueilli de l’eau de pluie avec d’autres passagers en
échange de nourriture additionnelle. Comme beaucoup
d’autres passagers du MV Sun Sea, le demandeur était
malade et affamé. Il a affirmé qu’une fois en mer, il
s’était adressé personnellement aux membres de l’équipage et avait demandé de cuisiner pour eux en échange
de nourriture additionnelle. Il a affirmé en outre que plus
tard au cours du voyage, il avait occupé un poste de vigie
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada133
six heures par jour qui consistait à scruter l’horizon à
partir de l’aileron de passerelle pour déceler la présence
éventuelle d’autres navires ou chalutiers.
[7] It is important to note that during the interviews,
the applicant confirmed that he did not receive com­
pensation—such as a reduction of his travel fees—in
exchange for his tasks on board.
[7] Il importe de souligner qu’au cours des entrevues,
le demandeur a confirmé qu’il n’avait tiré aucune ré­
munération — telle qu’une réduction de ses frais de
transport — en échange des tâches qu’il avait accomplies à bord.
[8] On January 4, 2011, a section 44 report was made
and referred to the Immigration Division for an ad­
missibility hearing in order to determine whether there
were reasonable grounds to believe that the applicant
was inadmissible for having engaged in a transnational
crime, namely, that of people smuggling. Accordingly,
the applicant’s refugee claim was suspended pending the
outcome of his admissibility hearing.
[8] Le 4 janvier 2011, un rapport a été établi en application de l’article 44 et a été transmis à la Section de
l’immigration en vue d’une enquête visant à déterminer
s’il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur était interdit de territoire pour avoir commis un
crime transnational, à savoir, le passage de clandestins.
En conséquence, la demande d’asile du demandeur a été
suspendue en attendant l’issue de son enquête.
[9] In a subsequent detention review hearing held on
January 31, 2011, Member Mackie of the Immigration
Division found that the fact that the applicant had admitted performing regular cooking and watchkeeping tasks
on the ship in order to obtain extra food was insufficient
to find that he was “associated with a criminal organization within the meaning of subsection 121(2) of the Act”
or “in any meaningful way engaged in people smuggling
or trafficking in persons, both of which are extremely
serious criminal offences”. The applicant was accordingly released from detention under the standard terms
and conditions.
[9] Lors d’un contrôle subséquent des motifs de détention tenu le 31 janvier 2011, le commissaire Mackie de
la Section de l’immigration a conclu que le fait que le
demandeur ait admis avoir accompli régulièrement des
tâches de cuisinier et de vigie à bord du navire afin
d’obtenir de la nourriture additionnelle était insuffisant
pour conclure qu’il était [traduction] « [associé] à une
organisation criminelle au sens du paragraphe 121(2) de
la Loi » ou qu’il [traduction] « se livrait de manière
concrète au passage de clandestins ou au trafic de personnes, qui sont tous deux des infractions criminelles
extrêmement dangereuses ». Le demandeur a donc été
remis en liberté aux conditions habituelles.
Decision under Review
La décision faisant l’objet du présent contrôle
[10] The applicant was found inadmissible to Canada
on grounds of organized criminality in the context of
a transnational crime of people smuggling pursuant to
paragraph 37(1)(b) of the IRPA, and as defined in subsection 117(1) of the IRPA under the heading “Human
Smuggling and Trafficking”. In B010, at paragraphs 38–
48, the Court held that the definition of “human
smuggling” in subsection 117(1) can be relied on for
guidance as to what activities are within the scope of
“people smuggling” in paragraph 37(1)(b). These provisions read as follows:
[10] Le demandeur a été déclaré interdit de territoire
au Canada pour criminalité organisée dans le contexte
d’un crime transnational de passage de clandestins en
vertu de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, tel que défini au paragraphe 117(1) de la LIPR sous la rubrique « Organisation
d’entrée illégale au Canada ». Dans l’affaire B010, aux
paragraphes 38 à 48, la Cour a statué que la définition
d’ « organisation d’entrée illégale » au paragraphe 117(1)
pouvait servir de guide quant à savoir quelles activités
étaient visées par l’expression « passage de clandestins »
à l’alinéa 37(1)b). Ces dispositions sont ainsi rédigées :
134
Organized
criminality
B306
v. Canada
37. (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of organized
criminality for
37. (1) Emportent interdiction de territoire
pour criminalité organisée les faits suivants :
…
[…]
(b) engaging, in the context of transnational
crime, in activities such as people smuggling,
trafficking in persons or money laundering.
Organizing
entry into
Canada
[2014] 2 F.C.R.
Activités de
criminalité
organisée
b) se livrer, dans le cadre de la criminalité
transnationale, à des activités telles le passage
de clandestins, le trafic de personnes ou le
recyclage des produits de la criminalité.
…
[…]
117. (1) No person shall knowingly organize,
induce, aid or abet the coming into Canada of
one or more persons who are not in possession
of a visa, passport or other document required
by this Act.
117. (1) Commet une infraction quiconque
sciemment organise l’entrée au Canada d’une ou
plusieurs personnes non munies des documents
— passeport, visa ou autre — requis par la présente loi ou incite, aide ou encourage une telle
personne à entrer au Canada.
Entrée
illégale
[11]At the outset, the panel noted that the transnational nature of the offence was established based on the
fact that “much of the preparation, planning, and the
direction of such a large scale people smuggling operation took place overseas”.
[11] Le tribunal a tout d’abord souligné que la nature transnationale de l’infraction était établie sur le
fondement du fait qu’« une partie substantielle de la
préparation, de la planification et de la conduite d’une
opération de passage de clandestins de cette ampleur a
eu lieu à l’étranger ».
[12] The panel stated that under subsection 117(1) of
the IRPA the offence of people (or human) smuggling
requires one to (i) knowingly (ii) organize, induce, aid
or abet the coming into Canada (iii) for people who do
not have the required visa, passport or other document
required by the IRPA. Applying these factors to the
matter before it, the panel found that (i) the applicant
understood that he and other passengers of the ship were
travelling illegally and that he was aiding the crew in
violation of immigration laws even if the applicant
had an unsophisticated knowledge of the relevant legal
issues. The applicant’s inability to articulate precisely
what laws were being violated does not prevent him
from being found to have acted knowingly because
mens rea can reasonably be inferred from the nature of
his conduct.
[12]Le tribunal a affirmé qu’aux termes du para­
graphe 117(1) de la LIPR, l’infraction de passage de
clandestins (ou organisation d’entrée illégale) suppose
qu’une personne i) organise, incite, aide ou encourage
l’entrée au Canada, ii) et ce, sciemment, iii) pour des
personnes qui ne sont pas munies des documents —
passeport, visa ou autre — requis par la LIPR. Après
avoir appliqué ces facteurs à l’affaire dont il était saisi,
le tribunal a conclu que i) le demandeur comprenait que
lui et d’autres passagers du navire voyageaient illéga­
lement et qu’il aidait l’équipage en violation des lois
sur l’immigration même s’il avait une compréhension
très rudimentaire des questions juridiques pertinentes.
Le fait que le demandeur ait été incapable de dire précisément quelles lois étaient violées ne fait pas obstacle
à ce qu’il soit conclu qu’il a agi sciemment parce que la
mens rea peut raisonnablement s’inférer de la nature de
sa conduite.
[13] In addition, the panel found that (ii) the applicant
had “meaningfully supported the people smuggling
operation” by performing watchkeeping and cooking
[13] En outre, le tribunal a conclu que ii) le demandeur
avait apporté « une contribution appréciable à l’opération de passage de clandestins » en accomplissant des
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada135
duties for the benefit of the crew. The applicant testified
that after the ship had sailed he approached a crew
member of the MV Sun Sea and asked to cook for the
crew in exchange for extra food and he did so for the rest
of the journey. In the course of working as the crew
cook, the applicant was also assigned a daily duty of
watchkeeping and as such, he “helped to prevent the
potential interception of the ship as it proceeded to
Canada”. The applicant was therefore engaged in human
smuggling because he aided and abetted the smugglers
by offering his services to the crew.
tâches de vigie et de cuisinier au profit de l’équipage.
Le demandeur a affirmé dans son témoignage qu’après
que le navire eut pris la mer, il s’était adressé à un membre de l’équipage du MV Sun Sea et avait demandé de
cuisiner pour l’équipage en échange de nourriture additionnelle, ce qu’il avait ensuite fait jusqu’à la fin voyage.
En travaillant comme cuisinier de l’équipage, le demandeur s’était également vu confier une tâche quotidienne
de vigie et, de ce fait, il « contribuait à empêcher l’interception éventuelle du navire pendant qu’il se rendait au
Canada ». Le demandeur s’était donc livré au passage
de clandestins parce qu’il avait aidé et encouragé les
passeurs en offrant ses services à l’équipage.
[14] Lastly, the panel noted that (iii) it was not disputed that the people who arrived in Canada aboard the
MV Sun Sea did not have an entry visa, passport or other
documents required by law.
[14] Enfin, le tribunal a fait remarquer iii) qu’il n’était
pas contesté que les gens qui étaient arrivés au Canada
à bord du MV Sun Sea n’étaient pas munies des documents — passeport, visa ou autre — requis par la LIPR.
[15] The panel relied entirely on the applicant’s testimony at his inadmissibility hearing, accepting that he
“testified in a straightforward manner” and that his testimony was “credible and trustworthy”. The panel then
stated that its findings of fact were based on the uncontradicted and credible evidence of the applicant, and
therefore met the required standard of “reasonable
grounds to believe” as set out in section 33 of the IRPA.
[15] Le tribunal s’est fié entièrement au témoignage
du demandeur à l’enquête, en reconnaissant que le demandeur avait « témoigné avec franchise » et que son
témoignage était « crédible et digne de foi ». Le tribunal
a ensuite affirmé que ses conclusions de fait étaient
fondées sur les éléments de preuve non contestés et
crédibles présentés par le demandeur, et qu’il était donc
satisfait à la norme des « motifs raisonnables de croire »
énoncée à l’article 33 de la LIPR.
[16] In considering the applicant’s defence of necessity, the panel found that:
[16] Lorsqu’il a examiné la défense de nécessité invoquée par le demandeur, le tribunal a conclu que :
• The applicant’s flight to safety in Canada as a refugee claimant did not depend on the work he did for
the smugglers;
• L’arrivée du demandeur en sécurité au Canada à titre
de demandeur d’asile ne dépendait pas du travail qu’il
avait exécuté pour les passeurs;
• The difficult circumstances in which the applicant
found himself when he decided to cook for the smugglers did “not rise to the level of ‘imminent peril and
danger’ as is required to establish a defence of necessity…. Being sick and hungry is difficult to endure, but
there is no evidence that [the applicant] faced any sort
of impending harm or injury”;
• La situation difficile dans laquelle se trouvait le de­
mandeur au moment où il avait décidé de cuisiner pour
les passeurs « n’équivaut pas au “danger imminent”
nécessaire pour établir l’existence d’une défense de
nécessité […]. Le fait d’être malade et d’avoir faim
est difficile à supporter, mais rien ne permet de penser
que [le demandeur] devait subir un quelconque préjudice imminent » ;
• The applicant’s vulnerability as an illegal immigrant vis-à-vis the crew also failed to establish necessity
• La vulnérabilité du demandeur en tant qu’immigrant
illégal vis-à-vis de l’équipage n’établissait pas non plus
136
B306
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
because the applicant “was not recruited to perform
this task. He voluntarily cooked during the journey because he wanted more food”.
de nécessité parce que le demandeur « n’a pas été recruté
pour accomplir cette tâche. Il la faisait volontairement
parce qu’il voulait avoir plus de nourriture ».
[17] Finally, in rejecting the applicant’s Charter
[Canadian Charter of Rights and Freedoms, being
Part I of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44]] challenge to paragraph 37(1)(b), the panel
stated that this provision “and by extension, 117(1) of
the IRPA has not been applied to a refugee claimant who
merely co-operated with smugglers en route to Canada
[but] to someone who proactively approached the smugglers and asked to work for them”. Therefore, the applicant’s argument that he was being penalized for
merely having cooperated with the smugglers as a passenger was rejected. The panel further noted that the
inadmissibility finding did not hinder the applicant’s
statutory right to apply for a PRRA [pre-removal risk
assessment] or ask for discretionary relief under paragraph 37(2)(a) of the IRPA.
[17] Enfin, le demandeur contestait l’alinéa 37(1)b)
sur le fondement de la Charte [Charte canadienne
des droits et libertés, qui constitue la partie I de la
Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur
le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]], mais le tribunal a rejeté cette contestation
au motif que la disposition ainsi attaquée « et par extension, le paragraphe 117(1) de la LIPR ne s’appliquent
pas au demandeur d’asile qui a simplement coopéré avec
des passeurs de clandestins en route vers le Canada.
L’alinéa 37(1)b) s’applique aux personnes qui se sont
adressées aux passeurs pour leur demander de travailler
pour eux ». Par conséquent, l’argument du demandeur
selon lequel il était pénalisé pour avoir simplement
coopéré avec les passeurs en tant que passage a été rejeté.
Le tribunal a noté en outre que l’enquête ne faisait
pas obstacle à ce que le demandeur exerce les droits
que lui conférait la loi de demander un ERAR [examen
des risques avant renvoi] ou une mesure de redressement discrétionnaire en application de l’alinéa 37(2)a)
de la LIPR.
Issues
Questions en litige
[18] The applicant has submitted the following issues:
[18] Le demandeur a formulé les questions suivantes :
(1) whether the panel arrived at an unreasonable conclusion or
based its conclusion on errors of law when it found that the applicant engaged in people smuggling by cooperating with the
people who were smuggling him;
1) Le tribunal a-t-il tiré une conclusion déraisonnable ou a-t-il
fondé sa conclusion sur des erreurs de droit lorsqu’il a conclu
que le demandeur s’était livré au passage de clandestins en
coopérant avec les gens qui le faisaient passer?
(2) whether the panel erred in law or reached an unreasonable
conclusion by failing to acknowledge or discuss another panel’s
conclusions analyzing the same evidence and allegations for
purposes of detention review;
2) Le tribunal a-t-il commis une erreur de droit ou a-t-il tiré une
conclusion déraisonnable en omettant de reconnaître ou de
mentionner les conclusions d’un autre tribunal analysant les
mêmes éléments de preuve et allégations dans le cadre d’un
contrôle des motifs de détention?
(3) whether the panel erred in law by interpreting paragraph 37(1)(b) of the IPRA in a manner inconsistent with the
Act’s refugee protection component, Canada’s international
law obligations to refugees and section 7 of the Charter of
Rights and Freedoms, being Part I of the Constitution Act,
1982 [Charter];
3) Le tribunal a-t-il commis une erreur de droit en interprétant
l’alinéa 37(1)b) de la LIPR d’une manière incompatible avec
le volet « protection des réfugiés » de la Loi, les obligations du
Canada envers les réfugiés en vertu du droit international et
l’article 7 de la Charte des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 [la Charte]?
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada137
(4) whether paragraph 37(1)(b) of the IRPA, if interpreted
correctly by the panel, violates section 7 of the Charter when
it is applied to refugee claimants.
4) Dans l’hypothèse où le tribunal l’aurait interprété correctement, l’alinéa 37(1)b) de la LIPR viole-t-il l’article 7 de la
Charte lorsqu’il est appliqué aux demandeurs d’asile?
Standard of Review
La norme de contrôle
[19]The applicant submits that while the panel’s
factual findings should be reviewed on a standard of
reasonableness, its conclusions which are predicated on
a particular interpretation of the law, including its interpretation of paragraph 37(1)(b), are to be reviewed on a
standard of correctness. The applicant contends that the
panel is owed no deference on issues 2, 3 and 4, which
are pure questions of law: Dunsmuir v. New Brunswick,
2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190 (Dunsmuir).
[19] Le demandeur soutient que, bien que les conclusions factuelles du tribunal soient susceptibles de
contrôle selon la norme de la décision raisonnable,
les conclusions du tribunal qui sont fondées sur une
­interprétation particulière de la loi, y compris son interprétation de l’alinéa 37(1)b), sont susceptibles de
contrôle selon la norme de la décision correcte. Le demandeur soutient qu’il n’y a lieu de faire preuve d’aucune
retenue à l’égard des conclusions du tribunal au regard
des questions 2, 3 et 4, qui sont de pures questions de
droit : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9,
[2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir).
[20]The respondent relies on Smith v. Alliance
Pipeline Ltd., 2011 SCC 7, [2011] 1 S.C.R. 160, at paragraph 26, where, Justice Fish, writing for the majority
of the Supreme Court, stated:
[20] Le défendeur invoque l’arrêt Smith c. Alliance
Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160, au paragraphe 26, où le juge Fish, s’exprimant au nom de la
majorité des juges de la Cour suprême, a affirmé :
… reasonableness is normally the governing standard where the
question: (1) relates to the interpretation of the tribunal’s enabling
(or “home”) statute or “statutes closely connected to its function,
with which it will have particular familiarity” (para. 54); (2)
raises issues of fact, discretion or policy; or (3) involves inextricably intertwined legal and factual issues (paras. 51 and 53-54).
[…] c’est généralement la norme de la décision raisonnable
qui s’applique dans les cas suivants : (1) la question se rapporte
à l’interprétation de la loi habilitante (ou « constitutive ») du
tribunal administratif ou à « une loi étroitement liée à son
mandat et dont il a une connaissance approfondie » (par. 54);
(2) la question soulève à son tour des questions touchant les
faits, le pouvoir discrétionnaire ou des considérations d’intérêt
général; (3) la question soulève des questions de droit et de fait
intimement liées (par. 51 et 53-54).
[21] The respondent also relies on the decision of this
Court in B010, above, where the same issue arose in the
case of a MV Sun Sea passenger who was accused of
people smuggling under paragraph 37(1)(b) of the IRPA
for having [at paragraph 4] “serv[ed] as the ship’s crew
during the voyage” by working [at paragraph 7] “twice
a day in three-hour shifts in the engine room, monitoring
the temperature, water and oil level of the equipment.”
In that case, Noël J. held that the standard of reasonableness applies to the panel’s application and interpretation
of paragraph 37(1)(b) of the IRPA, stating that [at
paragraph 36]:
[21] Le défendeur invoque également la décision de la
Cour dans l’affaire B010, précitée, où la même question
s’est posée dans le cas d’un passager du MV Sun Sea qui
avait été accusé de passage de clandestins en vertu de
l’alinéa 37(1)b) de la LIPR pour avoir [au paragraphe 4]
« fai[t] partie de l’équipage du navire au cours du
voyage » en travaillant [au paragraphe 7] « deux fois
par jour pendant des quarts de travail de trois heures
dans la salle des machines, où il surveillait la température, l’eau et le niveau d’huile du matériel ». Dans cette
affaire, le juge Noël a statué que la norme de la décision
raisonnable s’appliquait à l’application et l’interprétation de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR par le tribunal,
affirmant que [au paragraphe 36] :
138
B306
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
… in applying the reasonableness standard of review, this
Court’s task is not to assess the applicant’s proposed definition,
but only to determine whether the ID’s chosen interpretation falls
within a range of possible, acceptable outcomes which are defensible in respect of the facts and law (Dunsmuir, above, at paras 47
and 54).
[…] pour appliquer la norme de contrôle de la décision raisonnable, notre Cour n’est pas tenue d’apprécier la définition proposée
par le demandeur, mais uniquement de déterminer si l’interprétation retenue par la SI appartient aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Dunsmuir,
précité, aux paragraphes 47 et 54).
[22] Having considered the case law submitted by the
parties and their representations on this issue, I believe
that this Court’s decision in B010, above, at paragraphs
32-33 (endorsed by Hughes J.’s decision B072 v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2012 FC 899, is dispositive of the issue. I agree with the respondent that the
panel’s reading and application of the relevant provisions of the IRPA raise questions of mixed fact and law,
reviewable against the standard of reasonableness.
[22]Après avoir examiné la jurisprudence présentée par les parties et leurs observations sur cette question,
je crois que la décision B010 de la Cour, précitée, aux
paragraphes 32 et 33 (à laquelle le juge Hughes a souscrit dans la décision B072 c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2012 CF 899, dicte la réponse à la question. Je conviens avec le défendeur que l’interprétation
et l’application des dispositions pertinentes de la LIPR
par le tribunal soulèvent des questions mixtes de fait et
de droit susceptibles de contrôle selon la norme de la
décision raisonnable.
[23]At issues 3 and 4, the applicant has raised broader
questions of law, taking issue with the panel’s inter­
pretation of paragraph 37(1)(b) of the IRPA as being
inconsistent with Canada’s constitutional guaranties
(section 7 of the Charter) and international law obligations (Article 31 of the United Nations Convention
Relating to the Status of Refugees, July 28,1951, [1969]
Can. T.S. No. 6 (Refugee Convention)).
[23]Aux questions 3 et 4, le demandeur a soulevé des
questions de droit plus générales, en laissant entendre
que le tribunal aurait fait de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR
une interprétation incompatible avec les garanties
constitutionnelles du Canada (article 7 de la Charte) et
les obligations du Canada en vertu du droit international
(article 31 de la Convention des Nations Unies relative
au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can
no 6 (la Convention sur les réfugiés)).
[24] However, having found that the panel erred in its
application of the law to the facts at hand and reached
an unreasonable conclusion with respect to the applicant,
I need not dwell on the question of whether the panel’s
reliance on the ministerial relief available under sub­
section 37(2) of the IRPA or on the PRRA alternative
as an adequate substitute to a proper refugee hearing
when a refugee claimant is found inadmissible, violates
refugee claimants’ rights to security of the person under section 7 of the Charter (Singh et al. v. Minister of
Employment and Immigration, [1985] 1 S.C.R. 177); or
whether the interpretation given to paragraph 37(1)(b)
of the IRPA—read jointly with subsection 117(1)—
penalizes refugee claimants for illegal mode of entry
contrary to the principle set out in Article 31 of the
Refugee Convention.
[24] Toutefois, puisque j’ai conclu que le tribunal avait
commis une erreur dans son application du droit aux
faits de l’espèce et avait tiré une conclusion déraisonnable à l’égard du demandeur, je n’ai pas besoin d’aborder
la question de savoir si le fait que le tribunal ait évoqué
le redressement ministériel prévu au paragraphe 37(2)
de la LIPR ou la solution de rechange de l’ERAR
comme substitut adéquat à une audience formelle
concernant une demande d’asile lorsqu’un demandeur
d’asile est déclaré interdit de territoire, viole les droits
du demandeur d’asile à la sécurité de sa personne prévus
à l’article 7 de la Charte (Singh et autres c. Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177); ou
si l’interprétation faite de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR
— lu conjointement avec le paragraphe 117(1) — pénalise les demandeurs d’asile à cause d’un mode d’entrée
illégale en violation du principe énoncé à l’article 31 de
la Convention sur les réfugiés.
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada139
[25] For the reasons that follow, I find that even if the
rather large interpretation that is being given to paragraph 37(1)(b) of the IRPA is owed deference from the
Court (Sittampalam v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2006 FCA 326, [2007] 3 F.C.R. 198,
at paragraphs 34–41), the panel reached an unreasonable
conclusion, in the specific circumstances of this case,
when it found that the applicant’s acts constitute “aiding
and abetting” the coming into Canada of unauthorized
people, pursuant to subsection 117(1) of the IRPA.
[25] Pour les motifs qui suivent, je conclus que, même
si la Cour doit faire preuve de retenue à l’égard de
l’interprétation large qui est faite de l’alinéa 37(1)b)
de la LIPR (Sittampalam c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 326, [2007]
3 R.C.F. 198, aux paragraphes 34 à 41), le tribunal a tiré
une conclusion déraisonnable, dans les circonstances
particulières de la présente affaire, lorsqu’il a conclu que
les actes du demandeur revenaient à « aider et encourager » l’entrée au Canada de personnes non autorisées, au
sens du paragraphe 117(1) de la LIPR.
Analysis
Analyse
[26]As a preliminary remark, I note that the facts relied on by this Court and by the panel were established
by uncontradicted evidence and were found to be entirely credible. Therefore, the “reasonable grounds to
believe” standard mandated by section 33 of the IRPA—
which has been held to require more than mere suspicion
but less than the civil standard of proof on a balance of
probabilities when deciding factual matters under the
inadmissibility provisions of IRPA (Mugesera v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2005 SCC
40, [2005] 2 S.C.R. 100)—does not come into play insofar as there is no dispute as to what the facts are.
[26] À titre de remarque préliminaire, je note que les
faits sur lesquels la Cour et le tribunal se sont appuyés
ont été établis au moyen d’éléments de preuve non
contestés et qu’ils ont été jugés tout à fait crédibles. Par
conséquent, la norme des « motifs raisonnables de
croire » prévue à l’article 33 de la LIPR — dont il a été
statué qu’elle exigeait plus qu’une suspicion mais
moins que la norme de civile de la preuve selon la prépondérance des probabilités lorsqu’il s’agissait de
trancher des questions factuelles sous le régime des
dispositions de la LIPR qui concernent les interdictions
de territoire de la LIPR (Mugesera c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 40,
[2005] 2 R.C.S. 100) — n’entre pas en jeu dans la mesure où la réalité des faits est acquise aux débats.
Application of subsection 117(1) of the IRPA
Application du paragraphe 117(1) de la LIPR
[27] The applicant takes issue with the panel’s assessment of the constitutive elements of subsection 117(1).
For ease of reference, the provision, along with section
131 of the IRPA, are reproduced below:
[27] Le demandeur critique l’évaluation que le tribunal
a faite des éléments constitutifs du paragraphe 117(1).
Par souci de commodité, la disposition, de même que
l’article 131 de la LIPR, sont reproduits ci-dessous :
Organizing
entry into
Canada
117. (1) No person shall knowingly organize,
induce, aid or abet the coming into Canada of one
or more persons who are not in possession of
a visa, passport or other document required by
this Act.
117. (1) Commet une infraction quiconque
sciemment organise l’entrée au Canada d’une ou
plusieurs personnes non munies des documents
—passeport, visa ou autre —requis par la présente loi ou incite, aide ou encourage une telle
personne à entrer au Canada.
…
[…]
Entrée
illégale
140
Counselling
offence
B306
v. Canada
131. Every person who knowingly induces,
aids or abets or attempts to induce, aid or abet
any person to contravene section 117, 118, 119,
122, 124 or 129, or who counsels a person to do
so, commits an offence and is liable to the same
penalty as that person. [Emphasis added.]
[2014] 2 F.C.R.
131. Commet une infraction quiconque, sciemment, incite, aide ou encourage ou tente d’inciter,
d’aider ou d’encourager une personne à commettre l’infraction visée aux articles 117, 118, 119,
122, 124 ou 129 ou conseille de la commettre ou
complote à cette fin ou est un complice après le
fait; l’auteur est passible, sur déclaration de
culpabilité de la peine prévue à la disposition en
cause. [Non souligné dans l’original.]
Aide
[28]The applicant submits that the panel erred by
ignoring his vulnerability and the relationship of dependence between him and the smugglers, while accepting
that the applicant was sick and hungry and that he volunteered to do tasks in order to get more food. He asserts
that it is unreasonable to treat a refugee’s cooperation
with his smuggler, in a situation of complete dependency,
as converting the refugee into a person who engaged
in smuggling because his cooperation somehow aided
the smugglers.
[28] Le demandeur soutient que le tribunal a commis
une erreur en ne tenant pas compte de sa vulnérabilité et
du lien de dépendance entre lui et les passeurs, tout en
admettant que le demandeur était malade et affamé et
qu’il avait offert d’accomplir des tâches pour obtenir plus
de nourriture. Le demandeur affirme qu’il est déraisonnable de traiter la coopération d’un réfugié avec son passeur,
dans une situation de dépendance complète, comme
ayant pour effet de convertir le réfugié en une personne
qui s’est livrée au passage de clandestins parce que sa
coopération a aidé d’une certaine façon les passeurs.
[29] Moreover, the finding that the applicant’s awareness of the fact that the fellow passengers did not have
the required legal documents to enter Canada is sufficient to give him the mens rea of a human smuggler
completely disregards the uncontradicted fact that the
applicant had no authority or organizing role in the ship
in relation to the coming into Canada of any passengers
other than himself. The applicant submits that he intended
to travel to Canada illegally but had no intention to
smuggle other people. It is worth noting that the panel did
not reach a finding that the applicant intended to smuggle
other people or otherwise facilitate the operation.
[29] En outre, la conclusion selon laquelle la connaissance qu’avait le demandeur du fait que ses compagnons
de voyage n’étaient pas munis des documents légaux
requis pour entrer au Canada suffit à lui conférer la mens
rea d’un passeur d’êtres humains ne tient aucunement
compte du fait non contesté que le demandeur n’avait
aucune autorité ni ne jouait aucun rôle d’organisateur à
bord du navire en rapport avec l’entrée au Canada de
passagers autres que lui-même. Le demandeur soutient
qu’il avait l’intention de venir au Canada illégalement,
mais qu’il n’avait aucune intention d’y faire entrer clandestinement d’autres personnes. Il est intéressant de noter
que le tribunal n’a pas conclu que le demandeur avait eu
l’intention de faire entrer clandestinement d’autres personnes au Canada ou de faciliter autrement l’opération.
[30]The applicant submits that his watchkeeping
duties were nothing more than acts of obedience towards
people who had control over his life. He argues that
the fact that his self-interest benefited the smugglers or
coincided with the interest of other passengers is insufficient to establish his mens rea as a smuggler.
[30] Le demandeur soutient que ses fonctions de vigie
n’étaient rien de plus que des actes d’obéissance envers
des personnes qui exerçaient un contrôle sur sa vie. Il
soutient que le fait que son intérêt personnel ait profité
aux passeurs ou ait coïncidé avec l’intérêt d’autres
passagers est insuffisant pour établir la mens rea à titre
de passeur.
[31] In addition, the panel’s conclusion that the services
performed by the applicant were such that he was part
[31] En outre, la conclusion du tribunal selon laquelle
les services fournis par le demandeur étaient tels que
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada141
of the smuggling operation is inconsistent with the uncontradicted evidence that the applicant’s family in Sri Lanka
had to pay the balance of his debt to the smugglers.
celui-ci faisait partie de l’opération de passage de clandestins est incompatible avec les éléments de preuve non
contestés selon lesquels la famille du demandeur au
Sri Lanka a dû payer le solde de sa dette aux passeurs.
[32] I have considered the respondent’s arguments that
the role of this Court is not to develop a definition of
people smuggling but to assess whether the panel’s definition falls within a range of possible, acceptable
outcomes which are defensible in respect of the facts
and the law, having in mind that the jurisprudence is in
favour of an “unrestricted and broad” interpretation of
section 37 of the IRPA (Sittampalam v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2006 FCA 326, [2007]
3 F.C.R. 198 (Sittampalam), at paragraph 36; Poshteh v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2005
FCA 85, [2005] 3 F.C.R. 487, at paragraph 29; and
B010, above, at paragraphs 51-55). However, the respondent has failed to satisfy me that the decision must
stand in this case.
[32] J’ai examiné l’argument du défendeur selon lequel le rôle de la Cour n’est pas d’élaborer une définition
du passage de clandestins, mais plutôt d’évaluer si la
définition du tribunal appartient aux issues possibles et
acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du
droit, en gardant à l’esprit que la jurisprudence favorise
une interprétation « libérale, sans restriction aucune » de
l’article 37 de la LIPR (Sittampalam c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 326,
[2007] 3 R.C.F. 198 (Sittampalam), au paragraphe 36;
Poshteh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CAF 85, [2005] 3 R.C.F. 487, au
paragraphe 29; et B010, précitée, aux paragraphes 51 à
55). Cependant, le défendeur n’a pas réussi à me convaincre que la décision doit être confirmée en l’espèce.
[33]In its assessment under subsection 117(1) of
the IRPA, the panel applied the constitutive elements
described in R. v. Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237
C.C.C. (3d) 471 (Ont. S.C.J.), at paragraph 10:
[33]Dans le cadre de son évaluation au regard du
­paragraphe 117(1) de la LIPR, le tribunal a appliqué
les éléments constitutifs décrits dans la décision R. v.
Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237 C.C.C. (3d) 471
(C.S.J. Ont.), au paragraphe 10 :
… in order to establish a breach of this section, the Crown
must prove that: (i) the person being smuggled did not have the
required documents to enter Canada; (ii) the person was coming into Canada; (iii) the accused was organizing, inducing,
aiding or abetting the person to enter Canada; and (iv) the accused had knowledge of the lack of required documents.…
[Emphasis added.]
[traduction] […] afin d’établir une violation de cette disposition, le ministère public doit prouver que : i) la personne qui
est passée n’était pas munie des documents requis pour entrer
au Canada; ii) la personne entrait au Canada; iii) l’accusé organisait, incitait, aidait ou encourageait la personne à entrer au
Canada; et iv) l’accusé savait que les documents requis faisaient défaut […] [Non souligné dans l’original.]
[34] In my view, it is an unreasonably large reading of
subsection 117(1) to suggest that any services performed
in favour of smugglers can be viewed as aiding and
abetting the coming into Canada of illegal aliens. In this
sense, I agree with the applicant that the panel’s analysis
was not informed by the context of complete dependency, vulnerability and power imbalance in which the
applicant found himself during the three-month journey
to Canada.
[34] À mon avis, c’est interpréter de manière déraisonnablement large le paragraphe 117(1) que de laisser
entendre que tout service fourni au profit de passeurs
peut être considéré comme une aide et un encouragement à la venue au Canada d’étrangers clandestins. En
ce sens, je conviens avec le demandeur que l’analyse du
tribunal ne tenait pas compte du contexte de dépendance
et de vulnérabilité complètes et d’inégalité des forces en
présence dans lequel se trouvait le demandeur au cours
du voyage de trois mois jusqu’au Canada.
[35] It is also unreasonable to disregard the lack of
role and authority of the applicant in the organization or
[35]Il est également déraisonnable de ne pas tenir
compte de l’absence de rôle et d’autorité du demandeur
142
B306
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
in the process of the smuggling operation. As I said
earlier, the facts of this case should be distinguished
from those that were established in B010, above, where
the panel found that the applicant [at paragraph 21] “had
boarded the ship knowing that he would be a crew
member.” In that case the Minister had submitted three
photographs that showed the applicant posing with three
members of the crew (including the captain) while they
were still in Bangkok. That applicant was part of the
team who voluntary replaced the crew who had resigned
prior to departure. In the matter at bar, there is no evidence of the applicant’s involvement with crew members
prior to departure. The evidence established that the
applicant approached the crew during the journey and
asked to work for them in exchange for additional food.
dans l’organisation ou le déroulement de l’opération de
passage. Tel qu’indiqué précédemment, les faits de la
présente affaire devraient être distingués de ceux qui ont
été établis dans l’affaire B010, précitée, où le tribunal
avait conclu que le demandeur [au paragraphe 21] « était
monté à bord du navire tout en sachant qu’il ferait partie
de l’équipage ». Dans cette affaire, le ministre avait
produit trois photos qui montraient le demandeur posant
avec trois membres de l’équipage (dont le capitaine)
alors qu’ils étaient encore à Bangkok. Ce demandeur
faisait partie de l’équipe qui avait volontairement remplacé l’équipage qui avait démissionné avant le départ.
Dans la présente espèce, il n’y a aucun élément de preuve
démontrant quelque lien que ce soit entre le demandeur
et les membres de l’équipage avant le départ. Les éléments de preuve ont établi que le demandeur avait
abordé l’équipage au cours du voyage et lui avait offert
ses services en échange de nourriture additionnelle.
[36] Mere knowledge of the fact that the fellow passengers were not in possession of the required visa or
other legal documents to enter Canada cannot reasonably justify a conclusion that the applicant engaged in
the activity of people smuggling, as prescribed in paragraph 37(1)(b) of the IRPA. Such a conclusion is even
less reasonable in a case where the applicant was found
to have acted with a view to protecting himself against
hunger, illness and other dangers and difficulties of
the journey.
[36]La simple connaissance du fait que les autres
passagers n’étaient pas munis du visa ou des autres documents légaux requis pour entrer au Canada ne saurait
raisonnablement justifier la conclusion selon laquelle le
demandeur s’est livré à l’activité de passage de clandestins, au sens de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR. Une telle
conclusion est encore moins raisonnable dans un
contexte où il a été démontré que le demandeur avait agi
afin de se protéger contre la faim, la maladie et d’autres
dangers et difficultés liés au voyage.
[37] The respondent acknowledges that intent is a requirement of paragraph 37(1)(b) of the IRPA but insists
that the evidence required to establish intent is minimal.
However, the only fact upon which the panel inferred
mens rea of people smuggling on the part of the applicant was that “he chose to help the smugglers, who he
knew where [sic] illegally transporting people into
Canada”. However, in order to establish mens rea the
panel had to turn its mind to the reasons for which the
applicant sought to help the smugglers, and it erred in
law by failing to do so. In other words, the applicant
aided the smugglers in exchange for food; he did not
aid the coming into Canada of “one or more persons
who are not in possession of a visa, passport or other
document required by [the] Act.” Nor did he induce or
abet such actions. A distinction should be made between the offence of people smuggling contemplated in
[37] Le défendeur reconnaît que l’intention est une
exigence de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, mais il insiste
pour dire que la preuve requise pour établir l’intention
est minimale. Cependant, le tribunal a inféré la mens rea
de passage de clandestins chez le demandeur du seul fait
qu’« [i]l a choisi d’aider les passeurs de clandestins alors
qu’il savait que ceux-ci transportaient des gens
­illégalement vers le Canada ». Cependant, afin d’établir
la mens rea, le tribunal devait s’interroger quant à savoir
pour quels motifs le demandeur avait cherché à aider les
passeurs, et il a commis une erreur de droit en omettant
de le faire. Autrement dit, le demandeur a aidé les passeurs en échange de nourriture; il n’a pas aidé la venue
au Canada « d’une ou plusieurs personnes non munies
des documents — passeport, visa ou autre — requis par
la [Loi] ». Il n’a pas non plus incité ou encouragé de tels
actes. Il y a lieu d’opérer une distinction entre l’infraction
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada143
section 117 of the IRPA and the offence of conspiring
with, being accomplice to, or being an accessory after
the fact of the smugglers as contemplated in section 131
of the IRPA (reference is made to its French version).
Paragraph 37(1)(b) refers to people smuggling, it does
not refer to complicity or conspiracy.
de passage de clandestins visée à l’article 117 de la LIPR
et l’infraction de complot, de complicité ou de complicité après le fait avec les passeurs visée à l’article 131
de la LIPR (voir version française). L’alinéa 37(1)b)
parle de passage de clandestins, mais non de complicité
ou de complot.
[38] I find that the panel’s approach to paragraph 37(1)
(b) and section 117 of the IRPA was erroneous. In particular, the panel erred in law by failing to establish the
required mens rea; it also erred in its analysis of the
applicant’s level of engagement and the nature of his
dependence vis-à-vis the smugglers. I conclude that the
outcome of the decision, in that regard, does not fall
within the range of possible, acceptable outcomes which
are defensible in respect of the facts before me and the
applicable law.
[38] J’estime que l’interprétation et l’application de
l’alinéa 37(1)b) et de l’article 117 de la LIPR par le tribunal étaient erronées. En particulier, le tribunal a
commis une erreur de droit en omettant d’établir la mens
rea requise; il a également commis une erreur dans son
analyse du degré de participation du demandeur et de la
nature de sa dépendance vis-à-vis des passeurs. Je
conclus que le résultat de la décision, à cet égard,
n’appartient pas aux issues possibles et acceptables
pouvant se justifier au regard des faits dont je dispose et
du droit applicable.
[39] For these reasons, the decision under review is
set aside.
[39]Pour ces motifs, la décision faisant l’objet du
présent contrôle est cassée.
[40] Counsel for the applicant proposed the following
five questions for certification:
[40] L’avocat du demandeur a proposé les cinq questions suivantes aux fins de certification :
a. For the purposes of para 37(1)(b) of the IRPA, is it appro­
priate to define the term “people smuggling” by relying on
section 117 of the same statute rather than on a definition
contained in an international instrument to which Canada is a
signatory? (Cited from B010, above.)
a. Pour l’application de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, est-il approprié de définir l’expression « passage de clandestins » en
s’appuyant sur l’article 117 de la même loi plutôt que sur une
définition contenue dans un instrument international dont le
Canada est signataire? (Repris de la décision B010, précitée.)
b. In determining whether a refugee claimant who has assisted the smuggler bringing him (or himself and other refugee
claimants) to Canada has aided and abetted the smuggler, is the
defence of necessity available to the refugee claimant – pending the determination of his refugee claim?
b. Lorsqu’il s’agit de déterminer si un demandeur d’asile qui a
aidé le passeur à l’amener (ou à l’amener ainsi que d’autres
demandeurs d’asile) au Canada a aidé et encouragé le passeur,
le demandeur d’asile peut-il invoquer la défense de nécessité
– en attendant qu’il soit statué sur sa demande d’asile?
c. Does the defence of necessity apply to a refugee claimant
who was smuggled to Canada in a ship and who having no
control over his own food rations, assisted the crew of the ship
in exchange for food he considered necessary to restore and
maintain his health, if he believed based on reasonable grounds
that his health was in imminent peril?
c. La défense de nécessité s’applique-t-elle au revendicateur
du statut de réfugié qui a été introduit clandestinement au
Canada à bord d’un navire et qui, n’ayant aucun contrôle sur
ses propres rations alimentaires, a aidé l’équipage du navire en
échange de nourriture qu’il estimait nécessaire pour rétablir et
préserver sa santé, s’il avait des motifs raisonnables de croire
qu’un danger imminent pesait sur sa santé?
d. Is an interpretation of para. 37(1)(b) of the IRPA which
permits a refugee claimant who assisted his smugglers to be
defined as specially inadmissible and therefore barred from
having his claim to Convention refugee status determined
­inconsistent with: the Act’s refugee protection component;
Canada’s international law obligations to refugees; Article 31
d. Est-ce qu’une interprétation de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR
qui permet de considérer un demandeur d’asile qui a aidé ses
passeurs comme spécialement interdit de territoire et donc
­inadmissible à demander l’asile au sens de la Convention incompatible avec : le volet « asile » de la Loi; les obligations du
Canada envers les réfugiés en vertu du droit international;
144
B306
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
of the Convention relating to the status of refugees, or section 7 of the Charter?
l’article 31 de la Convention sur les réfugiés ou l’article 7 de
la Charte?
e. For a person to be found to have aided and abetted in “organizing entry into Canada” as prescribed in section 117 of the
IRPA, is it necessary for that person to have aided and abetted in organizing entry into Canada? [Is] there a distinction
between aiding and abetting in organizing entry as opposed
to aiding and abetting while within a vessel and in the course
of travel?
e. Pour pouvoir conclure qu’une personne a aidé et encouragé
l’« organisation de l’entrée au Canada » au sens de l’article 117
de la LIPR, est-il nécessaire que cette personne ait aidé et encouragé l’organisation de l’entrée au Canada? Y a-t-il une
distinction entre aider et encourager l’organisation de l’entrée
par opposition à aider et encourager à bord d’un navire et en
cours de voyage?
[41]The test for certification is set out in paragraph 74(d) of the IRPA and subsection 18(1) of the
Federal Courts Immigration and Refugee Protection
Rules, SOR/93-22. The threshold required for certifying
a question is whether “there is a serious question of
general importance which would be dispositive of an
appeal” (Zazai v. Canada (Minister of Citizenship and
immigration), 2004 FCA 89, 36 Imm. L.R. (3d) 167
(Zazai), at paragraph 11, citing Bath v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration),1999 CanLII 8549 (F.C.
T.D.)). Since the Court did not need to answer the second, third and fourth questions raised by the applicant,
they will not be certified (see Zazai, above).
[41] Le critère applicable à la certification est énoncé
à l’alinéa 74d) de la LIPR et au paragraphe 18(1) des
Règles des Cours fédérales en matière d’immigration et
de protection des réfugiés, DORS/93-22. Pour qu’une
question puisse être certifiée, il faut se poser la question
suivante : « Y a-t-il une question grave de portée générale qui permettrait de régler un appel? » (Zazai c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CAF 89 (Zazai), au paragraphe 11, citant
Bath c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1999 CanLII 8549 (C.F. 1re inst.)). Puisqu’il
n’est pas nécessaire que la Cour réponde aux deuxième,
troisième et quatrième questions soulevées par le demandeur, celles-ci ne seront pas certifiées (voir Zazai,
précité).
[42]A “serious question of general importance” is a
question that transcends the particular factual context in
which it arose, lending itself to a generic approach leading to an answer of general application (Boni v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2006 FCA
68, 61 Admin. L.R. (4th) 21, at paragraphs 4-6). The first
and fifth questions both meet this requirement.
[42] Une « question grave de portée générale » est
une question qui transcende le contexte factuel particulier dans lequel elle a surgi et qui se prête à traitement
générique menant à une réponse d’application générale
(Boni c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Im­
migration), 2006 CAF 68, aux paragraphes 4 à 6). Les
première et cinquième questions satisfont toutes deux
à cette exigence.
[43]As this Court did in B010 and B072 v. Canada
(Citizenship and Immigration), 2012 FC 899 [cited
above], I will certify the first question raised by the
applicant.
[43] Comme la Cour l’a fait dans les affaires B010
et B072 c. Canada (Citoyenneté Immigration), 2012 CF
899 [précitée], je certifierai la première question soulevée par le demandeur.
[44]As to the fifth question, it will be reformulated
as follows:
[44] Pour ce qui est de la cinquième question, celle-ci
sera reformulée comme suit :
For the application of paragraph 37(1)(b) and section
117 of the IRPA, is there a distinction to be made between aiding and abetting the coming into Canada of
one or more persons who are not in possession of a visa,
Pour l’application de l’alinéa 37(1)b) et de l’article 117
de la LIPR, y a-t-il une distinction à faire entre aider et
encourager l’entrée au Canada d’une ou plusieurs personnes qui ne sont pas munies d’un visa, passeport ou
[2014] 2 R.C.F.
B306
c. Canada145
passport or other document required by this Act, as opposed to aiding and abetting the smugglers while within
a vessel and in the course of being smuggled? In other
words, in what circumstances would the definition of
people smuggling in paragraph 37(1)(b) of the IRPA
extend to the offences referred to in section 131 of the
IRPA?
autre document exigé par la Loi, par opposition à aider
et encourager les passeurs à bord d’un navire en cours
de passage clandestin? Autrement dit, dans quelles circonstances la définition de passage de clandestins à
l’alinéa 37(1)b) de la LIPR s’étendrait-elle aux infractions visées à l’article 131 de la LIPR?
JUDGMENT
JUGEMENT
THE COURT ORDERS AND ADJUDGES that:
LA COUR ORDONNE ET STATUE que :
1. The application for judicial review is allowed;
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie;
2. The impugned decision is set aside and the matter is
referred back to the Immigration Division of the Immi­
gration and Refugee Board for redetermination by a
differently constituted panel according to the law and in
light of these reasons;
2. La décision attaquée est cassée et l’affaire est renvoyée
à la Section de l’immigration de la Commission de l’im­
migration et du statut de réfugié pour nouvelle décision,
par un tribunal différemment constitué, en conformité
avec le droit et en tenant compte des présents motifs;
3. The following questions are certified:
3. Les questions suivantes sont certifiées :
(a) For the purposes of paragraph 37(1)(b) of the IRPA,
is it appropriate to define the term “people smuggling”
by relying on section 117 of the same statute rather than
on a definition contained in an international instrument
to which Canada is a signatory?
a) Pour l’application de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR,
est-il approprié de définir l’expression « passage de
clandestins » en s’appuyant sur l’article 117 de la même
loi plutôt que sur une définition contenue dans un instrument international dont le Canada est signataire?
(b) For the application of paragraph 37(1)(b) and section 117 of the IRPA, is there a distinction to be made
between aiding and abetting the coming into Canada of
one or more persons who are not in possession of a visa,
passport or other document required by the IRPA, as
opposed to aiding and abetting the smugglers while
within a vessel and in the course of being smuggled?
In other words, in what circumstances would the definition of people smuggling in paragraph 37(1)(b) of the
IRPA extend to the offences referred to in section 131 of
the IRPA?
b) Pour l’application de l’alinéa 37(1)b) et de l’article 117 de la LIPR, y a-t-il une distinction à faire entre
aider et encourager l’entrée au Canada d’une ou plusieurs personnes qui ne sont pas munies d’un visa,
passeport ou autre document exigé par la Loi, par opposition à aider et encourager les passeurs à bord d’un
navire en cours de passage clandestin? Autrement dit,
dans quelles circonstances la définition de passage de
clandestins à l’alinéa 37(1)b) de la LIPR s’étendrait-elle
aux infractions visées à l’article 131 de la LIPR?
146
J.P.
v. Canada
IMM-2041-12
2012 FC 1466
[2014] 2 F.C.R.
IMM-2041-12
2012 CF 1466
J.P. and G.J. (Applicants)
J.P. et G.J. (demandeurs)
v.
c.
The Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness (Respondent)
Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection
civile (défendeur)
Indexed as: J.P. v. Canada (Public Safety
Emergency Preparedness)
Répertorié : J.P. c. Canada (Sécurité
Protection civile)
and
publique et
Federal Court, Mosley J.—Toronto, October 10; Ottawa,
December 12, 2012.
Cour fédérale, juge Mosley—Toronto, 10 octobre;
Ottawa, 12 décembre 2012.
* Editor’s Note: This decision has been reversed on appeal
(A-29-13, A-498-12, A-563-12, 2013 FCA 262). The reasons
for judgment, handed down November 12, 2013 will be published in the Federal Courts Reports.
*Note de l’arrêtiste : Cette décision a été infirmée en appel
(A-29-13, A-498-12, A-563-12, 2013 CAF 262). Les motifs du
jugement, prononcés le 12 novembre 2013, seront publiés dans
le Recueil des décisions des Cours fédérales.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Inadmissible Persons — Judicial review of decision by
Immigration and Refugee Board, Immigration Division, deter­
mining that applicants inadmissible pursuant to Immigration
and Refugee Protection Act (IRPA), ss. 37(1)(b), 42(b) —
Applicant arriving in Canada on board MV Sun Sea — During
voyage, applicant assisting operators of MV Sun Sea, ben­
efitting from better conditions, rations — Board accepting
that applicant participating in human smuggling based on
­elements of offence in IRPA, s. 117 — Whether Board fail­
ing to interpret “people smuggling” for purposes of s. 37(1)(b)
in manner consistent with international instruments to
which Canada signatory — Board erring in interpreting s. 37
term “people smuggling” — S. 117 not defining “people
smuggling” — Line between penalizing human traffickers,
protecting those being smuggled blurred by overly expan­
sive interpretation of s. 37(1)(b) encompassing those not
carrying out human smuggling — Not possible for Board to
determine whether claimant falling within scope of s. 37(1)(b)
by strict reliance on factual elements of s. 117 offence —
Questions certified as to whether appropriate to define “people
smuggling” by relying on s. 117; whether interpretation of
s 37(1)(b), term “people smuggling” reviewable on standard
of correctness or reasonableness — Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Contrôle judiciaire
d’une décision par laquelle la Section de l’immigration de
la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a
conclu que les demandeurs étaient interdits de territoire
au Canada par application des art. 37(1)b) et 42b) de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)
— Les demandeurs sont arrivés au Canada à bord du na­
vire à moteur Sun Sea — Pendant le voyage, le demandeur
a aidé les opérateurs du navire à moteur Sun Sea afin de
pouvoir bénéficier de meilleures conditions et de meilleures
rations — La Commission a reconnu que le demandeur s’était
livré au passage de clandestins, eu égard aux éléments consti­
tutifs de l’infraction prévus à l’art. 117 de la LIPR — Il
s’agissait de savoir si la Commission a omis d’interpréter
l’expression « passage de clandestins » pour l’application de
l’alinéa 37(1)b) conformément aux instruments internationaux
dont le Canada est signataire — La Commission a commis une
erreur dans son interprétation de l’expression « passage de
clandestins » à l’art. 37 — L’art. 117 ne définit pas le « pas­
sage de clandestins » — La ligne de démarcation entre
pénaliser ceux qui se livrent à la traite de personnes et proté­
ger ceux qui en sont victimes risque d’être difficile à tracer si
l’on retient une interprétation trop large de l’art. 37(1)b) qui
englobe des personnes qui n’exécutent pas le plan de passage
de clandestins — Il était impossible pour la Commission de
déterminer si l’intéressé tombait sous le coup de l’art. 37(1)b)
en se fondant uniquement sur les éléments factuels de l’infrac­
tion prévus à l’art. 117 — Les questions de savoir s’il est
approprié de définir l’expression « passage de clandestins »
sur le fondement de l’art. 117 et si l’interprétation de l’expres­
sion « passage de clandestins » à l’art. 37(1)b) est susceptible
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada147
de contrôle selon la norme de la décision correcte ou selon la
norme de la décision raisonnable ont été certifiées — Demande
accueillie.
This was an application for judicial review of a decision by
the Immigration Division of the Immigration and Refugee
Board, determining that the applicants were inadmissible
pursuant to paragraphs 37(1)(b) and 42(b) of the Immigration
and Refugee Protection Act (IRPA) due to their involvement
in human smuggling.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision par laquelle la Section de l’immigration de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié a conclu
que les demandeurs étaient interdits de territoire au Canada
par application des alinéas 37(1)b) et 42b) de la Loi sur l’im­
migration et la protection des réfugiés (LIPR) parce qu’ils
s’étaient livrés au passage de clandestins.
The applicants claimed refugee status after arriving on
board the MV Sun Sea. The allegations of human smuggling
were based on the fact that the applicant J.P. had accepted
to assist the operators of the vessel by serving as a lookout
and navigator. He lived in the crew quarters and benefitted from better conditions and rations. The applicant G.J.
was inadmissible as an accompanying family member. The
Board accepted that the applicant J.P. was involved in people smuggling based on the elements of the offence of aiding
and abetting entry in section 117 of IRPA, i.e. entering
Canada without the required documents, aiding or abetting
the entry, and knowing of the lack of required documents. The
Board found that section 117 provided an appropriate definition of “people smuggling”, although it lacked the elements
of “financial or other material benefit” or of a “secret or clandestine” manner set out in the United Nations Convention
against Transnational Organized Crime (UNCATOC). The
Board considered that the broader Canadian definition encompassed the more specific elements set out in the
international instruments.
Les demandeurs ont demandé l’asile après être arrivés
au Canada à bord du navire à moteur Sun Sea. Les allégations
de passage de clandestins étaient fondées sur le fait que le
demandeur J.P. avait accepté d’aider les opérateurs du navire
en servant de vigie et de navigateur. Il logeait dans les quartiers réservés à l’équipage et bénéficiait de meilleures
conditions et de meilleures rations. La demanderesse G.P. a
été jugée interdite de territoire en tant que membre de la famille accompagnant le demandeur. La Commission a reconnu
que le demandeur J.P. s’était livré au passage de clandestins,
eu égard aux éléments constitutifs de l’infraction consistant
à aider ou à encourager des personnes à entrer illégalement
au Canada prévus à l’article 117 de la LIPR, soit entrer au
Canada sans les documents requis, aider ou encourager l’entrée au Canada et être au courant de l’absence des documents
requis. La Commission a conclu qu’on trouvait à l’article 117
une définition appropriée de l’expression « passage de clandestins », même si l’on n’y trouve pas les éléments « avantage
financier ou autre avantage matériel » ou l’aspect « secret ou
clandestin » prévu dans la Convention des Nations Unies
contre la criminalité transnationale organisée (la Conven­
tion). Elle a estimé que la définition canadienne plus large
englobait les éléments plus précis prévus dans les instruments internationaux.
The main issue was whether the Board erred in law by
f­ailing to interpret “people smuggling” for the purposes of
paragraph 37(1)(b) of the IRPA in a manner consistent with
international instruments to which Canada is a signatory.
Il s’agissait principalement de savoir si la Commission
a commis une erreur de droit en n’interprétant pas l’ex­
pression « passage de clandestins » pour l’application de
l’alinéa 37(1)b) de la LIPR conformément aux instruments
internationaux dont le Canada est signataire.
Held, the application should be allowed.
The Board erred in its interpretation of the term “people
smuggling” in section 37 of the IRPA and the decision was
unreasonable. Subsection 117(1) does not, strictly speaking,
provide a definition of “people smuggling”, but sets out the
elements of the offence of aiding and abetting illegal entry.
The line between penalizing human traffickers and protecting
those who are being smuggled may be blurred by an overly
expansive interpretation of paragraph 37(1)(b) that encompasses those who did not plan or agree to carry out the scheme
and have no prospect of a reward other than a modest
Jugement : la demande doit être accueillie.
La Commission a erronément interprété l’expression « passage de clandestins » à l’article 37 de la LIPR et sa décision
est déraisonnable. À strictement parler, le paragraphe 117(1)
ne définit pas le « passage de clandestins »; il énumère les
éléments constitutifs de l’infraction consistant à aider et à encourager une entrée illégale. La ligne de démarcation entre
pénaliser ceux qui se livrent à la traite de personnes et protéger ceux qui en sont victimes risque d’être difficile à tracer si
l’on retient une interprétation trop large de l’alinéa 37(1)b)
qui englobe des personnes qui n’ont pas planifié ou accepté
148
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
improvement in their living conditions enroute. The question
of whether it is a “modest improvement” or a share as a partner in the smugglers’ enterprise that may bring the claimant
within the scope of paragraph 37(1)(b) is a question of fact
for the Board to determine, but it cannot avoid that task by a
strict reliance on the factual elements of the offence set out in
subsection 117(1).
d’exécuter le plan ou qui n’espèrent obtenir comme récompense rien de plus qu’une modeste amélioration de leurs
conditions de vie. La question de savoir si une « amélioration
modeste » ou une quotepart en tant qu’associé dans une entreprise de passeurs qui pourrait faire tomber l’intéressé sous le
coup de l’alinéa 37(1)b) constitue une question de fait que
la Commission doit trancher. Or, la Commission ne peut se
soustraire à cette tâche en se retranchant derrière les éléments
factuels de l’infraction prévus au paragraphe 117(1).
Questions were certified as to whether it is appropriate to
define the term “people smuggling” by relying on section 117
rather than a definition contained in an international in­
strument to which Canada is signatory; and whether the
interpretation of paragraph 37(1)(b), and in particular of the
phrase “people smuggling” therein is reviewable on the standard of correctness or reasonableness.
Les questions de savoir s’il est approprié de définir l’expression « passage de clandestins » sur le fondement de
l’article 117 plutôt que sur la base de la définition contenue
dans un instrument international dont le Canada est signataire,
et si l’interprétation de l’alinéa 37(1)b), et plus particulièrement de l’expression « passage de clandestins » figurant dans
ledit alinéa, est susceptible de contrôle selon la norme de la
décision correcte ou selon la norme de la décision raisonnable
ont été certifiées.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44].
Customs Act, R.S.C., 1985 (2nd Supp.), c. 1, s. 159.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 3(3)(f), 37, 42(b), 72(1), 117.
Immigration Division Rules, SOR/2002-229, r. 47.
TREATIES AND OTHER INSTRUMENTS CITED
Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Sea
and Air, supplementing the United Nations Convention
against Transnational Organized Crime, 15 November
2000, 2241 U.N.T.S. 507, art. 2, 3.
United Nations Convention Against Transnational
Organized Crime, 15 November 2000, 2225 U.N.T.S.
209, Art. 3(2).
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44].
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 3(3)f), 37, 42b), 72(1), 117.
Loi sur les douanes, L.R.C. (1985) (2e suppl.), ch. 1,
art. 159.
Règles de la Section de l’immigration, DORS/2002-229,
règle 47.
TRAITÉS ET AUTRES INSTRUMENTS CITÉS
Convention des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée, 15 novembre 2000, 2225
R.T.N.U. 209, Art. 3(2).
Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre,
mer et air, additionnel à la Convention des Nations
Unies contre la criminalité transnationale organisée,
15 novembre 2000, 2241 R.T.N.U. 507, art. 2, 3.
JURISPRUDENCE CITÉE
considered:
décisions examinées :
R. v. Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237 C.C.C. (3d) 471
(Ont. S.C.J.); Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190; B010 v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2012 FC 569, [2014] 1 F.C.R. 95; Canada
(Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12,
[2009] 1 S.C.R. 339; Hernandez v. Canada (Public Safety
and Emergency Preparedness), 2012 FC 1417, 45 Admin.
R. v. Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237 C.C.C. (3d) 471
(C.S.J. Ont.); Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008
CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; B010 c. Canada (Citoyenneté
et Immigration), 2012 CF 569, [2014] 1 R.C.F. 95;
Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009
CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Hernandez c. Canada
(Ministre de la Sécurité publique et de la Protection
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada149
L.R. (5th) 267; Suresh v. Canada (Minister of Citizen­
ship and Immigration), 2002 SCC 1, [2002] 1 S.C.R. 3;
Torres Victoria v. Canada (Public Safety and Emergency
Preparedness), 2011 FC 1392, [2013] 3 F.C.R. 414;
Bell ExpressVu Limited Partnership v. Rex, 2002 SCC 42,
[2002] 2 S.C.R. 559; de Guzman v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2005 FCA 436, [2006]
3 F.C.R. 655; B072 v. Canada (Citizenship and
Immigration), 2012 FC 899, 13 Imm. L.R. (4th) 281;
B306 v. Canada (Public Safety and Emergency Pre­
paredness), 2012 FC 1282, [2014] 2 F.C.R. 128.
civile), 2012 CF 1417; Suresh c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1
R.C.S. 3; Torres Victoria c. Canada (Sécurité publique et
Protection civile), 2011 CF 1392, [2013] 3 R.C.F. 414;
Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42,
[2002] 2 R.C.S. 559; de Guzman c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436,
[2006] 3 R.C.F. 655; B072 c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2012 CF 899; B306 c. Canada (Sécurité
publique et Protection civile), 2012 CF 1282, [2014] 2
R.C.F. 128.
referred to:
décisions citées :
Alberta (Information and Privacy Commissioner) v.
Alberta Teachers’ Association, 2011 SCC 61, [2011] 3
S.C.R. 654; Smith v. Alliance Pipeline Ltd., 2011 SCC 7,
[2011] 1 S.C.R. 160; Canada (Citizenship and Im­
migration) v. Dhillon, 2012 FC 726, [2014] 1 F.C.R. 325;
R. v. Conway, 2010 SCC 22, [2010] 1 S.C.R. 765; Gwala
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[1999] 3 F.C. 404, (1999), 68 C.R.R. (2d) 48 (C.A.); Nova
Scotia (Workers’ Compensation Board) v. Martin; Nova
Scotia (Workers’ Compensation Board) v. Laseur, 2003
SCC 54, [2003] 2 S.C.R. 504; Doré v. Barreau du Québec,
2012 SCC 12, [2012] 1 S.C.R. 395; Re Manitoba
Language Rights, [1985] 1 S.C.R. 721, (1985), 19 D.L.R.
(4th) 1; R. v. Li, 2001 BCSC 458, 14 Imm. L.R. (3d) 225;
R. v. Heywood, [1994] 3 S.C.R. 761, (1994), 120 D.L.R.
(4th) 348; Sittampalam v. Canada (Minister of Citizen­
ship and Immigration), 2006 FCA 326, [2007] 3 F.C.R.
198; Chiau v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2001] 2 F.C. 297, (2000), 195 D.L.R. (4th)
422 (C.A.); Medovarski v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2004 FCA 85, [2004] 4 F.C.R. 48.
Alberta (Information and Privacy Commissioner) c.
Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3
R.C.S. 654; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7,
[2011] 1 R.C.S. 160; Canada (Citoyenneté et Immigration)
c. Dhillon, 2012 CF 726, [2014] 1 R.C.F. 325; R. c.
Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765; Gwala c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
[1999] 3 C.F. 404 (C.A.); Nouvelle-Écosse (Workers’
Compensation Board) c. Martin; Nouvelle-Écosse
(Workers’ Compensation Board) c. Laseur, 2003 CSC 54,
[2003] 2 R.C.S. 504; Doré c. Barreau du Québec, 2012
CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395; Renvoi relatif aux droits
linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; R. v. Li,
2001 BCSC 458, 14 Imm. L.R. (3d) 225; R. c. Heywood,
[1994] 3 R.C.S. 761; Sittampalam c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 326,
[2007] 3 R.C.F. 198; Chiau c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), [2001] 2 C.F. 297
(C.A.); Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2004 CAF 85, [2004] 4 R.C.F. 48.
AUTHORS CITED
House of Commons Debates, Vol. 137, 1st Sess., 37th Parl.
(17 May 2001).
Le Petit Larousse Illustré. Paris: Larousse, 2003,
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Merriam-Webster Dictionary, Springfield, Mass.: MerriamWebster, 1997, “smuggle”.
Oxford English Dictionary, 2nd ed. Oxford: Clarendon
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United Nations Office on Drugs and Crimes. Basic Training
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of Migrants. New York: United Nations, 2010.
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Against Trafficking in Persons. Vienna: United Nations,
2009.
DOCTRINE CITÉE
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Office des Nations Unies contre la drogue et le crime. Loi
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poursuites relatives au trafic illicite de migrants.
New York : Nations Unies, 2009.
Oxford English Dictionary, 2e éd. Oxford : Clarendon
Press, 1989, « smuggle ».
150
J.P.
v. Canada
APPLICATION for judicial review of a decision by
the Immigration Division of the Immigration and
Refugee Board, determining that the applicants were
inadmissible pursuant to paragraphs 37(1)(b) and 42(b)
of the Immigration and Refugee Protection Act due
to their involvement in human smuggling. Application
allowed.
APPEARANCES
Lorne Waldman for applicants.
David Cranton and Christopher Ezrin for
respondent.
SOLICITORS OF RECORD
[2014] 2 F.C.R.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision par
laquelle la Section de l’immigration de la Commission
de l’immigration et du statut de réfugié a conclu que les
demandeurs étaient interdits de territoire au Canada
par application des alinéas 37(1)b) et 42b) de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés parce
qu’ils s’étaient livrés au passage de clandestins.
Demande accueillie.
ONT COMPARU
Lorne Waldman pour les demandeurs.
David Cranton et Christopher Ezrin pour le
défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Lorne Waldman & Associates, Toronto, for
applicants.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Lorne Waldman & Associates, Toronto, pour les
demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] Mosley J.: This is an application for judicial review under to subsection 72(1) of the Immigration and
Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (IRPA) of the
February 17, 2012, decision by the Immigration and
Refugee Board, Immigration Division, determining that
the applicants were inadmissible to Canada pursuant to
paragraphs 37(1)(b) and 42(b) of the IRPA due to the
male applicant’s involvement in human smuggling.
[1]Le juge Mosley : La Cour est saisie d’une de­
mande de contrôle judiciaire présentée conformément
au paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR)
­visant la décision, en date du 17 février 2012, par laquelle la Section de l’immigration de la Commission de
l’immigration et de la protection des réfugiés a conclu
que les demandeurs étaient interdits de territoire au
Canada par application des alinéas 37(1)b) et 42b) de la
LIPR parce que le demandeur s’était livré au passage
de clandestins.
BACKGROUND
CONTEXTE
[2] The applicants arrived in Canada aboard the MV
Sun Sea in August 2010. Both made claims for refugee
protection. The Minister alleged that J.P. was inadmissible to Canada under paragraph 37(1)(b) of the IRPA,
and that G.J. was inadmissible as an accompanying
family member. The factual basis for the allegation
against J.P. is that, after a first refusal, he had accepted
[2] Les demandeurs sont arrivés au Canada à bord du
navire à moteur Sun Sea en août 2010. Ils ont tous les
deux demandé l’asile. Le ministre a fait valoir que J.P.
était interdit de territoire au Canada par application de
l’alinéa 37(1)b) de la LIPR et que G.J. était interdite de
territoire en tant que membre de la famille accompagnant le demandeur. Le fondement factuel de l’allégation
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada151
to assist the operators of the vessel by serving as a
lookout and navigator. He then lived in the crew quarters
and had the benefit of better conditions and rations.
formulée contre J.P. était qu’après avoir d’abord refusé d’aider les opérateurs du navire, il avait fini par
accepter de le faire en servant de vigie et de navigateur.
Il avait ensuite pu loger dans les quartiers réservés à
l’équipage et bénéficier de meilleures conditions et de
meilleures rations.
DECISION UNDER REVIEW
DÉCISION À L’EXAMEN
[3] The Board member accepted that J.P. was involved
in people smuggling based on the elements of the offence of aiding and abetting entry in section 117 of the
IRPA identified by the Ontario Superior Court of Justice
in R. v. Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237 C.C.C. (3d)
471: (1) entering Canada, (2) without the required documents, (3) aiding or abetting the entry, and (4) knowing
of the lack of required documents. She found that J.P.
had entered Canada. He had not had the required documents, having left his valid passport behind in Thailand
where he was living as a registered refugee. His role as
an assistant navigator made him one of the crew, thus a
person aiding the entry. He knew that G.J. was also
without documentation and the member believed that he
was aware that many other persons on the ship were in
similar circumstances.
[3] La commissaire a reconnu que J.P. s’était livré au
passage de clandestins, eu égard aux éléments consti­
tutifs de l’infraction consistant à aider ou à encourager
des personnes à entrer illégalement au Canada, prévus
à l’article 117 de la LIPR et énumérés par la Cour
­supérieure de justice de l’Ontario dans la décision R. v.
Alzehrani, 2008 CanLII 57164, 237 C.C.C. (3d) 471 :
1) entrer au Canada; 2) sans les documents requis;
3) aider ou encourager l’entrée au Canada; 4) en étant
au courant de l’absence des documents requis. La commissaire a conclu que J.P. était entré au Canada. Il n’était
pas muni des documents requis : il avait laissé son passeport en cours de validité en Thaïlande, où il vivait
comme réfugié enregistré. Son rôle d’assistant navigateur faisait de lui un membre de l’équipage et, partant,
une personne ayant contribué à l’entrée illégale d’autres
personnes. Il savait que G.J. était sans papier, et la commissaire croyait qu’il était au courant que bon nombre
d’autres personnes à bord du navire se trouvaient dans
la même situation.
[4] The member considered paragraph 3(3)(f) of the
IRPA, which requires the statute to be construed and
applied in a manner consistent with international human
rights instruments to which Canada is a signatory. She
examined the definition of “transnational” crime at
subsection 3(2) of the United Nations Convention
Against Transnational Organized Crime [15 November
2000, 2225 U.N.T.S. 209] (UNCATOC) and found that
an offence was transnational if it was committed in more
than one state, or prepared in one state but committed in
another, or committed in one state but caused substantial
effects in another. In this case, the travel arrangements
were made in Thailand and the end result took place in
Canada, and the member was satisfied that this met the
definition of transnational crime.
[4] La commissaire a examiné l’alinéa 3(3)f) de la
LIPR, qui prévoit que la Loi doit être interprétée et mise
en œuvre conformément aux instruments internationaux
portant sur les droits de l’homme dont le Canada est
signataire. Elle a examiné la définition de criminalité
« transnationale » que l’on trouve au paragraphe 3(2) de
la Convention des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée [15 novembre 2000, 2225
R.T.N.U. 209] (la Convention) et a conclu qu’une infraction était de nature transnationale si elle était commise
dans plus d’un État, si elle était commise dans un État
mais qu’une partie substantielle de sa préparation avait
lieu dans un autre État, ou si elle était commise dans un
État mais avait des effets substantiels dans un autre État.
Dans le cas qui nous occupe, les dispositions prises pour
le voyage avaient été prises en Thaïlande et le résultat
152
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
final s’était produit au Canada, de sorte que la commissaire s’est dite convaincue que la situation répondait à
la définition de crime transnational.
[5] Counsel for J.P. argued that section 37 was overbroad, as it punished those being smuggled along with
the smugglers. The member agreed with the Minister
that the requirements at rule 47 of the Immigration
Division Rules, SOR/2002-229 (the Rules), for a constitutional challenge had not been met, and declined to rule
on that aspect of the applicant’s submissions.
[5] L’avocat de J.P. a soutenu que l’article 37 avait une
portée excessive étant donné qu’il punissait tant les
passagers clandestins que les passeurs. La commissaire
a quant à elle abondé dans le sens du ministre, qui a fait
valoir que les exigences de la règle 47 des Règles de la
Section de l’immigration [DORS/2002-229 (Règles)]
n’avaient pas été respectées lors de la présentation de la
contestation constitutionnelle. Elle a par conséquent
refusé de statuer sur cet aspect des prétentions du
demandeur.
[6] G.J. was also found to be inadmissible on the
grounds of being an accompanying family member of
J.P., an inadmissible person.
[6] G.J. a également été déclarée interdite de territoire au motif qu’elle accompagnait un membre de sa
famille qui était lui‑même interdit de territoire, en
l’occurrence, J.P.
ISSUES
QUESTIONS EN LITIGE
[7] The issues raised by this application are:
[7] Les questions soulevées dans le cadre de la présente demande sont les suivantes :
1. Did the Board err in law by declining to address the
applicants’ constitutional arguments because they had
failed to file a notice of constitutional question?
1. La Commission a‑t‑elle commis une erreur de droit
en refusant d’examiner les arguments constitutionnels
des demandeurs au motif qu’ils avaient omis de déposer
un avis de question constitutionnelle?
2. Did the Board err in law by failing to interpret “people
smuggling” for the purposes of paragraph 37(1)(b) of
the IRPA in a manner consistent with international instruments to which Canada is a signatory?
2. La Commission a‑t‑elle commis une erreur de droit
en n’interprétant pas l’expression « passage de clandestins » pour l’application de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR
conformément aux instruments internationaux dont le
Canada est signataire?
ANALYSIS
ANALYSE
Standard of Review
[8] In Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190 (Dunsmuir), at paragraph 57, the
Supreme Court established that a standard of review
Norme de contrôle
[8]Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir), au paragraphe 57, la Cour suprême explique qu’il n’est pas
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada153
analysis is not required when existing jurisprudence
identifies the proper standard.
toujours nécessaire de se livrer à une analyse de la
norme de contrôle lorsque la jurisprudence a déjà arrêté
la norme applicable.
[9] In a case arising from the same events and a similar determination, Justice Simon Noël found that the
appropriate standard applicable to the Board’s inter­
pretation of paragraph 37(1)(b) of the IRPA was
reasonableness based on recent Supreme Court jurisprudence: Alberta (Information and Privacy Commissioner)
v. Alberta Teachers’ Association, 2011 SCC 61, [2011]
3 S.C.R. 654 (Alberta Teachers’), at paragraph 30; Smith
v. Alliance Pipeline Ltd., 2011 SCC 7, [2011] 1 S.C.R.
160 (Alliance Pipeline), at paragraphs 37–39.
[9]Dans une affaire portant sur des faits semblables
et appelant une décision similaire, le juge Simon Noël a
conclu, sur le fondement de la jurisprudence récente de
la Cour suprême, que la norme de contrôle applicable à
l’interprétation, par la Commission, de l’alinéa 37(1)b)
de la LIPR était la décision raisonnable (Alberta
(Information and Privacy Commissioner) c. Alberta
Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S.
654 (Alberta Teachers’), au paragraphe 30; Smith c.
Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160
(Alliance Pipeline), aux paragraphes 37 à 39).
[10] Justice Noël declined to certify a question in response to a request from the applicant in that proceeding
in relation to the standard in light of his conclusion that
the Supreme Court jurisprudence was clear on this point:
B010 v. Canada (Citizenship and Immigration), 2012 FC
569, [2014] 1 F.C.R. 95 (B010), at paragraph 76.
[10] Le juge Noël a refusé de certifier une question en
réponse à la demande que lui avait faite le demandeur
dans cette instance relativement à la norme applicable, étant donné qu’il avait conclu que la jurisprudence
de la Cour suprême du Canada était claire à cet égard
(B010 c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF
569, [2014] 1 R.C.F. 95 (B010), au paragraphe 76).
[11]Dunsmuir, at paragraph 53, establishes that
“[w]here the question is one of fact, discretion or policy,
deference will usually apply automatically … the same
standard must apply to the review of questions where the
legal and factual issues are intertwined with and cannot
be readily separated.” At paragraph 60, the Court laid
down the standard of correctness for questions of law
that are both of central importance to the legal system
as a whole and outside the adjudicator’s specialized area
of expertise.
[11]L’arrêt Dunsmuir [au paragraphe 53] établit
qu’« [e]n présence d’une question touchant aux faits, au
pouvoir discrétionnaire ou à la politique, la retenue
s’impose habituellement d’emblée […] la même norme
de contrôle doit s’appliquer lorsque le droit et les faits
s’entrelacent et ne peuvent aisément être dissociés ». Au
paragraphe 60, la Cour a précisé en quoi consistait la
norme de contrôle de la décision correcte dans le cas des
questions de droit qui à la fois revêtent une importance
capitale pour le système juridique dans son ensemble et
sont étrangères au domaine d’expertise de l’arbitre.
[12]In Canada (Citizenship and Immigration) v.
Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339 (Khosa),
at paragraph 44, the Supreme Court reaffirmed that
“[e]rrors of law are generally governed by a correctness
standard” and added that:
[12]Dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immi­
gration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339
(Khosa), au paragraphe 44, la Cour suprême a réaffirmé
que « [l]es erreurs de droit sont généralement assujetties
à la norme de la décision correcte » et a ajouté que :
Mugesera v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2005 SCC 40, [2005] 2 S.C.R. 100, at para. 37, for example, held
that the general questions of international law and criminal law
at issue in that case had to be decided on a standard of correctness. Dunsmuir (at para. 54), says that if the interpretation of
Dans Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100, par. 37,
par exemple, la Cour a statué que les questions générales
de droit international et de droit pénal soulevées dans cette
affaire devaient être tranchées suivant la norme de la décision
154
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
the home statute or a closely related statute by an expert decisionmaker is reasonable, there is no error of law justifying
intervention. Accordingly, para. (c) provides a ground of intervention, but the common law will stay the hand of the judge(s)
in certain cases if the interpretation is by an expert adjudicator
interpreting his or her home statute or a closely related statute.
This nuance does not appear on the face of para. (c), but it is the
common law principle on which the discretion provided in
s. 18.1(4) is to be exercised. Once again, the open textured language of the Federal Courts Act is supplemented by the common
law. [Emphasis in original.]
correcte. Selon l’arrêt Dunsmuir (au par. 54), un décideur
spécialisé ne commet pas d’erreur de droit justifiant une in­
tervention si son interprétation de sa loi constitutive ou d’une
loi étroitement liée est raisonnable. L’alinéa c) prévoit donc
un motif d’intervention, mais la common law empêchera les
juges d’intervenir dans certains cas, lorsqu’un organisme administratif spécialisé interprète sa loi constitutive ou une loi
intimement liée à celle‑ci. Cette nuance n’apparaît pas à la
simple lecture de l’al. c), mais c’est le principe de common law
qui doit guider l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré
au par. 18.1(4). Encore une fois, le libellé général de la Loi sur
les Cours fédérales est complété par la common law. [Souligné
dans l’original.]
[13] In this case, the issue of whether the Board should
have ruled on the constitutional argument is one which
falls within the normal scope of an expert adjudicator’s
interpretation of her home statute (in this case the Rules)
and is therefore governed by the standard of reasonableness. However, the issue of the interpretation of “people
smuggling” in section 37 of the IRPA appears to me to
be a question of law which is both beyond the adjudicator’s expertise and a matter of central importance to the
legal system requiring the correctness standard. A similar conclusion was recently reached by Justice Snider
in Canada (Citizenship and Immigration) v. Dhillon,
2012 FC 726, [2014] 1 F.C.R. 325 and by Justice Zinn
in Hernandez v. Canada (Public Safety and Emergency
Preparedness), 2012 FC 1417, 45 Admin. L.R. (5th) 267
(Hernandez). Given that he had reached a different
conclusion on the question of the standard from that of
Justice Noël in B010, Justice Zinn found it appropriate
to certify a question on that issue.
[13]Dans le cas qui nous occupe, la question de savoir
si la Commission aurait dû se prononcer sur l’argument
constitutionnel est une question qui relève du cadre
normal de l’interprétation par le décideur spécialisé de
sa loi constitutive (dans le cas qui nous occupe, les
Règles) et est donc assujettie à la norme de contrôle de
la décision raisonnable. Toutefois, la question de l’interprétation de l’expression « passage de clandestins » à
l’article 37 de la LIPR me semble être une question de
droit qui déborde le cadre de l’expertise du décideur et
qui revêt une importance capitale pour le système juridique, ce qui commande l’application de la norme de la
décision correcte. La juge Snider est arrivée récemment
à une conclusion semblable dans la décision Canada
(Citoyenneté et Immigration) c. Dhillon, 2012 CF 726,
[2014] 1 R.C.F. 325, tout comme le juge Zinn dans la
décision Hernandez c. Canada (Sécurité publique et
Protection civile), 2012 FC 1417 (Hernandez). Compte
tenu du fait qu’il était arrivé à une conclusion différente
de celle du juge Noël sur la question de la norme applicable dans la décision B010, le juge Zinn a jugé bon de
certifier une question à ce sujet.
Did the Board err in law by declining to address
the applicants’ constitutional arguments because
they had failed to file a notice of constitutional
question?
[14] Subsection 47(1) of the Rules requires a party
who wants to challenge the constitutional validity of a
provision to complete a notice of constitutional question.
Although the Board is a “court of competent jurisdiction” for the purpose of considering Charter issues
La Commission a‑t‑elle commis une erreur de
droit en refusant d’examiner les arguments
constitutionnels des demandeurs au motif qu’ils
avaient omis de déposer un avis de question
constitutionnelle?
[14]Le paragraphe 47(1) des Règles exige que la
partie qui souhaite contester la constitutionnalité d’une
disposition dépose un avis de question constitutionnelle.
Bien que la Commission soit un « tribunal compétent »
lorsqu’il s’agit d’examiner des questions portant sur la
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada155
[Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44]], it does not have the jurisdiction to strike down
legislation unlike the Federal Court: R. v. Conway, 2010
SCC 22, [2010] 1 S.C.R. 765, at paragraph 24; Gwala v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[1999] 3 F.C. 404 (C.A.), at paragraph 6.
Charte [Charte canadienne des droits et libertés, qui
constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de
1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]], elle n’a pas
compétence pour invalider des dispositions législatives,
contrairement à la Cour fédérale (R. c. Conway, 2010
CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765, au paragraphe 24; Gwala
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigra­
tion), [1999] 3 C.F. 404 (C.A.), au paragraphe 6).
[15] The Board stated that it would not rule on the
validity of section 37 because the required notice had
not been given. The applicants argue that they were not
challenging the validity of the provision, but the interpretation of paragraph 37(1)(b) by which “people
smuggling” was defined overly broadly. They did not
contend that the section should be struck down but that
it should be interpreted correctly, in a manner consistent
with the Canadian Charter of Rights and Freedoms,
being Part I of the Constitution Act, 1982, Schedule B,
Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985,
Appendix II, No. 44] (Charter), and with Charter values.
They submit that the interpretation given to the provision by the member is in breach of Charter values.
[15] La Commission a refusé de se prononcer sur la
validité de l’article 37 au motif que l’avis exigé n’avait
pas été donné. Les demandeurs affirment qu’ils ne
contestent pas la validité de la disposition, mais bien
l’interprétation de l’alinéa 37(1)b) : selon eux, l’expression « passage de clandestins » a été définie de façon
trop large. Ils ne prétendent pas que l’article devrait être
invalidé, mais qu’il devrait être interprété correctement
conformément à la Charte canadienne des droits et li­
bertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle
de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982,
ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44] (la
Charte) et aux valeurs véhiculées par la Charte. Ils affirment que l’interprétation que la commissaire a donnée
à cette disposition va à l’encontre des valeurs consacrées
par la Charte.
[16]In Suresh v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2002 SCC 1, [2002] 1 S.C.R. 3
(Suresh), the Court found the disputed section of the
IRPA to be constitutional but held that the Minister had
to exercise his discretion in a manner consistent with the
Charter and Charter values (at paragraph 77, “[t]he
Minister is obliged to exercise the discretion conferred
upon her by the Immigration Act in accordance with the
Constitution…. the balance struck by the Minister must
conform to the principles of fundamental justice under
s. 7 of the Charter.”).
[16]Dans l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002]
1 R.C.S. 3 (Suresh), la Cour a jugé constitutionnel
­l’article de la LIPR qui était contesté, mais a déclaré que
la ministre devait exercer son pouvoir discrétionnaire
en conformité avec la Charte et les valeurs véhiculées
par la Charte (« La ministre a l’obligation d’exercer
conformément à la Constitution le pouvoir discrétionnaire que lui confère la Loi sur l’immigration […] le
résultat de la mise en balance des diverses considérations
par la ministre doit être conforme aux principes de justice fondamentale garantis à l’art. 7 de la Charte » (au
paragraphe 77)).
[17]The respondent disagrees with the assertion
that the applicants never challenged the constitutionality
of section 37 and merely demanded that it should be
interpreted in a manner consistent with the Charter.
Reference is made to the applicants’ written submissions
to the Board which noted that a law can be struck down
[17] Le défendeur n’est pas d’accord avec l’affirmation selon laquelle les demandeurs n’ont jamais contesté
la constitutionnalité de l’article 37 et ont simplement
exigé qu’il soit interprété conformément à la Charte. Il
cite à ce propos les observations écrites que les demandeurs ont soumises à la Commission dans lesquelles ils
156
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
for overbreadth if it uses means that go further than
necessary to accomplish the law’s purpose. The re­
spondent submits that the applicants were incorrect in
asserting that the Board did not have the jurisdiction to
strike down section 37, citing Torres Victoria v. Canada
(Public Safety and Emergency Preparedness), 2011 FC
1392, [2013] 3 F.C.R. 414, at paragraph 38, in which
Justice de Montigny concluded that the Immigration
Division is clearly empowered to resolve constitutional
questions that are inextricably linked to matters properly
before it.
mentionnent qu’une loi peut être invalidée pour cause
de portée excessive si elle utilise des moyens démesurés pour atteindre l’objectif fixé. Le défendeur affirme
que les demandeurs ont tort de prétendre que la Com­
mission n’avait pas compétence pour déclarer l’article 37
inconstitutionnel, citant à l’appui la décision Torres
Victoria c. Canada (Sécurité publique et Protection
­civile), 2011 CF 1392, [2013] 3 R.C.F. 414, au paragraphe 38, dans laquelle le juge de Montigny conclut
que la Section de l’immigration a clairement compétence
pour résoudre des questions constitutionnelles qui sont
inextricablement liées aux questions dont elle est régulièrement saisie.
[18] The respondent then notes that a tribunal is not
always required to interpret enactments in accordance
with Charter values when there is no constitutional challenge or genuine ambiguity: Bell ExpressVu Limited
Partnership v. Rex, 2002 SCC 42, [2002] 2 S.C.R. 559
(Bell ExpressVu), at paragraph 62. In the absence of a
challenge, the Board had no obligation to consider
Charter values, and, in any event, its decision was consistent with Charter values, the respondent submits.
[18] Le défendeur signale par ailleurs que les tribunaux ne sont pas toujours tenus d’interpréter les textes
législatifs conformément aux valeurs consacrées par la
Charte lorsqu’il n’y a pas de contestation constitutionnelle ou d’ambiguïté véritable (Bell ExpressVu Limited
Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559
(Bell ExpressVu), au paragraphe 62). À défaut de contestation, la Commission n’était nullement tenu de tenir
compte des valeurs véhiculées par la Charte et, en tout
état de cause, sa décision était, selon le défendeur,
conforme à ces valeurs.
[19] In my view, applicants’ counsel’s lengthy written
submissions to the Board focussed on the interpretation
of the enactment with reference to the Charter but did
not ask that the provision be struck down. Reference to
the Supreme Court’s holding that a law can be struck
down for overbreadth is one step (at paragraph 65 of a
section running from paragraph 63 to paragraph 74) in
12 paragraphs of argumentation about the definition,
which closes not with a proposal to strike the section,
but with the following:
[19] À mon avis, les longues observations écrites que
l’avocat des demandeurs a soumises à la Commission
étaient axées sur l’interprétation du texte législatif en
fonction de la Charte et elles ne visaient pas l’invali­
dation de la disposition législative en cause. Certes,
l’avocat cite l’arrêt de la Cour suprême dans lequel
celle‑ci déclare qu’une loi peut‑être invalidée pour cause
de portée excessive (au paragraphe 65, au milieu d’une
section allant du paragraphe 63 au paragraphe 74), dans
un plaidoyer de 12 paragraphes portant sur la définition.
Toutefois, l’avocat ne termine pas son plaidoyer en demandant la radiation de l’article en question, mais par
les propos suivants :
[traduction]
74. In sum, [J.P.] submits that section 37 must be interpreted in a
manner consistent with the objectives of the IRPA, the ordinary
meaning of the English and French words, and the international
instruments which Canada has signed. The term smuggling must
be interpreted to require evidence of financial profit or material
benefit, and evidence that the conduct involved the illegal entry
74. En somme, [J.P.] affirme que l’article 37 doit être interprété
conformément aux objectifs de la LIPR suivant les sens courant des mots anglais et français et conformément aux
instruments internationaux dont le Canada est signataire.
L’expression « passage de clandestins » doit être interprétée de
manière à exiger des éléments de preuve démontrant que
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada157
of people into Canada. Such an interpretation would allow for a
finding of inadmissibility against the person who planned the
operation and profited from it, but would preclude its application
against the victims of people smuggling, who sought only a safe
country in which to make a refugee claim.
l’intéressé cherchait à tirer un avantage financier ou un autre
avantage matériel ainsi que des éléments de preuve démontrant
que les actes reprochés impliquaient l’entrée illégale de personnes au Canada. Une telle interprétation permettrait de
déclarer interdite de territoire une personne ayant planifié pareille opération et en ayant tiré un avantage, mais empêcherait
son application contre les victimes de cette opération qui ne
cherchaient qu’un pays sûr où demander l’asile.
[20] This is also borne out by the transcript of the oral
argument at the hearing. The Minister’s counsel stated
in submissions at the hearing that paragraphs 65 to 74
(above) of the applicants’ written submission “amount
to a constitutional challenge”. Counsel continues on to
say that the panel must first decide on the question of
statutory interpretation, and if the result of that is that
paragraph 37(1)(b) has the breadth to be applicable, then
the panel has the jurisdiction to entertain a constitutional
challenge, but that in this case such a challenge cannot
be heard because the rules for it have not been followed.
Counsel then returns to discussing the definition.
[20] Cette façon de voir est également confirmée par
la transcription des débats à l’audience. L’avocat du
ministre a déclaré à l’audience que les paragraphes 65
à 74 susmentionnés des observations écrites des demandeurs [traduction] « équivalaient à une contestation
constitutionnelle ». L’avocat a poursuivi en affirmant
que le tribunal devait d’abord trancher la question de
l’interprétation législative et que, s’il concluait que
l’alinéa 37(1)b) avait une portée suffisamment large
pour trouver application, le tribunal avait compétence
pour statuer sur une contestation constitutionnelle,
ajoutant que, dans le cas qui nous occupe, cette contestation ne pouvait être instruite parce que les règles
applicables n’avaient pas été suivies. L’avocat revient
ensuite à l’analyse de la définition.
[21] I do not read Torres Victoria, above, as suggesting
that the Board has the jurisdiction to strike a legislative
provision, as the respondent conceded at the hearing of
this application. At best, as a tribunal of competent jurisdiction, it could decline to apply the enactment if it
concluded that it infringed the Charter: Nova Scotia
(Workers’ Compensation Board) v. Martin; Nova Scotia
(Workers’ Compensation Board) v. Laseur, 2003 SCC
54, [2003] 2 S.C.R. 504. As an administrative decision
maker it was required to act consistently with the values
underlying the grant of discretion, including Charter
values: Doré v. Barreau du Québec, 2012 SCC 12,
[2012] 1 S.C.R. 395, at paragraph 24: Conway, above,
at paragraph 78. Bell ExpressVu, above, does not preclude application of the Charter to prevent an overbroad
interpretation, but limits reliance on Charter values in
the interpretation of legislation to cases where there is a
genuine constitutional challenge or ambiguity.
[21] À mon sens, la décision Torres Victoria, précitée,
n’indique pas que la Commission a compétence pour
invalider une disposition législative comme le défendeur
l’a admis lors de l’instruction de la présente demande.
Tout au plus, en tant que tribunal compétent, la Commis­
sion pourrait refuser d’appliquer le texte législatif si elle
conclut qu’il contrevient à la Charte (Nouvelle‑Écosse
(Workers’ Compensation Board) c. Martin; NouvelleÉcosse (Workers’ Compensation Board) c. Laseur, 2003
CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504). En tant que décideur
administratif, la Commission était tenue d’agir de manière compatible avec les valeurs sous‑jacentes à l’octroi
d’un pouvoir discrétionnaire, y compris les valeurs
consacrées par la Charte (Doré c. Barreau du Québec,
2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395, au paragraphe 24,
arrêt Conway, précité, au paragraphe 78). L’arrêt
Bell ExpressVu, précité, n’exclut pas l’application de la
Charte pour empêcher une interprétation trop large, mais
restreint le recours aux valeurs consacrées par la Charte
pour interpréter des textes législatifs aux cas où il existe
une véritable contestation constitutionnelle ou une véritable ambiguïté.
158
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[22]I conclude, therefore, that the Board misinterpreted the thrust of the applicants’ submissions and erred
in declining to consider their Charter arguments notwithstanding the lack of notice. This was an unreasonable
decision in the sense that it was not justified and was
outside the range of appropriate outcomes.
[22]Je conclus par conséquent que la Commission
a mal interprété l’essentiel des arguments des demandeurs et que, malgré l’absence d’avis, elle a commis une
erreur en refusant d’examiner les arguments que les
demandeurs tiraient de la Charte. Cette décision était
déraisonnable en ce sens qu’elle n’était pas justifiée et
qu’elle n’appartenait pas aux issues raisonnables.
Did the Board err in law by failing to interpret
“people smuggling” for the purposes of para­
graph 37(1)(b) of the IRPA in a manner consistent
with international instruments to which Canada
is a signatory?
La Commission a‑t‑elle commis une erreur de
droit en n’interprétant pas l’expression « pas­
sage de clandestins » pour l’application de
l’alinéa 37(1)b) de la LIPR conformément aux
instruments internationaux dont le Canada
est signataire?
[23]The Board member acknowledged that paragraph 3(3)(f) of the IRPA requires that the legislation
be construed and applied in a manner that complies
with international human rights instruments to which
Canada is a signatory. The member found, however, that
section 117 of the IRPA provided an appropriate defi­
nition of “people smuggling”, although it lacked the
elements of “financial or other material benefit” or of a
“secret or clandestine” manner set out in the UNCATOC
and the supplementing Protocol Against the Smuggling
of Migrants by Land, Sea and Air [supplementing the
United Nations Convention against Transnational
Organized Crime, 15 November 2000, 2241 U.N.T.S.
507]. She considered that the broader Canadian definition encompassed the more specific elements set out in
the international instruments.
[23] La commissaire a reconnu que l’alinéa 3(3)f) de
la LIPR exige que la LIPR soit interprétée et appliquée
conformément aux instruments internationaux portant
sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire.
Elle a toutefois conclu qu’on trouvait à l’article 117 de
la LIPR une définition appropriée de l’expression « passage de clandestins », même si l’on n’y trouve pas les
éléments « avantage financier ou autre avantage matériel » ou l’aspect « secret ou clandestin » prévu dans la
Convention et dans le Protocole contre le trafic illicite
de migrants par terre, air et mer, additionnel à la
Convention [des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée, 15 novembre 2000, 2241
R.T.N.U. 507] (le Protocole). Elle a estimé que la définition canadienne plus large englobait les éléments plus
précis prévus dans les instruments internationaux.
[24] The applicants submit that this was an error of
law, as the broader definition would capture many people
who would not be included under the definition in
the UNCATOC and the supplementing Protocol. The
applicants note that the Protocol provides two definitions at Article 3, while its Article 2 emphasizes that any
efforts to combat smuggling must protect the rights of the
victims of smuggling. The applicants argue that the definitions suggest that “smuggling” means procuring illegal
entry into a country, for financial or material benefits.
Similarly, the United Nations Model Law Against Traf­
ficking in Persons, UNODC [United Nations Office on
Drugs and Crime] 2009 and Basic Training Manual on
Investigating and Prosecuting the Smuggling of Migrants,
[24] Les demandeurs affirment que cette conclusion
est erronée en droit, étant donné que la définition plus
large viserait bon nombre de personnes qui ne tomberaient pas sous le coup de la définition de la Convention
et du Protocole additionnel. Les demandeurs signalent
que le Protocole comporte deux définitions à son article 3
et que son article 2 souligne que les mesures prises pour
combattre le trafic illicite de migrants doivent également
protéger les droits des migrants qui font l’objet d’un tel
trafic. Les demandeurs soutiennent que ces définitions
donnent à penser que le « passage de clandestins »
s’entend de l’acte consistant à assurer l’entrée illégale
dans un pays en contrepartie d’un avantage financier
ou d’un autre avantage matériel. Dans le même ordre
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada159
UNODC, 2010 emphasize the element of financial or
material reward in the definition of people smuggling
and need to protect the rights of smuggled migrants.
d’idées, la Loi type contre la traite des personnes,
ONUDC [Office des Nations Unies contre la drogue et
le crime], 2009, et le Manuel de formation de base sur
les enquêtes et les poursuites relatives au trafic illicite
de migrants, ONUDC, 2010, des Nations Unies insistent
sur la recherche d’un avantage financier ou d’un autre
avantage matériel que comporte la définition du trafic
illicite de migrants et sur la nécessité de protéger les
droits des migrants clandestins.
[25] The applicants say that the modern approach to
statutory interpretation, as cited by the Supreme Court
in Bell ExpressVu, at paragraphs 26 and 27, requires
that the ordinary meaning of the words of the statute
be considered first. This is done by reference to dictionaries. Both the Oxford English Dictionary and the
Merriam-Webster Dictionary provide definitions of
“smuggle” which emphasize the element of secret,
clandestine, or surreptitious behaviour.
[25] Les demandeurs affirment que la méthode mo­
derne d’interprétation législative préconisée par la Cour
suprême dans l’arrêt Bell ExpressVu, aux paragraphes 26
et 27, exige que l’on examine d’abord le sens courant
des mots de la loi. Pour ce faire, on consulte d’abord les
dictionnaires. L’Oxford English Dictionary et le Merriam‑
Webster Dictionary proposent des définitions du terme
anglais « smuggle » qui insistent sur l’aspect secret,
clandestin ou furtif du comportement reproché.
[26] The French and the English versions of a bilingually enacted statute have equal status: Reference
re Manitoba Language Rights, [1985] 1 S.C.R. 721, at
page 774. The French version of paragraph 37(1)(b)
refers to “le passage de clandestins”. The Larousse
dictionary indicates a connotation of secrecy for the
word “clandestin”. The applicants argue that this language was meant to catch economic migrants who enter
Canada clandestinely with no intention of reporting at
a port of entry to make refugee claims: R. v. Li, 2001
BCSC 458, 14 Imm. L.R. (3d) 225, at paragraph 5.
[26] Les versions anglaise et française des lois adoptées dans les deux langues font pareillement autorité
(Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba,
[1985] 1 R.C.S. 721, à la page 774). La version française
de l’alinéa 37(1)b) parle de « passage de clandestins ».
Selon le dictionnaire Larousse, le mot « clandestin »
évoque le secret. Les demandeurs soutiennent que ce
choix de mot visait à englober les migrants économiques
qui entrent au Canada clandestinement sans intention
de se présenter à un point d’entrée pour y demander
l’asile (R. v. Li, 2001 BCSC 458, 14 Imm. L.R. (3d) 225,
au paragraphe 5).
[27] The applicants provided the Board with an excerpt from Hansard, House of Commons Debates (17
May 2001) (Hansard), of the proceedings of the Standing
Committee on Citizenship and Immigration in which
the provisions then being proposed for the IRPA were
discussed. One of those was the proposed section 117
which would make organizing entry into Canada an offence. Members of Parliament were concerned that those
assisting on a humanitarian basis would be caught by the
provision and were repeatedly assured that this would
not be the case due to the safeguard provision at subsection 117(4). The applicants note that “the government
representatives clearly stated that it is here where the
Attorney General would weigh the motives of the
[27] Les demandeurs ont soumis à la Commission un
extrait des Débats de la Chambre des communes (le
Hansard) tenus le 17 mai 2001 dans le cadre des travaux
du Comité permanent sur la citoyenneté et l’immigration,
au cours desquels il a été discuté de certaines dispositions proposées pour la LIPR. Parmi ces dispositions, il
y avait l’article 117, qui aurait érigé en infraction le
fait d’organiser l’entrée de personnes au Canada. Les
députés craignaient que ceux qui aideraient des per­
sonnes à entrer au Canada pour des raisons d’ordre
humanitaire tombent sous le coup de cette disposition.
On les a rassurés à plusieurs reprises en leur disant que
tel ne serait pas le cas en raison de la garantie prévue au
paragraphe 117(4). Les demandeurs font observer que
160
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
individual, as well as humanitarian considerations”. No
such safeguard is included in paragraph 37(1)(b), which
they contend has the effect of penalizing those who assist refugees. The applicants argue that the wording in
section 117 can not merely be adapted for use in paragraph 37(1)(b) without its accompanying safeguards.
[traduction] « les représentants du gouvernement
ont clairement déclaré qu’en pareil cas, le procureur
général tiendrait compte des motivations de l’intéressé
ainsi que de considérations d’ordre humanitaire ». On
ne retrouve pas de garantie semblable à l’alinéa 37(1)b),
ce qui, suivant les demandeurs, a pour effet de pénaliser
les personnes qui viennent en aide aux réfugiés. Les
demandeurs soutiennent que le libellé de l’article 117
ne peut être tout simplement adapté pour être utilisé
dans le contexte de l’alinéa 37(1)b) sans les garanties
correspondantes.
[28]Further, the applicants submit, the words of
paragraph 37(1)(b) must be interpreted in light of the
objectives of IRPA. These include national security, the
protection of refugees and other victims, and respecting
and promoting Canada’s domestic and international
human rights commitments. As noted at paragraph 23
above, the IRPA should be applied and construed in a
manner which complies with the international human
rights instruments to which Canada is a signatory:
de Guzman v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2005 FCA 436, [2006] 3 F.C.R. 655 (de
Guzman), at paragraphs 82, 83 and 87. At paragraph 83
of de Guzman, the Federal Court of Appeal stated:
[28]De plus, suivant les demandeurs, le libellé de
l’alinéa 37(1)b) doit être interprété à la lumière des objectifs de la LIPR, à savoir, notamment, la sécurité
nationale, la protection des réfugiés et des autres victimes et la promotion et le respect des engagements
nationaux et internationaux du Canada en matière de
droits de la personne. Ainsi que nous l’avons déjà fait
observer au paragraphe 23, la LIPR devrait être appliquée et interprétée conformément aux instruments
internationaux portant sur les droits de l’homme dont le
Canada est signataire (de Guzman c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 436,
[2006] 3 R.C.F. 655 (de Guzman), aux paragraphes 82,
83 et 87. Au paragraphe 83 de l’arrêt de Guzman, la
Cour d’appel fédérale déclare :
On its face, the directive contained in paragraph 3(3)(f) that
the IRPA “is to be construed and applied in a manner that
complies with international human rights instruments to which
Canada is signatory”, is quite clear: the IRPA must be interpreted and applied consistently with an instrument to which
paragraph 3(3)(f) applies, unless, on the modern approach to
statutory interpretation, this is impossible.
À première vue, la directive de l’alinéa 3(3)f) de la LIPR
selon laquelle « [l]’interprétation et la mise en œuvre de la
présente loi doivent avoir pour effet […] de se conformer aux
instruments internationaux portant sur les droits de l’homme
dont le Canada est signataire » est assez claire. La LIPR doit
être interprétée et mise en œuvre d’une manière compatible
avec les instruments visés à l’alinéa 3(3)f), à moins que ce ne
soit impossible selon l’approche moderne de l’interprétation
législative.
[29] Together, the ordinary meaning of the words, the
objectives of the Act, and the objectives and definitions in UNCATOC and Protocol all suggest that
“smuggling” involves clandestine entry for reward, the
applicants submit. The Board member’s finding that for
the purposes of paragraph 37(1)(b) “people smuggling”
did not require clandestine or illegal entry, and did
not require payment or reward was an error in statutory
interpretation. Defining smuggling solely in reference
to section 117 would result in a definition which was
[29] Les demandeurs font valoir que le sens courant
des mots, les objectifs de la Loi et les objectifs et les
définitions de la Convention et du Protocole donnent
tous à penser que le « passage de clandestins » suppose
l’entrée clandestine en contrepartie d’un avantage. La
conclusion de la commissaire suivant laquelle, pour
l’application de l’alinéa 37(1)b), l’expression « passage
de clandestins » n’exige pas une entrée clandestine ou
illégale ni un paiement ou un avantage constitue une
erreur d’interprétation législative. Le fait de définir le
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada161
unconstitutionally broad and which would violate the
applicants’ rights.
passage de clandestins uniquement en fonction de l’article 117 conduirait à une définition qui serait trop large
et, de ce fait, inconstitutionnelle, et porterait atteinte
aux droits des demandeurs.
[30]The applicants argue that the Minister’s approach of requiring only four elements to be defined as
a people smuggler—a person without the required documents, entry to Canada by that person, assistance by
the accused, and the accused’s knowledge of the lack of
documents—is overbroad, as the overbreadth principle is explained in R. v. Heywood, [1994] 3 S.C.R. 761,
at pages 792–794. This interpretation of section 37
covers any action by migrants being smuggled that may
have assisted in the smuggling operation. It would
capture individuals who are clearly not smugglers, including relatives, refugee advocates, settlement service
workers, and human rights organizations. This is not
necessary to achieve the purpose of anti-smuggling
legislation. The provision should be targeted only at
those engaged in the illegal activity of exploiting vulnerable migrants for profit.
[30]Les demandeurs soutiennent que la méthode
qu’a retenue le ministre, qui consiste à n’exiger que
quatre conditions soient réunies pour répondre à la définition de passeur, à savoir l’existence d’une personne
non munie des documents requis, l’entrée au Canada de
cette personne, le fait qu’elle soit aidée par l’accusé et
le fait que l’accusé soit au courant que la personne n’est
pas munie des documents requis, est trop large eu égard
au principe de la portée excessive, expliqué dans l’arrêt
R. c. Heywood, [1994] 3 R.C.S. 761, aux pages 792 à
794. Cette interprétation de l’article 37 englobe tout acte
du migrant ayant fait l’objet d’un trafic illicite qui a
pu faciliter l’opération de passage de clandestins. Elle
engloberait les personnes qui ne sont de toute évidence
pas des passeurs, y compris les membres de la famille,
les défenseurs des droits des réfugiés, les employés des
services d’établissement et des organisations de défense
des droits de la personne, ce qui n’est pas nécessaire
pour atteindre l’objectif des mesures législatives visant
à empêcher le passage de clandestins. La disposition ne
devrait viser que ceux qui se livrent à l’activité illégale
consistant à exploiter des migrants vulnérables en vue
d’en tirer un profit.
[31] The respondent points out that the Federal Court
of Appeal has held that section 37 should be given an
“unrestricted and broad” interpretation. The IRPA signifies an intention to prioritize the security of Canada:
Sittampalam v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2006 FCA 326, [2007] 3 F.C.R. 198
(Sittampalam), at paragraph 21. Organized crime is a
major threat to that security: Chiau v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), [2001] 2 F.C. 297
(C.A.), at paragraphs 46 and 58). The availability of
Ministerial relief alleviated any harshness or inequity under section 37 and facilitated a broad and liberal
interpretation of the provision: Sittampalam, at paragraph 28.
[31] Le défendeur souligne que la Cour d’appel fédérale a jugé que l’article 37 devait être interprété « de
manière libérale, sans restriction aucune ». Dans la
LIPR, le législateur a exprimé son intention de donner
la priorité à la sécurité du Canada (Sittampalam c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigra­
tion), 2006 CAF 326, [2007] 3 R.C.F. 198 (Sittampalam),
au paragraphe 21). Le crime organisé représente une
importante menace pour la sécurité du Canada (Chiau c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigra­
tion), [2001] 2 C.F. 297 (C.A.), aux paragraphes 46
et 58). La possibilité d’obtenir une dispense ministérielle atténue la sévérité ou l’iniquité entraînée par
l’application de l’article 37 et facilite une interprétation
large et libérale de cette disposition (Sittampalam, au
paragraphe 28).
162
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[32] The Board’s interpretation of “people smuggling”
respected both the maxims of statutory interpretation
and the requirement for consistency with international
instruments, in the respondent’s submission. The Board
considered the definitions in UNCATOC and the Protocol
and found that the definition in subsection 117(1)
­complied with their purpose of prohibiting the transport
of migrants without documentation. It concluded that
the definition in subsection 117(1) was appropriate for
the paragraph 37(1)(b) context because it encompassed
the Protocol definition and did not undermine it or omit
any persons captured by the Protocol definition. The
Board was entitled to rely on that definition as it was
contained in the same statute, before turning to dictionaries: Medovarski v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2004 FCA 85, [2004] 4 F.C.R. 48
(Medovarski FCA), at paragraph 27.
[32]Suivant le défendeur, l’interprétation que la
Commission a faite de l’expression « passage de clandestins » respecte à la fois les principes d’interprétation
législative et l’obligation de se conformer aux instruments internationaux. La Commission a tenu compte des
définitions contenues dans la Convention et le Protocole
et a estimé que la définition que l’on trouve au paragraphe 117(1) de la Loi était conforme à l’objectif de la
Convention et du Protocole d’interdire le transport de
migrants non munis des documents requis. La Com­
mission a conclu que la définition du paragraphe 117(1)
était appropriée dans le contexte de l’alinéa 37(1)b)
étant donné qu’elle englobait la définition prévue par le
Protocole et qu’elle n’excluait ou n’omettait aucune des
personnes visées par la définition figurant dans le
Protocole. La Commission avait le droit de se fonder sur
cette définition avant de recourir aux dictionnaires, étant
donné que cette définition se trouvait dans la même loi
(Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2004 CAF 85, [2004] 4 R.C.F. 48
(Medovarski CAF), au paragraphe 27).
[33] The respondent notes that the alternative meaning
of “clandestin” provided by Larousse (in addition to
“secret”) is of [traduction] “something done in contravention of the laws and regulations”. The word is rarely
translated as “clandestine” or “secret” in the immigration context nor in other statutes such as the Customs
Act, R.S.C., 1985 (2nd Supp.), c. 1, which at section 159
expressly excludes the notion of clandestine from the
offence of smuggling.
[33] Le défendeur fait observer que le deuxième sens
du mot « clandestin » que donne le Larousse (outre
« qui se fait en secret ») est le suivant : « qui est en
contravention avec les lois et règlements ». Le mot
« clandestin » est rarement traduit en anglais par « clan­
destine » ou « secret » dans le contexte de l’immigration
ou d’autres lois comme la Loi sur les douanes, L.R.C.
(1985) (2e suppl.), ch. 1, qui, à son article 159, exclut
expressément le concept de clandestinité de l’infraction
de contrebande.
[34]Turning to the international instruments, the
­respondent argues that the definition of “human smuggling” in subsection 117(1) of the IRPA is consistent
with the definition of “[s]muggling of migrants” in the
UNCATOC Protocol, and that any person included
­under the Protocol will also be included under subsection 117(1). The definition at 117(1) therefore fulfills
Canada’s international obligations. In the event that
there is a conflict with the international instruments,
validly enacted domestic legislation will prevail: B010,
above, at paragraph 48.
[34] Pour ce qui est des instruments internationaux, le
défendeur soutient que la définition de « passage de
clandestins » au paragraphe 117(1) de la LIPR est
compatible avec la définition de « trafic illicite de migrants » du Protocole additionnel à la Convention et
que toute personne tombant sous le coup du Protocole
sera aussi visée par le paragraphe 117(1). La définition du paragraphe 117(1) satisfait donc aux obligations
­internationales du Canada. En cas de conflit avec un
instrument international, un texte de loi interne valablement édicté a toujours préséance sur le droit international
(décision B010, précitée, au paragraphe 48).
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada163
[35]Alternatively, the respondent submits, if financial profit or material gain was a necessary element of
the definition of a smuggler, the applicant had received
a material benefit in the form of better accommodation
on board ship and therefore the Board’s factual finding
was reasonable.
[35] Le défendeur fait valoir à titre subsidiaire que si
l’avantage financier ou l’avantage matériel constitue un
élément essentiel de la définition du passeur, le demandeur a effectivement obtenu un avantage matériel sous
forme de meilleures conditions de logement à bord du
navire, de sorte que la conclusion de fait tirée par la
Commission était raisonnable.
[36] Justice Noël, in B010, at paragraphs 51–53, held
that the primary objective of IRPA is to protect the security of Canadians:
[36]Dans la décision B010, aux paragraphes 51 à 53,
le juge Noël a déclaré que le principal objectif de la
LIPR était de protéger la sécurité des Canadiens :
As mentioned in Medovarski, above [2005 SCC 51], at
paragraph 10, the objective of the IRPA set out in section 3 is
to prioritize security. With this objective in mind, when applying some of the inadmissibility provisions in Division 4 of the
IRPA, our courts have given a broad and unrestricted approach
to such terms as “danger to the security of Canada” and “member of an organization” found in section 34 (for example, see
Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2002 SCC 1, [2002] 1 S.C.R. 3, at paragraph 90; Poshteh v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2005 FCA
85, [2005] 3 F.C.R. 487, at paragraph 29; Harkat (Re), 2010
FC 1241, [2012] 3 F.C.R. 251, at paragraphs 85–88; Charkaoui
(Re), 2005 FC 248, [2005] 3 F.C.R. 389, at paragraphs 35
and 36).
Comme la Cour suprême l’a mentionné dans l’arrêt
Medovarski, précité, au paragraphe 10, l’objectif de la LIPR
énoncé à l’article 3 est de donner priorité à la sécurité. Tenant
compte de cet objectif, nos tribunaux ont, pour appliquer certaines des dispositions de la section 4 de la LIPR concernant
l’interdiction de territoire, donné une interprétation large et
sans restriction à des expressions comme « danger pour la sécurité du Canada » et « membre d’une organisation » que l’on
trouve à l’article 34 (voir, par exemple, Suresh c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1,
[2002] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 90; Poshteh c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF
85, [2005] 3 R.C.F. 487, au paragraphe 29; Harkat (Re), 2010
CF 1241, [2012] 3 R.C.F. 251, aux paragraphes 85 à 88;
Charkaoui (Re), 2005 CF 248, [2005] 3 R.C.F. 389, aux paragraphes 35 et 36).
[37] Justice Noël concluded in B010 that it was reasonable for the Immigration Division to define “people
smuggling” under section 37 by recourse to section 117.
In his analysis at paragraphs 38–64, he found that both
provisions were clearly meant to address the same activity
and that adopting two different definitions would create
a contradiction within the IRPA, permitting an individual
to be convicted of people smuggling under section 117
but not found inadmissible under section 37. While noting that there were two competing interpretations of the
legislation, the tribunal’s interpretation, which excluded
a profit element, fell within the range of acceptable outcomes applying the reasonableness standard.
[37]Dans la décision B010, le juge Noël a conclu qu’il
était raisonnable de la part de la Section de l’immigration de définir l’expression « passage de clandestins » à
l’article 37 en recourant à l’article 117. Dans son analyse, que l’on trouve aux paragraphes 38 à 64, le juge a
conclu que les deux dispositions en question visaient
clairement la même activité, et que le fait d’adopter deux
définitions différentes créerait une contradiction au sein
de la LIPR permettant de reconnaître un individu coupable d’avoir organisé l’entrée illégale de personnes au
Canada au sens de l’article 117 sans toutefois le déclarer
interdit de territoire au Canada en vertu de l’article 37.
Tout en relevant l’existence de deux interprétations
contradictoires de la Loi, le juge a estimé que, si l’on
appliquait la norme de la décision raisonnable, l’interprétation du tribunal, qui excluait tout élément de profit,
appartenait aux issues acceptables.
[38]Justice Hughes endorsed this view in B072 v.
Canada (Citizenship and Immigration), 2012 FC 899,
[38] Pour des raisons de courtoisie judiciaire et parce
qu’il souscrivait entièrement à l’analyse du juge Noël
164
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
13 Imm. L.R. (4th) 281 (B072), a case turning on the
same issue, on the basis of judicial comity and in full
agreement with the analysis in B010. Justice Zinn, in
Hernandez, above, reached a different conclusion. He
found that “people smuggling” in paragraph 37(1)(b) includes a profit element. Applying the correctness standard
required that the tribunal’s decision be overturned.
dans la décision B010, le juge Hughes a souscrit à cette
façon de voir dans la décision B072 c. Canada (Ci­
toyenneté et Immigration), 2012 CF 899 (B072), affaire
qui portait sur la même question. Dans la décision
Hernandez, précitée, le juge Zinn est arrivé pour sa part
à une conclusion différente. Il a estimé que le passage
de clandestins au sens de l’alinéa 37(1)b) comportait un
élément de profit. L’application de la norme de contrôle
de la décision correcte exigeait l’infirmation de la décision du tribunal.
[39]In B306 v. Canada (Public Safety and Emergency
Preparedness), 2012 FC 1282, [2014] 2 F.C.R. 128,
Justice Gagné distinguished the facts of that case from
those established in B010, above. The applicant in B306
had approached a crew member of the MV Sun Sea and
asked to cook for the crew in exchange for extra food.
He was also assigned a daily duty of watch keeping.
This was in contrast to the facts in B010 where the panel
had found that the applicant had boarded the ship knowing that he would be a crew member. Similarly, in the
present matter the male applicant had not been a crew
member at the outset of the voyage.
[39]Dans la décision B306 c. Canada (Sécurité pu­
blique et Protection civile), 2012 CF 1282, [2014]
2 R.C.F. 128, le juge Gagné a établi une distinction entre
les faits de l’affaire dont il était saisi et ceux de l’affaire
B010, précitée. Dans l’affaire B306, le demandeur avait
abordé un membre de l’équipage du navire à moteur
Sun Sea pour lui demander de cuisiner pour les membres
de l’équipage en échange de nourriture additionnelle.
On lui avait également confié une tâche quotidienne
de vigie. Sa situation était différente de celle du demandeur dans l’affaire B010, dans laquelle le tribunal avait
conclu que le demandeur avait embarqué en sachant
qu’il ferait partie de l’équipage. De même, en l’espèce,
le demandeur ne faisait pas partie de l’équipage au début
du voyage.
[40] Justice Gagné found that even if the “rather large
interpretation that is being given to paragraph 37(1)(b)
of the IRPA is owed deference from the Court” (at
paragraph 25) the panel had reached an unreasonable
conclusion in finding that the applicant had the necessary mens rea of a human smuggler. It was unreasonable
for the panel to disregard the context of dependency and
the lack of a role or authority of the applicant in the
smuggling operation (at paragraphs 34 and 35). Mere
knowledge of the fact that the fellow passengers were
not in possession of the required documents to enter
Canada could not justify a conclusion that the applicant
had engaged in the activity of people smuggling as
prescribed in paragraph 37(1)(b) (at paragraph 36).
[40] Le juge Gagné a conclu que « même si la Cour
doit faire preuve de retenue à l’égard de l’interprétation
large qui est faite de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR » (au
paragraphe 25), le tribunal avait tiré une conclusion
déraisonnable en estimant que le demandeur avait la
mens rea nécessaire pour être considéré comme un
passeur. Il était déraisonnable de la part du tribunal de
ne pas tenir compte du contexte de dépendance et de
l’absence de rôle d’autorité du demandeur dans cette
opération de passage de clandestins (aux paragraphes 34
et 35). La simple connaissance du fait que les autres
passagers n’étaient pas munis des documents requis
pour entrer au Canada ne pouvait raisonnablement justifier la conclusion que le demandeur s’était livré à
l’activité de passage de clandestins au sens de l’alinéa 37(1)b) (au paragraphe 36).
[41] I note that subsection 117(1) does not, strictly
speaking, provide a definition of “people smuggling”.
It sets out the elements of the offence of aiding and
[41]Je relève qu’à strictement parler, le paragraphe 117(1) ne définit pas le « passage de clandestins ».
Il énumère les éléments constitutifs de l’infraction
[2014] 2 R.C.F.
J.P.
c. Canada165
abetting illegal entry. As Justice Gagné states, a suc­
cessful prosecution would require proof of intent. For
example, to convict the applicant J.P. on the facts of
the present case would require that the criminal court
be satisfied beyond a reasonable doubt that he intended to “aid and abet” the commission of the offence by
the organizers.
consistant à aider et à encourager une entrée illégale.
Ainsi que le juge Gagné l’explique, il faudrait démontrer l’intention pour établir la culpabilité de l’intéressé.
Par exemple, condamner le demandeur J.P. au vu des
faits de l’espèce exigerait qu’une cour criminelle soit
convaincue hors de tout doute raisonnable qu’il avait
l’intention d’« aider et d’encourager » la perpétration de
l’infraction par les organisateurs de l’opération.
[42] Canada agreed to enact strict measures to pe­nalize
human traffickers when it signed on to the UNCATOC
and Protocol. It also undertook, at that time, to take steps
to protect those who were being smuggled. The line
between the two responsibilities may be blurred by an
overly expansive interpretation of paragraph 37(1)(b)
which encompasses those who did not plan or agree to
carry out the scheme and have no prospect of a reward
other than a modest improvement in their living conditions enroute. The question of whether it is a “modest
improvement” or a share as a partner in the smugglers’
enterprise that may bring the claimant within the scope
of paragraph 37(1)(b) is a question of fact for the Board
to determine but it cannot avoid that task, in my view,
by a strict reliance on the factual elements of the offence
set out in subsection 117(1).
[42] Le Canada a accepté de prendre des mesures sévères pour pénaliser ceux qui se livrent à la traite de
personnes lorsqu’il a signé la Convention et le Protocole.
Il s’est également engagé à l’époque à prendre des mesures pour protéger ceux qui étaient victimes de la traite
de personnes. La ligne de démarcation entre ces deux
engagements risque d’être difficile à tracer si l’on retient
une interprétation trop large de l’alinéa 37(1)b) qui englobe des personnes qui n’ont pas planifié ou accepté
d’exécuter le plan ou qui n’espèrent obtenir comme récompense rien de plus qu’une modeste amélioration
dans leurs conditions de vie. La question qui se pose est
celle de savoir si une « amélioration modeste » ou une
quote‑part en tant qu’associé dans une entreprise de
passeurs qui pourrait faire tomber l’intéressé sous le
coup de l’alinéa 37(1)b) constitue une question de fait
que la Commission doit trancher. Or, la Commission ne
peut, à mon avis, se soustraire à cette tâche en se retranchant derrière les éléments factuels de l’infraction
prévus au paragraphe 117(1).
[43] I am satisfied that the Board erred in its inter­
pretation of the term “people smuggling” in section 37
of the IRPA and that the decision, as a whole, was unreasonable. I will therefore send the matter back for
reconsideration in accordance with these reasons.
[43] Je suis convaincu que la Commission a erronément interprété l’expression « passage de clandestins »
à l’article 37 de la LIPR et que sa décision est, dans
l’ensemble, déraisonnable. Je vais par conséquent lui
renvoyer l’affaire pour qu’elle la réexamine en conformité avec les présents motifs.
[44] I accept the suggestion by the parties that I should
certify as a serious question of general importance the
question certified in common by my colleagues in B010,
B072 and B306:
[44] J’accepte la suggestion des parties de certifier la
question suivante en tant que question grave de portée
générale, à l’instar de mes collègues dans les affaires B010, B072 et B306 :
(1) For the purposes of paragraph 37(1)(b) of the IRPA is it
appropriate to define the term “people smuggling” by relying
on section 117 of the same statute rather than a definition
contained in an international instrument to which Canada
is signatory?
1) Pour l’application de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, est‑il
­approprié de définir l’expression « passage de clandestins »
sur le fondement de l’article 117 de ladite loi plutôt que sur la
base de la définition contenue dans un instrument international
dont le Canada est signataire?
166
J.P.
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[45] I think it appropriate also to join Justice Zinn in
certifying an additional question relating to the standard
of review in light of the different views being expressed
by the Court on this subject:
[45] J’estime à propos de me joindre également au
juge Zinn pour certifier une autre question se rapportant
à la norme de contrôle, compte tenu des opinions divergentes exprimées par la Cour sur la question :
a. Is the interpretation of paragraph 37(1)(b) of the
Immigration and Refugee Protection Act, SC 2001, c 27,
and in particular of the phrase “people smuggling”
therein … reviewable on the standard of correctness
or reasonableness?
a. L’interprétation de l’alinéa 37(1)b) de la Loi sur l’im­
migration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27,
et plus particulièrement de l’expression « passage de
clandestins » figurant dans ledit alinéa […] est‑elle
susceptible de contrôle selon la norme de la décision
correcte ou selon la norme de la décision raisonnable?
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT’S JUDGMENT is that:
LA COUR :
1. the application for judicial review is allowed;
1. ACCUEILLE la demande de contrôle judiciaire;
2. the February 17, 2012 decision by the Immigration
and Refugee Board, Immigration Division, determining
that the applicants were inadmissible to Canada is set
aside and the matter is referred back to the Board for
redetermination by a differently constituted panel in
accordance with these reasons; and
2. ANNULE la décision, en date du 17 février 2012, par
laquelle la Section de l’immigration de la Commission
de l’immigration et de la protection des réfugiés a conclu
que les demandeurs étaient interdits de territoire au
Canada et RENVOIE l’affaire à la Commission pour
qu’une nouvelle décision soit rendue par un tribunal
différemment constitué en conformité avec les présents
motifs;
3. the following questions are certified:
3. CERTIFIE les questions suivantes :
(a) For the purposes of paragraph 37(1)(b) of the IRPA
is it appropriate to define the term “people smuggling”
by relying on section 117 of the same statute rather than
a definition contained in an international instrument to
which Canada is signatory?
a) Aux fins de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, est‑il approprié de définir l’expression « passage de clandestins »
sur la base de l’article 117 de ladite loi plutôt que sur la
base de la définition contenue dans un instrument international dont le Canada est signataire?
(b) Is the interpretation of paragraph 37(1)(b) of the
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27, and in particular of the phrase “people smuggling”
therein, reviewable on the standard of correctness
or reasonableness?
b) L’interprétation de l’alinéa 37(1)b) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001,
ch. 27, et, en particulier, de l’expression « passage de
clandestins » est‑elle susceptible de contrôle selon la
norme de la décision correcte ou selon la norme de la
décision raisonnable?
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada167
A-493-11
2012 CAF 314
A-493-11
2012 FCA 314
Aida Marième Seck (appellant)
Aida Marième Seck (appelante)
v.
c.
Attorney General of Canada (respondent)
Procureur général du Canada (intimé)
Indexed as: Seck v. Canada (Attorney General)
Répertorié : Seck c. Canada (Procureur général)
Federal Court of Appeal, Noël, Pelletier, Mainville,
JJ.A.—Ottawa, November 7 and 29, 2012.
Cour d’appel fédérale, juges Noël, Pelletier, Mainville,
J.C.A.—Ottawa, 7 et 29 novembre 2012.
Public Service — Selection Process — Competitions —
Appeal from Federal Court decision dismissing judicial
review of Public Service Commission (Commission) decision
finding appellant committing fraud by giving false references
in appointment process within Public Service — Appellant
applying for position within federal public service — Appellant
naming Rose M’Kounga as immediate supervisor in previous
position — Ms. M’Kounga providing reference — Appellant
not selected — Following information received, Commission
launching investigation under Public Service Employment
Act (Act), s. 69 — Investigation finding Ms. M’Kounga not
appellant’s immediate supervisor, favourable comments in
reference prepared by appellant, her mother, hence constitut­
ing fraud under Act, s. 69 — PSC taking corrective actions
against appellant — Appellant challenging Commission’s
power to conduct investigation, take corrective action —
Federal Court finding Act, s. 69, giving Commission power
to investigate fraud in appointment process — Court also
finding Commission acting fairly, assessing, analyzing evi­
dence reasonably — At issue (1) scope of Commission’s
jurisdiction (2) whether procedure followed fair (3) whether
Commission’s analysis of evidence reasonable — Commission’s
power to investigate under Act, s. 69 part of vast reform to
modernize public service staffing system — S. 69 must be
­interpreted in this context — Fraud should be defined as es­
tablished in R. v. Cuerrier — S. 69 not requiring actual or
proposed appointment at issue for investigation, corrective
action — Commission having exclusive jurisdiction to in­
vestigate in cases of fraud — Corrective action must be
reasonable — In this appeal, corrective action reasonable:
action under Commission’s jurisdiction, reasonable in light
of circumstances at issue — As to Act, s. 69, since investiga­
tion concerning fraudulent conduct, investigator’s duty of
procedural fairness particularly demanding — Commission,
its investigator showing particularly high degree of pro­
cedural fairness — Federal Court making no reviewable
error in holding Commission’s conclusions reasonable —
Appeal dismissed.
Fonction publique — Procédure de sélection — Concours —
Appel d’une décision de la Cour fédérale rejetant le contrôle
judiciaire d’une décision de la Commission de la fonction
publique concluant que l’appelante avait commis une fraude
en donnant de fausses références dans le cadre d’un pro­
cessus de nomination au sein de la fonction publique —
L’appelante a posé sa candidature à un poste au sein de la
fonction ­publique fédérale — Elle a désigné Mme Rose
M’Kounga comme sa supérieure hiérarchique dans un emploi
antérieur — Mme M’Kounga a fourni une référence — La
candidature de l’appelante n’a pas été retenue — À la suite
de renseignements qu’elle a reçus, la Commission a déclen­
ché une enquête concernant l’appelante en vertu de l’art. 69
de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (Loi) —
L’enquête a conclu que Mme M’Kounga n’avait pas été la
supérieure hiérarchique de l’appelante et que les recom­
mandations favorables de la référence avait été préparées
par l’appelante et sa mère, d’où la fraude au sens de l’art. 69
de la Loi — La Commission a pris des mesures correctives
à l’égard de l’appelante — L’appelante contestait le pou­
voir de la Commission de mener une enquête à son égard
et de prendre des mesures correctives — La Cour fédérale
a conclu que l’art. 69 de la Loi accordait le pouvoir à la
Commission de mener une enquête à l’égard de toute fraude
dans un processus de nomination — Elle a aussi conclu que
la Commission avait agi équitablement et qu’elle avait éva­
lué et analysé la preuve de façon raisonnable — Il s’agissait
de savoir 1) la portée de la compétence de la Commission 2)
si la procédure suivie était équitable et 3) si l’analyse de la
preuve par la Commission était raisonnable — Le pouvoir
d’enquête de la Commission prévu à l’art. 69 de la Loi fait
partie d’une vaste réforme cherchant à moderniser le système
de dotation de la fonction publique — L’art. 69 doit être
compris et interprété dans ce contexte — Il y a lieu d’utiliser
la définition de la fraude établie dans l’arrêt R. c. Cuerrier —
L’art. 69 n’exige pas qu’il y ait une nomination, réelle ou
proposée, en cause pour qu’il y ait une enquête et des mesures
correctives — La Commission a compétence d’enquête
168
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
exclusive dans le cas de fraude — Les mesures correctives
doivent être raisonnables — Dans le présent appel, elles le
sont; elles relèvent de la compétence de la Commission et elles
sont raisonnables à la lumière des circonstances en cause —
Dans le cas de l’art. 69 de la Loi, puisque l’enquête vise à tirer
des conclusions quant à une conduite frauduleuse, le devoir
d’équité procédurale qui incombe à l’enquêteur est particuliè­
rement élevé — La Commission et son enquêteur ont démontré
un très haut niveau d’équité procédurale — La Cour fédérale
n’a pas commis d’erreur révisable en décidant que les conclu­
sions de la Commission étaient raisonnables — Appel rejeté.
This was an appeal from a Federal Court decision dismissing the application for judicial review of the decision of the
Public Service Commission (Commission), which found that
the appellant had committed fraud by giving false references
in the course of an appointment process within the federal
public service.
Il s’agissait d’un appel interjeté à l’encontre d’une décision
de la Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire
d’une décision de la Commission de la fonction publique
(Commission) concluant que l’appelante avait commis une
fraude en donnant de fausses références dans le cadre d’un
processus de nomination au sein de la fonction publique.
The appellant applied for a position in the federal public
service. She named Rose M’Kounga, an immediate supervisor in a previous position, as a reference. Ms. M’Kounga gave
the persons responsible for the competition favourable comments concerning the appellant’s skills and qualifications.
Despite this, the appellant was not selected.
L’appelante a posé sa candidature à un poste au sein de la
fonction publique fédérale. Elle a désigné M me Rose
M’Kounga, une supérieure hiérarchique lors d’un emploi
­antérieur, à titre de répondante. Celle-ci a fourni des recommandations favorables aux responsables du concours
concernant les compétences et les qualités de l’appelante.
Malgré cela, la candidature de l’appelante n’a pas été retenue.
Following an administrative investigation in another
d­ epartment, the results of which were reported to the
Commission, the Commission launched its own investigation concerning the appellant under section 69 of the Public
Service Employment Act (PSEA or the Act), which deals
with fraud in an appointment process.
À la suite d’une enquête administrative dans un autre
­ inistère dont les résultats furent communiqués à la
m
Commission, celle-ci déclencha à son tour une enquête
concernant l’appelante en vertu de l’article 69 de la Loi sur
l’emploi dans la fonction publique (LEFP ou Loi), lequel
traite de la fraude dans un processus de nomination.
After summoning and hearing a number of witnesses, including the appellant and Ms. M’Kounga, the investigator
found that (1) Ms. M’Kounga had not been the appellant’s
immediate supervisor; (2) the reference that Ms. M’Kounga
gave regarding the appellant had been prepared by the appellant and her mother; and (3) Ms. M’Kounga had simply sent
it to the persons responsible for the appointment process. In
the Commission’s opinion, that constituted fraud in the appointment process. Après avoir convoqué et entendu divers témoins, dont
l’appelante et Mme M’Kounga, l’enquêteur a conclu 1) que
Mme M’Kounga n’avait pas été supérieure hiérarchique de
l’appelante, 2) que les recommandations de Mme M’Kounga
à l’égard de l’appelante avaient été préparées par l’appelante
et sa mère, et 3) que Mme M’Kounga les avait simplement
­envoyées aux responsables du processus de nomination. Pour
la Commission, il s’agissait là d’une fraude dans le processus
de nomination. The Commission took the following corrective action: (a)
for a period of three years, the appellant must obtain written
permission from the Commission before accepting a position
within the federal public service, failing which her appointment would be revoked; (b) the decision and the investigation
report will be sent to the appellant’s employer; and (c) they
will also be sent to the Royal Canadian Mounted Police. La Commission a pris les mesures correctives suivantes :
(a) pour une période de trois ans, l’appelante doit obtenir la
permission écrite de la Commission avant d’accepter un poste
au sein de la fonction publique fédérale, faute de quoi sa nomination sera révoquée; (b) la décision et le rapport d’enquête
seront transmis à l’employeur de l’appelante; et (c) à la
Gendarmerie Royale du Canada. Before the Federal Court, the appellant challenged the
Commission’s power to conduct an investigation regarding
her and to take corrective action under section 69 of the PSEA
Devant la Cour fédérale, l’appelante contestait le pouvoir
de la Commission de mener une enquête à son égard et de
prendre des mesures correctives en vertu de l’article 69 de la
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada169
considering that she had not been selected. She argued
that the Commission had breached the principles of natural
justice and procedural fairness and that the Commission’s decision was not well founded given the evidence gathered in
the course of the investigation. The Federal Court concluded
that section 69 of the Act gave the Commission the power to
investigate any fraud that may have been committed in the
course of an appointment process in the public service, and
not just fraud that has led to the appointment of a candidate
who committed that fraud. It found that the Commission had
acted fairly in respect of the appellant and that it had assessed
and analyzed the evidence gathered during the investigation reasonably. It also found that it was reasonable for the
Commission to conclude that the favourable comments regarding the appellant sent by Ms. M’Kounga had been
prepared by the appellant and her mother.
LEFP, compte tenu du fait que sa candidature n’avait pas été
retenue. Elle soutenait que la Commission avait violé les
principes de justice naturelle et de l’équipé procédurale et que
la décision de la Commission n’était pas bien fondée, vu la
preuve recueillie au cours de l’enquête. La Cour fédérale a
conclu que l’article 69 de la Loi accordait à la Commission
le pouvoir de mener une enquête à l’égard de toute fraude
dans un processus de nomination à la fonction publique, et
non seulement à l’égard d’une fraude ayant conduit à la nomination d’un candidat fautif. Elle a conclu que la Commission
avait agi équitablement à l’égard de l’appelante et qu’elle avait
évalué et analysé la preuve recueillie au cours de l’enquête de
façon raisonnable. Elle a aussi jugé que la Commission avait
conclu de façon raisonnable que les commentaires favorables
à l’égard de l’appelante qu’avait envoyés M me M’Kounga
avaient été préparés par l’appelante et sa mère.
The issues were (1) the scope of the Commission’s jurisdiction under section 69 of the Act; (2) whether the procedure
followed by the Commission was fair; and (3) whether the
Commission’s analysis of the evidence was reasonable.
Les questions en litige étaient de savoir 1) la portée de la
compétence de la Commission en vertu de l’article 69 de la
Loi, 2) si la procédure suivie par la Commission était équitable, et 3) si l’analyse de la preuve effectuée par la Commission
était raisonnable.
Held, the appeal should be dismissed.
Section 69 must be interpreted according to a textual, contextual and purposive analysis to find a meaning that is
harmonious with the Act as a whole. The statutory context
shows that the PSEA is part of a statutory framework, which
implemented a major restructuring aimed at modernizing the
employment and labour relations regime in the federal public
service. The Commission’s power to investigate under section 69 of the Act is thus part of a sweeping reform designed
to modernize the public service’s staffing system. Section 69
must therefore be understood and interpreted in that context.
The Act does not define “fraud”. For the purposes of section 69 of the Act, the definition of “fraud” established by
Justice Cory in R. v. Cuerrier should be used. Fraud thus has
two essential elements: (1) dishonesty, which can include
non-disclosure of important facts; and (2) deprivation or risk
of deprivation. The victim of the fraud is not required to
prove that the fraudulent acts caused actual injury or loss.
Fraud within the meaning of section 69 of the Act will be
found if the evidence proves on a balance of probabilities that
the appellant knowingly provided false references in order to
deceive the persons responsible for the appointment process
and thereby increase her chances of being appointed. In most
of the cases contemplated by the Act, there has to be an actual
or proposed appointment at issue in order for corrective action to be taken. However, this requirement was not added to
section 69, which deals with fraud. This is clearly a deliberate
choice by Parliament. This section addresses the appointment
process itself and not just the outcome of that process. The
Arrêt : l’appel doit être rejeté.
L’article 69 doit être interprété d’une manière textuelle,
contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui
s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Le contexte législatif montre que la LEFP fait partie d’une loi-cadre qui
effectue une réorganisation importante visant à moderniser le
régime de l’emploi et des relations de travail dans la fonction
publique fédérale. Le pouvoir d’enquête de la Commission
en vertu de l’article 69 de la Loi fait partie de cette vaste réforme cherchant à moderniser le système de dotation de la
fonction publique. L’article 69 doit donc être compris et interprété dans ce contexte.
La Loi ne définit pas la « fraude ». Il y a lieu d’utiliser pour
l’article 69 de la Loi la définition de la « fraude » établie par
le juge Cory dans l’arrêt R. c. Cuerrier. Ainsi, la fraude comporte deux éléments essentiels : 1) la malhonnêteté, qui peut
comprendre la non‑divulgation de faits importants et, 2) la
privation ou le risque de privation. La victime de la fraude
n’est pas tenue de prouver que les actes frauduleux lui ont
réellement causé un préjudice ou une perte. On conclura qu’il
y a eu fraude au sens de l’article 69 de la Loi si la preuve
­établit selon la prépondérance des probabilités que l’appelante
a sciemment fourni de fausses recommandations dans le but
de tromper les responsables du processus de nomination afin
d’accroître ses chances d’être nommée. Dans la plupart des
cas visés par la Loi, il doit y avoir une nomination réelle ou
proposée en cause pour qu’on puisse prendre des mesures
correctives. Cependant, cette exigence n’a pas été ajoutée à
l’article 69, qui porte sur la fraude. Il s’agit là manifestement d’un choix délibéré du législateur. Cet article vise le
170
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Commission may therefore investigate and take corrective
action when there is fraud in an appointment process whether
the fraud led to a fraudulent appointment or not. Since section 69 seeks to guard against fraud in the appointment
process itself and not just in the outcome of the process,
the word “and” inserted between paragraphs (a) and (b) in the
English version must be interpreted as being disjunctive.
The Commission has exclusive jurisdiction to investigate
cases of “fraud”.
processus de nomination en soi, et non seulement le résultat
qui en découle. La Commission peut donc mener une enquête
et prendre des mesures correctives lorsqu’il y a fraude dans le
processus de nomination, que cette fraude ait mené ou non à
une nomination frauduleuse. Puisque l’article 69 vise à protéger contre la fraude le processus de nomination en soi, et non
seulement le résultat du processus, le mot anglais « and » inséré entre les alinéas 69a) et b) doit être interprété comme
disjonctif. La Commission a compétence d’enquête exclusive
dans le cas de fraude.
Labour law principles, such as proportionality and pro­
gressive discipline, do not apply to corrective action under
section 69. Such corrective action must instead be reviewed
using the principles of administrative law, that is, it must be
within the jurisdiction of the Commission and be reasonable.
Similarly, the corrective action contemplated in section 69
does not include imposing criminal penalties on wrong-doing
employees. That falls instead to the courts of law acting under
section 133 of the Act. However, nothing prevents the
Commission from disclosing the conclusions of its investigation to police authorities so that they may decide whether they
should conduct their own investigation. In the present case,
the Commission submitted its report to the employer and to
the Royal Canadian Mounted Police, and it required the
­appellant to obtain its written permission before accepting
any position in the federal public service in the next three
years. These measures are entirely consistent with the letter
and the spirit of section 69 of the Act; they are within the
Commission’s jurisdiction and are reasonable in light of the
circumstances of the case.
En ce qui a trait aux mesures correctives de l’article 69,
les principes juridiques propres au droit du travail, tels les
principes de la proportionnalité et de la gradation des sanctions ne s’appliquent pas. Ces mesures correctives doivent
plutôt être contrôlées en utilisant les principes du droit
­administratif, c’est‑à‑dire qu’elles doivent relever de la compétence de la Commission et être raisonnables. De même, les
mesures correctives prévues à l’article 69 ne comprennent pas
l’imposition de mesures pénales contre les fonctionnaires
fautifs. Cette tâche appartient plutôt aux tribunaux de droit
commun en vertu de l’article 133 de la Loi. Par contre, rien
n’interdit à la Commission de remettre les conclusions de son
enquête aux forces policières afin qu’elles puissent décider
s’il y a lieu d’effectuer leur propre enquête. Dans ce cas‑ci, la
Commission a remis son rapport à l’employeur et à la
Gendarmerie royale du Canada, et elle a exigé que l’appelante
obtienne, pendant une période de trois ans, sa permission
écrite avant d’accepter un poste à la fonction publique fédérale. Ces mesures sont tout à fait conformes à la lettre et à
l’esprit de l’article 69 de la Loi; elles relèvent de la compétence de la Commission et sont raisonnables à la lumière des
circonstances en cause.
With respect to the fairness of the procedure followed by
the Commission, section 70 of the Act provides that in conducting any investigation under section 69 of the Act, the
Commission has all the powers of a commissioner under the
Inquiries Act. Since, in the case of section 69 of the Act, the
investigation is aimed at making findings regarding fraudulent conduct, the investigator’s duty of procedural fairness is
particularly demanding. In this appeal, the Commission and
its investigator afforded the appellant a very high degree of
procedural fairness at every stage of the investigation. The
Commission clearly informed the appellant of the nature of
the investigation and allegations against her at all stages of
the investigation and gave her the opportunity to present her
case and to be represented by counsel. The Commission and
its investigator did not breach the rules of procedural fairness
in the course of the investigation.
Quant au caractère équitable de la procédure suivie par la
Commission, l’article 70 de la Loi prévoit que pour les besoins de toute enquête menée en vertu de l’article 69 de la
Loi, la Commission dispose des pouvoirs d’un commissaire
nommé au titre de la Loi sur les enquêtes. Puisque l’enquête
vise, dans le cas de l’article 69 de la Loi, à tirer des conclusions quant à une conduite frauduleuse, le devoir d’équité
procédurale qui incombe à l’enquêteur est particulièrement
élevé. Dans le présent appel, la Commission et son enquêteur
ont démontré un très haut niveau d’équité procédurale envers
l’appelante, et ce, tout au long de l’enquête. La Commission
a clairement informé l’appelante de la nature de l’enquête et
des allégations contre elle, et ce, à toutes les étapes de l’enquête, et elle lui a donné l’occasion de se faire entendre et d’être
représentée par un avocat. La Commission et son enquêteur
n’ont pas contrevenu aux règles de l’équité procédurale pendant l’enquête.
With respect to the issue of whether the Commission’s decision was well founded, the role of the judge with regard to
this issue was limited to determining whether the conclusions
En ce qui a trait à la question de savoir si la décision de
la Commission était bien fondée, le rôle de la juge sur cette
question se limitait à déterminer si les conclusions que la
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada171
that the Commission drew from the evidence were within the
range of acceptable possible outcomes that are justifiable in
light of the facts uncovered in the course of the investigation.
Considering the evidence adduced and the sensibleness of the
conclusions drawn from it by the Commission, the judge did
not make any reviewable error in holding that these conclusions were reasonable.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canada Evidence Act, R.S.C., 1985, c. C-5.
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44].
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 18, 18.1.
Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11.
Inquiries Act, R.S.C., 1985, c. I-11, ss. 2, 6, 13.
Public Service Employment Act, R.S.C., 1985, c. P-33.
Public Service Employment Act, S.C. 2003, c. 22, ss. 12,
13, preamble, ss. 2(1) “external appointment process”, “internal appointment process”, 15(1),(3),(4),(5),
30(1),(2)(a), 33, 34, 36, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 77,
133.
Public Service Labour Relations Act, S.C. 2003, c. 22, s. 2.
CASES CITED
Commission a tirées de la preuve appartenaient aux issues
possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits
constatés au cours de l’enquête. Vu la preuve au dossier et le
caractère sensé des conclusions qu’en a tirées la Commission,
la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur révisable en décidant que ces conclusions étaient raisonnables.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue
la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44].
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985),
ch. F-11.
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5.
Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.C. 2003,
ch. 22, art. 12, 13, préambule, art. 2(1) « processus de
nomination externe », « processus de nomination
interne », 15(1),(3),(4),(5), 30(1),(2)a), 33, 34, 36, 66, 67,
68, 69, 70, 71, 72, 74, 77, 133.
Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985),
ch. P-33.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18,
18.1.
Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I-11, art. 2, 6, 13.
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique,
L.C. 2003, ch. 22, art. 2.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied
décisions appliquées :
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190; Alberta (Information and Privacy Commissioner) v.
Alberta Teachers’ Association, 2011 SCC 61, [2011] 3
S.C.R. 654; Canada Trustco Mortgage Co. v. Canada,
2005 SCC 54, [2005] 2 S.C.R. 601; R. v. Cuerrier, [1998]
2 S.C.R. 371, (1998), 162 D.L.R. (4th) 513.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190; Alberta (Information and Privacy
Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011
CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Hypothèques Trustco
Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601; R.
c. Cuerrier, [1998] 2 R.C.S. 371.
considered
décisions examinées :
Samatar v. Canada (Attorney General), 2012 FC 1263,
[2014] 2 F.C.R. 43; Canada (Attorney General) v. Canada
(Commission of Inquiry on the Blood System), [1997] 3
S.C.R. 440, (1997), 151 D.L.R. (4th) 1.
Samatar c. Canada (Procureur général), 2012 CF 1263,
[2014] 2 R.C.F. 43; Canada (Procureur général) c.
Canada (Commission d’enquête sur le système
d’approvisionnement en sang au Canada), [1997] 3
R.C.S. 440.
referred to
décisions citées :
Dr. Q v. College of Physicians and Surgeons of British
Columbia, 2003 SCC 19, [2003] 1 S.C.R. 226; Mugesera
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2005 SCC 40, [2005] 2 S.C.R. 100; Prairie Acid Rain
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British
Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; Mugesera
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100; Prairie Acid Rain
172
Seck
v. Canada
Coalition v. Canada (Minister of Fisheries and Oceans),
2006 FCA 31, [2006] 3 F.C.R. 610; Bell ExpressVu
Limited Partnership v. Rex, 2002 SCC 42, [2002] 2 S.C.R.
559; R. v. Monney, [1999] 1 S.C.R. 652, 171 D.L.R. (4th)
1; F.H. v. McDougall, 2008 SCC 53, [2008] 3 S.C.R. 41;
R. v. Olan et al., [1978] 2 S.C.R. 1175, (1978), 86 D.L.R.
(3d) 212; R. v. Théroux, [1993] 2 S.C.R. 5, (1993), 100
D.L.R. (4th) 624; Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) v. Hyde, 2006 FCA 379, 57 Imm. L.R. (3d)
165; Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa,
2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339, 304 D.L.R. (4th) 1;
Seck v. Canada (Attorney General), 2011 FC 1355.
AUTHORS CITED
[2014] 2 F.C.R.
Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et des
Océans), 2006 CAF 31, [2006] 3 R.C.F. 610; Bell
ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42,
[2002] 2 R.C.S. 559; R. c. Monney, [1999] 1 R.C.S. 652;
F.H. c. McDougall, 2008 CSC 53, [2008] 3 R.C.S. 41; R.
c. Olan et autres, [1978] 2 R.C.S. 1175; R. c. Théroux,
[1993] 2 R.C.S. 5; Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) c. Hyde, 2006 CAF 379; Canada
(Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12,
[2009] 1 R.C.S. 339.
DOCTRINE CITÉE
Maxwell on the Interpretation of Statutes, 12th ed. by P. St.
J. Langan. London: Sweet & Maxwell, 1969.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont.: LexisNexis Canada, 2008.
Maxwell on the Interpretation of Statutes, 12e éd. par P. St.
J. Langan. Londres : Sweet & Maxwell, 1969.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5e
éd. Markham (Ont.) : LexisNexis Canada, 2008.
APPEAL from a Federal Court decision (2011 FC
1355, 401 F.T.R. 59) dismissing the application for
judicial review of a decision of the Public Service
Commission, which found that the appellant had
committed fraud by giving false references in the course
of an appointment process. Appeal dismissed.
APPEL d’une décision de la Cour fédérale (2011 CF
1355) rejetant une demande de contrôle judiciaire d’une
décision rendue par la Commission de la fonction
publique concluant que l’appelante avait donné de
fausses références constituant une fraude lors d’un
processus de nomination. Appel rejeté.
APPEARANCES
Séverin Ndema-Moussa for appellant.
Agnieszka Zagorska for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Ndema-Moussa Law Office, Ottawa, for appellant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
ONT COMPARU
Séverin Ndema-Moussa pour l’appelante.
Agnieszka Zagorska pour l’intimé.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Ndema-Moussa Law Office, Ottawa, pour
l’appelante.
Le sous-procureur général du Canada pour l’intimé.
The following is the English version of the reasons for
judgment rendered by
Voici les motifs du jugement rendus en français par
[1] Mainville J.A.: This is an appeal from the judgment (cited as Seck v. Canada (Attorney General),
2011 FC 1355, 401 F.T.R. 59) by which Justice Bédard
of the Federal Court (the Judge) dismissed an application
for judicial review of a decision of the Public Service
Commission (the Commission). The Commission found
that the appellant had given false references in the course
of an appointment process within the federal public service and that fraud within the meaning of section 69 of
[1] Le juge Mainville, J.C.A. : Nous sommes saisis d’un appel du jugement portant la référence Seck
c. Canada (Procureur général), 2011 CF 1355, par l­ equel
la juge Bédard de la Cour fédérale (la juge) a rejeté une
demande de contrôle judiciaire d’une décision ­rendue par
la Commission de la fonction publique (la Commission).
La Commission a conclu que l’appelante avait donné de
fausses références lors d’un processus de nomination à
la fonction publique fédérale et qu’il y avait donc eu
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada173
the Public Service Employment Act, S.C. 2003, c. 22,
ss. 12 and 13 (the Act), had therefore occurred in that
process.
fraude dans le processus en cause au sens de l’article 69
de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique,
L.C. 2003, ch. 22, art. 12 et 13 (la Loi).
Background
Le contexte
[2] The appellant applied for a position within the
Department of Foreign Affairs in an internal appointment process organized by that Department in accordance with the Act. As required by the appointment
process, the appellant named as a reference her immediate supervisor in a previous position, and that was Rose
M’Kounga. Ms. M’Kounga gave the persons who were
responsible for the competition exhaustive and very
favourable written comments concerning the appellant’s
skills and qualifications. Despite this, the appellant was
not selected.
[2] L’appelante a postulé pour un poste au ministère
des Affaires étrangères lors d’un processus de nomination interne organisé par ce ministère conformément à
la Loi. Comme l’exigeait le processus de nomination,
l’appelante a désigné Mme Rose M’Kounga comme répondante à titre de supérieure hiérarchique lors d’un
emploi antérieur. Mme M’Kounga a effectivement fourni
aux responsables du concours des recommandations
écrites exhaustives et très favorables concernant les
compétences et les qualités de l’appelante. Malgré cela,
sa candidature n’a pas été retenue.
[3] Later, an internal administrative investigation by
the Department of Natural Resources into the use of its
computer system by one of its employees, Gisèle Seck
(the appellant’s mother), uncovered some troubling facts
that were reported to the Commission.
[3] Par la suite, une enquête administrative interne du
ministère des Ressources naturelles sur l’usage du système informatique par l’une de ses employés, Mme Gisèle
Seck (la mère de l’appelante), révéla des faits troublants
qui furent dénoncés à la Commission.
[4] The Commission then launched its own investigation concerning the appellant, under section 69 of the
Act, which reads as follows:
[4] Cette dernière déclencha à son tour une enquête
concernant l’appelante en vertu de l’article 69 de la Loi,
qui prévoit ce qui suit :
Fraud
69. If it has reason to believe that fraud may
have occurred in an appointment process, the
Commission may investigate the appointment
process and, if it is satisfied that fraud has occurred, the Commission may
69. La Commission peut mener une enquête si
elle a des motifs de croire qu’il pourrait y avoir eu
fraude dans le processus de nomination; si elle est
convaincue de l’existence de la fraude, elle peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that it considers
appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’elle
estime indiquées.
[5]After summoning and hearing a number of witnesses, including the appellant and Ms. M’Kounga, the
investigator appointed by the Commission concluded: (a)
that Ms. M’Kounga had not been the appellant’s supervisor, and (b) that the reference that Ms. M’Kounga gave
regarding the appellant had been prepared by the appellant and her mother, and Ms. M’Kounga had simply sent
it to the persons responsible for the ap­pointment process.
Fraude
[5]Après avoir convoqué et entendu divers témoins,
dont l’appelante et Mme M’Kounga, l’enquêteur désigné
par la Commission a conclu : a) que Mme M’Kounga
n’avait pas été supérieure hiérarchique de l’appelante;
b) que les recommandations que Mme M’Kounga a
fournies à l’égard de l’appelante avaient été préparées par
l’appelante et sa mère, et que Mme M’Kounga les avait
simplement envoyées aux responsables du processus de
174
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
In the Commission’s opinion, that constituted fraud in
the appointment process.
nomination. Pour la Commission, il s’agissait là d’une
fraude dans le processus de nomination.
[6] The Commission therefore took the following
three corrective actions:
[6] La Commission a donc pris les trois mesures correctives suivantes :
a. For a period of three years, the appellant must obtain
written permission from the Commission before accepting a position within the federal public service. If she
accepts a determinate or indeterminate appointment
within the federal public service without first obtaining
such permission, her appointment will be revoked.
a. Pour une période de trois ans, l’appelante doit obtenir
la permission écrite de la Commission avant d’accepter
un poste à la fonction publique fédérale. Advenant
qu’elle accepte une nomination pour une période déterminée ou indéterminée au sein de la fonction publique
fédérale sans avoir préalablement obtenu une telle permission, sa nomination sera révoquée.
b. A copy of the investigation report and the record of
decision, as well as all other relevant information concerning the appellant, were sent to her employer, the
Canada Revenue Agency.
b. Une copie du rapport d’enquête et du rapport de décision, ainsi que toute information pertinente concernant
l’appelante, ont été envoyées à son employeur, l’Agence
du revenu du Canada.
c. A copy of the investigation report and all other relevantinformation were also sent to the Royal Canadian
Mounted Police, since section 133 of the Act provides
that every person who commits fraud in any appointment process is guilty of an offence punishable on
summary conviction.
c. Une copie du rapport d’enquête ainsi que toute information pertinente ont aussi été envoyées à la
Gendarmerie royale du Canada, puisque l’article 133 de
la Loi dispose que quiconque commet une fraude dans
le cadre d’une procédure de nomination est coupable
d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité
par procédure sommaire.
Judgment of the Federal Court
Le jugement de la Cour fédérale
[7] Three issues were raised before the Judge:
(a) Could the Commission conduct an investigation and
take corrective action under section 69 of the Act in the
circumstances of the case? (b) Did the Commission
breach the principles of natural justice and procedural
fairness? (c) Was the Commission’s decision well
founded, given the evidence gathered in the course of
the investigation?
[7] Trois questions furent soulevées devant la juge :
a) La Commission pouvait‑elle mener une enquête et
prendre des mesures correctives en vertu de l’article 69
de la Loi dans les circonstances en cause? b) La
Commission avait‑elle violé les principes de la justice
naturelle et de l’équité procédurale? c) La décision de la
Commission était‑elle bien fondée, vu la preuve recueillie au cours de l’enquête?
[8] The Judge used the reasonableness standard of
review to assess whether the Commission had jurisdiction to conduct the investigation in question given that
the appellant was not the successful candidate at the end
of the selection process. She concluded that section 69
of the Act gave the Commission the power to investigate
any fraud that may have been committed in the course
of an appointment process in the public service, and not
[8] La juge a utilisé la norme de contrôle de la décision
raisonnable pour examiner si la Commission était compétente pour mener l’enquête en cause compte tenue que
la candidature de l’appelante n’avait pas été retenue
suite au processus de sélection. Elle a conclu que l’article
69 de la Loi accordait à la Commission le pouvoir de
mener une enquête à l’égard de toute fraude dans un
processus de nomination à la fonction publique, et non
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada175
just fraud that has led to the appointment of a candidate
who committed that fraud.
seulement à l’égard d’une fraude ayant conduit à la
nomination d’un candidat fautif.
[9] The Judge applied the correctness standard of review when considering whether the Commission had
acted fairly. She noted that the Commission, through its
investigator, had clearly informed the appellant of the
nature of the investigation and of the allegations against
her at each step of the investigation, and that the appellant had been given the opportunity to be heard and to
be represented by counsel.
[9] La juge a appliqué la norme de contrôle de la décision correcte pour examiner si la Commission avait agi
équitablement. Elle a constaté que la Commission, par
l’intermédiaire de son enquêteur, avait clairement informé l’appelante de la nature de l’enquête et des
allégations contre elle, et ce, à toutes les étapes de
l’enquête, et qu’elle lui avait donné l’occasion de se
faire entendre et d’être représentée par un avocat.
[10] Finally, the Judge concluded that the Commission
had been reasonable in its assessment and analysis of
the evidence gathered during the investigation. On this
point, the Judge noted that the facts presented by the
appellant and Ms. M’Kounga were contradictory and
inconsistent, particularly regarding the period during
which the appellant had allegedly worked under the
supervision of Ms. M’Kounga and the place at which
this work had allegedly been performed. Consequently,
the Judge held that it was reasonable for the Commission
to conclude that Ms. M’Kounga had not supervised the
appellant during the period in question.
[10]Enfin, la juge a conclu que la Commission
avait évalué et analysé la preuve recueillie au cours de
l’enquête de façon raisonnable. À cet égard, la juge a
constaté que les faits présentés par l’appelante et par
Mme M’Kounga étaient contradictoires et incohérents, au
regard notamment de la période de temps au cours de
laquelle l’appelante aurait travaillé sous la supervision
de Mme M’Kounga et de l’endroit où ce travail aurait
été effectué. En conséquence, la juge a statué qu’il était
raisonnable pour la Commission de conclure que
Mme M’Kounga n’avait pas supervisé l’appelante durant
la période en cause.
[11] The Judge also held that it was reasonable for
the Commission to conclude, on the basis of the numerous emails in the record, that the favourable comments
regarding the appellant that Ms. M’Kounga had sent in
the course of the appointment process in question had
been prepared by the appellant and her mother.
[11]La juge a aussi statué que la Commission, en
raison des nombreux courriels versés au dossier, avait
conclu de façon raisonnable que les commentaires fa­
vorables à l’égard de l’appelante qu’avait envoyés
Mme M’Kounga lors du processus de nomination en
cause avaient été préparés par l’appelante et sa mère.
Issues on appeal
Les questions en litige dans le présent appel
[12] The fundamental issue raised by the appellant in
this appeal is the scope of the Commission’s jurisdiction
under section 69 of the Act. This is the main issue that
this Court must consider.
[12] La question fondamentale soulevée par l’appelante dans le présent appel est celle de la portée de la
compétence de la Commission en vertu de l’article 69
de la Loi. Il s’agit là de la principale question que notre
Cour est appelée à examiner.
[13] On appeal, as before the Federal Court, the appellant is challenging the fairness of the procedure followed
by the Commission, and she still maintains that the
Commission’s analysis of the evidence is unreasonable.
[13] Comme elle l’a fait en Cour fédérale, l’appelante
conteste aussi en appel le caractère équitable de la procédure suivie par la Commission, et elle soutient toujours
que l’analyse de la preuve par celle‑ci est déraisonnable.
176
Seck
v. Canada
Main issue: The scope of the Commission’s jurisdiction
to investigate and take corrective action under section 69
of the Act
(a) Standard of review
[2014] 2 F.C.R.
La question principale : La portée de la compétence de
la Commission pour mener une enquête et pour prendre
des mesures correctives en vertu de l’article 69 de la Loi
a) La norme de contrôle
[14] In an appeal involving an application for judicial
review, this Court must determine whether the reviewing
judge chose and applied the appropriate standard of review; if the judge did not do so, this Court must then
review the impugned administrative decision in light of
the applicable standard. The judge’s selection of the
appropriate standard of review is itself a question of law,
subject to review on the standard of correctness: Dr. Q v.
College of Physicians and Surgeons of British Columbia,
2003 SCC 19, [2003] 1 S.C.R. 226, at paragraph 43;
Mugesera v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2005 SCC 40, [2005] 2 S.C.R. 100, at
paragraph 35; Prairie Acid Rain Coalition v. Canada
(Minister of Fisheries and Oceans), 2006 FCA 31,
[2006] 3 F.C.R. 610, at paragraphs 13 and 14.
[14] Lors d’un appel d’une demande de contrôle judiciaire, notre Cour doit décider si la juge a choisi et
appliqué la norme de contrôle appropriée; si ce n’est pas
le cas, notre Cour doit examiner la décision administrative contestée en tenant compte de la norme de contrôle
applicable. Le choix par la juge de la norme de contrôle
appropriée est lui‑même une question de droit assujettie
à la norme de la décision correcte : Dr Q c. College of
Physicians and Surgeons of British Columbia,
2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226, au paragraphe 43;
Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CSC 40, [2005] 2 R.C.S. 100, au
paragraphe 35; Prairie Acid Rain Coalition c. Canada
(Ministre des Pêches et des Océans), 2006 CAF 31,
[2006] 3 R.C.F. 610, aux paragraphes 13 et 14.
[15] The Judge applied the reasonableness standard
to the main issue raised by the appellant, and did so on
the basis that the Commission was interpreting its home
statute. At the hearing of this appeal, the respondent also
submitted that the applicable standard is reasonableness.
However, recently, in another appeal related to this case,
namely Samatar v. Canada (Attorney General), 2012 FC
263, [2014] 2 F.C.R. 43 (Samatar), Justice Martineau of
the Federal Court had to deal with the same issue and
disagreed (at paragraphs 35 and 75 to 93 of Samatar)
with the standard of review applied by the Judge in the
present case. Justice Martineau is of the opinion that the
matter of the scope of section 69 of the Act is a question
of jurisdiction or a question of law that is of vital importance for the public service appointment process and that
calls for the application of the correctness standard.
[15] La juge a appliqué la norme de la décision raisonnable à la question principale soulevée par l’appelante,
au motif qu’il s’agissait là d’une interprétation par la
Commission de sa loi constitutive. À l’audience du
présent appel, l’intimé a aussi soutenu que la norme
applicable est celle de la décision raisonnable. Toutefois,
récemment, dans un autre appel lié à la présente affaire,
soit la décision Samatar c. Canada (Procureur général),
2012 CF 1263, [2014] 2 R.C.F. 43 (Samatar), le juge
Martineau de la Cour fédérale était saisi de la même
question, et il s’est dit (aux paragraphes 35 et 75 à 93 de
la décision Samatar) en désaccord avec la norme de
contrôle appliquée par la juge. Pour le juge Martineau,
la portée de l’article 69 de la Loi est une question de
compétence ou une question de droit d’une importance
capitale pour le processus de nomination de la fonction
publique qui appelle la norme de la décision correcte.
[16]As the following analysis illustrates, the main
issue raised by this appeal is the jurisdiction of the
Commission under section 69 considering the powers
of deputy heads and managers under subsection 15(3)
of the Act and of the jurisdiction of the new Public
Service Staffing Tribunal. Indeed, as I note further on,
[16] Comme le montre l’analyse qui suit, la question
principale en litige soulève celle de la compétence de
la Commission en vertu de l’article 69 eu égard aux
compétences des administrateurs généraux et des gestionnaires en vertu du paragraphe 15(3) de la Loi et celle
de la compétence du nouveau Tribunal de la dotation de
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada177
the Commission’s jurisdiction under section 69 of the
Act must be determined by taking into account the
concept of “fraud” referred to in that provision, which
sets the Commission’s jurisdiction apart from that of
deputy heads under subsection 15(3) in relation to
“improper conduct”. Questions regarding jurisdictional
lines are subject to review on the correctness standard:
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1
S.C.R. 190 (Dunsmuir), at paragraph 61.
la fonction publique. En effet, comme je le souligne plus
bas, la compétence de la Commission sous l’article 69
de la Loi doit être établie eu égard au concept de
« fraude » énoncé à cet article, ce qui permet d’en délimiter la compétence avec celle des administrateurs sous
le paragraphe 15(3) eu égard à une « conduite irrégulière ». La délimitation des compétences respectives
est une question qui appelle la norme de la décision
correcte : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9,
[2008] 1 R.C.S. 190 (Dunsmuir), au paragraphe 61.
[17] The Judge applied the reasonableness standard to
the jurisdictional issue submitted to her, namely, whether
the Commission could launch an investigation under
section 69 when the appellant was not selected or appointed as a result of the selection process. This issue
sparked a debate over what constitutes a “true” question
of jurisdiction within the meaning of Dunsmuir, at
paragraph 59, a debate in which the Supreme Court of
Canada itself is partaking: Alberta (Information and
Privacy Commissioner) v. Alberta Teachers’ Association,
2011 SCC 61, [2011] 3 S.C.R. 654, at paragraphs 34 to
39. In the present case, it is not necessary to decide
whether this case raises a “true” question of jurisdiction,
reviewed on a correctness standard, or a question of
statutory interpretation, reviewed on a reasonableness
standard. Rather, the debate before us centres on questions concerning the jurisdictional lines between the
administrative agencies in question, and these questions
call for the application of the correctness standard.
[17] La juge a appliqué la norme de la décision raisonnable à la question de compétence qui lui avait été
soumise, soit celle de savoir si la Commission pouvait
déclencher une enquête en vertu de l’article 69 alors que
l’appelante n’était pas candidate retenue ou nommée à
l’issue du processus de sélection. Cette question soulevait le débat de ce qui constitue une « véritable »
question de compétence au sens de l’arrêt Dunsmuir,
au paragraphe 59, débat sur lequel s’interroge la Cour
suprême du Canada : Alberta (Information and Privacy
Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011
CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, aux paragraphes 34 à 39.
Il ne sera pas nécessaire de décider ici si nous sommes
en présence ou non d’une « véritable » question de
compétence qui appelle la norme de la décision correcte,
ou d’une question d’interprétation d’une disposition
législative qui appelle la norme de la décision raison­
nable. En effet, le débat devant nous est plutôt engagé
sur des questions de délimitation des compétences des
agents administratifs en cause, ce qui appelle la norme
de la décision correcte.
[18] This is sufficient to dispose of the issue of the
applicable standard of review. As Dunsmuir in its entirety suggests, and as Justice Rothstein so aptly points
out in Alberta (Information and Privacy Commissioner)
v. Alberta Teachers’ Association, above, at paragraph 38,
the courts should try to avoid, to the extent possible, a
drawn-out debate on the applicable standard of review
and seek to deal instead with the substantive merits of
the issues that are truly of interest to the parties and the
Canadian public.
[18]Cela suffit pour disposer de la question de la
norme applicable. Comme le laisse comprendre tout
l’arrêt Dunsmuir, et comme le souligne si bien le juge
Rothstein dans l’arrêt précité Alberta (Information and
Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association,
au paragraphe 38, les tribunaux devraient tenter d’éviter,
dans la mesure du possible, de débattre longuement de
la norme de contrôle et chercher plutôt à aborder sur le
fond les questions qui intéressent véritablement les
parties et le public canadien.
178
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
(b) The Commission’s decision concerning its
jurisdiction
b) La décision de la Commission concernant sa
juridiction
[19] Before the Commission, the appellant submitted
that it could conduct an investigation and take corrective
action under section 69 of the Act only if there had been
an appointment obtained by fraud. She relied on her
argument that the alleged facts did not constitute fraud.
She also relied on her submission that the Commission
could not proceed under this section except if it was
seeking to revoke or to avoid an appointment. Since the
appellant’s alleged actions did not constitute fraud, since
the appellant was not selected in the appointment process in question, and since as a result no appointment
could be revoked or avoided, the Commission did not
have the jurisdiction to conduct an investigation and to
take corrective action.
[19] L’appelante a soutenu devant la Commission que
cette dernière pouvait mener une enquête et prendre des
mesures correctives en vertu de l’article 69 de la Loi que
s’il y avait eu une nomination obtenue par la fraude. Elle
appuyait ses prétentions notamment sur le fait que les
faits allégués ne constituaient pas de la fraude. Elle
soutenait aussi que la Commission ne pouvait agir sous
cet article que dans la mesure où elle cherchait à révoquer ou éviter une nomination. Puisque les gestes
reprochés à l’appelante ne constituaient pas une fraude,
puisque la candidature de l’appelante n’avait pas été
retenue lors du processus de nomination en cause, et
puisqu’ainsi aucune nomination n’aurait pu être révoquée ou ne pas être faite, la Commission n’était pas
compétente pour mener une enquête et pour prendre des
mesures correctives.
[20]The Commission’s investigator did not carry
out a textual or contextual analysis of section 69. The
investigator nevertheless rejected the appellant’s objection to the Commission’s jurisdiction for the reasons
stated at paragraphs 44 to 46 of the investigation report:
[20]L’enquêteur de la Commission n’a pas fait
­d’analyse textuelle ou contextuelle de l’article 69.
L’enquêteur a néanmoins rejeté l’objection de l’appelante à la compétence de la Commission pour les motifs
suivants énoncés aux paragraphes 44 à 46 de son rapport d’enquête :
[traduction]
The Canadian Oxford Dictionary defines fraud as
follows:
Le dictionnaire Canadian Oxford Dictionary définit le mot
« fraud » (« fraude ») comme suit :
The action or an instance of deceiving someone in order to
make money or obtain an advantage illegally. A person or
thing that is not what it is claimed or expected to be a dishonest
trick or stratagem.
L’acte ou le fait de tromper quelqu’un afin d’obtenir illégalement un avantage, notamment pécuniaire. Une personne ou
chose qui n’est pas ce qu’on prétend ou ce qu’on attend. Une
tromperie ou un stratagème malhonnête.
…
[…]
According to the definition, fraud contains an element of
intention; the person committing an act of fraud is doing so in
the hope of gaining something. The intention of committing
fraud can also be inferred from the circumstances. To conclude
that fraud occurred during this appointment process, the evidence must show, on the balance of probabilities that false
references were provided for Marième Seck by Rose
M’Kounga.
Selon cette définition, la fraude comprend un élément délibéré; la personne commettant un geste de fraude le fait dans
l’espoir d’obtenir quelque chose. L’intention de commettre
une fraude peut aussi s’inférer des circonstances. Afin de
conclure qu’il y a eu fraude pendant le processus de nomination, la preuve doit démontrer, selon la prépondérance des
probabilités, que Rose M’Kounga a donné de fausses recommandations pour Marième Seck.
… The purpose of section 69 of the PSEA is to determine if
fraud occurred during an appointment process, regardless of
[…] L’objet de l’article 69 de la Loi est d’établir si une
fraude a eu lieu au cours d’un processus de nomination, que la
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada179
whether the candidate suspected of committing the fraudulent
act has been appointed to the position or not. Often, the fraud
is discovered before the conclusion of an appointment process
and the person is never appointed. This does not mean that the
allegation of fraud cannot and should not be investigated.
personne qui aurait fait l’acte frauduleux ait été nommée au
poste ou non. Souvent, on découvre la fraude avant la fin du
processus de nomination et la personne n’est jamais nommée.
Cela ne signifie pas que l’allégation de fraude ne peut pas et
ne doit pas faire l’objet d’une enquête.
c) La méthode moderne d’interprétation
( c ) The modern approach to statutory
interpretation
[21]Section 69 must be interpreted according to
a textual, contextual and purposive analysis to find a
meaning that is harmonious with the Act as a whole.
The modern approach to statutory interpretation was
described in the following terms by Chief Justice
McLachlin and Justice Major in Canada Trustco
Mortgage Co. v. Canada, 2005 SCC 54, [2005] 2 S.C.R.
601, at paragraph 10:
[21]L’article 69 doit être interprété d’une manière
textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son
ensemble. La méthode moderne d’interprétation des lois
a été décrite en ces termes par la juge en chef McLachlin
et le juge Major dans l’arrêt Hypothèques Trustco Canada
c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601, au paragraphe 10 :
It has been long established as a matter of statutory inter­
pretation that “the words of an Act are to be read in their entire
context and in their grammatical and ordinary sense harmoniously with the scheme of the Act, the object of the Act, and the
intention of Parliament”: see 65302 British Columbia Ltd. v.
Canada, [1999] 3 S.C.R. 804, at para. 50. The interpretation
of a statutory provision must be made according to a textual,
­contextual and purposive analysis to find a meaning that is harmonious with the Act as a whole. When the words of a provision
are precise and unequivocal, the ordinary meaning of the words
play a dominant role in the interpretive process. On the other
hand, where the words can support more than one reasonable
meaning, the ordinary meaning of the words plays a lesser role.
The relative effects of ordinary meaning, context and purpose on
the interpretive process may vary, but in all cases the court must
seek to read the provisions of an Act as a harmonious whole.
Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des
lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte
global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention
du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada,
[1999] 3 R.C.S. 804, par. 50. L’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle,
contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui
s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé
d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire
des mots joue un rôle primordial dans le processus d’inter­
prétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent avoir
plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle
moins important. L’incidence relative du sens ordinaire, du
contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut
varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher
à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un
tout harmonieux.
[22] Therefore, according to the modern contextual
approach to statutory interpretation, the grammatical and
ordinary sense of a provision does not necessarily determine its scope. Consideration must be given not only
to the ordinary and natural meaning of the words, but
also the context in which they are used and the purpose
of the provision within the greater statutory scheme
where it is found: Bell ExpressVu Limited Partnership
v. Rex, 2002 SCC 42, [2002] 2 S.C.R. 559, at paragraph 27. The most significant element of this analysis
remains the determination of legislative intent: R. v.
Monney, [1999] 1 S.C.R. 652, at paragraph 26.
[22] C’est donc dire que, selon la méthode contextuelle
moderne d’interprétation des lois, le sens grammatical
et ordinaire d’une disposition n’en détermine pas nécessairement la portée. Il faut tenir compte non seulement du
sens ordinaire et naturel des mots, mais aussi du contexte
dans lequel ceux-ci sont employés et de l’objet de la disposition considérée dans le cadre législatif plus large dans
lequel elle s’inscrit : Bell ExpressVu Limited Partnership
c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, au para­
graphe 27. L’élément le plus important de cette analyse
demeure la détermination de l’intention du législateur :
R. c. Monney, [1999] 1 R.C.S. 652, au paragraphe 26.
180
Seck
v. Canada
(d) The legislative context
[2014] 2 F.C.R.
d) Le contexte législatif
[23] The Act is part of a new statutory framework,
namely, S.C. 2003, c. 22, which implemented a major
restructuring aimed at modernizing the employment and
labour relations regime in the federal public service.
This new statutory framework resulted in the new Public
Service Labour Relations Act, S.C. 2003, c. 22, s. 2,
which institutes a labour relations regime based on
greater cooperation and consultation between the employer and bargaining agents. It also amended the
Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F‑11, to
put direct responsibility for certain aspects of human
resources management in the hands of deputy heads,
subject to policies and directives of the Treasury Board.
It changed the structure of the Canadian Centre for
Management Development to create the Canada School
of Public Service, the organization responsible for learning and development activities for employees in the
public service. Finally, it replaced the former Public
Service Employment Act, R.S.C., 1985, c. P‑33, with a
new statute having the same title—the Act at issue in
this appeal—aimed at modernizing the staffing regime
in the public service.
[23] La Loi fait partie d’une loi‑cadre, soit L.C. 2003,
ch. 22, qui effectue une réorganisation importante visant
à moderniser le régime de l’emploi et des relations de
travail dans la fonction publique fédérale. La loi‑cadre
a édicté une nouvelle Loi sur les relations de travail
dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, art. 2, qui
institue un régime de relations de travail fondé sur une
collaboration et une consultation accrues entre l’employeur et les agents négociateurs. Elle a aussi modifié
la Loi sur la gestion des finances publiques,
L.R.C. (1985), ch. F‑11, afin de confier directement aux
administrateurs généraux certaines responsabilités en
matière de gestion des ressources humaines, sous réserve
des lignes directrices et des directives du Conseil du
Trésor. Elle a modifié la structure du Centre canadien de
gestion afin d’en faire l’École de la fonction publique
du Canada, responsable des activités d’apprentissage et
de perfectionnement des fonctionnaires. Enfin, elle a
remplacé l’ancienne Loi sur l’emploi dans la fonction
publique, L.R.C. (1985), ch. P‑33, par une nouvelle loi
ayant le même titre — la Loi en cause dans le présent
appel — qui vise à moderniser le régime de dotation
dans la fonction publique.
[24] The Act’s preamble describes the fundamental
values of the federal public service. In particular, it
states that the public service must be based on merit and
non-partisanship and that these two values must be independently safeguarded. The public service must also
strive for excellence, be representative of Canada’s diversity and be able to serve the public with integrity and
in the official language of its choice. The preamble also
sets out the principle that delegation of staffing authority
should be to as low a level as possible within the public
service and should afford public service managers the
flexibility necessary to staff, to manage and to lead their
personnel to achieve results for Canadians.
[24] Le préambule de la Loi décrit les valeurs fondamentales de la fonction publique fédérale. À cet égard,
le préambule énonce que la fonction publique doit être
non partisane et axée sur le mérite et que ces deux valeurs fondamentales doivent être protégées de façon
indépendante. La fonction publique doit aussi être vouée
à l’excellence, représentative de la diversité canadienne
et capable de servir la population avec intégrité et dans
la langue officielle de son choix. Le préambule énonce
aussi le principe que le pouvoir de dotation devrait être
délégué à l’échelon le plus bas possible dans la fonction
publique pour que les gestionnaires disposent de la
marge de manœuvre dont ils ont besoin pour effectuer
la dotation, et pour gérer et diriger leur personnel de
manière à obtenir des résultats pour les Canadiens.
[25]Part 1 of the Act continues the Public Service
Commission but gives it a very different mandate from
the one it had before the new statutory framework was
enacted. The Commission is still responsible for staffing
within the public service, but the Act now clearly states
[25] La partie 1 de la Loi maintient la Commission de
la fonction publique, mais donne à celle‑ci une mission
très différente de celle qu’elle avait avant l’adoption de
la loi‑cadre. La Commission a toujours pour mission
de faire les nominations à la fonction publique, mais la
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada181
that staffing authority will be delegated to the deputy heads, who in turn may delegate it to managers in
their respective organizations. The Commission may
also conduct investigations and audits in accordance
with the Act, but its jurisdiction in respect of most staffing complaints is largely ousted in favour of managers
and a new administrative tribunal, the Public Service
Staffing Tribunal.
Loi prévoit maintenant clairement que ce pouvoir sera
délégué aux administrateurs généraux, qui peuvent à
leur tour le déléguer aux gestionnaires de leurs administrations respectives. La Commission peut aussi effectuer
des enquêtes et des vérifications conformément à la Loi,
mais sa compétence à l’égard de la plupart des plaintes
liées à la dotation est largement déplacée au profit des
gestionnaires et d’un nouveau tribunal administratif, le
Tribunal de la dotation de la fonction publique.
[26]Part 2 of the Act governs appointments in the
public service. Appointments must be made “on the
basis of merit” (subsection 30(1)). For an appointment
to be based on merit, the person to be appointed must
meet “the essential qualifications for the work to be
performed, as established by the deputy head” (paragraph 30(2)a)). Managers have broad appointment
powers and, in exercising these powers, may use an
advertised or non-advertised appointment process
(­section 33), determine areas of selection (section 34),
and use any assessment method, such as a review of
past performance and accomplishments, to determine
whether a person possesses the required qualifications
(section 36).
[26] La partie 2 de la Loi régit les nominations à la
fonction publique. Celles‑ci doivent être « fondées sur
le mérite » (paragraphe 30(1)). Pour être fondée sur le
mérite, une nomination doit viser une personne qui
« possède les qualifications essentielles […] établies par
l’administrateur général pour le travail à accomplir »
(alinéa 30(2)a)). Les gestionnaires ont de larges pouvoirs de nomination, et ils peuvent à ces fins utiliser des
processus annoncés ou non annoncés (article 33), définir
des zones de sélection (article 34), et avoir recours à
toute méthode d’évaluation — notamment la prise en
compte des réalisations et du rendement antérieur —
pour décider si une personne possède les qualifications
requises (article 36).
[27] Part 3 of the Act sets out the powers and obligations relating to deployments of employees within the
public service. Part 4 specifies the terms and conditions
of employment in the public service, particularly the
obligation to take an oath to faithfully and honestly fulfil
one’s duties, the effective date of an appointment, the
period of employment, probationary periods, rates of
pay on appointment and the rules regarding the laying
off of employees.
[27] La partie 3 de la Loi énonce les pouvoirs et les
obligations liés à la mutation des fonctionnaires au sein
de l’administration publique. La partie 4 précise les
modalités d’emploi dans la fonction publique, notamment l’obligation de prêter serment de remplir fidèlement et honnêtement ses fonctions, la date de prise
d’effet d’une nomination, la durée des fonctions, les
périodes probatoires, le taux de rémunération lors de la
nomination, et les règles relatives à la mise en disponibilité d’un fonctionnaire.
[28]Part 5 of the Act concerns investigations and
complaints relating to appointments. It describes the
responsibilities and jurisdiction of the Commission regarding investigations, as well as those of the new
Public Service Staffing Tribunal.
[28] La partie 5 de la Loi concerne les enquêtes et les
plaintes relatives aux nominations. On y décrit les responsabilités et la compétence de la Commission en
matière d’enquête ainsi que celles du nouveau Tribunal
de la dotation de la fonction publique.
[29] The Commission’s jurisdiction to investigate and
to take corrective action is essentially limited to external appointment processes (section 66). Investigations
and corrective action regarding internal appointment
processes are the responsibility of the deputy heads
[29] La compétence de la Commission pour mener une
enquête et prendre des mesures correctives se limite
pour l’essentiel aux processus de nomination externe
(article 66). Les enquêtes et les mesures correctives à
l’égard d’un processus de nomination interne relèvent
182
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
(subsection 15(3)). Therefore, the Commission may only
investigate an internal appointment process when the
deputy head responsible for the process requests it or in
the rare cases where the authority to make appointments
has not been delegated to a deputy head (section 67), in
cases where the Commission has reason to believe that
an appointment or proposed appointment was not free
from political influence (section 68), or if it has reason
to believe that fraud may have occurred in an appointment process (section 69).
des administrateurs généraux (paragraphe 15(3)). La
Commission ne peut donc enquêter sur un processus de
nomination interne que si l’administrateur général qui
en est responsable le lui demande ou dans les rares cas
où le pouvoir de nomination n’a pas été délégué à un
administrateur général (article 67), dans les cas où elle
a des raisons de croire que la nomination ou proposition
de nomination résulte de l’exercice d’une influence politique (article 68), ou lorsqu’elle a des motifs de croire
qu’il pourrait y avoir eu fraude dans le processus de
nomination (article 69).
[30]Most complaints relating to internal appointment processes are now handled by the new Public
Service Staffing Tribunal, which is the subject of Part 6
of the Act. Indeed, the Tribunal considers complaints
from employees concerning the revocation of an appointment (section 74) or a refusal to make an appointment
in an internal appointment process (section 77), except
where there are allegations of fraud or political influence
(subsection 77(3)).
[30] La plupart des plaintes relatives à un processus
de nomination interne sont dorénavant traitées par le
nouveau Tribunal de la dotation de la fonction publique visé par la partie 6 de la Loi. Ce Tribunal instruit
en effet les plaintes des fonctionnaires concernant une
révocation de nomination (article 74), ou un refus de
nomination dans le cadre d’un processus de nomination
interne (article 77), sauf s’il y a allégation de fraude ou
d’influence politique (paragraphe 77(3)).
[31] Part 7 of the Act governs the political activities of
employees and the Commission’s powers to investigate
and take action in such matters. Finally, Part 8 of the Act
contains general provisions, including section 133,
which creates the only criminal offence under the Act,
namely, committing fraud in an appointment process.
[31] La partie 7 de la Loi régit les activités politiques
des fonctionnaires et les pouvoirs de la Commission de
prendre des mesures et de mener des enquêtes à ces
égards. Enfin, la partie 8 de la Loi comprend des dispositions générales, dont l’article 133, qui crée la seule
infraction pénale en vertu de la Loi, soit celle de commettre une fraude dans le cadre d’une procédure de
nomination.
[32]The Commission’s power to investigate under
section 69 of the Act is thus part of a sweeping reform
designed to modernize the public service’s staffing
system, particularly by delegating most staffing decisions to the lowest level possible. However, this reform
seeks to maintain and safeguard the fundamental values
of the public service, including the commitment to ensuring that appointments in the public service are based
on merit and non-partisanship. Section 69 must therefore
be understood and interpreted in that context.
[32] Le pouvoir d’enquête de la Commission en vertu
de l’article 69 de la Loi fait donc partie d’une vaste réforme cherchant à moderniser le système de dotation de
la fonction publique, notamment en déléguant la plupart
des décisions de dotation à l’échelon le plus bas possible. Cette réforme cherche par contre à maintenir et à
protéger les valeurs fondamentales de la fonction publique, notamment celles voulant que les nominations à
la fonction publique soient non partisanes et axées sur
le mérite. L’article 69 doit donc être compris et interprété
dans ce contexte.
[33]In light of the legislative context, there are
three aspects of section 69 that must be considered in
this appeal: (1) the concept of “fraud” in section 69, as
[33]Eu égard au contexte législatif en cause, il y a
trois aspects de l’article 69 qui doivent être examinés
dans le présent appel : 1) le concept de la « fraude »
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada183
distinguished from “improper conduct” under subsection 15(3) of Act, in respect of which deputy heads are
authorized to conduct investigations and take corrective
action in the case of an internal appointment process;
(2) the question of whether an appointment must be at
issue before an investigation can be pursued or corrective action under section 69 can be taken; and (3) the
concept of “corrective action” and how such action is
distinguished from “disciplinary” action by managers
and “criminal” proceedings in courts of law.
énoncé à l’article 69, et la façon dont il se distingue de
la « conduite irrégulière » énoncée au paragraphe 15(3)
de la Loi, à l’égard de laquelle les administrateurs généraux ont le droit de mener des enquêtes et de prendre des
mesures correctives dans le cas d’un processus de nomination interne; 2) la question de savoir si une nomination
doit être en cause pour pouvoir mener une enquête et
prendre des mesures correctives en vertu de l’article 69;
3) le concept des « mesures correctives » et la façon dont
ces mesures se distinguent des mesures « disciplinaires »
relevant des gestionnaires et des mesures « pénales »
relevant des tribunaux de droit commun.
e) Le concept de la fraude énoncé à l’article 69
de la Loi
(e) The concept of fraud in section 69 of the Act
[34]As I noted above, the new Act profoundly
changed the mandate of the Commission; in general,
staffing powers with which the Commission was pre­
viously invested are now exercised in large part by
managers in the public administration. Thus, with a
few exceptions, investigations and corrective action
re­garding an internal appointment process are not the
Commission’s responsibility. In this regard, subsections 15(3), (4) and (5) of the Act read as follows:
15. …
[34] Comme je l’ai signalé plus haut, la nouvelle Loi
a largement modifié la mission de la Commission; de
façon générale, les pouvoirs de dotation antérieurement
dévolus à la Commission sont maintenant exercés en
grande partie par les gestionnaires de l’administration
publique. Ainsi, sauf exceptions, les enquêtes et les
mesures correctives à l’égard d’un processus de nomination interne ne relèvent pas de la Commission. À cet
égard, les paragraphes 15(3), (4) et (5) de la Loi
énoncent ce qui suit :
15. […]
Revocation
of
appointments
(3) Where the Commission authorizes a deputy head to make appointments pursuant to an
internal appointment process, the authorization
must include the power to revoke those appointments and to take corrective action whenever the
deputy head, after investigation, is satisfied that
an error, an omission or improper conduct affected the selection of a person for appointment.
(3) Dans les cas où la Commission autorise
un administrateur général à exercer le pouvoir
de faire des nominations dans le cadre d’un processus de nomination interne, l’autorisation doit
comprendre le pouvoir de révoquer ces nominations — et de prendre des mesures correctives à
leur égard — dans les cas où, après avoir mené
une enquête, il est convaincu qu’une erreur, une
omission ou une conduite irrégulière a influé sur
le choix de la personne nommée.
Révocation
Esception
(4) In authorizing a deputy head under sub­
section (3), the Commission is not required to
include the authority to revoke appointments
or to take corrective action in circumstances referred to in sections 68 [political influence] and
69 [fraud].
(4) Le paragraphe (3) n’oblige pas la Com­
mission à inclure dans l’autorisation le pouvoir
de révoquer ou de prendre des mesures cor­
rectives dans les cas prévus aux articles 68
[nomination fondée sur des motifs d’ordre poli­
tique] et 69 [fraude].
Exception
Commission
jurisdiction
(5) The Commission may not revoke an appointment referred to in subsection (3) or take
(5) La Commission ne peut exercer le pouvoir
de révocation ni celui de prendre des mesures
Compétence
de la
Commission
184
Seck
v. Canada
corrective action in relation to such an ap­
pointment except in circumstances referred to
in sections 68 and 69.
[2014] 2 F.C.R.
correctives à l’égard d’une nomination visée
au paragraphe (3), sauf dans les cas prévus aux
articles 68 et 69.
[35] Thus, the distinction between the Commission’s
jurisdiction and the jurisdiction of deputy heads with
regard to investigations and corrective action in an internal appointment process depends on whether there
was “improper conduct” within the meaning of sub­
section 15(3) of the Act or “fraud” within the meaning
of section 69 of the Act. The Commission does not have
jurisdiction in the case of “improper conduct” in an internal appointment process, but it does have exclusive
jurisdiction to investigate cases of “fraud”.
[35]Ainsi, la distinction entre la compétence de la
Commission et celle des administrateurs généraux au
regard des enquêtes et des mesures correctives à la suite
d’un processus de nomination interne dépend de la
question de savoir s’il y a eu une « conduite irrégulière »
visée au paragraphe 15(3) de la Loi ou une « fraude »
visée à l’article 69 de celle‑ci. La Commission n’est pas
compétente dans le cas de « conduite irrégulière » dans
le cadre d’un processus de nomination interne, alors
qu’elle a compétence d’enquête exclusive dans le cas
de « fraude ».
[36] The distinction is important, because if an appointment is revoked on the basis of improper conduct,
the affected employee may file a complaint with the
Public Service Staffing Tribunal, which will determine
whether the revocation was reasonable (subsections 15(3)
and 67(2) and section 74). Such a remedy is not available in cases of fraud (subsection 77(3)). In cases of fraud,
the Commission’s decision under section 69 is final,
subject to judicial review by the Federal Court: Federal
Courts Act, R.S.C., 1985, c. F‑7, sections 18 and 18.1.
[36] La distinction est importante, car si la révocation
d’une nomination est fondée sur une conduite irrégulière, le fonctionnaire touché peut présenter une plainte
au Tribunal de la dotation de la fonction publique, qui
décidera si la révocation était raisonnable (paragraphes 15(3) et 67(2) et article 74). Un tel recours n’est
pas possible en cas de fraude (paragraphe 77(3)). En cas
de fraude, la décision de la Commission en vertu de
l’article 69 est définitive, sous réserve d’un contrôle
judiciaire par la Cour fédérale : Loi sur les Cours fédé­
rales, L.R.C. (1985), ch. F‑7, articles 18 et 18.1.
[37] The Act defines neither “fraud” nor “improper
conduct”. In this appeal, since “fraud” is a form of
“improper conduct”, we need only determine the parameters of the concept of fraud in order to delineate the
jurisdiction of the Commission.
[37] La Loi ne définit ni la « fraude », ni la « conduite
irrégulière ». Puisque la « fraude » est une forme de
« conduite irrégulière », il suffit, dans le présent appel,
de cerner le concept de fraude pour délimiter la compétence de la Commission.
[38] I note that the only criminal offence created by
the Act is “fraud in any appointment process” (section 133). The distinction between sections 69 and 133
of the Act thus lies in the burden of proof that applies
for the purpose of establishing fraud rather than in the
definition itself of fraud. When the Commission conducts an investigation under section 69, the applicable
standard of proof is that of the balance of probabilities (see F.H. v. McDougall, 2008 SCC 53, [2008] 3
S.C.R. 41, at paragraphs 40 and 49), whereas a court of
law considering a charge under section 133 applies the
more stringent standard of proof of “beyond a reasonable doubt” that is proper in criminal law.
[38] Je note que la seule infraction pénale créée par la
Loi est la « fraude dans le cadre d’une procédure de
nomination » (article 133). La distinction entre les articles 69 et 133 de la Loi est donc le fardeau de la preuve
applicable afin d’établir la fraude plutôt que la définition
même de la fraude. Lorsque la Commission mène une
enquête en vertu de l’article 69, la norme de la preuve qui
s’applique est celle de la prépondérance des probabilités
(voir F.H. c. McDougall, 2008 CSC 53, [2008] 3 R.C.S. 41,
aux paragraphes 40 et 49), tandis qu’un tribunal de droit
commun qui instruit une accusation en vertu de l’article
133 applique la norme plus stricte de la preuve « hors de
tout doute raisonnable » propre au droit pénal.
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada185
[39]In my opinion, for the purposes of section 69
of the Act, the definition of “fraud” established by
Justice Cory in R. v. Cuerrier, [1998] 2 S.C.R. 371
(Cuerrier), at paragraphs 110 to 116, should be used.
Fraud thus has two essential elements: (1) dishonesty,
which can include non-disclosure of important facts; and
(2) deprivation or risk of deprivation.
[39] Il y a lieu, à mon avis, d’utiliser pour l’article 69
de la Loi la définition de la « fraude » établie par le
juge Cory dans l’arrêt R. c. Cuerrier, [1998] 2 R.C.S. 371
(Cuerrier), aux paragraphes 110 à 116. Ainsi, la fraude
comporte deux éléments essentiels : 1) la malhonnêteté,
qui peut comprendre la non‑divulgation de faits importants; 2) la privation ou le risque de privation.
[40]Dishonesty is established where deceit, lies or
other fraudulent means are knowingly used in an appointment process. This may include the non-disclosure
or concealment of important facts in circumstances
where that would be viewed by a reasonable person
as dishonest.
[40] La malhonnêteté est établie lorsqu’on a sciemment employé la supercherie, le mensonge ou un autre
moyen dolosif dans le cadre d’une procédure de nomination, ce qui peut également comprendre la non‑
divulgation ou la dissimulation de faits importants
dans des circonstances où elle serait considérée comme
malhonnête par une personne raisonnable.
[41]As Justice Cory notes at paragraphs 113 and 114
of Cuerrier—relying on R. v. Olan et al., [1978] 2
S.C.R. 1175, at page 1182, and R. v. Théroux, [1993]
2 S.C.R. 5, at pages 25 and 26—the victim of the fraud
is not required to prove that the fraudulent acts caused
actual injury or loss. With regard to section 69 of the
Act, to prove the second element, it therefore suffices
to establish that the appointment process could have
been compromised.
[41]Comme le souligne le juge Cory aux para­
graphes 113 et 114 de l’arrêt Cuerrier — il s’appuie à
cet égard sur les arrêts R. c. Olan et autres, [1978]
2 R.C.S. 1175, à la page 1182, et R. c. Théroux,
[1993] 2 R.C.S. 5, aux pages 25 et 26 — la victime de
la fraude n’est pas tenue de prouver que les actes frauduleux lui ont réellement causé un préjudice ou une
perte. Dans le cas de l’article 69 de la Loi, il suffit donc
d’établir, pour satisfaire au second élément, que le processus de nomination aurait pu être compromis.
[42] If we apply these principles to the present case,
fraud within the meaning of section 69 of the Act will
be found if the evidence proves on a balance of probabilities that the appellant knowingly provided false
references in order to deceive the persons responsible
for the appointment process and thereby increase her
chances of being appointed. Providing false references
undermines the appointment process; even if the person
who committed the fraud is not appointed, the constituent elements of fraud have nevertheless been proved.
[42]Si on applique ces principes à l’espèce, on
conclura qu’il y a eu fraude au sens de l’article 69 de
la Loi si la preuve établit selon la prépondérance des
probabilités que l’appelante a sciemment fourni de
fausses recommandations dans le but de tromper les
responsables du processus de nomination afin d’ac­
croître ses chances d’être nommée. Le fait de fournir de
fausses recommandations met en péril le processus de
nomination; même si l’auteur de la fraude n’obtient
pas la nomination, les éléments constitutifs de la fraude
sont néanmoins établis.
(f) Does there have to be an appointment at issue
in order to investigate and take corrective action
under section 69?
f) Une nomination doit-elle être en cause afin de
mener une enquête et prendre des mesures
correctives en vertu de l’article 69?
[43]As I have concluded, it is not necessary that
an appointment result from the fraudulent acts in order
for there to be fraud within the meaning of the Act.
[43] Comme je viens de le conclure, pour qu’il y ait
fraude au sens de la Loi, il n’est pas nécessaire qu’une
nomination découle des actes frauduleux. Cependant,
186
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
However, the appellant asserts that the very wording of
section 69 includes this requirement since, according
to the appellant, paragraphs (a) and (b) of that section
are conjunctive, meaning the corrective action contemplated in paragraph (b) may only be taken where, under
paragraph (a), the Commission revokes an appointment,
or does not make one. In support of her argument, the
appellant relies on the conjunction “and” that appears
between paragraphs (a) and (b) in the English version of
the section.
l’appelante affirme que le texte même de l’article 69
comprend cette exigence puisque, selon elle, les alinéas a) et b) de cet article sont conjonctifs, c’est‑à‑dire
que les mesures correctives prévues à l’alinéa b) ne
peuvent être prises que si la Commission révoque une
nomination ou ne fait pas de nomination en vertu de
l’alinéa a). L’appelante invoque à l’appui de sa thèse
le terme conjonctif « and » (« et ») qui apparaît entre les
alinéas a) et b) dans la version anglaise de l’article.
[44]In most of the cases contemplated by the Act,
there has to be an actual or proposed appointment at
issue in order for corrective action to be taken. Thus, it
is only if the Commission or deputy head is “satisfied
that there was an error, an omission or improper conduct that affected the selection of the person appointed”
following an internal appointment process that an appointment may be revoked and corrective action taken
(paragraph 15(3) and section 67). Similarly, in the case
of an external appointment process, the Commission may
intervene under section 66 of the Act only if “the appointment was not made or proposed to be made on the
basis of merit, or … there was an error, an omission or
improper conduct that affected the selection of the person
appointed or proposed for appointment”. Likewise, the
Commission may intervene under section 68 of the Act
only “if it is satisfied that the appointment or proposed
appointment was not free from political influence”.
[44]Dans la plupart des cas visés par la Loi, il doit y
avoir une nomination réelle ou proposée en cause pour
qu’on puisse prendre des mesures correctives. Ainsi,
c’est seulement si la Commission ou l’administrateur
général « est convaincu qu’une erreur, une omission ou
une conduite irrégulière a influé sur le choix de la personne nommée » lors d’un processus de nomination
interne qu’on peut révoquer la nomination et prendre des
mesures correctives (paragraphe 15(3) et article 67). De
même, ce n’est que si, dans le cas d’un processus de
nomination externe, « la nomination ou la proposition
de nomination n’a pas été fondée sur le mérite ou qu’une
erreur, une omission ou une conduite irrégulière a influé
sur le choix de la personne nommée ou dont la nomination est proposée » que la Commission peut intervenir
en vertu de l’article 66 de la Loi. Pareillement, ce n’est
que « si elle est convaincue que la nomination ou proposition de nomination ne s’est pas faite indépendamment
de toute influence politique » que la Commission peut
intervenir en vertu de l’article 68 de la Loi.
[45] Under all these provisions, there must be an actual or proposed appointment at issue in order for a
deputy head or the Commission to be able to intervene.
However, this requirement was not added to section 69,
which deals with fraud. This is clearly a deliberate
choice by Parliament. Thus, under section 69, the Com­
mission may investigate “[i]f it has reason to believe that
fraud may have occurred in an appointment process”.
Unlike subsection 15(3) and sections 66, 67 and 68 of
the Act, section 69 does not require that an appointment,
actual or proposed, be in issue for there to be an investigation and corrective action. This section addresses
the appointment process itself and not just the outcome
of that process.
[45]En vertu de toutes ces dispositions, il doit y avoir
une nomination, réelle ou proposée, en cause pour que
l’administrateur ou la Commission puisse intervenir.
Cependant, cette exigence n’a pas été ajoutée à l’article 69, qui porte sur la fraude. Il s’agit là manifestement
d’un choix délibéré du législateur. Ainsi, en vertu de
l’article 69, la Commission « peut mener une enquête si
elle a des motifs de croire qu’il pourrait y avoir eu fraude
dans le processus de nomination ». Contrairement au
paragraphe 15(3) et aux articles 66, 67 et 68 de la Loi,
l’article 69 n’exige pas qu’il y ait une nomination, réelle
ou proposée, en cause pour qu’il y ait une enquête et
des mesures correctives. Cet article vise le processus
de nomination en soi, et non seulement le résultat qui
en découle.
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada187
[46] Parliament is thus seeking to ensure the integrity
of the appointment process in the federal public service.
Keeping the appointment process free of fraud is thus a
fundamental value that Parliament seeks to safeguard
through sections 69 and 133 of the Act. The Commission
may therefore investigate and take corrective action
when there is fraud in an appointment process whether
the fraud led to a fraudulent appointment or not.
[46] Le législateur cherche donc à assurer la probité
du processus de nomination à la fonction publique fédérale. L’absence de fraude lors du processus de nomination
est donc une valeur fondamentale que le législateur
cherche à défendre par les articles 69 et 133 de la Loi.
La Commission peut donc mener une enquête et prendre
des mesures correctives lorsqu’il y a fraude dans le
processus de nomination, que cette fraude ait mené ou
non à une nomination frauduleuse.
[47]As regards the word “and” in the English version
of section 69, it must be interpreted as being disjunctive.
The English word “and” may indeed be conjunctive or
disjunctive, depending on the context: Canada (Minister
of Citizenship and Immigration) v. Hyde, 2006 FCA 379,
57 Imm. L.R. (3d) 165, at paragraph 22; P. St. J. Langan,
Maxwell on the Interpretation of Statutes, 12th ed.
(London: Sweet & Maxwell, 1969), at pages 232 to 234;
R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. (Markham, Ont.: LexisNexis Canada, 2008), at
pages 81 to 84. Since section 69 seeks to guard against
fraud in the appointment process itself and not just in the
outcome of the process, the word “and” inserted between
paragraphs 69(a) and (b) in the English version must be
interpreted as being disjunctive.
[47] Quant au mot « and » à la version anglaise de
l’article 69, il doit être interprété comme disjonctif.
Le mot anglais « and » peut en effet être conjonctif
ou disjonctif suivant le contexte : Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Hyde, 2006
CAF 379, au paragraphe 22; P. St. J. Langan, Maxwell
on the Interpretation of Statutes, 12e éd. (Londres,
Sweet & Maxwell, 1969), aux pages 232 à 234;
R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes,
5e éd. (Markham (Ont.) : LexisNexis Canada, 2008), aux
pages 81 à 84. Puisque l’article 69 vise à protéger contre
la fraude le processus de nomination en soi, et non
seulement le résultat du processus, le mot anglais
« and » inséré entre les alinéas 69a) et b) doit être interprété comme disjonctif.
(g) Corrective action under section 69
g) Les mesures correctives de l’article 69
[48] In cases of fraud in the appointment process, the
Commission may (a) “revoke the appointment or not
make the appointment”, or (b) “take any corrective
­action that it considers appropriate.” These are administrative measures intended to ensure the integrity of the
appointment process in the federal public service, not
disciplinary measures per se. This distinction is important, both for the purpose of delimiting the action that
the Commission may take under the section in issue and
for the purpose of defining the Commission’s duty to
deal fairly with the people it investigates.
[48]Dans le cas de fraude dans le processus de nomination, la Commission peut : a) « révoquer la nomination
ou ne pas faire la nomination »; b) « prendre les mesures
correctives qu’elle estime indiquées ». Il s’agit là de
mesures administratives visant à assurer la probité du
processus de nomination à la fonction publique fédérale,
et non pas à proprement parler de mesures disciplinaires.
Cette distinction est importante, tant afin de cerner les
limites des mesures que peut prendre la Commission en
vertu de l’article en cause qu’afin de préciser le devoir
de la Commission d’agir équitablement envers ceux qui
font l’objet de l’enquête.
[49] The employers of public servants are responsible
for the disciplinary action taken against them, and disciplinary action is governed by the Public Service
Labour Relations Act. The Commission therefore may
not take disciplinary action under section 69 of the Act.
[49] Les employeurs des fonctionnaires sont responsables des mesures disciplinaires envers eux, et celles‑ci
sont régies par la Loi sur les relations de travail dans la
fonction publique. La Commission ne peut donc prendre
de mesures disciplinaires en vertu de l’article 69 de la
188
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
At most, it may, as it did in the appellant’s case, pass on
to the employer any relevant information collected in the
course of its investigation. It will be up to the employer
to take disciplinary action, if it sees fit to do so. The
Commission’s role and mandate have to do with the
integrity of the appointment process in the public service
rather than disciplining delinquent employees.
Loi. Elle peut tout au plus, comme elle l’a fait dans le
cas de l’appelante, remettre à l’employeur l’information
pertinente constatée au cours de son enquête. Il appartiendra à celui‑ci, s’il le juge opportun, d’entamer les
mesures disciplinaires qui s’imposent. Le rôle et le
mandat de la Commission portent sur la probité du
processus de nomination à la fonction publique plutôt
que sur la discipline des fonctionnaires fautifs.
[50] When the Commission revokes an appointment
under section 69, it is not taking disciplinary action, as
such an appointment is void ab initio. This is not a dismissal or a lay-off that may be grieved. Nor are the other
corrective measures that the Commission may take
subject to grievance.
[50]La révocation d’une nomination par la
Commission en vertu de l’article 69 n’est donc pas une
mesure disciplinaire, car une telle nomination est nulle
ab initio. Il ne s’agit pas là d’un congédiement ou d’un
licenciement qui peut faire l’objet d’un grief. Les autres
mesures correctives que peut prendre la Commission ne
peuvent non plus faire l’objet d’un grief.
[51] If the Commission cannot take disciplinary action
under section 69, the corrective action that it takes under
that section cannot be grieved under the Public Service
Labour Relations Act. The appropriate remedy is, rather,
an application for judicial review before the Federal
Court. Thus, labour law principles, such as proportionality and progressive discipline, do not apply to corrective
action under section 69. Such corrective action must
instead be reviewed using the principles of administrative law, that is, it must be within the jurisdiction of the
Commission and be reasonable.
[51]Si la Commission ne peut prendre de mesures
disciplinaires en vertu de l’article 69, les mesures correctives qu’elle prend en vertu de cet article ne peuvent
être contestées par un grief en vertu de la Loi sur les
relations de travail dans la fonction publique. Le recours
approprié est plutôt une demande de contrôle judiciaire
devant la Cour fédérale. Il n’est donc pas question
d’appliquer aux mesures correctives en vertu de l’article 69 les principes juridiques propres au droit du
travail, tels les principes de la proportionnalité et de la
gradation des sanctions. Ces mesures correctives doivent
plutôt être contrôlées en utilisant les principes du droit
administratif, c’est‑à‑dire qu’elles doivent relever de la
compétence de la Commission et être raisonnables.
[52] Similarly, the corrective action contemplated in
section 69 does not include imposing criminal penalties on wrong-doing employees. That falls instead to
the courts of law acting under section 133 of the Act.
However, nothing prevents the Commission from disclosing the conclusions of its investigation to police
authorities so that they may decide whether they should
conduct their own investigation and, if appropriate, lay
charges under section 133, having regard to the Canada
Evidence Act, R.S.C., 1985, c. C‑5; section 13 of the
Canadian Charter of Rights and Freedoms [being part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
[52]De même, les mesures correctives prévues à
l’article 69 ne comprennent pas l’imposition de mesures
pénales contre les fonctionnaires fautifs. Cette tâche
appartient plutôt aux tribunaux de droit commun en
vertu de l’article 133 de la Loi. Par contre, rien n’interdit
à la Commission de remettre les conclusions de son
enquête aux forces policières afin qu’elles puissent décider s’il y a lieu d’effectuer leur propre enquête et, le cas
échéant, de déposer une accusation en vertu de l’article 133, en tenant compte de la Loi sur la preuve au
Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑5, de l’article 13 de la
Charte canadienne des droits et libertés [qui constitue
la partie I de la Loi constitutionnelle e 1982, annexe B,
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada189
No. 44]]; and the criminal law burden of proof of beyond
a reasonable doubt.
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44]], et du fardeau de la preuve
hors de tout doute raisonnable propre au droit pénal.
[53] In the present case, the Commission submitted its
report to the employer and to the Royal Canadian
Mounted Police, and it required the appellant to obtain
its written permission before accepting any position in
the federal public service in the next three years. In my
view, these measures are entirely consistent with the
letter and the spirit of section 69 of the Act; they are
within the Commission’s jurisdiction and are reasonable
in light of the circumstances of the case.
[53]Dans ce cas‑ci, la Commission a remis son rapport à l’employeur et à la Gendarmerie royale du
Canada, et elle a exigé que l’appelante obtienne, pendant
une période de trois ans, sa permission écrite avant
d’accepter un poste à la fonction publique fédérale. Ces
mesures m’apparaissent tout à fait conformes à la lettre
et à l’esprit de l’article 69 de la Loi; elles relèvent de la
compétence de la Commission et sont raisonnables à la
lumière des circonstances en cause.
[54] The measures taken by the Commission do not
prevent the appellant from applying for other positions
in the federal public service. If the appellant is required
to obtain the Commission’s permission beforehand, it is
to ensure the integrity of the appointment process by
enabling the Commission to take a closer look at any
future application by her in order to, among other purposes, make sure there is no fraud. The Commission also
reserves the right, for a period of three years, not to
consent to the appellant accepting a position in the
public service. This is an additional corrective measure
aimed at safeguarding the integrity of the public service
appointment process. The appellant does not have any
right to a new appointment in the public service, and the
Canadian public is entitled to expect that those who
commit fraud will be excluded from the appointment
system, at least for a reasonable time. At stake here is the
very credibility of the merit-based appointment system,
which remains one of the fundamental values of the
federal public service.
[54]Les mesures prises par la Commission n’em­
pêchent pas l’appelante de postuler à d’autres postes à
la fonction publique fédérale. Si l’appelante doit obtenir
la permission préalable de la Commission, cela a pour
but d’assurer la probité du processus de nomination en
permettant à la Commission de porter un regard plus
attentif à sa candidature éventuelle afin, entre autres, de
vérifier qu’il n’y a pas de fraude. La Commission se
réserve aussi le droit, pendant trois ans, de ne pas
consentir à ce que l’appelante accepte un poste au sein
de la fonction publique. Il s’agit là d’une mesure cor­
rective additionnelle qui vise à défendre la probité
du processus de nomination à la fonction publique.
L’appelante n’a en effet aucun droit à une nouvelle nomination à la fonction publique, et le public canadien est
en droit de s’attendre à ce que ceux qui commettent une
fraude soient écartés du système de nomination, du
moins pour une période raisonnable de temps. Il en va
de la crédibilité même du processus de nomination selon
le mérite, qui reste toujours une des valeurs fondamentales de la fonction publique fédérale.
Second question: The fairness of the Commission’s
procedure
Deuxième question : Le caractère équitable de la procédure suivie par la Commission
[55]As the Judge stated, issues regarding the duty of
fairness must be reviewed on the correctness standard:
Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa,
2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339, at paragraph 43.
[55]Comme la juge l’a indiqué, les questions qui
portent sur le devoir d’agir équitablement doivent être
contrôlées selon la norme de la décision correcte :
Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009
CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, au paragraphe 43.
190
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
[56] Section 70 of the Act provides that in conducting any investigation under section 69 of the Act, the
Commission has all the powers of a commissioner under
Part II of the Inquiries Act, R.S.C., 1985, c. I‑11. That
Act provides for two types of investigations. The first
is described in Part I thereof, which concerns inquiries
that the Governor in Council requests “into and concerning any matter connected with the good government of
Canada or the conduct of any part of the public business
thereof” (section 2 of the Inquiries Act). The second type
of investigation is described in Part II of that Act, which
concerns investigations relating to the state and man­
agement of the business of a department, and the conduct
of any person in the service of that department, insofar
as that conduct relates to the official duties of the person
(section 6 of the Inquiries Act). As Justice Cory noted
in Canada (Attorney General) v. Canada (Commission
of Inquiry on the Blood System), [1997] 3 S.C.R. 440,
at paragraph 36, “[i]t is this second type of inquiry that
is more often specifically concerned with the conduct
of individuals.”
[56] L’article 70 de la Loi prévoit que pour les besoins
de toute enquête menée en vertu de l’article 69 de la Loi,
la Commission dispose des pouvoirs d’un commissaire
nommé au titre de la partie II de la Loi sur les enquêtes,
L.R.C. (1985), ch. I‑11. Cette loi prévoit deux types
d’enquêtes. Le premier est décrit à la partie I de la Loi
sur les enquêtes et concerne les enquêtes que demande
le gouverneur en conseil « sur toute question touchant
le bon gouvernement du Canada ou la gestion des affaires publiques » (article 2 de la Loi sur les enquêtes). Le
deuxième type d’enquête est décrit à la partie II de cette
loi et concerne les enquêtes touchant l’état et l’administration des affaires d’un ministère et la conduite, en ce
qui a trait à ses fonctions officielles, de toute personne
y travaillant (article 6 de la Loi sur les enquêtes).
Comme le signalait le juge Cory dans l’arrêt Canada
(Procureur général) c. Canada (Commission d’enquête
sur le système d’approvisionnement en sang au Canada),
[1997] 3 R.C.S. 440, au paragraphe 36 : « C’est ce
deuxième type d’enquête qui, le plus souvent, porte
expressément sur la conduite des particuliers. »
[57] Since the second type of investigation specifically
concerns the conduct of individuals and is aimed at, in
the case of section 69 of the Act, making findings regarding fraudulent conduct, the investigator’s duty of
procedural fairness is particularly demanding, even
though the findings lead to corrective action that can be
neither disciplinary action, nor criminal penalties.
[57] Puisque ce deuxième type d’enquête porte ex­
pressément sur la conduite de particuliers et qu’il vise,
dans le cas de l’article 69 de la Loi, à tirer des conclusions quant à une conduite frauduleuse, le devoir d’équité
procédurale qui incombe à l’enquêteur est particu­
lièrement élevé, et ce, même si les conclusions d’une
telle enquête mènent à des mesures correctives qui ne
peuvent être ni des mesures disciplinaires, ni des mesures pénales.
[58] Moreover, section 72 of the Act gives a person
whose appointment is at issue the right to make representations to the person conducting the investigation. In
addition, section 13 of the Inquiries Act sets out a minimum duty of procedural fairness toward a person who
is under investigation:
[58] L’article 72 de la Loi confère d’ailleurs à la personne dont la nomination est en cause le droit de présenter
ses observations à la personne chargée de l’enquête.
L’article 13 de la Loi sur les enquêtes prévoit en outre
un devoir minimal d’équité procédurale envers tous
ceux visés par une enquête :
Notice to
persons
charged
13. No report shall be made against any person until reasonable notice has been given to
the person of the charge of misconduct alleged
against him and the person has been allowed full
opportunity to be heard in person or by counsel.
[59] It is possible that, in the case of an investigation
under section 69 of the Act, the duty of fairness demands
13. La rédaction d’un rapport défavorable ne
saurait intervenir sans qu’auparavant la personne
incriminée ait été informée par un préavis suffisant de la faute qui lui est imputée et qu’elle ait
eu la possibilité de se faire entendre en personne
ou par le ministère d’un avocat.
Préavis
[59]Il est possible que, dans le cas d’une enquête
menée en vertu de l’article 69 de la Loi, le devoir d’équité
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada191
more than the minimal requirements set out in section 13
of the Inquiries Act and section 72 of the Act. It will be
up to the federal courts to define this duty in other appropriate cases. For the purposes of this appeal, we need
only note that the Commission and its investigator afforded the appellant a very high degree of procedural
fairness at every stage of the investigation.
exige davantage que les exigences minimales énoncées
à l’article 13 de la Loi sur les enquêtes et à l’article 72
de la Loi. Il appartiendra aux cours fédérales de préciser
ce devoir en temps opportun dans des causes appropriées. Il suffit, dans le présent appel, de constater que
la Commission et son enquêteur ont démontré un très
haut niveau d’équité procédurale envers l’appelante, et
ce, tout au long de l’enquête.
[60] Thus the appellant was informed at the outset,
in a letter dated June 5, 2009, that the Commission
would be conducting an investigation and that there
were ­reasons to believe that she herself had written, in
whole or in part, the reference given by Ms. M’Kounga.
Moreover, a copy of the information that the Commission
had received in this regard was provided to the appellant
on that same occasion.
[60]Ainsi, l’appelante fut informée dès le début, par
une lettre du 5 juin 2009, que la Commission mènerait
une enquête et qu’il y avait des raisons de croire qu’elle
avait rédigé en tout ou en partie les recommandations
données par Mme M’Kounga. Une copie des renseignements qu’avait reçus la Commission à ce sujet fut
d’ailleurs remise à l’appelante à cette occasion.
[61] The Commission also informed the appellant that
she had the right to be accompanied by a person of her
choosing during the investigation, and she availed herself of that right by retaining a lawyer. I note in this
regard that the record does not show that the appellant
asked for permission to cross-examine the witnesses
who took part in the investigation.
[61] La Commission a aussi informé l’appelante qu’elle
avait le droit d’être accompagnée d’une personne de son
choix pendant l’enquête, droit dont elle s’est prévalue
en retenant les services d’un avocat. Je souligne à cet
égard que le dossier ne montre pas que l’appelante ait
demandé à être autorisée à contre‑interroger les témoins
qui participaient à l’enquête.
[62] The investigator also gave the appellant a copy
of the compromising emails concerning her and invited
her to comment on them. The appellant had the opportunity to present her version of the events before the
investigator drafted the report on the facts, and she met
with the investigator with her counsel in attendance. The
appellant received a copy of the investigator’s preliminary report on the facts on January 28, 2010, and she had
the opportunity to comment on it. The appellant also
received a copy of the final investigation report. The
appellant was also given the opportunity to comment
on the corrective action contemplated as a result of
that report.
[62] L’enquêteur a également remis à l’appelante une
copie des courriels compromettants la concernant et
elle l’a invitée à faire des commentaires à leur égard.
L’appelante a eu l’occasion de présenter sa version des
évènements avant que l’enquêteur ne rédige son rapport
sur les faits, et elle a rencontré l’enquêteur alors qu’elle
était accompagnée de son avocat. L’appelante a reçu une
copie du rapport provisoire de l’enquêteur sur les faits
le 28 janvier 2010, et elle a eu l’occasion de faire des
commentaires à cet égard. L’appelante a également reçu
une copie du rapport d’enquête définitif. L’appelante a
aussi eu l’occasion de faire des commentaires à l’égard
des mesures correctives qui découlaient du rapport.
[63]Therefore, the Judge did not err in holding
that the Commission and its investigator did not
breach the rules of procedural fairness in the course of
the investigation.
[63] La juge n’a donc pas fait d’erreur en décidant
que la Commission et son enquêteur n’avaient pas
contrevenu aux règles de l’équité procédurale pendant l’enquête.
192
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
Third question: Was the Commission’s decision correct in light of the evidence gathered during the
investigation?
Troisième question : La décision de la Commission
était‑elle bien fondée, vu la preuve recueillie lors de
l’enquête?
[64]As the Judge noted, the standard of review applicable to the Commission’s analysis of the evidence is
reasonableness: Dunsmuir, at paragraph 53.
[64] Comme l’a souligné la juge, la norme de contrôle
qui s’applique à l’analyse de la preuve par la Commission
est celle de la décision raisonnable : Dunsmuir, au
paragraphe 53.
[65] In the present case, the evidence in the record
supports the Commission’s conclusions. The appellant
and Ms. M’Kounga could not clearly state where they
had worked together, and the emails entered in evidence
show that the appellant and her mother worked on drafting the favourable comments given by Ms. M’Kounga
regarding the appellant.
[65]Dans ce cas‑ci, la preuve au dossier appuie les
conclusions de la Commission. L’appelante et
Mme M’Kounga n’ont pu dire clairement où elles travaillaient ensemble, et les courriels déposés au dossier
montrent que l’appelante et sa mère ont travaillé à la
rédaction des commentaires favorables donnés par
Mme M’Kounga au sujet de l’appelante.
[66] The appellant is asking the Court to reconsider
these emails and make its own findings of fact. That is
not the role of a reviewing court. In the present case, the
role of the Judge with regard to this issue was limited to
determining whether the conclusions that the Commission
drew from the evidence were within the range of acceptable possible outcomes that are justifiable in light of
the facts uncovered in the course of the investigation.
Considering the evidence adduced and the sensibleness
of the conclusions drawn from it by the Commission,
the Judge did not make any reviewable error in holding
that these conclusions were reasonable.
[66] L’appelante invite la Cour à analyser à nouveau
ces courriels afin d’en tirer ses propres conclusions sur
les faits. Ce n’est pas le rôle d’une cour de révision. Dans
ce cas‑ci, le rôle de la juge sur cette question se limitait
à déterminer si les conclusions que la Commission a
tirées de la preuve appartenaient aux issues possibles
acceptables pouvant se justifier au regard des faits
constatés au cours de l’enquête. Vu la preuve au dossier
et le caractère sensé des conclusions qu’en a tirées la
Commission, la juge n’a pas commis d’erreur révisable
en décidant que ces conclusions étaient raisonnables.
Other issues
Autres questions
[67] On appeal, the appellant raised two new issues
that she had not raised before the Federal Court, namely,
the applicable burden of proof and the unreasonableness
of the corrective action imposed by the Commission.
The respondent objected to having this Court consider
these two issues.
[67]L’appelante a soulevé pendant l’appel deux
nouvelles questions qu’elle n’avait pas soulevées devant
la Cour fédérale, soit le fardeau de la preuve applicable
et le caractère déraisonnable des mesures correctives
imposées par la Commission. L’intimé s’est opposé à ce
que la Cour examine ces deux questions.
[68] The reasons above dispose of these two issues,
regardless of whether or not they are validly raised before this Court. As I have already noted, the applicable
burden of proof is proof on a balance of probabilities,
and the corrective action in issue cannot be likened to
disciplinary action to which the labour law principles of
proportionality and progressive discipline apply. The
[68]Les motifs qui précèdent tranchent ces deux
questions, que notre Cour en soit saisie ou non. Comme
je l’ai déjà signalé, le fardeau de la preuve applicable est
celui de la prépondérance des probabilités, et les mesures
correctives en cause ne peuvent être assimilées à des
mesures disciplinaires auxquelles s’appliquent les
principes de la proportionnalité et de la gradation des
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada193
additional grounds of appeal raised by the appellant
would therefore be without merit, regardless of whether
or not they were validly raised before this Court.
sanctions propres au droit des relations de travail. Les
motifs d’appel supplémentaires soulevés par l’appelante
n’auraient donc aucun fondement, que nous en étions
saisis ou non.
Disposition
Dispositif
[69]In conclusion, for the reasons set out above, I
would dismiss the appeal with costs.
[69]En conclusion, pour les motifs exposés ci-dessus,
je rejetterais l’appel avec dépens.
Noël J.A.: I agree.
Le juge Noël, J.C.A. : Je suis d’accord.
Pelletier J.A.: I agree.
Le juge Pelletier, J.C.A. : Je suis d’accord.
APPENDIX
ANNEXE
Excerpts from the Public Service Employment Act,
S.C. 2003, c. 22, ss. 12, 13
Extraits de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique,
L.C. 2003, ch. 22, art. 12 et 13
Recognizing that
Attendu :
…
[…]
Canada will continue to benefit from a public service that
is based on merit and non-partisanship and in which these
values are independently safeguarded;
qu’il demeure avantageux pour le Canada de pouvoir
c­ ompter sur une fonction publique non partisane et axée sur
le mérite et que ces valeurs doivent être protégées de façon
indépendante;
Canada will also continue to gain from a public service
that strives for excellence, that is representative of Canada’s
diversity and that is able to serve the public with integrity and
in their official language of choice;
qu’il demeure aussi avantageux pour le Canada de pouvoir compter sur une fonction publique vouée à l’excellence,
représentative de la diversité canadienne et capable de servir
la population avec intégrité et dans la langue officielle de
son choix;
…
[…]
delegation of staffing authority should be to as low a level
as possible within the public service, and should afford public
service managers the flexibility necessary to staff, to manage
and to lead their personnel to achieve results for Canadians;…
que le pouvoir de dotation devrait être délégué à l’échelon
le plus bas possible dans la fonction publique pour que les
gestionnaires disposent de la marge de manoeuvre dont ils
ont besoin pour effectuer la dotation, et pour gérer et diriger
leur personnel de manière à obtenir des résultats pour les
Canadiens;
…
[…]
194
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
2. (1) The following definitions apply in this
Act.
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent
à la présente loi.
…
[…]
“external
appointment
process”
« processus
de
nomination
externe »
“external appointment process” means a process for making one or more appointments in
which persons may be considered whether or not
they are employed in the public service.
« processus de nomination externe » Processus
de nomination dans lequel peuvent être prises en
compte tant les personnes appartenant à la fonction publique que les autres.
« processus
de
nomiation
externe »
“external
appointment
process”
“internal
appointment
process”
« processus
de
nomination
interne »
“internal appointment process” means a process
for making one or more appointments in which
only persons employed in the public service may
be considered.
« processus de nomination interne » Processus de
nomination dans lequel seules peuvent être prises
en compte les personnes employées dans la
fonction publique.
…
[…]
« processus
de
nomination
interne »
“internal
appointment
process”
Exercise of
powers and
functions by
deputy
heads
15. (1) The Commission may authorize a deputy head to exercise or perform, in relation to his
or her organization, in the manner and subject to
any terms and conditions that the Commission
directs, any of the powers and functions of the
Commission under this Act, other than its powers
under sections 17, 20 and 22, its power to investigate appointments under sections 66 to 69 and
its powers under Part 7.
15. (1) La Commission peut, selon les modalités et aux conditions qu’elle fixe, autoriser
l’administrateur général à exercer à l’égard de
l’administration dont il est responsable toutes attributions que lui confère la présente loi, sauf en
ce qui concerne les attributions prévues aux articles 17, 20 et 22, les pouvoirs d’enquête prévus
aux articles 66 à 69 et les attributions prévues à la
partie 7.
…
[…]
Revocation
of
appointments
(3) Where the Commission authorizes a deputy
head to make appointments pursuant to an internal appointment process, the authorization must
include the power to revoke those appointments
and to take corrective action whenever the deputy
head, after investigation, is satisfied that an error,
an omission or improper conduct affected the
selection of a person for appointment.
(3) Dans les cas où la Commission autorise
un administrateur général à exercer le pouvoir
de faire des nominations dans le cadre d’un processus de nomination interne, l’autorisation doit
comprendre le pouvoir de révoquer ces nominations — et de prendre des mesures correctives à
leur égard — dans les cas où, après avoir mené
une enquête, il est convaincu qu’une erreur, une
omission ou une conduite irrégulière a influé sur
le choix de la personne nommée.
Révocation
Exception
(4) In authorizing a deputy head under sub­
section (3), the Commission is not required to
include the authority to revoke appointments or
to take corrective action in circumstances referred
to in sections 68 and 69.
(4) Le paragraphe (3) n’oblige pas la Com­
mission à inclure dans l’autorisation le pouvoir
de révoquer ou de prendre des mesures correctives dans les cas prévus aux articles 68 et 69.
Exception
Definitions
Définitions
Délégation à
un
administrateur général
[2014] 2 R.C.F.
Commission
jurisdiction
Appointment on
basis of
merit
External
appointments
Internal
appointments—no
delegation
Seck
c. Canada195
(5) The Commission may not revoke an appointment referred to in subsection (3) or take
corrective action in relation to such an appointment except in circumstances referred to in
sections 68 and 69.
(5) La Commission ne peut exercer le pouvoir
de révocation ni celui de prendre des mesures
correctives à l’égard d’une nomination visée au
paragraphe (3), sauf dans les cas prévus aux articles 68 et 69.
…
[…]
30. (1) Appointments by the Commission to
or from within the public service shall be made
30. (1) Les nominations — internes ou ex­
ternes — à la fonction publique faites par la
on the basis of merit and must be free from political influence.
Commission sont fondées sur le mérite et sont
indépendantes de toute influence politique.
…
[…]
66. The Commission may investigate any external appointment process and, if it is satisfied
that the appointment was not made or proposed
to be made on the basis of merit, or that there was
an error, an omission or improper conduct that
affected the selection of the person appointed or
proposed for appointment, the Commission may
66. La Commission peut mener une enquête
sur tout processus de nomination externe; si
elle est convaincue que la nomination ou la proposition de nomination n’a pas été fondée sur le
mérite ou qu’une erreur, une omission ou une
conduite irrégulière a influé sur le choix de la
personne nommée ou dont la nomination est
proposée, la Commission peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that it considers
appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’elle
estime indiquées.
67. (1) The Commission may investigate an
internal appointment process, other than one
conducted by a deputy head acting under sub­
section 15(1), and, if it is satisfied that there was
an error, an omission or improper conduct that
affected the selection of the person appointed or
proposed for appointment, the Commission may
67. (1) La Commission peut mener une enquête
sur tout processus de nomination interne, sauf
dans le cas d’un processus de nomination entrepris par l’administrateur général dans le cadre du
paragraphe 15(1); si elle est convaincue qu’une
erreur, une omission ou une conduite irrégulière
a influé sur le choix de la personne nommée ou
dont la nomination est proposée, la Commission
peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that it considers
appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’elle
estime indiquées.
Compétence
de la
Commission
Principes
Nominations
externes
Nominations
internes
— absence
d’autorisation
196
Seck
v. Canada
[2014] 2 F.C.R.
(2) The Commission may, at the request of
the deputy head, investigate an internal appointment process that was conducted by a deputy
head acting under subsection 15(1), and report
its findings to the deputy head and the deputy
head may, if satisfied that there was an error, an
omission or improper conduct that affected the
selection of the person appointed or proposed
for appointment,
(2) La Commission peut, sur demande de
l’administrateur général, mener une enquête sur
le processus de nomination interne entrepris
par celui‑ci dans le cadre du paragraphe 15(1), et
lui présenter un rapport sur ses conclusions; s’il
est convaincu qu’une erreur, une omission ou
une conduite irrégulière a influé sur le choix de
la personne nommée ou dont la nomination est
proposée, l’administrateur général peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that he or she
considers appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’il estime
indiquées.
68. If it has reason to believe that an appointment or proposed appointment was not free from
political influence, the Commission may investigate the appointment process and, if it is satisfied
that the appointment or proposed appointment
was not free from political influence, the Com­
mission may
68. La Commission peut mener une enquête si
elle a des raisons de croire que la nomination ou
proposition de nomination pourrait avoir résulté
de l’exercice d’une influence politique; si elle est
convaincue que la nomination ou proposition de
nomination ne s’est pas faite indépendamment de
toute influence politique, elle peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that it considers
appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’elle
estime indiquées.
69. If it has reason to believe that fraud may
have occurred in an appointment process, the
Commission may investigate the appointment
process and, if it is satisfied that fraud has occurred, the Commission may
69. La Commission peut mener une enquête si
elle a des motifs de croire qu’il pourrait y avoir eu
fraude dans le processus de nomination; si elle est
convaincue de l’existence de la fraude, elle peut :
(a) revoke the appointment or not make the
appointment, as the case may be; and
a) révoquer la nomination ou ne pas faire la
nomination, selon le cas;
(b) take any corrective action that it considers
appropriate.
b) prendre les mesures correctives qu’elle
estime indiquées.
Powers of
Commission
70. (1) In conducting any investigation under
this Part, the Commission has all the powers of a
commissioner under Part II of the Inquiries Act.
70. (1) Pour les besoins de toute enquête
qu’elle mène sous le régime de la présente partie,
la Commission dispose des pouvoirs d’un commissaire nommé au titre de la partie II de la Loi
sur les enquêtes.
Pouvoirs de
la
Commission
Informality
(2) An investigation shall be conducted by the
Commission as informally and expeditiously
as possible.
(2) Les enquêtes sont menées par la Commis­
sion dans la mesure du possible sans formalisme
et avec célérité.
Absence de
formalisme
Internal
appointments—
delegation
Political
influence
Fraud
Nominations
internes
— délégation
Nomination
fondée sur
des motifs
d’ordre
politique
Fraude
[2014] 2 R.C.F.
Seck
c. Canada197
Persons
acting for
Commission
71. (1) The Commission may direct that any
investigation under this Part be conducted, in
whole or in part, by one or more Commissioners
or other persons.
71. (1) La Commission peut désigner, pour
mener tout ou partie d’une enquête visée à la
présente partie, un ou plusieurs commissaires ou
autres personnes.
Représentants de la
Commission
Powers of
Commissioner
(2) A Commissioner directed under subsection (1) has the powers referred to in section 70
in relation to the matter before the Commissioner.
(2) Le commissaire désigné au titre du paragraphe (1) dispose, relativement à la question dont il
est saisi, des pouvoirs attribués à la Commission
par l’article 70.
Pouvoirs du
commissaire
Powers of
other person
(3) Subject to any limitations specified by
the Commission, a person directed under sub­
section (1), other than a Commissioner, has the
powers referred to in section 70 in relation to the
matter before the person.
(3) La personne désignée au titre du para­
graphe (1) qui n’est pas commissaire dispose,
relativement à la question dont elle est saisie, des
pouvoirs attribués à la Commission par l’article 70, dans les limites que celle‑ci fixe.
Pouvoirs
d’une
personne
autre qu’un
commissaire
Right to
make
submissions
72. Where an investigation is conducted under
this Part in relation to a person’s appointment or
72. La personne dont la nomination ou la
­proposition de nomination est en cause dans le
Droit de
présenter des
observations
proposed appointment, that person and the deputy head in relation to the appointment—or their
representatives— re entitled to make submissions
to the Commission, Commissioner or other person, whichever is conducting the investigation.
cadre d’une enquête visée à la présente partie
et l’administrateur général concerné, ou leurs
­représentants, ont le droit de présenter leurs observations à la Commission ou, si une personne a
été chargée de l’enquête, à celle‑ci.
…
[…]
74. A person whose appointment is revoked
by the Commission under subsection 67(1) or
by the deputy head under subsection 15(3) or
67(2) may, in the manner and within the period
provided by the Tribunal’s regulations, make a
complaint to the Tribunal that the revocation
was unreasonable.
74. La personne dont la nomination est
r­évoquée par la Commission en vertu du para­
graphe 67(1) ou par l’administrateur général en
vertu des paragraphes 15(3) ou 67(2) peut, selon
les modalités et dans le délai fixés par règlement
du Tribunal, présenter à celui‑ci une plainte selon
laquelle la révocation n’était pas raisonnable.
…
[…]
Complaint
77. […]
77. …
Excluded
grounds
Fraud
Plaintes au
Tribunal
(3) The Tribunal may not consider an alle­
gation that fraud occurred in an appointment
process or that an appointment or proposed appointment was not free from political influence.
(3) Le Tribunal ne peut entendre les allégations
portant qu’il y a eu fraude dans le processus de
nomination ou que la nomination ou la proposition de nomination a résulté de l’exercice d’une
influence politique.
…
[…]
133. Every person who commits fraud in any
appointment process is guilty of an offence punishable on summary conviction.
133. Quiconque commet une fraude dans le
cadre d’une procédure de nomination est coupable d’une infraction punissable sur déclaration de
culpabilité par procédure sommaire.
Exclusion
Fraude
If undelivered, return to:
Federal Courts Reports
Office of the Commissioner for Federal JudicialAffairs Canada
99 Metcalfe Street, 8th floor
Ottawa, Ontario, Canada K1A 1E3
En cas de non-livraison, retourner à :
Recueil des décisions des Cours fédérales
Commissariat à la magistrature fédérale Canada
99, rue Metcalfe, 8e étage
Ottawa (Ontario), Canada K1A 1E3
Available on the Internet at the following Web sites:
http://reports.fja-cmf.gc.ca/eng/
http://publications.gc.ca/site/eng/369902/publication.html
Disponible sur Internet aux sites Web suivants :
http://reports.cmf-fja.gc.ca/fra/
http://publications.gc.ca/site/fra/369902/publication.html
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