Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2012, Vol. 1, Part 2
2012, Vol. 1, 2e fascicule
{
197–347
Cited as [2012] 1 F.C.R.,
D-5–D-7
{
197–347
Renvoi
[2012] 1 R.C.F.,
F-5–F-7
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Charles Nezan, B.A., LL.L.
Sophie Debbané, LL.B.
Nadia Monette, B.Sc., BFA, LL.B.
Charles Nezan, B.A., LL.L.
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CONTENTS
SOMMAIRE
Appeals noted. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I
Appels notés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I
Announcement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II
Annonce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Judgments. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197–347
Jugements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197–347
Digests . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D-5–D-7
Fiches analytiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F-5–F-7
Aalto v. Canada (Attorney General) (F.C.A.) . . . . Aalto c. Canada (Procureur général) (C.A.F.) . . . . 290
II
290
Constitutional Law—Fundamental Principles—Judicial independence—Appeal from Federal Court decision dismissing
judicial review to set aside Government of Canada response
wherein Government refusing to implement Special Advisor’s
recommendations on Federal Court prothonotaries’ compensation—Federal Court holding that state of public finances,
pay restraint reasonable basis for response, but that Supreme
Court of Canada test (Bodner test) for determining constitutionality of refusal not satisfied with respect to additional
reasons in Government’s response—Whether Federal Court
erring in not granting declaratory order that constitutional
guarantee of judicial independence breached by additional
reasons in Government’s response, applying wrong legal
test—Government’s response meeting Bodner test, constitutional—State of global economy, Government finances, risk
Droit constitutionnel—Principes fondamentaux—Indépendance de la magistrature—Appel d’une décision de la Cour
fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire présentée
pour faire annuler la réponse du gouvernement du Canada
dans laquelle le gouvernement a refusé de mettre en œuvre les
recommandations formulées par le conseiller spécial sur la
rémunération des protonotaires de la Cour fédérale—La Cour
fédérale a statué que l’état des finances publiques et l’imposition de restrictions salariales constituaient un fondement
raisonnable pour la réponse, mais que le critère énoncé par la
Cour suprême du Canada (le critère de l’arrêt Bodner) pour
statuer sur la constitutionalité du refus n’avait pas été rempli
relativement aux autres motifs invoqués dans la réponse du
gouvernement—Il s’agissait de savoir si la Cour fédérale a
commis une erreur en ne rendant pas une ordonnance déclarant
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
of perceived favouritism legitimate reasons for response,
satisfying first part of test—Material relied on by Government
demonstrating reasonable factual basis for decision, satisfying
second part of test—Government’s response satisfying third
part of test by respecting independent process, ensuring that
its purpose achieved—Appeal dismissed.
que les autres motifs de la réponse du gouvernement avaient
porté atteinte à la garantie constitutionnelle de l’indépendance
de la magistrature et a appliqué le mauvais critère juridique
—La réponse du gouvernement satisfait au critère de l’arrêt
Bodner et est constitutionnelle—L’état de la situation économique mondiale, les finances du gouvernement et le risque de
favoritisme perçu constituent des motifs légitimes justifiant
la réponse et cela satisfait au premier volet du critère—Les
documents invoqués par le gouvernement établissent un fondement factuel raisonnable pour la décision et le deuxième
volet du critère a été rempli—La réponse du gouvernement
satisfait au troisième volet du critère en respectant le processus
indépendant et en s’assurant que ses objectifs ont été atteints—
Appel rejeté.
Ali v. Canada (Public Safety and Emergency
Preparedness) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ali c. Canada (Sécurité publique et Protection
civile) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
333
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Judicial review of enforcement officer’s
decision refusing applicant’s request to defer removal—
Applicant submitting at risk upon return—Officer concluding not authorized to make determination of risk, new information not influencing balance of risk previously conducted
—Whether officer’s decision reasonable—Officer complying
with duty, Immigration and Refugee Protection Act, s. 48 by
refusing indefinite deferral request—However, not considering risk inherent in travel arrangements for applicant—Officer
dealing with travel arrangements may consider risks arising
therefrom—Such consideration not repeating risk assessment with respect to refoulement, but determining whether to
reassess risk with respect to travel arrangements—Incumbent
upon officer herein to consider risk arising from travel arrangements for purpose of informing discretion regarding
deferral—Officer thus failing to consider central, important
aspect of deferral request—Application allowed.
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes
interdites de territoire—Contrôle judiciaire d’une décision
par laquelle un agent d’exécution a refusé la demande du demandeur en vue de différer l’exécution de son renvoi—Le
demandeur affirmait qu’il serait exposé à un risque en cas de
renvoi—L’agent a conclu qu’il n’était pas compétent pour se
prononcer sur les risques et que les nouveaux éléments d’information n’auraient pas influé sur l’analyse du risque déjà
effectuée—Il s’agissait de savoir si la décision de l’agent était
raisonnable—L’agent a rempli son devoir et s’est conformé à
l’art. 48 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés en refusant d’envisager la possibilité de reporter le renvoi
à une date indéterminée—Cependant, il n’a pas tenu compte
des risques inhérents aux dispositions prises quant au voyage
du demandeur—L’agent qui traite des préparatifs de voyage
peut tenir compte des risques découlant de ces préparatifs—Ce
faisant, il ne répète pas l’évaluation du risque effectuée relativement au refoulement, mais il se prononce sur l’opportunité
de réévaluer les risques en ce qui concerne les préparatifs
de voyage—Il incombait à l’agent en l’espèce d’examiner le
risque découlant des dispositions de voyage pour l’aider à
exercer son pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le report—L’agent a donc négligé de tenir compte d’un aspect
central et important de la demande de report—Demande
accueillie.
Halifax (Regional Municipality) v. Canada (Public
Works and Government Services) (F.C.A.) . . . . . . Halifax (Municipalité régionale) c. Canada (Travaux
publics et Services gouvernementaux) (C.A.F.) . . 304
304
Crown—Real Property—Appeal from Federal Court decision
allowing judicial review, setting aside appellant’s calculation
Couronne—Biens immeubles—Appel d’une décision de la Cour
fédérale faisant droit à une demande de contrôle judiciaire
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
of payments in lieu of taxes (PILT) pursuant to Payments in
Lieu of Taxes Act regarding Halifax Citadel in Nova Scotia
—Parties disagreeing on amount of PILT payable for Citadel
for years 1997–2007—Appellant adopting assessment of
value of Citadel contained in Dispute Advisory Panel’s report—Appellant’s valuation of Citadel for PILT purposes, in
particular land under glacis, casemates, demi-casemates, land
thereunder disputed—Scope of appellant’s discretion to determine “property value” at issue; whether appellant’s valuation
of Citadel for PILT purposes reasonable—Appellant’s discretion in determining value of federal property limited by
statutory definition of “property value” contained in Act,
s. 2(1) since opinion must be formed on value that would be
attributable thereto by assessment authority—Nevertheless,
appellant having some discretion to exercise in forming opinion under Act on value of property in question—In present
circumstances, appellant not bound by either actual assessment made by Nova Scotia authority or valuation made by
appraiser for purpose of Panel hearing—Appellant entitled
to reject respondent’s valuation in present case if satisfied
approach contrary to generally accepted principles of property valuation—Although Panel’s reasons on differences in
value attributed to some parts of Citadel murky, basis of decision sufficiently clear when report read as whole—While
appellant not attributing substantial value to most of Citadel’s
land, i.e. land under glacis, explanation provided therefor
reasonable—However, not possible to determine on basis of
record whether appellant’s depreciation of value of casemates, demi-casemates because of underutilization reasonable—Therefore, Panel’s reasons not adequately explaining
basis of appellant’s valuation thereof—Appeal allowed in part
—Per Sharlow J.A. (dissenting): Dispute Advisory Panel’s
report not adequately explaining why Citadel land under glacis
valued at $10—Without explanation thereof, overall valuation
of Citadel land unreasonable.
annulant le calcul effectué par l’appelante des paiements en
remplacement des impôts (PRI) en vertu de la Loi sur les
paiements versés en remplacement d’impôts à l’égard de la
Citadelle-d’Halifax (Nouvelle-Écosse)—Les parties ne s’entendaient pas quant aux PRI payables à l’égard de la Citadelle
pour les années 1997 à 2007—L’appelante avait adopté l’estimation de la valeur de la Citadelle contenue dans le rapport
d’un Comité consultatif sur le règlement des différends—
L’évaluation de la Citadelle pour l’application des PRI, notamment le terrain occupé par le glacis, les casemates et les demicasemates ainsi que le terrain sous celles-ci, était contestée
—L’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré à l’appelante
pour déterminer la « valeur effective » était en cause; il s’agissait de savoir si l’évaluation de la Citadelle effectuée par
l’appelante était, pour l’application des PRI, raisonnable—
Le pouvoir discrétionnaire de l’appelante pour déterminer
la valeur d’une propriété fédérale est limité par la définition
de « valeur effective » prévue à l’art. 2(1) de la Loi, l’opinion
devant avoir été formée sur la valeur qu’une autorité évaluatrice lui aurait attribuée—Néanmoins, l’appelante disposait
d’un certain pouvoir discrétionnaire pour former une opinion
en vertu de la Loi sur la valeur de la propriété en cause—
Dans les circonstances, l’appelante n’était pas liée ni par une
évaluation effectivement réalisée par l’autorité de la NouvelleÉcosse, ni par une évaluation préparée par un évaluateur en
vue de l’audience devant le comité consultatif—Il était loisible
à l’appelante de rejeter l’évaluation faite par l’intimée en
l’espèce si elle était convaincue que la démarche adoptée était
contraire aux principes d’évaluation foncière généralement
reconnus—Bien que les motifs donnés par le comité consultatif relativement aux différences dans la valeur attribuée à
certains éléments de la Citadelle soient nébuleux, le fondement
de la décision était suffisamment clair, lorsqu’on lit l’ensemble du rapport—Même si l’appelante n’a pas attribué une
valeur considérable à la majeure partie du terrain de la Citadelle,
soit le terrain occupé par le glacis, l’explication donnée fournissait une justification raisonnable—Cependant, la Cour n’était
pas en mesure de décider, à la lumière du dossier, si la dépréciation de la part de l’appelante de la valeur des casemates et
des demi-casemates en raison de leur sous-utilisation était
raisonnable—Par conséquent, les motifs du comité consultatif n’expliquaient pas de façon satisfaisante le fondement de
l’évaluation de l’appelante—Appel accueilli en partie—La
juge Sharlow, J.C.A. (dissidente) : Le rapport du Comité
consultatif sur le règlement des différends n’expliquait pas
de façon satisfaisante pourquoi le terrain de la Citadelle
occupé par le glacis était évalué à 10 $—Sans cette explication, l’évaluation globale du terrain de la Citadelle n’était
pas raisonnable.
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CONTENTS (Continued)
Hinzman v. Canada (Citizenship and Immigration)
(F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SOMMAIRE (Suite)
257
Hinzman c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
(C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Citizenship and Immigration—Status in Canada—Permanent
Residents—Humanitarian and Compassionate Considerations
—Appeal from Federal Court decision dismissing judicial
review of immigration officer’s decision refusing appellants’
permanent residence application on humanitarian, compassionate (H&C) grounds pursuant to Immigration and Refugee
Protection Act, s. 25—Principal appellant absent without
leave from U.S. Army, refusing to participate in war—Officer
finding no evidence of unusual or disproportionate hardship if
appellant returned to U.S.—Federal Court concluding officer
appropriately addressing hardship for judicial, non-judicial
punishment—Whether punishment under law of general application for desertion motivated by moral, political, religious
objection amounting to unusual hardship—Federal Court
erring in not holding that officer failing to consider principal
appellant’s military objections—Officer never considering key
issue of whether principal appellant will be subjected to disproportionate hardship—Considering hardship from point of
view of judicial, non-judicial punishment not resolving key
issue—Officer, Federal Court thus overlooking H&C factors
herein—Appeal allowed.
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Résidents
permanent—Motifs d’ordre humanitaire—Appel à l’encontre
de la décision de la Cour fédérale rejetant la demande de
contrôle judiciaire de la décision par laquelle une agente
d’immigration a refusé la demande de résidence permanente
des appelants fondée sur l’existence de motifs d’ordre humanitaire (la demande CH) en vertu de l’art. 25 de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés—L’appelant principal est absent sans permission de l’armée américaine parce
qu’il refuse de participer à la guerre—L’agente n’a pas trouvé
d’éléments de preuve établissant que l’appelant serait exposé
à des difficultés inhabituelles ou excessives s’il était renvoyé
aux É.-U.—La Cour fédérale a statué que l’agente avait pris
en considération comme il se doit les difficultés liées aux
sanctions judiciaires comme aux sanctions non judiciaires—
Il s’agissait de savoir si une peine en vertu d’une loi d’application générale pour désertion motivée par une objection
morale, politique et/ou religieuse peut donner lieu à des difficultés inhabituelles—La Cour fédérale a commis une erreur
en n’estimant pas que l’agente avait omis de tenir compte des
objections de l’appelant à servir au sein de l’armée—L’agente
ne s’est jamais penchée sur la question essentielle de savoir
si l’appelant principal ferait face à des difficultés excessives
—En abordant la question des difficultés sous l’angle des
sanctions judiciaires et non judiciaires, l’agente n’a pas répondu à la question essentielle—L’agente et la Cour fédérale
ont donc omis de tenir compte des facteurs CH en l’espèce—
Appel accueilli.
Peer v. Canada (Citizenship and Immigration)
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Peer c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
(C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
271
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Judicial review of visa officer decision refusing application for permanent residence due to
applicant’s inadmissibility on security grounds pursuant to
Immigration and Refugee Protection Act (IRPA), s. 34(1)—
Applicant engaging in domestic intelligence-gathering for
Pakistani intelligence services against foreign governments,
Canada—Visa officer holding that applicant’s inadmissibility not alleviated because of similarity with activities of
other intelligence services—Principal issue whether finding
that applicant engaging in espionage requiring determination that activities hostile—Meanings of terms “espionage”,
“subversion” in IRPA, s. 34(1)(a) disjunctive—Outcome of
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes interdites de territoire—Contrôle judiciaire de la
décision par laquelle une agente des visas a refusé la demande de résidence permanente du demandeur au motif qu’il
était interdit de territoire pour raison de sécurité en vertu de
l’art. 34(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés (la LIPR)—Le demandeur s’était livré, pour des
services des renseignements du Pakistan, à des activités intérieures de collecte de renseignements ciblant des gouvernements étrangers, dont le Canada—L’agente des visas a conclu
que la similitude des activités du demandeur et de celles
menées par d’autres services de renseignements ne faisait
pas échapper le demandeur à l’interdiction de territoire—La
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SOMMAIRE (Suite)
“espionage” not necessarily illicit—Definition of “espionage” not dependent on location where activity taking place
—Applicant falsely relying on doctrine of equivalency for
proposition that activities similar to Canadian Security Intelligence Service (CSIS) activities in Canada, not constituting
espionage—Conduct of CSIS irrelevant to interpreting Parliament’s intention in drafting inadmissibility provisions in
IRPA—Applicant surreptitiously gathering information on
foreign nationals in Pakistan—Applicant’s motive, location
irrelevant in determining that activities constituting espionage
against Canada—Visa officer not erring in finding applicant
inadmissible—Application dismissed—Question certified as
to whether person inadmissible for espionage within the meaning of s. 34(1)(a) if activities legal in country where espionage
taking place, international law not violated, no evidence of
hostile intent.
question principale était celle de savoir s’il faut établir, à la
suite d’une conclusion portant que le demandeur s’était livré
à l’espionnage, que ces activités comportaient une intention
hostile—Le sens des mots « espionnage » et « subversion » à
l’art. 34(1)a) de la LIPR sont disjonctifs—L’« espionnage »
n’est pas nécessairement illicite—La définition du terme
« espionnage » n’est pas tributaire du lieu d’exercice de l’activité—Le demandeur s’est fondé à tort sur la doctrine de
l’équivalence pour prétendre que ses activités ne constituent
pas de l’espionnage parce qu’elles ressemblent aux activités
menées par le Service canadien du renseignement de sécurité
(le SCRS) au Canada—La façon dont le SCRS mène ses activités n’a aucune incidence sur l’interprétation à donner à
l’intention du législateur lorsqu’il a rédigé les dispositions de
la LIPR relatives à l’interdiction de territoire—Le demandeur
a recueilli subrepticement des données sur des étrangers se
trouvant au Pakistan—Les motifs qu’avait le demandeur ou
le lieu où il se trouvait sont sans importance en vue d’établir
si ses activités constituaient bien de l’espionnage contre le
Canada—L’agente des visas n’a pas commis d’erreur en concluant que le demandeur était interdit de territoire—Demande
rejetée—Certification de la question de savoir si une personne
est interdite de territoire pour avoir été l’auteur d’actes d’espionnage au sens de l’art. 34(1)a) si les activités exercées sont
licites dans le pays où elles se sont déroulées, si elles ne
violent pas le droit international et s’il n’y a pas de preuve
d’intention hostile.
Reference re Broadcasting Act (F.C.A.) . . . . . . . . Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion
(C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
219
Broadcasting—Reference by Canadian Radio-television and
Telecommunications Commission (CRTC) seeking to determine whether Internet service providers (ISPs) subject to
Broadcasting Act when providing access to broadcasting
through Internet—CRTC exempting new media broadcasting
from requirements of Act—Issue whether ISPs carrying on
“broadcasting undertaking[s]” subject to Act when providing
Internet access to “broadcasting”—Question whether definition of “broadcasting” extending to person solely providing
mode of transmission—Act, s. 4(4) excluding from operation
of Act transmission intermediaries—Act regulating content
transmitted, not means of transmission—ISPs ignoring content, not transmitting program, not falling under definition of
“broadcasting”—ISPs not promoting broadcasting policy—
Power under Act, s. 9(4) exempting broadcasting undertakings
from compliance with Act not meaning that “broadcasting”
extended to those not contributing to policy objectives.
Radiodiffusion—Renvoi demandé par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC)
pour déterminer si les fournisseurs de services Internet (les
FSI) sont assujettis à la Loi sur la radiodiffusion lorsqu’ils
fournissent l’accès à la radiodiffusion par Internet—Le CRTC
a exempté la radiodiffusion de nouveaux médias des exigences de la Loi—Il s’agissait de savoir si les FSI exploitent
des « entreprise[s] de radiodiffusion » assujetties à la Loi
lorsqu’ils fournissent l’accès par Internet à la « radiodiffusion »—Il s’agissait de savoir si la définition de « radiodiffusion » s’étend à la personne dont le seul rôle est de fournir
le mode de transmission—L’art. 4(4) de la Loi exclut de
l’opération de la Loi les intermédiaires de la transmission—
La Loi porte sur le contenu transmis plutôt que sur les moyens
de transmission—Les FSI ignorent le contenu, ils ne transmettent pas une émission et ne sont pas visés par la définition de « radiodiffusion »—Les FSI ne promeuvent pas la
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SOMMAIRE (Suite)
politique de radiodiffusion—Le pouvoir prévu à l’art. 9(4)
de la Loi pour soustraire les entreprises de radiodiffusion aux
obligations découlant de la Loi ne signifie pas que la « radiodiffusion » devait s’étendre aux entreprises qui ne contribuent
pas à la réalisation des objectifs de la politique.
Toronto-Dominion Bank v. Canada (F.C.A.) . . . . 197
Banque Toronto-Dominion c. Canada (C.A.F.) . . 197
Customs and Excise—Excise Tax Act—Appeal from Tax
Court of Canada (T.C.C.) decision dismissing appellant’s appeal from assessment issued under Excise Tax Act (Act),
s. 317 for failure to comply with requirement to pay—Quebec
company owing Quebec Minister of Revenue $12 014.93—
Minister sending appellant requirement to pay pursuant to
Act, s. 317(1), (3) but appellant not complying therewith—
After company filing notice of intention to make bankruptcy
proposal under Bankruptcy and Insolvency Act (BIA), appellant receiving notice to stay requirement to pay—Minister
issuing appellant notice of assessment but appellant objecting
thereto—Whether conflict existing between requirement to
pay under Act, s. 317, BIA—Words “other than the [BIA]” in
Act, s. 317(3) interpreted to resolve issue herein—Powers set
out at Act, s. 317(3), Income Tax Act, s. 224(1.2), when validly
exercised, having effect of transferring ownership to Crown
of moneys subject to requirement to pay on receipt thereof
by garnishee—While Parliament intending that unpaid source
deductions identified at Income Tax Act, s. 224(1.2) be subject
to power at all times—both before, after bankruptcy—also
intending that equivalent power under Act, s. 317(3) only be
exercised before bankruptcy—No conflict existing between
Act, s. 317(3), BIA—In present case, since appellant receiving requirement to pay before notice of stay filed, T.C.C.
rightly concluding that respondent becoming owner of moneys
required before bankruptcy occurring, that moneys not part
of tax debtor’s patrimony at time of bankruptcy—Appeal
dismissed.
Douanes et Accise—Loi sur la taxe d’accise—Appel contre
une décision par laquelle la Cour canadienne de l’impôt (la
C.C.I.) a rejeté l’appel de l’appelante visant une cotisation
émise en vertu de l’art. 317 de la Loi sur la taxe d’accise (la
Loi) pour défaut d’obtempérer à une demande formelle de
paiement—Une société du Québec devait 12 014,93 $ au ministre du Revenu du Québec—Le ministre a transmis à
l’appelante une demande formelle de paiement en vertu des
art. 317(1) et (3) de la Loi, mais l’appelante ne s’y est pas
conformée—Après que la société a déposé un avis d’intention
de faire une proposition en vertu de la Loi sur la faillite et
l’insolvabilité (la LFI), l’appelante a reçu un avis de surseoir à
la demande formelle de paiement—Le ministre a établi un
avis de cotisation à l’égard de l’appelante, mais celle-ci s’y est
opposée—Il s’agissait de savoir s’il y avait un conflit entre la
demande formelle de paiement en vertu de l’art. 317 de la Loi
et la LFI—Les mots « à l’exception de la [LFI] » paraissant à
l’art. 317(3) de la Loi ont été interprétés pour résoudre la
question en l’espèce—Les pouvoirs prévus aux art. 317(3) de
la Loi et 224(1.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu lorsqu’exercés validement ont l’effet de transmettre à la Couronne la
propriété des sommes visées par la demande formelle de
paiement dès sa réception par le tiers saisi—Autant le législateur souhaitait-il que les retenues à la source impayées visées
par l’art. 224(1.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu soient assujetties à ce pouvoir en tout temps—soit avant ou après la
faillite—autant voulait-il que le pouvoir équivalent prévu à
l’art. 317(3) de la Loi ne puisse être exercé qu’avant la faillite—Il n’y avait pas de conflit entre l’art. 317(3) de la Loi et la
LFI—En l’espèce, la demande formelle de paiement ayant été
reçue par l’appelante avant le dépôt de l’avis de surseoir, c’est
à bon droit que la C.C.I. a conclu que l’intimée est devenue
propriétaire de la somme demandée avant que n’intervienne la
faillite, et que donc cette somme ne faisait pas partie du patrimoine du débiteur fiscal lors de la faillite—Appel rejeté.
Construction of Statutes—Requirement to pay under Excise
Tax Act (Act), s. 317(3) sent to appellant—Appellant subsequently receiving notice to stay that requirement from trustee
in bankruptcy—Whether Bankruptcy and Insolvency Act (BIA),
Interprétation des lois—Une demande formelle de paiement
en vertu de l’art. 317(3) de la Loi sur la taxe d’accise (la Loi)
avait été transmise à l’appelante—L’appelante a par la suite
reçu du syndic un avis de surseoir à la demande formelle de
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CONTENTS (Concluded)
SOMMAIRE (Fin)
s. 70(1) giving priority to assignment of tax debtor’s property over requirement to pay—Meaning of words in Excise
Tax Act, s. 317(3) “other than the [BIA]” determined—
Legislative, jurisprudential context surrounding adoption of
Act, s. 317(3) considered—Words “other than the [BIA]” not
inserted in s. 317(3) to give precedence to BIA in event of
conflict since no conflict possible—Purpose of this phrase to
prevent Crown’s power set out in s. 317(3) from being exercised after bankruptcy.
paiement—Il s’agissait de savoir si l’art. 70(1) de la Loi sur
la faillite et l’insolvabilité (la LFI) fait en sorte que la cession
de biens du débiteur fiscal a préséance sur la demande formelle—Sens à donner aux mots « à l’exception de la [LFI] »
paraissant à l’art. 317(3) de la Loi sur la taxe d’accise établi—
Contexte législatif et jurisprudentiel entourant l’adoption de
l’art. 317(3) de la Loi examiné—Les mots « à l’exception de
la [LFI] » n’ont pas été insérés dans l’art. 317(3) dans le but de
donner préséance à la LFI en cas de conflit puisqu’aucun
conflit ne pouvait être envisagé—La strophe avait pour but
d’empêcher l’utilisation du pouvoir de la Couronne prévu à
l’art. 317(3) après la faillite.
APPEALS NOTED
APPELS NOTÉS
FEDERAL COURT OF APPEAL
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
David Suzuki Foundation v. Canada (Fisheries and Oceans)
(T‑1552‑08, T‑541‑09, 2010 FC 1233) has been reversed in
part on appeal (A‑2‑11, 2012 FCA 40), reasons for judg‑
ment handed down February 9, 2012. Both decisions will be
published in the Federal Courts Reports.
La décision Fondation David Suzuki c. Canada (Pêches et
Océans) (T‑1552‑08, T‑541‑09, 2010 CF 1233) a été infirmée
en partie en appel (A‑2‑11, 2012 CAF 40), les motifs du
jugement ayant été prononcés le 9 février 2012. Les deux
décisions seront publiées dans le Recueil des décisions des
Cours fédérales.
SUPREME COURT OF CANADA
COUR SUPRÊME DU CANADA
Applications for leave to appeal
Demandes d’autorisation de pourvoi
Deschênes v. Canadian Imperial Bank of Commerce, A‑367‑09,
2011 FCA 216, Nadon J.A., judgment dated June 28, 2011,
leave to appeal to S.C.C. refused February 23, 2012.
Deschênes c. Banque canadienne impériale de commerce,
A‑367‑09, 2011 CAF 216, le juge Nadon, J.C.A., jugement en
date du 28 juin 2011, autorisation de pourvoi à la C.S.C.
refusée le 23 février 2012.
Mills (Estate) v. Canada, A‑344‑10, 2011 FCA 219, Nadon
J.A., judgment dated June 30, 2011, leave to appeal to S.C.C.
refused March 1, 2012.
Mills (Succession) c. Canada, A‑344‑10, 2011 CAF 219, le
juge Nadon, J.C.A., jugement en date du 30 juin 2011,
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le 1er mars 2012.
Nault v. Canada (Public Works and Government Services),
A‑266‑10, 2011 FCA 263, Mainville J.A., judgment dated
September 22, 2011, leave to appeal to S.C.C. refused March 8,
2012.
Nault c. Canada (Travaux publics et Services gouverne‑
mentaux), A‑266‑10, 2011 CAF 263, le juge Mainville, J.C.A.,
jugement en date du 22 septembre 2011, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. refusée le 8 mars 2012.
Onischuk v. Alberta, A‑225‑11, Evans, Dawson and Trudel
JJ.A., judgment dated August 15, 2011, leave to appeal to
S.C.C. refused February 23, 2012.
Onischuk c. Alberta, A‑225‑11, les juges Evans, Dawson et
Trudel, J.C.A., jugement en date du 15 août 2011, autorisation
de pourvoi à la C.S.C. refusée le 23 février 2012.
Patel v. Canada (Citizenship and Immigration), A‑449‑10,
2011 FCA 187, Dawson J.A., judgment dated June 2, 2011,
leave to appeal to S.C.C. refused February 23, 2012.
Patel c. Canada (Citoyenneté et Immigration), A‑449‑10, 2011
CAF 187, la juge Dawson, J.C.A., jugement en date du 2 juin
2011, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le 23 février
2012.
I
ANNOUNCEMENT
ANNONCE
Decisions selected for publication in the Federal Courts
Reports are now available online at http://reports.fja-cmf.gc.
ca/eng/ prior to their final reproduction in print format, thus
ensuring a more timely dissemination of those decisions.
Les décisions sélectionnées pour publication dans le Recueil
des décisions des Cours fédérales sont maintenant disponibles en ligne à http://reports.cmf-fja.gc.ca/fra/ avant leur
reproduction finale en format imprimé, assurant ainsi une
diffusion plus rapide de ces décisions.
II
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2012, Vol. 1, Part 2
2012, Vol. 1, 2e fascicule
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada197
A-490-09
2010 CAF 174
A-490-09
2010 FCA 174
Toronto-Dominion Bank (Appellant)
La Banque Toronto-Dominion (appelante)
v.
c.
Her Majesty the Queen (Respondent)
Sa Majesté la Reine (intimée)
Indexed as: Toronto-Dominion Bank v. Canada
Répertorié : Banque Toronto-Dominion c. Canada
Federal Court of Appeal, Blais C.J., Noël and Trudel
JJ.A.—Montréal, June 9; Ottawa, June 30, 2010.
Cour d’appel fédérale, juge en chef Blais, juges Noël et
Trudel, J.C.A.—Montréal, 9 juin; Ottawa, 30 juin 2010.
Customs and Excise — Excise Tax Act –– Appeal from Tax
Court of Canada (T.C.C.) decision dismissing appellant’s
appeal from assessment issued under Excise Tax Act (Act),
s. 317 for failure to comply with requirement to pay — Quebec
company owing Quebec Minister of Revenue $12 014.93 —
Minister sending appellant requirement to pay pursuant to
Act, s. 317(1), (3) but appellant not complying therewith —
After company filing notice of intention to make bankruptcy
proposal under Bankruptcy and Insolvency Act (BIA), appellant receiving notice to stay requirement to pay — Minister
issuing appellant notice of assessment but appellant objecting thereto — Whether conflict existing between requirement
to pay under Act, s. 317, BIA — Words “other than the [BIA]”
in Act, s. 317(3) interpreted to resolve issue herein — Powers
set out at Act, s. 317(3), Income Tax Act, s. 224(1.2), when
validly exercised, having effect of transferring ownership to
Crown of moneys subject to requirement to pay on receipt
thereof by garnishee — While Parliament intending that unpaid source deductions identified at Income Tax Act, s. 224(1.2)
be subject to power at all times—both before, after bankruptcy—also intending that equivalent power under Act, s. 317(3)
only be exercised before bankruptcy — No conflict existing
between Act, s. 317(3), BIA — In present case, since appellant receiving requirement to pay before notice of stay filed,
T.C.C. rightly concluding that respondent becoming owner of
moneys required before bankruptcy occurring, that moneys
not part of tax debtor’s patrimony at time of bankruptcy —
Appeal dismissed.
Douanes et Accise — Loi sur la taxe d’accise –– Appel
contre une décision par laquelle la Cour canadienne de
l’impôt (la C.C.I.) a rejeté l’appel de l’appelante visant
une cotisation émise en vertu de l’art. 317 de la Loi sur la
taxe d’accise (la Loi) pour défaut d’obtempérer à une demande formelle de paiement — Une société du Québec devait
12 014,93 $ au ministre du Revenu du Québec — Le ministre
a transmis à l’appelante une demande formelle de paiement en
vertu des art. 317(1) et (3) de la Loi, mais l’appelante ne s’y
est pas conformée — Après que la société a déposé un avis
d’intention de faire une proposition en vertu de la Loi sur la
faillite et l’insolvabilité (la LFI), l’appelante a reçu un avis
de surseoir à la demande formelle de paiement — Le ministre
a établi un avis de cotisation à l’égard de l’appelante, mais
celle-ci s’y est opposée — Il s’agissait de savoir s’il y avait un
conflit entre la demande formelle de paiement en vertu de
l’art. 317 de la Loi et la LFI — Les mots « à l’exception de la
[LFI] » paraissant à l’art. 317(3) de la Loi ont été interprétés
pour résoudre la question en l’espèce — Les pouvoirs prévus
aux art. 317(3) de la Loi et 224(1.2) de la Loi de l’impôt sur le
revenu lorsqu’exercés validement ont l’effet de transmettre à
la Couronne la propriété des sommes visées par la demande
formelle de paiement dès sa réception par le tiers saisi —
Autant le législateur souhaitait-il que les retenues à la source
impayées visées par l’art. 224(1.2) de la Loi de l’impôt sur le
revenu soient assujetties à ce pouvoir en tout temps — soit
avant ou après la faillite — autant voulait-il que le pouvoir
équivalent prévu à l’art. 317(3) de la Loi ne puisse être exercé
qu’avant la faillite — Il n’y avait pas de conflit entre
l’art. 317(3) de la Loi et la LFI — En l’espèce, la demande
formelle de paiement ayant été reçue par l’appelante avant
le dépôt de l’avis de surseoir, c’est à bon droit que la C.C.I. a
conclu que l’intimée est devenue propriétaire de la somme
demandée avant que n’intervienne la faillite, et que donc cette
somme ne faisait pas partie du patrimoine du débiteur fiscal
lors de la faillite — Appel rejeté.
198
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
Construction of Statutes — Requirement to pay under
Excise Tax Act (Act), s. 317(3) sent to appellant — Appellant
subsequently receiving notice to stay that requirement from
trustee in bankruptcy — Whether Bankruptcy and Insolvency
Act (BIA), s. 70(1) giving priority to assignment of tax debtor’s
property over requirement to pay — Meaning of words in
Excise Tax Act, s. 317(3) “other than the [BIA]” determined
— Legislative, jurisprudential context surrounding adoption of Act, s. 317(3) considered — Words “other than the
[BIA]” not inserted in s. 317(3) to give precedence to BIA in
event of conflict since no conflict possible — Purpose of this
phrase to prevent Crown’s power set out in s. 317(3) from being exercised after bankruptcy.
Interprétation des lois — Une demande formelle de paiement en vertu de l’art. 317(3) de la Loi sur la taxe d’accise
(la Loi) avait été transmise à l’appelante — L’appelante a
par la suite reçu du syndic un avis de surseoir à la demande
formelle de paiement — Il s’agissait de savoir si l’art. 70(1)
de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité (la LFI) fait en sorte
que la cession de biens du débiteur fiscal a préséance sur la
demande formelle — Sens à donner aux mots « à l’exception
de la [LFI] » paraissant à l’art. 317(3) de la Loi sur la taxe
d’accise établi — Contexte législatif et jurisprudentiel entourant l’adoption de l’art. 317(3) de la Loi examiné — Les mots
« à l’exception de la [LFI] » n’ont pas été insérés dans
l’art. 317(3) dans le but de donner préséance à la LFI en
cas de conflit puisqu’aucun conflit ne pouvait être envisagé
— La strophe avait pour but d’empêcher l’utilisation du pouvoir de la Couronne prévu à l’art. 317(3) après la faillite.
This was an appeal from a Tax Court of Canada (T.C.C.)
decision dismissing the appellant’s appeal from an assess
ment issued under section 317 of the Excise Tax Act (Act) for
failure to comply with a requirement to pay. A Quebec company owed $12 014.93 to the Quebec Minister of Revenue
(the Minister), which sent the appellant a requirement to pay
in December 2007 pursuant to subsections 317(1) and (3) of
the Act. The company had less than $9 000 deposited in its
bank account with the appellant. The company thereafter filed
a notice of intention to make a proposal to its creditors under the Bankruptcy and Insolvency Act (BIA). The trustee of
the company’s proposal sent the appellant a notice to stay the
requirement to pay. The appellant did not comply with
the requirement to pay. In April 2008, the Minister issued
a notice of assessment to the appellant and the appellant
filed an objection thereto. While the objection was dismissed,
the assessment was reduced. A reassessment was made in
September 2008.
Il s’agissait d’un appel à l’encontre d’une décision par
laquelle la Cour canadienne de l’impôt (la C.C.I.) a rejeté
l’appel de l’appelante visant une cotisation émise en vertu de
l’article 317 de la Loi sur la taxe d’accise (la Loi) pour défaut
d’obtempérer à une demande formelle de paiement. Une société du Québec devait 12 014,93 $ au ministre du Revenu
du Québec (le ministre), qui, en décembre 2007, a transmis à
l’appelante une demande formelle de paiement en vertu des
paragraphes 317(1) et (3) de la Loi. La société détenait moins
de 9 000 $ dans son compte bancaire auprès de l’appelante.
Par la suite, la société a déposé un avis d’intention de faire
une proposition à ses créanciers en vertu de la Loi sur la
faillite et l’insolvabilité (la LFI). Le syndic à la proposition
de la société a transmis à l’appelante un avis de surseoir à la
demande formelle de paiement. L’appelante ne s’est pas
conformée à la demande formelle de paiement. En avril 2008,
le ministre a établi un avis de cotisation à l’égard de l’appelante et celle-ci s’y est opposée. Bien que l’opposition ait été
rejetée, la cotisation a été réduite. Une nouvelle cotisation fut
établie en septembre 2008.
The appellant argued before the T.C.C. that because it still
had not paid the amount claimed by the Minister when it received the notice of stay regarding the requirement to pay,
subsection 70(1) of the BIA prevailed according to the very
language of subsection 317(3) of the Act, rendering any prior
seizure proceedings ineffective. The T.C.C. concluded that,
according to the language of subsection 317(3) of the Act, the
moneys subject to the requirement to pay were immediately
relinquished to the Crown on the appellant’s receipt of the
requirement. Those moneys were no longer part of the company’s patrimony when the notice of stay issued under section
69 of the BIA was filed and therefore, there was no conflict
between the BIA and the requirement to pay, which remained
fully applicable.
Devant la C.C.I., l’appelante a fait valoir que puisqu’elle
n’avait toujours pas payé le montant réclamé par le ministre lorsqu’elle a reçu l’avis de surseoir, le paragraphe 70(1)
de la LFI avait priorité selon les termes mêmes du paragraphe 317(3) de la Loi, rendant caduque toute procédure
antérieure de saisie. La C.C.I. a conclu que, suivant le libellé
du paragraphe 317(3) de la Loi, il y eût dessaisissement
immédiat des sommes visées par la demande formelle de
paiement en faveur de la Couronne dès sa réception par l’appelante. Ces sommes ne faisant plus partie du patrimoine de
la société au moment du dépôt de l’avis de surseoir émis en
vertu de l’article 69 de la LFI, il n’y avait par conséquent pas
de conflit avec la LFI et la demande formelle de paiement, qui
conserve tous ses effets.
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
The issue was, when the Minister issues a requirement
to pay under subsection 317(3) of the Act before a notice of
stay under section 69 of the BIA is filed and, on the date of
that notice, the payment owing in respect of the requirement
to pay still has not been made, does subsection 70(1) of the
BIA give priority to the assignment of the tax debtor’s property over the Minister’s requirement to pay.
Held, the appeal should be dismissed.
c. canada199
La question litigieuse était celle de savoir si le paragraphe 70(1) de la LFI fait en sorte que la cession de biens
du débiteur fiscal a préséance sur la demande formelle du
ministre lorsque ce dernier transmet une demande formelle de
paiement en vertu du paragraphe 317(3) de la Loi avant le
dépôt d’un avis de surseoir émis en vertu de l’article 69 de
la LFI et qu’à la date de cet avis le paiement à faire suite à
la demande n’a toujours pas été effectué.
Arrêt : l’appel doit être rejeté.
The issue’s resolution depended on the meaning to be
given to the words “other than the [BIA]” as they appear at subsection 317(3) of the Act. The legislative and jurisprudential
context surrounding the adoption of the Act’s subsection 317(3)
in 1990 and the amendment to subsection 224(1.2) of the
Income Tax Act in that same year were considered. The powers set out at subsections 317(3) of the Act and 224(1.2) of the
Income Tax Act, when validly exercised, both have the effect
of transferring ownership to the Crown of the moneys subject
to the requirement to pay on receipt thereof by the garnishee.
Parliament had in mind the time when the Crown’s ownershiptransferring power may be exercised when it provided, in the
case of subsection 224(1.2) of the Income Tax Act, that it applies “[n]otwithstanding . . . the [BIA]” and, in the case of
subsection 317(3) of the Act, despite any enactment “other
than the [BIA]”. While Parliament intended that the unpaid
source deductions identified at subsection 224(1.2) of the
Income Tax Act be subject to this power at all times—both
before and after bankruptcy—Parliament also intended that
the equivalent power under subsection 317(3) only be exercised before bankruptcy. The words “other than the [BIA]”
were not inserted into subsection 317(3) to give precedence to
the BIA in the event of conflict since no conflict was possible.
The purpose of this phrase was to prevent the power set out at
subsection 317(3) from being exercised after bankruptcy.
Since the power set out at subsection 317(3) may not be
exercised after bankruptcy, it was in keeping with the spirit of
the amendments made to the BIA in 1992 to the effect that
only source deductions were special and were to be given
priority after bankruptcy.
Le dénouement de l’affaire dépendait du sens à donner
aux mots « à l’exception de la [LFI] », tels qu’ils paraissent
au paragraphe 317(3) de la Loi. Le contexte législatif et
jurisprudentiel entourant l’adoption du paragraphe 317(3) en
1990 et la modification apportée au paragraphe 224(1.2) de la
Lo de l’impôt sur le revenu au cours de la même année ont été
examinés. Les pouvoirs prévus aux paragraphes 317(3) de la
Loi et 224(1.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu lorsqu’exercés
validement ont tous deux le même effet, soit de transmettre à
la Couronne la propriété des sommes visées par la demande
formelle de paiement dès sa réception par le tiers saisi. Le
législateur fédéral avait à l’esprit le moment où le pouvoir
transmissif de propriété de la Couronne peut être exercé
lorsqu’il a prévu, dans le cas du paragraphe 224(1.2) de la
Loi de l’impôt sur le revenu, qu’il a ses effets « [m]algré [. . .]
la [LFI] », et dans le cas du paragraphe 317(3) de la Loi, « à
l’exception de la [LFI] ». Autant le législateur souhaitait-il
que les retenues à la source impayées visées par le paragraphe 224(1.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu soient
assujetties à ce pouvoir en tout temps — soit avant ou après
la faillite — autant voulait-il que le pouvoir équivalent prévu
au paragraphe 317(3) ne puisse être exercé qu’avant la faillite. Les mots « à l’exception de la [LFI] » n’ont pas été insérés
dans le paragraphe 317(3) dans le but de donner préséance à
la LFI en cas de conflit puisqu’aucun conflit ne pouvait être
envisagé. La strophe avait pour but d’empêcher l’utilisation
du pouvoir prévu au paragraphe 317(3) après la faillite. Le
pouvoir qui y est prévu est, du fait qu’il ne peut être exercé
après la faillite, conforme à l’esprit des modifications apportées à la LFI en 1992 selon lesquelles seules les retenues à la
source revêtaient un caractère spécial et conservaient leur nature prioritaire malgré la faillite.
In the present case, since the requirement to pay was
received by the appellant before the notice of stay was filed,
the T.C.C. rightly concluded that the Crown became the
owner of the moneys required before the bankruptcy occurred
and that those moneys were therefore not part of the tax debtor’s patrimony at the time of the bankruptcy.
En l’espèce, la demande formelle de paiement ayant été
reçue par l’appelante avant le dépôt de l’avis de surseoir,
c’est à bon droit que la C.C.I. a conclu que la Couronne est
devenue propriétaire de la somme demandée avant que n’intervienne la faillite, et que donc cette somme ne faisait pas
partie du patrimoine du débiteur fiscal lors de la faillite.
200
Toronto-Dominion Bank
STATUTES AND REGULATIONS CITED
An Act respecting the ministère du Revenu, R.S.Q., c. M-31,
ss. 15.3.1, 20.
An Act to amend the Bankruptcy Act and to amend the
Income Tax Act in consequence thereof, S.C. 1992, c. 27.
Bankruptcy Act, R.S.C., 1985, c. B-3, s. 1.
Bankruptcy and Insolvency Act, R.S.C., 1985, c. B-3, ss. 1
(as am. by S.C. 1992, c. 27, s. 2), 67(1)(a), (2) (as am. by
S.C. 1992, c. 27, s. 33), (3) (as am. by S.C. 1998, c. 19,
s. 250), 69 (as am. by S.C. 1992, c. 27, s. 36; 1997, c. 12,
s. 62; 2000, c. 30, s. 145; 2005, c. 3, s. 12; c. 47, s. 60;
2007, c. 36, s. 34; 2009, c. 33, s. 23), 70 (as am. by S.C.
1992, c. 27, s. 37; 2004, c. 25, s. 44; 2005, c. 47, s. 63(E)),
86(1) (as am. by S.C. 1997, c. 12, s. 73), (3) (as am. by
S.C. 2000, c. 30, s. 148; 2009, c. 33, s. 25).
Excise Tax Act, R.S.C., 1985, c. E-15, ss. 222 (as enacted
by S.C. 1990, c. 45, s. 12; 1993, c. 27, s. 87; 2000, c. 30,
s. 50), 317 (as enacted by S.C. 1990, c. 45, s. 12; 1992,
c. 27, s. 90; 1993, c. 27, s. 133; 2000, c. 30, s. 95).
Income Tax Act, R.S.C., 1985 (5th Supp.), c. 1, s. 224(1.2)
(as am. by S.C. 2007, c. 36, s. 108).
Income Tax Act, S.C. 1970-71-72, c. 63, s. 224(1.2) (as
enacted by S.C. 1987, c. 46, s. 66; 1990, c. 34, s. 1).
CASES CITED
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.),
ch. 1, art. 224(1.2) (mod. par L.C. 2007, ch. 36, art. 108).
Loi de l’impôt sur le revenu, S.C. 1970-71-72, ch. 63,
art. 224(1.2) (édicté par L.C. 1987, ch. 46, art. 66; 1990,
ch. 34, art. 1).
Loi modifiant la Loi sur la faillite et la Loi de l’impôt sur
le revenu en conséquence, L.C. 1992, ch. 27.
Loi sur la faillite, L.R.C. (1985), ch. B-3, art. 1.
Loi sur la faillite et l’insolvabilité, L.R.C. (1985), ch. B-3,
art. 1 (mod. par L.C. 1992, ch. 27, art. 2), art. 67(1)a), (2)
(mod. par L.C. 1992, ch. 27, art. 33), (3) (mod. par L.C.
1998, ch. 19, art. 250), 69 (mod. par L.C. 1992, ch. 27,
art. 36; 1997, ch. 12, art. 62; 2000, ch. 30, art. 145; 2005,
ch. 3, art. 12; ch. 47, art. 60; 2007, ch. 36, art. 34; 2009,
ch. 33, art. 23), 70 (mod. par L.C. 1992, ch. 27, art. 37;
2004, ch. 25, art. 44; 2005, ch. 47, art. 63(A)), 86(1)
(mod. par L.C. 1997, ch. 12, art. 73), (3) (mod. par L.C.
2000, ch. 30, art. 148; 2009, ch. 33, art. 25).
Loi sur la taxe d’accise, L.R.C. (1985), ch. E-15, art. 222,
(édicté par L.C. 1990, ch. 45, art. 12; 1993, ch. 27, art. 87;
2000, ch. 30, art. 50), 317 (édicté par L.C. 1990, ch. 45,
art. 12; 1992, ch. 27, art. 90; 1993, ch. 27, art. 133; 2000,
ch. 30, art. 95).
Loi sur le ministère du Revenu, L.R.Q., ch. M-31, art.
15.3.1, 20.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Alberta (Treasury Branches) v. M.N.R.; Toronto Dominion
Bank v. M.N.R., [1996] 1 S.C.R. 963, (1996), 184 A.R. 1,
133 D.L.R. (4th) 609.
Alberta (Treasury Branches) c. M.R.N.; Banque TorontoDominion c. M.R.N., [1996] 1 R.C.S. 963.
considered:
décisions examinées :
Québec (Sous-ministre du Revenu) c. Service de garantie
Québec inc. (Syndic de), 2009 QCCA 409, [2009] R.J.Q.
597; Wa-Bowden Real Estate Reports Inc. v. Canada,
[1997] G.S.T.C. 49, (1997), 5 G.T.C. 1123 (T.C.C.); Absolute
Bailiffs Inc. v. Canada, [2002] G.S.T.C. 116 (T.C.C.); Bank
of Montreal v. Canada (Attorney General) (2003), 66 O.R.
(3d) 161, 229 D.L.R. (4th) 402, 48 C.B.R. (4th) 173 (C.A.);
Giguère (Syndic de), [2001] R.J.Q. 2584 (C.A.); Forget
(Syndic de) c. Québec (Sous-ministre du Revenu), 2003
CanLII 18072 (Que. S.C.); Quebec (Revenue) v. Caisse
populaire Desjardins de Montmagny, 2009 SCC 49,
[2009] 3 S.C.R. 286, 312 D.L.R. (4th) 577, 60 C.B.R.
(5th) 1.
Québec (Sous-ministre du Revenu) c. Service de garantie
Québec inc. (Syndic de), 2009 QCCA 409, [2009] R.J.Q.
597; Wa-Bowden Real Estate Reports Ltd. c. Canada,
[1997] A.C.I. no 582 (QL); Absolute Bailiffs Inc. c. La
Reine, 2002 CanLII 46972 (C.C.I.); Bank of Montreal v.
Canada (Attorney General) (2003), 66 O.R. (3d) 161,
229 D.L.R. (4th) 402, 48 C.B.R. (4th) 173 (C.A.); Giguère
(Syndic de), [2001] R.J.Q. 2584 (C.A.); Forget (Syndic de)
c. Québec (Sous-ministre du Revenu), 2003 CanLII 18072
(C.S. Qué.); Québec (Revenu) c. Caisse populaire Desjardins
de Montmagny, 2009 CSC 49, [2009] 3 R.C.S. 286.
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada201
referred to:
décisions citées :
Encor Energy Corp. v. Slaferek’s Oilfield Services (1983)
Ltd. (Receiver of) (1994), 34 C.B.R. (3d) 284, [1995]
G.S.T.C. 54 (Sask. C.A.); Canoe Cove Manufacturing Ltd.
(Re), [1994] 6 W.W.R. 598, (1994), 90 B.C.L.R. (2d) 370,
25 C.B.R. (3d) 260 (B.C.S.C.).
Encor Energy Corp. v. Slaferek’s Oilfield Services (1983)
Ltd. (Receiver of) (1994), 34 C.B.R. (3d) 284, [1995]
G.S.T.C. 54 (C.A. Sask.); Canoe Cove Manufacturing Ltd.
(Re), [1994] 6 W.W.R. 598, (1994), 90 B.C.L.R. (2d) 370,
25 C.B.R. (3d) 260 (C. supr. C.-B.).
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont.: LexisNexis Canada, 2008.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5e éd. Markham, Ont. : LexisNexis Canada, 2008.
APPEAL from a Tax Court of Canada decision (2009
TCC 522, [2009] G.S.T.C. 162, 2010 G.T.C. 10) dismissing the appellant’s appeal from an assessment issued
under section 317 of the Excise Tax Act for failure to
comply with a requirement to pay. Appeal dismissed.
APPEL à l’encontre d’une décision (2009 CCI 522)
par laquelle la Cour canadienne de l’impôt a rejeté l’appel de l’appelante visant une cotisation émise en vertu
de l’article 317 de la Loi sur la taxe d’accise pour défaut
d’obtempérer à une demande formelle de paiement.
Appel rejeté.
APPEARANCES
Éric Potvin and André Rousseau for appellant.
Christian Boutin for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Lapointe Rosenstein Marchand Melançon, LLP,
Montréal, for appellant.
Ministère du Revenu du Québec for respondent.
ONT COMPARU
Éric Potvin et André Rousseau pour l’appelante.
Christian Boutin pour l’intimée.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Lapointe Rosenstein Marchand Melançon, S.E.N.C.R.L.,
Montréal, pour l’appelante.
Le ministère du Revenu du Québec pour l’intimée.
The following is the English version of the reasons for
judgment rendered by
Voici les motifs du jugement rendus en français par
[1] Noël J.A.: This is an appeal of a decision by
Justice Angers of the Tax Court of Canada (the T.C.C.
Judge), 2009 TCC 522, [2009] G.S.T.C. 162, dismissing
the appeal of Toronto-Dominion Bank (the appellant)
from an assessment issued under section 317 [as enacted by S.C. 1990, c. 45, s. 12; 1992, c. 27, s. 90; 1993,
c. 27, s. 133; 2000, c. 30, s. 95] of the Excise Tax Act,
R.S.C., 1985, c. E‑15 (the ETA) for failure to comply with
a requirement to pay.
[1]Le juge Noël, J.C.A. : Il s’agit d’un appel dirigé
à l’encontre d’une décision rendue par le juge Angers
de la Cour canadienne de l’impôt (le juge de la C.C.I.),
2009 CCI 522, rejetant l’appel de la Banque TorontoDominion (l’appelante) à l’encontre d’une cotisation
émise en vertu de l’article 317 [édicté par L.C. 1990,
ch. 45, art. 12; 1992, ch. 27, art. 90; 1993, ch. 27, art.
133; 2000, ch. 30, art. 95] de la Loi sur la taxe d’accise,
L.R.C. (1985), ch. E-15 (la LTA) pour défaut d’obtempérer à une demande formelle de paiement.
[2] The dispute lies at the heart of a conflict in the case
law involving the Court of Appeal of Québec and certain
courts of the common law provinces, particularly the
[2] Le litige se situe au cœur d’un conflit jurisprudentiel impliquant la Cour d’appel du Québec et certains
tribunaux des provinces de common law, notamment la
202
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
Ontario Court of Appeal, on the issue of whether requirements to pay (also called notices of garnishment)
served before a tax debtor entered into bankruptcy, but
not settled at the time of the bankruptcy, can be set up
against trustees and secured creditors.
Cour d’appel de l’Ontario, quant à l’opposabilité face
aux syndics et aux créanciers garantis de demandes formelles de paiement (aussi appelées avis de saisie-arrêt
en main tierce) signifiées avant la faillite du débiteur
fiscal mais non réglées lors de son déclenchement.
[3]In the case at bar, the T.C.C. Judge relied on the
decisions by the courts of Ontario, Saskatchewan and
British Columbia and by his own court to conclude that,
according to the language of subsection 317(3) of the
ETA, the moneys subject to the requirement to pay were
immediately relinquished to the Crown on the appellant’s receipt of the requirement. Those moneys were no
longer part of the tax debtor’s patrimony when the notice
of stay issued under section 69 [as am. by S.C. 1992,
c. 27, s. 36; 1997, c. 12, s. 62; 2000, c. 30, s. 145; 2005, c. 3,
s. 12; c. 47, s. 60; 2007, c. 36, s. 34; 2009, c. 33, s. 23]
of the Bankruptcy and Insolvency Act, R.S.C., 1985, c. B‑3
[s. 1 (as am. by S.C. 1992, c. 27, s. 2)] (the BIA), was filed
and, consequently, there is no conflict between the BIA and
the requirement to pay, which remains fully applicable.
[3]En l’occurrence, le juge de la C.C.I. s’en est remis
aux décisions rendues par les Cours de l’Ontario, de la
Saskatchewan, de la Colombie-Britannique et de sa propre
Cour pour conclure que, suivant le libellé du paragraphe
317(3) de la LTA, il y eût dessaisissement immédiat des
sommes visées par la demande formelle de paiement en
faveur de la Couronne dès sa réception par l’appelante.
Ces sommes ne faisant plus partie du patrimoine du débiteur fiscal au moment du dépôt de l’avis de surseoir
émis en vertu de l’article 69 [mod. par L.C. 1992, ch. 27,
art. 36; 1997, ch. 12, art. 62; 2000, ch. 30, art. 145; 2005,
ch. 3, art. 12; ch. 47, art. 60; 2007, ch. 36, art. 34; 2009,
ch. 33, art. 23] de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité,
L.R.C. (1985), ch. B-3 [art. 1 (mod. par L.C. 1992, ch. 27,
art. 2)] (la LFI), il n’y a par conséquent pas de conflit
avec la LFI et la demande formelle de paiement, laquelle
conserve tous ses effets.
[4] The appellant is relying primarily on the decision
of the Court of Appeal of Québec in Québec (Sous‑ministre
du Revenu) c. Service de garantie Québec inc. (Syndic
de), 2009 QCCA 409, [2009] R.J.Q. 597 (De Courval),
which interpreted analogous provisions of An Act respecting the ministère du Revenu, R.S.Q., c. M‑31 (the
AMR). The appellant alleges that the relinquishment
in favour of the Crown was subject to section 70 [as am.
by S.C. 1992, c. 27, s. 37; 2004, c. 25, s. 44; 2005, c. 47,
s. 63(E)] of the BIA, that there is therefore a conflict and
that according to the very language of subsection 317(3),
the BIA prevails.
[4] L’appelante se fonde principalement sur la décision
de la Cour d’appel du Québec dans Québec (Sous-ministre
du Revenu) c. Service de garantie Québec inc. (Syndic
de), 2009 QCCA 409, [2009] R.J.Q. 597 (De Courval),
interprétant des dispositions analogues de la Loi sur le
ministère du Revenu, L.R.Q., ch. M-31 (la LMR), et prétend que le dessaisissement en faveur de la Couronne
était sujet à l’article 70 [mod. par S.C. 1992, ch. 27, art. 37;
2004, ch. 25, art. 44; 2005, ch. 47, art. 63(A)] de la LFI,
qu’il y a donc conflit et que, selon les termes mêmes du
paragraphe 317(3), la LFI a préséance.
[5] For the reasons that follow, I am of the opinion that
the appeal must be dismissed.
[5] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que l’appel doit être rejeté.
RELEVANT FACTS
FAITS PERTINENTS
[6] The facts are straightforward. For the purposes
of this appeal, both parties have adopted the T.C.C.
Judge’s summary (reasons, paragraph 1):
[6] Les faits sont forts simples. Chacune des parties
adopte aux fins du présent appel le sommaire qu’en a
fait le juge de la C.C.I. (motifs, paragraphe 1) :
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada203
(a) Corporation 9161‑3505 Québec Inc. (hereinafter 9161)
with a debt of $12,014.93 to the respondent, the Quebec
Minister of Revenue (the Minister), through one of its
authorized employees, sent the appellant a Requirement
to Pay on December 11, 2007, pursuant to subsections
317(1) and (3) of the [ETA];
a) la Société 9161-3505 Québec inc. (ci-après 9161) ayant
une dette de 12 014,93 $ envers l’intimée, le ministre du
Revenu du Québec (le [m]inistre), par l’entremise d’un
de ses fonctionnaires autorisés, a transmis à l’appelante
le 11 décembre 2007 une demande formelle de paiement
en vertu des paragraphes 317(1) et (3) de la [LTA];
(b) when the Minister sent the Requirement to Pay to the
appellant, the appellant had $8,868.19 belonging to 9161;
b) au moment où le Ministre a transmis la demande formelle de paiement à l’appelante, elle détenait une somme
de 8 868,19 $ appartenant à 9161;
(c) on December 24, 2007, 9161 filed a notice of intention
to make a Proposal to its creditors under the [BIA];
c) le 24 décembre 2007, 9161 a déposé un avis d’intention
de faire une proposition à ses créanciers en vertu de la
[LFI];
(d) on December 24, 2007, the trustee of the 9161 proposal
sent the appellant, pursuant to the BIA, a notice to stay
the Requirement to Pay;
d) le 24 décembre 2007, le syndic à la proposition de 9161
a transmis à l’appelante, en vertu de la LFI, un avis de
surseoir à la demande formelle de paiement;
(e) the appellant did not comply with the Requirement
to Pay from December 11, 2007, to December 24, 2007,
although the bank account for 9161 had a positive balance of $8,868.19;
e) l’appelante ne s’est pas conformée à la demande formelle
de paiement du 11 décembre 2007 au 24 décembre 2007
alors que le compte bancaire de 9161 affichait un solde
positif de 8 868,19 $;
(f) on April 9, 2008, the Minister issued a Notice of
Assessment to the appellant for $6,000.22 pursuant to
section 317 of the [ETA] and on April 22, 2008, the appellant filed an objection;
f) le 9 avril 2008, le Ministre a établi un avis de cotisation
à l’égard de l’appelante pour 6 000,22 $ en vertu de l’article 317 de la [LTA] et, le 22 avril 2008, l’appelante s’y
est opposée;
(g) on or around October 21, 2008, the objection officer
dismissed the objection but recommended that the
amount of the assessment be reduced to $2,867.97 because the $6,000.22 required had already been assessed
pursuant to sections 15.5 and 15.6 of the [ETA] by
Quebec’s Ministère du Revenu, as the positive balance
in the bank account was only $8,868.19, leaving only
$2,867.97 in the account;
g) le ou vers le 21 octobre 2008, l’agent d’opposition a rejeté l’opposition mais a recommandé que la somme visée
par la cotisation soit réduite à 2 867,97 $ en raison du fait
que le montant de 6 000,22 $ exigé avait déjà été cotisé
en vertu des articles 15.5 et 15.6 de la [LTA] sur le ministère du Revenu du Québec alors que le solde positif au
compte bancaire n’était que de 8 868,19 $, ne laissant
ainsi que 2 867,97 $ dans le compte;
(h) a reassessment was made on September 26, 2008, and is
the subject of the current appeal.
h) une nouvelle cotisation fut donc établie le 26 septembre
2008 et elle fait l’objet du présent appel.
[7] Both at the objection stage and before the T.C.C.,
the appellant argued that because it still had not paid the
amount claimed by the Minister when it received the
notice of stay regarding the requirement to pay, subsection 70(1) of the BIA prevails according to the very
language of subsection 317(3) of the ETA, rendering
any prior seizure proceedings ineffective (appeal book,
pages 18 and 66).
[7] Tant au stade de l’opposition que devant la C.C.I.,
l’appelante a fait valoir que puisqu’elle n’avait toujours
pas payé le montant réclamé par le ministre lorsqu’elle
a reçu l’avis de surseoir, le paragraphe 70(1) de la LFI
a priorité selon les termes mêmes du paragraphe 317(3)
de la LTA et rend caduque toute procédure antérieure de
saisie (dossier d’appel, pages 18 et 66).
204
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
STATUTORY FRAMEWORK
CADRE LÉGISLATIF
[8] Subsection 317(3) of the ETA, as applicable during the time at issue, reads as follows:
[8] Le paragraphe 317(3) de la LTA tel qu’applicable
lors de la période en cause se lit comme suit :
317. . . .
Garnishment
(3) Despite any other provision of this Part,
any other enactment of Canada other than the
Bankruptcy and Insolvency Act, any enactment
of a province or any law, if the Minister has
knowledge or suspects that a particular person is,
or will become within one year, liable to make a
payment
(a) to a tax debtor, or
(b) to a secured creditor who has a right to
receive the payment that, but for a security
interest in favour of the secured creditor,
would be payable to the tax debtor,
the Minister may, by notice in writing, require
the particular person to pay without delay, if the
moneys are payable immediately, and in any
other case as and when the moneys become payable, the moneys otherwise payable to the tax
debtor or the secured creditor in whole or in part
to the Receiver General on account of the tax
debtor’s liability under this Part, and on receipt
of that notice by the particular person, the amount
of those moneys that is so required to be paid to
the Receiver General shall, despite any security
interest in those moneys, become the property of
Her Majesty in right of Canada to the extent of
that liability as assessed by the Minister and shall
be paid to the Receiver General in priority to any
such security interest. [Emphasis added.]
317. [. . .]
(3) Malgré les autres dispositions de la présente partie, tout texte législatif fédéral à l’exception
de la Loi sur la faillite et l’insolvabilité, tout texte
législatif provincial et toute règle de droit, si le
ministre sait ou soupçonne qu’une personne est
ou deviendra, dans les douze mois, débitrice
d’une somme à un débiteur fiscal, ou à un créancier garanti qui, grâce à un droit en garantie en sa
faveur, a le droit de recevoir la somme autrement
payable au débiteur fiscal, il peut, par avis écrit,
obliger la personne à verser au receveur général
tout ou partie de cette somme, immédiatement si
la somme est alors payable, sinon dès qu’elle le
devient, au titre du montant dont le débiteur fiscal
est redevable selon la présente partie. Sur réception par la personne de l’avis, la somme qui y est
indiquée comme devant être versée devient, malgré tout autre droit en garantie au titre de cette
somme, la propriété de Sa Majesté du chef du
Canada, jusqu’à concurrence du montant dont le
débiteur fiscal est ainsi redevable selon la cotisation du ministre, et doit être versée au receveur
général par priorité sur tout autre droit en garantie
au titre de cette somme. [Je souligne.]
Saisie-arrêt
[9]A person who fails to remit the amount required
becomes liable to pay that amount (subsection 317(7) of
the ETA).
[9] La personne qui fait défaut de remettre le montant
exigé devient elle-même redevable de ce montant (paragraphe 317(7) de la LTA).
[10] Subsection 317(3) of the ETA, as reproduced, has
remained essentially unchanged since it was introduced
in 1990 (S.C. 1990, c. 45). The only changes that have
since been made are the following: the words “notwithstanding” and “nonobstant”, which appeared in the
original version, were replaced with the words “despite”
and “malgré”; in the same text, the means of communicating the requirement was changed (that is, written
[10]Le paragraphe 317(3) de la LTA, tel que cité,
demeure essentiellement inchangé depuis son introduction en 1990 (L.C. 1990, ch. 45). Les seuls changements
qui ont eu lieu depuis sont : le remplacement des mots
« nonobstant » et « nothwithstanding » tels qu’ils apparaissaient dans la version originale par les mots « malgré »
et « despite »; la modification dans le même texte du
mode de communication de la demande (c.-à-d. avis
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada205
notice instead of registered letter); and the reference
was changed to the BIA instead of the Bankruptcy Act
[R.S.C., 1985, c. B-3], according to the new nomenclature adopted in 1992.
écrit plutôt que lettre recommandée); et la référence à
la LFI plutôt que la Loi sur la faillite [L.R.C. (1985),
ch. B-3], selon la nouvelle nomenclature adoptée en
1992.
[11]The equivalent provisions of the AMR are as
follows:
[11] Les dispositions équivalentes de la LMR sont les
suivantes :
15. The Minister may, by notice served or sent by registered
mail, require that a person who, by virtue of an existing obligation, is or will be bound to make a payment to a person owing
an amount exigible under a fiscal law, pay to the Minister, on
behalf of the person’s creditor, all or part of the amount that
the person owes or will have to pay to the creditor, such payment to be made at the time the amount becomes payable to
the creditor.
15. Le ministre peut, par avis signifié ou transmis par courrier recommandé, exiger d’une personne qui, en vertu d’une
obligation existante, est ou sera tenue de faire un paiement à
une personne qui est redevable d’un montant exigible en vertu
d’une loi fiscale, qu’elle lui verse, à l’acquit de son créancier,
la totalité ou une partie du montant qu’elle a ou aura à payer
à ce dernier et ce, au moment où ce montant devient payable
au créancier.
. . .
[. . .]
15.3.1. Upon receipt of a notice from the Minister served or
sent by registered mail, the amount indicated in the notice as
having to be paid to him becomes the property of the State and
payment thereof to the Minister shall take priority over any
other security granted in respect of the amount. [Emphasis
added.]
15.3.1. Sur réception d’un avis du ministre signifié ou transmis par courrier recommandé, le montant qui y est indiqué
comme devant lui être versé devient la propriété de l’État et
doit lui être remis par priorité sur toute autre sûreté donnée à
l’égard de ce montant. [Je souligne.]
[12]It is also useful to reproduce subsection 224(1.2)
[as enacted by S.C. 1987, c. 46, s. 66; 1990, c. 34, s. 1]
of the Income Tax Act, S.C. 1970-71-72, c. 63 (ITA), as
amended in 1990 (S.C. 1990, c. 34, subsections 1(2) and
(3)), the same year that subsection 317(3) of the ETA
(above) was introduced:
[12]Il est aussi utile de reproduire le paragraphe 224(1.2)
[édicté par L.C. 1987, ch. 46, art. 66; 1990, ch. 34, art. 1]
de la Loi de l’impôt sur le revenu, S.C. 1970-71-72,
ch. 63 (LIR) tel qu’amendé en 1990 (L.C. 1990, ch. 34,
paragraphes 1(2) et (3)), année qui coïncide avec celle
de l’introduction du paragraphe 317(3) de la LTA (précité) :
224. . . .
[Garnishment]
224. [. . .]
(1.2) Notwithstanding any other provision of
this Act, the Bankruptcy Act, any other enactment of Canada, any enactment of a province or
any law, where the Minister has knowledge or
suspects that a particular person is or will become, within 90 days, liable to make a payment
(1.2) Nonobstant les autres dispositions de la
présente loi et nonobstant la Loi sur la faillite,
tout autre texte législatif fédéral, tout texte législatif provincial et toute règle de droit, s’il sait ou
soupçonne qu’une personne donnée est ou deviendra, dans les 90 jours, débiteur d’une somme
(a) to another person (in this subsection
referred to as the “tax debtor”) who is liable
to pay an amount assessed under subsection
227(10.1) or a similar provision, or
a) soit à un débiteur fiscal, à savoir une
personne redevable d’un montant cotisé en
application du paragraphe 227(10.1) ou d’une
disposition semblable,
(b) to a secured creditor who has a right to
receive the payment that, but for a security
interest in favour of the secured creditor,
would be payable to the tax debtor,
b) soit à un créancier garanti, à savoir une personne qui, grâce à une garantie en sa faveur, a
le droit de recevoir la somme autrement payable au débiteur fiscal,
[Saisie-arrêt]
206
Toronto-Dominion Bank
the Minister may, by registered letter or by a
letter served personally, require the particular
person to pay forthwith, where the moneys are
immediately payable, and in any other case, as
and when the moneys become payable, the
moneys otherwise payable to the tax debtor or
the secured creditor in whole or in part to the
Receiver General on account of the tax debtor’s
liability under subsection 227(10.1) or a similar
provision, and on receipt of that letter by the
particular person, the amount of those moneys
that is required by that letter to be paid to the
Receiver General shall, notwithstanding any security interest in those moneys, become the
property of Her Majesty and shall be paid to the
Receiver General in priority to any such security
interest. [Emphasis added.]
[13] Prior to that amendment [S.C. 1987, c. 46, s. 66],
this was the text that followed paragraph 224(1.2)(b):
[Garnishment]
v. canada
le ministre peut, par lettre recommandée ou signifiée à personne, obliger la personne donnée à
payer au receveur général tout ou partie de cette
somme, sans délai si la somme est payable immédiatement, sinon dès qu’elle devient payable, au
titre du montant cotisé en application du paragraphe 227(10.1) ou d’une disposition semblable
dont le débiteur fiscal est redevable. Sur réception de la lettre par la personne donnée, la somme
qui y est indiquée comme devant être payée devient, nonobstant toute autre garantie au titre de
cette somme, la propriété de Sa Majesté et doit
être payée au receveur général par priorité sur
toute autre garantie au titre de cette somme. [Je
souligne.]
[13]Avant cet amendement [L.C. 1987, ch. 46, art. 66],
le texte qui suivait l’alinéa 224(1.2)b) se lisait comme suit :
224. . . .
224. [. . .]
(1.2) . . .
(1.2) [. . .]
the Minister may, by registered letter or by a
letter served personally, require the particular
person to pay forthwith, where the moneys are
immediately payable, and in any other case,
as and when the moneys become payable, the
moneys otherwise payable to the tax debtor or
the secured creditor in whole or in part to the
Receiver General on account of the tax debtor’s
liability under subsection 227(10.1) or a similar
provision.
[2012] 1 F.C.R.
[Saisie-arrêt]
le ministre peut, par lettre recommandée ou signifiée à personne, obliger la personne donnée à
payer au receveur général tout ou partie de cette
somme, sans délai si la somme est payable immédiatement, sinon dès qu’elle devient payable, au
titre du montant cotisé en application du paragraphe 227(10.1) ou d’une disposition semblable
dont le débiteur fiscal est redevable.
[14] Subsection 224(1.2) [R.S.C., 1985 (5th Supp.), c. 1
(as am. by S.C. 2007, c. 36, s. 108)], as it currently stands,
reads essentially as it did in 1990. I emphasize, out of an
abundance of caution, that the word “nonobstant” which
appeared at the beginning of the French text and in the
last paragraph was replaced with the word “malgré” in
1994. However, the word “notwithstanding” in the
English text remained unchanged. I do not think this
change can be construed as intending to change the
meaning of this provision.
[14] Le paragraphe 224(1.2) [L.R.C., (1985) (5e suppl.),
ch. 1 (mod. par L.C. 2007, ch. 36, art. 108)], dans son
libellé actuel, demeure essentiellement le même qu’en
1990. Je souligne, par souci de ne rien oublier, la substitution du mot « nonobstant » au tout début du texte
français ainsi que dans le paragraphe final, par le mot
« malgré » en 1994. Par ailleurs, le mot « notwithstanding » dans le texte anglais est demeuré inchangé. Je ne
crois pas que l’on puisse voir dans ce changement une
intention de modifier le sens de cette disposition.
[15]Subsection 70(1) of the BIA, which is at the
centre of the controversy, reads as follows:
[15] Le paragraphe 70(1) de la LFI qui est au centre de
la controverse se lit comme suit :
[2012] 1 R.C.F.
Precedence
of
bankruptcy
orders and
assignments
Banque Toronto-Dominion
70. (1) Every bankruptcy order and every assignment made under this Act takes precedence
over all judicial or other attachments, garnishments, certificates having the effect of judgments,
judgments, certificates of judgment, legal hypothecs of judgment creditors, executions or other
process against the property of a bankrupt, except
those that have been completely executed by
payment to the creditor or the creditor’s representative, and except the rights of a secured
creditor. [Emphasis added.]
c. canada207
70. (1) Toute ordonnance de faillite rendue et
toute cession faite en conformité avec la présente
loi ont priorité sur toutes saisies, saisies-arrêts,
certificats ayant l’effet de jugements, jugements,
certificats de jugements, hypothèques légales résultant d’un jugement, procédures d’exécution ou
autres procédures contre les biens d’un failli, sauf
ceux qui ont été complètement réglés par paiement au créancier ou à son représentant, et sauf
les droits d’un créancier garanti. [Je souligne.]
Priorité des
ordonnances
de faillite et
cessions
[16] That provision has remained unchanged since it
was adopted in 1985 (R.S.C., 1985, c. B‑3, s. 1).
[16] Cette disposition demeure inchangée depuis son
adoption en 1985 (L.R.C. (1985), ch. B-3, art. 1).
[17]Subsections 67(2) [as am. by S.C. 1992, c. 27,
s. 33] and (3) [as am. by S.C. 1998, c. 19, s. 250] and
86(1) [as am. by S.C. 1997, c. 12, s. 73] and (3) [as am.
by S.C. 2000, c. 30, s. 148; 2009, c. 33, s. 25] of the BIA
are also relevant to the analysis:
[17]Les paragraphes 67(2) [mod. par L.C. 1992,
ch. 27, art. 33] et (3) [mod. par L.C. 1998, ch. 19, art.
250] ainsi que 86(1) [mod. par L.C. 1997, ch. 12, art. 73]
et (3) [mod. par L.C. 2000, ch. 30, art. 148; 2009, ch. 33,
art. 25] de la LFI sont aussi pertinents à l’analyse:
67. . . .
67. [. . .]
Deemed
trusts
(2) Subject to subsection (3), notwithstanding
any provision in federal or provincial legislation
that has the effect of deeming property to be held
in trust for Her Majesty, property of a bankrupt
shall not be regarded as held in trust for Her
Majesty for the purpose of paragraph (1)(a) unless it would be so regarded in the absence of that
statutory provision.
(2) Sous réserve du paragraphe (3) et par dérogation à toute disposition législative fédérale ou
provinciale ayant pour effet d’assimiler certains
biens à des biens détenus en fiducie pour Sa
Majesté, aucun des biens du failli ne peut, pour
l’application de l’alinéa (1)a), être considéré
comme détenu en fiducie pour Sa Majesté si, en
l’absence de la disposition législative en question, il ne le serait pas.
Fiducies
présumées
Exceptions
(3) Subsection (2) does not apply in respect
of amounts deemed to be held in trust under
subsection 227(4) or (4.1) of the Income Tax Act,
subsection 23(3) or (4) of the Canada Pension
Plan or subsection 86(2) or (2.1) of the Employment Insurance Act (each of which is in this
subsection referred to as a “federal provision”)
nor in respect of amounts deemed to be held in
trust under any law of a province that creates a
deemed trust the sole purpose of which is to ensure remittance to Her Majesty in right of the
province of amounts deducted or withheld under
a law of the province where
(3) Le paragraphe (2) ne s’applique pas à
l’égard des montants réputés détenus en fiducie
aux termes des paragraphes 227(4) ou (4.1) de la
Loi de l’impôt sur le revenu, des paragraphes
23(3) ou (4) du Régime de pensions du Canada
ou des paragraphes 86(2) ou (2.1) de la Loi sur
l’assurance-emploi (chacun étant appelé « disposition fédérale » au présent paragraphe) ou à
l’égard des montants réputés détenus en fiducie
aux termes de toute loi d’une province créant
une fiducie présumée dans le seul but d’assurer à
Sa Majesté du chef de cette province la remise de
sommes déduites ou retenues aux termes d’une
loi de cette province, dans la mesure où, dans
ce dernier cas, se réalise l’une des conditions
suivantes :
Exceptions
. . .
[. . .]
208
Status of
Crown
claims
Exceptions
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
86. (1) In relation to a bankruptcy or proposal,
all provable claims, including secured claims, of
Her Majesty in right of Canada or a province or
of any body under an Act respecting workers’
compensation, in this section and in section 87
called a “workers’ compensation body”, rank as
unsecured claims.
86. (1) Dans le cadre d’une faillite ou d’une
proposition, les réclamations prouvables — y
compris les réclamations garanties — de Sa
Majesté du chef du Canada ou d’une province ou
d’un organisme compétent au titre d’une loi sur
les accidents du travail prennent rang comme réclamations non garanties.
. . .
[. . .]
(3) Subsection (1) does not affect the operation of
(3) Le paragraphe (1) n’a pas pour effet de
porter atteinte à l’application des dispositions
suivantes :
(a) subsections 224(1.2) and (1.3) of the
Income Tax Act;
a) les paragraphes 224(1.2) et (1.3) de la Loi
de l’impôt sur le revenu;
(b) any provision of the Canada Pension Plan
or of the Employment Insurance Act that refers
to subsection 224(1.2) of the Income Tax Act
and provides for the collection of a contribution, as defined in the Canada Pension Plan,
an employee’s premium, or employer’s premium, as defined in the Employment Insurance
Act, or a premium under Part VII.1 of that Act,
and of any related interest, penalties or other
amounts; or [Emphasis added.]
b) toute disposition du Régime de pensions
du Canada ou de la Loi sur l’assurance-emploi
qui renvoie au paragraphe 224(1.2) de la Loi de
l’impôt sur le revenu et qui prévoit la perception d’une cotisation, au sens du Régime de
pensions du Canada, d’une cotisation ouvrière
ou d’une cotisation patronale, au sens de la Loi
sur l’assurance-emploi, ou d’une cotisation
prévue par la partie VII.1 de cette loi et des
intérêts, pénalités ou autres montants y afférents; [Je souligne.]
Réclamations de la
Couronne
Effet
DECISION OF THE T.C.C. JUDGE
LA DÉCISION DU JUGE DE LA C.C.I.
[18]After having summarized the facts, the T.C.C.
Judge identified numerous issues that he considered
relevant to his analysis, including the following (reasons, paragraph 2):
[18]Après avoir résumé les faits, le juge de la C.C.I.
identifie de nombreuses questions qu’il considère
pertinentes à son analyse, dont la suivante (motifs, paragraphe 2) :
Is there a transfer of the ownership of money following . . . [the
Requirement to Pay] and, if so, did the Notice to Stay cancel
the right of ownership?
Y-a-t-il eu un transfert de propriété de cet argent [. . .] suite [. . .]
[à la demande formelle de paiement] et, si oui, est-ce que l’avis
de surseoir annule le droit de propriété?
[19]First, the T.C.C. Judge reviewed the decisions
by his own Court in Wa‑Bowden Real Estate Reports
Inc. v. Canada, [1997] G.S.T.C. 49 (Wa‑Bowden); and
Absolute Bailiffs Inc. v. Canada, [2002] G.S.T.C. 116,
both of which support the point of view that subsection 317(3) of the ETA gives the Crown absolute
ownership of the moneys identified in the requirement
to pay on receipt thereof by the garnishee (reasons,
paragraphs 4 to 6).
[19]Le juge de la C.C.I. revoit dans un premier
temps les décisions rendues par sa propre Cour dans
Wa-Bowden Real Estate Reports Ltd. c. Canada, [1997]
A.C.I. no 582 (QL) (Wa-Bowden); et Absolute Bailiffs
Inc. c. La Reine, 2002 CanLII 46972, lesquelles soutiennent le point de vue selon lequel le paragraphe 317(3)
de la LTA a pour effet de conférer la propriété entière
des sommes visées par une demande formelle de paiement à la Couronne dès sa réception par le tiers saisi
(motifs, paragraphes 4 à 6).
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada209
[20]The T.C.C. Judge also addressed the decisions
of the Courts of Appeal for Ontario and Saskatchewan
in Bank of Montreal v. Canada (Attorney General)
(2003), 66 O.R. (3d) 161 (Bank of Montreal); and Encor
Energy Corp. v. Slaferek’s Oilfield Services (1983) Ltd.
(Receiver of) (1994), 34 C.B.R. (3d) 284, as well as the
decision of the Supreme Court of British Columbia in
Canoe Cove Manufacturing Ltd. (Re), [1994] 6 W.W.R.
598, which are all to the same effect (reasons, paragraphs 7 to 12).
[20]Le juge de la C.C.I. aborde aussi les décisions
de la Cour d’appel de l’Ontario et de la Saskatchewan
dans Bank of Montreal v. Canada (Attorney General)
(2003), 66 O.R. (3d) 161 (Bank of Montreal); et Encor
Energy Corp. v. Slaferek’s Oilfield Services (1983) Ltd.
(Receiver of) (1994), 34 C.B.R. (3d) 284, ainsi que celle
de la Cour suprême de la Colombie-Britannique dans
Canoe Cove Manufacturing Ltd. (Re), [1994] 6 W.W.R.
598, lesquelles vont toutes dans le même sens (motifs,
paragraphes 7 à 12).
[21] Third, the T.C.C. Judge dealt with the decisions
from Quebec, namely Giguère (Syndic de), [2001] R.J.Q.
2584 (C.A.); Forget (Syndic de) c. Québec (Sous‑ministre
du Revenu), 2003 CanLII 18072 (S.C.); and De Courval
(reasons, paragraphs 16 to 19). Those decisions conclude that according to subsection 317(3) of the ETA
—and the corresponding provisions of the AMR—the
BIA prevails in the event of conflict. In this case, since
the amounts subject to the requirement to pay were not
fully settled at the time of the bankruptcy, there would
be a conflict with subsection 70(1) of the BIA.
[21] Dans un troisième temps, le juge de la C.C.I. aborde les décisions issues du Québec, notamment Giguère
(Syndic de), [2001] R.J.Q. 2584 (C.A.); Forget (Syndic de)
c. Québec (Sous-ministre du Revenu), 2003 CanLII 18072
(C.S.); et De Courval (motifs, paragraphes 16 à 19).
Selon celles-ci, le paragraphe 317(3) de la LTA — de
même que les dispositions correspondantes de la LMR
— donnent préséance à la LFI en cas de conflit. En l’occurrence, puisque les montants assujettis à la demande
formelle de paiement n’étaient pas entièrement réglés
au moment de la faillite, il y aurait conflit avec le paragraphe 70(1) de la LFI.
[22] The T.C.C. Judge refused to follow the trend in
Quebec case law. According to him, the Supreme Court’s
decision in Alberta (Treasury Branches) v. M.N.R.;
Toronto Dominion Bank v. M.N.R., [1996] 1 S.C.R. 963
(Alberta) must be taken into account, which concluded
that Parliament’s intention in enacting subsection 317(3)
was to create a superior garnishing right that may be set
up against all (reasons, paragraphs 20 to 25).
[22] Le juge de la C.C.I. refuse de suivre la tendance
jurisprudentielle québécoise. Selon lui, l’on doit tenir
compte de la décision de la Cour suprême dans Alberta
(Treasury Branches) c. M.R.N.; Banque Toronto Dominion
c. M.R.N., [1996] 1 R.C.S. 963 (Alberta), selon laquelle
l’intention du législateur, en promulguant le paragraphe
317(3), était de créer un droit de saisie-arrêt supérieur
opposable à tous (motifs, paragraphes 20 à 25).
[23] The T.C.C. Judge concluded his analysis as follows (reasons, paragraph 27):
[23] Le juge de la C.C.I. conclut son analyse comme
suit (motifs, paragraphe 27) :
Regardless of the fact that subsection 317(3) of the ETA
excludes the application of all federal, provincial or other enactments, with the exception of the BIA, that could have an
effect on the application of subsection 317(3), it is still clear
that its application here does not contradict the provisions
of the BIA, especially subsection 70(1) of the BIA, which
only applies to a bankrupt’s property. So the tax debtor’s property in this case became the property of Her Majesty the
Queen at the time the notice pursuant to subsection 317(3) of
the ETA was sent, which was before the bankruptcy proposal
was made to the creditors.
Nonobstant le fait que le paragraphe 317(3) de la LTA exclut l’application de tout texte législatif fédéral, provincial ou
autre, à l’exception de la LFI, qui pourrait avoir une incidence
sur l’application du paragraphe 317(3), il n’en demeure pas
moins que son application en l’espèce ne contrevient pas aux
dispositions de la LFI, particulièrement au paragraphe 70(1)
de la LFI, qui ne s’applique qu’aux biens d’un failli. Or, les
biens du débiteur fiscal en l’espèce sont devenus la propriété
de Sa Majesté la Reine au moment de l’envoi de l’avis prévu
au paragraphe 317(3) de la LTA, soit avant la présentation de
la proposition concordataire aux créanciers.
210
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
POSITIONS OF THE PARTIES
POSITION DES PARTIES
[24]The appellant is relying on the interpretation
adopted by the Quebec courts, particularly the reasons
of the Court of Appeal of Québec in De Courval, which
contain the most complete and exhaustive analysis on
the subject. The appellant submits that subsection 70(1)
of the BIA trumps the effects of subsection 317(3) of the
ETA because, by its language, only executions that are
not completely settled by payment are unaffected by
bankruptcy. In this case, since that condition was not
met when the notice of stay was filed and since subsection 317(3) of the ETA gives priority to the BIA in the
event of conflict, subsection 70(1) of the BIA applies.
[24] L’appelante s’en remet à l’interprétation retenue
par les tribunaux québécois, en particulier aux motifs
de la Cour d’appel dans l’arrêt De Courval lesquels
comportent l’analyse la plus complète et exhaustive sur
le sujet. Elle soutient que le paragraphe 70(1) de la LFI
fait échec aux effets du paragraphe 317(3) de la LTA car,
selon ses termes, seules les procédures d’exécution qui
ne sont pas entièrement réglées par paiement échappent
à la faillite. Puisqu’en l’occurrence cette condition n’était
pas remplie au moment du dépôt de l’avis de surseoir
et puisque le paragraphe 317(3) de la LTA donne priorité
à la LFI en cas de conflit, le paragraphe 70(1) de la LFI
s’applique.
[25] The appellant submits that the Supreme Court of
Canada’s recent decision in Quebec (Revenue) v. Caisse
populaire Desjardins de Montmagny, 2009 SCC 49,
[2009] 3 S.C.R. 286 (Caisse de Montmagny), supports
that conclusion. The appellant places particular emphasis on the key finding that deemed trusts for unpaid
GST and QST cease to exist at the time of bankruptcy.
The Supreme Court thus rejected the tax authorities’
argument that at no time could those moneys have been
part of the bankrupt’s patrimony and, therefore, part of
the property to be liquidated in compliance with the
settling scheme established under the BIA (Caisse
de Montmagny, paragraphs 18 and 28).
[25] Selon l’appelante, la décision récente de la Cour
suprême du Canada dans l’affaire Québec (Revenu) c.
Caisse populaire Desjardins de Montmagny, [2009]
CSC 49, [2009] 3 R.C.S. 286 (Caisse de Montmagny),
confirme le bien-fondé de ce résultat. L’appelante
souligne en particulier la conclusion maîtresse selon
laquelle les fiducies réputées portant sur la TPS et la
TVQ impayées prennent fin au moment de la faillite.
La Cour écarte ainsi l’argument du fisc selon lequel ces
sommes ne pouvaient en aucun moment avoir fait partie
du patrimoine du failli, et donc de l’ensemble des biens
destinés à être liquidés conformément au régime de
collocation établi par la LFI (Caisse de Montmagny,
paragraphes 18 et 28).
[26] The respondent for her part readily admits that
any deemed trusts for the GST which remained unpaid
by 9161 (the tax debtor) necessarily ceased to exist at
the time of bankruptcy. However, the respondent takes
the position that this has no bearing on the operation of
the recovery measure set out at subsection 317(3) of the
ETA, which was not engaged in Caisse de Montmagny.
[26]L’intimée pour sa part reconnaît d’emblée que
toute fiducie réputée portant sur la TPS impayée par
9161 (la débitrice fiscale) a nécessairement pris fin lors
de la faillite. Elle prétend cependant que ceci n’affecte
en rien l’opération de la mesure de recouvrement prévue
au paragraphe 317(3) de la LTA, laquelle n’était pas en
jeu dans l’arrêt Caisse de Montmagny.
[27]According to the respondent, it is well settled
since the Supreme Court’s decision in Alberta that subsection 317(3) of the ETA, like subsection 224(1.2)
of the ITA, has the effect of transferring ownership,
which transfer occurs upon the garnishee’s receipt of a
[27] Selon l’intimée, il est bien établi depuis la décision de la Cour suprême dans Alberta que le paragraphe
317(3) de la LTA, tout comme le paragraphe 224(1.2)
de la LIR, a un effet translatif de propriété, lequel s’opère dès réception de la demande formelle de paiement
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada211
requirement to pay. In the case at bar, the appellant received the requirement to pay before the notice of stay
was filed.
par le tiers saisi. Dans le cas sous étude, la demande
formelle de paiement a été reçue par l’appelante avant le
dépôt de l’avis de surseoir.
[28]The respondent further submits that, the Court
of Appeal of Québec’s reasoning in De Courval is based
on an incorrect interpretation of the phrase “other than
the [BIA]” in subsection 317(3) of the ETA. The effect
of those words is not to give precedence to the BIA
in the event of conflict, but rather to delimit the time
during which the power given to the Minister may be
exercised (Bank of Montreal, paragraph 14). Thus, the
Minister cannot use that power after bankruptcy proceedings have been initiated. In this case, since the
power was exercised before the bankruptcy, it remains
fully applicable.
[28] Toujours selon l’intimée, le raisonnement de la
Cour d’appel du Québec dans l’arrêt De Courval est
fondé sur une mauvaise interprétation de la strophe « à
l’exception de la [LFI] » qui apparaît au paragraphe
317(3) de la LTA. Ces mots n’ont pas pour effet de donner préséance à la LFI en cas de conflit, mais bien de
circonscrire dans le temps l’exercice du pouvoir conféré
au ministre (Bank of Montreal, paragraphe 14). Ainsi, le
ministre ne peut recourir à ce pouvoir après le déclenchement de la faillite. Puisqu’en l’occurrence le pouvoir
fut exercé avant la faillite, il conserve tous ses effets.
ANALYSIS
ANALYSE
[29] The question at issue is the following: When the
Minister issues a requirement to pay under subsection 317(3) of the ETA before a notice of stay under
section 69 of the BIA is filed and, on the date of that
notice, the payment owing in respect of the requirement
to pay still has not been made (in whole or in part), does
subsection 70(1) of the BIA give priority to the assignment of the tax debtor’s property over the Minister’s
requirement to pay?
[29] La question en litige est la suivante : Lorsque le
ministre transmet une demande formelle de paiement en
vertu du paragraphe 317(3) de la LTA avant le dépôt
d’un avis de surseoir émis en vertu de l’article 69 de la
LFI, et qu’à la date dudit avis, le paiement à faire suite
à la demande n’a toujours pas été effectué (en totalité ou
en partie), le paragraphe 70(1) de la LFI fait-il en sorte
que la cession de biens du débiteur fiscal a préséance sur
la demande formelle du ministre?
[30] The answer to that question depends on the meaning to be given to the words “other than the [BIA]” (“à
l’exception de la [LFI]” in the French text) as they appear at subsection 317(3) of the ETA.
[30] La réponse à cette question dépend du sens à donner aux mots « à l’exception de la [LFI] » (dans le texte
anglais « other than the [BIA] ») tels qu’ils apparaissent
au paragraphe 317(3) de la LTA.
[31] The appellant, relying on the ordinary meaning
of the words, contends that this phrase causes subsection 317(3) to apply despite any other enactment, except
the BIA. It follows that where a provision of the BIA
conflicts with the operation of subsection 317(3), it
prevails.
[31] L’appelante prétend, disant s’en remettre au sens
normal des mots, que cette strophe fait en sorte que le
paragraphe 317(3) a ses effets malgré tout autre texte
législatif, sauf la LFI. C’est donc que si une disposition
quelconque de la LFI a pour effet de contrer l’opération
du paragraphe 317(3), elle a préséance.
[32] However, the respondent is of the opinion that the
phrase has the effect of delimiting the time within which
the Minister’s power may be exercised, by preventing
[32] L’intimée par contre est d’avis que la strophe a
pour effet de circonscrire l’exercice du pouvoir du ministre dans le temps en empêchant son exercice après la
212
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
that power from being exercised after the BIA comes
into play. Since, in this case, the requirement to pay was
served before the notice of stay was filed, the power was
validly exercised.
mise en œuvre de la LFI. Puisqu’en l’occurrence la
demande fut signifiée avant le dépôt de l’avis de surseoir, le pouvoir a été validement exercé.
[33] Thus put, the question asked is one of pure statutory interpretation. In this respect, it is useful to recall
that the provisions of any enactment, including tax
statutes, must be construed contextually having regard
to the statute read as a whole (R. Sullivan, Sullivan on
the Construction of Statutes (5th ed. Markham, Ont.:
LexisNexis Canada, 2008, page 276)).
[33] La question ainsi posée en est une de pure interprétation statutaire. Ainsi est-il nécessaire de rappeler
que les dispositions de tout texte législatif, incluant les
lois de nature fiscale, doivent être interprétées selon leur
contexte et leur cadre juridique d’ensemble (R. Sullivan,
Sullivan on the Construction of Statutes (5e éd. Markham,
Ont. : LexisNexis Canada, 2008, page 276)).
[34] Before we deal with that question, it is appropriate to address the decision of the Court of Appeal of
Québec in De Courval to which the appellant devoted all
of its submissions. The facts underlying that decision are
similar to those at issue here, except with regard to the
nature of the unpaid taxes (Quebec Sales Tax or QST)
and the statute under which a requirement to pay was
issued (the AMR).
[34]Avant d’aborder cette question, il y a lieu de se
pencher sur la décision de la Cour d’appel du Québec
dans De Courval sur laquelle l’appelante a consacré
toute sa plaidoirie. Les faits qui sous-tendent cette décision sont semblables à ceux ici en cause sauf quant à la
nature des taxes impayées (taxe de vente du Québec ou
TVQ) et la loi selon laquelle la demande formelle de
paiement fut transmise (la LMR).
[35]In that case, the Deputy Minister of Revenue (the
Deputy Minister) argued that the unpaid taxes were part
of the deemed trust created in favour of the Crown, that
this trust was unaffected by the bankruptcy and that the
requirement to pay issued under the provision equivalent
to subsection 317(3) of the ETA had the effect of crystallizing a pre‑existing right of ownership. In effect,
according to the Deputy Minister, the deemed trust
meant that at no time could the unpaid taxes (or moneys
in lieu thereof) have been part of the bankrupt’s patrimony (De Courval, paragraphs 13 and 14).
[35] Dans cette affaire le sous-ministre du Revenu (le
sous-ministre) a fait valoir que les taxes impayées faisaient partie de la fiducie réputée créée en faveur de
l’État; que cette fiducie n’était pas affectée par la faillite;
et que la demande formelle de paiement émise en vertu
de la disposition équivalente au paragraphe 317(3) de la
LTA avait pour effet de cristalliser un droit de propriété
déjà existant. En effet, selon le sous-ministre, la fiducie
réputée faisait en sorte que les taxes impayées (ou les
sommes y tenant lieu) ne pouvaient en aucun moment
avoir fait partie du patrimoine du failli (De Courval,
paragraphes 13 et 14).
[36] Correctly anticipating the Supreme Court’s decision in Caisse de Montmagny, the Court of Appeal of
Québec rejected the argument that the deemed trust remained in effect despite the bankruptcy (De Courval,
paragraphs 28 to 32). Indeed, as the Supreme Court
confirmed (Caisse de Montmagny, paragraphs 12 to 29),
since the 1992 amendments (An Act to amend the
Bankruptcy Act and to amend the Income Tax Act in
consequence thereof, S.C. 1992, c. 27), the deemed
trusts established for GST and QST that have been collected but not remitted or recoverable under section 222
[36]Anticipant avec justesse la décision de la Cour
suprême dans Caisse de Montmagny, la Cour d’appel a
rejeté l’argument selon lequel la fiducie réputée avait ses
effets malgré la faillite (De Courval, paragraphes 28 à
32). En effet, comme l’a confirmé la Cour suprême
(Caisse de Montmagny, paragraphes 12 à 29) depuis la
réforme de 1992 (la Loi modifiant la Loi sur la faillite et
la Loi de l’impôt sur le revenu en conséquence, L.C.
1992, ch. 27), les fiducies réputées établies à l’égard de
la TPS et TVQ perçues, mais non remises ou percevables, en vertu de l’article 222 [édicté par L.C. 1990,
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada213
[as enacted by S.C. 1990, c. 45, s. 12; 1993, c. 27, s. 87;
2000, c. 30, s. 50] of the ETA and section 20 of the AMR
cease to exist at the time of the bankruptcy (subsection 67(2) of the BIA). This treatment differs from that
applicable to deemed trusts pertaining to source deductions under the ITA, a comprehensive pension plan or
the federal employment insurance program, which do
survive bankruptcy (subsection 67(3) of the BIA).
ch. 45, art. 12; 1993, ch. 27, art. 87; 2000, ch. 30, art. 50]
de la LTA et l’article 20 de la LMR, prennent fin au
moment de la faillite (paragraphe 67(2) de la LFI)). Ce
traitement se distingue de celui réservé aux fiducies réputées relatives aux retenues à la source en vertu de la
LIR, d’un régime de pension général ou du régime fédéral d’assurance-emploi lesquelles survivent à la faillite
(paragraphe 67(3) de la LFI).
[37] The Court of Appeal of Québec then dealt with
the argument that section 15.3.1 of the AMR (the provision that is equivalent to the part of subsection 317(3)
of the ETA providing that the claimed moneys “become” the property of the Crown) had, in any event,
effected a complete transfer of ownership to the Crown
before the bankruptcy (De Courval, paragraphs 35 to 37).
According to the Court of Appeal, the Supreme Court’s
decision in Alberta, which attributed that effect to subsection 317(3) of the ETA, is distinguishable because,
first, section 70 of the BIA was not at issue and, second,
the events in Alberta took place before the 1992 amendments came into force (De Courval, paragraph 36). The
Court of Appeal also declined to follow the decision
of the Ontario Court of Appeal in Bank of Montreal
(De Courval, paragraphs 38 and 39) on the ground,
amongst others, that it was reached in reliance of the
decision of the Supreme Court in Alberta, which is no
longer good law.
[37] La Cour d’appel s’est ensuite penchée sur l’argument selon lequel l’article 15.3.1. de la LMR (la
disposition équivalente à cette partie du paragraphe 317(3)
de la LTA qui prévoit que la somme réclamée « devient »
la propriété de la Couronne) avait de toute façon opéré
un transfert complet de propriété en faveur de l’État
avant la faillite (De Courval, paragraphes 35 à 37). Selon
la Cour d’appel, la décision de la Cour suprême dans
Alberta, qui donne au paragraphe 317(3) de la LTA cet
effet, se distingue parce que d’une part, l’article 70 de la
LFI n’était pas en cause, et d’autre part les faits de l’arrêt
Alberta sont survenus avant l’entrée en vigueur de la réforme de 1992 (De Courval, paragraphe 36). La Cour
d’appel écarte aussi la décision de la Cour d’appel de
l’Ontario dans Bank of Montreal (De Courval, paragraphes 38 et 39) invoquant, entre autres, le fait que cette
décision s’appuie sur la décision de la Cour suprême
dans Alberta, laquelle ne fait plus jurisprudence.
[38]Aware of the different treatment that the 1992
amendments afforded to source deductions, the Court of
Appeal emphasized subsection 224(1.2) of the ITA,
which was intended to facilitate recovery of those deductions in the event of default. Unlike subsection 317(3)
of the ETA, that provision applies notwithstanding the
BIA and, therefore, notwithstanding subsection 70(1)
(De Courval, paragraph 37).
[38] Consciente du traitement différent que la réforme
de 1992 réserve aux retenues à la source, la Cour d’appel met l’accent sur le paragraphe 224(1.2) de la LIR
qui vise à faciliter le recouvrement de ces retenues en
cas de défaut. Contrairement au paragraphe 317(3) de la
LTA, cette disposition s’applique malgré la LFI et donc,
malgré le paragraphe 70(1) de cette loi (De Courval,
paragraphe 37).
[39]According to the Court of Appeal, the right of
ownership conferred by subsection 317(3) of the ETA
(and section 15.3.1 of the AMR) operates subject to the
tax debtor not going bankrupt and, if that happens, subject to the amount claimed by the requirement to pay
being settled in full before the bankruptcy. Otherwise,
subsection 70(1) of the BIA prevails.
[39] Selon le raisonnement de la Cour d’appel, le droit
de propriété que confère le paragraphe 317(3) de la LTA
(ainsi que l’article 15.3.1 de la LMR) a tous ses effets,
sujet à ce que le débiteur fiscal ne fasse pas faillite et le
cas échéant, que le montant assujetti à la demande formelle de paiement soit réglé en entier avant la faillite.
Autrement, le paragraphe 70(1) de la LFI a préséance.
214
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[40] The Court of Appeal drew this conclusion at the
end of its reasons (De Courval, paragraph 45):
[40] La Cour d’appel tire cette conclusion à la toute
fin de ses motifs (De Courval, paragraphe 45) :
[translation] . . . since the notice under section 15 AMR is an
“other process” under section 70 BIA, in order for the BIA not
to prevail, the payment must be completed before the bankruptcy date. In this case, such a payment was not made and the
amounts owing to the Minister were in a deemed trust on the
bankruptcy date. In addition, they were held with other moneys from various sources, so they were not held in a real trust.
Consequently, subsection 67(2) BIA applies and the moneys
held by the Bank are the property of the bankrupt debtor.
[Footnote omitted.]
[. . .] puisque l’avis de l’article 15 LMR est une « autre procédure» au sens de l’article 70 LFI, il est nécessaire, pour que la
LFI n’ait pas priorité, que le paiement ait été complété avant
la date de la faillite. En l’espèce, un tel paiement n’avait pas
eu lieu et les montants dus au ministre se trouvaient dans une
fiducie présumée à la date de la faillite. En outre, ils étaient
détenus avec d’autres sommes de diverses provenances; il n’y
avait donc pas de fiducie réelle. En conséquence, le paragraphe
67(2) LFI trouve application et les sommes détenues par la
Banque sont des biens de la débitrice faillie. [Note en bas de
page omise.]
[41] The opinion expressed above, which is based on
the Court of Appeal’s analysis of subsection 317(3) of
the ETA, rests entirely on the premise that the phrase
(“other than the [BIA]”) causes that statute to prevail in
the event of a conflict. That premise is held as true without any discussion. Although in its reasons the Court of
Appeal did analyse and distinguish numerous aspects
of the Ontario Court of Appeal’s decision in Bank of
Montreal, it did not address the following conclusion
(Bank of Montreal, paragraph 14):
[41] L’opinion ainsi exprimée qui découle de l’analyse
que fait la Cour d’appel du paragraphe 317(3) de la LTA
repose entièrement sur la prémisse selon laquelle la strophe qui y apparaît (« à l’exception de la [LFI] ») a pour
effet de donner priorité à cette loi, en cas de conflit.
Cette prémisse est tenue pour acquise sans discussion.
Même si la Cour d’appel dans ses motifs analyse et distingue sous plusieurs aspects la décision de la Cour
d’appel de l’Ontario dans Bank of Montreal, elle ne
traite pas de la conclusion suivante (Bank of Montreal,
paragraphe 14) :
The appellant submits that under [subsection] 70(1) of the
[BIA] a receiving order takes precedence over a garnishment
that has not been completely executed by payment being made
because [subsection] 317(3) of the ETA is made subject to the
BIA. Otherwise, the appellant submits, the court would not be
giving effect to the words, “other than the BIA”. The words
“other than the BIA” have meaning apart from the interpretation suggested by the appellant. They mean that any [Goods
and services taxes (GST)] payments that become due after a
receiving order in Bankruptcy has been made no longer can
be collected in priority to other creditors. [Emphasis added.]
[traduction] L’appelante soutient que, suivant le [paragraphe] 70(1) de la LFI, une ordonnance de séquestre a priorité
sur la saisie-arrêt qui n’a pas été complètement réglée par paiement parce que le [paragraphe] 317(3) de la LTA s’applique
sous réserve de la LFI. Autrement, dit l’appelante, la cour ne
donnerait pas effet aux mots « à l’exception de la LFI ». Or les
mots « à l’exception de la LFI » ont un autre sens que celui que
propose l’interprétation de l’appelante. Ils signifient que tout
paiement de [taxes sur les biens et services (TPS)] qui devient
exigible après qu’une ordonnance de séquestre a été rendue ne
peut plus être perçu à titre prioritaire sur les autres créanciers.
[Je souligne.]
[42] This interpretation of the words “other than the
[BIA]” is not new. It has been expressed previously, in
particular by Justice Sarchuk of the Tax Court of Canada
in Wa‑Bowden (paragraph 5):
[42] Cette interprétation des mots « à l’exception de la
[LFI] » n’est pas nouvelle. Elle avait été énoncée notamment par le juge Sarchuk de la Cour canadienne de l’impôt
dans la décision Wa-Bowden (paragraphe 5) :
Subsec. 317(3) also specifies that its application is subject to
the [BIA]. This has been interpreted in a number of instances
to mean that where monies were immediately due and owing
prior to the date of bankruptcy, those monies are subject to the
application of the Act, but where service of the Requirement
Le paragraphe 317(3) précise en outre que l’application de
cette disposition est assujettie à la [LFI]. Cette disposition a été
interprétée dans un certain nombre de cas comme signifiant
que, lorsqu’une somme est, avant la date de la faillite, due
immédiatement, cette somme est assujettie à l’application de
[2012] 1 R.C.F.
Banque Toronto-Dominion
c. canada215
occurs after the date of bankruptcy, or where the amount at
issue was not immediately due and payable prior to the date of
bankruptcy, any monies otherwise payable in the latter two
instances are not available to the Respondent. [Footnote omitted; emphasis added.]
la Loi, mais, lorsque l’ordre de payer est signifié après la date
de la faillite ou lorsque la somme en cause n’était pas, avant la
date de la faillite, due immédiatement, tout argent autrement
payable dans ces deux derniers cas n’est pas disponible pour
l’intimée. [Note en bas de page omise; je souligne.]
Adopting that interpretation, Justice Sarchuk found that
the moneys subject to the requirement to pay became
the property of the Crown on the garnishee’s receipt of
the requirement and, therefore, were no longer the tax
debtor’s property at the time of the ensuing bankruptcy
(Wa‑Bowden, paragraph 6).
Retenant cette interprétation, le juge Sarchuk conclut
que les sommes assujetties à la demande formelle de
paiement sont devenues la propriété de la Couronne dès
sa réception par le tiers saisi, et donc n’étaient plus la
propriété du débiteur fiscal lors de la faillite qui est intervenue par la suite (Wa-Bowden, paragraphe 6).
[43] Therefore, the issue surrounding the interpretation of the words “other than the [BIA]” remains
unresolved.
[43]La question entourant l’interprétation des mots
« à l’exception de la [LFI] » est donc entière.
[44] The interpretation proposed by the appellant according to which the BIA prevails in the event of a
conflict seems, at first glance, to stem from the natural
meaning of the words.
[44]L’interprétation proposée par l’appelante selon
laquelle ces mots donnent priorité à la LFI en cas de
conflit semble, de prime abord, découler du sens naturel
des mots.
[45]However, the respondent asks this Court to
consider the legislative and jurisprudential context surrounding the adoption of subsection 317(3) in 1990 and
the amendment to subsection 224(1.2) of the ITA in that
same year, which enactments were intended to confirm,
once and for all, the Crown’s right of ownership over
the amounts subject to a requirement to pay. From that
angle, the Supreme Court’s decision in Alberta is of
particular interest since it sets out the precise state of
the law in 1990, when those provisions were adopted.
[45] L’intimée nous invite cependant à considérer le
contexte législatif et jurisprudentiel entourant l’adoption du paragraphe 317(3) en 1990 et la modification qui
fut apportée au paragraphe 224(1.2) de la LIR au cours
de la même année, dont le but était de confirmer, une
fois pour toutes, l’existence du droit de propriété de la
Couronne sur les montants assujettis à une demande formelle de paiement. Sous cet aspect, la décision de la
Cour suprême dans l’affaire Alberta revêt un intérêt particulier en ce qu’elle permet de cerner avec précision
l’état du droit en 1990, lorsque ces dispositions furent
adoptées.
[46]In that case, the Supreme Court considered the
legislative history surrounding subsection 224(1.2) of
the ITA and subsection 317(3) of the ETA and, in particular, Parliament’s attempts, until then fruitless, to give
the Crown right of ownership having priority over all
computing claims (Alberta, paragraphs 11 to 14). Both
Justice Cory, writing for the majority, and Justice Major,
dissenting (but not on this point) expressed the view that
the language of subsection 224(1.2) of the ITA, as amended in 1990, was clear enough to give the Crown the
right of ownership which had been sought (the amended
[46] Dans cette affaire, la Cour suprême s’est penchée
sur l’historique législatif entourant les paragraphes 224(1.2)
de la LIR et 317(3) de la LTA, et en particulier sur les
tentatives du législateur fédéral, jusqu’alors infructueuses, de conférer à l’État un droit de propriété opposable
à tous (Alberta, paragraphes 11 à 14). Tant le juge Cory,
pour la majorité, que le juge Major, dissident (mais non
sur ce point), se sont dits d’opinion que le libellé du
paragraphe 224(1.2) de la LIR, tel que modifié en 1990,
était suffisamment clair pour donner à l’État le droit de
propriété qui était recherché (le texte modifié et celui
216
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
text and the text it replaced are reproduced at paragraphs 12 and 13, above). Both judges also expressed
the view that subsection 224(1.2) of the ITA and subsection 317(3) of the ETA were, in that regard, identical
(Alberta, paragraph 1, Justice Cory; and paragraph 58,
Justice Major). Among other things, each concluded that
on receipt of the requirement, the claimed moneys “become” the property of Her Majesty.
qu’il remplaçait sont reproduits aux paragraphes 12 et
13, ci-haut). Les deux juges se sont aussi dits d’avis que
les paragraphes 224(1.2) de la LIR et 317(3) de la LTA
étaient sous cet aspect, identiques (Alberta, paragraphe 1,
le juge Cory; et paragraphe 58, le juge Major). Notamment,
chacun prévoyait que la somme réclamée « devient » la
propriété de Sa Majesté sur réception de la demande.
[47] Justice Major, after having specified that he would
focus his analysis on subsection 224(1.2) of the ITA
rather than subsection 317(3) of the ETA “[f]or the sake
of convenience” (idem), wrote the following (Alberta,
paragraphs 65, 66 and 69):
[47] Le juge Major, après avoir précisé qu’il concentrait son analyse sur le paragraphe 224(1.2) de la LIR
plutôt que sur le paragraphe 317(3) de la LTA « [p]our
plus de facilité » (idem), s’exprime comme suit (Alberta,
paragraphes 65, 66 et 69) :
Apparently in order to deal with the competing lines of authority as to whether s. 224(1.2) was sufficient to grant a
priority to the MNR, Parliament amended the section in 1990
by adding the following to the end of the section:
Afin de remédier, semble-t-il, aux courants de jurisprudence
contradictoires quant à savoir si le par. 224(1.2) était suffisant
pour accorder la priorité au MRN, le Parlement a modifié ce
paragraphe en 1990 en ajoutant le passage suivant à la fin:
. . . and on receipt of that letter [i.e. the garnishment summons] by the particular person, the amount of those moneys
that is required by that letter, to be paid to the Receiver
General shall, notwithstanding any security interest in those
moneys, become the property of Her Majesty and shall be
paid to the Receiver General in priority to any such security interest.
Sur réception de la lettre [le bref de saisie-arrêt] par la personne donnée, la somme qui y est indiquée comme devant
être payée devient, nonobstant toute autre garantie au titre
de cette somme, la propriété de Sa Majesté et doit être payée
au receveur général par priorité sur toute autre garantie au
titre de cette somme.
This 1990 amendment was made to both the Income Tax
Act and the relevant provisions of the Excise Tax Act. The
three trial decisions in the cases at issue in these appeals are
principally concerned with the issue of whether this amendment constituted the “something further” which Lloyds Bank
had held was necessary to transfer the property interest in the
funds to the MNR or to grant a priority to the MNR.
Cette modification de 1990 a été apportée à la Loi de l’impôt
sur le revenu et aux dispositions pertinentes de la Loi sur la
taxe d’accise. Dans les trois affaires dont nous sommes saisis
en l’espèce, les juges de première instance avaient principalement examiné si cette modification constituait le [traduction]
«quelque chose de plus» qui, selon l’arrêt Lloyds Bank, était nécessaire pour transférer au MRN le droit de propriété sur les
fonds ou pour lui accorder la priorité de rang.
. . .
[. . .]
I agree with Forsyth J. that the 1990 amendments to the
Income Tax Act and the Excise Tax Act were sufficient to
provide the “something further” which the Alberta Court of
Appeal thought to be necessary in Lloyds Bank. [Emphasis
added.]
Je suis d’accord avec le juge Forsyth pour dire que les modifications apportées en 1990 à la Loi de l’impôt sur le revenu et
à la Loi sur la taxe d’accise étaient suffisantes pour fournir le
«quelque chose de plus» que la Cour d’appel de l’Alberta a
jugé nécessaire dans l’arrêt Lloyds Bank. [Je souligne.]
No one takes issue with the fact that this “something
further” resulted in the Crown becoming the owner of
the moneys subject to the requirement upon the garnishee’s receipt of the requirement to pay (Alberta,
paragraphs 5 and 6).
Personne ne remet en question le fait que ce « quelque
chose de plus » faisait en sorte que la Couronne devenait, dès la réception de la demande formelle de paiement
par le tiers saisi, propriétaire des sommes visées par la
demande (Alberta, paragraphes 5 et 6).
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c. canada217
[48]According to the respondent, it is the time when
this ownership‑transferring power may be exercised
which Parliament had in mind when it provided, in the
case of subsection 224(1.2) of the ITA, that it applies
“[n]otwithstanding . . . the [BIA]” and, in the case of
subsection 317(3) of the ETA, despite any enactment
“other than the [BIA]”. While Parliament intended that
the unpaid source deductions identified at subsection 224(1.2) of the ITA be subject to this power at all
times—both before and after bankruptcy—Parliament
also intended that the equivalent power under subsection 317(3) only be exercised before bankruptcy. The
respondent submits that this is the way in which the
words “[n]otwithstanding . . . the [BIA]” and “other than
the [BIA]” must be understood.
[48] Selon l’intimée, c’est le moment auquel peut être
exercé ce pouvoir dorénavant transmissif de propriété
que le législateur fédéral avait à l’esprit lorsqu’il a prévu, dans le cas du paragraphe 224(1.2) de la LIR, qu’il
a ses effets « [m]algré [. . .] la [LFI] », et dans le cas du
paragraphe 317(3) de la LTA, « à l’exception de la
[LFI] ». Autant le législateur souhaitait-il que les retenues à la source impayées visées par le paragraphe
224(1.2) de la LIR soient assujetties à ce pouvoir en tout
temps — soit avant ou après la faillite — autant voulaitil que le pouvoir équivalent prévu au paragraphe 317(3)
ne puisse être exercé qu’avant la faillite. L’intimée soumet que c’est ainsi que les mots « [m]algré [. . .] la
[LFI] », d’une part, et « à l’exception de la [LFI] »,
d’autre part, doivent être compris.
[49]In my view, that is the correct interpretation.
Returning to 1990, deemed trusts had the same effect
whether they pertained to source deductions or GST.
Both took effect at the time of the default and survived
bankruptcy (see paragraph 67(1)(a) of the BIA, as it
read before the 1992 amendments), such that the moneys
held in those trusts could not, at any time, become part
of the tax debtor’s patrimony. Therefore, even if a requirement to pay was issued at a time which coincided
with the tax debtor’s bankruptcy, there was no conflict
possible between the BIA and the right of ownership
conferred upon the Crown under subsection 317(3) of
the ETA, or between the BIA and the right of ownership
granted under subsection 224(1.2) of the ITA. It was
only after the 1992 amendments that this state of affairs
changed and that deemed trusts for unpaid GST ceased
to have effect upon the tax debtor’s bankruptcy (Caisse
de Montmagny, paragraphs 12 to 16).
[49] Cette interprétation est à mon avis la bonne. Si
l’on se reporte en 1990, les fiducies réputées entourant
les retenues à la source ainsi que celles entourant la TPS
avaient le même effet sans égard à leur objet. Toutes deux
prenaient effet à compter de l’omission et survivaient
à la faillite (voir l’alinéa 67(1)a) de la LFI, tel qu’il se
lisait avant la réforme de 1992), de sorte que les sommes
assujetties à ces fiducies ne pouvaient, en aucun moment, faire partie du patrimoine du débiteur fiscal. C’est
donc que même si une demande formelle de paiement
était transmise à un moment qui coïncidait avec la faillite du débiteur fiscal, il n’y avait pas de conflit possible
entre le droit de propriété conféré à la Couronne en vertu
du paragraphe 317(3) de la LTA et la LFI, pas plus
qu’entre le droit de propriété conféré en vertu du paragraphe 224(1.2) de la LIR et la LFI. Ce n’est que suite à
la réforme de 1992 que cet état de fait a changé et que la
fiducie réputée portant sur la TPS impayée a cessé d’avoir
ses effets à compter de la faillite (Caisse de Montmagny,
paragraphes 12 à 16).
[50]In this context, it cannot be said that the words
“other than the [BIA]” were inserted into subsection 317(3)
to give precedence to the BIA in the event of conflict
since no conflict was possible. Rather, keeping in mind
the principle according to which Parliament does not
speak in vain, it seems that the purpose of this phrase
was to prevent the power set out at subsection 317(3)
from being exercised after bankruptcy.
[50] Dans ce contexte, l’on ne peut conclure que les mots
« à l’exception de la [LFI] » ont été insérés dans le paragraphe 317(3) dans le but de donner préséance à la LFI
en cas de conflit puisqu’aucun conflit ne pouvait être
envisagé. Il semble plutôt, gardant à l’esprit le principe
selon lequel le législateur ne parle pas pour rien dire,
que la strophe avait pour but d’empêcher l’utilisation du
pouvoir prévu au paragraphe 317(3) après la faillite.
218
Toronto-Dominion Bank
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[51]Subsection 317(3) could not be read otherwise
in 1990 and was deliberately left intact when the BIA
was amended in 1992, as was subsection 224(1.2) of the
ITA. Since the power set out at that subsection may not
be exercised after bankruptcy, it is in keeping with the
spirit of those amendments to the effect that only source
deductions were special and were to be given priority
after bankruptcy. This explains why the exercise of the
power set out at subsection 224(1.2) is not subject to that
limitation and why, since the amendments, the BIA stipulates that bankruptcy does not affect the exercise of that
power (subsection 86(3) of the BIA).
[51] Le paragraphe 317(3) ne pouvait se lire autrement
en 1990 et a, à dessein, été laissé intact lors de la réforme de la LFI en 1992, tout comme le paragraphe
224(1.2) de la LIR. Le pouvoir qui y est prévu est, du
fait qu’il ne peut être exercé après la faillite, conforme à
l’esprit de cette réforme selon laquelle seules les retenues à la source revêtaient un caractère spécial et
conservaient leur nature prioritaire malgré la faillite.
Ceci explique pourquoi l’exercice du pouvoir en vertu
du paragraphe 224(1.2) n’est pas assujetti à cette réserve
et que la LFI stipule depuis la réforme que la faillite ne
porte pas atteinte à l’exercice de ce pouvoir (paragraphe
86(3) de la LFI).
[52]Aside from that important difference, the powers
set out at subsections 317(3) of the ETA and 224(1.2) of
the ITA, when validly exercised, both have the effect of
transferring ownership to the Crown of the moneys
subject to the requirement to pay on receipt thereof by
the garnishee (Alberta, above).
[52]Mis à part cette importante différence, les pouvoirs prévus aux paragraphes 317(3) de la LTA et 224(1.2)
de la LIR lorsqu’exercés validement ont tous deux le
même effet, soit de transmettre à la Couronne la prpriété
des sommes visées par la demande formelle de paiement
dès sa réception par le tiers saisi (Alberta, précité).
[53] Since the requirement to pay was received by the
appellant before the notice of stay was filed, the T.C.C.
Judge rightly concluded that the Crown became the
owner of the moneys required before the bankruptcy
occurred and that those moneys were therefore not part
of the tax debtor’s patrimony at the time of the bankruptcy. Consequently, the appellant had an obligation to
pay the amount required and, having failed to do so, is
personally liable for making that payment.
[53] La demande formelle de paiement ayant été reçue
par l’appelante avant le dépôt de l’avis de surseoir, c’est à
bon droit que le juge de la C.C.I. conclut que la Couronne
est devenue propriétaire de la somme demandée avant
que n’intervienne la faillite, et que donc cette somme ne
faisait pas partie du patrimoine du débiteur fiscal lors de
la faillite. Il s’ensuit que l’appelante avait l’obligation de
payer le montant demandé, et qu’ayant omis de ce faire,
elle est personnellement responsable de son paiement.
[54]I would dismiss the appeal with costs.
[54] Je rejetterais l’appel avec dépens.
Blais C.J.: I agree.
Le juge en chef Blais : Je suis d’accord.
Trudel J.A.: I agree.
La juge Trudel, J.C.A. : Je suis d’accord.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion219
A-303-09
2010 FCA 178
A-303-09
2010 CAF 178
In the matter of the Broadcasting Act, S.C.
1991, c. 11;
AFFAIRE INTÉRESSANT la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11;
And in the matter of the Canadian Radiotelevision and Telecommunications Commission’s
Broadcasting Regulatory Policy CRTC 2009-329 and
Broadcasting Order CRTC 2009-452;
ET la Politique réglementaire de radiodiffusion
CRTC 2009-329 du Conseil de la radiodiffusion et
des télécommunications canadiennes et l’Ordonnance
de radiodiffusion CRTC 2009-452;
And in the matter of an application by way
of a Reference to the Federal Court of Appeal pursuant to sections 18.3(1) and 28(2) of the Federal
Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7
et une demande introduite sous forme de renvoi
à la Cour d’appel fédérale en vertu des paragraphes 18.3(1) et 28(2) de la Loi sur les Cours fédérales,
L.R.C. (1985), ch. F-7
Indexed as: Reference re Broadcasting Act
Répertorié : Renvoi
relatif à la
Loi
sur la radio-
diffusion
Federal Court of Appeal, Noël, Nadon and Dawson
JJ.A.—Ottawa, June 1 and July 7, 2010.
Cour d’appel fédérale, juges Noël, Nadon et Dawson,
J.C.A.—Ottawa, 1er juin et 7 juillet 2010.
Broadcasting — Reference by Canadian Radio-television
and Telecommunications Commission (CRTC) seeking to determine whether Internet service providers (ISPs) subject
to Broadcasting Act when providing access to broadcasting
through Internet — CRTC exempting new media broadcasting from requirements of Act — Issue whether ISPs carrying
on “broadcasting undertaking[s]” subject to Act when providing Internet access to “broadcasting” — Question whether
definition of “broadcasting” extending to person solely
providing mode of transmission — Act, s. 4(4) excluding
from operation of Act transmission intermediaries — Act
regulating content transmitted, not means of transmission —
ISPs ignoring content, not transmitting program, not falling
under definition of “broadcasting” — ISPs not promoting
broadcasting policy — Power under Act, s. 9(4) exempting
broadcasting undertakings from compliance with Act not
meaning that “broadcasting” extended to those not contributing to policy objectives.
Radiodiffusion — Renvoi demandé par le Conseil de la
radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le
CRTC) pour déterminer si les fournisseurs de services Internet
(les FSI) sont assujettis à la Loi sur la radiodiffusion lorsqu’ils
fournissent l’accès à la radiodiffusion par Internet — Le
CRTC a exempté la radiodiffusion de nouveaux médias des
exigences de la Loi — Il s’agissait de savoir si les FSI exploitent des « entreprise[s] de radiodiffusion » assujetties à la
Loi lorsqu’ils fournissent l’accès par Internet à la « radiodiffusion » — Il s’agissait de savoir si la définition de
« radiodiffusion » s’étend à la personne dont le seul rôle est
de fournir le mode de transmission — L’art. 4(4) de la Loi
exclut de l’opération de la Loi les intermédiaires de la transmission — La Loi porte sur le contenu transmis plutôt que sur
les moyens de transmission — Les FSI ignorent le contenu, ils
ne transmettent pas une émission et ne sont pas visés par la
définition de « radiodiffusion » — Les FSI ne promeuvent pas
la politique de radiodiffusion — Le pouvoir prévu à l’art. 9(4)
de la Loi pour soustraire les entreprises de radiodiffusion
aux obligations découlant de la Loi ne signifie pas que la
« radiodiffusion » devait s’étendre aux entreprises qui ne
contribuent pas à la réalisation des objectifs de la politique.
This was a reference by the Canadian Radio-television
and Telecommunications Commission (CRTC) seeking to determine whether Internet service providers (ISPs) are subject
to the Broadcasting Act when they provide access to broadcasting through the Internet.
Il s’agissait d’un renvoi demandé par le Conseil de la
radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le
CRTC) pour déterminer si les fournisseurs de services Internet (les FSI) sont assujettis à la Loi sur la radiodiffusion
lorsqu’ils fournissent l’accès à la radiodiffusion par Internet.
220
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
In a report on broadcasting in new media, the CRTC
concluded that the regulation of some new media broadcasting undertakings was not necessary to implement the Act’s
broadcasting policy. The CRTC exempted those undertakings from any or all of the requirements of Part II of the Act
and its regulations, pursuant to subsection 9(4) of the Act.
Dans un rapport sur la radiodiffusion dans les nouveaux
médias, le CRTC a conclu qu’il n’était pas nécessaire de réglementer certaines entreprises de radiodiffusion de nouveaux
médias pour atteindre les objectifs de radiodiffusion de la Loi.
Le CRTC a exempté ces entreprises de la totalité ou d’une
partie des exigences de la partie II de la Loi et de ses règlements en vertu du paragraphe 9(4) de la Loi.
At issue was whether retail ISPs carry on, in whole or in
part, “broadcasting undertaking[s]” subject to the Act when,
in their role as ISPs, they provide access through the Internet
to “broadcasting” requested by end-users.
Il s’agissait de savoir si les FSI de détail exploitent, en
tout ou en partie, des « entreprise[s] de radiodiffusion » assujetties à la Loi lorsque, conformément à leur rôle comme FSI,
ils fournissent l’accès par Internet à la « radiodiffusion »
demandée par les utilisateurs finaux.
Held, retail ISPs do not carry on “broadcasting undertaking[s]” when they provide access to “broadcasting”
through the Internet.
Arrêt : les FSI de détail n’exploitent pas des « entreprise[s]
de radiodiffusion » lorsqu’ils fournissent l’accès à la « radiodiffusion » par Internet.
The issue that needed to be elucidated was whether the
definition of “broadcasting” extends to the person whose sole
involvement is to provide the mode of transmission. The definition of “broadcasting”, when read on its own, can include
a person whose sole involvement is to provide the mode
of transmission since no distinction is made as to the active
or passive nature of the involvement. However, this ceases
to be the case when the definition is considered contextually, having regard to the scheme and purpose of the Act.
Subsection 4(4) of the Act excludes from the operation of the
Act transmission intermediaries when working solely in that
capacity. The Act is concerned with the content being transmitted rather than the means of conveying this content. ISPs
ignore the nature of the message intended to be sent, and
therefore cannot be said to “transmit” a “program”. The definition of “broadcasting” is directed at the person who transmits
a program. A person whose sole involvement is to provide the
mode of transmission is not transmitting the program and,
hence, is not “broadcasting”. This interpretation is consistent
with the policy objectives set out in subsection 3(1) of the
Act. Because the ISPs’ sole involvement is to provide the
mode of transmission, they have no control or input over the
content. They are thus unable to promote the policy described
in the Act or its supporting provisions. Only those who “transmit” the “program” can contribute to the policy objectives.
Finally, the existence of the CRTC’s power under subsection
9(4) to exempt broadcasting undertakings from compliance
with the Act does not suggest that Parliament contemplated
that “broadcasting” should extend to those who cannot contribute to the policy objectives.
La question à tirer au clair était celle de savoir si la définition de « radiodiffusion » s’étend à la personne dont le seul
rôle est de fournir le mode de transmission. La définition de
« radiodiffusion », lue de manière isolée, peut inclure une
personne dont le seul rôle est de fournir le mode de transmission puisque aucune distinction n’y est faite quant au rôle
actif et passif de la personne visée. Toutefois, la lecture n’est
plus la même quand la définition est interprétée de manière
contextuelle, eu égard au régime et à l’objet de la Loi. Le
paragraphe 4(4) de la Loi exclut de l’opération de la Loi les
intermédiaires de la transmission lorsqu’ils n’agissent qu’à ce
titre. La Loi porte sur le contenu transmis plutôt que sur les
moyens utilisés pour transmettre le contenu. Les FSI ignorent
la nature du message devant être transmis et, par conséquent,
on ne peut dire qu’ils « transmettent » une « émission ». La
définition de « radiodiffusion » vise la personne qui transmet
l’émission. La personne dont le seul rôle est de fournir le
mode de transmission ne transmet pas l’émission et, par
conséquent, ne fait pas de « radiodiffusion ». Cette interprétation est conforme aux objectifs de la politique énoncés au
paragraphe 3(1) de la Loi. Comme le rôle des FSI se limite à
fournir le mode de transmission, ils n’ont aucun contrôle ou
influence sur le contenu. Ils ne peuvent donc rien faire pour
promouvoir la politique décrite dans la Loi ou les dispositions
connexes. Seuls ceux qui « transmettent » l’« émission »
peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de la politique. Enfin, l’existence du pouvoir conféré au CRTC par le
paragraphe 9(4) pour soustraire les entreprises de radiodiffusion à toute obligation découlant de la Loi ne signifie pas que
le législateur avait prévu que la « radiodiffusion » devait se
voir attribuer un sens qui s’étend aux entreprises qui ne peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de la politique.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion221
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Bill C-40, An Act respecting broadcasting and to amend
certain Acts in relation thereto and in relation to radiocommunication, 2nd Sess., 34th Parl., 1991.
Broadcasting Act, S.C. 1991, c. 11, ss. 2(1) “broadcasting”,
“broadcasting receiving apparatus”, “broadcasting
undertaking”, “distribution undertaking”, “network”,
“program”, “programming undertaking”, “radio waves”,
(2) (as am. by S.C. 1993, c. 38, s. 81), (3), 3, 4 (as am.
idem, s. 82; 1996, c. 31, s. 57), 9(4) (as am. by S.C. 1994,
c. 26, s. 10(F)), 10.
Copyright Act, R.S.C., 1985, c. C-42, s. 2.4(1)(b) (as enacted by S.C. 1997, c. 24, s. 2).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 322.
Telecommunications Act, S.C. 1993, c. 38, ss. 2(1) “broadcasting undertaking”, “Canadian carrier”, “Canadian
telecommunications policy objectives”, “charge”,
“Commission”, “control”, “decision”, “exempt transmission apparatus”, “intelligence”, “Minister” (as am. by
S.C. 1995, c. 1, s. 62(1)(u)), “person” (as am. by S.C. 2004,
c. 25, s. 174), “prescribed”, “public authority”, “rate”, “special Act”, “telecommunications”, “telecommunications
common carrier”, “telecommunications facility”, “telecommunications service”, “telecommunications service
provider” (as am. by S.C. 1998, c. 8, s. 1), “transmission facility”, (2), 4, 7, 28 (as am. by S.C. 1999, c. 31,
s. 200(F)).
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 2(1)
« émission », « entreprise de distribution », « entreprise
de programmation », « entreprise de radiodiffusion »,
« ondes radioélectriques », « radiodiffusion », « récepteur », « réseau », (2) (mod. par L.C. 1993, ch. 38, art. 81),
(3), 3, 4 (mod., idem, art. 82; 1996, ch. 31, art. 57), 9(4)
(mod. par L.C. 1994, ch. 26, art. 10(F)), 10.
Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. (1985), ch. C-42, art. 2.4(1)b)
(édicté par L.C. 1997, ch. 24, art. 2).
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 2(1)
« administration publique », « appareil de transmission
exclu », « Conseil », « contrôle », « décision », « entreprise canadienne », « entreprise de radiodiffusion »,
« entreprise de télécommunication », « fournisseur de
services de télécommunication » (mod. par L.C. 1998,
ch. 8, art. 1), « information », « installation de télécommunication », « installation de transmission », « loi
spéciale », « ministre » (mod. par L.C. 1995, ch. 1,
art. 62(1)u)), « personne » (mod. par L.C. 2004, ch. 25,
art. 174), « service de télécommunication », « tarif »,
« télécommunication », (2), 4, 7, 28 (mod. par L.C. 1999,
ch. 31, art. 200(F)).
Projet de loi C-40, Loi concernant la radiodiffusion et
modifiant certaines lois en conséquence et concernant la
radiocommunication, 2e sess., 34e lég., 1991.
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 2), 322.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décisions appliquées :
Society of Composers, Authors and Music Publishers of
Canada v. Canadian Assn. of Internet Providers, 2004
SCC 45, [2004] 2 S.C.R. 427, 240 D.L.R. (4th) 193, 32
C.P.R. (4th) 1; Electric Despatch Co. of Toronto v. The
Bell Telephone Co. (1891), 20 S.C.R. 83.
Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique c. Assoc. canadienne des fournisseurs
Internet, 2004 CSC 45, [2004] 2 R.C.S. 427; Electric
Despatch Co. of Toronto v. The Bell Telephone Co. (1891),
20 R.C.S. 83.
distinguished:
décision différenciée :
Capital Cities Communications Inc. et al. v. Canadian
Radio-Television Commn., [1978] 2 S.C.R. 141, (1977),
81 D.L.R. (3d) 609, 36 C.P.R. (2d) 1.
Capital Cities Communications Inc. et autre c. Conseil de
la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141.
referred to:
décisions citées :
CCH Canadian Ltd. v. Law Society of Upper Canada,
2004 SCC 13, [2004] 1 S.C.R. 339, 236 D.L.R. (4th) 395,
30 C.P.R. (4th) 1; ITV Technologies, Inc. v. WIC Television
Ltd., 2005 FCA 96, 251 D.L.R. (4th) 208, 38 C.P.R. (4th)
481, 332 N.R. 1; R. v. Bahr, 2006 ABPC 360, 434 A.R. 1;
CCH Canadienne Ltée c. Barreau du Haut-Canada,
2004 CSC 13, [2004] 1 R.C.S. 339; ITV Technologies, Inc.
c. WIC Television Ltd., 2005 CAF 96; R. v. Bahr, 2006
ABPC 360, 434 A.R. 1; Société canadienne de perception
de la copie privée c. Canadian Storage Media Alliance,
222
Reference re Broadcasting Act
Canadian Private Copying Collective v. Canadian Storage
Media Alliance, 2004 FCA 424, [2005] 2 F.C.R. 654, 247
D.L.R. (4th) 193, 36 C.P.R. (4th) 289; Public Service
Board et al. v. Dionne et al., [1978] 2 S.C.R. 191.
AUTHORS CITED
[2012] 1 F.C.R.
2004 CAF 424, [2005] 2 R.C.F. 654; Régie des services
publics et autres c. Dionne et autres, [1978] 2 R.C.S. 191.
DOCTRINE CITÉE
Exemption Order for New Media Broadcasting Undertakings, Public Notice CRTC 1999-197, 17 December
1999.
New Media, Broadcasting Public Notice CRTC 1999-84;
Telecom Public Notice CRTC 99-14, 17 May 1999.
Notice of Consultation and Hearing, Broadcasting Notice
of Public Hearing CRTC 2008-11, 15 October 2008.
Review of Broadcasting in New Media, Broadcasting
Regulatory Policy CRTC 2009-329, 4 June 2009.
Avis de consultation et d’audience, Avis d’audience publique de radiodiffusion CRTC 2008-11, 15 octobre 2008.
Examen de la radiodiffusion par les nouveaux médias,
Politique règlementaire de radiodiffusion CRTC 2009-329,
4 juin 2009.
Nouveau médias, Avis public de radiodiffusion CRTC
1999-84; Avis public télécom CRTC 99-14, 17 mai 1999.
Ordonnance d’exemption relative aux entreprises de radiodiffusion de nouveaux médias, Avis public CRTC
1999-197, 17 décembre 1999.
REFERENCE by the Canadian Radio-television and
Telecommunications Commission (Reference to the Federal Court of Appeal – Applicability of the Broadcasting
Act to Internet service providers, Broadcasting Order
CRTC 2009-452, July 28, 2009) seeking to determine
whether Internet service providers are subject to the
Broadcasting Act when they provide access to broadcasting through the Internet. The question was answered
in the negative.
RENVOI demandé par le Conseil de la radiodiffusion
et des télécommunications canadiennes (Renvoi à la Cour
d’appel fédérale – applicabilité de la Loi sur la radiodiffusion aux fournisseurs de services Internet, Ordonnance
de radiodiffusion CRTC 2009-452, 28 juillet 2009) pour
déterminer si les fournisseurs de services Internet sont
assujettis à la Loi sur la radiodiffusion lorsqu’ils fournissent l’accès à la radiodiffusion par Internet. La Cour
a répondu à la question par la négative.
APPEARANCES
John H. Keogh and Carolyn G. Pinsky for Canadian
Radio-television and Telecommunications Commission.
Thomas G. Heinzman, Q.C. and Bram Abramson
for Alliance of Canadian Cinema, Television and
Radio Artists, Canadian Film and Television Production Association, Directors Guild of Canada,
and Writers Guild of Canada.
John B. Laskin and Sarah M. Huggins for participants Bell Aliant Regional Communications, LP,
Bell Canada, Cogeco Cable Inc., MTS Allstream
Inc., Rogers Communications Inc., TELUS Communications Company, and Videotron Ltd.
Nicholas McHaffie for Shaw Communications Inc.
ONT COMPARU
John H. Keogh et Carolyn G. Pinsky pour le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications
canadiennes.
Thomas G. Heinzman, c.r. et Bram Abramson pour
Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio
Artists, Association canadienne de production de
films et de télévision, Guilde canadienne des réalisateurs, et Writers Guild of Canada.
John B. Laskin et Sarah M. Huggins pour les participants Bell Aliant Communications régionales,
société en commandite, Bell Canada, Cogeco Cable
Inc., MTS Allstream Inc., Rogers Communications
Inc., TELUS Communications Company et
Vidéotron Ltée.
Nicholas McHaffie pour Shaw Communications
Inc.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion223
SOLICITORS OF RECORD
Canadian Radio-television and Telecommunications
Commission, Gatineau, Quebec, for Canadian Radiotelevision and Telecommunications Commission.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
McCarthy Tétrault LLP, Toronto, for Alliance of
Canadian Cinema, Television and Radio Artists,
Canadian Film and Television Production Association, Directors Guild of Canada, and Writers Guild
of Canada.
Torys LLP, Toronto, for participants Bell Aliant
Regional Communications, LP, Bell Canada,
Cogeco Cable Inc., MTS Allstream Inc., Rogers
Communications Inc., TELUS Communications
Company, and Videotron Ltd.
Stikeman Elliott LLP, Ottawa, for Shaw Communications Inc.
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Gatineau (Québec), pour le
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.
McCarthy Tétrault S.E.N.C.R.L., s.r.l., Toronto,
pour Alliance of Canadian Cinema, Television and
Radio Artists, Association canadienne de production de films et de télévision, Guilde canadienne des
réalisateurs, et Writers Guild of Canada.
Torys LLP, Toronto, pour les participants Bell
Aliant Communications régionales, société en commandite, Bell Canada, Cogeco Cable Inc., MTS
Allstream Inc., Rogers Communications Inc., TELUS
Communications Company et Vidéotron Ltée.
Stikeman Elliott S.E.N.C.R.L., s.r.l., Ottawa, pour
Shaw Communications Inc.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1] Noël J.A.: This is an application for a reference by
the Canadian Radio-television and Telecommunications
Commission (the CRTC). The question being referred is:
[1]Le juge Noël, J.C.A. : Il s’agit d’une demande de
renvoi présentée par le Conseil de la radiodiffusion et
des télécommunications canadiennes (le CRTC). Voici
la question posée dans le cadre du présent renvoi :
Do retail Internet service providers (ISPs) carry on, in whole
or in part, “broadcasting undertakings” subject to the Broadcasting Act when, in their role as ISPs, they provide access
through the Internet to “broadcasting” requested by end-users?
Les fournisseurs de services Internet (FSI) de détail exploitent‑ils,
en tout ou en partie, des « entreprises de radiodiffusion »
assujetties à la Loi sur la radiodiffusion lorsque, conformément
à leur rôle comme FSI, ils fournissent l’accès par Internet à la
« radiodiffusion » demandée par les utilisateurs finaux?
The terms “broadcasting” and “broadcasting undertaking”
are as defined in the Broadcasting Act, S.C. 1991, c. 11, as
amended.
Les expressions « radiodiffusion » et « entreprise de radiodiffusion » s’entendent au sens de la Loi sur la radiodiffusion,
[L.C.] 1991, ch. 11, telle que modifiée.
[2]Two groups take opposite views as to how this question should be answered. The Coalition, composed of Bell
Aliant Regional Communications, LP, Bell Canada,
Cogeco Cable Inc., MTS Allstream Inc., Rogers Communications Inc., TELUS Communications Company,
and Videotron Ltd., along with Shaw Communications
Inc. (Shaw) submit that the question should be answered
in the negative.
[2] Deux groupes ont adopté des points de vue divergents sur la façon de répondre à cette question. La
coalition, formée de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite, Bell Canada, Cogeco Cable
Inc., MTS Allstream Inc., Rogers Communications Inc.,
TELUS Communications Company et Vidéotron Ltée,
ainsi que de Shaw Communications Inc. (Shaw), prétend
qu’il faudrait répondre à la question par la négative.
[3]The Cultural Group, composed of the Alliance
of Canadian Cinema, Television and Radio Artists
[3]Le groupe culturel, formé de l’Alliance of Canadian
Cinema, Television and Radio Artists (ACTRA),
224
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
(ACTRA), Canadian Film and Television Production
Association (CFTPA), Directors Guild of Canada
(DGC), and Writers Guild of Canada (WGC) argues that
the question should be answered in the affirmative.
l’Association canadienne de production de films et
de télévision (ACPFT), la Guilde canadienne des
réalisateurs (GCR), et la Writers Guild of Canada
(WGC), prétend qu’il faudrait répondre à la question
par l’affirmative.
[4]In conformity with the order issued by this Court
on July 31, 2009, the supporting affidavits and documentary exhibits filed by the members of the two
groups, along with the affidavit of Namir Anani,
Executive Director, Policy Development and Research
at the CRTC, filed by the CRTC, are the materials that
constitute the case to be determined on the reference
pursuant to Rule 322 of the Federal Courts Rules,
SOR/98-106 [r. 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 2)].
[4] Conformément à l’ordonnance rendue par cette
Cour le 31 juillet 2009, les affidavits et les pièces documentaires déposés par les membres des deux groupes,
ainsi que l’affidavit de Namir Anani, directeur exécutif,
Élaboration de politiques et recherche au CRTC, déposé
par le CRTC, sont les documents qui composent le
dossier sur lequel le renvoi sera jugé en vertu de la règle 322 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106
[règle 1 (mod. par DORS/2004-283, art. 2)].
[5]The statutory provisions that are relevant to the
analysis are set out in the Annex appended to these
reasons.
[5]Les dispositions législatives pertinentes dans le
cadre de l’analyse sont reproduites dans l’annexe jointe
aux présents motifs.
RELEVANT FACTS
LES FAITS PERTINENTS
[6]On May 17, 1999, the CRTC issued a report of
broadcasting in new media: New Media, Broadcasting
Public Notice CRTC 1999-84; Telecom Public Notice
CRTC 99-14 (the New Media Report), notice of application of the CRTC, Tab A. It concluded that while some
new media services fell within the meaning of “broadcasting” in the Broadcasting Act [S.C. 1991, c. 11, s. 2(1)],
their regulation was not necessary to implement the Act’s
broadcasting policy. By Public Notice CRTC 1999-197
[Exemption Order for New Media Broadcasting Undertakings] (the New Media Exemption Order), the CRTC
exempted those undertakings, classified as “new media
broadcasting undertakings”, from any or all of the
requirements of Part II of the Broadcasting Act and
regulations, pursuant to its powers under subsection 9(4)
[as am. by S.C. 1994, c. 26, s. 10(F)] of the Broadcasting Act.
[6]Le 17 mai 1999, le CRTC a rendu un rapport sur la
radiodiffusion dans les nouveaux médias : Nouveaux
médias, avis public radiodiffusion CRTC 1999‑84; avis
public télécom CRTC 99‑14 (le rapport relatif aux nouveaux médias), avis de demande du CRTC, onglet A.
Selon le CRTC, bien que certains services de nouveaux
médias étaient visés par la définition de « radiodiffusion » de la Loi sur la radiodiffusion [L.C. 1991, ch. 11,
art. 2(1)], il n’était pas nécessaire de les réglementer
pour atteindre les objectifs de la Loi. En rendant son
avis public CRTC 1999‑197 [Ordonnance d’exemption
relative aux entreprises de radiodiffusion de nouveaux
médias] (l’ordonnance d’exemption des nouveaux médias), le CRTC a exempté ces entreprises, qualifiées
d’« entreprises de radiodiffusion de nouveaux médias »,
d’une ou de plusieurs exigences de la partie II de la
Loi sur la radiodiffusion et des règlements relatifs à la
radiodiffusion, en vertu des pouvoirs que lui confère
le paragraphe 9(4) [mod. par L.C. 1994, ch. 26, art. 10(F)]
de la Loi sur la radiodiffusion.
[7]On October 15, 2008, the CRTC issued Broadcasting Notice of Public Hearing CRTC 2008-11 [Notice
[7]Le 15 octobre 2008, le CRTC a délivré l’avis
d’audience publique de radiodiffusion CRTC 2008‑11
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion225
of Consultation and Hearing], initiating a public proceeding to determine, amongst other things, whether the
New Media Exemption Order continued to be appropriate or needed to be revised.
[Avis de consultation et d’audience], introduisant une
instance publique pour déterminer, notamment, si l’ordonnance d’exemption des nouveaux médias était
toujours appropriée ou devait être revue.
[8] Having reviewed the legal opinions filed by the
interested parties, the CRTC issued Broadcasting
Regulatory Policy CRTC 2009-329 detailing its findings
on June 4, 2009 [Review of Broadcasting in New Media]
(the 2009 CRTC Policy). In this Policy, the CRTC did
not determine the issue as to whether ISPs [Internet
Service Providers] are subject to the Broadcasting Act
when they provide access to broadcasting through the
Internet. Rather, the CRTC decided that it would refer
the question to this Court for determination. The CRTC
noted that the outcome of the reference is important to
determine whether ISPs are subject to the New Media
Exemption Order and whether the proposed amendments to impose reporting requirements and undue
preference provisions would apply to them.
[8]Après avoir examiné les avis juridiques des parties
intéressées, le CRTC a publié une politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2009‑329 [Examen de la
radiodiffusion par les nouveaux médias] détaillant ses
conclusions le 4 juin 2009 (la politique du CRTC de
2009). Dans cette politique, le CRTC n’a pas tranché la
question de savoir si les FSI [fournisseurs de services
Internet] étaient assujettis à la Loi sur la radiodiffusion
lorsqu’ils fournissent l’accès par Internet à la radiodiffusion. Au contraire, le CRTC a décidé de déférer la
question à cette Cour. Le CRTC a fait remarquer que
l’issue du renvoi est importante pour déterminer si les
FSI sont assujettis à l’ordonnance d’exemption des
nouveaux médias et, ainsi, visés par les modifications
proposées afin d’imposer des exigences de rapport et
des clauses de préférence indue.
[9]On July 28, 2009, the CRTC issued Broadcasting
Order CRTC 2009-452 [Reference to the Federal Court
of Appeal – Applicability of the Broadcasting Act to
Internet Service Providers] (the reference order) ordering the referral of the question currently before this
Court. The reference order also clarifies the context for
the referral:
[9]Le 28 juillet 2009, le CRTC a rendu l’ordonnance
de radiodiffusion CRTC 2009‑452 [Renvoi à la Cour
d’appel fédérale – applicabilité de la Loi sur la radiodiffusion aux fournisseurs de services Internet] (l’ordonnance
de renvoi) ordonnant le renvoi de la question dont cette
Cour est actuellement saisie. L’ordonnance de renvoi
clarifie également le contexte :
4. With respect to its determination to refer this matter to
the Court, the Commission stated the following in its
regulatory policy:
4. Pour ce qui est de sa décision de déférer la question à la
Cour, le Conseil énonce ce qui suit dans sa politique
réglementaire :
The issue of the applicability of the Act to ISPs was
raised primarily in relation to the proposal by cultural
groups in the Proceeding for a levy on ISPs to create a
fund to support the creation and presentation of Canadian
new media broadcasting content. Although the Commission has determined that funding (and, consequently,
a levy) is neither necessary nor appropriate at this time,
it considers that the question as to whether ISPs are
subject to the Act must be resolved. If ISPs were subject
to the Act, they would fall within the scope of the New
Media Exemption Order given that it was intended to
encompass all broadcasting undertakings whose services
are delivered and accessed over the Internet. Accordingly,
legal certainty with respect to the status of ISPs under the
Si la question de l’applicabilité de la Loi aux FSI a été
soulevée, c’est que les groupes culturels participant à
l’Instance proposaient la constitution d’un fonds à partir
des prélèvements perçus auprès des FSI pour financer la
création et la présentation d’un contenu canadien de
radiodiffusion par les nouveaux médias. Bien que le
Conseil ait conclu que le financement (et par conséquent les prélèvements) n’était ni nécessaire ni justifié
pour l’instant, il voit l’importance d’élucider la question
à savoir si les FSI sont régis ou non par la Loi. Dans
l’affirmative, ils sont touchés par l’ordonnance d’exemption des nouveaux médias, puisque l’ordonnance est
censée englober toutes les entreprises de radiodiffusion
dont les services sont distribués et accessibles par
226
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
Act is necessary in order to know whether ISPs are
subject to the New Media Exemption Order and, as
such, whether the proposed amendments to that order
to impose reporting requirements and undue preference
provisions for new media broadcasting undertakings
will apply to them.
Internet. Il faut donc obtenir une certitude légale en
ce qui a trait au statut juridique des FSI devant la Loi
afin de déterminer si les FSI sont assujettis ou non à
l’ordonnance d’exemption des nouveaux médias et,
ainsi, visés par les modifications proposées pour cette
ordonnance afin d’imposer des exigences de rapport et
des clauses de préférence indue aux entreprises de
radiodiffusion par les nouveaux médias.
The Commission notes that, pursuant to subsection 4(4)
of the Broadcasting Act, a telecommunications common carrier, as defined in the Telecommunications Act,
when acting solely in that capacity, is not subject to
the Broadcasting Act. Likewise, pursuant to section 4 of
the Telecommunications Act, that statute does not apply
in respect of broadcasting by a broadcasting undertaking.
The legal issue as to whether ISPs are subject to the
Broadcasting Act raises fundamental questions regarding the distinction, for the purpose of the Broadcasting
Act and the Telecommunications Act, between telecommunications common carriers and broadcasting
undertakings.
Le Conseil note qu’en vertu de l’article 4(4) de la Loi sur
la radiodiffusion, une entreprise de télécommunication,
telle que définie dans la Loi sur les télécommunications,
lorsqu’elle agit uniquement en cette capacité, n’est pas
assujettie à la Loi sur la radiodiffusion. De même, selon
l’article 4 de la Loi sur les télécommunications, ce statut
ne s’applique pas quand il s’agit des activités de radiodiffusion d’une entreprise de radiodiffusion. La question
de droit à savoir si les FSI sont assujettis à la Loi sur la
radiodiffusion entraîne une question de fond concernant la distinction à faire, aux fins de la Loi sur la
radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications,
entre entreprise de télécommunication et entreprise de
radiodiffusion.
[10]The CRTC, in referring the question to the Court,
made a number of findings as to the workings of the
Internet and the role of ISPs. The CRTC describes the
Internet as a network of networks that allows for the
communication of digital information. It is composed of
interconnected computers usually called “hosts” and
“routers”. Hosts, such as Internet users and content providers such as Web site servers, are end-systems that send
and receive data while routers are network computers
that relay data from host-to-host.
[10]Le CRTC, en déférant la question à la Cour, a
énoncé une série de conclusions quant au fonctionnement
d’Internet et au rôle des FSI. Le CRTC décrit Internet
comme un réseau de réseaux permettant la transmission
d’information numérique. Le réseau se compose d’ordinateurs interconnectés appelés en général « serveurs
hôtes » et « routeurs ». Les serveurs hôtes, tels que les
internautes et les fournisseurs de contenu (par exemple,
les serveurs du site Web), sont des systèmes d’extrémité
qui acheminent et reçoivent des données, alors que les
routeurs sont des ordinateurs de réseau qui retransmettent les données d’un serveur hôte à l’autre.
[11]Network providers, such as retail ISPs, are entities that deploy routers and other network infrastructure
to interconnect their subscribers with the other networks
that make up the Internet. In addition, ISPs generally provide their subscribers with hardware such as a modem
and/or router to connect them to their network, as well as
customer authentication (e.g. username and password).
[11]Les fournisseurs de services Internet, tels que les
FSI de détail, sont des entités qui déploient les routeurs
et autres infrastructures de réseaux pour interconnecter
leurs abonnés avec les autres réseaux Internet. De plus,
les FSI fournissent en général à leurs abonnés le matériel tel qu’un modem et/ou un routeur pour qu’ils se
connectent à leur réseau, ainsi que le protocole d’authentification du client (à savoir, un nom d’utilisateur et un
mot de passe).
[12]The CRTC defined ISPs in the Glossary of New
Media Terms appended in the New Media Report:
[12]Le CRTC a donné une définition de FSI dans le
glossaire des nouveaux médias annexé au rapport relatif
aux nouveaux médias :
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion227
A company or other organization which provides access to the
Internet to its customers via one or a combination of dial-up
lines (similar to telephone service), coaxial cable ISDN, xDSL
or other dedicated lines. The most typical example is a home
user who pays a fee to connect to the ISP’s server. The
connection is made by a “modem” which makes the electronic
data from the home user’s computer transmittable over a
telephone line. The data then passes through the telephone
company’s facilities in the same way as a normal telephone
call. The “call” is received by the ISP which “routes” the user’s
requests for information to the server that is “hosting” the
desired data.
Compagnie ou autre organisme qui offre l’accès à Internet à
ses clients au moyen d’une ou de plusieurs lignes commutées
(semblables au service téléphonique), de câble coaxial (câblodistributeurs), du RNIS, de lignes d’abonnés numériques ou
d’autres lignes spécialisées. L’exemple le plus courant est celui
d’un utilisateur à domicile qui paie des frais pour être branché
au serveur d’un FSI. Le branchement se fait par un « modem »
qui permet de transmettre les données électroniques de l’ordinateur de l’utilisateur à domicile par une ligne téléphonique.
Les données sont acheminées sur les installations de la compagnie de téléphone tout comme un appel téléphonique normal.
L’« appel » est reçu par le FSI qui « achemine » les demandes
d’information de l’utilisateur au serveur qui « héberge » les
données désirées.
[13]In other words, ISPs provide the infrastructure to
enable end-user subscribers to access the content, applications and services made available by others on the
Internet. In order to access “broadcasting” through the
Internet, the end-user must make use of the services of
an ISP. In addition, content providers depend on ISPs’
services for the delivery of their content to end-users. In
their role as providers of “access through the Internet to
‘broadcasting’”, ISPs do not select or originate programming or package or aggregate programming services.
[13]Autrement dit, les FSI fournissent l’infrastructure
pour permettre aux utilisateurs finaux d’accéder au
contenu, aux applications et aux services que d’autres
offrent sur Internet. Pour accéder à la « radiodiffusion »
au moyen d’Internet, l’utilisateur final doit utiliser les
services d’un FSI. De plus, les fournisseurs de contenu
dépendent des services des FSI pour la livraison de leur
contenu aux utilisateurs finaux. Dans leur rôle de fournisseurs d’« accès à la “radiodiffusion” au moyen d’Internet »,
les FSI ne sélectionnent ni ne sont à l’origine de la programmation, pas plus qu’ils ne regroupent ou n’offrent
de services de programmation.
[14]Although ISPs may perform these functions when
they operate their own Web sites, the CRTC emphasized
(reference order, paragraph 10) that this activity is separate and distinct from their role as ISPs which is to
provide for the transmission of content requested by
their end-users. The focus of the reference is restricted
to this last function. ISPs fulfill this function using either
their own facilities or facilities leased from another ISP,
or a combination of both.
[14] Même si les FSI peuvent effectuer ces fonctions
lorsqu’ils exploitent leurs propres sites Web, le CRTC a
insisté (ordonnance de renvoi, paragraphe 10) qu’il
s’agissait d’une activité distincte de leur rôle à titre de
FSI, lequel consiste à transmettre le contenu demandé
par leurs utilisateurs finaux. Le renvoi à la Cour porte
strictement sur cette dernière fonction. Les FSI s’acquittent de ce rôle en utilisant leurs propres installations ou
celles louées d’un autre FSI, ou un mélange des deux.
[15]ISPs which qualify as telecommunications common
carriers are currently regulated under the Telecommunications Act, S.C. 1993, c. 38 (the Telecommunications
Act) as providers of telecommunications services. The
issue underlying the referred question is whether ISPs
should be considered a “broadcasting undertaking” and
regulated under the Broadcasting Act when they provide
access to “broadcasting”.
[15]Les FSI qui sont considérés comme des entreprises de télécommunication sont actuellement assujettis
à la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38
(la Loi sur les télécommunications) à titre de fournisseurs de services de télécommunication. La question
sous‑tendant la question soumise par renvoi est de savoir si les FSI devraient être considérés comme des
« entreprises de radiodiffusion » et assujettis à la Loi
sur la radiodiffusion lorsqu’ils fournissent l’accès à la
« radiodiffusion ».
228
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
[16]In the New Media Report which led to the New
Media Exemption Order, the CRTC made a number of
specific findings which support the assumption that
“broadcasting” takes place on the Internet:
[16] Dans le rapport relatif aux nouveaux médias qui
a donné lieu à l’ordonnance d’exemption des nouveaux
médias, le CRTC a tiré un certain nombre de conclusions
particulières à l’appui de l’hypothèse selon laquelle
les services de « radiodiffusion » sont accessibles par
Internet :
a. Information transmitted on the Internet is not thereby
displayed in a public place and is not therefore excluded
from the definition of “broadcasting”:
a. Les renseignements transmis sur Internet ne sont pas
présentés dans un lieu public et ne sont donc pas exclus
de la définition de « radiodiffusion » :
36. [The Commission] considers that the Internet is not in and
of itself a “public place” in the sense intended by the Act.
Programs are not transmitted to cyberspace, but through it, and
are received in a physical place, e.g. in an office or home.
36. [Le Conseil] estime toutefois qu’Internet n’est pas, en soi,
un « lieu public » au sens de la Loi. Des émissions ne sont pas
transmises au cyberespace, mais avec son aide, et elles sont
reçues dans un endroit physique, par exemple un bureau ou
un foyer.
b. The fact that programs are transmitted to end-users
by means of the Internet does not exclude the activity
from the definition of “broadcasting”:
b. Le fait que les émissions soient transmises aux
utilisateurs finaux par Internet ne les exclut pas de la
définition de « radiodiffusion » :
38. The Commission notes that the definition of “broadcasting” includes the transmission of programs, whether or
not encrypted, by other means of telecommunication. This
definition is, and was intended to be, technologically neutral.
Accordingly, the mere fact that a program is delivered by
means of the Internet, rather than by means of the airwaves or
by a cable company, does not exclude it from the definition of
“broadcasting”.
38. Le Conseil fait remarquer que la définition de « radiodiffusion » inclut la transmission d’émissions, encodées ou
non, par tout autre moyen de télécommunication. Cette
définition est, à dessein, neutre sur le plan technologique.
Par conséquent, le simple fait qu’une émission soit transmise
par Internet plutôt qu’à l’aide d’ondes radioélectriques ou
par un câblodistributeur ne l’exclut pas de la définition de
« radiodiffusion ».
c. The delivery of content over the Internet from a host
server to end-users involves the “transmission” of the
content:
c. La livraison du contenu par Internet d’un serveur
hôte aux utilisateurs finaux comporte la « transmission »
de contenu :
39. . . . The fact that an end-user activates the delivery of
a program is not, in the Commission’s view, determinative.
As discussed below, on-demand delivery is included in the
definition of “broadcasting”. Further, the Commission considers that the particular technology used for the delivery of
signals over the Internet cannot be determinative. Based on
a plain meaning of the word, and recognizing the intent that
the definition be technologically neutral, the Commission considers that the delivery of data signals from an origination
point (e.g. a host server) to a reception point (e.g. an end-user’s
apparatus) by means of the Internet involves the “transmission”
of the content.
39. [. . .] Le fait qu’un utilisateur final active la livraison
d’une émission n’est pas déterminant, selon le Conseil. Tel
qu’il en est question ci‑dessous, la livraison sur demande est
incluse dans la définition de « radiodiffusion ». De plus, le
Conseil estime que la technologie particulière utilisée pour
acheminer des signaux sur Internet ne peut être déterminante.
En se fondant sur l’acception la plus courante du mot et en
tenant compte du fait que la définition est, à dessein, neutre
sur le plan technologique, le Conseil estime que la livraison
de signaux de données par Internet, d’un point d’origine (par
ex., un serveur principal) à un point de réception (par ex.,
l’appareil d’un utilisateur final) comporte la « transmission »
de contenu.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion229
d. The words “broadcasting receiving apparatus” include personal computers of WebTV boxes when used
to access the Internet:
d. Le mot « récepteur » inclut les ordinateurs personnels
équipés de boîtes WebTV lorsqu’ils sont utilisés pour
accéder à l’Internet :
40. . . . The Commission notes that the definition of
“broadcasting receiving apparatus” includes a “device, or
combination of devices, intended for or capable of being used
for the reception of broadcasting”. The Commission considers that an interpretation of this definition that includes
only conventional televisions and radios is not supported by
the plain meaning of the definition and would undermine
the technological neutrality of the definition of “broadcasting”. In the Commission’s view, devices such as personal
computers, or televisions equipped with Web TV boxes, fall
within the definition of “broadcasting receiving apparatus”
to the extent that they are or are capable of being used to receive broadcasting.
40. [. . .] Le Conseil fait remarquer que la définition de
« récepteur » inclut un « appareil ou ensemble d’appareils
conçu pour la réception de radiodiffusion ou pouvant servir à
cette fin ». Le Conseil estime qu’une interprétation de cette
définition qui inclurait uniquement les appareils de télévision
et de radio traditionnels ne correspondrait pas à l’acception la
plus courante de la définition de « radiodiffusion » et compromettrait la neutralité technologique de cette définition.
Selon le Conseil, les appareils tels les ordinateurs personnels ou les téléviseurs équipés de boîtes WebTV correspondent
à la définition de « récepteur », dans la mesure où ils peuvent
servir à la réception de radiodiffusion.
e. Programs which may be accessed by the end-user as
and when the end-user accesses them are “for reception
by the public”:
e. Les émissions auxquelles l’utilisateur final peut avoir
accès, de la manière et au moment où il y accède, sont « destinées à être reçues par le public » :
44. In the Commission’s view, there is no explicit or implicit
statutory requirement that broadcasting involve scheduled or
simultaneous transmissions of programs. The Commission
notes that the legislator could have, but did not, expressly
exclude on-demand programs from the Act. As noted by one
party, the mere ability of an end-user to select content ondemand does not by itself remove such content from the
definition of broadcasting. The Commission considers that
programs that are transmitted to members of the public ondemand are transmitted “for reception by the public”.
44. Selon le Conseil, il n’existe pas d’exigence légale explicite
ou implicite que la radiodiffusion comporte des transmissions d’émissions programmées à l’avance. Le Conseil fait
remarquer que le législateur aurait pu exclure expressément de
la Loi sur la radiodiffusion les émissions sur demande, mais
qu’il ne l’a pas fait. Tel qu’une partie l’a mentionné, la simple
capacité d’un utilisateur final de choisir du contenu sur
demande ne soustrait pas en soi ce contenu à la définition de
« radiodiffusion ». Le Conseil estime que les émissions qui
sont transmises au public sur demande sont « destinées à être
reçues par le public ».
f. Digital audio and video services transmitted over the
Internet are “broadcasting”:
f. Les services audio et vidéo numériques transmis sur
Internet sont de la « radiodiffusion » :
46. By contrast, the ability to select, for example, camera
angles or background lighting would not by itself remove
programs transmitted by means of the Internet from the definition of “broadcasting”. The Commission notes that digital
television can be expected to allow this more limited degree
of customization. In these circumstances, where the experience of end-users with the program in question would be
similar, if not the same, there is nonetheless a transmission of
the program for reception by the public, and, therefore, such
content would be “broadcasting”. These types of programs
would include, for example, those that consist of digital audio
and video services.
46. Par contre, la capacité de choisir, par exemple des angles
de caméra ou l’éclairage de fond, ne soustrairait pas en soi
les émissions transmises par Internet à la définition de « radiodiffusion ». Le Conseil fait remarquer que la télévision
numérique se prêtera probablement à ce degré de personnalisation plus limité. Dans les circonstances, même si
l’expérience des utilisateurs finals avec l’émission en cause
était similaire, sinon identique, il n’en existerait pas moins
une transmission d’émission destinée à être reçue par le public
et ce contenu serait donc de la « radiodiffusion ». Ces types
d’émissions incluraient, par exemple, les services audio et
vidéo numériques.
230
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
THE PARTIES’ POSITIONS
LES POSITIONS DES PARTIES
The Coalition’s Position
La position de la coalition
[17]The Coalition submits that the reference question should be answered in the negative. It argues that
the definition of “broadcasting undertaking” [in subsection 2(1)] is to be interpreted in light of the object of the
Broadcasting Act and it is evident that, by enabling endusers to access “broadcasting” through the Internet, ISPs
fall outside of this definition. The definition of “broadcasting undertaking” is not exhaustive. However, unlike
distribution and programming undertakings and networks, ISPs do not exercise any control over creating,
choosing, or acquiring rights to the content that endusers receive. ISPs play no editorial role nor do they
“receive” programs; rather, they simply provide a passive connection through which “programs” may travel.
Indeed, the courts have consistently found ISPs to be
mere conduits, analogous to telephone lines, and therefore not liable for copyright-infringing or defamatory
content that is sent or accessed using their facilities.
[17]La coalition prétend qu’il faudrait répondre à la
question soumise par renvoi par la négative. Elle soutient que la définition d’« entreprise de radiodiffusion »
[au paragraphe 2(1)] doit être interprétée à la lumière de
l’objet de la Loi sur la radiodiffusion et il est évident
qu’en permettant aux utilisateurs finaux d’avoir accès à
la « radiodiffusion » par Internet, les FSI ne répondent
pas à cette définition. La définition d’« entreprise de
radiodiffusion » n’est pas exhaustive. Toutefois, contrairement aux réseaux et aux entreprises de distribution et
de programmation, les FSI n’exercent aucun contrôle
sur la création, le choix ou l’acquisition de droits quant
au contenu que les utilisateurs finaux reçoivent. Ils ne
jouent aucun rôle à l’égard du contenu pas plus qu’ils ne
« reçoivent » d’émissions; ils s’en tiennent plutôt à
fournir une connexion passive grâce à laquelle les « émissions » peuvent circuler. De fait, les tribunaux ont toujours
conclu que les FSI n’étaient que de simples voies de
transmission analogues aux lignes téléphoniques et que,
par conséquent, ils n’étaient pas responsables du contenu
diffamatoire ou violant les droits d’auteur acheminé ou
accessible au moyen de leurs installations.
[18]As the primary focus of the Broadcasting Act is
to foster the enrichment of Canada via the broadcasting
of programs that promote Canadian artistic creativity,
expression and talent, the Coalition is of the view that its
interpretation is in line with Parliament’s intent. As mere
conduits, ISPs have no meaningful role to play in ensuring the attainment of these objectives. Parliament could
not have intended to capture undertakings with the
characteristics of ISPs. Rather, it is submitted that the
function of the ISPs are at the core of the policy objectives of the Telecommunications Act.
[18] Comme la Loi sur la radiodiffusion vise essentiellement à favoriser l’enrichissement du Canada grâce
à la radiodiffusion d’émissions valorisant la créativité,
l’expression et le talent artistiques des Canadiens, la
coalition estime que son interprétation est conforme à
l’intention du législateur. En tant que simples transmetteurs, les FSI ne jouent aucun rôle dans l’atteinte de ces
objectifs. Le législateur ne pouvait pas avoir l’intention
de viser les entreprises ayant les caractéristiques des
FFSI sont au cœur des objectifs de laSI. Au contraire, il
est allégué que les fonctions des politique canadienne
de télécommunication énumérés dans la Loi sur les
télécommunications.
[19]As recognized at section 28 [as am. by S.C. 1999,
c. 31, s. 200(F)] of the Telecommunications Act, telecommunications carriers (including satellite carriers)
may transmit broadcasting programming in their capacity as telecommunications carriers. The Coalition
[19]Comme il est reconnu à l’article 28 [mod. par
L.C. 1999, ch. 31, art. 200(F)] de la Loi sur les télécommunications, les entreprises de télécommunication
(y compris les entreprises de distribution par satellite)
peuvent transmettre la programmation de radiodiffusion
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion231
argues that the services offered by the ISPs are much
like the satellite services provided by Telesat Canada
or the Video Dial Tone services which the CRTC has
maintained should be regulated under the Telecommunications Act. The Coalition submits that the function performed by ISPs in providing Internet access
to end-users is consistent with the objectives of the
Telecommunications Act to ensure the efficiency, accessibility and reliability of Canadian telecommunications
and infrastructure.
en leur qualité d’entreprises de télécommunication. La
coalition soutient que les services offerts par les FSI
ressemblent aux services par satellite offerts par Telesat
Canada ou aux services de tonalité vidéo maintenus par
le CRTC et devraient être assujettis à la Loi sur les télécommunications. La coalition prétend que les fonctions
exercées par les FSI lorsqu’ils fournissent l’accès à Internet aux utilisateurs finaux sont conformes aux
objectifs de la Loi sur les télécommunications, lesquels
consistent à assurer l’efficacité, l’accessibilité et la fiabilité des télécommunications et des infractures du
Canada.
Shaw’s Position
La position de Shaw
[20]Like the Coalition, Shaw also submits that the
reference question should be answered in the negative.
Broadcasting is restricted to the “transmission of programs, whether or not encrypted, by radio waves or
other means of telecommunication for reception by the
public by means of broadcasting receiving apparatus”.
As ISPs do not engage in the “transmission of programs” for “reception by the public”, they do not engage
in broadcasting.
[20] Comme la coalition, Shaw soutient qu’il faudrait répondre à la question soumise par renvoi par la
négative. La radiodiffusion est limitée à la « [t]ransmission, à l’aide d’ondes radioélectriques ou de tout autre
moyen de télécommunication, d’émissions encodées
ou non et destinées à être reçues par le public à l’aide
d’un récepteur ». Comme les FSI ne s’occupent pas de
la « [t]ransmission [. . .] d’émissions [. . .] destinées à être
reçues par le public », ils n’exercent aucune activité de
radiodiffusion.
[21] Shaw relies on the Supreme Court’s decision in
Society of Composers, Authors and Music Publishers
of Canada v. Canadian Assn. of Internet Providers,
2004 SCC 45, [2004] 2 S.C.R. 427 (CAIP). The Court
found that, given their role as a mere conduit of information, ISPs do not communicate to the public pursuant to paragraph 2.4(1)(b) [as enacted by S.C. 1997,
c. 24, s. 2] of the Copyright Act, R.S.C., 1985, c. C-42
(the Copyright Act). The Court also noted that its
approach was comparable to that taken in Electric
Despatch Co. of Toronto v. The Bell Telephone Co.
(1891), 20 S.C.R. 83 (Electric Despatch) where the
owner of the mode of transmission, in this case Bell,
was found not to be engaged in the transmission itself.
Shaw submits that, in accordance with the rules of statutory interpretation, since the acts deal with the same
subject-matter and no contrary intention is apparent, the
same interpretation of the word “transmission” is applicable under the Broadcasting Act.
[21] Shaw se fonde sur l’arrêt Société canadienne
des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique c.
Assoc. canadienne des fournisseurs Internet, 2004 CSC
45, [2004] 2 R.C.S. 427 (ACFI), de la Cour suprême
qui a conclu que, comme ils ne font que transmettre des
renseignements, les FSI n’effectuent pas de communications au public au sens de l’alinéa 2.4(1)b) [édicté
par L.C. 1997, ch. 24, art. 2] de la Loi sur le droit d’auteur,
L.R.C. (1985), ch. C‑42 (la Loi sur le droit d’auteur). La
Cour suprême a aussi fait remarquer que son approche
était comparable à celle adoptée dans l’arrêt Electric
Despatch Co. of Toronto v. The Bell Telephone Co. (1891),
20 R.C.S. 83 (Electric Despatch) où elle a conclu que le
propriétaire du mode de transmission, Bell, ne s’occupait pas de la transmission en soi. Shaw prétend que,
conformément aux règles d’interprétation des lois, la
même interprétation du mot « transmission » est applicable en vertu de la Loi sur la radiodiffusion puisque les
lois portent sur le même sujet et qu’il ne ressort aucune
intention contraire.
232
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
[22]ISPs also do not telecommunicate for “reception
by the public”. Indeed, the data conveyed by ISPs is
done so exclusively to the user to whom the individual
data packets are addressed. This is contrasted with content providers who typically make Web site content
available to multiple users. Shaw relies on the Supreme
Court’s decision in CCH Canadian Ltd. v. Law Society
of Upper Canada, 2004 SCC 13, [2004] 1 S.C.R. 339,
wherein the Court concluded that a single transmission to
a single individual is not a communication to the public.
[22]Les télécommunications des FSI ne sont pas
non plus « destinées à être reçues par le public ». En
fait, les FSI transmettent les données exclusivement à
l’utilisateur à qui s’adressent les paquets de données
individuels. Cela constitue une différence par rapport
aux fournisseurs de contenu qui rendent habituellement le contenu des sites Web disponible à de multiples
utilisateurs. Shaw se fonde sur l’arrêt de la Cour suprême
CCH Canadienne Ltée c. Barreau du Haut‑Canada,
2004 CSC 13, [2004] 1 R.C.S. 339, où la Cour a conclu
qu’une seule transmission à un seul individu ne constituait pas une communication au public.
[23]More broadly, Shaw argues that ISPs are not
“broadcasting undertakings” because there is no “broadcasting” when a content provider makes program
content available over the Internet. Contrary to the unidirectional sending of telecommunications signals by a
source to multiple passive recipients which constitutes
the essence of broadcasting, Internet users request and
receive data via an individualized communication with
the source. Shaw relies on this Court’s decision in ITV
Technologies, Inc. v. WIC Television Ltd., 2005 FCA 96,
251 D.L.R. (4th) 208, where the distinction between
broadcasting and webcasting was recognized.
[23]De façon plus générale, Shaw soutient que les
FSI ne sont pas des « entreprises de radiodiffusion »
parce qu’il n’y a aucune « radiodiffusion » lorsqu’un
fournisseur de contenu rend le contenu d’une émission
disponible sur Internet. Contrairement à l’envoi unidirectionnel de signaux de télécommunication d’une
source à de multiples destinataires passifs qui constitue
l’essence de la radiodiffusion, les internautes demandent et reçoivent des données dans une communication
individualisée avec la source. Shaw se fonde sur la
décision de notre Cour dans ITV Technologies, Inc. c.
WIC Television Ltd., 2005 CAF 96, où la distinction
entre la radiodiffusion et la diffusion Web a été établie.
[24] Shaw argues that the Internet is not part of the
“Canadian broadcasting system” that Parliament intended to regulate with the Broadcasting Act. Pursuant
to paragraphs 3(1)(a) and (b) of the Broadcasting Act,
the Canadian broadcasting system “shall be effectively
owned and controlled by Canadians” and “makes use of
radio frequencies that are public property”. Canadians
do not “effectively own and control” the Internet and
the Internet does not make use of “radio frequencies
that are public property”. Furthermore, the express limitation that broadcasting be confined to the transmission of programs by means of “broadcasting receiving
apparatus” excludes computers as found in R. v. Bahr,
2006 ABPC 360, 434 A.R. 1. The technological neutrality argument raised by the Cultural Group cannot
override the legislative language or intent: Canadian
Private Copying Collective v. Canadian Storage Media
Alliance, 2004 FCA 424, [2005] 2 F.C.R. 654, at paragraphs 153–164.
[24] Shaw prétend que l’Internet ne fait pas partie du
« système canadien de radiodiffusion » que le législateur voulait réglementer par la Loi sur la radiodiffusion.
Aux termes des alinéas 3(1)a) et b) de la Loi sur la radiodiffusion, le système canadien de radiodiffusion
« doit être, effectivement, la propriété des Canadiens
et sous leur contrôle » et « utilise des fréquences qui
sont du domaine public ». L’Internet n’est ni « effectivement, la propriété des Canadiens » ni « sous leur
contrôle » et n’utilise pas des « fréquences qui sont du
domaine public ». De plus, la limite expresse selon laquelle la radiodiffusion doit être limitée à la transmission
d’émissions à l’aide d’un « récepteur » exclut les ordinateurs, comme il a été conclu dans la décision R. v.
Bahr, 2006 ABPC 360, 434 A.R. 1. L’argument relatif
à la neutralité technologique soulevé par le groupe
culturel ne peut pas avoir préséance sur le libellé de la
loi ou sur l’intention du législateur : Société canadienne
de perception de la copie privée c. Canadian Storage
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion233
Media Alliance, 2004 CAF 424, [2005] 2 R.C.F. 654,
aux paragraphes 153 à 164.
[25]In any case, a finding that ISPs engage in broadcasting would be, it is argued, an untenable interpretation
of the Broadcasting Act. Highly customizable content
has been recognized by the CRTC not to constitute
broadcasting. ISPs are unaware of the content of the data
packets being relayed and have therefore no knowledge
of whether the programs are customizable to a significant degree. They would have no idea when they were
broadcasting and when they were not.
[25]Quoi qu’il en soit, conclure que les FSI exercent
des activités de radiodiffusion serait une interprétation
insoutenable de la Loi sur la radiodiffusion. Le CRTC a
reconnu que le contenu hautement personnalisé ne
constitue pas de la radiodiffusion. Les FSI ignorent le
contenu des paquets de données qu’ils transmettent et,
par conséquent, ignorent si les émissions sont personnalisées de façon importante. Ils n’ont aucune idée s’il
s’agit de radiodiffusion ou non.
[26]As for the scope of the definition of “broadcasting undertaking”, Shaw contends that the use of the
word “include” within this definition was not intended
to permit the creation of undertakings beyond those
already enumerated: “distribution undertaking” [in subsection 2(1)], “programming undertaking” [in subsection
2(1)] and “network” [in subsection 2(1)]. In light of their
content-neutral role, Shaw, like the Coalition, argues
that ISPs constitute none of those undertakings and that
their traffic management practices do not change the
nature of the transmission nor alter this conclusion.
[26]En ce qui concerne la portée de la définition de
l’« entreprise de radiodiffusion », Shaw prétend que
l’utilisation du mot « notamment » dans la définition ne
visait pas à permettre la création d’entreprises au‑delà
de celles énumérées : « entreprise de distribution » [au
paragraphe 2(1)], « entreprise de programmation » [au
paragraphe 2(1)] et « réseau » [au paragraphe 2(1)]. À la
lumière de leur rôle neutre quant au contenu, Shaw,
comme la coalition, soutient que les FSI ne font partie
d’aucune de ces catégories d’entreprises et que leurs
pratiques de gestion de trafic ne changent pas la nature
de la transmission ni cette conclusion.
The Cultural Group’s Position
La position du groupe culturel
[27]The Cultural Group contends that the reference
question should be answered in the affirmative. It submits that, as assumed in the question posed by the
CRTC, the delivery of audio and audiovisual content to
ISP subscribers through the Internet is “broadcasting” as
it involves the transmission of programs by means of
telecommunications. Contrary to Shaw’s assertion, the
fact that the Internet makes no use of public-owned
radio frequencies does not exclude it from the scope of
the Broadcasting Act. Indeed, Parliament’s intent that
the Broadcasting Act be technologically neutral was
made clear during its review of Canadian broadcasting
and telecommunications policy in the late 1980s.
[27] Selon le groupe culturel, il faudrait répondre à
la question soumise par renvoi par l’affirmative. Il a fait
valoir que, comme le sous‑entend la question que le CRTC
a posée, la livraison de contenu audiovisuel et sonore aux
abonnés des FSI par Internet est de la « radiodiffusion »,
car l’activité implique la transmission d’émissions au
moyen de télécommunications. Contrairement à ce que
prétend Shaw, le fait qu’Internet n’utilise pas les ondes
radiophoniques publiques ne l’exclut pas de la portée
de la Loi sur la radiodiffusion. En fait, l’intention du
législateur que la Loi sur la radiodiffusion soit technologiquement neutre a été clairement indiquée pendant
son examen de la politique canadienne de radiodiffusion
et de télécommunications à la fin des années 1980.
[28]This transmission of programs is “for reception
by the public” by a computer, or “broadcasting receiving
[28]Ces émissions « destinées à être reçues par le
public » sont transmises à l’aide d’un ordinateur ou d’un
234
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
apparatus” as recognized by the CRTC in the New
Media Report at paragraphs 42 to 45. Furthermore, as
evidenced by the deletion of the words “made on demand of a particular person for reception only by that
person” in the final enactment of Bill C-40 [An Act
respecting broadcasting and to amend certain Acts in
relation thereto and in relation to radiocommunication,
2nd Sess., 34th Parl., 1991], the subscriber’s demand for
the program does nothing to change the fact that its
subsequent transmission constitutes broadcasting.
« récepteur » comme l’a reconnu le CRTC dans le rapport relatif aux nouveaux médias dans les paragraphes 42
à 45. De plus, comme le démontre la suppression du
passage [traduction] « à la demande d’une personne
particulière et destinée à être reçue seulement par cette
personne » dans la dernière adoption du projet de loi
C‑40 [Loi concernant la radiodiffusion et modifiant
certaines lois en conséquence et concernant la radiocommunication, 2e sess. 34e lég., 1991], même si l’abonné
demande une émission, la transmission de cette émission
demeure de la radiodiffusion.
[29]Turning to the issue of whether ISPs can come
within the definition of “broadcasting undertaking”, the
Cultural Group notes that the word “includes” indicates
that the definition is not limited to the undertakings
enumerated. The CRTC need not bring ISPs within any
particular class of broadcasting undertaking. ISPs need
only constitute “undertakings” that engage in “broadcasting”, a criterion which they satisfy. Nevertheless,
ISPs could be said to constitute “distribution undertakings”, “new media broadcasting undertakings” or be
part of some new class of undertaking that the CRTC
could create.
[29]En ce qui a trait à la question de savoir si les FSI
sont visés par la définition d’« entreprise de radiodiffusion », le groupe culturel fait remarquer que le mot
« notamment » indique que la définition ne se limite pas
aux entreprises énumérées. Le CRTC n’a pas besoin
d’inclure les FSI dans une catégorie particulière d’entreprises de radiodiffusion. Les FSI doivent seulement être
des « entreprises » qui exercent des activités de « radiodiffusion », un critère auquel ils satisfont. Néanmoins,
les FSI pourraient être considérés comme des « entreprises de distribution », des « entreprises de radiodiffusion
de nouveaux médias » ou faire partie d’une nouvelle
catégorie d’entreprises créée par le CRTC.
[30] With regard to the alleged passive nature of ISPs,
the Cultural Group notes that subsection 2(1) of the
Broadcasting Act makes no distinction between the
active or passive nature of a “distribution undertaking”
or “programming undertaking”. The underlying principles in the Supreme Court decisions Capital Cities
Communications Inc. et al. v. Canadian Radio-Television
Commn., [1978] 2 S.C.R. 141 (Capital Cities) and Public
Service Board et al. v. Dionne et al., [1978] 2 S.C.R. 191
demonstrate that, as part of the single system which is
the broadcasting system, ISPs are regulated by the
Broadcasting Act along with the content of the programs
they transmit. Parliament has not excluded transmission
intermediaries from the definition of “broadcasting”
based on their passive or active role. As such, the ISPs’
passive role is irrelevant to the application of the
Broadcasting Act.
[30] Pour ce qui est de la nature passive présumée des
FSI, le groupe culturel souligne que le paragraphe 2(1)
de la Loi sur la radiodiffusion ne fait aucune distinction
entre la nature active ou passive d’une « entreprise de
distribution » ou d’une « entreprise de programmation ».
Les principes sous‑jacents énoncés dans les arrêts de la
Cour suprême Capital Cities Communications Inc. et autre
c. Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2
R.C.S. 141 (Capital Cities), et Régie des services publics
et autres c. Dionne et autres, [1978] 2 R.C.S. 191, démontrent que, dans le cadre du système unique qu’est le
système de radiodiffusion, les FSI sont assujettis à la Loi
sur la radiodiffusion tout comme le contenu des émissions qu’ils transmettent. Le législateur n’a pas exclu
les intermédiaires en transmission de la définition de
« radiodiffusion » selon leur rôle passif ou actif. Par
conséquent, le rôle passif des FSI n’est pas pertinent à
l’application de la Loi sur la radiodiffusion.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion235
ANALYSIS
ANALYSE
[31]The question as framed is based on the assumption that “broadcasting” takes place on the Internet. This
assumption is based on a number of prior findings made
by the CRTC, i.e. that the delivery of content on the
Internet involves the “transmission” of the content; that
computers constitute a “broadcasting receiving apparatus”; that the content transmitted on the Internet can be
a “program” and that such transmission is “for reception
by the public”.
[31]La question ainsi formulée est fondée sur la
présomption selon laquelle la « radiodiffusion » se fait
par Internet. Cette présomption est fondée sur un certain nombre de conclusions tirées précédemment par le
CRTC, c.‑à‑d. que la livraison du contenu par Internet
demande la « transmission » du contenu, qu’un ordinateur constitue un « récepteur », que le contenu transmis
par Internet peut être une « émission » et qu’une telle
transmission est « destinée à être reçue par le public ».
[32]In its memorandum of fact and law, Shaw took
issue with these findings. In particular Shaw challenged
the fundamental assumption that “broadcasting” takes
place on the Internet. However, at the hearing of the
appeal, counsel for Shaw acknowledged that in dealing
with the question, the Court must accept the assumption
on which it is framed. He nevertheless expressed the
concern that the Court might be viewed as sanctioning
the underlying findings.
[32]Dans son mémoire des faits et du droit, Shaw
s’est opposée à ces conclusions. En particulier, Shaw a
contesté la présomption fondamentale selon laquelle la
« radiodiffusion » se fait par Internet. Cependant, lors de
l’audition de l’appel, l’avocat de Shaw a reconnu qu’en
traitant de la question, la Cour doit accepter la présomption sur laquelle elle repose. Il a toutefois exprimé sa
crainte que la Cour soit considérée comme sanctionnant
les conclusions sous‑jacentes.
[33]To be clear, neither the assumption that “broadcasting” takes place on the Internet nor the underlying
findings made by the CRTC are in issue in this proceeding with the result that the Court in answering the
referred question cannot be viewed as making any pronouncement with regard to the assumption or any of
these findings.
[33]En termes clairs, ni la présomption selon laquelle
la « radiodiffusion » se fait par Internet ni les conclusions sous‑jacentes tirées par le CRTC ne sont en litige
dans la présente instance de sorte que la Cour, en répondant à la question soumise au renvoi, ne peut être
considérée comme statuant sur la présomption ou sur
l’une de ces conclusions.
[34]Turning to the question, the parties expressed the
common view during the hearing that the answer turns
on whether ISPs, when providing access to “broadcasting”, are themselves “broadcasting”. Counsel for Shaw
and for the Coalition conceded that if ISPs are thereby
“broadcasting”, they must be viewed as “broadcasting
undertakings”. If not, counsel for the Cultural Group
agreed that the opposite conclusion must be reached.
[34]En ce qui concerne la question en litige, toutes
les parties ont de concert pendant l’audience fait valoir
que la réponse exige que l’on détermine si les FSI, en
fournissant l’accès à la « radiodiffusion », font eux‑
mêmes de la « radiodiffusion ». L’avocat de Shaw et de
la coalition a admis que si de ce fait les FSI font de la
« radiodiffusion », ils doivent être considérés comme
des « entreprises de radiodiffusion ». Sinon, l’avocat du
groupe culturel a reconnu que la conclusion contraire
devait être tirée.
[35] When regard is had to the wording of the definition, the issue to be decided is whether, when providing
access to the “transmission of programs”, ISPs are
broadcasting. The answer to this question hinges on a
consideration of the findings of the CRTC as to how
[35]Au vu du libellé de la définition, il s’agit de savoir
si, quand ils fournissent l’accès à la « transmission
d’émissions », les FSI font de la radiodiffusion. La
réponse à cette question repose sur l’examen des conclusions du CRTC quant à la façon dont les émissions sont
236
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
programs are transmitted on the Internet on the one
hand, and the exact purport of the definition of the word
“broadcasting”, on the other.
transmises par Internet, d’une part, et le sens exact de la
définition de « radiodiffusion », d’autre part.
[36]In the reference order, the CRTC provides a detailed explanation as to how “transmission” takes place
on the Internet (reference order, paragraphs 12 to 16):
[36] Dans l’ordonnance de renvoi, le CRTC explique
en détail la façon dont le contenu est « transmis » par
Internet (ordonnance de renvoi, paragraphes 12 à 16) :
12. For the purposes of transmission on the Internet, content
is broken down into data packets. In order for an enduser to access content on the Internet, the end-user must
send a request to a host server or network device. Data
packets are transmitted from host servers or network
devices via switches and routers, which examine the
header information and determine the appropriate
transmission route for the packets. Packets are transmitted through multiple routers until they reach the enduser’s ISP for delivery to the computer or other Internet
aware device operated by the end-user.
12. Pour être transmis par Internet, le contenu est divisé en
paquets de données. En vue d’avoir accès au contenu
sur Internet, l’utilisateur final doit faire parvenir une
demande au serveur hôte ou au contrôleur réseau. Les
paquets de données sont transmis à partir du serveur hôte
ou du contrôleur réseau par des dispositifs d’aiguillage
ou des routeurs qui lisent l’adresse dans l’en‑tête et
déterminent le meilleur itinéraire d’acheminement
pour les paquets. Ceux‑ci sont transmis par de multiples
routeurs jusqu’à ce qu’ils parviennent au FSI de
l’utilisateur final, qui les transmet ensuite à l’ordinateur
de l’utilisateur final ou à tout autre appareil compatible à
Internet dont il se sert.
13.ISPs enable end-users to access the Internet and enable the delivery of content through the Internet to endusers, as described above. To that end, the ISPs’ routers
respond to end-user activity by routing data packets
using Internet protocol. The functions and operations of
ISPs do not generally differ according to the type of
content being delivered to the end-user — whether it be
alphanumeric, audio or audiovisual.
13.Les FSI permettent aux utilisateurs finaux d’accéder
à l’Internet et de permettre la transmission de contenu
à d’autres utilisateurs finaux au moyen de l’Internet,
comme décrit ci‑dessus. À cette fin, les routeurs des FSI
répondent aux activités des utilisateurs finaux en transmettant des paquets de données par protocole Internet.
Les fonctions et activités des FSI demeurent généralement
les mêmes peu importe le type de contenu, alphanumérique, sonore ou audiovisuel, transmis à l’utilisateur
final.
14. Source and destination Internet addresses for each packet
are assigned by the end-user device and are not generally modified by ISPs. The ISP reads the packet’s header
to determine the most appropriate transmission route.
The ISP’s routers route packets of data sourced from
or destined to an end-user’s computer or other Internet
aware device. Upon reception of packets, the end-user
device reassembles the packets of data and translates
the data into a format which will be accessible to the
end-user.
14. Pour chaque paquet de données, la source et la destination des adresses Internet sont attribuées par l’appareil de
l’utilisateur final et ne sont en principe pas modifiées par
les FSI. Ces derniers se contentent de lire l’en‑tête du
paquet pour déterminer le meilleur itinéraire d’acheminement. Les routeurs des FSI acheminent des paquets de
données dont la source ou la destination sont l’ordinateur d’un utilisateur final ou un autre appareil compatible
à l’Internet. À la réception des paquets, l’appareil de
l’utilisateur final les reconstruit et en traduit les données
dans un format accessible à l’utilisateur final.
15.ISPs deploy routers and other network infrastructure to
interconnect their subscribers with the other networks
that make up the Internet. In addition, ISPs generally
provide their subscribers with hardware such as a modem
and/or router to connect them to their network, as well as
customer authentication (e.g. username and password).
15.Les FSI déploient leurs routeurs et d’autres infrastructures de réseau afin de connecter leurs abonnés entre eux
et de les brancher aux autres réseaux qui constituent
l’Internet. De plus, afin de les brancher à leur réseau, les
FSI fournissent généralement à leurs abonnés du matériel
comme un modem et/ou un routeur, de même qu’une
authentification client (p. ex. un nom d’usager et un mot
de passe).
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion237
16.In order to access broadcasting through the Internet,
the end-user must make use of the services of an ISP.
In addition, content providers depend on ISPs’ services
for the delivery of their content to end-users. In their
role as providers of access to broadcasting, ISPs do not
select or originate programming or package or aggregate
programming services. While ISPs may perform these
functions when they operate their own websites, this
activity is separate from their role as ISPs, which is to
provide for the transmission of content requested by their
end-users. [Emphasis added; footnote omitted.]
16.En vue d’accéder à la radiodiffusion par Internet,
l’utilisateur final doit souscrire aux services d’un FSI.
De plus, les fournisseurs de contenu dépendent des
services des FSI pour la transmission de leur contenu à
l’utilisateur final. Lorsqu’ils exercent leurs activités de
fournisseurs d’accès à du contenu de radiodiffusion, les
FSI ne sont pas à l’origine de la programmation, pas plus
qu’ils ne la choisissent ou qu’ils réunissent des services
de programmation en forfaits ou autrement. Bien que les
FSI puissent remplir ces fonctions lorsqu’ils exploitent
leurs propres sites web, cette activité n’a rien à voir avec
leur rôle en tant que FSI, qui est de permettre la transmission du contenu demandé par leurs utilisateurs finaux.
[Je souligne; note en bas de page omise.]
[37] Relying on these findings, Shaw and the Coalition
emphasize the fact that the role of ISPs is restricted to
the provision of the mode of transmission and is content
neutral. They argue that only content providers, who place
content on a server with the view that it be accessed by
end-users, transmit the content and can be said to be
“broadcasting”. The Cultural Group for its part contends
that transmission cannot take place without ISPs and
that by enabling the delivery of the content from content
providers to end-users, ISPs partake in the transmission
even if their role is content neutral. According to the
Cultural Group, both ISPs and content providers transmit the content.
[37]En se fondant sur ces conclusions, Shaw et la
coalition insistent sur le fait que le rôle des FSI se limite
à permettre la transmission et qu’il est neutre quant au
contenu. Selon eux, seuls les fournisseurs de contenu,
qui mettent du contenu sur un serveur afin qu’il soit accessible aux utilisateurs finaux, transmettent le contenu
et peuvent être considérés comme des entreprises de
« radiodiffusion ». Le groupe culturel soutient quant à
lui que la transmission ne peut s’effectuer sans les FSI
et qu’en permettant la livraison du contenu des fournisseurs de contenu aux utilisateurs finaux, les FSI
participent à la transmission même si leur rôle est neutre
quant au contenu. Selon le groupe culturel, les FSI et
les fournisseurs de contenu transmettent le contenu.
[38]The referred question assumes that programs are
transmitted on the Internet. The issue which must be
elucidated is by whom? The answer turns on whether
the definition of “broadcasting”, beyond being aimed
at the person who transmits the program, extends to the
person whose sole involvement is to provide the mode
of transmission.
[38]La question soumise au renvoi présume que les
émissions sont transmises par Internet. Il faut donc
déterminer qui effectue cette transmission. La réponse
repose sur la question de savoir si la définition de
« radiodiffusion », en plus de cibler la personne qui
transmet l’émission, s’étend à la personne dont le seul
rôle est de fournir le mode de transmission.
[39]I agree with the Cultural Group that the definition
of “broadcasting” when read on its own can include a
person whose sole involvement is to provide the mode
of transmission since no distinction is made as to the
active or passive nature of the involvement. However,
this ceases to be the case when the definition is considered contextually having regard to the scheme and
purpose of the Broadcasting Act.
[39]Je suis d’accord avec le groupe culturel que la
définition de « radiodiffusion », lue de manière isolée,
peut inclure une personne dont le seul rôle est de fournir
le mode de transmission puisqu’aucune distinction n’y
est faite quant au rôle actif et passif de la personne visée.
Toutefois, la lecture n’est plus la même quand la définition est interprétée de manière contextuelle, eu égard au
régime et à l’objet de la Loi sur la radiodiffusion.
238
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
[40]The distinction between the person providing the
mode of transmission and the person making the transmission was examined by the Supreme Court in Electric
Despatch in a context which, although involved with
dated technology, remains relevant (Electric Despatch,
page 91):
[40]La différence entre la personne qui fournit le
mode de transmission et celle qui effectue de la transmission a été examinée par la Cour suprême dans l’arrêt
Electric Despatch dans un contexte qui, bien qu’il porte
sur une technologie qui n’est pas nouvelle, demeure
pertinent (Electric Despatch, page 91) :
The wires constitute the mode of transmission by which the
one lessee transmits the message along the wires to the other.
It is the person who breathes into the instrument the message
which is transmitted along the wires who alone can be said to
be the person who “transmits” the message. The owners of the
telephone wires, who are utterly ignorant of the nature of the
message intended to be sent, cannot be said within the meaning
of the covenant to transmit a message of the purport of which
they are ignorant. [Emphasis added.]
[traduction] Les fils constituent le mode de transmission
grâce auquel un locataire transmet le message à un autre. Seule
la personne qui dit le message, lequel est transmis par les fils,
peut être considérée comme la personne qui « transmet » le
message. On ne peut dire des propriétaires des fils électriques,
qui ignorent tout de la nature du message devant être transmis,
qu’ils transmettent, au sens de la convention, un message dont
ils ignorent la teneur. [Je souligne.]
[41]More than a century later, the Supreme Court
relied on this interpretation in CAIP (paragraph 96).
The issue in CAIP was whether ISPs—referred to in that
case as “Internet intermediaries”—were shielded from
copyright infringement liability by virtue of paragraph
2.4(1)(b) of the Copyright Act. This provision makes it
clear that such liability cannot be visited upon persons
whose only involvement is providing the means of
telecommunication of an infringing work to the public:
[41]Plus d’un siècle plus tard, la Cour suprême se
fonde sur cette interprétation dans l’arrêt ACFI (paragraphe 96). La question dans ACFI était de savoir si les
FSI — appelés « intermédiaires Internet » dans ce pourvoi
— échappaient à l’application des dispositions sur le
droit d’auteur en vertu de l’alinéa 2.4(1)b) de la Loi sur
le droit d’auteur. Cette disposition établit clairement
que les personnes dont le seul rôle est de fournir au
public les moyens de télécommunication d’une œuvre
en violation du droit d’auteur ne peuvent être tenues
responsables :
Communication to the
public by
telecommunication
2.4 (1) For the purposes of communication to
the public by telecommunication,
2.4 (1) Les règles qui suivent s’appliquent
dans les cas de communication au public par
télécommunication :
. . .
[. . .]
(b) a person whose only act in respect of the
communication of a work or other subjectmatter to the public consists of providing the
means of telecommunication necessary for
another person to so communicate the work or
other subject-matter does not communicate
that work or other subject-matter to the public;
[Emphasis added.]
[42]After an extensive analysis, the Supreme Court
held that Internet intermediaries came within this exception. In coming to this conclusion Binnie J., writing for
a unanimous Court, relied on the Copyright Board’s assessment of the workings of the Internet which, in all
Communication au
public par
télécommunication
b) n’effectue pas une communication au
public la personne qui ne fait que fournir à
un tiers les moyens de télécommunication
nécessaires pour que celui‑ci l’effectue; [Je
souligne.]
[42]À la suite d’une analyse approfondie, la Cour suprême a conclu que les intermédiaires Internet étaient
visés par cette exception. Pour arriver à cette conclusion,
le juge Binnie, s’exprimant au nom de la Cour à l’unanimité, s’est fondé sur l’évaluation qu’a fait la Commission
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion239
essential aspects, is the same as that made by the CRTC
in this case, and recognized the content-neutral role of
Internet intermediaries. Although the Internet intermediaries were providing the means of communication, they
were not “communicating” the infringing work as they
had nothing to do with the content (CAIP, paragraphs 92
and 95):
du droit d’auteur du fonctionnement d’Internet qui, dans
tous les aspects essentiels, est la même évaluation que
celle faite par le CRTC en l’espèce, et a reconnu le rôle
neutre quant au contenu des intermédiaires Internet. Bien
que les intermédiaires Internet fournissaient les moyens
de télécommunication, ils ne « communiquaient » pas
l’œuvre en violation du droit d’auteur puisqu’ils n’avaient
rien à voir avec le contenu (ACFI, paragraphes 92 et 95) :
So long as an Internet intermediary does not itself engage in
acts that relate to the content of the communication, i.e., whose
participation is content neutral, but confines itself to providing
“a conduit” for information communicated by others, then it
will fall within [paragraph] 2.4(1)(b). The appellants support
this result on a general theory of “Don’t shoot the messenger!”
L’intermédiaire Internet qui ne se livre pas à une activité
touchant au contenu de la communication, dont la participation n’a aucune incidence sur celui‑ci et qui se contente d’être
« un agent » permettant à autrui de communiquer bénéficie
de l’application de [l’alinéa] 2.4(1)b). C’est pourquoi les
appelantes exhortent notre Cour à ne pas tirer sur de simples
messagers.
. . .
[. . .]
Having properly instructed itself on the law, the Board found
as a fact that the “conduit” begins with the host server. No
reason has been shown in this application for judicial review
to set aside that conclusion.
Après avoir dûment tenu compte du droit applicable, la
Commission a tiré la conclusion de fait que la fonction
d’« agent » commence au serveur hôte. Aucune raison
invoquée à l’appui de la demande de contrôle judiciaire ne
justifie le rejet de cette conclusion.
[43]The Cultural Group argues that the decision in
CAIP has no bearing on the referred question because it
was reached on the basis of paragraph 2.4(1)(b) of the
Copyright Act and no such provision exists under the
Broadcasting Act. According to the Cultural Group, if
Parliament had wished to similarly exclude retransmitters or other transmission intermediaries from the
definition of “broadcasting”, it could have done so. The
fact that Parliament did not do so is a clear sign that it
intended such intermediaries to be included within the
definition.
[43]Le groupe culturel soutient que la décision dans
l’arrêt ACFI n’a aucune incidence sur la question soumise au renvoi parce qu’elle a été prise en fonction de
l’alinéa 2.4(1)b) de la Loi sur le droit d’auteur et qu’il
n’existe aucune disposition de ce genre dans la Loi sur
la radiodiffusion. Selon le groupe culturel, si le législateur avait voulu exclure les retransmetteurs ou les autres
intermédiaires de la transmission de la définition de
« radiodiffusion », il aurait pu le faire. Le fait que le législateur ne l’ait pas fait indique clairement qu’il voulait
que ces intermédiaires soient inclus dans la définition.
[44] However, the distinction between the means of
communication and the communication itself is as fundamental to the Broadcasting Act as it is to the Copyright
Act. In this respect, subsection 4(4) [as am. by S.C.
1993, c. 38, s. 82] of the Broadcasting Act bears resemblance to subsection 2.4(1) of the Copyright Act in that
it provides:
[44]Toutefois, la distinction entre les moyens de
communication et la communication en soi est aussi
fondamentale dans le cadre de la Loi sur la radiodiffusion que dans le cadre de la Loi sur le droit d’auteur. À
cet égard, le paragraphe 4(4) [mod. par L.C. 1993,
ch. 38, art. 82] de la Loi sur la radiodiffusion ressemble
au paragraphe 2.4(1) de la Loi sur le droit d’auteur
puisqu’il prévoit ce qui suit :
240
Reference re Broadcasting Act
4. . . .
[For greater
certainty]
(4) For greater certainty, this Act does not
apply to any telecommunications common
carrier, as defined in the Telecommunications Act, when acting solely in that capacity.
[Emphasis added.]
[45]A “telecommunications common carrier” is in
turn, defined in subsection 2(1) of the Telecommunications
Act as:
Definitions
2. (1) . . .
“telecommunications common carrier” means a
person who owns or operates a transmission
facility used by that person or another person
to provide telecommunications services to the
public for compensation; [Emphasis added.]
[2012] 1 F.C.R.
4. [. . .]
(4) Il demeure entendu que la présente loi
ne s’applique pas aux entreprises de télécommunication — au sens de la Loi sur les
télécommunications — n’agissant qu’à ce titre.
[Je souligne.]
Entreprises
de
télécommunication
[45]Une « entreprise de télécommunication » est à
son tour définie au paragraphe 2(1) de la Loi sur les télécommunications comme étant :
2. (1) [. . .]
Définitions
« entreprise de télécommunication » Propriétaire
ou exploitant d’une installation de transmission
grâce à laquelle sont fournis par lui‑même ou
une autre personne des services de télécommunication au public moyennant contrepartie.
[Je souligne.]
[46]It is apparent that subsection 4(4) of the Broadcasting Act also excludes from the operation of the Act
transmission intermediaries when working solely in
that capacity. Furthermore, while CAIP involved the
Copyright Act, the reliance placed on Electric Despatch
and in particular the finding that content-neutral transmission intermediaries cannot be said to “transmit” the
content can have a wider applicability.
[46]Il est évident que le paragraphe 4(4) de la Loi sur
la radiodiffusion exclut également de l’opération de la
Loi les intermédiaires de la transmission lorsqu’ils
n’agissent qu’à ce titre. De plus, bien que l’arrêt ACFI
portait sur la Loi sur le droit d’auteur, l’arrêt Electric
Despatch et en particulier la conclusion selon laquelle
les intermédiaires de la transmission ne « transmettent »
pas le contenu peut s’appliquer dans plusieurs cas.
[47]Both the Copyright Act and the Broadcasting
Act—like the covenant at issue in Electric Despatch—
are concerned with the content being transmitted rather
than the means of conveying this content. As the owners
of the telephone wires in Electric Despatch, ISPs are
“utterly ignorant” of the nature of the message intended
to be sent, and therefore cannot be said to “transmit” a
“program” the purport of which they have no knowledge
(Electric Despatch, page 91).
[47]Tant la Loi sur le droit d’auteur que la Loi sur la
radiodiffusion — tout comme l’entente en cause dans
l’arrêt Electric Despatch — portent sur le contenu
transmis plutôt que sur les moyens utilisés pour transmettre le contenu. Tout comme les propriétaires des fils
de téléphone dans l’arrêt Electric Despatch, les FSI
« ignorent tout » de la nature du message devant être
transmis, et par conséquent, on ne peut dire qu’ils « transmettent » une « émission » dont ils ignorent le contenu
(Electric Despatch, page 91).
[48] Relying on the logic adopted by Binnie J. in CAIP
in construing the word “communicate” under the Copyright Act, I am of the view that the definition of “broadcasting” is also directed at the person who transmits a
program and that a person whose sole involvement is to
provide the mode of transmission is not transmitting the
program and hence, is not “broadcasting”.
[48]En me fondant sur le raisonnement du juge Binnie
dans l’arrêt ACFI en interprétant le mot « communiquer » au sens de la Loi sur le droit d’auteur, je suis
d’avis que la définition de « radiodiffusion » vise aussi
la personne qui transmet l’émission et qu’une personne
dont le seul rôle est de fournir le mode de transmission
ne transmet pas l’émission et, par conséquent, ne fait pas
de « radiodiffusion ».
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion241
[49]This interpretation is consistent with the policy
objectives set out in subsection 3(1) of the Broadcasting
Act. The primary focus is on the cultural enrichment
of Canada through the broadcasting of programs
which involve a significant amount of Canadian artistic
creativity in their production, encourage Canadian expression and the use of Canadian talent, and which
reflect Canada’s linguistic duality and multicultural
society. The Broadcasting Act sets out specific provisions
on programming content to achieve these objectives
such as the allocation of broadcasting time, the character
and volume of advertising, and the carriage of foreign
programming (subsection 10(1) of the Broadcasting
Act). Furthermore, in setting out the manner in which the
Broadcasting Act is to be interpreted, subsection 2(3)
refers to the “freedom of expression and journalistic,
creative and programming independence enjoyed by
broadcasting undertakings.”
[49] Cette interprétation est conforme aux objectifs
de la politique énoncés au paragraphe 3(1) de la Loi
sur la radiodiffusion. L’objectif premier est d’enrichir
le Canada grâce à la radiodiffusion d’émissions qui
demandent une certaine créativité artistique canadienne
dans leur production, de favoriser l’épanouissement de
l’expression canadienne et de faire appel à des artistes
canadiens, ce qui reflète la dualité linguistique et la
société multiculturelle du Canada. La Loi sur la radiodiffusion énonce des dispositions particulières sur le
contenu de programmation dans le but d’atteindre ces
objectifs comme l’attribution du temps d’antenne, la
nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré
et la fourniture de services de programmation étrangers
(paragraphe 10(1) de la Loi sur la radiodiffusion). De
plus, en exposant la façon dont la Loi sur la radiodiffusion doit être interprétée, le paragraphe 2(3) porte sur la
« liberté d’expression et l’indépendance, en matière de
journalisme, de création et de programmation, dont jouissent les entreprises de radiodiffusion ».
[50] Because ISPs’ sole involvement is to provide the
mode of transmission, they have no control or input over
the content made available to Internet users by content
producers and as a result, they are unable to take any
steps to promote the policy described in the Broadcasting Act or its supporting provisions. Only those who
“transmit” the “program” can contribute to the policy
objectives.
[50] Comme le rôle des FSI se limite à fournir le mode
de transmission, ils n’ont aucun contrôle ou influence
sur le contenu rendu accessible aux internautes par les
producteurs de contenu et par conséquent, ils ne peuvent
rien faire pour promouvoir la politique décrite dans la
Loi sur la radiodiffusion ou les dispositions connexes.
Seuls ceux qui « transmettent » l’« émission » peuvent
contribuer à la réalisation des objectifs de la politique.
[51]Nevertheless, the Cultural Group argues that the
ISPs’ inability to contribute to the achievement of the
policy objectives is no basis for excluding them from the
definition of “broadcasting”. In support of this contention, the Cultural Group points to the power given to the
CRTC pursuant to subsection 9(4) of the Broadcasting
Act to exempt by order those who carry on broadcasting
undertakings from compliance with the Act or a regulation made thereunder, where such compliance would not
contribute to the implementation of the broadcasting
policy. Subsection 9(4) provides:
[51]Néanmois, le groupe culturel soutient que l’incapacité des FSI à contribuer à l’atteinte des objectifs de la
politique ne justifie pas leur exclusion de la définition
de « radiodiffusion ». À l’appui de cette prétention,
le groupe culturel fait remarquer le pouvoir conféré au
CRTC par le paragraphe 9(4) de la Loi sur la radiodiffusion de soustraire par ordonnance les exploitants
d’entreprise de radiodiffusion à toute obligation découlant de la Loi ou d’un règlement pris en vertu de la Loi
dont il estime l’exécution sans conséquence sur la mise
en œuvre de la politique de radiodiffusion. Le paragraphe 9(4) prévoit ce qui suit :
242
Reference re Broadcasting Act
9. . . .
Exemptions
(4) The Commission shall, by order, on such
terms and conditions as it deems appropriate,
exempt persons who carry on broadcasting undertakings of any class specified in the order
from any or all of the requirements of this Part or
of a regulation made under this Part where the
Commission is satisfied that compliance with
those requirements will not contribute in a
material manner to the implementation of the
broadcasting policy set out in subsection 3(1).
[2012] 1 F.C.R.
9. [. . .]
(4) Le Conseil soustrait, par ordonnance et
aux conditions qu’il juge indiquées, les exploitants d’entreprise de radiodiffusion de la catégorie
qu’il précise à toute obligation découlant soit
de la présente partie, soit de ses règlements
d’application, dont il estime l’exécution sans
conséquence majeure sur la mise en œuvre de la
politique canadienne de radiodiffusion.
Exemptions
[52]According to the Cultural Group, this shows that
the definition of “broadcasting” was intended to be
broad, reaching all those who partake in the transmission including entities whose sole function is to provide
the mode of transmission. To the extent that in performing this function ISPs cannot contribute to the
policy objectives, Parliament has given the CRTC the
power to issue the appropriate exemptions.
[52] Selon le groupe culturel, cela montre que la définition de « radiodiffusion » se voulait large, touchant
tous ceux qui participent à la transmission y compris les
entités dont le seul rôle est de fournir le mode de transmission. Dans la mesure où, en exerçant ce rôle, les FSI
ne peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de la
politique, le législateur a conféré au CRTC le pouvoir
d’émettre les exemptions appropriées.
[53]This argument might have some weight were it
not for the fact that, as we have seen, the Broadcasting
Act specifically provides that it does not apply to a telecommunications common carrier when acting solely in
that capacity. Furthermore, it would be highly unusual
for a statute to be construed in a manner that overshoots
its objects. The Cultural Group has not identified any
logic or reason that could possibly justify such an odd
result.
[53] Cet argument pourrait avoir un certain poids si ce
n’était pas du fait que, comme nous l’avons déjà vu, la
Loi sur la radiodiffusion prévoit expressément qu’elle
ne s’applique pas à une entreprise de télécommunication
n’agissant qu’à ce titre. De plus, il serait très inhabituel
qu’une loi soit interprétée de manière à excéder son
objet. Le groupe culturel n’a identifié aucune logique ou
raison pouvant justifier un résultat aussi improbable.
[54] Properly understood, subsection 9(4) allows the
CRTC to exempt broadcasting undertakings from compliance with the Act where, for instance, the programs
which they broadcast by reason of their type or nature
do not contribute in a material manner to the broadcasting policy. The existence of this power does not suggest,
as the Cultural Group contends, that Parliament contemplated that “broadcasting” should be given a meaning
that extends to those who cannot contribute to the policy
objectives.
[54] Correctement interprété, le paragraphe 9(4) autorise le CRTC à soustraire les entreprises de radiodiffusion
à toute obligation découlant de la Loi lorsque, par exemple, les émissions qu’elles diffusent n’ont, de par leur
type ou leur nature, aucune conséquence majeure sur la
politique de radiodiffusion. L’existence de ce pouvoir ne
signifie pas, comme le prétend le groupe culturel, que le
législateur avait prévu que la « radiodiffusion » devait
se voir attribuer un sens qui s’étend aux entreprises qui
ne peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de
la Loi.
[55]The Cultural Group further argues that the role
of ISPs and content providers are non segregable, and
that, as such, both are “transmitting” programs. In this
[55]Le groupe culturel ajoute que les rôles des FSI et
des fournisseurs de contenu sont inséparables, et que,
par conséquent, ils « transmettent » tous des émissions.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion243
respect, the Cultural Group relies on the decision of the
Supreme Court Capital Cities for the proposition that
the Broadcasting Act was intended to capture all transmitters as part of the single system that is the Canadian
broadcasting system. It emphasizes the following words
found at page 162 of this decision:
À cet égard, le groupe culturel s’appuie sur l’arrêt Capital
Cities de la Cour suprême pour affirmer que la Loi sur
la radiodiffusion était censée viser tous les transmetteurs
dans le cadre d’un seul système, soit le système canadien
de radiodiffusion. Il souligne le passage suivant tiré de
la page 162 de cette décision :
Programme content regulation is inseparable from regulating
the undertaking through which programmes are received and
sent on as part of the total enterprise.
La réglementation du contenu des émissions est inséparable de
la réglementation de l’entreprise qui les reçoit et transmet,
comme partie intégrante d’une opération globale.
[56]In Capital Cities there was no question that the
entities concerned were involved in broadcasting: they
were cable television companies. The question before
the Court was whether the provinces ought to retain
regulatory control over cable television stations and
their programming because the cable infrastructure was
located wholly within the province. The Court’s conclusion that the cable infrastructure fell within federal
jurisdiction stemmed from the fact that the signals that
were received and retransmitted by the companies were
extraprovincial in origin and the technology involved
did not change that fact.
[56] Dans l’arrêt Capital Cities, il ne faisait aucun doute
que les entités concernées participaient à la radiodiffusion : elles étaient des entreprises de câblodistribution.
La question dont la Cour était saisie était de savoir si les
provinces devaient conserver un contrôle réglementaire
sur les stations de câblodistribution et leur programmation puisque la câblo‑infrastructure était entièrement
située à l’intérieur de la province. La conclusion de la
Cour selon laquelle la câblo‑infrastructure relevait de la
compétence fédérale était fondée sur le fait que les signaux qui étaient reçus et retransmis par les entreprises
provenaient de l’extérieur de la province et que la technologie utilisée n’y changeait rien.
[57]I do not see how this decision can be of assistance to the Cultural Group. It was reached at a time
when the regulatory scheme did not include the
Telecommunications Act and once the Court found that
the undertaking fell within federal jurisdiction, it was
assumed that the Broadcasting Act would apply. The
most that can be taken from this decision is that undertakings that receive broadcasting signals and send them
to their subscriber by a different technology are properly
regulated by the federal government as interprovincial
undertakings.
[57] Je ne vois pas comment cette décision pourrait
être utile au groupe culturel. Elle a été prise au moment
où le régime réglementaire n’incluait pas la Loi sur les
télécommunications et, une fois que la Cour a conclu
que l’entreprise relevait de la compétence fédérale, on a
tenu pour acquis que la Loi sur la radiodiffusion s’appliquait. Tout au plus peut-on conclure de cette décision
que les entreprises qui reçoivent des signaux de radiodiffusion et qui les envoient à leurs abonnés grâce à une
technologie différente sont assujetties à la réglementation fédérale en tant qu’entreprises interprovinciales.
[58] Finally, throughout its submissions, the Cultural
Group has emphasized the fact that the Broadcasting Act
was meant to be technologically neutral. The suggestion
is that the Broadcasting Act should evolve with the
development of new means of transmission and apply
regardless of the technology used to broadcast programs.
The assumption made by the CRTC that “broadcasting”
takes place on the Internet supports this view (New
[58]Enfin, tout au long de son argumentation, le
groupe culturel a souligné que la Loi sur la radiodiffusion était censée être neutre sur le plan technologique.
Selon le groupe culturel, la Loi sur la radiodiffusion
devrait évoluer en fonction du développement de nouveaux modes de transmission et s’appliquer peu importe
la technologie utilisée pour diffuser des émissions.
L’hypothèse avancée par le CRTC selon laquelle la
244
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
Media Report, paragraph 39). However, this does not
assist in determining who is doing the “broadcasting”.
« radiodiffusion » a lieu sur Internet appuie ce point
de vue (rapport relatif aux nouveaux médias, paragraphe 39). Toutefois, cela ne permet pas d’établir qui
effectue la « radiodiffusion ».
[59]In providing access to “broadcasting”, ISPs do
not transmit programs. As such, they are not “broadcasting” and therefore they do not come within the definition
of “broadcasting undertaking”. In so holding, I wish to
reiterate as was done in CAIP that this conclusion is
based on the content-neutral role of ISPs and would
have to be reassessed if this role should change (CAIP,
paragraph 92).
[59]En fournissant l’accès à la « radiodiffusion », les
FSI ne transmettent pas d’émissions. Par conséquent, ils
ne font pas de « radiodiffusion » et ils ne sont pas visés
par la définition d’« entreprise de radiodiffusion ». En
tirant cette conclusion, je souhaite répéter, comme cela
a été fait dans l’arrêt ACFI, que cette conclusion est
fondée sur le rôle neutre quant au contenu des FSI et
qu’elle aurait fait l’objet d’une nouvelle évaluation si ce
rôle avait changé (ACFI, paragraphe 92).
[60]I would therefore answer the reference question as follows: Retail ISPs do not carry on, in whole
or in part, “broadcasting undertakings” subject to the
Broadcasting Act when, in their role as ISPs, they provide access through the Internet to “broadcasting”
requested by end-users.
[60]En conséquence, je suis d’avis de répondre comme à la question posée dans le cadre du présent renvoi :
Les FSI de détail n’exploitent pas, en tout ou en partie,
des « entreprises de radiodiffusion » assujetties à la
Loi sur la radiodiffusion lorsque, conformément à leur
rôle comme FSI, ils fournissent l’accès par Internet à la
« radiodiffusion » demandée par les utilisateurs finaux.
Nadon J.A.: I agree.
Le juge Nadon, J.C.A. : Je suis d’accord.
Dawson J.A.: I agree.
La juge Dawson, J.C.A. : Je suis d’accord.
ANNEX
ANNEXE
RELEVANT LEGISLATION
LOIS PERTINENTES
(A) The Broadcasting Act, S.C. 1991, c. 11 [ss. 2(2) (as
am. by S.C. 1993, c. 38, s. 81), 4(2) (as am. by S.C.
1996, c. 31, s. 57)]:
(A) La Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11
[art. 2(2) (mod. par L.C. 1993, ch. 38, art. 81), 4(2) (mod.
par L.C. 1996, ch. 31, art. 57)] :
Interpretation
Definitions
2. (1) In this Act,
“broadcasting” means any transmission of programs, whether or not encrypted, by radio
waves or other means of telecommunication
for reception by the public by means of broadcasting receiving apparatus, but does not
include any such transmission of programs
that is made solely for performance or display
in a public place;
Définitions
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent
à la présente loi.
[. . .]
« émission » Les sons ou les images — ou leur
combinaison — destinés à informer ou divertir, à l’exception des images, muettes ou non,
consistant essentiellement en des lettres ou
des chiffres.
Définitions
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion245
“broadcasting receiving apparatus” means a
device, or combination of devices, intended
for or capable of being used for the reception
of broadcasting;
“broadcasting undertaking”, includes a distribution undertaking, a programming undertaking
and a network;
. . .
“distribution undertaking” means an undertaking
for the reception of broadcasting and the
retransmission thereof by radio waves or other
means of telecommunication to more than one
permanent or temporary residence or dwelling
unit or to another such undertaking;
. . .
“network” includes any operation where control over all or any part of the programs or
program schedules of one or more broadcasting undertakings is delegated to another
undertaking or person;
“program” means sounds or visual images, or a
combination of sounds and visual images, that
are intended to inform, enlighten or entertain,
but does not include visual images, whether
or not combined with sounds, that consist
predominantly of alphanumeric text;
“programming undertaking” means an undertaking for the transmission of programs, either
directly by radio waves or other means of
telecommunication or indirectly through a
distribution undertaking, for reception by the
public by means of broadcasting receiving
apparatus;
“radio waves” means electromagnetic waves of
frequencies lower than 3 000 GHz that are
propagated in space without artificial guide;
. . .
Meaning
of “other
means of
telecommunication”
(2) For the purposes of this Act, “other means
of telecommunication” means any wire, cable,
radio, optical or other electromagnetic system, or
any similar technical system.
« entreprise de distribution » Entreprise de réception de radiodiffusion pour retransmission,
à l’aide d’ondes radioélectriques ou d’un autre
moyen de télécommunication, en vue de sa réception dans plusieurs résidences permanentes
ou temporaires ou locaux d’habitation, ou en
vue de sa réception par une autre entreprise
semblable.
« entreprise de programmation » Entreprise de
transmission d’émissions soit directement à
l’aide d’ondes radioélectriques ou d’un autre
moyen de télécommunication, soit par l’intermédiaire, d’une entreprise de distribution, en
vue de leur réception par le public à l’aide d’un
récepteur.
« entreprise de radiodiffusion » S’entend
notamment d’une entreprise de distribution ou
de programmation, ou d’un réseau.
[. . .]
« ondes radioélectriques » Ondes électromagnétiques de fréquences inférieures à 3 000
GHz transmises dans l’espace sans guide
artificiel.
« radiodiffusion » Transmission, à l’aide d’ondes
radioélectriques ou de tout autre moyen de
télécommunication, d’émissions encodées ou
non et destinées à être reçues par le public à
l’aide d’un récepteur, à l’exception de celle qui
est destinée à la présentation dans un lieu
public seulement.
« récepteur » Appareil ou ensemble d’appareils
conçu pour la réception de radiodiffusion ou
pouvant servir à cette fin.
« réseau » Est assimilée à un réseau toute
exploitation où le contrôle de tout ou partie des
émissions ou de la programmation d’une ou
plusieurs entreprises de radiodiffusion est
délégué à une autre entreprise ou personne.
[. . .]
(2) Pour l’application de la présente loi, sont
inclus dans les moyens de télécommunication les
systèmes électromagnétiques — notamment les
fils, les câbles et les systèmes radio ou optiques
— , ainsi que les autres procédés techniques
semblables.
Moyen de
télécommunication
246
Interpretation
Reference re Broadcasting Act
(3) This Act shall be construed and applied
in a manner that is consistent with the freedom
of expression and journalistic, creative and programming independence enjoyed by broadcasting
undertakings.
Declaration
Broadcasting Policy for Canada
[2012] 1 F.C.R.
(3) L’interprétation et l’application de la
présente loi doivent se faire de manière compatible avec la liberté d’expression et l’indépendance,
en matière de journalisme, de création et de programmation, dont jouissent les entreprises de
radiodiffusion.
Interprétation
Politique canadienne de radiodiffusion
3. (1) It is hereby declared as the broadcasting
policy for Canada that
3. (1) Il est déclaré que, dans le cadre de la
politique canadienne de radiodiffusion :
(a) the Canadian broadcasting system shall be
effectively owned and controlled by Canadians;
a) le système canadien de radiodiffusion doit
être, effectivement, la propriété des Canadiens
et sous leur contrôle;
(b) the Canadian broadcasting system,
operating primarily in the English and French
languages and comprising public, private and
community elements, makes use of radio
frequencies that are public property and
provides, through its programming, a public
service essential to the maintenance and
enhancement of national identity and cultural
sovereignty;
b) le système canadien de radiodiffusion,
composé d’éléments publics, privés et communautaires, utilise des fréquences qui sont du
domaine public et offre, par sa programmation
essentiellement en français et en anglais, un
service public essentiel pour le maintien et la
valorisation de l’identité nationale et de la
souveraineté culturelle;
(c) English and French language broadcasting,
while sharing common aspects, operate under
different conditions and may have different
requirements;
c) les radiodiffusions de langues française
et anglaise, malgré certains points communs,
diffèrent quant à leurs conditions d’exploitation
et, éventuellement, quant à leurs besoins;
(d) the Canadian broadcasting system
should
d) le système canadien de radiodiffusion
devrait :
(i) serve to safeguard, enrich and
strengthen the cultural, political, social
and economic fabric of Canada,
(i) servir à sauvegarder, enrichir et
renforcer la structure culturelle, politique,
sociale et économique du Canada,
(ii) encourage the development of
Canadian expression by providing a wide
range of programming that reflects Canadian
attitudes, opinions, ideas, values and artistic creativity, by displaying Canadian
talent in entertainment programming and
by offering information and analysis concerning Canada and other countries from
a Canadian point of view,
(ii) favoriser l’épanouissement de l’expression canadienne en proposant une très
large programmation qui traduise des attitudes, des opinions, des idées, des valeurs et
une créativité artistique canadiennes, qui
mette en valeur des divertissements faisant appel à des artistes canadiens et qui
fournisse de l’information et de l’analyse
concernant le Canada et l’étranger considérés d’un point de vue canadien,
(iii) through its programming and the
employment opportunities arising out of
its operations, serve the needs and interests,
(iii) par sa programmation et par les
chances que son fonctionnement offre en
matière d’emploi, répondre aux besoins et
Politique
canadienne
de radiodiffusion
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion247
and reflect the circumstances and aspirations, of Canadian men, women and children, including equal rights, the linguistic
duality and multicultural and multiracial
nature of Canadian society and the special
place of aboriginal peoples within that society, and
aux intérêts, et refléter la condition et les
aspirations, des hommes, des femmes et des
enfants canadiens, notamment l’égalité sur
le plan des droits, la dualité linguistique et
le caractère multiculturel et multiracial de
la société canadienne ainsi que la place
particulière qu’y occupent les peuples
autochtones,
(iv) be readily adaptable to scientific and
technological change;
(iv) demeurer aisément adaptable aux progrès scientifiques et techniques;
(e) each element of the Canadian broadcasting system shall contribute in an appropriate
manner to the creation and presentation of
Canadian programming;
e) tous les éléments du système doivent
contribuer, de la manière qui convient, à la
création et la présentation d’une programmation canadienne;
(f) each broadcasting undertaking shall make
maximum use, and in no case less than predominant use, of Canadian creative and other
resources in the creation and presentation of
programming, unless the nature of the service provided by the undertaking, such as
specialized content or format or the use of
languages other than French and English,
renders that use impracticable, in which case
the undertaking shall make the greatest practicable use of those resources;
f) toutes les entreprises de radiodiffusion sont
tenues de faire appel au maximum, et dans
tous les cas au moins de manière prédominante, aux ressources — créatrices et autres —
canadiennes pour la création et la présentation
de leur programmation à moins qu’une telle
pratique ne s’avère difficilement réalisable en
raison de la nature du service— notamment,
son contenu ou format spécialisé ou l’utilisation qui y est faite de langues autres que le
français ou l’anglais — qu’elles fournissent,
auquel cas elles devront faire appel aux ressources en question dans toute la mesure du
possible;
(g) the programming originated by broadcasting undertakings should be of high
standard;
g) la programmation offerte par les entreprises de radiodiffusion devrait être de haute
qualité;
(h) all persons who are licensed to carry on
broadcasting undertakings have a responsibility for the programs they broadcast;
h) les titulaires de licences d’exploitation
d’entreprises de radiodiffusion assument la
responsabilité de leurs émissions;
(i) the programming provided by the
Canadian broadcasting system should
i) la programmation offerte par le système
canadien de radiodiffusion devrait à la fois :
(i) be varied and comprehensive, providing
a balance of information, enlightenment
and entertainment for men, women and
children of all ages, interests and tastes,
(i) être variée et aussi large que possible en
offrant à l’intention des hommes, femmes et
enfants de tous âges, intérêts et goûts une
programmation équilibrée qui renseigne,
éclaire et divertit,
(ii) be drawn from local, regional, national
and international sources,
(ii) puiser aux sources locales, régionales,
nationales et internationales,
(iii) include educational and community
programs,
(iii) renfermer des émissions éducatives et
communautaires,
248
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
(iv) provide a reasonable opportunity for
the public to be exposed to the expression
of differing views on matters of public
concern, and
(iv) dans la mesure du possible, offrir au
public l’occasion de prendre connaissance
d’opinions divergentes sur des sujets qui
l’intéressent,
(v) include a significant contribution
from the Canadian independent production sector;
(v) faire appel de façon notable aux producteurs canadiens indépendants;
(j) educational programming, particularly
where provided through the facilities of an
independent educational authority, is an integral part of the Canadian broadcasting
system;
j) la programmation éducative, notamment
celle qui est fournie au moyen d’installations d’un organisme éducatif indépendant,
fait partie intégrante du système canadien de
radiodiffusion;
(k) a range of broadcasting services in English
and in French shall be extended to all Canadians
as resources become available;
k) une gamme de services de radiodiffusion en
français et en anglais doit être progressivement
offerte à tous les Canadiens, au fur et à mesure
de la disponibilité des moyens;
(l) the Canadian Broadcasting Corporation, as
the national public broadcaster, should provide
radio and television services incorporating
a wide range of programming that informs,
enlightens and entertains;
l) la Société Radio‑Canada, à titre de radiodiffuseur public national, devrait offrir des
services de radio et de télévision qui comportent une très large programmation qui
renseigne, éclaire et divertit;
(m) the programming provided by the Corporation should
m) la programmation de la Société devrait à
la fois :
(i) be predominantly and distinctively
Canadian,
(i) être principalement et typiquement
canadienne,
(ii) reflect Canada and its regions to
national and regional audiences, while
serving the special needs of those regions,
(ii) refléter la globalité canadienne et
rendre compte de la diversité régionale du
pays, tant au plan national qu’au niveau
régional, tout en répondant aux besoins
particuliers des régions,
(iii) actively contribute to the flow and
exchange of cultural expression,
(iii) contribuer activement à l’expression
culturelle et à l’échange des diverses formes
qu’elle peut prendre,
(iv) be in English and in French, reflecting the different needs and circumstances
of each official language community,
including the particular needs and circumstances of English and French linguistic
minorities,
(iv) être offerte en français et en anglais, de
manière à refléter la situation et les besoins
particuliers des deux collectivités de langue
officielle, y compris ceux des minorités de
l’une ou l’autre langue,
(v) strive to be of equivalent quality in
English and in French,
(v) chercher à être de qualité équivalente
en français et en anglais,
(vi) contribute to shared national consciousness and identity,
(vi) contribuer au partage d’une conscience
et d’une identité nationales,
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion249
(vii) be made available throughout Canada
by the most appropriate and efficient means
and as resources become available for the
purpose, and
(vii) être offerte partout au Canada de la
manière la plus adéquate et efficace, au fur
et à mesure de la disponibilité des moyens,
(viii) reflect the multicultural and multiracial nature of Canada;
(viii) refléter le caractère multiculturel et
multiracial du Canada;
(n) where any conflict arises between the
objectives of the Corporation set out in paragraphs (l) and (m) and the interests of any
other broadcasting undertaking of the
Canadian broadcasting system, it shall be
resolved in the public interest, and where the
public interest would be equally served by
resolving the conflict in favour of either, it
shall be resolved in favour of the objectives
set out in paragraphs (l) and (m);
n) les conflits entre les objectifs de la Société
énumérés aux alinéas l) et m) et les intérêts
de toute autre entreprise de radiodiffusion
du système canadien de radiodiffusion doivent être résolus dans le sens de l’intérêt public
ou, si l’intérêt public est également assuré, en
faveur des objectifs énumérés aux alinéas l)
et m);
(o) programming that reflects the aboriginal
cultures of Canada should be provided within
the Canadian broadcasting system as resources
become available for the purpose;
o) le système canadien de radiodiffusion devrait offrir une programmation qui reflète les
cultures autochtones du Canada, au fur et à
mesure de la disponibilité des moyens;
(p) programming accessible by disabled persons should be provided within the Canadian
broadcasting system as resources become
available for the purpose;
p) le système devrait offrir une programmation adaptée aux besoins des personnes
atteintes d’une déficience, au fur et à mesure
de la disponibilité des moyens;
(q) without limiting any obligation of a
broadcasting undertaking to provide the programming contemplated by paragraph (i),
alternative television programming services in
English and in French should be provided
where necessary to ensure that the full range
of programming contemplated by that paragraph is made available through the Canadian
broadcasting system;
q) sans qu’il soit porté atteinte à l’obligation
qu’ont les entreprises de radiodiffusion de
fournir la programmation visée à l’alinéa i),
des services de programmation télévisée
complémentaires, en anglais et en français,
devraient au besoin être offerts afin que le
système canadien de radiodiffusion puisse se
conformer à cet alinéa;
(r) the programming provided by alternative
television programming services should
r) la programmation offerte par ces services
devrait à la fois :
(i) be innovative and be complementary
to the programming provided for mass
audiences,
(i) être innovatrice et compléter celle qui
est offerte au grand public,
(ii) cater to tastes and interests not
adequately provided for by the programming provided for mass audiences, and
include programming devoted to culture
and the arts,
(ii) répondre aux intérêts et goûts de ceux
que la programmation offerte au grand
public laisse insatisfaits et comprendre
des émissions consacrées aux arts et à la
culture,
(iii) reflect Canada’s regions and multicultural nature,
(iii) refléter le caractère multiculturel du
Canada et rendre compte de sa diversité
régionale,
250
Reference re Broadcasting Act
(iv) as far as possible, be acquired rather
than produced by those services, and
(iv) comporter, autant que possible, des
acquisitions plutôt que des productions
propres,
(v) be made available throughout Canada
by the most cost-efficient means;
(v) être offerte partout au Canada de la
manière la plus rentable, compte tenu de la
qualité;
s) les réseaux et les entreprises de programmation privés devraient, dans la mesure où
leurs ressources financières et autres le leur
permettent, contribuer de façon notable à la
création et à la présentation d’une programmation canadienne tout en demeurant réceptifs a l’évolution de la demande du public;
(s) private networks and programming
undertakings should, to an extent consistent
with the financial and other resources available to them,
(i) contribute significantly to the creation
and presentation of Canadian programming,
and
(ii) be responsive to the evolving demands
of the public; and
t) les entreprises de distribution :
(t) distribution undertakings
Further
declaration
[2012] 1 F.C.R.
(i) should give priority to the carriage of
Canadian programming services and, in
particular, to the carriage of local Canadian
stations,
(i) devraient donner priorité à la fourniture
des services de programmation canadienne,
et ce en particulier par les stations locales
canadiennes,
(ii) should provide efficient delivery of
programming at affordable rates, using the
most effective technologies available at
reasonable cost,
(ii) devraient assurer efficacement, à l’aide
des techniques les plus efficientes, la fourniture de la programmation à des tarifs
abordables,
(iii) should, where programming services
are supplied to them by broadcasting undertakings pursuant to contractual arrangements, provide reasonable terms for the
carriage, packaging and retailing of those
programming services, and
(iii) devraient offrir des conditions acceptables relativement à la fourniture, la
combinaison et la vente des services de
programmation qui leur sont fournis, aux
termes d’un contrat, par les entreprises de
radiodiffusion,
(iv) may, where the Commission considers
it appropriate, originate programming, including local programming, on such terms
as are conducive to the achievement of the
objectives of the broadcasting policy set
out in this subsection, and in particular
provide access for underserved linguistic
and cultural minority communities.
(iv) peuvent, si le Conseil le juge opportun,
créer une programmation — locale ou autre
— de nature à favoriser la réalisation des
objectifs de la politique canadienne de
radiodiffusion, et en particulier à permettre
aux minorités linguistiques et culturelles
mal desservies d’avoir accès aux services
de radiodiffusion.
(2) It is further declared that the Canadian
broadcasting system constitutes a single system
and that the objectives of the broadcasting policy
set out in subsection (1) can best be achieved
by providing for the regulation and supervision
(2) Il est déclaré en outre que le système
canadien de radiodiffusion constitue un système
unique et que la meilleure façon d’atteindre les
objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion consiste à confier la réglementation et la
Déclaration
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion251
of the Canadian broadcasting system by a single
independent public authority.
Application
surveillance du système canadien de radiodiffusion à un seul organisme public autonome.
Application
Binding
on Her
Majesty
4. (1) This Act is binding on Her Majesty in
right of Canada or a province.
4. (1) La présente loi lie Sa Majesté du chef du
Canada ou d’une province.
Obligation
de sa
Majesté
Application
generally
(2) This Act applies in respect of broadcasting undertakings carried on in whole or in part
within Canada or on board
(2) La présente loi s’applique aux entreprises
de radiodiffusion exploitées — même en partie
— au Canada ou à bord :
Application
(a) any ship, vessel or aircraft that is
(i) registered or licensed under an Act of
Parliament, or
(ii) owned by, or under the direction or
control of, Her Majesty in right of Canada
or a province;
(b) any spacecraft that is under the direction
or control of
(i) Her Majesty in right of Canada or a
province,
(ii) a citizen or resident of Canada, or
(iii) a corporation incorporated or resident
in Canada; or
a) d’un navire, bâtiment ou aéronef soit immatriculé ou bénéficiant d’un permis délivré
aux termes d’une loi fédérale, soit appartenant à Sa Majesté du chef du Canada ou d’une
province, ou relevant de sa compétence ou de
son autorité;
b) d’un véhicule spatial relevant de la
compétence ou de l’autorité de Sa Majesté
du chef du Canada ou d’une province, ou de
celle d’un citoyen canadien, d’un résident du
Canada ou d’une personne morale constituée
ou résidant au Canada;
(c) any platform, rig, structure or formation
that is affixed or attached to land situated in
the continental shelf of Canada.
c) d’une plate‑forme, installation, construction
ou formation fixée au plateau continental du
Canada.
For greater
certainty
(3) For greater certainty, this Act applies in
respect of broadcasting undertakings whether
or not they are carried on for profit or as part
of, or in connection with, any other undertaking
or activity.
(3) La présente loi s’applique aux entreprises
de radiodiffusion exploitées ou non dans un but
lucratif ou dans le cours d’une autre activité.
Idem
Idem
(4) For greater certainty, this Act does not
apply to any telecommunications common carrier, as defined in the Telecommunications Act,
when acting solely in that capacity.
(4) Il demeure entendu que la présente loi ne
s’applique pas aux entreprises de télécommunication — au sens de la Loi sur les télécommunications
— n’agissant qu’à ce titre.
Entreprises
de télécommunication
. . .
[. . .]
10. (1) The Commission may, in furtherance
of its objects, make regulations
10. (1) Dans l’exécution de sa mission, le
Conseil peut, par règlement :
Regulations
generally
Règlement
252
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
(a) respecting the proportion of time that shall
be devoted to the broadcasting of Canadian
programs;
a) fixer la proportion du temps d’antenne à
consacrer aux émissions canadiennes;
(b) prescribing what constitutes a Canadian
program for the purposes of this Act;
b) définir « émission canadienne » pour l’application de la présente loi;
(c) respecting standards of programs and the
allocation of broadcasting time for the purpose
of giving effect to the broadcasting policy set
out in subsection 3(1);
c) fixer les normes des émissions et l’attribution du temps d’antenne pour mettre en oeuvre
la politique canadienne de radiodiffusion;
(d) respecting the character of advertising and
the amount of broadcasting time that may be
devoted to advertising;
d) régir la nature de la publicité et le temps qui
peut y être consacré;
(e) respecting the proportion of time that may
be devoted to the broadcasting of programs,
including advertisements or announcements,
of a partisan political character and the
assignment of that time on an equitable basis
to political parties and candidates;
e) fixer la proportion du temps d’antenne
pouvant être consacrée à la radiodiffusion
d’émissions — y compris les messages publicitaires et annonces — de nature partisane,
ainsi que la répartition équitable de ce temps
entre les partis politiques et les candidats;
(f) prescribing the conditions for the operation
of programming undertakings as part of a
network and for the broadcasting of network
programs, and respecting the broadcasting
times to be reserved for network programs by
any such undertakings;
f) fixer les conditions d’exploitation des
entreprises de programmation faisant partie
d’un réseau ainsi que les conditions de radiodiffusion des émissions de réseau et déterminer
le temps d’antenne à réserver à celles‑ci par
ces entreprises;
(g) respecting the carriage of any foreign or
other programming services by distribution
undertakings;
g) régir la fourniture de services de programmation — même étrangers — par les
entreprises de distribution;
(h) for resolving, by way of mediation or
otherwise, any disputes arising between
programming undertakings and distribution
undertakings concerning the carriage of
programming originated by the programming
undertakings;
h) pourvoir au règlement — notamment par la
médiation — de différends concernant la
fourniture de programmation et survenant
entre les entreprises de programmation qui la
transmettent et les entreprises de distribution;
(i) requiring licensees to submit to the Commission such information regarding their
programs and financial affairs or otherwise
relating to the conduct and management of
their affairs as the regulations may specify;
i) préciser les renseignements que les titulaires de licences doivent lui fournir en ce qui
concerne leurs émissions et leur situation
financière ou, sous tout autre rapport, la conduite et la direction de leurs affaires;
(j) respecting the audit or examination of the
records and books of account of licensees by
the Commission or persons acting on behalf of
the Commission; and
j) régir la vérification et l’examen des livres
de comptes et registres des titulaires de
licences par le Conseil ou ses représentants;
(k) respecting such other matters as it deems
necessary for the furtherance of its objects.
k) prendre toute autre mesure qu’il estime
nécessaire à l’exécution de sa mission.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion253
Application
(2) A regulation made under this section
may be made applicable to all persons holding
licences or to all persons holding licences of one
or more classes.
(2) Les règlements s’appliquent soit à tous
les titulaires de licences, soit à certaines catégories d’entre eux.
Application
Publication
of proposed
regulation
(3) A copy of each regulation that the Commission proposes to make under this section shall
be published in the Canada Gazette and a reasonable opportunity shall be given to licensees
and other interested persons to make representations to the Commission with respect thereto.
(3) Les projets de règlement sont publiés dans
la Gazette du Canada, les titulaires de licences et
autres intéressés se voyant accorder la possibilité
de présenter leurs observations à cet égard.
Publications
et
observations
(B) The Telecommunications Act, S.C. 1993, c. 38
[ss. 2(1) “Minister” (as am. by S.C. 1995, c. 1, s. 62(1)(u)),
“person” (as am. by S.C. 2004, c. 25, s. 174), “telecommunications service provider” (as am. by S.C. 1998,
c. 8, s. 1)]
(B) La Loi sur les télécommunications, L.C. 1993,
ch. 38 [art. 2(1) « fournisseur de services de télécommunication » (mod. par L.C. 1998, ch. 8, art. 1), « ministre »
(mod. par L.C. 1995, ch. 1, art. 62(1)u)), « personne »
(mod. par L.C. 2004, ch. 25, art. 174)]
Interpretation
Définitions
Definitions
2. (1) In this Act,
“broadcasting undertaking” has the same meaning as in subsection 2(1) of the Broadcasting
Act;
“Canadian carrier” means a telecommunications
common carrier that is subject to the legislative
authority of Parliament;
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« administration publique » S’entend notamment
de Sa Majesté du chef du Canada ou d’une
province.
« appareil de transmission exclu » Appareil effectuant une ou plusieurs des opérations suivantes :
“Canadian telecommunications policy objectives” means the objectives set out in section 7;
a) commutation des télécommunications;
“charge,” includes to receive in payment;
b) saisie, réception, mise en mémoire, classement, modification, récupération, sortie ou tout
autre traitement de l’information;
“Commission” means the Canadian Radiotelevision and Telecommunications Commission;
“control” means control in any manner that
results in control in fact, whether directly
through the ownership of securities or indirectly through a trust, agreement or arrangement, the ownership of any body corporate
or otherwise;
“decision” includes a determination made by the
Commission in any form;
“exempt transmission apparatus” means any
apparatus whose functions are limited to one
or more of the following:
c) commande de la vitesse, du code, du protocole, du contenu, de la forme, de l’acheminement
ou d’autres aspects semblables de la transmission de l’information.
[. . .]
« Conseil » Le Conseil de la radiodiffusion et des
télécommunications canadiennes.
« contrôle » Situation qui crée une maîtrise de fait,
soit directe, par la propriété de valeurs mobilières, soit indirecte, en particulier au moyen
d’une fiducie, d’un accord, d’une entente ou de
la propriété d’une personne morale.
Définitions
254
Reference re Broadcasting Act
(a) the switching of telecommunications,
(b) the input, capture, storage, organization,
modification, retrieval, output or other processing of intelligence, or
(c) control of the speed, code, protocol,
content, format, routing or similar aspects of
the transmission of intelligence;
“intelligence” means signs, signals, writing,
images, sounds or intelligence of any nature;
. . .
“Minister” means the Minister of Industry;
“person” includes any individual, partnership,
body corporate, unincorporated organization,
government, government agency and any
other person or entity that acts in the name of
or for the benefit of another, including a
trustee, executor, administrator, liquidator of
the succession, guardian, curator or tutor;
“prescribed” means prescribed by regulation;
“public authority” includes Her Majesty in right
of Canada or a province;
“rate” means an amount of money or other consideration and includes zero consideration;
“special Act” means an Act of Parliament
respecting the operations of a particular
Canadian carrier;
“telecommunications” means the emission,
transmission or reception of intelligence by
any wire, cable, radio, optical or other electromagnetic system, or by any similar technical
system;
“telecommunications common carrier” means a
person who owns or operates a transmission
facility used by that person or another person
to provide telecommunications services to the
public for compensation;
“telecommunications facility” means any facility, apparatus or other thing that is used or
is capable of being used for telecommunications or for any operation directly connected
with telecommunications, and includes a
transmission facility;
[2012] 1 F.C.R.
« décision » Toute mesure prise par le Conseil,
quelle qu’en soit la forme.
« entreprise canadienne » Entreprise de télécommunication qui relève de la compétence fédérale.
« entreprise de radiodiffusion » S’entend de l’entreprise au sens de la Loi sur la radiodiffusion.
« entreprise de télécommunication » Propriétaire
ou exploitant d’une installation de transmission
grâce à laquelle sont fournis par lui‑même ou
une autre personne des services de télécommunication au public moyennant contrepartie.
« fournisseur de services de télécommunication »
La personne qui fournit des services de télécommunication de base, y compris au moyen
d’un appareil de transmission exclu.
« information » Signes, signaux, écrits, images,
sons ou renseignements de toute nature.
« installation de télécommunication » Installation,
appareils ou toute autre chose servant ou pouvant servir à la télécommunication ou à toute
opération qui y est directement liée, y compris
les installations de transmission.
« installation de transmission » Tout système électromagnétique — notamment fil, câble ou système radio ou optique — ou tout autre procédé
technique pour la transmission d’information
entre des points d’arrivée du réseau, à l’exception des appareils de transmission exclus.
[. . .]
« loi spéciale » Loi fédérale relative aux activités
d’une entreprise canadienne particulière.
« ministre » Le ministre de l’Industrie.
« personne » Sont compris parmi les personnes les
particuliers, les sociétés de personnes, les personnes morales, les organisations non personnalisées, les gouvernements ou leurs
organismes, ainsi que les personnes ou entités qui agissent au nom ou pour le compte
d’autrui, notamment les fiduciaires, les liquidateurs de succession, les exécuteurs testamentaires, les administrateurs successoraux,
les curateurs et les tuteurs.
[2012] 1 R.C.F.
Renvoi relatif à la Loi sur la radiodiffusion255
“telecommunications service” means a service
provided by means of telecommunications
facilities and includes the provision in whole
or in part of telecommunications facilities and
any related equipment, whether by sale, lease
or otherwise;
“telecommunications service provider” means a
person who provides basic telecommunications
services, including by exempt transmission
apparatus;
“transmission facility” means any wire, cable,
radio, optical or other electromagnetic system,
or any similar technical system, for the transmission of intelligence between network
termination points, but does not include any
exempt transmission apparatus.
Definition of
“network
termination
point”
Broadcasting
excluded
Objectives
« service de télécommunication » Service fourni
au moyen d’installations de télécommunication, y compris la fourniture — notamment
par vente ou location — , même partielle, de
celles-ci ou de matériel connexe.
« tarif » Somme d’argent ou toute autre contrepartie; la présente définition vise également les
tarifs n’entraînant aucune contrepartie.
« télécommunication » La transmission, l’émission ou la réception d’information soit par système électromagnétique, notamment par fil,
câble ou système radio ou optique, soit par tout
autre procédé technique semblable.
(2) The Commission may define the expression “network termination point” for purposes
of the definition “transmission facility” in subsection (1).
(2) Le Conseil peut définir l’expression
« point d’arrivée du réseau » pour les besoins de
la définition de « installation de transmission »
au paragraphe (1).
. . .
[. . .]
Application
Définition de
« point
d’arrivée du
réseau »
Champ d’application
4. This Act does not apply in respect of broadcasting by a broadcasting undertaking.
4. La présente loi ne s’applique pas aux entreprises de radiodiffusion pour tout ce qui concerne
leurs activités de radiodiffusion.
. . .
[. . .]
Canadian Telecommunications Policy
Politique canadienne de télécommunication
7. It is hereby affirmed that telecommunications performs an essential role in the maintenance of Canada’s identity and sovereignty and
that the Canadian telecommunications policy has
as its objectives
7. La présente loi affirme le caractère essentiel
des télécommunications pour l’identité et la souveraineté canadiennes; la politique canadienne de
télécommunication vise à :
(a) to facilitate the orderly development
throughout Canada of a telecommunications
system that serves to safeguard, enrich and
strengthen the social and economic fabric of
Canada and its regions;
a) favoriser le développement ordonné des
télécommunications partout au Canada en un
système qui contribue à sauvegarder, enrichir
et renforcer la structure sociale et économique
du Canada et de ses régions;
(b) to render reliable and affordable telecommunications services of high quality
accessible to Canadians in both urban and
rural areas in all regions of Canada;
b) permettre l’accès aux Canadiens dans toutes
les régions — rurales ou urbaines — du Canada
à des services de télécommunication sûrs,
abordables et de qualité;
Exclusion
des activités
de radiodiffusion
Politique
256
Reference re Broadcasting Act
[2012] 1 F.C.R.
(c) to enhance the efficiency and competitiveness, at the national and international levels,
of Canadian telecommunications;
c) accroître l’efficacité et la compétitivité, sur
les plans national et international, des télécommunications canadiennes;
(d) to promote the ownership and control of
Canadian carriers by Canadians;
d) promouvoir l’accession à la propriété des
entreprises canadiennes, et à leur contrôle, par
des Canadiens;
(e) to promote the use of Canadian transmission facilities for telecommunications
within Canada and between Canada and points
outside Canada;
e) promouvoir l’utilisation d’installations de
transmission canadiennes pour les télécommunications à l’intérieur du Canada et à destination
ou en provenance de l’étranger;
(f) to foster increased reliance on market
forces for the provision of telecommunications services and to ensure that regulation,
where required, is efficient and effective;
f) favoriser le libre jeu du marché en ce qui
concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l’efficacité de la
réglementation, dans le cas où celle‑ci est
nécessaire;
(g) to stimulate research and development
in Canada in the field of telecommunications and to encourage innovation in the
provision of telecommunications services;
g) stimuler la recherche et le développement
au Canada dans le domaine des télécommunications ainsi que l’innovation en ce qui touche
la fourniture de services dans ce domaine;
(h) to respond to the economic and social requirements of users of telecommunications
services; and
h) satisfaire les exigences économiques et
sociales des usagers des services de télécommunication;
(i) to contribute to the protection of the privacy of persons.
i) contribuer à la protection de la vie privée
des personnes.
Hinzman
c. canada257
A-276-09
2010 FCA 177
A-276-09
2010 CAF 177
Jeremy Dean Hinzman, Nga Thi Nguyen and Liam
Liem Nguyen Hinzman (Appellants)
Jeremy Dean Hinzman, Nga Thi Nguyen et Liam
Liem Nguyen Hinzman (appelants)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(intimé)
Indexed as: Hinzman v. Canada (Citizenship
Immigration)
Répertorié : Hinzman c. Canada (Citoyenneté
Immigration)
[2012] 1 R.C.F.
and
et
Federal Court of Appeal, Noël, Dawson and Trudel
JJ.A.—Toronto, May 25; Ottawa, July 6, 2010.
Cour d’appel fédérale, juges Noël, Dawson et Trudel,
J.C.A.—Toronto, 25 mai; Ottawa, 6 juillet 2010.
Citizenship and Immigration — Status in Canada —
Permanent Residents — Humanitarian and Compassionate
Considerations — Appeal from Federal Court decision
dismissing judicial review of immigration officer’s decision
refusing appellants’ permanent residence application on
humanitarian, compassionate (H&C) grounds pursuant to
Immigration and Refugee Protection Act, s. 25 — Principal
appellant absent without leave from U.S. Army, refusing to
participate in war — Officer finding no evidence of unusual
or disproportionate hardship if appellant returned to U.S. —
Federal Court concluding officer appropriately addressing
hardship for judicial, non-judicial punishment — Whether
punishment under law of general application for desertion
motivated by moral, political, religious objection amounting
to unusual hardship — Federal Court erring in not holding
that officer failing to consider principal appellant’s military
objections — Officer never considering key issue of whether
principal appellant will be subjected to disproportionate hardship — Considering hardship from point of view of judicial,
non-judicial punishment not resolving key issue — Officer,
Federal Court thus overlooking H&C factors herein — Appeal
allowed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Résidents permanent — Motifs d’ordre humanitaire — Appel à
l’encontre de la décision de la Cour fédérale rejetant la
demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle
une agente d’immigration a refusé la demande de résidence
permanente des appelants fondée sur l’existence de motifs
d’ordre humanitaire (la demande CH) en vertu de l’art. 25
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés —
L’appelant principal est absent sans permission de l’armée
américaine parce qu’il refuse de participer à la guerre —
L’agente n’a pas trouvé d’éléments de preuve établissant
que l’appelant serait exposé à des difficultés inhabituelles
ou excessives s’il était renvoyé aux É.-U. — La Cour fédérale
a statué que l’agente avait pris en considération comme il se
doit les difficultés liées aux sanctions judiciaires comme aux
sanctions non judiciaires — Il s’agissait de savoir si une peine
en vertu d’une loi d’application générale pour désertion motivée par une objection morale, politique et/ou religieuse
peut donner lieu à des difficultés inhabituelles — La Cour
fédérale a commis une erreur en n’estimant pas que l’agente
avait omis de tenir compte des objections de l’appelant à servir au sein de l’armée — L’agente ne s’est jamais penchée
sur la question essentielle de savoir si l’appelant principal
ferait face à des difficultés excessives — En abordant la
question des difficultés sous l’angle des sanctions judiciaires
et non judiciaires, l’agente n’a pas répondu à la question essentielle — L’agente et la Cour fédérale ont donc omis de tenir
compte des facteurs CH en l’espèce — Appel accueilli.
This was an appeal from a Federal Court decision dismissing an application for judicial review of an immigration
officer’s decision refusing the appellants’ permanent residence application from within Canada on humanitarian and
Il s’agissait d’un appel à l’encontre de la décision de la
Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire de
la décision par laquelle une agente d’immigration a refusé la
demande de résidence permanente présentée au Canada par
258
Hinzman
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
compassionate (H&C) grounds pursuant to section 25 of the
Immigration and Refugee Protection Act.
les appelants et fondée sur l’existence de motifs d’ordre humanitaire (la demande CH) en vertu de l’article 25 de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés.
The principal appellant, an American soldier, is absent
without leave from the U.S. Army because of his beliefs
against all participation in war. The officer found that the risk
factors did not exist or were not serious enough to grant protection and that the possibility of prosecution under a law of
general application was not sufficient evidence that the appellant will face unusual and undeserved or disproportionate
hardship. The Federal Court concluded that the officer appropriately addressed hardship for both judicial and non-judicial
punishment. It also certified a question involving hardship in
an H&C application.
L’appelant principal, un soldat américain, est absent sans
permission de l’armée américaine parce qu’il s’oppose à toute
participation à la guerre. L’agente a conclu que les facteurs
de risque n’existaient pas ou n’étaient pas suffisamment
graves pour justifier d’accorder une protection et que le fait
que l’appelant pourrait faire l’objet de poursuites en vertu
d’une loi d’application générale ne constituait pas une preuve
suffisante qu’il sera exposé à des difficultés inhabituelles
et injustifiées ou excessives. La Cour fédérale a statué que
l’agente avait pris en considération comme il se doit les difficultés liées aux sanctions judiciaires comme aux sanctions
non judiciaires. Elle a aussi certifié une question quant aux
difficultés dans le contexte d’une demande CH.
At issue was whether punishment under a law of general
application for desertion motivated by moral, political and/or
religious objection to a particular war amounts to unusual,
undeserved or disproportionate hardship in the context of an
application for permanent residence on H&C grounds.
Il s’agissait de savoir si une peine en vertu d’une loi
d’application générale pour désertion motivée par une objection morale, politique et/ou religieuse à une guerre peut
donner lieu à des difficultés inhabituelles, injustifiées ou
excessives dans le cadre d’une demande de résidence permanente pour motifs d’ordre humanitaire.
Held, the appeal should be allowed.
The Federal Court erred in not holding that the officer had
failed to consider the evidence concerning the principal appellant’s sincere moral, political and religious objections
to military service in Iraq. The officer’s analysis was nothing
more than a risk assessment that stopped short at the availability of state protection and due process. The officer never
considered the key issue of whether the principal appellant
will be subjected to disproportionate hardship if returned
to the United States, regardless of the existence of a law of
general application or state protection and notwithstanding
other findings on differential treatment and due process.
Considering hardship from the point of view of judicial and
non-judicial punishment failed to resolve the key issue. As a
result, the officer and the Federal Court overlooked an entire
and central H&C factor raised by the appellants. The officer
had the duty to look at all of the appellants’ personal circumstances before determining if there were sufficient reasons
to make a positive H&C decision but did not do so. Had the
Federal Court addressed the appellants’ ground of complaint,
it would have found that the officer’s H&C decision was significantly flawed and therefore unreasonable.
Arrêt : l’appel doit être accueilli.
La Cour fédérale a commis une erreur en n’estimant pas
que l’agente avait omis de tenir compte des objections morales, politiques et religieuses sincères de l’appelant à servir au
sein de l’armée en Iraq. L’analyse de l’agente n’était rien de
plus qu’une évaluation des risques, qui s’arrêtait à l’appréciation de la protection offerte par l’État et de la possibilité
de bénéficier des garanties d’une procédure régulière.
L’agente ne s’est jamais penchée sur la question essentielle
de savoir si l’appelant principal ferait face à des difficultés
excessives s’il retournait aux ÉtatsUnis indépendamment de
l’existence d’une loi d’application générale et de la protection
de l’État et malgré les autres conclusions tirées par l’agente
sur la différence de traitement et les garanties d’une procédure
régulière. En abordant la question des difficultés sous l’angle
des sanctions judiciaires et non judiciaires, l’agente n’a pas
répondu à la question essentielle. Par conséquent, l’agente et
la Cour fédérale ont complètement omis de tenir compte d’un
facteur CH crucial qui avait été soulevé par les appelants.
L’agente devait tenir compte de l’ensemble de la situation des
appelants avant de décider s’il existait des raisons suffisantes
pour rendre une décision CH favorable, mais elle ne l’a pas
fait. Si la Cour fédérale avait examiné ce que les appelants
reprochaient à l’agente, elle aurait conclu que la décision CH
était entachée de graves irrégularités et qu’elle était donc
déraisonnable.
[2012] 1 R.C.F.
Hinzman
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 25(1) (as am. by S.C. 2008, c. 28, s. 117), 74(d).
Uniform Code of Military Justice, 10 U.S.C. §§ 885, 886,
887 (2006).
CASES CITED
c. canada259
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 25(1) (mod. par L.C. 2008, ch. 28,
art. 117), 74d).
Uniform Code of Military Justice, 10 U.S.C. §§ 885, 886,
887 (2006).
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Cepeda-Gutierrez v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 1998 CanLII 8667, 157 F.T.R. 35
(F.C.T.D.).
Cepeda-Gutierrez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 1998 CanLII 8667 (C.F. 1re inst.).
considered:
décisions examinées :
Varela v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2009 FCA 145, [2010] 1 F.C.R. 129, 80 Imm.
L.R. (3d) 1, 391 N.R. 366; Zazai v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2004 FCA 89, 36 Imm.
L.R. (3d) 167, 318 N.R. 365; Zolfagharkhani v. Canada
(Minister of Employment and Immigration), [1993] 3 F.C.
540, (1993), 20 Imm. L.R. (2d) 1, 155 N.R. 311 (C.A.);
Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2002 SCC 1, [2002] 1 S.C.R. 3, 208 D.L.R. (4th) 1,
37 Admin. L.R. (3d) 159.
Varela c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CAF 145, [2010] 1 R.C.F. 129; Zazai c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2004 CAF 89; Zolfagharkhani c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 3 C.F. 540 (C.A.);
Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3.
referred to:
décisions citées :
Hinzman v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2007 FCA 171, 282 D.L.R. (4th) 413, 61 Admin.
L.R. (4th) 313, 63 Imm. L.R. (3d) 13, leave to appeal
to S.C.C. refused, [2007] 3 S.C.R. x; Baker v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [1999] 2
S.C.R. 817, (1999), 174 D.L.R. (4th) 193, 14 Admin. L.R.
(3d) 173; Raza v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2007 FCA 385, 289 D.L.R. (4th) 675, 68
Admin. L.R. (4th) 225, 370 N.R. 344; Okoloubu v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2008 FCA
326, [2009] 3 F.C.R. 294, 310 D.L.R. (4th) 591, 75 Imm.
L.R. (3d) 1.
Hinzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CAF 171, autorisation de pourvoi
à la C.S.C. refusée, [2007] 3 R.C.S. x; Baker c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2
R.C.S. 817; Raza c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2007 CAF 385; Okoloubu c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008
CAF 326, [2009] 3 R.C.F. 294.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Citizenship and Immigration Canada. Inland Processing Manual (IP). Chapter IP 5: Immigrant Applications
in Canada made on Humanitarian or Compassionate
Grounds, online: <http://www.cic.gc.ca/english/resources/
manuals/ip/ip05-eng.pdf>.
Citoyenneté et Immigration Canada. Guide sur le traitement des demandes au Canada (IP). Chapitre IP 5 :
Demande présentée par des immigrants au Canada pour
des motifs d’ordre humanitaire, en ligne : <http://www.
cic.gc.ca/francais/ressources/guides/ip/ip05-fra.pdf>.
appEAl from a Federal Court decision (2009 FC
415, 98 Admin. L.R. (4th) 1, 348 F.T.R. 98) dismissing
appEl à l’encontre de la décision (2009 CF 415) de la
Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire
260
Hinzman
an application for judicial review of an immigration
officer’s decision refusing the appellants’ permanent
residence application from within Canada on humanitarian and compassionate grounds pursuant to section 25
of the Immigration and Refugee Protection Act. Appeal
allowed.
APPEARANCES
Alyssa Manning for appellants.
Stephen H. Gold for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
de la décision par laquelle une agente d’immigration
avait refusé la demande de résidence permanente présentée au Canada par les appelants et fondée sur l’existence de motifs d’ordre humanitaire en vertu de l’article 25
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
Appel accueilli.
ONT COMPARU
Alyssa Manning pour les appelants.
Stephen H. Gold pour l’intimé.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
VanderVennen Lehrer, Toronto, for appellants.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
VanderVennen Lehrer, Toronto, pour les appelants.
Le sous-procureur général du Canada pour l’intimé.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
Trudel J.A.:
La juge Trudel, J.C.A. :
Introduction
Introduction
[1]Mr. Hinzman is an American soldier who holds
strong moral and religious beliefs against “all participation in war” (Hinzman’s affidavit, appeal book,
Volume 1, page 143, at paragraphs 18 and 44). He left
the United States upon learning that his unit would be
deployed to Iraq and has been absent without leave
(AWOL) from the United States Army since his arrival
in Canada on 3 January 2004. He was accompanied by
his wife Ms. Nguyen and their son Liam, also United
States citizens (together the appellants).
[1]M. Hinzman est un soldat américain qui s’oppose,
en raison de ses profondes convictions morales et religieuses, à [traduction] « toute participation à la guerre »
(affidavit de M. Hinzman, dossier d’appel, volume 1,
page 143, aux paragraphes 18 et 44). Il a quitté les
États‑Unis après avoir appris que son unité serait deployée en Iraq, et il est absent sans permission de l’armée
américaine depuis son arrivée au Canada, le 3 janvier
2004. Il était accompagné de son épouse, Mme Nguyen,
et de leur fils Liam, qui sont également des citoyens des
États-Unis (les appelants).
[2] The appellants unsuccessfully claimed refugee
status, asserting that they had a well-founded fear of persecution in the United States, based upon Mr. Hinzman’s
political opinion (see: Hinzman v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2007 FCA 171, leave to
appeal to the Supreme Court of Canada refused, [2007]
3 S.C.R. x).
[2] Les appelants ont présenté sans succès une demande d’asile dans laquelle ils affirmaient qu’ils craignaient
avec raison d’être persécutés aux États-Unis du fait des
opinions politiques de M. Hinzman (Hinzman c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007
CAF 171, autorisation de pourvoi à la Cour suprême du
Canada refusée, [2007] 3 R.C.S. x).
[3] Then, the appellants filed a pre-removal risk assessment (PRRA) application and an application for
[3] Les appelants ont alors présenté, du Canada, une
demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR)
Hinzman
c. canada261
permanent residence from within Canada under section
25 of the Immigration and Refugee Protection Act, S.C.
2001, c. 27 (the Act) on humanitarian and compassionate (H&C) grounds. Subsection 25(1) [as am. by S.C.
2008, c. 28 , s. 117] provides:
et une demande de résidence permanente en vertu de
l’article 25 de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi), fondée sur
l’existence de circonstances d’ordre humanitaire (la
demande CH). Le paragraphe 25(1) [mod. par L.C.
2008, ch. 28, art. 117] dispose :
[2012] 1 R.C.F.
Humanitarian and
compassionate
considerations
25. (1) The Minister shall, upon request of a
foreign national in Canada who is inadmissible
or who does not meet the requirements of this
Act, and may, on the Minister’s own initiative or
on request of a foreign national outside Canada,
examine the circumstances concerning the
foreign national and may grant the foreign national permanent resident status or an exemption from any applicable criteria or obligation of
this Act if the Minister is of the opinion that it
is justified by humanitarian and compassionate considerations relating to them, taking into
account the best interests of a child directly
affected, or by public policy considerations.
25. (1) Le ministre doit, sur demande d’un
étranger se trouvant au Canada qui est interdit de
territoire ou qui ne se conforme pas à la présente
loi, et peut, de sa propre initiative ou sur demande
d’un étranger se trouvant hors du Canada, étudier
le cas de cet étranger et peut lui octroyer le statut
de résident permanent ou lever tout ou partie des
critères et obligations applicables, s’il estime que
des circonstances d’ordre humanitaire relatives à
l’étranger — compte tenu de l’intérêt supérieur
de l’enfant directement touché — ou l’intérêt
public le justifient.
Séjour pour
motif
d’ordre
humanitaire
[4] PRRA officer S. Parr (the officer or H&C officer)
issued negative decisions in both applications, respectively on 25 and 22 July 2008. The appellants did not
pursue judicial review of the negative decision in their
PRRA application. They were granted a stay of removal
pending the disposition of their application for leave and
for judicial review of their H&C application.
[4] L’agente d’ERAR S. Parr (l’agente ou l’agente CH)
a rendu une décision défavorable pour chacune des
demandes, respectivement le 25 et le 22 juillet 2008. Les
appelants n’ont pas demandé le contrôle judiciaire de
la décision défavorable rendue en réponse à leur demande d’ERAR, mais ils ont présenté une demande
d’autorisation et de contrôle judiciaire relativement à
leur demande CH. Ils ont obtenu un sursis à leur renvoi
jusqu’à ce qu’une décision soit rendue à ce sujet.
[5] This appeal arises from a judgment by Russell J.
(the applications Judge) of the Federal Court, issued on
2 June 2009 (docket: IMM-3813-08) following the
release of reasons on 24 April 2009 (reasons) (2009
FC 415, 98 Admin L.R. (4th) 1). The applications Judge
dismissed the application for judicial review of the officer’s H&C decision refusing the appellants’ application
for permanent residence from within Canada.
[5] Le présent appel vise le jugement, en date du 2 juin
2009, du juge Russell (le juge de première instance) de
la Cour fédérale dans le dossier IMM-3813-08, lequel
faisait suite aux motifs rendus le 24 avril 2009 (les
motifs) (2009 CF 415). Le juge de première instance a
rejeté la demande de contrôle judiciaire de la décision CH par laquelle l’agente avait refusé la demande
de résidence permanente présentée au Canada par les
appelants.
The certified question
La question certifiée
[6] This appeal comes to our Court by way of paragraph 74(d) of the Act because the applications Judge,
in rendering judgment, certified that a serious question
[6]Notre Cour est saisie du présent appel en vertu de
l’alinéa 74d) de la Loi parce qu’en rendant son jugement, le juge de première instance a certifié que l’affaire
262
Hinzman
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
of general importance, that is one which would be dispositive of the appeal, was involved:
soulevait une question grave de portée générale, c’est-àdire une question susceptible de permettre de trancher
l’appel :
Can punishment under a law of general application for
desertion, when the desertion was motivated by a sincere and
deeply held moral, political and/or religious objection to a
particular war, amount to unusual, undeserved or disproportionate hardship in the context of an application for permanent
residence on humanitarian and compassionate grounds?
Une peine en vertu d’une loi d’application générale pour
désertion peut-elle, quand celle-ci a été motivée par une sincère et profonde objection morale, politique et/ou religieuse
à une guerre, donner lieu à des difficultés inhabituelles, injustifiées, ou excessives dans le cadre d’une demande de
résidence permanente pour motifs d’ordre humanitaire?
[7] The appellants invite this Court to give a favourable answer to the certified question and to find that the
H&C officer failed to have regard to Mr. Hinzman’s
personal circumstances, including his sincerely held
moral, political and religious objections to service with
the United States Army in Iraq (appellants’ memorandum, at paragraph 60).
[7] Les appelants invitent la Cour à donner une réponse favorable à la question certifiée et à conclure que
l’agente CH n’a pas tenu compte de la situation personnelle de M. Hinzman, en ne tenant notamment pas
compte de ses objections morales, politiques et religieuses sincères à son service au sein de l’armée américaine
en Iraq (mémoire des appelants, au paragraphe 60).
[8] The respondent argued that the certified question is not dispositive of the appeal because the H&C
officer did not, in her reasons, preclude the possibility
that punishment under a law of general application
could warrant H&C relief under subsection 25(1) of the
Act. The H&C officer, upon a careful analysis of the facts,
simply found no hardship in this case. The respondent submitted that the appeal should be dismissed on
this basis. In any event, the respondent adds that the
H&C officer considered all relevant factors, including
Mr. Hinzman’s motivations.
[8] L’intimé soutient que la question certifiée ne permet pas de trancher l’appel parce que, dans ses motifs,
l’agente CH n’a pas écarté la possibilité qu’une peine
infligée en vertu d’une loi d’application générale justifie
la prise d’une mesure spéciale pour des raisons d’ordre
humanitaire au sens du paragraphe 25(1) de la Loi.
Après avoir analysé attentivement les faits, l’agente CH
n’a tout simplement constaté l’existence d’aucune difficulté dans le cas qui nous occupe. L’intimé soutient que
l’appel devrait être rejeté pour cette raison. En tout état
de cause, l’intimé ajoute que l’agente CH a tenu compte
de tous les facteurs pertinents, y compris des motivations de M. Hinzman.
[9] We indicated in open Court that the question whether
the appeal should be dismissed on the basis that the question was deficient would be decided after hearing all the
arguments raised on appeal.
[9]Nous avons expliqué, lors de l’audience publique,
que la question de savoir si l’appel devait être rejeté au
motif que la question comportait certaines lacunes ne
serait tranchée qu’après avoir entendu tous les arguments invoqués en appel.
[10]It is trite law that the absence of a serious question that is dispositive of the appeal means that the
“pre-condition to the right of appeal has not been
met” (Varela v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2009 FCA 145, [2010] 1 F.C.R. 129, at
paragraph 43).
[10]Il est bien établi en droit que l’affaire doit soulever une question grave qui permet de trancher l’appel,
à défaut de quoi « la condition préalable à l’existence
d’un droit d’appel n’est pas remplie » (Varela c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009
CAF 145, [2010] 1 R.C.F. 129, au paragraphe 43).
Hinzman
c. canada263
[11]In the same vein, our Court has held that (Zazai v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2004 FCA 89, 36 Imm. L.R. (3d) 167 (Zazai), at paragraph 12):
[11]Dans le même ordre d’idées, notre Cour a jugé
que (Zazai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2004 CAF 89 (Zazai), au paragraphe 12) :
The corollary of the fact that a [certified] question must be
dispositive of the appeal is that it must be a question which has
been raised and dealt with in the decision below. Otherwise,
the certified question is nothing more than a reference of a
question to the Court of Appeal. If a question arises on the
facts of a case before an applications judge, it is the judge’s
duty to deal with it. If it does not arise, or if the judge decides
that it need not be dealt with, it is not an appropriate question
for certification. [Emphasis added.]
Le corollaire de la proposition selon laquelle une question
[certifiée] doit permettre de régler l’appel est qu’il doit s’agir
d’une question qui a été soulevée et qui a été examinée dans
la décision d’instance inférieure. Autrement, la certification de
la question constitue en fait un renvoi à la Cour [d’appel]
fédérale. Si une question se pose eu égard aux faits d’une
affaire dont un juge qui a entendu la demande est saisi, il
incombe au juge de l’examiner. Si la question ne se pose pas,
ou si le juge décide qu’il n’est pas nécessaire d’examiner la
question, il ne s’agit pas d’une question qu’il convient de
certifier. [Non souligné dans l’original.]
[12]At the same time, once a question has been properly certified, the Federal Court of Appeal may consider
all aspects of the appeal (Baker v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817).
[12] Par ailleurs, dès lors qu’une question a été régulièrement certifiée, la Cour d’appel fédérale peut examiner
tous les aspects de l’appel (Baker c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817).
[13]In this matter, the certified question clearly arose
on the facts of the case and its subject-matter was a live
issue between the parties.
[13]Dans le cas qui nous occupe, la question certifiée
découle manifestement des faits de l’espèce et elle porte
sur un litige actuel entre les parties.
[14] Throughout the proceedings, the appellants submitted that Mr. Hinzman risked facing unusual,
undeserved and disproportionate hardship if returned to
the United States. It was argued that if Mr. Hinzman
were subjected to a court-martial proceeding and
charged with being AWOL or desertion, that he would
receive a more severe punishment than other deserters
because of his political opinion regarding the war in Iraq
and his choice to speak out publicly about it.
[14] Tout au long de l’instance, les appelants ont répété
que M. Hinzman risquait de faire face à des difficultés
inhabituelles, injustifiées et excessives s’il retournait
aux États‑Unis. Ils ont fait valoir que, s’il était traduit
devant une cour martiale et accusé d’absence sans permission ou de désertion, M. Hinzman se verrait infliger
une peine plus sévère que d’autres déserteurs du fait de
ses opinions politiques au sujet de la guerre en Iraq et de
son choix de prendre publiquement la parole à ce sujet.
[15]Also, the appellants argued that any additional
incarceration that Mr. Hinzman receives, because of his
political opinion, be it even one additional day, constitutes the application of a law of general application in a
persecutory manner, regardless of any due process or
state protection available to him (see counsel’s submissions on the PRRA and H&C applications, appeal book,
Volume 1, at pages 307 and 139). International human
rights organizations would consider him a prisoner of
conscience if returned to the United States and imprisoned for his desertion.
[15]Les appelants soutenaient également que toute
peine supplémentaire d’incarcération qui serait infligée
à M. Hinzman en raison de ses opinions politiques
constituerait, même s’il ne s’agissait que d’un seul jour
de prison de plus, l’application d’une loi d’application
générale d’une manière qui équivaut à de la persécution,
et ce, indépendamment des garanties d’une procédure
régulière et de la protection de l’État dont il pourrait
bénéficier (voir les arguments de l’avocat au sujet de la
demande d’ERAR et de la demande CH, dossier d’appel,
volume 1, aux pages 307 et 139). Les organisations
[2012] 1 R.C.F.
264
Hinzman
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
internationales de défense des droits de la personne le
considéreraient comme un prisonnier d’opinion s’il était
renvoyé aux États-Unis et y était emprisonné pour
désertion.
[16]Nonetheless, the applications Judge neither attempted to, nor dealt with these arguments leaving this
Court to address them in first instance by way of the
certified question.
[16]Quoi qu’il en soit, le juge de première instance
n’a pas tenté d’examiner ces arguments et il ne les a pas
abordés, laissant à notre Cour le soin de les étudier pour
la première fois sous forme de question certifiée.
[17]In Zazai, cited above, the certified question was
also not dealt with by the applications Judge. Our Court
found that the parties would be best served by having the
matter addressed at first instance in the Federal Court
and therefore returned the file for redetermination on
that basis.
[17]Dans l’affaire Zazai, précitée, la question certifiée
n’avait également pas été examinée par le juge qui avait
entendu la demande. Notre Cour a jugé que les parties
seraient mieux servies si la question était examinée en
premier lieu par la Cour fédérale, et elle a par conséquent décidé de renvoyer l’affaire pour qu’un juge de la
Cour fédérale rende une décision sur ce fondement.
[18]I would be inclined to do the same in this case
were it not for the fact that regardless of the answer to
the question, I have found that the applications Judge
committed an independent error in not holding that the
H&C officer had failed “to have regard to the evidence
concerning [Mr. Hinzman’s] sincere moral, political
and religious objections to service with the U.S. Military
in Irak” (appellants’ memorandum of facts and law, at
paragraph 12).
[18] J’aurais été portée à faire de même en l’espèce,
n’eut été le fait que, peu importe la réponse qui est
donnée à la question, je suis arrivée à la conclusion que
le juge de première instance a par ailleurs commis une
erreur en n’estimant pas que l’agente CH avait omis de
[traduction] « tenir compte des objections morales,
politiques et religieuses sincères [de M. Hinzman] à
servir au sein de l’armée américaine en Iraq » (mémoire
des faits et du droit des appelants, au paragraphe 12).
[19]As I agree with the appellants and conclude that
the applications Judge erred in finding that the H&C
officer committed no error and that she went beyond risk
to consider hardship in the context of the appellants’
H&C application (reasons, at paragraph 79) I propose to
allow this appeal and to return the matter for redetermination by a different officer.
[19] Comme je suis d’accord avec les appelants pour
dire que le juge de première instance a erronément estimé
que l’agente CH n’avait pas commis d’erreur et qu’elle
n’avait pas limité son examen à la question du risque,
mais avait tenu compte des difficultés mentionnées par
les appelants dans leur demande CH (motifs, au paragraphe 79), je me propose de faire droit au présent appel et
de renvoyer l’affaire à un autre agent pour qu’il rende
une nouvelle décision.
Analysis
Analyse
The PRRA decision
[20] The H&C officer was also the decision maker for
the appellants’ PRRA application, which she dismissed
La décision d’ERAR
[20] L’agente CH est également la personne qui a
rendu la décision portant sur la demande d’ERAR des
Hinzman
c. canada265
because she was not satisfied that the risk factors
alleged existed or were serious enough to grant protection (PRRA decision, appeal book, Volume 3, at
pages 931–952).
demandeurs, qu’elle a rejetée parce qu’elle n’était
pas convaincue que les facteurs de risque allégués
existaient ou étaient suffisamment graves pour justifier d’accorder une protection (décision d’ERAR,
dossier d’appel, volume 3, aux pages 931 à 952).
[21]Before dismissing the PRRA application, the
officer analysed the evidence adduced by the appellants
in light of “common considerations applicable to both
sections 96 (Convention Refugee) and 97 (person in
need of protection) of [the Act]: Law of General
Application; and State Protection” (PRRA decision, at
page 940).
[21]Avant de rejeter la demande d’ERAR, l’agente a
analysé la preuve présentée par les appelants à la lumière
de [traduction] « facteurs communs qui valent tant
dans le cas de l’article 96 (demande d’asile) que dans
celui de l’article 97 (personnes à protéger) de [la Loi] :
les lois d’application générale et la protection de l’État »
(décision d’ERAR, à la page 940).
[22]As far as the law of general application was
concerned, the officer looked, in particular, at the
Uniform Code of Military Justice (UCMJ, 64 Stat. 108,
10 U.S.C. Chapter 47) and its punitive articles relating
to desertion and AWOL (articles 85–87 [§§ 885, 886,
887]) and ultimately found (PRRA decision, above, at
page 943):
[22] En ce qui concerne les lois d’application générale,
l’agente a notamment tenu compte du Uniform Code
of Military Justice (64 Stat. 108, 10 U.S.C. chapitre 47)
et des sanctions qu’il prévoit en cas de désertion et
d’absence sans permission (articles 85 à 87 [§§ 885,
886, 887]) pour finalement conclure (décision d’ERAR,
précitée, à la page 943) :
. . . that the possibility of prosecution under a law of general
application is not, in and of itself, sufficient evidence that
an applicant has a well-founded fear of persecution. The PRRA
application is not an avenue to circumvent lawful and legitimate prosecutions commenced by a democratic country.
[traduction] [. . .] que le fait que le demandeur pourrait faire
l’objet de poursuites en vertu d’une loi d’application générale
n’est pas, en soi, une preuve suffisante qu’il craint avec raison
d’être persécuté. Une demande CH n’est pas un moyen de se
soustraire à des poursuites légales et légitimes intentées dans
un pays démocratique.
[23]Regarding state protection, the officer, while
affording some weight to Amnesty International’s statement that Mr. Hinzman, if removed and imprisoned,
would be considered a prisoner of conscience, concluded
(PRRA decision, at page 948):
[23] S’agissant de la protection de l’État, tout en accordant un certain poids à l’affirmation d’Amnesty
International suivant laquelle s’il était renvoyé et emprisonné, M. Hinzman serait considéré comme un
prisonnier d’opinion, l’agente a conclu (décision d’ERAR,
à la page 948) :
. . . based on my analysis of the available state protection for
the principal applicant in the military justice system, I do not
find . . . convincing evidence that the United States is unable or
unwilling to provide protection to [Mr. Hinzman].
[traduction] [. . .] compte tenu de mon analyse de la
protection de l’État sur laquelle le demandeur principal peut
compter dans le système de justice militaire, je conclus que
[. . .] il n’existe pas d’éléments de preuve convaincants que les
États-Unis ne peuvent ni ne veulent assurer la protection [de
M. Hinzman].
[24]The appellants did not seek leave to apply for
judicial review of the PRRA decision and therefore its
merits are not before our Court. However, these findings
read in the context of the PRRA decision are important
[24] Les appelants n’ont pas cherché à obtenir l’autorisation de demander le contrôle judiciaire de la décision
d’ERAR et notre Cour n’est donc pas appelée à se prononcer sur le bien‑fondé de cette décision. Toutefois, ces
[2012] 1 R.C.F.
266
Hinzman
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
as they are repeated in and constitute the basis of the
H&C decision (H&C decision, appeal book, Volume 1,
Tab 4, at page 59).
conclusions tirées dans le contexte de la décision
d’ERAR sont importantes puisque l’agente les reprend
dans sa décision CH et qu’elles constituent le fondement
de cette dernière décision (décision CH, dossier d’appel,
volume 1, onglet 4, à la page 59).
The H&C decision
La décision CH
[25] There lies the difficulty with the officer’s H&C
decision. While dealing with the PRRA application, the
officer had to (a) give consideration to any of the appellants’ (then failed refugees) new, credible, relevant and
material evidence of facts that might have affected the
outcome of their refugee claim hearing if this evidence
had been presented, and (b) assess the risk against
the country of removal (Raza v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2007 FCA 385).
[25] C’est en cela que la décision CH de l’agente pose
problème. Pour statuer sur la demande d’ERAR, l’agente
devait : a) tenir compte de tout nouvel élément de preuve
crédible, pertinent et substantiel des appelants (alors
demandeurs d’asile déboutés) qui aurait pu influer sur
l’issue de leur demande d’asile si cet élément de preuve
avait été présenté, et b) évaluer le risque en fonction du
pays où les appelants seraient renvoyés (Raza c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007
CAF 385).
[26] However, when dealing with the appellants’ H&C
application, the H&C officer needed to have regard to
public policy considerations and humanitarian grounds,
including family-related interests (Baker, above, at
paragraphs 14–17 and 75; Okoloubu v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2008 FCA 326, [2009]
3 F.C.R. 294, at paragraphs 46 and 48–49).
[26] Toutefois, lors de son examen de la demande CH
des appelants, l’agente CH devait aussi tenir compte des
circonstances d’ordre humanitaire ainsi que de l’intérêt
public, et notamment des intérêts relatifs à la famille
(Baker, précité, aux paragraphes 14 à 17 et 75; Okoloubu
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2008 CAF 326, [2009] 3 R.C.F. 294, aux paragraphes 46,
48 et 49).
[27]In my view, the appellants are right when they
state that “the Officer’s analysis is really nothing more
than a risk assessment which stops short at the availability of state protection and due process” (appellants’
memorandum, at paragraph 69).
[27]À mon avis, les appelants ont raison lorsqu’ils
affirment que [traduction] « l’analyse de l’agente n’est
en fait rien de plus qu’une évaluation des risques, qui
s’arrête à l’appréciation de la protection offerte par
l’État et de la possibilité de bénéficier des garanties
d’une procédure régulière » (mémoire des appelants, au
paragraphe 69).
[28]At the outset of her reasons, the officer declares
that “the appellants’ H&C application has been assessed
on the basis of unusual and undeserved, or disproportionate hardship” (H&C decision). It is common ground
that this is the appropriate test.
[28]Au début de ses motifs, l’agente déclare qu’elle a
examiné la demande CH des appelants [traduction]
« suivant le critère des difficultés inhabituelles et injustifiées ou excessives » (décision CH). Il est acquis aux
débats qu’il s’agit du critère applicable.
[29] She then reasserts her previous findings made in
the PRRA decision regarding the law of general application and state protection. She writes (H&C decision, at
[29] L’agente réaffirme ensuite les conclusions qu’elle
avait déjà tirées dans la décision d’ERAR au sujet des
lois d’application générale et de la protection de l’État.
Hinzman
c. canada267
pages 62–63; see also applications Judge’s reasons, at
paragraph 73):
Elle écrit (décision CH, aux pages 62 et 63; voir également les motifs du juge de première instance, au
paragraphe 73) :
It is important to note that the possibility of prosecution for a
law of general application is not, in and of itself, sufficient
evidence that an applicant will face unusual and undeserved,
or disproportionate hardship. The H&C application is not an
avenue to circumvent lawful and legitimate prosecutions
commenced by a democratic country.
[traduction] Il importe de signaler que le fait que le demandeur pourrait faire l’objet de poursuites en vertu d’une loi
d’application générale n’est pas, en soi, une preuve suffisante
qu’il sera exposé à des difficultés inhabituelles et injustifiées
ou excessives. Une demande CH n’est pas un moyen de se
soustraire à des poursuites légales et légitimes intentées dans
un pays démocratique.
[30] However, she never turns her mind to the thrust
of the H&C application: will Mr. Hinzman be subjected to disproportionate hardship if returned to the
United States, regardless of the existence of a law of
general application or state protection and notwithstanding other findings on differential treatment and due
process (the key issue)? (See counsel’s submissions in
the H&C application, appeal book, Volume 1, at page
125 and following.)
[30] L’agente ne s’est jamais penchée sur la question
essentielle soulevée par la demande CH, celle de savoir
si M. Hinzman ferait face à des difficultés excessives
s’il retournait aux États‑Unis indépendamment de
l’existence d’une loi d’application générale et de la
protection de l’État et malgré les autres conclusions tirées par l’agente sur la différence de traitement et les
garanties d’une procédure régulière (la question essentielle) (voir les arguments formulés par l’avocat au
soutien de la demande CH, dossier d’appel, volume 1,
aux pages 125 et suivantes).
The Federal Court decision
La décision de la Cour fédérale
[31] The officer’s failure to address Mr. Hinzman’s motivations was a formal ground of complaint by the appellants.
See paragraph 57 of the applications Judge’s reasons:
[31] Les appelants faisaient formellement grief à l’agente
de ne pas avoir tenu compte des motivations de M. Hinzman.
Au paragraphe 57 de ses motifs, le juge de première instance explique :
The Applicants also submit that the Officer failed to address
the motivations of the Principal Applicant in coming to Canada
or the fact that he would be a prisoner of conscience if returned
to the U.S. and incarcerated upon returning to the U.S.
Les demandeurs font en outre valoir que l’agente a omis de
prendre en considération les motifs pour lesquels le demandeur
principal est venu au Canada, et le fait qu’il serait un prisonnier de conscience s’il était renvoyé aux États-Unis et y était
incarcéré à son retour.
[32]Yet, the applications Judge provides no further
comments on the alleged error or key issue except implicitly, as counsel for the respondent contends, citing
paragraphs 76 and 77 of the reasons where the applications Judge expresses his view that it cannot “be said
that the Officer’s analysis stops at risk assessment and
the availability of state protection and due process.”
[32] Or, le juge de première instance ne formule aucun
autre commentaire au sujet de l’erreur reprochée à l’agente
ou de la question essentielle sauf de façon indirecte,
comme l’affirme l’avocat de l’intimé, citant les paragraphes 76 et 77 de ces motifs où le juge de première instance
se dit d’avis qu’« on ne peut affirmer [. . .] que l’analyse
de l’agente s’arrête à l’évaluation des risques et à la
possibilité de bénéficier de la protection de l’État et des
garanties d’une procédure régulière ».
[2012] 1 R.C.F.
268
Hinzman
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[33] Paragraphs 76 and 77 of the applications Judge’s
reasons read as follows:
[33] Le juge de première instance écrit, aux paragraphes 76 et 77 de ses motifs :
When read in the context of the whole Decision it is clear to
me that the Officer considers hardship from two perspectives:
Il me paraît évident, dans le contexte de l’ensemble de sa
décision, que l’agente examine la question des difficultés de
deux points de vue :
1. She looks at the prosecutorial and military processes that
the Principal Applicant will face and concludes that they
cannot be considered unusual, undeserved or disproportionate hardship because the United States is merely
applying laws of general application and the Principal
Applicant will be able to avail himself of due process.
Lawful and legitimate prosecution cannot, per se, be
unusual, undeserved or disproportionate hardship; and
1. Elle examine les poursuites et autres procédures militaires dont le demandeur principal fera l’objet et conclut
qu’elles ne peuvent être considérées comme des difficultés inhabituelles, injustifiées ou excessives, aux
motifs qu’elles résultent simplement de lois d’application
générale et que le demandeur principal pourra bénéficier
des garanties d’une procédure régulière. Les poursuites
légales et légitimes ne peuvent, en soi, être considérées
comme des difficultés inhabituelles, injustifiées ou
excessives.
2. She considers and concludes that accessing due process
and state protection will not be a hardship.
2. Elle estime et conclut que le recours à une procédure
régulière et à la protection de l’État ne constituera pas
une difficulté indue.
In other words, I do not think it can be said that the Officer’s
analysis stops at risk assessment and the availability of state
protection and due process.
Autrement dit, on ne peut affirmer à mon sens que l’analyse
de l’agente s’arrête à l’évaluation des risques et à la possibilité
de bénéficier de la protection de l’État et des garanties d’une
procédure régulière.
[34] Then, the applications Judge, at paragraph 81 of
his reasons, goes on, finding that the officer:
[34]Au paragraphe 81 de ses motifs, le juge de première instance poursuit en concluant que l’agente :
. . . comes to the conclusion that the hardships attached to
laws of general application in a democratic state cannot be
considered as unusual and undeserved or disproportionate
under Canadian law. She appropriately addresses hardship for
both judicial and non-judicial punishment. I have no authority
before me to suggest that she was wrong or unreasonable in
these conclusions.
[. . .] arrive à la conclusion que les difficultés liées aux lois
d’application générale d’un État démocratique ne peuvent
être considérées comme inhabituelles et injustifiées ou excessives en droit canadien. Elle prend en considération comme il
se doit les difficultés liées aux sanctions judiciaires comme
aux sanctions non judiciaires. Il ne m’a été présenté aucun
précédent qui donnerait à penser que ces conclusions soient
erronées ou déraisonnables.
[35] Considering hardship from the point of view of
judicial and non-judicial punishment failed to resolve
the key issue. The result of that failure is that an entire
and central H&C factor raised by the appellants in their
application was overlooked by the officer as well as by
the applications Judge.
[35] En abordant la question des difficultés sous l’angle
des sanctions judiciaires et non judiciaires, l’agente n’a
pas répondu à la question essentielle. Il s’ensuit que
l’agente et le juge de première instance ont tous les deux
complètement omis de tenir compte d’un facteur CH
crucial qui avait été soulevé par les appelants dans leur
demande.
[36] The beliefs and motivations of Mr. Hinzman were
of important significance to the ultimate decision, given
the context of an H&C application. The appellants had
[36] Les convictions et les motivations de M. Hinzman
étaient des éléments cruciaux pour la décision finale,
vu le contexte des demandes CH. Les appelants avaient
Hinzman
c. canada269
also provided some evidence that the right to conscientious objection “is an emerging part of international
human rights law” (Zolfagharkhani v. Canada (Minister
of Employment and Immigration), [1993] 3 F.C. 540
(C.A.), at page 553). The officer had given some weight
in her PRRA decision to the views of Amnesty International. Still, there is no assessment of these factors in
her H&C decision.
par ailleurs soumis certains éléments de preuve visant à démontrer que le droit à l’objection de conscience
« est une partie naissante du droit international des
droits de l’homme » (Zolfagharkhani c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 3 C.F. 540
(C.A.), à la page 553). L’agente avait accordé une certaine importance, dans sa décision d’ERAR, à l’opinion
d’Amnesty International. Force est toutefois de constater
qu’elle n’a pas examiné ces facteurs dans sa décision CH.
[37] The Minister’s policy and judicial guidelines for
processing applications to remain in Canada based on
H&C grounds clearly provide that when assessing a request, officers “must . . . indicate that all factors have
been analysed and explain the weight given to each of
these factors and why” before conducting “a balancing
exercise between the positive H&C factors identified
and the facts that weigh against granting an exemption”
(Inland Processing Manual (IP), Chapter IP5: Immigrant Applications in Canada made on Humanitarian
or Compassionate Grounds, Appendix B).
[37]Les politiques et lignes de conduite judiciaires
élaborées par le ministre en ce qui concerne le traitement des demandes visant à obtenir la permission de
demeurer au Canada pour des raisons d’ordre humanitaire prévoient clairement que, lorsqu’ils examinent une
demande, les agents doivent « indiquer que tous les
facteurs ont été analysés et justifier le poids attribué à
chacun » avant de procéder à « une évaluation comparée
des considérations d’ordre humanitaire jugées favorables
et des faits qui jouent contre l’octroi d’une dispense »
(Guide sur le traitement des demandes au Canada (IP),
chapitre IP5 : Demande présentée par des immigrants
au Canada pour des motifs d’ordre humanitaire, appendice B).
[38]I adopt the reasoning of my colleague Evans J.,
then a Judge of the Federal Court, Trial Division
(Cepeda-Gutierrez v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 1998 CanLII 8667, 157 F.T.R. 35, at
paragraph 17), that:
[38] Je souscris au raisonnement suivant exposé par
mon collègue le juge Evans, alors qu’il était juge à la
Cour fédérale, Section de première instance (CepedaGutierrez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 1998 CanLII 8667, au paragraphe 17) :
. . . the more important the evidence that is not mentioned
specifically and analyzed in the . . . reasons, the more willing a court may be to infer from the silence that the agency
made an erroneous finding of fact “without regard to the evidence”. . .
Toutefois, plus la preuve qui n’a pas été mentionnée expressément ni analysée dans les motifs de l’organisme est
importante, et plus une cour de justice sera disposée à inférer
de ce silence que l’organisme a tiré une conclusion de fait
erronée « sans tenir compte des éléments dont il [disposait] » [. . .]
Conclusion
Conclusion
[39]My conclusion should not be seen as altering the
discretion of officers making decisions on section 25
applications, nor as giving the appellants a “right to a
particular outcome or to the application of a particular
legal test” (Suresh v. Canada (Minister of Citizenship
[39]Ma conclusion ne devrait pas être perçue comme
modifiant le pouvoir discrétionnaire conféré aux agents
chargés de statuer sur les demandes fondées sur l’article 25, ou comme donnant aux appelants un « droit à un
résultat précis ou à l’application d’un critère juridique
[2012] 1 R.C.F.
270
Hinzman
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
and Immigration), 2002 SCC 1, [2002] 1 S.C.R. 3 [at
paragraph 27]).
particulier » (Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3
[au paragraphe 27]).
[40] However, the H&C officer had the duty to look
at all of the appellants’ personal circumstances, including Mr. Hinzman’s beliefs and motivations, before
determining if there were sufficient reasons to make
a positive H&C decision (Inland Processing Manual
(IP), Chapter IP 5, section 11.3). She did not. Had the
applications Judge addressed the appellants’ ground of
complaint, as stated at paragraph 57 of his reasons, I am
convinced that he would have concluded as I do and
found that the H&C decision was significantly flawed
and therefore unreasonable.
[40]Il n’en demeure pas moins que l’agente CH devait tenir compte de l’ensemble de la situation des
appelants, et notamment des convictions et motivations
de M. Hinzman, avant de décider s’il existait des raisons
suffisantes pour rendre une décision CH favorable
(Guide sur le traitement des demandes au Canada (IP),
chapitre IP 5, section 11.3). Or, elle ne l’a pas fait. Je suis
convaincue que s’il avait examiné ce que les appelants
reprochaient à l’agente, à savoir ce qu’il a exposé au
paragraphe 57 de ses motifs, le juge de première instance
serait arrivé à la même conclusion que moi et aurait
conclu que la décision CH était entachée de graves irrégularités et qu’elle était par conséquent déraisonnable.
[41] Consequently, I propose to allow the appeal and,
rendering the judgment that the Federal Court ought to
have rendered, I would set aside the decision of the officer denying the appellants’ H&C application and I
would refer the application back for redetermination by
a different officer in accordance with these reasons.
[41]En conséquence, je suis d’avis de faire droit à
l’appel et, rendant le jugement que la Cour fédérale
aurait dû rendre, j’annulerais la décision par laquelle
l’agente a refusé la demande CH des appelants et je
renverrais l’affaire à un autre agent pour qu’il rende une
nouvelle décision conformément aux présents motifs.
Noël J.A.: I agree.
Le juge Noël, J.C.A. : Je suis d’accord.
Dawson J.A.: I agree.
La juge Dawson, J.C.A. : Je suis d’accord.
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada271
IMM-5147-09
2010 CF 752
IMM-5147-09
2010 FC 752
Danish Haroon Peer (Applicant)
Danish Haroon Peer (demandeur)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
I ndexed as : P eer v. C anada (C itizenship
Immigration)
R épertorié : P eer c. C anada (C itoyenneté
Immigration)
and
et
Federal Court, Zinn J.—Toronto, June 21; Ottawa,
July 19, 2010.
Cour fédérale, juge Zinn—Toronto, 21 juin; Ottawa,
19 juillet 2010.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Inadmissible Persons — Judicial review of visa officer
decision refusing application for permanent residence due
to applicant’s inadmissibility on security grounds pursuant to
Immigration and Refugee Protection Act (IRPA), s. 34(1) —
Applicant engaging in domestic intelligence-gathering for
Pakistani intelligence services against foreign governments,
Canada — Visa officer holding that applicant’s inadmissibility
not alleviated because of similarity with activities of other
intelligence services — Principal issue whether finding that
applicant engaging in espionage requiring determination
that activities hostile — Meanings of terms “espionage”,
“subversion” in IRPA, s. 34(1)(a) disjunctive — Outcome of
“espionage” not necessarily illicit — Definition of “espionage” not dependent on location where activity taking place
— Applicant falsely relying on doctrine of equivalency for
proposition that activities similar to Canadian Security Intelligence Service (CSIS) activities in Canada, not constituting
espionage — Conduct of CSIS irrelevant to interpreting
Parliament’s intention in drafting inadmissibility provisions
in IRPA — Applicant surreptitiously gathering information
on foreign nationals in Pakistan — Applicant’s motive, location irrelevant in determining that activities constituting
espionage against Canada — Visa officer not erring in finding
applicant inadmissible — Application dismissed — Question
certified as to whether person inadmissible for espionage
within the meaning of s. 34(1)(a) if activities legal in country
where espionage taking place, international law not violated,
no evidence of hostile intent.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Contrôle judiciaire de
la décision par laquelle une agente des visas a refusé la
demande de résidence permanente du demandeur au motif
qu’il était interdit de territoire pour raison de sécurité en vertu
de l’art. 34(1) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés (la LIPR) — Le demandeur s’était livré, pour
des services des renseignements du Pakistan, à des activités
intérieures de collecte de renseignements ciblant des gouvernements étrangers, dont le Canada — L’agente des visas
a conclu que la similitude des activités du demandeur et de
celles menées par d’autres services de renseignements ne faisait pas échapper le demandeur à l’interdiction de territoire
— La question principale était celle de savoir s’il faut établir,
à la suite d’une conclusion portant que le demandeur s’était
livré à l’espionnage, que ces activités comportaient une intention hostile — Le sens des mots « espionnage » et « subversion »
à l’art. 34(1)a) de la LIPR sont disjonctifs — L’« espionnage »
n’est pas nécessairement illicite — La définition du terme
« espionnage » n’est pas tributaire du lieu d’exercice de l’activité — Le demandeur s’est fondé à tort sur la doctrine de
l’équivalence pour prétendre que ses activités ne constituent
pas de l’espionnage parce qu’elles ressemblent aux activités
menées par le Service canadien du renseignement de sécurité
(le SCRS) au Canada — La façon dont le SCRS mène ses activités n’a aucune incidence sur l’interprétation à donner à
l’intention du législateur lorsqu’il a rédigé les dispositions
de la LIPR relatives à l’interdiction de territoire — Le demandeur a recueilli subrepticement des données sur des
272
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
étrangers se trouvant au Pakistan — Les motifs qu’avait le
demandeur ou le lieu où il se trouvait sont sans importance en
vue d’établir si ses activités constituaient bien de l’espionnage
contre le Canada — L’agente des visas n’a pas commis d’erreur en concluant que le demandeur était interdit de territoire
— Demande rejetée — Certification de la question de savoir
si une personne est interdite de territoire pour avoir été
l’auteur d’actes d’espionnage au sens de l’art. 34(1)a) si les
activités exercées sont licites dans le pays où elles se sont déroulées, si elles ne violent pas le droit international et s’il n’y
a pas de preuve d’intention hostile.
This was an application for judicial review of a decision
by a visa officer refusing the applicant’s sponsored application for permanent residence as a member of the family class
on the basis of inadmissibility on security grounds pursuant to
subsection 34(1) of the Immigration and Refugee Protection
Act (IRPA).
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire de la
décision par laquelle une agente des visas a refusé la demande
parrainée de résidence permanente du demandeur au titre de
la catégorie du regroupement familial au motif qu’il était interdit de territoire pour raison de sécurité en vertu du
paragraphe 34(1) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés (la LIPR).
The applicant, a citizen of Pakistan, was determined to
have engaged in espionage against democratic governments
by conducting domestic intelligence-gathering activities for
Pakistan’s Corps of Military Intelligence and Inter-Services
Intelligence Directorate. The visa officer stated that those institutions are involved in intelligence and counter-intelligence
activities that target the intelligence agencies and governments of other countries, including Canada. The visa officer
held that the similarity of the applicant’s activities with those
conducted by other intelligence services around the world did
not alleviate the applicant’s inadmissibility.
L’agente des visas a établi que le demandeur, un citoyen
du Pakistan, avait été l’auteur d’actes d’espionnage contre
des gouvernements démocratiques; il s’était livré à des activités intérieures de collecte de renseignements pour le service
des renseignements militaires et la direction inter-services
des renseignements du Pakistan. L’agente des visas a déclaré
que ces institutions prenaient part à des activités de renseignements et de contre-espionnage ciblant les services de
renseignements et les gouvernements de pays tiers, dont le
Canada. L’agente des visas a conclu que la similitude des activités du demandeur et de celles menées par d’autres services
de renseignements partout dans le monde ne faisait pas échapper le demandeur aux dispositions relatives à l’interdiction
de territoire.
The principal issue was whether a finding that the applicant engaged in espionage requires a determination that the
activities in question were taken with hostile intent.
La question principale à trancher était celle de savoir s’il
faut établir, à la suite d’une conclusion portant que le demandeur s’était livré à l’espionnage, qu’il y avait un certain degré
d’intention hostile dans l’exercice des activités.
Held, the application should be dismissed.
The term “espionage” does not connote the same level of
intent as “subversion.” This interpretation is reinforced when
subsection 34(1) is read in its entirety. The combined use of
the words “espionage” and “subversion” in paragraph 34(1)(a)
of IRPA suggests that their meanings are disjunctive. This in
turn suggests that “espionage” does not have to have an illicit outcome. The accuracy of the Court’s definition of
“espionage” in Qu v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2000] 4 F.C. 71 (T.D.) is not dependent on
whether the person who is engaged in espionage does so only
from his home country and reports to agencies in his home
country, as in the present case, or does so from a foreign
Jugement : la demande doit être rejetée.
Le terme « espionnage » ne suggère pas un même degré
d’intention que la « subversion ». La lecture du paragraphe 34(1) en son entier confirme cette interprétation. Le
recours à la fois au mot « espionnage » et au mot « subversion » à l’alinéa 34(1)a) de la LIPR donne à entendre que ces
termes sont employés de façon disjonctive. Cela, à son tour,
laisse entendre qu’on ne vise pas nécessairement avec l’« espionnage » l’atteinte d’un but illicite. L’applicabilité de la
définition donnée par la Cour au terme « espionnage » dans
l’affaire Qu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 4 C.F. 71 (1re inst.) n’est pas tributaire de
la question de savoir si la personne qui se livre à l’espionnage
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada273
country and reports to agencies in his home country.
Accepting the submission that one cannot engage in espionage while remaining in one’s own country is to accept that
intelligence agents who monitor telephone and Internet
communications from their country are engaged only in “intelligence gathering” and not in espionage, even when the
gathered information is sensitive state secrets. While the
interception of these communications may be an offence in
the originating country, the actions of these interceptors will
be legal and sanctioned in their own country. The applicant
thus falsely relied on the doctrine of equivalency for the
proposition that his activities do not constitute espionage because they are no different than the lawful activities of the
Canadian Security Intelligence Service (CSIS) in Canada.
How CSIS conducts its activities in Canada is irrelevant to
interpreting Parliament’s intention in drafting the inadmissibility provisions found within IRPA. The applicant
surreptitiously gathered information, or spied, on foreign nationals in Pakistan. The applicant’s motive or his location
when doing this spying is irrelevant in determining that his
activities on behalf of Pakistan intelligence constituted
espionage. The record before the Court supports a conclusion
that the applicant was engaged in espionage against democratic governments and institutions, including Canada. The
visa officer thus did not err in finding the applicant inadmissible on security grounds.
le fait uniquement dans son pays d’origine où elle relève
d’organismes nationaux, comme en l’espèce, ou si elle le fait
à l’étranger tout en relevant d’organismes nationaux. Si l’on
accepte l’argument selon lequel on ne peut faire de l’espionnage en restant dans son propre pays, il faut reconnaître que
les agents de renseignements qui surveillent des communications téléphoniques ou sur Internet dans leur pays ne se
livrent qu’à la « cueillette de renseignements », et non à l’espionnage, même si les renseignements recueillis ont trait à
des secrets d’État de nature délicate. Bien que l’interception
de telles communications puisse constituer une infraction
dans le pays d’où elles proviennent, les auteurs des interceptions agissent en toute légalité dans leur pays d’origine et
leurs actes y sont approuvés. Le demandeur s’est donc fondé
à tort sur la doctrine de l’équivalence pour prétendre que ses
activités ne constituent pas de l’espionnage parce qu’elles ne
différent pas des activités licites menées par le Service canadien du renseignement de sécurité (le SCRS) au Canada. La
façon dont le SCRS mène ses activités au Canada n’a absolument aucune incidence sur l’interprétation à donner à
l’intention du législateur lorsqu’il a rédigé les dispositions
de la LIPR relatives à l’interdiction de territoire. Le demandeur a recueilli subrepticement des données sur des étrangers
se trouvant au Pakistan, ou qu’il les a espionnés. Les motifs
qu’avait le demandeur ou le lieu où il se trouvait lorsqu’il a
espionné ces personnes sont sans aucune importance en vue
d’établir si ses activités pour le compte des services de renseignements du Pakistan constituaient bien de l’espionnage. Le
dossier dont la Cour est saisie étaye une conclusion selon
laquelle le demandeur s’est livré à l’espionnage contre des
gouvernements et des institutions démocratiques, dont le
Canada. L’agente des visas n’a ainsi pas commis d’erreur en
concluant que le demandeur était interdit de territoire pour
raison de sécurité.
A question was certified as to whether a person is inadmissible for espionage within the meaning of subsection
34(1)(a), if the person’s activities consist of intelligencegathering activities that are legal in the country where they
take place, do not violate international law and where there is
no evidence of hostile intent.
Une question a été certifiée pour déterminer si une personne est interdite de territoire pour avoir été l’auteur d’actes
d’espionnage au sens de l’alinéa 34(1)a) si les activités exercées, consistant en la collecte de renseignements, sont licites
dans le pays où elles se sont déroulées, si elles ne violent pas
le droit international et s’il n’y a pas de preuve d’intention
hostile.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
s. 34.
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 34.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décisions appliquées :
Chou v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2000 CanLII 14890, 190 F.T.R. 78, 3 Imm. L.R. (3d) 212
Chou c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2000 CanLII 14890 (C.F. 1re inst.); Wang c.
274
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
(F.C.T.D.); Wang v. Canada (Minister of Employment and
Immigration), [1991] 2 F.C. 165, (1991), 12 Imm. L.R.
(2d) 178, 121 N.R. 243 (C.A.); Qu v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [2000] 4 F.C. 71, (2000),
188 F.T.R. 226, 5 Imm. L.R. (3d) 129 (T.D.), revd on other
grounds 2001 FCA 399, [2002] 3 F.C. 3, 18 Imm. L.R.
(3d) 288, 284 N.R. 201.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1991] 2 C.F. 165 (C.A.); Qu c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 4 C.F. 71
(1re inst.), inf. pour d’autres motifs par 2001 CAF 399,
[2002] 3 C.F. 3.
referred to:
décisions citées :
Shandi, Re (1991), 51 F.T.R. 252, 17 Imm. L.R. (2d) 54
(F.C.T.D.); Al Yamani v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [2000] 3 F.C. 433, (2000), 72
C.R.R. (2d) 259, 186 F.T.R. 161 (T.D.); Boni v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2006 FCA 68,
61 Admin. L.R. (4th) 21, 57 Imm. L.R. (3d) 4, 357 N.R.
326; Liyanagamage v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) (1994), 176 N.R. 4 (F.C.A.).
Shandi, Re, [1991] A.C.F. no 1319 (1re inst.) (QL);
Al Yamani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), [2000] 3 C.F. 433 (1re inst.); Boni c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2006 CAF 68; Liyanagamage c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1994] A.C.F. no 1637
(C.A.) (QL).
APPLICATION for judicial review of a decision by a
visa officer refusing the applicant’s sponsored application for permanent residence as a member of the family
class on the basis of inadmissibility on security grounds
pursuant to subsection 34(1) of the Immigration and
Refugee Protection Act. Application dismissed.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision par
laquelle une agente des visas a refusé la demande parrainée de résidence permanente du demandeur au titre de la
catégorie du regroupement familial au motif qu’il était
interdit de territoire pour raison de sécurité en vertu du
paragraphe 34(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Demande rejetée.
APPEARANCES
Lorne Waldman for applicant.
Lada Shahrooz for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
ONT COMPARU
Lorne Waldman pour le demandeur.
Lada Shahrooz pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Waldman & Associates, Toronto, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Waldman & Associates, Toronto, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] Zinn J.: Is one engaged in “espionage”, within the
meaning of subsection 34(1) of the Immigration and
Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27, if one is information gathering surreptitiously for one’s country of
origin, only in that country, in a manner that is legal in
that country, without violating any international law, and
without malicious intent? If, in those circumstances, one
is engaged in espionage, then the applicant is inadmissible to Canada on security grounds because of his
[1] Le juge Zinn : Une personne se livre-t-elle à
l’« espionnage », au sens du paragraphe 34(1) de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001,
ch. 27, si elle recueille subrepticement des données pour
le compte de son pays d’origine, mais seulement dans ce
pays, d’une manière qui y est licite et qui ne viole pas le
droit international, et sans être animée d’une intention
malveillante? Si l’on s’adonne à l’espionnage en de
telles circonstances, alors le demandeur est interdit de
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada275
activities for Pakistan’s Corps of Military Intelligence
(CMI) and its Inter-Services Intelligence Directorate
(ISI). If, in those circumstances, one is not engaged in
espionage, then this application for judicial review of a
visa officer’s decision denying the applicant a permanent resident visa must be allowed, on the basis that the
officer erred in determining that the applicant was inadmissible to Canada.
territoire au Canada pour raison de sécurité du fait de ses
activités auprès du Corps of Military Intelligence (le
Service des renseignements militaires ou CMI) et de
l’Inter-Services Intelligence Directorate (la Direction
inter-services des renseignements ou ISI) du Pakistan. Si
toutefois, en de telles circonstances, on ne se livre pas à
l’espionnage, alors il convient d’accueillir la présente
demande de contrôle judiciaire visant la décision par
laquelle une agente des visas a refusé de délivrer un visa
de résident permanent au demandeur, cette agente ayant
commis une erreur en statuant que le demandeur était
interdit de territoire au Canada.
[2]Despite the able submissions of counsel for the
applicant, it is my view that the applicant was engaged
in espionage, within the meaning of the Act and this
application for judicial review is dismissed.
[2] Malgré les savantes observations présentées par
l’avocat du demandeur, j’estime que ce dernier s’est livré
à l’espionnage, au sens où l’entend la Loi, et la présente
demande de contrôle judiciaire est par conséquent rejetée.
Background
Le contexte
[3] The applicant, Danish Haroon Peer, is a citizen of
Pakistan. His wife, Shahzain D. Peer, is a citizen of
Canada. They were married on July 20, 2002, in
Islamabad, Pakistan. They have three young children all
of whom were born in Canada.
[3] Le demandeur, Danish Haroon Peer, est un citoyen
du Pakistan. Son épouse, Shahzain D. Peer, est une citoyenne du Canada. Ils se sont mariés à Islamabad, au
Pakistan, le 20 juillet 2002. Ils ont trois jeunes enfants,
tous nés au Canada.
[4] On October 19, 2004, Shahzain D. Peer applied to
sponsor the applicant as a member of the family class.
In this application, the applicant disclosed that he had
worked for various Pakistani intelligence entities. The
Canadian High Commission in Islamabad flagged this
disclosure as a possible source of inadmissibility.
[4] Le 19 octobre 2004, Shahzain D. Peer a présenté
une demande de parrainage du demandeur, au titre du
regroupement familial. Dans cette demande, le demandeur a divulgué avoir travaillé pour divers organismes
de renseignements pakistanais. Le Haut-commissariat
du Canada à Islamabad a relevé cette divulgation comme
cause éventuelle d’interdiction de territoire.
[5] In April 2006, the applicant was interviewed by
the High Commission regarding his involvement with
the CMI and the ISI. The extent of the applicant’s admissions in this interview is in dispute. The applicant
states that he answered the interviewer’s questions
truthfully to the extent that his oath of secrecy permitted, and that he only admitted to conducting domestic
intelligence-gathering activities “directed towards protecting Pakistan’s armed forces personnel and nation
in general from the menace of terrorism”. The applicant
further states: “None of these activities were ever directed
[5]En avril 2006, le demandeur a passé une entrevue au Haut-commissariat où on l’a interrogé sur ses
activités au sein du CMI et de la ISI. Les parties ne
s’entendent pas sur la portée des admissions faites par
le demandeur lors de cet entrevue. Le demandeur déclare
avoir répondu honnêtement aux questions posées à
l’entrevue, autant que le permettait son serment de confidentialité, et n’avoir admis que l’exercice d’activités
intérieures de collecte de renseignements [traduction]
« destinées à protéger les forces armées du Pakistan et la
nation pakistanaise de manière générale contre la menace
276
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
towards any democratic government and I never stated
at any time that I had been involved in, or had knowledge of, any activities that could imply espionage,
subversion or terrorism against any democratic country,
including Canada.”
du terrorisme ». Le demandeur ajoute : [traduction]
« Aucune de ces activités n’a jamais visé un gouvernement démocratique, et je n’ai jamais déclaré avoir pris
part à des activités, ou avoir eu connaissance d’activités,
pouvant mettre en cause de l’espionnage, de la subversion ou du terrorisme à l’encontre de quelque pays
démocratique que ce soit, y compris le Canada. »
[6] The respondent states that a brief was prepared
following the interview of the applicant and that detailed notes were also prepared by another officer after
reviewing the brief. According to the initial brief, the applicant admitted to gathering intelligence information
on Indian, Israeli and American intelligence services
present in Pakistan. The brief also states that the applicant mentioned Canada when discussing the work he
conducted against “hostile governments and intelligence
agencies”, and that he “was responsible for collecting and
collating information that came in from ISI stations all
around the country”.
[6]De son côté, le défendeur déclare qu’un exposé a
été rédigé par suite de l’entrevue avec le demandeur, et
qu’un autre agent a également rédigé des notes détaillées
après avoir examiné l’exposé. D’après l’exposé initial,
le demandeur a admis avoir recueilli des renseignements
sur les services de renseignements indiens, israéliens et
américains présents au Pakistan. Le demandeur aurait
également mentionné le Canada lorsqu’il a traité du travail qu’il accomplissait à l’encontre de [traduction]
« gouvernements et organismes de renseignements hostiles » et dit qu’il [traduction] « était chargé de recueillir
et de classer les données provenant de bureaux de l’ISI
un peu partout au pays ».
[7] On May 5, 2008, the High Commission sent that
applicant a procedural fairness letter informing him that
there may be reasonable grounds to believe that he was
inadmissible for security reasons and inviting him to
make further submissions before a final decision was
made. On July 2, 2008, the applicant provided further
submissions arguing that he had not engaged in activities that would make him inadmissible and requesting
that the best interests of his three Canadian-born children
be considered.
[7] Le 5 mai 2008, le Haut-commissariat a transmis
au demandeur une lettre relative à l’équité procédurale
l’informant qu’il y avait des motifs raisonnables de
croire qu’il était interdit de territoire au Canada pour
raison de sécurité, et l’invitant à soumettre des observations additionnelles avant qu’une décision définitive ne
soit rendue. Le 2 juillet 2008, le demandeur a présenté
des observations additionnelles par lesquelles il prétendait ne pas s’être livré à des activités le rendant interdit
de territoire et sollicitait la prise en compte de l’intérêt
supérieur de ses trois enfants nés au Canada.
[8] By letter dated August 31, 2009, the visa officer
denied the applicant’s application for a permanent
resident visa on the basis that he was inadmissible for
security reasons. It is this decision that the applicant
asks the Court to quash.
[8] Par lettre datée du 31 août 2009, l’agente des
visas a rejeté la demande de visa de résident permanent du demandeur au motif que ce dernier était interdit
de territoire au Canada pour raison de sécurité. C’est
cette décision que le demandeur demande à la Cour
d’annuler.
[9] Both the negative decision letter and the CAIPS
[Computer Assisted Immigration Processing System]
notes form the reasons for the visa officer’s decision.
The visa officer determined that there were reasonable
[9] Les motifs de la décision de l’agente des visas sont
constitués de la lettre de décision défavorable ainsi que
des notes du STIDI [Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration]. L’agente a établi qu’il
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada277
grounds to believe that the applicant was “a member of
the inadmissible class of persons described in subsection 34(1) of the Immigration and Refugee Protection
Act” either because he engaged in an act of espionage or
an act of subversion against a democratic government
or because he was a member of an organization that
engaged in such activities. The visa officer stated that
the applicant was employed by the CMI and the ISI from
1995 to 2004 and that “[b]oth institutions are involved
in intelligence and counter-intelligence activities that
target the intelligence agencies and governments of other
countries including Canada”.
y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur était [traduction] « membre de la catégorie
des personnes non admissibles décrites au paragraphe 34(1) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés », soit parce qu’il avait été l’auteur d’actes
d’espionnage ou qu’il s’était livré à la subversion contre
un gouvernement démocratique, soit parce qu’il avait
été membre d’une organisation qui s’était livrée à de
telles activités. Ayant mentionné que le demandeur avait
travaillé pour le CMI et la ISI de 1995 à 2004, l’agente
des visas a déclaré que les deux [traduction] « institutions pren[aient] part à des activités de renseignement
et de contre-espionnage ciblant les services de renseignements et les gouvernements de pays tiers, y compris
le Canada ».
[10] The visa officer rejected the applicant’s submission that his activities with these institutions “were
undertaken to protect his own country and not undertaken against the government of another country, and are
also undertaken by [redacted] officers, and thus should
not render him inadmissible”. The visa officer stated that
she preferred the applicant’s more detailed admissions
outlined in the post-interview brief over the more general and innocuous discussion of his activities provided
in his further submissions. The visa officer further stated
that “[a] description of his personal activities does not
address his admitted membership in a group that carries
out such activities”.
[10]L’agente des visas a rejeté la prétention du demandeur selon laquelle les activités qu’il avait exercées
auprès de ces institutions [traduction] « visaient à
protéger son propre pays et non à porter atteinte au gouvernement d’un autre pays, et que les agents [expurgé]
s’y livraient également, de sorte que cela ne devrait pas
le rendre interdit de territoire ». L’agente des visas a dit
préférer les admissions plus détaillées du demandeur
consignées dans l’exposé post-entrevue au récit plus
général et anodin de ses activités relaté par le demandeur
dans ses observations ultérieures. L’agente des visas a en
outre déclaré que [traduction] « lorsque sont traitées
ses activités personnelles, il n’est aucunement question
de son appartenance avouée à un groupe s’adonnant à de
telles activités ».
[11]The visa officer rejected the applicant’s argument that his activities were no different than those
conducted by intelligence services around the world.
The visa officer held that this similarity did not alleviate
the applicant from the inadmissibility provisions of
the Act. The visa officer held that “[t]he legislation does
not specify that a specific motive behind such activities
or a specific motive behind the membership in such a
group is a requirement for a finding of inadmissibility”.
[11] L’agente des visas a rejeté l’argument du demandeur portant que ses activités ne différaient en rien de
celles menées par les services de renseignements partout
dans le monde. Une telle similitude d’activités, selon
l’agente des visas, ne faisait pas échapper le demandeur
aux dispositions de la Loi relatives à l’interdiction de
territoire. L’agente des visas a statué qu’il n’était pas
[traduction] « précisé dans la loi que l’existence d’un
motif particulier pour l’exercice de telles activités ou
pour l’appartenance à un tel groupe [était] requise pour
pouvoir conclure en l’interdiction de territoire ».
278
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[12] The visa officer determined that:
[12] L’agente des visas a tiré la conclusion suivante :
There are reasonable grounds to believe that the applicant
was directly or indirectly involved with the espionage activities of the Pakistani Corps of Military Intelligence (CMI),
Military Intelligence (MI) and the Inter-Services Intelligence
(ISI) agency while a member of these groups and that those
organizations have been involved in espionage against democratic states.
[traduction] Il y a des motifs raisonnables de croire que le
demandeur a pris part directement ou indirectement aux
activités d’espionnage du Service des renseignements militaires (CMI), des Renseignements militaires (MI) et de la
Direction inter-services des renseignements (ISI) du Pakistan
en tant que membre de ces organisations, et que celles-ci se
sont livrées à l’espionnage contre des États démocratiques.
[13]The visa officer then turned to the applicant’s
submissions regarding the best interests of his children.
The visa officer noted the current instability in Pakistan,
the family’s preference to live in Canada, and the fact
that the family currently lives together in Dubai, United
Arab Emirates, where the applicant is employed. The
visa officer noted that “[t]he expected difference between the education and health care the children are
likely to receive as a result of a finding of inadmissibility is not indicated”. The visa officer determined that
even though there is a disparity in the standard of living
available to the children in Canada and that available in
either Pakistan or the United Arab Emirates, “it has not
been shown that the finding of inadmissibility would
prevent the financial and emotional needs of the children
from being met”. The visa officer concluded: “Although
a finding of inadmissibility will have a negative impact
on the children affected by the decision, I do not believe
that this impact outweighs the requirement to find the
applicant inadmissible given the nature of the inadmissibility in question.”
[13] L’agente des visas a ensuite examiné les observations du demandeur concernant l’intérêt supérieur de ses
enfants. L’agente des visas a d’abord fait état de l’instabilité actuelle au Pakistan, de la préférence pour la vie
au Canada exprimée par la famille et du fait que celle-ci
vivait actuellement à Dubaï, Émirats arabes unis, où
le demandeur occupe un emploi. L’agente des visas a
ensuite souligné qu’on n’avait pas [traduction] « mentionné la différence prévisible dans l’éducation et les
soins de santé vraisemblablement reçus par les enfants
si devait être tirée une conclusion d’interdiction de territoire ». Selon l’agente des visas, s’il existait bien une
différence entre le niveau de vie auquel auraient accès
les enfants au Canada et celui auquel ils auraient accès
au Pakistan ou dans les Émirats arabes unis, il n’avait
pas été [traduction] « démontré qu’une conclusion
d’interdiction de territoire empêcherait la satisfaction
des besoins financiers et affectifs de ces enfants ».
L’agente des visas a conclu de la manière suivante :
[traduction] « Quoiqu’une conclusion d’interdiction
de territoire du demandeur aura une incidence défavorable sur les enfants touchés par la décision, j’estime que
cette incidence ne l’emporte pas sur la nécessité de tirer
une telle conclusion étant donné la nature de l’interdiction en cause. »
[14] On this basis, the visa officer rejected the applicant’s application for a permanent resident visa.
[14]L’agente des visas a rejeté, pour ces motifs, la
demande de visa de résident permanent présentée par le
demandeur.
Issues
Les questions en litige
[15]In my view, only two issues are raised in the
application:
[15] À mon avis, les deux seules questions qui suivent
sont en litige dans le cadre de la présente demande.
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada279
1. Did the visa officer err in relying on and preferring the internal post-interview brief over the further
submissions of the applicant?
1. L’agente des visas a-t-elle commis une erreur en préférant se fonder sur l’exposé interne post-entrevue plutôt
que sur les observations additionnelles du demandeur?
2. Does a finding that there are reasonable grounds to
believe that the applicant engaged in espionage or was
a member of a group that engaged in espionage, within
the meaning of paragraphs 34(1)(a) and (f) of the Act,
require a determination that the activities in question
were taken with a certain level of hostile intent?
2. Pour pouvoir conclure à l’existence de motifs raisonnables de croire que le demandeur s’est livré à l’espionnage
ou était membre d’un groupe qui s’est livré à l’espionnage, au sens des alinéas 34(1)a) et f) de la Loi, est-il
nécessaire d’établir qu’il y avait un certain degré d’intention hostile dans l’exercice des activités en cause?
Analysis
L’analyse
1. The officer’s reliance on the respondent’s internal
brief
1. La préférence accordée par l’agente à l’exposé
interne du défendeur
[16] The visa officer’s preference of the internal postinterview brief over the further submissions of the
applicant is a finding of fact reviewable on the reasonableness standard.
[16]La préférence accordée par l’agente à l’exposé
interne post-entrevue plutôt qu’aux observations additionnelles du demandeur constitue une conclusion de
fait à laquelle s’applique la norme de contrôle de la
raisonnabilité.
[17]Any visa officer can make entries into the CAIPS
notes. The entering of information does not constitute
proof of the content of that information simply because
it was entered, and is contained, in the CAIPS notes.
In Chou v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2000 CanLII 14890, 190 F.T.R. 78 (F.C.T.D.)
[at paragraph 13], Madam Justice Reed held that:
[17] Tout agent des visas peut consigner des renseignements dans les notes du STIDI. La seule inscription
de tels renseignements dans les notes du STIDI ne
constitue toutefois pas la preuve de leur teneur. Dans
la décision Chou c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2000 CanLII 14890 (C.F. 1re inst.)
[au paragraphe 13], la juge Reed a statué comme suit :
. . . the CAIPS notes should be admitted as part of the record,
that is, as the reasons for the decision under review. However,
the underlying facts on which they rely must be independently
proven. In the absence of a visa officer’s affidavit attesting to
the truth of what he or she recorded as having been said at the
interview, the notes have no status as evidence of such.
J’accepte donc que les notes CAIPS soient admises au
dossier en tant que motifs de la décision qui fait l’objet du
présent contrôle. Cependant, les faits qui sous-tendent la
présente affaire sur lesquels elles sont fondées doivent être
établis de façon indépendante. En l’absence d’un affidavit
d’un agent des visas attestant la véracité de ce qu’il a, dans ses
notes, inscrit comme ce qui a été dit à l’entrevue, les notes
n’ont pas de statut en tant que preuve
[18] In this case, the visa officer relied on the postinterview brief, which is included in the certified tribunal
record before the Court, as well as officer CLG’s summary of that brief contained within the CAIPS notes.
Neither the officer who prepared the post-interview brief
nor officer CLG provided affidavits in support of the
[18]En l’espèce, l’agente des visas s’est fondée sur
l’exposé post-entrevue, versé au dossier certifié du tribunal dont la Cour est saisie, ainsi que sur le résumé de
cet exposé fait par l’agent CLG et consigné dans les notes
du STIDI. Ni l’agent qui a rédigé l’exposé post-entrevue
ni l’agent CLG n’ont produit d’affidavit étayant les
280
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
respondent’s position in this application. In Wang v.
Canada (Minister of Employment and Immigration),
[1991] 2 F.C. 165 (C.A.), relied on in Chou, the Court of
Appeal, at pages 170–171, rejected the submission that
such documents should be admitted into evidence as
proof of their contents:
prétentions du défendeur dans le cadre de la présente
demande. Dans l’arrêt Wang c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1991] 2 C.F. 165 (C.A.),
sur lequel on s’est fondé dans la décision Chou, la Cour
d’appel a rejeté (aux pages 170 et 171) la prétention
selon laquelle pareils documents devraient être admis en
preuve, comme preuve de la véracité de leur contenu :
The respondent argues that, because of the inconvenience of
arranging depositions by visa officers who, by definition, are
outside Canada, the Court ought to accept their notes and
memoranda as proof of the truth of their contents even though
no affidavit averring to that truth is filed. In this, as in some of
the other appeals dealt with serially, the visa officer concerned
produced notes made during the interview and/or a memorandum made considerably later setting forth his recollection.
These were produced as exhibits to the affidavit of an immigration officer in Canada who had reviewed the pertinent file
and selected material considered relevant to the proceeding
in Court.
L’intimé allègue que, en raison des inconvénients qu’il y a à
organiser les dépositions des agents des visas qui, par définition, se trouvent à l’extérieur du Canada, la Cour doit accepter
leurs notes comme preuve de la véracité de leur contenu même
si aucun affidavit n’est produit pour en attester la véracité.
Dans le présent appel, comme dans certains des autres appels entendus en série, l’agent des visas concerné a présenté
des notes prises pendant l’entrevue et/ou un compte rendu rédigé beaucoup plus tard pour exposer ce dont il se souvenait.
Celles-ci ont été produites comme pièces annexées à l’affidavit
d’un agent d’immigration au Canada qui avait examiné le dossier pertinent et choisi les documents considérés comme se
rapportant à la procédure judiciaire.
I see no justification for deviating from evidentiary norms
in these circumstances. No legal basis for acceding to the
respondent’s argument has been demonstrated and, in my
opinion, it is devoid of a practical basis. In the first place,
unless the error said to vitiate the decision appears on the face
of the record, the intended immigrant also, by definition,
outside Canada must depose to his or her evidence and, unlike
the visa officer, may not be conveniently located to do so.
There is no justice in according one witness to the proceeding
an opportunity to present evidence in a manner that precludes
it being tested by cross-examination. In the second place, the
suggestion of administrative inconvenience seems flimsily
based. Given that visa officers normally inhabit premises in
which may be found other functionaries before whom
affidavits acceptable in Canadian courts may be sworn, there
seems no practical reason why his or her version of the truth
cannot, with equal convenience, be produced in affidavit as in
memorandum form. Finally, should a disappointed applicant
wish to inconvenience a visa officer by a cross-examination
there is the sanction that the right will have to be exercised, at
least initially, at some considerable expense to the applicant.
Je ne vois rien qui puisse justifier que l’on s’écarte des
normes de la preuve dans les circonstances présentes. L’intimé
n’a démontré l’existence d’aucun fondement juridique
permettant d’accueillir ses allégations et, à mon avis, elles sont
dénuées de tout fondement pratique. En premier lieu, à moins
que l’erreur qui entacherait la décision de nullité ressorte du
dossier, l’immigrant envisagé, qui se trouve également, par
définition, à l’extérieur du Canada, doit certifier ses éléments
de preuve et, contrairement à l’agent des visas, peut ne pas être
bien situé pour le faire. Il n’est pas juste d’accorder à un
témoin au procès la possibilité de présenter des éléments de
preuve d’une manière qui empêche leur vérification au moyen
d’un contre-interrogatoire. En deuxième lieu, l’hypothèse
selon laquelle il y aurait des inconvénients sur le plan
administratif ne semble pas fondée solidement. Vu que les
agents des visas occupent normalement des locaux où l’on
peut trouver d’autres fonctionnaires devant lesquels ils peuvent
prêter serment relativement à des affidavits admissibles devant
les tribunaux canadiens, il ne semble exister aucune raison
pratique pour laquelle sa version de la vérité ne puisse pas,
avec tout autant de facilité, être présentée dans le cadre d’un
affidavit tout comme sous la forme d’une note. Enfin, si un
requérant désappointé voulait créer des ennuis à un agent des
visas en réclamant un contre-interrogatoire, il s’ensuit que ce
droit devrait s’exercer, du moins au début, à un coût assez
élevé pour le requérant.
[19] It was open to the visa officer to rely on the postinterview brief as well as the CAIPS notes of officer
CLG and to prefer this information over that provided
[19] Il était loisible à l’agente des visas de se fonder
sur l’exposé post-entrevue et sur les renseignements
consignés dans les notes du STIDI par l’agent CLG, et
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada281
by the applicant. I agree with the respondent that the
post-interview brief contradicts the applicant’s further
submissions. However, for the reasons described in
Chou and Wang, neither the post-interview brief nor the
CAIPS notes entries of officer CLG are properly before
this Court. Both pieces of information could have been
properly submitted as evidence had the respondent taken
the time to have the relevant officers swear affidavits—
the respondent did not and this information cannot be
considered by the Court.
de préférer cette information à celle fournie par le demandeur. Le défendeur a raison d’affirmer que l’exposé
post-entrevue contredit les observations additionnelles
présentées par le demandeur. Pour les raisons énoncées
dans les affaires Chou et Wang, toutefois, la Cour n’est
saisie valablement ni de cet exposé, ni des renseignements consignés dans les notes du STIDI par l’agent
CLG. Ces deux éléments d’information auraient pu être
valablement soumis en preuve si le défendeur avait pris
le temps nécessaire pour faire signer des affidavits par
les agents concernés. Le défendeur ne l’a pas fait et la
Cour ne peut donc prendre en compte cette information.
[20]The visa officer erred in relying on the postinterview brief and officer CLG’s CAIPS notes entries
because the truth of the contents of these documents was
never proven. Nonetheless, this does not constitute a
reviewable error because it is not material to the determinative finding of the visa officer that this applicant
was engaged in espionage.
[20]L’agente des visas a commis une erreur en se
fondant sur l’exposé post-entrevue et sur les renseignements consignés dans les notes du STIDI par l’agent
CLG puisque la véracité de leur contenu n’a jamais été
prouvée. Cette erreur n’est toutefois pas susceptible de
contrôle, comme elle n’importait pas aux fins de la conclusion déterminante de l’agente des visas selon laquelle
le demandeur s’était livré à l’espionnage.
2. The finding that the applicant was engaged in
espionage or was a member of a group that engaged
in espionage
2. La conclusion portant que le demandeur s’est livré
à l’espionnage ou était membre d’un groupe s’étant
livré à l’espionnage
[21] The applicant accepts the visa officer’s finding
that he was a member of two intelligence agencies but
says that he was not engaged in espionage. The applicant
says that his intelligence-gathering activities for these
intelligence agencies do not render him inadmissible
because they do not amount to espionage or subversion
against a democratic government, institution or process.
The parties are in agreement that the only allegation
against the applicant was his involvement in espionage
and that he was not involved in subversion.
[21] Le demandeur accepte la conclusion de l’agente
des visas qu’il avait été membre de deux services de
renseignements; il affirme cependant ne pas s’être livré
à l’espionnage. Le demandeur déclare que ses activités
de cueillette de renseignements pour ces services ne le
rende pas interdit de territoire car cela n’équivalait pas à
se livrer à l’espionnage ou à la subversion contre une
institution démocratique. Les parties conviennent qu’il
a uniquement été allégué que le demandeur s’était livré
à l’espionnage, et aucunement à la subversion.
[22] The applicant submits that the “[m]ere gathering
of intelligence on the activities of foreign nationals is
intelligence gathering and absent evidence that the applicant carried his work further so as to attempt to
undermine other democratic countries” a finding of
espionage cannot be supported. The applicant cites Qu
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[22] Le demandeur soutient que [traduction] « [l]a
simple cueillette de renseignements sur les activités
de ressortissants étrangers n’est que de la cueillette de
renseignements et, en l’absence de preuve démontrant
que le demandeur a poussé plus loin son travail en vue
de porter atteinte à d’autres pays démocratiques », rien
ne permet d’étayer une conclusion d’espionnage. Le
282
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
2001 FCA 399, [2002] 3 F.C. 3, in support of his submission that involvement in the lawful domestic
intelligence-gathering activities of intelligence services
does not render a foreign national inadmissible because
it does not amount to espionage.
demandeur fait valoir l’arrêt Qu c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2001 CAF 399,
[2002] 3 C.F. 3, pour soutenir que la participation aux
activités intérieures licites de cueillette de renseignements de services de renseignements ne rend pas un
étranger interdit de territoire car cela n’équivaut pas à se
livrer à l’espionnage.
[23]The applicant relies on the doctrine of equivalency for the proposition that if his activities are no
different than the lawful activities of the Canadian
Security Intelligence Service (CSIS) in Canada then
they should not constitute espionage. The applicant further submits that the visa officer failed to support his
finding that either the CMI or the ISI, of which the applicant was a member, had been involved in espionage
against a democratic organization.
[23] Le demandeur se fonde sur la doctrine de l’équivalence pour prétendre que, si les activités qu’il a
exercées ne diffèrent pas des activités licites menées par
le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS)
au Canada, elles ne devraient pas être considérées constituer de l’espionnage. Le demandeur ajoute que l’agente
des visas n’a pas étayé sa conclusion selon laquelle le
CMI ou la ISI, dont il était membre, s’étaient livrées à
l’espionnage contre une institution démocratique.
[24]The respondent submits that even if the postinterview brief is not considered, the applicant’s other
statements supported the officer’s finding of the applicant’s engagement in espionage. The respondent contends
that the applicant is drawing a semantic distinction
between “intelligence gathering” and “espionage.” The
respondent also cites Qu but in support for its submission that the applicant’s activities constitute “espionage”.
The respondent argues that “[t]he act of gathering information used for intelligence purposes that related to
Canada as well as another democratic state, India, is
espionage as defined by the Court”. The respondent
further argues that the visa officer made no reviewable
error in finding that there were reasonable grounds to
believe that the CMI or the ISI engaged in espionage
against democratic organizations.
[24] Le défendeur réplique que, même si l’on faisait
abstraction de l’exposé post-entrevue, les autres déclarations du demandeur étayaient la conclusion de l’agente
des visas quant à la participation de ce dernier à des actes
d’espionnage. Le défendeur soutient que le demandeur
établit une distinction entre la « cueillette de renseignements » et l’« espionnage », une distinction de nature
purement sémantique. Le défendeur fait lui aussi valoir l’arrêt Qu, mais pour soutenir dans son cas que les
activités du demandeur constituent bien de l’« espionnage ». Le défendeur affirme ainsi que la [traduction]
« cueillette de données à des fins de renseignement en
lien avec le Canada ainsi qu’un autre pays démocratique,
l’Inde, constitue de l’espionnage au sens où l’entend la
Cour ». Le défendeur poursuit en disant que l’agente des
visas n’a commis aucune erreur en concluant qu’il y
avait des motifs raisonnables de croire que le CMI ou la
ISI se livraient à l’espionnage à l’encontre d’institutions
démocratiques.
[25]There is no dispute that the applicant was a
member of the CMI and the ISI and that he conducted
“intelligence gathering” activities for these organizations in Pakistan. There can be no dispute that these
“intelligence gathering” activities included gathering
information relating to persons from democratic countries in Pakistan. The applicant in the affidavit filed in
support of this application attests to the following:
[25]Nul ne conteste que le demandeur était membre
du CMI et de la ISI et qu’il exerçait au Pakistan des
activités de « cueillette de renseignements » pour le
compte de ces organisations. Nul ne peut non plus contester que ces activités de « cueillette de renseignements »
comprenaient de la cueillette de données sur des citoyens
de pays démocratiques se trouvant au Pakistan. Le demandeur affirme ce qui suit dans l’affidavit déposé au
soutien de la présente demande :
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada283
Officer Tayyeb asked me about other intelligence operations.
I told her if foreign groups were visiting in our area of
responsibility, we would carry out their discreet surveillance.
To be specific, I told her that as my uncles used to perform arts
and music festivals which were attended by troupes from
different countries including Canada and India, I would also
join their company to keep an eye on these foreigners.
Moreover, the Indians and Sikhs would also visit the holy
shrines in Punjab and we would carry out their discreet surveillance in our area of responsibility for the protection of the
Indian nationals as well as the visitors.
[traduction] L’agente Tayyeb m’a interrogé sur d’autres
opérations de renseignement. Je lui ai dit que, si des groupes
d’étrangers visitaient la région relevant de notre responsabilité,
nous les soumettions à une surveillance discrète. Je lui ai
donné un exemple précis : mes oncles avaient joué lors de
festivals d’art et de musique auxquels participaient des troupes
provenant de divers pays, dont le Canada et l’Inde, et je
m’étais joint à la troupe de mes oncles pour pouvoir surveiller ces étrangers. Il y avait également des Indiens et des sikhs
qui visitaient des lieux de pèlerinage au Pendjab, et nous les
soumettions également à une surveillance discrète dans notre
région, pour assurer la protection des ressortissants indiens
ainsi que des visiteurs.
[26] The applicant gave very little specific information
to the visa officer during the interview. His explanation
was that:
[26]Le demandeur a donné très peu de renseignements précis à l’agente des visas au cours de l’entrevue.
Il a expliqué ce fait comme suit :
I could only give her general details of what I had been doing
in intelligence and I couldn’t give her specific details due to
the fact that I was under an oath not to reveal such information.
I told her that as per the Pakistan Act 1923, I cannot reveal
such sensitive information.
[traduction] Je pouvais seulement l’informer de manière
générale sur le travail que j’avais effectué en matière de
renseignement, mon serment de confidentialité m’empêchant
de révéler des éléments plus précis. Je lui ai dit que la Loi de
1923 du Pakistan interdit la communication de renseignements
de nature aussi délicate.
[27] The issue that remains in dispute is whether the
applicant’s activities, or the activities of the CMI and/or
the ISI, rendered the applicant inadmissible pursuant to
subsection 34(1) of the Act.
[27] La question qu’il reste à trancher est de savoir si
les activités du demandeur, ou celles du CMI ou de la
ISI, ont rendu le demandeur interdit de territoire en application du paragraphe 34(1) de la Loi.
[28] I agree with the submissions of the applicant that
“there is nothing in the reasons or the evidence to justify
any finding that the organization [of which the applicant
was a member] engaged in espionage or subversion at
all”. The officer provides no basis at all for her conclusion that the CMI and/or the ISI are organizations falling
within the description provided in subsection 34(1) of
the Act. The only support for this conclusion was to be
found in the reports that were not properly before the
officer. If this were the only basis on which the applicant
was found inadmissible, this application would be allowed; however, the officer also found that the applicant
himself had engaged in espionage within the meaning
of paragraph 34(1)(a) of the Act.
[28] Je souscris à l’observation du demandeur selon
laquelle [traduction] « rien dans les motifs ni dans la
preuve ne justifiait de conclure que l’organisation [dont
il était membre] s’était livrée de quelque manière que ce
soit à l’espionnage ou à la subversion ». L’agente des
visas n’a fait état d’aucun fondement quelconque pour
conclure que le CMI ou la ISI étaient des organisations
tombant sous le coup du paragraphe 34(1) de la Loi.
Tout ce qui pouvait étayer cette conclusion se trouvait
dans des rapports dont l’agente n’était pas valablement
saisie. S’il s’était agi là du seul motif pour conclure que
le demandeur était interdit de territoire, la présente demande serait accueillie. Toutefois, l’agente des visas a
également conclu que le demandeur avait lui-même été
l’auteur d’actes d’espionnage au sens où l’entend l’alinéa 34(1)a) de la Loi.
[29] The visa officer rejected the applicant’s argument
that his activities were no different than those conducted
[29] L’agente des visas a rejeté l’argument du demandeur portant que ses activités ne différaient en
284
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
internally by intelligence services around the world and
therefore he was not engaged in espionage. The visa
officer held that this similarity did not remove the applicant from the inadmissibility provisions of the Act.
The visa officer held that “[t]he legislation does not
specify that a specific motive behind such activities or a
specific motive behind the membership in such a group
is a requirement for a finding of inadmissibility”.
rien des activités intérieures menées par les services
de renseignements partout dans le monde, et qu’ainsi il
ne s’était pas livré à l’espionnage. Une telle similitude
d’activités, selon l’agente, ne soustrayait pas le demandeur à l’application des dispositions de la Loi relatives à
l’interdiction de territoire. L’agente a statué qu’il n’était
pas [traduction] « précisé dans la loi que l’existence
d’un motif particulier pour l’exercice de telles activités
ou pour l’appartenance à un tel groupe [était] requise
pour pouvoir conclure à l’interdiction de territoire ».
[30] The question of whether lawful domestic “intelligence gathering” amounts to “espionage” is a question
of pure law reviewable on the correctness standard. The
question of whether the visa officer could find that there
are reasonable grounds to believe that the applicant
engaged in espionage, without also finding that the activities in question were taken with a certain level of
hostile intent, is also a pure question of law reviewable
on the correctness standard.
[30] La question de savoir si la « cueillette de renseignements » intérieure licite équivaut à de l’« espionnage »
est une pure question de droit à laquelle s’applique la
norme de la décision correcte. La question de savoir si
l’agente des visas pouvait conclure qu’il y avait des
motifs raisonnables de croire que le demandeur s’était
livré à l’espionnage, sans également conclure qu’il y
avait un certain degré d’intention hostile dans l’exercice
des activités en cause, est également une pure question
de droit, qui appelle la même norme.
[31] Paragraph 34(1)(a) of the Act reads:
[31] L’alinéa 34(1)a) de la Loi prévoit ce qui suit :
Security
34. (1) A permanent resident or a foreign
national is inadmissible on security grounds for
34. (1) Emportent interdiction de territoire
pour raison de sécurité les faits suivants :
(a) engaging in an act of espionage or an act
of subversion against a democratic government, institution or process as they are
understood in Canada;
a) être l’auteur d’actes d’espionnage ou se
livrer à la subversion contre toute institution
démocratique, au sens où cette expression
s’entend au Canada;
[32]In Qu, the Court of Appeal did not pronounce
explicitly on the definition of “espionage” as it overturned the Trial decision on the basis of how the Trial
Judge interpreted the phrase “democratic government,
institutions or processes” [[2000] 4 F.C. 71]. Justice
Lemieux, who initially heard that application, noted that
“espionage” is not defined in the Act [Immigration Act,
R.S.C., 1985, c. I-2]. In interpreting the meaning of
“espionage” Justice Lemieux made reference to various
dictionary definitions of the word “espionage”, to various related domestic legislation, and to the decision in
Shandi, Re (1991), 51 F.T.R. 252 (F.C.T.D.).
Sécurité
[32]Dans l’arrêt Qu, la Cour d’appel ne s’est pas prononcée explicitement sur la question de la définition
d’« espionnage » lorsqu’elle a infirmé la décision rendue
en première instance en raison de l’interprétation alors
donnée par le juge à l’expression « institutions démocratiques » [[2000] 4 C.F. 71]. Le juge Lemieux, qui a
instruit la demande, a relevé que l’« espionnage » n’était
pas défini dans la Loi [Loi sur l’immigration, L.R.C.
(1985), ch. I-2]. Pour interpréter cette expression, il
s’est référé à la définition de divers dictionnaires, à diverses dispositions législatives nationales pertinentes,
ainsi qu’à la décision Shandi, Re, [1991] A.C.F. no 1319
(1re inst.) (QL).
[2012] 1 R.C.F.
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c. canada285
[33] Justice Lemieux held, at paragraphs 48–49:
[33] Le juge Lemieux a conclu comme suit (aux paragraphes 48 et 49) :
“Espionage” is simply a method of information gathering
—by spying, by acting in a covert way. Its use in the analogous term “industrial espionage” conveys the essence of the
matter—information gathering surreptitiously.
L’«espionnage» est simplement une méthode permettant
de recueillir des renseignements—en espionnant, en agissant
d’une façon cachée. L’emploi de ce mot, dans l’expression
analogue «espionnage industriel», indique le fond de la question—le fait de recueillir subrepticement des renseignements.
“Subversion” connotes accomplishing change by illicit
means or for improper purposes related to an organization.
La «subversion» indique le fait d’effectuer des changements
par des moyens illicites ou à des fins illégitimes relativement
à une organisation.
[34] I share his view that “espionage” does not connote the same level of intent, hostile or otherwise, as
“subversion”. This interpretation is reinforced when
subsection 34(1) is read in its entirety. The combined use
of the words “espionage” and “subversion” in paragraph
34(1)(a) suggests, as Justice Gibson found in Al Yamani
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2000] 3 F.C. 433 (T.D.), that their meanings are disjunctive. This, in turn, suggests that “espionage” does
not have to have an illicit outcome as its goal.
[34] J’estime, comme le juge Lemieux, que l’« espionnage » ne suggère pas un même degré d’intention,
hostile ou non, que la « subversion ». La lecture du
paragraphe 34(1) en son entier me conforte dans cette
interprétation. Le recours à la fois au mot « espionnage »
et au mot « subversion » à l’alinéa 34(1)a) donne à entendre, tel qu’en a conclu le juge Gibson dans la décision
Al Yamani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2000] 3 C.F. 433 (1re inst.), que ces
termes sont employés de façon disjonctive. Cela, à son
tour, laisse entendre qu’on ne vise pas nécessairement
avec l’« espionnage » l’atteinte d’un but illicite.
[35]Further, I am of the view that the accuracy of
Justice Lemieux’s definition is not dependent on whether
the person who is engaged in the espionage does so only
within the boundaries of his home country and reports to
agencies in his home country, as in this case, or does so
in a foreign country and reports to agencies of his home
country, as was the case in Qu.
[35] J’estime en outre que n’a aucune incidence sur
l’applicabilité de la définition du juge Lemieux la question de savoir si la personne qui se livre à l’espionnage
le fait uniquement dans son pays d’origine où elle relève
d’organismes nationaux, comme en l’espèce, ou si elle
le fait à l’étranger tout en relevant d’organismes nationaux, comme tel était le cas dans l’affaire Qu.
[36]I have no doubt that many centuries ago one
could not easily engage in espionage unless one travelled to a foreign land to gather the relevant information
because there was no other way the information could
be obtained. That is quite simply not the case now, if it
ever was. If I were to accept the submission of the applicant that one cannot engage in espionage while
remaining in one’s own country, I would have to accept
that intelligence agents who monitor telephone and
Internet communications from the safety of their country
are engaged only in “intelligence gathering” and not in
espionage, even when the information they gather relates to sensitive state secrets.
[36] Je ne doute pas qu’il y a bien des siècles, un individu ne pouvait se livrer facilement à l’espionnage sans
se rendre dans un pays étranger pour y recueillir l’information nécessaire, comme celle-ci ne pouvait être obtenue
d’aucune autre manière. Si tel fut jamais le cas, il n’en
est vraiment plus rien maintenant. Si je devais accepter
l’argument du demandeur selon lequel on ne peut faire
de l’espionnage en restant dans son propre pays, je devrais reconnaître que les agents de renseignements qui
surveillent des communications téléphoniques ou sur
Internet en toute sécurité dans leur pays ne se livrent
qu’à la « cueillette de renseignements », et non à l’espionnage, même si les renseignements recueillis ont trait
à des secrets d’État de nature délicate.
286
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[37] The applicant might suggest that those agents are
engaged in an illegal activity and thus fall outside his
proposed definition of espionage. However, while the
interception of these communications may be an offence
in the country from whence the communications originate, I have no doubt that the actions of these interceptors
will be perfectly legal and, in fact, are sanctioned in their
own country.
[37]Le demandeur pourrait laisser entendre que de
tels agents exercent une activité illégale et échappent
de ce fait à la définition qu’il propose de l’espionnage.
Toutefois, bien que l’interception de telles communications puisse constituer une infraction dans le pays d’où
elles proviennent, je ne doute aucunement que les auteurs
des interceptions agissent en toute légalité dans leur pays
d’origine, voire que leurs actes y sont approuvés.
[38] This leads to the fallacy in the applicant’s submission with respect to the doctrine of equivalency.
[38] L’argument du demandeur est ainsi fallacieux en
ce qui concerne la doctrine de l’équivalence.
[39] In this case, there is no reason to even begin an
equivalency analysis. How CSIS conducts its activities
in Canada, and what it is authorized to do, is entirely
irrelevant to interpreting Parliament’s intention in drafting the inadmissibility provisions found within the Act.
Perhaps it is hypocritical for Parliament to permit CSIS
to undertake certain activities and then determine that a
foreigner who does the same thing in his own country is
inadmissible to Canada or there may be valid reasons for
denying admission to foreign intelligence agents (retired
or otherwise) who swear oaths of secrecy and allegiance
to other countries and then seek permanent residence in
Canada. It is not for this Court to judge Parliament’s
policy choices. It is the role of this Court to interpret and
enforce the laws as Parliament drafts them, and to ensure
their compliance with the Constitution.
[39]Il n’y a aucune raison de commencer même à
procéder, en l’espèce, à une analyse qui toucherait
l’équivalence. La façon dont le SCRS mène ses activités
au Canada, et ce qu’il est autorisé à faire, n’a absolument
aucune incidence sur l’interprétation à donner à l’intention du législateur lorsqu’il a rédigé les dispositions de
la Loi relatives à l’interdiction de territoire. Il se peut
qu’il y ait une certaine hypocrisie lorsque le législateur
autorise le SCRS à exercer certaines activités, puis prévoit que l’étranger qui exerce les mêmes activités dans
son pays d’origine est interdit de territoire au Canada, ou
prévoit qu’il peut y avoir des raisons valables d’interdire
de territoire les agents de renseignements étrangers (à la
retraite ou non) qui ont fait un serment de confidentialité
et d’allégeance dans un pays tiers puis sollicitent la résidence permanente au Canada. La Cour n’a toutefois pas
à juger les choix faits par le législateur au plan de la politique. Son rôle consiste plutôt à interpréter et appliquer
les lois tel que le législateur les a rédigées, et à s’assurer
que ces lois sont conformes à la Constitution.
[40] What matters in this case is the applicant’s surreptitious gathering of information, or spying, on foreign
nationals in Pakistan. The applicant’s motive or his location when doing this spying is entirely irrelevant in
determining that his activities on behalf of Pakistan intelligence constituted “espionage”.
[40] Ce qui importe en l’espèce, c’est que le demandeur a recueilli subrepticement des données sur des
étrangers se trouvant au Pakistan, ou qu’il les a espionnés. Les motifs qu’avait le demandeur ou le lieu où il se
trouvait lorsqu’il a espionné ces personnes sont sans
aucune importance en vue d’établir si ses activités pour
le compte des services de renseignements du Pakistan
constituaient bien de l’« espionnage ».
[41]The record before the Court, even without the
evidence that the respondent has failed to properly enter
into evidence, strongly supports a conclusion that the
applicant was engaged in espionage against a democratic
[41] Le dossier dont la Cour est saisie, même en l’absence des éléments que le défendeur n’a pas valablement
soumis en preuve, étaye solidement une conclusion selon
laquelle le demandeur s’est livré à l’espionnage contre
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada287
government, institution or process, specifically India, as
well as Canada. The visa officer did not err in finding
the applicant inadmissible for security reasons and rejecting his application for a permanent resident visa.
des institutions démocratiques, plus particulièrement
l’Inde ainsi que le Canada. L’agente des visas n’a ainsi
pas commis d’erreur en concluant que le demandeur
était interdit de territoire pour raison de sécurité et en
rejetant sa demande de visa de résident permanent.
[42] I note that subsection 34(2) of the Act provides an
exception to the security inadmissibility described above
if the applicant “satisfies the Minister that [his] presence
in Canada would not be detrimental to the national interest.” Such an avenue is available should the applicant
wish to continue pursuing permanent residence in
Canada; however, the applicant may well be required to
disclose much more specific information about his involvement with a foreign intelligence service than he
did to the visa officer before the Minister is willing to
consider the exception.
[42] Je relève que le paragraphe 34(2) de la Loi prévoit une exception à une telle interdiction de territoire
pour raison de sécurité, soit lorsque le demandeur
« convainc le ministre que sa présence au Canada ne
serait nullement préjudiciable à l’intérêt national ». Le
demandeur pourra s’engager dans une telle voie s’il
souhaite toujours tenter d’obtenir la résidence permanente au Canada. Il se pourrait très bien toutefois alors
qu’il ait à divulguer de l’information beaucoup plus
précise sur ses activités au sein d’un service étranger
de renseignements qu’il ne l’a fait à l’agente des visas,
avant que le ministre ne veuille envisager de lui faire
bénéficier d’une exception.
Certified Question
Question certifiée
[43] The applicant proposes the following question for
certification:
[43]Le demandeur propose la certification de la
question suivante :
Is a person inadmissible to Canada for having engaged in
“espionage against a democratic government or institutions”
[sic] pursuant to section 34(1) of the Immigration and Refugee
Protection Act if the person engaged in intelligence gathering
activities that are legal in the country where they take place, do
not violate international law and there is no evidence of hostile
intent against the persons who are being observed?
[traduction] Une personne est-elle interdite de territoire au
Canada parce qu’elle se serait livrée à l’ « espionnage [. . .]
contre toute institution démocratique », au sens où l’entend le
paragraphe 34(1) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés, du fait qu’elle s’est adonnée à des activités de
cueillette de renseignements, lorsque ces activités étaient
licites dans le pays où elles se sont déroulées et ne violaient
pas le droit international, et en l’absence de preuve d’intention
hostile à l’endroit des personnes surveillées?
[44] It is submitted that this question meets the test for
certification established by the Federal Court of Appeal
in Boni v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2006 FCA 68, 61 Admin. L.R. (4th) 21
and Liyanagamage v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) (1994), 176 N.R. 4 (F.C.A.), in that it
is a serious question of general importance that would
be dispositive of the appeal.
[44] Il soutient que cette question satisfait au critère en
matière de certification établi par la Cour d’appel fédérale dans les arrêts Boni c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 68 et
Liyanagamage c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), [1994] A.C.F. no 1637 (C.A.) (QL),
puisqu’il s’agit d’une question grave de portée générale
qui serait déterminante quant à l’issue de l’appel.
[45] It is submitted that the question is a serious one
of general importance as it raises a question of the
proper interpretation of paragraph 34(1)(a) of the Act.
[45] Le demandeur soutient qu’il s’agit d’une question
grave de portée générale car elle met en cause l’interprétation qu’il convient de donner à l’alinéa 34(1)a) de la
288
Peer
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
It is submitted that the decision in Qu did not deal with
the situation at hand, namely where the applicant has no
hostile intent to those who are the target of his surreptitious surveillance.
Loi. Selon lui, la décision Qu ne traitait pas de la situation visée, soit celle où le demandeur n’a aucune
intention hostile à l’endroit des personnes qu’il surveille
subrepticement.
[46] The respondent submits that the question as to the
definition of espionage has been fully dealt with in Qu
and that the facts before the officer and this Court establish that the applicant was engaged in espionage, as
previously defined.
[46] Le défendeur soutient de son côté que la question
de la définition de l’espionnage a été traitée de manière
exhaustive dans la décision Qu et que les faits dont
l’agente et la Cour étaient saisies démontrent que le demandeur se livrait bien à l’espionnage, selon la définition
qui en a été donnée.
[47]The applicant submits that the question would
be dispositive of an appeal in this matter for the following reason:
[47] Le demandeur soutient par ailleurs que la question proposée à la certification serait déterminante quant
à l’issue de l’appel dans la présente affaire, et ce, pour
la raison qui suit :
The officer found that the applicant had engaged in espionage
against democratic institutions because he was a member of an
intelligence agency and had gathered intelligence against
democratic countries. (See Tribunal Record pages 8; 10) There
was no finding that the activities violated international law,
were illegal or were carried out with hostile intent. Indeed it
appears that the officer concluded that the mere fact that the
applicant engaged in intelligence gathering with respect to
Canada was sufficient to make him inadmissible because there
was no express finding of any hostile intent – merely an
assertion that this fact renders the applicant inadmissible for
engaging in espionage against democratic [institutions].
[traduction] L’agente a conclu que le demandeur s’était livré
à l’espionnage contre des institutions démocratiques du fait
qu’il était membre d’un organisme de renseignements et avait
recueilli des renseignements à l’encontre de pays démocratiques (se reporter au dossier du tribunal, pages 8 et 10).
Elle n’a pas conclu que les activités menées violaient le droit
international, étaient illicites ou avaient été exercées dans une
intention hostile. L’agente semble d’ailleurs avoir conclu que
le simple fait pour le demandeur d’avoir recueilli des renseignements liés au Canada suffisait pour le rendre interdit de
territoire; en effet, aucune conclusion explicite d’intention
hostile n’a été tirée – il était simplement affirmé que le fait
d’avoir recueilli ces renseignements rendait le demandeur
interdit de territoire comme il s’était ainsi livré à l’espionnage
contre des institutions démocratiques.
[48] I agree with the applicant’s submissions and will
certify the following question which is rephrased slightly
from that proposed:
[48] Je souscris aux observations du demandeur et je
certifierai la question qui suit, légèrement reformulée
par rapport à celle proposée :
Is a person inadmissible to Canada for “engaging in an
act of espionage . . . against a democratic government,
institution or process” within the meaning of paragraph
34(1)(a) of the Immigration and Refugee Protection
Act, if the person’s activities consisted of intelligencegathering activities that are legal in the country where
they take place, do not violate international law and
where there is no evidence of hostile intent against the
persons who are being observed?
Une personne est-elle interdite de territoire au Canada
pour s’être livrée à l’« espionnage [. . .] contre toute
institution démocratique », au sens où l’entend l’alinéa 34(1)a) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés, si les activités exercées consistant en la
collecte de renseignements étaient licites dans le pays où
elles se sont déroulées et ne violaient pas le droit international, et en l’absence de preuve d’intention hostile à
l’endroit des personnes surveillées?
[2012] 1 R.C.F.
Peer
c. canada289
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT ORDERS that:
LA COUR ORDONNE :
1. This application is dismissed; and
1. La demande est rejetée.
2. The following question is certified:
2. La question suivante est certifiée :
Is a person inadmissible to Canada for “engaging in an
act of espionage . . . against a democratic government,
institution or process” within the meaning of paragraph
34(1)(a) of the Immigration and Refugee Protection Act,
if the person’s activities consist of intelligence-gathering
activities that are legal in the country where they take
place, do not violate international law and where there
is no evidence of hostile intent against the persons who
are being observed?
Une personne est-elle interdite de territoire au Canada
pour s’être livrée à l’« espionnage [. . .] contre toute
institution démocratique », au sens où l’entend l’alinéa 34(1)a) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés, si les activités exercées consistant en la
collecte de renseignements étaient licites dans le pays où
elles se sont déroulées et ne violaient pas le droit international, et en l’absence de preuve d’intention hostile à
l’endroit des personnes surveillées?
290
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
A-388-09
2010 FCA 195
A-388-09
2010 CAF 195
Kevin R. Aalto, Roza Aronovitch, Roger R.
Lafrenière, Martha Milczynski, Richard Morneau
and Mireille Tabib (Appellants)
Kevin R. Aalto, Roza Aronovitch, Roger R.
Lafrenière, Martha Milczynski, Richard Morneau
et Mireille Tabib (appelants)
v.
c.
Attorney General of Canada (Respondent)
Le procureur général du Canada (intimé)
Indexed as: Aalto v. Canada (Attorney General)
Répertorié : Aalto c. Canada (Procureur général)
Federal Court of Appeal, Létourneau, Sexton and Evans
JJ.A.—Toronto, May 12; Ottawa, July 21, 2010.
Cour d’appel fédérale, juges Létourneau, Sexton et
Evans, J.C.A.—Toronto, 12 mai; Ottawa, 21 juillet 2010.
Constitutional Law — Fundamental Principles — Judicial
independence — Appeal from Federal Court decision dismissing judicial review to set aside Government of Canada
response wherein Government refusing to implement Special
Advisor’s recommendations on Federal Court prothonotaries’
compensation — Federal Court holding that state of public
finances, pay restraint reasonable basis for response, but that
Supreme Court of Canada test (Bodner test) for determining
constitutionality of refusal not satisfied with respect to additional reasons in Government’s response — Whether Federal
Court erring in not granting declaratory order that constitutional guarantee of judicial independence breached by
additional reasons in Government’s response, applying wrong
legal test — Government’s response meeting Bodner test,
constitutional — State of global economy, Government finances, risk of perceived favouritism legitimate reasons for
response, satisfying first part of test — Material relied on by
Government demonstrating reasonable factual basis for decision, satisfying second part of test — Government’s response
satisfying third part of test by respecting independent process, ensuring that its purpose achieved — Appeal dismissed.
Droit constitutionnel — Principes fondamentaux —
Indépendance de la magistrature — Appel d’une décision de
la Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire
présentée pour faire annuler la réponse du gouvernement du
Canada dans laquelle le gouvernement a refusé de mettre en
œuvre les recommandations formulées par le conseiller spécial
sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale —
La Cour fédérale a statué que l’état des finances publiques et
l’imposition de restrictions salariales constituaient un fondement raisonnable pour la réponse, mais que le critère énoncé
par la Cour suprême du Canada (le critère de l’arrêt Bodner)
pour statuer sur la constitutionalité du refus n’avait pas été
rempli relativement aux autres motifs invoqués dans la réponse
du gouvernement — Il s’agissait de savoir si la Cour fédérale
a commis une erreur en ne rendant pas une ordonnance déclarant que les autres motifs de la réponse du gouvernement
avaient porté atteinte à la garantie constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature et a appliqué le mauvais critère
juridique — La réponse du gouvernement satisfait au critère
de l’arrêt Bodner et est constitutionnelle — L’état de la situation économique mondiale, les finances du gouvernement
et le risque de favoritisme perçu constituent des motifs légitimes justifiant la réponse et cela satisfait au premier volet
du critère — Les documents invoqués par le gouvernement
établissent un fondement factuel raisonnable pour la décision
et le deuxième volet du critère a été rempli — La réponse du
gouvernement satisfait au troisième volet du critère en respectant le processus indépendant et en s’assurant que ses objectifs
ont été atteints — Appel rejeté.
This was an appeal from a Federal Court decision dismissing the appellants’ application for judicial review to set
aside the Government of Canada’s response wherein the
Government refused to implement all the recommendations
Il s’agissait d’un appel à l’encontre d’une décision de la
Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire présentée par les appelants en vue de faire annuler la réponse du
gouvernement du Canada dans laquelle le gouvernement a
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada291
made by the Special Advisor on Federal Court Prothonotaries’
Compensation.
refusé de mettre en œuvre l’ensemble des recommandations
formulées par le conseiller spécial sur la rémunération des
protonotaires de la Cour fédérale.
The Federal Court held that the deteriorating state of public finances and the resulting imposition of pay restraint on
the federal public service was a reasonable basis for the response. The Federal Court also concluded that the additional
reasons given in the response for rejecting specific recommendations did not satisfy the test established in Provincial
Court Judges’ Assn. of New Brunswick v. New Brunswick
(Minister of Justice); Ontario Judges’ Assn. v. Ontario
(Management Board); Bodner v. Alberta; Conférence des
juges du Québec v. Quebec (Attorney General); Minc v.
Quebec (Attorney General) (Bodner test), but nevertheless
declined to grant a remedy.
La Cour fédérale a statué que la détérioration des finances
publiques et l’imposition de restrictions salariales à la fonction publique fédérale constituait un fondement raisonnable
pour la réponse. En outre, la Cour fédérale a conclu que les
autres motifs invoqués dans la réponse pour rejeter des recommandations précises ne satisfaisaient pas au critère énoncé
dans l’arrêt Assoc. des juges de la Cour provinciale du
Nouveau-Brunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la
Justice); Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de
gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec
c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur
général) (le critère de l’arrêt Bodner), mais a néanmoins refusé d’accorder réparation.
At issue was whether the Federal Court erred in failing to
grant a declaratory order that the constitutional guarantee of
judicial independence through financial security had been
breached by the additional reasons, and applied the wrong legal test in accepting that the response was reasonable.
Il s’agissait de savoir si la Cour fédérale a commis une
erreur en ne rendant pas une ordonnance déclarant que les
motifs additionnels avaient porté atteinte à la garantie constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature par la
sécurité financière et si elle a appliqué le mauvais critère juridique lorsqu’elle a reconnu que la réponse était raisonnable.
Held, the appeal should be dismissed.
The Government’s response to the Special Advisor’s recommendations meets the standards of the Bodner test and is
therefore constitutional. The overarching consideration of the
Government in departing from the recommendations was the
deteriorating state of the global economic situation and its
impact on the finances of the Government of Canada. In addition, the Government did not wish to create the impression
that it was favouring judicial officers in order to benefit itself
as a frequent litigant in the Federal Court. These are legitimate reasons for the response and satisfy the first part of
the Bodner test. The material relied on by the Government,
i.e. the 2009 Budget and an affidavit filed by the General
Director of the Economic and Fiscal Policy Branch of the
Department of Finance, demonstrates a reasonable factual
basis for its decision, and satisfies the second part of the
Bodner test. Finally, the Government is not constitutionally
obliged to provide detailed costing information to demonstrate that the state of the economy prevents it from accepting
the recommendations; the existence of exemptions to federal
public employees from the pay restraint does not invalidate
the Government’s response; and the appellants’ compensation
will be reviewed periodically. The Government’s response to
the recommendations thus satisfies the third part of the
Bodner test by respecting the independent process and ensuring that its purpose has been achieved.
Arrêt : l’appel doit être rejeté.
La réponse du gouvernement aux recommandations du
conseiller spécial satisfait au critère de l’arrêt Bodner et est
donc constitutionnelle. La principale considération sur laquelle s’est appuyé le gouvernement pour s’écarter des
recommandations était la détérioration de la situation économique mondiale et ses effets sur les finances du gouvernement
canadien. En outre, le gouvernement ne voulait pas donner
l’impression qu’il favorisait les officiers de justice afin d’en
retirer luimême un avantage, étant donné qu’il est fréquemment partie à des instances devant la Cour fédérale. Cela
constitue des motifs légitimes justifiant la réponse et cela
satisfait au premier volet du critère de l’arrêt Bodner. Les
documents invoqués par le gouvernement, soit le Budget 2009
et un affidavit produit par le directeur général de la Direction de la politique économique et fiscale du ministère des
Finances, établissent un fondement factuel raisonnable pour
sa décision et le deuxième volet du critère de l’arrêt Bodner
a été rempli. Enfin, la Constitution n’oblige pas le gouvernement à fournir des renseignements détaillés sur le coût
pour démontrer que la situation économique l’empêche
d’adopter les recommandations; l’existence des exemptions
qui soustraient des fonctionnaires fédéraux aux restrictions
salariales n’invalide pas la réponse du gouvernement et la rémunération des appelants sera révisée périodiquement. La
réponse du gouvernement aux recommandations satisfait
292
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
donc au troisième volet du critère de l’arrêt Bodner en respectant le processus indépendant et en s’assurant que ses
objectifs ont été atteints.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Expenditure Restraint Act, S.C. 2009, c. 2, s. 393, s. 13(4).
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur le contrôle des dépenses, L.C. 2009, ch. 2, art. 393,
art. 13(4).
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Provincial Court Judges’ Assn. of New Brunswick v.
New Brunswick (Minister of Justice); Ontario Judges’
Assn. v. Ontario (Management Board); Bodner v. Alberta;
Conférence des juges du Québec v. Quebec (Attorney
General); Minc v. Quebec (Attorney General), 2005 SCC
44, [2005] 2 S.C.R. 286, 367 A.R. 300, 288 N.B.R. (2d) 202.
Assoc. des juges de la Cour provinciale du NouveauBrunswick c. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Justice);
Assoc. des juges de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner c. Alberta; Conférence des juges du Québec
c. Québec (Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286, 288
R.N.-B. (2e) 202.
considered:
décision examinée :
Reference re Remuneration of Judges of the Provincial
Court of Prince Edward Island; Reference re Independence and Impartiality of Judges of the Provincial Court
of Prince Edward Island; R. v. Campbell; R. v. Ekmecic;
R. v. Wickman; Manitoba Provincial Judges Assn. v.
Manitoba (Minister of Justice), [1997] 3 S.C.R. 3, (1997),
206 A.R. 1, 156 Nfld. & P.E.I.R. 1.
Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour
provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard; Renvoi relatif
à l’indépendance et à l’impartialité des juges de la Cour
provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard; R. c. Campbell;
R. c. Ekmecic; R. c. Wickman; Manitoba Provincial Judges
Assn. c. Manitoba (Ministre de la Justice), [1997] 3 R.C.S. 3.
AUTHORS CITED
Canada. Special Advisor on Federal Court Prothonotaries’ Compensation. Report of the Honourable
George W. Adams, Q.C., May, 30, 2008, online: <http://
www.prothocomp.gc.ca/report_special_advisor_e.pdf>.
Department of Finance Canada. Budget 2009 – Canada’s
Economic Action Plan, January 27, 2009, online: <http://
www.budget.gc.ca/2009/pdf/budget-planbugetaireeng.pdf>.
Department of Justice Canada. Response of the Minister of Justice to the Report of the Special Advisor on
Federal Court Prothonotaries’ Compensation, June 25,
2009, online: <http://www.justice.gc.ca/eng/dept-min/
pub/res-rep/prot.html>.
appeal from a Federal Court decision (2009 FC
861, [2010] 3 F.C.R. 312) dismissing the appellants’
application for judicial review to set aside the Government of Canada’s response wherein the Government
DOCTRINE CITÉE
Canada. Conseiller spécial sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale. Rapport de l’honorable
George W. Adams, c.r., 30 mai 2008, en ligne : <http://
www.prothocomp.gc.ca/report_special_advisor_f.pdf>.
Ministère de la Justice du Canada. Réponse du ministre
de la Justice au rapport du conseiller spécial sur la
rémunération des protonotaires de la Cour fédérale,
25 juin 2009, en ligne : <http://www.justice.gc.ca/fra/
min-dept/pub/rep-res/prot.html>.
Ministère des Finances du Canada. Budget de 2009 : le
plan d’action économique du Canada, 27 janvier 2009,
en ligne : <http://www.budget.gc.ca/2009/pdf/budgetplanbugetaire-fra.pdf>.
appel à l’encontre d’une décision (2009 CF 861,
[2010] 3 R.C.F. 312) de la Cour fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire présentée par les appelants
en vue de faire annuler la réponse du gouvernement du
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada293
refused to implement all the recommendations made by
the Special Advisor on Federal Court Prothonotaries’
Compensation. Appeal dismissed.
APPEARANCES
Andrew K. Lokan for appellants.
Catherine M. Beagan Flood for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Canada dans laquelle le gouvernement a refusé de mettre
en œuvre l’ensemble des recommandations formulées
par le conseiller spécial sur la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale. Appel rejeté.
ONT COMPARU
Andrew K. Lokan pour les appelants.
Catherine M. Beagan Flood pour l’intimé.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Paliare Roland Rosenberg Rothstein LLP, Toronto,
for appellants.
Blake, Cassels & Graydon LLP, Toronto, for
respondent.
Paliare Roland Rosenberg Rothstein LLP, Toronto,
pour les appelants.
Blake, Cassels & Graydon S.E.N.C.R.L./s.r.l.,
Toronto, pour l’intimé.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
[1] The Court: This is an appeal by the six prothonotaries of the Federal Court from a decision by Deputy
Judge MacKay (applications Judge), dated August 28,
2009 (2009 FC 861, [2010] 3 F.C.R. 312). The applications Judge dismissed the appellants’ application for
judicial review to set aside the response of the Minister
of Justice on behalf of the Government of Canada
(response), dated February 11, 2009 [Response of the
Minister of Justice to the Report of the Special Advisor
on Federal Court Prothonotaries’ Compensation,
Department of Justice Canada, June 25, 2009]. In that
response, the Government refused to implement all the
recommendations made by the Special Advisor on Prothonotaries’ Compensation, the Honourable George W.
Adams, Q.C. [Report of the Honourable George W.
Adams, Q.C., May 30, 2008], except a recommendation
that their vacation entitlement be extended to six weeks.
[1] La Cour : Il s’agit d’un appel interjeté par les six
protonotaires de la Cour fédérale à l’encontre d’une
décision rendue par le juge suppléant MacKay (le juge
de première instance) le 28 août 2009 (2009 CF 861,
[2010] 3 R.C.F. 312). Le juge de première instance a
rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par
les appelants en vue de faire annuler la réponse du ministre de la Justice au nom du gouvernement canadien (la
réponse), datée du 11 février 2009 [Réponse du ministre de la Justice au rapport du conseiller spécial sur
la rémunération des protonotaires de la Cour fédérale,
Ministère de la Justice du Canada, 25 juin 2009]. Dans
cette réponse, le gouvernement a refusé de mettre en
œuvre l’ensemble des recommandations formulées par
le conseiller spécial sur la rémunération des protonotaires, l’honorable George W. Adams, c.r. [Rapport de
l’honorable George W. Adams, c.r., 30 mai 2008], à l’exception de la recommandation visant à étendre leurs
congés annuels à six semaines.
[2]The applications Judge held that the principal basis
of the response was reasonable, namely, the deteriorating state of public finances since Mr. Adams delivered
his recommendations to the Government on May 30,
2008, and the resulting imposition of pay restraint on the
federal public service. The applications Judge then went
on to consider the additional reasons given in the
[2]Le juge de première instance a jugé raisonnable le
motif principal sur lequel repose la réponse, à savoir la
détérioration des finances publiques, étant donné que
M. Adams a présenté ses recommandations au gouvernement le 30 mai 2008, ainsi que l’imposition de
restrictions salariales à la fonction publique fédérale. Le
juge de première instance s’est ensuite penché sur les
294
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
response for rejecting specific recommendations. He
concluded that these reasons did not satisfy the test established by the Supreme Court of Canada in Provincial
Court Judges’ Assn. of New Brunswick v. New Brunswick
(Minister of Justice); Ontario Judges’ Assn. v. Ontario
(Management Board); Bodner v. Alberta; Conférence des
juges du Québec v. Quebec (Attorney General); Minc v.
Quebec (Attorney General), 2005 SCC 44, [2005] 2
S.C.R. 286 (Bodner), for determining the constitutionality of a government’s refusal to implement the
recommendations of an independent person or body
appointed to ensure a process for setting compensation
consistent with the constitutional guarantee of judicial
independence. Nevertheless, despite his findings of constitutional inadequacy, the applications Judge declined
to grant a remedy.
autres motifs invoqués dans la réponse pour rejeter
des recommandations spécifiques. Il a conclu que ces
motifs ne satisfaisaient pas au critère énoncé par la
Cour suprême du Canada dans l’arrêt Assoc. des juges
de la Cour provincial du Nouveau-Brunswick c. NouveauBrunswick (Ministre de la Justice); Assoc. des juges
de l’Ontario c. Ontario (Conseil de gestion); Bodner
c. Alberta; Conférence des juges du Québec c. Québec
(Procureur général); Minc c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286 (Bodner), pour
statuer sur la constitutionnalité du refus du gouvernement de mettre en œuvre les recommandations d’une
personne ou d’un organisme indépendant nommé afin
de s’assurer que le processus de fixation de la rémunération est conforme à la garantie constitutionnelle de
l’indépendance de la magistrature. Néanmoins, bien qu’il
ait conclu à la non‑satisfaction des exigences constitutionnelles, le juge de première instance a refusé
d’accorder réparation.
[3]The appellants’ principal argument in this appeal
is that the applications Judge erred in failing to grant at
least a declaratory order that the constitutional guarantee
of judicial independence through financial security had
been breached by the additional reasons given in the response to the particular recommendations of the Special
Advisor. They also argue that the applications Judge
applied the wrong legal test in accepting that the response was reasonable insofar as it was based on the
damage to Canada’s public finances caused by the global
recession, which had led the Government to introduce
legislation imposing restraint on federal public service
compensation. In our opinion, the appeal cannot succeed. Viewed globally and taking into consideration the
deteriorating state of public finances, the Government’s
response to the recommendations meets the standards of
the Bodner test and is therefore constitutional. In the
absence of a breach of the Constitution, the question of
remedy does not arise.
[3]L’argument principal invoqué par les appelants
dans le cadre du présent appel est que le juge de première instance a commis une erreur en ne rendant pas, à
tout le moins, une ordonnance déclarant que les motifs
additionnels énoncés dans la réponse à l’égard des recommandations particulières du conseiller spécial ont
porté atteinte à la garantie constitutionnelle de l’indépendance de la magistrature par la sécurité financière.
Ils allèguent également que le juge de première instance
a appliqué le mauvais critère juridique lorsqu’il a reconnu que la réponse était raisonnable, dans la mesure où
elle était fondée sur la détérioration des finances publiques canadiennes causée par la récession mondiale, ce
qui a conduit le gouvernement à déposer des textes de
loi visant à limiter la rémunération de la fonction publique fédérale. Selon nous, l’appel ne saurait réussir. Dans
l’ensemble, compte tenu de la détérioration des finances
publiques, la réponse du gouvernement aux recommandations satisfait au critère énoncé dans l’arrêt
Bodner et est donc constitutionnelle. Comme la Constitution n’a pas été violée, la question de la réparation ne se
pose pas.
[4]This conclusion makes it unnecessary for us to
examine the other reasons given by the Government for
rejecting Mr. Adams’ particular recommendations. In
[4] Étant donné cette conclusion, il est superflu
d’examiner les autres motifs invoqués par le gouvernement pour rejeter les recommandations particulières de
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada295
our view, it would serve little purpose for this Court
to embark on such an inquiry.
M. Adams. À notre avis, il ne serait guère utile que la
Cour se penche sur ces questions.
[5] It is impossible to know now when public finances will have improved sufficiently to persuade the
Government to revisit the prothonotaries’ compensation
package. By that time, the Adams recommendations
may have been overtaken by events and be of little
relevance to the work of a new independent review.
To the extent that Mr. Adams’ recommendations are still
relevant, the prothonotaries may rely on them in the
new process and respond to the objections that the
Government has already raised in the response under
review in the present proceedings. If the Government
rejects recommendations emanating from the next independent review and the prothonotaries make an
application for judicial review, the Court can then consider the legality of the Government’s response in the
context of the new recommendations and the circumstances existing at that time.
[5] Il est actuellement impossible de savoir quand
les finances publiques se seront suffisamment améliorées pour convaincre le gouvernement de revoir le
régime de rémunération des protonotaires. Les recommandations de M. Adams pourraient alors ne plus être
d’actualité et ne présenter guère d’intérêt pour les travaux d’un nouvel examen indépendant. Dans la mesure
où les recommandations de M. Adams demeurent pertinentes, les protonotaires pourront s’appuyer sur celles‑ci
dans le cadre du nouveau processus et répondre aux objections que le gouvernement a déjà soulevées dans la
réponse faisant l’objet du présent contrôle judiciaire. Si
le gouvernement rejette les recommandations émanant
du prochain examen indépendant et que les protonotaires présentent une demande de contrôle judiciaire, la
Cour pourra alors se pencher sur la légalité de la réponse du gouvernement dans le contexte des nouvelles
recommandations et des circonstances qui prévaudront
à ce moment‑là.
[6]Two fundamental questions are not in dispute.
First, the work of the prothonotaries is integral to the
administration of justice in the Federal Court. They
perform case management functions (including assisting parties to settle disputes), determine pre-hearing
motions, and conduct trials where no more than $50 000
are at stake. Over the years, their role has expanded and
the high quality of their work is unquestioned. The
prothonotaries relieve judges of the Federal Court of a
considerable burden and greatly contribute to the expeditious administration of justice by the Court.
[6] Il y a deux questions fondamentales qui ne sont
pas en litige. Premièrement, le travail des protonotaires
fait partie intégrante de l’administration de la justice à la
Cour fédérale. Ils s’occupent de la gestion des instances
(notamment en aidant les parties à régler leurs différends), statuent sur les requêtes préalables à l’audience
et président les procès dont l’enjeu ne dépasse pas
50 000 $. Au fil des ans, leur rôle s’est élargi et la grande
qualité de leur travail est incontestable. Les protonotaires libèrent les juges de la Cour fédérale d’une charge
considérable et contribuent grandement à la prompte
administration de la justice par la Cour.
[7] Second, prothonotaries enjoy the constitutional
guarantee of independence, including financial security,
possessed by other judicial officers: judges of superior
and provincial courts, and masters. The rule of law requires nothing less. Accordingly, the constitutional
principles on which the process for the determination of
judges’ compensation is based also apply to the prothonotaries, including the requirement of a periodic review
[7]Deuxièmement, les protonotaires bénéficient de
la même garantie constitutionnelle d’indépendance,
notamment la sécurité financière, que les autres officiers
de justice : les juges des cours supérieures et provinciales
et les conseillers‑maîtres. La primauté du droit n’exige
rien de moins. Par conséquent, les principes constitutionnels sur lesquels repose le processus de fixation de
la rémunération des juges s’appliquent également aux
296
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
of their salaries and other benefits on the basis of recommendations from an independent process.
protonotaires, notamment l’obligation de réviser périodiquement leur traitement et autres prestations à la
lumière des recommandations émanant d’un processus indépendant.
[8]The appellants argue, and we agree, that the constitutionality of the principal basis of the Government’s
response must be based on the Bodner test. In Bodner,
the Supreme Court of Canada held (at paragraph 29) that
a government’s response rejecting recommendations
on judicial compensation is reviewable on a standard
of “rationality”. In applying that standard, a reviewing
court should be deferential to the government’s unique
position in managing the country’s financial affairs. The
Court stated (at paragraph 30):
[8]Les appelants font valoir, et nous souscrivons à
leur opinion, que la constitutionnalité du motif principal
de la réponse du gouvernement doit reposer sur le critère
énoncé dans l’arrêt Bodner. Dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada a statué (au paragraphe 29) que la
réponse du gouvernement rejetant des recommandations
concernant la rémunération des juges est susceptible de
contrôle selon la norme de la « rationalité ». Lorsqu’il
applique cette norme, le tribunal saisi du contrôle judiciaire doit faire preuve d’une certaine retenue à l’égard
de la position unique du gouvernement en matière de
gestion des finances du pays. La Cour a déclaré ce qui
suit (au paragraphe 30) :
The reviewing court is not asked to determine the adequacy of judicial remuneration. Instead, it must focus on the
government’s response and on whether the purpose of the
commission process has been achieved. This is a deferential
review which acknowledges both the government’s unique
position and accumulated expertise and its constitutional
responsibility for management of the province’s financial
affairs. [Emphasis added.]
Le tribunal saisi du contrôle judiciaire n’a pas à décider
si la rémunération des juges est suffisante ou adéquate. Il doit
plutôt se concentrer sur la réponse du gouvernement et se demander si l’objectif du recours à une commission est atteint.
Il s’agit d’un contrôle fondé sur un principe de retenue judiciaire qui reconnaît à la fois la position unique et l’expertise
accumulée du gouvernement et sa responsabilité constitutionnelle en matière de gestion des finances de la province. [Non
souligné dans l’original.]
[9]The Supreme Court formulated (at paragraph 31)
a three-part test for determining whether a response is
rational:
[9]La Cour suprême a formulé (au paragraphe 31) un
critère en trois volets pour déterminer si une réponse est
rationnelle :
(1) Has the government articulated a legitimate reason for
departing from the commission’s recommendations?
(1)Le gouvernement a‑t‑il justifié par un motif légitime
sa décision de s’écarter des recommandations de la
commission?
(2)Do the government’s reasons rely upon a reasonable
factual foundation? and
(2)Les motifs invoqués par le gouvernement ont‑ils un
fondement factuel raisonnable?
(3) Viewed globally, has the commission process been
respected and have the purposes of the commission —
preserving judicial independence and depoliticizing the
setting of judicial remuneration — been achieved?
(3)Dans l’ensemble, le mécanisme d’examen par une
commission a‑t‑il été respecté et les objectifs du recours
à une commission, à savoir préserver l’indépendance de
la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges, ont‑ils été atteints?
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada297
(i) Has the Government articulated a legitimate reason
for departing from Mr. Adams’ recommendations?
i) Le gouvernement a‑t‑il justifié par un motif légitime
sa décision de s’écarter des recommandations de
M. Adams?
[10]The first part of the Bodner test is “a screening
mechanism”: paragraph 32. By requiring a government
to provide a “legitimate” reason for departing from
recommendations made by an independent body, the
first branch of the test serves to “[screen] out decisions
with respect to judicial remuneration which are based
on purely political considerations, or which are enacted
for discriminatory reasons”: Reference re Remuneration of Judges of the Provincial Court of Prince Edward
Island; Reference re Independence and Impartiality of
Judges of the Provincial Court of Prince Edward Island;
R. v. Campbell; R. v. Ekmecic; R. v. Wickman; Manitoba
Provincial Judges Assn. v. Manitoba (Minister of Justice),
[1997] 3 S.C.R. 3, at paragraph 183 (Reference re PEI
Judges). A government’s decision can only be justified
for reasons that relate to the public interest, broadly
understood (above), deal in good faith with the issues
at stake, and demonstrate that the recommendations
have been duly taken into account. The reasons must
also “reveal a consideration of the judicial office and
an intention to deal with it appropriately”: Bodner, at
paragraph 25.
[10]La première partie de l’arrêt Bodner est celle de
« l’examen préalable » : paragraphe 32. En obligeant le
gouvernement à justifier par un motif « légitime » sa
décision d’écarter les recommandations faites par un
organisme indépendant, le premier volet du critère « permet de déceler les décisions concernant la rémunération
des juges qui reposent sur des considérations purement
politiques, ou les mesures qui ont été édictées pour des
motifs discriminatoires » : Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑
Prince‑Édouard; Renvoi relatif à l’indépendance et
à l’impartialité des juges de la Cour provinciale de
l’Île-du-Prince-Édouard; R. c. Campbell; R. c. Ekmecic;
R. c. Wickman; Manitoba Provincial Judges Assn. c.
Manitoba (Ministre de la Justice), [1997] 3 R.C.S. 3, au
paragraphe 183 (Renvoi relatif aux juges de l’Î.‑P.‑É.).
Seules peuvent être justifiées les décisions du gouvernement qui reposent sur des objectifs d’intérêt public, au
sens large de cette expression (précitée), abordent de
bonne foi les questions en jeu et démontrent que les recommandations ont été dûment prises en compte. De
plus, les motifs doivent « démontrer qu’on a procédé à
un examen des fonctions judiciaires et qu’on a l’intention de prendre les mesures qui s’imposent » : Bodner,
au paragraphe 25.
[11]In the present case, the overarching consideration of the Government in departing from Mr. Adams’
recommendations was the deteriorating state of the
global economic situation and its impact on the finances
of the Government of Canada. The Government states
that its concern is not primarily about the amount of
money involved in responding more positively to the
recommended enhancements of the six prothonotaries’
benefits and salaries, which are currently set by order
in council at 69 percent of the salary paid to federally
appointed judges. Rather, it says, to exempt the prothonotaries from the statutory pay restraints imposed on the
federal public service following the 2008 economic
crisis could create the impression that the Government
was favouring judicial officers in order to benefit itself
as a frequent litigant in the Federal Court.
[11]En l’espèce, la principale considération sur laquelle s’est appuyé le gouvernement pour s’écarter des
recommandations de M. Adams était la détérioration de
la situation économique mondiale et ses effets sur les
finances du gouvernement canadien. Le gouvernement
affirme que sa principale préoccupation ne concerne pas
les sommes que requerrait une réponse plus favorable
aux recommandations visant à améliorer le traitement et
les prestations des six protonotaires, lesquels sont actuellement fixés par décret à 69 p. 100 du traitement versé
aux juges de nomination fédérale. Selon ses dires, il
s’agit plutôt du fait que soustraire les protonotaires aux
restrictions salariales imposées par la loi à la fonction
publique fédérale à la suite de la crise économique de
2008 pourrait donner l’impression que le gouvernement
favorise les officiers de justice afin d’en retirer lui‑même
298
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
un avantage, étant donné qu’il est fréquemment partie à
des instances devant la Cour fédérale.
[12] In our opinion, these are legitimate reasons for
the response and satisfy the first part of the Bodner test.
The response was based on neither purely political
considerations nor discriminatory reasons.
[12]Nous estimons que cela constitue des motifs légitimes justifiant la réponse et que cela satisfait au premier
volet du critère de l’arrêt Bodner. La réponse n’était
dictée ni par des considérations purement politiques ni
par des motifs discriminatoires.
[13]In Reference re PEI Judges, the Supreme Court
indicated (at paragraph 184) that “[a]cross-the-board
measures which affect substantially every person who is
paid from the public purse. . .are prima facie rational.”
Such actions, it continued, are generally “designed to
effectuate the government’s overall fiscal priorities, and
hence will usually be aimed at furthering some sort of
larger public interest.” Moreover, the Court stated (at
paragraph 196):
[13]Dans le Renvoi relatif aux juges de l’Î.‑P.‑É., la
Cour suprême a indiqué (au paragraphe 184) que « les
mesures générales touchant la quasi‑totalité des personnes rémunérées sur les fonds publics sont, à première
vue, rationnelles ». Elle a ajouté que de telles mesures
« vise[nt] normalement à mettre en œuvre les priorités
budgétaires globales du gouvernement et, par conséquent, vise[nt] généralement à réaliser un objectif plus
vaste d’intérêt général ». En outre, la Cour a déclaré ce
qui suit (au paragraphe 196) :
Nothing would be more damaging to the reputation of the
judiciary and the administration of justice than a perception
that judges were not shouldering their share of the burden in
difficult economic times.
Rien ne serait plus dommageable pour la réputation de la
magistrature et l’administration de la justice que la perception que les juges ne supportent pas leur part du fardeau en
période de difficultés économiques.
(ii) Does the Government’s response rely upon a
reasonable factual foundation?
ii) La réponse du gouvernement a‑t‑elle un fondement
factuel raisonnable?
[14]The second stage of the Bodner test requires a
reviewing court to consider “the reasonableness and
sufficiency of the factual foundation relied upon by the
government in rejecting or varying the commission’s
recommendations”: paragraph 33. A court must be appropriately deferential when reviewing the evidence
available to determine whether there is a reasonable
factual basis for a government’s refusal to implement
the recommendations.
[14]Le deuxième volet du critère de l’arrêt Bodner
exige que le tribunal saisi du contrôle judiciaire détermine « si le rejet ou la modification par le gouvernement
des recommandations de la commission reposent sur un
fondement factuel raisonnable et suffisant » : paragraphe 33. Le tribunal doit faire preuve de la retenue
nécessaire lorsqu’il examine les éléments de preuve à sa
disposition pour déterminer si le refus du gouvernement
de mettre en œuvre les recommandations repose sur un
fondement factuel raisonnable.
[15] In the present case, the Government relied on
two main documents: the 2009 Budget [Depatment of
Finance Canada. Budget 2009 – Canada’s Economic
Action Plan, January 27, 2009], which describes the
deteriorating economic conditions both in Canada and
internationally, and an affidavit filed by Benoît Robidoux,
the General Director of the Economic and Fiscal Policy
[15]En l’espèce, le gouvernement s’est fondé sur
deux documents clés : le Budget 2009 [Ministère des
Finances du Canada. Budget de 2009 : le plan d’action
économique du Canada, 27 janvier 2009], lequel décrit
la détérioration des conditions économiques au Canada
et à l’échelle internationale, et un affidavit produit par
Benoît Robidoux, directeur général de la Direction de la
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada299
Branch at the Department of Finance. The applications
Judge accepted that these documents provide sufficient
evidence to support the existence of extraordinary economic circumstances. Indeed, the appellants concede
that the economy deteriorated significantly after the
Adams Report was released in May 2008.
politique économique et fiscale du ministère des
Finances. Le juge de première instance a reconnu que
ces documents constituent une preuve suffisante pour
démontrer l’existence de circonstances économiques
extraordinaires. D’ailleurs, les appelants concèdent que
l’économie s’est détériorée considérablement après le
dépôt du Rapport Adams en mai 2008.
[16] In justifying its decision, the Government is not
required to present evidence capable of proving exceptional circumstances as a matter of fact: Bodner, at
paragraph 35. In light of the significant political and
media attention that the deteriorating state of the global
economy attracted, we are of the opinion that the material relied on by the Government demonstrates a
reasonable factual basis for its decision, and that the
second branch of the Bodner test is therefore satisfied.
[16] Pour justifier sa décision, le gouvernement n’est
pas tenu de présenter des éléments de preuve permettant
de démontrer l’existence de circonstances exceptionnelles comme on prouve un fait : Bodner, au paragraphe 35.
Comme la détérioration de l’économie mondiale a
beaucoup retenu l’attention des politiciens et des médias,
nous estimons que les documents invoqués par le gouvernement établissent un fondement factuel raisonnable
pour sa décision et que, par conséquent, le deuxième
volet du critère de l’arrêt Bodner est rempli.
(iii) When the response is viewed globally, has the
independent process been respected and its purposes
achieved?
iii) En considérant la réponse dans son ensemble, le
processus indépendant a‑t‑il été respecté et ses objectifs
ont‑ils été atteints?
[17]The third part of the Bodner test requires a reviewing court to consider the Government’s response
from a global perspective. It requires the Court to
“weigh the whole of the process and the response in
order to determine whether they demonstrate that the
government has engaged in a meaningful way with the
process of the commission and has given a rational answer to its recommendations” (at paragraph 38).
Viewing a response “globally” means assessing it holistically, acknowledging its weaknesses, while also
determining whether the overall purpose of the recommendations has been met despite any shortcomings (at
paragraph 38):
[17]Le troisième volet du critère de l’arrêt Bodner
exige que le tribunal saisi du contrôle judiciaire examine la réponse du gouvernement de façon globale. La
Cour doit « évaluer le mécanisme et la réponse dans
leur ensemble pour déterminer s’ils démontrent que le
gouvernement s’est engagé concrètement dans le recours
à une commission et a opposé une réponse rationnelle
aux recommandations de la commission » (au paragraphe 38). Examiner une réponse « dans son ensemble »
consiste à l’évaluer globalement, à reconnaître ses faiblesses ainsi qu’à déterminer si l’objectif général des
recommandations a été réalisé malgré les lacunes (au
paragraphe 38) :
Although it may find fault with certain aspects of the process
followed by the government or with some particular responses or lack of answer, the court must weigh and assess
the government’s participation in the process and its response
in order to determine whether the response, viewed in its
entirety, is impermissibly flawed even after the proper degree
of deference is shown to the government’s opinion on the
issues. The focus shifts to the totality of the process and of
the response.
Même s’il peut trouver matière à critiquer certains aspects du
mécanisme adopté par le gouvernement, certaines réponses
particulières ou l’absence de réponse, le tribunal doit soupeser
et apprécier la participation du gouvernement ainsi que sa
réponse pour déterminer si, dans son ensemble, la réponse
comporte des lacunes inacceptables, même compte tenu du
degré de retenue qui s’impose à l’égard de l’avis du gouvernement sur ces questions. L’analyse porte sur l’ensemble du
mécanisme et de la réponse.
300
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[18]The Supreme Court has emphasized the importance of flexibility in the judicial review process.
Although a government is constitutionally obligated to
provide legitimate reasons to justify its decision, deference must be shown to its response since the recommendations are ultimately not binding (at paragraph 40).
[18]La Cour suprême a souligné l’importance de
la souplesse dans le processus de contrôle judiciaire.
Bien que la Constitution oblige le gouvernement à justifier sa décision par des motifs légitimes, il y a lieu de
faire preuve de retenue à l’égard de sa réponse puisque
les recommandations n’ont pas, en fin de compte, un
caractère obligatoire (au paragraphe 40).
[19] In justifying its decision on the basis of the prevailing economic circumstances, the Government, in the
response, expressed its awareness of the unique role of
the judiciary and the need to preserve its independence
through financial security:
[19]Lorsqu’il a justifié sa décision sur le fondement
de la conjoncture économique, le gouvernement, dans sa
réponse, s’est dit sensible au rôle unique joué par la
magistrature et à la nécessité de préserver son indépendance par la sécurité financière :
The Government accepts that compensation of judges — and
judicial officers such as prothonotaries — is subject to certain
unique requirements that do not apply with respect to others
paid from the public purse. In particular, it is necessary to
ensure that judicial compensation does not fall below the
“minimum” required to protect financial security, including
through erosion of compensation levels over time. The purpose
of this minimum is to avoid the perception that judges might
be susceptible to political pressure through economic manipulation as witnessed in many other countries.
Le gouvernement convient que le traitement des juges — et
celui des fonctionnaires judiciaires comme les protonotaires
— est subordonné à certaines considérations qui ne s’appliquent pas aux autres personnes payées à même les fonds
publics. Tout particulièrement, il importe de veiller à ce que le
traitement des juges ne soit pas abaissé sous le « minimum »
requis pour protéger leur sécurité financière, y compris une
baisse résultant d’une érosion par l’inflation. Ce « minimum »
sert à éviter que les juges soient perçus comme étant vulnérables à des pressions politiques exercées par manipulation
financière, comme cela se produit dans d’autres pays.
However, as a result of the link to the salaries of superior court
judges, prothonotaries are currently protected against such
erosion by annual statutory indexing, as well as the quadrennial
review of judicial compensation which provides the mechanism for appropriate adjustments.
Or, comme le traitement des protonotaires est lié à celui des
juges des cours supérieures, leur traitement est actuellement
protégé contre une telle érosion par l’indexation annuelle
prévue par la loi de même que par l’examen quadriennal de la
rémunération des juges qui peut recommander les ajustements
nécessaires.
This is not the time for the kind of major enhancements
contemplated by the Special Advisor’s Report. Indeed, exempting prothonotaries from across-the-board public sector
restraint measures would more likely undermine than enhance
the public’s perception of their judicial independence and
impartiality. [Emphasis added.]
Le moment est mal choisi pour apporter les améliorations
considérables recommandées par le conseiller spécial dans son
rapport. En effet, en les soustrayant à des restrictions imposées
dans l’ensemble du secteur public, on minerait la perception
d’indépendance judiciaire et d’impartialité qu’entretient le
public à leur égard, au lieu d’augmenter la confiance du public.
[Note en bas de page omise; non souligné dans l’original.]
[20]The applications Judge criticized the Government’s
failure to address Mr. Adams’ specific recommendations
in a sufficiently diligent and detailed manner. We agree
that the Government’s response is not as thorough as
might be expected, given the nature of the issues at stake
and the fact that no independent review of the prothonotaries’ compensation has taken place in over a decade.
[20]Le juge de première instance a critiqué le gouvernement pour avoir omis de répondre aux recommandations
spécifiques de M. Adams de manière suffisamment diligente et détaillée. Nous reconnaissons que la réponse
du gouvernement n’est pas aussi exhaustive que l’on
pourrait s’attendre, compte tenu de la nature des questions en jeu et du fait que, depuis plus de dix ans, la
rémunération des protonotaires n’a fait l’objet d’aucun
examen indépendant.
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada301
[21]However, the Government has already established that the circumstances under which it considered
the recommendations were quite exceptional. Since the
response was rational in attaching overriding importance
to the state of the economy, it was not, in our opinion,
unreasonable for the Government to have dealt relatively
briefly with Mr. Adams’ specific recommendations.
[21]Cependant, le gouvernement a déjà établi que les
circonstances dans le cadre desquelles il a examiné les
recommandations étaient tout à fait exceptionnelles.
Comme la réponse était rationnelle du fait que le gouvernement a accordé une importance primordiale à la
conjoncture économique, il n’était pas, selon nous, déraisonnable pour le gouvernement de ne répondre
qu’assez brièvement aux recommandations spécifiques
de M. Adams.
[22]The appellants attack the response on three
grounds: its failure to cost the rejected recommendations, to confirm that the restraint measures were
temporary, and to provide evidence that “across the
board” treatment was applied to all, or substantially
all, members of the federal public service. We are not
persuaded that, whether considered individually or collectively, these allegations establish that the Bodner test
has not been met.
[22]Les appelants contestent la réponse pour trois
motifs : le défaut d’évaluer le coût de la mise en œuvre
des recommandations rejetées, de confirmer que les
restrictions imposées étaient temporaires et de fournir
la preuve qu’un régime général était appliqué à la totalité ou à la quasi-totalité des membres de la fonction
publique fédérale. Nous ne sommes pas convaincus que
ces allégations, qu’elles soient prises individuellement
ou collectivement, établissent qu’il n’a pas été satisfait
au critère de l’arrêt Bodner.
[23] First, we are of the view that the Government is
not constitutionally obliged to provide detailed costing
information to demonstrate that the state of the economy
prevents it from accepting Mr. Adams’ recommendations. As we have already noted, the Government does
not have to present evidence capable of proving exceptional circumstances as a matter of fact, provided that
there is a reasonable factual foundation to support its
position, as we have found that there was.
[23] Premièrement, nous sommes d’avis que la Constitution n’oblige pas le gouvernement à fournir des
renseignements détaillés sur le coût pour démontrer que
la situation économique l’empêche d’adopter les recommandations de M. Adams. Comme nous l’avons déjà
souligné, le gouvernement n’est pas tenu de présenter
des éléments de preuve permettant de démontrer l’existence de circonstances exceptionnelles comme on prouve
un fait, à condition qu’un fondement factuel raisonnable
étaye sa position, ce que nous avons conclu.
[24] Second, the Expenditure Restraint Act, S.C. 2009,
c. 2, s. 393 (ERA), exempted approximately 100 000
federal public employees from the pay restraint imposed
by the ERA. However, the existence of these exemptions
does not, in our opinion, invalidate the Government’s response. Payments were made to implement agreements
concluded before the statutory cut-off date of December 8,
2008. Seventy thousand of the employees in question
were covered by the settlement of a pay equity claim,
and the rest by a restructuring agreement.
[24]Deuxièmement, la Loi sur le contrôle des dépenses, L.C. 2009, ch. 2, art. 393 (LCD), a soustrait environ
100 000 fonctionnaires fédéraux aux restrictions salariales qu’elle a imposées. Cependant, l’existence de ces
exemptions n’invalide pas, selon nous, la réponse du
gouvernement. Des sommes ont été versées afin de mettre
en œuvre les ententes conclues avant la date limite, fixée
par la loi au 8 décembre 2008. Parmi les employés en
question, 70 000 étaient visés par le règlement d’une
demande d’équité salariale et les autres étaient visés par
une entente de restructuration.
[25] It is regrettable that the Government failed to respond to Mr. Adams’ recommendations until February 11,
[25] Il est regrettable que le gouvernement n’ait pas
répondu aux recommandations de M. Adams avant le
302
Aalto
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
2009. This was five days after the introduction and first
reading of the ERA, and more than two months after the
date for the delivery of the response set by the order in
council establishing the review process. However, the
consequences of this delay do not, in our view, constitute
a “singling out” of the prothonotaries. Moreover, they
were partially exempted from these restraints by subsection 13(4) of the Act since, like superior court judges,
they continue to receive statutory, indexed adjustments
to their remuneration.
11 février 2009, soit cinq jours après le dépôt et la première lecture de la LCD, et plus de deux mois après la
date de communication de la réponse fixée par le décret
établissant le processus d’examen. Cependant, ce délai
n’a pas pour conséquence, selon nous, de réserver un
traitement différent aux protonotaires. Par ailleurs, le
paragraphe 13(4) de la Loi les a soustrait en partie à ces
restrictions, étant donné que, à l’instar des juges des
cours supérieures, ils continuent de bénéficier de rajustements indexés de leur rémunération prévus par la loi.
[26]Third, as for the temporary nature of the restraint
measures, the Government has already conceded that
periodic reviews of the prothonotaries’ compensation
will be necessary. The Court assumes that the Government will act in good faith, and will revisit the issues
promptly and thoroughly when economic conditions
improve.
[26]Troisièmement, en ce qui concerne le caractère
temporaire des restrictions, le gouvernement a déjà admis qu’il sera nécessaire de réviser périodiquement la
rémunération des protonotaires. La Cour présume que le
gouvernement agira de bonne foi et réexaminera ces
questions sans tarder et en profondeur lorsque la situation économique s’améliorera.
(iv) Conclusions
iv) Conclusions
[27] When considered in the context of the exceptional
circumstances in the present case, and viewed globally,
the Government’s response to Mr. Adams’ recommendations adequately respects the independent process and
ensures that its purpose has been achieved.
[27]Dans l’ensemble, compte tenu des circonstances
exceptionnelles en l’espèce, la réponse du gouvernement
aux recommandations de M. Adams respecte comme il
se doit le processus indépendant et s’assure que ses objectifs ont été atteints.
[28] We would add only this. It took the Government
an unduly long time to establish an independent process for setting and reviewing prothonotaries’ compensation, and to publish its response to Mr. Adams’
recommendations. The fact that the prothonotaries are
only six in number does not warrant the Government’s
apparent lack of attention to their compensation. On the
contrary, we would have thought that this would make
the issues relatively easy to deal with.
[28]Nous n’ajouterons qu’une seule chose. Le gouvernement a mis beaucoup trop de temps à établir un
processus indépendant pour fixer et réviser la rémunération des protonotaires, et à publier sa réponse aux
recommandations de M. Adams. Le fait que les protonotaires ne soient que six ne justifie pas le peu d’intérêt
que semble porter le gouvernement à leur rémunération. Au contraire, nous aurions cru que cela aurait
facilité les choses.
[29] We expect the Government to give high priority
to the prothonotaries’ compensation when economic
conditions no longer require such sweeping public sector pay restraint. The current arrangements for their
pensions and disability entitlement call for particularly
prompt attention. Mr. Adams describes in his report the
hardships that they have already caused to two former
prothonotaries. They do not reflect well on Canada’s
[29]Nous nous attendons à ce que le gouvernement
place la rémunération des protonotaires très haut sur sa
liste des priorités lorsque la situation économique ne
nécessitera plus de restrictions salariales aussi draconiennes dans le secteur public. En particulier, il devra
examiner sans tarder les dispositions actuelles relatives
à leurs prestations de retraite et d’invalidité. Dans son
rapport, M. Adams décrit les difficultés qu’elles ont déjà
[2012] 1 R.C.F.
Aalto
c. canada303
treatment of those responsible for the efficient and effective administration of justice.
causées à deux anciens protonotaires. Elles donnent une
piètre image de la façon dont le Canada traite les personnes chargées de l’administration efficiente et efficace de
la justice.
[30] For these reasons, the appeal will be dismissed.
[30] Pour ces motifs, l’appel sera rejeté.
304
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
A-348-09
2010 FCA 196
A-348-09
2010 CAF 196
Her Majesty the Queen in Right of Canada, as represented by the Minister of Public Works and
Government Services (Appellant)
Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée
par le ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux (appelante)
v.
c.
Halifax Regional Municipality (Respondent)
Municipalité régionale d’Halifax (intimée)
I ndexed as : H alifax (R egional M unicipality )
v. Canada (Public Works and Government Services)
R épertorié : H alifax (M unicipalité régionale )
c. C anada (T ravaux publics et des S ervices
gouvernementaux)
Federal Court of Appeal, Blais C.J., Evans and Sharlow
JJ.A.—Halifax, May 25; Ottawa, July 21, 2010.
Cour d’appel fédérale, juge en chef Blais, juges Evans
et Sharlow, J.C.A.—Halifax, 25 mai; Ottawa, 21 juillet
2010.
Crown –– Real Property — Appeal from Federal Court decision allowing judicial review, setting aside appellant’s
calculation of payments in lieu of taxes (PILT) pursuant to
Payments in Lieu of Taxes Act regarding Halifax Citadel in
Nova Scotia — Parties disagreeing on amount of PILT payable
for Citadel for years 1997–2007 — Appellant adopting assessment of value of Citadel contained in Dispute Advisory Panel’s
report — Appellant’s valuation of Citadel for PILT purposes,
in particular land under glacis, casemates, demi-casemates,
land thereunder disputed — Scope of appellant’s discretion to
determine “property value” at issue; whether appellant’s valuation of Citadel for PILT purposes reasonable — Appellant’s
discretion in determining value of federal property limited
by statutory definition of “property value” contained in Act,
s. 2(1) since opinion must be formed on value that would be
attributable thereto by assessment authority — Nevertheless,
appellant having some discretion to exercise in forming opinion under Act on value of property in question — In present
circumstances, appellant not bound by either actual assessment made by Nova Scotia authority or valuation made by
appraiser for purpose of Panel hearing — Appellant entitled
to reject respondent’s valuation in present case if satisfied
approach contrary to generally accepted principles of property valuation — Although Panel’s reasons on differences in
value attributed to some parts of Citadel murky, basis of decision sufficiently clear when report read as whole — While
appellant not attributing substantial value to most of Citadel’s
land, i.e. land under glacis, explanation provided therefor
reasonable — However, not possible to determine on basis
of record whether appellant’s depreciation of value of casemates, demi-casemates because of underutilization reasonable
— Therefore, Panel’s reasons not adequately explaining basis
Couronne –– Biens immeubles — Appel d’une décision de
la Cour fédérale faisant droit à une demande de contrôle
judiciaire annulant le calcul effectué par l’appelante des paiements en remplacement des impôts (PRI) en vertu de la Loi
sur les paiements versés en remplacement d’impôts à l’égard
de la Citadelle-d’Halifax (Nouvelle-Écosse) — Les parties ne
s’entendaient pas quant aux PRI payables à l’égard de la Citadelle pour les années 1997 à 2007 — L’appelante avait adopté
l’estimation de la valeur de la Citadelle contenue dans le rapport d’un Comité consultatif sur le règlement des différends
— L’évaluation de la Citadelle pour l’application des PRI,
notamment le terrain occupé par le glacis, les casemates et
les demi-casemates ainsi que le terrain sous celles-ci, était
contestée — L’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré à
l’appelante pour déterminer la « valeur effective » était en
cause; il s’agissait de savoir si l’évaluation de la Citadelle
effectuée par l’appelante était, pour l’application des PRI,
raisonnable — Le pouvoir discrétionnaire de l’appelante pour
déterminer la valeur d’une propriété fédérale est limité par la
définition de « valeur effective » prévue à l’art. 2(1) de la Loi,
l’opinion devant avoir été formée sur la valeur qu’une autorité
évaluatrice lui aurait attribuée — Néanmoins, l’appelante
disposait d’un certain pouvoir discrétionnaire pour former
une opinion en vertu de la Loi sur la valeur de la propriété en
cause — Dans les circonstances, l’appelante n’était pas liée
ni par une évaluation effectivement réalisée par l’autorité de
la Nouvelle-Écosse, ni par une évaluation préparée par un
évaluateur en vue de l’audience devant le comité consultatif —
Il était loisible à l’appelante de rejeter l’évaluation faite par
l’intimée en l’espèce si elle était convaincue que la démarche
adoptée était contraire aux principes d’évaluation foncière
généralement reconnus — Bien que les motifs donnés par le
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada305
of appellant’s valuation thereof — Appeal allowed in part —
Per Sharlow J.A. (dissenting): Dispute Advisory Panel’s report
not adequately explaining why Citadel land under glacis valued at $10 — Without explanation thereof, overall valuation of
Citadel land unreasonable.
comité consultatif relativement aux différences dans la valeur
attribuée à certains éléments de la Citadelle soient nébuleux,
le fondement de la décision était suffisamment clair, lorsqu’on
lit l’ensemble du rapport — Même si l’appelante n’a pas attribué une valeur considérable à la majeure partie du terrain de
la Citadelle, soit le terrain occupé par le glacis, l’explication
donnée fournissait une justification raisonnable — Cependant,
la Cour n’était pas en mesure de décider, à la lumière du
dossier, si la dépréciation de la part de l’appelante de la valeur
des casemates et des demi-casemates en raison de leur sousutilisation était raisonnable — Par conséquent, les motifs du
comité consultatif n’expliquaient pas de façon satisfaisante
le fondement de l’évaluation de l’appelante — Appel accueilli
en partie — La juge Sharlow, J.C.A. (dissidente) : Le rapport
du Comité consultatif sur le règlement des différends n’expliquait pas de façon satisfaisante pourquoi le terrain de la
Citadelle occupé par le glacis était évalué à 10 $ — Sans cette
explication, l’évaluation globale du terrain de la Citadelle
n’était pas raisonnable.
This was an appeal from a Federal Court decision granting an application for judicial review setting aside the
appellant’s calculation of payments in lieu of taxes (PILT)
pursuant to the Payments in Lieu of Taxes Act, with respect to
the Halifax Citadel, a national historic site of Canada. The
Federal Court concluded that the appellant’s decision was unreasonable because the reasons given therein were inadequate.
The appellant had essentially adopted the assessment of the
value of the Citadel contained in the report of a Dispute
Advisory Panel as the basis for his assessment of the value of
the Citadel for PILT purposes. The respondent had for some
time complained that PILT regarding the Citadel were inadequate because the appellant’s valuation thereof was too low.
For the years 1997–2007, the respondent requested more than
$15.5 million in PILT whereas the appellant had paid just
over $2.2 million. While the parties agreed on the value of
some parts of the Citadel, others remained in dispute: the land
under the glacis, the casemates and demi-casemates and the
land thereunder. A Dispute Advisory Panel was appointed at
the respondent’s request. The main difference between the
parties concerned the valuation of the approximately 42 acres
of land under the glacis, which was assessed at $10. As well,
the value the appellant attributed to the casemates and demicasemates was also disputed for the years 1997-2000, prior to
their exclusion from an assessment of the Citadel’s value.
Il s’agissait d’un appel d’une décision de la Cour fédérale
faisant droit à une demande de contrôle judiciaire annulant le
calcul effectué par l’appelante des paiements en remplacement des impôts (PRI) en vertu de la Loi sur les paiements
versés en remplacement d’impôts à l’égard de la Citadelled’Halifax, un lieu historique national du Canada. La Cour
fédérale a conclu que la décision de l’appelante était déraisonnable parce que les motifs au soutien de sa décision étaient
insuffisants. L’appelante avait essentiellement adopté l’estimation de la valeur de la Citadelle contenue dans le rapport
d’un Comité consultatif sur le règlement des différends comme
base de son évaluation de la Citadelle en application des PRI.
Depuis un certain temps, l’intimée affirmait que les PRI pour
la Citadelle étaient insuffisants parce que l’évaluation qu’en
avait faite l’appelante était trop basse. Pour les années 1997 à
2007, l’intimée avait réclamé plus de 15,5 millions de dollars
de PRI alors que l’appelante avait versé un peu plus de
2,2 millions de dollars. Bien que les parties se soient entendues sur la valeur de certains éléments de la Citadelle, d’autres
éléments demeuraient objet de litige, notamment le terrain
occupé par le glacis, les casemates et les demi-casemates
ainsi que le terrain sous celles-ci. Un Comité consultatif sur
le règlement des différends a été constitué à la demande de
l’intimée. Le différend principal entre les parties portait sur la
valeur des quelque 42 acres de terrain occupées par le glacis,
qui avaient été évaluées à 10 $. De même, la valeur qu’a attribuée l’appelante aux casemates et aux demi-casemates a été
contestée durant les années 1997 à 2000, avant leur exclusion
de l’estimation de la valeur de la Citadelle.
At issue was the scope of the appellant’s discretion to determine “property value” under the Act and whether his
valuation of the Citadel land and certain buildings for PILT
purposes was authorized by the Act.
La question à trancher avait trait à l’étendue du pouvoir
discrétionnaire conféré à l’appelante pour déterminer la « valeur effective » en application de la Loi et il fallait déterminer
si cette évaluation du terrain de la Citadelle et de certains
306
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
bâtiments était, pour l’application ces PRI, autorisée par
la Loi.
Held (Sharlow J.A. dissenting), the appeal should be
allowed in part.
Arrêt (la juge Sharlow, J.C.A., dissidente) : l’appel doit
être accueilli en partie.
Per Evans J.A. (Blais C.J. concurring): The statutory
definition of “property value” in subsection 2(1) of the Act
limits the appellant’s discretion by requiring that he form an
opinion on “the value that . . . would be attributable by an assessment authority to federal property” as a basis for
computing the amount of property tax that would be applicable if the federal property were taxable. Despite certain
limitations, the appellant has some discretion to exercise in
forming an opinion under the Act on the value that the relevant assessment authority would attribute to the federal
property in question were it taxable. The definitions of “assessable property” in subparagraphs 2(1)(aa)(i) and (v) of
the Nova Scotia Assessment Act are broad enough to include
the Citadel land and buildings. In the circumstances of this
case, in forming an opinion on the value of the Citadel for
PILT purposes, the appellant was not bound by either an actual assessment made by the Nova Scotia authority or a
valuation made for the purpose of the Panel hearing by an
appraiser employed by the assessment authority. The appellant was entitled to reject the respondent’s valuation in this
case if satisfied that the assessment authority’s approach was
contrary to generally accepted principles of property valuation.
Le juge Evans, J.C.A. (le juge en chef Blais souscrivant
à ces motifs) : La définition de « valeur effective » prévue
au paragraphe 2(1) de la Loi limite le pouvoir discrétionnaire
de l’appelante en exigeant qu’elle se forme une opinion sur
la valeur qu’« une autorité évaluatrice déterminerait [. . .]
comme base du calcul de l’impôt foncier qui serait applicable à une propriété fédérale » si celle-ci était une propriété
imposable. Malgré certaines limites, l’appelante dispose d’un
certain pouvoir discrétionnaire pour se former une opinion,
aux termes de la Loi, sur la valeur que l’autorité évaluatrice
compétente attribuerait à la propriété fédérale en cause si
celle-ci était imposable. La définition du terme « assessable
property » (propriété imposable) donnée aux sousalinéas 2(1)aa)(i) et (v) de l’Assessment Act de la NouvelleÉcosse est suffisamment large pour inclure le terrain et les
bâtiments de la Citadelle. Dans les circonstances, l’appelante,
pour se former une opinion sur la valeur de la Citadelle pour
l’application des PRI, n’était pas liée ni par une évaluation
effectivement réalisée par l’autorité de la Nouvelle-Écosse,
ni par une évaluation préparée en vue de l’audience devant le
comité consultatif par un évaluateur au service de l’autorité
évaluatrice. Il était loisible à l’appelante de rejeter l’évaluation faite par l’intimée en l’espèce si elle était convaincue que
la démarche adoptée par l’autorité évaluatrice était contraire
aux principes d’évaluation foncière généralement reconnus.
Although the Panel’s reasons in this case on the differences in the value attributed to the land under the glacis and
that under the casemates and the demi-casemates were not a
model of clarity, the basis of its decision was sufficiently
clear when its report was read as a whole. The most plausible basis for attacking the reasonableness of the appellant’s
valuation of all the Citadel land at $2 038 833 was that he
attributed no substantial value to most of the Citadel land,
namely that under the glacis. However, the explanation provided for this apparent anomaly was reasonable. Consistently
with its highest and best use, the land under the casemates
and demi-casemates buildings can be used to support an
office building and storage while the land under the glacis
can be used for nothing other than its use as part of the
fortification.
Bien que les motifs donnés par le comité consultatif en
l’espèce relativement aux différences dans la valeur attribuée
au terrain occupé par le glacis et dans celle attribuée au terrain
occupé par les casemates et les demi-casemates ne soient pas
un modèle de clarté, le fondement de la décision du comité
consultatif était suffisamment clair, lorsqu’on lit l’ensemble
de son rapport. Le moyen le plus convaincant pour contester
le caractère raisonnable de l’évaluation de l’appelante, fixée à
2 038 833 $ pour la totalité du terrain, est qu’elle n’a attribué
aucune valeur concrète à la plus grande partie du terrain de
la Citadelle, soit le terrain occupé par le glacis. Toutefois,
l’explication donnée fournissait une justification raisonnable à cette apparente anomalie. Conformément à l’utilisation
optimale de la Citadelle, le terrain sur lequel sont érigés les
bâtiments des casemates et des demi-casemates peut être utilisé pour servir d’édifice à bureaux et de lieu d’entreposage,
alors que le terrain du glacis ne peut servir à rien d’autre
que sa propre vocation comme partie intégrante de la
fortification.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada307
As for the appellant’s depreciation of the value of the
casemates and demi-casemates because of their underutilization, it was not possible to determine on the basis of the
record whether the appellant’s decision was reasonable.
Therefore, the Panel’s reasons did not adequately explain the
basis of the appellant’s valuation of the casemates and demicasemates and this aspect of the decision had to be set aside.
S’agissant de la dépréciation de la part de l’appelante de
la valeur des casemates et des demi-casemates en raison de
leur sous-utilisation, la Cour n’était pas en mesure de décider
si la décision de l’appelante était raisonnable. Par conséquent,
les motifs du comité consultatif n’expliquaient pas de façon
satisfaisante le fondement de l’évaluation de l’appelante relative aux casemates et aux demi-casemates et cette partie de la
décision a été annulée.
Per Sharlow J.A. (dissenting): The majority rightly concluded with respect to the scope of the appellant’s discretion
and the inadequacy of the Panel’s reasons on the appellant’s
valuation of the casemates and demi-casemates. However, the
Panel’s report did not adequately explain why the land under
the glacis, comprising some 42 acres of land, was valued at
$10. Without that explanation, the overall valuation of the
Citadel land was not reasonable.
La juge Sharlow, J.C.A. (dissidente) : La conclusion de la
majorité relativement à l’étendue du pouvoir discrétionnaire
de l’appelante et la suffisance des motifs du comité consultatif quant à l’évaluation faite par l’appelante des casemates et
des demi-casemates était juste. Cependant, le rapport du comité consultatif n’expliquait pas de façon satisfaisante
pourquoi le terrain occupé par le glacis, qui couvre une superficie d’environ 42 acres, était évalué à 10 $. Sans cette
explication, l’évaluation globale du terrain n’était pas
raisonnable.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Assessment Act, R.S.N.S. 1989, c. 23, ss. 2(1) “assessable
property”, 5(1)(a), 42(1) (as am. by S.N.S. 2004, c. 10,
s. 2), 52 (as am. S.N.S. 1990, c. 19, s. 16).
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am.
by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the
Constitution Act, 1982, Item 1) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 5], s. 125.
National Historic Parks Order, C.R.C., c. 1112, Sch., s. 1.
Payments in Lieu of Taxes Act, R.S.C., 1985, c. M-13, ss. 1
(as am. by S.C. 2000, c. 8, s. 2) , 2(1) “federal property”
(as am. idem, s. 3), “property value” (as am. idem), (3) (as
am. idem), 2.1 (as enacted idem, s. 4), 3(1) (as am. idem,
s. 5), 11.1 (as enacted idem, s. 14; 2003, c. 22, s. 224), 15
(as am. idem, s. 15).
Regulations Amending Certain Regulations made under
the Payments in Lieu of Taxes Act and Schedule I to III
to that Act, SOR/2001‑494, s. 23.
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Assessment Act, R.S.N.S. 1989, ch. 23, art. 2(1) « assessable property », 5(1)a), 42(1) (mod. par S.N.S. 2004,
ch. 10, art. 2), 52 (mod. par S.N.S. 1990, ch. 19, art. 16).
Décret sur les parcs historiques nationaux, C.R.C.,
ch. 1112, ann., art. 1.
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1)
[L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 125.
Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts,
L.R.C. (1985), ch. M-13, art. 1 (mod. par L.C. 2000,
ch. 8, art. 2), 2(1) « propriété fédérale » (mod., idem,
art. 3), « valeur effective » (mod., idem), (3) (mod., idem),
2.1 (édicté, idem, art. 4), 3(1) (mod., idem, art. 5), 11.1
(édicté, idem, art. 14; 2003, ch. 22, art. 224), 15 (mod.,
idem, art. 15).
Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la
Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts et
modifiant les annexes I à III de cette Loi, DORS/2001‑494,
art. 23.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Montréal (City) v. Montreal Port Authority, 2010 SCC 14,
[2010] 1 S.C.R. 427, 317 D.L.R. (4th) 193, 99 Admin.
L.R. (4th) 167.
Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal,
2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427.
308
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
considered:
décisions examinées :
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R. (4th) 577; Canada
(Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12,
[2009] 1 S.C.R. 339, 304 D.L.R. (4th) 1, 82 Admin. L.R.
(4th) 1.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1; Canada (Citoyenneté
et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S.
339.
referred to:
décision citée :
Toronto (City) v. Toronto Port Authority, 2010 FC 687,
370 F.T.R. 226, 74 M.P.L.R. (4th) 27, 96 R.P.R. (4th) 83.
Toronto (Ville) c. Administration portuaire de Toronto,
2010 CF 687.
APPEAL from a Federal Court decision (2009 FC
670, 346 F.T.R. 264, 61 M.P.L.R (4th) 187) granting an
application for judicial review setting aside the appellant’s calculation of payments in lieu of taxes made
pursuant to the Payments in Lieu of Taxes Act with respect to the Halifax Citadel. Appeal allowed in part,
Sharlow J.A. dissenting.
APPEL d’une décision (2009 CF 670) de la Cour fédérale faisant droit à une demande de contrôle judiciaire
annulant le calcul effectué par l’appelante des paiements
en remplacement des impôts en vertu de la Loi sur les
paiements versés en remplacement d’impôts à l’égard de
la Citadelle-d’Halifax. Appel accueilli en partie, la juge
Sharlow, J.C.A. étant dissidente.
APPEARANCES
Reinhold M. Endres, Q.C. and Clifford A. Soward
for appellant.
Daniel M. Campbell, Q.C. and Joseph F. Burke for
respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Deputy Attorney General of Canada for appellant.
Cox & Palmer, Halifax, for respondent.
ONT COMPARU
Reinhold M. Endres, c.r. et Clifford A. Soward pour
l’appelante.
Daniel M. Campbell, c.r. et Joseph F. Burke pour
l’intimée.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Le sous-procureur général du Canada pour
l’appelante.
Cox & Palmer, Halifax, pour l’intimée.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
Evans J.A.:
Le juge Evans, J.C.A. :
A.INTRODUCTION
A.INTRODUCTION
[1]Lands and property owned by the federal Crown
are exempt from provincial and municipal taxation by
virtue of section 125 of the Constitution Act, 1867 [30 &
31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am. by Canada Act 1982, 1982,
c. 11 (U.K.), Schedule to the Constitution Act, 1982,
Item 1) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 5]]. In order to
compensate municipalities for the resulting loss of revenue, the Payments in Lieu of Taxes Act, R.S.C., 1985,
[1]Les terres et propriétés appartenant à la Couronne fédérale sont exemptes d’imposition provinciale
et municipale en vertu de l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 [30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod.
par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.),
annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 5]]. Afin d’indemniser les municipalités de la perte de revenus qu’entraîne pour elles
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada309
c. M-13 [s. 1 (as am by S.C. 2000, c. 8, s. 2)] (PILT Act
or Act), authorizes the Minister of Public Works and
Government Services Canada (Minister) to make payments in lieu of the taxes (PILT) that would have been
paid to the municipality if the federal property in question had been taxable.
cette disposition, la Loi sur les paiements versés en
remplacement d’impôts, L.R.C. (1985), ch. M‑13 [art. 1
(mod. par L.C. 2000, ch. 8, art. 2)] (la LPRI ou la Loi),
autorise le ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux Canada (le ministre) à effectuer des
paiements en remplacement des impôts [PRI] qui
auraient été versés à la municipalité si la propriété fédérale en cause avait été assujettie à l’impôt.
[2]The amount of PILT for a federal property is a
function of two factors: the value of the federal property,
and the effective rate of tax applicable to it. A taxing
authority, generally a municipality, may make an application for judicial review to the Federal Court on the
ground that the Minister’s calculation of the amount
of PILT is not in accordance with the Act. However,
consistent with the constitutional immunity of federal
property from tax, the Act does not create a legal right
to PILT. Payments under the Act are thus ex gratia.
[2]Le montant des PRI applicables à une propriété fédérale dépend de deux facteurs : la valeur de la propriété
et le taux effectif d’imposition qui lui est applicable.
Une autorité taxatrice, en général une municipalité, peut
présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour
fédérale au motif que le calcul des PRI effectué par le
ministre n’est pas conforme à la Loi. Toutefois, conformément au principe de l’immunité fiscale constitutionnelle
accordée aux propriétés fédérales, la Loi ne confère pas
un droit de recevoir des PRI. Les paiements effectués en
vertu de la Loi le sont à titre gracieux.
[3]This is an appeal by Her Majesty the Queen in
right of Canada, as represented by the Minister, from
a decision of the Federal Court (2009 FC 670, 346
F.T.R. 264). In that decision, Justice Phelan (applications Judge) granted an application for judicial review
by Halifax Regional Municipality (Halifax), the taxing authority, and set aside the Minister’s calculation of
PILT in respect of the Halifax Citadel, a national historic
site of Canada. He concluded that the Minister’s decision was unreasonable because the reasons given for it
were inadequate.
[3]En l’espèce, Sa Majesté la Reine du chef du
Canada, représentée par le ministre, a interjeté appel
d’une décision de la Cour fédérale (2009 CF 670) par
laquelle le juge Phelan (le juge de première instance)
a fait droit à une demande de contrôle judiciaire introduite par la municipalité régionale d’Halifax (Halifax),
l’autorité taxatrice, et a annulé le calcul de PRI du ministre à l’égard de la Citadelle-d’Halifax, un lieu historique
national du Canada. Le juge Phelan a conclu que la décision du ministre est déraisonnable parce que les motifs
au soutien de sa décision sont insuffisants.
[4] Subject to a minor modification, the Minister had
adopted the assessment of the value of the Citadel
contained in the report of a Dispute Advisory Panel appointed under section 11.1 [as enacted by S.C. 2000,
c. 8, s. 14; 2003, c. 22, s. 224] of the Act when a taxing
authority disagrees with the Minister’s assessment of the
value of federal property for the purpose of the Act.
[4] Sauf pour une modification mineure, le ministre a
adopté l’estimation de la valeur de la Citadelle contenue
dans le rapport d’un Comité consultatif sur le règlement
des différends; un tel comité est constitué en vertu de
l’article 11.1 [édicté par L.C. 2000, ch. 8, art. 14; 2003,
ch. 22, art. 224] de la Loi lorsqu’une autorité taxatrice
est en désaccord avec l’évaluation d’une propriété fédérale faite par le ministre dans le cadre de la Loi.
[5]On the basis of the assessed total value of the
Citadel, Halifax requested more than $15.5 million in
PILT for the years 1997–2007. In this period, the Minister
[5] Se fondant sur la valeur totale attribuée à la
Citadelle, Halifax a réclamé plus de 15,5 millions de
dollars de PRI pour les années 1997 à 2007. Durant cette
310
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
paid just over $2.2 million. After considering the Panel’s
report, the Minister concedes that there was a PILT shortfall in respect of the Citadel in these years, but only
of $324 441.
période, le ministre a versé un peu plus de 2,2 millions
de dollars. Après avoir examiné le rapport du comité
consultatif, le ministre a convenu que les PRI versés à
la Citadelle pour ces années étaient insuffisants, mais il
a évalué cette insuffisance à 324 441 $ seulement.
[6]I agree with the applications Judge that unreasonableness is the standard of review applicable to the
Minister’s calculation of PILT in this case. In my respectful view, the Minister’s reasons are sufficient to
satisfy the requirements of transparency and cogency
with respect to the Citadel land, and that the outcome of
the valuation process is within the range of options rationally open to the Minister on the facts and the law.
However, I agree that the Minister’s reasons for the valuation of the structures on the Citadel site in dispute are
inadequate, and I would set aside that aspect of his decision. Accordingly, I would allow the Minister’s appeal
with respect to the valuation of the land.
[6] Je suis d’accord avec le juge de première instance
pour dire que dans le cas présent, la norme de contrôle
applicable au calcul des PRI par le ministre est celle de
la décision déraisonnable. Je suis d’avis, avec égards,
que les motifs du ministre sont suffisants pour satisfaire
aux exigences relatives à la transparence et à la force
probante en ce qui concerne le terrain de la Citadelle, et
que le résultat du processus d’évaluation appartient aux
options qui s’offraient raisonnablement au ministre au
regard des faits et du droit. Toutefois, je conviens que les
motifs fournis par le ministre pour justifier l’évaluation
en litige des bâtiments du terrain de la Citadelle sont
insuffisants, et j’annulerais cette partie de la décision du
ministre. En conséquence, j’accueillerais l’appel du ministre pour ce qui est de l’évaluation du terrain.
B. FACTUAL BACKGROUND
B. CONTEXTE FACTUEL
[7]The essential facts are not in dispute. The Halifax
Citadel, Canada’s most frequently visited national historic site, sits on a hill overlooking the city and occupies a
total of 48.5 acres of land in the city centre. Approximately
six acres of the site comprise the nineteenth century
military fortification structures—ramparts, casemates
(bomb-proof structures built into the ramparts used
originally for storage), a three-storey house (the first
two storeys of which comprise demi-casemates), and
other smaller buildings.
[7]Les faits essentiels ne sont pas contestés. La
Citadelle-d’Halifax, le lieu historique national le plus
fréquemment visité du Canada, est construite sur une
colline qui surplombe la ville et occupe un terrain d’une
superficie totale de 48,5 acres dans le centre de la ville.
Environ six acres du terrain sont occupés par les bâtiments de la fortification militaire du XIXe siècle — des
remparts, des casemates (structures à l’épreuve des obus
construites dans les remparts initialement utilisés pour
l’entreposage), une maison de trois étages (dont les deux
premiers comprennent des demi‑casemates) et d’autres
plus petits bâtiments.
[8]The elevated land sloping down from the ramparts to the roads below is covered with grass and
comprises approximately 42 acres, or nearly 90 percent
of all the Citadel land. The historical term for this part
of a fortification is a glacis. Its original purpose was to
provide an open field of fire to enable troops in the
Citadel to repel attackers. Nowadays, it is also a pleasant
[8] Le talus gazonné qui descend des remparts
jusqu’aux routes à ses pieds couvre environ 42 acres, soit
près de 90 p. 100 de tout le terrain de la Citadelle. Le
terme historique pour désigner cette partie de la fortification est « glacis ». À l’origine, le glacis était destiné à
procurer un champ de tir dégagé devant permettre aux
troupes dans la Citadelle de repousser les attaquants.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada311
place for visitors to the Citadel, and others, to sit and
admire the view, picnic, fly kites, and otherwise enjoy
this peaceful, green oasis in the urban core of Halifax.
Aujourd’hui, il offre également un endroit agréable aux
visiteurs de la Citadelle et à quiconque souhaite s’asseoir
et admirer la vue, pique-niquer, faire voler un cerf‑volant et profiter de cette oasis paisible de verdure au cœur
de la vie urbaine d’Halifax.
[9] Halifax has for some time complained that PILT in
respect of the Citadel were inadequate because the
Minister’s valuation of it was too low. For example, for
the taxation year 2005, the Assessment Services Division
of Service Nova Scotia and Municipal Relations, the
property assessment authority for the Province, assessed
the value of the entire Citadel site at more than $38 million. On the basis of this valuation, Halifax claimed that
it should have received PILT in that year of more than
$1.3 million. The Minister, however, valued the site at
only $5.3 million and made PILT of almost $191 000. As
a result of negotiations, the parties agreed on the value
of some parts of the Citadel.
[9]Depuis un certain temps, Halifax se plaint de ce
que les PRI pour la Citadelle sont insuffisants parce que
l’évaluation qu’en fait le ministre est trop basse. Ainsi,
pour l’année d’imposition 2005, la Division des services
d’évaluation de Services Nouvelle‑Écosse et Relations
avec les municipalités, l’autorité d’évaluation foncière
de la province, a estimé à plus de 38 millions de dollars
la valeur de l’ensemble du site de la Citadelle. Se fondant sur cette évaluation, Halifax a affirmé qu’elle
aurait dû recevoir, pour l’année 2005, plus de 1,3 million de dollars de PRI. Or, le ministre a évalué le site à
5,3 millions de dollars seulement et a versé des PRI de
près de 191 000 $. À la suite de négociations, les parties
se sont entendues sur la valeur de certains éléments de
la Citadelle.
[10]Others, however, remain in dispute: the land under the glacis, and the casemates and demi-casemates,
together with the land under them. At Halifax’s request,
the Minister appointed a Dispute Advisory Panel to
advise him on the valuation of these components of
the Citadel.
[10]D’autres éléments, cependant, demeurent objet
de litige : c’est le cas du terrain occupé par le glacis, des
casemates et des demi‑casemates ainsi que du terrain sur
lequel celles‑ci sont construites. Sur demande d’Halifax,
le ministre a constitué un Comité consultatif sur le règlement des différends afin de le conseiller sur la valeur
de ces éléments de la Citadelle.
[11]The most important difference between the parties concerns the valuation of the approximately 42 acres
of land under the glacis, which the Minister has assessed
at the nominal amount of $10. However, he assessed the
value of a much smaller area of land (60 542 square feet)
under the casemates and demi-casemates in the Citadel
at $1.55 million. On the other hand, relying on a report
by Kathy Barss, a property appraiser employed by the
assessment authority, Halifax claims that the total value
of the land occupied by the Citadel is $19 million, a figure close to that at which it had been assessed previously
by the provincial assessment authority.
[11]Le différend le plus important entre les parties
porte sur la valeur des quelque 42 acres de terrain occupées par le glacis, auquel le ministre a attribué une valeur
nominale de 10 $. Néanmoins, le ministre a évalué à
1,55 million de dollars une superficie du terrain beaucoup plus petite (60 542 pieds carrés) occupée par les
casemates et les demi‑casemates. En revanche, Halifax,
s’appuyant sur un rapport de Kathy Barss, évaluatrice
foncière au service de l’autorité évaluatrice, prétend que
la valeur totale du terrain occupé par la Citadelle est de
19 millions de dollars, un chiffre qui s’apparente à celui
de l’évaluation qui en avait été faite antérieurement par
l’autorité évaluatrice provinciale.
312
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[12]The valuation of the land was for the 2005 taxation year. The valuation “base date” was January 1, 2003,
as prescribed by the Director of Assessment under
the Nova Scotia Assessment Act, R.S.N.S. 1989, c. 23.
The date for the valuation of the casemates and demicasemates was 1997; they (and the land under them)
were excluded by the Minister in 2001 from the calculation of PILT by an amendment ([Regulations Amending
Certain Regulations made under the Payments in
Lieu of Taxes Act and Schedule I to III to that Act]
SOR/2001‑494, s. 23) to Schedule II of the PILT Act.
[12]L’évaluation du terrain s’appliquait à l’année
d’imposition 2005. La [traduction] « date de base »
aux fins de l’évaluation était le 1er janvier 2003, ainsi
que l’a prescrit le directeur de l’évaluation en vertu de
l’Assessment Act de la Nouvelle‑Écosse, R.S.N.S. 1989,
ch. 23. L’année d’évaluation des casemates et des demi‑
casemates était 1997; ces éléments (ainsi que le terrain
sur lequel ils sont érigés) ont été exclus du calcul des
PRI par le ministre en 2001 par suite d’une modification ([Règlement modifiant certains règlements pris en
vertu de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts et modifiant les annexes I à III de cette
Loi] DORS/2001‑494, art. 23) apportée à l’annexe II de
la LPRI.
[13]The parties agree that the highest and best use of
the Citadel is as a national historic site since this is its
present and likely future use. It is maintained and operated by Parks Canada at an annual revenue loss that
has ranged from less than $1.5 million to nearly $2 million. The Citadel is currently zoned by Halifax as a
regional park.
[13]Les parties s’entendent pour dire que l’utilisation optimale de la Citadelle est celle de lieu historique
national, qui est son utilisation actuelle et demeurera
vraisemblablement son utilisation future. La Citadelle
est entretenue et exploitée par Parcs Canada, qui subit
une perte annuelle de revenus variant de moins de
1,5 million à près de 2 millions de dollars. Actuellement,
pour les besoins du zonage, Halifax considère la
Citadelle comme un parc régional.
[14]It is improbable, to say the least, that Parliament
will revoke the Citadel’s national historic site designation under the National Historic Parks Order, C.R.C.,
c. 1112, Sch., s. 1, and authorize its sale to the highest
bidder for whatever development purposes Halifax’s
zoning bylaws might allow. The Minister says that, unlike the assessed value on which Halifax relies, his
assessment reflects the reality of the restricted use of the
land resulting from both the Citadel’s status as a national
historic site and existing municipal land use zoning.
[14]Il est pour le moins improbable que le Parlement
révoque la désignation de lieu historique national octroyée à la Citadelle en vertu du Décret sur les parcs
historiques nationaux, C.R.C., ch. 1112, ann., art. 1, et
en autorise la vente à l’enchérisseur le plus offrant à des
fins de développement qui pourraient être permises par
les règlements de zonage d’Halifax. Le ministre explique que, contrairement à l’évaluation sur laquelle Halifax
s’appuie, son évaluation tient compte de la réalité de
l’usage restreint du terrain résultant tant du statut de lieu
historique national de la Citadelle que du zonage municipal existant en matière d’utilisation du terrain.
[15] Halifax also disputes the Minister’s valuation of
the casemates and demi-casemates. While they no longer qualify as eligible improvements, and are thus now
excluded from an assessment of the value of the Citadel,
the parties do not agree on their value in the years
1997–2000 when they constituted eligible improvements to the land for PILT purposes.
[15] Halifax conteste également la valeur qu’attribue
le ministre aux casemates et demi‑casemates. Bien que
celles‑ci ne puissent plus prétendre au statut d’améliorations admissibles et soient donc exclues de toute
estimation de la valeur de la Citadelle, les parties ne
s’entendent pas sur leur valeur durant les années 1997 à
2000, alors qu’elles constituaient des améliorations admissibles du terrain dans le cadre des PRI.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada313
[16]The Minister is of the opinion that the value attributed to the casemates and demi-casemates should be
reduced by an amount that recognizes not only their
physical depreciation, but also the functional obsolescence resulting from their underutilization: many are
empty or used only for casual storage. Hence, the Minister has assessed their value at just over $2.5 million, as
opposed to Halifax’s figure of just over $7.3 million.
[16]De l’avis du ministre, la valeur attribuée aux
casemates et aux demi‑casemates devrait être réduite
d’un montant qui tient compte non seulement de leur
dépréciation physique, mais aussi de la désuétude fonctionnelle découlant de leur sous‑utilisation : en effet,
nombre d’entre elles sont vides ou ne servent qu’à de
l’entreposage occasionnel. De ce fait, le ministre a estimé leur valeur à un peu plus de 2,5 millions de dollars,
alors qu’Halifax les a évaluées à un peu plus de 7,3 millions de dollars.
C. THE ADVISORY PANEL’S REPORT
C. LE RAPPORT DU COMITÉ CONSULTATIF
[17]This application for judicial review has proceeded
on the basis that the Advisory Panel’s report, which was
not binding on the Minister, constitutes the reasons of
the Minister when he accepted it, with a minor modification, as the basis for his assessment of the value of the
Citadel for the purpose of the PILT Act.
[17]La demande de contrôle judiciaire qui fait l’objet
de l’appel a été instruite en partant du principe que le
rapport du comité consultatif, qui ne liait pas le ministre,
constitue les motifs du ministre dès que celui‑ci a retenu
le rapport, en n’y apportant qu’une modification mineure, comme base de son évaluation de la Citadelle en
application de la LPRI.
[18]The Panel made its recommendations to the
Minister on the basis of the parties’ submissions, the
oral evidence of witnesses, and the documents that they
adduced. The principal witness called on behalf of
Halifax was Ms. Barss. In a lengthy valuation report
prepared for the proceeding before the Panel, she explained that land takes its value from the surrounding
land and that she had therefore approached the valuation
of the Citadel land by examining the sale price of comparable land in Halifax.
[18]Le comité consultatif a appuyé ses recommandations au ministre sur les observations des parties, les
témoignages entendus et les documents que les témoins ont présentés. Le témoin principal pour le compte
d’Halifax a été Mme Barss. Dans un volumineux rapport d’évaluation préparé en vue de sa comparution
devant le comité, elle explique que les terrains tirent leur
valeur des terrains voisins et qu’elle a en conséquence
procédé à l’évaluation de la Citadelle en étudiant le prix
de vente de terrains comparables situés à Halifax.
[19]On the basis of a review of other sites in Canada,
and local properties with heritage designations, she
was of the view that the value of the Citadel land should
not be discounted because it is a national historic site.
She also testified that her analysis did not recognize that
differences in zoning might result in differences in land
values. After making size adjustments, she assessed the
value of the Citadel land at $19 million. Her valuation
of the land and buildings at the Citadel, a little more
than $39 million, was about one million dollars more
than the value attributed to it by the assessment authority for the taxation year 2005. However, Ms. Barss’
[19] À partir d’une analyse d’autres sites au Canada et
de propriétés locales désignées comme lieux patrimoniaux, elle a estimé que la valeur du terrain de la
Citadelle ne devrait pas être diminuée en raison de son
statut de lieu historique national. Elle a également déclaré que son analyse ne tient pas compte du fait que des
différences dans le zonage pourraient se traduire par
des différences dans la valeur des terrains. Elle a évalué
le terrain de la Citadelle, une fois effectués les ajustements quant à la superficie, à 19 millions de dollars. Son
évaluation du terrain et des bâtiments de la Citadelle, qui
s’élève à un peu plus de 39 millions de dollars, dépasse
314
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
valuation included $11 million for components of the
Citadel that are not eligible for PILT.
d’environ un million de dollars l’évaluation qu’en a faite
l’autorité évaluatrice pour l’année d’imposition 2005.
Toutefois, l’évaluation de Mme Barss inclut 11 millions
de dollars pour des éléments de la Citadelle qui ne sont
pas admissibles aux PRI.
[20] She stated that she had valued the Citadel land
on the same basis that the assessment authority for
Nova Scotia would value it pursuant to subsection 42(1)
[as am. by S.N.S. 2004, c. 10, s. 2] of the Assessment
Act. This provides that all property must be assessed at
market value, that is, the amount that, in the opinion of
an appraiser, a willing buyer would pay for it to a willing seller.
[20]Mme Barss a expliqué qu’elle avait évalué le terrain de la Citadelle selon les critères qu’utiliserait
l’autorité évaluatrice de la Nouvelle‑Écosse en vertu du
paragraphe 42(1) [mod. par S.N.S. 2004, ch. 10, art. 2]
de l’Assessment Act. Cette disposition prévoit que toutes
les propriétés doivent être évaluées à leur valeur marchande, soit le montant que, de l’avis d’un évaluateur,
un acheteur consentant paierait pour la propriété à un
vendeur consentant.
[21] However, in forming that opinion, an appraiser
must have regard to the assessment of other properties
in the municipality, so as to ensure that taxation falls in
a uniform manner on property in the three categories of
property for tax purposes, namely, residential, resource,
and commercial: subsection 2(1). It was agreed at the
hearing that the “uniformity principle” requires that the
ratio of assessed value to actual market value for all
property in the different categories should be the same.
[21]Toutefois, pour formuler son avis, l’évaluateur
doit tenir compte de l’évaluation d’autres propriétés
dans la municipalité afin de s’assurer que les impôts
s’appliquent de manière uniforme au sein des trois catégories de propriété aux fins d’imposition, à savoir les
propriétés résidentielles, les propriétés de ressources et
les propriétés commerciales : paragraphe 2(1). Il a été
convenu à l’audience que [traduction] selon le « principe de l’uniformité », le ratio entre la valeur attribuée
et la valeur marchande réelle devrait être le même pour
toutes les propriétés dans les différentes catégories.
[22]The Citadel falls within the category of commercial property under the Assessment Act because it is
neither a residential nor a resource property. In appraising the value of the Citadel, Ms. Barss examined the
price at which other Halifax land in the commercial
category had been sold, even though: the use of that land
was not subject to the kinds of restrictions imposed on
the use of the Citadel because it is a national historic
site; it had different highest and best uses; and was
zoned differently.
[22]La Citadelle entre dans la catégorie des propriétés
commerciales sous le régime de l’Assessment Act, car
elle n’est ni une propriété résidentielle, ni une propriété
de ressources. Pour déterminer la valeur de la Citadelle,
Mme Barss a examiné le prix auquel d’autres terrains
d’Halifax dans la catégorie commerciale avaient été
vendus, même si : l’utilisation du terrain n’était pas assujettie au genre de restrictions imposées à l’utilisation de
la Citadelle du fait qu’elle est un lieu historique national;
le terrain présentait des utilisations optimales différentes; le terrain était classé différemment en ce qui a trait
au zonage.
[23] John Sparling, a quantity surveyor and certified
building inspector employed by the assessment authority, testified on the valuation of the casemates and
demi-casemates. His assessment of their value did not
[23] John Sparling, métreur vérificateur et inspecteur
en bâtiment agréé au service de l’autorité évaluatrice,
a témoigné sur la valeur des casemates et des demi‑
casemates. Son évaluation ne prend en compte aucune
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada315
allow for any functional obsolescence, on the ground
that, if they were underused, this was because they were
part of a living museum and their original usage had
to be retained.
désuétude fonctionnelle, car, explique-t-il, la sous‑
utilisation des casemates et des demi‑casemates tient à
ce que celles‑ci font partie d’un musée vivant et que
leur utilisation initiale doit être maintenue.
[24]Charles Hardy, a property appraiser and Executive
Vice-President of the Altus Group Limited, prepared a
report for the Minister appraising the value of the Citadel.
Unlike Ms. Barss, he regarded the restrictions on the use
of the Citadel inherent in its status as a national historic
site and its zoning as fundamental to the appraisal of the
value of the Citadel land.
[24]Charles Hardy, évaluateur de propriétés et premier vice‑président de Altus Group Limited, a préparé
un rapport d’évaluation de la Citadelle à l’intention du
ministre. Contrairement à Mme Barss, il a considéré les
restrictions à l’utilisation de la Citadelle comme une
caractéristique inhérente à son statut de lieu historique
national et a estimé que son zonage constitue un élément
essentiel dans la détermination de la valeur du terrain de
la Citadelle.
[25] Mr. Hardy testified that he was guided in his assessment by the most recent draft of “Best Practices” on
the valuation of historic sites, a document that he had
written. Public Works and Government Services Canada
had also been involved in its development.
[25] M. Hardy a déclaré avoir été guidé dans son évaluation par la plus récente ébauche de « Best Practices »,
un document sur l’évaluation de lieux historiques dont
il est l’auteur. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a aussi pris part à l’élaboration du document.
[26]This document is clearly controversial. It was still
in draft and had not been adopted by the Appraisal
Institute of Canada, nor by Canadian municipalities.
Indeed, the Federation of Canadian Municipalities
withdrew from the project in 2006, and Ms. Barss stated
that the approach outlined in “Best Practices” was not
accepted by either Halifax or the assessment authority.
Nonetheless, in my opinion, nothing turns on Mr. Hardy’s
use of “Best Practices” because he said that it did not
affect his application of more traditional valuation methodology, and this evidence was not challenged.
[26]Ce document est manifestement controversé. Il
était encore à l’étape de l’ébauche et n’avait été adopté
ni par l’Institut canadien des évaluateurs ni par les
municipalités canadiennes. De fait, la Fédération canadienne des municipalités s’est retirée du projet en 2006,
et Mme Barss a affirmé que l’approche décrite dans
« Best Practices » n’était acceptée ni par Halifax ni par
l’autorité évaluatrice. Néanmoins, selon moi, le fait que
M. Hardy a utilisé le document « Best Practices » est
sans conséquence, car celui‑ci a attesté que le document
n’a pas influé sur son application d’une méthodologie
d’évaluation plus classique, et sa déclaration à cet égard
n’a pas été contestée.
[27]The Panel concluded that a determination of
the market value of land must take into account factors
that would influence the price that a prudent purchaser
would be prepared to pay for it, including restrictions
imposed by statute and zoning. Accordingly, it rejected
all but one of Ms. Barss’ sales as comparable because
the highest and best uses of the land were different
from the restricted use that can be made of the Citadel
land by virtue of its designation as a national historic
site and zoning.
[27]Le comité consultatif a conclu que pour déterminer la valeur marchande d’un terrain, il faut tenir
compte des facteurs qui auraient une incidence sur le
prix qu’un acheteur prudent serait disposé à payer pour
en faire l’acquisition, y compris les restrictions imposées
par la loi et par le zonage. Aussi a-t-il rejeté toutes les
ventes retenues par Mme Barss à titre d’éléments de comparaison, sauf une, parce que l’utilisation optimale des
terrains était différente de l’utilisation restreinte qui peut
être faite du terrain de la Citadelle en raison de sa désignation de lieu historique national et de son zonage.
316
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[28]However, the Panel treated one parcel of land
with a building on it (sale No. 8) as comparable, and
thus as a basis for arriving at a value for the Citadel land,
because it had the same zoning as the Citadel. But the
Panel declined to base its valuation of all the Citadel
land on the price paid for the land in sale No. 8 because
of the presence of the glacis, which covers most of the
land at the Citadel. The Panel noted that the glacis was
essential to a fortification of the period represented by
the Citadel. After making Ms. Barss’ size adjustments,
the Panel used sale No. 8 for assessing the value of the
60 542 sq. ft. of the land under the casemates and demicasemates at $1.55 million.
[28]Cependant, le comité a accepté comme élément
de comparaison une parcelle de terrain sur laquelle se
trouve un bâtiment (la vente no 8) et a estimé que cet
exemple pouvait servir à attribuer une valeur au terrain
de la Citadelle, parce que la parcelle de terrain en cause
relevait de la même catégorie que la Citadelle en ce qui
a trait au zonage. Néanmoins, le comité a refusé d’évaluer l’ensemble du terrain de la Citadelle en fonction du
prix payé pour le terrain dans la vente no 8, en raison de
la présence du glacis, qui représente la plus grande partie
du terrain de la Citadelle. Le comité a fait remarquer
que le glacis était un élément essentiel d’une fortification de l’époque que fait revivre la Citadelle. Après
avoir procédé aux ajustements de superficie effectués
par Mme Barss, le comité s’est servi de la vente no 8 pour
arrêter la valeur des 60 542 pieds carrés du terrain occupé
par les casemates et les demi‑casemates, qu’il a fixée à
1,55 million de dollars.
[29]In its report, the Panel recommended that the
whole of the Citadel land should be valued at $1.55 million. However, in a subsequent rectification, the Panel,
among other things, added $10 to the value of the land.
Although the Panel did not say so, it must have made
this addition to reflect the nominal value that Mr. Hardy
attributed to the land under the glacis.
[29]Dans son rapport, le comité consultatif a recommandé que l’ensemble du terrain de la Citadelle soit
évalué à 1,55 million de dollars. Toutefois, dans une rectification subséquente, le comité a notamment ajouté
10 $ à la valeur du terrain. Bien qu’il ne l’ait pas précisé,
le comité a dû ajouter ce montant pour rendre compte de
la valeur nominale que M. Hardy a attribuée au terrain
occupé par le glacis.
[30]As for the valuation of the casemates for the years
when they were eligible improvements, the Panel accepted Mr. Sparling’s cost assessment methodology,
but preferred Mr. Hardy’s evidence on the calculation
of their depreciation. Its resulting assessment of their
value was $2 556 200.
[30]Quant à la valeur attribuée aux casemates pour les
années durant lesquelles elles constituaient des améliorations admissibles, le comité a accepté la méthodologie
d’évaluation des coûts de M. Sparling, mais il a préféré
la preuve de M. Hardy pour ce qui est du calcul de leur
dépréciation. En conséquence, le comité a estimé la valeur des casemates à 2 556 200 $.
[31]The Panel thus valued the items in dispute (land,
and the casemates and demi-casemates) at $4 106 210.
The Minister’s final valuation of the Citadel land and
all eligible improvements, including items not in dispute, is $9 330 583. The equivalent figure in Ms. Barss’
appraisal is approximately $28 million, after $11 million
of ineligible improvements are excluded from her appraisal of the entire Citadel at more than $39 million.
[31]Le comité consultatif a donc évalué les éléments
en litige (le terrain, les casemates et les demi‑casemates)
à 4 106 210 $. L’évaluation finale, par le ministre, du
terrain et de toutes les améliorations admissibles de la
Citadelle, y compris les éléments non contestés, est de
9 330 583 $. L’évaluation des éléments équivalents par
Mme Barss s’élève à environ 28 millions de dollars, une
fois soustrait 11 millions de dollars d’améliorations non
admissibles de son évaluation de l’ensemble de la Citadelle,
qu’elle a fixée à plus de 39 millions de dollars.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada317
D. DECISION OF THE FEDERAL COURT
D. DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[32]The applications Judge applied the reasonableness standard of review to the Minister’s valuation and
concluded that the supporting reasons fell short in a
number of respects. First, the Panel did not explain why
a market value approach would distinguish Citadel land
with eligible improvements on it from the land under the
glacis, which was not an eligible improvement. Second,
the Panel rejected sale No. 8 as comparable for the purpose of valuing the land under the glacis but, without
explanation, used it for valuing land under the eligible
improvements. Third, it valued the land comprising the
glacis at $10, but did not adequately explain why the
land under the eligible improvements had a much higher
value. These issues are closely related.
[32]Le juge de première instance a appliqué la norme
de contrôle de la raisonnabilité pour examiner l’évaluation du ministre et a conclu que les motifs au soutien de
la décision ministérielle étaient insuffisants à plusieurs
égards. Premièrement, le comité consultatif n’a pas
expliqué pourquoi une approche fondée sur la valeur
marchande établirait une distinction entre le terrain de
la Citadelle occupé par des améliorations admissibles
et le terrain occupé par le glacis, qui ne constitue pas
une amélioration admissible. Deuxièmement, le comité,
qui a rejeté la vente no 8 à titre d’élément de comparaison pour l’évaluation du terrain occupé par le glacis,
s’est pourtant, sans explication, servi de cette vente pour
évaluer le terrain occupé par les améliorations admissibles. Troisièmement, le comité a évalué le terrain occupé
par le glacis à 10 $, mais n’a pas expliqué de façon satisfaisante pourquoi le terrain occupé par les améliorations
admissibles avait une valeur beaucoup plus élevée. Ces
questions sont étroitement liées.
[33]Fourth, the Panel did not justify discounting the
value of the casemates and demi-casemates for functional obsolescence when, as parts of a national historic
site and living museum, they must be maintained as they
were when they were built. Further, there was no evidential support for the Panel’s assessment of the amount
of the discount as 50 percent.
[33]Quatrièmement, le comité consultatif n’a pas
justifié pourquoi il a réduit la valeur des casemates et
des demi‑casemates pour cause de désuétude fonctionnelle alors que ces éléments, qui font partie intégrante
d’un lieu historique national et d’un musée vivant, doivent être maintenus dans l’état de l’époque de leur
construction. En outre, le taux de dévaluation de 50 p.
100 retenu par le comité n’est étayé par aucun élément
de preuve.
[34]Accordingly, the applications Judge quashed the
Minister’s decision and remitted the matter for a new
determination, with a direction that, if the Minister
sought the advice of an Advisory Panel, it must be differently constituted.
[34]En conséquence, le juge de première instance a
annulé la décision du ministre et renvoyé l’affaire pour
nouvelle décision, en précisant que si le ministre décidait de recourir à un comité consultatif, celui‑ci devrait
être différemment constitué.
E. LEGISLATIVE FRAMEWORK
E. CADRE LÉGISLATIF
[35]The immunity from taxation of federal property
is established by section 125 of the Constitution Act,
1867:
[35]L’immunité fiscale dont bénéficient les propriétés
fédérales est établie à l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 :
318
Exemption
of Public
Lands,
etc.
Halifax (Regional Municipality)
125. No Lands or Property belonging to
Canada or any Province shall be liable to
Taxation.
[36]The decision of the Minister under review in
this application was made pursuant to the Payments
in Lieu of Taxes Act, the purpose of which is set out in
section 2.1 [as enacted by S.C. 2001, c. 8, s. 4]:
Purpose
2.1 The purpose of this Act is to provide for
the fair and equitable administration of payments
in lieu of taxes.
[37] When a dispute arises between the Minister and
a municipality, the Minister may appoint a Dispute
Advisory Panel to advise on its resolution. Subsection
11.1(2) specifies the role played in this process by an
advisory panel appointed by the Governor in Council
under subsection 11.1(1) when a dispute arises:
11.1 . . .
Mandate
(2) The advisory panel shall give advice to
the Minister in the event that a taxing authority
disagrees with the property value, property dimension or effective rate applicable to any
federal property, or claims that a payment
should be supplemented under subsection 3(1.1).
[38] “[P]roperty value” [as am. idem, s. 3] is defined
in subsection 2(1):
Definitions
2. (1) . . .
“property value” means the value that, in the
opinion of the Minister, would be attributable
by an assessment authority to federal property,
without regard to any mineral rights or any
ornamental, decorative or non-functional features thereof, as the basis for computing the
amount of any real property tax that would be
applicable to that property if it were taxable
property; [Emphasis added.]
[39]The definition of “federal property” [as am. idem]
includes national historic sites of Canada:
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
125. Nulle terre ou propriété appartenant au
Canada ou à aucune province en particulier ne
sera sujette à la taxation.
Terres
publiques,
etc.,
exemptées
des taxes
[36]La décision ministérielle contestée en l’espèce a
été rendue sous le régime de la Loi sur les paiements
versés en remplacement d’impôts, dont l’objet est énoncé
à l’article 2.1 [édicté par L.C. 2001, ch. 8, art. 4] :
2.1 La présente loi a pour objet l’administration juste et équitable des paiements versés en
remplacement d’impôts.
Objet
[37]Lorsque survient un différend entre le ministre et
une municipalité, le ministre peut constituer un comité
consultatif pour le conseiller sur le règlement du différend. Le paragraphe 11.1(2) spécifie le rôle que joue
dans ce processus un comité consultatif nommé par le
gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 11.1(1) en
cas de différend :
11.1 [. . .]
(2) Le comité a pour mandat de donner des
avis au ministre relativement à une propriété fédérale en cas de désaccord avec une autorité
taxatrice sur la valeur effective, la dimension effective ou le taux effectif ou sur l’augmentation ou non d’un paiement au titre du paragraphe 3(1.1).
Mandat
[38]Le terme « valeur effective » [mod., idem, art. 3]
est défini au paragraphe 2(1) :
2. (1) [. . .]
Définitions
« valeur effective » Valeur que, selon le ministre, une autorité évaluatrice déterminerait,
compte non tenu des droits miniers et des éléments décoratifs ou non fonctionnels, comme
base du calcul de l’impôt foncier qui serait
applicable à une propriété fédérale si celle-ci
était une propriété imposable. [Non souligné
dans l’original.]
[39]La définition de « propriété fédérale » [mod.,
idem] inclut les lieux historiques nationaux du Canada :
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
2. . . .
Property
not
included
in the
definition
“federal
property”
2. [. . .]
(3) For the purposes of the definition “federal
property” in subsection (1), federal property does
not include
(3) Sont exclus de la définition de « propriété
fédérale » au paragraphe (1) :
. . .
[. . .]
(c) any real property or immovable developed
and used as a park and situated within an area
defined as “urban” by Statistics Canada, as of
the most recent census of the population of
Canada taken by Statistics Canada, other than
. . . national historic sites of Canada . . .
[40] Subsection 3(1) [as am. idem, s. 5] authorizes the
Minister to make payments in lieu of real property taxes
to the taxing authorities where federal property is located. However, because of the constitutional exemption
of federal property from provincial and municipal taxes,
section 15 [as am. idem, s. 15] provides that the Act does
not create a legal right to PILT:
Authority to
make
payments
c. canada319
Exclusions :
propriété
fédérale
c) les immeubles et les biens réels aménagés
en parc et utilisés comme tels dans une zone
classée comme « urbaine » par Statistique
Canada lors de son dernier recensement de
la population canadienne, sauf [. . .] les lieux
historiques nationaux [. . .]
[40]Le paragraphe 3(1) [mod., idem, art. 5] autorise
le ministre à verser des paiements en remplacement
d’impôts fonciers aux autorités taxatrices de l’endroit où
est située la propriété fédérale. Toutefois, étant donné
l’immunité constitutionnelle accordée aux propriétés
fédérales à l’égard des impôts provinciaux et municipaux, l’article 15 [mod., idem, art. 15] prévoit que la Loi
ne confère aucun droit à un paiement en remplacement
d’impôts :
3. (1) The Minister may, on receipt of an application in a form provided or approved by the
Minister, make a payment out of the Consolidated Revenue Fund to a taxing authority
applying for it
3. (1) Le ministre peut, pour toute propriété
fédérale située sur le territoire où une autorité
taxatrice est habilitée à lever et à percevoir l’un
ou l’autre des impôts mentionnés aux alinéas a)
et b), et sur réception d’une demande à cet effet
établie en la forme qu’il a fixée ou approuvée, verser sur le Trésor un paiement à l’autorité
taxatrice :
(a) in lieu of a real property tax for a taxation
year . . .
a) en remplacement de l’impôt foncier pour
une année d’imposition donnée;
Paiements
[. . .]
No right
conferred
15. No right to a payment is conferred by this
Act.
[41] Since the definition of “property value” in subsection 2(1) refers to the value that an assessment
authority would attribute to the federal property if it were
taxable, provisions of the Nova Scotia Assessment Act are
relevant for determining the value of the Citadel. For
present purposes, it suffices to set out subsection 42(1):
15. La présente loi ne confère aucun droit à un
paiement.
Absence de
droit
[41]Étant donné que « valeur effective », selon la
définition donnée au paragraphe 2(1), s’entend de la
valeur qu’une autorité évaluatrice déterminerait à l’égard
d’une propriété fédérale si celle‑ci était une propriété
imposable, les dispositions de l’Assessment Act de la
Nouvelle‑Écosse sont pertinentes pour déterminer la
valeur de la Citadelle. En l’espèce, il est suffisant d’en
reproduire le paragraphe 42(1) :
320
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[traduction]
Valuation
42 (1) All property shall be assessed at its
market value, such value being the amount which
in the opinion of the assessor would be paid if
it were sold on a date prescribed by the Director
in the open market by a willing seller to a willing buyer, but in forming his opinion the assessor shall have regard to the assessment of other
properties in the municipality so as to ensure
that, subject to Section 45A, taxation falls in a
uniform manner upon all residential and resource
property and in a uniform manner upon all commercial property in the municipality.
42 (1) Toute propriété est évaluée à sa valeur
marchande, cette valeur correspondant au montant qui serait payé, de l’avis de l’évaluateur, si
elle avait été vendue à une date prescrite par
le Directeur sur le marché libre par un vendeur
consentant à un acheteur consentant. Toutefois,
pour formuler son avis, l’évaluateur tient compte
de l’évaluation d’autres propriétés de la municipalité afin de s’assurer que, sous réserve de
l’article 45A, les impôts s’appliquent d’une manière uniforme, d’une part, à toutes les propriétés résidentielles et de ressources et, d’autre
part, à toutes les propriétés commerciales de la
municipalité.
Évaluation
F.ISSUES AND ANALYSIS
F.QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
(i) Standards of review
i) Normes de contrôle
[42]The question to be decided in this appeal is
whether the Minister’s valuation of the Citadel land and
certain buildings at the site for PILT purposes was authorized by the Act. In Montréal (City) v. Montreal Port
Authority, 2010 SCC 14, [2010] 1 S.C.R. 427 (Montreal
Port Authority), a decision released after the applications Judge’s decision presently under appeal, the Supreme Court of Canada held (at paragraph 22) that
determining the value of a federal property for the purposes of the PILT Act involves the exercise of discretion
because “property value” is defined by subsection 2(1)
of the Act as:
[42]Dans le présent appel, la Cour doit décider si la
valeur attribuée par le ministre, pour l’application des
PRI, au terrain de la Citadelle et à certains bâtiments
qui s’y trouvent est autorisée par la Loi. Dans l’arrêt
Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal,
2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427 (Administration
portuaire de Montréal), rendu après que le juge de
première instance en l’espèce eut rendu sa décision, la
Cour suprême du Canada a statué (au paragraphe 22)
que la détermination de la valeur effective d’une propriété fédérale dans le cadre de la LPRI suppose l’exercice
d’un pouvoir discrétionnaire, parce que le terme « valeur
effective » est défini comme suit au paragraphe 2(1) de
la Loi :
. . . the value that, in the opinion of the Minister, would be
attributable by an assessment authority to federal property . . .
as the basis for computing the amount of real property tax that
would be applicable to that property if it were taxable property.
[Emphasis added.]
Valeur que, selon le ministre, une autorité évaluatrice déterminerait [. . .] comme base du calcul de l’impôt foncier qui
serait applicable à une propriété fédérale si celle‑ci était une
propriété imposable. [Non souligné dans l’original.]
[43]The question in that case was whether two federal
Crown corporations to which the PILT Act applied had,
for the purpose of calculating the amount of PILT, selected the appropriate effective rate of tax applicable to
properties that they owned in Montréal. The Court (at
[43]La question dans cette affaire était de savoir si
deux sociétés d’État fédérales auxquelles la LPRI s’applique avaient, pour le calcul du montant des PRI, retenu
le taux effectif d’imposition approprié à l’égard de propriétés dont elles étaient propriétaires à Montréal. La
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada321
paragraph 36) applied the standard of reasonableness to
the Crown corporations’ decision because the effective
rate of tax is a matter of their opinion, and thus involves
the exercise of discretion.
Cour (au paragraphe 36) a appliqué la norme de la raisonnabilité à la décision des sociétés d’État, parce que le
taux effectif d’imposition relève de leur opinion et suppose donc l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.
[44] Since the definition of property value in subsection 2(1) of the Act also involves the opinion of the
Minister, the determination of the value of the Citadel is
a discretionary decision and is subject to the reasonableness standard of review. Justice Phelan reached the same
conclusion in a very recent decision: Toronto (City) v.
Toronto Port Authority, 2010 FC 687, 370 F.T.R. 226, at
paragraphs 42–45 (Toronto Port Authority).
[44]La définition de « valeur effective » au paragraphe 2(1) de la Loi fait aussi intervenir l’opinion du
ministre, de sorte que la détermination de la valeur effective de la Citadelle est une décision discrétionnaire
soumise à la norme de contrôle de la raisonnabilité. Le
juge Phelan est arrivé à la même conclusion dans une
décision toute récente : Toronto (Ville) c. Administration
portuaire de Toronto, 2010 CF 687, aux paragraphes 42
à 45 (Administration portuaire de Toronto).
[45]The parties also made submissions on the standard of review applicable on judicial review to the scope
of the Minister’s statutory discretion to determine the
“property value” of federal properties. Halifax says that
it is correctness, while the Minister submits that his
discretion also extends to this question of statutory interpretation, and that the unreasonableness standard is
therefore applicable to his determination of its scope.
[45]Les parties ont également présenté des observations sur la norme de contrôle que doit appliquer la Cour
relativement à l’étendue du pouvoir discrétionnaire
conféré par la loi au ministre pour déterminer la « valeur
effective » de propriétés fédérales. Halifax soutient que
la norme de la décision correcte s’applique, alors que le
ministre est d’avis que son pouvoir discrétionnaire porte
aussi sur cette question d’interprétation législative et
qu’en conséquence, la norme de la décision déraisonnable s’applique à sa décision quant à l’étendue de ce
pouvoir.
[46]The Supreme Court in Montreal Port Authority
seems to have applied a standard of correctness to the
scope of the corporations’ discretion. For example, it
stated (at paragraph 33):
[46]Dans l’arrêt Administration portuaire de Montréal,
la Cour suprême semble avoir appliqué la norme de la
décision correcte à l’étendue du pouvoir discrétionnaire
des sociétés d’État. Par exemple, la Cour a déclaré (au
paragraphe 33) :
The statute and regulations define the scope of the discretion
and the principles governing the exercise of the discretion, and
they make it possible to determine whether it has in fact been
exercised reasonably.
La loi et les règlements délimitent l’étendue du pouvoir
discrétionnaire ainsi que les principes qui gouverneront son
exercice et permettront d’apprécier le caractère raisonnable
de celui‑ci.
There are no indications in the Court’s reasons that it
gave any deference to the Crown corporations’ interpretation of the scope of their statutory discretion.
Aucune indication, dans les motifs de la Cour, ne donne
à penser que la Cour a fait preuve de déférence envers
l’interprétation des sociétés de la Couronne quant à l’étendue du pouvoir discrétionnaire que leur confère la loi.
[47]Despite the absence of any analysis, the Court’s
opinion is sufficiently clear as to be conclusive in the
present case. Hence, the Minister’s interpretation of the
[47] Malgré l’absence d’analyse, l’opinion de la Cour
est suffisamment claire pour être concluante en l’espèce.
Partant, l’interprétation du ministre quant à l’étendue
322
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
scope of discretion in the valuation of federal property
for the purposes of the Act must be correct if it is to
be upheld on judicial review.
de son pouvoir discrétionnaire dans l’évaluation de
propriétés fédérales dans le cadre de la Loi doit être
correcte pour être confirmée dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
[48] Halifax also submitted that the Minister’s discretion in valuing federal property is limited, in that he
may only reject an appraisal by an assessment authority if it was unreasonable. I do not agree. The Minister
is not reviewing the assessment authority’s assessment
of the value that it attributed to a federal property. The
Minister’s function under the PILT Act is to form an
opinion with respect to the value that the assessment
authority would attribute to federal property if it was
taxable. In forming this opinion, the Minister is entitled
to make an independent determination of the value of
federal property in the light of the statutory scheme and
the material before him.
[48] Halifax a aussi avancé que le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre pour l’évaluation des propriétés fédérales est limité, en ce qu’il ne peut rejeter
l’évaluation d’une autorité évaluatrice que si elle est
déraisonnable. Je ne suis pas d’accord. Le ministre ne
procède pas à l’examen de l’évaluation qu’a faite l’autorité évaluatrice de la valeur d’une propriété fédérale. Le
rôle du ministre, aux termes de la LPRI, est de se former
une opinion relativement à la valeur que l’autorité évaluatrice attribuerait à la propriété fédérale si celle‑ci était
imposable. Pour se former une opinion à cet égard, le
ministre est libre de procéder à une détermination indépendante de la valeur effective de la propriété fédérale à
la lumière du régime législatif et des éléments d’information dont il dispose.
(ii) Scope of the Minister’s discretion to determine
“property value”
ii) Étendue du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre pour déterminer la « valeur effective »
[49]The statutory definition of “property value” in
subsection 2(1) of the PILT Act limits the Minister’s
discretion by requiring him to form an opinion on “the
value that . . . would be attributable by an assessment
authority to federal property” as a basis for computing
the amount of property tax that would be applicable if
the federal property were taxable.
[49]La définition de « valeur effective » prévue au
paragraphe 2(1) de la LPRI limite le pouvoir discrétionnaire du ministre en exigeant qu’il se forme une opinion
sur la valeur qu’« une autorité évaluatrice déterminerait
[. . .] comme base du calcul de l’impôt foncier qui serait
applicable à une propriété fédérale » si celle‑ci était une
propriété imposable.
[50]The reference to “an assessment authority”
should be taken as recognition by Parliament that the
“fiscal and legal environment . . . varies from one province or municipality where federal property is located to
another”: Montreal Port Authority, at paragraph 34.
Hence, the relevant assessment authority in any given
case is the authority that would assess the value of the
particular federal property if it were taxable. In this case,
that was the Assessment Services Division, Service
Nova Scotia and Municipal Relations.
[50]La mention d’« une autorité évaluatrice » devrait
être interprétée comme la reconnaissance par le Parlement du fait que l’« environnement fiscal et juridique
[. . .] varie, suivant la province et la municipalité où sont
situées les propriétés fédérales » : arrêt Administration
portuaire de Montréal, au paragraphe 34. Partant,
l’autorité évaluatrice compétente, dans tout cas donné,
est l’autorité qui déterminerait la valeur d’une propriété
fédérale particulière si cette propriété était imposable.
Dans le cas présent, cette autorité est la Division des
services d’évaluation de Services Nouvelle‑Écosse et
Relations avec les municipalités.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada323
[51]This conclusion follows by analogy from
Montreal Port Authority where, writing for the Court,
Justice LeBel stated (at paragraph 40) that, in determining the “effective rate” of tax, the Crown corporations
could not:
[51]Cette conclusion s’infère par analogie de l’arrêt
Administration portuaire de Montréal, où le juge LeBel,
s’exprimant au nom de la Cour, a exposé (au paragraphe 40) que pour arrêter le « taux effectif » d’imposition,
les sociétés de la Couronne ne peuvent pas :
. . . base their calculations on a fictitious tax system they
themselves have created arbitrarily. On the contrary, those
calculations must be based on the tax system that actually
exists at the place where the property in question is located.
[Emphasis added.]
[. . .] baser leurs calculs sur un système fiscal fictif, qu’elles
créeraient arbitrairement. Au contraire, ces calculs doivent être
effectués au regard du régime fiscal qui existe réellement à
l’endroit où sont situés les biens en cause. [Non souligné dans
l’original.]
Underlining the basic principle of the PILT Act, he said
(at paragraph 42):
Soulignant le principe fondamental de la LPRI, le juge
LeBel déclare (au paragraphe 42) :
Parliament intended Crown corporations and managers of
federal property to make payments in lieu on the basis of the
existing tax system in each municipality to the extent possible
as if they were required to pay tax as owners or occupiers.
Le Parlement entendait que les sociétés de la Couronne et les
gestionnaires des biens fédéraux versent des paiements de
remplacement eu égard au système fiscal en place dans chaque
municipalité, autant que possible comme s’ils étaient des
propriétaires ou des occupants imposables.
[52]In addition, the Court held that the scope of the
discretion exercisable with respect to the calculation of
PILT is limited by the purposes of the Act. Thus, Crown
corporations and the managers of federal Crown property must ensure that (at paragraph 43):
[52]De plus, la Cour a conclu que l’étendue du pouvoir discrétionnaire qui peut être exercé au regard du
calcul des PRI est limitée par l’objet de la Loi. Par
conséquent, les sociétés de la Couronne et les gestionnaires des biens fédéraux doivent veiller à ce que (au
paragraphe 43) :
. . . the calculation of such payments would be consistent with
the objective of equity and fairness in dealing with Canadian
municipalities.
[. . .] ceux‑ci [les paiements de remplacement] soient calculés
dans le respect de l’objectif d’équité et de justice envers les
municipalités canadiennes.
[53]Nonetheless, despite these limitations, the Minister has some discretion to exercise in forming an opinion
under the PILT Act on the value that the relevant assessment authority would attribute to the federal property
in question were it taxable: Montreal Port Authority, at
paragraph 22. The following example (at paragraph 35)
is particularly relevant to the present appeal:
[53] Malgré ces limites, néanmoins, le ministre doit
exercer un certain pouvoir discrétionnaire pour se former une opinion, aux termes de la LPRI, sur la valeur
que l’autorité évaluatrice compétente attribuerait à la
propriété fédérale en cause si celle‑ci était imposable :
arrêt Administration portuaire de Montréal, au paragraphe 22. L’exemple suivant (donné au paragraphe 35) est
particulièrement pertinent pour le présent appel :
As we know, federal properties are very diverse, and can even
be quite distinctive, if not unique or almost unique in Canada.
The assessment exercise can accordingly give rise to significant technical problems related to the application of
the principles of property assessment and can sometimes
lead to inevitable, although legitimate, disagreements with
municipalities.
Les propriétés fédérales sont comme on le sait fort diverses
et parfois même très particulières, sinon uniques ou presque
en leur genre au Canada. L’évaluation peut de ce fait soulever
des difficultés techniques importantes quant à l’application
des principes d’évaluation immobilière et provoquer de temps
à autre des désaccords inévitables mais par ailleurs légitimes
avec les municipalités.
324
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
Justice LeBel also said that the statutory discretion is
necessary to enable property managers to:
Le juge LeBel a aussi indiqué que le pouvoir discrétionnaire conféré par la loi est nécessaire pour permettre
aux gestionnaires des biens de :
. . . react to protect federal government interests should
municipalities use their taxing powers in bad faith to specifically target federal Crown property.
[. . .] réagir pour protéger les intérêts fédéraux, au cas où des
municipalités utiliseraient de mauvaise foi leurs pouvoirs
de taxation pour cibler de façon particulière les biens de
l’État canadien.
I hasten to add that no imputation of bad faith on the part
of either Halifax or the assessment authority is being
made in the present case.
Je m’empresse d’ajouter qu’aucune allégation de mauvaise foi de la part d’Halifax ou de l’autorité évaluatrice
n’est formulée en l’espèce.
[54]To echo the above observation by Justice LeBel,
the Citadel is a unique property, for which there is no
market. Assessing its value on the basis of what a notional willing purchaser would pay to a willing vendor
for a national historic site is a hypothetical exercise that
“raises significant technical problems” which have led
to “legitimate disagreements” between the Minister and
Halifax.
[54]Pour reprendre les observations précitées du
juge LeBel, la Citadelle est une propriété unique pour
laquelle il n’existe aucun marché. En déterminer la valeur sur la base du montant qu’un acheteur consentant
fictif paierait à un vendeur consentant pour un lieu
historique national est un exercice hypothétique qui
« soulève des difficultés techniques importantes », lesquelles ont provoqué des « désaccords [. . .] légitimes »
entre le ministre et Halifax.
[55]Although the Nova Scotia Assessment Act states
that all property vested in Her Majesty is exempt from
taxation under the Act (paragraph 5(1)(a)), the definitions of “assessable property” in subparagraphs 2(1)(aa)(i)
and (v) are broad enough to include the Citadel land
and buildings. Pursuant to section 52 [as am. by S.N.S.
1990, c. 19, s. 16] of the Assessment Act, the Director of
Assessment entered the Citadel’s assessed value on the
annual assessment roll as $38 046 900. However, since
this figure included the value of improvements that are
not eligible for PILT calculations, Halifax agrees that
this figure is not accurate for present purposes. The appraisal of the Citadel that Ms. Barss prepared for the Panel
hearing put its value at $39 606 000. However, this
should be reduced to $28 million because Ms. Barss’ valuation also included $11 million of ineligible components.
[55] Bien que l’Assessment Act de la Nouvelle‑Écosse
prévoie que tous les biens de Sa Majesté sont exempts
d’impôt en vertu de la Loi (alinéa 5(1)a)), la définition
du terme « assessable property » [propriété imposable]
donnée aux sous-alinéas 2(1)aa)(i) et (v) est suffisamment large pour inclure le terrain et les bâtiments de la
Citadelle. Conformément à l’article 52 [mod. par S.N.S.
1990, ch. 19, art. 16] de l’Assessment Act, le directeur de
l’évaluation a inscrit la valeur attribuée à la Citadelle dans
le rôle d’évaluation annuel comme étant 38 046 900 $.
Toutefois, étant donné que ce montant comprend la valeur
de certaines améliorations qui ne sont pas admissibles
dans le calcul des PRI, Halifax convient qu’il ne correspond pas au montant approprié en l’espèce. L’évaluation
de la Citadelle préparée par Mme Barss en vue de l’audience devant le comité consultatif en établit la valeur à
39 606 000 $. Il convient toutefois de réduire ce montant à 28 millions de dollars, parce que l’évaluation de
Mme Barss incluait également 11 millions de dollars
d’éléments non admissibles.
[56]In these circumstances, in forming an opinion on
the value that “would be attributable by an assessment
[56]Dans les circonstances, le ministre, pour se former
une opinion sur la valeur qu’« une autorité évaluatrice
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada325
authority to federal property” for computing the tax that
would be applicable to it if it were taxable, the Minister
is not bound by either an actual assessment made by the
authority, or a valuation made for the purpose of the
Panel hearing by an appraiser employed by the assessment authority. In my view, the Minister is entitled to
reject Halifax’s valuation in this case if satisfied that the
assessment authority’s approach was contrary to generally accepted principles of property valuation.
déterminerait comme base du calcul de l’impôt foncier
qui serait applicable à une propriété fédérale » si celle‑ci
était une propriété imposable, n’est lié ni par une évaluation effectivement réalisée par l’autorité, ni par une
évaluation préparée en vue de l’audience devant le comité consultatif par un évaluateur au service de l’autorité
évaluatrice. J’estime qu’il est loisible au ministre de rejeter l’évaluation faite par Halifax en l’espèce s’il est
convaincu que la démarche adoptée par l’autorité évaluatrice est contraire aux principes d’évaluation foncière
généralement reconnus.
[57]Halifax argues that the Panel failed to confine
itself to determining the value that the Nova Scotia
assessment authority would attribute to the Halifax
Citadel for property tax purposes if it were taxable.
Instead, counsel for Halifax submitted, the Panel asked
itself what value should be attributed to the Citadel land
in the exercise of the Minister’s statutory discretion. I
do not agree.
[57]Halifax plaide que le comité consultatif a omis
de se limiter à déterminer la valeur que l’autorité évaluatrice de la Nouvelle‑Écosse attribuerait à la Citadelled’Halifax pour les besoins de l’impôt foncier si celle‑ci
était une propriété imposable. Le comité consultatif s’est
plutôt demandé, soutient l’avocat d’Halifax, quelle valeur devrait être attribuée au terrain de la Citadelle dans
l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre
par la loi. Je ne partage pas cet avis.
[58]True, the report does not get off to an auspicious
start when the Panel frames the issues (appeal book,
page 67) in terms of the value that should be attributed
to the federal property in dispute, without mentioning
the value that would be attributable to it by the assessment authority for Nova Scotia. However, it is clear
from other parts of the report that the Panel correctly
understood the scope of its statutory mandate.
[58]Il est vrai que le début du rapport n’augure rien
de prometteur lorsque le comité formule les questions en
litige (cahier d’appel, à la page 67) en évoquant la valeur
qui devrait être attribuée à la propriété fédérale en cause,
sans mentionner la valeur qui serait imputable à cette
propriété par l’autorité évaluatrice de la Nouvelle‑Écosse.
Néanmoins, d’autres parties du rapport montrent clairement que le comité consultatif a correctement compris
la portée du mandat que lui confie la loi.
[59]First, the Panel stated (appeal book, page 68) that
the Nova Scotia Assessment Act is relevant since the
Citadel is situated in Nova Scotia, and set out the text of
subsection 42(1) (appeal book, page 73). Second, it
noted (appeal book, page 77) the existence of the principle of uniformity in subsection 42(1) of the Assessment
Act, on which Ms. Barrs relied, but stated that it was
overridden by the statutory restrictions imposed on the
use of the Citadel land. Third, the Panel relied (appeal
book, pages 77–78) on jurisprudence from Nova Scotia,
and elsewhere in Canada, to support the proposition
that, for assessment purposes, the value of property on
the open market is the test of value, and that valuation
[59]Premièrement, le comité a déclaré (cahier d’appel,
à la page 68) que l’Assessment Act de la Nouvelle‑Écosse
est pertinente puisque la Citadelle est située en
Nouvelle‑Écosse, et il a reproduit le texte du paragraphe 42(1) de cette loi (cahier d’appel, à la page 73).
Deuxièmement, il a relevé l’existence du principe de
l’uniformité énoncé au paragraphe 42(1) de l’Assessment Act (cahier d’appel, à la page 77), sur lequel
Mme Barrs s’est appuyée, mais a indiqué que les restrictions imposées par la loi à l’usage du terrain de la
Citadelle l’emportent sur ce principe. Troisièmement, le
comité s’est fondé (cahier d’appel, aux pages 77 et 78)
sur la jurisprudence de la Nouvelle‑Écosse et d’ailleurs
326
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
must be based on conditions at the date of assessment,
not at some undefined time in the future.
au Canada pour étayer la proposition portant qu’aux fins
de l’évaluation, la valeur de la propriété sur un marché
libre constitue le critère pour déterminer la valeur, et que
cette détermination doit être fondée sur les conditions
existant à la date de l’évaluation, non à un moment quelconque dans le futur.
[60]In any event, counsel for Halifax stated at the
hearing that Nova Scotia law governing the assessment
of the value of property for tax purposes is not significantly different from that of other provinces
[60]Quoi qu’il en soit, l’avocat de la municipalité
régionale d’Halifax a fait observer à l’audience que le
droit de la Nouvelle‑Écosse en matière de détermination de la valeur des propriétés aux fins d’imposition
n’est pas très différent du droit en vigueur dans d’autres
provinces.
(iii) Was the Minister’s exercise of discretion unreasonable?
iii) Le ministre a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire de manière déraisonnable?
(a) Citadel land
a) Le terrain de la Citadelle
[61]In the present case, the Panel concluded on the
basis of the authorities that it cited, as well as the evidence of Mr. Hardy, that the assessment authority’s
approach was fatally flawed because it ignored the restrictions placed on the use of the Citadel by both its
status as a national historic site (its highest and best
use) and its zoning. The Panel also rejected all but one
of the sales of land in Halifax relied on by Ms. Barss
as comparable, because these commercial properties
were zoned differently, had different highest and best
uses, and were not subject to the same use restrictions as
the Citadel.
[61]En l’espèce, le comité consultatif a conclu, en se
fondant sur la jurisprudence qu’il a citée et sur la preuve
soumise par M. Hardy, que la démarche adoptée par
l’autorité évaluatrice comportait un vice fatal parce
qu’elle faisait abstraction des restrictions à l’utilisation
de la Citadelle qui découlent tant de son statut de lieu
historique national (son utilisation optimale) que de son
zonage. Le comité a aussi rejeté toutes les ventes de
terrains à Halifax sur lesquelles Mme Barss s’est appuyée
comme éléments de comparaison, parce que ces propriétés commerciales relevaient d’une catégorie différente
sur le plan du zonage, avaient des utilisations optimales
différentes et n’étaient pas assujetties aux mêmes restrictions que celles imposées à l’utilisation de la Citadelle.
[62]I see nothing unreasonable in these conclusions,
which are adequately explained by the Panel: see also
Toronto Port Authority, at paragraphs 47–49. It is immaterial that the Minister may have accepted for PILT
purposes the assessment authority’s valuation of other
national historic sites. The Minister may choose either
to revisit those valuations or to let them stand, if, for
example, much smaller amounts are at stake than in the
present case.
[62]Je ne vois rien de déraisonnable dans ces conclusions, que le comité consultatif a adéquatement expliquées : voir également l’arrêt Administration portuaire
de Toronto, aux paragraphes 47 à 49. Il importe peu que
le ministre ait pu accepter, dans le cadre des PRI, l’évaluation que l’autorité évaluatrice a faite d’autres lieux
historiques nationaux. Le ministre est libre de réexaminer ces évaluations ou de les laisser inchangées si, par
exemple, les montants en jeu sont beaucoup plus modestes que ceux en l’espèce.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada327
[63]The applications Judge was more concerned with
the quality of the Minister’s reasons respecting the differences in the valuation of the land under the glacis and
the much smaller area of land under the casemates and
demi-casemates. It will be recalled that the Panel used
the sale price of one of Ms. Barss’ comparables (sale
No. 8) as the basis for valuing the land under the casemates and demi-casemates, but rejected it when valuing
the land under the glacis, to which it attributed only a
nominal value.
[63]Le juge de première instance s’est davantage
préoccupé de la qualité des motifs du ministre quant aux
distinctions établies dans l’évaluation du terrain occupé
par le glacis et dans celle de la partie de terrain beaucoup plus petite occupée par les casemates et les demicasemates. Rappelons que le comité consultatif s’est
fondé sur le prix de vente de l’une des propriétés comparables de Mme Barss (la vente no 8) pour évaluer le
terrain occupé par les casemates et demi‑casemates,
mais a rejeté ce même prix de vente pour l’évaluation du
terrain occupé par le glacis, auquel il n’a attribué qu’une
valeur nominale.
[64]In Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190, at paragraph 48, the Court approved the statement that a reasonableness standard of
review requires a court to pay respectful attention to the
reasons given by a specialized tribunal and to the reasons “which could be offered in support of a decision”
[emphasis added]. In Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339, at
paragraph 63, however, the Court warned that these
underlined words should not be taken by tribunals as a
dilution of the importance of proper reasons.
[64]Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au paragraphe 48, la
Cour a approuvé l’assertion selon laquelle, dans le cadre
d’un contrôle judiciaire, la norme de la raisonnabilité
exige que la cour de révision prête une attention respectueuse aux motifs donnés par un tribunal spécialisé et
aux motifs « qui pourraient être donnés à l’appui d’une
décision » [non souligné dans l’original]. Toutefois,
dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c.
Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, au paragraphe 63, la Cour a prévenu que les tribunaux ne devraient
pas interpréter les mots soulignés dans la phrase qui
précède comme atténuant l’importance de motiver adéquatement une décision administrative.
[65]The Panel’s reasons in this case on the differences in the value that they attributed to the land under
the glacis and that under the casemates and the demicasemates are not a model of clarity. Indeed, the Panel’s
conclusions do not mention the land under the glacis at
all. However, in my opinion, the basis of the Panel’s
decision is sufficiently clear when its report is read as a
whole, together with Mr. Hardy’s explanation for valuing the land under the casemates and demi-casemates
differently from the land under the glacis which, I infer,
the Panel accepted.
[65]Les motifs donnés par le comité consultatif en
l’espèce relativement aux différences dans la valeur
qu’ils ont attribuée au terrain occupé par le glacis et dans
celle attribuée au terrain occupé par les casemates et les
demi‑casemates ne sont pas un modèle de clarté. En
effet, les conclusions du comité ne mentionnent nullement
le terrain occupé par le glacis. À mon avis, cependant, le
fondement de la décision du comité est suffisamment
clair, lorsqu’on lit l’ensemble de son rapport conjugué à
l’explication fournie par M. Hardy pour justifier l’évaluation différente du terrain occupé par les casemates et
les demi‑casemates et de celui occupé par le glacis, explication que, en déduis‑je, le comité a acceptée.
[66]Mr. Hardy’s valuation of the land under the
casemates and demi-casemates was based on the use
being made of it. The buildings on this land were used
[66] M. Hardy a établi son évaluation du terrain occupé
par les casemates et les demi‑casemates sur la base de
l’usage qui en était fait. Essentiellement, les bâtiments
328
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
primarily for offices and storage: Mr. Hardy concluded
that their predominant use was as offices. Since, consistently with the Citadel’s status as a national historic site,
a hypothetical purchaser would be able to use them for
the same purposes, the land under them had value to a
potential purchaser. However, a purchaser’s inability to
modify the existing buildings because they are part of a
national historic site would decrease the value of the
land.
érigés sur ce terrain abritaient des bureaux et étaient
aussi utilisés pour l’entreposage : M. Hardy a conclu que
ces locaux servaient avant tout de bureaux. Étant donné
que, conformément au statut de la Citadelle à titre de
lieu historique national, un acheteur hypothétique pourrait faire le même usage des casemates et des demi‑
casemates, le terrain sur lequel celles‑ci sont construites
a une valeur pour un éventuel acheteur. Toutefois,
l’impossibilité pour tout acheteur de modifier les bâtiments existants parce qu’ils font partie d’un lieu
historique national aurait une incidence négative sur la
valeur du terrain.
[67]The Panel based the valuation of the land under
the casemates and demi-casemates on the price paid in
sale No. 8, which also comprised land with a building on
it and was zoned for park and institutional purposes.
While the Panel describes this part of the Citadel land as
supporting “eligible improvements”, the more important
consideration is that a purchaser could use the land for
office and storage purposes, consistently with the fact
that it is part of a national historic site. Indeed, the casemates and demi-casemates had ceased to be eligible
improvements for PILT before January 1, 2003, the base
date for valuing the Citadel land for the 2005 taxation year.
[67]Le comité consultatif a fondé son évaluation du
terrain occupé par les casemates et les demi‑casemates
sur le prix payé dans le cadre de la vente no 8, qui portait
aussi sur un terrain avec bâtiment, lequel, sur le plan
du zonage, appartenait à la catégorie des parcs et des
propriétés à usages institutionnels. Bien que le comité
décrive cette partie du terrain de la Citadelle comme
étant occupée par des « améliorations admissibles »,
l’élément d’appréciation le plus important est qu’un
acheteur pourrait utiliser le terrain pour y aménager des
bureaux et y faire de l’entreposage, une vocation compatible avec le fait qu’il fait partie d’un lieu historique
national. De fait, les casemates et les demi‑casemates
ont cessé d’être des améliorations admissibles aux PRI
avant le 1er janvier 2003, date de base pour l’évaluation
du terrain de la Citadelle pour l’année d’imposition 2005.
[68]Unlike the land under the buildings, Mr. Hardy
treated the land under the glacis as undeveloped land.
He approached its valuation by considering its development value, which he concluded was nil. Any development would be inconsistent with the restrictions on the
use of the land under the glacis emanating from the fact
that it is a part of the fortification, a designated national
historic site. In order for visitors to be able to see how
the glacis functioned to protect the Citadel from attack,
it must be retained in its present condition. On this basis,
sale No. 8 was not comparable; the land in question already had a building on it and, despite its zoning, had
been purchased for development.
[68] M. Hardy a évalué le terrain occupé par le glacis
comme une propriété inexploitée, contrairement au
terrain occupé par les bâtiments. Il a procédé à son
évaluation en examinant sa valeur de développement,
qu’il a jugée nulle. Tout développement serait incompatible avec les restrictions décrétées à l’usage du terrain
du glacis du fait que ce terrain fait partie d’une fortification désignée lieu historique national. Pour que les
visiteurs puissent voir comment le glacis servait à protéger la Citadelle d’une attaque, le glacis doit être conservé
dans son état actuel. Cela étant, la vente no 8 ne pouvait
servir de point de comparaison; en effet, un bâtiment
était déjà construit sur le terrain visé dans cette vente, et
ce terrain, malgré son zonage, avait été acheté pour être
développé.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada329
[69]Mr. Hardy’s evidence that the land under the
glacis had no development value was not contradicted.
Ms. Barss’ analysis proceeded on the basis that the statutory and zoning restrictions on the use of the Citadel
were irrelevant to its valuation, an approach that the
Panel rejected.
[69]Le témoignage de M. Hardy portant que le terrain
occupé par le glacis n’a aucune valeur aux fins de développement n’a pas été contredit. Mme Barss a fondé son
analyse sur la prémisse que les restrictions imposées par
la loi et par le zonage sur l’utilisation de la Citadelle
étaient sans pertinence pour son évaluation, prémisse
que le comité consultatif a rejetée.
[70]Accordingly, on reading the Panel’s reasons as a
whole and the material before it, I have concluded that
the basis of the Panel’s valuation of the Citadel land is
sufficiently clear to enable the parties to know why the
Minister decided as he did and the court to perform its
judicial review function.
[70]En conséquence, j’ai conclu, à la lecture de l’ensemble des motifs du comité et des documents dont il
disposait, que les éléments sur lesquels le comité consultatif s’est fondé pour évaluer la Citadelle sont suffisamment clairs pour permettre aux parties de savoir
pourquoi le ministre a statué comme il l’a fait et pour
permettre à la cour d’exercer ses fonctions de contrôle
judiciaire.
[71]I must now consider whether the outcome (the
Minister’s valuation of all the Citadel land at $2 038 833,
as opposed to the $19 million claimed by Halifax) falls
outside the range of possible outcomes reasonably open
to the Minister in view of the facts before him and the
provisions of the PILT Act.
[71] Je dois maintenant décider si le résultat (l’évaluation par le ministre de la totalité du terrain de la
Citadelle à 2 038 833 $ plutôt qu’à 19 millions de dollars
comme conclut Halifax) appartient aux issues possibles acceptables parmi lesquelles le ministre pouvait
raisonnablement choisir compte tenu des faits dont il
était saisi et des dispositions de la LPRI.
[72]The valuation of land is a technical subject in
which the Court has little, if any, expertise. In contrast,
subsection 11.1(1) of the PILT Act provides that the
Governor in Council shall appoint members to the PILT
Dispute Advisory Panel who have “relevant knowledge
or experience”. The non-statutory, knowledge prerequisites specify that appointees have knowledge of, among
other things, property appraisal, the Canadian property
taxation system, and provincial models of assessment
and taxation: appeal book, page 61. The statutory context in which the standard of review must be applied in
this case also includes the fact that the Act neither confers legal rights on municipalities, nor abrogates their
existing rights. Consequently, a reviewing court should
be particularly cautious before concluding that, in adopting the Panel’s recommendations on the valuation of the
Citadel, the Minister made an unreasonable decision.
[72]L’évaluation de terrains est une discipline technique dans laquelle la Cour n’a que peu ou pas d’expertise.
En revanche, le paragraphe 11.1(1) de la LPRI prévoit que le gouverneur en conseil constitue un Comité
consultatif sur le règlement des différends composé de
membres « possédant une formation ou une expérience
pertinentes ». Les conditions d’admissibilité non prévues à la loi précisent que les personnes nommées
doivent posséder des connaissances couvrant notamment l’évaluation des propriétés, le régime canadien
d’imposition sur la propriété foncière et les modèles
provinciaux d’évaluation et d’imposition : cahier d’appel, à la page 61. Le contexte législatif dans lequel
s’inscrit la norme de contrôle en l’espèce inclut également le fait que la Loi ne confère aucun droit aux
municipalités ni n’abroge les droits existants de celles‑
ci. Par conséquent, un tribunal de révision doit faire
preuve d’une grande prudence avant de conclure qu’en
adoptant les recommandations du comité consultatif
quant à l’évaluation de la Citadelle le ministre a rendu
une décision déraisonnable.
330
Halifax (Regional Municipality)
[73]The most plausible basis for attacking the reasonableness of the Minister’s valuation of all the land at
$2 038 833 is that he attributed no substantial value to
most of the Citadel land, namely that under the glacis.
However, I am satisfied that the explanation provided by
Mr. Hardy, and accepted by the Panel, provides a reasonable explanation of this apparent anomaly. That is,
consistently with its highest and best use, the land under
the casemates and demi-casemates buildings can be
used to support an office building and storage, while the
land under the glacis can be used for nothing other than
its use as part of the fortification. It is, of course, also a
pleasant place to which members of the public have access for recreation. I turn now to the valuation of the
casemates.
(b) casemates and demi-casemates
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[73]Le moyen le plus convaincant pour contester le
caractère raisonnable de l’évaluation du ministre, fixée
à 2 038 833 $ pour la totalité du terrain, est qu’il n’a
attribué aucune valeur concrète à la plus grande partie
du terrain de la Citadelle, soit le terrain occupé par le
glacis. Toutefois, j’estime que l’explication donnée par
M. Hardy et acceptée par le comité consultatif fournit
une justification raisonnable à cette apparente anomalie.
En d’autres termes, conformément à l’utilisation optimale de la Citadelle, le terrain sur lequel sont érigés les
bâtiments des casemates et des demi‑casemates peut être
utilisé pour servir d’édifice à bureaux et de lieu d’entreposage, alors que le terrain du glacis ne peut servir à rien
d’autre que sa propre vocation comme partie intégrante
de la fortification. Il demeure aussi, naturellement, un endroit agréable auquel le public a accès à des fins récréatives.
J’examinerai maintenant l’évaluation des casemates.
b) Les casemates et demi-casemates
[74]The question here is whether it was unreasonable
for the Minister to depreciate their value because not all
were currently fully used. While the underutilization of
a building may be a reason for reducing its valuation,
Halifax argues that to do so in this case is unreasonable
because the casemates and demi-casemates are part of a
living museum, and their utilization must therefore be
consistent with the purposes for which they were used in
the historical period being represented at the Citadel.
Further, Halifax argues, there was no basis in the evidence to support the Panel’s choice of 50 percent as the
amount of the reduction.
[74]La question qui se pose est de savoir s’il était
déraisonnable de la part du ministre de déprécier la valeur des casemates et des demi‑casemates parce qu’elles
n’étaient pas toutes pleinement utilisées. Bien que la
sous‑utilisation d’un bâtiment puisse constituer un motif
justifiant d’en déprécier la valeur, Halifax soutient qu’il
est déraisonnable en l’occurrence de ce faire parce que
les casemates et demi‑casemates font partie d’un musée
vivant et que leur utilisation doit donc être compatible
avec les fins auxquelles elles ont été utilisées durant la
période historique que représente la Citadelle. En outre,
souligne Halifax, aucune assise, dans la preuve, ne justifie le choix du comité consultatif de fixer à 50 p. 100
le pourcentage de la réduction.
[75]The Panel’s reasons are silent on why it rejected
Mr. Sparling’s opinion that underutilization was irrelevant in view of the casemates’ representational function
in the Citadel. Nor does the Panel refer to the reasoning of Mr. Hardy on this point; indeed the extract from
his report in the record seems not to explain why he
disagrees with Mr. Sparling on the functional obsolescence issue.
[75]Les motifs du comité consultatif n’expliquent pas
pourquoi ce dernier a rejeté l’opinion de M. Sparling selon
laquelle la sous‑utilisation est sans pertinence compte
tenu de la fonction de représentation que tiennent les
casemates dans la Citadelle. Le comité ne traite pas non
plus du raisonnement de M. Hardy sur ce point; en effet,
l’extrait de son rapport versé au dossier ne semble pas
expliquer pourquoi il est en désaccord avec M. Sparling
sur la question de la désuétude fonctionnelle.
[2012] 1 R.C.F.
Halifax (Municipalité régionale)
c. canada331
[76]On the basis of the record, I am unable to determine whether the Minister’s decision on the valuation of
the casemates and demi-casemates satisfies the reasonableness standard of review.
[76] Je ne suis pas en mesure, à la lumière de la preuve
au dossier, de décider si la décision ministérielle relative
à l’évaluation des casemates et des demi‑casemates satisfait à la norme de contrôle de la raisonnabilité.
[77]Accordingly, I agree with the applications Judge
that the Panel’s reasons do not adequately explain the
basis of the Minister’s valuation of the casemates and
demi-casemates. Therefore, like the applications Judge,
I would set aside this aspect of the decision under review, remit it to the Minister for redetermination, and
direct that any Dispute Advisory Panel appointed by the
Minister to make recommendations on this issue be differently constituted.
[77]En conséquence, j’estime, en accord avec le juge
de première instance, que les motifs du comité consultatif n’expliquent pas de façon satisfaisante le fondement
de l’évaluation du ministre relative aux casemates et aux
demi‑casemates. C’est pourquoi, comme le juge de première instance, j’annulerais cette partie de la décision
dont appel, je la renverrais au ministre pour que celui‑
ci rende une nouvelle décision, et j’ordonnerais que le
Comité consultatif sur le règlement des différends
nommé par le ministre pour présenter des recommandations sur cette question, le cas échéant, soit différemment
constitué.
G.CONCLUSIONS
G.CONCLUSIONS
[78]For these reasons, I would allow the Minister’s
appeal with respect to the valuation of the land at the
Citadel. To that extent, I would set aside the applications
Judge’s decision and dismiss Halifax’s application for
judicial review. I would dismiss the Minister’s appeal
with respect to the valuation of the casemates. I would
also set aside the order of costs below and order that the
parties bear their own costs below and in this Court.
[78]Pour ces motifs, j’accueillerais l’appel du ministre en ce qui touche l’évaluation du terrain de la
Citadelle. Dans cette mesure, j’annulerais la décision du
juge de première instance et rejetterais la demande de
contrôle judiciaire d’Halifax. Je rejetterais l’appel du ministre pour ce qui est de l’évaluation des casemates.
J’annulerais également l’ordonnance relative aux dépens
rendue en première instance et ordonnerais que chaque
partie assume ses propres dépens tant en première instance que devant notre Cour.
Blais C.J.: I agree.
Le juge en chef Blais : Je suis d’accord.
***
***
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[79]Sharlow J.A. (dissenting): I have read in draft
the reasons of my colleague Justice Evans. I agree with
his interpretation of the relevant provisions of the PILT
Act. I also agree with his conclusions as to the scope of
the Minister’s discretion, the appropriate standard of
[79] La juge Sharlow, J.C.A. (dissidente) : J’ai lu le
projet de motifs de mon collègue le juge Evans. Je suis
d’accord avec son interprétation des dispositions pertinentes de la LPRI. Je souscris aussi à ses conclusions
quant à l’étendue du pouvoir discrétionnaire du
332
Halifax (Regional Municipality)
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
review, and the inadequacy of the Panel’s reasons in
relation to the Minister’s valuation of the casemates and
demi-casemates.
ministre, quant à la norme de contrôle applicable et
quant à l’insuffisance des motifs du comité consultatif
en ce qui touche l’évaluation des casemates et des demi‑
casemates par le ministre.
[80]In my view, however, the Panel’s report does not
adequately explain why the land under the glacis, comprising some 42 acres of land in downtown Halifax, is
valued at $10. Without that explanation, I am unable
to conclude that the overall valuation of the land is
reasonable.
[80]À mon avis, cependant, le rapport du comité
n’explique pas de façon satisfaisante pourquoi le terrain occupé par le glacis, qui couvre une superficie
d’environ 42 acres dans le centre‑ville d’Halifax, est
évalué à 10 $. Sans une explication suffisante à cet
égard, je ne saurais conclure que l’évaluation globale
du terrain est raisonnable.
[81]I would dismiss this appeal with costs, substantially for the reasons given by the applications Judge.
[81]Je rejetterais l’appel avec dépens, principalement pour les motifs exposés par le juge de première
instance.
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada333
IMM-4721-09
2010 CF 795
IMM-4721-09
2010 FC 795
Ali Abadir (Applicant)
Ali Abadir (demandeur)
v.
c.
The Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness (Respondent)
Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection
civile (défendeur)
Indexed as: Ali v. Canada (Public Safety
Emergency Preparedness)
Répertorié : Ali c. Canada (Sécurité
Protection civile)
and
publique et
Federal Court, Mandamin J.—Ottawa, April 28 and
July 30, 2010.
Cour fédérale, juge Mandamin—Ottawa, 28 avril et
30 juillet 2010.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal
— Inadmissible Persons — Judicial review of enforcement officer’s decision refusing applicant’s request to defer removal
— Applicant submitting at risk upon return — Officer concluding not authorized to make determination of risk, new
information not influencing balance of risk previously conducted — Whether officer’s decision reasonable — Officer
complying with duty, Immigration and Refugee Protection Act,
s. 48 by refusing indefinite deferral request — However, not
considering risk inherent in travel arrangements for applicant
— Officer dealing with travel arrangements may consider
risks arising therefrom — Such consideration not repeating
risk assessment with respect to refoulement, but determining
whether to reassess risk with respect to travel arrangements
— Incumbent upon officer herein to consider risk arising from
travel arrangements for purpose of informing discretion regarding deferral — Officer thus failing to consider central,
important aspect of deferral request — Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Contrôle judiciaire d’une
décision par laquelle un agent d’exécution a refusé la demande du demandeur en vue de différer l’exécution de son
renvoi — Le demandeur affirmait qu’il serait exposé à un
risque en cas de renvoi — L’agent a conclu qu’il n’était
pas compétent pour se prononcer sur les risques et que les
nouveaux éléments d’information n’auraient pas influé sur
l’analyse du risque déjà effectuée — Il s’agissait de savoir si
la décision de l’agent était raisonnable — L’agent a rempli
son devoir et s’est conformé à l’art. 48 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés en refusant d’envisager
la possibilité de reporter le renvoi à une date indéterminée
— Cependant, il n’a pas tenu compte des risques inhérents
aux dispositions prises quant au voyage du demandeur —
L’agent qui traite des préparatifs de voyage peut tenir compte
des risques découlant de ces préparatifs — Ce faisant, il ne
répète pas l’évaluation du risque effectuée relativement au
refoulement, mais il se prononce sur l’opportunité de réévaluer les risques en ce qui concerne les préparatifs de voyage
— Il incombait à l’agent en l’espèce d’examiner le risque
découlant des dispositions de voyage pour l’aider à exercer
son pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le report —
L’agent a donc négligé de tenir compte d’un aspect central et
important de la demande de report — Demande accueillie.
This was an application for judicial review of a decision
of an enforcement officer refusing the applicant’s request for
a deferral of his removal from Canada.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision par laquelle un agent d’exécution a refusé la demande présentée par le demandeur en vue de différer l’exécution
de son renvoi du Canada.
The Minister’s delegate concluded in a danger opinion
that the applicant would not be at risk upon return to Somalia.
The applicant submitted that new information not before the
Minister’s delegate revealed that he would be exposed to
La déléguée du ministre avait conclu dans un avis de danger que le demandeur ne serait pas exposé à un risque en cas
de renvoi en Somalie. Le demandeur affirmait que de nouveaux éléments d’information dont ne disposait pas la
334
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
danger. The officer noted that he was not authorized to make
a proper determination of risk faced by an applicant upon return, and concluded that the new information would not
influence the balance of risk previously conducted.
déléguée du ministre démontraient qu’il serait exposé à un
préjudice. L’agent a fait observer qu’il n’était pas compétent
pour se prononcer correctement sur les risques auxquels un
demandeur peut être exposé lorsqu’il rentre dans son pays et a
conclu que les nouveaux éléments d’information n’auraient
pas influé sur l’analyse du risque déjà effectuée.
The main issue was whether the officer’s decision to refuse the applicant’s request for deferral was reasonable.
La principale question à trancher était celle de savoir si la
décision de l’agent de refuser la demande de report du demandeur était raisonnable.
Held, the application should be allowed.
The officer complied with his duty and section 48 of the
Immigration and Refugee Protection Act by refusing to consider the applicant’s request for an indefinite deferral to have
the opportunity to rehabilitate. However, the officer should
have considered the risk inherent in the travel arrangements to
Somalia made for the applicant. An officer who regularly
deals with travel arrangements in the execution of removal
orders may consider risk arising from the modality of those
arrangements. By doing so, the officer does not repeat the delegate’s risk assessment with respect to refoulement, but
decides whether to defer an order to reassess risks as they
may emerge in volatile regions and only with respect to travel
arrangements. It was incumbent upon the officer to consider
the risk arising from the travel arrangements for the purpose
of informing his discretion regarding deferral. The officer
thus failed to consider a central and important aspect of the
deferral request by not referring to any risk arising from the
applicant’s travel arrangements.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44], ss. 1, 7.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
s. 48.
CASES CITED
Jugement : la demande doit être accueillie.
L’agent a rempli son devoir et s’est conformé à l’article 48 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
en refusant d’envisager la demande du demandeur de reporter
le renvoi à une date indéterminée pour avoir la possibilité de
se réinsérer socialement. Cependant, l’agent aurait dû tenir
compte des risques inhérents aux dispositions prises quant au
voyage du demandeur en Somalie. L’agent qui traite régulièrement des préparatifs de voyage arrêtés en vue d’exécuter
des mesures de renvoi peut tenir compte des risques découlant
de ces préparatifs. Ce faisant, l’agent ne répète pas l’évaluation du risque effectuée par le délégué en ce qui concerne le
refoulement, mais se prononce sur l’opportunité de reporter
l’exécution d’une mesure pour faire réévaluer les risques qui
peuvent exister dans des régions instables et ce, uniquement
en ce qui concerne les préparatifs de voyage. Il incombait à
l’agent d’examiner le risque découlant des dispositions de
voyage pour l’aider à exercer son pouvoir discrétionnaire en
ce qui concerne le report. L’agent a donc négligé de tenir
compte d’un aspect central et important de la demande de report en ne faisant pas référence aux risques afférents aux
dispositions de voyage du demandeur.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 1, 7.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 48.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Saini v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[1998] 4 F.C. 325, (1998), 150 F.T.R. 148 (T.D.).
Saini c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 4 C.F. 325 (1re inst.).
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada335
considered:
décisions examinées :
Aden v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2009 FC 561; Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R. (4th)
577; Baron v. Canada (Minister of Public Safety and
Emergency Preparedness), 2009 FCA 81, [2010] 2 F.C.R.
311, 309 D.L.R. (4th) 411, 79 Imm. L.R. (3d) 157; Canada
(Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12,
[2009] 1 S.C.R. 339, 304 D.L.R. (4th) 1, 82 Admin. L.R.
(4th) 1.
Aden c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 561; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1;
Baron c. Canada (Ministre de la Sécurité publique et de
la Protection civile), 2009 CAF 81, [2010] 2 R.C.F. 311;
Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009
CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339.
referred to:
décisions citées :
Simoes v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2000 CanLII 15668, 187 F.T.R. 219, 7 Imm.
L.R. (3d) 141 (F.C.T.D.); Wang v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2001 FCT 148, [2001] 3
F.C. 682, 204 F.T.R. 5, 13 Imm. L.R. (3d) 289; CepedaGutierrez v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 1998 CanLII 8667, 157 F.T.R. 35 (F.C.T.D.).
Simoes c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2000 CanLII 15668 (C.F. 1re inst.); Wang c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2001 CFPI 148, [2001] 3 C.F. 682; Cepeda-Gutierrez c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
1998 CanLII 8667 (C.F. 1re inst.).
APPLICATION for judicial review of a decision of an
enforcement officer refusing the applicant’s request for
a deferral of his removal from Canada. Application
allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision par
laquelle un agent d’exécution a refusé la demande présentée par le demandeur en vue de différer l’exécution
de son renvoi du Canada. Demande accueillie.
APPEARANCES
Felix N. Weekes for applicant.
Helene Robertson for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
ONT COMPARU
Felix N. Weekes pour le demandeur.
Helene Robertson pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Weekes Law Office, Ottawa, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Weekes Law Office, Ottawa, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] Mandamin J.: Mr. Abadir Ali applies for judicial
review of the June 30, 2009 decision of the enforcement
officer (the officer) dated September 21, 2009, refusing the applicant’s request for a deferral of his removal
from Canada.
[1] Le juge Mandamin : M. Abadir Ali demande le
contrôle judiciaire d’une décision du 30 juin 2009 par
laquelle un agent d’exécution (l’agent) a, le 21 septembre 2009, refusé la demande présentée par le demandeur
en vue de différer l’exécution de son renvoi du Canada.
[2] Mr. Abadir Ali was the subject of a danger opinion
by the Minister’s delegate who concluded the applicant
[2] M. Abadir Ali avait fait l’objet d’un avis de danger
de la part d’une déléguée du ministre qui avait conclu
336
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
would neither face a serious possibility of persecution,
nor risk to his life or cruel or unusual treatment on being
returned to Somalia.
que le demandeur ne serait exposé ni à un risque sérieux
de persécution, ni à une menace à sa vie ou au risque
de traitements cruels ou inusités s’il devait retourner
en Somalie.
[3] The Canada Border Services Agency [CBSA]
notified him that his removal was scheduled for
September 22, 2009. He requested a deferral of his removal on September 21, 2009. The officer refused the
request.
[3]L’Agence des services frontaliers du Canada
[ASFC] l’a avisé que son renvoi était prévu pour le
22 septembre 2009. Il a demandé le 21 septembre 2009
que l’exécution de son renvoi soit différée. L’agent a
refusé cette demande.
[4] Mr. Abadir Ali submits there is new evidence not
before the Minister’s delegate of a dramatic change in
country conditions that would expose him to risk of
death or inhumane treatment if he is removed to Somalia.
[4] M. Abadir Ali affirme qu’il existe de nouveaux
éléments de preuve dont ne disposait pas la déléguée du
ministre et qui tendent à démontrer que la situation a
radicalement changé en Somalie et qu’il serait exposé à
une menace à sa vie ou au risque de traitements inhumains s’il était renvoyé en Somalie.
Background
Le contexte
[5] On June 30, 2009, the Minister’s delegate found
the applicant to be a danger to the Canadian public because of his adult criminal history, his failure to abide
with release orders and the low potential of his rehabilitation. The delegate assessed the danger to the public
should he remain in Canada against the risk the applicant
would face if removed to Somalia. The delegate acknowledged the situation in Somalia was volatile, but
she concluded it was dangerous for all Somalis and the
applicant would not face any particularized risk.
[5]Le 30 juin 2009, la déléguée du ministre a estimé
que le demandeur constituait un danger pour le public
canadien en raison de ses antécédents criminels au cours
de sa vie adulte, de son défaut de se conformer à ses
ordonnances de mise en liberté et de ses faibles chances
de réinsertion. La déléguée a évalué le danger que le
demandeur constituerait pour le public s’il devait demeurer au Canada par rapport aux risques auxquels il
serait exposé s’il devait retourner en Somalie. Tout en
reconnaissant que la situation en Somalie était explosive,
la déléguée a conclu que la situation était dangereuse
pour tous les Somaliens et que le demandeur ne serait
pas exposé à un risque particulier.
[6] The applicant was scheduled for removal to
Somalia on September 22, 2009. He was to be escorted
by CBSA officers from Montréal to Nairobi, Kenya and
accompanied to the point of departure for Mogadishu,
Somalia. He was to be provided with 150 euros so he
could make his way to Hargeisa, Somaliland, in northeastern Somalia.
[6]Le renvoi du demandeur en Somalie était prévu
pour le 22 septembre 2009. Il devait être escorté par des
agents de l’ASFC depuis Montréal jusqu’à Nairobi, au
Kenya, et être accompagné jusqu’au lieu de son départ
pour Mogadiscio, en Somalie. On devait lui remettre
150 euros pour lui permettre de se rendre à Hargeisa, au
Somaliland, dans le nord-est de la Somalie.
[7] The applicant requested an indefinite deferral of his
scheduled removal on September 20, 2009. The request
for deferral was refused by the officer on September 21.
[7]Le 20 septembre 2009, le demandeur a réclamé le
report à une date indéterminée de son renvoi. Sa demande de report a été refusée par l’agent le 21 septembre. Le
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada337
The applicant sought a stay of his removal pending his
application for leave and judicial review of the danger
opinion and the removal order.
demandeur a réclamé le sursis de son renvoi en attendant qu’une décision soit prise au sujet de sa demande
d’autorisation et de contrôle judiciaire de l’avis de danger et de la mesure de renvoi.
[8] At the stay hearing Justice Lemieux raised a question about the situation in Mogadishu given the recent
decision in Aden v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2009 FC 561. In Aden there was a serious
issue as to whether that applicant had a viable internal
flight alternative as the PRRA [pre-removal risk assessment] officer relied on dated materials and other documentary evidence without regard or analysis to the
current actual state in Mogadishu. Justice Lemieux ordered a short interim stay.
[8]Lors de l’audience sur le sursis, le juge Lemieux a
soulevé une question au sujet de la situation à Mogadiscio,
à la lumière de la décision récente Aden c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 561.
Dans l’affaire Aden était soulevée une question importante, soit celle de savoir si le demandeur disposait d’une
possibilité de refuge intérieur viable étant donné que
l’agent qui avait examiné la demande d’ERAR [examen
des risques avant renvoi] s’était fondé sur des documents
datés et d’autres éléments de preuve documentaires sans
tenir compte de la situation actuelle à Mogadiscio et
sans analyser cette dernière. Le juge Lemieux a ordonné
un sursis provisoire de courte durée.
[9] On resumption of Mr. Abadir Ali’s stay hearing,
CBSA officials submitted a revised removal order with
new travel arrangements re-scheduling removal for
September 24 and a different itinerary. The applicant
would be escorted by CBSA officials to Nairobi, Kenya,
and then he would travel by direct flight to Bosaso in the
north of Somalia in the company of private security.
[9]Lors de la reprise de l’audience portant sur le sursis du renvoi de M. Abadir Ali, des fonctionnaires de
l’ASFC ont soumis une mesure de renvoi révisée qui
prévoyait de nouvelles dispositions en ce qui concerne
le voyage, un itinéraire différent et une nouvelle date de
renvoi, en l’occurrence le 24 septembre. Le demandeur
serait escorté par des agents de l’ASFC jusqu’à Nairobi,
au Kenya, où il prendrait un vol direct pour Bosaso,
dans le nord de la Somalie en compagnie d’un agent de
sécurité privé.
[10] Justice Lemieux issued his decision on October 1,
2009 staying the removal until a decision on leave and,
leave being granted, the hearing of the application for
judicial review of the deferral refusal.
[10]Le juge Lemieux a rendu sa décision le 1er octobre
2009. Il a sursis à l’exécution de la mesure de renvoi en
attendant qu’une décision soit prise au sujet de la demande d’autorisation et, si l’autorisation était accordée,
jusqu’à l’examen de la demande de contrôle judiciaire
du refus de différer l’exécution du renvoi.
[11]Leave was granted and both applications for
judicial review of the danger opinion and the refusal of
the deferral request were combined. I heard both applications on April 28, 2010. I had allowed the parties
additional time for further submissions with respect to
the revised travel arrangements. My decision on the
application for judicial review of the danger opinion in
IMM-3998-09 is issued by way of a separate judgment
issued concurrently with this decision on the refusal of
[11]L’autorisation demandée a été accordée et les demandes de contrôle judiciaire portant respectivement
sur l’avis de danger et sur le refus de différer l’exécution
du renvoi ont été combinées. J’ai instruit les deux demandes le 28 avril 2010. J’avais accordé un délai supplémentaire aux parties pour leur permettre de présenter
d’autres observations au sujet des dispositions relatives
au voyage. Ma décision sur la demande de contrôle judiciaire de l’avis de danger dans le dossier IMM-3998-09
338
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
the deferral request. I have dismissed the application for
judicial review of the danger opinion.
est rendue sous forme de jugement distinct publié en
même temps que la présente décision, laquelle porte sur
le refus de la demande de report. J’ai rejeté la demande
de contrôle judiciaire de l’avis de danger.
Decision Under Review
La décision à l’examen
[12] The officer began by noting the reasons the applicant presented on September 20th for requesting
indefinite deferral. Those reasons are:
[12]L’agent commence par citer les raisons invoquées
par le demandeur le 20 septembre pour réclamer un report indéfini. Voici les raisons en question :
[traduction]
i. Since Danger Opinion issued, the country conditions
changed. The Applicant is at risk in returning to Somalia
due to new circumstances occurring within the last two
months. The Applicant’s removal should be deferred until
a new determination of a risk assessment.
i.Depuis que l’avis de danger a été formulé, la situation a
changé en Somalie. Le demandeur serait en danger s’il
devait retourner en Somalie en raison des événements
survenus au cours des deux derniers mois. Le renvoi du
demandeur devrait être différé tant qu’une nouvelle évaluation des risques n’aura pas eu lieu.
ii. Since the Danger Opinion was issued, the conditions in
Somalia have changed. These new circumstances allegedly
put the Applicant at greater risk than was foreseen in the
Danger Opinion.
ii.Depuis que l’avis de danger a été formulé, la situation a
changé en Somalie. Cette nouvelle situation exposerait le
demandeur à un plus grand danger que ce qui était envisagé
dans l’avis de danger.
iii.The Applicant should be allowed an opportunity for
rehabilitation.
iii.Le demandeur devrait se voir accorder la possibilité de se
réinsérer dans la société.
[13]The submission to the officer in support of the
applicant’s deferral request consisted of affidavits of
individuals or petitions either identifying risk to the
applicant on return to Somalia or offers to help the applicant rehabilitate and documentary material reporting
on instability in the Somaliland region. The officer also
had the June 30, 2009 danger opinion before him.
[13] À l’appui de la demande de report qu’il a adressée
à l’agent, le demandeur a joint des affidavits souscrits
par des individus, des pétitions indiquant les risques
auxquels le demandeur serait exposé à son retour en
Somalie, des offres visant à aider le demandeur à se
réinsérer socialement et des documents faisant état de
l’instabilité qui règne dans le région du Somaliland.
L’agent disposait également de l’avis de danger du
30 juin 2009.
[14] The officer noted that it was not within his authority to make a proper determination of risk an
applicant may face on return. He noted the balancing of
risk has already been addressed in the danger opinion.
[14]L’agent a fait observer qu’il n’était pas compétent
pour se prononcer correctement sur les risques auxquels
un demandeur peut être exposé lorsqu’il rentre dans son
pays d’origine. Il a fait valoir que ces risques avaient
déjà été analysés dans l’avis de danger.
[15] The officer concluded the new information would
not influence the balance of risk previously conducted.
He was unable to grant a deferral without an alternative
[15]L’agent a conclu que les nouveaux éléments
d’information n’auraient pas influé sur l’analyse du risque qui avait déjà été effectuée. Il lui était impossible
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada339
date because any such deferral would be for an indefinite period.
d’accorder un report si on ne lui proposait pas d’autre
date, parce qu’autrement le report serait accordé pour
une durée indéterminée.
[16] The officer concluded that he was not satisfied
a deferral of the removal order was appropriate under
the circumstances.
[16]L’agent a conclu qu’il n’était pas convaincu qu’il
convenait, dans ces conditions, d’accorder le report de
la mesure de renvoi.
Legislation
Les dispositions législatives applicables
[17] The IRPA provides:
[17] La LIPR dispose :
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27 [IRPA or Act]
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27 [la LIPR ou Loi]
Enforceable
removal
order
48. (1) A removal order is enforceable if it has
come into force and is not stayed.
48. (1) La mesure de renvoi est exécutoire
depuis sa prise d’effet dès lors qu’elle ne fait pas
l’objet d’un sursis.
Mesure de
renvoi
Effect
(2) If a removal order is enforceable, the foreign national against whom it was made must
leave Canada immediately and it must be enforced as soon as is reasonably practicable.
(2) L’étranger visé par la mesure de renvoi
exécutoire doit immédiatement quitter le territoire du Canada, la mesure devant être appliquée
dès que les circonstances le permettent.
Conséquence
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44] [Charter]
Rights and
freedoms in
Canada
Life, liberty
and security
of person
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue
la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44] [la Charte]
1. The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees the rights and freedoms set out
in it subject only to such reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably justified
in a free and democratic society.
1. La Charte canadienne des droits et libertés
garantit les droits et libertés qui y sont énoncés.
Ils ne peuvent être restreints que par une règle de
droit, dans des limites qui soient raisonnables et
dont la justification puisse se démontrer dans le
cadre d’une société libre et démocratique.
. . .
[. . .]
7. Everyone has the right to life, liberty and
security of the person and the right not to be
deprived thereof except in accordance with the
principles of fundamental justice.
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la
sécurité de sa personne; il ne peut être porté
atteinte à ce droit qu’en conformité avec les
principes de justice fondamentale.
Droits et
libertés au
Canada
Vie, liberté
et sécurité
340
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
Issues
Les questions en litige
[18] The applicant raises the following issues:
[18]Le demandeur soulève les questions suivantes :
1. Whether the officer misapprehended the evidence
before him or ignored it and fettered the scope of his
discretion to defer in appropriate circumstances?
1. L’agent a-t-il mal interprété ou ignoré les éléments
de preuve dont il disposait et a-t-il restreint la portée de
son pouvoir discrétionnaire de différer l’exécution d’un
renvoi lorsqu’il le juge indiqué dans les circonstances?
2. Did the officer err in refusing to defer the applicant’s
removal where failure to defer will expose the applicant
to the risk of death or inhumane treatment in circumstances in Somalia?
2. L’agent a-t-il commis une erreur en refusant de différer l’exécution de la mesure de renvoi prise contre le
demandeur alors que ce refus exposait celui-ci à une
menace à sa vie ou à des traitements inhumains compte
tenu de la situation qui existe en Somalie?
3. Whether the travel and removal arrangements put in
place for the applicant’s removal are compatible with
the principles of fundamental justice guaranteed by section 7 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms?
3. Les dispositions en ce qui concerne le voyage et les
mesures prises en vue du renvoi du demandeur étaientelles compatibles avec les principes de justice fondamentale garantis par l’article 7 de la Charte canadienne
des droits et libertés?
4. Do the new travel arrangements confirm that the
original removal arrangements to Mogadishu presented
a personal risk to the applicant?
4. Les nouvelles dispositions prises au sujet du voyage
confirment-elles que les mesures antérieures prises relativement au renvoi du demandeur à Mogadiscio exposaient
personnellement celui-ci à un risque?
[19] The respondent treats the issue as:
[19] Pour le défendeur, la question se pose comme
suit :
1. Was the officer’s decision reasonable?
1. La décision de l’agent était-elle raisonnable?
2. Is the alteration of the modality of removal relevant
to the judicial review of the decision?
2. La modification apportée à une modalité du renvoi
est-elle un élément pertinent dans le cadre du contrôle
judiciaire de la décision?
[20]In my view, the issues arising in this judicial
review of the refusal to defer are:
[20] À mon avis, les questions que soulève le présent
contrôle judiciaire du refus de reporter le renvoi sont les
suivantes :
1. Did the officer fetter his discretion in deciding to
refuse the applicant’s request for deferral?
1. L’agent a-t-il entravé l’exercice de son pouvoir
discrétionnaire en refusant la demande de report du
demandeur?
2. Was the officer’s decision reasonable?
2. La décision de l’agent était-elle raisonnable?
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada341
Standard of Review
La norme de contrôle
[21] The Supreme Court of Canada found in Dunsmuir
v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190
(Dunsmuir), that questions of fact and mixed questions
of fact and law should be afforded a degree of deference
and reviewed on a standard of reasonableness.
[21] La Cour suprême du Canada a jugé, dans l’arrêt
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008]
1 R.C.S. 190 (Dunsmuir), que les questions de fait et les
questions mixtes de fait et de droit commandaient une
certaine déférence et qu’elles étaient assujetties à la
norme de contrôle de la raisonnabilité.
[22] The Federal Court of Appeal in Baron v. Canada
(Minister of Public Safety and Emergency Preparedness),
2009 FCA 81, [2010] 2 F.C.R. 311, held that the applicable standard of review for cases concerning deferrals
of removal is reasonableness.
[22]Dans l’arrêt Baron c. Canada (Ministre de la
Sécurité publique et de la Protection civile), 2009 CAF
81, [2010] 2 R.C.F. 311, la Cour d’appel fédérale a jugé
que la norme de contrôle applicable dans le cas des affaires portant sur le report d’un renvoi était celle de la
raisonnabilité.
[23] The Supreme Court developed the notion of reasonableness in Canada (Citizenship and Immigration) v.
Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339 (Khosa).
Significant deference is owed the Minister’s delegate for
his findings of fact and weighing of evidence. The Court
wrote at paragraph 59:
[23]La Cour suprême a précisé la notion de raisonnabilité dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration)
c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339 (Khosa).
Les conclusions de fait et l’appréciation de la preuve
du délégué du ministre commandent un degré élevé de
déférence. La Cour écrit, au paragraphe 59 :
Reasonableness is a single standard that takes its colour
from the context. One of the objectives of Dunsmuir was to
liberate judicial review courts from what came to be seen as
undue complexity and formalism. Where the reasonableness standard applies, it requires deference. Reviewing courts
cannot substitute their own appreciation of the appropriate
solution, but must rather determine if the outcome falls within
“a range of possible, acceptable outcomes which are defensible
in respect of the facts and law” (Dunsmuir, at para. 47). There
might be more than one reasonable outcome. However, as long
as the process and the outcome fit comfortably with the
principles of justification, transparency and intelligibility, it
is not open to a reviewing court to substitute its own view of
a preferable outcome.
La raisonnabilité constitue une norme unique qui s’adapte
au contexte. L’arrêt Dunsmuir avait notamment pour objectif de libérer les cours saisies d’une demande de contrôle
judiciaire de ce que l’on est venu à considérer comme une
complexité et un formalisme excessifs. Lorsque la norme de la
raisonnabilité s’applique, elle commande la déférence. Les
cours de révision ne peuvent substituer la solution qu’elles
jugent elles‑mêmes appropriée à celle qui a été retenue, mais
doivent plutôt déterminer si celle‑ci fait partie des « issues
possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et
du droit » (Dunsmuir, par. 47). Il peut exister plus d’une issue
raisonnable. Néanmoins, si le processus et l’issue en cause
cadrent bien avec les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité, la cour de révision ne peut y substituer
l’issue qui serait à son avis préférable.
[24] The application of the Charter is a question of law
reviewable on the standard of correctness (Dunsmuir).
[24]L’application de la Charte est une question de
droit dont le contrôle est assujetti à la norme de la décision correcte (Dunsmuir).
Analysis
L’analyse
Did the officer fetter his discretion in deciding to refuse
the applicant’s request for deferral?
L’agent a-t-il entravé l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en refusant la demande de report du demandeur?
342
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
[25] The applicant submits the officer fettered his
discretion by refusing to reconsider the risk Mr. Abadir
Ali might face upon removal to Somalia. Their allegation is based on the following in the officer’s reasons:
[25] Le demandeur affirme que l’agent a entravé
l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en refusant
d’examiner le risque auquel il pouvait être exposé en cas
de renvoi en Somalie. Cette allégation est fondée sur
l’extrait suivant des motifs de l’agent :
Mr. Abadir Ali’S [sic] was found to be a Danger to the Public
by the Minister of Citizenship and Immigration Canada in
June 2009. It is important to note that this Danger Opinion
supersedes any risk Mr. ABIDER [sic] faces upon his return
to Somalia.
[traduction] M. Abadir Ali a été considéré comme constituant un danger pour le public par le ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration du Canada en juin 2009. Il importe de
signaler que cet avis de danger a préséance sur tout risque
auquel M. ABADIR pourrait être exposé s’il devait retourner
en Somalie.
[26]I do not agree that the statement confirms the
officer was limiting the scope of his discretion in considering the applicant’s deferral request. The officer
clarifies his understanding when he goes on to state the
balancing of the risk of return to Somalia and the danger
to the public has already been addressed in the danger
opinion.
[26] Je ne suis pas d’accord pour dire que cette affirmation confirme que l’agent a restreint la portée de son
pouvoir discrétionnaire lors de son examen de la demande de report du demandeur. L’agent précise sa pensée
lorsqu’il explique, un peu plus loin, que l’analyse du
risque en cas de retour en Somalie et le danger pour le
public étaient des questions qui avaient déjà été traitées
dans l’avis de danger.
Was the officer’s decision reasonable?
La décision de l’agent était-elle raisonnable?
[27] The applicant requested an indefinite deferral in
part to have an opportunity to rehabilitate.
[27]Le demandeur a réclamé un report indéfini en partie
pour avoir la possibilité de se réinsérer socialement.
[28] The officer’s duty arises from section 48 of IRPA.
In Baron, Justice Marc Nadon found the enforcement officer’s degree of discretion to defer is significantly limited
by subsection 48(2) of the Act which requires the execution of removal “as soon as is reasonably practicable.”
[28]L’obligation qui est imposée à l’agent découle de
l’article 48 de la LIPR. Dans l’arrêt Baron, le juge Marc
Nadon conclut que le pouvoir discrétionnaire de l’agent
d’exécution en matière de report est grandement limité
en raison du paragraphe 48(2) de la Loi, qui exige que la
mesure de renvoi soit appliquée « dès que les circonstances le permettent ».
[29] The language of section 48 does not allow for an
indefinite deferral. Given this narrow discretion, the
officer is complying with his duty by refusing to consider an indefinite deferral.
[29]Le libellé de l’article 48 ne permet pas un report
à une date indéterminée. Compte tenu du peu de latitude
dont il dispose, l’agent remplit son devoir lorsqu’il refuse d’envisager la possibilité de reporter le renvoi à une
date indéterminée.
[30] The applicant also requested the delay to allow
for a reassessment of risk or until conditions in Somalia
improve.
[30]Le demandeur réclamait également ce report pour
permettre une nouvelle évaluation du risque ou pour
attendre que la situation s’améliore en Somalie.
[31] The applicant submitted country conditions had
worsened in the two months before the deferral request
[31]Le demandeur affirmait que la situation avait
empiré en Somalie au cours des deux mois précédant la
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada343
and the result was increased risk to the applicant in
regards to a return to Somaliland. In support of his
submission he provided affidavits, a petition and documentary evidence of risk in Somaliland via Mogadishu.
The affidavits address risk to the applicant in Somalia.
The documentary evidence identifies Somaliland as more
secure than Somalia but facing a rising threat of instability.
demande de report, de sorte que les risques auxquels
il serait exposé en cas de renvoi au Somaliland s’étaient
accrus. À l’appui de son argument, il a produit des
affidavits, une pétition et des éléments de preuve documentaires au sujet des risques auxquels il serait exposé
au Somaliland en passant par Mogadiscio. Les affidavits
portent sur le risque auquel le demandeur serait exposé
en Somalie. Suivant les éléments de preuve documentaires, le Somaliland est moins dangereux que la Somalie,
mais cette région risque de devenir de plus en plus
instable.
[32]Finally, the applicant submits the respondent’s
last-minute change of travel arrangements in September
of 2009 confirms the original travel arrangements posed
a risk and the officer’s refusal to deny the deferral request was therefore flawed.
[32]Le demandeur affirme enfin que les dispositions
en ce qui concerne le voyage que le défendeur a modifiées à la dernière minute en septembre 2009 confirment
que les dispositions antérieures l’exposaient à un risque
et que le refus de l’agent de faire droit à sa demande de
report était par conséquent vicié.
[33]The respondent submits the officer’s decision
was reasonable. He is legally bound to execute removal
orders expeditiously. The respondent adds the officer
was not obliged to assess risk to the applicant on return.
He considered the material before him and came to a
reasonable decision.
[33]Le défendeur soutient que la décision de l’agent
était raisonnable. L’agent est légalement tenu d’exécuter
sans tarder les mesures de renvoi. Le défendeur ajoute
que l’agent n’était pas obligé d’évaluer les risques auxquels le demandeur serait exposé en cas de retour en
Somalie. Il a tenu compte des éléments dont il disposait
et a rendu une décision raisonnable.
[34] The question I have to answer is whether the officer should have considered the risk inherent in the
travel arrangements made for the applicant. In my view
he should have.
[34]La question à laquelle il me faut répondre est
celle de savoir si l’agent aurait dû tenir compte des risques inhérents aux dispositions prises au sujet du voyage
du demandeur. À mon avis, il aurait dû en tenir compte.
[35] The Minister’s delegate had considered the risk to
the applicant on removal to Somalia and found that, on
the evidence before her, the applicant did not face any
greater risk than other Somalis. That assessment was
made as of June 30, 2009. In coming to her conclusion,
the Minister’s delegate acknowledged the situation in
Somalia was “volatile”.
[35]La déléguée du ministre avait tenu compte des
risques auxquels le demandeur serait exposé en cas de
renvoi en Somalie et avait conclu, vu l’ensemble de la
preuve dont elle disposait, que le demandeur ne serait pas
exposé à un risque plus élevé que les autres Somaliens.
Cette conclusion a été tirée le 30 juin 2009. Pour en arriver à sa conclusion, la déléguée du ministre a reconnu
que la situation en Somalie était « explosive ».
[36] The officer in his decision on September 21, 2009
stated he considered the applicant’s evidence and documentation and stated it would not influence the balance
of risk conducted by the Minister’s delegate. The officer
[36]Dans sa décision du 21 septembre 2009, l’agent a
déclaré qu’il avait tenu compte des éléments de preuve et
des documents soumis par le demandeur, affirmant qu’ils
n’auraient rien changé à l’analyse des risques effectuée
344
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
makes no reference to the travel arrangements for the
applicant in Somalia.
par la déléguée du ministre. L’agent ne mentionne pas
les préparatifs de voyage faits au sujet du retour du demandeur en Somalie.
[37] The issue raised in Aden was the risk applicants
would face on arrival in Mogadishu and the travel from
there to their ultimate destination in Somalia. The documentary evidence adduced, particularly the recent travel
advisories, established the possibility of serious risk to that
applicant such as to establish the prospect of irreparable
harm. Aden involved a stay application contemporary
with the applicant’s deferral request but does not appear
to have been brought to the officer’s attention.
[37]Dans l’affaire Aden, le litige concernait les risques auxquels le demandeur serait exposé à son arrivée
à Mogadiscio et lors de ses déplacements entre cette
ville et sa destination finale en Somalie. La preuve
documentaire soumise par le demandeur dans cette affaire, et en particulier les avis aux voyageurs récents,
établissaient que le demandeur risquait d’être exposé à
un préjudice grave à son retour au point de démontrer
qu’il subirait un préjudice irréparable. L’affaire Aden
portait sur une demande de sursis présentée en même
temps que la demande de report du demandeur mais il
semble que cette demande n’avait pas été portée à l’attention de l’agent.
[38] After this issue was raised in this applicant’s stay
application, the travel arrangements for the applicant
were changed to avoid Mogadishu by routing him to
Bosaso in the north of Somalia.
[38]Après que la question eut été soulevée dans la
demande de sursis du demandeur, les dispositions en ce
qui concerne le voyage ont été modifiées de manière à
éviter Mogadiscio pour faire passer le demandeur par
Bosaso dans le nord de la Somalie.
[39] In Baron, Justice Nadon referred to two earlier
decisions. He reiterated what he stated in Simoes v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2000 CanLII 15668, 187 F.T.R. 219 (F.C.T.D.), at paragraph 12 that “a removal officer may consider various
factors such as illness, other impediments to travelling,
and pending H & C applications that were brought on
a timely basis but have yet to be resolved” (emphasis
added). Given the very different aspects of “illness” and
“pending H & C applications”, I take it that “other impediments to travelling” may involve circumstances
other than an applicant’s personal circumstances.
[39]Dans l’arrêt Baron, le juge Nadon a cité deux
décisions antérieures. Il a répété ce qu’il avait dit dans
l’arrêt Simoes c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2000 CanLII 15668 (C.F. 1re inst.), au
paragraphe 12, en l’occurrence que « l’agent chargé du
renvoi peut tenir compte de divers facteurs comme la
maladie, d’autres raisons à l’encontre du voyage et les
demandes fondées sur des raisons d’ordre humanitaire
qui ont été présentées en temps opportun et qui n’ont pas
encore été réglées » (non souligné dans l’original).
Compte tenu des aspects très différents que comportent
« la maladie » et « les demandes fondées sur des raisons
d’ordre humanitaire qui n’ont pas encore été réglées »,
je crois comprendre que l’on peut englober dans les
« autres raisons à l’encontre du voyage » des circonstances autres que celles ayant trait à la situation personnelle
du demandeur.
[40]In addition, Justice Nadon [at paragraph 51] endorsed, without reservation, Justice Pelletier’s
description of the limits of an enforcement officer’s jurisdiction to grant deferrals in Wang v. Canada (Minister
[40]Le juge Nadon [au paragraphe 51] a souscrit sans
réserve à l’exposé que le juge Pelletier avait fait des limites du pouvoir de l’agent d’exécution en matière de
report dans le jugement Wang c. Canada (Ministre de la
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada345
of Citizenship and Immigration), 2001 FCT 148, [2001]
3 F.C. 682, at paragraphs 45 and 48, stating in part:
Citoyenneté et de l’Immigration), 2001 CFPI 148,
[2001] 3 C.F. 682, aux paragraphes 45 et 48 déclarant
notamment ce qui suit :
The Minister is bound by law to execute a valid removal order
and, consequently, any deferral policy should reflect this
imperative of the Act. . . .
La loi oblige le ministre à exécuter la mesure de renvoi valide
et, par conséquent, toute ligne de conduite en matière de report
doit respecter cet impératif de la Loi [. . .]
. . . deferral should be reserved for those applications where
failure to defer will expose the applicant to the risk of death,
extreme sanction or inhumane treatment. [Emphasis in original.]
[. . .] l’exercice du pouvoir discrétionnaire de différer le renvoi devrait être réservé aux affaires où le défaut de le faire
exposerait le demandeur à un risque de mort, de sanctions excessives ou de traitement inhumain. [Souligné dans l’original.]
[41]I take from these findings that an enforcement
officer, who regularly deals with and is knowledgeable
about travel arrangements made to execute removal orders, may consider risk arising from the modality of
those arrangements. Such a deferral is not to repeat the
delegate’s risk assessment with respect to refoulement,
but to decide whether to defer an order to reassess risks
as they may emerge in volatile regions and only with
respect to travel arrangements.
[41] Je crois comprendre, à la lecture de ces conclusions, que l’agent d’exécution qui traite régulièrement
des préparatifs de voyage arrêtés en vue d’exécuter des
mesures de renvoi et qui s’y connaît bien en matière de
préparatifs de voyage, peut tenir compte des risques
découlant de ces préparatifs. Ce report n’est pas censé
répéter l’évaluation du risque effectué par le délégué en
ce qui concerne le refoulement, mais est censé constituer
une décision sur l’opportunité de reporter l’exécution
d’une mesure pour faire réévaluer les risques qui peuvent exister dans des régions instables et ce, uniquement
en ce qui concerne les préparatifs de voyage.
[42]In his submissions to the officer, the applicant’s
counsel quoted from the decision of Justice Frederick
Gibson in Saini v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1998] 4 F.C. 325 (T.D.), at paragraph 19:
[42]Dans les observations qu’il a soumises à l’agent,
l’avocat du demandeur a cité l’extrait suivant de la décision du juge Frederick Gibson dans l’affaire Saini c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 4 C.F. 325 (1re inst.), au paragraphe 19 :
I conclude that the “broad range of circumstances” that
Madam Justice Simpson found to be contemplated by section
48 of the Immigration Act includes discretion to consider
whether it is reasonable to defer the making of removal
arrangements pending a risk assessment and determination.
Accordingly, it follows that a removal officer may have regard
to cogent evidence of risk in removal to a particular destination
and as to whether or not an appropriate risk assessment has
been conducted and evaluated, solely for the purpose of
informing his or her exercise of discretion regarding deferral.
[Emphasis added.]
Je conclus que le «large éventail de circonstances» que
couvre, de l’avis de Mme la juge Simpson, l’article 48 de la Loi
sur l’immigration englobe le pouvoir discrétionnaire d’évaluer
s’il est raisonnable de reporter l’exécution des mesures de
renvoi en attendant de connaître la décision consécutive à
l’évaluation du risque. Par conséquent, il s’ensuit qu’un agent
chargé du renvoi peut tenir compte d’une preuve concluante au
sujet du risque que représente le renvoi de la personne visée
dans un pays de destination donné et se demander si une
évaluation du risque a été effectuée de façon appropriée et une
décision prise à cet égard, simplement pour savoir s’il doit
exercer son pouvoir discrétionnaire de différer le renvoi. [Non
souligné dans l’original.]
[43] The applicant has put the question of risk arising from travel arrangements before the officer. It was
incumbent upon the officer to consider the risk arising
[43]Le demandeur a soumis à l’agent la question du
risque découlant des dispositions prises au sujet du
voyage. Il incombait à l’agent d’examiner le risque
346
Ali
v. canada
[2012] 1 F.C.R.
from the travel arrangements for the purpose of informing his discretion regarding deferral.
découlant de ces dispositions pour l’aider à exercer son
pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le report.
[44] The officer, in his reasons, makes no reference to
any risk arising from the travel arrangements routing
the applicant through Mogadishu. In doing so, I find he
failed to consider a central and important aspect of the
deferral request, Cepeda-Gutierrez v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 1998 CanLII 8667,
157 F.T.R. 35 (F.C.T.D.), at paragraph 27.
[44]Dans ses motifs, l’agent ne mentionne pas les
risques afférents aux dispositions en ce qui concerne le
voyage prévoyant que le demandeur devait passer par
Mogadiscio. Ce faisant, l’agent a, à mon avis, négligé de
tenir compte d’un aspect central et important de la demande de report (Cepeda-Gutierrez c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 1998 CanLII
8667 (C.F. 1re inst.), au paragraphe 27).
[45]I conclude the delegate’s decision was unreasonable for his failure to address the risks inherent in the
original travel arrangements made for the applicant’s
removal.
[45] Je conclus que la décision du délégué était déraisonnable en raison de son omission d’aborder la question
des risques inhérents aux premiers préparatifs de voyage
faits au sujet du renvoi du demandeur.
[46] The travel arrangements for the applicant were
changed subsequent to the officer’s decision not to defer
his removal. This would tend to suggest the officer’s
decision rested on old facts.
[46]Les dispositions prises en ce qui concerne le
voyage du demandeur ont été modifiées à la suite de la
décision de l’agent de refuser de reporter son renvoi, ce
qui tendrait à laisser penser que la décision de l’agent
reposait sur des faits anciens.
[47]In light of the changed travel arrangements, the
acknowledged volatility of the situation in Somalia and
the passage of time since the June 30, 2009 risk assessment was conducted, it is appropriate new arrangements
for Mr. Abadir Ali’s repatriation be made.
[47] Compte tenu des modifications apportées aux dispositions en ce qui concerne le voyage, de l’instabilité
reconnue de la situation en Somalie et de l’écoulement
du temps depuis l’évaluation des risques effectuée le
30 juin 2009, il convenait que de nouvelles dispositions
soient prises en vue du rapatriement de M. Abadir Ali.
[48] The application for judicial review succeeds.
[48]La demande de contrôle judiciaire est accueillie.
[49] The applicant has effectively achieved his objective of obtaining a deferral of his September 22, 2009
removal. Any request for further deferral may include
consideration of the risks he faces on his journey to his
final destination within Somalia. To be clear, this relates to risk arising from travel and it does not include a
new risk assessment concerning refoulement to Somalia.
[49]Le demandeur a effectivement atteint son objectif d’obtenir le report de son renvoi prévu pour le
22 septembre 2009. Toute demande de nouveau report
peut faire état des risques auxquels il serait exposé lors
de son voyage vers sa destination finale en Somalie.
Pour plus de certitude, je précise qu’il s’agit des risques
découlant du voyage, ce qui exclut toute nouvelle évaluation des risques se rapportant à un refoulement en
Somalie.
[50]Neither the applicant nor respondent has proposed
a general question of importance for certification.
[50]Ni le demandeur ni le défendeur n’a proposé la
certification d’une question grave de portée générale.
[2012] 1 R.C.F.
Ali
c. canada347
Conclusion
Dispositif
[51] The application for judicial review is granted.
[51]La demande de contrôle judiciaire est accueillie.
[52]I make no order for certification of a general
question of importance.
[52] Je ne rends aucune ordonnance de certification
d’une question grave de portée générale.
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that:
LA COUR ORDONNE :
1. The application for judicial review is granted.
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie.
2. I make no order for certification of a general question
of importance.
2. Je ne rends aucune ordonnance de certification d’une
question grave de portée générale.
DIGESTS
Federal Court of Appeal and Federal Court decisions digested are those which, while failing to meet the stringent standards
of selection for full-text reporting, are considered of sufficient value to merit coverage in that abbreviated format. A copy of
the full text of any decision may be accessed at http://decisions.fca-caf.gc.ca/en/index.html for the Federal Court of Appeal
and at http://decisions.fct-cf.gc.ca/en/index.html for the Federal Court, or may be ordered from the central registry of the
Federal Court of Appeal or Federal Court in Ottawa or from the local offices in Calgary, Edmonton, Fredericton, Halifax,
Montréal, Québec, Toronto, Vancouver and Winnipeg.
* The number of pages indicated at the end of each digest refers to the number of pages of the original reasons for order or
reasons for judgment.
Citizenship and Immigration
Exclusion and Removal
Inadmissible Persons
Security Certificate
Re-amended notice of motion for release, repealing of conditions, interim variance thereof—Proceeding brought in context of
reasonableness hearing—Review conducted under Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27, s. 82(5)—Supreme
Court of Canada’s decision in Charkaoui v. Canada (Citizenship and Immigration), 2007 SCC 9, [2007] 1 S.C.R. 350 constituting
governing authority for review of conditions of release, assessment of threat—Charkaoui holding that regular reviews of detention
or conditions of release must take into account five obligatory but non-exclusive factors: reasons for detention; length of detention; reasons for delay in deportation; anticipated future length of detention; availability of alternatives to detention—Factors
considered in context, circumstances surrounding applicant’s case—Applicant’s initial conditions of release stringent to neutralize
threat applicant posing to national security or safety of any person—Applicant’s lengthy detention, stringent conditions of release
having significant impact on applicant’s ability to communicate with extremist individuals or engage in terrorism-related
activities—Length of detention, time released on conditions, absence of new significant evidence all favouring applicant—Terms,
conditions of release must be subject to proportionality analysis, tailored to applicant’s precise circumstances—Current terms,
conditions aimed at neutralizing threat applicant posing, rationally connected thereto—However, other factors mitigating in
favour of relaxing terms, conditions of release; no evidence presented establishing that threat posed by applicant not attenuated
since last review—Applicant’s terms, conditions of release relaxed to some degree.
Mahjoub (Re) (DES-7-08, 2011 FC 506, Blanchard J., judgment dated April 2, 2011, 48 pp.)
Employment Insurance
Judicial review of Umpire’s decision dismissing applicant’s appeal from Board of Referees decision—Umpire holding that
Employment Insurance Act, S.C. 1996, c. 23, s. 30(5) not precluding previous hours accumulated from work at second job from
counting towards employment insurance benefits when claimant leaving first job without just cause—Respondent holding two
jobs, voluntarily leaving first job without just cause—Eventually leaving second job—Employment Insurance Commission
denying respondent’s application for benefits given that respondent not having sufficient hours of insurable employment to
qualify since hours accumulated at second job before leaving employment at first job not considered—Act, s. 30(5) not model of
draftsmanship, provision ambiguous—However, legislation written in both official languages—In present case, reference to
French text eliminating any ambiguity found in English version—French version, read together with Act, s. 30(1), making clear
that when individual voluntarily leaving employment, absent just cause, hours of insurable employment accumulated in any
employment before date when person leaving employment excluded from computation for purposes of qualification for benefits—
Given clarity of French version, shared meaning between English, French versions consistent with Parliament’s intent—Correctly
D-5
D-6DIGESTS
Employment Insurance—Concluded
interpreted, Act, s. 30(5) meaning that when claimant applying for benefits, insurable hours of employment accumulated in any
employment prior to claimant voluntarily leaving employment excluded from calculation of insurable hours in relation to
application—Umpire misinterpreting Act, s. 30(5)—Application allowed.
Canada (Attorney General) v. Trochimchuk (A-61-11, 2011 FCA 268, Layden-Stevenson J.A., judgment dated
September 27, 2011, 8 pp.)
Income Tax
Income Calculation
Capital Gains and Losses
Appeal from Tax Court of Canada decision (2010 TCC 471) dismissing appeal of appellant’s reassessment for 2003 taxation
year—Appellant claiming entitled to benefit of principal residence exemption in relation to capital gain realized on sale of house,
2.43 hectares of land—Appellant residing there from date acquired in 1994 to November 2003 when sold—When appellant
acquiring property in 1994, local zoning by-laws precluding appellant from acquiring less than entire 2.43 hectares of land—
Zoning by-laws remaining unchanged until May 2003, when amendment coming into force making it possible for appellant to
apply to have property rezoned, subdivided—For purposes of capital gains, losses, “principal residence” defined in Income
Tax Act, R.S.C., 1985 (5th Supp.), c. 1, s. 54, including ½ hectare of land on which house sitting—Land in excess of ½ hectare
deemed not part of principal residence unless proven necessary to use, enjoyment of housing unit as residence—Issue whether
principal residence exemption applying to appellant’s remaining 1.93 hectares of land—Act, s. 40(2)(b) setting out principal
residence exemption, formula for determining capital gain on disposition of property considered “principal residence”—
Variable B of that formula, in which one plus number of years in which “principal residence” definition met, relevant in present
case—Determination of variable B requiring determination, for each taxation year in which taxpayer owning property in issue,
as to whether property meeting definition of “principal residence” of taxpayer for that taxation year—Appellant’s proposed
interpretation of s. 40(2)(b) consistent with language, purpose thereof—Purpose of s. 40(2)(b) to relieve individuals from
obligation to pay tax on capital gain realized on sale of principal residence—Annual determination for variable B in formula intended to ensure benefit of principal residence exemption allowed in part in case of property not meeting definition of
“principal residence” for entire period of ownership—Appeal allowed.
Cassidy v. Canada (A-403-10, 2011 FCA 271, Sharlow J.A., judgment dated September 30, 2011, 15 pp.)
PRIVACY
Personal Information Protection and Electronic Documents Act
Application under Personal Information Protection and Electronic Documents Act, S.C. 2000, c. 5, s. 14 wherein remedies
sought for breach of privacy arising from disclosure of applicant’s personal information contained in decision letter, report of
findings issued by Privacy Commissioner of Canada (PCC) which respondent posting on law firm’s Web site—Applicant engaged
in dispute with insurance company over entitlements to accident benefits—PCC’s report mailed to insurance company’s
solicitor—Whether respondent breaching applicant’s privacy rights by posting letter, report of findings on Web site—Although
Act, case law not clear on scope of “personal information”, possible to draw conclusion that information personal if “about”
identifiable individual—PCC correctly finding that since information in report “about” applicant, constituting personal
information falling within Act’s scope; that Act breached by publication thereof on respondent’s Web site without applicant’s
consent—Unclear what can be done with PCC’s reports since Act not addressing issue—Non-consensual disclosure of personal
information respecting complainants under Act inconsistent with legislation’s intent to promote privacy interests—In choosing
to publish report to provide information to industry, profession, respondent having onus to ensure that personal information about
complainant not disclosed without consent—PCC properly finding Act breached herein—However, breach in present case
isolated incident, not involving highly sensitive information—Failure of lawyers to take measures to protect personal information
DIGESTSD-7
PRIVACY—Concluded
in possession thereof may justify higher award—Act, s. 16 providing no guidance as to quantum of damages that may be
granted—Breach at low end of spectrum, award of $1 500 appropriate—Application allowed.
Girao v. Zarek Taylor Grossman Hanrahan LLP (T-1687-10, 2011 FC 1070, Mosley J., judgment dated September 13,
2011, 23 pp.)
Transportation
Appeal from Canadian Transportation Agency’s determination it could adjudicate complaint concerning noise, vibration arising
from railway operations at New Westminster Rail Yard notwithstanding existence of settlement agreement between parties
regarding same complaint—Quayside Community Board filing complaint with Agency in accordance with Canada Transportation
Act, S.C. 1996, c. 10, s. 95.1—Parties referring complaint to mediation, reaching settlement agreement—However, Community
Board later filing second complaint—Whether settlement agreement precluding Community Board from relitigating complaint
previously compromised—Pursuant to Act, Agency’s Guidelines for the Resolution of Complaints Concerning Railway Noise
and Vibration, complaint may only be investigated if Agency satisfied collaborative measures in Guidelines exhausted—Agency
must respect terms of any final settlement agreement concluded by parties to complaint before Agency—Read as whole, Act’s
provisions regarding publication of guidelines on collaborative resolution of noise, vibration complaints reflecting intent that
collaborative, adjudicative procedures constituting alternate mechanisms for reaching final resolution of complaint—Legislative
scheme not supporting conclusion that complaint’s successful resolution through collaborative measures not replacing adjudicative
process with respect to those issues parties finally resolving—Agency failing to consider, decide central issue raised by parties
regarding effect settlement agreement having—Agency’s failure rendering decision unreasonable—Appeal allowed.
Bnsf Railway Company v. Canada (Transportation Agency) (A-25-11, 2011 FCA 269, Dawson J.A., judgment dated
September 28, 2011, 13 pp.)
FICHES
ANALY T I Q U E S
Les fiches analytiques résument les décisions de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale qui ne satisfont pas
aux critères rigoureux de sélection pour la publication intégrale mais qui sont suffisamment intéressantes pour faire
l’objet d’un résumé sous forme de fiche analytique. On peut consulter le texte complet des décisions à l’adresse
http://decisions.fca-caf.gc.ca/fr/index.html pour la Cour d’appel fédérale et http://decisions.fct-cf.gc.ca/fr/index.html pour
la Cour fédérale ou le commander au bureau central du greffe de la Cour d’appel fédérale ou de la Cour fédérale à Ottawa
ou aux bureaux locaux de Calgary, Edmonton, Fredericton, Halifax, Montréal, Québec, Toronto, Vancouver et Winnipeg.
* Le nombre de pages indiqué à la fin de chaque fiche analytique correspond au nombre de pages des motifs de l’ordonnance
ou du jugement originaux.
Assurance-emploi
Contrôle judiciaire du rejet par le juge-arbitre de l’appel que la demanderesse a formé à l’encontre d’une décision du conseil
arbitral—Le juge-arbitre a conclu que l’art. 30(5) de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 n’empêchait pas, en cas
d’abandon volontaire d’un premier emploi, la comptabilisation au titre du bénéfice de prestations d’assurance-emploi des heures
d’emploi accumulées dans l’exercice d’un deuxième emploi—La défenderesse avait deux emplois et elle avait quitté
volontairement le premier emploi sans justification—Elle a par la suite quitté son deuxième emploi—La Commission de
l’assurance-emploi a rejeté la demande de prestations de la défenderesse, celle-ci n’ayant pas accumulé assez d’heures d’emploi
assurable pour lui permettre d’être admissible parce que les heures afférentes au deuxième emploi qu’elle a accumulées avant
de quitter son premier emploi n’ont pas été prises en compte—La version anglaise de l’art. 30(5) de la Loi n’est pas un modèle
de rédaction législative, elle est ambigüe—Cependant, la Loi est rédigée dans les deux langues officielles—En l’occurrence, le
texte français élimine toute ambiguïté pouvant se trouver dans le texte anglais—La version française, interprétée conjointement avec l’art. 30(1) de la Loi, exprime clairement que lorsqu’une personne quitte volontairement un emploi sans justification,
les heures d’emploi assurable accumulées dans tout emploi avant la date d’abandon sont exclues du calcul du nombre d’heures
requises pour obtenir des prestations—Étant donné la clarté de la version française, le sens commun aux deux versions concorde
avec l’intention du législateur—Le sens de l’art. 30(5) de la Loi, correctement interprété, est que les heures d’emploi assurable
accumulées dans tout emploi avant le départ volontaire d’un emploi sont exclues du calcul des heures assurables pour les fins
d’une demande de prestations—Le juge-arbitre a commis une erreur dans l’interprétation de l’art. 30(5) de la Loi—Demande
accueillie.
Canada (Procureur général) c. Trochimchuk (A-61-11, 2011 CAF 268, juge Layden-Stevenson, J.C.A., jugement en
date du 27 septembre 2011, 8 p.)
Citoyenneté et Immigration
Exclusion et renvoi
Personnes interdites de territoire
Certificat de sécurité
Avis modifié de nouveau de requête de mise en liberté, d’abrogation de conditions et de modification provisoire des
conditions—Procédure entamée dans le cadre de l’audience sur le caractère raisonnable du certificat—Examen effectué en vertu
de l’art. 82(5) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27—La décision rendue par la Cour
suprême du Canada dans l’arrêt Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350 est la
décision faisant autorité quant au contrôle des conditions de la mise en liberté et à l’évaluation de la menace—L’arrêt Charkaoui
dispose que lors des contrôles réguliers de la détention ou des conditions de la mise en liberté, cinq facteurs non exclusifs doivent
obligatoirement être pris en compte : les motifs de la détention; le temps passé en détention; les raisons qui retardent l’expulsion;
F-5
F-6
FICHES ANALYTIQUES
Citoyenneté et Immigration—Fin
la durée anticipée du prolongement de la détention et l’existence de solutions de rechange à la détention—Les facteurs ont été
examinés dans le contexte et les circonstances de l’affaire du demandeur en l’espèce—Les conditions de la mise en liberté
initiales imposées au demandeur étaient rigoureuses pour neutraliser la menace que le demandeur pose relativement à la sécurité
nationale ou à la sécurité d’autrui—La longue détention du demandeur et les conditions de mise en liberté rigoureuses influent
considérablement sur la capacité du demandeur de communiquer avec des extrémistes ou de participer à des activités liées au
terrorisme—La durée de la détention, le temps qu’il a été mis en liberté sous condition et l’absence de nouveaux éléments de
preuve d’importance favorisent tous le demandeur—Les modalités et les conditions de la mise en liberté doivent être assujetties
à une analyse de la proportionnalité adaptée aux circonstances précises du demandeur—Les modalités et conditions actuelles
avaient pour objet de neutraliser la menace que pose le demandeur et avaient un lien rationnel avec celle-ci—Cependant, d’autres
facteurs favorisent l’assouplissement des modalités et des conditions de la mise en liberté; aucun élément de preuve produit ne
démontre que la menace que pose le demandeur n’a pas été atténuée depuis le dernier contrôle—Les modalités et les conditions
de la mise en liberté imposée au demandeur ont été assouplies dans une certaine mesure.
Mahjoub (Re) (DES-7-08, 2011 CF 506, juge Blanchard, jugement en date du 2 avril 2011, 48 p.)
Impôt sur le revenu
Calcul du revenu
Gains et pertes en capital
Appel d’une décision (2010 CCI 471) de la Cour canadienne de l’impôt rejetant un appel formé par l’appelant à l’encontre
d’une nouvelle cotisation établie pour l’année d’imposition 2003—L’appelant soutenait qu’il avait le droit de se prévaloir de
l’exonération relative à la résidence principale à l’égard du gain en capital qu’il a réalisé lors de la vente de sa résidence et de
2,43 hectares—L’appelant a résidé dans la maison de la date d’acquisition en 1994 jusqu’en novembre 2003, moment où le
bienfonds a été vendu—Lorsque l’appelant a acquis le bien-fonds en 1994, il ne pouvait pas acquérir moins que le lot de
2,43 hectares en raison des règlements de zonage—Les règlements de zonage sont demeurés inchangés jusqu’en mai 2003,
lorsqu’une modification est entrée en vigueur, de sorte qu’il est devenu possible pour l’appelant de présenter une demande de
changement de zonage et de lotissement du bien-fonds—L’art. 54 de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.),
ch. 1, définit la « résidence principale » pour l’application des gains et des pertes en capital et comprend un demi-hectare de fonds
de terre sur lequel la maison est située—Le fonds de terre en sus d’un demi-hectare est réputé ne pas faire partie de la résidence
principale à moins que le contribuable ne prouve que l’excédent a facilité l’usage du logement comme résidence et qu’il était
nécessaire à cet usage—Il s’agissait de savoir si l’exonération relative à la résidence principale s’appliquait au fond de terre
restant de l’appelant de 1,93 hectare—L’art. 40(2)b) de la Loi énonce l’exonération relative à la résidence principale et une
formule pour établir le gain en capital réalisé lors de la disposition d’un bien qui était la « résidence principale »—La variable B
de cette formule, où un plus le nombre d’années au cours desquelles les conditions de la définition de « résidence principale »
sont remplies, était pertinente en l’espèce—La détermination de la variable B exige qu’on détermine si le bien répondait à la
définition du terme « résidence principale » du contribuable pour chaque année d’imposition au cours de laquelle le bien en cause
était la propriété du contribuable—L’interprétation de l’art. 40(2)b) proposée par l’appelant est compatible avec son libellé et
son objet—L’art. 40(2)b) vise à libérer des particuliers de l’obligation de payer de l’impôt sur le gain en capital réalisé lors de la
vente de leur résidence principale—La détermination annuelle exigée pour la variable B dans la formule est destinée à assurer
que l’avantage de l’exonération relative à la résidence principale soit autorisé en partie dans le cas où le bien ne répond pas à
la définition de « résidence principale » pour toute la période au cours de laquelle le contribuable en était le propriétaire—
Appel accueilli.
Cassidy c. Canada (A-403-10, 2011 CAF 271, juge Sharlow, J.C.A., jugement en date du 30 septembre 2011, 15 p.)
FICHES ANALYTIQUES
F-7
Protection des renseignements personnels
Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques
Demande présentée en vertu de l’art. 14 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents
électroniques, L.C. 2000, ch. 5, dans le cadre de laquelle la demanderesse sollicitait des réparations au titre d’une violation de sa
vie privée découlant de la communication de ses renseignements personnels contenus dans une lettre de décision et un rapport
de conclusions émis par la commissaire à la protection de la vie privée du Canada (CPVPC) que le cabinet d’avocats défendeur
a affiché sur son site Web—La demanderesse était engagée dans un litige avec une compagnie d’assurance concernant le droit à
des indemnités d’accident—Le rapport de la CPVPC a été posté aux procureurs de la compagnie d’assurance—Il s’agissait de
savoir si la défenderesse a contrevenu au droit de la demanderesse au respect de sa vie privée lorsqu’elle a affiché la lettre et le
rapport de conclusions sur un site Web—Bien que l’étendue de la notion de « renseignements personnels » ne ressorte pas
clairement de la Loi ni de la jurisprudence, on peut conclure que des renseignements sont personnels s’ils « concernent » un
individu identifiable—La CPVPC a conclu à juste titre que les renseignements dans le rapport « concernent » la demanderesse,
qu’ils constituent des renseignements personnels visés par la Loi et qu’il y a eu contravention à la Loi du fait de la publication
de renseignements personnels de la demanderesse sur le site Web de la défenderesse sans son consentement—La question
n’était donc pas claire de savoir ce qui peut être fait des rapports de la CPVPC, la Loi ne traitant pas de la question—La
communication non consensuelle de renseignements personnels concernant les plaignants sous le régime de la Loi est incompatible avec l’intention du législateur de promouvoir le droit au respect de la vie privée—En choisissant de publier le rapport pour
informer l’industrie et la profession, la défenderesse avait le fardeau de s’assurer qu’elle ne communiquerait pas de renseignements personnels concernant la plaignante sans son consentement—La CPVPC a conclu à juste titre qu’il y a eu violation de la
Loi—Cependant, la violation en l’espèce était un incident isolé qui ne portait pas sur des renseignements sensibles—L’omission
d’avocats de prendre des mesures pour protéger des renseignements personnels en leur possession peut justifier un montant plus
élevé de dommages-intérêts—L’art. 16 de la Loi ne donne aucune indication quant au montant des dommages-intérêts qui peuvent
être accordés—La violation se situe au bas de l’échelle; il y avait lieu d’accorder une somme de 1 500 $—Demande accueillie.
Girao c. Zarek Taylor Grossman Hanrahan LLP (T-1687-10, 2011 CF 1070, juge Mosley, jugement en date du
13 septembre 2011, 23 p.)
Transports
Appel à l’encontre d’une décision de l’Office des transports du Canada portant qu’il pouvait statuer sur une plainte relative au
bruit et aux vibrations causés par les activités à la gare de triage de New Westminster, même si les parties avaient conclu un
règlement extrajudiciaire visant la même plainte—Quayside Community Board (QCB) a déposé une plainte auprès de l’Office
conformément à l’art. 95.1 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10—Les parties ont soumis la plainte à la
médiation et en sont arrivées au règlement extrajudiciaire—Cependant, QCB a ensuite déposé une deuxième plainte—Il s’agissait
de savoir si le règlement extrajudiciaire a eu pour effet d’empêcher QCB de débattre à nouveau d’une plainte à l’égard de laquelle
il a précédemment accepté un compromis—Suivant la Loi et les Lignes directrices sur la résolution des plaintes relatives au bruit
et aux vibrations ferroviaires, l’Office ne peut enquêter sur une plainte que s’il est convaincu que toutes les mesures de coopération
exposées dans les lignes directrices ont été appliquées—L’Office doit respecter les modalités de tout règlement extrajudiciaire
final conclu entre les parties à une plainte dont il est saisi—Lues de manière globale, les dispositions de la Loi régissant la
publication de lignes directrices sur des mesures de coopération en matière de résolution des conflits concernant le bruit ou les
vibrations reflètent l’intention selon laquelle les procédures de coopération et du processus décisionnel sont des mécanismes de
rechange en vue d’en arriver au règlement final d’une plainte—Le régime législatif n’étaye pas la conclusion selon laquelle le
règlement final d’une plainte grâce à des mesures de coopération ne remplace pas le processus décisionnel de règlement
relativement à ces questions que les parties ont définitivement réglées—L’Office n’a pas examiné et n’a pas tranché la question
centrale soulevée par les parties quant à l’incidence du règlement extrajudiciaire—En n’agissant pas ainsi, l’Office a rendu une
décision déraisonnable—Appel accueilli.
Bnsf Railway Company c. Canada (Office des transports) (A-25-11, 2011 CAF 269, juge Dawson, J.C.A., jugement
en date du 28 septembre 2011, 13 p.)
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