Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2010, Vol. 4, Part 2
2010, Vol. 4, 2e fascicule
{
149–394
Cited as [2010] 4 F.C.R.,
D-3–D-5
{
149–394
Renvoi
[2010] 4 R.C.F.,
F-5–F-8
EDITOR/ARRÊTISTE EN CHEF
FRANÇOIS BOIVIN, B.SOC.SC., LL.B./B.SC.SOC., LL.B.
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CONTENTS
SOMMAIRE
Appeals noted . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I
Appels notés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I
Judgments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
149–394
Jugements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
149–394
Digests . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D-3–D-5
Fiches analytiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F-5–F-8
Canada (Attorney General) v. Amnesty International
Canada (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
182
Canada (Procureur général) c. Amnesty International
Canada (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
182
Armed Forces—Judicial review of Military Police Complaints
Commission decision pursuant to National Defence Act, s. 250.38
to investigate complaints alleging military police allowed
transfer of Afghan detainees despite evidence of torture, failed
to investigate officers responsible for transfers—Commission
claiming jurisdiction on basis custody, arrest of person policing
duty under Complaints about the Conduct of Members of the
Military Police Regulations, s. 2(1)—Applicant stating capture,
detention, transfer of detainees military operation resulting from
established military custom, practice, thus not policing duty,
function pursuant to Regulations, s. 2(2)—Whether Commission
having jurisdiction to investigate complaints—Unreasonable for
Commission to find that Governor in Council intending to change
meaning of “established military custom or practice” set out in
Somalia, Special Advisory Group Inquiry reports—While possible
Forces armées—Contrôle judiciaire de la décision de la
Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire
d’instituer une enquête en application de l’art. 250.38 de la Loi
sur la défense nationale relativement à des plaintes alléguant
que la police militaire avait permis le transfert de détenus
afghans malgré la preuve faisant état de torture et que la police
militaire avait omis d’enquêter sur les officiers responsables des
transferts—La Commission a affirmé avoir compétence au
motif que la garde et l’arrestation de personnes sont des fonctions
de nature policière en vertu de l’art. 2(1) du Règlement sur les
plaintes portant sur la conduite des policiers militaires—Le
demandeur soutenait que la capture, la détention et le transfert
de détenus se rapportent à une opération d’ordre militaire
découlant de coutumes ou pratiques militaires établies et qu’il ne
s’agit donc pas de fonctions de nature policière au sens de
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
to construe capture, detention, transfer of insurgents as policing
duty, function if carried out by military police, Regulations, s. 2(1)
having to be read down to exclude such duties, functions as they
arise from established military custom, practice—Commission
lacking jurisdiction to investigate complaints—Applications
allowed.
l’art. 2(2) du Règlement—Il s’agissait de savoir si la Commission
avait compétence pour enquêter sur les plaintes—Il était déraisonnable pour la Commission de conclure que le gouverneur en
conseil avait l’intention de modifier le sens de l’expression
« coutumes ou pratiques militaires établies » énoncée dans le
rapport sur la Somalie et le rapport du Groupe consultatif spécial
—Bien que la capture, la détention et le transfert d’insurgés
puissent être présentés comme des fonctions de nature policière
s’ils sont accomplis par des policiers militaires, l’art. 2(1) du
Règlement doit recevoir une interprétation atténuante pour
soustraire ces fonctions parce qu’elles découlent de coutumes
ou pratiques militaires établies—La Commission n’avait pas
la compétence pour enquêter sur les plaintes—Demandes
accueillies.
Construction of Statutes—Military Police Complaints
Commission investigating allegations military police allowed
transfer of Afghan detainees despite evidence of torture, failed
to investigate officers responsible for transfers—Commission
wrongly interpreting “[f]or greater certainty” in Complaints
about the Conduct of Members of the Military Police Regulations,
s. 2(2) as clarification not detracting from scope of enumerated
police duties, functions set out in Regulations, s. 2(1)—
Regulations, s. 2(1), (2) not watertight compartments—Without
term “[f]or greater certainty”, scope of “policing duties or
functions”, including “arrest or custody of a person”, uncertain—
While possible to construe capture, detention, transfer of insurgents as policing duty, function if carried out by military police,
Regulations, s. 2(1) having to be read down to exclude such
duties, functions as they arise from established military custom,
practice.
Harkat (Re) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
149
Interprétation des lois—La Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire a enquêté sur des allégations selon
lesquelles la police militaire avait permis le transfert de détenus
afghans malgré la preuve faisant état de torture et avait omis
d’enquêter sur les officiers responsables des transferts—La
Commission a interprété à tort l’expression « [i]l est entendu »
(« [f]or greater certainty ») qui figure à l’art. 2(2) du Règlement
sur les plaintes portant sur la conduite des policiers militaires
comme étant une clarification qui ne diminue pas la portée des
fonctions de nature policière énumérées à l’art. 2(1) du
Règlement—Les art. 2(1) et (2) du Règlement ne sont pas des
compartiments étanches—Sans l’expression « [i]l est entendu »
(« [f]or greater certainty »), la portée des « fonctions de nature
policière », notamment « l’arrestation ou la garde d’une personne », serait incertaine—Bien que la capture, la détention et
le transfert d’insurgés puissent être présentés comme des fonctions de nature policière s’ils sont accomplis par des policiers
militaires, l’art. 2(1) du Règlement doit recevoir une interprétation atténuante pour soustraire ces fonctions parce qu’elles
découlent de coutumes ou pratiques militaires établies.
Harkat (Re) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
149
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Security Certificate—Review of circumstances leading to Ministers’ failure to disclose information
concerning reliability of human source—Statements by Canadian
Security Intelligence Services (CSIS) witnesses with respect to
human source matrix incomplete—CSIS witnesses not all to
blame for this failure—CSIS having to ensure witnesses called
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes
interdites de territoire—Certificat de sécurité—Examen des
circonstances menant au défaut des ministres de divulguer des
renseignements concernant la fiabilité d’une source humaine—
Des déclarations faites par des témoins du Service canadien du
renseignement de sécurité (SCRS) relativement à la matrice sur
la source étaient incomplètes—Les témoins du SCRS ne devaient
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SOMMAIRE (Suite)
to testify are educated about what they are being asked to
undertake—Such witnesses should have consent, backing of
CSIS when asked to make important decisions about proceeding
—CSIS, Ministers under obligation to give Court all information
necessary to test source’s credibility—Ministers’ non-disclosure
not breaching Mr. Harkat’s rights under Canadian Charter of
Rights and Freedoms, therefore s. 24(1) not engaged—However,
Ministers’ failure undermining integrity of Court’s process—
Evidence presented leading to conclusion information filed in
support of security certificate “filtered”, undertakings to Court
not fulfilled—In such exceptional circumstances, production of
files of another human source relied on by Ministers ordered.
pas être les seuls blâmés pour cette défaillance—Le SCRS doit
veiller à ce que les témoins soient renseignés sur le rôle dont on
leur demande de s’acquitter—Ces témoins devraient disposer
de l’assentiment et du soutien du SCRS lorsqu’il leur est
demandé de prendre d’importantes décisions relativement à
l’instance—Le SCRS et les ministres devaient transmettre à la
Cour tous les renseignements requis pour vérifier la crédibilité
de la source—La non-divulgation des ministres n’avait pas
porté atteinte aux droits de M. Harkat garantis par la Charte
canadienne des droits et libertés; l’art. 24(1) n’a donc pas reçu
application—Toutefois, le défaut des ministres a porté atteinte
à l’intégrité de la procédure de la Cour—La preuve présentée a
conduit à la conclusion que l’information produite à l’appui du
certificat avait été « filtrée » et que les engagements pris envers
la Cour n’avaient pas été respectés—Dans cette situation
exceptionnelle, la production de dossiers d’une autre source
humaine sur laquelle les ministres se sont fondés a été ordonnée.
Masterpiece Inc. v. Alavida Lifestyles Inc. (F.C.A.) . .
Masterpiece Inc. c. Alavida Lifestyles Inc. (C.A.F.) . .
243
243
Trade-Marks—Expungement—Appeal from Federal Court decision dismissing appellant’s application for expungement of
respondent’s registered trade-mark “Masterpiece Living”—
Appellant, respondent operating in retirement residence industry
—Appellant apparently using series of unregistered trade-marks
since 2001—Began using mark “Masterpiece Living” in
December 2005 or February 2006—On December 1, 2005,
respondent applying to register trade-mark “Masterpiece Living”,
application granted in March 2007—Appellant applying in
2006 to register mark “Masterpiece Living” but application
denied—In March 2007, appellant applying unsuccessfully to
expunge respondent’s trade-mark on ground confusing as of
date of registration—Federal Court not erring by considering
confusion only as of date of registration, refusing to consider
possibility of future confusion—Present case hinging on Trademarks Act, s. 16(3), which authorizes registration of proposed
trade-mark unless confusing with another mark at date of filing
of application—Act, ss. 6(2), 6(3) defining test to determine
whether proposed mark confusing—Thus, confusion test for
such mark must operate within limits of s. 16(3)—Act, s. 16(3)(a)
clearly confining confusion test to “date of filing of the application”—Therefore, in application for expungement grounded
on s. 16(3)(a), relevant time to test for confusion is date of filing
of application for trade-mark for which expungement sought—
Marques de commerce—Radiation—Appel d’une décision de la
Cour fédérale rejetant la demande de radiation, présentée par
l’appelante, de la marque de commerce déposée « Masterpiece
Living » de l’intimée—L’appelante et l’intimée exercent leurs
activités dans le domaine des résidences pour personnes
âgées—L’appelante utilisait censément une série de marques de
commerce non enregistrées depuis 2001—Elle a commencé à
employer la marque « Masterpiece Living » soit en décembre 2005 soit en février 2006—Le 1er décembre 2005, l’intimée
a produit une demande d’enregistrement de la marque de
commerce « Masterpiece Living »; la demande a été accueillie
en mars 2007—En 2006, l’appelante a produit une demande
d’enregistrement de la marque « Masterpiece Living », mais la
demande a été repoussée—En mars 2007, l’appelante a
demandé en vain la radiation de la marque de commerce de
l’intimée au motif qu’elle créait de la confusion à la date de
l’enregistrement—La Cour fédérale n’a pas commis d’erreur en
examinant la confusion uniquement à compter de la date de
l’enregistrement et en refusant de prendre en compte le risque de
confusion à l’avenir—L’affaire en l’espèce était liée à l’art. 16(3)
de la Loi sur les marques de commerce, qui autorise l’enregistrement d’une marque de commerce projetée, à moins que celle-ci
ne crée de la confusion avec une autre marque à la date de production de la demande—Les art. 6(2) et (3) de la Loi définissent le
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SOMMAIRE (Suite)
Although Act, ss. 6(2), 6(3) using expression “would be likely
to lead to the inference”, Federal Court, Federal Court of Appeal
case law explicitly defining confusion test in present tense by
using expression “is likely to lead”—Therefore, Act, s. 6 constituting hypothetical, not forward-thinking test—French version
of Act, s. 6(1) useful with respect to limiting scope of test, using
present tense of verb “to cause” (cause de la confusion) rather
than conditional tense (causerait de la confusion) as is the case
in English version—Two linguistic versions of s. 6(1) having
common meaning, are reconcilable—Federal Court thus correct
in its interpretation of phrase “would be likely”—Appellant failing
to demonstrate Federal Court’s analytical approach flawed—
Federal Court also not making palpable, overriding error in
considering evidence, in reaching conclusion on confusion—
Appeal dismissed.
test pour établir si la marque projetée crée de la confusion ou
non—En conséquence, l’application du test en matière de
confusion à la marque doit s’effectuer dans le cadre de
l’art. 16(3)—L’art. 16(3)a) de la Loi restreint clairement
l’application du test en matière de confusion à la « date de
production de la demande d’enregistrement »—Par conséquent,
dans le cadre d’une demande de radiation fondée sur
l’art. 16(3)a), la date pertinente d’application du test en matière
de confusion est la date de production de la demande
d’enregistrement de la marque de commerce visée par la
radiation—Même si les art. 6(2) et (3) de la Loi emploient
l’expression « serait susceptible de faire conclure [...] », la
jurisprudence de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale
a expressément énoncé le test en matière de confusion au temps
présent : « est susceptible de faire conclure [...] »—Par
conséquent, l’art. 6 de la Loi est un critère fondé sur des
hypothèses plutôt que sur une approche prospective—Le libellé
français de l’art. 6(1) de la Loi est utile pour délimiter l’étendue
du critère, employant le verbe « causer » au temps présent
« cause de la confusion » et non le conditionnel « causerait de
la confusion » (would cause confusion) comme le fait la version anglaise—Les deux versions de l’art. 6(1) ont d’un point de
vue linguistique la même signification et elles sont conciliables
—L’interprétation par la Cour fédérale de l’expression « serait
susceptible » était la bonne—L’appelante n’a pas réussi à
démontrer que la démarche analytique de la Cour fédérale était
fautive—De même, la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur
manifeste et dominante dans son appréciation de la preuve ou
dans ses conclusions sur la confusion—Appel rejeté.
Qureshi v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Qureshi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
256
256
Citizenship and Immigration—Status in Canada—Citizens—
Appeal from Citizenship Judge’s decision denying applicant’s
citizenship application—Citizenship Judge expressing concerns
regarding veracity of applicant’s residency in Canada—Applicant
contending Citizenship Judge breaching rule of natural justice
by not disclosing anonymous letter relied upon in decision—
Issues: (1) whether Citizenship Judge failing to observe principles
of procedural fairness, (2) whether Citizenship Judge erring in
finding applicant not meeting residency requirements—Case
law showing applicant must be given opportunity to respond to
matters raised in extrinsic evidence, such as anonymous letters—
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Citoyens—
Appel de la décision par laquelle la juge de la citoyenneté a
refusé la demande de citoyenneté canadienne du demandeur—
La juge de la citoyenneté a exprimé des réserves au sujet de
l’authenticité de la résidence du demandeur au Canada—Le
demandeur prétendait que la juge de la citoyenneté a manqué à
un principe de justice naturelle en ne divulguant pas la lettre
anonyme qu’elle a invoquée à l’appui de sa décision—Les
questions à trancher étaient celles de savoir si la juge de la
citoyenneté : 1) avait manqué aux règles d’équité procédurale,
et 2) avait commis une erreur en concluant que le demandeur ne
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SOMMAIRE (Suite)
Non-disclosure of anonymous communications prejudicial to
applicant in immigration context generally considered breach of
procedural fairness, particularly when relied upon in decisionmaking process—Citizenship Judge disclosing contents of
anonymous letter, giving applicant opportunity to address allegations contained in it—Applicant thus not entitled to receive
copy of actual letter—Disclosure requirements fulfilled, procedural fairness not breached—Open to Citizenship Judge to find
applicant not credible in fulfilling onus of showing his presence
in Canada for required period of time—Based on evidence,
Citizenship Judge’s conclusion reasonable—Appeal dismissed.
remplissait pas les conditions de résidence—Il ressort de la
jurisprudence qu’il faut donner au demandeur la possibilité de
répondre aux questions soulevées par des éléments de preuve
extrinsèques comme les lettres anonymes—La non-divulgation
de communications anonymes qui sont préjudiciables au demandeur dans un contexte d’immigration est généralement considérée
comme un manquement à l’équité procédurale, surtout lorsque
les agents se fondent sur ces éléments pour rendre leur décision—
La juge de la citoyenneté avait divulgué la teneur de la lettre
anonyme et avait donné au demandeur la possibilité de discuter
des allégations relevées dans la lettre—Le demandeur n’avait
donc pas le droit de recevoir une copie de la lettre elle-même—
Les exigences en matière de divulgation avaient été remplies et
il n’y avait pas eu atteinte à l’équité procédurale—Il était loisible
à la juge de la citoyenneté de conclure que le demandeur n’était
pas crédible en ce qui concerne le fardeau qui lui incombait de
démontrer qu’il avait été présent au Canada pour la durée de
temps requise—La décision de la juge de la citoyenneté était
raisonnable vu la preuve—Appel rejeté.
Sanofi-Aventis Canada Inc. v. Hospira Healthcare
Corp. (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sanofi-Aventis Canada Inc. c. Corporation de soins
de la santé Hospira (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
316
316
Patents—Infringement—Application pursuant to Patented
Medicines (Notice of Compliance) Regulations, s. 6 for order
prohibiting Minister from issuing NOC to respondent with respect
to docetaxel until after expiration of Canadian Patent No. 2102778
('778 patent)—Respondent Hospira Healthcare Corporation’s
notice of allegation (NOA) alleging non-infringement, invalidity
against '778 patent—Applicant disclaiming claims of '778 patent
—Application proceeding until prior to hearing on disclaimed
claims—Respondent submitting that patent should be considered
as it read on date NOA served, relying on three Federal Court
decisions—Issue whether justification of allegations determined
with reference to '778 patent claims as they read when NOA
served or as they read at date of hearing—Merck Frosst Canada
Inc. v. Canada (Minister of National Health and Welfare), [1998]
2 S.C.R. 193, binding—Supreme Court finding therein date of
hearing relevant date for assessing justification for NOA, allegations of non-infringement to be determined as of that date—
Accordingly, decisions relied on by respondent wrongly decided,
not followed—However, respondent not estopped from arguing
disclaimer invalid—Disclaimer not meeting requirements of the
Patent Act, s. 48(6)—Disclaimer therefore invalid—Application
dismissed.
Brevets—Contrefaçon—Demande présentée en vertu de l’art. 6
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
en vue d’obtenir une ordonnance interdisant au ministre de
délivrer un avis de conformité à la défenderesse à l’égard du
docetaxel avant l’expiration du brevet canadien no 2102778 (le
brevet '778)—Dans son avis d’allégation, la défenderesse Corporation de soins de la santé Hospira alléguait la non-contrefaçon
et l’invalidité du brevet '778—La demanderesse a renoncé aux
revendications du brevet '778—La demande a suivi son cours
jusqu’avant l’audience sur les revendications après renonciation
—La défenderesse affirmait que le brevet devait être examiné
selon son libellé au moment de la signification de l’avis d’allégation et invoquait trois décisions de la Cour fédérale—La
question en litige était celle de savoir si le bien-fondé des allégations devait être décidé en tenant compte du libellé des
revendications du brevet '778 à la date de la signification de
l’avis d’allégation ou de leur libellé à la date de l’audience—
L’arrêt Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé
nationale et du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193, liait la
Cour—Dans cet arrêt, la Cour suprême a conclu que la date
pertinente pour évaluer si un avis d’allégation est fondé est la date
de l’audience et qu’il fallait qu’elle détermine si l’allégation de
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
non-contrefaçon était fondée à cette date—En conséquence, les
décisions invoquées par la défenderesse étaient erronées et elles
n’ont pas été suivies—Cependant, la défenderesse n’était pas
empêchée par préclusion d’alléguer l’invalidité de la renonciation
—La renonciation ne respectait pas les conditions de l’art. 48(6)
de la Loi sur les brevets—La renonciation n’était donc pas
valide—Demande rejetée.
Saputo Inc. v. Canada (Attorney General) (F.C.) . . .
274
Saputo Inc. c. Canada (Procureur général) (C.F.) . . .
274
Food and Drugs—Judicial review challenging constitutionality,
validity under Food and Drugs Act (FDA), Canada Agricultural
Products Act (CAPA) of amendments to Food and Drug Regulations, ss. B.08.033, B.08.034, Dairy Products Regulations,
ss. 6, 28 by Regulations Amending the Food and Drug Regulations and the Dairy Products Regulations (new Regulations)
—Applicants alleging purpose of new Regulations ultra vires
Governor in Council’s regulation-making authority under FDA,
CAPA—Impugned provisions harmonizing definitions for milk
products, revising identity, national compositional standards for
cheese destined for interprovincial, international trade—Issues
whether new Regulations valid exercise of federal trade,
commerce power under Constitution Act, 1867, s. 91(2), of
regulation-making authority granted to Governor in Council by
FDA, CAPA—New Regulations integral part of legislative
scheme established by FDA, CAPA to regulate import, export,
interprovincial trade—Applying to cheese sold, marketed
interprovincially by virtue of FDA, s. 6(1), CAPA, s. 17—Dairy
producers having to meet national compositional standards to
market cheese interprovincially, internationally—New Regulations, including impugned provisions, proper exercise of
regulation-making authority vested in Governor in Council—
Such authority expressed in broad terms in FDA, s. 30(1), CAPA,
s. 32—Regulatory Impact Analysis Statement providing conclusive evidence new Regulations passed by Governor in Council
to carry out purposes of CAPA, FDA—Application dismissed.
Aliments et Drogues—Contrôle judiciaire contestant la constitutionnalité et la validité sous le régime de la Loi sur les aliments
et drogues (la LAD) et de la Loi sur les produits agricoles au
Canada (la LPAC) des modifications apportées aux art. B.08.033
et B.08.034 du Règlement sur les aliments et drogues et aux art. 6
et 28 du Règlement sur les produits laitiers par le Règlement
modifiant le Règlement sur les aliments et drogues et le Règlement
sur les produits laitiers (le nouveau Règlement)—Les demanderesses soutenaient que l’objet du nouveau Règlement outrepassait
le pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil
par la LPAC et la LAD—Les dispositions contestées harmonisaient les définitions des produits du lait et révisaient les normes
nationales relatives à l’identité et à la composition des fromages
destinés au commerce interprovincial ou international—Il
s’agissait de savoir si l’adoption du nouveau Règlement était
un exercice légitime du pouvoir fédéral de réglementation des
échanges et du commerce prévu à l’art. 91(2) de la Loi
constitutionnelle de 1867 et du pouvoir de réglementation que la
LAD et la LPAC confèrent au gouverneur en conseil—Le nouveau Règlement fait partie intégrante des dispositifs législatifs
établis par la LAD et la LPAC pour régler l’importation,
l’exportation et le commerce interprovincial—Il s’applique aux
fromages qui font l’objet de vente ou de commercialisation
interprovinciales en vertu de l’art. 6(1) de la LAD et de l’art. 17
de la LPAC—Les producteurs laitiers doivent se conformer à
une norme nationale de composition pour les fromages destinés
au commerce interprovincial ou international —Le nouveau
Règlement, y compris les dispositions contestées, constitue un
exercice légitime du pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil—Ce pouvoir est défini de manière large à
l’art. 30(1) de la LAD et à l’art. 32 de la LPAC —Le Résumé
de l’étude d’impact de la réglementation établit de manière
concluante que le gouverneur en conseil a pris le nouveau
Règlement afin de remplir les objets de la LPAC et de la LAD—
Demande rejetée.
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
Constitutional Law—Distribution of Powers—Whether Regulations Amending the Food and Drug Regulations and the Dairy
Products Regulations (new Regulations) valid exercise of
federal trade, commerce power under Constitution Act, 1867,
s. 91(2)—Prior to Labatt Breweries of Canada Ltd. v. Attorney
General of Canada, regulations enacted under Food and Drugs
Act (FDA) could not be upheld under federal trade, commerce
power as FDA, s. 6 not directed in pith, substance at interprovincial, international trade—FDA subsequently amended to
ensure regulatory scheme, related regulations falling within scope
of federal powers—Pith, substance of new Regulations to establish
compositional standards for cheese marketed interprovincially,
internationally—New Regulations thus valid exercise of federal
trade, commerce power under Constitution Act, s. 91(2).
Droit constitutionnel—Partage des pouvoirs—Il s’agissait de
savoir si l’adoption du Règlement modifiant le Règlement sur
les aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers
(le nouveau Règlement) était un exercice légitime du pouvoir
fédéral de réglementation des échanges et du commerce prévu
à l’art. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867—Avant l’arrêt
Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du
Canada, les règlements pris sous le régime de la Loi sur les
aliments et drogues (la LAD) ne pouvaient être confirmés dans
le cadre du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et
du commerce parce que l’art. 6 de la LAD ne pouvait, de par son
caractère véritable, être conçu pour viser le commerce interprovincial et international—La LAD a été modifiée par la suite
de manière à faire en sorte que le dispositif réglementaire et les
règlements apparentés entrent dans le champ d’application bien
établi des pouvoirs attribués au fédéral—Le caractère véritable
du nouveau Règlement est de fixer des normes de composition
pour les fromages destinés au commerce interprovincial ou
international—L’adoption du nouveau Règlement était donc un
exercice légitime du pouvoir fédéral de réglementation des
échanges et du commerce prévu à l’art. 91(2) de la Loi constitutionnelle.
Statham v. Canadian Broadcasting Corporation
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Statham c. Société Radio-Canada (C.F.) . . . . . . . . . .
216
216
Access to Information—Application pursuant to Access to
Information Act, s. 41 for order enjoining Canadian Broadcasting
Corporation (CBC) President to disclose outstanding documents
within set deadline—Applicant submitting approximately 400
access to information (ATI) requests to CBC—Complaining to
Office of Information Commissioner (OIC) after CBC failing
to acknowledge receipt of requests within statutory time limit,
failing to claim extension of time—OIC conducting investigation,
setting time limit for CBC to respond to outstanding ATI requests
—At time of hearing of application, CBC had responded to all
of applicant’s ATI requests—Judicial review thus moot, but
discretion exercised to hear application since issues raised of
interest to other potential litigants, never addressed by courts
before—Applicant could not apply to Court to review matter
while CBC within time frame set by Information Commissioner,
as it could not be said CBC had refused access to records until
expiry of that delay—Court thus not having jurisdiction to
entertain application—As to request for declaration reprimanding
CBC for acting unreasonably, while government institution’s
Accès à l’information—Demande en application de l’art. 41 de
la Loi sur l’accès à l’information en vue d’obtenir une ordonnance enjoignant au président de la Société Radio-Canada (la
SRC) de communiquer des documents non encore fournis dans
un délai précis—Le demandeur avait présenté à la SRC quelque
400 demandes d’accès à l’information (demandes d’AAI)—Le
demandeur avait porté plainte devant le Commissariat à l’information du Canada (le CIC) après que la SRC n’a pas accusé
réception de ces demandes dans le délai prévu dans la Loi et
n’a pas demandé la prorogation du délai—Le CIC a mené une
enquête et a fixé une échéance pour que la SRC réponde aux
demandes d’AAI en suspens—À la date de l’audition de la
demande, la SRC avait répondu à toutes les demandes d’AAI du
demandeur—Le contrôle judiciaire était donc dénué d’objet,
mais il s’agissait d’un cas où la Cour devait exercer son pouvoir
discrétionnaire d’instruire la demande parce que les questions
soulevées étaient susceptibles d’intéresser d’autres plaideurs
éventuels et elles n’avaient jamais auparavant fait l’objet d’un
examen judiciaire—Il n’était pas permis au demandeur de
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CONTENTS (Concluded)
SOMMAIRE (Fin)
systemic deficiencies in complying with Act not to be taken
lightly, Court only to intervene where genuine, continuing refusal
of access demonstrated—Application dismissed.
présenter une demande de contrôle judiciaire devant la Cour
pendant que la SRC respectait le délai fixé par le Commissaire
à l’information puisqu’on ne pouvait dire avant l’expiration du
délai que la SRC avait refusé communication des documents en
cause—La Cour n’avait donc pas compétence pour instruire la
demande—S’agissant de la demande sollicitant un jugement
déclaratoire blâmant la conduite déraisonnable de la SRC, bien
que les défauts systémiques qui empêchent une institution fédérale de se conformer à la Loi ne devraient pas être pris à la légère,
la Cour n’intervient que dans les cas où est établi un refus de
communication réel et continu—Demande rejetée.
Federal Court Jurisdiction—Applicant submitting approximately 400 access to information (ATI) requests to Canadian
Broadcasting Corporation (CBC)—Complaining to Office of
Information Commissioner (OIC) after CBC failing to acknowledge receipt of requests within statutory time limit, failing to
claim extension of time—OIC conducting investigation, setting
time limit for CBC to respond to outstanding ATI requests—
Applicant could not apply to Court to review matter while CBC
within time frame set by Information Commissioner, as it could
not be said CBC had refused access to records until expiry of
that delay—Court thus not having jurisdiction to entertain
application.
Practice—Mootness—Applicant submitting approximately 400
access to information (ATI) requests to Canadian Broadcasting
Corporation (CBC)—Complaining to Office of Information
Commissioner (OIC) after CBC failing to acknowledge receipt
of requests within statutory time limit, failing to claim extension
of time—OIC conducting investigation, setting time limit for
CBC to respond to outstanding ATI requests—At time of
hearing of application, CBC had responded to all of applicant’s
ATI requests—Judicial review thus moot, but discretion exercised
to hear application since issues raised of interest to other potential
litigants, never addressed by courts before.
Compétence de la Cour fédérale—Le demandeur avait présenté
à la Société Radio-Canada (la SRC) quelque 400 demandes
d’accès à l’information (demandes d’AAI)—Il avait porté
plainte devant le Commissariat à l’information du Canada (le
CIC) après que la SRC n’a pas accusé réception des demandes
dans le délai prévu dans la Loi et n’a pas demandé la prorogation
du délai—Le CIC a mené une enquête et a fixé une échéance
pour que la SRC réponde aux demandes d’AAI en suspens—Il
n’était pas permis au demandeur de présenter une demande de
contrôle judiciaire devant la Cour pendant que la SRC respectait
le délai fixé par le Commissaire à l’information puisqu’on ne
pouvait dire avant l’expiration du délai que la SRC avait refusé
communication des documents en cause—La Cour n’avait donc
pas compétence pour instruire la demande.
Pratique—Caractère théorique—Le demandeur avait présenté
à la Société Radio-Canada (la SRC) quelque 400 demandes
d’accès à l’information (demandes d’AAI)—Il avait porté
plainte devant le Commissariat à l’information du Canada (le
CIC) après que la SRC n’a pas accusé réception des demandes
dans le délai prévu dans la Loi et n’a pas demandé la prorogation
du délai—Le CIC a mené une enquête et a fixé une échéance
pour que la SRC réponde aux demandes d’AAI en suspens—À
la date de l’audition de la demande, la SRC avait répondu à toutes
les demandes d’AAI du demandeur—Le contrôle judiciaire était
donc dénué d’objet, mais il s’agissait d’un cas où la Cour devait
exercer son pouvoir discrétionnaire d’instruire la demande parce
que les questions soulevées étaient susceptibles d’intéresser
d’autres plaideurs éventuels et elles n’avaient jamais auparavant
fait l’objet d’un examen judiciaire.
APPEALS NOTED
APPELS NOTÉS
FEDERAL COURT OF APPEAL
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Chrétien v. Canada (Ex-Commissioner, Commission of Inquiry
into the Sponsorship Program and Advertising Activities), 2008
FC 802, [2009] 2 F.C.R. 417, has been affirmed on appeal
(A-46-08, 2010 FCA 283), reasons for judgment handed down
October 26, 2010.
La décision Chrétien c. Canada (Ex-commissaire, Commission
d’enquête sur le programme de commandites et les activités
publicitaires), 2008 CF 802, [2009] 2 R.C.F. 417, a été confirmée
en appel (A-46-08, 2010 CAF 283), les motifs du jugement
ayant été prononcés le 26 octobre 2010.
SUPREME COURT OF CANADA
COUR SUPRÊME DU CANADA
Statham v. Canadian Broadcasting Corporation, 2009 FC 1028,
[2010] 4 F.C.R. 216 has been varied in part on appeal (A-458-09,
2010 FCA 315). The reasons for judgment, handed down
November 22, 2010, will be published in the Federal Courts
Reports.
La décision Statham c. Société Radio-Canada, 2009 CF 1028,
[2010] 4 R.C.F. 216 a été modifiée en partie en appel (A-458-09,
2010 CAF 315). Les motifs du jugement, qui ont été prononcés
le 22 novembre 2010, seront publiés dans le Recueil des décisions
des Cours fédérales.
Native Child and Family Services of Toronto v. Communications,
Energy and Paperworkers Union of Canada (A-583-07, 2008
FCA 338) has been affirmed on appeal (2010 SCC 46). The
reasons for judgment, handed down November 4, 2010, will
be published in the Supreme Court Reports.
L’arrêt Native Child and Family Services of Toronto c. Syndicat
canadien des communications, de l’énergie et du papier,
(A-583-07, 2008 CAF 338) a été confirmé en appel (2010 CSC
46). Les motifs du jugement, qui ont été prononcés le 4
novembre 2010, seront publiés dans le Recueil des arrêts de la
Cour suprême.
Applications for leave to appeal
Demandes d’autorisation de pourvoi
Collins v. Canada, A-90-10, 2010 FCA 128, Sharlow J.A.,
judgment dated May 19, 2010, leave to appeal to S.C.C. refused
November 4, 2010.
Collins c. Canada, A-90-10, 2010 CAF 128, la juge Sharlow,
J.C.A., jugement en date du 19 mai 2010, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. refusée le 4 novembre 2010.
Lehigh Cement Limited v. Canada, A-218-09, 2010 FCA 124,
Sharlow J.A., judgment dated May 17, 2010, leave to appeal to
S.C.C. refused November 4, 2010.
Lehigh Cement Limited c. Canada, A-218-09, 2010 CAF 124,
la juge Sharlow, J.C.A., jugement en date du 17 mai 2010,
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le 4 novembre 2010.
I
Federal Courts
Reports
2010, Vol. 4, Part 2
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2010, Vol. 4, 2e fascicule
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
DES-5-08
2009 FC 1050
149
DES-5-08
2009 CF 1050
IN THE MATTER OF a certificate signed pursuant to
subsection 77(1) of the Immigration and Refugee
Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (the Act);
AFFAIRE INTÉRESSANT un certificat signé en
vertu du paragraphe 77(1) de la Loi sur l’immigration
et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi);
AND IN THE MATTER OF Mohamed HARKAT
ET Mohamed HARKAT
IN THE MATTER OF the referral of that certificate
to the Federal Court of Canada pursuant to subsection 77(1), section 83(1) of the Act;
ET le dépôt de ce certificat devant la Cour fédérale du
Canada en vertu des paragraphes 77(1) et 83(1) de la
Loi;
INDEXED AS: HARKAT (RE)
RÉPERTORIÉ : HARKAT (RE)
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Inadmissible Persons — Security Certificate — Review of
circumstances leading to Ministers’ failure to disclose
information concerning reliability of human source —
Statements by Canadian Security Intelligence Service (CSIS)
witnesses with respect to human source matrix incomplete —
CSIS witnesses not all to blame for this failure — CSIS having
to ensure witnesses called to testify are educated about what
they are being asked to undertake — Such witnesses should
have consent, backing of CSIS when asked to make important
decisions about proceeding — CSIS, Ministers under obligation
to give Court all information necessary to test source’s credibility
— Ministers non-disclosure not breaching Mr. Harkat’s rights
under Canadian Charter of Rights and Freedoms, therefore
s. 24(1) not engaged — However, Ministers’failure undermining
integrity of Court’s process — Evidence presented leading to
conclusion information filed in support of security certificate
“filtered”, undertakings to Court not fulfilled — In such
exceptional circumstances, production of files of another human
source relied on by Ministers ordered.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Certificat de sécurité —
Examen des circonstances menant au défaut des ministres de
divulguer des renseignements concernant la fiabilité d’une
source humaine — Des déclarations faites par des témoins
du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS)
relativement à la matrice sur la source étaient incomplètes —
Les témoins du SCRS ne devaient pas être les seuls blâmés
pour cette défaillance — Le SCRS doit veiller à ce que les
témoins soient renseignés sur le rôle dont on leur demande de
s’acquitter — Ces témoins devraient disposer de l’assentiment
et du soutien du SCRS lorsqu’il leur est demandé de prendre
d’importantes décisions relativement à l’instance — Le SCRS
et les ministres devaient transmettre à la Cour tous les renseignements requis pour vérifier la crédibilité de la source —
La non-divulgation des ministres n’avait pas porté atteinte aux
droits de M. Harkat garantis par la Charte canadienne des
droits et libertés; l’art. 24(1) n’a donc pas reçu application —
Toutefois, le défaut des ministres a porté atteinte à l’intégrité
de la procédure de la Cour — La preuve présentée a conduit à
la conclusion que l’information produite à l’appui du certificat
avait été « filtrée » et que les engagements pris envers la Cour
n’avaient pas été respectés — Dans cette situation exceptionnelle, la production de dossiers d’une autre source humaine
sur laquelle les ministres se sont fondés a été ordonnée.
Federal Court, Noël J.—Ottawa, June 26, 30, July 2, 3,
September 10 and October 15, 2009.
This was a review, at the initiative of the Court, of the
circumstances leading to a failure by the Ministers to disclose
information concerning the reliability of a human source (the
polygraph information) to the Court and to the special advocates.
On being made aware of this failure, the Court issued an order
dated May 27, 2009, giving the special advocates access to one
of the human source files. The Court then issued a public
Cour fédérale, juge Noël—Ottawa, 26 et 30 juin, 2 et
3 juillet, 10 septembre et 15 octobre 2009.
Il s’agissait d’un examen, institué à l’initiative de la Cour,
des circonstances qui ont conduit au défaut des ministres de
divulguer à la Cour et aux avocats spéciaux des renseignements
concernant la fiabilité d’une source humaine (les renseignements
liés au test polygraphique). Lorsqu’elle a eu connaissance de ce
défaut, la Cour a délivré une ordonnance datée du 27 mai 2009
accordant aux avocats spéciaux l’accès à un des dossiers de
150
HARKAT (RE)
direction offering three Canadian Security Intelligence Service
(CSIS) witnesses the opportunity to explain their previous
testimony and their failure to provide important information to
the Court.
The present reasons addressed concerns in relation to each
witness and included some comments on the role played by
CSIS as an institution. They also dealt with a request by the
special advocates for the exclusion of all information provided
by the human source in question as a remedy under subsection
24(1) of the Canadian Charter of Rights and Freedoms.
Held, the production of the files of another covert human
intelligence source relied on by the Ministers to support the
allegations made against Mr. Harkat is ordered.
The purpose of the source matrix is to provide the Court,
and special advocates, with the tools to enable them to test the
reliability of the information provided by the source in an
effective way. All relevant information regarding the source’s
credibility and reliability including the source’s motivation,
evaluation, payment and background should be included in the
source matrix. Statements by the three witnesses with respect
to the source matrix at issue herein were incomplete. However,
it was clear from the evidence that the three witnesses should
not bear all the blame for what appeared to be, in part, an
institutional failure of CSIS. CSIS must ensure that the witnesses
they call to testify are properly educated about the function
they are being asked to undertake; they must be thoroughly
prepared by counsel; they, and their counsel, must have all the
necessary factual information available to them; and, they must
have the consent and backing of CSIS when they are asked to
make important decisions about the proceeding.
This lack of support and the institutional concern over
releasing human source information, even to its legal counsel
and persons asked to testify in support of certificate
proceedings, led, in part, to the non-disclosure of information
that goes to the reliability of a human source relied on by CSIS
to support its case against Mr. Harkat. To conform to the law,
CSIS and the Ministers must give the Court all the information
necessary to test the credibility of the source and not just the
information that a witness, trained as an intelligence officer,
considers operationally necessary. CSIS must also ensure that
nothing prevents its legal counsel from fulfilling his role as
legal advisor to CSIS or his ability to act as officer of the Court.
Adequate administrative and legal resources must be dedicated
to these complex and time-consuming files.
[2010] 4 F.C.R.
sources humaines. La Cour a ensuite donné une directive
publique par laquelle elle offrait aux trois témoins du Service
canadien du renseignement de sécurité (SCRS) l’occasion
d’expliquer leurs dépositions ainsi que leur défaut de lui avoir
fourni d’importants renseignements.
Les motifs en l’espèce abordaient les sujets d’inquiétudes
qu’occasionnait chaque témoin et contenaient des commentaires
sur le rôle qu’a joué le SCRS en tant qu’institution. Ils portaient
aussi sur une demande présentée par les avocats spéciaux pour
que soient exclus tous les renseignements fournis par la source
humaine en cause à titre de réparation en application du
paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés.
Jugement : la production des dossiers d’une autre source
humaine secrète sur lesquels les ministres se sont fondés pour
étayer les allégations portées contre M. Harkat a été ordonnée.
L’objet de la matrice sur la source est de fournir à la Cour,
ainsi qu’aux avocats spéciaux, les outils leur permettant de bien
vérifier la fiabilité des renseignements fournis par la source.
Tous les renseignements utiles concernant la crédibilité et la
fiabilité de la source, y compris les motifs de celle-ci, son
évaluation, sa rémunération et ses antécédents, doivent être
inclus dans la matrice. Des déclarations faites par les trois
témoins relativement à la matrice sur la source en cause en
l’espèce étaient incomplètes. Cependant, il ressortait manifestement des dépositions que les trois témoins ne devraient
pas être les seuls blâmés pour ce qui semblait relever en partie
d’une défaillance en tant qu’institution du SCRS. Le SCRS
doit s’assurer que les témoins qu’il appelle à déposer sont
convenablement renseignés sur le rôle dont on leur demande de
s’acquitter. Des avocats doivent les préparer minutieusement,
et leurs avocats et eux-mêmes doivent avoir accès à toutes les
données factuelles dont ils ont besoin. Ces témoins, en outre,
doivent disposer de l’assentiment et du soutien du SCRS
lorsqu’il leur est demandé de prendre d’importantes décisions
relativement à l’instance.
Cette absence de soutien, ainsi que la crainte du SCRS en
tant qu’institution de divulguer des renseignements sur des
sources humaines, même à ses propres avocats et aux personnes
appelées à témoigner à l’appui du caractère raisonnable du
certificat, ont été la cause, en partie du moins, de la nondivulgation de renseignements concernant la fiabilité d’une
source humaine sur laquelle le SCRS s’est appuyé pour établir
le bien-fondé de ses prétentions contre M. Harkat. Pour se
conformer à la loi, le SCRS et les ministres doivent transmettre
à la Cour tous les renseignements requis pour vérifier la
crédibilité de la source, et pas seulement l’information qu’un
témoin, ayant une formation d’agent de renseignements, juge
nécessaire de divulguer sur le plan opérationnel. Le SCRS doit
également s’assurer que rien n’empêche son avocat de bien
s’acquitter auprès de lui de son rôle de conseiller juridique, et
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
Given the evolution of the security certificate proceeding,
counsel for the Ministers must thoroughly understand the
evolving case law and law and be able to adequately prepare
CSIS employees who have been asked to appear as witnesses
before the Court. The rule of law cannot be set aside because
of a lack of time, resources or institutional resistance to the
evolving context of security certificate proceedings. The
Ministers’ decision in relation to what evidence must be adduced
should not be left in the hands of a legally inexperienced
witness. A process must be in place to ensure that decisions are
made after a proper consultation will all stakeholders and upon
receipt of legal advice.
With regard to subsection 24(1) of the Charter and the
special advocates’ request to exclude any information provided
by the human source that was subject to the polygraph, there
was insufficient evidence to find that Mr. Harkat’s Charter
rights had been violated. Consequently, subsection 24(1) was
not engaged. However, the failure of CSIS, and of its witnesses,
to act in accordance with the obligation of utmost good faith
recognized in Charkaoui (Re), 2004 FCA 421, [2005] 2 F.C.R.
299, undermined the integrity of the Court’s process.
The law requires that CSIS reconcile its obligation to disclose
all relevant information, frankly and fully, with its legitimate
operational requirement to protect the confidentiality of its
human sources. Although the Ministers and CSIS intelligence
officers may have their own views as to the reliability of the
human source information, they may not impose that view by
limiting the information provided to the Court and the special
advocates. The evidence before the Court led to the conclusion
that the information filed in support of the certificate by the
Ministers has been “filtered” and that undertakings made to the
Court have not been fulfilled. Filtering evidence, even with the
best of intentions, is unacceptable. Failing to properly fulfil
undertakings made to a court of law is equally unacceptable.
Had the polygraph information never come to the attention of
the Court, there was a real risk that Mr. Harkat would have
suffered a flagrant denial of procedural justice. The Ministers’
acknowledgement that they failed to disclose information met
the threshold for setting aside the covert human intelligence
source relied on by the Ministers. Consequently, in these
exceptional circumstances, it was necessary to order the
production of the files of another human source relied on by the
Ministers. Such an order would ensure that there was no further
151
de bien agir comme auxiliaire de la Cour. Des ressources
administratives et juridiques suffisantes doivent être mises à
contribution pour pareil dossier qui est si complexe et qui
requiert tant de temps.
Au vu de l’évolution de la procédure pour les certificats de
sécurité, l’avocat qui représente les ministres doit connaître
parfaitement la jurisprudence et la loi en évolution constante,
et pouvoir bien préparer les employés du SCRS appelés à
témoigner devant la Cour. La primauté du droit ne peut être
écartée en raison d’un manque de temps ou de ressources, ou
parce qu’une institution offre de la résistance face à l’évolution
de la procédure applicable aux certificats de sécurité. La décision incombant aux ministres quant au choix des éléments de
preuve à produire ne doit pas être laissée entre les mains d’un
témoin sans formation juridique. Une procédure doit être
instaurée pour s’assurer que les décisions sont prises après que
tous les intéressés ont été convenablement consultés et que des
conseils juridiques ont été dûment obtenus.
S’agissant du paragraphe 24(1) de la Charte et de la demande
présentée par les avocats spéciaux pour que soit exclu tout
renseignement fourni par la source humaine qui a été soumise
au test polygraphique, la preuve ne suffisait pas pour conclure
que les droits garantis à M. Harkat par la Charte avaient été
violés. Par conséquent, le paragraphe 24(1) n’a pas reçu
application. Toutefois, le défaut du SCRS, et de ses témoins, de
se conformer à l’obligation d’agir avec la bonne foi la plus
absolue reconnue dans l’arrêt Charkaoui (Re), 2004 CAF 421,
[2005] 2 R.C.F. 299, a porté atteinte à l’intégrité de la
procédure de la Cour.
Le droit requiert que le SCRS concilie son obligation de
divulguer tous les renseignements utiles, de manière complète
et fidèle, avec le besoin légitime au plan opérationnel de
protéger la confidentialité de ses sources humaines. Bien que
les ministres et les agents de renseignements du SCRS puissent
très bien avoir leur propre opinion sur la fiabilité des renseignements de la source humaine, ils ne peuvent imposer cette
opinion en restreignant les renseignements fournis à la Cour et
aux avocats spéciaux. La preuve présentée à la Cour a mené à
la conclusion que l’information produite par les ministres à
l’appui du certificat avait été « filtrée » et que les engagements
pris envers la Cour n’avaient pas été respectés. Filtrer la preuve,
même en étant animé des meilleures intentions, n’est pas
acceptable. Ne pas respecter comme il convient les engagements
pris envers une cour, cela n’est pas davantage acceptable. Si
les renseignements liés au test polygraphique n’avaient pas été
portés à l’attention de la Cour, il y avait un fort risque qu’une
atteinte flagrante à l’équité procédurale aurait été commise à
l’endroit de M. Harkat. La reconnaissance par les ministres de
leur défaut de divulgation de renseignements satisfaisait au
critère permettant d’écarter la source humaine secrète de
renseignements sur laquelle les ministres se sont fondés. En
152
[2010] 4 F.C.R.
HARKAT (RE)
concern in relation to the special advocates’ ability to fully test
the evidence; it was necessary to repair the damage done to the
administration of justice and to re-establish the necessary
climate of trust and confidence which must be present in such
an exceptional legal procedure. However, the file was to be
provided only to the Court and to the special advocates. In no
circumstances was this file to be given to Mr. Harkat, his
counsel, or to the public.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
An act to amend the Immigration and Refugee Protection
Act (certificate and special advocate) and to make a
consequential amendment to another Act, S.C. 2008, c. 3.
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No.
44], ss. 7, 24(1).
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c.
27, ss. 78 (as am. by S.C. 2008, c. 3, s. 4), 83(1)(a),(h)
(as am. idem).
CASES CITED
conséquence, dans cette situation exceptionnelle, il était
nécessaire d’ordonner la production de dossiers d’une autre
source humaine sur laquelle les ministres se sont fondés. Une
telle ordonnance dissiperait toute inquiétude quant à la capacité
des avocats spéciaux de vérifier pleinement la preuve. Elle est
également essentielle pour réparer l’atteinte portée à la bonne
administration de la justice, et pour rétablir le climat de confiance
qui doit régner dans le cadre d’une procédure judiciaire aussi
exceptionnelle. Toutefois, le dossier ne devait être remis qu’à
la Cour et aux avocats spéciaux. En aucune circonstance le
dossier ne devra-t-il être divulgué à M. Harkat, à son avocat
non plus qu’au public.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi
de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 7, 24(1).
Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés (certificat et avocat spécial) et une autre loi en
conséquence, L.C. 2008, ch. 3.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 78 (mod. par L.C. 2008, ch. 3, art. 4),
83(1)a),h) (mod., idem).
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
CONSIDERED:
DÉCISION EXAMINÉE :
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES
Charkaoui (Re), 2004 FCA 421, [2005] 2 F.C.R. 299, 247
D.L.R. (4th) 405, 126 C.R.R. (2d) 298; MacMillan
Bloedel Ltd. v. Simpson, [1995] 4 S.C.R. 725, (1995), 130
D.L.R. (4th) 385, [1996] 2 W.W.R. 1; Cook v. Ip et al.
(1985), 52 O.R. (2d) 289, 22 D.L.R. (4th) 1, 5 C.P.C. (2d)
81 (C.A.); Harkat (Re), 2009 FC 204, [2009] 4 F.C.R.
370, 306 D.L.R. (4th) 269, 78 Imm. L.R. (3d) 303.
Harkat (Re), 2009 FC 553, 80 Imm. L.R. (3d) 252, 345
F.T.R. 143.
Ruby v. Canada (Solicitor General), 2002 SCC 75, [2002]
4 S.C.R. 3, 219 D.L.R. (4th) 385, 49 Admin. L.R. (3d) 1;
Harkat (Re), 2005 FC 393, 261 F.T.R. 52, 45 Imm. L.R.
(3d) 65; Harkat (Re), 2009 FC 203, 339 F.T.R. 60;
Charkaoui v. Canada (Citizenship and Immigration),
2007 SCC 9, [2007] 1 S.C.R. 350, 276 D.L.R. (4th) 594,
54 Admin. L.R. (4th) 1; Charkaoui v. Canada (Citizenship
and Immigration), 2008 SCC 38, [2008] 2 S.C.R. 326,
294 D.L.R. (4th) 478, 58 C.R. (6th) 45.
Charkaoui (Re), 2004 CAF 421, [2005] 2 R.C.F. 299;
MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725;
Cook v. Ip et al. (1985), 52 O.R. (2d) 289, 22 D.L.R. (4th)
1, 5 C.P.C. (2d) 81 (C.A.); Harkat (Re), 2009 CF 204,
[2009] 4 R.C.F. 370.
Harkat (Re), 2009 CF 553.
:
Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75,
[2002] 4 R.C.S. 3; Harkat (Re), 2005 CF 393; Harkat
(Re), 2009 CF 203; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et
Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350; Charkaoui
c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38,
[2008] 2 R.C.S. 326.
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
REVIEW of the circumstances leading to a failure by
the Ministers to disclose information concerning the
reliability of a human source to the Court and to the
special advocates. Production of the files of another
human source ordered.
APPEARANCES
Simon Fothergill for Attorney General of Canada.
Leonard M. Shore, Q.C. for witness C.
Patrick F. D. McCann for witness R.
Jean G. Legault for witness A.
Paul D. Copeland and Paul J. J. Cavalluzzo as
special advocates.
SOLICITORS OF RECORD
Deputy Attorney General of Canada for Attorney
General of Canada.
Shore Davis Hale, Ottawa, for witness C.
McCann Law Offices, Ottawa, for witness R.
Burke-Robertson LLP, Ottawa, for witness A.
Paul D. Copeland, Toronto, and Paul J. J. Cavalluzzo,
Toronto, as special advocates.
153
EXAMEN des circonstances qui ont mené au défaut
des ministres de divulguer à la Cour et aux avocats
spéciaux des renseignements concernant la fiabilité
d’une source humaine. La production des dossiers d’une
autre source humaine a été ordonnée.
ONT COMPARU
Simon Fothergill pour le procureur général du
Canada.
Leonard M. Shore, c.r. pour le témoin C.
Patrick F. D. McCann pour le témoin R.
Jean G. Legault pour le témoin A.
Paul D. Copeland et Paul J. J. Cavalluzzo à titre
d’avocats spéciaux.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Le sous-procureur général du Canada pour le
procureur général du Canada.
Shore Davis Hale, Ottawa, pour le témoin C.
McCann Law Offices, Ottawa, pour le témoin R.
Burke-Robertson LLP, Ottawa, pour le témoin A.
Paul D. Copeland, Toronto, et Paul J. J. Cavalluzzo,
Toronto, à titre d’avocats spéciaux.
The following are the public reasons for order and
order rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs publics
de l’ordonnance et de l’ordonnance rendus par
Introduction
Introduction
NOËL J.:
[1] This is an order and reasons for order in relation to
a proceeding which took place at the initiative of the
Court to review the circumstances that led to a failure by
the Ministers to disclose information concerning the
reliability of a human source to the Court and to the
special advocates (the polygraph information). On being
made aware of the failure to disclose the polygraph
information by way of letter dated May 26, 2009 (public
version attached to these reasons as Appendix 1), this
Court issued an order and reasons for order dated May
27, 2009 disposing of a motion, brought previously in
this proceeding by the special advocates, seeking access
to human source files. In the May 27, 2009 order, this
Court granted the special advocates’ motion, in part, and
LE JUGE NOËL :
[1] Il s’agit d’une ordonnance et de motifs d’ordonnance se rapportant à une procédure instituée à l’initiative
de la Cour pour examiner les circonstances qui ont
conduit au défaut des ministres de divulguer à la Cour
et aux avocats spéciaux des renseignements concernant
la fiabilité d’une source humaine (les renseignements liés
au test polygraphique). Lorsqu’elle a eu connaissance du
défaut de divulgation des renseignements liés au test
polygraphique au moyen d’une lettre datée du 26 mai
2009 (la version publique est jointe aux présents motifs
à titre d’annexe 1), la Cour a délivré une ordonnance et
des motifs d’ordonnance datés du 27 mai 2009 et disposant
d’une requête, présentée précédemment par les avocats
spéciaux dans le cadre de la présente instance, sollicitant
154
HARKAT (RE)
gave them access to one of the human source files (see
Harkat (Re), 2009 FC 553, 80 Imm. L.R. (3d) 252).
[2] On June 4, 2009, Senior General Counsel for CSIS
[Canadian Security Intelligence Service] wrote to the
Chief Justice of the Federal Court acknowledging that
“[t]he failure to include relevant information in the source
matrix was inexcusable and is a matter of profound concern to the Service” (see letter of June 4, 2009, attached
as Appendix 2).
[3] On June 5, 2009, the Court issued a communication
to the parties informing them that it had held a closed
hearing in the presence of the special advocates and
counsel for the Ministers. At that hearing the Court was
informed that members of the CSIS executive had asked
a senior CSIS employee to conduct an investigation into
the circumstances surrounding the non-disclosure of the
polygraph information. The Court also informed counsel
for the Ministers that it intended to recall the three
witnesses who had testified and that it reserved the right
to call further witnesses.
[4] On June 15, 2009, the Court held a closed hearing
to discuss the manner in which the Court should proceed
in relation to this matter. The special advocates and
counsel for the Attorney General were present.
[5] On June 16, 2009, this Court issued a public
Direction which offered the three CSIS witnesses the
opportunity to explain their testimony and their failure to
provide important information to the Court. An opportunity was also given to the Attorney General and the
special advocates to address the following matters:
(a) the compliance of CSIS with orders of the Court, in
particular the orders of September 24 and November 28,
2008;
(b) possible prevarication by CSIS witnesses called to
testify concerning the reliability of the information
provided by a human source; and
[2010] 4 F.C.R.
l’accès à des dossiers de sources humaines. Dans
l’ordonnance du 27 mai 2009, la Cour a accueilli en
partie la requête des avocats spéciaux, et leur a accordé
l’accès à un des dossiers de sources humaines (se
reporter à Harkat (Re), 2009 CF 553).
[2] Le 4 juin 2009, l’avocat général principal du SCRS
[Service canadien du renseignement de sécurité] a
reconnu dans une lettre adressée au juge en chef de la
Cour fédérale que [TRADUCTION] « [l]e défaut d’inclure
des renseignements utiles dans la matrice sur la source
était inexcusable, et c’est là un sujet de grave inquiétude
pour le Service » (se reporter à la lettre du 4 juin 2009 cijointe à titre d’annexe 2).
[3] Le 5 juin 2009, la Cour a transmis aux parties une
communication par laquelle elle les informait qu’elle
avait tenu une audience à huis clos en présence des
avocats spéciaux et de l’avocat des ministres. La Cour a
appris à cette audience que des membres de la haute
direction du SCRS avaient demandé à un gestionnaire
du Service de mener une enquête sur les circonstances
ayant entouré la non-divulgation des renseignements liés
au test polygraphique. La Cour a également informé
l’avocat des ministres qu’elle comptait rappeler les trois
témoins qui avaient déposé et qu’elle se réservait le droit
d’assigner d’autres témoins.
[4] Le 15 juin 2009, la Cour a tenu une audience à huis
clos où l’on a traité de la manière dont elle devrait
procéder à l’égard de cette question. Les avocats spéciaux
et l’avocat du procureur général étaient présents.
[5] Le 16 juin 2009, la Cour a donné des directives
publiques par laquelle elle offrait aux trois témoins du
SCRS l’occasion d’expliquer leurs dépositions ainsi que
leur défaut de lui avoir fourni d’importants renseignements. La Cour a également donné au procureur général
et aux avocats spéciaux l’occasion d’aborder les questions
suivantes :
a) l’observation par le SCRS des ordonnances de la
Cour, en particulier les ordonnances du 24 septembre et
du 28 novembre 2008;
b) l’éventuelle prévarication de témoins du SCRS appelés
à témoigner au sujet de la fiabilité des renseignements
fournis par une source humaine;
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
155
(c) CSIS’ compliance with the obligation of utmost
good faith required by the jurisprudence in the context of
ex parte proceedings. See Ruby v. Canada (Solicitor
General), 2002 SCC 75, [2002] 4 S.C.R. 3, at paragraph
27; and Charkaoui (Re), 2004 FCA 421, [2005] 2 F.C.R.
299, at paragraphs 153 and 154.
c) le respect par le SCRS de l’obligation que lui impose
la jurisprudence de faire preuve ex parte de la bonne foi
la plus absolue (se reporter à Ruby c. Canada (Solliciteur
général), 2002 CSC 75, [2002] 4 R.C.S. 3, au paragraphe
27; et à Charkaoui (Re), 2004 CAF 421, [2005] 2 R.C.F.
299, aux paragraphes 153 et 154).
[7] One of the three witnesses sought, and was granted,
leave to call a polygraphist to testify as a witness in this
proceeding.
[7] L’un des trois témoins a demandé, et obtenu,
l’autorisation d’appeler un polygraphiste à témoigner
dans le cadre de la présente instance.
[6] The three witnesses chose to attend before the
Court to explain their actions. They were represented by
independent lawyers who were given access to all
relevant information. The three witnesses were examined
by their counsel and cross-examined by counsel for the
Attorney General and by Mr. Cavalluzzo, a special advocate. Independent counsel were also given an opportunity
to re-examine their clients.
[8] Because of the sensitivity of the information at
issue, namely information relating to a human source,
closed hearings were held over three days in June 2009.
[9] Documents were filed by the three witnesses and
by the Attorney General. One of these documents was a
CSIS report dated June 2009 (the internal report)
prepared by a senior member of CSIS at the request of
the CSIS executive. This report was characterized by
CSIS as one of the measures taken to deal with the failure
to provide full disclosure of the polygraph information to
the Court (see CSIS’ senior general counsel letter dated
June 4, 2009, to the Chief Justice, Appendix 2).
[10] The internal report contains information in relation
to the non-disclosure of the polygraph information and is
based on interviews with CSIS employees. However, the
investigator did not interview any person who might be
called to testify during this proceeding. Thus, the internal
report does not benefit from the perspective of a number
of persons directly involved in the events leading up to,
and resulting in, the non-disclosure of the information
concerning the reliability of the human source. As such
the internal report, which was filed as an exhibit pursuant
to paragraph 83(1)(h) [as am. by S.C. 2008, c. 3, s. 4] of
[6] Les trois témoins ont choisi de se présenter devant
la Cour pour expliquer leurs actes. Ils étaient représentés
par des avocats indépendants à qui on avait accordé
l’accès à tous les renseignements utiles. Chacun des trois
témoins a été interrogé par son avocat et contre-interrogé
par l’avocat du procureur général et par M. Cavalluzzo,
un avocat spécial. Les avocats indépendants ont également
eu l’occasion d’interroger de nouveau leur client.
[8] Une audience à huis clos d’une durée de trois jours
a été tenue en juin 2009, en raison de la nature délicate
des renseignements en cause, à savoir des renseignements
relatifs à une source humaine.
[9] Les trois témoins ainsi que le procureur général ont
déposé des documents. L’un de ces documents était un
rapport en date de juin 2009 du SCRS (le rapport interne)
établi par un haut gestionnaire à la demande de la haute
direction du SCRS. Le SCRS a décrit ce document
comme l’une des mesures prises pour remédier au défaut
de divulgation complète à la Cour des renseignements
liés au test polygraphique (se reporter à la lettre en date
du 4 juin 2009 adressée au juge en chef par l’avocat
général principal du SCRS — annexe 2).
[10] Le rapport interne, fondé sur des entrevues menées
auprès d’employés du SCRS, renferme de l’information
relative à la non-divulgation des renseignements liés au
test polygraphique. L’enquêteur n’a toutefois fait passer
d’entrevue à aucune personne pouvant être appelée à
témoigner dans la présente instance. Le rapport ne bénéficie donc pas de l’éclairage de diverses personnes ayant
participé directement aux événements qui ont été à
l’origine ou ont été la cause de la non-divulgation de
renseignements concernant la fiabilité de la source
humaine. À ce titre, le rapport interne, déposé comme
156
HARKAT (RE)
the Immigration and Refugee Protection Act [S.C. 2001,
c. 27] (IRPA) has been received into evidence but has
not been given any weight in assessing the evidence of
the witnesses in this proceeding. The internal report was
used by counsel as a starting place from which to question
the witnesses.
[11] Finally, written submissions were filed by counsel
in August 2009.
[12] In their submissions dated August 27, 2009, the
special advocates sought, for the first time, the exclusion
of all information provided by the human source in
question as a remedy pursuant to subsection 24(1) of the
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44] (Charter).
[13] The Attorney General was granted leave to file
submissions in reply to the Charter issues raised by the
special advocates. Those responding submissions were
filed on September 10, 2009.
[14] Throughout this process, the Court has been mindful of: the overriding importance of ensuring fairness to
Mr. Harkat; the reputations of the three CSIS employees
who appeared as witnesses; the reputation of other CSIS
employees who are referred to in the internal report but
did not testify; the reputation of those who did not testify
and were not interviewed for the purposes of the internal
report; the ongoing security certificate proceeding;
paragraphs 83(1)(a) [as am. by S.C. 2008, c. 3, s. 4] and
(h) of the IRPA; the requirements of the rule of law; the
proper and effective administration of justice; and, the
national security of Canada.
[15] I note that this proceeding, which was commenced
upon the initiative of the Court, is not a complete and
exhaustive review of the events leading up to the nondisclosure of the polygraph information. Only the CSIS
employees who appeared before the Court as witnesses
in the underlying certificate proceeding were asked to
explain their actions. To engage in a more detailed inquiry
[2010] 4 F.C.R.
pièce en application de l’alinéa 83(1)h) [mod. par L.C.
2008, ch. 3, art. 4] de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés [L.C. 2001, ch. 27] (la LIPR), a
été admis en preuve mais on ne lui a accordé aucun poids
dans l’appréciation de la déposition des témoins dans la
présente instance. Le rapport interne a servi aux avocats
pour démarrer l’interrogatoire des témoins.
[11] En août 2009, finalement, les avocats ont présenté
des observations écrites.
[12] Dans leurs observations datées du 27 août 2009,
les avocats spéciaux ont demandé, pour la première fois,
que soient exclus tous les renseignements fournis par la
source humaine en cause à titre de réparation, en application du paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des
droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi
constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II,
no 44] (la Charte).
[13] Le procureur général a été autorisé à soumettre
des observations en réponse aux questions liées à la Charte
soulevées par les avocats spéciaux. Ces observations en
réponse ont été déposées le 10 septembre 2009.
[14] Tout au long du processus, la Cour a pris en compte
les éléments suivants : l’importance capitale qu’il y a à
assurer un traitement équitable à M. Harkat; la réputation
des trois employés du SCRS qui ont comparu comme
témoins; la réputation des autres employés du SCRS qui
ont été mentionnés dans le rapport interne mais qui n’ont
pas témoigné; la réputation des personnes qui n’ont pas
témoigné ni n’ont subi une entrevue pour les besoins du
rapport interne; la procédure en cours relative au certificat
de sécurité; les alinéas 83(1)a) [mod. par L.C. 2008,
ch. 3, art. 4] et h) de la LIPR; les impératifs de la primauté du droit; la bonne administration de la justice; la
sécurité nationale du Canada.
[15] Je désire souligner que la présente procédure,
instituée à l’initiative de la Cour, ne consiste pas en un
examen complet et exhaustif des événements qui ont
conduit à la non-divulgation des renseignements liés au
test polygraphique. Seuls les employés du SCRS ayant
comparu comme témoins devant la Cour dans l’instance
sous-jacente relative au certificat se sont vu demander
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
157
would have further delayed the determination of the
reasonableness of the certificate and would not have
been in the interests of justice at this time. The findings
of fact made in this decision must be read in the context
of this narrow proceeding and should not limit or
preclude any future fact-finding inquiries that may be
deemed appropriate. The issue arising from the first
certificate proceeding (see Harkat (Re), 2009 FC 553, at
paragraph 16) could not be dealt with fully. Therefore,
the Court will not deal with this matter at this time.
d’expliquer leurs actes. Procéder à un examen plus détaillé
aurait retardé encore davantage la décision à rendre
quant au caractère raisonnable du certificat et n’aurait
pas été, au stade actuel, dans l’intérêt de la justice. Les
conclusions de fait tirées dans la présente décision ne
valent que dans le contexte étroit de la procédure qui
nous occupe, et ne devraient pas empêcher la tenue de
toute enquête d’établissement des faits jugée nécessaire
ni en restreindre la portée. La question soulevée dans la
première instance relative au certificat (se reporter à
Harkat (Re), 2009 CF 553, au paragraphe 16) n’a pu être
entièrement réglée. Par conséquent, la Cour ne traitera
pas maintenant de cette question.
The failure to disclose
Défaut de divulguer
[17] The following paragraphs are a review of the
events leading up to the issuance of the May 27, 2009
order in which the Court reserved its right to recall the
three witnesses in relation to the issue of non-disclosure
of the polygraph information.
[17] On passera en revue, dans les paragraphes qui
suivent, les événements ayant mené à la délivrance de
l’ordonnance du 27 mai 2009, par laquelle la Cour se
réservait le droit de rappeler les trois témoins quant à la
question de la non-divulgation des renseignements liés
au test polygraphique.
[16] It is the objective of these reasons to address the
concerns that the Court has in relation to each witness,
and to include some comment on the role played by
CSIS as an institution. Because of the importance of the
issues raised in this proceeding, these reasons have been
written without reference to any sensitive information.
The three witnesses who testified in June 2009 will
remain anonymous and will be referred to as witnesses
A, C and R. The positions held by A, C and R in CSIS
will not be disclosed. The polygraphist, called to testify
by counsel for witness C will be referred to as such.
[18] On May 15, 2009, the Court received an email
from CSIS’ counsel in which he stated that he would be
providing further information to the Court which may
have a bearing on the Court’s decision in relation to the
special advocates’ motion seeking access to the human
source file.
[19] In a confidential letter forwarded to the Court on
May 26, 2009 (which was later redacted and made public,
see Appendix 1), counsel for the Ministers referred to
inaccuracies in the “source matrix” which was filed, in
[16] L’objet des présents motifs est d’aborder les sujets
d’inquiétude qu’occasionne chaque témoin à la Cour, et
de faire des commentaires sur le rôle qu’a joué le SCRS
en tant qu’institution. Vu l’importance des questions
soulevées dans la présente procédure, il ne sera fait
mention dans les présents motifs d’aucun renseignement
de nature délicate. Les trois témoins qui ont déposé en
juin 2009 demeureront anonymes et seront désignés en
tant que témoins A, C et R. Les postes occupés par A, C
et R au sein du SCRS ne seront pas divulgués. Le polygraphiste appelé à témoigner par l’avocat du témoin C
sera désigné par sa seule fonction.
[18] Le 15 mai 2009, la Cour a reçu un courriel dans
lequel l’avocat du SCRS déclarait qu’il lui communiquerait d’autres renseignements susceptibles de l’aider
à trancher la requête présentée par les avocats spéciaux
pour obtenir l’accès au dossier de la source humaine.
[19] Dans une lettre confidentielle transmise à la Cour
le 26 mai 2009 (par la suite expurgée et rendue publique
— se reporter à l’annexe 1), l’avocat des ministres a fait
allusion à des inexactitudes dans la [TRADUCTION]
158
HARKAT (RE)
September 2008, as part of Exhibit A to the closed
portion of these proceedings.
[20] The purpose of the source matrix is to provide
the Court, and special advocates, with the tools to enable
them to test the reliability of the information provided
by the source in an effective way. All relevant information
regarding the source’s credibility and reliability including
the source’s motivation, evaluation, payment and background should be included in the matrix (see Harkat
(Re), 2005 FC 393, 261 F.T.R. 52, at paragraphs 93, 94
and 98 per Dawson J.).
[21] In the source matrix found in Exhibit A to the
closed portion of this proceeding, there is a section entitled
“polygraph testing” which discusses the administration
of a polygraph to one of the human sources relied on by
CSIS. In the September 2008 version of the matrix, the
polygraph section stated:
These issues cast suspicion on
loyalty to
the service and raised questions as to
activities
and associations,
. As a result, in 2002, the service
conducted a polygraph examination of the source.
The polygraph charts were reviewed by an independent
resource who determined that 22 22 was truthful when
stating that he
was not involved with other agencies
and militant organizations.
[22] This statement is incomplete and, as acknowledged
by CSIS (see letter dated May 26, 2009, Appendix 1),
should at a minimum have included the following
information:
- in 2002, a polygraph was conducted on the human
source and he was found to be untruthful on all relevant
questions;
- in 2008, prior to the beginning of the closed hearing in
early September 2008, at the initiative of witness C, the
polygraph results were sent for a quality control assess-
[2010] 4 F.C.R.
« matrice sur la source » qui avait été déposée, en
septembre 2008, comme élément de la pièce A versée
dans le cadre de la partie à huis clos de la présente
instance.
[20] L’objet de la matrice sur la source est de fournir
à la Cour, ainsi qu’aux avocats spéciaux, les outils leur
permettant de bien vérifier la fiabilité des renseignements
fournis par la source. Tous les renseignements utiles
concernant la crédibilité et la fiabilité de la source, y
compris les motifs de celle-ci, son évaluation, sa
rémunération et ses antécédents, doivent être inclus dans
la matrice (se reporter à Harkat (Re), 2005 CF 393, aux
paragraphes 93, 94 et 98, la juge Dawson).
[21] Dans la matrice sur la source figurant dans la
pièce A versée dans le cadre de la partie à huis clos de la
présente instance, il y a une section intitulée [TRADUCTION]
« test polygraphique » où l’on traite de l’administration
d’un tel test à l’une des sources humaines sur lesquelles
s’est fondé le SCRS. Dans la version 2008 de la matrice,
on déclarait ce qui suit dans la section sur le test
polygraphique :
[TRADUCTION]
Ces éléments font douter de la loyauté de
envers le Service et nous ont fait nous interroger sur les
activités et les fréquentations de
,
. En
2002, par conséquent, le Service a fait passer un test
polygraphique à la source.
Un spécialiste indépendant
a analysé les graphiques et
établi que
s’exprimait avec franchise lorsqu’il a déclaré
ne pas être membre d’autres agences non plus que d’organisations militantes.
[22] Cette déclaration était incomplète et, comme l’a
reconnu le SCRS (se reporter à la lettre du 26 mai 2009
— annexe 1), on aurait dû y faire état, à tout le moins,
des renseignements qui suivent :
- En 2002, la source humaine a subi un test polygraphique
et on a conclu qu’elle n’avait répondu avec franchise à
aucune des questions pertinentes.
- En 2008, avant que ne débute l’audience à huis clos au
début du mois de septembre, les résultats du test polygraphique ont été transmis, à la demande du témoin C, pour
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
ment. The quality control assessment concluded that the
human source was truthful on half of the relevant questions
and that the results of the answers to all other relevant
questions should have been found to be “inconclusive”.
159
vérification de la qualité. On a conclu, après avoir procédé
à cette vérification, que la source humaine avait répondu
avec franchise à la moitié des questions pertinentes et,
quant à l’autre moitié, que les résultats obtenus auraient
dû être jugés « non concluants ».
[23] In the course of their evidence in the underlying
certificate proceeding, and in response to any undertakings
arising out of their testimony, each witness was given an
opportunity to disclose the polygraph information. I will
now review the actions of, and assess the explanations
given by, each witness in the chronological order in
which they appeared before the Court.
[23] Dans le cadre de sa déposition dans l’instance
sous-jacente relative au certificat, et du suivi donné à tout
engagement qui a pu être pris pendant cette déposition,
chaque témoin a eu l’occasion de divulguer les renseignements liés au test polygraphique. Je vais maintenant
passer en revue les actes de chaque témoin, et évaluer
les explications données par chaque témoin, selon l’ordre
chronologique des comparutions devant la Cour.
Witness C
Témoin C
[24] Witness C testified before the Court in September
2008. He was the sole witness produced by the Ministers
in the closed hearings in support of the reasonableness of
the certificate. In his effort to prepare himself, witness
C reviewed the Harkat file, the confidential Security
Intelligence Report (SIR) and the draft Exhibit A which
included the source matrix. After repeated requests,
witness C obtained access to the human source files of
those sources that had provided information about Mr.
Harkat to CSIS. As a result of his background knowledge,
witness C had a concern about the polygraph information
he read in one of the human source files. Acting upon this
concern, he sought approval to request a quality control
of that human source’s polygraph result. The approval
was granted but not through the ordinary channels.
[25] The quality control report was provided to witness
C on September 5, 2008. As a result of the conclusions
made in that document, witness C made changes to the
polygraph section of the source matrix in Exhibit A.
More specifically, witness C replaced the 2002 finding
that the source was untruthful in his answers to several
relevant questions with the results of the 2008 quality
control assessment, which found that the source had been
truthful in relation to two of the relevant questions (see
paragraphs 21 and 22). Moreover, no mention was made
of the six-year gap between the time the polygraph was
[24] Le témoin C a déposé devant la Cour en septembre 2008. C’était le seul témoin appelé par les ministres,
lors de l’audience à huis clos, à l’appui du caractère
raisonnable du certificat. Pour se préparer, le témoin C
avait passé en revue le dossier de M. Harkat, le Rapport
sur les renseignements de sécurité (le RRS) confidentiel
et l’ébauche de la pièce A où figurait la matrice sur la
source. Après l’avoir demandé à plusieurs reprises, le
témoin C a obtenu l’accès aux dossiers des diverses
sources humaines qui avaient fourni au SCRS des renseignements sur M. Harkat. Étant donné ses connaissances
préalables, le témoin a eu des inquiétudes à l’égard des
renseignements liés au test polygraphique qu’il a lus
dans le dossier d’une source humaine, et par suite, il a
sollicité l’autorisation de demander que les résultats du
test polygraphique de la source humaine soient soumis à
un contrôle de la qualité. L’autorisation a été accordée,
mais pas selon la voie habituelle.
[25] Le 5 septembre 2008, le rapport de contrôle de la
qualité a été remis au témoin C. Compte tenu des
conclusions énoncées dans ce document, le témoin C a
apporté des modifications à la section sur le test polygraphique de la matrice sur la source figurant à la pièce
A. Plus particulièrement, le témoin C a remplacé la
conclusion de 2002, selon laquelle la source n’avait pas
répondu avec franchise à plusieurs questions pertinentes,
par les résultats de la vérification de la qualité de 2008,
selon lesquels la source avait répondu avec franchise à
deux des questions pertinentes posées (se reporter aux
160
HARKAT (RE)
administered and the time at which the quality control
results were received.
[26] Witness C explained that, for an intelligence officer,
the quality control report was the governing result. In
essence, the result of a quality control assessment
overtook any earlier assessment. As such, the quality
control is the only result that he would have provided to
his superiors at CSIS. It was based on this assumption
that witness C chose to amend the source matrix on
September 5, 2008.
[27] The evidence of witness C may explain (but not
justify) his decision to alter the polygraph information in
the source matrix prior to the hearings held in September
2008. His evidence does not, however, explain his failure
to answer questions put to him by the Court in closed
hearings about whether there was anything unusual in
the file relating to the human sources. The Court gave
witness C several opportunities, during his testimony in
September 2008, to disclose the polygraph information
and he did not do so. His explanation that “it was not in
mind” is not satisfactory.
[28] The Court has noted that witness C saw his role as
limited. He was clearly influenced by his training as an
intelligence officer. This should not have been the case.
The objective of witness C should have been the
disclosure of all information required by the Court to
evaluate the reliability of the information supplied by the
human source. Had he done so, both the Court and the
special advocates would have been in a position to fulfill
their respective statutory mandates. As witness C told
the Court, “knowing what I know now, the information
should have been disclosed”.
[29] From an institutional perspective, CSIS should
have given witness C more support and education in
relation to his role as one of the primary witnesses in
support of the certificate’s reasonableness. He should
[2010] 4 F.C.R.
paragraphes 21 et 22). Aucune allusion n’était faite, en
outre, à l’intervalle de six ans séparant le moment de
l’administration du test polygraphique et le moment de
la réception des résultats du contrôle de la qualité.
[26] Le témoin C a donné comme explication que,
pour un agent de renseignements, les résultats figurant
dans le rapport de contrôle de la qualité était ceux ayant
un caractère déterminant. Les résultats tirés de l’évaluation de la qualité l’emportaient essentiellement sur ceux
de toute évaluation antérieure, et c’étaient donc les seuls
qu’il aurait transmis à ses supérieurs du SCRS. C’est
pour cette raison que le témoin C a choisi de modifier, le
5 septembre 2008, la matrice sur la source.
[27] La déposition du témoin C pourrait toujours
expliquer (mais non pas justifier) sa décision de modifier,
avant que ne soit tenue l’audience de septembre 2008,
les renseignements liés au test polygraphique. Sa
déposition n’explique pas pourquoi, toutefois, il n’a pas
répondu aux questions que la Cour lui a posées à
l’audience à huis clos quant à savoir s’il y avait quoi que
ce soit d’inhabituel concernant les sources humaines
dans le dossier. La Cour a fourni plusieurs fois au témoin
C l’occasion, pendant sa déposition en septembre 2008,
de divulguer les renseignements liés au test polygraphique, mais il ne l’a pas fait. Son explication selon
laquelle [TRADUCTION] « il n’avait pas cela présent à
l’esprit » n’est pas satisfaisante.
[28] La Cour a remarqué que le témoin C considérait
son rôle comme étant limité. Sa formation d’agent de
renseignements influait manifestement sur le témoin C;
or, tel n’aurait pas dû être le cas. Le témoin C aurait dû
avoir pour objectif de divulguer à la Cour toute l’information dont elle avait besoin pour évaluer la fiabilité des
renseignements fournis par la source humaine. Si le
témoin C avait agi en ce sens, tant la Cour que les avocats
spéciaux auraient été en mesure de s’acquitter du mandat
respectif que la loi leur confère. Tel que le témoin C l’a
dit à la Cour, [TRADUCTION] « l’information, je le sais
maintenant, aurait dû être divulguée ».
[29] À titre d’institution, cette fois, le SCRS aurait dû
davantage soutenir et informer le témoin C quant à son
rôle de témoin essentiel appelé à l’appui du caractère
raisonnable du certificat. Le SCRS aurait dû donner au
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
have been properly trained and advised by CSIS.
Moreover, the decision about what human source
information should be included or excluded from the
human sources matrix should not have been left to him.
All amendments to the source matrix should have been
approved by individuals with access to the human source
file and by the litigation management branch before the
matrix was included as part of Exhibit A.
[30] Witness C acknowledged in retrospect that he
should have included all of the polygraph information in
the source matrix and that he should have disclosed it
when questioned by the Court in September 2008.
However, the explanation given by witness C in June 2009
does not lead me to conclude that witness C deliberately
excluded the information or intentionally omitted to
disclose it.
[31] The Court reserves its judgment on the weight to
be given to witness C’s testimony in support of the
allegations made by the Ministers in the SIR including
the weight to be given to his evidence in relation to the
reliability of the information provided by the human
sources for the purpose of determining the reasonableness
of the certificate.
Witness A
[32] Witness A was called to testify about the necessity
of maintaining redactions to certain investigative reports
which indirectly concerned human sources as a result of
this Court’s order of November 28, 2008 (see Harkat
(Re), 2009 FC 203, 339 F.T.R. 60). He testified on three
occasions: February 3, 2009, April 14, 2009 and May 13,
2009.
[33] During the course of his testimony on February
3, 2009, witness A was asked to provide the Court with
information relating to a recommendation in one of the
reports that a human source be subjected to a polygraph
examination. Witness A undertook to do so. He determined that a polygraph was administered in 2002 and
communicated that information to his counsel. He did
not review the results of the polygraph and no written
response to his undertakings was filed.
161
témoin C une formation adéquate et lui prodiguer les
conseils appropriés. En outre, ce n’est pas au témoin C
qu’il aurait dû incomber de décider quels renseignements
sur la source humaine auraient dû être inclus ou non dans
la matrice. Toutes les modifications apportées à la matrice
sur la source humaine auraient dû être approuvées par
des personnes ayant accès au dossier de celle-ci et par la
direction de gestion des litiges avant que la matrice ne
soit intégrée à la pièce A.
[30] Le témoin C a reconnu après coup qu’il aurait dû
inclure tous les renseignements liés au test polygraphique
dans la matrice sur la source, et qu’il aurait dû divulguer
ces renseignements lorsque la Cour l’a interrogé en
septembre 2008. Étant donné l’explication donnée par le
témoin C en juin 2009, je n’en viens toutefois pas à la
conclusion que celui-ci a délibérément exclu des renseignements ou omis d’en divulguer.
[31] La Cour met en délibéré la question de la valeur
à accorder à la déposition du témoin C à l’appui des
allégations formulées par les ministres dans le RRS, y
compris celles concernant la fiabilité des renseignements
fournis par les sources humaines pour établir le caractère
raisonnable du certificat.
Témoin A
[32] Le témoin A a été appelé pour témoigner sur la
nécessité de maintenir expurgés certains rapports d’enquête liés indirectement aux sources humaines, par suite
de l’ordonnance du 28 novembre 2008 de la Cour (se
reporter à Harkat (Re), 2009 CF 203). Le témoin A a
déposé à trois reprises, soit le 3 février 2009, le 14 avril
2009 et le 13 mai 2009.
[33] La Cour a demandé au témoin A, lors de sa
déposition le 3 février 2009, de lui fournir de l’information quant à une recommandation faite dans un des
rapports selon laquelle il faudrait faire subir un test
polygraphique à une source humaine. Le témoin A s’est
engagé à fournir cette information. Il a établi qu’un tel
test avait été administré en 2002, puis a transmis cette
information à son avocat. Il n’a pas passé en revue les
résultats du test polygraphique, et aucun suivi écrit
donné à ses engagements n’a été déposé.
162
HARKAT (RE)
[34] On March 25, 2009, witness A received an email
from legal counsel asking him to review the human
source file for further information regarding the results
of the polygraph.
[35] On March 26, 2009, the discrepancy in the source
matrix came to the attention of witness A by way of an
email sent to him by one of his staff members which
specifically highlighted the difference between the
information in the source matrix and that found in the
polygraph file.
[36] On March 26, 2009, witness A referred the whole
matter to the litigation management branch instead of
bringing the polygraph information to legal counsel’s
attention. He did so because this was the bureaucratic
path to be followed. Legal counsel was to refer all requests
for information via that branch and not make them
directly to witness A’s branch. The direction from the
litigation management branch was to “hold off” on any
further action, which witness A did.
[37] Witness A also relied on a note to file made on
September 19, 2008, which indicated that all of the
relevant polygraph information had been provided to the
Court by witness C. He assumed that the litigation
management branch knew what information had been
passed on to the Court and that they would handle the
further request for information by legal counsel appropriately.
[38] I find that witness A did not fulfill his undertakings
to the Court. He did not properly follow up on his undertakings of February 3, 2009, nor did he verify what
“relevant” information had been provided to the Court
by witness C. This is particularly problematic given the
concerns expressed by his employee. That said, after
reviewing the evidence before me, I find that witness A
did not intend to hide information from the Court; however, considering the seriousness of making undertakings
in the context of a Court proceeding, witness A should
have put more effort into ensuring that the response to
his undertakings was made and was complete. Relying
on others to follow up on undertakings made is not
sufficient. Witnesses who make undertakings to a Court
[2010] 4 F.C.R.
[34] Le 25 mars 2009, le témoin A a reçu un courriel
dans lequel un avocat lui demandait de vérifier si le dossier
de la source humaine renfermait d’autres renseignements
concernant les résultats du test polygraphique.
[35] Le 26 mars 2009, un subalterne a porté à l’attention
du témoin A par courriel les inexactitudes dans la matrice
sur la source, en faisant ressortir particulièrement la
différence entre les renseignements figurant dans la
matrice et ceux versés au dossier sur le test polygraphique.
[36] Le 26 mars 2009, le témoin A a renvoyé toute
l’affaire à la direction de la gestion des litiges, plutôt que
de porter à l’attention de l’avocat les renseignements liés
au test polygraphique. Il a agi ainsi parce que c’était là
la voie hiérarchique à suivre. L’avocat devait adresser à
cette direction, et non pas à la direction dont était
membre le témoin A, toute demande de renseignements.
Et les hauts gestionnaires de la direction de la gestion
des litiges devaient « remettre à plus tard » la prise de
toute nouvelle mesure, ce qu’a fait le témoin A.
[37] Le témoin A s’est également fondé sur une note au
dossier du 19 septembre 2008 où l’on indiquait que tous
les renseignements utiles liés au test polygraphique
avaient été fournis par le témoin C à la Cour. Le témoin A
a ainsi présumé que la direction de la gestion des litiges
savait quels renseignements avaient été communiqués à
la Cour, et traiterait de la façon voulue la demande de
renseignements additionnels présentée par l’avocat.
[38] Je conclus que le témoin A n’a pas respecté ses
engagements envers la Cour. Il n’a pas donné suite
convenablement à ses engagements du 3 février 2009, ni
n’a vérifié quels renseignements « utiles » le témoin C
avait fournis à la Cour. Cela constitue particulièrement
un problème compte tenu des inquiétudes que lui avait
exprimées son subalterne. Cela dit, je conclu, après
examen de la preuve dont je suis saisi, que le témoin A
n’avait pas l’intention de cacher des renseignements à la
Cour. Toutefois, comme il faut prendre bien au sérieux les
engagements pris dans le cadre d’une instance judiciaire,
le témoin A aurait dû consentir davantage d’efforts pour
s’assurer qu’un suivi était bel et bien donné à ses
engagements, de manière exhaustive. Se fier que d’autres
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
163
are responsible for the adequacy of the responses that are
filed with the Court through counsel.
donneraient un suivi à ses engagements ne suffisait pas.
C’est aux témoins qui prennent des engagements envers
la Cour qu’il incombe de s’assurer du caractère adéquat
du suivi présenté à la Cour par l’entremise de leur
avocat.
Witness R
Témoin R
[39] On April 16, 2009, the Court asked the Ministers
to recall witness R to answer any questions the special
advocates might have concerning, among other things,
human source management, evaluation of human sources
and payments made to the human source. Witness R
undertook to familiarize himself with the human source
file so that he could be examined and cross-examined on
its contents. More specifically, he was asked to review
the file and be prepared to answer questions concerning
the remuneration of the source and the reliability to be
given to the information provided by that source. His
recent experience within CSIS and his knowledge of the
intelligence world qualified him to testify in relation to
these issues.
[40] Witness R testified before the Court on May 6,
2009. During his evidence, he was asked about the
polygraph section of the source matrix; he answered that
he had not fully focused on that part of the human source
file. He undertook to respond to the questions posed by
the Court and did so on May 13, 2009, in the Ministers’
Response to undertakings (Exhibit M-32 to the closed
proceeding) which can only be described as incomplete
and inaccurate.
[41] Witness R reappeared on June 25, 2009, to explain
his previous evidence and the May 13, 2009 response to
his undertakings. In his evidence witness R stated that
he did not have time to fully prepare for his court
appearance. He had recently changed positions and was
fully occupied with his day-to-day tasks which left him
without time to thoroughly prepare for his testimony.
Witness R stated that he had not focussed on the section
concerning the polygraph as it had not been identified to
him as an issue of particular interest to the Court. He also
explained that his opinion about the value of polygraph
information when assessing the reliability of a human
[39] Le 16 avril 2009, la Cour a demandé aux ministres
de rappeler le témoin R pour qu’il réponde aux questions
que pourraient vouloir lui poser les avocats spéciaux au
sujet, notamment, de la gestion et de l’évaluation des
sources humaines et de la rémunération de la source
humaine. Le témoin R s’est engagé à prendre connaissance du dossier de la source humaine, de manière à
pouvoir être interrogé et contre-interrogé sur sa teneur. Il
s’est vu demander, plus particulièrement, d’étudier le
dossier et de se préparer à répondre à des questions
concernant la rémunération de la source et la fiabilité de
ses renseignements. L’expérience récemment acquise par
lui au sein du SCRS et sa connaissance du milieu du
renseignement rendaient le témoin R apte à déposer sur
ces questions.
[40] Le témoin R a déposé devant la Cour le 6 mai
2009. Au cours de sa déposition, on l’a interrogé au sujet
de la section sur le test polygraphique de la matrice sur
la source; il a répondu qu’il ne s’était guère attardé à
cette partie du dossier de la source humaine. Le témoin R
s’est engagé à répondre aux questions posées par la
Cour, ce qu’il a fait le 13 mai 2009 dans le suivi donné
aux engagements des ministres (pièce M-32 versée dans
l’instance tenue à huis clos); ce suivi ne peut toutefois
être considéré qu’incomplet et inexact.
[41] Le témoin R a comparu de nouveau le 25 juin 2009
pour fournir des explications sur sa déposition antérieure
et sur le suivi du 13 mai 2009 donné à ses engagements.
Le témoin R a déclaré dans sa déposition qu’il n’avait pas
eu pleinement le temps de se préparer pour sa comparution. Il avait récemment changé de poste et ses tâches
quotidiennes l’occupaient à plein temps, de telle sorte
qu’il n’avait pas eu le temps de se préparer méticuleusement pour sa déposition. Le témoin R a déclaré qu’il ne
s’était pas attardé à la section sur le test polygraphique,
comme on ne lui avait pas signalé qu’il s’agissait là d’une
question d’intérêt particulier pour la Cour. Il a également
164
HARKAT (RE)
source would not have led him to focus on that part of
the file.
[42] Witness R testified that he did not prepare or
review the responses to his undertakings before they
were filed in Court. It is enough to say that he should
have done so.
[2010] 4 F.C.R.
expliqué que sa propre opinion sur la valeur des renseignements obtenus à l’aide d’un polygraphe aux fins de
l’évaluation de la fiabilité d’une source humaine l’aurait
aussi conduit à ne pas fixer son attention sur cette partie
du dossier.
[42] Le témoin R a déclaré qu’il n’avait ni établi ni
révisé le suivi donné à ses engagements avant qu’il ne
soit déposé devant la Cour. Qu’il suffise de dire qu’il
aurait dû le faire.
[43] Again, I do not find a deliberate attempt to hide
the information on the part of witness R. However, the
Court considers that witness R should have realized the
importance of his testimony and should have taken the
time to properly prepare and to follow up personally on
the undertakings he made to the Court. This would have
likely resulted in further disclosure being made to the
Court.
[43] Encore une fois, je ne conclus pas qu’il y a eu
tentative délibérée de la part du témoin R de dissimuler
de l’information. La Cour estime toutefois que le témoin R
aurait dû comprendre l’importance de son témoignage, et
prendre le temps de se préparer adéquatement et de
surveiller en personne le suivi donné à ses engagements
envers la Cour. S’il en avait été ainsi, davantage de
renseignements auraient vraisemblablement été divulgués
à la Cour.
The role of CSIS in the non-disclosure
Rôle joué par le SCRS dans la non-divulgation
[45] This situation is unacceptable. CSIS must ensure
that the witnesses they call to testify are properly
educated about the function they are being asked to
undertake; they must be thoroughly prepared by legal
counsel; they, and their counsel, must have all the
necessary factual information available to them; and,
they must have the consent and backing of CSIS when
[45] Cette situation est inacceptable. Le SCRS doit
s’assurer que les témoins qu’il appelle à déposer sont
convenablement renseignés sur le rôle dont on leur
demande de s’acquitter. Des avocats doivent les préparer
minutieusement, et leurs avocats et eux-mêmes doivent
avoir accès à toutes les données factuelles dont ils ont
besoin. Ces témoins, en outre, doivent disposer de
[44] What is clear from the evidence of the three witnesses and from the documents filed as exhibits to this
hearing is that witnesses A, C and R should not bear all
of the blame for what appears to be, on the facts before
me, in part, an institutional failure of CSIS. Individuals
asked to testify on behalf of CSIS in support of the
reasonableness of the certificate must continue to cope
with their daily workload. They are not accustomed to
testifying as witnesses and they come to the Court with
all of their professional baggage. Most importantly, their
counsel was not given access to information which would
have enabled him to provide them with appropriate legal
advice.
[44] Ce qui ressort manifestement des dépositions des
trois témoins et des documents déposés comme pièces à
la présente audience, c’est que les témoins A, C et R ne
devraient pas être les seuls blâmés pour ce qui semble
relever en partie, d’après les faits dont je suis saisi, d’une
défaillance en tant qu’institution du SCRS. Les personnes
à qui le SCRS demande de témoigner à l’appui du
caractère raisonnable d’un certificat doivent continuer
de s’acquitter de leur charge quotidienne de travail. Elles
ne sont pas habituées à témoigner et elles se présentent
devant la Cour avec tout leur acquis professionnel. Plus
important encore, en l’espèce, les avocats des témoins
n’ont pas eu accès à des renseignements qui leur auraient
permis de donner à leurs clients des conseils juridiques
adéquats.
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
they are asked to make important decisions about the
proceeding.
[46] From the evidence presented to this Court in June
and July 2009, it appears that a handful of CSIS employees were asked to make important decisions for the
purposes of this proceeding (such as deciding on the
content of a human source matrix) without proper advice
or support.
[47] This lack of support and the institutional concern
over releasing human source information, even to its
legal counsel and persons asked to testify in support of
certificate proceedings, led, in part, to the non-disclosure
of information that goes to the reliability of a human
source relied on by CSIS to support its case against Mr.
Harkat.
[48] This Court has, in an earlier order, recognized the
importance of human source information to Canada’s
national security and the need to protect the identity of
sources (see Harkat (Re), 2009 FC 204, [2009] 4 F.C.R.
370, at paragraph 24). The importance of human sources
to intelligence gathering is not in question. However,
when human source information is used to support
serious allegations against an individual, the Court and
the special advocates must be able to effectively test the
credibility and reliability of that information. This is
consistent with the decision of the Supreme Court of
Canada in the Charkaoui decisions (see: Charkaoui v.
Canada (Citizenship and Immigration), 2007 SCC 9,
[2007] 1 S.C.R. 350 (Charkaoui 1); and Charkaoui v.
Canada (Citizenship and Immigration), 2008 SCC 38,
[2008] 2 S.C.R. 326 (Charkaoui 2)) and with the
legislative purpose underpinning the amendments providing for the appointment of special advocates. To
conform to the law, CSIS and the Ministers must give
the Court all of the information necessary to test the
credibility of the source and not just the information that
a witness, trained as an intelligence officer, considers
operationally necessary.
165
l’assentiment et du soutien du SCRS lorsqu’il leur est
demandé de prendre d’importantes décisions relativement
à l’instance.
[46] Il semble, d’après la preuve présentée à la Cour
en juin et juillet 2009, qu’un petit nombre d’employés
du SCRS ont eu à prendre d’importantes décisions pour
les besoins de la présente instance (notamment quant à la
teneur de la matrice sur la source humaine), sans
bénéficier des conseils ou d’un appui adéquats.
[47] Cette absence de soutien, ainsi que la crainte du
SCRS en tant qu’institution de divulguer des renseignements sur des sources humaines, même à ses propres
avocats et aux personnes appelées à témoigner à l’appui
du caractère raisonnable du certificat, ont été la cause, en
partie du moins, de la non-divulgation de renseignements
concernant la fiabilité d’une source humaine sur laquelle
le SCRS s’est appuyé pour établir le bien-fondé de ses
prétentions contre M. Harkat.
[48] Dans une ordonnance antérieure (Harkat (Re),
2009 CF 204, [2009] 4 R.C.F. 370, au paragraphe 24), la
Cour a reconnu l’importance pour la sécurité nationale
du Canada des renseignements provenant de sources
humaines, ainsi que la nécessité de protéger l’identité de
ces sources. L’importance des sources humaines pour
l’obtention de renseignements n’est pas mise en cause.
Toutefois, lorsqu’on invoque des renseignements
provenant de sources humaines à l’appui de graves
allégations portées contre une personne, la Cour et les
avocats spéciaux doivent être en mesure de bien vérifier
la crédibilité et la fiabilité de ces renseignements. Cela
est conforme à ce qu’a décidé la Cour suprême du
Canada dans les arrêts Charkaoui (Charkaoui c. Canada
(Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1
R.C.S. 350 (Charkaoui 1); et Charkaoui c. Canada
(Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, [2008] 2
R.C.S. 326 (Charkaoui 2)), ainsi qu’à l’objectif législatif
visé par les modifications prévoyant la nomination
d’avocats spéciaux. Pour se conformer à la loi, le SCRS
et les ministres doivent transmettre à la Cour tous les
renseignements requis pour vérifier la crédibilité de la
source, et pas seulement l’information qu’un témoin,
ayant une formation d’agent de renseignements, juge
nécessaire de divulguer sur le plan opérationnel.
166
HARKAT (RE)
[49] CSIS must also ensure that nothing prevents its
legal counsel from fulfilling his role as legal advisor to
CSIS or his ability to act as officer of the Court. A lawyer
has an obligation to represent his client to the utmost
subject to an overriding duty to the Court and to the
administration of justice. Without access to all the
information available, counsel is unable to effectively
advise his or her client and is unable to ensure that the
administration of justice is being served. It is also clear
that despite his best efforts, counsel for CSIS has been
overwhelmed by the magnitude of this file. Adequate
administrative and legal resources must be dedicated to
these complex and time-consuming files.
[50] The evolution of the security certificate proceeding
post Charkaoui 1 and Charkaoui 2 requires the Ministers
to adapt to the requirements of the law as propounded
by the Supreme Court of Canada and as set out by
Parliament. Counsel representing the Ministers must
thoroughly understand the evolving jurisprudence and
law and be able to adequately prepare CSIS employees
who have been asked to appear as witnesses before the
Court. The rule of law cannot be set aside because of a
lack of time, resources or institutional resistance to the
evolving context of security certificate proceedings. CSIS
employees must now testify in Court in the presence of
special advocates. This is the new reality. The evidence of
these witnesses must be given keeping in mind the rule
of law, the judicial process, the role of special advocates
and the obligation to ensure that their testimony is frank
and transparent.
[51] The Ministers’ decision in relation to what evidence
must be adduced should not be left in the hands of a
legally inexperienced witness. A process must be put in
place to ensure that decisions are made after a proper
consultation with all stakeholders and upon receipt of
legal advice. Such a process must be followed by the
institution and its employees.
[2010] 4 F.C.R.
[49] Le SCRS doit également s’assurer que rien
n’empêche son avocat de bien s’acquitter auprès de lui
de son rôle de conseiller juridique, et de bien agir comme
auxiliaire de la Cour. Un avocat a l’obligation de faire
tout en son pouvoir pour représenter au mieux son client,
sous réserve toutefois de son devoir prédominant envers
la Cour et la bonne administration de la justice. Faute
d’avoir accès à toute l’information disponible, un avocat
ne peut conseiller judicieusement son client, ni s’assurer
d’agir dans l’intérêt de l’administration de la justice. Il
est également manifeste que, même s’il a fait de son
mieux, l’avocat du SCRS a été dépassé par l’ampleur du
présent dossier. Des ressources administratives et juridiques suffisantes doivent être mises à contribution pour
pareil dossier qui est si complexe et qui requiert tant de
temps.
[50] Au vu de l’évolution de la procédure pour les
certificats de sécurité qui a suivi les arrêts Charkaoui 1
et Charkaoui 2, les ministres doivent s’adapter aux
exigences du droit que la Cour suprême du Canada a
proposées et que le législateur a énoncées. L’avocat qui
représente les ministres doit connaître parfaitement la
jurisprudence et la loi en évolution constante, et pouvoir
bien préparer les employés du SCRS appelés à témoigner
devant la Cour. La primauté du droit ne peut être écartée
en raison d’un manque de temps ou de ressources, ou
parce qu’une institution offre de la résistance face à
l’évolution de la procédure applicable aux certificats de
sécurité. Des employés du SCRS doivent désormais
témoigner devant la Cour en présence d’avocats spéciaux.
Telle est la réalité nouvelle. Lorsque ces témoins déposent,
il faut que soient pris en compte la primauté du droit, les
impératifs du processus judiciaire, le rôle qu’ont à jouer
les avocats spéciaux et la nécessité de s’assurer que les
dépositions sont empreintes de franchise et de transparence.
[51] La décision incombant aux ministres quant au
choix des éléments de preuve à produire ne doit pas être
laissée entre les mains d’un témoin sans formation juridique. Une procédure devra être instaurée pour s’assurer
que les décisions sont prises après que tous les intéressés
ont été convenablement consultés et que des conseils
juridiques ont été dûment obtenus. Cette procédure devra
être suivie tant par l’institution que par ses employés.
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
Remedy
[52] On May 27, 2009, the Court ordered the Ministers
to file, on a confidential basis, the human source file of
the individual to whom the polygraph was administered.
This was done as a result of the Ministers’ acknowledgement that they had failed to provide relevant information
about the human source to the Court and the special
advocates. The files of the other human source(s) who
provided information relied on by the Ministers in
support of the certificate were not covered by the May
27, 2009 order.
[53] In this proceeding, which was commenced at the
initiative of the Court, the special advocates are seeking
a remedy under subsection 24(1) of the Charter. Subsection 24(1) provides:
Enforcement
of guaranteed
rights and
freedoms
24. (1) Anyone whose rights or freedoms, as
guaranteed by this Charter, have been infringed
or denied may apply to a court of competent
jurisdiction to obtain such remedy as the court
considers appropriate and just in the circumstances.
[54] More specifically, the special advocates seek the
exclusion of any information provided by the human
source who was subjected to the polygraph. It is the
opinion of the special advocates that this remedy is
necessary given the damage to the integrity of the justice
system that has resulted from the failure of CSIS to
disclose relevant information to the Court and to the
special advocates.
[55] The Attorney General of Canada opposes the
remedy sought by the special advocates since, in his
submission, the evidence does not support a conclusion
that damage has been done to the integrity of the justice
system. He also notes that a remedy was given when the
Court ordered the disclosure of one human source file to
the special advocates on May 27, 2009. For the Attorney
General, such an order is a “severe sanction”.
[56] The special advocates summarized their position
at paragraph 26 of their written submissions filed August
27, 2009:
167
Réparation
[52] Le 27 mai 2009, la Cour a ordonné aux ministres
de déposer le dossier de la source humaine, sous le sceau
de la confidentialité, concernant la personne qui avait
subi le test polygraphique. Cette ordonnance faisait suite
à la reconnaissance par les ministres de leur omission de
fournir à la Cour et aux avocats spéciaux des renseignements utiles relatifs à la source humaine. Les dossiers
des autres sources humaines ayant fourni des renseignements invoqués par les ministres à l’appui du certificat
n’étaient pas visés par l’ordonnance du 27 mai 2009.
[53] Dans la présente procédure, instituée à l’initiative
de la Cour, les avocats spéciaux cherchent à obtenir
réparation en application du paragraphe 24(1) de la
Charte qui prévoit :
24. (1) Toute personne, victime de violation
ou de négation des droits ou libertés qui lui sont
garantis par la présente charte, peut s’adresser à
un tribunal compétent pour obtenir la réparation
que le tribunal estime convenable et juste eu
égard aux circonstances.
Recours en cas
d’atteinte aux
droits et libertés
[54] Plus particulièrement, les avocats spéciaux demandent que soit exclu tout renseignement fourni par la
source humaine qui a été soumise au test polygraphique.
Cette réparation est nécessaire, selon eux, vu l’atteinte à
l’intégrité du système judiciaire qu’a entraîné le défaut
du SCRS de leur divulguer ainsi qu’à la Cour des
renseignements utiles.
[55] Le procureur général du Canada s’oppose à ce que
soit accordée la réparation demandée par les avocats
spéciaux, en faisant valoir que la preuve ne permet pas
de conclure que l’intégrité du système judiciaire a subi
une atteinte. Il fait également remarquer qu’une réparation
a déjà été accordée lorsque, le 27 mai 2009, la Cour a
ordonné la communication aux avocats spéciaux du dossier
d’une source humaine. Selon le procureur général, une
telle ordonnance constitue une « grave sanction ».
[56] Les avocats spéciaux ont résumé leur position,
comme suit, au paragraphe 26 de leurs observations
écrites déposées le 27 août 2009 :
168
HARKAT (RE)
The primary position of the special advocates is that the failure
to disclose all of the information about the human source to the
Court and Special Advocates has had a profound effect on the
integrity of the justice system.... It is submitted that the failure
to disclose in this proceeding should result in the Court’s refusal
to admit and/or rely upon any information given by the human
source in question whether the failure to disclose results from
systemic or individual error or whether the failure to disclose
was intentional or not. No other remedy will repair the damage
done to the integrity of the justice system.
[57] The special advocates assert that Mr. Harkat’s
section 7 of the Charter rights have been infringed by the
Ministers’ failure to disclose the polygraph information.
They submit, after referring to the requirements of procedural justice as set out in the decision of the Supreme
Court of Canada in Charkaoui 1 that: “Within one year
of the decision, the State again violated Mr. Harkat’s s.
7 rights by its failure to disclose all of the information
about the human source” (see paragraph 22 of the
submissions of special advocates, August 27, 2009). No
further evidence was submitted to support this allegation.
[58] I find that this assertion is insufficient to find that
Mr. Harkat’s rights as guaranteed by the Charter have
been violated and, that consequently, subsection 24(1) is
not engaged. I also note that the polygraph information
was disclosed to the Court prior to the commencement
of Mr. Harkat’s public evidence on the reasonableness of
the certificate and prior to the special advocates’ crossexamination of any witnesses in relation to the reasonableness in closed proceedings.
[59] That said, I find that the failure of CSIS, and of its
witnesses, to act in accordance with the obligation of
utmost good faith recognized in Charkaoui (Re), 2004
FCA 421, at paragraphs 153–154 has undermined the
integrity of this Court’s process.
[60] Even more damaging to the integrity of this Court’s
process is the failure to observe the principle of utmost
good faith where CSIS has invoked the covert intelligence
human source privilege recognized in Harkat (Re), 2009
[2010] 4 F.C.R.
[TRADUCTION] La position des avocats spéciaux, essentiellement,
c’est que le défaut de leur avoir divulgué, ainsi qu’à la Cour,
tous les renseignements concernant la source humaine a eu
d’importantes répercussions sur l’intégrité du système judiciaire
[…] Selon nous, le défaut de divulgation en l’instance devrait
entraîner le refus par la Cour d’admettre tout renseignement
fourni par la source humaine en cause, ou de se fonder sur tout
pareil renseignement, que le défaut ait résulté d’une erreur
systémique ou individuelle, et qu’il ait ou non été intentionnel.
Aucune autre réparation ne saurait corriger l’atteinte portée à
l’intégrité du système judiciaire.
[57] Les avocats spéciaux affirment que le défaut des
ministres de divulguer les renseignements liés au test
polygraphique ont enfreint les droits garantis à M. Harkat
par l’article 7 de la Charte. Ils soutiennent, en faisant
valoir les exigences de la justice procédurale énoncées
dans l’arrêt Charkaoui 1 de la Cour suprême du Canada,
que [TRADUCTION] « [d]ans l’année qui a suivi cet arrêt,
l’État a de nouveau violé les droits garantis par l’article 7
à M. Harkat en omettant de divulguer tous les renseignements concernant la source humaine » (se reporter au
paragraphe 22 des observations du 27 août 2009 des
avocats spéciaux). Aucun autre élément de preuve n’a
été présenté à l’appui de cette allégation.
[58] À mon avis, cette seule affirmation ne suffit pas
pour conclure que les droits garantis à M. Harkat par la
Charte ont été violés, et par conséquent, le paragraphe
24(1) ne reçoit pas application. Je désire aussi souligner
que les renseignements liés au test polygraphique ont été
divulgués à la Cour avant que ne débute la présentation
de la preuve publique de M. Harkat quant au caractère
raisonnable du certificat, et que les avocats spéciaux
n’ont pas encore contre-interrogé des témoins à huis clos
quant à la question du caractère raisonnable.
[59] Cela dit, je conclus que le défaut du SCRS, et de
ses témoins, de se conformer à l’obligation d’agir avec la
bonne foi la plus absolue reconnue dans l’arrêt Charkaoui
(Re), 2004 CAF 421, aux paragraphes 153 et 154, a porté
atteinte à l’intégrité de la procédure de la Cour.
[60] Ce qui a porté encore davantage atteinte à
l’intégrité de la procédure de la Cour, c’est le défaut du
SCRS d’avoir agi avec la bonne foi la plus absolue
lorsqu’il a fait valoir le privilège relatif aux sources
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
FC 204, to protect the identity of a human source [at
paragraph 31]:
Covert human intelligence sources are given absolute promises
that their identity will be protected. These assurances not only
foster long-term, effective relationships with the sources
themselves, but increase, exponentially, the chances for success
of future intelligence investigations. Confidentiality guarantees
are essential to the Service’s ability to fulfill its legislative
mandate to protect the national security of Canada while protecting the source from retribution. It also encourages others
to come forward with essential information that would not
otherwise be available to the Service. The relationship between
the Service and the source as well as the identity of the source
is protected by a covert human intelligence source privilege.
[61] This covert human intelligence source privilege
goes to the heart of our national security apparatus.
However, the law requires that CSIS reconcile its
obligation to disclose all relevant information, frankly
and fully, with its legitimate operational requirement to
protect the confidentiality of its human sources. By
failing to make full and frank disclosure, CSIS and the
Ministers do not protect the confidentiality of their
human sources: they put it at risk.
[62] The failure of CSIS and its witnesses to disclose
the polygraph information has seriously damaged confidence in the current system. A judge, not the Ministers,
is charged with determining the reasonableness of a
security certificate pursuant to section 78 of the IRPA.
With the coming into force of Bill C-3 [An act to amend
the Immigration and Refugee Protection Act (certificate
and special advocate) and to make a consequential
amendment to Another Act, S.C. 2008, c. 3], special
advocates are appointed by the Court to protect Mr.
Harkat’s interests by among other things, testing the
reliability of the information that is heard in closed
proceedings. That is the law as set out in Division 9 [of
Part 1] of the IRPA. The Ministers and CSIS intelligence
officers may have their own views as to the reliability of
the human source information but they may not impose
169
humaines secrètes de renseignement reconnu dans la
décision Harkat (Re), 2009 CF 204, pour protéger
l’identité d’une source humaine [au paragraphe 31] :
Les sources humaines secrètes de renseignement reçoivent la
garantie absolue que leur identité sera protégée. Cette garantie
non seulement favorise la collaboration efficace à long terme
avec les sources en cause, mais aussi augmente d’une façon
exponentielle les chances de succès des enquêtes ultérieures
en matière de renseignement. Les garanties de confidentialité
sont essentielles pour que le Service soit en mesure de s’acquitter
de son mandat législatif de protéger la sécurité nationale du
Canada tout en protégeant la source contre les représailles. La
protection offerte encourage également d’autres personnes à
divulguer des renseignements décisifs qui seraient autrement
inaccessibles au Service. La collaboration entre le Service et la
source ainsi que l’identité de cette dernière sont donc protégées
par un privilège relatif aux sources humaines secrètes de
renseignement.
[61] Ce privilège relatif aux sources humaines secrètes
de renseignement est un élément essentiel de notre
système de sécurité nationale. Le droit requiert toutefois
que le SCRS concilie son obligation de divulguer tous
les renseignements utiles, de manière complète et fidèle,
avec le besoin légitime au plan opérationnel de protéger
la confidentialité de ses sources humaines. Or, en ne
procédant pas à une divulgation complète et fidèle, le
SCRS et les ministres ne protègent pas la confidentialité
de leurs sources humaines; ils mettent plutôt celle-ci en
danger.
[62] Le défaut du SCRS et de ses témoins de divulguer
les renseignements liés au test polygraphique a gravement
miné la confiance dans le système actuel. En vertu de
l’article 78 de la LIPR, c’est à un juge qu’il incombe, et
non aux ministres, de décider du caractère raisonnable
d’un certificat de sécurité. Depuis l’entrée en vigueur du
projet de loi C-3 [Loi modifiant la Loi sur l’immigration
et la protection des réfugiés (certificat et avocat spécial)
et une autre loi en conséquence, L.C. 2008, ch. 3], des
avocats spéciaux ont été nommés par la Cour pour défendre les intérêts de M. Harkat, notamment en vérifiant la
fiabilité des renseignements entendus à huis clos. C’est
là la règle de droit établie à la section 9 [de la Partie 1]
de la LIPR. Les ministres et les agents de renseignements
du SCRS peuvent très bien avoir leur propre opinion sur
la fiabilité des renseignements de la source humaine,
170
HARKAT (RE)
that view by limiting the information provided to the
Court and the special advocates.
[63] How can this damage be repaired? Is there an
appropriate remedy? In the opinion of the Court, there
is such a remedy which may be granted in addition to
the measures that have already been taken by the Court
(Harkat (Re), 2009 FC 204; and Harkat (Re), 2009 FC
553) and those taken by the Attorney General and CSIS
to insure that such a situation will not happen again (see
letters dated May 26 and June 4, 2009).
[64] Notwithstanding all of this, the Court must still
determine whether the certificate naming Mr. Harkat is
reasonable or not. To reach such a decision, this Court
must, among other things, determine the credibility to be
given to witnesses, the weight to be given to the evidence
presented by all parties, the importance or not of expert
evidence. The Court must have all of the relevant
information to adjudicate the reasonableness of the
certificate.
[2010] 4 F.C.R.
mais ils ne peuvent imposer cette opinion en restreignant
les renseignements fournis à la Cour et aux avocats
spéciaux.
[63] Comment le dommage causé peut-il être réparé?
Existe-t-il une réparation appropriée? Selon la Cour, il
existe une telle réparation, qui peut être accordée en sus
des mesures qu’elle a déjà prises (Harkat (Re), 2009 CF
204; Harkat (Re), 2009 CF 553) et des mesures prises
par le procureur général et le SCRS pour s’assurer que
pareille situation ne se reproduise pas (se reporter aux
lettres du 26 mai et du 4 juin 2009).
[64] Malgré tout, la Cour doit toujours établir si le
certificat désignant M. Harkat est raisonnable ou non.
Pour en arriver à une telle décision, la Cour doit, notamment, décider de la crédibilité des témoins, de la force à
attribuer à la preuve présentée par chacune des parties et
de l’importance relative de la preuve d’expert. La Cour
doit disposer de tous les renseignements utiles pour
décider du caractère raisonnable du certificat.
[65] To proceed as though this situation had not
occurred is impossible. Evidence of a failure to disclose
relevant evidence which may negatively affect the Court’s
determination of the reliability of a human source has
been put before the Court. The explanations provided by
the three witnesses have not convinced the Court that all
of the relevant evidence is before it. Indeed, the evidence
before the Court leads to the conclusion that the
information filed in support of the certificate by the
Ministers has been “filtered” and that undertakings made
to the Court have not been fulfilled.
[65] Procéder comme si la situation en cause ne s’était
pas produite s’avère impossible. La Cour est saisie de la
preuve d’un défaut de divulgation d’éléments de preuve
pertinents pouvant influer défavorablement sur sa décision
quant à la fiabilité d’une source humaine. Les explications
avancées par les trois témoins n’ont pas convaincu la
Cour qu’elle était saisie de toute la preuve pertinente. En
effet, la preuve présentée à la Cour conduit à conclure
que l’information produite par les ministres à l’appui du
certificat a été « filtrée » et que les engagements pris
envers la Cour n’ont pas été respectés.
[67] And so, the Court is currently faced with a
situation in which the integrity of its processes has been
undermined.
[67] Ainsi, la Cour se trouve confrontée à une situation
d’atteinte portée à l’intégrité de sa procédure.
[66] Filtering evidence, even with the best of intentions,
is unacceptable. Failing to properly fulfill undertakings
made to a court of law is equally unacceptable.
[68] Had the polygraph information never come to the
attention of the Court, there is a real risk that Mr. Harkat
would have suffered a flagrant denial of procedural
[66] Filtrer la preuve, même en étant animé des meilleures intentions, n’est pas acceptable. Ne pas respecter
comme il convient les engagements pris envers une cour,
cela n’est pas davantage acceptable.
[68] Si les renseignements liés au test polygraphique
n’avaient pas été portés à l’attention de la Cour, il y a un
fort risque, en outre, qu’une atteinte flagrante à l’équité
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
justice. In the May 27, 2009 order (Harkat (Re), 2009
FC 553) the acknowledgment that the Ministers failed to
disclose the information was found to meet the threshold
for setting aside the human source privilege as set out in
Harkat (Re), 2009 FC 204. I find that, on the facts before
me now, a similar justification exists for setting aside
that privilege as it relates to another covert human intelligence source relied on by the Ministers in the exceptional
circumstances of this proceeding.
[69] Consequently, in these exceptional circumstances,
the Court has determined that it is necessary to order the
production of the files of another human source relied
on by the Ministers in this proceeding. This order is
made as a result of the evidence heard in this collateral
proceeding, and pursuant to the Court’s inherent power
to ensure the integrity of its processes: MacMillan Bloedel
Ltd. v. Simpson, [1995] 4 S.C.R. 725, at paragraphs 78,
79, 80 and 88. More specifically, it is being made pursuant
to this Court’s residual power to compel the production
of all relevant documents: Cook v. Ip et al. (1985), 52
O.R. (2d) 289 (C.A.), at paragraph 14.
[70] Such an order will ensure that there is no further
concern in relation to the special advocates’ ability to
fully test the evidence; it is necessary to repair the
damage done to the administration of justice and to
reestablish the necessary climate of trust and confidence
which must be present in such an exceptional legal
procedure. I note however, that production of the human
source file remains subject to the strict limits recognized
in Harkat (Re), 2009 FC 204. More specifically, the file
is to be provided only to the Court and to the special
advocates. In no circumstances will this file be given to
Mr. Harkat, his counsel, or to the public.
[71] At the risk of being repetitive, the non-disclosure
of the polygraph information created exceptional
circumstances in this proceeding. There are several
important steps remaining before a judgment on the
reasonableness of the certificate can be made. Mr. Harkat
171
procédurale aurait été commise à l’endroit de M. Harkat.
Dans l’ordonnance du 27 mai 2009 (Harkat (Re), 2009
CF 553), on a conclu que la reconnaissance par les
ministres de leur défaut de divulgation de renseignements
satisfaisait au critère, énoncé dans la décision Harkat
(Re), 2009 CF 204, permettant d’écarter le privilège
relatif aux sources humaines. Je conclus qu’il est de
même justifié, au vu des faits dont je suis saisi, d’écarter
ce privilège relativement à une autre source humaine
secrète de renseignements sur laquelle les ministres se
sont fondés dans la situation exceptionnelle qui nous
occupe en l’instance.
[69] La Cour a donc conclu que, dans cette situation
exceptionnelle, il était nécessaire d’ordonner la production
des dossiers d’une autre source humaine sur laquelle les
ministres se sont fondés en l’instance. La présente
ordonnance est rendue sur la foi de la preuve entendue
dans la présente instance accessoire, et du pouvoir
inhérent dont dispose la Cour de préserver l’intégrité de
sa procédure (MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson,
[1995] 4 R.C.S. 725, aux paragraphes 78, 79, 80 et 88).
Plus particulièrement, l’ordonnance se fonde sur le
pouvoir résiduel de la Cour de contraindre la production
de tous les documents pertinents (Cook v. Ip et al. (1985),
52 O.R. (2d) 289 (C.A.), au paragraphe 14).
[70] Une telle ordonnance dissipera toute inquiétude
quant à la capacité des avocats spéciaux de vérifier
pleinement la preuve. Elle est également essentielle pour
réparer l’atteinte portée à la bonne administration de la
justice, et pour rétablir le climat de confiance qui doit
régner dans le cadre d’une procédure judiciaire aussi
exceptionnelle. Je désire souligner, toutefois, que les
strictes limites reconnues dans la décision Harkat (Re),
2009 CF 204, demeurent applicables à la production du
dossier de la source humaine. Pour être plus précis, le
dossier ne devra être remis qu’à la Cour et aux avocats
spéciaux. En aucune circonstance le dossier ne devra-t-il
être divulgué à M. Harkat, à son avocat, non plus qu’au
public.
[71] Au risque de me répéter, la non-divulgation des
renseignements liés au test polygraphique a donné lieu,
en l’instance, à une situation exceptionnelle. Plusieurs
étapes importantes demeurent à franchir avant que jugement puisse être rendu quant au caractère raisonnable du
172
HARKAT (RE)
has yet to lead evidence in support of his position, nor
have the special advocates commenced their crossexamination of the Ministers’ confidential witnesses.
[72] This remedy is designed to restore trust and confidence in this process but should not in any way undermine
the covert human source intelligence privilege. Access
is granted in the exceptional circumstances of this file
which include an acknowledgement by CSIS that it has
failed to meet its obligations of utmost good faith, and
evidence that evidence has been filtered and undertakings
left unfulfilled. To avoid similar orders being issued in
the future, the Ministers must ensure that the source
matrices they provide to the Court include all information,
supportive or not, related to the reliability of human
sources. The circumstances of this proceeding are
exceptional and hopefully will never recur. If proper care
is taken in the preparation of the source matrix, the
instances in which this Court will find it necessary to
give access to a human source file in the future will be
greatly limited.
[73] As a final matter, the evidence of the polygraphist
provided the Court with a significant amount of information concerning the methodology and evaluation of
polygraph information. Given the negative conclusions
drawn by the witness concerning the manner in which
the polygraph was administered and assessed, the Court
has determined that none of the information concerning
the polygraph administered to the human source will be
given weight in this proceeding. This finding does not
foreclose the special advocates from using the information
for the purposes of their cross-examination.
[74] With the resolution of this issue the Court may
now continue with its primary function, namely, the
determination of the reasonableness of the security
certificate. Closed hearings into the reasonableness will
begin in mid-November 2009; the public portion of these
proceedings will be held in January and February 2010.
It is in the interests of justice and in the interests of Mr.
Harkat that the reasonableness of the certificate be
[2010] 4 F.C.R.
certificat. Il reste toujours à M. Harkat à présenter une
preuve à l’appui de sa thèse, et les avocats spéciaux n’ont
pas encore commencé à contre-interroger les témoins
secrets des ministres.
[72] La réparation accordée vise à rétablir la confiance
dans le processus, mais elle ne doit d’aucune manière
porter atteinte au privilège relatif aux sources humaines
secrètes de renseignement. L’accès au dossier est accordé
en raison d’une situation exceptionnelle, où notamment
le SCRS a reconnu ne pas s’être acquitté de son obligation
d’agir avec la bonne foi la plus absolue, et une preuve a
montré que des éléments de preuve avaient été filtrés et
que des engagements n’avaient pas été respectés. Pour
que pareilles ordonnances ne soient pas délivrées à
l’avenir, les ministres devront s’assurer que les matrices
sur les sources qu’ils fournissent à la Cour renferment
tous les renseignements, qui leur sont ou non favorables,
se rapportant à la fiabilité des sources humaines. La
situation est exceptionnelle en l’instance et, on l’espère,
ne se reproduira jamais. Si l’on fait preuve de vigilance
en établissant les matrices sur les sources, il y aura très
peu de cas dans l’avenir où la Cour estimera nécessaire
de donner accès au dossier d’une source humaine.
[73] Pour finir, la déposition du polygraphiste a fourni
à la Cour beaucoup d’information sur la méthode utilisée
à l’égard des renseignements liés au test polygraphique et
sur leur évaluation. Étant donné les conclusions défavorables tirées par le témoin quant au mode d’administration
et d’évaluation du test polygraphique, la Cour a établi
qu’aucune valeur probante ne devra être reconnue en
l’instance aux renseignements concernant le test polygraphique administré à la source humaine. Cette conclusion
ne doit toutefois pas empêcher les avocats spéciaux
d’utiliser ces renseignements aux fins de leurs contreinterrogatoires.
[74] La question à l’étude étant réglée, la Cour peut
maintenant continuer de s’acquitter de sa tâche première,
à savoir décider du caractère raisonnable du certificat de
sécurité. L’audience à huis clos portant sur le caractère
raisonnable du certificat débutera à la mi-novembre
2009; la partie publique de l’instance se déroulera en
janvier et février 2010. Il est dans l’intérêt de la justice
et dans l’intérêt de M. Harkat qu’il soit statué de la
HARKAT (RE)
[2010] 4 R.C.F.
173
determined as expeditiously as possible subject only to
the overarching requirements of fairness.
manière la plus expéditive possible sur le caractère
raisonnable du certificat, sous réserve uniquement du
respect des exigences fondamentales de l’équité.
ORDER
ORDONNANCE
THEREFORE, THIS COURT ORDERS:
- The human source file concerning another covert
human intelligence source whose information is relied
on to support the allegations made against Mr. Harkat
will be filed with the designated proceedings Registry
within five days from the date of this order, in three
unredacted copies so that it can be reviewed by the Court
and by the special advocates.
PAR CONSÉQUENT, LA COUR ORDONNE :
- Le dossier concernant une autre source humaine secrète
de renseignements dont les renseignements étayent les
allégations portées contre M. Harkat sera déposé dans
les cinq jours de la date de la présente ordonnance au
greffe des instances désignées, en trois copies non
expurgées, de manière à ce que la Cour et les avocats
spéciaux puissent les examiner.
APPENDIX 1
ANNEXE 1
[TRADUCTION]
Legal Services
Canadian Security
Intelligence Service
P.O. Box 9732
Station T
Ottawa, ON
K1G 4G4
Facsimile: (613)
842-1345
May 26, 2009
BY HAND
Ms. Nancy Allen
Registrar
Designated Proceedings
Federal Court
Services juridiques
Service canadien du
renseignement de sécurité
C.P. 9732,
Succursale T
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K1G 4G4
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842-1345
Department of Justice
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Ministère de la Justice
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Intelligence Service
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Le 26 mai 2009
EN MAINS PROPRES
Mme Nancy Allen
Greffière
Instances désignées
Cour fédérale
174
HARKAT (RE)
[2010] 4 F.C.R.
Dear Ms. Allen:
OBJET : Mohamed HARKAT, Dossier de la Cour DES-5-08
Please bring this letter to the attention of Justice Noël.
Veuillez porter la présente lettre à l’attention du juge Noël.
RE: Mohamed HARKAT, Court File No: DES-5-08
I am writing to advise the Court of three matters: first, that the
Ministers have important information to provide concerning a
polygraph test that was done on Human Source
;
second, to provide a confirmation that the Minister of Public
Safety was informed of the foreign agency position; and third,
to provide a response to the Court’s request that the CSIS
executive reconsider the position of not returning to foreign
agencies to lift their caveats.
Polygraph Information
On September 10, 2008 the Ministers filed the Security
Intelligence Report (SIR) concerning Mohamed Harkat at the
closed hearings. The SIR was supported by four volumes of
reference material as well as a separate document on human
sources used in the SIR. This document, referred to as the
source matrix, was filed on the Court’s record as Ministers’
Exhibit “A” during the closed proceedings on September 10,
2008.
The source matrix contains a description and history of the
human sources used in the Harkat SIR. The source matrix is
designed to provide a frank view of the human source,
-2with both positive and negative information included, in order
to assist the Court in making a fair assessment of the source’s
credibility and the reliability of the information they have
provided. The source matrix is also provided to the Special
Advocates to allow them to fulfill their duties in challenging
the Ministers’ case against Mr. Harkat. Furthermore, the
Mme Allen,
Je vous écris pour informer la Cour de trois questions : premièrement, pour l’aviser que les ministres ont d’importants
renseignements à transmettre au sujet d’un test polygraphique
qui a été administré à la source humaine
; deuxièmement, pour confirmer que le ministre de la Sécurité publique
a été informé de la position de l’agence étrangère; troisièmement, pour répondre à la demande faite par la Cour à la haute
direction du SCRS de réexaminer leur volonté de ne pas
communiquer avec les agences étrangères pour écarter leurs
motifs d’opposition.
Renseignements liés au test polygraphique administré à
Le 10 septembre 2008, les ministres ont déposé à l’audience à
huis clos le Rapport sur les renseignements de sécurité (le
RRS) concernant Mohamed Harkat. Le RRS était étayé de
quatre volumes de documentation ainsi que d’un document
distinct traitant des sources humaines ayant servi à établir le
RRS. Le 10 septembre 2008, ce document, désigné la matrice
sur les sources, a été versé au dossier de la Cour, à titre de
pièce A à l’appui, par les ministres dans le cadre de l’instance
à huis clos.
La matrice sur les sources renferme une description des sources
humaines ayant servi à établir le RRS de M. Harkat et de
l’historique de cette question. L’objet de la matrice est de
donner une image fidèle de la source humaine en cause, en
présentant tant les renseignements favorables que défavorables,
afin d’aider la Cour à évaluer équitablement la crédibilité de la
source et la fiabilité de ses renseignements. La matrice est
également transmise aux avocats spéciaux pour les aider à
s’acquitter de leur obligation de contester la thèse des ministres
contre M. Harkat. Il incombe en outre aux ministres de
s’assurer du caractère complet et équitable de la matrice sur
les sources; cette obligation est énoncée comme suit par la
Cour suprême dans l’arrêt Ruby c. Canada (Solliciteur
général), [2002] A.C.S. n° 73 (au paragraphe 27) :
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
Ministers are under an obligation to ensure that the source
matrix is fair and complete and the observation of the Supreme
Court on this obligation in Ruby v. Canada (Solicitor General),
[2002] S.C.J. No. 73, at paragraph 27, is apposite:
In all cases where a party is before the court on an ex parte
basis, the party is under a duty of utmost good faith in the
representation that it makes to the court. The evidence
presented must be complete and thorough and no relevant
information adverse interest of that party may be withheld…
In the Harkat case, there is a section in the source matrix that
evaluates
and is based on information from
CSIS. In particular, the section
contains
a description of a polygraph examination that was conducted
on
in 2002 and the results of that examination.
This information is at page 16 of Exhibit “A” and reads as
follows:
POLYGRAPH TESTING
These issues cast suspicion on
Service and raised questions as to
associations,
La partie qui plaide ex parte devant un tribunal a l’obligation
de présenter ses arguments avec la bonne foi la plus absolue.
Elle doit offrir une preuve complète et détaillée, et n’omettre
aucune donnée pertinente qui soit défavorable à son intérêt.
Dans l’affaire Harkat, on évalue
dans une partie
de la matrice en se fondant sur des renseignements provenant
du SCRS. La section
renferme plus
particulièrement la description d’un test polygraphique qu’on
a fait subir à
en 2002 ainsi que les résultats de ce
test. L’information à ce sujet figure, comme suit, à la page 16
de la pièce A :
[TRADUCTION]
TEST POLYGRAPHIQUE
loyalty to the
activities and
Ces éléments font douter de la loyauté de
envers le Service et nous ont fait nous interroger sur les
activités et les fréquentations de
.
En 2002, par conséquent, le Service a fait passer un test
polygraphique à la source.
. As
a result, in 2002, the Service conducted a polygraph examination of the source
Un spécialiste indépendant
a
analysé les graphiques et établi que
s’exprimait avec franchise lorsqu’il a déclaré ne pas être
membre d’autres agences non plus que d’organisations
militantes.
The polygraph charts were reviewed by an independant
resource who determined that
was truthful when stating that he was not
involved with other agencies and militant organizations.
The Service has recently become aware that important information regarding
polygraph results were not
provided to the Court and the Special Advocates. That information regarding the results of the polygraph was incomplete and
should have contained the following:
1.
In 2002, a polygraph was conducted on
was asked
relevant questions and the
polygraph examiner determined that
had
been untruthful on these questions. A copy of this report
175
Le Service s’est récemment rendu compte que d’importants
renseignements concernant les résultats du test polygraphique
de
n’avaient pas été transmis à la Cour ni aux
avocats spéciaux. Les renseignements communiqués au sujet du
test étaient incomplets; on aurait dû y divulguer ce qui suit :
1.
En 2002,
a subi un test polygraphique et
s’est fait poser des questions pertinentes
;
l’examinateur a conclu que
n’avait pas
répondu avec franchise à ces questions. Une copie de ce
176
is enclosed. One copy had been prepared in order for the
Court and one for the Special Advocates. The Special
Advocates’ copy has a short redaction to protect the
identity of
.
rapport est jointe aux présentes. On a préparé une copie
pour la Cour et une pour les avocats spéciaux, la copie
des avocats spéciaux étant légèrement expurgée de manière
à protéger l’identité de
.
-3-
2.
[2010] 4 F.C.R.
HARKAT (RE)
In 2008, the polygraph results were sent for an independent
assessment to a different polygraph examiner.
(This independant assessment is what is referred to in the
current source matrix noted above.) The examiner in 2008
reviewed the polygraph results only and determined that
had been truthful on
of the
relevant questions and the results were inconclusive on
the
relevant questions. A copy of this report
(Court and Special Advocate copy) is enclosed.
It is clear that the Court and Special Advocate should have been
made aware of the complete results of the polygraph examinations and the failure to do so is a serious matter. The Service is
investigating why this information was not provided and will
report to the Court as soon as the investigation is complete. A
Service witness at the senior management level is available to
answer any questions the Court may have in regards to this
omission of information. In addition, the Service has reviewed
human source files and will make them available to
the Court, and if the Court so directs, to the Special Advocates.
Foreign Agency Issue
On May 21, 2009, the Court directed that it receive written
confirmation that the Minister of Public Safety was consulted
on the issue of returning to foreign agencies to lift their caveats.
In addition, the Court requested that the CSIS executive
reconsider the position that CSIS would not be returning to the
foreign agencies in light of a change in circumstances. The
Court observed that foreign agency position was predicated on
a blanket request to return to all foreign agencies to release all
their information. The Court pointed out that the facts were now
different as the Special Advocates had tailored their request to
specific pieces of information
.
In addition, the Special Advocates were not seeking attribution
of the particular agencies and the information could be provided
2.
En 2008, les résultats du test polygraphique ont été transmis
à un nouvel examinateur en vue d’une évaluation indépendante de
. (Cette évaluation indépendante est
celle dont il est question dans l’actuelle matrice sur les
sources susmentionnée.) L’examinateur de 2008 a uniquement passé en revue les résultats du test polygraphique, et
il a conclu que
avait répondu avec franchise à
questions pertinentes et que les résultats
n’étaient pas concluants quant à
questions
pertinentes. Copie de ce rapport (la copie de la Cour et
des avocats spéciaux) est jointe aux présentes.
Il est clair que la Cour et les avocats spéciaux auraient dû être
informés des résultats complets des examens polygraphiques et
l’omission de les informer est un problème grave. Le Service
enquête pour savoir pourquoi ces renseignements n’ont pas été
fournis et fera rapport à la Cour dès que l’enquête sera terminée.
Un témoin, haut gestionnaire du Service, pourra répondre à
toute question que la Cour voudra bien poser au sujet de cette
non-divulgation de renseignements. En outre, le Service a passé
en revue les dossiers des sources humaines
, qu’il
mettra à la disposition de la Cour et, si celle-ci l’ordonne, aux
avocats spéciaux.
Question des agences étrangères
Le 21 mai 2009, la Cour a ordonné qu’on lui confirme par écrit
que le ministre de la Sécurité publique avait été consulté quant
à la question de savoir si on allait communiquer avec les
agences étrangères pour écarter leurs motifs d’opposition. La
Cour a en outre demandé à la haute direction du SCRS de
réexaminer sa volonté, vu un changement de situation, de ne
pas communiquer avec les agences étrangères. La Cour a fait
remarquer que la position adoptée par les agences étrangères
venait de ce qu’une demande générale avait été faite qu’on les
contacte pour qu’elles divulguent tous les renseignements à
leur disposition. La Cour a souligné que la situation était
maintenant différente, les avocats spéciaux ayant désormais
ciblé dans leur demande des éléments d’information particuliers
HARKAT (RE)
[2010] 4 R.C.F.
in summary form. Given this change of circumstances, the
Court asked that the CSIS executive reconsider its position on
this issue on an urgent basis.
I can confirm that the issue of returning to foreign agencies
was previously discussed with the Minister of Public Safety. I
can also advise that the Service has given careful consideration
to the request to seek consent of
agencies
to the public disclosure of some of their information. Given the
new facts in the Harkat case, and in light of the Court’s
comments, however, the Service is seeking instructions from
both Ministers personally. It is hoped that the Ministers will
provide instructions by the end of
-4the week. The Minister of Public Safety is out of the country,
however, and it may not be possible to secure his instructions
until his return.
177
. En outre, les avocats
spéciaux ne demandaient plus qu’il soit précisé de quelle agence
particulière provenaient les divers renseignements, et les
renseignements pouvaient désormais être transmis sous forme
de résumés. La Cour a donc demandé à la haute direction du
SCRS de réexaminer sa position instamment sur cette question,
compte tenu de ce changement de situation.
Je peux confirmer que la question de la communication avec
les agences étrangères a déjà été abordée avec le ministre de la
Sécurité publique. Je peux également vous informer que le
Service a examiné avec attention la demande faite de solliciter
le consentement des agences
en vue de la
divulgation publique de certains de leurs renseignements. Étant
donné les nouveaux faits survenus dans le dossier Harkat ainsi
que les commentaires de la Cour, toutefois, le Service a
demandé aux deux ministres qu’ils lui donnent leurs directives
personnellement. On espère que les ministres auront donné
leurs directives d’ici la fin de la présente semaine. Le ministre
de la Sécurité publique se trouve toutefois hors du pays, et il se
peut que ses directives ne puissent être obtenues avant son
retour.
Yours truly,
Veuillez agréer, Madame Allen, mes salutations distinguées.
André Séguin
Counsel
André Séguin
Avocat
cc: Paul Cavaluzzo, Special Advocate
c.c. : Paul Cavaluzzo, avocat spécial
Enclosure
Paul Copeland, Special Advocate
« André Séguin »
pièce jointe
Paul Copeland, avocat spécial
178
[2010] 4 F.C.R.
HARKAT (RE)
APPENDIX 2
ANNEXE 2
[TRADUCTION]
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The Honourable Allan Lutfy
Chief Justice of the Federal Court
Federal Court
90 Sparks Street
Ottawa, Ontario
K1A 0H9
Dear Chief Justice:
Department of Justice
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Le 4 juin 2009
Ministère de la Justice
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L’honorable Allan Lutfy
Juge en chef de la Cour fédérale
Cour fédérale
90, rue Sparks
Ottawa (Ontario)
K1A 0H9
OBJET : Matrices sur les sources
RE: Source Matrices
Monsieur le juge en chef,
The information, which was significant and went to the weight
to be given to the evidence of the source, was omitted from the
source matrix provided to the Court and Special Advocates.
Justice Noël found “this troubling situation” raised questions
concerning the Service’s compliance with orders of the Court,
possible prevarication by Service witnesses, and the Service’s
compliance with the obligation of utmost food faith required
in the context of ex parte proceedings.
On avait omis d’inclure ces renseignements, de nature importante et ayant une incidence sur la force probante à reconnaître
à la preuve provenant de la source, dans la matrice sur la source
transmise à la Cour et aux avocats spéciaux. Le juge Noël a
conclu que cette « situation inquiétante » soulevait des
questions quant au respect par le Service des ordonnances de
la Cour ainsi qu’à son obligation d’agir avec la bonne foi la
plus absolue dans le cadre d’une instance ex parte, et quant à
l’éventuelle prévarication de témoins du Service.
On May 27, 2009, Justice Noël issued Reasons for Order in the
matter of DES-5-08, in response to a letter from counsel providing new information concerning the reliability of a human
source.
Le 27 mai 2009, le juge Noël a énoncé ses motifs d’ordonnance
dans l’affaire DES-5-08, en réponse à une lettre de l’avocat des
ministres faisant état de nouveaux renseignements à propos de
la fiabilité d’une source humaine.
HARKAT (RE)
[2010] 4 R.C.F.
The failure to include relevant information in the source matrix
was inexcusable and is a matter of profound concern to the
Service. It belies the commitment of the Service and its
employees to the judicial process and their respect for the
fundamental legal principles referred to in Justice Noël’s
Reasons for Order. To the extent “this troubling situation” has
given the Court any cause to doubt the integrity of the Service’s
evidence and question the credibility of its employees, the
Service is resolute in its determination to restore judicial
confidence in that integrity and credibility.
-2-
On becoming aware of the omission of relevant information
from the source matrix, counsel for the Ministers took immediate steps to advise the Court of the omission. Since then, the
Service has assigned a senior Service manager to undertake a
fact finding review of the circumstances surrounding the
preparation of this particular source matrix, to determine how
information of obvious relevance to the Court’s inquiry could
have been omitted from it. The Service will advise the Court of
the results of the review, including any changes made to the
Service’s practices or policies as a result of the review.
While the issue considered by Justice Noël related to a single
source matrix, the Service recognizes the omission of relevant
information from this matrix may give rise to concern about
the integrity of other source matrices filed in the security
certificate cases currently before the Court. To address this
concern, the Service is undertaking an exhaustive review of all
security certificate-related human source matrices and the
supporting human source files. Each matrix and its associated
human source file will be reviewed by at least two experienced
intelligence officers who have been charged to confirm that the
matrix discloses all relevant information and that the information
is presented in an accurate and balanced manner. Following
this review, each source matrix will be challenged by a threeperson team consisting of two senior managers, at the level of
Director General or Deputy Director General, and a Department
of Justice counsel.
Source matrices also figure prominently in the warrant
application process, where they appear in an exhibit to the
affidavit filed in support of a warrant application. Effective
179
Le défaut d’inclure des renseignements utiles dans la matrice
sur la source était inexcusable, et c’est là un sujet de grave
inquiétude pour le Service. Cela porte atteinte à l’engagement
du Service et de ses employés à respecter l’intégrité du processus
judiciaire, et à l’observation par eux des principes juridiques
fondamentaux auxquels le juge Noël a fait allusion dans les
motifs de son ordonnance. Dans la mesure où cette « situation
inquiétante » a pu faire douter le moindrement la Cour de
l’intégrité de la preuve du Service ou de la crédibilité de ses
employés, le Service est fermement déterminé à rétablir la
confiance en cette intégrité et en cette crédibilité.
Lorsqu’il s’est rendu compte de l’omission de renseignements
utiles dans la matrice sur les sources, l’avocat des ministres a
veillé sans délai à en informer la Cour. Depuis lors, le Service
a demandé à un de ses hauts gestionnaires de procéder à un
examen des faits ayant entouré l’établissement de la matrice
sur la source en cause, en vue de savoir comment avaient pu en
être omis des renseignements manifestement utiles à l’examen
de la Cour. Le Service fera part à la Cour des résultats de son
enquête, notamment des modifications à ses pratiques ou à ses
politiques qui pourront en résulter.
Alors que la question examinée par le juge Noël concernait une
seule matrice sur une source, le Service sait que l’omission
d’inclure dans celle-ci des renseignements utiles pourrait faire
douter de l’intégrité d’autres matrices sur les sources produites
dans les affaires de certificats de sécurité dont la Cour est
actuellement saisie. Pour dissiper pareil doute, le Service va
procéder à un examen exhaustif de toutes les matrices sur des
sources humaines liées à des certificats de sécurité ainsi que
des dossiers des sources humaines en cause. Les matrices et
les dossiers connexes seront examinés par au moins deux agents
de renseignements chevronnés, qui devront confirmer que dans
chaque matrice figurent tous les renseignements utiles, et que
l’information est présentée de manière exacte et impartiale. Cet
examen terminé, chaque matrice sera mise à l’épreuve par une
équipe de trois personnes, soit deux hauts gestionnaires du
niveau d’un directeur général ou d’un directeur général adjoint,
ainsi qu’un avocat du ministère de la Justice.
Les matrices sur les sources sont également d’une grande
importance dans le processus de demande de mandats de
perquisition, où elles figurent comme pièces jointes aux affi-
180
HARKAT (RE)
immediately, the human source matrices used on all warrant
application will be challenged by Department of Justice counsel
assigned to the National Security Group, the same counsel who
currently challenges the factual accuracy of affidavits filed in
support of warrant applications.
In addition to these immediate steps, the Service is engaged in
a broader review of its practices concerning the presentation
of evidence in legal proceedings generally. The omission or
relevant information from the source matrix referred to by
Justice Noël justifies a critical assessment of current practices
and the taking of such steps as may be necessary to prevent
similar occurrences, not just in relation to human source
matrices but in relation to all information placed before the
Court. In this regard, the Service is studying a number of
options, including the need for more robust internal checks and
balances as well as the possibility of employing a check and
balance mechanism external to the Service. The Service will
advise the Court of the steps taken as a result of this broader
process review.
The Court will recall that, in relation in the warrant application
process, the Director imposed what was referred to as a
“moratorium” in response to a case in which the Court found
the Service had failed to make full disclosure of all relevant
information. Under the terms of the moratorium, an application
for a warrant could only be filed where the Director was
personally satisfied the proposed application fully disclosed all
relevant facts. The Director, in consultation with the Deputy
Attorney General and other officials, is considering the advisability of imposing a similar moratorium in relation to the filing
of human source matrices. Pending the outcome of ongoing
discussions and completion of the various reviews to which I
have referred, the Director believes it would be premature to
impose such a moratorium at this time. However, the Service
will advise the Court as soon as a decision is taken on the
matter.
As I indicated, the incident brought to Justice Noël’s attention
is a matter of profound concern to the Service. It is one the
Service is determined to address in a way that will assure the
Court, Special Advocates, public counsel, parties and the
public of the Service’s respect for the judicial process and its
commitment to the rule of law. The Service is confident that the
[2010] 4 F.C.R.
davits déposés à l’appui de demandes. À compter de ce jour, les
matrices sur les sources humaines utilisées pour les demandes
de mandats de perquisition seront mises à l’épreuve par
l’avocat du ministère de la Justice affecté auprès du Groupe de
la sécurité nationale, le même avocat qui vérifie actuellement
l’exactitude des faits énoncés dans les affidavits déposés à
l’appui des demandes de mandats.
En plus d’avoir pris ces mesures immédiates, le Service est en
train de procéder à un examen plus large de ses pratiques en
matière de présentation de la preuve dans les actions en justice
en général. L’omission de renseignements utiles dans la matrice
sur une source dont le juge Noël a fait état justifie qu’on
procède à une évaluation critique des pratiques courantes, et
que soient prises les mesures nécessaires pour éviter de nouvelles
omissions semblables, non seulement en ce qui concerne les
matrices sur les sources humaines mais en ce qui touche tous
les renseignements dont la Cour est saisie. Le Service étudie
diverses options à cet égard, comme l’éventuel recours à un
système de contrôle interne plus rigoureux, ou même à un
système externe. Le Service tiendra la Cour informée des
mesures prises par suite de ce large examen.
La Cour se rappellera qu’à l’égard du processus de demande de
mandats de perquisition, le directeur a imposé ce qu’on a
désigné un « moratoire » par suite d’une affaire où la Cour
avait conclu que le Service avait omis de divulguer pleinement
tous les renseignements pertinents. Compte tenu de ce moratoire,
une demande de mandat ne pouvait être présentée que si le
directeur était lui-même d’avis qu’on divulguait dans l’éventuelle demande la totalité des faits pertinents. Le directeur, en
collaboration avec le sous-procureur général et d’autres
fonctionnaires, est en train d’examiner s’il serait judicieux
d’imposer un moratoire semblable à l’égard du dépôt de matrices
sur les sources humaines. En attendant l’issue des discussions
en cours et l’achèvement des divers examens que j’ai mentionnés,
le directeur est d’avis qu’il serait prématuré d’imposer pour
l’heure pareil moratoire. Le Service informera toutefois la Cour
dès qu’une décision sera prise sur cette question.
Comme je l’ai dit, l’incident porté à l’attention du juge Noël est
un grave sujet d’inquiétude pour le Service. Le Service est
déterminé à s’attaquer à la question d’une manière qui assurera
à la Cour, aux avocats spéciaux, aux avocats publics, aux
parties et au public que le Service respecte l’intégrité du
système judiciaire et son engagement envers la primauté du
[2010] 4 R.C.F.
HARKAT (RE)
steps outlined in this letter, together with those that will be
taken in the coming weeks, will provide that level of assurance.
Sincerely,
droit. Le Service est persuadé que les mesures ici décrites, et
celles qui seront prises dans les semaines à venir, permettront
d’atteindre un tel degré d’assurance.
Veuillez agréer, Monsieur le juge en chef, mes salutations
distinguées.
« Michael W. Duffy »
Michael W. Duffy
Senior General Counsel
Id/ 53000-72-5
181
Michael W. Duffy
Avocat général principal
Id/ 53000-72-5
182
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
T-1685-08
2009 FC 918
[2010] 4 F.C.R.
T-1685-08
2009 CF 918
The Attorney General of Canada (Applicant)
Le procureur général du Canada (demandeur)
Amnesty International Canada and British Columbia
Civil Liberties Association (Respondents)
Amnesty International Canada et l’Association
des libertés civiles de la Colombie-Britannique
(défenderesses)
v.
INDEXED AS: CANADA (ATTORNEY GENERAL) V. AMNESTY
INTERNATIONAL CANADA
Federal Court, Harrington J.—Ottawa, August 25 and
26; Toronto, September 16, 2009.
Armed Forces — Judicial review of Military Police
Complaints Commission decision pursuant to National Defence
Act, s. 250.38 to investigate complaints alleging military police
allowed transfer of Afghan detainees despite evidence of
torture, failed to investigate officers responsible for transfers
— Commission claiming jurisdiction on basis custody, arrest of
person policing duty under Complaints about the Conduct of
Members of the Military Police Regulations, s. 2(1) — Applicant
stating capture, detention, transfer of detainees military operation
resulting from established military custom, practice, thus not
policing duty, function pursuant to Regulations, s. 2(2) —
Whether Commission having jurisdiction to investigate complaints — Unreasonable for Commission to find that Governor
in Council intending to change meaning of “established
military custom or practice” set out in Somalia, Special Advisory
Group Inquiry reports — While possible to construe capture,
detention, transfer of insurgents as policing duty, function if
carried out by military police, Regulations, s. 2(1) having to be
read down to exclude such duties, functions as they arise from
established military custom, practice — Commission lacking
jurisdiction to investigate complaints — Applications allowed.
Construction of Statutes — Military Police Complaints
Commission investigating allegations military police allowed
transfer of Afghan detainees despite evidence of torture, failed
to investigate officers responsible for transfers — Commission
c.
RÉPERTORIÉ : CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL) C. AMNESTY
INTERNATIONAL CANADA
Cour fédérale, juge Harrington—Ottawa, 25 et 26 août;
Toronto, 16 septembre 2009.
Forces armées — Contrôle judiciaire de la décision de la
Commission d’examen des plaintes concernant la police
militaire d’instituer une enquête en application de l’art. 250.38
de la Loi sur la défense nationale relativement à des plaintes
alléguant que la police militaire avait permis le transfert de
détenus afghans malgré la preuve faisant état de torture et que
la police militaire avait omis d’enquêter sur les officiers
responsables des transferts — La Commission a affirmé avoir
compétence au motif que la garde et l’arrestation de personnes
sont des fonctions de nature policière en vertu de l’art. 2(1) du
Règlement sur les plaintes portant sur la conduite des policiers
militaires — Le demandeur soutenait que la capture, la détention
et le transfert de détenus se rapportent à une opération d’ordre
militaire découlant de coutumes ou pratiques militaires
établies et qu’il ne s’agit donc pas de fonctions de nature
policière au sens de l’art. 2(2) du Règlement — Il s’agissait de
savoir si la Commission avait compétence pour enquêter sur
les plaintes — Il était déraisonnable pour la Commission de
conclure que le gouverneur en conseil avait l’intention de
modifier le sens de l’expression « coutumes ou pratiques
militaires établies » énoncée dans le rapport sur la Somalie et
le rapport du Groupe consultatif spécial — Bien que la capture,
la détention et le transfert d’insurgés puissent être présentés
comme des fonctions de nature policière s’ils sont accomplis
par des policiers militaires, l’art. 2(1) du Règlement doit
recevoir une interprétation atténuante pour soustraire ces
fonctions parce qu’elles découlent de coutumes ou pratiques
militaires établies — La Commission n’avait pas la compétence
pour enquêter sur les plaintes — Demandes accueillies.
Interprétation des lois — La Commission d’examen des
plaintes concernant la police militaire a enquêté sur des
allégations selon lesquelles la police militaire avait permis le
transfert de détenus afghans malgré la preuve faisant état de
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
wrongly interpreting “[f]or greater certainty” in Complaints
about the Conduct of Members of the Military Police Regulations, s. 2(2) as clarification not detracting from scope of
enumerated police duties, functions set out in Regulations,
s. 2(1) — Regulations, s. 2(1), (2) not watertight compartments
— Without term “[f]or greater certainty”, scope of “policing
duties or functions”, including “arrest or custody of a person”,
uncertain — While possible to construe capture, detention,
transfer of insurgents as policing duty, function if carried out
by military police, Regulations, s. 2(1) having to be read down
to exclude such duties, functions as they arise from established
military custom, practice.
These were consolidated applications for judicial review of
the Military Police Complaints Commission’s decision to
initiate an investigation pursuant to section 250.38 of the
National Defence Act in relation to two complaints filed by the
respondents. In the first complaint, the respondents alleged that
the military police allowed the transfer of Afghan detainees
despite the lack of safeguards against torture and evidence that
Afghan authorities were torturing detainees. In the second
complaint, the respondents alleged that the military police
failed to investigate officers responsible for the transfer of
detainees in the face of a known risk of torture.
The Commission stated that it was within its jurisdiction to
investigate the respondents’ first complaint as the arrest or
custody of a person by a member of the military police is one
of the policing duties or functions enumerated in subsection
2(1) of the Complaints about the Conduct of Members of the
Military Police Regulations (Regulations). It decided to
conduct a public interest hearing in light of the Government’s
refusal to provide the Commission with full access to relevant
documents and information. In a subsequent decision relating
to the second complaint, the Commission re-affirmed its
jurisdiction arising from the arrest or custody of a person, and
considered in depth subsection 2(2) of the Regulations and the
principles of statutory interpretation.
The applicant’s position was that the capture, detention and
transfer of Afghan detainees is related to a military operation
resulting from established military custom or practice, and that
the Commission therefore exceeded its jurisdiction as pursuant
to subsection 2(2) of the Regulations, such operations are not
a policing duty or function related to the arrest or custody of
persons.
183
torture et avait omis d’enquêter sur les officiers responsables
des transferts — La Commission a interprété à tort l’expression
« [i]l est entendu » (« [f]or greater certainty ») qui figure à
l’art. 2(2) du Règlement sur les plaintes portant sur la conduite
des policiers militaires comme étant une clarification qui ne
diminue pas la portée des fonctions de nature policière
énumérées à l’art. 2(1) du Règlement —Les art. 2(1) et (2) du
Règlement ne sont pas des compartiments étanches — Sans
l’expression « [i]l est entendu » (« [f]or greater certainty »), la
portée des « fonctions de nature policière », notamment
« l’arrestation ou la garde d’une personne », serait incertaine
— Bien que la capture, la détention et le transfert d’insurgés
puissent être présentés comme des fonctions de nature policière
s’ils sont accomplis par des policiers militaires, l’art. 2(1) du
Règlement doit recevoir une interprétation atténuante pour
soustraire ces fonctions parce qu’elles découlent de coutumes
ou pratiques militaires établies.
Il s’agissait de demandes réunies de contrôle judiciaire de la
décision de la Commission d’examen des plaintes concernant la
police militaire d’instituer une enquête en application de
l’article 250.38 de la Loi sur la défense nationale relativement
à deux plaintes déposées par les défenderesses. Dans la
première plainte, les défenderesses ont allégué que la police
militaire avait permis que soient transférés des détenus afghans
malgré l’absence de mesures de protection contre la torture et
l’existence de preuves démontrant que les autorités afghanes
torturaient des détenus. Dans la seconde plainte, les défenderesses ont allégué que la police militaire avait omis d’enquêter
sur des officiers chargés du transfert de détenus malgré
l’existence d’un risque connu de torture.
La Commission a déclaré qu’elle avait compétence pour
enquêter sur la première plainte des défenderesses parce que
l’arrestation ou la garde de personnes par un policier militaire
est l’une des fonctions de nature policière énumérées au
paragraphe 2(1) du Règlement sur les plaintes portant sur la
conduite des policiers militaires (le Règlement). Elle a décidé
de faire tenir une enquête d’intérêt public à la lumière du refus
du gouvernement de lui donner plein accès aux documents et
renseignements pertinents. Dans une décision ultérieure relative
à la seconde plainte, la Commission a réaffirmé sa compétence
découlant de l’arrestation ou de la garde de personnes, et a
examiné en profondeur le paragraphe 2(2) du Règlement et les
principes d’interprétation des lois.
Selon le demandeur, la capture, la détention et le transfert de
détenus afghans se rapportent à une opération d’ordre militaire
découlant de coutumes ou pratiques militaires établies, et la
Commission avait donc outrepassé sa compétence suivant le
paragraphe 2(2) du Règlement, ces opérations n’étant pas des
fonctions de nature policière liées à l’arrestation ou la détention
de personnes.
184
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
The main issue was whether the Commission had jurisdiction
to investigate the respondents’ complaints.
Held, the applications should be allowed.
While the capture, detention and transfer of insurgents in
Afghanistan may possibly be described as policing duties or
functions performed by members of the military police
pertaining to the arrest or custody of persons, those duties or
functions relate to military operations that resulted from
established military custom or practice and were beyond the
Commission’s jurisdiction pursuant to subsection 2(2) of the
Regulations. The Commission erred when it said that the term
“[f]or greater certainty” found in subsection 2(2) is a clarification
that does not detract from the scope of enumerated police
duties and functions set out in subsection 2(1). Subsections 2(1)
and 2(2) are not watertight compartments. Without the term
“[f]or greater certainty”, the scope of “policing duties or
functions”, including “the arrest or detention of a person” would
be uncertain. Read out of context, the custody of a detainee
could be construed as the custody of a person, which is not a
policing duty or function. Military police are assigned this duty
because of their special training in processing and interrogating
persons and in the application of Canadian and international
law. Reports by the Commission of Inquiry into the Deployment
of Canadian Forces to Somalia and the Special Advisory Group
on Military Justice and Military Police Investigation Services
both concluded that the custody of prisoners of war was an
operational function notwithstanding that military police are
peace officers and that the Regulations include the arrest or
custody of persons within the duties of a peace officer. It was
unreasonable for the Commission to find that the Governor in
Council intended to give new meaning to “established military
custom or practice” as set out in those reports. Subsection 2(1)
of the Regulations has to be read down to exclude such duties
and functions because they arise from established military
custom or practice. The Commission’s decision to investigate
the first complaint was therefore quashed and set aside for lack
of jurisdiction.
With respect to the second complaint (the failure to
investigate), the core jurisdiction of the Commission was not at
issue. However, the Commission sought the production of
documents from other departments without establishing if
copies were available to the military police. The Commission
does not have jurisdiction to investigate complaints about
government officials, whether or not they are carrying out
policing functions. The presence of Canadian Forces in
[2010] 4 F.C.R.
La principale question litigieuse était celle de savoir si la
Commission avait compétence pour enquêter sur les plaintes
des défenderesses.
Arrêt : les demandes doivent être accueillies.
Bien que la capture, la détention et le transfert d’insurgés en
Afghanistan puissent être présentés comme des fonctions de
nature policière accomplies par des policiers militaires se
rapportant à l’arrestation ou la détention de personnes, ces
fonctions se rapportent à des opérations d’ordre militaire qui
découlent de coutumes ou pratiques militaires établies et ne
relevaient pas de la compétence de la Commission en vertu du
paragraphe 2(2) du Règlement. La Commission a commis une
erreur lorsqu’elle a déclaré que l’expression « [il] est entendu »
(« [f]or greater certainty ») qui figure au paragraphe 2(2) est
une clarification qui ne diminue pas la portée des fonctions de
nature policière énumérées au paragraphe 2(1). Les paragraphes
2(1) et (2) ne sont pas des compartiments étanches. Sans
l’expression « [i]l est entendu » (« [f]or greater certainty »), la
portée des « fonctions de nature policière », notamment « l’arrestation ou la garde d’une personne » serait incertaine. Hors
contexte, la garde d’un détenu pourrait être interprétée comme
la garde d’une personne, ce qui n’est pas une fonction de nature
policière. Les policiers militaires se voient confier cette tâche
parce qu’ils ont reçu une formation spéciale pour s’occuper
des personnes et les interroger, ainsi que pour appliquer le droit
canadien et international. Les rapports de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en Somalie
et du Groupe consultatif spécial sur la justice militaire et sur les
services d’enquête de la police militaire ont tous deux conclu
que la garde de prisonniers de guerre était une fonction opérationnelle même si les policiers militaires sont des agents de
paix et que le Règlement indique que l’arrestation et la garde
de personnes sont des fonctions d’un agent de la paix. Il était
déraisonnable pour la Commission de conclure que le gouverneur
en conseil avait l’intention de donner un sens nouveau aux
« coutumes ou pratiques militaires établies » comme il est
énoncé dans ces rapports. Le paragraphe 2(1) du Règlement
doit recevoir une interprétation atténuante pour soustraire ces
fonctions parce qu’elles découlent de coutumes ou pratiques
militaires établies. La décision de la Commission d’enquêter
sur la première plainte a donc été annulée pour défaut de
compétence.
S’agissant de la seconde plainte (l’omission d’enquêter), la
compétence fondamentale de la Commission n’était pas en
cause. Cependant, la Commission a sollicité la production de
documents émanant d’autres ministères sans prouver que la
police militaire y avait accès. La Commission n’a pas compétence
pour enquêter sur des plaintes visant des fonctionnaires, qu’ils
exercent ou non des fonctions de nature policière. La présence
des Forces canadiennes en Afghanistan est une politique
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
Afghanistan is a government policy whose justification is
beyond the reach of the Commission.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
185
gouvernementale dont la justification échappe au contrôle de la
Commission.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982,
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44].
Complaints About the Conduct of Members of the Military
Police Regulations, P.C. 1999-2065, s. 2.
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am. by
Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the
Constitution Act, 1982, Item 1) [R.S.C., 1985, Appendix
II, No. 5], ss. 91, 92.
Criminal Code, R.S.C., 1985, c. C-46.
Federal Court Act, R.S.C. 1970 (2nd Supp.), c. 10, s. 22(2)(r).
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by S.C.
2002, c. 8, s. 14), 18.1(3)(b) (as enacted by S.C. 1990, c. 8,
s. 5), (4) (as enacted idem; 2002, c. 8, s. 27), 22(2)(r).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 400 (as am. by SOR/2002-417,
s. 25(F)).
Geneva Conventions Act, R.S.C., 1985, c. G-3.
National Defence Act, R.S.C., 1985, c. N-5, Part III (as am. by
S.C. 1998, c. 35, s. 18), Part IV (as enacted idem, s. 82).
Queen’s Regulations and Orders for the Canadian Forces
(QR&O), online: <http://www.admfincs-smafinsm.forces.
gc.ca/qro-orf/index-eng.asp>.
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi
de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44].
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46.
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1)
[L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 91, 92.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10,
art. 22(2)r).
Loi sur la défense nationale, L.R.C. (1985), ch. N-5, partie III
(mod. par L.C. 1998, ch. 35, art. 18), partie IV (édictée,
idem, art. 82).
Loi sur les Conventions de Genève, L.R.C. (1985), ch. G-3.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18.1(3)b) (édicté par
L.C. 1990, ch. 8, art. 5), (4) (édicté, idem; 2002, ch. 8,
art. 27), 22(2)r).
Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces
canadiennes (ORFC), en ligne : <http://www.admfincssma finsm.forces.gc.ca/qro-orf/index-fra.asp>.
Règlement sur les plaintes portant sur la conduite des
policiers militaires, C.P. 1999-2065, art. 2.
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod. par
DORS/2004-283, art. 2), 400 (mod. par DORS/2002-417,
art. 25(F)).
TREATIES AND OTHER INSTRUMENTS CITED
TRAITÉS ET AUTRES INSTRUMENTS CITÉS
CASES CITED
JURISPRUDENCE CITÉE
Geneva Convention relative to the Treatment of Prisoners
of War of August 12, 1949, R.S.C., 1985, G-3, Sch. III.
APPLIED:
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1
S.C.R. 190, 327 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R. (4th) 577;
Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons (1881),
7 App. Cas. 96 (P.C.); Triglav, Zavarovalna Skupnost,
(Insurance Community Triglav Ltd.) v. Terrasses Jewellers
Inc. et al., [1983] 1 S.C.R. 283, [1983] I.L.R. 6243,
(1983), 54 N.R. 321.
Convention de Genève relative au traitement des prisonniers
de guerre du 12 août 1949, L.R.C. (1985), ch. G-3, ann.
III.
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.S.C. 190, 327 R.N.-B. (2e) 1; Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96 (P.C.);
Triglav, Zavarovalna Skupnost, (Insurance Community
Triglav Ltd.) c. Terrasses Jewellers Inc. et autre, [1983] 1
R.C.S. 283.
186
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
CONSIDERED:
[2010] 4 F.C.R.
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Amnesty International Canada v. Canada (Chief of the
Defence Staff), 2008 FC 336, [2008] 4 F.C.R. 546, 292
D.L.R. (4th) 127, 81 Admin. L.R. (4th) 189, affd 2008
FCA 401, [2009] 4 F.C.R. 149, 305 D.L.R. (4th) 741, 182
C.R.R. (2d) 203, leave to appeal to S.C.C. refused [2009]
1 S.C.R. v; Voice Construction Ltd. v. Construction &
General Workers’ Union, Local 92, 2004 SCC 23, [2004]
1 S.C.R. 609, 346 A.R. 201, 238 D.L.R. (4th) 217;
Canada (Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009
SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339, 304 D.L.R. (4th) 1, 82
Admin. L.R. (4th) 1; Bell v. Ontario Human Rights
Commission, [1971] S.C.R. 756, (1971), 18 D.L.R. (3d) 1;
Public Service Alliance of Canada v. Canadian Federal
Pilots Assn., 2009 FCA 223, [2010] 3 F.C.R. 219, 98
Admin. L.R. (4th) 25, 81 C.C.E.L. (3d) 207; Solosky v.
The Queen, [1980] 1 S.C.R. 821, (1979), 105 D.L.R. (3d)
745, 50 C.C.C. (2d) 495.
Amnistie internationale Canada c. Canada (Chef d’étatmajor de la Défense), 2008 CF 336, [2008] 4 R.C.F. 546,
conf. par 2008 CAF 401, [2009] 4 R.C.S. 149, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée, [2009] 1 R.C.S.
v; Voice Construction Ltd. c. Construction & General
Workers’ Union, Local 92, 2004 CSC 23, [2004] 1 R.C.S.
609; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009
CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Bell c. Ontario Human
Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Alliance de la
fonction publique du Canada c. Assoc. des pilotes
fédéraux du Canada, 2009 CAF 223, [2010] 3 R.C.F. 219;
Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Wire Rope Industries of Canada (1966) Ltd. v. B.C.
Marine Shipbuilders Ltd. et al., [1981] 1 S.C.R. 363,
(1981), 121 D.L.R. (3d) 517, 35 N.R. 288; Nolan v. Kerry
(Canada) Inc., 2009 SCC 39, [2009] 2 S.C.R. 678, 309
D.L.R. (4th) 513, 92 Admin. L.R. (4th) 203; Canadian
Union of Public Employees, Local 963 v. New Brunswick
Liquor Corporation, [1979] 2 S.C.R. 227, (1979), 25
N.B.R. (2d) 237, 97 D.L.R. (3d) 417; Bell ExpressVu
Limited Partnership v. Rex, 2002 SCC 42, [2002] 2 S.C.R.
559, 212 D.L.R. (4th) 1, [2002] 5 W.W.R. 1; Glykis v.
Hydro-Québec, 2004 SCC 60, [2004] 3 S.C.R. 285, 244
D.L.R. (4th) 277, 325 N.R. 369; R. v. Sheppard, 2002
SCC 26, [2002] 1 S.C.R. 869, 211 Nfld. & P.E.I.R. 50,
210 D.L.R. (4th) 608; North v. West Region Child and
Family Services Inc., 2007 FCA 96, 362 N.R. 83;
Hochster v. de la Tour (1853), 118 E.R. 922 (Q.B.);
Pompeani v. Bonik Inc. (1997), 35 O.R. (3d) 417, 104
O.A.C. 149, 13 R.P.R. (3d) 1 (C.A.).
AUTHORS CITED
Brown, Donald M. J. and John M. Evans. Judicial Review
of Administrative Action in Canada, loose-leaf. Toronto:
Canvasback, 1998.
Canada. Commission of Inquiry into the Deployment of
Canadian Forces to Somalia. Report of the Somalia Commission of Inquiry, July 2, 1997, online: <http://www.
forces.gc.ca/somalia/somaliae.htm>.
Canada. Military Police Complaints Commission. “Commission Chair’s Decision to Hold a Public Interest Hearing
on Detainee Treatment in Afghanistan”, March 12, 2008,
online: <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/300/afghan/200803-12-eng.aspx>.
Wire Rope Industries of Canada (1966) Ltd. c. B.C.
Marine Shipbuilders Ltd. et autres, [1981] 1 R.C.S. 363;
Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2
R.C.S. 678; Syndicat canadien de la Fonction publique,
section locale 963 c. Société des alcools du NouveauBrunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, (1979), 25 R.N.-B. (2e)
237; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002
CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Glykis c. Hydro-Québec,
2004 CSC 60, [2004] 3 R.C.S. 285; R. c. Sheppard, 2002
CSC 26, [2002] 1 R.C.S. 869; North c. West Region Child
and Family Services Inc., 2007 CAF 96; Hochster v. de la
Tour (1853), 118 E.R. 922 (Q.B.); Pompeani v. Bonik Inc.
(1997), 35 O.R. (3d) 417, 104 O.A.C. 149, 13 R.P.R. (3d)
1 (C.A.).
DOCTRINE CITÉE
Brown, Donald M. J. et John M. Evans. Judicial Review of
Administrative Action in Canada, feuilles mobiles.
Toronto : Canvasback, 1998.
Canada. Commission d’enquête sur le déploiement des
Forces canadiennes en Somalie. Rapport de la Commission
d’enquête sur la Somalie, 2 juillet 1977, en ligne : <http://
www.forces.gc.ca/somalia/somaliaf.htm>.
Canada. Commission d’examen des plaintes concernant la
police militaire. « Décision du président de la Commission
pour la tenue d’une audience d’intérêt public concernant
le traitement des détenus en Afghanistan », 12 mars 2008,
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
Canada. Military Police Complaints Commission. “Full
Decision to Launch Probe into Second Afghanistan
Complaint”, online: <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/alt_
format/300/Afghanistan/2007-02-26-2-eng.pdf>.
Canada. Military Police Complaints Commission. Special
Report: Interference with Military Police Investigations:
What is it About?, December 2002, online: <http://www.
mpcc-cppm.gc.ca/alt_format/300/315-eng.pdf>.
Canada. Special Advisory Group on Military Justice and
Military Police Investigation Services. Report of the
Special Advisory Group on Military Justice and Military
Police Investigation Services. Ottawa: Department of
National Defence, 1997 (Chair: Rt. Hon. Brian Dickson).
APPLICATIONS for judicial review of the Military
Police Complaints Commission’s decision (Decision
(s. 250.38 NDA) Regarding a Complaint by Amnesty
International Canada and British Columbia Civil Liberties Association in June 2008, MPCC 2008-024 and
MPCC 2008-042, September 30, 2008) to investigate
complaints regarding the transfer of Afghan detainees
and the failure by the military police to investigate
officers responsible for the transfers in the face of a
known risk of torture. Applications allowed.
APPEARANCES
Alain Préfontaine and Zoe A. Oxaal for applicant.
Paul Champ for respondents.
Freya J. Kristjanson and Nigel Marshman for
intervener Military Police Complaints Commission.
SOLICITORS OF RECORD
Deputy Attorney General of Canada for applicant.
Raven, Cameron, Ballantyne & Yazbeck LLP/s.r.l.,
Ottawa, for respondents.
Cavalluzzo Hayes Shilton McIntyre & Cornish LLP,
Toronto, for intervener Military Police Complaints
Commission.
187
en ligne : <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/300/afghan/200803-12-fra.aspx>.
Canada. Commission d’examen des plaintes concernant la
police militaire. « Décision intégrale sur l’enquête sur une
plainte relative à l’Afghanistan », en ligne : <http://www.
mpcc-cppm.gc.ca/alt_format/300/Afghanistan/2007-0226-2-fra.pdf>.
Canada. Commission d’examen des plaintes concernant la
police militaire. Rapport spécial : L’ingérence dans les
enquêtes de la police militaire : de quoi s’agit-il?, décembre 2002, en ligne : <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/alt_
format/300/315-fra.pdf>.
Canada. Groupe consultatif spécial sur la justice militaire et
sur les services d’enquête de la police militaire. Rapport
du Groupe consultatif spécial sur la justice militaire et
sur les services d’enquête de la police militaire, Ottawa,
Ministère de la Défense nationale, 1997 (président : très
honorable Brian Dickson).
DEMANDES de contrôle judiciaire de la décision
(Décision (s. 250.38 LDA) concernant une plainte
d’Amnesty International (section canadienne) et
l’Association des libertés civiles de la ColombieBritannique soumise le 12 juin 2008, CPPM 2008-024 et
CPPM 2008-042, en date du 30 septembre 2008) de la
Commission d’examen des plaintes concernant la police
militaire d’enquêter sur des plaintes concernant le transfert
de détenus afghans et l’omission de la police militaire
d’enquêter sur les officiers chargés du transfert de détenus malgré l’existence d’un risque connu de torture.
Demandes accueillies.
ONT COMPARU
Alain Préfontaine et Zoe A. Oxaal pour le demandeur.
Paul Champ pour les défenderesses.
Freya J. Kristjanson et Nigel Marshman pour
l’intervenant Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Le sous-procureur général du Canada pour le
demandeur.
Raven, Cameron, Ballantyne & Yazbeck LLP/s.r.l.,
Ottawa, pour les défenderesses.
Cavalluzzo Hayes Shilton McIntyre & Cornish LLP,
Toronto, pour l’intervenant Commission d’examen
des plaintes concernant la police militaire.
188
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
The following are the reasons for order and orders
rendered in English by
[1] HARRINGTON J.: Among the men and women
serving in our Canadian Armed Forces is a group known
as the military police. Unlike civilian police forces, their
members are entrusted with both police and military
duties. It is this distinction which serves as the backdrop
to two judicial reviews launched by the Attorney General
against decisions of the Military Police Complaints
Commission to consider two complaints filed by
Amnesty International Canada and the British Columbia
Civil Liberties Association (to whom I shall refer collectively as Amnesty International). The complaints are
about the conduct of the Provost Marshal who is the head
of the military police, and others in the performance of
their policing duties or functions in respect of the
treatment of detainees in Afghanistan.
[2] The Military Police Complaints Commission was
established in 1999 [being Part IV, ss. 250 to 250.53 (as
enacted by S.C. 1998, c. 35, s. 82) of the National Defence
Act, R.S.C., 1985, c. N-5] as one of the corrective
measures taken in light of misconduct by some members
of the Canadian Forces in Somalia. It is an independent
commission which has oversight over the conduct of the
military police in their policing role. However it does not
have jurisdiction to investigate complaints against
members of the military police that relate to military
operations resulting from “established military custom
or practice”.
[3] In the first complaint (the detainee complaint),
Amnesty International alleged that the Provost Marshal
and others “transferred and/or allowed to be transferred
detainees” to the authorities in Afghanistan notwithstanding that the transfer system lacked effective safeguards
against torture and that there was evidence that the
Afghan authorities were routinely torturing detainees.
[4] In its second complaint, Amnesty International
sought an extension of the time frame of its first complaint, and as a distinct issue, alleged that the military
police failed to investigate officers “having command
[2010] 4 F.C.R.
Ce qui suit est la version française des motifs de
l’ordonnance et des ordonnances rendus par
[1] LE JUGE HARRINGTON : Au sein des Forces canadiennes se trouve un groupe connu sous le nom de police
militaire. Contrairement aux services de police civile, les
policiers militaires exercent à la fois des fonctions militaires et policières. Cette distinction est la toile de fond de
deux demandes de contrôle judiciaire introduites par le
procureur général du Canada à l’encontre des décisions de
la Commission d’examen des plaintes concernant la police
militaire, laquelle devait examiner deux plaintes déposées par Amnesty International Canada et l’Association
des libertés civiles de la Colombie-Britannique (ci-après
appelées Amnesty International). Les plaintes portent sur
la conduite du Grand prévôt responsable de la police
militaire et sur celle d’autres policiers dans l’exercice de
leurs fonctions de nature policière en ce qui concerne le
traitement réservé aux détenus en Afghanistan.
[2] La Commission d’examen des plaintes concernant
la police militaire a été créée en 1999 [qui constitue la
partie IV, art. 250 à 250.53 (édictés par L.C. 1998, ch.
35, art. 82) de la Loi sur la défense nationale, L.R.C.
(1985), ch. N-5] comme mesure corrective pour
remédier à la mauvaise conduite de certains membres
des Forces canadiennes en Somalie. Il s’agit d’une commission indépendante chargée de surveiller la conduite
des policiers militaires dans leurs fonctions de nature
policière. Toutefois, elle n’a pas compétence pour enquêter
sur des plaintes déposées contre des policiers militaires
au sujet d’opérations d’ordre militaire découlant « de
coutumes ou pratiques militaires établies ».
[3] Dans la première plainte (la plainte relative aux
détenus), Amnesty International a allégué que le Grand
prévôt et certains policiers militaires « ont transféré ou
permis que soient transférés des détenus » aux autorités
afghanes même si le système de transfert n’offrait pas
de mesures de protection efficaces contre la torture et
qu’il existait des preuves selon lesquelles les autorités
afghanes torturaient régulièrement des détenus.
[4] Dans la seconde plainte, Amnesty International a
demandé une prorogation de délai pour déposer sa
première plainte, et a allégué, à titre de question distincte,
que la police militaire a omis d’enquêter sur certains
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
responsibility for directing the transfer of detainees to
the Afghan authorities, in the face of a known risk of
torture”. Such officers, it was alleged, may be in breach
of the Code of Service Discipline [being Part III (as am.
by S.C. 1998, c. 35, s. 18) of the National Defence Act],
the Geneva Conventions Act [R.S.C., 1985, c. G-3] and
other Canadian and international laws.
[5] On receipt of the detainee complaint, the Commission, through its Chair, stated it would conduct a public
interest investigation on the grounds that one of the
policing duties or functions specifically enumerated
in the Complaints About the Conduct of Members of
the Military Police Regulations, P.C. 1999-2065 [the
Regulations], is the “arrest or custody of a person” [at
paragraph 2(1)(i)] if performed by a member of the
military police.
[6] With respect to the first component of the second
complaint, the expansion of the time frame of the detainee
complaint, the extension was granted. That extension
shall be considered as forming part of the overall detainee
complaint. The Commission also agreed to consider the
second aspect of this complaint, the alleged failure of the
military police to investigate the conduct of those who
made the decisions to transfer detainees to the Afghan
authorities (the investigation complaint). The Commission
also decided to call a public interest hearing with respect
to both complaints.
[7] The decision to investigate the initial detainee
complaint was made without seeking comments from the
military police. This led to protracted correspondence
between the Commission and the Office of the Judge
Advocate General, and the Attorney General, and finally
to this application for judicial review. The position of the
Attorney General is that the capture, detention and transfer
of insurgents, and others, in Afghanistan is not a policing
duty or function relating to the arrest or custody of
persons, but rather is excluded therefrom as relating to a
military operation that results from established military
custom or practice. It is common ground that decisions
to turn detainees over to the Afghan authorities are made
by the Task Force Commander, and not by any member
of the military police.
189
officiers [TRADUCTION] « qui ont ordonné le transfert de
détenus aux autorités afghanes malgré l’existence d’un
risque connu de torture ». Ces officiers, a-t-on prétendu,
peuvent avoir enfreint le Code de discipline militaire [qui
constitue la partie III (mod. par L.C. 1998, ch. 35, art.
18) de la Loi sur la défense nationale], la Loi sur les
Conventions de Genève [L.R.C. (1985), ch. G-3] et
d’autres lois canadiennes et internationales.
[5] Dès réception de la plainte relative aux détenus, la
Commission, par l’entremise de son président, a annoncé
la tenue d’une enquête d’intérêt public au motif que
« arrêter ou détenir des personnes » [à l’alinéa 2(1)i)] est
l’une des fonctions de nature policière expressément
énumérées dans le Règlement sur les plaintes portant sur
la conduite des policiers militaires, C.P. 1999-2065 [le
Règlement], lorsqu’elle est accomplie par un policier
militaire.
[6] En ce qui concerne la première partie de la seconde
plainte, la prorogation du délai de la plainte relative aux
détenus a été accordée. Cette prorogation devra être
considérée comme faisant partie de la première plainte.
La Commission a aussi convenu d’examiner le second
aspect de la plainte, c’est-à-dire le fait que la police
militaire aurait omis d’enquêter sur la conduite des
personnes qui ont décidé de transférer les détenus aux
autorités afghanes (la plainte relative à l’enquête). La
Commission a aussi décidé de tenir une audience d’intérêt
public relativement à ces deux plaintes.
[7] La décision de faire enquête sur la plainte relative
aux détenus a été prise sans que ne soient sollicités les
commentaires de la police militaire. Cela a entraîné une
longue correspondance entre la Commission, le Cabinet
du juge-avocat général et le procureur général, puis la
présente demande de contrôle judiciaire. Selon le procureur général, la capture, la détention et le transfert des
insurgés, et des autres personnes, en Afghanistan ne sont
pas des fonctions de nature policière liées à l’arrestation
ou à la détention de personnes, mais plutôt des fonctions
qui se rapportent à une opération d’ordre militaire
découlant de coutumes ou pratiques militaires établies. Il
est d’ailleurs admis que c’est le commandant de la force
opérationnelle, et non un policier militaire, qui prend la
décision de transférer les détenus aux autorités afghanes.
190
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[8] The Attorney General has a more nuanced approach
to the second complaint which alleges that the military
police failed to investigate crimes or potential crimes committed by senior officers who may have been aware that
detainees released to the Afghan authorities were likely
to be tortured. He acknowledges that an investigation as
to whether members of the Canadian Forces were in
breach of the Code of Service Discipline, and other
Canadian law as well as international law, is a policing
duty or function normally carried out by the military
police. However, his position is that the Commission has
given every indication that it intends to exceed its
jurisdiction by investigating government policy at large.
Government policy falls outside the confines of the
Commission’s mandate and involves persons who are
not members of the military police acting within the
scope of their policing duties or functions.
[9] The notices of application are somewhat broader
than that which I have just outlined. However, over time,
some of the bases for judicial review have fallen by the
wayside. The Attorney General no longer seeks to quash
the Commission’s decision to expand the temporal
framework of the detainee complaint on the ground that
there was no reason why it could not have been made
within the normal delays. The expanded detainee complaint will stand or fall on the question of jurisdiction. If
there is jurisdiction, he no longer takes the point that the
Commission improperly exercised its discretion in
deciding to hold a public inquiry with respect to both the
detention and failure to investigate complaints.
[10] Amnesty International has long been critical of
Canadian treatment of Afghan detainees. In its unsuccessful attempt to seek a ruling that the Canadian Charter
of Rights and Freedoms [being Part I of the Constitution
Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982, 1982, c. 11
(U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44]] applied to
Afghans held by Canadian military forces (Amnesty
International Canada v. Canada (Chief of the Defence
Staff), 2008 FC 336, [2008] 4 F.C.R. 546), it was given
public interest standing. In this case section 250.18 [as
enacted by S.C. 1998, c. 35, s. 82] of the National Defence
Act provides that “any person” may complain. The status
[2010] 4 F.C.R.
[8] Le procureur général adopte une position plus
nuancée à l’égard de la seconde plainte selon laquelle la
police militaire n’a pas enquêté sur des crimes qu’ont
commis ou qu’auraient commis des officiers supérieurs,
lesquels étaient possiblement au courant que les détenus
transférés aux autorités afghanes risquaient d’être torturés.
Il reconnaît qu’une enquête visant à déterminer si des
membres des Forces canadiennes ont enfreint le Code
de discipline militaire et d’autres lois canadiennes et
internationales constitue une fonction de nature policière
habituellement accomplie par la police militaire. Toutefois,
il soutient que la Commission a clairement indiqué qu’elle
prévoyait outrepasser sa compétence en menant une
enquête sur la politique gouvernementale. Cette politique
ne s’inscrit pas dans les limites du mandat conféré à la
Commission et fait intervenir des personnes qui ne sont
pas des policiers militaires agissant dans le cadre de leurs
fonctions de nature policière.
[9] Les avis de demande ont une portée un peu plus
large quecelle que je viens tout juste d’exposer. Cependant,
au fil du temps, certains fondements du contrôle judiciaire
ont été abandonnés. Le procureur général ne cherche
plus à faire annuler la décision de la Commission de
proroger le délai pour déposer la plainte relative aux
détenus au motif qu’il n’y avait aucune raison de ne pas
respecter les délais habituels. La plainte, dont le délai a
été prorogé, reposera sur la question de la compétence.
Si la Commission a compétence, le procureur général
reconnaît qu’elle n’a pas mal exercé son pouvoir discrétionnaire en décidant de tenir une enquête publique sur
la plainte relative aux détenus et sur celle relative à
l’enquête.
[10] Amnesty International dénonce depuis longtemps
le traitement que réservent les Canadiens aux détenus
afghans. Lorsqu’elle a sollicité, sans succès, un jugement
déclaratoire selon lequel la Charte canadienne des droits
et libertés [qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada,
1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]]
s’applique aux personnes détenues par les forces militaires
canadiennes en Afghanistan (Amnistie internationale
Canada c. Canada (Chef d’état-major de la Défense),
2008 CF 336, [2008] 4 R.C.F. 546), Amnesty International
s’est vue accorder la qualité pour agir dans l’intérêt
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
of the complainants before the Commission is therefore
not in issue.
[11] Another non-issue is the timing of the Attorney
General’s application for judicial review of the Commission’s initial decision to investigate the detainee
complaint. That decision was made in February 2007.
The application for judicial review was only filed in
April 2008. Normally, an application for judicial review
is to be taken within 30 days. However, for reasons
which follow, the Attorney General is not out of time.
DECISION
[12] Although the Attorney General’s position may be
somewhat overstated, and although the detention of
insurgents in Afghanistan and their subsequent release
to the Afghan authorities may possibly be described as
policing duties or functions which were performed by
members of the military police in Afghanistan pertaining
to the arrest or custody of persons, those duties or functions, policing or not, relate to military operations that
resulted from established military custom or practice
and, therefore, are beyond the jurisdiction of the
Commission.
[13] With respect to the second complaint, the “failure
to investigate” complaint, I am satisfied that this is a
policing duty or function in that the conduct of an
investigation within the meaning of the Regulations
includes a failure to investigate. However, as the National
Defence Act makes clear, the Commission is limited to
considering the conduct of members of the military police
in the performance of their policing duties or functions.
It has no jurisdiction to inquire into the conduct of the
military at large, much less the conduct of persons who
are not members of the military. Thus, while the Commission may legitimately inquire as to what any member
of the military police knew, or had the means of knowing, it would be an excess of jurisdiction to investigate
government policy and to inquire as to the state of
191
public. Dans cette décision, l’article 250.18 [édicté par
L.C. 1998, ch. 35, art. 82] de la Loi sur la défense
nationale dispose que « quiconque » peut déposer une
plainte. Le statut des plaignantes devant la Commission
n’est donc pas en cause.
[11] Le moment auquel le procureur général a déposé
sa demande de contrôle judiciaire de la décision initiale
de la Commission de mener une enquête sur la plainte
relative aux détenus n’est pas non plus en litige. Cette
décision a été rendue en février 2007 et la demande de
contrôle judiciaire n’a été déposée qu’en avril 2008.
Normalement, une demande de contrôle judiciaire doit
être faite dans les 30 jours. Toutefois, pour les motifs
exposés ci-dessous, la demande de contrôle judiciaire du
procureur général n’est pas prescrite.
DÉCISION
[12] Bien que la position du procureur général puisse
paraître quelque peu exagérée et que la détention des
insurgés en Afghanistan ainsi que leur transfert subséquent
aux autorités afghanes peuvent être présentés comme des
fonctions de nature policière accomplies par des policiers
militaires en Afghanistan se rapportant à l’arrestation ou
la détention de personnes, ces fonctions, qu’elles soient
de nature policière ou non, se rapportent à des opérations
d’ordre militaire qui découlent de coutumes ou pratiques
militaires établies et ne relèvent donc pas de la compétence de la Commission.
[13] En ce qui concerne la seconde plainte, je suis
d’avis que l’omission d’enquêter sur une plainte est une
fonction de nature policière puisque la conduite d’une
enquête au sens du Règlement comporte l’omission
d’enquêter. Toutefois, comme il ressort clairement de la
Loi sur la défense nationale, la Commission ne peut
examiner que la conduite des policiers militaires dans
l’exercice des fonctions de nature policière. Elle n’a pas
compétence pour mener une enquête sur la conduite des
militaires en général, encore moins celle des personnes
qui ne sont pas des militaires. Par conséquent, bien que
la Commission puisse légitimement s’enquérir de ce que
savaient les policiers militaires, ou pouvaient savoir, ce
serait outrepasser sa compétence que d’enquêter sur la
politique gouvernementale et de chercher à connaître
192
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[2010] 4 F.C.R.
knowledge of the Government of Canada at large, and
more particularly the Department of Foreign Affairs and
International Trade (DFAIT), and to the extent, if any, it
had relevant information to question why that information
was not shared with the military police.
l’état des connaissances du gouvernement du Canada en
général, plus précisément du ministère des Affaires
étrangères et du Commerce international (MAECI), et
dans la mesure où le Ministère disposait de renseignements pertinents, que de se demander pourquoi les
renseignements n’ont pas été communiqués à la police
militaire.
ISSUES
QUESTIONS EN LITIGE
[14] The first of three issues is whether the applications
for judicial review are premature. They are in respect of
interlocutory decisions. Courts are loath to engage in
judicial review before a final decision is rendered. The
second issue is whether I should take into account
evidence pertaining to military practice which is before
me, but which was not before the Commission. Judicial
review is normally based on the material which was
before the underlying federal board, tribunal or commission. An exception lies if the review pertains to
jurisdiction. However, that exception is not hard and fast,
and is subject to discretion. It is not necessary for me to
rule on this point, as I have not taken into account
evidence which was not before the Commission.
[15] The third issue is the standard of review. My
method of approach is to give the background to Part
IV of the National Defence Act and the Regulations
thereunder, set out the law itself, followed by a brief
summary of Canada’s role in Afghanistan, the timetable
leading to these judicial reviews, the decisions under
review and, finally, an analysis of the issues themselves.
THE LAW
[16] Beginning in 1992, members of the Canadian Forces
were deployed to Somalia as part of an international
mission to facilitate humanitarian relief efforts in the
midst of civil strife and ineffective state authority.
Members of the Canadian Airborne Regiment Battle
Group were involved in incidents which resulted in the
death of Somali civilians. A commission of inquiry,
headed by Mr. Justice Gilles Létourneau of the Federal
[14] Il y a trois questions. La première consiste à
déterminer si les demandes de contrôle judiciaire sont
prématurées. Ces demandes concernent les décisions
interlocutoires et les tribunaux sont peu enclins à
procéder à un contrôle judiciaire avant que la décision
finale ne soit rendue. La deuxième question est de savoir
si je devrais tenir compte de la preuve se rapportant à la
pratique militaire dont je dispose, mais dont ne disposait
pas la Commission. Le contrôle judiciaire repose
habituellement sur les éléments de preuve présentés à
l’office fédéral sous-jacent. Cependant, il y a exception
lorsque le contrôle judiciaire porte sur la compétence.
Cette exception n’est toutefois pas absolue et elle est
assujettie au pouvoir discrétionnaire. Il n’est donc pas
nécessaire de me prononcer sur ce point puisque je n’ai
pas tenu compte de la preuve dont ne disposait pas la
Commission.
[15] La troisième question est celle de la norme de
contrôle applicable. Je vais donc préciser le contexte de
la partie IV de la Loi sur la défense nationale et son
Règlement, énoncer le droit applicable, résumer brièvement le rôle du Canada en Afghanistan ainsi que la
chronologie des événements qui ont conduit aux présents
contrôles judiciaires, présenter les décisions contestées et
faire une analyse des questions en soi.
LE DROIT
[16] En 1992, des membres des Forces canadiennes
ont été déployés en Somalie dans le cadre d’une mission
internationale destinée à favoriser les efforts de secours
humanitaire au milieu d’un conflit civil et de l’effondrement des autorités gouvernementales. Des membres
du groupement tactique du Régiment aéroporté du
Canada ont été impliqués dans des incidents qui ont
entrainé la mort de civils somaliens. Une commission
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
Court of Appeal, was established [Commission of Inquiry
into the Deployment of Canadian Forces to Somalia]. A
number of recommendations were made with respect to
military policing, the need for some independence from
the military chain of command and independent oversight.
193
d’enquête, présidée par M. le juge Gilles Létourneau de
la Cour d’appel fédérale, a été mise sur pied [Commission
d’enquête sur le déploiement des Forces canadiennes en
Somalie]. La Commission a formulé un certain nombre
de recommandations au sujet de la police militaire, de la
nécessité d’agir de manière indépendante par rapport à la
chaîne de commandement militaire et de l’importance
d’une surveillance impartiale.
[17] Shortly before that report was issued in 1997
[Report of the Somalia Commission of Inquiry, July 2,
1997, online: <http://www.forces.gc.ca/somalia/somaliae.
htm> (Somalia Inquiry Report)], a Special Advisory Group,
chaired by the late Right Honourable Brian Dickson,
former Chief Justice of the Supreme Court of Canada,
assessed the role and function of the military police
[Report of the Special Advisory Group on Military Justice
and Military Police Investigation Services, March 14,
1997 (Dickson Report)]. It too made recommendations
with respect to the independence of military police services, independent oversight mechanisms and a process
by which complaints with respect to military police
actions could be investigated.
[17] Peu de temps avant la publication du rapport en
1997 [Rapport de la Commission d’enquête sur la
Somalie, 2 juillet 1997, en ligne : <http://www.forces.gc.
ca/somalia/somaliaf.htm> (Rapport d’enquête sur la
Somalie)], un Groupe consultatif spécial, présidé par le
très honorable Brian Dickson, ancien juge en chef de la
Cour suprême du Canada, a examiné le rôle et les fonctions de la police militaire [Rapport du Groupe consultatif
spécial sur la justice militaire et sur les services d’enquête
de la police militaire, 14 mars 1997 (rapport Dickson)].
Ce groupe a aussi formulé des recommandations au sujet
de l’indépendance des services de police militaire, des
mécanismes de surveillance indépendants et du processus
d’enquête sur les plaintes relatives à la police militaire.
[19] As previously stated, any person may make a
complaint about the conduct of a member of the military
police in the performance of police duties. As well, any
member of the military police may complain about
interference with an investigation he or she is carrying out.
These judicial reviews do not deal with an interference
complaint.
[19] Comme je l’ai déjà dit, quiconque peut déposer
une plainte portant sur la conduite d’un policier militaire
dans l’exercice des fonctions de nature policière. Par
ailleurs, tout policier militaire qui mène une enquête peut
déposer une plainte pour ingérence. Les présents contrôles
judiciaires ne portent pas sur une plainte pour ingérence.
[18] Following these reports, the National Defence Act
was amended in 1998 to establish Part IV thereof,
sections 250–250.53. Part IV comprises four divisions.
The first establishes the Military Police Complaints
Commission, the second deals with complaints, the third
with investigations and hearings by the Commission, and
finally the findings, report and recommendation process.
[20] In the normal course, conduct complaints are dealt
with by the Provost Marshal. A dissatisfied claimant may
then refer the matter to the Complaints Commission for
review. At any time, however, the Chairperson may
conduct an investigation and hold a hearing.
[18] À la suite de ces rapports, la Loi sur la défense
nationale a été modifiée en 1998 pour y inclure la partie
IV, à savoir les articles 250 à 250.53. La partie IV
comporte quatre sections. La première section porte sur
la constitution de la Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire, la deuxième, sur les plaintes,
la troisième, sur les enquêtes et audiences publiques de
la Commission, et la quatrième, sur les conclusions, le
rapport et les recommandations.
[20] Habituellement, c’est le Grand prévôt qui traite
les plaintes pour inconduite. Un demandeur mécontent
peut alors renvoyer sa plainte devant la Commission
pour examen. Toutefois, le président peut, à tout moment,
faire tenir une enquête et convoquer une audience.
194
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[21] Section 250.18 and subsection 250.38(1) provide:
Enforcement
of guaranteed
rights and
freedoms
Complainant
need not be
affected
250.18 (1) Any person, including any officer
or non-commissioned member, may make a
complaint under this Division about the conduct
of a member of the military police in the
performance of any of the policing duties or
functions that are prescribed for the purposes of
this section in regulations made by the Governor
in Council.
(2) A conduct complaint may be made
whether or not the complainant is affected by
the subject-matter of the complaint.
…
Public interest
250.38 (1) If at any time the Chairperson
considers it advisable in the public interest, the
Chairperson may cause the Complaints Commission to conduct an investigation and, if
warranted, to hold a hearing into a conduct
complaint or an interference complaint.
[22] In accordance with section 250.18 and other
sections of the National Defence Act, the Complaints
about the Conduct of Members of the Military Police
Regulations were enacted. Subsection 2(1) provides in
part and subsection 2(2) provides:
[2010] 4 F.C.R.
[21] L’article 250.18 et le paragraphe 250.38(1) prévoient ce qui suit :
250.18 (1) Quiconque — y compris un
officier ou militaire du rang — peut, dans le
cadre de la présente section, déposer une plainte
portant sur la conduite d’un policier militaire
dans l’exercice des fonctions de nature policière
qui sont déterminées par règlement du gouverneur en conseil pour l’application du présent
article.
Plainte contre
un policier
militaire
(2) Elle peut déposer une plainte qu’elle en Absence de
préjudice
ait ou non subi un préjudice.
[…]
250.38 (1) S’il l’estime préférable dans
l’intérêt public, le président peut, à tout moment
en cours d’examen d’une plainte pour inconduite
ou d’une plainte pour ingérence, faire tenir une
enquête par la Commission et, si les circonstances
le justifient, convoquer une audience pour
enquêter sur cette plainte.
Intérêt public
[22] Conformément à l’article 250.18 et à d’autres
articles de la Loi sur la défense nationale, le Règlement
sur les plaintes portant sur la conduite des policiers
militaires a été édicté. Les paragraphes 2(1) et 2(2)
prévoient en partie ce qui suit :
2. (1) For the purpose of subsection 250.18(1) of the Act,
any of the following, if performed by a member of the military
police, are policing duties or functions:
2. (1) Pour l’application du paragraphe 250.18(1) de la Loi,
« fonctions de nature policière » s’entend des fonctions ci-après
lorsqu’elles sont accomplies par un policier militaire :
…
[…]
(a) the conduct of an investigation;
a) enquêter;
(g) the enforcement of laws;
g) faire respecter la loi;
(i) the arrest or custody of a person.
i) arrêter ou détenir des personnes.
…
(2) For greater certainty, a duty or function performed by
a member of the military police that relates to administration,
training, or military operations that result from established
military custom or practice, is not a policing duty or function.
[…]
(2) Il est entendu que les fonctions exercées par le policier
militaire qui se rapportent à l’administration ou à la formation,
ou aux opérations d’ordre militaire qui découlent de coutumes
ou pratiques militaires établies ne sont pas comprises parmi les
fonctions de nature policière.
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
CANADA’S ROLE IN AFGHANISTAN
[23] Canada’s role in Afghanistan was clearly explained
by Madam Justice Mactavish in the decision referred to
earlier in Amnesty International Canada v. Canada (Chief
of the Defence Staff), 2008 FC 336, [2008] 4 F.C.R. 546,
affd 2008 FCA 401, [2009] 4 F.C.R. 149, leave to appeal
to S.C.C. refused, [2009] 1 S.C.R. v (21 May 2009), and
by Peter Tinsley, the Chair of the Complaints Commission,
in his reasons for the decision of 30 September 2008,
which is the fundamental decision under review before me
[Decision (s. 250.38 NDA) Regarding a Complaint by
Amnesty International Canada and British Columbia Civil
Liberties Association in June 2008, MPCC 2008-024 and
MPCC 2008-042, online: <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/
alt_format/300/Afghan/2008-09-30-eng.pdf>]. There is
no need to repeat what they have said in any detail.
[24] Suffice it to say that Canada is part of both NATO
[North Atlantic Treaty Organisation] and United Nations
missions, with particular security operations in the
Kandahar region. Pursuant to various arrangements
between Canada and the Islamic Republic of Afghanistan,
it has been acknowledged that Canadian personnel may
have need to use deadly force in the capture and detention
of insurgents or those assisting them. Detainees are
afforded the same treatment as prisoners of war. If not
released, they are to be transferred to Afghan authorities
in a manner consistent with international law. Afghanistan
has agreed to treat detainees in accordance with the Third
Geneva Convention [Geneva Convention relative to the
Treament of Prisoners of War of August 12, 1949, R.S.C.,
1985, c. G-3, Sch. III], i.e. humanely and without torture.
[25] Various bodies, including the International Committee of the Red Cross and Canadian government
personnel (actually from DFAIT) are provided access to
persons who have been transferred from Canadian to
Afghan authority.
[26] The standard procedure is that those captured by
Canadian Forces are turned over to the military police
195
LE RÔLE DU CANADA EN AFGHANISTAN
[23] Le rôle du Canada en Afghanistan a clairement
été expliqué par Mme la juge Mactavish dans l’affaire
susmentionnée, Amnistie internationale Canada c.
Canada (Chef d’état-major de la Défense), 2008 CF 336,
[2008] 4 R.C.F. 546, conf. par 2008 CAF 401, [2009] 4
R.C.F. 149, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée,
[2009] 1 R.C.S. v (21 mai 2009), et par Peter Tinsley,
président de la Commission d’examen des plaintes, dans
les motifs de sa décision du 30 septembre 2008, décision
fondamentale sur laquelle porte le présent contrôle
judiciaire [Décision (s. 250.38 LDA) concernant une
plainte d’Amnesty International (section canadienne) et
l’Association des libertés civiles de la ColombieBritannique soumise le 12 juin 2008, CPPM 2008-024 et
CPPM 2008-042, en ligne : <http://www.mpcc-cppm.gc.
ca/alt_format/300/Afghan/2008-09-30-fra.pdf>]. Il n’est
donc pas nécessaire de reprendre ce qu’ils ont dit.
[24] Il suffit de dire que le Canada participe aux missions de l’OTAN [Organisation du Traité de l’Atlantique
Nord] et des Nations Unies et qu’il exerce des opérations
de sécurité particulières dans la région de Kandahar. Il a
été reconnu dans diverses ententes conclues entre le
Canada et la République islamique d’Afghanistan que le
personnel canadien peut avoir besoin de recourir à la
force mortelle lors de la capture et de la détention des
insurgés ou de ceux qui leur viennent en aide. Les détenus
bénéficient du même traitement que les prisonniers de
guerre. S’ils ne sont pas libérés, ils doivent être transférés
aux autorités afghanes conformément au droit international. L’Afghanistan a convenu de traiter les détenus
d’une manière conforme à la Troisième Convention de
Genève [Convention de Genève relative au traitement des
prisonniers de guerre du 12 août 1949, L.R.C. (1985),
ch. G-3, annexe III], c’est-à-dire avec humanité et sans
aucune torture.
[25] Divers organismes, dont le Comité international
de la Croix-Rouge et le personnel du gouvernement du
Canada (du MAECI), ont accès aux personnes transférées
des autorités canadiennes aux autorités afghanes.
[26] Selon la procédure habituelle, les personnes
capturées par les Forces canadiennes sont confiées à la
196
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
for interrogation and detention. If not released outright,
detainees are turned over to the Afghan authorities
within days. That policy was, however, interrupted from
November 2007 until February 2008, upon receipt of
reports of the very real possibility that some of the
detainees released into Afghan custody were tortured. It
is important to note that the Chief of the Defence Staff
commands all operations at the strategic level and that
decisions to detain or release prisoners are made by the
Task Force Commander, not by the military police.
[27] Although there are military police in Afghanistan
providing advice, and although they are under the military
chain of command, there is another chain, the technical
chain of command designed to help ensure investigative
independence. The only military police in Afghanistan
who are not under the military chain of command are
members of the National Investigation Service. The Task
Force Provost Marshal in Afghanistan reports both to the
Task Force Commander in Afghanistan and to the
Canadian Forces Provost Marshal. The military police
who form part of the National Investigation Service do
not report within the military chain of command.
[2010] 4 F.C.R.
police militaire pour être interrogées et détenues. Si elles
ne sont pas libérées sans condition, elles sont transférées
aux autorités afghanes dans les jours qui suivent. Cette
procédure a toutefois été interrompue de novembre 2007
à février 2008, après qu’il y ait eu des allégations selon
lesquelles certains des détenus confiés à la garde des
Afghans étaient torturés. Il convient de souligner que le
Chef d’état-major de la Défense commande toutes les
opérations au niveau stratégique et que le commandant
de la force opérationnelle, et non la police militaire, prend
les décisions de détenir ou de libérer les prisonniers.
[27] Bien qu’il y ait des policiers militaires en
Afghanistan qui prodiguent des conseils et que ces
derniers relèvent de la chaîne de commandement militaire,
il existe une autre chaîne, soit la chaîne de commandement
technique mise sur pied pour assurer l’indépendance des
policiers en matière d’enquête. Les seuls policiers
militaires en Afghanistan qui ne relèvent pas de la chaîne
de commandement militaire sont membres du Service
national des enquêtes. Le Grand prévôt de la force
opérationnelle en Afghanistan relève à la fois du commandant de la force opérationnelle en Afghanistan et du
Grand prévôt des Forces canadiennes. Les policiers
militaires qui font partie du Service national des enquêtes
ne relèvent pas de la chaîne de commandement militaire.
THE TIMELINE
LA CHRONOLOGIE DES ÉVÉNEMENTS
[29] On 26 February 2007, the Commission decided
to investigate [Full Decision to Launch Probe into
Second Afghanistan Complaint, online: <http://www.
mpcc-cppm.gc.ca/alt_format/300/Afghanistan/2007-0226-2-eng.pdf>]. The Chair said: “[T]hese allegations
relate to the conduct of members of the military police
with respect to the custody of persons, which is expressly
enumerated in the relevant regulations as one of the
‘policing duties or functions’ of the military police which
may be the subject of a conduct complaint”. He decided
it was in the public interest for the Commission to
immediately initiate its own independent investigation
pursuant to section 250.38 of the National Defence Act,
[29] Le 26 février 2007, la Commission a décidé de
mener une enquête [Décision intégrale sur l’enquête sur
une plainte relative à l’Afghanistan, en ligne : <http://
www.mpcc-cppm.gc.ca/alt_format/300/Afghanistan/2007
-02-26-2-fra.pdf>]. Le président a déclaré ce qui suit :
« [C]es allégations portent sur la conduite de membres
de la police militaire relativement à la détention de
personnes, expressément identifiée dans le règlement
pertinent comme l’une des “responsabilités ou fonctions
policières” de la police militaire pouvant faire l’objet
d’une plainte concernant la conduite ». Il a décidé qu’il
était dans l’intérêt public que la Commission fasse tenir
sa propre enquête sans délai conformément à l’article
[28] On 21 February 2007, Amnesty International filed
its initial conduct complaint with respect to the detention
of Afghan nationals.
[28] Le 21 février 2007, Amnesty International a
déposé sa plainte initiale pour inconduite relativement à
la détention des ressortissants afghans.
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
but reserved his decision on the holding of a public hearing. Although they had not been consulted beforehand,
this decision was distributed to the Minister of National
Defence, the Chief of the Defence Staff, the Judge
Advocate General and the Canadian Forces Provost
Marshal.
[30] On 3 March 2007, the Office of the Judge
Advocate General, on behalf of the Department of
National Defence and the Canadian Forces, took the
position that the complaint was not a conduct complaint.
More particularly, Colonel Gleason stated, among other
things, that the practice of transferring detainees pursuant
to an arrangement with the Government of Afghanistan
is directed by the operational chain of command and is
followed by all Canadian Forces members involved, not
just the military police. Before instituting an application
for judicial review of the decision, he asked for clarification of the legal basis of the Commission’s jurisdiction,
more particularly the basis for its conclusion that this is
a policing duty or function, and, should it proceed, for an
outline of subjects and issues to be investigated in light
of the very broad scope of the complaint.
[31] On 15 March 2007, counsel for the Commission
simply replied that as earlier stated by the Chair the
custody of persons is specifically enumerated as a police
duty or function.
[32] No application for judicial review was filed
between March 2007 and March 2008. The Attorney
General was apparently of the view that co-operation
was the course of least resistance, that the Commission
would ultimately realize that it was without jurisdiction,
and that, in any event, there was no merit to the allegations.
The Department of National Defence generally cooperated, and a number of witnesses were interviewed.
Other departments were, however, less forthcoming.
Many documents were provided in redacted form.
[33] On 12 March 2008, the Chair decided to conduct
a public hearing [Commission Chair’s Decision to Hold
a Public Interest Hearing on Detainee Treatment in
Afghanistan, online: <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/300/
197
250.38 de la Loi sur la défense nationale, mais il a mis
en délibéré sa décision sur la tenue d’une audience
publique. Cette décision a été communiquée au ministre
de la Défense nationale, au Chef d’état-major de la
Défense, au juge-avocat général et au Grand prévôt des
Forces canadiennes même s’ils n’avaient pas été consultés
auparavant.
[30] Le 3 mars 2007, le Cabinet du juge-avocat
général, au nom du ministère de la Défense nationale et
des Forces canadiennes, a décidé qu’il ne s’agissait pas
d’une plainte pour inconduite. Le Colonel Gleason a
notamment indiqué que la pratique qui consiste à
transférer des détenus en vertu d’une entente conclue
avec le gouvernement de l’Afghanistan est imposée par
la chaîne de commandement opérationnel et est suivie par
tous les membres des Forces canadiennes, pas seulement
les policiers militaires. Avant de présenter une demande
de contrôle judiciaire de la décision, il a demandé des
précisions sur le fondement juridique de la compétence
de la Commission, plus précisément le fondement de la
conclusion selon laquelle il s’agit d’une fonction de
nature policière et, dans la mesure où sa demande est
instruite, il a aussi demandé un aperçu des sujets et des
questions qui feront l’objet de l’enquête compte tenu de
la très vaste portée de la plainte.
[31] Le 15 mars 2007, l’avocat de la Commission a
tout simplement répondu que la détention de personnes,
comme le président l’a déjà dit, est une fonction de nature
policière expressément énumérée.
[32] Aucune demande de contrôle judiciaire n’a été
présentée entre mars 2007 et mars 2008. Le procureur
général était apparemment d’avis que la coopération
représentait la solution la plus facile, que la Commission
finirait par réaliser qu’elle n’avait pas compétence et
que, de toute façon, les allégations n’étaient pas fondées.
Le ministère de la Défense nationale a collaboré et des
témoins ont été interrogés. D’autres ministères étaient
toutefois moins coopératifs. Plusieurs documents
expurgés ont été présentés.
[33] Le 12 mars 2008, le président a décidé de tenir
une audience publique [Décision du président de la
Commission pour la tenue d’une Audience d’intérêt public
concernant le traitement des détenus en Afghanistan, en
198
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
afghan/2008-03-12-eng.aspx>]. He stated that the main
difficulty, which gave rise to his decision, was the
Government’s refusal to provide the Commission with
full access to relevant documents and information under
the control of departments or agencies such as DFAIT
and the Correctional Service of Canada.
[34] The first application for judicial review was filed
on 11 April 2008 under docket number T-581-08.
[35] On 12 June 2008, Amnesty International filed its
second complaint expanding the time frame of its detainee
complaint up to that date, as well as the allegations with
respect to the alleged failure to investigate.
[36] That same day the Chair brought the second complaint to the attention of the Chief of the Defence Staff
and the Canadian Forces Provost Marshal. Although he
stated that he was under no obligation to do so, he invited
comment on six issues including the request to update
and expand the scope of the detainee complaint and
jurisdiction. He confirmed he had copy of the material
already filed by the Attorney General in the first, and
then only, application for judicial review. This material
dealt in detail with established military customs and
practices.
[37] The Attorney General responded on 27 June 2008.
Mention was made of the fact that following the initial
detention complaint against the Provost Marshal, the
National Investigation Service, reluctant to investigate
the head of the military police, asked the Royal Canadian
Mounted Police [RCMP] to review the allegations. The
RCMP had reported that it found no grounds to proceed
with either a criminal or service offence investigation. I
pause to mention that this report in no way ousts the
jurisdiction confided upon the Commission by statute
and by regulation. No additional comment was made
with respect to the Attorney General’s position that the
Commission had no jurisdiction in the first place.
[38] On 30 September 2008, the Commission, through
its Chair, issued a 78-page decision with respect to the 12
June 2008 complaint. This time, in the context of the
[2010] 4 F.C.R.
ligne : <http://www.mpcc-cppm.gc.ca/300/afghan/200802-12-fra.aspx>]. Selon lui, la principale difficulté à
l’origine de sa décision était le refus du gouvernement de
donner à la Commission plein accès aux documents et
renseignements pertinents relevant de ministères ou
d’organismes, tels que le MAECI et le Service correctionnel du Canada.
[34] La première demande de contrôle judiciaire a été
déposée le 11 avril 2008 (dossier T-581-08).
[35] Le 12 juin 2008, Amnesty International a déposé
une seconde plainte visant à élargir jusqu’à cette date la
période visée par sa plainte relative aux détenus et présentant les allégations relatives à l’omission d’enquêter.
[36] Ce même jour, le président a porté la seconde
plainte à l’attention du Chef d’état-major de la Défense
et du Grand prévôt des Forces canadiennes. Bien qu’il
ait affirmé ne pas être tenu de le faire, il les a invités à
présenter leurs commentaires sur six questions, dont la
demande visant à mettre à jour et à élargir la portée de la
plainte relative aux détenus et la compétence. Il a confirmé
qu’il disposait d’une copie du document déposé par le
procureur général dans le cadre de la première, et alors
la seule, demande de contrôle judiciaire. Ce document
traitait en détail des coutumes et pratiques militaires
établies.
[37] Le procureur général a répondu le 27 juin 2008. Il
a indiqué qu’à la suite de la plainte initiale relative aux
détenus contre le Grand prévôt, le Service national des
enquêtes, réticent à enquêter sur le dirigeant de la police
militaire, a demandé à la Gendarmerie royale du Canada
(GRC) d’examiner les allégations. La GRC a fait savoir
qu’elle n’avait aucune raison de mener une enquête
relative à une infraction criminelle ou à une infraction
d’ordre militaire. Je tiens à dire que cela n’écarte
aucunement la compétence que la loi et le règlement
confèrent à la Commission. Aucun autre commentaire
n’a été formulé à l’égard de la position du procureur
général selon laquelle la Commission n’avait pas
compétence.
[38] Le 30 septembre 2008, la Commission, par l’entremise de son président, a rendu une décision de 78 pages
sur la plainte du 12 juin 2008. À ce moment-là, dans le
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
expanded detainee complaint, the Commission did not
simply state that it had jurisdiction arising from the arrest
or custody of a person, but considered in depth subsection
2(2) of the Regulations and the principles of statutory
interpretation.
[39] On 30 October 2008, the Attorney General filed the
second application for judicial review under T-1685-08.
Subsequent thereto, the two judicial reviews were consolidated under that number and since jurisdiction was in
issue, the Commission itself was given leave to intervene.
DISCUSSION
[40] In essence, the timeline provides the answer to the
first two issues. It is Parliament which gives federal
boards, tribunals and commissions their jurisdiction, not
the parties. The Court could have raised the issue of
jurisdiction on its own motion (Wire Rope Industries of
Canada (1966) Ltd. v. B.C. Marine Shipbuilders Ltd. et
al., [1981] 1 S.C.R. 363). In any event, the application
for judicial review of the second decision, which also
deals with jurisdiction, was taken within time.
[41] With respect to the contention that the applications
for judicial review are premature, the argument is clearly
set out at paragraph 3:4100 in Brown and Evans, Judicial
Review of Administrative Action in Canada, loose-leaf
(Toronto: Canvasback, 1998) where the authors state:
“courts now generally defer a determination of an
allegation that an administrative decision-maker has no
jurisdiction over a matter … until the administrative
process is complete.”
[42] Nevertheless, the decision is still a discretionary
one, and I have decided it is more appropriate to rule on
jurisdiction now. The parties have said just about all that
can be said with respect to jurisdiction. The decision of
the Chair was based on statutory interpretation, and not
his expertise within a specialized tribunal as compared to
the Federal Court which is far more generalist in that it
199
contexte de la plainte élargie relative aux détenus, la
Commission n’a pas simplement dit qu’elle avait
compétence en matière d’arrestation ou de détention de
personnes; elle a examiné en profondeur le paragraphe
2(2) du Règlement et les principes d’interprétation des
lois.
[39] Le 30 octobre 2008, le procureur général a déposé
une seconde demande de contrôle judiciaire (T-1685-08).
À partir de ce moment-là, les deux contrôles judiciaires
ont été réunis sous ce numéro de dossier, et comme la
compétence était en litige, la Commission elle-même a
été autorisée à intervenir.
ANALYSE
[40] Essentiellement, la chronologie des événements
permet de répondre aux deux premières questions. C’est
le législateur, non les parties, qui confère la compétence
aux offices fédéraux. La Cour peut soulever la question
de la compétence de sa propre initiative (Wire Rope Industries of Canada (1966) Ltd. c. B.C. Marine Shipbuilders
Ltd. et autres, [1981] 1 R.C.S. 363). De toute façon, la
demande de contrôle judiciaire de la deuxième décision,
laquelle traite également de la compétence, a été présentée
dans le délai prévu.
[41] Pour ce qui est de la prétention selon laquelle les
demandes de contrôle judiciaire sont prématurées,
l’argument est clairement énoncé au paragraphe 3:4100
de l’ouvrage de Brown et Evans intitulé Judicial Review
of Administrative Action in Canada, feuilles mobiles
(Toronto : Canvasback, 1998) dans lequel les auteurs
déclarent ce qui suit : [TRADUCTION] « en général, les
cours reportent maintenant leur décision sur l’allégation
selon laquelle un décideur administratif n’a pas compétence sur une matière [...] jusqu’à ce que le processus
administratif soit terminé ».
[42] Malgré tout, la décision demeure discrétionnaire
et j’ai décidé qu’il était davantage approprié de statuer
maintenant sur la question de la compétence. Les parties
ont pratiquement tout dit ce qui est possible de dire sur
la compétence. La décision du président était fondée sur
l’interprétation des lois, non pas sur son expertise au sein
d’un tribunal spécialisé comparativement à la Cour
200
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
is called upon to review decisions made under more than
100 statutes. Finally, the Commission is about to embark
on a very expensive process and would be spending the
public purse without legal justification.
[43] As to the new evidence pertaining to jurisdiction,
which is being contested, it consists of the affidavits of
Dr. Yves Tremblay, a government historian, and Colonel
Dorothy Cooper, who essentially supports what other
affiants have already said. I agree with Amnesty International that the Attorney General had the opportunity
to put this evidence in before the Commission rendered
its second decision. However, it is not necessary for me
to make a ruling on this point as I have not taken that
evidence into account.
[44] This is not a case in which the Court is prematurely
cutting short an inquiry by findings of jurisdictional facts,
which are more within the expertise of a specialized
tribunal. The Commission’s decision to accept jurisdiction
does not turn on a finding as to the content of “established
military custom or practice”.
[45] This brings us to the standard of judicial review.
[2010] 4 F.C.R.
fédérale qui est beaucoup plus généraliste du fait qu’elle
est appelée à examiner des décisions rendues en vertu de
plus de 100 lois. Enfin, la Commission s’apprête à
s’engager dans un processus fort coûteux et à dépenser
les deniers publics sans justification valable en droit.
[43] La nouvelle preuve se rapportant à la compétence,
laquelle est contestée, comprend les affidavits de M.
Yves Tremblay, un historien du gouvernement, et du
Colonel Dorothy Cooper, lequel appuie essentiellement
ce que d’autres déposants ont déjà affirmé. Je souscris à
l’opinion d’Amnesty International selon laquelle le
procureur général a eu la chance de produire cette preuve
avant que la Commission ne rende sa seconde décision.
Toutefois, comme je n’ai pas tenu compte de cette
preuve, il n’est pas nécessaire de me prononcer sur la
question.
[44] Il ne s’agit pas ici d’une affaire où la Cour met fin
prématurément à une enquête en formulant des conclusions se rapportant à des faits attributifs de compétence,
ce qui relève davantage de l’expertise d’un tribunal
spécialisé. La décision de la Commission de reconnaître sa
compétence ne repose pas sur une conclusion quant à la
teneur des « coutumes ou pratiques militaires établies ».
[45] Cela nous amène à la norme de contrôle judiciaire.
JUDICIAL REVIEW—CORRECTNESS OR DEFERENCE
CONTRÔLE JUDICIAIRE — DÉCISION
CORRECTE OU DÉFÉRENCE
[47] Although questions of pure law are reviewed
more often than not on a correctness standard, there are
exceptions, primarily based on the expertise of the
tribunal which rendered the decision. For instance, in
Voice Construction Ltd. v. Construction & General
[47] Bien que les questions de pur droit soient plus
souvent examinées selon la norme de la décision
correcte, il existe certaines exceptions principalement
fondées sur l’expertise du tribunal qui a rendu la
décision. Par exemple, dans l’arrêt Voice Construction
[46] Following the decision of the Supreme Court in
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1
S.C.R. 190, there are two standards of review: correctness
or reasonableness. Findings of fact and mixed findings of
fact and law are reviewed on a reasonableness standard,
meaning that the decision should not be disturbed unless
it falls outside a range of rational, articulate outcomes.
[46] Depuis l’arrêt de la Cour suprême du Canada
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190, il existe deux normes de contrôle : celle de
la décision correcte et celle de la raisonnabilité. Les
conclusions de fait et les conclusions mixtes de fait et de
droit sont examinées en appliquant la norme de la
décision raisonnable, ce qui signifie que la décision ne
devrait pas être modifiée à moins qu’elle n’appartienne
pas aux issues clairement rationnelles.
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
Workers’Union, Local 92, 2004 SCC 23, [2004] 1 S.C.R.
609, the Court deferred to an arbitrator’s interpretation of
a collective agreement. A very recent instance of the
Court deferring to determinations of law by a tribunal is
Nolan v. Kerry (Canada) Inc., 2009 SCC 39, [2009] 2
S.C.R. 678.
[48] However, it was arguable that Parliament imposed
a different standard upon the Federal Court. Subsection
18.1(4) [as enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27]
of the Federal Courts Act [R.S.C., 1985, c. F-7, s. 1 (as
am. idem, s. 14)] provides that one ground of review upon
which the Federal Court may grant relief is that the federal
board, commission or other tribunal “erred in law in
making a decision or an order, whether or not the error
appears on the face of the record”.
[49] That concern has been put to rest by the reasons of
the majority in Canada (Citizenship and Immigration)
v. Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1 S.C.R. 339 which held
that subsection 18.1(4) only establishes the grounds of
review, not the standard of review.
[50] The first step in the process is to determine whether
the degree of deference owed to the Military Police
Complaints Commission has already been established
(Dunsmuir, above, at paragraph 62 and Nolan, above, at
paragraphs 23–24). As far as I am aware, this is the first
case dealing with the Commission. Consequently, a
standard of review analysis is required.
[51] In their joint reasons for judgment in Dunsmuir,
Justices Bastarache and LeBel considered the ways and
means in which the appropriate standard of review could
be determined, such as whether the tribunal is interpreting
its own statute or statutes related thereto, the presence or
absence of a privative clause, a discrete and specialist
administrative regime in which the decision maker has
expertise and the nature of the question of law (paragraphs
54 and 55). However, at paragraph 59 they state:
201
Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local
92, 2004 CSC 23, [2004] 1 R.C.S. 609, la Cour a fait
preuve de retenue à l’égard de l’interprétation donnée
par l’arbitre à une convention collective. L’arrêt Nolan c.
Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678,
est un exemple très récent où la Cour a fait preuve de
retenue à l’égard des conclusions de droit tirées par un
tribunal.
[48] Cependant, on pourrait dire que le législateur a
imposé une norme différente à la Cour fédérale. Le
paragraphe 18.1(4) [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5;
2002, ch. 8, art. 27] de la Loi sur les Cours fédérales
[L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1 (mod., idem, art. 14)]
prévoit que la Cour fédérale peut prendre des mesures si
elle est convaincue que l’office fédéral « a rendu une
décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de
droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du
dossier ».
[49] Les motifs majoritaires dans l’arrêt Canada
(Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12,
[2009] 1 R.C.S. 339, selon lesquels le paragraphe 18.1(4)
établit uniquement les motifs de contrôle, et non la norme
de contrôle, ont permis d’écarter cette préoccupation.
[50] La première étape consiste à déterminer si le
degré de déférence dont il faut faire preuve à l’égard de
la Commission d’examen des plaintes concernant la
police militaire a été établi (Dunsmuir, précité, au
paragraphe 62 et Nolan, précité, aux paragraphes 23 et
24). Pour autant que je sache, c’est le premier cas lié à la
Commission. Par conséquent, une analyse relative à la
norme de contrôle est nécessaire.
[51] Dans leurs motifs conjoints s’appliquant à l’arrêt
Dunsmuir, les juges Bastarache et LeBel ont examiné
différents facteurs qui permettraient de déterminer la
norme de contrôle appropriée, notamment la question de
savoir si le tribunal interprète sa propre loi constitutive
ou des lois qui y sont liées, l’existence ou l’absence
d’une clause privative, un régime administratif distinct et
particulier dans le cadre duquel le décideur possède une
expertise spéciale et la nature de la question de droit
(paragraphes 54 et 55). Ils précisent toutefois ce qui suit
au paragraphe 59 :
202
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
Administrative bodies must also be correct in their
determinations of true questions of jurisdiction or vires. We
mention true questions of vires to distance ourselves from the
extended definitions adopted before CUPE. It is important here
to take a robust view of jurisdiction. We neither wish nor intend
to return to the jurisdiction/ preliminary question doctrine that
plagued the jurisprudence in this area for many years.
“Jurisdiction” is intended in the narrow sense of whether or not
the tribunal had the authority to make the inquiry. In other
words, true jurisdiction questions arise where the tribunal must
explicitly determine whether its statutory grant of power gives
it the authority to decide a particular matter. The tribunal must
interpret the grant of authority correctly or its action will be
found to be ultra vires or to constitute a wrongful decline of
jurisdiction: D. J. M. Brown and J. M. Evans, Judicial Review
of Administrative Action in Canada (loose-leaf), at pp. 14-3 to
14-6.
The reference to CUPE is to Canadian Union of Public
Employees, Local 963 v. New Brunswick Liquor
Corporation, [1979] 2 S.C.R. 227.
[52] In my opinion, the jurisdiction of the Commission
to entertain the detainee complaint is a true question of
jurisdiction. Either Parliament gave the Commission
jurisdiction or it did not. This is not a “jurisdiction/
preliminary question” or jurisdictional fact such as that
seized upon by the Supreme Court under now discarded
principles of administrative law in Bell v. Ontario
Human Rights Commission, [1971] S.C.R. 756. Thus the
standard of review is correctness.
[53] However, should I be wrong in this characterization, for reasons to follow, I also consider the
Commission’s decision to be unreasonable.
[54] With respect to the “failure to investigate”
complaint, the Attorney General does not contest the
Commission’s jurisdiction to inquire into any alleged
failure to investigate by the military police. While I tend
to the view that to go beyond the military police and to
investigate the conduct of others is an exercise in excess
of jurisdiction also to be reviewed on a correctness
[2010] 4 F.C.R.
Un organisme administratif doit également statuer correctement sur une question touchant véritablement à la compétence
ou à la constitutionnalité. Nous mentionnons la question
touchant véritablement à la constitutionnalité afin de nous
distancier des définitions larges retenues avant l’arrêt SCFP.
Il importe en l’espèce de considérer la compétence avec rigueur.
Loin de nous l’idée de revenir à la théorie de la compétence ou
de la condition préalable qui, dans ce domaine, a pesé sur la jurisprudence pendant de nombreuses années. La « compétence »
s’entend au sens strict de la faculté du tribunal administratif de
connaître de la question. Autrement dit, une véritable question
de compétence se pose lorsque le tribunal administratif doit
déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a
investi l’autorisent à trancher une question. L’interprétation de
ces pouvoirs doit être juste, sinon les actes seront tenus pour
ultra vires ou assimilés à un refus injustifié d’exercer sa
compétence : D. J. M. Brown et J. M. Evans, Judicial Review
of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), p. 14-3
et 14-6.
La référence de SCFP est Syndicat canadien de la
Fonction publique, section locale 963 c. Société des
alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227.
[52] Selon moi, la compétence de la Commission pour
statuer sur la plainte relative aux détenus est une véritable
question de compétence. Ou bien le législateur a conféré
la compétence à la Commission, ou bien il ne l’a pas fait.
Il ne s’agit pas d’une « théorie de la compétence ou de la
condition préalable » ou d’un fait attributif de compétence
comme celui invoqué par la Cour suprême du Canada
suivant les principes du droit administratif, d’ailleurs
rejetés aujourd’hui, énoncés dans l’arrêt Bell c. Ontario
Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756. Par
conséquent, il faut appliquer la norme de contrôle de la
décision correcte.
[53] Toutefois, si je me trompe au sujet de cette
conclusion, je dirai que j’estime aussi, pour les motifs
énoncés ci-dessous, que la décision de la Commission
est déraisonnable.
[54] En ce qui a trait à la plainte relative à « l’omission
d’enquêter », le procureur général ne conteste pas la
compétence de la Commission de mener une enquête sur
une omission alléguée de la police militaire d’enquêter.
J’ai plutôt tendance à croire qu’aller au-delà de la police
militaire et enquêter sur la conduite d’autres personnes
constitue un excès de compétence, lequel doit aussi être
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
standard, in the end result the applicable standard does
not matter. It is unreasonable for the Commission to use
its jurisdiction to investigate complaints against the
military police as a springboard to investigate government
policy at large.
[55] A recent decision dealing with the jurisdiction of
a federal board or tribunal is that of the Federal Court of
Appeal in Public Service Alliance of Canada v. Canadian
Federal Pilots Assn., 2009 FCA 223, [2010] 3 F.C.R.
219. In that case, all three members of the panel agreed
that the standard of review was reasonableness. Two held
the decision was reasonable, while one did not. However,
the contextual factors were quite different. In my opinion
this case falls squarely within true questions of jurisdiction
as referred to in paragraph 59 of Dunsmuir, above.
203
examiné d’après la norme de la décision correcte.
Cependant, en fin de compte, il importe peu de savoir
quelle norme de contrôle s’applique. Il est déraisonnable
pour la Commission d’utiliser sa compétence pour
enquêter sur des plaintes contre la police militaire comme
un moyen d’enquêter sur la politique gouvernementale.
[55] L’arrêt Alliance de la fonction publique du
Canada c. Assoc. des pilotes fédéraux du Canada, 2009
CAF 223, [2010] 3 R.C.F. 219, est une décision récente
portant sur la compétence d’un office fédéral qui a été
rendue par la Cour d’appel fédérale. Dans cette affaire,
les trois juges ont convenu que la norme de contrôle
applicable était celle de la décision raisonnable. Deux
d’entre eux ont conclu que la décision était raisonnable,
alors que l’autre n’était pas de cet avis. Cependant, les
facteurs contextuels étaient fort différents. À mon avis,
cette affaire rentre parfaitement dans les questions
touchant véritablement à la compétence, comme il est
indiqué au paragraphe 59 de l’arrêt Dunsmuir, précité.
THE COMMISSION’S DECISIONS
LES DÉCISIONS DE LA COMMISSION
[57] The decision to accept jurisdiction over the detainee
complaint was based on the “modern approach” to
statutory interpretation, i.e. that the words of an act are
to be read in their entire context and in their grammatical
and ordinary sense harmoniously with the scheme of the
Act, the object of the Act and the intention of Parliament.
This approach has been repeated time after time by the
Supreme Court in cases such as Bell ExpressVu Limited
Partnership v. Rex, 2002 SCC 42, [2002] 2 S.C.R. 559.
This general approach also applies to the interpretation
of regulations (Glykis v. Hydro-Quebec, 2004 SCC 60,
[2004] 3 S.C.R. 285). In the Chair’s opinion, “[f]or greater
certainty” (“[i]l est entendu”) in subsection 2(2) of the
Regulations is a clarification that does not detract from
the scope of enumerated police duties and functions set
out in subsection 2(1). He stated at paragraph 93:
[57] La décision d’accepter la compétence à l’égard de
la plainte relative aux détenus était fondée sur la
« méthode moderne » d’interprétation des lois, selon
laquelle il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte
global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui
s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et
l’intention du législateur. Cette méthode a été reprise à
plusieurs occasions par la Cour suprême du Canada dans
des arrêts comme Bell ExpressVu Limited Partnership
c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559. Cette méthode
s’applique aussi à l’interprétation des règlements (Glykis
c. Hydro-Québec, 2004 CSC 60, [2004] 3 R.C.S. 285).
Selon le président, l’expression « [i]l est entendu »
(« [f]or greater certainty ») qui figure au paragraphe 2(2)
du Règlement est une clarification qui ne diminue pas la
portée des fonctions de nature policière énumérées au
paragraphe 2(1). Il a déclaré ce qui suit au paragraphe
93 :
[56] A complete set of reasons with respect to both
complaints is set out in the decision of 30 September
2008.
[56] La décision du 30 septembre 2008 renferme tous
les motifs se rapportant aux deux plaintes.
204
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
In other words, the excluded duties or functions described in
subsection 2(2) are already (i.e., without the operation of subsection 2(2)) inherently distinct from the activities enumerated
in subsection 2(1).
[58] The Chair drew inspiration from the Constitution
Act, 1867 [30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am. by Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the Constitution
Act, 1982, Item 1 [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 5]] as
we read in paragraphs 88 and 89 of the decision:
The term “for greater certainty” arises frequently in division
of powers jurisprudence. Section 91 of the Constitution Act,
1867 distributes to the federal government the power to:
“… make Laws for the Peace, Order and good Government
of Canada, in relation to all Matters not coming within the
Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the
Legislatures of the Provinces, and for greater Certainty, but
not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms in
this Section, it is hereby declared that (notwithstanding
anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of
the Parliament of Canada extends to all Matters coming
within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated…”
[Emphasis added.]
The phrase “for greater certainty” preceding the enumeration
of specific powers, in the constitutional context, has been
determined not to detract in any way from the federal government’s exclusive jurisdiction to make laws in relation to peace,
order and good government for all matters not exclusively
assigned to the province: “… the paramount consideration is
that the specific powers are only ‘for greater certainty’; the
basis [sic] rule is that general legislative authority in respect of
all that is not within the provincial field is federal”. [Footnotes
omitted.]
[59] Unlike in his initial decision, the Chair went on
to consider the impact of military operations that result
from established military custom or practice. Paragraphs
121–123 are telling:
Finally, I note that while the Dickson Report and the Somalia
Inquiry report do refer to custody and control of detainees as
combat or operational functions, this was in a context where
the focus for both reports was to separate “investigations” from
[2010] 4 F.C.R.
Autrement dit, les fonctions exclues qui sont décrites au
paragraphe 2(2) sont déjà (c’est-à-dire sans l’application du
paragraphe 2(2)) distinctes en soi des activités énumérées au
paragraphe 2(1).
[58] Le président de la Commission s’est inspiré de la
Loi constitutionnelle de 1867 [30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1
[L.R.C. (1985), appendice II, no 5]], comme on peut le
lire aux paragraphes 88 et 89 de la décision :
L’expression « il est entendu que … » (et son synonyme :
« pour plus de certitude ») apparait souvent dans la jurisprudence
relative au partage de pouvoirs. L’article 91 de la Loi
constitutionnelle de 1867 attribue au gouvernement fédéral le
pouvoir de :
[…] faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant
pas dans les catégories de sujets exclusivement assignées
aux législatures des provinces par la présente loi mais, pour
plus de certitude, sans toutefois restreindre la généralité des
termes employés plus haut dans le présent article, il est par
les présentes déclaré que (nonobstant toute disposition de la
présente loi) l’autorité législative exclusive du Parlement du
Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérées ci-dessous […] [Non en italiques
dans l’original.]
Il a été décidé que l’expression « pour plus de certitude »
qui précède l’énumération de pouvoirs particuliers, dans le
contexte constitutionnel, n’enlève rien au pouvoir exclusif qu’a
le gouvernement fédéral de faire des lois pour la paix, l’ordre
ou le bon gouvernement, relativement à toutes les matières qui
ne sont pas exclusivement assignées à la province : « [...] il
faut avant tout considérer que les pouvoirs spécifiques sont
énumérés seulement “pour plus de certitude”, la règle fondamentale étant que l’autorité législative générale à l’égard de
tout ce qui ne relève pas du domaine provincial, est l’autorité
fédérale ». [Notes en bas de page omises.]
[59] Contrairement à sa décision initiale, le président a
examiné l’incidence des opérations d’ordre militaire qui
découlent « de coutumes ou de pratiques militaires
établies ». Les paragraphes 121 à 123 se lisent comme
suit :
Enfin, je signale que même si le rapport Dickson et le
Rapport d’enquête sur la Somalie indiquent bel et bien que la
garde et le contrôle des personnes détenues sont des fonctions
opérationnelles ou de combat, c’était dans un contexte où les
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
everything else an MP does. For example, the Dickson report
did not say, that these operational roles were not also policing
duties or functions. Moreover, the resulting law–s. 2 of the
Conduct Regulations–went well beyond a concern for investigations. The Governor in Council saw fit to draw numerous
other activities of MPs, including custody or arrest, into the
fold of policing duties and functions.
It seems, therefore, that the Attorney General’s assertion that
detainee handling falls under the rubric of “military custom” is
wrong, and that the opposite is more likely true. Based on all
the material before me, and based as well on Complaints
Commission expertise in the area of military policing, I
conclude that the custom has instead developed that arrest and
custody of detainees is a policing function, including when in
support of deployed military operations.
First, I note that CF Doctrine, Security Orders, Formation
Standard Operating Procedures and Military Police Doctrine
all assign custodial services, including detention operations, to
the military police, and for good reason. In the operations
context, it makes good sense for the military police, given their
expertise, to handle detainees. MPs are specifically required to
know and apply the law of armed conflict to the treatment of
prisoners of war, something the MP Doctrine describes as of
“particular interest to military police…”. MPs must be wellversed in the standards imposed by the Geneva Conventions
and Protocols. [Footnote omitted.]
[60] More shall be said about the Dickson Report and
the Somalia Inquiry Report, as well as custom or usage.
Although mention was made of the Commission’s
expertise, it was not explained how this expertise aided
in the interpretation of the regulation, how this expertise
would lead to the conclusion that custom had changed,
and, if so, when.
[61] The core jurisdiction of the Commission with
respect to the “failure to investigate” complaint is not in
issue. The Chair considered that the subjects of the
investigation complaint include the Canadian Forces
Provost Marshal, the Task Force Provost Marshal, the
Commanding Officer of the National Investigation
205
deux rapports visaient principalement à dissocier les « enquêtes
» de toutes les autres fonctions qu’exerce un PM. Par exemple,
le rapport Dickson n’a pas dit que ces rôles opérationnels
n’étaient pas aussi des fonctions de nature policière. De plus,
la disposition législative qui en a découlé – l’article 2 du
Règlement sur la conduite – dépasse nettement le cadre d’une
préoccupation à l’égard des enquêtes. Le gouverneur en conseil
a jugé bon d’intégrer de nombreuses autres activités des PM, y
compris les fonctions de garde ou d’arrestation, sous la
rubrique des fonctions de nature policière.
Il semble donc que l’affirmation du procureur général selon
laquelle le traitement des personnes détenues se range sous la
rubrique des « coutumes militaires » soit erronée, et qu’il y a
plus de chances que ce soit le contraire qui est vrai. Au vu de
tous les documents qui m’ont été soumis, de même que de
l’expertise de la Commission en matière de services policiers
de nature militaire, je conclus qu’il est plutôt de coutume que
l’arrestation et la garde est une fonction de nature policière, y
compris lorsque ces mesures sont prises à l’appui d’opérations
militaires de déploiement.
Je signale tout d’abord que la Doctrine des FC, le Règlement
de sécurité, les Instructions permanentes d’opération de la
formation et la Doctrine de la police militaire confient tous les
services de garde, y compris les opérations de détention, à la
police militaire, et ce, à juste titre. Dans le contexte des
opérations, il est logique que ce soit la police militaire, compte
tenu de son expertise, qui s’occupe des personnes détenues.
Les PM sont expressément tenus de connaître le droit des
conflits armés et de l’appliquer au traitement des prisonniers de
guerre, qui, d’après la Doctrine de la PM, « intéresse particulièrement la police militaire [...] ». Les PM doivent bien
connaître les normes qu’imposent les Conventions de Genève
et les Protocoles. [Note en bas de page omise.]
[60] Il faudrait en dire plus long au sujet du rapport
Dickson et du Rapport d’enquête sur la Somalie, de
même que sur les coutumes. Bien qu’il ait été question
de l’expertise de la Commission, il n’a pas été expliqué
comment cette expertise a facilité l’interprétation de la
réglementation ni comment elle permettrait de conclure
que les coutumes ont changé et, le cas échéant, à quel
moment.
[61] La compétence fondamentale de la Commission
en ce qui concerne la plainte relative à « l’omission
d’enquêter » n’est pas en cause. Selon le président, les
personnes visées par la plainte relative à l’enquête sont
notamment le Grand prévôt des Forces canadiennes, le
Grand prévôt de la force opérationnelle, le commandant
206
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[2010] 4 F.C.R.
Service and the officer (or Warrant Officer) in charge of
the National Investigation Service Attachment in
Afghanistan during the time span in question. Given
changes of personnel, 10 persons are involved. However,
the Commission, either directly or through counsel, has
sought production of documents emanating from other
departments without establishing a footing that copies
were provided to the military police, or that the military
police had the ability to obtain them.
du Service national des enquêtes et l’officier (ou l’adjudant) responsable du détachement du Service national des
enquêtes en Afghanistan à ce moment-là. Compte tenu
des changements de personnel, 10 personnes sont alors
visées. Toutefois, la Commission a sollicité, directement
ou par l’entremise de l’avocat, la production des documents émanant des autres ministères sans prouver que
des copies ont été remises à la police militaire ou que
cette dernière était en mesure de les obtenir.
It were infinite for the law to judge the cause of causes, and
their impulsions one of another; therefore it contenteth itselfe
with the immediate cause, and judgeth of acts by that, without
looking to any further degree.
[TRADUCTION] Le droit n’en finirait plus de juger les causes des
causes et leurs répercussions l’une sur l’autre; par conséquent,
il se contente de juger les causes immédiates et les actes en
découlant, sans aller plus loin.
[62] On this second complaint, I re-emphasize that the
jurisdiction of the Commission is to investigate complaints
about members of the military police in carrying out
their policing functions. The Commission does not have
jurisdiction to investigate complaints about government
officials, whether or not they are carrying out policing
functions. If one were to take the Commission’s
approach to the extreme, there would be no question of
military police misconduct in Afghanistan if Canadian
Forces were not there. The whys and wherefores of that
policy decision are beyond the reach of the Commission
and of this Court. To quote Sir Francis Bacon:
[63] Reverting to the decision to accept jurisdiction
on the detainee complaint, the file is replete with details
of what is called “military doctrine”. Various orders,
regulations and directives have been given over the years
since the military police force was established in World
War One. It is not necessary, however, to go beyond the
Dickson Report issued in March 1997 and the Somalia
Inquiry Report issued in June 1997.
[64] As noted in the Dickson Report [at page 13], the
investigation of service offences is not the main role of
the military police. Most military police members carry
out numerous functions and tasks assigned by the
commanding officer:
Military police have very broad responsibilities which can
best be described as four core areas, namely, police, security
duties, custodial duties and direct support to military operations.
[62] En ce qui a trait à la seconde plainte, je tiens à
souligner de nouveau que la Commission a compétence
pour enquêter sur des plaintes visant des policiers
militaires dans l’exercice de leurs fonctions de nature
policière. Elle n’a pas compétence pour enquêter sur des
plaintes visant des fonctionnaires, qu’ils exercent ou non
des fonctions de nature policière. S’il fallait pousser
l’approche de la Commission jusqu’à l’extrême, il ne
serait pas question de l’inconduite des policiers militaires
en Afghanistan en l’absence des Forces canadiennes. Les
tenants et aboutissants de cette décision de principe
échappent au contrôle de la Commission et de la Cour.
Voici ce qu’a dit sir Francis Bacon :
[63] Pour revenir à la décision d’accepter la compétence
à l’égard de la plainte relative aux détenus, le dossier est
rempli de détails sur ce que l’on appelle la « doctrine
militaire ». Depuis la constitution de la police militaire
durant la Première Guerre mondiale, plusieurs ordonnances, règlements et directives ont été formulés. Il n’est
toutefois pas nécessaire d’aller au-delà du rapport Dickson
publié en mars 1997 et du Rapport d’enquête sur la
Somalie publié en juin 1997.
[64] Tel que précisé dans le rapport Dickson [aux
pages 14 et 15], la police militaire n’a pas pour rôle
principal d’enquêter sur les infractions d’ordre militaire.
La plupart des policiers militaires exercent plusieurs
fonctions assignées par le commandant :
Les policiers militaires ont des responsabilités très larges
que l’on peut diviser en quatre domaines principaux : les
fonctions policières, les fonctions de sécurité, les fonctions de
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
The performance of their police functions are similar to those
of other police forces and include law enforcement, crime
prevention and investigations. The security duties of the
military police include those of security or personnel, materiel,
information and information technology and those related to
military intelligence. The military police is also responsible for
the custodial functions associated with service prisons or field
detention barracks which may be required in operations.
It is in the field of operations that military police’s most
important war time duties reside. Thus, the military police has
an operational function which includes, inter alia, battlefield
rear area and site security, route reconnaissance as well as
traffic control for tactical movement, control of refugees,
custody of prisoners of war and sundry direct defence duties in
specific areas such as airfields. In short, the primacy of the
operational mission will prevail over other duties when military
police are deployed with forces in the field, be it in actual
operations or in training. [Emphasis added.]
[65] The Somalia Inquiry Report states [in the section
titled “The Military Justice System” found in Volume 1]:
In addition to their role in the military justice system, MP
perform important combat functions. These include tactical and
administrative movement control; route signing and traffic
control; reception, custody, and control of prisoners of war or
detainees; control of refugees; and all aspects of security. We
acknowledge that MP performing these operational functions
must form an integral part of the field formation and function
under the operational chain of command. However, such an
arrangement for Military Police engaged in providing police
support to the military justice system may not afford adequate
protection from command influence and thus may well
undermine their effectiveness. [Emphasis added.]
[66] The conclusion of these reports that custody of
prisoners of war or detainees was an operational function
was reached notwithstanding that military police are
“peace officers” within the meaning of the Criminal
Code [R.S.C., 1985, c. C-46] and that the Queen’s
207
détention et le soutien direct aux opérations militaires. L’exercice
des fonctions policières est semblable à ce qui se fait dans les
autres forces policières, et inclut le maintien de l’ordre, la
prévention du crime, et la conduite d’enquêtes. Les fonctions
de sécurité incluent celles liées à la sécurité du personnel, du
matériel, de l’information et des technologies de l’information,
ainsi que les fonctions reliées aux service [sic] de renseignements militaires. Les policiers militaires exercent aussi des
fonctions de détention associées aux prisons militaires ou aux
casernes de détention de campagne dont on peut avoir besoin
durant les opérations.
C’est dans les opérations sur le terrain que se trouvent les
fonctions de temps de guerre les plus importantes de la police
militaire. En outre, les policiers militaires exercent des fonctions
opérationnelles qui incluent, entre autres choses, la sécurité
de la zone arrière du champ de bataille et de sites particuliers,
la reconnaissance d’itinéraire ainsi que le contrôle de la
circulation pour les mouvements tactiques, le contrôle des
réfugiés, la garde des prisonniers de guerre et diverses tâches
de défense directe dans des secteurs donnés tels que les
aérodromes. En résumé, la prépondérance de la mission
opérationnelle fait en sorte que les fonctions opérationnelles
l’emportent sur les autres fonctions lorsque les policiers
militaires sont déployés avec des forces sur le terrain, que ce
soit durant des opérations réelles ou à l’entraînement. [Je
souligne.]
[65] On peut lire ce qui suit dans le Rapport d’enquête
sur la Somalie [dans la section intitulée « Le système de
justice militaire » qui se trouve au premier volume] :
Outre le rôle qu’ils jouent dans le système de justice militaire,
les policiers militaires remplissent d’importantes fonctions de
combat. Qu’il suffise de mentionner le contrôle tactique et
administratif des mouvements; la réception, la garde et le
contrôle des prisonniers de guerre ou des détenus; le contrôle
des réfugiés ainsi que tout ce qui se rapporte à la sécurité. Nous
reconnaissons que les policiers militaires qui remplissent ces
fonctions opérationnelles doivent faire partie intégrante de la
formation de campagne et relever de la chaîne de commandement opérationnel. Toutefois, pareille formule appliquée aux
policiers militaires qui offrent des services de soutien policier
au système de justice militaire risque ne pas assurer une
protection suffisante contre l’influence des commandements,
compromettant de ce fait leur efficacité. [Je souligne.]
[66] Il a été conclu dans ces rapports que la garde des
prisonniers de guerre ou des détenus était une fonction
opérationnelle même si les policiers militaires sont des
« agents de la paix » au sens du Code criminel [L.R.C.
(1985), ch. C-46] et que les Ordonnances et règlements
208
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[2010] 4 F.C.R.
Regulations and Orders for the Canadian Forces
(QR&O) [online: <http://www.admfincs-smafinsm.
forces.gc.ca/gro-orf/index-eng.asp>] both then and now
include the arrest or custody of persons as falling within
the duties of a peace officer.
royaux applicables aux Forces canadiennes (ORFC) [en
ligne : <http://www.admfincs-smafinsm.forces.gc.ca/
gro-orf/index-fra.asp>] indiquaient et indiquent toujours
que l’arrestation et la garde de personnes sont des fonctions d’un agent de la paix.
Finally, in addition to their police duties, Military Police
members perform important military duties since, as part of
operations, they are responsible for guarding and supervising
detainees or prisoners of war, overseeing detention barracks
and conducting route surveys.
Enfin, en plus de leurs fonctions policières, les policiers militaires
occupent d’importantes fonctions militaires puisqu’ils ont
notamment, dans le cadre des opérations, la garde et le contrôle
des détenus ou des prisonniers de guerre, la surveillance des
casernes de détention et la reconnaissance des itinéraires.
[69] As a matter of general statutory interpretation,
I owe no deference. Judges interpret statutes and
regulations. I cannot agree with the Constitution Act,
1867 analogy that the enumeration of specific legislative
powers falling within the provincial domain does not
detract from the federal government’s jurisdiction to
make laws in relation to peace, order and good government. If it were not for the “greater Certainty” provision
in section 91, some matters which do relate to peace,
[69] Sur le plan de l’interprétation des lois, je n’ai pas
à faire preuve de retenue. Les juges interprètent les lois
et les règlements. Je ne peux souscrire à l’analogie établie
avec la Loi constitutionnelle de 1867 selon laquelle
l’énumération de pouvoirs législatifs particuliers relevant
de la compétence provinciale ne compromet pas la compétence du gouvernement fédéral de faire des lois pour
la paix, l’ordre et le bon gouvernement. N’eût été l’expression « pour plus de garantie » (« greater Certainty »)
[67] There is nothing in Hansard nor in the language of
the Regulation itself which suggests that the Governor
in Council intended to give new meaning to “established
military custom or practice”, as clearly set out in the
Dickson and Somalia Inquiry reports. In the absence of
evidence, it was unreasonable for the Commission to so
find. Indeed, in a special report issued in December 2002
[Special Report: Interference with Military Police Investigations: What is it about?, online: <http://www.mpcccppm.gc.ca/alt_format/300/315-eng.pdf>], the previous
Chair, Louise Cobetto stated [at page 7]:
[68] Although the Chair refers to the Commission’s
expertise, there is no explanation as to why that expertise
aids in modern statutory interpretation or leads to the
conclusion that the Governor in Council by regulation
intended to change established military custom. The
obligation to give reasons is a requirement of procedural
fairness. No reasons were given which disclose why the
Commission’s expertise in the area of military policing
was of assistance (R. v. Sheppard, 2002 SCC 26, [2002]
1 S.C.R. 869; North v. West Region Child and Family
Services Inc., 2007 FCA 96, 362 N.R. 83).
[67] Il n’y a rien dans le Hansard ou dans la réglementation en soi qui permette de croire que le gouverneur en
conseil avait l’intention de donner un sens nouveau aux
« coutumes ou pratiques militaires établies », comme il
est clairement énoncé dans le rapport Dickson et dans le
Rapport d’enquête sur la Somalie. En l’absence de preuve,
il était déraisonnable pour la Commission de tirer cette
conclusion. En effet, dans un rapport spécial publié en
décembre 2002 [Rapport spécial : L’ingérence dans les
enquêtes de la police militaire : de quoi s’agit-il?, en ligne :
<http://www.mpcc-cppm.gc.ca/alt_format/300/315-fra.
pdf>], l’ancienne présidente, Louise Cobetto, affirmait
ce qui suit :
[68] Le président a fait référence à l’expertise de la
Commission, mais il n’a pas expliqué pourquoi cette
expertise facilite l’interprétation législative moderne ou
pourquoi elle mène à la conclusion que le gouverneur en
conseil voulait, par règlement, modifier les coutumes
militaires établies. L’obligation de motiver est une
exigence de l’équité procédurale. Aucun motif n’a été
donné quant à savoir pourquoi l’expertise de la
Commission dans le domaine de la police militaire a été
utile (R. c. Sheppard, 2002 CSC 26, [2002] 1 R.C.S. 869;
North c. West Region Child and Family Services Inc.,
2007 CAF 96).
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
order and good government would be construed as falling within provincial competence as matters of property
and civil rights.
[70] Paradoxically, the Commission’s position that
subsections 2(1) and 2(2) of the conduct Regulations are
mutually exclusive is supported by the Attorney General.
It is his position that the capture and detention of
insurgents is not and never has been a policing duty or
function pertaining to the arrest or custody of a person.
Furthermore, he submits that a release from custody is
not the same as holding in custody. Those arrested or in
custody are limited to members of the military and in
certain circumstances to other Canadians within Canada.
As this is the first decision dealing with the jurisdiction
of the Military Police Complaints Commission, I think it
preferable to say as little as possible with respect to
submissions which did not influence my decision.
[71] I base myself on the Attorney General’s subsidiary
submission which was that even if the capture or detention
of insurgents in Afghanistan could be considered as a
policing function or duty, since that function or duty
arises from “established military custom or practice”,
they are deemed not to be a matter of policing.
[72] I do not consider, to use a well-worn phrase used
in the interpretation of the Constitution, that subsections
(1) and (2) of section 2 are “watertight compartments”.
The very reason the words “[f]or greater certainty” “[i]l
est entendu” (and I find no difference between the two)
are inserted is that without them the scope of “policing
duties or functions” including “the arrest or custody of a
person” would be uncertain. Read out of context and on
a stand-alone basis, which the Commission has done, the
custody of a detainee in Afghanistan could be construed
as the custody of a person. In fact, it is the custody of a
person, but it is not a policing duty or function. Military
police are assigned this duty in the field because of their
special training in processing and interrogating persons
and in the application of Canadian and international law,
including the Geneva Conventions.
209
à l’article 91, certaines matières se rapportant à la paix,
à l’ordre et au bon gouvernement seraient considérées
comme relevant de la compétence provinciale, comme
c’est le cas des matières touchant à la propriété et aux
droits civils.
[70] Paradoxalement, le procureur général appuie la
position de la Commission selon laquelle les paragraphes
2(1) et 2(2) du Règlement sur les plaintes portant sur la
conduite des policiers militaires s’excluent mutuellement.
Selon lui, la capture et la détention d’insurgés ne sont
pas et n’ont jamais été des fonctions de nature policière
ayant trait à l’arrestation et à la garde d’une personne.
En outre, il soutient que la mise en liberté et la mise sous
garde sont deux concepts bien différents. Ceux qui étaient
arrêtés ou mis sous garde n’étaient que des militaires et,
dans certaines circonstances, d’autres Canadiens à l’intérieur du Canada. Comme il s’agit de la première décision
sur la compétence de la Commission d’examen des
plaintes concernant la police militaire, je crois qu’il est
préférable d’en dire le moins possible à l’égard des
observations qui n’ont pas influencé ma décision.
[71] Je me fonde sur l’observation subsidiaire du
procureur général selon laquelle, même si la capture et la
détention d’insurgés en Afghanistan pouvaient être
considérées comme des fonctions de nature policière,
comme elles découlent « de coutumes ou pratiques
militaires établies », elles sont réputées ne pas être de
nature policière.
[72] Je ne suis pas d’avis, pour reprendre une image
utilisée dans l’interprétation de la Constitution, que les
paragraphes (1) et (2) de l’article 2 constituent des « compartiments étanches ». La raison même pour laquelle les
expressions « [f]or greater certainty » et « [i]l est
entendu » (et je ne vois aucune différence entre les deux)
figurent dans cet article est que, sans elles, la portée des
« fonctions de nature policière », notamment « l’arrestation
ou la garde d’une personne » serait incertaine. La
Commission a interprété hors contexte et isolément la
garde d’un détenu en Afghanistan de sorte qu’elle pouvait
être interprétée comme la garde d’une personne. En fait,
il s’agit de la garde d’une personne, mais ce n’est pas une
fonction de nature policière. En pratique, les policiers
militaires se voient confier cette tâche parce qu’ils ont
reçu une formation spéciale pour s’occuper des personnes
210
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[73] To illustrate, sections 91 and 92 of the Constitution
Act, 1867 do not specifically mention insurance. One
case which has stood the test of time is the decision of
the Privy Council in Citizens Insurance Company of
Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96. The issue was
whether the regulation of policies of insurance entered
into or enforced in a province fell within provincial jurisdiction as a matter of property and civil rights (subsection
92(13)) or peace, order and good government, more
particularly the “Regulation of Trade and Commerce”
[subsection 91(2)]. Their lordships, speaking through Sir
Montague Smith, held that insurance was a matter of
property and civil rights and that therefore the statute
enacted by the Province of Ontario was constitutional.
[74] According to Sir Montague Smith at pages 108
and 109:
With regard to certain classes of subjects, therefore, generally
described in sect. 91, legislative power may reside as to some
matters falling within the general description of these subjects
in the legislatures of the provinces. In these cases it is the duty
of the Courts, however difficult it may be, to ascertain in what
degree, and to what extent, authority to deal with matters falling
within these classes of subjects exists in each legislature, and
to define in the particular case before them the limits of their
respective powers. It could not have been the intention that a
conflict should exist; and, in order to prevent such a result, the
two sections must be read together, and the language of one
interpreted, and, where necessary, modified, by that of the
other. In this way it may, in most cases, be found possible to
arrive at a reasonable and practical construction of the language
of the sections, so as to reconcile the respective powers they
contain, and give effect to all of them. In performing this
difficult duty, it will be a wise course for those on whom it is
thrown, to decide each case which arises as best they can,
without entering more largely upon an interpretation of the
statute than is necessary for the decision of the particular
question in hand.
He continued at page 110:
It becomes obvious, as soon as an attempt is made to construe
the general terms in which the classes of subjects in sects. 91
[2010] 4 F.C.R.
et les interroger, ainsi que pour appliquer le droit canadien
et international, notamment les Conventions de Genève.
[73] À titre d’exemple, il n’est pas expressément
question d’assurance dans les articles 91 et 92 de la Loi
constitutionnelle de 1867. Un cas qui a résisté à l’épreuve
du temps est la décision du Conseil privé Citizens
Insurance Company of Canada v. Parsons (1881), 7 App.
Cas. 96. La question était de savoir si la réglementation
des polices d’assurance en vigueur ou appliquée dans
une province relevait de la compétence provinciale en
matière de propriété et de droits civils (paragraphe 92(13))
ou relevait de la compétence fédérale en matière de paix,
d’ordre ou de bon gouvernement, plus particulièrement
« la réglementation du trafic et du commerce » [paragraphe 91(2)]. Leurs seigneuries, par l’entremise de
sir Montague Smith, ont conclu que les assurances
étaient une question de propriété et de droits civils et que,
par conséquent, la loi adoptée par la province d’Ontario
était constitutionnelle.
[74] Sir Montague Smith s’est exprimé en ces mots
aux pages 108 et 109 :
[TRADUCTION] Par conséquent, en ce qui a trait à certaines
catégories de sujets décrits en termes généraux à l’art. 91, il se
peut que la compétence législative sur certains aspects d’un
sujet, pris dans son ensemble, appartienne aux législatures
provinciales. Chaque fois que cela se produit, et même si la
question à trancher est extrêmement compliquée, les tribunaux
ont le devoir de déterminer jusqu’à quel point et de quelle
façon chaque législature a compétence pour légiférer sur les
questions tombant dans ces catégories de sujets et de définir,
dans chaque cas précis qui leur est soumis, les limites de leurs
pouvoirs respectifs. On n’a certainement pas voulu qu’il y ait
conflit; pour empêcher un tel résultat, les deux articles doivent
se lire en corrélation, et les termes de l’un interprétés et, lorsque
nécessaire modifiés, par ceux de l’autre. De cette manière, on
pourra, dans presque tous les cas, en arriver à une interprétation
équitable et pratique des termes de ces articles, de façon à
réconcilier les compétences respectives qu’ils contiennent et
leur donner plein effet. En accomplissant ce devoir difficile, il
serait sage que ceux qui en sont chargés jugent de leur mieux
chaque affaire qui se présente sans pousser l’interprétation de
l’Acte plus loin que ne l’exige le règlement de la question
soumise.
Il poursuit à la page 110 :
[TRADUCTION] Il devient évident dès que l’on tente d’interpréter
les termes généraux dans lesquels sont décrites les catégories
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
and 92 are described, that both sections and the other parts of
the Act must be looked at to ascertain whether language of a
general nature must not by necessary implication or reasonable
intendment be modified and limited. In looking at sect. 91, it
will be found not only that there is no class including,
generally, contracts and the rights arising from them, but that
one class of contracts is mentioned and enumerated, viz., “18,
bills of exchange and promissory notes,” which it would have
been unnecessary to specify if authority over all contracts and
the rights arising from them had belonged to the dominion
parliament.
211
de sujets aux art. 91 et 92 qu’il faut examiner chacun de ces
deux articles ainsi que les autres parties de la Loi pour pouvoir
décider si les termes de nature générale ne doivent pas, par
déduction nécessaire ou entendement raisonnable, être modifiés
ou limités. En examinant l’art. 91, non seulement on constate
qu’il n’y a aucune catégorie couvrant, de façon générale, les
contrats et les droits qui en découlent, mais qu’il y a une catégorie de contrats qui est spécifiée, à savoir : « 18. Les lettres de
change et les billets à ordre. » Il aurait été inutile de le préciser
si le Parlement du Dominion s’était vu conférer la compétence
exclusive sur tous les contrats et droits qui en découlent.
[75] A follow-up to this decision is that of the Supreme
Court of Canada in Triglav, Zavarovalna Skupnost,
(Insurance Community Triglav Ltd.) v. Terrasses Jewellers
Inc. et al., [1983] 1 S.C.R. 283. The issue in that case
was whether paragraph 22(2)(r) of the Federal Court Act
[R.S.C. 1970 (2nd Supp.), c. 10, now the Federal Courts
Act], which gives this Court jurisdiction over “any claim
arising out of or in connection with a contract of marine
insurance” was constitutional.
[75] L’arrêt Triglav, Zavarovalna Skupnost, (Insurance
Community Triglav Ltd.) c. Terrasses Jewellers Inc. et
autre, [1983] 1 R.C.S. 283, de la Cour suprême du Canada
fait suite à cette décision. La question était de savoir si
l’alinéa 22(2)r) de la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C.
1970 (2e suppl.), ch. 10, maintenant la Loi sur les Cours
fédérales], qui donne compétence à la Cour à l’égard de
« toute demande née d’un contrat d’assurance maritime
ou y relative », était constitutionnel.
The Attorney General of Canada, intervening in support of
respondents, submitted that marine insurance is part of
maritime law. Maritime law, including marine insurance, falls
within the scope of navigation and shipping. Though marine
insurance must be regarded as a matter forming part of property
and civil rights, it has nonetheless been assigned to Parliament
as part of navigation and shipping, except as regards the part of
this power which remains within provincial jurisdiction.
Le procureur général du Canada, intervenant à l’appui des
intimées, soumet que l’assurance maritime fait partie du droit
maritime. Le droit maritime, y compris l’assurance maritime,
entre dans le champ de la navigation et des expéditions par eau.
Si l’assurance maritime doit être qualifiée de matière relevant
de la propriété et des droits civils, elle a néanmoins été confiée
au Parlement comme partie de la navigation et des expéditions
par eau, sauf quant à la partie de ce pouvoir qui demeure de
compétence provinciale.
[76] In speaking for the Court, Mr. Justice Chouinard
said at pages 291–292:
In my opinion, the Attorney General of Canada is correct in
regarding marine insurance as a matter falling within property
and civil rights, strictly speaking, but one which has nonetheless
been assigned to Parliament as a part of navigation and shipping.
The same is true, for example, of bills of exchange and
promissory notes, which form part of property and civil rights,
but jurisdiction over which was assigned to Parliament by subs.
18 of s. 91 of the Constitution Act, 1867. [Emphasis added.]
[77] To conclude with respect to the judicial review of
the Commission’s decision to investigate the detention
complaint, even if the capture, detention and transfer of
insurgents in Afghanistan could be construed as a policing
duty or function if carried out by the military police,
subsection 2(1) of the conduct Regulations has to be read
[76] S’exprimant au nom de la Cour, le juge Chouinard
a écrit ce qui suit aux pages 291 et 292 :
À mon avis le procureur général du Canada a raison de
qualifier l’assurance maritime de matière relevant à proprement
parler de la propriété et des droits civils mais qui a néanmoins
été confiée au Parlement comme partie de la navigation et des
expéditions par eau. Il en va de même par exemple des lettres de
change et des billets promissoires qui sont matières de propriété
et de droits civils, mais au sujet desquelles la compétence a été
attribuée au Parlement par le par. 18 de l’art. 91 de la Loi
constitutionnelle de 1867. [Je souligne.]
[77] Pour conclure, en ce qui concerne le contrôle
judiciaire de la décision de la Commission de mener une
enquête sur la plainte relative aux détenus, disons que
même si la capture, la détention et le transfert des insurgés
en Afghanistan pouvaient être interprétés comme des
fonctions de nature policière si elles étaient accomplies
212
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
down to exclude such duties or functions as they arise
from “established military custom or practice”.
[78] To deny the Commission jurisdiction is not to give
the military police or any member of the Canadian
Forces free reign to ignore or violate Canadian and
international laws pertaining to human rights. As Madam
Justice Mactavish stated in her reasons in the earlier
Amnesty International case, at paragraph 344:
… members of the Canadian Forces cannot act with impunity
with respect to the detainees in their custody. Not only can
Canadian military personnel face disciplinary sanctions and
criminal prosecution under Canadian law should their actions
in Afghanistan violate international humanitarian law standards,
in addition, they could potentially face sanctions or prosecutions
under international law.
[79] This decision does not leave the Commission a
toothless wonder. The main thrust of the amendments to
the National Defence Act is to give more independence
and transparency to the military police in their policing
duties. A separate complaint was filed that military police
failed to investigate alleged abuse of Afghan detainees
by Canadian Forces. The Commission’s jurisdiction is
not in issue.
[80] In terms of remedy, this Court has power by virtue
of paragraph 18.1(3)(b) [as enacted by S.C. 1990, c. 8,
s. 5] of the Federal Courts Act to:
18.1 (1) …
Powers of
Federal
Court
(3) …
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set
aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as
it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of
a federal board, commission or other tribunal.
[2010] 4 F.C.R.
par des policiers militaires, le paragraphe 2(1) du
Règlement sur les plaintes portant sur la conduite des
policiers militaires devrait recevoir une interprétation
atténuante pour soustraire ces fonctions découlant « de
coutumes ou pratiques militaires établies ».
[78] Priver la Commission de la compétence ne vise
pas à autoriser les policiers militaires ou les membres
des Forces canadiennes à ignorer ou violer les lois
canadiennes et internationales se rapportant aux droits
de la personne. Comme l’a dit la juge Mactavish dans
les motifs qu’elle a rédigés dans l’arrêt antérieur
Amnistie Internationale, au paragraphe 344 :
[…] les membres des Forces canadiennes ne peuvent agir dans
l’impunité à l’égard des prisonniers dont ils ont la garde. Les
militaires canadiens sont passibles non seulement de sanctions
disciplinaires et de poursuites criminelles en vertu du droit canadien si les actes qu’ils commettent en Afghanistan contreviennent
aux normes juridiques du droit humanitaire international, mais
aussi de sanctions ou de poursuites en vertu du droit international.
[79] Cette décision ne laisse pas la Commission
dépourvue de pouvoirs. Les modifications apportées à la
Loi sur la défense nationale visent principalement à
rendre la police militaire plus indépendante et transparente
dans l’exercice de ses fonctions de nature policière. Une
plainte distincte a été déposée à l’effet que la police
militaire a omis d’enquêter sur des allégations de mauvais
traitements infligés par les Forces canadiennes à des
détenus en Afghanistan. La compétence de la Commission
n’est pas en cause.
[80] Pour ce qui est de la réparation, la Cour a le
pouvoir, en vertu de l’alinéa 18.1(3)b) [édicté par L.C.
1990, ch. 8, art. 5] de la Loi sur les Cours fédérales de :
18.1 (1) […]
(3) […]
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément
aux instructions qu’elle estime appropriées, ou
prohiber ou encore restreindre toute décision,
ordonnance, procédure ou tout autre acte de
l’office fédéral.
Pouvoirs
de la Cour
fédérale
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[81] As stated in Solosky v. Canada, [1980] 1 S.C.R.
821, declaratory relief is a remedy neither constrained
by form nor bound by substantive content. There is a real
issue here, the parties are opposed and it is appropriate
to have a resolution now.
[82] As to the future conduct of the Commission with
respect to the “failure to investigate” complaint, there is
a real, not a hypothetical, dispute between the complainants and the Commission on the one hand, and the
Attorney General on the other. If we were dealing in
contract, it could be said that a remedy lies now in virtue
of an anticipatory breach. See Hochster v. de la Tour
(1853), 118 E.R. 922 (Q.B.); Pompeani v. Bonik Inc.
(1997), 35 O.R. (3d) 417 (C.A.).
[83] Orders and declarations shall be issued accordingly.
[84] Notwithstanding that the Attorney General was
successful in both judicial reviews; the jurisdiction of
the Military Police Complaints Commission had not
previously been tested; the points are difficult and given
the considerable public interest in our Canadian Forces,
in accordance with rule 400 [as am. by SOR/2002-417,
s. 25(F)] and following of the Federal Courts Rules
[SOR/98-106, rule 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 2)], I
consider it appropriate that each party pay its own costs.
[85] A copy of these reasons and orders is to be filed
in docket number T-581-08.
ORDER ON APPLICATION T-581-08
UPON the application for judicial review by the
Attorney General of Canada originally filed in Court
docket No. T-581-08;
213
[81] Tel que précisé dans l’arrêt Solosky c. La Reine,
[1980] 1 R.C.S. 821, le jugement déclaratoire est un
recours qui n’est pas restreint par la forme ni limité par
le fond. Comme une véritable question se pose ici et que
les parties s’opposent, il convient de résoudre la question
immédiatement.
[82] Quant à savoir si la Commission mènera éventuellement une enquête sur la plainte relative à « l’omission
d’enquêter », il existe un véritable litige, et non un litige
hypothétique, entre, d’une part, les plaignantes et la
Commission, et d’autre part, le procureur général. Si les
parties étaient liées par contrat, il serait possible
d’invoquer un recours pour inexécution anticipée du
contrat. Voir les affaires Hochster v. de la Tour (1853),
118 E.R. 922 (Q.B.); Pompeani v. Bonik Inc. (1997), 35
O.R. (3d) 417 (C.A.).
[83] Les ordonnances et jugements déclaratoires doivent
être rendus en conséquence.
[84] Malgré le fait que les deux demandes de contrôle
judiciaire du procureur général aient été accueillies; que
la compétence de la Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire n’ait jamais été contestée;
que les questions soulevées soient difficiles et qu’il y ait
un grand intérêt public dans les Forces canadiennes,
j’estime approprié que chacune des parties assume ses
propres dépens conformément aux règles 400 [mod. par
DORS/2002-417, art. 25(F)] et suivantes des Règles des
Cours fédérales [DORS/98-106, règle 1 (mod. par
DORS/2004-283, art. 2)].
[85] Une copie des présents motifs et ordonnances sera
déposée dans le dossier T-581-08.
ORDONNANCE POUR LA DEMANDE T-581-08
VU la demande de contrôle judiciaire présentée par le
procureur général du Canada, déposée initialement dans
le dossier T-581-08;
214
CANADA
v. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
[2010] 4 F.C.R.
FOR REASONS GIVEN;
POUR LES MOTIFS ÉNONCÉS CI-DESSUS;
THIS COURT ORDERS that:
LA COUR ORDONNE que :
a. The application is granted.
a. La demande est accueillie.
c. The decisions of the Military Police Complaints
Commission issued 26 February 2007 or 12 March 2008
and 30 September 2008 to investigate complaints that
the Provost Marshal and others transferred or allowed to
be transferred detainees to the authorities in Afghanistan,
notwithstanding the allegations that the transfer system
lacked effective safeguards against torture and that there
was evidence that the Afghan authorities were routinely
torturing detainees, are quashed and set aside as the
Commission acted without jurisdiction.
c. Les décisions de la Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire rendues le 26 février 2007
ou le 12 mars 2008 et le 30 septembre 2008 d’enquêter
sur les plaintes selon lesquelles le Grand prévôt et
certains policiers militaires ont transféré ou permis que
soient transférés des détenus aux autorités afghanes
malgré les allégations voulant que le système de transfert
n’offrait pas de mesures de protection efficaces contre
la torture qu’il existait des preuves selon lesquelles les
autorités afghanes torturaient régulièrement des détenus,
sont annulées étant donné que la Commission a agi sans
compétence.
b. It is declared that the complaint of the respondents is
not a complaint about the conduct of a member of the
military police in the performance of any “policing duties
or functions,” as that expression is defined by subsection
250.18(1) of the National Defence Act and section 2 of
the Complaints About the Conduct of Members of the
Military Police Regulations, P.C. 1999-2065.
d. The Military Police Complaints Commission and its
Chairperson are prohibited and restrained from investigating the said complaint.
ORDER ON APPLICATION T-1685-08
UPON the application for judicial review by the Attorney General of Canada, in Court docket No. T-1685-08,
of the decision of the Military Police Complaints Commission dated 30 September 2008 to investigate and to
hold a public hearing with respect to the complaint by
the respondents that the military police failed to investigate
officers having command responsibility for directing the
transfer of detainees to the Afghan authorities, in the face
of allegedly known risks of torture;
b. Il est déclaré que la plainte des défenderesses ne
constitue pas une plainte portant sur la conduite d’un
policier militaire dans l’exercice de ses « fonctions de
nature policière », au sens du paragraphe 250.18(1) de la
Loi sur la défense nationale et de l’article 2 du Règlement
sur les plaintes portant sur la conduite des policiers
militaires, C.P. 1999-2065.
d. Il est interdit à la Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire et à son président d’enquêter
sur la plainte.
ORDONNANCE POUR LA DEMANDE T-1685-08
VU la demande de contrôle judiciaire présentée par le
procureur général du Canada, dans le dossier T-1685-08,
de la décision de la Commission d’examen des plaintes
concernant la police militaire du 30 septembre 2008
d’enquêter et de tenir une audience publique sur la plainte
déposée par les défenderesses à l’effet que la police
militaire a omis d’enquêter sur les officiers responsables
d’ordonner le transfert de détenus aux autorités afghanes
malgré les risques apparemment connus de torture;
[2010] 4 R.C.F.
CANADA
c. AMNESTY INTERNATIONAL CANADA
FOR REASONS GIVEN;
POUR LES MOTIFS ÉNONCÉS CI-DESSUS;
THIS COURT ORDERS that:
LA COUR ORDONNE que :
215
a. The application is granted.
a. La demande est accueillie.
THIS COURT makes no order as to costs in either
application.
LA COUR ne rend aucune ordonnance à l’égard des
dépens dans ni l’une ni l’autre des demandes.
b. It is hereby declared that the Military Police Complaints
Commission may only investigate what the military
police subjects of the complaint knew, or had the means
of knowing. Otherwise, the Commission would be acting
beyond its jurisdiction.
b. Il est déclaré par la présente que la Commission
d’examen des plaintes concernant la police militaire peut
uniquement enquêter sur ce que les policiers militaires
visés par la plainte savaient, ou pouvaient savoir. En
agissant autrement, la Commission outrepasserait sa
compétence.
216
STATHAM
David J. Statham (Applicant)
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
T-782-08
2009 FC 1028
v.
President of the Canadian Broadcasting Corporation
and Information Commissioner of Canada (Respondents)
INDEXED AS: STATHAM
CORPORATION
V.
CANADIAN BROADCASTING
Federal Court, de Montigny J.—Ottawa, June 3 and
October 13, 2009.
Access to Information — Application pursuant to Access to
Information Act, s. 41 for order enjoining Canadian Broadcasting
Corporation (CBC) President to disclose outstanding documents
within set deadline — Applicant submitting approximately 400
access to information (ATI) requests to CBC — Complaining
to Office of Information Commissioner (OIC) after CBC failing
to acknowledge receipt of requests within statutory time limit,
failing to claim extension of time — OIC conducting investigation, setting time limit for CBC to respond to outstanding ATI
requests — At time of hearing of application, CBC had
responded to all of applicant’s ATI requests — Judicial review
thus moot, but discretion exercised to hear application since
issues raised of interest to other potential litigants, never
addressed by courts before — Applicant could not apply to
Court to review matter while CBC within time frame set by
Information Commissioner, as it could not be said CBC had
refused access to records until expiry of that delay — Court
thus not having jurisdiction to entertain application –– As to
request for declaration reprimanding CBC for acting unreasonably, while government institution’s systemic deficiencies
in complying with Act not to be taken lightly, Court only to
intervene where genuine, continuing refusal of access
demonstrated — Application dismissed.
Federal Court Jurisdiction — Applicant submitting
approximately 400 access to information (ATI) requests to
Canadian Broadcasting Corporation (CBC) — Complaining to
David J. Statham (demandeur)
[2010] 4 F.C.R.
T-782-08
2009 CF 1028
c.
Le président de la Société Radio-Canada et le
Commissaire à l’information du Canada (défendeurs)
RÉPERTORIÉ : STATHAM C. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
Cour fédérale, juge de Montigny—Ottawa, 3 juin et
13 octobre 2009.
Accès à l’information — Demande en application de
l’art. 41 de la Loi sur l’accès à l’information en vue d’obtenir
une ordonnance enjoignant au président de la Société RadioCanada (la SRC) de communiquer des documents non encore
fournis dans un délai précis — Le demandeur avait présenté à
la SRC quelque 400 demandes d’accès à l’information
(demandes d’AAI) — Le demandeur avait porté plainte devant
le Commissariat à l’information du Canada (le CIC) après que
la SRC n’a pas accusé réception de ces demandes dans le délai
prévu dans la Loi et n’a pas demandé la prorogation du
délai — Le CIC a mené une enquête et a fixé une échéance
pour que la SRC réponde aux demandes d’AAI en suspens —
À la date de l’audition de la demande, la SRC avait répondu à
toutes les demandes d’AAI du demandeur — Le contrôle
judiciaire était donc dénué d’objet, mais il s’agissait d’un cas
où la Cour devait exercer son pouvoir discrétionnaire d’instruire
la demande parce que les questions soulevées étaient susceptibles
d’intéresser d’autres plaideurs éventuels et elles n’avaient
jamais auparavant fait l’objet d’un examen judiciaire — Il
n’était pas permis au demandeur de présenter une demande
de contrôle judiciaire devant la Cour pendant que la SRC
respectait le délai fixé par le Commissaire à l’information
puisqu’on ne pouvait dire avant l’expiration du délai que la
SRC avait refusé communication des documents en cause —
La Cour n’avait donc pas compétence pour instruire la
demande –– S’agissant de la demande sollicitant un jugement
déclaratoire blâmant la conduite déraisonnable de la SRC,
bien que les défauts systémiques qui empêchent une institution
fédérale de se conformer à la Loi ne devraient pas être pris à
la légère, la Cour n’intervient que dans les cas où est établi un
refus de communication réel et continu — Demande rejetée.
Compétence de la Cour fédérale — Le demandeur avait
présenté à la Société Radio-Canada (la SRC) quelque 400 demandes d’accès à l’information (demandes d’AAI) — Il avait
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
Office of Information Commissioner (OIC) after CBC failing to
acknowledge receipt of requests within statutory time limit,
failing to claim extension of time — OIC conducting investigation, setting time limit for CBC to respond to outstanding ATI
requests — Applicant could not apply to Court to review matter
while CBC within time frame set by Information Commissioner,
as it could not be said CBC had refused access to records until
expiry of that delay — Court thus not having jurisdiction to
entertain application.
Practice — Mootness — Applicant submitting approximately
400 access to information (ATI) requests to Canadian
Broadcasting Corporation (CBC) — Complaining to Office of
Information Commissioner (OIC) after CBC failing to acknowledge receipt of requests within statutory time limit, failing
to claim extension of time — OIC conducting investigation,
setting time limit for CBC to respond to outstanding ATI requests
— At time of hearing of application, CBC had responded to all
of applicant’s ATI requests — Judicial review thus moot, but
discretion exercised to hear application since issues raised of
interest to other potential litigants, never addressed by courts
before.
This was an application brought pursuant to section 41 of
the Access to Information Act requesting in particular that the
President of the Canadian Broadcasting Corporation (CBC) be
ordered to disclose outstanding documents requested by the
applicant within an established deadline. The applicant also
sought an order declaring that the CBC acted unreasonably
during the events that led to the application.
On September 1, 2007, the CBC became subject to Canada’s
Access to Information Act. Thereafter, the applicant submitted
about 400 access to information (ATI) requests to the CBC.
The CBC failed to acknowledge receipt of these requests
within the 30-day time limit as required by section 7 of the Act
and failed to claim any extension of time. Therefore, the CBC
was deemed to have refused disclosure of all these records
pursuant to subsection 10(3) of the Act. The applicant then
complained to the Office of the Information Commissioner
(OIC) regarding the CBC’s deemed refusal of access. At the
CBC’s request, the applicant indicated which of his ATI
requests should receive priority treatment. The OIC conducted
an investigation about the CBC’s deemed refusals to disclose
records and the date of April 1, 2009 was set as the deadline for
the CBC to respond to the applicant’s outstanding ATI requests.
217
porté plainte devant le Commissariat à l’information du Canada
(le CIC) après que la SRC n’a pas accusé réception des
demandes dans le délai prévu dans la Loi et n’a pas demandé
la prorogation du délai — Le CIC a mené une enquête et a fixé
une échéance pour que la SRC réponde aux demandes d’AAI
en suspens — Il n’était pas permis au demandeur de présenter
une demande de contrôle judiciaire devant la Cour pendant
que la SRC respectait le délai fixé par le Commissaire à
l’information puisqu’on ne pouvait dire avant l’expiration du
délai que la SRC avait refusé communication des documents en
cause — La Cour n’avait donc pas compétence pour instruire
la demande.
Pratique — Caractère théorique — Le demandeur avait
présenté à la Société Radio-Canada (la SRC) quelque
400 demandes d’accès à l’information (demandes d’AAI) — Il
avait porté plainte devant le Commissariat à l’information du
Canada (le CIC) après que la SRC n’a pas accusé réception
des demandes dans le délai prévu dans la Loi et n’a pas demandé
la prorogation du délai — Le CIC a mené une enquête et a fixé
une échéance pour que la SRC réponde aux demandes d’AAI
en suspens — À la date de l’audition de la demande, la SRC
avait répondu à toutes les demandes d’AAI du demandeur —
Le contrôle judiciaire était donc dénué d’objet, mais il s’agissait
d’un cas où la Cour devait exercer son pouvoir discrétionnaire
d’instruire la demande parce que les questions soulevées
étaient susceptibles d’intéresser d’autres plaideurs éventuels
et elles n’avaient jamais auparavant fait l’objet d’un examen
judiciaire.
Il s’agissait d’une demande introduite en application de
l’article 41 de la Loi sur l’accès à l’information sollicitant plus
particulièrement une ordonnance enjoignant au président de la
Société Radio-Canada (la SRC) de communiquer au demandeur
des documents non encore fournis qu’il lui a demandés dans un
délai précis. Le demandeur sollicitait également une ordonnance
déclarant que la SRC s’était conduite de manière déraisonnable
au cours des événements qui ont conduit à la demande.
Le 1er septembre 2007, la SRC est devenue assujettie à la
Loi sur l’accès à l’information (Canada). Par la suite, le
demandeur a présenté à la SRC quelque 400 demandes d’accès
à l’information (les demandes d’AAI). La SRC n’a pas accusé
réception de ces demandes dans le délai de 30 jours que prévoit
l’article 7 de la Loi, pas plus qu’elle ne s’est prévalue de la
possibilité de proroger ce délai. En conséquence, la SRC s’est
trouvée réputée avoir refusé la communication de tous ces
documents en application du paragraphe 10(3) de la Loi. Le
demandeur a ensuite porté plainte devant le Commissariat à
l’information du Canada (le CIC) relativement au refus présumé
de communication opposé par la SRC. À la demande de la
SRC, le demandeur a précisé ses demandes d’AAI prioritaires.
Le CIC a mené une enquête sur les refus présumés de la SRC
de communiquer des dossiers et le 1er avril 2009 a été fixé
218
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
A report of the OIC’s investigation was sent to the applicant in
March 2008. The applicant then exercised his right to apply for
judicial review of the CBC’s deemed refusal. The CBC brought
a motion to strike the notice of application for reasons of
mootness but it was dismissed. At the time of the hearing of
this application, the CBC had responded to all of the applicant’s
ATI requests.
The principal issues were whether the application was moot;
whether the Act allows a deemed refusal to be cured by the
Information Commissioner setting out a new time limit within
which to respond to the requests; and whether the Federal
Court has jurisdiction under section 41 to judicially review
such a determination by the Information Commissioner.
Held, the application should be dismissed.
Although the application for judicial review was moot since
all the records requested by the applicant had been disclosed at
the time of the hearing, this was a case where discretion should
be exercised to hear the application notwithstanding its mootness.
The applicant raised issues that are of interest to other potential
litigants and which were never addressed by courts before, in
particular, whether a deemed refusal can be cured by the
Information Commissioner setting out a new time limit within
which the notice required under section 7 and 10 must be
given, and whether this Court has jurisdiction to judicially
review the determination of a delay for answering ATI requests
approved by the OIC in the exercise of its power under the Act.
The right to access no doubt encompasses the right to timely
access. Canada’s access legislation explicitly mandates that
government institutions are to reply to access requests within
specified time frames unless it requires additional time in
which to respond as specifically provided for in the Act. Once
an institution is deemed to have refused access, it cannot
unilaterally relieve itself of that deemed refusal by granting
itself a further time extension. That is not to say that the deemed
refusal cannot be cured. The Information Commissioner, having
received a complaint, must investigate the matter and make a
report. The Information Commissioner has the power to issue
recommendations and can set a time frame within which an
institution has to respond to a request for documents. At that
stage, the requirements found in section 9 of the Act regarding
the extension of time limits are no longer applicable. It is for
the Information Commissioner to assess the circumstances and
to determine a reasonable extension of time to comply with his
[2010] 4 F.C.R.
comme échéance pour que la SRC réponde aux demandes
d’AAI en suspens du demandeur. Un rapport relatif à l’enquête
du CIC a été transmis au demandeur en mars 2008. Le demandeur a ensuite exercé son droit de demander le contrôle judiciaire
du refus présumé de la SRC. Cette dernière a présenté une
requête en radiation de l’avis de demande en raison du
caractère théorique, mais cette demande a été rejetée. À la date
de l’audition de la présente demande, la SRC avait répondu à
toutes les demandes d’AAI du demandeur.
Les principales questions en litige étaient celles de savoir si
la demande était dénuée d’objet; si la Loi permet que la fixation
par le Commissaire à l’information d’un nouveau délai dans
lequel répondre aux demandes remédie à un refus présumé; et
si la Cour fédérale a compétence, en vertu de l’article 41, pour
contrôler judiciairement une telle décision du Commissaire à
l’information.
Jugement : la demande doit être rejetée.
Même si la demande de contrôle judiciaire était dénuée
d’objet parce que le demandeur avait reçu communication de
tous les documents demandés au moment de l’audience, il
s’agissait en l’espèce d’un cas où la Cour devait exercer son
pouvoir discrétionnaire d’examiner la demande au fond malgré
son caractère théorique. Le demandeur a mis en litige des
questions susceptibles d’intéresser d’autres plaideurs éventuels
et qui n’ont jamais auparavant fait l’objet d’un examen
judiciaire, plus particulièrement celles de savoir si la fixation
par le Commissaire à l’information d’un nouveau délai pour
l’envoi de l’avis prévu aux articles 7 et 10 peut remédier à un
refus présumé, et si la Cour a compétence pour contrôler judiciairement une prorogation du délai de réponse à des demandes
d’AAI que le CIC a approuvées dans l’exercice des pouvoirs
que lui confère la Loi.
Il ne fait aucun doute que le droit d’accès à l’information
comprend le droit de recevoir communication des documents
demandés dans les délais voulus. La législation canadienne sur
l’accès à l’information prescrit explicitement aux institutions
fédérales de répondre aux demandes d’AAI dans des délais
déterminés, à moins qu’elles aient besoin de plus de temps pour
établir leur réponse, comme la Loi le précise expressément.
Dès lors qu’elle est réputée avoir refusé la communication de
documents, l’institution fédérale ne peut unilatéralement
réparer ce refus présumé en s’accordant une prorogation. Cela
ne veut pas dire qu’il ne peut être remédié au refus présumé. Le
Commissaire à l’information, une fois qu’il a reçu une plainte,
doit faire enquête sur la question et établir un rapport. Le
Commissaire à l’information a le pouvoir de formuler des
recommandations et de fixer à l’institution le délai dans lequel
elle doit répondre à la demande de documents. À cette étape, les
prescriptions de l’article 9 de la Loi concernant la prorogation
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
or her recommendations. In the case at bar, the applicant could
not apply to the Court for judicial review while the CBC was
still within the time frame set by the Information Commissioner,
which was April 1, 2009, since it could not be said until the
expiry of that delay that the CBC had refused access to the
records. The Court therefore did not have jurisdiction to entertain
the application filed by the applicant. Even if the CBC was
initially in a deemed refusal situation, it could not be said at
the time of the hearing that the applicant had a genuine and
continuing claim of refusal of access.
The Court also did not have jurisdiction to make a declaratory
judgment reprimanding the behaviour of an institution such as
the CBC. While a government institution’s systemic deficiencies
in complying with the Act should not be taken lightly, since
the Act has been interpreted as providing Canadians with quasiconstitutional rights of access to records under the control of
government institutions, the Court’s role is only to intervene
where a genuine and continuing refusal of access can be
demonstrated.
de délais ne s’appliquent plus. C’est au Commissaire à l’information qu’il appartient d’évaluer les circonstances et de fixer
une prorogation raisonnable pour la mise en œuvre de ses
recommandations. En l’espèce, il n’était pas permis au demandeur de présenter une demande de contrôle judiciaire devant la
Cour pendant que la SRC respectait encore le délai fixé par le
Commissaire à l’information, soit le 1er avril 2009, puisqu’on
ne pouvait dire avant l’expiration de ce délai que la SRC lui
avait refusé communication des documents en cause. La Cour
n’avait donc pas compétence pour instruire la demande présentée
par le demandeur. Même si la SRC se trouvait à l’origine en
situation de refus présumé, le demandeur ne pouvait invoquer
au moment de l’audience un refus de communication réel et
continu.
En outre, la Cour n’avait pas compétence pour rendre un
jugement déclaratoire blâmant la conduite d’une institution
fédérale comme la SRC. Bien que les défauts systémiques qui
empêchent une institution fédérale de se conformer à la Loi ne
doivent pas être pris à la légère, étant donné que la Loi a été
interprétée comme conférant aux Canadiens des droits quasi
constitutionnels d’accès aux documents relevant des institutions
fédérales, le rôle de la Cour consiste seulement à intervenir dans
les cas où est établi un refus de communication réel et continu.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
CASES CITED
JURISPRUDENCE CITÉE
Access to Information Act, R.S.C., 1985, c. A-1, ss. 7, 9,
10, 11(1)(b), 30(1), 37, 38, 39, 40, 41, 42(1)(a).
Federal Accountability Act, S.C. 2006, c. 9.
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 400 (as am. by SOR/2002-417,
s. 25(F)), Tariff B, column V.
Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9.
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1,
art. 7, 9, 10, 11(1)b), 30(1), 37, 38, 39, 40, 41, 42(1)a).
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1
(mod. par DORS/2004-283, art. 2), 400 (mod. par
DORS/2002-417, art. 25(F)), tarif B, colonne V.
APPLIED:
DÉCISION APPLIQUÉE :
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
X v. Canada (Minister of National Defence), [1991] 1 F.C.
670, (1990), 41 F.T.R. 73 (T.D.).
Canada (Information Commissioner) v. Canada (Minister
of National Defence) (1999), 240 N.R. 244 (F.C.A.), affg
(1996), 120 F.T.R. 207 (F.C.T.D.); Canada (Information
Commissioner) v. Canadian Cultural Property Export
Review Board, 2002 FCA 150, 20 C.P.R. (4th) 214, 223
F.T.R. 320, [2002] 4 C.T.C. 55; Canada (Information
Commissioner) v. Canada (Minister of External Affairs),
[1990] 3 F.C. 514, (1990), 3 T.C.T. 5297 (T.D.); Mackin
v. New Brunswick (Minister of Finance); Rice v. New
Brunswick, 2002 SCC 13, [2002] 1 S.C.R. 405, 245
N.B.R. (2d) 299, 209 D.L.R. (4th) 564; Microsoft Corp. v.
219
X c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1991] 1
C.F. 670 (1re inst.).
Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre
de la Défense nationale), [1999] A.C.F. no 522 (C.A.) (QL),
confirmant [1996] A.C.F. no 1265 (1re inst.) (QL); Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Commission
d’examen des exportations de biens culturels), 2002 CAF
150; Canada (Commissaire à l’information) c. Canada
(Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 514
(1re inst.); Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des
Finances); Rice c. Nouveau-Brunswick, 2002 CSC 13,
[2002] 1 R.C.S. 405, 245 R.N.-B. (2e) 299; Microsoft
Corp. c. 9038-3746 Québec Inc., 2007 CF 659.
220
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
[2010] 4 F.C.R.
9038-3746 Quebec Inc., 2007 FC 659, 59 C.P.R. (4th)
155, 314 F.T.R. 217.
REFERRED TO:
X v. Canada (Minister of National Defence) (1990), 41
F.T.R. 16 (F.C.T.D.); Stamicarbon B.V. v. Urea Casale
S.A., [2001] 1 F.C. 172, (2000), 8 C.P.R. (4th) 206, 192
F.T.R. 267 (T.D.).
AUTHORS CITED
Office of the Information Commissioner of Canada. Annual
Report 2007–2008: A New Direction, online: <http://www.
infocom.gc.ca/eng/rp-pr_ar-ra.aspx>.
APPLICATION brought pursuant to section 41 of the
Access to Information Act for an order enjoining the
President of the Canadian Broadcasting Corporation to
disclose outstanding documents requested by the applicant
within an established deadline. Application dismissed.
APPEARANCES
Sally A. Gomery, Michel Drapeau and Zorica Guzina
for applicant.
Christian Leblanc and Marc-André Nadon for
respondent President of the Canadian Broadcasting
Corporation.
Laurence Kearley and Diane Therrien for respondent
Information Commissioner of Canada.
SOLICITORS OF RECORD
Ogilvy Renault LLP, Ottawa, and Michel Drapeau
Law Office, Ottawa, for applicant.
Fasken Martineau DuMoulin LLP, Montréal, for
respondent President of the Canadian Broadcasting
Corporation.
Office of the Information Commissioner of Canada,
Ottawa, for respondent Information Commissioner
of Canada.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
DÉCISIONS CITÉES :
X c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (1990),
41 F.T.R. 16 (C.F. 1re inst.); Stamicarbon S.A.R.L. c. Urea
Casale S.A., [2001] 1 C.F. 172 (1re inst.).
DOCTRINE CITÉE
Commissariat à l’information du Canada. Rapport annuel
2007–2008 : Une nouvelle direction, en ligne : <http://
www.infocom.gc.ca/fra/rp-pr_ar-ra.aspx>.
DEMANDE introduite en application de l’article 41
de la Loi sur l’accès à l’information sollicitant une
ordonnance enjoignant au président de la Société RadioCanada de communiquer au demandeur des documents
non encore fournis qu’il lui avait demandés dans un délai
précis. Demande rejetée.
ONT COMPARU
Sally A. Gomery, Michel Drapeau et Zorica Guzina
pour le demandeur.
Christian Leblanc et Marc-André Nadon pour le
défendeur le président de la Société Radio-Canada.
Laurence Kearley et Diane Therrien pour le
défendeur le Commissaire à l’information du
Canada.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Ogilvy Renault S.E.N.C.R.L., s.r.l., Ottawa, et Cabinet
juridique Michel Drapeau, Ottawa, pour le
demandeur.
Fasken Martineau DuMoulin S.E.N.C.R.L., s.r.l.,
Montréal, pour le défendeur le président de la Société
Radio-Canada.
Commissariat à l’information du Canada, Ottawa,
pour le défendeur le Commissaire à l’information
du Canada.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
221
[1] DE MONTIGNY J.: This is an application brought by
the applicant pursuant to section 41 of the Access to
Information Act, R.S.C., 1985, c. A-1 (the Act), whereby
the applicant asked this Court to grant an order enjoining
the President of the Canadian Broadcasting Corporation
(the CBC) to disclose outstanding documents requested
by Mr. Statham between September 1, 2007 and December
12, 2007, within a deadline the parties may agree to or
that this Court may judge appropriate. The applicant also
sought an order from this Court declaring that the CBC
acted unreasonably during the events that led to this
application. Finally, the applicant requested the costs of
this application, including his professional disbursements
and applicable Goods and Services Tax (GST).
[1] LE JUGE DE MONTIGNY : Il s’agit d’une demande
introduite en application de l’article 41 de la Loi sur
l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi),
par laquelle le demandeur, M. Statham, demande à la
Cour de rendre une ordonnance enjoignant au président
de la Société Radio-Canada (la SRC) de communiquer au
demandeur des documents non encore fournis qu’il lui a
demandés entre le 1er septembre et le 12 décembre 2007,
dans un délai dont les parties conviendraient ou que la
Cour estimerait convenable. Le demandeur demande
également à la Cour de rendre une ordonnance déclarant
que la SRC s’est conduite de manière déraisonnable au
cours des événements qui ont conduit à la présente
demande. Enfin, il sollicite les dépens de la présente
demande, y compris ses débours professionnels et la taxe
applicable sur les produits et services (la TPS).
THE FACTS
LES FAITS
[2] On September 1, 2007, the CBC became subject to
Canada’s access to information legislation, along with
four other Crown corporations (Federal Accountability
Act, S.C. 2006, c. 9). In the three months that followed,
Mr. Statham, an agent at Michel Drapeau Law Office,
submitted about 400 access to information (ATI) requests
to the CBC. These requests cover a wide range of topics
and accounted for the vast majority of all the ATI requests
submitted to the CBC during those months.
[3] The CBC failed to acknowledge receipt of these
requests within the 30-day limit mandated by section 7
of the Act and failed to claim any extension of time with
respect to each of these ATI requests, as it could have
done under section 9 of the Act. As a result, the CBC
was deemed to have refused disclosure of all these
records pursuant to subsection 10(3) of the Act.
[4] The applicant therefore elected to complain to the
Office of the Information Commissioner (the OIC). He
filed a first letter of complaint on October 19, 2007
regarding the CBC’s deemed refusal of access in response
to the access requests he had made between September 1,
2007 and September 14, 2007. This first letter of complaint
was followed by subsequent letters on November 2,
[2] Le 1er septembre 2007, la SRC est devenue assujettie
à la législation canadienne sur l’accès à l’information,
en même temps que quatre autres sociétés d’État (Loi
fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9). Dans
les trois mois qui ont suivi, M. Statham, représentant du
Cabinet juridique Michel Drapeau, a présenté à la SRC
quelque 400 demandes d’accès à l’information (demandes
d’AAI). Ces demandes portaient sur toutes sortes de
sujets et représentaient la grande majorité des demandes
d’AAI reçues par la SRC pendant cette période.
[3] La SRC n’a pas accusé réception de ces demandes
dans le délai de 30 jours que prévoit l’article 7 de la Loi,
pas plus qu’elle ne s’est prévalue de la possibilité, offerte
par l’article 9 de cette même Loi, de proroger ce délai
relativement à chacune des demandes d’AAI en cause.
En conséquence, en application du paragraphe 10(3) de
la Loi, la SRC s’est trouvée réputée avoir refusé la
communication de tous ces documents.
[4] Le demandeur a donc décidé de porter plainte devant
le Commissariat à l’information du Canada (le CIC). Il a
déposé le 19 octobre 2007 une première plainte touchant
le refus présumé de communication opposé par la SRC
aux demandes d’AAI qu’il avait présentées entre le 1er et
le 14 septembre 2007. Cette première lettre de plainte a
été suivie d’autres lettres les 2 et 16 novembre 2007, les
222
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
November 16, December 4 and December 28, 2007 as
well as on February 15, 2008; each of these letters of
complaint related to the deemed refusal of access in
response to the access requests made in the preceding
30-day period.
[2010] 4 F.C.R.
4 et 28 décembre 2007, et le 15 février 2008, chacune
d’elles se rapportant au refus présumé de communication
opposé aux demandes qu’il avait faites dans les 30 jours
précédents.
[5] On November 2, 2007, Ms. Angevine of the CBC
wrote to Mr. Statham to advise him that, given the
volume of requests the CBC had received, it would not
be able to meet the legislated time frame specified in the
Act, but invited Mr. Statham to submit which of his ATI
requests were more urgent in nature so that the CBC could
treat them on a priority basis. By letter dated November
7, 2008, Mr. Statham responded to Ms. Angevine’s letter
indicating which of his ATI requests should receive
priority treatment.
[5] Le 2 novembre 2007, Mme Angevine a écrit au nom
de la SRC à M. Statham pour l’informer que, compte
tenu du nombre de demandes d’AAI qu’elle avait reçues,
la société d’État ne pourrait respecter le délai de communication prévu par la Loi. Elle l’invitait toutefois à
préciser lesquelles de ses propres demandes étaient les
plus urgentes pour que la SRC puisse s’en occuper en
priorité. M. Statham a répondu à Mme Angevine dans une
lettre, en date du 7 novembre 2008, où il indiquait ses
demandes d’AAI prioritaires.
[7] Despite some difficulties in contacting persons at the
CBC, several meetings took place between representatives
of the OIC and representatives of the CBC to discuss the
complaints filed and to consider the most efficient manner
to deal with those complaints as well as to process the
outstanding ATI requests, with particular emphasis on
those complaints related to the delay. It appears that the
CBC repeatedly failed to provide the OIC with a set
“action plan” and frequently changed its commitment
date for responding to the requests. Finally, during a
meeting that took place on March 28, 2008, between
representatives of the OIC and the CBC, representatives
[7] Malgré quelques difficultés pour se mettre en rapport
avec certaines personnes à la SRC, des représentants du
CIC se sont réunis plusieurs fois avec des représentants
de la SRC pour examiner ensemble les plaintes déposées
et essayer de trouver la manière la plus efficace d’y
donner suite et de répondre aux demandes d’AAI en
suspens, l’accent étant mis sur les plaintes relatives aux
retards. Il appert que la SRC a omis à plusieurs reprises
de communiquer au CIC le [TRADUCTION] « plan
d’action » établi et a souvent changé la date à laquelle
elle s’engageait à répondre aux demandes. Enfin, au
cours d’une réunion tenue le 28 mars 2008 entre des
[6] On or about December 17, 2007, the CBC was
advised that a significant number of complaints had been
made to the OIC regarding ATI requests. After conducting
a preliminary inquiry into the issues raised in Mr. Statham’s
complaints, the OIC served the CBC with a notice of
intention to investigate and a summary of complaint on
January 9, 2008. From that date to approximately February
29, 2008, Mr. Scott Lohnes, who at the time of the events
leading up to this application was the investigator at the
OIC in charge of handling Mr. Statham’s complaints,
initiated an ongoing and frequent dialogue between the
CBC and Mr. Statham and his assistant, as instructed by
Mr. Statham. The purpose of this dialogue was, inter
alia, to supervise the CBC in its treatment of Mr.
Statham’s priority list and to provide regular updates to
Mr. Statham on the CBC’s progress in that regard.
[6] Le ou vers le 17 décembre 2007, la SRC a été avisée
que le CIC avait reçu de nombreuses plaintes touchant
des demandes d’AAI. Après une enquête préliminaire sur
les questions soulevées dans les plaintes de M. Statham,
le CIC a, le 9 janvier 2008, signifié à la SRC un avis
d’intention d’enquêter et un résumé de la plainte. Entre
cette date et le 29 février 2008 environ, M. Scott Lohnes,
qui était l’enquêteur du CIC chargé de donner suite aux
plaintes de M. Statham au moment des événements qui
ont donné lieu à la présente instance, a amorcé un dialogue
suivi et des échanges fréquents entre, d’une part, la SRC
et, d’autre part, M. Statham et son assistant, qui suivait
les instructions de ce dernier. Ce dialogue avait entre
autres pour buts de permettre de contrôler l’activité de la
SRC en réponse à la liste des demandes prioritaires de
M. Statham et de faire en sorte que celui-ci soit régulièrement informé des progrès de la SRC à cet égard.
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
of the OIC proposed what they thought was a reasonable
and realistic goal of April 1, 2009, to allow the CBC to
respond to every outstanding ATI request of the applicant.
[8] On March 31, 2008, the OIC sent three letters to
Mr. Statham, the purpose of which was to report to the
applicant the results of the investigation of his complaints.
In one of those letters, the OIC confirmed that some of
the ATI requests that Mr. Statham alleged having sent to
the CBC were in fact never sent. In another letter, the
OIC advised Mr. Statham that his complaints of delay
with respect to the requests for which a response had been
provided by the CBC had been recorded as resolved. As
for the files for which no response had yet been provided
to Mr. Statham, a third letter stated:
CBC’s Access to Information and Privacy (ATIP) office
received the various requests outlined in the Annex as well as
their respective application fees between September 2007 and
January 2008. However, the institution has not responded to
your requests, thereby placing itself in a deemed-refusal
situation pursuant to subsection 10(3) of the Act.
Nonetheless, following our intervention, the institution has
provided assurances to our office that, through its best efforts,
it will respond to all of the requests itemized in the attached
Annex on or before April 1, 2009. The target date is based on
a number of factors, most notably the volume of requests and
the lack of resources in the ATIP office. We also received
assurances from the CBC that it will provide you with responses
as they are completed over the coming months. Please note that
we will regularly monitor the CBC’s progress in this regard. I
consider this to be a reasonable commitment on CBC’s part to
finalize the processing of all of your listed requests.
While your complaints are valid, I conclude that they are
resolved on the basis that CBC has undertaken to respond to
each request on or before April 1, 2009. As each response is
provided to you by the CBC, in the coming months, you do of
course have the right under section 31 of the Act to complain
to this office.
In accordance with paragraph 30(1)(a) and subsection 37(5) of
the Act, please be advised that having now received our report
on the results of our investigation with respect to these deemedrefusals to disclose records requested under the Act, section 41
provides that you have the right to apply to the Federal Court
223
représentants de la SRC et du CIC, les représentants du
CIC ont proposé à la société d’État de se fixer pour
objectif de répondre à toutes les demandes d’AAI en
suspens du demandeur au plus tard le 1er avril 2009, date
qu’ils estimaient raisonnable et réaliste.
[8] Le 31 mars 2008, le CIC a envoyé à M. Statham
trois lettres dont l’objet était de lui rendre compte des
résultats de l’enquête sur ses plaintes. Dans l’une de ces
lettres, le CIC confirmait que M. Statham avait en fait
omis d’envoyer certaines des demandes d’AAI qu’il
déclarait avoir présentées à la SRC. Dans une autre, le
CIC avisait M. Statham qu’il considérait comme réglées
les plaintes de retard concernant les demandes auxquelles
la SRC avait répondu. Quant aux documents au sujet
desquels M. Statham n’avait pas encore reçu de réponse,
la troisième lettre portait ce qui suit :
[TRADUCTION] Le Bureau de l’accès à l’information et de la
protection des renseignements personnels (AIPRP) de la SRC
a reçu les demandes énumérées à l’annexe, ainsi que les droits
y afférents, entre septembre 2007 et janvier 2008, mais n’y a pas
répondu, se trouvant ainsi réputée avoir refusé communication
des documents en cause en application du paragraphe 10(3) de
la Loi.
Néanmoins, à la suite de notre intervention, la SRC a assuré
notre service qu’elle ferait de son mieux pour répondre à toutes
les demandes spécifiées à l’annexe ci-jointe au plus tard le
1er avril 2009. Le choix de cette date se fonde sur un certain
nombre de facteurs, dont les principaux sont l’abondance des
demandes et l’insuffisance des ressources du Bureau de l’AIPRP.
La SRC nous a également assurés qu’elle vous communiquera
ses réponses au fur et à mesure qu’elle les aura au cours des
prochains mois. Il est à noter que nous contrôlerons régulièrement les progrès de la SRC à cet égard. J’estime qu’il s’agit là
d’un engagement raisonnable de la SRC en vue du traitement
de toutes les demandes énumérées à l’annexe.
Tout en estimant vos plaintes fondées, je conclus qu’elles sont
réglées du fait que la SRC s’est engagée à répondre à chacune
de vos demandes au plus tard le 1er avril 2009. Vous conservez
évidemment le droit, garanti par l’article 31 de la Loi, de porter
plainte auprès de notre service à propos de chacune des réponses
que la SRC vous communiquera dans les prochains mois.
Conformément à l’alinéa 30(1)a) et au paragraphe 37(5) de la
Loi, nous vous avisons que, ayant maintenant reçu le compte
rendu des résultats de notre enquête sur ces refus présumés de
communication de documents sollicités en vertu de la Loi,
l’article 41 de celle-ci vous confère le droit d’exercer devant la
224
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
for a review of the Canadian Broadcasting Corporation’s
deemed-refusal to deny you access to the records you requested.
Such an application should name the President of the Canadian
Broadcasting Corporation as respondent and it must be filed
with the Court within 45 days of receiving this letter.
[9] The language used in the Annual Report of the
Information Commissioner describes the situation and
the rationale for the approach taken as follows [Annual
Report 2007–2008: A New Direction, online: <http://
www.infocom.gc.ca/eng/rp-pr_ar-ra.aspx>, at page 40]:
These complaints gave us an opportunity to take a different and
more flexible approach to resolving delay complaints than we
have in the past. We considered the CBC’s circumstances: it
had just become subject to the Act when it was inundated with
hundreds of requests over a very short time period, and it did
not have adequate resources to process them in a timely way.
By negotiating a target date to respond to all the requests, the
CBC could focus on the task of completing them, and we could
close the complaint files but still monitor the CBC’s progress
to ensure that the complainant continues to receive responses.
[10] As of March 31, 2008, the CBC had responded to
122 requests that were included in the group of 377 complaints from Mr. Statham relating to delay. By November
21, 2008, CBC had yet to respond to 80 requests, and as
previously mentioned, at the time of the hearing, all of
the requests made by Mr. Statham had been responded
to.
[11] The applicant brought this application for judicial
review on May 18, 2008. On May 30, the Information
Commissioner filed a motion for leave to appear as a
party in the application, in order to rebut certain allegations made by the applicant to the effect that he had
received no communication from the OIC with respect to
its investigation of the complaints, that the position of
the OIC was careless and contrary to the spirit of the Act,
and to make representations relating to the interpretation
and administration of the Act. In an order dated June 20,
2008, Prothonotary Tabib granted this motion. During
the hearing of that motion, the applicant also agreed to
amend its application material in order to withdraw
[2010] 4 F.C.R.
Cour fédérale un recours en révision de la décision présumée
de la Société Radio-Canada de vous refuser communication
des documents que vous avez demandés. Votre demande de
révision, si vous en déposez une, devrait nommer le président
de la Société Radio-Canada comme défendeur et doit être
déposée devant la Cour dans les 45 jours suivant la réception
de la présente.
[9] Le Rapport annuel du Commissaire à l’information
expose comme suit la situation en cause et la logique de
l’approche adoptée [Rapport annuel 2007–2008 : Une
nouvelle direction, en ligne : <http://www.infocom.gc.ca/
fra/rp-pr_ar-ra.aspx>, à la page 40] :
Ces plaintes nous ont donné l’occasion de prendre une approche
différente et plus souple pour résoudre les plaintes liées aux
délais que celle que nous avons utilisée par le passé. Nous
avons pris en considération la situation de la SRC : elle venait
d’être assujettie à la Loi lorsqu’elle a été inondée par des
centaines de demandes pendant une très courte période de
temps, et elle ne disposait pas des ressources adéquates pour les
traiter en temps opportun. En négociant une date limite pour
répondre à toutes les demandes, la SRC peut se concentrer sur
la tâche consistant à y donner suite, et nous pourrons fermer les
dossiers de plaintes tout en suivant les progrès de la SRC pour
s’assurer que le plaignant continue de recevoir des réponses.
[10] Au 31 mars 2008, la SRC avait répondu à 122 des
demandes qui faisaient l’objet des 377 plaintes de
M. Statham touchant le retard de communication. Au
21 novembre 2008, il restait 80 demandes en suspens, et,
comme on l’a vu plus haut, toutes les demandes de
M. Statham avaient reçu réponse à la date de l’audience.
[11] La présente demande de contrôle judiciaire a été
déposée le 18 mai 2008. Le 30 du même mois, le
Commissaire à l’information a déposé une requête en
autorisation de comparaître en tant que partie à la demande
afin de réfuter certaines allégations du demandeur suivant
lesquelles le CIC ne l’aurait pas informé des progrès de
son enquête sur les plaintes, se serait montré négligent et
aurait adopté une position contraire à l’esprit de la Loi,
ainsi que de présenter des observations sur l’interprétation
et l’application de la Loi. La protonotaire Tabib a fait
droit à cette requête dans une ordonnance en date du
20 juin 2008. En outre, le demandeur s’est engagé au
cours de l’audition de cette requête à modifier les pièces
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
allegations made against the OIC, which he did on July
4 and October 8, 2008.
[12] The respondent CBC subsequently brought a
motion to strike the notice of application on the ground
that the Court had no jurisdiction in the matter as there
had been no actual refusal to provide the information
pursuant to section 41 of the Act. The Prothonotary
dismissed this motion and found that the principal issue
in this application—i.e. whether an institution’s notice that
it requires more time to respond to a request for access,
if made after the time provided in the Act for doing so,
is effective to cure a deemed refusal—was not plainly
and obviously devoid of any merit. She made it clear,
however, that the Court would not be called upon to
determine the merits of any actual access to information
refusal by the CBC.
[13] At the hearing of the respondent’s motion to
dismiss the application for judicial review, the applicant
admitted that his application only covered the outstanding
access to information requests. The Prothonotary recorded
that admission, and stated in her order:
In the present instance, the Applicant has eventually made it
very clear that the issues raised in relation to the requests for
information concern only the belated and allegedly unreasonable
extension of time imposed by the CBC to respond to the
requests; furthermore, these issues arise only in relation to
requests for information to which no response has been or is
received prior to the hearing of the application on its merits.
The Applicant also clearly specified that by “response” to a
request for information, he means communication of the
information, a refusal or a request for additional fees. In short,
the Applicant concedes that for every request for which a
response, of any kind, has been or may be received, up to the
start of the hearing, the application is or will be moot and will
be withdrawn. On that basis, this Court will not be called upon
to determine the merits of any actual refusal by the CBC, a task
which undoubtedly would have made it impossible to deal with
such numerous and diverse requests for information in a single
proceeding.
225
de sa demande de manière à y supprimer les allégations
formulées contre le CIC, ce qu’il a fait les 4 juillet et
8 octobre 2008.
[12] La défenderesse la SRC a par la suite présenté une
requête en radiation de l’avis de demande au motif que
la Cour n’avait pas compétence pour entendre l’affaire
étant donné qu’il n’y avait pas eu un refus réel ou explicite
de communication au sens de l’article 41 de la Loi. La
protonotaire a rejeté cette requête et conclu que la
principale question en litige dans la demande — soit le
point de savoir si une institution peut remédier à un refus
présumé de communication en avisant qui de droit, après
l’expiration du délai que la Loi prévoit à cette fin, qu’elle
a besoin de plus de temps pour répondre à la demande de
communication — n’était pas clairement et manifestement
dénuée de fondement. Elle a cependant bien précisé que
la Cour ne serait appelée à établir le bien-fondé d’aucun
refus explicite de communication de la part de la SRC.
[13] À l’audition de la requête du défendeur en rejet
de la demande de contrôle judiciaire, le demandeur a
reconnu que sa demande ne visait que les demandes
d’AAI en suspens. La protonotaire Tabib a pris acte de
cette admission et a formulé les observations suivantes
dans son ordonnance :
[TRADUCTION] En l’espèce, le demandeur a en fin de compte
bien précisé que les questions soulevées relativement aux
demandes d’accès à l’information ne concernent que la
prorogation, tardivement décidée par la SRC et supposément
abusive, du délai nécessaire pour y répondre; en outre, ces
questions ne se posent que par rapport aux demandes de
communication auxquelles il n’a pas été donné réponse ou n’en
sera pas donné avant l’audition au fond de la demande. Le
demandeur a bien précisé aussi qu’il entend par « réponse » à
une demande de renseignements, soit la communication du
renseignement demandé, soit un refus de communication, soit
une demande de droits additionnels. Bref, le demandeur reconnaît que, relativement à chaque demande de communication à
l’égard de laquelle il a reçu, ou recevra avant le début de
l’audience, une réponse quelle qu’elle soit, sa demande de
contrôle judiciaire est ou sera sans objet, et il s’engage à la
retirer en conséquence. Cela étant, la Cour ne sera appelée à se
prononcer sur le bien-fondé d’aucun refus explicite de la part
de la SRC, tâche qu’il aurait été impossible de remplir en une
seule instance à propos de demandes de communication si
nombreuses et si diverses.
226
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
THE LEGISLATIVE FRAMEWORK
[14] Where an access request is made in writing to a
government institution, within 30 days after the request
is received, the institution must give written notice to the
requesting party that either: (i) the records will be
released, (ii) the records will not be released, or (iii) the
institution requires additional fees for purposes of
processing the request. If the records or part thereof are
going to be released, the institution is required to provide
the records within the same 30-day time limit:
Notice where
access
requested
7. Where access to a record is requested under
this Act, the head of the government institution
to which the request is made shall, subject to
sections 8, 9 and 11, within thirty days after the
request is received,
(a) give written notice to the person who made
the request as to whether or not access to the
record or a part thereof will be given; and
(b) if access is to be given, give the person
who made the request access to the record or
part thereof.
…
Fees
LE CADRE LÉGISLATIF
[14] L’institution fédérale qui reçoit une demande écrite
de communication est tenue, dans les 30 jours suivant sa
réception, d’aviser par écrit l’auteur de la demande : i) soit
de ce que les documents demandés seront communiqués;
ii) soit de ce qu’ils ne seront pas communiqués; iii) soit
de ce qu’elle exige des droits additionnels pour traiter la
demande. Dans le cas où elle donne communication
totale ou partielle des documents demandés, l’institution
est tenue de le faire dans le même délai de 30 jours :
7. Le responsable de l’institution fédérale à
qui est faite une demande de communication de
document est tenu, dans les trente jours suivant
sa réception, sous réserve des articles 8, 9 et 11 :
b) le cas échéant, de donner communication
totale ou partielle du document.
[…]
11. (1) Sous réserve des autres dispositions du
présent article, il peut être exigé que la personne
qui fait la demande acquitte les droits suivants :
(b) before any copies are made, such fee as
may be prescribed by regulation reflecting the
cost of reproduction calculated in the manner
prescribed by regulation.
b) un versement prévu par règlement et
exigible avant la préparation de copies, correspondant aux frais de reproduction.
[15] Section 9 of the Act permits an institution to extend
the time it has to reply to access requests, but does so
only in respect of certain circumstances and only if the
requesting party is notified of the extension within 30
days of receipt of the requests:
9. (1) The head of a government institution
may extend the time limit set out in section 7 or
subsection 8(1) in respect of a request under
this Act for a reasonable period of time, having
regard to the circumstances, if
Notification
a) d’aviser par écrit la personne qui a fait la
demande de ce qu’il sera donné ou non communication totale ou partielle du document;
11. (1) Subject to this section, a person who
makes a request for access to a record under this
Act may be required to pay
…
Extension of
time limits
[2010] 4 F.C.R.
Frais de
communication
[…]
[15] L’article 9 de la Loi permet à l’institution de
proroger le délai dont elle dispose pour répondre à la
demande de communication, mais seulement dans certains
cas et dans la mesure où le justifient les circonstances, et
à condition d’aviser la personne qui a fait la demande de
cette prorogation dans les 30 jours suivant la réception de
ladite demande :
9. (1) Le responsable d’une institution fédérale
peut proroger le délai mentionné à l’article 7 ou
au paragraphe 8(1) d’une période que justifient
les circonstances dans les cas où :
Prorogation du
délai
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
(a) the request is for a large number of records or necessitates a search through a large
number of records and meeting the original
time limit would unreasonably interfere with
the operations of the government institution,
(b) consultations are necessary to comply
with the request that cannot reasonably be
completed within the original time limit, or
(c) notice of the request is given pursuant to
subsection 27(1)
by giving notice of the extension and, in the
circumstances set out in paragraph (a) or (b),
the length of the extension, to the person who
made the request within thirty days after the
request is received, which notice shall contain a
statement that the person has a right to make a
complaint to the Information Commissioner
about the extension.
Notice of
extension to
Information
Commissioner
(2) Where the head of a government institution extends a time limit under subsection (1)
for more than thirty days, the head of the
institution shall give notice of the extension to
the Information Commissioner at the same time
as notice is given under subsection (1).
[16] If an institution fails to respond to the request for
access within 30 days, absent any notice of time extension
as contemplated by section 9, the institution is deemed to
have refused access to its records:
10. (1) …
Deemed
refusal to
give access
(3) Where the head of a government institution fails to give access to a record requested
under this Act or a part thereof within the time
limits set out in this Act, the head of the institution
shall, for the purposes of this Act, be deemed to
have refused to give access.
[17] When a requesting party is refused access, a complaint may be filed with the OIC. The OIC, in turn, may
investigate the complaint and provide the institution with
non-binding recommendations:
227
a) l’observation du délai entraverait de
façon sérieuse le fonctionnement de l’institution en raison soit du grand nombre de
documents demandés, soit de l’ampleur des
recherches à effectuer pour donner suite à
la demande;
b) les consultations nécessaires pour donner
suite à la demande rendraient pratiquement
impossible l’observation du délai;
c) avis de la demande a été donné en vertu
du paragraphe 27(1).
Dans l’un ou l’autre des cas prévus aux alinéas
a), b) et c), le responsable de l’institution fédérale envoie à la personne qui a fait la demande,
dans les trente jours suivant sa réception, un
avis de prorogation de délai, en lui faisant part
de son droit de déposer une plainte à ce propos
auprès du Commissaire à l’information; dans
les cas prévus aux alinéas a) et b), il lui fait
aussi part du nouveau délai.
(2) Dans les cas où la prorogation de délai
visée au paragraphe (1) dépasse trente jours,
le responsable de l’institution fédérale en avise
en même temps le Commissaire à l’information et la personne qui a fait la demande.
Avis au
Commissaire
à l’information
[16] L’institution qui ne répond pas à la demande de
communication dans les 30 jours, sauf envoi de l’avis de
prorogation que prévoit l’article 9, est réputée avoir
refusé de communiquer les documents demandés :
10. (1) […]
(3) Le défaut de communication totale ou
partielle d’un document dans les délais prévus
par la présente loi vaut décision de refus de
communication.
Présomption
de refus
[17] La personne qui a fait une demande de communication qui se voit opposer un refus peut déposer une plainte
devant le CIC. Celui-ci peut enquêter sur cette plainte et
faire à l’institution concernée des recommandations non
contraignantes :
228
Receipt and
investigation
of complaints
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
30. (1) Subject to this Act, the Information
Commissioner shall receive and investigate
complaints
(a) from persons who have been refused
access to a record requested under this Act or
a part thereof;
(b) from persons who have been required to
pay an amount under section 11 that they consider unreasonable;
(c) from persons who have requested access
to records in respect of which time limits have
been extended pursuant to section 9 where
they consider the extension unreasonable;
…
(f) in respect of any other matter relating to
requesting or obtaining access to records under
this Act.
[18] The investigative powers of the Commissioner
have been qualified as the “cornerstone” of the access to
information system by the Federal Court of Appeal
(Canada (Information Commissioner) v. Canada (Minister
of National Defence) (1999), 240 N.R. 244, at paragraph
27). Indeed, the exercise of these powers is a precondition
to an application for review by this Court. Following a
complaint, the OIC has the power to issue recommendations that the Commissioner considers appropriate to
solve such complaint. That power encompasses the right
to set a time frame within which an institution has to
respond to a request for documents:
Findings and
recommendations
of Information
Commissioner
37. (1) If, on investigating a complaint in
respect of a record under this Act, the Information
Commissioner finds that the complaint is wellfounded, the Commissioner shall provide the
head of the government institution that has
control of the record with a report containing
(a) the findings of the investigation and any
recommendations that the Commissioner considers appropriate; and
[2010] 4 F.C.R.
30. (1) Sous réserve des autres dispositions
de la présente loi, le Commissaire à l’information reçoit les plaintes et fait enquête sur
les plaintes :
Réception
des plaintes
et enquêtes
a) déposées par des personnes qui se sont vu
refuser la communication totale ou partielle
d’un document qu’elles ont demandé en vertu
de la présente loi;
b) déposées par des personnes qui considèrent
comme excessif le montant réclamé en vertu
de l’article 11;
c) déposées par des personnes qui ont
demandé des documents dont les délais de
communication ont été prorogés en vertu de
l’article 9 et qui considèrent la prorogation
comme abusive;
[…]
f) portant sur toute autre question relative à
la demande ou à l’obtention de documents en
vertu de la présente loi.
[18] La Cour d’appel fédérale a qualifié les pouvoirs
d’enquête du Commissaire de « pierre angulaire » du
régime d’accès à l’information; voir le paragraphe 27 de
l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada
(Ministre de la Défense nationale), [1999] A.C.F. no 522
(C.A.) (QL). L’exercice de tels pouvoirs est en effet une
condition préalable au dépôt d’une demande de contrôle
judiciaire devant la Cour. À la suite d’une plainte, le CIC
a le pouvoir de présenter les recommandations que le
Commissaire estime indiquées en vue du règlement de
cette plainte. Ce pouvoir comprend le droit de fixer le
délai dans lequel l’institution devra répondre à la demande
de communication de documents :
37. (1) Dans les cas où il conclut au bienfondé d’une plainte portant sur un document, le
Commissaire à l’information adresse au responsable de l’institution fédérale de qui relève le
document un rapport où :
a) il présente les conclusions de son enquête
ainsi que les recommandations qu’il juge
indiquées;
Conclusions et
recommandations
du Commissaire
à l’information
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
(b) where appropriate, a request that, within a
time specified in the report, notice be given
to the Commissioner of any action taken or
proposed to be taken to implement the recommendations contained in the report or reasons
why no such action has been or is proposed
to be taken.
Report to
complainant
and third
parties
Matter to be
included in
report to
complainant
Access to
be given
(2) The Information Commissioner shall,
after investigating a complaint under this Act,
report to the complainant and any third party
that was entitled under subsection 35(2) to
make and that made representations to the
Commissioner in respect of the complaint the
results of the investigation, but where a notice
has been requested under paragraph (1)(b) no
report shall be made under this subsection until
the expiration of the time within which the
notice is to be given to the Commissioner.
(3) Where a notice has been requested under
paragraph (1)(b) but no such notice is received
by the Commissioner within the time specified
therefor or the action described in the notice is,
in the opinion of the Commissioner, inadequate
or inappropriate or will not be taken in a
reasonable time, the Commissioner shall so
advise the complainant in his report under
subsection (2) and may include in the report
such comments on the matter as he thinks fit.
Right of
review
b) il demande, s’il le juge à propos, au responsable de lui donner avis, dans un délai
déterminé, soit des mesures prises ou envisagées pour la mise en œuvre de ses recommandations, soit des motifs invoqués pour ne
pas y donner suite.
(2) Le Commissaire à l’information rend
compte des conclusions de son enquête au
plaignant et aux tiers qui pouvaient, en vertu du
paragraphe 35(2), lui présenter des observations
et qui les ont présentées; toutefois, dans les cas
prévus à l’alinéa (1)b), le Commissaire à
l’information ne peut faire son compte rendu
qu’après l’expiration du délai imparti au
responsable de l’institution fédérale.
(3) Le Commissaire à l’information mentionne également dans son compte rendu au
plaignant, s’il y a lieu, le fait que, dans les cas
prévus à l’alinéa (1)b), il n’a pas reçu d’avis dans
le délai imparti ou que les mesures indiquées dans
l’avis sont, selon lui, insuffisantes, inadaptées
ou non susceptibles d’être prises en temps utile.
Il peut en outre y inclure tous commentaires
qu’il estime utiles.
(4) Where, pursuant to a request under
paragraph (1)(b), the head of a government
institution gives notice to the Information
Commissioner that access to a record or a part
thereof will be given to a complainant, the head
of the institution shall give the complainant
access to the record or part thereof
(4) Dans les cas où il fait suite à la demande
formulée par le Commissaire à l’information en
vertu de l’alinéa (1)b) en avisant le Commissaire
qu’il donnera communication totale ou partielle
d’un document, le responsable d’une institution
fédérale est tenu de donner cette communication
au plaignant :
(b) forthwith on completion of twenty days
after notice is given to a third party under
paragraph 29(1)(b), if that notice is given,
unless a review of the matter is requested
under section 44.
b) dès l’expiration des vingt jours suivant
l’avis prévu à l’alinéa 29(1)b), dans les autres
cas, sauf si un recours en révision a été
exercé en vertu de l’article 44.
(a) forthwith on giving the notice if no
notice is given to a third party under paragraph 29(1)(b) in the matter; or
(5) Where, following the investigation of a
complaint relating to a refusal to give access
to a record requested under this Act or a part
thereof, the head of a government institution
does not give notice to the Information
229
Compte
rendu au
plaignant
Éléments à
inclure dans le
compte rendu
Communication
accordée
a) immédiatement, dans les cas où il n’y a pas
de tiers à qui donner l’avis prévu à l’alinéa
29(1)b);
(5) Dans les cas où, l’enquête terminée, le
responsable de l’institution fédérale concernée
n’avise pas le Commissaire à l’information que
communication du document ou de la partie en
cause sera donnée au plaignant, le Commissaire
Recours en
révision
230
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
Commissioner that access to the record will be
given, the Information Commissioner shall
inform the complainant that the complainant
has the right to apply to the Court for a review
of the matter investigated.
[19] Indeed, it appears from the Act that the OIC
disposes of a large array of administrative, quasi-judicial
and extraordinary powers in the course of its investigation,
ranging from the power to make recommendations to the
head of the institutions to a report to Parliament. These
powers are conferred on the OIC by the Act and are best
summarized by Desjardins J.A. in Canada (Information
Commissioner) v. Canada (Minister of National Defence),
above, at paragraph 20:
The Commissioner may then initiate a complaint under
section 30 of the Act. He notifies the head of the institution
(section 32). He conducts the investigation, in the course of
which the institution is given a reasonable opportunity to make
representations (subsection 35(2)) and for the purposes of
which the Commissioner has extraordinary powers (section
36), including the power to summon and enforce the appearance
of persons in the same manner and to the same extent as a
superior court of record (paragraph 36(1)(a)), to enter any
premises occupied by the government institution (paragraph
36(1)(d)) and to examine any record, as no record may be
withheld from him on any grounds (subsection 36(2)). He
provides the head of the institution with a report containing his
findings and recommendations (paragraph 37(1)(a)). He may
specify the time within which the head is to give him notice of
any action taken or proposed to be taken to implement the
recommendations or reasons why no such action has been or is
proposed to be taken (paragraph 37(1)(b)); and reports the
findings of his investigations to the complainant (subsection
37(2)), but where a notice has been requested under paragraph
37(1)(b) no report shall be made until the expiration of the time
within which the notice is to be given to the Commissioner.
[20] The OIC also has the power to denounce actions
or behaviours of uncooperative institutions subject to the
Act by reports (annual or special) to Parliament and
designated committees of both Houses under sections
38, 39 and 40 of the Act.
[21] Finally, section 41 of the Act allows a party that
has been refused access and has made a complaint to the
OIC in respect of the refusal, to apply to this Court for a
review of the matter.
[2010] 4 F.C.R.
à l’information informe celui-ci de l’existence
d’un droit de recours en révision devant la Cour.
[19] En fait, la lecture de la Loi révèle que le CIC
dispose d’un ensemble impressionnant de pouvoirs
administratifs, quasi judiciaires et exceptionnels aux fins
de ses enquêtes, pouvoirs qui vont de celui de faire des
recommandations aux responsables des institutions
fédérales concernées jusqu’à celui de présenter un rapport
au Parlement. C’est la juge Desjardins qui propose la
récapitulation la plus utile de ces pouvoirs que la Loi
confère au CIC, au paragraphe 20 de l’arrêt Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de
la Défense nationale), précité :
Le Commissaire peut alors porter plainte lui-même selon
l’article 30 de la Loi. Il avise le responsable de l’institution
(article 32). Il mène l’enquête au cours de laquelle l’institution
a la possibilité de présenter ses observations (paragraphe 35(2))
et pour les fins de laquelle le Commissaire dispose de pouvoirs
exceptionnels (article 36), notamment celui d’assigner et de
contraindre les témoins de la même façon et dans la même
mesure qu’une cour d’archives (alinéa 36(1)a)), de pénétrer
dans les locaux occupés par l’institution fédérale (alinéa 36(1)d))
et d’avoir accès à tout document, aucun ne pouvant lui être
refusé, pour quelque motif que ce soit (paragraphe 36(2)). Il
présente au responsable de l’institution un rapport contenant
ses conclusions et ses recommandations (alinéa 37(1)a)). Il peut
donner au responsable un délai pour permettre à l’institution
de l’aviser des mesures prises ou envisagées pour mettre en
œuvre les recommandations ou pour lui donner les motifs
invoqués pour ne pas y donner suite (alinéa 37(1)b)); et rend
compte au plaignant des conclusions de son enquête (paragraphe 37(2)), étant entendu que ce compte rendu, dans le cas
de l’alinéa 37(1)b), ne peut être fait qu’une fois l’expiration du
délai imparti.
[20] Le CIC est également investi, par les articles 38,
39 et 40 de la Loi, du pouvoir de dénoncer les actes ou
les comportements des institutions assujetties à la Loi
qui font preuve de mauvaise volonté, au moyen de
rapports (annuels ou spéciaux) qu’il présente au Parlement
et à des comités désignés de l’une ou l’autre des Chambres.
[21] Enfin, l’article 41 de la Loi permet à la personne
qui a fait une demande de communication à qui l’on a
opposé un refus et qui a porté plainte à cet égard devant
le CIC, d’exercer un recours en révision de ce refus
devant la Cour :
[2010] 4 R.C.F.
Review by
Federal
Court
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
41. Any person who has been refused access
to a record requested under this Act or a part
thereof may, if a complaint has been made to
the Information Commissioner in respect of the
refusal, apply to the Court for a review of the
matter within forty-five days after the time the
results of an investigation of the complaint by
the Information Commissioner are reported to the
complainant under subsection 37(2) or within
such further time as the Court may, either before
or after the expiration of those forty-five days,
fix or allow.
41. La personne qui s’est vu refuser communication totale ou partielle d’un document
demandé en vertu de la présente loi et qui a
déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet
devant le Commissaire à l’information peut,
dans un délai de quarante-cinq jours suivant le
compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de
la décision de refus devant la Cour. La Cour peut,
avant ou après l’expiration du délai, le proroger
ou en autoriser la prorogation.
231
Révision
par la
Cour
fédérale
THE ISSUES
LES QUESTIONS EN LITIGE
(a) Is the application moot, in light of the fact that all
ATI requests have been responded to by the CBC at the
time of the hearing?
a) La présente demande est-elle dénuée d’objet, étant
donné que la SRC avait répondu à toutes les demandes
d’AAI au moment de l’audience?
[22] There are essentially three issues to be addressed
in the context of this application for judicial review:
(b) If the issue is found not to be moot, does the Act
allow a deemed refusal to be cured by the Information
Commissioner setting out a new time limit within which
the notice required under sections 7 and 10 must be given?
And does this Court have jurisdiction under section 41 of
the Act to judicially review the determination of a delay
for answering ATI requests approved by the OIC in the
exercise of his power under the Act?
[22] Il y a essentiellement trois questions à examiner
dans le cadre de la présente demande de contrôle
judiciaire :
b) Dans la négative, la Loi permet-elle que la fixation
par le Commissaire à l’information d’un nouveau délai
pour l’avis prévu aux articles 7 et 10 remédie à un refus
présumé? Et la Cour a-t-elle compétence, en vertu de
l’article 41 de la Loi, pour contrôler judiciairement une
prorogation du délai de réponse à des demandes d’AAI
que le CIC a approuvée dans l’exercice des pouvoirs que
lui confère la Loi?
(c) Was the conduct of either one of the parties throughout
these proceedings unreasonable, outrageous, vexatious
and reprehensible so as to justify costs on a solicitorclient basis?
c) La conduite de l’une ou l’autre des parties dans le
cadre de la présente instance justifie-t-elle l’adjudication
de dépens avocat-client au motif qu’elle serait abusive,
outrageante, vexatoire et répréhensible?
ANALYSIS
ANALYSE
[23] The respondent CBC relies heavily on the order of
Madam Prothonotary Tabib for the proposition that this
application is moot as a result of the fact that all ATI
requests have now been responded to by the CBC. It is
indeed clear from a reading of that order, and, in particular, the extract quoted at paragraph 13 of these reasons,
that the evolving mootness of this application was of
[23] La défenderesse la SRC s’appuie dans une grande
mesure sur l’ordonnance de la protonotaire Tabib pour
affirmer que la présente instance est sans objet étant
donné qu’elle a maintenant répondu à toutes les demandes
d’AAI. Il apparaît en effet clairement à la lecture de cette
ordonnance, en particulier du passage cité au paragraphe
13 des présents motifs, que l’évolution de la présente
(a) Mootness
a) La question du caractère théorique
232
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
paramount importance to her in allowing this application
to continue. Not only does she mention the “mootness”
condition twice at page 5 of her order, but she also states
that “[i]t is, accordingly, an acknowledged moving target
but only in that its scope is liable to shrink”.
[24] Not only has the applicant himself acknowledged
that his application becomes moot with respect to every
ATI request which receives a response, but this position
appears to be in line with the case law on the subject. In
Canada (Information Commissioner) v. Canadian Cultural
Property Export Review Board, 2002 FCA 150, 20 C.P.R.
(4th) 214, for example, Strayer J.A. (writing for the
Court) found that an application is moot where records
are already disclosed at the time of the hearing.
[25] The decision of the Federal Court of Appeal in
Canada (Information Commissioner) v. Canada (Minister
of National Defence), above, also bears some resemblance
to the present case. The applicant had asked the Minister
of National Defence for access to a report, but the
Minister had persistently failed to notify the applicant as
to whether disclosure would be given. The applicant
complained to the Information Commissioner, who
initiated a complaint given the Minister’s continuing
failure to meet the time limits he had set for itself. The
Commissioner could have initiated his investigation as if
there had been a true refusal. Instead, he chose another
approach. He hoped to persuade the Minister to voluntarily
give the notice required under sections 7 and 10, and
tried to transform, as it were, what was then a deemed
refusal into a true refusal. For all practical purposes, the
Commissioner split his investigation into two parts,
initially trying to solicit a response from the Minister so
he could then consider the merits of whatever response
might be provided.
[26] While he was still working on the first part of his
investigation, the Commissioner lost patience and gave
the Minister 15 days to give its notice of refusal, warning
that he would otherwise pursue the matter in the Federal
Court. There was never any question of considering the
[2010] 4 F.C.R.
instance vers l’absence d’objet a joué un rôle primordial
dans la décision d’en autoriser la poursuite. Non seulement
la protonotaire mentionne la condition du [TRADUCTION]
« caractère théorique » deux fois à la page 5 de son
ordonnance, mais elle écrit aussi : [TRADUCTION] « Nous
avons par conséquent affaire ici à une demande mouvante
reconnue comme telle, mais mouvante seulement en ce
que son objet est susceptible de diminuer. »
[24] Non seulement le demandeur a reconnu lui-même
que sa demande de contrôle judiciaire devient sans objet
à l’égard de chaque demande d’AAI qui reçoit une
réponse, mais cette position semble concorder avec la
jurisprudence relative à la question. Le juge Strayer, par
exemple, écrivant au nom de la Cour dans l’arrêt Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Commission
d’examen des exportations de biens culturels), 2002 CAF
150, a conclu que la demande de contrôle judiciaire est
sans objet dans le cas où les documents ont déjà été
communiqués au moment de l’audience.
[25] L’affaire qui a donné lieu à l’arrêt de la Cour
d’appel fédérale Canada (Commissaire à l’information)
c. Canada (Ministre de la Défense nationale), précité,
ressemble aussi dans une certaine mesure à la présente
espèce. Le ministre de la Défense nationale avait omis
avec persistance d’informer le demandeur s’il lui communiquerait ou non le rapport demandé. Le demandeur
avait porté plainte devant le Commissaire à l’information,
qui avait ouvert une enquête, étant donné que le ministre
dépassait l’un après l’autre les délais qu’il s’était fixés.
Le Commissaire aurait pu ouvrir son enquête comme s’il
y avait eu refus explicite de communication, mais il a
plutôt opté pour une autre approche. Il espérait convaincre
le ministre de donner volontairement l’avis que prévoient
les articles 7 et 10 et a pour ainsi dire essayé de
transformer ce qui était jusqu’alors un refus présumé en
un refus explicite. En pratique, le Commissaire a scindé
son enquête en deux, essayant d’abord d’obtenir une
réponse du ministre, quelle qu’elle fût, de manière à
pouvoir ensuite en évaluer le bien-fondé.
[26] Pendant qu’il travaillait encore à la première
partie de son enquête, le Commissaire a perdu patience
et a sommé le ministre de donner son avis de refus dans
les 15 jours, faute de quoi il porterait l’affaire devant la
Cour fédérale. Il n’a à aucun moment été question
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
233
merits of the refusal, and the Commissioner’s recommendation dealt with the answer to be given, not at all
with access to the record. Following a response by the
Minister within the time limit the Commissioner had set,
whereby partial release of the records sought was made,
the Commissioner filed a notice of application for review
in the Federal Court pursuant to paragraph 42(1)(a) of
the Act. The Commissioner sought an order directing the
Minister not only to give written notice to the applicant as
to whether or not access to each of the requested records
would be given, but also an order that the Minister give
the applicant access to each of the requested records for
which the Minister was deemed to have decided to refuse
access if the Court was of the view that the Minister had
not established the merits of the refusal to give access to
those records.
d’examiner le bien-fondé du refus : la recommandation
du Commissaire portait sur la réponse à donner et
aucunement sur la communication du document demandé.
Après que le ministre eut répondu dans le délai que lui
avait fixé le Commissaire en donnant communication
partielle des documents demandés, le Commissaire a
exercé un recours en révision devant la Cour fédérale en
application de l’alinéa 42(1)a) de la Loi. Il sollicitait une
ordonnance enjoignant au ministre non seulement d’aviser
par écrit le demandeur de ce qu’il lui serait ou non donné
communication de chacun des documents demandés, mais
aussi de mettre à sa disposition chacun des documents
dont il était réputé avoir refusé la communication, dans
le cas où la Cour conclurait qu’il n’aurait pas établi le
bien-fondé de son refus de communication de ces
documents.
[28] In the present case, the Commissioner chose to
follow a similar approach. He decided to have the
institution take a position in each of the requests for
access so that the requester could then consider the
merits of whatever answer might be provided, together
with the records or part thereof and the specific provisions
of the Act under which the refusal is based, if the case
arises. There was never any question for the Commissioner
to consider the merits of any specific provision of the
Act on which a refusal to disclose may be based. The
Commissioner’s recommendations and the CBC’s undertakings aim to provide a full response to the access
requester. The requester could then bring a complaint
with respect to the merits of the refusals, if any. The
applicant acknowledged as much before the Prothonotary.
[28] Dans la présente affaire, le Commissaire a opté
pour une approche semblable. Il a décidé d’amener
l’institution à prendre position à propos de chacune des
demandes d’AAI pour que la personne qui a fait la
demande de communication puisse ensuite examiner le
bien-fondé de la réponse qu’il recevrait, quelle qu’elle
fût, ainsi que les documents ou parties de documents dont
il lui aurait été donné communication et les dispositions
particulières de la Loi qu’on aurait invoquées, le cas
échéant, pour justifier un refus. Il n’a jamais été question
pour le Commissaire d’examiner le bien-fondé d’un refus
explicite de communication en fonction d’une disposition
déterminée de la Loi qu’on aurait invoquée pour le
justifier. Les recommandations du Commissaire et les
engagements de la SRC avaient pour but la fourniture
[27] The Federal Court of Appeal agreed with the Trial
Judge [(1996), 120 F.T.R. 207] that it was premature to
rule on the second stage of the investigation. A disclosure
out of time did not necessarily nullify the government
institution’s right to avail itself of the exemptions and
exceptions provided by the Act, as the Commissioner
still had the opportunity to consider the merits of the
exemptions and exceptions and to solicit the comments
of the government institution. The Court therefore found
that the Commissioner could not act as if he had investigated the merits of what until then had been a deemed
refusal, although he had not yet done so.
[27] La Cour d’appel fédérale a confirmé la conclusion
du juge de première instance [[1996] A.C.F. no 1265 (1re
inst.) (QL)] selon laquelle il était prématuré de statuer
sur la seconde étape de l’enquête. La communication
hors délai n’annulait pas nécessairement le droit de
l’institution fédérale de se prévaloir des dérogations et
exceptions que prévoit la Loi, tout comme il restait
loisible au Commissaire d’examiner le bien-fondé de
l’application de ces dérogations et exceptions et de
demander à l’institution fédérale de lui soumettre ses
observations à ce sujet. La Cour a donc conclu qu’il
n’était pas permis au Commissaire de faire comme s’il
avait examiné au fond ce qui jusque-là restait un refus
présumé, alors qu’il n’avait pas encore effectué cet
examen.
234
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
[29] It is not entirely clear from the reasons of
Desjardins J.A. whether the Federal Court has jurisdiction
to grant a remedy to direct a government institution to
respond to an access request within a set time period, an
issue I will be dealing with at more length shortly. On
the other hand, it is quite clear from her reasons that the
first remedy sought, that is—to compel the institution to
give the required notice—had become moot because the
institution had complied with the Commissioner’s request
by the time of the hearing before the Trial Judge (see
paragraph 25 of her reasons).
[30] For all of these reasons, I am therefore of the view
that the application is now moot as all the records
requested by the applicant had been disclosed at the time
of the hearing. That being said, I believe this is a case
where the Court ought to exercise its discretion to hear
the application notwithstanding its mootness. The applicant raises issues that are of interest to other potential
litigants and which have never been addressed by courts
before, i.e. whether a deemed refusal can be cured by the
Information Commissioner setting out a new time limit
within which the notice required under sections 7 and 10
must be given, and whether this Court has jurisdiction
to judicially review the determination of a delay for
answering ATI requests approved by the OIC in the
exercise of its power under the Act.
(b) The jurisdiction of this Court
[31] It is not disputed that the CBC was deemed to
have refused disclosure of all the records requested by
the applicant, as it did not respond to the access requests
within 30 days after these requests were received and did
not avail itself of section 9 of the Act entitling it to
extend the time to reply. The applicant contends that the
CBC could not cure these deemed refusals by agreeing,
seven months after the initial requests and at the behest
of the OIC, to provide responses by April 1, 2009.
[2010] 4 F.C.R.
d’une réponse complète à l’auteur de la demande de communication. Il était ensuite loisible à ce dernier de porter
plainte quant au bien-fondé des refus, le cas échéant. Le
demandeur a reconnu tout cela devant la protonotaire.
[29] Les motifs de la juge Desjardins ne répondent pas
très clairement à la question de savoir si la Cour fédérale
a compétence pour accorder la réparation consistant à
ordonner à l’institution fédérale de répondre à une
demande d’AAI dans un délai déterminé, question que
j’examinerai ci-dessous de manière plus approfondie.
Par contre, il ressort clairement de ses motifs que la
première réparation sollicitée, soit obliger l’institution à
donner l’avis prescrit, était devenue sans objet parce que
celle-ci s’était conformée aux instructions du Commissaire
à la date de l’audience de première instance (voir le
paragraphe 25 des motifs de la juge Desjardins).
[30] Pour tous ces motifs, j’estime que la présente
demande est maintenant sans objet puisque le demandeur
avait reçu communication de tous les documents demandés au moment de l’audience. Cela dit, je pense aussi
que nous avons ici affaire à un cas où la Cour devrait
exercer son pouvoir discrétionnaire d’examiner la
demande au fond malgré son caractère théorique. Le
demandeur met en litige des questions susceptibles
d’intéresser d’autres plaideurs éventuels et qui n’ont
jamais auparavant fait l’objet d’un examen judiciaire,
soit celles de savoir si la fixation par le Commissaire à
l’information d’un nouveau délai pour l’envoi de l’avis
prévu aux articles 7 et 10 peut remédier à un refus
présumé, et si la Cour a compétence pour contrôler
judiciairement une prorogation du délai de réponse à des
demandes d’AAI que le CIC a approuvée dans l’exercice
des pouvoirs que lui confère la Loi.
b) La compétence de la Cour
[31] Il n’est pas contesté que la SRC était réputée avoir
refusé la communication de tous les documents demandés
par le demandeur, étant donné qu’elle n’avait pas
répondu aux demandes d’AAI dans les 30 jours suivant
leur réception et qu’elle ne s’était pas prévalue de la
possibilité de proroger ce délai que lui offrait l’article 9
de la Loi. Le demandeur soutient que la SRC ne pouvait
remédier à ces refus présumés en s’engageant, sept mois
après les premières demandes de communication et sur
l’ordre du CIC, à donner ses réponses au plus tard le
1er avril 2009.
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
[32] The right to access no doubt encompasses the
right to timely access. Having regard to the operative
provisions of the Act, Canada’s access legislation
explicitly mandates that government institutions are to
reply to access requests within specified time frames. To
the extent that an institution requires additional time in
which to respond, the Act specifically provides a limiteduse mechanism through which such time can be claimed.
[33] The provisions governing responses to access
requests are clear in their requirements. Where an access
request is made in writing to a government institution,
there are clearly defined timelines governing the institution’s response. Section 9, in particular, provides a
mechanism by which an institution unable to respond to
access requests in the statutorily mandated time frame
may extend the 30-day period. That said, the section is
applicable only in limited circumstances and only if
proper notification of the extension is provided to the
requesting party within 30 days of the institution receiving
the access request.
[34] When an institution runs afoul of the timelines
prescribed by the Act, subsection 10(3) deems the
institution to have refused access to the requested
documents with the result that the government institution,
the complainant and the OIC are placed in the same
position as if there had been an explicit refusal within
the meaning of section 7 of the Act. By incorporating
subsection 10(3) into the access regime, Parliament
ensured that government institutions could not avoid
access obligations by way of delay or non-response and
provided a mechanism through which requesting parties
are able to file a complaint and eventually seek review
from the Court.
[35] Once an institution is deemed to have refused
access, it cannot unilaterally relieve itself of that deemed
refusal and is proscribed from remedying it by simply
granting itself a further time extension. Unlike the Federal
Courts Rules [SOR/98-106, r. 1 (as am. by SOR/2004-283,
s. 2)], the Access to Information Act does not provide for
an extension of time mechanism when an institution fails
to claim it within the statutory time period. This is not to
235
[32] Il ne fait aucun doute que le droit d’accès à
l’information comprend le droit de recevoir communication des documents demandés dans les délais voulus.
L’examen du dispositif de la Loi montre que la
législation canadienne sur l’accès à l’information prescrit
explicitement aux institutions fédérales de répondre aux
demandes d’AAI dans des délais déterminés. La Loi
prévoit explicitement aussi un mécanisme à usage limité
permettant à l’institution de demander plus de temps
pour établir sa réponse, dans la mesure où elle en a
besoin.
[33] Les dispositions régissant les réponses aux
demandes d’AAI énoncent des prescriptions claires.
L’institution fédérale dispose de délais nettement définis
pour répondre aux demandes écrites de communication.
Notamment, l’article 9 prévoit un mécanisme par lequel
l’institution qui se voit incapable de répondre à des
demandes de communication dans le délai prescrit de
30 jours peut proroger celui-ci. Cet article n’est cependant
applicable que dans des circonstances déterminées et
seulement si l’institution avise valablement la personne
qui a fait la demande dans les 30 jours suivant la
réception de sa demande de communication.
[34] Le paragraphe 10(3) dispose que l’institution qui
ne respecte pas les délais prescrits par la Loi est réputée
avoir refusé la communication des documents demandés,
de telle façon que cette institution, le plaignant et le CIC
se trouvent ainsi placés dans la même position que s’il y
avait eu refus explicite prévu à l’article 7 de la Loi. En
incorporant ce paragraphe dans le régime de l’accès à
l’information, le législateur a fait en sorte que les
institutions fédérales ne puissent se dérober à leurs
obligations de communication en différant leur réponse
ou en ne répondant pas, et a établi un mécanisme permettant aux personnes ayant fait une demande de porter
plainte et, au besoin, d’exercer un recours en révision
devant la Cour.
[35] Une fois qu’elle est réputée avoir refusé la
communication de documents, l’institution fédérale ne
peut unilatéralement réparer ce refus présumé ni en
supprimer les effets en s’accordant simplement une prorogation. Contrairement aux Règles des Cours fédérales
[DORS/98-106, règle 1 (mod. par DORS/2004-283,
art. 2)], la Loi sur l’accès à l’information ne prévoit pas de
mécanisme permettant la prorogation dans le cas où une
236
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
say, however, that the deemed refusal cannot be cured. It
is then for the Information Commissioner, having received
a complaint from the person who has been refused access,
to investigate the matter and to make a report.
[36] Following a complaint, the OIC has the power to
issue recommendations that he considers appropriate to
solve such complaints, pursuant to subsection 37(1).
That power encompasses the right to set a time frame
within which an institution has to respond to a request
for documents and to follow up with the institution on
the action plan undertaken by the institution to comply
with that time frame. At that stage, the requirements
found in section 9 of the Act are no longer applicable,
contrary to the applicant’s submissions. It is for the
Commissioner to assess the circumstances and to determine a reasonable extension of time to comply with its
recommendations.
[37] Could the applicant come to the Court, within 45
days after he received the letter from the Commissioner
reporting the results of his investigation of his complaints,
to review the matter pursuant to section 41 of the Act? As
previously mentioned, the relief sought by the applicant
is twofold: first, he requested the CBC disclose those
documents that had not yet been disclosed at the time of
his amended application, and second, he asked that the
CBC be found to have acted unreasonably in failing to
respond to his access requests in accordance with the
provisions of the Act.
[38] As previously mentioned, the first relief has been
overtaken by events. At the time of the hearing, the
applicant had been provided with a response to all of his
requests. Despite the ambiguity of his application, this
is clearly what he was seeking; he made it clear before
the Prothonotary that what he meant by a response was
either the communication of the information or a refusal
(total or partial) of the communication. As a result, the
issue is not only moot but this Court has no jurisdiction
to entertain the application since he has not been refused
what he was seeking from the CBC.
[2010] 4 F.C.R.
institution omettrait de la demander dans le délai prescrit.
Cela ne veut cependant pas dire qu’il ne peut être remédié
au refus présumé. Il appartient au Commissaire à l’information, une fois qu’il a reçu une plainte de la personne
à qui l’on a refusé communication de documents, de faire
enquête sur la question et d’établir un rapport.
[36] Le paragraphe 37(1) confère au CIC le pouvoir
d’adresser à l’institution qui fait l’objet d’une plainte les
recommandations qu’il juge indiquées pour la régler. Ce
pouvoir comprend le droit de fixer à l’institution le délai
dans lequel elle devra répondre à la demande de
documents et d’exiger d’elle qu’elle l’informe des
mesures prises ou envisagées pour respecter ce délai.
À cette étape, les prescriptions de l’article 9 de la Loi ne
s’appliquent plus, contrairement aux prétentions du
demandeur. C’est au Commissaire qu’il appartient
dès lors d’évaluer les circonstances et de fixer une
prorogation raisonnable pour la mise en œuvre de ses
recommandations.
[37] Était-il permis au demandeur d’exercer devant
notre Cour, dans un délai de 45 jours suivant la lettre du
Commissaire lui rendant compte des résultats de l’enquête
sur ses plaintes, le recours en révision que prévoit
l’article 41 de la Loi? Comme je le disais plus haut, le
demandeur sollicitait deux réparations : premièrement,
que la SRC lui communique les documents non encore
fournis à la date de sa demande modifiée; deuxièmement,
une déclaration portant que la SRC s’est conduite de
manière abusive en omettant de répondre à ses demandes
d’AAI conformément aux dispositions de la Loi.
[38] Comme on l’a également vu, la première réparation
a été devancée par les événements. Au moment de
l’audience, le demandeur avait reçu réponse à toutes ses
demandes de communication. Malgré l’ambiguïté de sa
demande de contrôle judiciaire, c’est clairement ce qu’il
cherchait à obtenir; il a en effet bien précisé devant la
protonotaire qu’il entendait par réponse soit la communication des documents demandés, soit un refus explicite
(total ou partiel) de cette communication. Par conséquent,
non seulement cette question est maintenant sans objet,
mais la Cour n’a pas compétence pour instruire la présente
demande puisque la SRC n’a pas refusé au demandeur ce
qu’il voulait obtenir d’elle.
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
[39] But I would go even further. It seems to me the
applicant could not apply to the Court while the CBC
was still within the time frame set by the Commissioner.
The Commissioner could have chosen to initiate his
investigation, upon the complaint of the applicant, as if
there had been a true refusal. Just as in the case of
Canada (Information Commissioner) v. Canada (Minister
of National Defence), above, he chose instead to split his
investigation and to try to get a response from the institution, leaving for a second stage the examination of the
merits of whatever response might be provided. As a
result, the applicant could not apply to the Court until
April 1, 2009, as it could not yet be said until the expiry
of that delay period granted by the Commissioner that
the CBC had refused access to the records.
[40] Section 41 of the Act states that an applicant may
apply to the Court if he or she has been refused access to
a record and has complained to the Commissioner in
respect of that refusal. It is clear from the context of the
Act read as a whole and from the wording of that section
that the Court was granted jurisdiction in cases where
access to the record had been denied, in whole or in part.
This is consistent with section 37 of the Act, focused as
it is on the actual content of the response provided by a
government institution and its conformity with the Act.
[41] Of course, the Commissioner could have initiated
his investigation as if there had been a true refusal,
without giving the CBC any further delay to respond.
In such a scenario, the applicant could have come to
the Court and sought a review if the CBC had not
complied with the findings and recommendations of the
Commissioner. But this was not the course of action
chosen by the Commissioner. Accordingly, it was
premature to come to the Court before April 1, 2009. In
other words, I do not think this Court has jurisdiction to
judicially review the determination of a delay for
answering ATI requests approved by the OIC in the
exercise of its power under the Act.
[42] While I have been unable to find any precedent
dealing specifically with this issue, there have been cases
where an applicant brought an application to the Court
237
[39] J’irais même plus loin. Il me semble qu’il n’était
pas permis au demandeur de présenter une demande
devant la Cour pendant que la SRC respectait encore le
délai fixé par le Commissaire. Ce dernier aurait pu
décider d’ouvrir son enquête, à la suite de la plainte du
demandeur, comme s’il y avait eu refus explicite.
Cependant, tout comme dans l’affaire ayant donné lieu à
l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada
(Ministre de la Défense nationale), précité, il a plutôt
décidé de scinder son enquête et d’essayer d’obtenir une
réponse de l’institution, remettant à une seconde étape
l’examen du bien-fondé de la réponse, quelle qu’elle
soit, qui serait donnée. Par conséquent, il n’était pas
permis au demandeur d’exercer un recours devant la
Cour avant le 1er avril 2009 puisqu’on ne pouvait dire
avant cette date, qui marquait l’expiration du délai
accordé par le Commissaire, que la SRC lui avait refusé
communication des documents en cause.
[40] L’article 41 de la Loi dispose que la personne qui
s’est vu refuser communication d’un document et qui a
déposé une plainte à ce sujet devant le Commissaire peut
exercer un recours en révision de ce refus devant la Cour.
Il ressort clairement de l’ensemble de la Loi et du libellé
de cet article que la Cour a compétence sur les cas où la
communication partielle ou totale a été refusée. Cette
interprétation est compatible avec l’article 37 de la Loi,
qui est axé sur la teneur de la réponse donnée par
l’institution fédérale et sa conformité avec la Loi.
[41] Évidemment, le Commissaire aurait pu ouvrir son
enquête en faisant comme s’il y avait eu refus explicite,
sans proroger le délai de réponse de la SRC. Dans cette
hypothèse, le demandeur aurait pu exercer un recours
en révision devant la Cour si la SRC ne s’était pas
conformée aux conclusions et recommandations du
Commissaire. Mais ce n’est pas la démarche qu’a choisie
le Commissaire. En conséquence, il était prématuré de
s’adresser à la Cour avant le 1er avril 2009. Autrement
dit, je ne pense pas que la Cour soit compétente pour
contrôler judiciairement une prorogation du délai de
réponse à des demandes d’AAI que le CIC a approuvée
dans l’exercice des pouvoirs que lui confère la Loi.
[42] Je n’ai pu trouver aucun précédent portant précisément sur cette question, mais il est arrivé à quelques
reprises qu’un demandeur ait déposé une demande de
238
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
after a government institution, despite having sought a
time extension, had failed to respond before the expiry of
the extended deadline. In the first decision, the Court
concluded that it had jurisdiction to entertain a judicial
review even if the response was provided before the
hearing: Canada (Information Commissioner) v. Canada
(Minister of External Affairs), [1990] 3 F.C. 514 (T.D.).
This interpretation, however, was rejected in two subsequent decisions: see X v. Canada (Minister of National
Defence) (1990), 41 F.T.R.16 (F.C.T.D.) and X v. Canada
(Minister of National Defence), [1991] 1 F.C. 670 (T.D.).
In that last decision, Justice Strayer [at page 680]
explicitly endorsed the approach taken by Dubé, J. in the
preceding case and wrote that “unless there is a genuine
and continuing refusal to disclose and thus an occasion
for making an order for disclosure or its equivalent, no
remedy can be granted by this Court.”
[2010] 4 F.C.R.
contrôle judiciaire devant la Cour après qu’une institution
fédérale eut laissé expirer sans réponse la prorogation
qu’elle avait pourtant demandée. Dans la première
décision, la Cour a conclu qu’elle avait compétence pour
instruire une demande de contrôle judiciaire même si la
réponse avait été donnée avant l’audience : Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Ministère des
Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 514 (1re inst.). Cette
interprétation a cependant été rejetée dans deux décisions
ultérieures, soit X c. Canada (Ministre de la Défense
nationale) (1990), 41 F.T.R 16 (C.F. 1re inst.), et X c.
Canada (Ministre de la Défense nationale), [1991]
1 C.F. 670 (1re inst.). Dans cette dernière décision, le juge
Strayer [à la page 680], souscrivant explicitement au
point de vue adopté par le juge Dubé dans la décision
précédente, a conclu que, « à moins que le refus de
communication ne soit réel et continu et qu’il ne soit, par
conséquent, possible de rendre une ordonnance de
communication ou une ordonnance en ce sens, la Cour
ne peut accorder de redressement ».
[43] I am therefore reinforced in my view that this
Court does not have jurisdiction to entertain the
application filed by the applicant. Even if the CBC was
initially in a deemed refusal situation, it could not be said
at the time of the hearing that the applicant had a genuine
and continuing claim of refusal of access. Further, it is
not much of a stretch to add that the applicant did not
have a genuine and continuing claim of refusal of access
either during the extension period given to the CBC to
respond to his requests.
[43] Je me trouve donc ainsi conforté dans mon opinion
que la Cour n’a pas compétence pour instruire la demande
présentée par le demandeur. Même si la SRC se trouvait
à l’origine en situation de refus présumé, le demandeur
ne pouvait invoquer au moment de l’audience un refus
de communication réel et continu. En outre, il semble en
découler naturellement que le demandeur ne pouvait non
plus invoquer un tel refus pendant la prorogation accordée
à la SRC pour répondre à ses demandes d’AAI.
The applicant here does not come within section 41, the only
section relevant to the present situation and the one on which
he relies, because he has not been refused access: access was
delayed but in fact has long since been given to him and within
the time limits permitted by the statute. That being the case
there can be no remedy granted under sections 49 or 50, the
sections authorizing appropriate orders by the Court, because
those remedial powers arise only where the Court finds a refusal
to disclose a record. I am satisfied that where those sections
authorize “such other order as the Court deems appropriate”
En l’espèce, le requérant ne peut invoquer l’article 41, le seul
article pertinent dans la présente situation et sur lequel il se
fonde parce qu’il n’y a pas eu refus de communication : il y a
eu prorogation du délai de communication, mais il a obtenu le
dossier depuis longtemps et avant l’expiration du délai permis
par la Loi. Dans les circonstances, il n’existe pas de recours en
vertu des articles 49 et 50, les articles qui permettent à la Cour
de rendre les ordonnances qu’elle estime indiquées, puisque
ces recours ne peuvent s’exercer que lorsque la Cour conclut à
un refus de communication d’un document. Je suis convaincu
[44] I am further of the opinion that this Court has no
jurisdiction to make a declaratory judgment reprimanding
the behaviour of an institution. I adopt as mine the
following remarks made by Justice Strayer in X v. Canada
(Minister of Defence), [1991] 1 F.C. 670 (T.D.), at page
678:
[44] J’estime également que la Cour n’a pas compétence
pour rendre un jugement déclaratoire blâmant la conduite
d’une institution fédérale. À ce propos, je reprends à
mon compte les observations suivantes formulées par le
juge Strayer à la page 678 de la décision X c. Canada
(Ministre de la Défense), [1991] 1 C.F. 670 (1re inst.) :
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
such orders must be directly pertinent to providing access or its
equivalent where there is first a finding that access has been
refused. Refusal of access is a condition precedent to an application under those sections and the only matter to be remedied
by the Court where it finds for the applicant. The reference to
“such other order”, in my view, only authorizes the Court to
modify the form of the remedy to achieve disclosure in some
form or perhaps to declare that disclosure should have been
made where the record no longer exists.
[45] A government institution may well be open for
criticism in its dealing with a particular request, or as a
result of systemic deficiencies in complying with the
Act. These should not be taken lightly, as the Act has
been interpreted as providing Canadians with quasiconstitutional rights of access to records under the
control of government institutions, thus enabling them
to participate meaningfully in the democratic process
and ensuring that politicians and bureaucrats remain
accountable to citizens. But the role of this Court is only
to intervene where a genuine and continuing refusal of
access can be demonstrated. Political and administrative
sanctions are available to deal with delay issues and
reprehensible behaviour of institutions.
(c) Costs
[46] The applicant has sought costs on a solicitor-client
basis, arguing that the CBC “retrenched into a defensive
and adversarial stance” at every step of the process and
argued issues of jurisdiction and procedural irregularities
instead of providing responses. The CBC, of course,
vehemently denies these allegations.
[47] Rule 400 [as am. by SOR/2002-417, s. 25(F)] of
the Federal Courts Rules deals with the awarding of
costs between parties and states that costs are granted
under the complete discretion of the Court. Paragraph
400(6)(c) indicates that, further to its general discretion
as to costs, “the Court may … award all or part of costs
on a solicitor-and-client basis”.
239
que lorsque ces articles permettent à la Cour de rendre « une
autre ordonnance si elle l’estime indiqué », cette ordonnance
doit porter directement sur la communication à donner, ou sur
une mesure équivalente, lorsqu’il y a eu d’abord constatation du
refus de communication. Ce refus est une condition préalable
à une requête déposée en vertu de ces articles et c’est la seule
situation à laquelle la Cour peut remédier lorsqu’elle conclut en
faveur du requérant. La mention d’une « autre ordonnance »
ne permet, à mon avis, à la Cour que de modifier la forme de
redressement pour en arriver à la communication ou peut-être
à prononcer que la communication aurait dû être faite lorsque
le document n’existe plus.
[45] Il peut fort bien arriver qu’une institution fédérale
prête le flanc à la critique pour sa conduite à l’égard
d’une demande d’AAI déterminée ou par suite de défauts
systémiques qui l’empêchent de se conformer à la Loi.
Ces défauts et omissions ne doivent pas être pris à la
légère, étant donné que la Loi est interprétée comme
conférant aux Canadiens des droits quasi constitutionnels
d’accès aux documents relevant des institutions fédérales,
leur permettant ainsi de participer véritablement à la vie
démocratique tout en faisant en sorte qu’élus et fonctionnaires restent responsables de leurs actes devant les
citoyens. Mais le rôle de la Cour consiste seulement à
intervenir dans les cas où est établi un refus de
communication réel et continu. Il reste toujours possible
de prendre des mesures politiques et administratives
pour régler les questions de retard et sanctionner la
conduite répréhensible des institutions.
c) Les dépens
[46] Le demandeur sollicite l’adjudication des dépens
sur une base avocat-client au motif que la SRC [TRADUCTION] « a adopté une attitude défensive et d’affrontement »
à chaque étape du processus et a soulevé des questions
de compétence et d’irrégularités de procédure au lieu de
fournir les réponses demandées. La SRC, bien sûr,
conteste vigoureusement ces affirmations.
[47] L’adjudication des dépens entre parties est régie
par la règle 400 [mod. par DORS/2002-417, art. 25(F)]
des Règles des Cours fédérales, qui confère à la Cour
un pouvoir discrétionnaire complet en cette matière.
L’alinéa 400(6)c) porte que, dans le cadre de son pouvoir
discrétionnaire général touchant les dépens, « la Cour
peut [...] adjuger tout ou partie des dépens sur une base
avocat-client ».
240
STATHAM
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
[48] It is clear that the solicitor-client costs are awarded
only in exceptional circumstances (Mackin v. New
Brunswick (Minister of Finance); Rice v. New Brunswick,
2002 SCC 13, [2002] 1 S.C.R. 405, at paragraph 86):
The general rule in this regard is that solicitor-client costs
are awarded only on very rare occasions, for example
when a party has displayed reprehensible, scandalous or
outrageous conduct … . Reasons of public interest may
also justify the making of such order… .
[49] A “reprehensible, scandalous and outrageous conduct” has been defined by case law as follows (Microsoft
Corp. v. 9038-3746 Quebec Inc., 2007 FC 659, 59 C.P.R.
(4th) 155, at paragraph 16):
“Reprehensible” behaviour is that deserving of censure or
rebuke; blameworthy. “Scandalous” comes from scandal which
may describe a person, thing, event or circumstance causing
general public outrage or indignation. Among other things,
“outrageous” behaviour is deeply shocking, unacceptable,
immoral and offensive.
[50] In awarding costs, case law stands for the
proposition that courts should consider the behaviour of
a party that has caused substantial, unnecessary difficulty
or expense for another party in prosecuting or defending
an action, or has required a party to be involved in
unnecessary proceedings: see Stamicarbon B.V. v. Urea
Casale S.A., [2001] 1 F.C. 172 (T.D.), at paragraph 24.
[51] In this respect, it appears from the affidavits and
the cross-examinations filed in the record that it is the
applicant’s conduct that has been far from exemplary.
First of all, the Prothonotary was quite critical of the
applicant’s behaviour with respect to the Court’s Rules,
and granted costs to the CBC despite the fact that she
dismissed the respondent’s motion to dismiss the
applicant’s application.
[52] Second, Mr. Statham continued to show disrespect
for the Rules by failing to properly amend his affidavit
and his amended application, notably by trying to add a
conclusion in his memorandum of fact and law that was
[2010] 4 F.C.R.
[48] Il est clair que les dépens avocat-client ne sont
adjugés que dans des cas exceptionnels (Mackin c.
Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances); Rice c.
Nouveau-Brunswick, [2002] 1 R.C.S. 405, au paragraphe
86) :
La règle générale en la matière veut que des dépens entre
avocat et client ne soient accordés qu’en de rares occasions,
par exemple lorsqu’une partie a fait preuve d’une conduite
répréhensible, scandaleuse ou outrageante […] Des
raisons d’intérêt public peuvent également fonder une
telle ordonnance […]
[49] La jurisprudence définit comme suit la « conduite
répréhensible, scandaleuse ou outrageante » (Microsoft
Corp. c. 9038-3746 Québec Inc., 2007 CF 659, au paragraphe 16) :
Constitue une conduite « répréhensible » celle qui mérite
une réprimande, un blâme. Le mot « scandaleux » est dérivé de
scandale, un terme pouvant désigner une personne, un objet, un
événement ou une situation qui suscite la colère ou l’indignation
publique. Le mot « outrageant » décrit notamment une conduite
profondément choquante, inacceptable, immorale et injurieuse
[…]
[50] La jurisprudence porte que, dans l’adjudication
des dépens, les tribunaux doivent prendre en considération
la question de savoir si l’une des parties a causé à une
autre des difficultés ou des dépenses considérables et
inutiles dans la poursuite ou la contestation de l’action,
ou l’a obligée à s’engager dans des formalités judiciaires
inutiles : voir le paragraphe 24 de la décision Stamicarbon
B.V. c. Urea Casale S.A., [2001] 1 C.F. 172 (1re inst.).
[51] À ce propos, il appert des affidavits et des
transcriptions de contre-interrogatoires versés au dossier
que c’est la conduite du demandeur qui a été loin d’être
exemplaire. Premièrement, la protonotaire a vivement
critiqué la manière dont le demandeur s’était comporté à
l’égard des Règles de la Cour et elle a adjugé les dépens
à la SRC malgré le fait qu’elle a rejeté la requête du
défendeur en radiation de la demande du demandeur.
[52] Deuxièmement, M. Statham a continué à manifester son manque de respect des Règles en omettant de
modifier correctement son affidavit et sa demande
modifiée. En effet, il a notamment essayé d’ajouter à son
[2010] 4 R.C.F.
STATHAM
c. SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
not sought in his amended application and by failing to
properly amend his affidavit in leaving a non-relevant
paragraph containing allegations that make reference to
ATI requests not covered by this application.
[53] Third, Mr. Statham made a number of gratuitous
allegations against the OIC and, to a lesser extent, against
the CBC. Indeed, the OIC sought and was granted leave
to intervene in part to refute some of these allegations.
Mr. Statham eventually withdrew these allegations.
[54] All things considered, however, I am not prepared
to hold that Mr. Statham’s conduct in these proceedings
has reached the level required to make an award of costs
on a solicitor-client basis. While he may have been
careless in his application of the Rules and may have
gone too far in claiming that the CBC and the OIC acted
unreasonably and behaved antithetically with respect to
their respective obligations under the Act, I do not think
that this amounts to a reprehensible, scandalous or
outrageous behaviour.
[55] That being said, all of these factors do justify an
assessment of costs under the highest column of Tariff B.
In coming to that conclusion, I have taken into account
the various factors described under subsection 400(3) of
the Rules, and more particularly paragraphs 400(3)(c),
(g), (i) and (k). This case raised complex issues, which
could nevertheless have been narrowed down had the
applicant followed the Rules and abided by the Prothonotary’s order. As a result of the confusion surrounding
the actual relief requested by the applicant, this case
went on for much longer than it should have and was
marred by a number of unnecessary procedural steps.
Indeed, there were 143 entries in the Court index at the
time of hearing. In those circumstances, costs at the midrange of column V under Tariff B are warranted in this
application.
241
exposé des faits et du droit une conclusion qui ne figurait
pas dans sa demande modifiée, et il a omis de modifier
son affidavit dans les règles en y laissant un paragraphe
dénué de pertinence qui contient des allégations relatives
à des demandes d’AAI non visées par la présente
instance.
[53] Troisièmement, M. Statham a formulé un certain
nombre d’allégations gratuites contre le CIC et, dans une
moindre mesure, contre la SRC. En fait, c’est en partie
afin de pouvoir réfuter certaines d’entre elles que le CIC
a demandé et reçu l’autorisation d’intervenir dans la
présente espèce. M. Statham a en fin de compte retiré
ces allégations.
[54] Tout bien considéré, je ne suis toutefois pas disposé
à conclure que les écarts de conduite de M. Statham dans
la présente instance aient atteint la gravité nécessaire
justifiant l’adjudication des dépens sur une base avocatclient. Il se peut qu’il se soit montré négligent dans
l’application des Règles de la Cour et qu’il soit allé trop
loin en prétendant que la SRC et le CIC s’étaient conduits
de manière abusive et diamétralement opposée à leurs
obligations respectives en vertu de la Loi, mais je ne pense
pas qu’on puisse voir là une conduite répréhensible,
scandaleuse ou outrageante.
[55] Il n’en reste pas moins que ces facteurs me
paraissent justifier l’adjudication des dépens selon la
colonne V du tableau du tarif B. Je suis parvenu à cette
conclusion après avoir pris en considération les divers
facteurs énumérés au paragraphe 400(3) des Règles, plus
particulièrement ceux de ses alinéas c), g), i) et k). Il est
vrai que la présente espèce soulevait des questions
complexes, mais elles auraient pu être délimitées plus
étroitement si le demandeur avait suivi les Règles et
s’était conformé à l’ordonnance de la protonotaire. Par
suite de l’incertitude touchant la nature exacte de la
réparation sollicitée par le demandeur, la présente instance
a duré beaucoup plus de temps qu’elle n’aurait dû et s’est
trouvée alourdie de nombreux actes de procédure et
formalités inutiles. En fait, on comptait 143 inscriptions
à l’index de la Cour au moment de l’audience. Eu égard
à ces circonstances, la présente demande justifie la
taxation des dépens au milieu de la fourchette prévue à
la colonne V du tableau du tarif B.
242
STATHAM
JUDGMENT
v. CANADIAN BROADCASTING CORPORATION
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that this
application for judicial review is dismissed, with costs
in favour of both respondents at the mid-range of column
V under Tariff B.
JUGEMENT
[2010] 4 F.C.R.
LA COUR STATUE que la présente demande de
contrôle judiciaire est rejetée et que les dépens, à taxer au
milieu de la fourchette prévue à la colonne V du tableau
du tarif B, sont adjugés aux deux défendeurs.
[2010] 4 R.C.F.
MASTERPIECE INC.
Masterpiece Inc. (Appellant)
c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
A-40-09
2009 FCA 290
v.
Alavida Lifestyles Inc. (Respondent)
INDEXED
INC.
AS:
MASTERPIECE INC. V. ALAVIDA LIFESTYLES
Federal Court of Appeal, Sexton, Layden-Stevenson and
Trudel, JJ.A.—Ottawa, September 22 and October 13,
2009.
Trade-Marks — Expungement — Appeal from Federal Court
decision dismissing appellant’s application for expungement
of respondent’s registered trade-mark “Masterpiece Living”
— Appellant, respondent operating in retirement residence
industry — Appellant apparently using series of unregistered
trade-marks since 2001 — Began using mark “Masterpiece
Living” in December 2005 or February 2006 — On December 1,
2005, respondent applying to register trade-mark “Masterpiece
Living”, application granted in March 2007 — Appellant
applying in 2006 to register mark “Masterpiece Living” but
application denied — In March 2007, appellant applying
unsuccessfully to expunge respondent’s trade-mark on ground
confusing as of date of registration — Federal Court not erring
by considering confusion only as of date of registration, refusing
to consider possibility of future confusion — Present case
hinging on Trade-marks Act, s. 16(3), which authorizes registration of proposed trade-mark unless confusing with another
mark at date of filing of application — Act, ss. 6(2), 6(3)
defining test to determine whether proposed mark confusing —
Thus, confusion test for such mark must operate within limits of
s. 16(3) — Act, s. 16(3)(a) clearly confining confusion test to
“date of filing of the application” — Therefore, in application
for expungement grounded on s. 16(3)(a), relevant time to test
for confusion is date of filing of application for trade-mark for
which expungement sought — Although Act, ss. 6(2), 6(3) using
expression “would be likely to lead to the inference”, Federal
Court, Federal Court of Appeal case law explicitly defining
confusion test in present tense by using expression “is likely to
lead” — Therefore, Act, s. 6 constituting hypothetical, not
forward-thinking test — French version of Act, s. 6(1) useful
with respect to limiting scope of test, using present tense of verb
“to cause” (cause de la confusion) rather than conditional tense
(causerait de la confusion) as is the case in English version —
Two linguistic versions of s. 6(1) having common meaning, are
reconcilable — Federal Court thus correct in its interpretation
of phrase “would be likely” — Appellant failing to demonstrate
Masterpiece Inc. (appelante)
243
A-40-09
2009 CAF 290
c.
Alavida Lifestyles Inc. (intimée)
RÉPERTORIÉ : MASTERPIECE INC. C. ALAVIDA LIFESTYLES
INC.
Cour d’appel fédérale, juges Sexton, Layden-Stevenson
et Trudel, J.C.A.—Ottawa, 22 septembre et 13 octobre
2009.
Marques de commerce — Radiation — Appel d’une décision
de la Cour fédérale rejetant la demande de radiation, présentée
par l’appelante, de la marque de commerce déposée
« Masterpiece Living » de l’intimée — L’appelante et l’intimée
exercent leurs activités dans le domaine des résidences pour
personnes âgées — L’appelante utilisait censément une série
de marques de commerce non enregistrées depuis 2001 — Elle
a commencé à employer la marque « Masterpiece Living » soit
en décembre 2005 soit en février 2006 — Le 1er décembre
2005, l’intimée a produit une demande d’enregistrement de la
marque de commerce « Masterpiece Living »; la demande a
été accueillie en mars 2007 — En 2006, l’appelante a produit
une demande d’enregistrement de la marque « Masterpiece
Living », mais la demande a été repoussée — En mars 2007,
l’appelante a demandé en vain la radiation de la marque de
commerce de l’intimée au motif qu’elle créait de la confusion à
la date de l’enregistrement — La Cour fédérale n’a pas commis
d’erreur en examinant la confusion uniquement à compter de
la date de l’enregistrement et en refusant de prendre en compte
le risque de confusion à l’avenir — L’affaire en l’espèce était
liée à l’art. 16(3) de la Loi sur les marques de commerce, qui
autorise l’enregistrement d’une marque de commerce projetée,
à moins que celle-ci ne crée de la confusion avec une autre
marque à la date de production de la demande — Les art. 6(2)
et (3) de la Loi définissent le test pour établir si la marque
projetée crée de la confusion ou non — En conséquence,
l’application du test en matière de confusion à la marque doit
s’effectuer dans le cadre de l’art. 16(3) — L’art. 16(3)a) de la
Loi restreint clairement l’application du test en matière de
confusion à la « date de production de la demande d’enregistrement » — Par conséquent, dans le cadre d’une demande
de radiation fondée sur l’art. 16(3)a), la date pertinente
d’application du test en matière de confusion est la date de
production de la demande d’enregistrement de la marque de
commerce visée par la radiation — Même si les art. 6(2) et (3)
de la Loi emploient l’expression « serait susceptible de faire
244
MASTERPIECE INC.
v. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
Federal Court’s analytical approach flawed — Federal Court
also not making palpable, overriding error in considering
evidence, in reaching conclusion on confusion — Appeal
dismissed.
conclure [...] », la jurisprudence de la Cour fédérale et de la
Cour d’appel fédérale a expressément énoncé le test en matière
de confusion au temps présent : « est susceptible de faire
conclure [...] » — Par conséquent, l’art. 6 de la Loi est un
critère fondé sur des hypothèses plutôt que sur une approche
prospective — Le libellé français de l’art. 6(1) de la Loi est
utile pour délimiter l’étendue du critère, employant le verbe
« causer » au temps présent « cause de la confusion » et non le
conditionnel « causerait de la confusion » (would cause confusion) comme le fait la version anglaise — Les deux versions
de l’art. 6(1) ont d’un point de vue linguistique la même
signification et elles sont conciliables — L’interprétation par
la Cour fédérale de l’expression « serait susceptible » était la
bonne — L’appelante n’a pas réussi à démontrer que la
démarche analytique de la Cour fédérale était fautive — De
même, la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur manifeste et
dominante dans son appréciation de la preuve ou dans ses
conclusions sur la confusion — Appel rejeté.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
CASES CITED
JURISPRUDENCE CITÉE
Trade-marks Act, R.S.C., 1985, c. T-13, ss. 6, 12(1)(d) (as
am. by S.C. 1990, c. 20, s. 81), 16 (as am. by S.C. 1994,
c. 47, s. 195), 18(1)(a), 20 (as am. idem, s. 196).
Loi sur les marques de commerce, L.R.C. (1985), ch. T-13,
art. 6, 12(1)d) (mod. par L.C. 1990, ch. 20, art. 81), 16
(mod. par L.C. 1994, ch. 47, art. 195), 18(1)a), 20 (mod.,
idem, art. 196).
DISTINGUISHED:
DÉCISIONS DIFFÉRENCIÉES :
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Oshawa Holdings Ltd. v. Fjord Pacific Marine Industries
Ltd. (1981), 55 C.P.R. (2d) 39, 36 N.R. 71 (F.C.A.);
Cochrane-Dunlop Hardware Ltd. v. Capital Diversified
Industries Ltd. (1976), 30 C.P.R. (2d) 176 (Ont. C.A.).
Mattel, Inc. v. 3894207 Canada Inc., 2006 SCC 22, [2006]
1 S.C.R. 772, 268 D.L.R. (4th) 424, 53 Admin. L.R. (4th)
1; R. v. Daoust, 2004 SCC 6, [2004] 1 S.C.R. 217, 235
D.L.R. (4th) 216, 180 C.C.C. (3d) 449; Pink Panther
Beauty Corp. v. United Artists Corp., [1998] 3 F.C. 534,
(1998), 80 C.P.R. (3d) 247, 225 N.R. 82 (C.A.).
Housen v. Nikolaisen, 2002 SCC 33, [2002] 2 S.C.R. 235,
211 D.L.R. (4th) 577, [2002] 7 W.W.R 1; Tradition Fine
Foods Ltd. v. Groupe Tradition’l Inc., 2006 FC 858, 51
C.P.R. (4th) 342, 296 F.T.R. 216; Park Avenue Furniture
Corp. v. Wickes/Simmons Bedding Ltd., [1991] 37 C.P.R.
(3d) 413, (1991), 130 N.R. 123 (F.C.A.); Alticor Inc. v.
Nutravite Pharmaceuticals Inc., 2005 FCA 269, 257
[2010] 4 F.C.R.
Oshawa Holdings Ltd. c. Fjord Pacific Marine Industries
Ltd., [1981] A.C.F. no 112 (C.A.) (QL); Cochrane-Dunlop
Hardware Ltd. v. Capital Diversified Industries Ltd.
(1976), 30 C.P.R. (2d) 176 (C.A. Ont.).
Mattel, Inc. c. 3894207 Canada Inc., 2006 CSC 22,
[2006] 1 R.C.S. 772; R. c. Daoust, 2004 CSC 6, [2004] 1
R.C.S. 217; Pink Panther Beauty Corp. c. United Artists
Corp., [1998] 3 C.F. 534 (C.A.).
Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235;
Tradition Fine Foods Ltd. c. Groupe Tradition’l Inc., 2006
CF 858; Park Avenue Furniture Corp. c. Wickes/Simmons
Bedding Ltd., [1991] A.C.F. no 546 (C.A.) (QL); Alticor
Inc. c. Nutravite Pharmaceuticals Inc., 2005 CAF 269,
confirmant 2004 CF 235; Compulife Software Inc. c.
Compuoffice Software Inc., 2001 CFPI 559; Miss Universe,
[2010] 4 R.C.F.
MASTERPIECE INC.
c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
D.L.R. (4th) 60, 42 C.P.R. (4th) 107, 339 N.R. 56, affg 2004
FC 235, 31 C.P.R. (4th) 12, 247 F.T.R. 85; Compulife
Software Inc. v. Compuoffice Software Inc., 2001 FCT 559,
13 C.P.R. (4th) 117, 205 F.T.R. 283; Miss Universe, Inc.
v. Bohna, [1995] 1 F.C. 614, (1994), 58 C.P.R. (3d) 381,
176 N.R. 35 (C.A.); United States Polo Assn. v. Polo Ralph
Lauren Corp. (2000), 9 C.P.R. (4th) 51, 286 N.R. 282
(F.C.A.).
AUTHORS CITED
Bastarache, Michel et al. The Law of Bilingual Interpretation, 1st ed. Markham, Ont.: LexisNexis Canada, 2008.
Côté, Pierre-André. The Interpretation of Legislation in
Canada, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 2000.
APPEAL from a Federal Court decision (2008 FC
1412, 72 C.P.R. (4th) 160, 338 F.T.R. 168) dismissing the
appellant’s application for expungement of the respondent’s registered trade-mark “Masterpiece Living”.
Appeal dismissed.
Inc. c. Bohna, [1995] 1 C.F. 614 (C.A.); United States Polo
Assn. c. Polo Ralph Lauren Corp., [2000] A.C.F. no 1472
(C.A.) (QL).
DOCTRINE CITÉE
Bastarache, Michel et al. Le droit de l’interprétation
bilingue, 1re éd. Montréal : LexisNexis Canada, 2009.
Côté, Pierre-André. Interprétation des lois, 3e éd. Montréal :
Thémis, 1999.
APPEL d’une décision (2008 CF 1412) de la Cour
fédérale rejetant la demande de radiation, présentée par
l’appelante, de la marque de commerce déposée « Masterpiece Living » de l’intimée. Appel rejeté.
APPEARANCES
ONT COMPARU
SOLICITORS OF RECORD
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Clarke Hunter, Q.C. for appellant.
Scott R. Miller, Sharon Griffin and Catherine Lemay
for respondent.
Macleod Dixon LLP, Calgary, for appellant.
MBM Intellectual Property Law LLP, Ottawa, for
respondent
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
SEXTON AND TRUDEL JJ.A.:
Overview
[1] This is an appeal arising from a judgment by
Justice O’Reilly dismissing the appellant’s application
for the expungement of the respondent’s registered trademark “Masterpiece Living” (2008 FC 1412, 72 C.P.R.
(4th) 160).
245
Clarke Hunter, c.r. pour l’appelante.
Scott R. Miller, Sharon Griffin et Catherine Lemay
pour l’intimée.
Macleod Dixon LLP, Calgary, pour l’appelante.
MBM Intellectual Property Law LLP, Ottawa, pour
l’intimée.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
LES JUGES SEXTON ET TRUDEL, J.C.A. :
Aperçu
[1] Il s’agit de l’appel d’une décision du juge O’Reilly
rejetant la demande de radiation, présentée par l’appelante, de la marque de commerce déposée « Masterpiece
Living » de l’intimée (2008 CF 1412).
246
MASTERPIECE INC.
v. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
Facts
[2] The appellant and respondent operate in the
retirement residence industry. The appellant claims to
have been using an evolving series of unregistered trademarks, all of which use the word “masterpiece”, and some
of which also use the word “living”, since 2001. The
appellant began using the mark “Masterpiece Living”
either in December 2005 or February 2006, depending
on the exhibit consulted (compare the affidavit of Tim
Garforth-Bles, appeal book, Vol. 1, at page 131 with the
Canadian Trade-marks Database, appeal book, Vol. III, at
page 544).
[3] The respondent applied to register the trade-mark
“Masterpiece Living” on December 1, 2005 and began
using the mark in January 2006 on its Web site. The
application was granted in March 2007.
[4] On January 23, 2006, the appellant applied to
register the mark “Masterpiece” and on June 29, 2006
applied to register the mark “Masterpiece Living”. In
September 2006, the Canadian Intellectual Property
Office denied the appellant’s application on the basis that
the respondent had already applied for the mark “Masterpiece Living”.
[2010] 4 F.C.R.
Faits
[2] L’appelante et l’intimée exercent leurs activités
dans le domaine des résidences pour personnes âgées.
L’appelante soutient qu’elle a utilisé, depuis 2001, une
série de marques de commerce non enregistrées et évolutives, utilisant toutes le mot « masterpiece », certaines
d’entre elles utilisant également le mot « living ».
L’appelante a commencé à employer la marque « Masterpiece Living » soit en décembre 2005, soit en février
2006, selon les pièces consultées (comparer l’affidavit
de M. Tim Garforth-Bles, dossier d’appel, vol. 1, à la
page 131 avec la base de données sur les marques de
commerce canadiennes, dossier d’appel, vol. III, à la
page 544).
[3] Le 1er décembre 2005, l’intimée a produit une
demande d’enregistrement de la marque de commerce
« Masterpiece Living » et elle a commencé à l’employer
sur son site Web en janvier 2006. La demande d’enregistrement a été accueillie en mars 2007.
[4] Le 23 janvier 2006, l’appelante a produit une
demande d’enregistrement de la marque « Masterpiece »
et le 29 juin 2006 une demande d’enregistrement de la
marque « Masterpiece Living ». En septembre 2006,
l’Office de la propriété intellectuelle du Canada a repoussé
la demande de l’appelante au motif que l’intimée avait
déjà déposé sa demande d’enregistrement pour la marque
« Masterpiece Living ».
[5] On March 16, 2007, the appellant applied to expunge
the respondent’s trade-mark under paragraph 18(1)(a) of
the Trade-marks Act, R.S.C., 1985, c. T-13 (the Act) on
the ground that it was confusing—and therefore unregistrable—as of the date of registration. On December 23,
2008, the appellant’s expungement application was
dismissed.
[5] Le 16 mars 2007, l’appelante a présenté une demande
de radiation de la marque de commerce de l’intimée en
vertu de l’alinéa 18(1)a) de la Loi sur les marques de
commerce, L.R.C. (1985), ch. T-13 (la Loi) au motif
qu’elle créait de la confusion — et qu’elle ne pouvait
donc pas être enregistrée — à la date de l’enregistrement.
Le 23 décembre 2008, la demande de radiation de
l’appelante a été rejetée.
Analysis
Analyse
[6] According to the parties’ submissions, there are
four main issues on appeal. They are as follows:
[6] Selon les observations écrites des parties, quatre
points principaux ont été soulevés en appel, à savoir :
[2010] 4 R.C.F.
MASTERPIECE INC.
c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
A. Did Justice O’Reilly err by considering confusion
only as of the date of registration and refusing to take
into account the possibility of future confusion?
[7] This is a question of pure law and is subject to
appellate review on a standard of correctness (Housen v.
Nikolaisen, 2002 SCC 33, [2002] 2 S.C.R. 235, at
paragraph 9).
[8] Subsection 6(2) of the Act defines confusion as
follows:
Idem
6. (1) …
(2) The use of a trade-mark causes confusion
with another trade-mark if the use of both trademarks in the same area would be likely to lead to
the inference that the wares or services associated
with those trade-marks are manufactured, sold,
leased, hired or performed by the same person,
whether or not the wares or services are of the
same general class. [Emphasis added.]
Subsection 6(3) of the Act uses the same language, only
with respect to confusion between trade-marks and tradenames.
[9] The appellant submits that the phrase “would be
likely” means that the Court must take into account
whether, at the time of registration, it was likely that
confusion would occur in the future. The appellant says
that while it, at the time of registration of the respondent’s
trade-mark, did not market in Eastern Canada, it had
some plans to do so in the future. The respondent argues,
on the other hand, that the phrase “would be likely”
should be construed so that a likelihood of confusion was
required at the time of registration without looking into
the future.
[10] We agree with the respondent based on three tools
of analysis: an examination of the general context of the
Act, a review of prior case law referred to by the appellant, and an analysis of the French version of the Act.
247
A. Le juge O’Reilly a-t-il commis une erreur en examinant la confusion uniquement à compter de la date de
l’enregistrement et en refusant de prendre en compte le
risque de confusion dans l’avenir?
[7] Il s’agit d’une pure question de droit et elle est
susceptible de révision en appel selon la norme de la
décision correcte (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33,
[2002] 2 R.C.S. 235, au paragraphe 9).
[8] La définition de la confusion se trouve au paragraphe
6(2) de la Loi :
6. (1) […]
(2) L’emploi d’une marque de commerce crée
de la confusion avec une autre marque de commerce lorsque l’emploi des deux marques de
commerce dans la même région serait susceptible
de faire conclure que les marchandises liées à ces
marques de commerce sont fabriquées, vendues,
données à bail ou louées, ou que les services liés
à ces marques sont loués ou exécutés, par la même
personne, que ces marchandises ou ces services
soient ou non de la même catégorie générale. [Non
souligné dans l’original.]
Idem
Le libellé du paragraphe 6(3) de la Loi est identique, sauf
en ce qui concerne la confusion entre les marques de
commerce et les noms commerciaux.
[9] L’appelante soutient que les mots « serait susceptible » signifie que la Cour doit tenir compte de la
question de savoir si, en date de l’enregistrement, il y
avait risque de confusion dans l’avenir. L’appelante
déclare que, bien qu’à la date de l’enregistrement de la
marque de commerce de l’intimée, elle ne se livrait à
aucune activité de commercialisation dans l’Est du
Canada, il était dans ses plans de le faire dans l’avenir.
Par contre, l’intimée fait valoir que les mots « serait
susceptible » devraient être interprétés de telle sorte que
le risque de confusion doit exister à la date de l’enregistrement sans tenir compte de l’avenir.
[10] Nous sommes d’accord avec l’intimée en nous
fondant sur les trois moyens d’analyse suivants :
l’examen du contexte général de la Loi, une revue des
décisions antérieures soumises par l’appelante et une
analyse du libellé français de la Loi.
248
MASTERPIECE INC.
v. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
(1) The Act in context
[2010] 4 F.C.R.
1) Mise en contexte de la Loi
[11] An analysis of the overarching scheme of the Act
reveals different temporal parameters within which
certain situations are to be assessed.
[11] L’analyse de l’économie générale de la Loi nous
révèle divers paramètres temporels à l’intérieur desquels
doivent être appréciées certaines situations.
[13] This Court has also found that the material date
for assessing confusion in actions for infringement under
section 20 [as am. by S.C. 1994, c. 47, s. 196] of the Act,
though normally the time of the hearing, may vary
depending on the specific facts and pleadings of each
case (see Alticor Inc. v. Nutravite Pharmaceuticals Inc.,
2005 FCA 269, 257 D.L.R. (4th) 60, at paragraph 16).
[13] Notre Cour a également conclu que la date pertinente pour apprécier la confusion dans le cadre de
poursuites en matière de contrefaçon suivant l’article 20
[mod. par L.C. 1994, ch. 47, art. 196] de la Loi, si elle se
situe normalement à la date d’audience, peut varier selon
les faits particuliers de l’espèce et les conclusions des
parties (voir Alticor Inc. c. Nutravite Pharmaceuticals
Inc., 2005 CAF 269, au paragraphe 16).
[12] For example, it has been determined that the
material date for determining confusion with an existing
mark under paragraph 12(1)(d) [as am. by S.C. 1990,
c. 20, s. 81] is the date of disposition of the matter (see
Tradition Fine Foods Ltd. v. Groupe Tradition’l Inc.,
2006 FC 858, 51 C.P.R. (4th) 342, at paragraph 15; Park
Avenue Furniture Corp. v. Wickes/Simmons Bedding
Ltd., [1991] 37 C.P.R. (3d) 413 (F.C.A.), at page 422).
[14] In addition, paragraph 16(1)(a) provides that a
person may not register a trade-mark if the trade-mark
was confusing with a trade-mark previously used in
Canada. It has been held that the relevant date on which
to assess the likelihood of confusion under this provision
is the respondent’s first use of the trade-mark (see
Compulife Software Inc. v. Compuoffice Software Inc.,
2001 FCT 559, 13 C.P.R. (4th) 117, at paragraph 37).
[15] The present case hinges on subsection 16(3) of
the Act, which outlines the grounds upon which an
applicant who has filed an application for registration of
a proposed mark is entitled to secure its registration. It
reads as follows:
Proposed
marks
16. (1) …
(3) Any applicant who has filed an application
in accordance with section 30 for registration of
a proposed trade-mark that is registrable is
entitled, subject to sections 38 and 40, to secure
its registration in respect of the wares or services
[12] Par exemple, il a été jugé que la date pertinente
pour trancher la question de la confusion avec une marque
existante en vertu de l’alinéa 12(1)d) [mod. par L.C.
1990, ch. 20, art. 81] est la date de la décision disposant
de l’affaire (voir Tradition Fine Foods Ltd. c. Groupe
Tradition’l Inc., 2006 CF 858, au paragraphe 15; Park
Avenue Furniture Corp. c. Wickes/Simmons Bedding Ltd.,
[1991] A.C.F. no 546 (C.A.) (QL), à la page 422).
[14] De plus, l’alinéa 16(1)a) prévoit qu’une personne
ne peut enregistrer une marque de commerce qui crée de
la confusion avec une marque de commerce antérieurement employée au Canada. Il a été jugé que la date
pertinente pour évaluer les risques de confusion suivant
cette disposition est la date à laquelle l’intimée a employé
pour la première fois sa marque de commerce (voir
Compulife Software Inc. c. Compuoffice Software Inc.,
2001 CFPI 559, au paragraphe 37).
[15] La présente affaire est liée au paragraphe 16(3) de
la Loi, lequel énonce, dans les termes reproduits cidessous, les motifs en vertu desquels le requérant ayant
produit une demande d’enregistrement d’une marque de
commerce projetée a droit d’en obtenir l’enregistrement :
16. (1) […]
(3) Tout requérant qui a produit une demande
selon l’article 30 en vue de l’enregistrement d’une
marque de commerce projetée et enregistrable, a
droit, sous réserve des articles 38 et 40, d’en obtenir
l’enregistrement à l’égard des marchandises ou
Marques
projetées
[2010] 4 R.C.F.
MASTERPIECE INC.
c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
specified in the application, unless at the date of
filing of the application it was confusing with
(a) a trade-mark that had been previously used
in Canada or made known in Canada by any
other person; [Emphasis added.]
[16] Subsection 16(3) authorizes the registration of a
proposed trade-mark unless it was confusing with another
mark at the date of filing of the application. Subsections
6(2) and 6(3) of the Act define the test to determine
whether the proposed mark is confusing. Therefore, the
confusion test for such a mark must operate within the
limits of subsection 16(3).
[17] As stated by Justice O’Reilly in the decision
below, paragraph 16(3)(a) provides that “[a] person is
not entitled to register a trade-mark for proposed use if,
at the time the application was filed, it was confusing
with a trade-mark that had been previously used or made
known in Canada”. In contrast to the aforementioned
provisions, paragraph 16(3)(a) clearly confines the confusion test to “the date of filing of the application” of the
mark (reasons for judgment, at paragraph 7).
[18] We are therefore of the view that in an application
for expungement grounded on paragraph 16(3)(a), the
relevant time to test for confusion is the date of filing of
the application for the trade-mark for which expungement
is sought.
(2) Prior case law
[19] The appellant cites Oshawa Holdings Ltd. v. Fjord
Pacific Marine Industries Ltd. (1981), 55 C.P.R. (2d) 39
(F.C.A.) (Oshawa) in support of the proposition that
likely confusion may exist despite the fact that the competing trade-marks are not yet competing in the same
geographic area.
249
services spécifiés dans la demande, à moins que,
à la date de production de la demande, elle n’ait
créé de la confusion :
a) soit avec une marque de commerce antérieurement employée ou révélée au Canada par
une autre personne; [Non souligné dans l’original.]
[16] Le paragraphe 16(3) autorise l’enregistrement
d’une marque de commerce projetée, à moins que celleci ne crée de la confusion avec une autre marque à la date
de production de la demande. Les paragraphes 6(2) et
6(3) de la Loi prévoient le test visant à déterminer si une
marque projetée crée de la confusion. En conséquence,
l’application du test en matière de confusion à de telles
marques doit s’effectuer dans le cadre du paragraphe
16(3).
[17] Comme le juge O’Reilly l’a déclaré dans la
décision ci-dessous, l’alinéa 16(3)a) prévoit qu’« [u]ne
personne n’a pas le droit d’enregistrer une marque de
commerce pour l’usage qu’elle compte en faire si, à la
date de production de la demande, la marque crée de la
confusion avec une marque de commerce antérieurement
employée ou révélée au Canada ». Contrairement aux
dispositions susmentionnées, celles de l’alinéa 16(3)a)
restreignent clairement l’application du test en matière
de confusion à « la date de production de la demande
d’enregistrement » de la marque (motifs du jugement,
au paragraphe 7).
[18] Nous sommes par conséquent d’avis que dans le
cadre d’une demande de radiation fondée sur l’alinéa
16(3)a), la date pertinente d’application du test en
matière de confusion est la date de production de la
demande d’enregistrement de la marque de commerce
visée par la radiation.
2) Décisions antérieures
[19] L’appelante invoque l’arrêt Oshawa Holdings Ltd.
c. Fjord Pacific Marine Industries Ltd., [1981] A.C.F.
no 112 (C.A.) (QL) (Oshawa) au soutien de sa prétention
selon laquelle il peut y avoir risque de confusion même
si les marques de commerce concurrentes ne sont pas
encore en concurrence dans la même région géographique.
250
MASTERPIECE INC.
v. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
[20] In Oshawa, this Court held as follows (at paragraph
11):
It is not necessary … for there to be actual use of the conflicting
marks in the same area, nor for there to be evidence of actual
confusion. The test of ss. 2 and ss. 3 of Section 6 is not what
has happened in fact but what inference would likely be drawn
if the appellant and respondent did use the conflicting marks
and trade names in respect of the different classes of goods in
the same area.
[21] However, there are two reasons why this quotation
does not assist the appellant. First, the Court actually
went on to refuse the request for expungement, explicitly
considering the fact that the appellant and respondent
were operating in two different regions (at paragraph
13):
[T]here is a substantial difference in the situation when one
considers the extent to which the competing marks and names
have become known. The respondent’s mark is well known in
the four provinces of Western Canada when used with pickled
herring. The appellant’s mark when used with butter and ice
cream is well known only in the immediate area surrounding
Kitchener, Ontario.
[22] Second, the Court did not make any reference to
section 16 [as am. by S.C. 1994, c. 47, s. 195] in its
analysis. Specifically, no mention was made of subsection
16(3), which is crucial to the decision in the present case
because, as has been said previously, it sets the date for
the test of confusion to be applied as the date of filing of
the application. Since it fails to interpret subsection 16(3),
the analysis in Oshawa cannot be considered an authority
on the temporal scope of a confusion analysis for the
purpose of an expungement proceeding. At the date of
filing of the respondent’s trade-mark, the appellant did
not sell its product in the same market as the respondent.
This Court need not consider the appellant’s plans for
expansion after that date.
[23] The appellant also relied, in its oral argument, on
Cochrane-Dunlop Hardware Ltd. v. Capital Diversified
Industries Ltd. (1976), 30 C.P.R. (2d) 176 (Ont. C.A.),
[2010] 4 F.C.R.
[20] Dans l’arrêt Oshawa, la Cour s’est prononcée
comme suit (au paragraphe 11) :
Il n’est pas nécessaire […] qu’il y ait eu utilisation effective
des marques semblables dans la même région, ni qu’il y ait la
preuve d’une confusion réelle. Les paragraphes 2 et 3 de
l’article 6 n’envisagent pas une confusion réelle dans les faits,
mais ce qui se produirait probablement si l’appelante et
l’intimée employaient l’une et l’autre des marques et des noms
commerciaux semblables pour différentes catégories de
marchandises dans la même région.
[21] Toutefois, cet extrait n’est d’aucun secours pour
l’appelante pour deux motifs. Premièrement, la Cour a
effectivement rejeté la demande de radiation en prenant
justement en compte le fait que l’appelante et l’intimée
exerçaient leurs activités dans deux régions différentes
(au paragraphe 13) :
Il n’en vas (sic) pas de même pour ce qui est du degré de
notoriété de ces marques et de ces noms. La marque de
l’intimée est bien connue dans les quatre provinces de l’Ouest
du Canada où elle est associée au hareng mariné. La marque de
l’appelante, employée en liaison avec du beurre et de la crème
glacée, n’est bien connue que dans les environs immédiats de
Kitchener, en Ontario.
[22] Deuxièmement, la Cour n’a fait aucune mention
des dispositions de l’article 16 [mod. par L.C. 1994,
ch. 47, art. 195] dans son analyse. Plus particulièrement,
le paragraphe 16(3) n’a pas été cité, ce qui est très important quant à la décision en l’espèce car, comme il a déjà
été mentionné, il fixe la date d’application du test en
matière de confusion à la date de production de la
demande d’enregistrement. Comme l’analyse effectuée
dans l’arrêt Oshawa ne comporte aucune interprétation
du paragraphe 16(3), elle ne peut être considérée comme
faisant autorité sur la question de la période pendant
laquelle doit être appréciée la confusion dans le contexte
d’une procédure de radiation d’enregistrement. À la date
de production de la demande d’enregistrement de la
marque de commerce de l’intimée, l’appelante ne vendait
pas son produit dans le même marché que celui de l’intimée. La Cour n’est pas tenue de prendre en compte les
plans d’expansion de l’appelante postérieurs à cette date.
[23] Dans sa plaidoirie, l’appelante s’est également
fondée sur l’arrêt Cochrane-Dunlop Hardware Ltd. v.
Capital Diversified Industries Ltd. (1976), 30 C.P.R. (2d)
[2010] 4 R.C.F.
MASTERPIECE INC.
c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
there, the Ontario Court of Appeal found that subsection
6(2) “does not seem … to preclude any reference to
reasonably predictable future developments”, adding
further that “consideration of future events must be limited strictly to possible expansion of present operations”
(at paragraph 36). However, this was an infringement
action, and as discussed above, the material date for an
infringement action may vary depending on the specific
facts and pleadings of each case. Therefore, CochraneDunlop does not assist in the analysis of an application
for expungement with the temporal restraints of paragraph
16(3)(a).
[24] The appellant further cites Mattel, Inc. v. 3894207
Canada Inc., 2006 SCC 22, [2006] 1 S.C.R. 772, at
paragraph 53 for the proposition that “what is at issue is
what the registration would authorize the respondent to
do, not what the respondent happens to be doing at the
moment.”
[25] This proposition does not assist the appellant.
Mattel concerned an appeal of a trade-mark opposition
proceeding. There, the appellant argued that the applications Judge had erred by looking into the respondent’s
operations leading up to registration. Justice Binnie agreed
that this was an improper consideration: the relevant
inquiry in an opposition proceeding is not whether there
had been confusion in the past, but whether there exists
a likelihood of confusion at the point of registration. The
question can therefore be accurately expressed as
follows: what is at issue is what the registration would
authorize the respondent to do at the time of registration,
not what the respondent happened to be doing prior to
registration. The upshot of Mattel, therefore, is that the
relevant time period for a confusion analysis is the point
of registration. In the case at bar, the appellant submits
that the relevant time period is the point of registration and
points subsequent. This is inconsistent with the reasoning
in Mattel. Mattel is therefore of no aid to the appellant,
and Justice O’Reilly was correct in his interpretation of
the Act.
251
176 (C.A. Ont.), où la Cour d’appel de l’Ontario a jugé
que le paragraphe 6(2) [TRADUCTION] « ne semble pas
[...] empêcher les renvois à des prévisions raisonnables
de croissance pour l’avenir » ajoutant de plus que « la
prise en compte d’événements futurs devait se limiter
strictement au développement possible des opérations
actuelles » (au paragraphe 36). Il s’agissait toutefois
d’une action en contrefaçon, et comme il a été mentionné,
la date pertinente en cette matière peut varier selon les
faits particuliers de l’espèce et les conclusions des parties.
En conséquence, l’arrêt Cochrane-Dunlop n’est d’aucun
secours dans le cadre de l’analyse d’une demande de
radiation et des restrictions temporelles prévues à l’alinéa 16(3)a).
[24] L’appelante invoque également le paragraphe 53
de l’arrêt Mattel, Inc. c. 3894207 Canada Inc., 2006 CSC
22, [2006] 1 R.C.S. 772, pour affirmer que « ce qui est en
cause est ce que l’enregistrement permettrait à l’intimée
de faire, et non pas ce qu’elle fait actuellement ».
[25] Cet énoncé n’aide pas l’appelante. Il s’agissait dans
l’arrêt Mattel d’un pourvoi contre une décision prise dans
le cadre d’une procédure d’opposition à une marque de
commerce. Dans ce pourvoi, l’appelante soutenait que le
juge des requêtes avait commis une erreur en examinant
les activités de l’intimée jusqu’à la date de l’enregistrement. Le juge Binnie a convenu qu’il s’agissait de
considérations inappropriées : l’analyse pertinente en
matière de procédure d’opposition ne consiste pas à
déterminer s’il y a eu confusion dans le passé, mais plutôt
de savoir s’il y a des risques de confusion à la date de
l’enregistrement. Voici comment la question peut être
exprimée avec exactitude : la question en litige porte sur
les activités que l’enregistrement autoriserait l’intimée à
exercer à la date de l’enregistrement et non pas sur celles
auxquelles elle s’adonnait avant l’enregistrement. L’arrêt
Mattel a donc fait en sorte de préciser que la date de
l’enregistrement est la date pertinente pour l’analyse de
la confusion. En l’espèce, l’appelante soutient que la
période pertinente comprend la date d’enregistrement et
des dates ultérieures. Cette prétention est incompatible
avec le raisonnement exposé dans l’arrêt Mattel. Cet
arrêt n’est donc d’aucun secours pour l’appelante, et
l’interprétation de la Loi donnée par le juge O’Reilly est
la bonne.
252
MASTERPIECE INC.
v. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
[26] Although subsections 6(2) and 6(3) of the Act use
the expression “would be likely to lead to the inference”,
the case law of this Court and the Federal Court has
explicitly defined the confusion test in the present tense:
“is likely to lead to the inference” (emphasis added) (see
Miss Universe, Inc. v. Bohna, [1995] 1 F.C. 614 (C.A.), at
pages 621–622; United States Polo Assn. v. Polo Ralph
Laurent Corp. (2000), 9 C.P.R. (4th) 51 (F.C.A.), at paragraph 3; Alticor Inc. v. Nutravite Pharmaceuticals Inc.,
2004 FC 235, 31 C.P.R. (4th) 12, at paragraph 18). We
are therefore of the view that section 6 of the Act constitutes a hypothetical rather than a forward-thinking test.
(3) The French version of the Act
[27] The French version of the introductory language
of subsection 6(1) is also useful with respect to limiting
the scope of the test. While the English version reads “a
trade-mark or trade-name is confusing with another trademark or trade-name if the use of the first mentioned
trade-mark or trade-name would cause confusion”, the
French version of the same subsection uses the present
tense of the verb “to cause”—“cause de la confusion”
(emphasis added)—and not the conditional “causerait de
la confusion” (would cause confusion).
[28] Similarly, subsections 6(2) and 6(3) of the Act ask
if, based on a state of affairs at the time of registration,
a mark or name would be confusing to a hypothetical
customer. On its face, therefore, this does not suggest, in
either official language, that the confusion analysis should
look into the future.
[29] In his work on bilingual interpretation, Justice
Bastarache wrote that “[i]n interpreting bilingual legislation, the goal is to seek out the shared meaning between
the two versions” (see Michel Bastarache, et al., The Law
of Bilingual Interpretation, 1st ed. (Markham, Ont.:
LexisNexis Canada, 2008), at page 32). Along the same
vein, in R. v. Daoust, 2004 SCC 6, [2004] 1 S.C.R. 217,
at paragraph 26, the Supreme Court quoted the two-step
[2010] 4 F.C.R.
[26] Même si les paragraphes 6(2) et 6(3) de la Loi
emploient l’expression « serait susceptible de faire conclure », la jurisprudence de notre Cour ainsi que celle de
la Cour fédérale a expressément énoncé le test en matière
de confusion au temps présent : « est susceptible de faire
conclure » (non souligné dans l’original) (voir Miss
Universe, Inc. c. Bohna, [1995] 1 C.F. 614 (C.A.), aux
pages 621 et 622; United States Polo Assn. c. Polo Ralph
Lauren Corp., [2000] A.C.F. no 1472 (C.A.) (QL), au
paragraphe 3; Alticor Inc. c. Nutravite Pharmaceuticals
Inc., 2004 CF 235, au paragraphe 18). Nous sommes par
conséquent d’avis que l’article 6 de la Loi est un critère
fondé sur des hypothèses plutôt que sur une approche
prospective.
3) Le libellé français de la Loi
[27] Le libellé français de la disposition introductive
du paragraphe 6(1) est également utile pour délimiter
l’étendue du critère. Alors que le libellé anglais se lit
ainsi « a trade-mark or trade-name is confusing with
another trade-mark or trade-name if the use of the first
mentioned trade-mark or trade-name would cause
confusion », le libellé français du même paragraphe
emploie le verbe « causer » au temps présent « cause de
la confusion » (non souligné dans l’original) et non le
conditionnel « causerait de la confusion » (would cause
confusion).
[28] Dans le même ordre d’idées, les paragraphes 6(2)
et 6(3) de la Loi posent la question de savoir si, en se
fondant sur la situation à la date de l’enregistrement, une
marque ou un nom causerait de la confusion à un client
hypothétique. Incontestablement, dans l’une ou l’autre
des deux langues officielles, cette interrogation ne permet
pas de penser que l’analyse portant sur la confusion doit
considérer l’avenir.
[29] Dans son ouvrage traitant de l’interprétation
bilingue, le juge Bastarache a écrit que « [TRADUCTION]
[l]orsque l’on interprète la législation bilingue, le but
consiste à dégager le sens commun aux deux versions »
(voir Michel Bastarache, et al., Le droit de l’interprétation
bilingue, 1re éd. Montréal : LexisNexis Canada, 2009, à
la page 34). Dans le même ordre d’idées, au paragraphe
26 de l’arrêt R. c. Daoust, 2004 CSC 6, [2004] 1 R.C.S.
[2010] 4 R.C.F.
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c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
253
analysis proposed by Professor Côté in The Interpretation
of Legislation in Canada, 3rd ed. (Scarborough, Ont.:
Carswell, 2000), at page 324:
217, la Cour suprême a cité l’analyse en deux temps
proposée par le professeur Côté dans Interprétation des
lois, 3e éd. (Montréal : Thémis, 1999), à la page 410 :
[30] The two linguistic versions of subsection 6(1)
have a common meaning and are reconcilable. The word
“would” in the English version implies a hypothetical
situation occurring in the present just as the language of
the French version is indicative of the legislator’s
intention to ground the analysis in the present.
[30] Les deux versions du paragraphe 6(1) ont d’un
point de vue linguistique la même signification et elles
sont conciliables. Le mot « would » de la version anglaise
suppose une situation hypothétique se produisant dans
le temps présent, tout comme le libellé français reflète
l’intention du législateur de fonder l’analyse sur le temps
présent.
Unless otherwise provided, differences between two official
versions of the same enactment are reconciled by educing the
meaning common to both. Should this prove to be impossible,
or if the common meaning seems incompatible with the
intention of the legislature as indicated by the ordinary rules
of interpretation, the meaning arrived at by the ordinary rules
should be retained.
[31] Had Parliament wished to require an analysis of
the possibility of future confusion, it could have used the
word “will” instead of “would”. Unlike the word “would”,
the word “will” inquires whether, based on the same
state of affairs at the time of registration, a mark will
likely be confusing at a time subsequent to registration.
Therefore, the fact that the appellant may have intended
to expand its operations—either into new cities or new
markets—was correctly disregarded by Justice O’Reilly.
[32] Accordingly, we are of the view that Justice
O’Reilly was correct in his interpretation of the phrase
“would be likely”.
B. Did Justice O’Reilly commit methodological errors
in his confusion analysis?
[33] The appellant claims that Justice O’Reilly erred by
improperly analysing the designs surrounding the mark,
as opposed to only examining the words themselves, and
that Justice O’Reilly improperly analysed the appellant’s
and respondent’s marks side by side as opposed to
individually.
[S]auf disposition légale contraire, toute divergence entre les
deux versions officielles d’un texte législatif est résolue en
dégageant, si c’est possible, le sens qui est commun aux deux
versions. Si cela n’est pas possible, ou si le sens commun ainsi
dégagé paraît contraire à l’intention du législateur révélée par
recours aux règles ordinaires d’interprétation, on doit entendre
le texte dans le sens qu’indiquent ces règles.
[31] Si le législateur avait voulu exiger une analyse
d’une possible confusion dans l’avenir, il aurait pu
employer le mot « will » en lieu et place de « would ».
Contrairement à « would », le mot « will » pose la question de savoir si, en se fondant sur la même situation que
celle prévalant à la date de l’enregistrement, une marque
créera des risques de confusion à une date postérieure à
celle de l’enregistrement. En conséquence, le juge O’Reilly
a eu raison de ne pas tenir compte du fait que l’appelante
a pu avoir l’intention d’accroître ses activités, soit dans
de nouvelles villes soit dans de nouveaux marchés.
[32] Nous sommes donc d’avis que l’interprétation par
le juge O’Reilly de l’expression « serait susceptible »
était la bonne.
B. Le juge O’Reilly a-t-il commis des erreurs de méthodologie dans son analyse de la confusion?
[33] L’appelante soutient que le juge O’Reilly a commis
une erreur en examinant de façon inappropriée les dessins
liés à la marque, alors que l’analyse aurait dû porter
uniquement sur les mots en soi. Elle soutient également
que le juge O’Reilly a commis une erreur en se livrant à
l’analyse comparative des marques des parties plutôt
qu’à leur examen individuel.
254
MASTERPIECE INC.
v. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
[34] These too are questions of law and are reviewable
on a standard of correctness.
[35] With respect to the analysis of designs surrounding
the marks, the appellant provides no jurisprudential
support for the proposition that this is an unacceptable
method of analysis. On the other hand, we refer the
appellant to Pink Panther Beauty Corp. v. United Artists
Corp., [1998] 3 F.C. 534 (C.A.), at paragraph 37 in
which this Court specifically stated that “the ‘get-up’, or
the way that a product is packaged, and as a consequence
the way the mark is presented to the public, is an important
factor in determining whether confusion is likely.” Absent
any support for the appellant’s proposition, it must fail.
[2010] 4 F.C.R.
[34] Ces questions sont également des questions de
droit et sont susceptibles de contrôle selon la norme de
la décision correcte.
[35] Quant à l’analyse des dessins relatifs aux marques,
l’appelante n’a produit aucune jurisprudence au soutien
de la prétention qu’il s’agit d’une méthode d’analyse
inacceptable. Par ailleurs, nous renvoyons l’appelante au
paragraphe 37 de l’arrêt Pink Panther Beauty Corp. c.
United Artists Corp., [1998] 3 C.F. 534 (C.A.), où la
Cour a explicitement déclaré que « [l]’“habillage”, ou la
façon dont un produit est emballé, et donc la manière dont
la marque est présentée au public, compte sensiblement
dans l’appréciation de la probabilité de confusion ». La
proposition de l’appelante n’étant soutenue en rien, elle
doit être rejetée.
[36] With respect to the alleged side by side analysis,
while this is admittedly an improper tool, the appellant
has not demonstrated that Justice O’Reilly actually
engaged in such analysis. Instead, the appellant demonstrates that Dr. Michael Mulvey, an expert witness
whose evidence Justice O’Reilly accepted in part, may
have engaged in side by side analysis. This Court does not
take a position on the merits of Dr. Mulvey’s evidence.
However, there is no basis for concluding that Justice
O’Reilly accepted Dr. Mulvey’s evidence uncritically, or
that Justice O’Reilly considered the two marks side by
side in his own decision. Accordingly, this claim must
fail as well.
[36] Quant à l’allégation portant sur l’analyse comparative, bien qu’il s’agisse à l’évidence d’une méthode
inappropriée, l’appelante n’a pas établi que le juge
O’Reilly avait réellement entrepris une telle analyse.
L’appelante a plutôt démontré que M. Michael Mulvey,
un témoin expert dont le juge O’Reilly a accepté le
témoignage en partie, était celui qui s’était possiblement
livré à une analyse comparative. La Cour ne se prononce
pas sur la valeur du témoignage de M. Mulvey. Cependant,
il n’y a aucun motif nous permettant de conclure que le
juge O’Reilly a accepté sans réserve le témoignage de
M. Mulvey ou qu’il a examiné les deux marques en les
comparant dans le cadre de sa décision. En conséquence,
cette allégation doit également être rejetée.
C. Did Justice O’Reilly err in considering evidence with
respect to the degree to which the mark was used and in
weighing expert evidence? and
C. Le juge O’Reilly a-t-il commis une erreur en examinant dans quelle mesure la marque a été employée et en
appréciant une preuve d’expert?
D. Did Justice O’Reilly err in concluding on the evidence
that there was no confusion?
D. Le juge O’Reilly a-t-il commis une erreur lorsqu’il a
conclu, à partir de la preuve, qu’il n’y avait pas de
confusion?
[37] The question of whether or not a judge, having
entertained evidence, considered it properly is subject to
a high degree of deference. Such a finding will be overturned only subject to a palpable and overriding error.
[37] La question de savoir si un juge, ayant examiné les
éléments de preuve, les a appréciés de façon appropriée
commande un degré élevé de déférence. Une telle appréciation de sa part ne sera seulement infirmée qu’en cas
d’erreur manifeste et dominante.
[2010] 4 R.C.F.
MASTERPIECE INC.
c. ALAVIDA LIFESTYLES INC.
255
[38] We see no palpable and overriding error with respect
to the manner in which Justice O’Reilly considered and
weighed evidence, and arrived at his conclusion. This
claim must therefore also fail.
[38] Nous ne voyons aucune erreur manifeste et dominante dans la façon dont le juge O’Reilly a pris en compte
et apprécié la valeur d’éléments de preuve et en est arrivé
à sa conclusion. Cette allégation doit donc également
être rejetée.
Conclusion
Conclusion
[39] The appellant has failed to satisfy us that Justice
O’Reilly incorrectly interpreted the Act or that his analytical approach was flawed. We are further unpersuaded
of any palpable and overriding error with respect to
Justice O’Reilly’s consideration of the evidence or his
subsequent conclusions. Therefore, we propose to dismiss
this appeal with costs.
LAYDEN-STEVENSON J.A.: I agree.
[39] L’appelante ne nous a pas convaincus que le juge
O’Reilly a mal interprété la Loi ou que sa démarche
analytique était fautive. De plus, nous ne sommes pas
convaincus que le juge O’Reilly a commis une erreur
manifeste et dominante dans son appréciation de la preuve
ou dans ses conclusions subséquentes. En conséquence,
nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON, J.C.A. : Je suis d’accord.
256
QURESHI
T-620-07
2009 FC 1081
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
T-620-07
2009 CF 1081
Mohammad Ibrahim Qureshi (Applicant)
Mohammad Ibrahim Qureshi (demandeur)
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
OF
DE LA
v.
INDEXED AS: QURESHI V. CANADA (MINISTER
CITIZENSHIP AND IMMIGRATION)
Federal Court, Near J.—Toronto, September 9; Ottawa,
October 26, 2009.
Citizenship and Immigration — Status in Canada — Citizens
— Appeal from Citizenship Judge’s decision denying applicant’s
citizenship application — Citizenship Judge expressing concerns
regarding veracity of applicant’s residency in Canada —
Applicant contending Citizenship Judge breaching rule of natural
justice by not disclosing anonymous letter relied upon in
decision — Issues: (1) whether Citizenship Judge failing to
observe principles of procedural fairness, (2) whether Citizenship
Judge erring in finding applicant not meeting residency requirements — Case law showing applicant must be given opportunity
to respond to matters raised in extrinsic evidence, such as
anonymous letters — Non-disclosure of anonymous communications prejudicial to applicant in immigration context generally
considered breach of procedural fairness, particularly when
relied upon in decision-making process — Citizenship Judge
disclosing contents of anonymous letter, giving applicant
opportunity to address allegations contained in it — Applicant
thus not entitled to receive copy of actual letter — Disclosure
requirements fulfilled, procedural fairness not breached —
Open to Citizenship Judge to find applicant not credible in
fulfilling onus of showing his presence in Canada for required
period of time — Based on evidence, Citizenship Judge’s
conclusion reasonable — Appeal dismissed.
This was an appeal, pursuant to subsection 14(5) of the
Citizenship Act, of a decision made by a Citizenship Judge
denying the applicant’s application for Canadian citizenship.
The Citizenship Judge found the central issue to be whether
c.
RÉPERTORIÉ : QURESHI C. CANADA (MINISTRE
CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION)
Cour fédérale, juge Near—Toronto, 9 septembre; Ottawa,
26 octobre 2009.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Citoyens
— Appel de la décision par laquelle la juge de la citoyenneté
a refusé la demande de citoyenneté canadienne du demandeur
— La juge de la citoyenneté a exprimé des réserves au sujet
de l’authenticité de la résidence du demandeur au Canada —
Le demandeur prétendait que la juge de la citoyenneté a
manqué à un principe de justice naturelle en ne divulguant pas
la lettre anonyme qu’elle a invoquée à l’appui de sa décision —
Les questions à trancher étaient celles de savoir si la juge de la
citoyenneté : 1) avait manqué aux règles d’équité procédurale,
et 2) avait commis une erreur en concluant que le demandeur
ne remplissait pas les conditions de résidence — Il ressort de
la jurisprudence qu’il faut donner au demandeur la possibilité
de répondre aux questions soulevées par des éléments de preuve
extrinsèques comme les lettres anonymes — La non-divulgation
de communications anonymes qui sont préjudiciables au
demandeur dans un contexte d’immigration est généralement
considérée comme un manquement à l’équité procédurale,
surtout lorsque les agents se fondent sur ces éléments pour
rendre leur décision — La juge de la citoyenneté avait divulgué
la teneur de la lettre anonyme et avait donné au demandeur la
possibilité de discuter des allégations relevées dans la lettre —
Le demandeur n’avait donc pas le droit de recevoir une copie
de la lettre elle-même — Les exigences en matière de divulgation
avaient été remplies et il n’y avait pas eu atteinte à l’équité
procédurale — Il était loisible à la juge de la citoyenneté de
conclure que le demandeur n’était pas crédible en ce qui
concerne le fardeau qui lui incombait de démontrer qu’il avait
été présent au Canada pour la durée de temps requise — La
décision de la juge de la citoyenneté était raisonnable vu la
preuve — Appel rejeté.
Il s’agissait d’un appel présenté en vertu du paragraphe 14(5)
de la Loi sur la citoyenneté relativement à la décision par
laquelle la juge de la citoyenneté a refusé la demande de
citoyenneté canadienne du demandeur. La juge de la citoyenneté
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
the applicant had accumulated at least three years of residence
in Canada within the four years immediately preceding his
citizenship application, pursuant to the residency requirements
in paragraph 5(1)(c) of the Act. In her reasons, the Citizenship
Judge expressed concerns regarding the veracity of the applicant’s residency in Canada.
The issues were: (1) whether the Citizenship Judge failed to
observe the principles of procedural fairness, and (2) whether
the Citizenship Judge erred in fact and in law in finding that the
applicant did not meet the residency requirements under the
Act.
Held, the appeal should be dismissed.
The applicant submitted that because the Citizenship Judge
based her decision, in part, on an anonymous letter and that it
was not fully disclosed, she breached a rule of natural justice.
A high level of procedural fairness must inform a Citizenship
Judge’s decision-making process. While the case law on the
extent of disclosure necessary to uphold the principles of procedural fairness is unsettled, generally, it shows that an applicant
must be given an opportunity to respond to matters raised in
extrinsic evidence such as anonymous letters. The non-disclosure
of anonymous communications that are prejudicial to an applicant
in the immigration context has generally been considered to be
a breach of procedural fairness, particularly when officers have
relied on them in their decision-making process.
The applicant was owed disclosure of the contents of the
anonymous letter on which the Citizenship Judge relied upon in
order to respond to the allegations contained within it. However,
because the Citizenship Judge did disclose the contents of the
letter, and the applicant was given an opportunity to address
any allegations it may have contained, he was not entitled to
receive a copy of the actual letter. The disclosure requirements
were fulfilled and procedural fairness was not breached.
With regard to the second issue, it was clear from the
Citizenship Judge’s reasons that she applied the physical presence test and found the applicant’s evidence lacking. In some
instances, the statements and inconsistencies in various documents were relatively minor but it was open to the Citizenship
Judge to find that, taken as a whole, they supported her finding
that the applicant was not credible with respect to fulfilling the
onus to show that he was present in Canada for the required
period of time. The Citizenship Judge’s conclusion was reasonable based on the evidence before her.
c. CANADA
257
avait estimé que la principale question à trancher était celle de
savoir si le demandeur avait, dans les quatre ans qui avaient
précédé la date de sa demande, résidé au Canada pendant au
moins trois ans en tout, satisfaisant ainsi aux conditions de
résidence prévues à l’alinéa 5(1)c) de la Loi. Dans ses motifs,
la juge de la citoyenneté a exprimé des réserves au sujet de
l’authenticité de la résidence du demandeur au Canada.
Les questions à trancher étaient celles de savoir si la juge de
la citoyenneté : 1) avait manqué aux règles d’équité procédurale,
et 2) avait commis une erreur de fait et de droit en concluant
que le demandeur ne remplissait pas les conditions de résidence
prévues dans la Loi.
Jugement : l’appel doit être rejeté.
Le demandeur a expliqué que, parce que la juge de la citoyenneté a fondé en partie sa décision sur une lettre anonyme, et parce
que la lettre n’a pas été complètement divulguée, la juge de la
citoyenneté a manqué à un principe de justice naturelle. Une
norme élevée d’équité procédurale doit être à la base du cadre
du processus décisionnel suivi par le juge de la citoyenneté. Bien
que la jurisprudence en ce qui concerne la portée de la divulgation
nécessaire pour respecter les principes d’équité procédurale
soit flottante, il en ressort généralement qu’il faut donner au
demandeur la possibilité de répondre aux questions soulevées
par des éléments de preuve extrinsèques comme les lettres
anonymes. La non-divulgation de communications anonymes
qui sont préjudiciables au demandeur dans un contexte d’immigration est généralement considérée comme un manquement
à l’équité procédurale, surtout lorsque les agents se fondent sur
ces éléments pour rendre leur décision.
Le demandeur avait le droit de prendre connaissance de la
teneur de la lettre anonyme sur laquelle la juge de la citoyenneté
s’était fondée pour être en mesure de répondre aux allégations
qui y étaient formulées. Cependant, parce que la juge de la
citoyenneté avait divulgué la teneur de la lettre et que le
demandeur avait eu la possibilité de discuter des allégations
relevées dans la lettre, il n’avait pas le droit de recevoir une copie
de la lettre elle-même. Les exigences en matière de divulgation
avaient été remplies et il n’y avait pas eu atteinte à l’équité
procédurale.
S’agissant de la deuxième question à trancher, il ressortait de
ses motifs que la juge de la citoyenneté avait appliqué le critère
de la présence physique et qu’elle avait conclu que la preuve
présentée par le demandeur était insuffisante. Dans certains
cas, les déclarations et les incohérences relevées dans les divers
documents étaient relativement mineures, mais il était loisible
à la juge de la citoyenneté de conclure que, prises globalement,
elles permettaient de conclure que le demandeur n’était pas
crédible en ce qui concerne le fardeau qui lui incombait de
démontrer que, pendant la période pertinente, il avait été présent
258
QURESHI
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
au Canada pour la durée de temps requise. La décision de la
juge de la citoyenneté était raisonnable vu l’ensemble de la
preuve dont elle disposait.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
CASES CITED
JURISPRUDENCE CITÉE
Citizenship Act, R.S.C., 1985, c. C-29, ss. 5(1) (as am. by
S.C. 2001, c. 27, s. 228), (4), 14(1) (as am. by S.C. 2008,
c. 14, s. 10), (5),(6), 15(1).
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 21 (as am. idem, s. 30).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 300(c).
APPLIED:
Loi sur la citoyenneté, L.R.C. (1985), ch. C-29, art. 5(1)
(mod. par L.C. 2001, ch. 27, art. 228), (4), 14(1) (mod. par
L.C. 2008, ch. 14, art. 10), (5),(6), 15(1).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 21 (mod., idem, art. 30).
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 2), 300c).
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Chen v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2004 FC 1693; Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R. (4th)
577; Chowdhury v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2009 FC 709, 82 Imm. L.R. (3d) 1, 347
F.T.R. 76; Sadykbaeva v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2008 FC 1018, 74 Imm. L.R. (3d) 283,
336 F.T.R. 51.
Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 1693; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1;
Chowdhury c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2009 CF 709; Sadykbaeva c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF
1018.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Edobor v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2007 FC 883, 65 Imm. L.R. (3d) 199; Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) v. Mueller,
2005 FC 227; Knight v. Indian Head School Division No.
19, [1990] 1 S.C.R. 653, (1990), 69 D.L.R. (4th) 489,
[1990] W.W.R. 289; Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817, (1999), 174
D.L.R. (4th) 193, 14 Admin. L.R. (3d) 173; Redman v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration) (1998),
157 F.T.R. 120 (F.C.T.D.); Karakulak v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration) (1996), 119 F.T.R. 288
(F.C.T.D.); Dasent v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1995] 1 F.C. 720; D’Souza v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2008 FC 57,
321 F.T.R. 315; Liu v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2008 FC 1253, 76 Imm. L.R. (3d) 261;
Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v.
Navarrete, 2006 FC 691, 294 F.T.R. 242.
Edobor c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CF 883; Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) c. Mueller, 2005 CF
227; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990]
1 R.C.S. 653; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Redman c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
[1998] A.C.F. no 1568 (1re inst.) (QL); Karakulak c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
[1996] A.C.F. no 1227 (1re inst.) (QL); Dasent c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] 1
C.F. 720; D’Souza c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2008 CF 57; Liu c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 1253;
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
c. Navarrete, 2006 CF 691.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Farshchi v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2007 FC 487; Tulupnikov v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2006 FC 1439; Tshimanga
Farshchi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CF 487; Tulupnikov c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2005 FC 1579; Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) v. Wall, 2005 FC 110, 45 Imm. L.R. (3d) 32,
271 F.T.R. 146; Zeng v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2004 FC 1752; Rasaei v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2004 FC 1688;
Gunnarsson v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2004 FC 1592, 43 Imm. L.R. (3d) 204; Karic
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(1998), 44 Imm. L.R. (2d) 52, 145 F.T.R. 308 (F.C.T.D.);
Shah v. Canada (Minister of Employment and Immigration)
(1994), 29 Imm. L.R. (2d) 82, 81 F.T.R. 320, 170 N.R.
238 (F.C.A.); Ray v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2006 FC 731; Rizvi v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2005 FC 1641.
APPEAL pursuant to subsection 14(5) of the Citizenship Act from the decision of a Citizenship Judge denying
the applicant’s citizenship application. Appeal dismissed.
c. CANADA
1439; Tshimanga c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2005 CF 1579; Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Wall, 2005 CF 110;
Zeng c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2004 CF 1752; Rasaei c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF
1688; Gunnarsson c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2004 CF 1592; Karic c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998]
A.C.F. no 402 (1re inst.) (QL); Shah c. Canada (Ministre
de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] A.C.F. no 1299
(C.A.) (QL); Ray c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2006 CF 731; Rizvi c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF
1641.
APPEL présenté en vertu du paragraphe 14(5) de la
Loi sur la citoyenneté relativement à la décision par
laquelle la juge de la citoyenneté a refusé la demande de
citoyenneté canadienne du demandeur. Appel rejeté.
APPEARANCES
ONT COMPARU
SOLICITORS OF RECORD
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Akbar Ali for applicant.
Tamrat Gebeyehu for respondent.
Akbar Ali, Mississauga, Ontario, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
259
Akbar Ali pour le demandeur.
Tamrat Gebeyehu pour le défendeur.
Akbar Ali, Mississauga (Ontario), pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] NEAR J.: This is an appeal made pursuant to
subsection 14(5) of the Citizenship Act, R.S.C., 1985,
c. C-29; section 21 [as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 30] of
the Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7 [s. 1 (as am.
idem, s. 14)]; and paragraph 300(c) of the Federal Courts
Rules, SOR/98-106 [r. 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 2)],
of a decision made by Citizenship Judge Renata Brum
Bozzi, dated February 12, 2007, denying the appellant’s
application for Canadian citizenship.
[1] LE JUGE NEAR : La Cour statue sur un appel présenté
en vertu du paragraphe 14(5) de la Loi sur la citoyenneté,
L.R.C. (1985), ch. C-29; de l’article 21 [mod. par L.C.
2002, ch. 8, art. 30] de la Loi sur les Cours fédérales,
L.R.C. (1985), ch. F-7 [art. 1 (mod., idem, art. 14)]; et
de l’alinéa 300c) des Règles des Cours fédérales,
DORS/98-106 [règle 1 (mod. par DORS/2004-283,
art. 2)], relativement à la décision en date du 12 février
2007 par laquelle la juge de la citoyenneté, Renata Brum
Bozzi, a refusé la demande de citoyenneté canadienne
du demandeur.
I. Background
I. Contexte
260
QURESHI
A. Facts
[2] The appellant, Mohammad Ibrahim Qureshi, is a
36-year-old Pakistani citizen. He became a permanent
resident of Canada on June 27, 2000. The appellant was
later joined by his wife and daughter in 2003. During his
time in Canada, the appellant has rented accommodation
at three separate addresses. From the date that the appellant
entered Canada as a permanent resident through to the
date that his citizenship application was refused, he made
several trips outside the country, principally to Pakistan,
the United Arab Emirates, and the United Kingdom.
[3] After landing in Canada, Mr. Qureshi established a
sole proprietorship in August 2001 under the name Micro
Masters and has rendered services for a local Canadian
restaurant called Tandoori Time between 2000–2005. In
his residency questionnaire, he submitted that he has also
been an active member of the Pakistani community in
Canada and volunteers at a local Muslim community
organization. His daughter was also registered at a local
Islamic school between 2004–2005. Mr. Qureshi has
filed income taxes in Canada between 2000–2005.
[4] The appellant applied for citizenship on June 27,
2004. On his citizenship application, he declared that he
had been absent from Canada for 104 days between June
27, 2000 and June 27, 2004 (the material period).
[5] The appellant was later convoked for a hearing
before a citizenship judge. This hearing took place on
December 15, 2006. The Judge later called the appellant
and a phone conversation took place on December 18,
2006. A follow-up meeting was also arranged and took
place on January 5, 2007.
[6] The Citizenship Judge found the central issue to be
whether the appellant had accumulated at least three
years of residence in Canada within the four years immediately preceding his citizenship application, pursuant to
the residency requirements in paragraph 5(1)(c) [as am.
by S.C. 2001, c. 27, s. 228] of the Citizenship Act (see
Annex).
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
A. Les faits
[2] Âgé de 36 ans, le demandeur, Mohammad Ibrahim
Qureshi, est un citoyen du Pakistan. Il est devenu résident
permanent du Canada le 27 juin 2000. Sa femme et sa
fille l’ont par la suite rejoint en 2003. Depuis son arrivée
au Canada, le demandeur a été locataire à trois adresses
différentes. À compter de la date à laquelle il est entré au
Canada en tant que résident permanent jusqu’à la date
du refus de sa demande de citoyenneté, le demandeur
s’est rendu à plusieurs reprises à l’extérieur du pays,
principalement au Pakistan, aux Émirats arabes unis et
au Royaume-Uni.
[3] Après avoir obtenu le droit d’établissement au
Canada, M. Qureshi a lancé une entreprise à propriétaire
unique en août 2001 sous l’appellation de Micro Masters
et a offert ses services à un restaurant local canadien
appelé Tandoori Time de 2000 à 2005. Dans son questionnaire sur la résidence, il a expliqué qu’il était aussi un
membre actif de la communauté pakistanaise canadienne
et qu’il faisait du bénévolat pour un organisme communautaire musulman de sa localité. Sa fille a également
fréquenté une école islamique locale en 2004 et 2005.
M. Qureshi a produit des déclarations de revenus au
Canada entre 2000 et 2005.
[4] Le demandeur a présenté une demande de citoyenneté le 27 juin 2004. Dans sa demande de citoyenneté, il
a déclaré qu’il avait été absent du Canada pendant 104
jours entre le 27 juin 2000 et le 27 juin 2004 (la période
pertinente).
[5] Le demandeur a par la suite été convoqué à une
audience devant une juge de la citoyenneté. L’audience
s’est tenue le 15 décembre 2006. La juge a par la suite
téléphoné le demandeur. Cette conversation téléphonique
a eu lieu le 18 décembre 2006. Une rencontre de suivi a
également été organisée. Elle a eu lieu le 5 janvier 2007.
[6] La juge de la citoyenneté a estimé que la principale
question à trancher était celle de savoir si le demandeur
avait, dans les quatre ans qui avaient précédé la date de
sa demande, résidé au Canada pendant au moins trois
ans en tout, satisfaisant ainsi aux conditions de résidence
prévues à l’alinéa 5(1)c) [mod. par L.C. 2001, ch. 27,
art. 228] de la Loi sur la citoyenneté (voir l’annexe).
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
B. Decision of Citizenship Judge
c. CANADA
261
B. Décision de la juge de la citoyenneté
[7] In her reasons, the Citizenship Judge expressed
concerns regarding the veracity of Mr. Qureshi’s residency in Canada. She stated: “Taken as a whole, a) the
contradictions on the residence questionnaire, b) the
inconsistencies at the hearing, during the telephone
conversation and at the follow-up meeting, c) the
insufficiency of tangible evidence of residency during
the material period and d) the anonymous letter, all serve
to challenge the truthfulness of the applicant’s residency”.
She pointed out that the onus falls on the applicant to
demonstrate that “he was in Canada for three of four
years of his material time period”, and that Mr. Qureshi
has failed to do this on the balance of probabilities. The
Judge also noted that the evidence does not demonstrate
any special circumstances, and that she therefore declined
to use her discretion under subsection 5(4) of the Citizenship Act (see Annex).
[7] Dans ses motifs, la juge de la citoyenneté a exprimé
des réserves au sujet de l’authenticité de la résidence de
M. Qureshi au Canada. Elle a déclaré : [TRADUCTION] « À
tout prendre, a) les contradictions relevées dans le questionnaire sur la résidence, b) les incohérences constatées à
l’audience, au cours de la conversation téléphonique et lors
de la rencontre de suivi, c) le manque de preuve concrète
de résidence au cours de la période pertinente et d) la
lettre anonyme, sont des facteurs qui contribuent à mettre
en doute l’authenticité de la résidence du demandeur ».
Elle a souligné qu’il incombait au demandeur de démontrer qu’il [TRADUCTION] « se trouvait au Canada pendant
trois des quatre années de la période pertinente » et a
estimé que M. Qureshi n’avait pas réussi à faire cette
preuve selon la prépondérance des probabilités. La juge
a également fait observer que la preuve ne démontrait
pas qu’il existait des circonstances spéciales qui l’auraient
justifié d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui
conférait le paragraphe 5(4) de la Loi sur la citoyenneté
(voir l’annexe) et elle a donc refusé d’exercer ce pouvoir.
II. Issues
II. Questions à trancher
[8] Did the Citizenship Judge fail to observe principles
of procedural fairness?
[8] La juge de la citoyenneté a-t-elle manqué aux règles
d’équité procédurale?
[9] Did the Citizenship Judge err in fact and in law in
finding that the appellant did not meet the residency
requirements under paragraph 5(1)(c) of the Citizenship
Act?
[9] La juge de la citoyenneté a-t-elle commis une
erreur de fait et de droit en concluant que le demandeur
ne remplissait pas les conditions de résidence prévues à
l’alinéa 5(1)c) de la Loi sur la citoyenneté?
III. Standard of Review
III. Norme de contrôle
A. The appellant’s submissions
[10] The appellant does not make any submissions as
to the standard of review.
B. The respondent’s submissions
[11] The respondent submitted that the question of
whether a person has met the residency requirements
under the Citizenship Act is a question of mixed fact and
A. Prétentions et moyens du demandeur
[10] Le demandeur n’a formulé aucun argument au
sujet de la norme de contrôle.
B. Prétentions et moyens du défendeur
[11] Le défendeur affirme que la question de savoir si
une personne satisfait aux conditions de résidence de la
Loi sur la citoyenneté est une question mixte de fait et de
262
QURESHI
law. As such, the respondent argued that the appropriate
standard of review is reasonableness simpliciter. They
added that Federal Court jurisprudence states that under
the standard of reasonableness, citizenship judges are
owed some deference by virtue of their special degree
of knowledge and experience. Therefore, deference
should be shown as long as there is a demonstrated
understanding of the case law and appreciation of the
facts and their applicability to the statutory test.
[12] The respondent cited the following cases to
support this proposition: Farshchi v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2007 FC 487; Tulupnikov
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2006 FC 1439; Tshimanga v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2005 FC 1579; Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) v. Wall, 2005
FC 110, 45 Imm. L.R. (3d) 32; Zeng v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2004 FC 1752; Chen
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2004 FC 1693; Rasaei v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2004 FC 1688; Gunnarsson v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2004 FC
1592, 43 Imm. L.R. (3d) 204.
C. Analysis
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
droit. Le défendeur fait par conséquent valoir que la
norme de contrôle appropriée est celle de la décision
raisonnable simpliciter. Il ajoute que, suivant la jurisprudence de la Cour fédérale, lorsqu’on applique la norme
de la décision raisonnable, il faut faire preuve d’une
certaine retenue à l’égard des décisions des juges de la
citoyenneté étant donné leurs connaissances spécialisées
et leur expérience. Il y a donc lieu de faire preuve de
retenue dès lors qu’il ressort de sa décision que le juge de
la citoyenneté a fait preuve d’une bonne compréhension
de la jurisprudence et qu’il a apprécié avec justesse les
faits et la manière dont ils s’appliquent par rapport au
critère prévu par la loi.
[12] Le défendeur cite les décisions suivantes à l’appui
de cette proposition : Farshchi c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 487;
Tulupnikov c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2006 CF 1439; Tshimanga c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005
CF 1579; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Wall, 2005 CF 110; Zeng c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004
CF 1752; Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2004 CF 1693; Rasaei c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF
1688; Gunnarsson c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2004 CF 1592.
C. Analyse
[13] The respondent’s submissions only relate to issue
No. 2. The first issue to be addressed concerns a matter
of procedural fairness relating to the disclosure of an
anonymous letter.
[13] Les arguments du défendeur ne concernent que la
seconde question litigieuse. La première question à
aborder concerne l’équité procédurale en ce qui a trait à
la divulgation de la lettre anonyme.
(1) Procedural fairness—Disclosure of anonymous
letter
1) Équité procédurale — Divulgation de la lettre
anonyme
[14] The issue relating to the disclosure of the anonymous letter is one which involves procedural fairness.
This Court has held that when dealing with the issue of
extrinsic evidence, the judge does not need to engage in
an assessment of the appropriate standard of review but
should evaluate whether the rules of procedural fairness
[14] La question litigieuse relative à la divulgation de
la lettre anonyme soulève une question d’équité procédurale. Suivant notre Cour, lorsqu’il examine une preuve
extrinsèque, le juge n’a pas à s’interroger sur la norme de
contrôle à appliquer; il doit plutôt s’assurer que les règles
de l’équité procédurale ont été observées (Edobor c.
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
have been adhered to: see Edobor v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2007 FC 883, 65 Imm.
L.R. (3d) 199, at paragraph 23. Procedural fairness raises
a question of law, reviewable on a standard of correctness,
and, as such, I find the standard applicable to this issue
to be one of correctness: Dunsmuir v. New Brunswick,
2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190.
[15] In Dunsmuir, above, the Supreme Court of Canada
held at paragraph 50 that:
c. CANADA
263
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2007 CF 883, au paragraphe 23). L’équité procédurale
soulève une question de droit, qui est assujettie à la
norme de contrôle de la décision correcte. J’estime donc
que la norme qui s’applique à la présente question est
celle de la décision correcte (Dunsmuir c. NouveauBrunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190).
[15] Dans l’arrêt Dunsmuir, précité, la Cour suprême
du Canada déclare, au paragraphe 50 :
When applying the correctness standard, a reviewing court will
not show deference to the decision maker’s reasoning process;
it will rather undertake its own analysis of the question. The
analysis will bring the court to decide whether it agrees with
the determination of the decision maker; if not, the court will
substitute its own view and provide the correct answer. From
the outset, the court must ask whether the tribunal’s decision
was correct.
La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte
n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend
plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle
est d’accord ou non avec la conclusion du décideur. En cas de
désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision
qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le
départ si la décision du tribunal administratif était la bonne.
[16] The issue of whether a person has met the residency
requirements under the Citizenship Act requires the
application of a legal test to the facts of a particular case.
Therefore, it involves a question of mixed fact and law.
The cases cited by the respondent all support this
proposition.
[16] Pour déterminer si quelqu’un remplit les conditions
de résidence de la Loi sur la citoyenneté, il faut appliquer
le critère légal aux faits de l’espèce. On a donc affaire à
une question mixte de fait et de droit. Toutes les décisions
citées par le défendeur vont dans ce sens.
(2) Application of legal test of residency to facts of
a particular case
[17] It is important to note that Justice Judith Snider in
Chen, above, pointed out that the Federal Court has, in the
past, applied a standard of correctness to decisions made
by citizenship judges. However, she went on to state that
more recent decisions of this Court have reviewed citizenship appeals on a standard of reasonableness simpliciter.
In her later decision of Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) v. Mueller, 2005 FC 227, Justice Snider
noted at paragraph 4 that judgments in respect of the
standard of review applicable to citizenship judges’
decisions have “coalesced” around the reasonableness
standard. Accordingly, she concluded at paragraph 5 of
Chen, above, that citizenship judges are “owed some
deference by virtue of their special degree of knowledge
and experience” and that “as long as there is a demonstrated understanding of the case law and appreciation
of the facts and their application to the statutory test,
deference should be shown.”
2) Application du critère légal de la résidence aux
faits de l’espèce
[17] Il importe de signaler que, dans le jugement Chen,
précité, la juge Judith Snider a souligné que, par le passé,
la Cour fédérale avait appliqué la norme de la décision
correcte aux décisions des juges de la citoyenneté. Elle a
toutefois poursuivi en expliquant que, dans des décisions
plus récentes, notre Cour avait plutôt appliqué la norme
de la décision raisonnable simpliciter dans le cas des appels
en matière de citoyenneté. Dans la décision postérieure
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
c. Mueller, 2005 CF 227, la même juge Snider a signalé,
au paragraphe 4, qu’en ce qui concerne la norme de contrôle applicable aux décisions des juges de la citoyenneté,
la jurisprudence récente de la Cour semblait adopter la
décision raisonnable. Elle a par conséquent estimé, au
paragraphe 5 du jugement Chen, précité, « qu’il faut faire
preuve d’une certaine retenue à l’égard des décisions des
juges de la citoyenneté étant donné leurs connaissances
spécialisées et leur expérience » et que, « dans la mesure
264
QURESHI
[18] Furthermore, in Chowdhury v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2009 FC 709, 82 Imm. L.R.
(3d) 1, Justice Max Teitelbaum notes that in Dunsmuir,
above, the Supreme Court of Canada held that when a
standard of review applicable to a specific issue before
the court is well settled in the jurisprudence, a court may
adopt that standard of review. As such, the standard of
review applicable to this issue is reasonableness.
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
où ont été démontrées une connaissance de la jurisprudence et une appréciation des faits et de la manière dont
ils s’appliquent en regard du critère de la loi, il convient
de faire preuve de retenue ».
[18] Par ailleurs, dans le jugement Chowdhury c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2009 CF 709, le juge Max Teitelbaum fait observer que,
dans l’arrêt Dunsmuir, précité, la Cour suprême du Canada
a jugé que lorsque les tribunaux ont constamment appliqué
une norme de contrôle déterminée dans le cas de la question précise soumise au tribunal, celui-ci peut adopter
cette norme de contrôle. La norme de contrôle applicable
à la présente question est donc celle de la décision
raisonnable.
[19] According to the Supreme Court in Dunsmuir,
above, reviewing a decision on the standard of reasonableness involves an analysis of “the existence of justification,
transparency and intelligibility within the decision-making
process.” It entails probing “whether the decision falls
within a range of possible, acceptable outcomes which
are defensible in respect of the facts and law”: see
Dunsmuir, above, at paragraph 47.
[19] Dans l’arrêt Dunsmuir, précité, la Cour suprême
explique que le tribunal qui procède au contrôle judiciaire
d’une décision en fonction de la norme du caractère
raisonnable doit analyser la décision en se demandant si
elle possède les attributs de la raisonnabilité, laquelle
« tient principalement à la justification de la décision [et]
à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel », ce qui amène aussi le tribunal à se demander
si la décision appartient « aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit »
(Dunsmuir, précité, au paragraphe 47).
IV. Analysis
IV. Analyse
A. Did the Citizenship Judge fail to observe principles
of procedural fairness?
(1) The appellant’s submissions
[20] The appellant submitted that the Citizenship Judge
erred in relying on an anonymous letter received with
regard to the appellant’s absences from Canada. Further,
the appellant requested that a copy of the letter be
provided to him in order that he be permitted to make a
full and complete answer to it.
[21] The appellant submitted that because the Citizenship
Judge based her decision, in part, on the anonymous
letter and its contents, and that the letter was not fully
A. La juge de la citoyenneté a-t-elle manqué aux
règles d’équité procédurale?
1) Prétentions et moyens du demandeur
[20] Le demandeur fait valoir que la juge de la citoyenneté a commis une erreur en se fondant sur une lettre
anonyme qui avait été reçue au sujet des absences du
demandeur du Canada. De plus, le demandeur réclame
une copie de cette lettre pour lui permettre de faire une
réponse pleine et entière.
[21] Le demandeur explique que, parce que la juge de
la citoyenneté a fondé en partie sa décision sur cette
lettre anonyme et sur son contenu, et parce que la lettre
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
disclosed, she breached a rule of natural justice: Karic
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(1998), 44 Imm. L.R. (2d) 51 (F.C.T.D.).
(2) The respondent’s submissions
[22] The respondent did not make any submissions
either with regard to the issue of disclosure of the
anonymous letter or the issues of natural justice and
procedural fairness.
(3) Analysis
(a) Content of duty of fairness in citizenship
cases
[23] In Sadykbaeva v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2008 FC 1018, 74 Imm. L.R. (3d)
283, Justice Yves de Montigny held that a high level of
procedural fairness must inform a citizenship judge’s
decision-making process. In coming to this conclusion,
he noted that the Supreme Court in Knight v. Indian Head
School Division No. 19, [1990] 1 S.C.R. 653, (1990), 69
D.L.R. (4th) 489, at page 682, advised that “the concept
of procedural fairness is eminently variable and its content
is to be decided in the specific context of each case.” He
relied on the subsequent Supreme Court decision in
Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817, (1999), 174 D.L.R. (4th) 193,
at paragraph 22 et seq., to determine the content of the
duty of fairness in citizenship cases. In Baker, above, the
Court developed a list of factors to aid in this assessment:
the nature of the decision, the statutory scheme, the
importance of the decision to the individual affected, the
legitimate expectations of the individual, and the decision
maker’s choice of procedures. Accordingly, Justice de
Montigny held at paragraphs 15–16 that:
… a fairly high standard of procedural fairness must inform
the decision-making process followed in a citizenship application.
I am mindful of the fact that decisions to deny citizenship
applications are not final and may be appealed to the Federal
Court pursuant to section 14(5) of the Citizenship Act, and that
c. CANADA
265
n’a pas été complètement divulguée, elle a manqué à un
principe de justice naturelle (Karic c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] A.C.F. no 402
(1re inst.) (QL)).
2) Prétentions et moyens du défendeur
[22] Le défendeur n’a pas présenté d’arguments en ce
qui concerne la question de la divulgation de la lettre
anonyme ou les questions de justice naturelle et d’équité
procédurale.
3) Analyse
a) Teneur de l’obligation d’agir avec équité dans
les affaires de citoyenneté
[23] Dans le jugement Sadykbaeva c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 1018, le
juge Yves de Montigny s’est dit d’avis qu’une norme
assez élevée d’équité procédurale doit être à la base du
cadre du processus décisionnel suivi par le juge de la
citoyenneté. Pour en arriver à cette conclusion, il a
signalé que, dans l’arrêt Knight c. Indian Head School
Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, à la page 682, la
Cour suprême du Canada a expliqué que « la notion
d’équité procédurale est éminemment variable et son
contenu est tributaire du contexte particulier de chaque
cas ». Il s’est fondé sur l’arrêt ultérieur rendu par la Cour
suprême dans l’affaire Baker c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817,
aux paragraphes 22 et suivants, pour déterminer la teneur
de l’obligation d’équité dans les affaires de citoyenneté.
Dans l’arrêt Baker, précité, la Cour a élaboré une liste
de facteurs susceptibles de faciliter cette évaluation, à
savoir la nature de la décision rendue, la nature du régime
législatif, l’importance de la décision pour les personnes
visées, les attentes légitimes de la personne qui conteste
la décision et le choix des procédures. Le juge de Montigny
a par conséquent déclaré, aux paragraphes 15 et 16 :
[…] une norme assez élevée d’équité procédurale doit être à la
base du cadre du processus décisionnel suivi dans le cadre
d’une demande de citoyenneté. Je suis conscient du fait que les
décisions par lesquelles on rejette les demandes de citoyenneté
ne sont pas définitives et qu’elles peuvent être portées en appel
266
QURESHI
the discretion bestowed on Citizenship Judges is quite broad
and affords them a wide margin of appreciation to decide on
proper information gathering procedures.
That being said, the nature of the decision clearly resembles
an adjudication. It is based on facts concerning an individual,
which are assessed in light of reasonably objective criteria, and
the outcome applies only to the individual party. Moreover, the
decision to grant or deny citizenship is obviously of great
importance to the applicant as it affects her rights, privileges
and responsibilities in this country...
(b) Breach of procedural fairness in this particular
case
[24] Having established that a high level of procedural
fairness must inform a citizenship judge’s decisionmaking process, it is important to determine whether this
duty was breached with respect to the particular facts of
this case.
[25] In Redman v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (1998), 157 F.T.R. 120 (F.C.T.D.), an application for judicial review of a refusal to grant permanent
residence based on humanitarian and compassionate
grounds, an immigration officer received an anonymous
letter which was prejudicial to the applicants. The letter
was not disclosed to them, but the immigration officer
stated that she did not consider the letter in assessing the
applicants’ application. Justice Marshall Rothstein, as he
then was, held that the immigration officer did not
comply with the minimal requirements of procedural
fairness applicable to humanitarian and compassionate
proceedings prescribed by Shah v. Canada (Minister of
Employment and Immigration), (1994), 29 Imm. L.R.
(2d) 82 (F.C.A.). Specifically, Justice Rothstein stated at
paragraph 4 that:
When an anonymous letter prejudicial to an applicant is
received by an Immigration Officer, such letter must be
disclosed. The alternative—non-disclosure discovery by an
applicant after a negative decision has been made and then an
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
à la Cour fédérale en vertu du paragraphe 14(5) de la Loi sur
la citoyenneté et que le pouvoir discrétionnaire conféré aux
juges de la citoyenneté est assez vaste et leur accorde une large
marge d’appréciation pour ce qui est de décider quelles procédures de cueillette de renseignements sont adéquates.
Cela étant dit, la décision en l’espèce ressemble manifestement
à une décision de nature arbitrale. Elle est fondée sur des faits
concernant une personne appréciés en fonction de critères
raisonnablement objectifs et elle ne s’applique qu’à l’intéressé.
En outre, la décision d’accorder ou de refuser la citoyenneté est
évidemment d’une grande importance pour la demanderesse
car elle touche à ses droits, à ses privilèges et à ses responsabilités au Canada [...]
b) Manquement à l’équité procédurale en l’espèce
[24] Une fois qu’on a établi qu’une norme assez élevée
d’équité procédurale doit être à la base du cadre du
processus décisionnel suivi par le juge de la citoyenneté,
il importe de déterminer s’il y a eu manquement à cette
obligation compte tenu des faits particuliers de la
présente affaire.
[25] Dans l’affaire Redman c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] A.C.F. no 1568
(1re inst.) (QL), qui portait sur une demande de contrôle
judiciaire d’une décision refusant une demande de
résidence permanente fondée sur des raisons d’ordre
humanitaire, une agente d’immigration avait reçu une
lettre anonyme qui était préjudiciable aux demandeurs.
La lettre ne leur avait pas été communiquée, mais l’agente
d’immigration avait déclaré qu’elle n’avait pas tenu
compte de cette lettre lors de son examen de la demande.
Le juge Marshall Rothstein, alors juge à la Section de
première instance de la Cour fédérale, a conclu que
l’agente d’immigration n’avait pas respecté la norme
minimale d’équité applicable aux procédures en matière
de considérations humanitaires prescrite par l’arrêt Shah
c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1994] A.C.F. no 1299 (C.A.) (QL). Plus précisément, le
juge Rothstein a déclaré, au paragraphe 4 :
Lorsqu’une lettre anonyme préjudiciable à un demandeur est
reçue par un agent d’immigration, cette lettre doit être divulguée.
L’alternative consistant dans la non-divulgation d’une lettre,
dans la découverte de celle-ci par un demandeur après qu’une
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
assertion by the Immigration Officer that the letter was not
relied upon—leads to a perception of unfairness.
[26]
Further, he added at paragraph 5 that:
In the immigration context, anonymous prejudicial letters are
particularly nasty and offensive. In most cases, the contents of
such communications will rightly be disregarded. However,
fairness requires that when such potentially damaging information is received it must be disclosed so that an applicant may be
satisfied, before a decision is made, that it will be disregarded,
or that he or she has had an opportunity to respond to it.
[27] This holding is to be contrasted with an earlier
decision in Karakulak v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) (1996), 119 F.T.R. 288 (F.C.T.D.),
where an application for judicial review of a decision
denying permanent resident status based on humanitarian
and compassionate grounds was dismissed by the Federal
Court. The applicant argued a breach of natural justice
stating that he did not receive full disclosure of anonymous
letters in the Minister’s possession. Justice John Richard,
relying on the decisions in Shah and Dasent v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [1995] 1 F.C.
720, (1994), 87 F.T.R. 282, held [at paragraph 8 of
Karakulak] that “the failure to disclose extrinsic evidence
is only said to be a breach of natural justice if it is subsequently relied on by the immigration officer.” The Court
concluded that there was no evidence that the immigration
officer relied on the anonymous letters in their decision.
As such, there was no breach of natural justice.
[28] Nevertheless, both the approach in Redman, above,
and Karakulak, above, support the proposition that a
breach of natural justice occurs when an officer fails to
disclose extrinsic evidence which is subsequently relied
on in their decision. It is clear that, in Mr. Qureshi’s case,
the Citizenship Judge relied on the anonymous letter in
coming to her determination. She explicitly stated as
much in her decision.
c. CANADA
267
décision défavorable a été prise et puis dans l’affirmation de
l’agente d’immigration selon laquelle la lettre n’a pas été
invoquée — conduit à une perception d’injustice.
[26]
Il a ajouté, au paragraphe 5 :
Dans le contexte d’immigration, les lettres anonymes préjudiciables sont particulièrement méchantes et offensantes. Dans
la plupart des cas, la teneur de ces lettres sera à juste titre écartée.
Toutefois, l’équité exige que lorsque les renseignements
éventuellement préjudiciables de ce genre sont reçus, ils soient
divulgués afin qu’un demandeur puisse être convaincu, avant
qu’une décision ne soit prise, qu’il a eu la possibilité d’y
répondre.
[27] Il convient de comparer cette décision avec une
décision antérieure, le jugement Karakulak c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1996]
A.C.F. no 1227 (1re inst.) (QL), dans lequel la Cour
fédérale avait rejeté une demande de contrôle judiciaire
d’une décision ayant refusé une demande de résidence
permanente fondée sur des raisons d’ordre humanitaire.
Le demandeur soutenait que les règles de justice
naturelle n’avaient pas été respectées et qu’il n’avait pas
reçu la communication intégrale des lettres anonymes
qui se trouvaient en la possession du ministre. Se fondant
sur les jugements Shah et Dasent c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] 1 C.F.
720, le juge John Richard déclare [au paragraphe 8 de
Karakulak] : « l’omission de communiquer les éléments
de preuve extrinsèques ne constitue une violation des
règles de justice naturelle que si l’agent d’immigration
s’appuie ultérieurement sur ceux-ci ». La Cour a conclu
que rien ne permettait de penser que l’agent d’immigration
s’était fondé sur les lettres anonymes pour rendre sa
décision. Il n’y avait donc pas eu de manquement aux
principes de justice naturelle.
[28] Néanmoins, le raisonnement suivi tant dans le jugement Redman, précité, que dans le jugement Karakulak,
précité, appuie la proposition qu’il y a manquement à un
principe de justice naturelle lorsque l’agent omet de
divulguer des éléments de preuve sur lesquels il s’est
fondé par la suite pour rendre sa décision. Il est évident
que, dans le cas de M. Qureshi, la juge de la citoyenneté
s’est fondée sur la lettre anonyme pour prendre sa
décision. Elle l’a d’ailleurs dit expressément dans sa
décision.
268
QURESHI
[29] The extent of disclosure necessary to uphold
principles of procedural fairness is unsettled in the jurisprudence. In D’Souza v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2008 FC 57, 321 F.T.R. 315, Justice
Sean Harrington held that procedural fairness demanded
that an anonymous letter be shown to the individual
concerned. The decision involved judicial review of an
immigration officer’s refusal of an application to sponsor
an individual based on humanitarian and compassionate
considerations. However, it is important to note that Justice
Harrington qualified his findings stating at paragraph 14
that “[i]t is not absolutely mandatory that extrinsic
evidence in this form be given to the applicant. In some
instances, putting the allegations from the anonymous
source to the applicant may be sufficient.”
[30] Similarly, Justice Rothstein, in his earlier decision
in Dasent, above, held at page 731 that “[t]he relevant
point as I see it is whether the applicant had knowledge
of the information so that he or she had the opportunity
to correct prejudicial misunderstandings or misstatements.” In Liu v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2008 FC 1253, 76 Imm. L.R. (3d) 261,
Justice James O’Reilly held at paragraph 13 that “it is
open to an officer to disbelieve an applicant, but only
after giving the applicant a fair chance to respond to
concerns arising from extrinsic sources.” Liu, above,
involved an application for judicial review of a visa
officer’s decision denying the applicant a work permit.
The visa officer discovered through anonymous tips and
an investigation that the applicants were part of an illegal
recruitment scheme.
[31] In general, therefore, the jurisprudence shows that
applicants must be given an opportunity to respond to
matters raised in extrinsic evidence such as anonymous
letters. The non-disclosure of anonymous communications
which are prejudicial to applicants in the immigration
context has generally been considered to be a breach of
procedural fairness—particularly when officers have
relied on them in their decision-making process. Indeed
the Court held in Edobor v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), at paragraph 25, that “[t]he
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
[29] La jurisprudence est flottante en ce qui concerne
la portée de la divulgation nécessaire pour respecter les
principes d’équité procédurale. Dans le jugement D’Souza
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 57, le juge Sean Harrington a statué que
l’équité procédurale exigeait que l’on montre la lettre
anonyme à l’intéressé. Il s’agissait du contrôle judiciaire
de la décision par laquelle un agent d’immigration avait
refusé une demande visant à parrainer une personne pour
des raisons d’ordre humanitaire. Il importe toutefois de
signaler que le juge Harrington a nuancé ses conclusions
en expliquant, au paragraphe 14 qu’« [i]l n’est pas
absolument obligatoire qu’une preuve extrinsèque de
cette nature soit communiquée au demandeur. Dans
certains cas, il peut être suffisant de présenter au demandeur les allégations tirées de la source anonyme ».
[30] De même, dans une décision antérieure, le
jugement Dasent, précité, le juge Rothstein a statué, à la
page 731 : « À mon sens, la question qu’il faut se poser
est celle de savoir si la requérante a eu connaissance des
renseignements de façon à pouvoir corriger les malentendus ou les déclarations inexactes susceptibles de nuire
à sa cause. » Dans le jugement Liu c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 1253, le
juge James O’Reilly a expliqué, au paragraphe 13, qu’« un
agent peut refuser de croire un demandeur, mais seulement
après lui avoir donné une possibilité raisonnable de
répondre aux préoccupations découlant de sources
extrinsèques ». L’affaire Liu portait sur une demande de
contrôle judiciaire d’une décision par laquelle un agent
des visas avait refusé de délivrer un permis de travail au
demandeur. L’agent des visas avait découvert, grâce à
des renseignements anonymes et à l’enquête qui avait
suivi, que les demandeurs faisaient partie d’un réseau de
recrutement illégal.
[31] Il ressort donc en principe de la jurisprudence
qu’il faut donner au demandeur la possibilité de répondre
aux questions soulevées par des éléments de preuve
extrinsèques comme les lettres anonymes. La nondivulgation de communications anonymes qui sont préjudiciables au demandeur dans un contexte d’immigration
est généralement considérée comme un manquement à
l’équité procédurale, surtout lorsque les agents se fondent
sur ces éléments pour rendre leur décision. La Cour a
d’ailleurs déclaré, dans Edobor c. Canada (Ministre de
[2010] 4 R.C.F.
QURESHI
importance of giving notice and providing an opportunity
to respond to the evidence is accentuated when the board
intends to rely on the evidence to make a decision.”
[32] Therefore, it is my view that Mr. Qureshi was
owed disclosure of the contents of the anonymous letter
on which the Citizenship Judge relied so that he was able
to respond to the allegations contained within it.
[33] In this case, the Citizenship Judge did, in fact,
disclose the contents of the letter that were of concern to
her and provided an opportunity for Mr. Qureshi to both
discuss and refute those areas of concern contained in
the letter. I do not accept the proposition that Mr. Qureshi
was entitled to receive a copy of the actual letter and have
concluded that disclosure of the contents of the letter
coupled with the opportunity to address any allegations it
may have contained fulfills the disclosure requirements
and, as such, find that there was no breach of procedural
fairness on the part of the Citizenship Judge.
c. CANADA
269
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 883, au
paragraphe 25, que « [l]’importance de donner au demandeur d’asile avis de la preuve et de lui donner l’occasion
d’y réagir est accrue lorsque la Commission entend se
fonder sur ladite preuve pour rendre sa décision ».
[32] J’estime donc que M. Qureshi avait le droit de
prendre connaissance de la teneur de la lettre anonyme
sur laquelle la juge de la citoyenneté s’est fondée pour
être en mesure de répondre aux allégations qui y étaient
formulées.
[33] Dans le cas qui nous occupe, la juge de la citoyenneté a effectivement divulgué les parties de la lettre qui
la préoccupaient et elle a donné à M. Qureshi la possibilité
de discuter et de réfuter les sujets de préoccupation
qu’elle avait relevés dans la lettre. Je n’accepte pas l’idée
que M. Qureshi avait le droit de recevoir une copie de la
lettre elle-même et j’arrive à la conclusion que la divulgation de la teneur de la lettre, ajoutée à la possibilité qui
a été donnée au demandeur de répondre aux allégations
qu’elle pouvait contenir satisfont aux exigences en
matière de divulgation. Je conclus donc que la juge de la
citoyenneté n’a pas manqué à l’équité procédurale.
[34] It should be noted, however, that Federal Court
jurisprudence has viewed anonymous communications as
innately suspect. In D’Souza, above, the Court also noted
at paragraph 15 that anonymous letters are “inherently
unreliable.” The Court relied on holdings in both Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) v. Navarrete,
2006 FC 691, 294 F.T.R. 242; and Ray v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), 2006 FC 731, in reaching
this conclusion. In Navarrete, above, Justice Michel
Shore at paragraph 27 held that “[t]he source and the
motives as well as the information provided by this type
of letter cannot always be verified. Therefore, the information is not necessarily trustworthy.” In that case, the
Court found that it was reasonable for the Immigration
and Refugee Board to refuse to give weight to the
information provided in anonymous letters.
[34] Il convient toutefois de signaler que la Cour
fédérale considère comme foncièrement suspectes les
communications anonymes. Dans le jugement D’Souza,
précité, la Cour s’est également dite d’avis, au paragraphe
15, que les lettres anonymes sont « intrinsèquement peu
fiables ». La Cour s’est fondée sur les jugements Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c.
Navarrete, 2006 CF 691; et Ray c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 731 pour
arriver à cette conclusion. Dans le jugement Navarrete,
précité, le juge Michel Shore, explique, au paragraphe 27
que « [l]a source, les motifs ainsi que les renseignements
fournis par ce type de lettres ne peuvent toujours être
vérifiés. En conséquence, les renseignements ne sont pas
nécessairement dignes de foi. » Dans l’affaire Navarrete,
la Cour a conclu qu’il était raisonnable de la part de la
Commission de refuser d’accorder de la valeur aux
renseignements contenus dans des lettres anonymes.
B. Did the Citizenship Judge err in law and in fact in
finding that the appellant did not meet the residency
B. La juge de la citoyenneté a-t-elle commis une erreur
de fait et de droit en concluant que le demandeur ne
270
QURESHI
requirements under paragraph 5(1)(c) of the Citizenship Act?
(1) The appellant’s submissions
[35] The appellant takes the position that the Citizenship
Judge misapprehended or ignored evidence which clearly
established Mr. Qureshi’s residence in Canada. Specifically, the appellant takes issue with the Citizenship
Judge’s findings with respect to a number of issues
raised in the decision. These include conclusions reached
with respect to a lost visa, bank withdrawals, travels to
and from Pakistan, residence issues, family medical
records, inconsistencies in his residency questionnaire,
rental receipts and other matters of concern to the
Citizenship Judge.
(2) The respondent’s submissions
[36] The respondent submits that the Citizenship Judge
did not err in finding that the appellant did not meet the
residency requirements under the Citizenship Act. Further,
the appellant failed to demonstrate that he was in Canada
for three of four years of his material time period.
[37] The respondent states that the onus to provide
sufficient evidence of residency lies on the appellant, and
that he failed to discharge this burden: Rizvi v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2005 FC 1641.
Overall, the respondent submits that: (1) there were
inconsistencies in the appellant’s evidence; and (2) the
appellant failed to provide sufficient tangible evidence
of residency during the material period.
(3) Analysis
[38] It is clear that the Citizenship Judge was highly
suspicious of various statements and documentation
provided to her by Mr. Qureshi. Ultimately these served
to undermine his credibility and the evidence of his
presence in Canada during the material period. It was
clear from the reasons that the Citizenship Judge applied
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
remplissait pas les conditions de résidence prévues à
l’alinéa 5(1)c) de la Loi sur la citoyenneté?
1) Prétentions et moyens du demandeur
[35] La thèse du demandeur est que la juge de la
citoyenneté a mal compris ou a ignoré des éléments de
preuve qui démontraient clairement que M. Qureshi
avait résidé au Canada. Plus précisément, le demandeur
s’insurge contre les conclusions tirées par la juge de la
citoyenneté au sujet de plusieurs des questions soulevées
dans la décision, et notamment celles concernant le visa
perdu, les retraits bancaires, les voyages au Pakistan, les
questions de résidence, les dossiers médicaux de la
famille, les incohérences relevées dans le questionnaire
de résidence du demandeur, les reçus de loyer et d’autres
questions qui préoccupaient la juge de la citoyenneté.
2) Prétentions et moyens du défendeur
[36] Le défendeur affirme que la juge de la citoyenneté
n’a pas commis d’erreur en concluant que le demandeur
ne remplissait pas les conditions de résidence de la Loi
sur la citoyenneté. Il ajoute que le demandeur n’a pas
réussi à démontrer qu’il se trouvait au Canada pendant
trois des quatre années de la période pertinente.
[37] Le défendeur affirme que c’est au demandeur qu’il
incombe de fournir des éléments de preuve suffisants au
sujet de sa résidence, ajoutant que le demandeur ne s’est
pas acquitté de ce fardeau (Rizvi c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1641). De
façon générale, le défendeur affirme que : 1) la preuve du
demandeur comportait des incohérences; 2) le demandeur
n’a pas présenté des éléments de preuve concrets suffisants
au sujet de sa résidence au cours de la période pertinente.
3) Analyse
[38] Il est évident que la juge de la citoyenneté avait de
sérieuses réserves au sujet des diverses déclarations et
de divers documents que lui avait soumis M. Qureshi.
Ces réserves ont finalement contribué à miner la crédibilité du demandeur et à affaiblir les éléments de preuve
qu’il avait présentés au sujet de sa présence au Canada
QURESHI
[2010] 4 R.C.F.
c. CANADA
271
the physical presence test and found the appellant’s
evidence lacking. In some instances the statements and
inconsistencies in various documents were relatively
minor but in my view, it was open to the Citizenship
Judge to find that, taken as a whole, they supported her
finding that the appellant was not credible with respect
to fulfilling the onus upon him to show that he was
present in Canada for the required period of time within
the material period. I would not disturb that finding and
find that it was a reasonable conclusion based on the
evidence before her. I have concluded that the decision
of the Citizenship Judge falls “within a range of possible,
acceptable outcomes which are defensible in respect of
the facts and law”: Dunsmuir, above, at paragraph 47.
au cours de la période pertinente. Il ressort de ses motifs
que la juge de la citoyenneté a appliqué le critère de la
présence physique et qu’elle a conclu que la preuve
présentée par le demandeur était insuffisante. Dans
certains cas, les déclarations et les incohérences relevées
dans les divers documents étaient relativement mineures
mais, à mon avis, il était loisible à la juge de la citoyenneté
de conclure que, prises globalement, elles permettaient
de conclure que le demandeur n’était pas crédible en ce
qui concerne le fardeau qui lui incombait de démontrer
que, pendant la période pertinente, il avait été présent au
Canada pour la durée de temps requise. Je ne modifierais
pas cette conclusion, que je considère raisonnable vu
l’ensemble de la preuve dont la juge de la citoyenneté
disposait. Je conclus que la décision de la juge de la
citoyenneté appartient « aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit »
(Dunsmuir, précité, au paragraphe 47).
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that:
LA COUR ORDONNE :
2.
2.
1.
the appeal is dismissed; and
there is no order as to costs.
ANNEX
Citizenship Act (R.S.C., 1985, c. C-29)
Grant of
citizenship
5. (1) The Minister shall grant citizenship to
any person who
(a) makes application for citizenship;
(b) is eighteen years of age or over;
(c) is a permanent resident within the meaning
of subsection 2(1) of the Immigration and
Refugee Protection Act, and has, within the four
years immediately preceding the date of his or
her application, accumulated at least three years
of residence in Canada calculated in the following manner:
1.
L’appel est rejeté.
Il n’y a pas d’adjudication de dépens.
ANNEXE
Loi sur la citoyenneté (L.R.C. (1985), ch. C-29)
5. (1) Le ministre attribue la citoyenneté à toute
personne qui, à la fois :
a) en fait la demande;
b) est âgée d’au moins dix-huit ans;
c) est un résident permanent au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés et a, dans les quatre ans
qui ont précédé la date de sa demande, résidé
au Canada pendant au moins trois ans en tout,
la durée de sa résidence étant calculée de la
manière suivante :
Attribution
de la
citoyenneté
272
QURESHI
(i) un demi-jour pour chaque jour de résidence au Canada avant son admission à titre
de résident permanent,
(d) has an adequate knowledge of one of the
official languages of Canada;
d) a une connaissance suffisante de l’une des
langues officielles du Canada;
(f) is not under a removal order and is not the
subject of a declaration by the Governor in
Council made pursuant to section 20.
f) n’est pas sous le coup d’une mesure de
renvoi et n’est pas visée par une déclaration du
gouverneur en conseil faite en application de
l’article 20.
(e) has an adequate knowledge of Canada and
of the responsibilities and privileges of citizenship; and
…
(4) In order to alleviate cases of special and
unusual hardship or to reward services of an
exceptional value to Canada, and notwithstanding
any other provision of this Act, the Governor in
Council may, in his discretion, direct the Minister
to grant citizenship to any person and, where such
a direction is made, the Minister shall forthwith
grant citizenship to the person named in the
direction.
…
Consideration
by Citizenship
Judge
[2010] 4 F.C.R.
(i) for every day during which the person
was resident in Canada before his lawful
admission to Canada for permanent residence
the person shall be deemed to have accumulated one-half of a day of residence, and
(ii) for every day during which the person
was resident in Canada after his lawful
admission to Canada for permanent residence the person shall be deemed to have
accumulated one day of residence;
Special cases
v. CANADA
14. (1) An application for
(a) a grant of citizenship under subsection 5(1)
or (5),
(c) a renunciation of citizenship under subsection 9(1), or
(d) a resumption of citizenship under subsection
11(1)
(ii) un jour pour chaque jour de résidence
au Canada après son admission à titre de
résident permanent;
e) a une connaissance suffisante du Canada et
des responsabilités et avantages conférés par
la citoyenneté;
[…]
(4) Afin de remédier à une situation particulière
et inhabituelle de détresse ou de récompenser des
services exceptionnels rendus au Canada, le gouverneur en conseil a le pouvoir discrétionnaire,
malgré les autres dispositions de la présente loi,
d’ordonner au ministre d’attribuer la citoyenneté
à toute personne qu’il désigne; le ministre procède alors sans délai à l’attribution.
Cas
particuliers
[…]
14. (1) Dans les soixante jours de sa saisine, le
juge de la citoyenneté statue sur la conformité —
avec les dispositions applicables en l’espèce de la
présente loi et de ses règlements — des demandes
déposées en vue de :
a) l’attribution de la citoyenneté, au titre des
paragraphes 5(1) ou (5);
c) la répudiation de la citoyenneté, au titre
du paragraphe 9(1);
d) la réintégration dans la citoyenneté, au
titre du paragraphe 11(1).
Examen
par un
juge de la
citoyenneté
QURESHI
[2010] 4 R.C.F.
shall be considered by a Citizenship Judge who shall, within
sixty days of the day the application was referred to the
judge, determine whether or not the person who made the
application meets the requirements of this Act and the
regulations with respect to the application.
…
Appeal
(5) The Minister or the applicant may appeal
to the Court from the decision of the Citizenship
Judge under subsection (2) by filing a notice of
appeal in the Registry of the Court within sixty
days after the day on which
(a) the Citizenship Judge approved the application under subsection (2); or
Decision
final
Recommendation re
use of
discretion
(b) notice was mailed or otherwise given under
subsection (3) with respect to the application.
(6) A decision of the Court pursuant to an
appeal made under subsection (5) is, subject to
section 20, final and, notwithstanding any other
Act of Parliament, no appeal lies therefrom.
15. (1) Where a Citizenship Judge is unable to
approve an application under subsection 14(2),
the judge shall, before deciding not to approve it,
consider whether or not to recommend an exercise
of discretion under subsection 5(3) or (4) or subsection 9(2) as the circumstances may require.
c. CANADA
273
[…]
(5) Le ministre et le demandeur peuvent interjeter appel de la décision du juge de la citoyenneté
en déposant un avis d’appel au greffe de la Cour
dans les soixante jours suivant la date, selon le
cas :
Appel
a) de l’approbation de la demande;
b) de la communication, par courrier ou tout
autre moyen, de la décision de rejet.
(6) La décision de la Cour rendue sur l’appel
prévu au paragraphe (5) est, sous réserve de
l’article 20, définitive et, par dérogation à toute
autre loi fédérale, non susceptible d’appel.
15. (1) Avant de rendre une décision de rejet, le
juge de la citoyenneté examine s’il y a lieu de
recommander l’exercice du pouvoir discrétionnaire prévu aux paragraphes 5(3) ou (4) ou 9(2),
selon le cas.
Caractère
définitif
de la
décision
Exercice du
pouvoir
discrétionnaire
274
SAPUTO INC.
T-1621-08
2009 FC 1016
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
T-1621-08
2009 CF 1016
Saputo Inc., Kraft Canada Inc. and Parmalat Canada
Inc. (Applicants)
Saputo Inc., Kraft Canada Inc. et Parmalat Canada
Inc. (demanderesses)
The Attorney General of Canada (Respondent)
Le procureur général du Canada (défendeur)
v.
and
St-Albert Cheese Cooperative Inc. and International
Cheese Company Ltd. (Interveners)
INDEXED AS: SAPUTO INC.
GENERAL)
V.
CANADA (ATTORNEY
Federal Court, Martineau J.—Ottawa, March 31;
October 7, 2009.
Food and Drugs — Judicial review challenging constitutionality, validity under Food and Drugs Act (FDA), Canada
Agricultural Products Act (CAPA) of amendments to Food and
Drug Regulations, ss. B.08.033, B.08.034, Dairy Products
Regulations, ss. 6, 28 by Regulations Amending the Food and
Drug Regulations and the Dairy Products Regulations (new
Regulations) — Applicants alleging purpose of new Regulations
ultra vires Governor in Council’s regulation-making authority
under FDA, CAPA — Impugned provisions harmonizing definitions for milk products, revising identity, national compositional
standards for cheese destined for interprovincial, international
trade — Issues whether new Regulations valid exercise of
federal trade, commerce power under Constitution Act, 1867,
s. 91(2), of regulation-making authority granted to Governor
in Council by FDA, CAPA — New Regulations integral part of
legislative scheme established by FDA, CAPA to regulate
import, export, interprovincial trade — Applying to cheese sold,
marketed interprovincially by virtue of FDA, s. 6(1), CAPA, s. 17
— Dairy producers having to meet national compositional
standards to market cheese interprovincially, internationally
— New Regulations, including impugned provisions, proper
exercise of regulation-making authority vested in Governor in
Council — Such authority expressed in broad terms in FDA,
s. 30(1), CAPA, s. 32 — Regulatory Impact Analysis Statement
providing conclusive evidence new Regulations passed by
Governor in Council to carry out purposes of CAPA, FDA —
Application dismissed.
c.
et
St-Albert Cheese Cooperative Inc. et International
Cheese Company Ltd. (intervenantes)
RÉPERTORIÉ : SAPUTO INC.
GÉNÉRAL)
C.
CANADA (PROCUREUR
Cour fédérale, juge Martineau—Ottawa, 31 mars;
7 octobre 2009.
Aliments et Drogues — Contrôle judiciaire contestant la
constitutionnalité et la validité sous le régime de la Loi sur les
aliments et drogues (la LAD) et de la Loi sur les produits
agricoles au Canada (la LPAC) des modifications apportées
aux art. B.08.033 et B.08.034 du Règlement sur les aliments et
drogues et aux art. 6 et 28 du Règlement sur les produits
laitiers par le Règlement modifiant le Règlement sur les
aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers (le
nouveau Règlement) — Les demanderesses soutenaient que
l’objet du nouveau Règlement outrepassait le pouvoir de
réglementation conféré au gouverneur en conseil par la LPAC
et la LAD — Les dispositions contestées harmonisaient les
définitions des produits du lait et révisaient les normes nationales
relatives à l’identité et à la composition des fromages destinés
au commerce interprovincial ou international — Il s’agissait
de savoir si l’adoption du nouveau Règlement était un exercice
légitime du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et
du commerce prévu à l’art. 91(2) de la Loi constitutionnelle de
1867 et du pouvoir de réglementation que la LAD et la LPAC
confèrent au gouverneur en conseil — Le nouveau Règlement
fait partie intégrante des dispositifs législatifs établis par la
LAD et la LPAC pour régler l’importation, l’exportation et le
commerce interprovincial — Il s’applique aux fromages qui
font l’objet de vente ou de commercialisation interprovinciales
en vertu de l’art. 6(1) de la LAD et de l’art. 17 de la LPAC — Les
producteurs laitiers doivent se conformer à une norme nationale
de composition pour les fromages destinés au commerce interprovincial ou international — Le nouveau Règlement, y compris
les dispositions contestées, constitue un exercice légitime du
pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil —
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
Constitutional Law — Distribution of Powers — Whether
Regulations Amending the Food and Drug Regulations and the
Dairy Products Regulations (new Regulations) valid exercise
of federal trade, commerce power under Constitution Act,
1867, s. 91(2) — Prior to Labatt Breweries of Canada Ltd. v.
Attorney General of Canada, regulations enacted under Food
and Drugs Act (FDA) could not be upheld under federal trade,
commerce power as FDA, s. 6 not directed in pith, substance
at interprovincial, international trade — FDA subsequently
amended to ensure regulatory scheme, related regulations
falling within scope of federal powers — Pith, substance of new
Regulations to establish compositional standards for cheese
marketed interprovincially, internationally — New Regulations
thus valid exercise of federal trade, commerce power under
Constitution Act, s. 91(2).
This was an application for judicial review concerning the
legality of amendments made to the Food and Drug Regulations
(FDR) and the Dairy Products Regulations (DPR) by the
Regulations Amending the Food and Drug Regulations and the
Dairy Products Regulations (the new Regulations).
The applicants, large dairy processors operating federally
registered facilities, challenged the constitutionality and validity
under the Food and Drugs Act (FDA) and the Canada Agricultural Products Act (CAPA) of the amendments to sections
B.08.033 and B.08.034 of the FDR, and sections 6 and 28 of
the DPR that harmonized the definitions for milk products and
revised the identity and compositional standards for cheese
destined for interprovincial or international trade. They alleged
that the purpose of the new Regulations was ultra vires the
Governor in Council’s regulation-making authority under the
FDA and the CAPA.
At issue was whether the new Regulations were a valid
exercise (1) of the federal trade and commerce power under
subsection 91(2) of the Constitution Act, 1867, in particular with
respect to federal authority in interprovincial and international
c. CANADA
275
Ce pouvoir est défini de manière large à l’art. 30(1) de la LAD
et à l’art. 32 de la LPAC — Le Résumé de l’étude d’impact de
la réglementation établit de manière concluante que le
gouverneur en conseil a pris le nouveau Règlement afin de
remplir les objets de la LPAC et de la LAD — Demande rejetée.
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Il s’agissait
de savoir si l’adoption du Règlement modifiant le Règlement
sur les aliments et drogues et le Règlement sur les produits
laitiers (le nouveau Règlement) était un exercice légitime du
pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce
prévu à l’art. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 — Avant
l’arrêt Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général
du Canada, les règlements pris sous le régime de la Loi sur les
aliments et drogues (la LAD) ne pouvaient être confirmés dans
le cadre du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et
du commerce parce que l’art. 6 de la LAD ne pouvait, de par
son caractère véritable, être conçu pour viser le commerce
interprovincial et international — La LAD a été modifiée par la
suite de manière à faire en sorte que le dispositif réglementaire
et les règlements apparentés entrent dans le champ d’application
bien établi des pouvoirs attribués au fédéral — Le caractère
véritable du nouveau Règlement est de fixer des normes de
composition pour les fromages destinés au commerce interprovincial ou international — L’adoption du nouveau Règlement
était donc un exercice légitime du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce prévu à l’art. 91(2) de la
Loi constitutionnelle.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire portant sur
la légalité des modifications apportées au Règlement sur les
aliments et drogues (le RAD) et au Règlement sur les produits
laitiers (le RPL) par le Règlement modifiant le Règlement sur
les aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers
(le nouveau Règlement).
Les demanderesses, d’importants transformateurs de produits
laitiers exploitant des établissements enregistrés au fédéral,
contestaient la constitutionnalité et la validité sous le régime
de la Loi sur les aliments et drogues (la LAD) et de la Loi sur
les produits agricoles au Canada (la LPAC) des modifications
apportées aux articles B.08.033 et B.08.034 du RAD et aux
articles 6 et 28 du RPL qui harmonisaient les définitions des
produits du lait et révisaient les normes antérieures relatives à
l’identité et à la composition des fromages destinés au commerce
interprovincial ou international. Elles soutenaient que l’objet
du nouveau Règlement outrepassait le pouvoir de réglementation
conféré au gouverneur en conseil par la LAD et la LPAC.
Il s’agissait de savoir si l’adoption du nouveau Règlement
était un exercice légitime 1) du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce prévu au paragraphe 91(2)
de la Loi constitutionnelle de 1867, eu égard en particulier à la
276
SAPUTO INC.
trade, and (2) of the regulation-making authority granted to the
Governor in Council by the FDA and the CAPA.
Held, the application should be dismissed.
(1) The new Regulations are an integral part of the legislative
scheme established by the FDA and the CAPA to regulate
import, export and interprovincial trade. Subsection 6(1) of the
FDA and section 17 of the CAPA, both engaged by the new
Regulations, underscore the international and interprovincial
trade focus of the scheme. By virtue of these provisions, the new
Regulations apply to cheese sold or marketed interprovincially,
as well as to imported cheese. In Labatt Breweries of Canada
Ltd. v. Attorney General of Canada, the Supreme Court of
Canada noted that “if regulation of the flow in extraprovincial
trade is the object, then the federal statute will be valid”, but
found that regulations enacted under the FDA could not be
upheld under the federal trade and commerce power. At the
time of the Supreme Court’s decision, section 6 of the FDA
could not be framed as being directed in pith and substance at
interprovincial and international trade. Subsequent to that
decision, the FDA was amended to ensure that the regulatory
scheme and any related regulations fell within the scope of
federal powers. The new Regulations do not prescribe a legal
recipe for cheese, as dairy processors may continue to use the
ingredients that they like. However, they must meet national
compositional standards if they wish to market cheese destined
for interprovincial or international trade as one of the varieties
specified in section B.08.033 of the FDR. A simple reading of
the relevant provisions of the FDR and DPR reveals that the
overarching purpose and object of the new Regulations is to
establish such compositional standards. That is the pith and
substance of the new Regulations.
(2) The new Regulations constitute a proper exercise of the
regulation-making authority vested to the Governor in Council,
which is expressed in broad terms in section 32 of the CAPA
and subsection 30(1) and the FDA. The new Regulations fit
squarely within the objectives and powers outlined in these
provisions. The applicants did not meet the threshold for establishing that the regulations so lacked in precision as not to give
sufficient guidance for legal debate. There was no foundation in
law or fact to the assertion that the new Regulations impermissibly sub-delegated undue discretion to the Canadian Food
InspectionAgency. In addition, an examination of the Regulatory
ImpactAnalysis Statement (RIAS) provided conclusive evidence
herein that the new Regulations were passed by the Governor in
Council to carry out the purposes of the CAPA and the FDA by
harmonizing existing federal regulations, enhancing consumer
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
compétence fédérale en matière de commerce interprovincial et
international, et 2) du pouvoir de réglementation que la LAD
et la LPAC confèrent au gouverneur en conseil.
Jugement : la demande doit être rejetée.
1) Le nouveau Règlement fait partie intégrante des
dispositifs législatifs établis par la LAD et la LPAC pour régler
l’importation, l’exportation et le commerce interprovincial. Le
paragraphe 6(1) de la LAD et l’article 17 de la LPAC, qu’applique
le nouveau Règlement, fait ressortir que le régime est axé sur
le commerce international et interprovincial. En raison de ces
dispositions, le nouveau Règlement s’applique aux fromages
qui font l’objet de vente ou de commercialisation interprovinciales ainsi qu’aux fromages importés. Dans l’arrêt Brasseries
Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, la
Cour suprême du Canada a signalé que « la loi fédérale est valide
si elle vise la réglementation des mouvements commerciaux
dans les réseaux extraprovinciaux », mais elle a conclu que les
dispositions réglementaires prises sous le régime de la LAD
ne pouvaient être confirmées dans le cadre du pouvoir fédéral
de réglementation des échanges et du commerce. À l’époque
où la Cour suprême a rendu sa décision, l’article 6 de la LAD
ne pouvait, de par son caractère véritable, être conçu pour viser
le commerce interprovincial et international. Après cet arrêt, la
LAD a été modifiée de manière à faire en sorte que le dispositif
réglementaire et les règlements apparentés entrent dans le
champ d’application bien établi des pouvoirs attribués au fédéral.
Le nouveau Règlement ne prescrit pas une recette légale pour
les fromages parce que les transformateurs de produits laitiers
peuvent continuer à utiliser les ingrédients qu’ils veulent.
Cependant, ils doivent se conformer à une norme nationale de
composition s’ils souhaitent vendre leur produit sous le nom
de l’une des variétés de fromages visées par l’article B.08.033
du RAD. Il ressort de la simple lecture des dispositions applicables du RAD et du RPL que l’objet fondamental du nouveau
Règlement est de fixer des normes de composition. C’est là le
caractère véritable du nouveau Règlement.
2) Le nouveau Règlement constitue un exercice légitime du
pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil,
qui est défini de manière large à l’article 32 de la LPAC et au
paragraphe 30(1) de la LAD. Le nouveau Règlement s’inscrit
tout à fait dans le champ des objectifs et des pouvoirs que
définissent ces dispositions. Les demanderesses n’ont pas atteint
le seuil pour démontrer que le Règlement manquait de précision
au point de ne pas constituer un guide suffisant pour un débat
judiciaire. L’affirmation selon laquelle le nouveau Règlement
subdéléguait illégitimement un pouvoir discrétionnaire indu à
l’Agence canadienne d’inspection des aliments n’est fondée ni
en droit ni en fait. En outre, un examen du Résumé de l’étude
d’impact de la réglementation (le REIR) établit de manière
concluante en l’espèce que le gouverneur en conseil a pris le
nouveau Règlement afin de remplir les objets de la LPAC et
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
interest, allowing for technological advances in cheese
production, and providing consistency with international food
standards. Finally, the dominant purpose of the new Regulations
was not to effect an economic transfer from dairy processors to
dairy producers. Although the RIAS acknowledged that there
are benefits and costs associated with the new Regulations,
equating such economic analysis with the purpose of the new
Regulations distorts the overall scheme of compositional
standards for cheese.
c. CANADA
de la LAD en harmonisant la réglementation fédérale existante,
en protégeant les intérêts des consommateurs, en permettant
la réalisation de progrès technologiques dans la production
fromagère et en assurant la conformité à certaines normes
internationales relatives aux aliments. Enfin, l’objet dominant
du nouveau Règlement n’était pas d’opérer un transfert économique des transformateurs de produits laitiers vers les
producteurs laitiers. Bien que le REIR reconnaisse que le
nouveau Règlement procure des avantages et entraîne des
coûts, le fait d’assimiler cette analyse économique à l’objet du
nouveau Règlement équivaut à dénaturer le dispositif d’ensemble
réglant la composition des fromages.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
CASES CITED
JURISPRUDENCE CITÉE
Canada Agricultural Products Act, R.S.C., 1985 (4th
Supp.), c. C-20, ss. 17, 32 (as am. by S.C. 1991, c. 24,
s. 51; 2001, c. 4, s. 64(E)).
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am.
by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the
Constitution Act, 1982, Item 1) [R.S.C., 1985, Appendix
II, No. 5], s. 91.
Dairy Products Regulations, SOR/79-840, ss. 2 “milk
product” (as am. by SOR/2007-302, s. 5), 6(3)(c) (as
enacted idem, s. 6), (d) (as enacted idem), (5) (as enacted
idem), 28(1)(a)(i.1) (as enacted idem, s. 11), (i.2) (as
enacted idem), (4) (as enacted idem).
Food and Drug Regulations, C.R.C., c. 870, ss. B.08.033
(as am. by SOR/79-752, s. 2; 82-383, s. 2; 89-198, s. 1;
90-469, s. 1; 94-417, s. 1; 97-191, s. 1; 2000-336, s. 1;
2000-417, s. 2; 2001-94, s. 1; 2005-98, s. 7; 2007-302, ss.
2, 4(F)), B.08.034(1)(a)(i.1) (as am. idem, s. 3), (i.2) (as
am. idem), (c)(i) (as enacted idem), (1.2) (as enacted
idem).
Food and Drugs Act, R.S.C. 1970, c. F-27, s. 6.
Food and Drugs Act, R.S.C., 1985, c. F-27, ss. 6 (as am. by
R.S.C., 1985 (3rd Supp.), c. 27, s. 1), 30(1) (as am. by
S.C. 1999, c. 33, s. 347; 2005, c. 42, s. 2).
Regulations Amending the Food and Drug Regulations
and the Dairy Products Regulations, SOR/2007-302.
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1)
[L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 91.
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F-27,
art. 6 (mod. par L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 27, art. 1),
30(1) (mod. par L.C. 1999, ch. 33, art. 347; 2005, ch. 42,
art. 2).
Loi sur les aliments et drogues, S.R.C. 1970, ch. F-27,
art. 6.
Loi sur les produits agricoles au Canada, L.R.C. (1985)
(4e suppl.), ch. C-20, art. 17, 32 (mod. par L.C. 1991,
ch. 24, art. 51; 2001, ch. 4, art. 64(A)).
Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues
et le Règlement sur les produits laitiers, DORS/2007-302.
Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870,
art. B.08.033 (mod. par DORS/79-752, art. 2; 82-383,
art. 2; 89-198, art. 1; 90-469, art. 1; 94-417, art. 1; 97-191,
art. 1; 2000-336, art. 1; 2000-417, art. 2; 2001-94, art. 1;
2005-98, art. 7; 2007-302, art. 2, 4(F)), B.08.034(1)a)(i.1)
(mod., idem, art. 3), (i.2) (mod., idem), c)(i) (édicté, idem),
(1.2) (édicté, idem).
Règlement sur les produits laitiers, DORS/79-840, art. 2
« produit du lait » (mod. par DORS/2007-302, art. 5),
6(3)c) (édicté, idem, art. 6), d) (édicté, idem), (5) (édicté,
idem), 28(1)a)(i.1) (édicté, idem, art. 11), (i.2) (édicté,
idem), (4) (édicté, idem).
APPLIED:
DÉCISION APPLIQUÉE :
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
R. v. Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 S.C.R.
606, (1992), 114 N.S.R. (2d) 91, 93 D.L.R. (4th) 36.
Thorne’s Hardware Ltd. et al. v. The Queen et al., [1983]
1 S.C.R. 106, (1983), 143 D.L.R. (3d) 577, 46 N.R. 91;
277
R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 R.C.S.
606.
Thorne’s Hardware Ltd. et autres c. La Reine et autre,
[1983] 1 R.C.S. 106; Brasseries Labatt du Canada Ltée c.
278
SAPUTO INC.
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
Labatt Breweries of Canada Ltd. v. Attorney General of
Canada, [1980] 1 S.C.R. 914, (1980), 110 D.L.R. (3d)
594, 9 B.L.R. 181; Bristol-Myers Squibb Co. v. Canada
(Attorney General), 2005 SCC 26, [2005] 1 S.C.R. 533,
253 D.L.R. (4th) 1, 39 C.P.R. (4th) 449; Les Produits
Laitiers Advidia Inc. v. Commissioner, CCRA (2005), 9
T.T.R. (2d) 596 (C.I.T.T.).
Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914;
Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général),
2005 CSC 26, [2005] 1 R.C.S. 533; Les Produits Laitiers
Advidia Inc. c. Commissaire de l’Agence des douanes et
du revenu du Canada et Producteurs laitiers du Canada.
Appel no AP-2003-040, motifs de décision rendus le
mardi 8 mars 2005 (T.C.C.E.).
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Montréal (City) v. 2952-1366 Québec Inc., 2005 SCC 62,
[2005] 3 S.C.R. 141, 259 D.L.R. (4th) 595, 32 Admin.
L.R. (4th) 159; Ward v. Canada (Attorney General), 2002
SCC 17, [2002] 1 S.C.R. 569, 211 Nfld. & P.E.I.R. 125,
210 D.L.R. (4th) 42; Gallant v. New Brunswick (1998),
200 N.B.R. (2d) 113 (C.A.); Attorney General of Canada
v. Brent, [1956] S.C.R. 318, (1956), 2 D.L.R. (2d) 503,
114 C.C.C. 296; Verdun, City of, v. Sun Oil Co., [1952] 1
S.C.R. 222, (1952), 1 D.L.R. 529; Actton Transport Ltd.
v. Steeves, 2004 FCA 182, 322 N.R. 73; Re Peralta et al.
and The Queen in right of Ontario et al.; Peralta et al. v.
Warner et al. (1985), 49 O.R. (2d) 705, 16 D.L.R. (4th)
259 (C.A.), affd sub nom. Peralta v. Ontario [1988] 2
S.C.R. 1045; Vancouver Island Peace Society v. Canada,
[1992] 3 F.C. 42, (1992), 53 F.T.R. 300 (T.D.); RJRMacDonald Inc. v. Canada (Attorney General), [1995] 3
S.C.R. 199, (1995), 127 D.L.R. (4th) 1, 100 C.C.C. (3d)
449.
AUTHORS CITED
LeDain, Gerald. “Sir Lyman Duff and the Constitution”
(1974), 12 Osgoode Hall L.J. 261.
Regulatory Impact Analysis Statement, SOR/2007-302,
C. Gaz. 2007.II.2787.
World Trade Organization. Canada—Measures Affecting
the Importation of Milk and the Exportation of Dairy
Products, Appellate Body Report, WT/DS103/AB/RW2
(December 2002).
APPLICATION for judicial review concerning the
legality of amendments made to the Food and Drug
Regulations, C.R.C., c. 870 and the Dairy Products
Regulations, SOR/79-840 by the Regulations Amending
the Food and Drug Regulation and the Dairy Products
Regulations, SOR/2007-302. Application dismissed.
APPEARANCES
Patrick Girard for applicant Saputo Inc.
Timothy M. Lowman and Patrick J. Cotter for
applicant Kraft Canada Inc.
Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc., 2005 CSC 62,
[2005] 3 R.C.S. 141; Ward c. Canada (Procureur général),
2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569; Gallant c. New
Brunswick (1998), 200 R.N.-B. (2e) 113 (C.A.); Attorney
General of Canada v. Brent, [1956] S.C.R. 318, (1956), 2
D.L.R. (2d) 503, 114 C.C.C. 296; Verdun, City of, v. Sun
Oil Co., [1952] 1 S.C.R. 222, (1952), 1 D.L.R. 529; Actton
Transport Ltd. c. Steeves, 2004 CAF 182; Re Peralta et al.
and The Queen in right of Ontario et al.; Peralta et al. v.
Warner et al. (1985), 49 O.R. (2d) 705, 16 D.L.R. (4th)
259 (C.A.), conf. par [1988] 2 R.C.S. 1045; Vancouver
Island Peace Society c. Canada, [1992] 3 C.F. 42 (1re inst.);
RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général),
[1995] 3 R.C.S. 199.
DOCTRINE CITÉE
LeDain, Gerald. « Sir Lyman Duff and the Constitution »
(1974), 12 Osgoode Hall L.J. 261.
Organisation mondiale du commerce. Canada — Mesures
visant l’importation de lait et l’exportation de produits
laitiers, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS103/AB/
RW2 (décembre 2002).
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation,
DORS/2007-302, Gaz. C. 2007.II.2787.
DEMANDE de contrôle judiciaire portant sur la
légalité des modifications apportées au Règlement sur
les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870, et au Règlement
sur les produits laitiers, DORS/79-840, par suite de
l’adoption du Règlement modifiant le Règlement sur les
aliments et drogues et le Règlement sur les produits
laitiers, DORS/2007-302. Demande rejetée.
ONT COMPARU
Patrick Girard pour la demanderesse Saputo Inc.
Timothy M. Lowman et Patrick J. Cotter pour la
demanderesse Kraft Canada Inc.
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
Wendy Wagner for applicant Parmalat Canada Inc.
Alexander M. Gay and Brian Harvey for respondent.
David K. Wilson for interveners.
SOLICITORS OF RECORD
Stikeman Elliott LLP, Montréal, for applicant Saputo
Inc.
Sim, Lowman, Ashton & McKay LLP, Toronto, for
applicant Kraft Canada Inc.
Gowling Lafleur Henderson LLP, Ottawa, for
applicant Parmalat Canada Inc.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Fasken Martineau DuMoulin LLP, Ottawa, for
interveners.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
c. CANADA
279
Wendy Wagner pour la demanderesse Parmalat
Canada Inc.
Alexander M. Gay et Brian Harvey pour le défendeur.
David K. Wilson pour les intervenantes.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Stikeman Elliott S.E.N.C.R.L., s.r.l., Montréal, pour
la demanderesse Saputo Inc.
Sim, Lowman, Ashton & McKay LLP, Toronto, pour
la demanderesse Kraft Canada Inc.
Gowling Lafleur Henderson S.E.N.C.R.L., Ottawa,
pour la demanderesse Parmalat Canada Inc.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
Fasken Martineau DuMoulin S.E.N.C.R.L., s.r.l.,
Ottawa, pour les intervenantes.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] MARTINEAU J.: This judicial review application
concerns the legality of amendments made to the Food
and Drug Regulations, C.R.C., c. 870 (FDR) and the
Dairy Products Regulations, SOR/79-840 (DPR) as a
result of the passing of the Regulations Amending the
Food and Drug Regulations and the Dairy Products
Regulations, SOR/2007-302 (the new Regulations).
[1] LE JUGE MARTINEAU : La présente demande de
contrôle judiciaire porte sur la légalité des modifications
apportées au Règlement sur les aliments et drogues,
C.R.C., ch. 870 (le RAD), et au Règlement sur les produits
laitiers, DORS/79-840 (le RPL), par suite de l’adoption
du Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et
drogues et le Règlement sur les produits laitiers,
DORS/2007-302 (le nouveau Règlement).
I. OVERVIEW
I. VUE D’ENSEMBLE
[2] After many years of consultation with a number of
interest groups, the Governor in Council passed the new
Regulations under the purported authority of the Food
and Drugs Act, R.S.C., 1985, c. F-27 (FDA) and the
Canada Agricultural Products Act, R.S.C., 1985 (4th
Supp.), c. C-20 (CAPA) (collectively, the parent
legislations).
[3] The new Regulations were developed cooperatively
with Agriculture and Agri-Food Canada (AAFC) and in
consultation with Health Canada (HC) and the Department
of Foreign Affairs and International Trade. The new
Regulations were published on December 26, 2007 in
the Canada Gazette, Part II, Vol. 141, No. 26, and came
into force on December 14, 2008.
[2] Après de nombreuses années de consultation avec
plusieurs groupes d’intérêts, le gouverneur en conseil a
pris le nouveau Règlement censément sous le régime de la
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F-27 (la
LAD), et de la Loi sur les produits agricoles au Canada,
L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. C-20 (la LPAC), ci-après
collectivement désignées comme les lois-cadres.
[3] Le nouveau Règlement a été élaboré en collaboration
avec Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) ainsi
qu’en consultation avec Santé Canada (SC) et le ministère
des Affaires étrangères et du Commerce international. Il
a été publié le 26 décembre 2007 dans la Gazette du
Canada, partie II, vol. 141, no 26, et est entré en vigueur
le 14 décembre 2008.
280
SAPUTO INC.
[4] Essentially, the new Regulations amend the FDR
and the DPR by harmonizing the definitions for milk
products and revising the existing identity and compositional standards for cheese destined for interprovincial
or international trade (including cheese imported in
Canada).
[5] The applicants are large dairy processors operating
federally registered facilities. They produce and distribute
cheese across Canada and in export trade. They also import
cheese for distribution in Canada. The cheese distributed
by the applicants is made with the combination of liquid
milk and milk derivatives, including powdered milk
protein concentrate (MPC), milk protein isolate (MPI)
and whey protein concentrate (WPC).
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
[4] Essentiellement, le nouveau Règlement modifie le
RAD et le RPL en harmonisant les définitions des produits
du lait et en révisant les normes antérieures relatives à
l’identité et à la composition des fromages destinés au
commerce interprovincial ou international (y compris
des fromages importés au Canada).
[5] Les demanderesses sont d’importants transformateurs de produits laitiers exploitant des établissements
enregistrés au fédéral. Elles produisent des fromages
qu’elles distribuent partout au Canada et qu’elles exportent.
Elles importent aussi des fromages qu’elles distribuent au
Canada. Les fromages distribués par les demanderesses
sont faits à partir de lait liquide et de dérivés du lait,
notamment de concentré de protéines laitières en poudre,
d’isolat de protéines laitières et de concentré de protéines
de lactosérum.
[6] By this judicial review application, the applicants
challenge both the constitutionality and/or validity under
the parent legislations of subparagraphs B.08.033(1)(a)(i.1)
[as enacted by SOR/2007-302, s. 2] and (i.2) [as enacted
idem] subsection B.08.033(1.2) [as enacted idem], subparagraphs B.08.034(1)(a)(i.1) [as am. idem, s. 3], (i.2)
[as am. idem] and B.08.034(1)(c)(i) [as enacted idem],
and subsection B.08.034(1.2) [as enacted idem] of the
FDR and paragraph 6(3)(c) [as enacted idem, s. 6],
subparagraph 6(3)(d)(i) [as enacted idem], subsection
6(5), subparagraphs 28(1)(a)(i.1) [as enacted idem, s. 11]
and (i.2) [as enacted idem] and subsection 28(4) [as
enacted idem] of the DPR, as amended by the new
Regulations (the impugned provisions).
[6] Par la présente demande de contrôle judiciaire, les
demanderesses contestent la constitutionnalité et la validité sous le régime des lois-cadres des sous-alinéas
B.08.033(1)a)(i.1) [édicté par DORS/2007-302, art. 2]
et (i.2) [édicté, idem], du paragraphe B.08.033(1.2) [édicté,
idem], des sous-alinéas B.08.034(1)a)(i.1) [mod., idem,
art. 3], (i.2) [mod., idem] et B.08.034(1)c)(i) [édicté, idem]
et du paragraphe B.08.034(1.2) [édicté, idem] du RAD,
ainsi que de l’alinéa 6(3)c) [édicté, idem, art. 6], du sousalinéa 6(3)d)(i) [édicté, idem], du paragraphe 6(5) [mod.,
idem], des sous-alinéas 28(1)a)(i.1) [édicté, idem, art. 11]
et (i.2) [édicté, idem] et du paragraphe 28(4) [édicté, idem]
du RPL, dans leur version modifiée par le nouveau Règlement (les dispositions contestées).
II. DETERMINATION
II. DÉCISION
[7] The application is opposed by the respondent.
Although the interveners were granted leave to file
affidavit evidence, which has been referred to by the
applicants and the respondent, the latter were not allowed
to make written or oral submissions to the Court.
[8] After having assessed the legality of the impugned
provisions in light of the law and the totality of the
evidence submitted by the parties, read the application
records and heard the oral submissions made on behalf
of the applicants and the respondent respectively, and
[7] Le défendeur conteste la présente demande. Les
intervenantes ont reçu l’autorisation de déposer des
affidavits, auxquels se sont référés les demanderesses
aussi bien que le défendeur, mais non de présenter des
conclusions écrites ou orales à la Cour.
[8] Après avoir examiné la légalité des dispositions
contestées en fonction du droit et de la totalité de la preuve
produite par les parties, lu les dossiers de demande,
entendu les observations orales des demanderesses et du
défendeur et pris en considération l’ensemble de la
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
considered all relevant case law, the application must
fail.
[9]
The issues in this application are:
(a) Whether the new Regulations, including the impugned provisions, are a valid exercise of the federal
trade and commerce power under subsection 91(2) of the
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) [(as am.
by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the
Constitution Act, 1982, Item 1)] reprinted in R.S.C.,
1985, Appendix II, No. 5 (Constitution Act, 1867), with
particular regard to the federal authority in respect of
interprovincial and international trade?
(b) Whether the new Regulations are a valid exercise of
the regulation-making authority granted to the Governor
in Council by the CAPA and the FDA?
[10] The answer to both of these questions is in the
affirmative.
[11] In assessing whether the impugned provisions are
within the federal sphere of power, the Court had to first
determine the essential character of the new Regulations.
In so doing, the Court has come to the conclusion that the
new Regulations establish revised compositional standards
for imported cheese and cheese destined for interprovincial and international trade. Second, the Court had to ask
itself whether the character of the new Regulations relates
to an enumerated head of power granted to Parliament.
In this regard, the Court has found that the essential
character of the new Regulations—assessed in the
context of the statutory scheme as a whole—fall within
Parliament’s authority to regulate trade and commerce
under subsection 91(2) of the Constitution Act, 1867.
[12] While a court may strike down a regulation for
jurisdictional or other compelling reasons, it “would take
an egregious case to warrant such action”: Thorne’s
c. CANADA
281
jurisprudence pertinente, je suis parvenu à la conclusion
que la présente demande doit être rejetée.
[9] Les questions en litige dans la présente demande
sont les suivantes :
a) L’adoption du nouveau Règlement, notamment des
dispositions contestées, est-elle un exercice légitime du
pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du
commerce prévu au paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) [(mod.
par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.),
annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1)]
réimprimée dans L.R.C. (1985), appendice II, no 5 (la Loi
constitutionnelle de 1867), eu égard en particulier à la
compétence fédérale en matière de commerce interprovincial et international?
b) L’adoption du nouveau Règlement est-elle un exercice
légitime du pouvoir de réglementation que la LPAC et
la LAD confèrent au gouverneur en conseil?
[10] Je réponds à chacune de ces questions par
l’affirmative.
[11] Pour établir si les dispositions contestées relèvent
de la sphère de compétence fédérale, la Cour devait
d’abord déterminer le caractère essentiel du nouveau
Règlement, qu’elle a défini comme étant la mise en place
de normes révisées de composition pour les fromages
importés ainsi que pour les fromages destinés au commerce interprovincial et international. Deuxièmement,
la Cour devait se demander si le caractère du nouveau
Règlement se rapporte à l’une des rubriques de compétence fédérale que spécifie la Constitution. Elle a répondu
à cette question en concluant que le caractère essentiel du
nouveau Règlement — considéré dans le contexte de
l’ensemble du régime où il s’inscrit — entre dans le
champ d’application du pouvoir de réglementation des
échanges et du commerce attribué au Parlement fédéral
par le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de
1867.
[12] S’il est vrai qu’un tribunal judiciaire peut annuler
des dispositions réglementaires au motif de l’absence de
compétence ou pour d’autres raisons péremptoires, « seul
282
SAPUTO INC.
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
Hardware Ltd. et al. v. The Queen et al., [1983] 1 S.C.R.
106. The latter approach has been applied consistently
by the courts in respect of regulation-making and similar
legislative functions, without reference to the standards of
review of decisions of administrative tribunals (Montréal
(City) v. 2952-1366 Québec Inc., 2005 SCC 62, [2005]
3 S.C.R. 141). The applicants appear to concede that the
new Regulations were “made in good faith”. However,
they allege that the purpose of the new Regulations,
including the impugned provisions, is ultra vires the
Governor in Council’s regulation-making authority under
the CAPA and the FDA. The Court finds that there is no
merit to this allegation. Even if the issues of fact and law
above are somewhat related, for the sake of convenience
and clarity of the present reasons, I have chosen to treat
legal questions related to the interpretation and effect of
the new Regulations separately from factual and evidentiary issues raised by the parties.
un cas flagrant pourrait justifier une pareille mesure » :
Thorne’s Hardware Ltd. et autres c. La Reine et autre,
[1983] 1 R.C.S. 106. Les tribunaux judiciaires appliquent
systématiquement cette approche à l’égard de la réglementation et des fonctions assimilées, sans se référer aux
normes de contrôle des décisions de tribunaux administratifs; voir Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc.,
2005 CSC 62, [2005] 3 R.C.S. 141. Les demanderesses
paraissent reconnaître que le nouveau Règlement a été
[TRADUCTION] « pris de bonne foi ». Cependant, elles
soutiennent que l’objet de ce règlement, notamment des
dispositions contestées, outrepasse le pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil par la LPAC
et la LAD. La Cour estime que cette prétention est sans
fondement. Même si les questions de fait et de droit
formulées plus haut sont quelque peu liées, j’ai décidé,
pour des raisons de commodité et de clarté, de traiter les
questions de droit relatives à l’interprétation et à l’effet
du nouveau Règlement séparément des questions de fait
et de preuve soulevées par les parties.
III. LEGALITY OF THE IMPUGNED PROVISIONS
III. LA LÉGALITÉ DES DISPOSITIONS
CONTESTÉES
[13] Prior to the passing of the new Regulations, federal
compositional standards for cheese already existed. It is
not challenged that the purpose of these standards was to
describe the basic requirements for cheese so that cheese
available to consumers has a uniform composition and
nutritional value. Of course, cheese is not the only food
for which there are compositional standards. However,
what makes cheese unique is that the product is subject
to two different sets of federal regulations, the FDR and
the DPR.
[14] The impugned provisions are reproduced in the
appendix. In a nutshell, they provide:
(a) New subparagraphs B.08.033(1)(a)(i.1) of the FDR,
and 6(3)(c)(i) and 28(1)(a)(i.1) of the DPR prescribe for
each named variety of cheese a minimum casein content
that is derived from liquid milk (i.e. milk or ultrafiltered
milk, partly skimmed milk, ultrafiltered partly skimmed
milk, skimmed milk, ultrafiltered skimmed milk or cream),
rather than from other “milk products” (such as MPC,
MPI and WPC, and other milk products covered by the
[13] Il existait déjà des normes fédérales de composition
des fromages avant l’adoption du nouveau Règlement.
Il n’est pas contesté que ces normes avaient pour objet
d’énoncer les conditions fondamentales nécessaires pour
que les fromages offerts aux consommateurs présentent
une composition et une valeur nutritive uniformes.
Évidemment, le fromage n’est pas le seul aliment à être
soumis à des normes de composition. Cependant, le cas
du fromage est exceptionnel en ce qu’il relève de deux
règlements fédéraux différents, le RAD et le RPL.
[14] Les dispositions contestées sont reproduites en
annexe. Voici un résumé de leur contenu :
a) Les nouveaux sous-alinéas B.08.033(1)a)(i.1) du
RAD, et 6(3)c)(i) et 28(1)a)(i.1) du RPL, disposent que
chacune des variétés de fromage visées doit avoir une
teneur en caséine dérivée du lait liquide (c’est-à-dire du
lait ou du lait ultrafiltré, du lait partiellement écrémé, du
lait partiellement écrémé ultrafiltré, du lait écrémé, du
lait écrémé ultrafiltré ou de la crème), plutôt que de tout
autre « produit du lait » (concentré de protéines laitières
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
new definition), that is a specified percentage of the total
protein content of the cheese (the casein ratio);
(b) New subparagraphs B.08.033(1)(a)(i.2) of the FDR,
and 6(3)(c)(ii) and 28(1)(a)(i.2) of the DPR also require
that the whey protein to casein ratio in the specific variety
of cheese does not exceed the whey protein to casein ratio
of milk (the whey ratio);
(c) New subsections B.08.033(1.2) of the FDR, and 6(5)
and 28(4) of the DPR provide casein ratios for named
varietal cheeses which retreat from the casein ratios
prescribed in subparagraphs B.08.033(1)(a)(i.1) of the
FDR, and 6(3)(c)(i) and 28(1)(a)(i.1) of the DPR, provided
certain conditions are met and that the cheese has the
characteristic flavour and texture of the named variety
of cheese;
(d) New subparagraphs B.08.034(1)(a)(i.1), (i.2), and
(1)(c)(i) and subsection B.08.034(1.2) of the FDR, and
subparagraph 6(3)(d)(i) of the DPR prescribe specific
compositional requirements for cheddar cheese (including
cheddar cheese that has been aged),which includes the
requirements to be made solely from liquid milk and to
have the prescribed casein ratio.
[15] As can be seen, the amendments to the FDR mirror
the amendments to the DPR.
[16] First, it is important to assess the legality of the new
Regulations, including the impugned provisions, in light
of the FDA and CAPA legislative schemes as a whole
rather than, as the applicants appear to suggest, in isolation.
In this regard, the Court finds that the new Regulations
are an integral part of the legislative schemes established
by the CAPA and the FDA to regulate import, export,
and interprovincial trade.
[17] The purpose of the CAPA can be seen in the long
title of the statute, which is: “An Act to regulate the
marketing of agricultural products in import, export and
interprovincial trade and to provide for national standards
and grades of agricultural products, for their inspection
c. CANADA
283
en poudre, isolat de protéines laitières, concentré de
protéines de lactosérum ou autre produit du lait relevant
de la nouvelle définition), qui soit au moins équivalente à
des pourcentages spécifiés de la teneur totale en protéines
du fromage en question (le ratio caséine/protéines).
b) Les nouveaux sous-alinéas B.08.033(1)a)(i.2) du RAD,
et 6(3)c)(ii) et 28(1)a)(i.2) du RPL, disposent également
que le rapport protéines de petit-lait à la caséine (le ratio
protéines de petit-lait/caséine) de la variété de fromage
visée ne doit pas dépasser celui du lait.
c) Les nouveaux paragraphes B.08.033(1.2) du RAD, et
6(5) et 28(4) du RPL, permettent pour les variétés de
fromage visées des ratios caséine/protéines inférieurs à
ceux que prescrivent les sous-alinéas B.08.033(1)a)(i.1)
du RAD, et 6(3)c)(i) et 28(1)a)(i.1) du RPL, si certaines
conditions sont réunies, dont celle que le fromage en
question ait la saveur et la texture caractéristiques de la
variété visée correspondante.
d) Les nouveaux sous-alinéas B.08.034(1)a)(i.1), (i.2),
et (1)c)(i) et le paragraphe B.08.034(1.2) du RAD, et le
sous-alinéa 6(3)d)(i) du RPL, prescrivent des caractéristiques de composition particulières pour le cheddar (y
compris le cheddar vieilli), qui doit notamment n’être fait
que de lait liquide et présenter un ratio caséine/protéines
déterminé.
[15] Comme on peut le voir, les modifications du RAD
correspondent exactement à celles du RPL.
[16] Premièrement, il est important d’examiner la légalité du nouveau Règlement, notamment des dispositions
contestées, en fonction de l’ensemble des régimes
respectifs de la LAD et de la LPAC, plutôt que, comme
les demanderesses semblent y inviter la Cour, isolément.
À ce propos, la Cour constate que le nouveau Règlement
fait partie intégrante des dispositifs législatifs établis par
la LPAC et la LAD pour régler l’importation, l’exportation
et le commerce interprovincial.
[17] L’objet de la LPAC est énoncé dans son titre
intégral, qui est : « Loi réglementant la commercialisation
— soit interprovinciale, soit liée à l’importation ou
l’exportation — des produits agricoles et prévoyant
l’institution de normes et de noms de catégorie nationaux
284
SAPUTO INC.
and grading, for the registration of establishments and
for standards governing establishments” (emphasis added).
[18] A key provision of the CAPA engaged by the new
Regulations is section 17, which clearly illustrates to the
international and interprovincial trade focus of the scheme:
Prohibition
17. No person shall, except in accordance with
this Act or the regulations,
(a) market an agricultural product in import,
export or interprovincial trade;
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
à leur égard, leur inspection et classification et l’agrément
d’établissements ainsi que les normes relatives à ceux-ci »
(non souligné dans l’original).
[18] L’une des principales dispositions de la LPAC
visées par le nouveau Règlement est son article 17, qui
montre clairement que le régime est axé sur le commerce
international et interprovincial :
17. Sont interdites, relativement à un produit
agricole, toute commercialisation — soit interprovinciale, soit liée à l’importation ou l’exportation
— effectuée en contravention avec la présente loi
ou ses règlements de même que la possession à
ces fins ou la possession résultant d’une telle
commercialisation.
Interdiction
(b) possess an agricultural product for the purpose of marketing it in import, export or interprovincial trade; or
(c) possess an agricultural product that has
been marketed in contravention of this Act or
the regulations.
[19] Pursuant to section 32 [as am. by S.C. 1991, c. 24,
s. 51; 2001, c. 4, s. 64(E)] of the CAPA, the Governor in
Council has broad regulation-making powers to make
regulations for carrying out the purposes and provisions
of the Act, including the following:
Regulations
[19] L’article 32 [mod. par L.C. 1991, ch. 24, art. 51;
2001, ch. 4, art. 64(A)] de la LPAC confère au gouverneur
en conseil un large pouvoir de réglementation aux fins de
l’application de cette Loi, pouvoir qui l’autorise notamment à prendre les mesures suivantes :
32. The Governor in Council may make
regulations for carrying out the purposes and
provisions of this Act and prescribing anything
that is to be prescribed under this Act and,
without limiting the generality of the foregoing,
may make regulations
32. Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prendre toute mesure d’application de la
présente loi, et notamment :
(f) establishing grades and standards, including
standards of wholesomeness, for agricultural
products and establishing standards for containers;
f) établir les classifications et les normes, y
compris de salubrité, visant les produits agricoles et les normes des contenants;
(k) regulating or prohibiting the marketing of
any agricultural product, other than a fresh or
k) régir ou interdire, relativement aux produits
agricoles autres que ceux visés à l’alinéa l), la
…
…
[…]
[…]
Règlements
SAPUTO INC.
[2010] 4 R.C.F.
processed fruit or vegetable, in import, export
or interprovincial trade and establishing terms
and conditions governing that marketing;
[20] The FDA complements the CAPA, and vice-versa,
insofar as food standards are concerned. The key provision
in the FDA, being subsection 6(1) [as am. by R.S.C., 1985
(3rd Supp.), c. 27, s. 1] triggered by the new Regulations,
again underscores the international and interprovincial
trade focus of the scheme:
Importation and
interprovincial
movement
of food
6. (1) Where a standard for a food has been
prescribed, no person shall
(a) import into Canada,
(b) send, convey or receive for conveyance
from one province to another, or
(c) have in possession for the purpose of sending or conveying from one province to another
any article that is intended for sale and that is likely
to be mistaken for that food unless the article
complies with the prescribed standard.
Labeling, etc.,
of food that
is imported
or moved
interprovincially
…
(3) Where a standard for a food has been prescribed, no person shall label, package, sell or
advertise any article that
(a) has been imported into Canada,
(b) has been sent or conveyed from one province to another, or
(c) is intended to be sent or conveyed from one
province to another
in such a manner that it is likely to be mistaken
for that food unless the article complies with the
prescribed standard.
c. CANADA
285
commercialisation — soit interprovinciale, soit
liée à l’importation ou l’exportation — , et fixer
toutes conditions et modalités liées à cette
activité;
[20] La LAD et la LPAC se complètent l’une l’autre
en ce qui concerne les normes alimentaires. La principale
disposition de la LAD qu’applique le nouveau Règlement,
soit son paragraphe 6(1) [mod. par L.R.C. (1985) (3e
suppl.), ch. 27, art. 1], fait ressortir encore une fois que
le régime est axé sur le commerce international et
interprovincial :
6. (1) En cas d’établissement — par règlement
— d’une norme à l’égard d’un aliment et de nonconformité à celle-ci d’un article destiné à la vente
et susceptible d’être confondu avec cet aliment,
sont interdites, relativement à cet article, les
opérations suivantes :
Importation
et circulation
interprovinciale
d’un aliment
a) son importation;
b) son expédition, son transport ou son acceptation en vue de son transport interprovincial;
c) sa possession en vue de son expédition ou
de son transport interprovincial.
[…]
(3) En cas d’établissement d’une norme réglementaire à l’égard d’un aliment, il est interdit
d’étiqueter, d’emballer ou de vendre un aliment
— ou d’en faire la publicité — de manière qu’il
puisse être confondu avec l’aliment visé par la
norme, à moins qu’il ne soit conforme à celle-ci,
s’il entre dans l’une ou l’autre des catégories
suivantes :
a) il a été importé;
b) il a été expédié ou transporté d’une province
à une autre;
c) il est destiné à être expédié ou transporté
d’une province à une autre.
Étiquetage d’un
aliment importé
ou déplacé
d’une province
à une autre
286
SAPUTO INC.
[21] As in the CAPA, subsection 30(1) [as am. by S.C.
1999, c. 33, s. 347; 2005, c. 42, s. 2] of the FDA vests the
Governor in Council with broad regulation-making
powers, including the following:
Regulations
30. (1) The Governor in Council may make
regulations for carrying the purposes and provisions of this Act into effect, and, in particular, but
without restricting the generality of the foregoing,
may make regulations
…
(c) prescribing standards of composition,
strength, potency, purity, quality or other property of any article of food, drug, cosmetic or
device;
(d) respecting the importation of foods, drugs,
cosmetics and devices in order to ensure compliance with this Act and the regulations;
[22] By virtue of section 6 of the FDA and section 17 of
the CAPA, the new Regulations apply to cheese sold or
marketed interprovincially as well as to cheese imported
into Canada. It is clear that the new Regulations do not
regulate cheese manufactured in a non-federally registered
establishment and sold locally within a province. Indeed,
the new Regulations do not prevent non-compliant
products from being marketed. If a product exceeds the
allowable amounts for milk derivatives and is destined for
interprovincial or international trade, then it must simply
be called something other than the applicable cheese
variety.
[23] While the courts have struck down federal
legislation that applies indiscriminately to all trade,
including intraprovincial trade, the Courts have never
invalidated federal marketing legislation that is directed
at extraprovincial trade. Indeed, this was a decisive
factor in the Supreme Court of Canada’s decision in
Labatt Breweries of Canada Ltd. v. Attorney General of
Canada, [1980] 1 S.C.R. 914 (Labatt). As evidenced by
the following passages, in that case the Court held that
regulations enacted under the FDA could not be upheld
under the federal trade and commerce power [at pages
942–943]:
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
[21] Tout comme les dispositions correspondantes de
la LPAC, le paragraphe 30(1) [mod. par L.C. 1999, ch.
33, art. 347; 2005, ch. 42, art. 2] de la LAD confère au
gouverneur en conseil un large pouvoir de réglementation,
qui l’habilite notamment à prendre les mesures suivantes :
30. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prendre les mesures nécessaires à l’application
de la présente loi et, notamment
Règlements
[…]
c) établir des normes de composition, de force,
d’activité, de pureté, de qualité ou d’autres
propriétés d’un aliment, d’une drogue, d’un
cosmétique ou d’un instrument;
d) régir l’importation d’aliments, de drogues, de
cosmétiques et d’instruments, afin d’assurer le
respect de la présente loi et de ses règlements;
[22] En raison de l’article 6 de la LAD et de l’article 17
de la LPAC, le nouveau Règlement s’applique aux fromages qui font l’objet de vente ou de commercialisation
interprovinciales ainsi qu’aux fromages importés au
Canada. Il est clair qu’il ne s’applique pas aux fromages
produits dans des établissements non enregistrés au fédéral
et vendus seulement dans les limites d’une province. En
fait, le nouveau Règlement n’empêche pas la commercialisation des produits qui n’y sont pas conformes. Si
un produit destiné au commerce interprovincial ou
international dépasse la teneur réglementaire en dérivés
du lait, il doit simplement porter un autre nom que la
variété de fromage correspondante.
[23] S’il est arrivé que les tribunaux annulent des
dispositions fédérales s’appliquant sans distinction à toutes
les catégories de commerce, y compris au commerce
intraprovincial, ils n’ont jamais annulé de dispositions
fédérales portant sur le commerce extraprovincial. La
Cour suprême du Canada a accordé à ce fait un rôle décisif
dans son arrêt Brasseries Labatt du Canada Ltée c.
Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914
(Labatt). Comme le montre le passage suivant, la Cour
suprême a conclu dans cet arrêt que les dispositions
réglementaires contestées, prises sous le régime de la
LAD, ne pouvaient être confirmées dans le cadre du
pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du
commerce [aux pages 942 et 943] :
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
With respect to legislation relating to the support, control or
regulation of the various levels or components in the marketing
cycle of natural products [in that case], the provincial authority
is prima facie qualified to legislate with reference to production
(vide Pigeon J. in the Reference Re Agricultural Products
Marketing Act, supra, at p. 1296), and the federal Parliament
with reference to marketing in the international and interprovincial levels of trade. In between, the success or failure of the
legislator depends upon whether the pith and substance or
primary objective of the statute or regulation is related to the
heads of power of the legislative authority in question. Incidental
effect on the other legislative sphere will no longer necessarily
doom the statute to failure. Several indicia of the proper tests
have evolved. For example, if contractual rights within the
province are the object of the proposed regulation, the province
has the authority. On the other hand, if regulation of the flow in
extraprovincial channels of trade is the object, then the federal
statute will be valid. Between these spectrum ends, the shadings
cannot be foretold in anything approaching a constitutional
formula. The majority of the illustrated tests thus far encountered
are largely in the distribution, and not the production, of farm
products. Here, however, we are concerned with the proper
regulatory authority in connection with the production process
of a single industry and, to some extent, with the sale of its
products, the latter being concerned largely with the use of
labels or identification. Nowhere are the impugned statutory
regulations or provisions concerned with the control or regulation
of the extraprovincial distribution of these products or their
movement through any channels of trade. On the contrary, their
main purpose is the regulation of the brewing process itself by
means of a “legal recipe”, as counsel for the appellant put it.
Indeed, if the industry is substantially local in character, as
seems to be the case from the sparse record before the court
(as noted above), the regulations are, in fact, confined to the
regulation of a trade within a province. [Emphasis added.]
[24] At the time that Labatt was decided, section 6 of
the FDA [R.S.C. 1970, ch. F-27] provided that “[w]here
a standard has been prescribed for a food, no person shall
label, package, sell or advertise any article in such a
manner that it is likely to be mistaken for such food,
unless the article complies with the prescribed standard.”
The relevant regulation-making power was tied to this
charging provision. Given the statutory scheme, this
provision could not be framed as being directed in pith
and substance at inter-provincial and international trade.
However, subsequent to Labatt, the FDA was amended
to ensure that the regulatory scheme established by the
c. CANADA
287
En ce qui concerne la législation sur le soutien, le contrôle ou
la réglementation des différents paliers ou constituants du cycle
de commercialisation des produits naturels [examinés dans
cette affaire], le provincial est de prime abord habilité à légiférer
sur la production (voir le juge Pigeon dans le Renvoi relatif à la
Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, précité,
à la p. 1296) et le fédéral, à légiférer sur la commercialisation
au niveau international et interprovincial. Entre les deux, le
succès ou l’échec du législateur est subordonné à la question de
savoir si de par son caractère véritable ou son objectif premier,
la loi ou le règlement se rattache aux chefs de compétence du
pouvoir législatif en cause. Toute incidence sur l’autre sphère
législative ne condamne plus nécessairement la loi à l’échec.
Plusieurs indices quant aux critères à appliquer ont été élaborés.
Par exemple, la province est compétente lorsque la réglementation proposée vise des droits contractuels dans les limites de la
province. Par contre, la loi fédérale est valide si elle vise la
réglementation des mouvements commerciaux dans les réseaux
extra-provinciaux. Entre ces deux extrêmes, les zones grises
sont telles qu’on ne peut prétendre énoncer une formule
constitutionnelle. La majorité des critères énoncés jusqu’ici
vise en grande partie la distribution et non la production de
produits agricoles. En l’espèce, toutefois, nous nous intéressons
à l’autorité compétente pour réglementer les procédés de
production d’une seule industrie et, dans une certaine mesure,
la vente de ses produits, ce dernier aspect mettant surtout en
cause l’utilisation d’étiquettes ou l’identification du produit. Les
articles contestés du Règlement établi en vertu de la Loi n’ont
nullement trait au contrôle ou à la réglementation de la distribution extraprovinciale de ces produits ni à leur mouvement par
courants d’échanges. Au contraire, ils visent principalement à
réglementer le procédé de brassage lui-même au moyen d’une
« recette légale », comme l’a dit l’avocat de l’appelante.
D’ailleurs, si l’industrie revêt un caractère essentiellement
local, comme il ressort apparemment du mince dossier produit
devant la Cour (comme je l’ai déjà mentionné), les articles du
Règlement se limitent de fait à réglementer un commerce dans
les limites d’une province. [Non souligné dans l’original.]
[24] À l’époque où l’arrêt Labatt a été prononcé,
l’article 6 de la LAD [S.R.C. 1970, ch. F-27] portait que
« [l]orsqu’une norme a été prescrite pour un aliment, nul
ne doit étiqueter, empaqueter, vendre ou annoncer un
article de telle manière qu’il puisse être confondu avec
cet autre aliment, à moins que l’article ne soit conforme
à la norme prescrite ». Le pouvoir de réglementation
afférent à la LAD était lié à cette disposition attributive
de responsabilité. Étant donné la structure du régime,
cette disposition ne pouvait, de par son caractère véritable,
être conçue pour viser le commerce interprovincial et
international. Cependant, après l’arrêt Labatt, on a modifié
288
SAPUTO INC.
Act, including any related regulations, fell within the
well established scope of federal constitutional powers.
[25] The Court dismisses any submission made by the
applicants that the new Regulations, including the impugned provisions, prescribe a “legal recipe” for cheese.
Compositional standards for cheese making cannot be
equated with each processor recipe for making a particular
variety or brand of cheese. To illustrate this conclusion,
one only needs to read new section B.08.033 [as am. by
SOR/79-752, s. 2; 82-383, s. 2; 89-198, s. 1; 90-469, s. 1;
94-417, s. 1; 97-191, s. 1; 2000-336, s. 1; 2000-417, s. 2;
2001-94, s. 1; 2005-98, s. 7; 2007-302, ss. 2, 4(F)] of the
FDR in its entirety:
B.08.033. (1) [S]. (Naming the variety) Cheese, other than
cheddar cheese, cream cheese, whey cheese, cream cheese with
(named added ingredients), cream cheese spread, cream cheese
spread with (named added ingredients), processed (named
variety) cheese, processed (named variety) cheese with (named
added ingredients), processed cheese food, processed cheese
food with (named added ingredients), processed cheese spread,
processed cheese spread with (named added ingredients), coldpack (named variety) cheese, cold-pack (named variety) cheese
with (named added ingredients), cold-pack cheese food, coldpack cheese food with (named added ingredients), cottage cheese
and creamed cottage cheese,
(a) shall
(i) be the product made by coagulating milk, milk products
or a combination thereof with the aid of bacteria to form
a curd and forming the curd into a homogeneous mass
after draining the whey,
(i.1) except for feta cheese, have a casein content that is
derived from milk or from ultrafiltered milk, partly skimmed
milk, ultrafiltered partly skimmed milk, skim milk, ultrafiltered skim milk or cream, rather than from other milk
products, that is at least the following percentage of the
total protein content of the cheese, namely,
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
la LAD de manière à faire en sorte que le dispositif
réglementaire mis en place par cette Loi, y compris les
règlements apparentés, entre dans le champ d’application
bien établi des pouvoirs attribués au fédéral par la
Constitution.
[25] La Cour rejette tous moyens invoqués par les
demanderesses selon lesquels le nouveau Règlement,
notamment par les dispositions contestées, prescrirait
une [TRADUCTION] « recette légale » pour les fromages.
On ne peut assimiler des normes de composition à la
recette qu’emploie chaque transformateur pour fabriquer
une variété ou une marque particulières de fromage. La
lecture intégrale du nouvel article B.08.033 [mod. par
DORS/79-752, art. 2; 82-383, art. 2; 89-198, art. 1; 90-469,
art. 1; 94-417, art. 1; 97-191, art. 1; 2000-336, art. 1;
2000-417, art. 2; 2001-94, art. 1; 2005-98, art. 7; 2007-302,
art. 2, 4(F)] du RAD suffit à confirmer cette conclusion :
B.08.033. (1) [N]. Le fromage (indication de la variété) autre
que le fromage cheddar, le fromage à la crème, le fromage de
petit-lait, le fromage à la crème (avec indication des ingrédients
ajoutés), le fromage à la crème à tartiner, le fromage à la crème
à tartiner (avec indication des ingrédients ajoutés), le fromage
fondu (indication de la variété), le fromage fondu (indication de
la variété) (avec indication des ingrédients ajoutés), une préparation de fromage fondu, une préparation de fromage fondu (avec
indication des ingrédients ajoutés), le fromage fondu à tartiner,
le fromage fondu à tartiner (avec indication des ingrédients
ajoutés), le fromage conditionné à froid (indication de la variété),
le fromage conditionné à froid (indication de la variété) (avec
indication des ingrédients ajoutés), une préparation de fromage
conditionné à froid, une préparation de fromage conditionné à
froid (avec indication des ingrédients ajoutés), le fromage
cottage et le fromage cottage en crème,
a) doit
(i) être le produit de la coagulation, à l’aide de bactéries,
de lait, de produits du lait ou d’un mélange de ceux-ci, en
vue de former, après égouttement du petit-lait, une masse
homogène de caillé,
(i.1) sauf pour le fromage Féta, avoir une teneur en caséine
dérivée du lait ou du lait ultrafiltré, du lait partiellement
écrémé, du lait partiellement écrémé ultrafiltré, du lait
écrémé, du lait écrémé ultrafiltré ou de la crème, plutôt
que de tout autre produit du lait, au moins équivalente aux
pourcentages ci-après de la teneur totale en protéines du
fromage :
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
(A) 63 per cent in the case of Pizza Mozzarella cheese
and Part Skim Pizza Mozzarella cheese,
(B) 83 per cent, in the case of Brick cheese, Canadian
Style Brick cheese, Canadian Style Munster cheese,
Colby cheese, Farmer’s cheese, Jack cheese, Monterey
(Monterey Jack) cheese, Mozzarella (Scamorza) cheese,
Part Skim Mozzarella (Part Skim Scamorza) cheese,
Part Skim Pizza cheese, Pizza cheese, Skim milk cheese
and any other variety of cheese not referred to in clause
(A) or (C), and
(C) 95 per cent, in the case of any other variety of cheese
named in the table to this section,
(i.2) have a whey protein to casein ratio that does not
exceed the whey protein to casein ratio of milk,
c. CANADA
289
(A) 63 %, dans le cas du fromage Pizza mozzarella ou
Pizza mozzarella partiellement écrémé,
(B) 83 %, dans le cas du fromage de lait écrémé, Brick,
Brick canadien, Colby, Farmer’s, Jack, Monterey
(Monterey Jack), Mozzarella (Scamorza), Mozzarella
partiellement écrémé (Scamorza partiellement écrémé),
Munster canadien, Pizza partiellement écrémé ou Pizza
et des autres variétés de fromage non mentionnées aux
divisions (A) ou (C),
(C) 95 %, dans le cas des autres variétés de fromage
visées au tableau du présent article,
(i.2) avoir un rapport protéines de petit-lait à la caséine
qui ne dépasse pas celui du lait,
(ii) possess the physical, chemical and organoleptic properties typical for the variety,
(ii) posséder les propriétés physiques, chimiques et
organoleptiques typiques de la variété,
(iv) where it is a cheese of a variety named in Part I of the
table to this section, contain no less than the minimum
percentage of milk fat shown in column III for that variety,
and
(iv) s’il s’agit d’une variété de fromage nommée dans la
partie I du tableau du présent article, contenir au moins le
pourcentage minimal de matière grasse de lait indiqué
pour cette variété dans la colonne III de ce tableau, et
(iii) where it is a cheese of variety named in the table to
this section, contain no more than the maximum percentage
of moisture shown in Column II thereof for that variety,
(v) where it is cheese of a variety named in Part II of the
table to this section, contain no more than the maximum
percentage of milk fat shown in Column III for that
variety; and
(b) may contain
(i) salt, seasonings, condiments and spices,
(ii) flavouring preparations other than cheese flavouring,
(iii) micro-organisms to aid further ripening,
(iv) one or more of the following colouring agents:
(A) in an amount consistent with good manufacturing
practice, annatto, beta-carotene, chlorophyll, paprika,
riboflavin or turmeric,
(iii) s’il s’agit d’une variété de fromage nommée dans le
tableau du présent article, ne pas contenir plus que le
pourcentage maximal d’humidité indiqué pour cette variété
dans la colonne II de ce tableau,
(v) s’il s’agit d’une variété de fromage nommée dans la
partie II du tableau du présent article, ne pas contenir plus
que le pourcentage maximal de matière grasse de lait
indiqué pour cette variété dans la colonne III de ce tableau;
et
b) peut contenir
(i) du sel, des assaisonnements, des condiments et des
épices,
(ii) des préparations aromatisantes autres que les aromatisants de fromage,
(iii) des micro-organismes favorisant l’affinage,
(iv) les colorants suivants :
(A) en quantité conforme aux bonnes pratiques industrielles, le rocou, le ß-carotène, la chlorophylle, le paprika,
la riboflavine, le curcuma,
290
SAPUTO INC.
(B) in an amount not exceeding 35 parts per million,
beta-apo-8’-carotenal, ethyl beta-apo-8’-carotenoate or
a combination thereof, and
(C) in an amount not exceeding 0.10 parts per million,
brilliant blue FCF in feta cheese only,
(v) calcium chloride as a firming agent in an amount not
exceeding 0.02 per cent of the milk and milk products
used,
(vi) paraffin wax as a coating in an amount consistent
with good manufacturing practice,
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
(B) en quantité n’excédant pas 35 parties par million, le
ß-apo-8′-caroténal, l’ester éthylique de l’acide ß-apo-8′caroténoïque ou un mélange de ces produits, et
(C) en quantité n’excédant pas 0,10 partie par million,
le bleu brillant FCF seulement dans le Feta,
(v) du chlorure de calcium comme agent d’affermissement, en quantité n’excédant pas 0,02 pour cent du lait et
des produits du lait utilisés,
(vi) de la cire de paraffine comme enrobage, en quantité
conforme aux bonnes pratiques industrielles,
(vii) where potassium nitrate, sodium nitrate or a combination thereof are used for the purpose and in the manner
described in subsection (2), residues of potassium nitrate,
sodium nitrate or a combination thereof in an amount not
exceeding 50 parts per million,
(vii) en quantité n’excédant pas 50 parties par million,
des résidus de nitrate de potassium, de nitrate de sodium
ou d’un mélange de ces produits utilisés aux fins et de la
manière prévues au paragraphe (2),
(ix) the following preservatives:
(ix) les agents de conservation suivants :
(viii) wood smoke as a preservative in an amount
consistent with good manufacturing practice,
(viii) de la fumée de bois comme agent de conservation,
en quantité conforme aux bonnes pratiques industrielles,
(A) propionic acid, calcium propionate, sodium propionate or any combination thereof in an amount not
exceeding 2,000 parts per million, calculated as propionic
acid,
(A) l’acide propionique, le propionate de calcium, le
propionate de sodium ou un mélange de ces produits,
en quantité n’excédant pas 2 000 parties par million,
calculée en acide propionique,
(B) sorbic acid, calcium sorbate, potassium sorbate,
sodium sorbate, or any combination thereof in an amount
not exceeding 3,000 parts per million, calculated as
sorbic acid,
(C) any combination of the preservatives named in
clauses (A) and (B) in an amount not exceeding 3,000
parts per million, calculated as propionic acid and
sorbic acid respectively, or
(D) natamycin applied to the surface of the cheese in
an amount that does not exceed 20 parts per million or,
if the cheese is grated or shredded, 10 parts per million,
(x) in the case of grated or shredded cheese, calcium
silicate, microcrystalline cellulose or cellulose, or a combination of them, as an anticaking agent, the total amount
not to exceed 2.0 per cent, and
(xi) carbon dioxide as a pH adjusting agent in milk for
cheese production, in an amount consistent with good
manufacturing practice.
(B) l’acide sorbique, le sorbate de calcium, le sorbate
de potassium, le sorbate de sodium, ou un mélange de
ces produits, en quantité n’excédant pas 3 000 parties
par million, calculée en acide sorbique,
(C) un mélange des agents de conservation visés aux
dispositions (A) et (B), en quantité n’excédant pas
3 000 parties par million, calculée respectivement en
acide propionique et en acide sorbique, ou
(D) la natamycine appliquée à la surface du fromage,
en une quantité n’excédant pas 20 parties par million ou,
si le fromage est râpé fin ou en filaments, 10 parties par
million,
(x) s’il est râpé fin ou en filaments, du silicate de calcium,
de la cellulose microcristalline, de la cellulose ou un mélange de ces produits, utilisé comme agent anti-agglomérant,
en quantité totale n’excédant pas 2,0 pour cent,
(xi) du dioxyde de carbone comme rajusteur du pH dans
le lait pour la fabrication du fromage, en quantité conforme
aux bonnes pratiques industrielles.
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
(1.1) A cheese of a variety set out in column I of Part I of the
table to this section may contain more than the maximum
percentage of moisture set out in column II and less than the
minimum percentage of milk fat set out in column III if
(a) a statement or claim set out in column 4 of any of items
12 to 14, 16, 20, 21 and 45 of the table following section
B.01.513 is shown on the label of the product as part of the
common name; and
(b) the cheese has the characteristic flavour and texture of
the named variety of cheese.
c. CANADA
291
(1.1) Le fromage d’une variété visée à la colonne I de la
partie I du tableau du présent article peut contenir plus que le
pourcentage maximal d’humidité indiqué dans la colonne II et
moins que le pourcentage minimal de matière grasse du lait
indiqué dans la colonne III, si les conditions suivantes sont
réunies :
a) la mention ou l’allégation figurant à la colonne 4 de l’un
des articles 12 à 14, 16, 20, 21 et 45 du tableau suivant
l’article B.01.513 est indiquée sur l’étiquette du produit dans
le nom usuel de celui-ci;
b) le fromage a la saveur et la texture caractéristiques de la
variété de fromage visée.
(1.2) The reference to “83 per cent” in clause (1)(a)(i.1)(B)
shall be read as “78 per cent”, and the reference to “95 per
cent” in clause (1)(a)(i.1)(C) shall be read as “90 per cent”,
with respect to the named variety of cheese if
(1.2) La mention « 83 % » dans la division (1)a)(i.1)(B) vaut
mention de « 78 % » et la mention « 95 % » dans la division
(1)a)(i.1)(C) vaut mention de « 90 % », dans le cas des variétés
de fromage visées, si les conditions suivantes sont réunies :
(b) the cheese has the characteristic flavour and texture of
the named variety of cheese.
b) le fromage a la saveur et la texture caractéristiques de la
variété de fromage visée.
(a) a statement or claim set out in column 4 of any of items
12 to 14, 16, 20, 21 and 45 of the table following section
B.01.513 is shown on the label of the product as part of the
common name; and
(2) Potassium nitrate, sodium nitrate or a combination thereof
may be used as a preservative in cheese providing the following
requirements are met:
(a) the amount of the salt or combination of salts does not
exceed 200 parts per million of the milk and milk products
used to make the cheese;
(b) the cheese in which the preservative is used is
(i) mold ripened cheese packed in a hermetically sealed
container, or
(ii) ripened cheese
(A) that contains not more than 68 per cent moisture
on a fat free basis, and
(B) during the manufacture of which the lactic acid
fermentation and salting was completed more than 12
hours after coagulation of the curd by enzymes; and
(c) the salting is, in the case of the cheese described in
subparagraph (b)(ii), applied externally as a dry salt or in the
form of a brine.
a) la mention ou l’allégation figurant à la colonne 4 de l’un
des articles 12 à 14, 16, 20, 21 et 45 du tableau suivant
l’article B.01.513 est indiquée sur l’étiquette du produit dans
le nom usuel de celui-ci;
(2) Le nitrate de potassium, le nitrate de sodium ou un
mélange de ces produits peuvent être utilisés comme agents de
conservation dans le fromage, pourvu que
a) la quantité de sel ou le mélange de sels ne dépasse pas
200 parties par million du lait et des produits du lait utilisés;
b) le fromage soit
(i) du fromage affiné aux moisissures conservé dans un
contenant hermétique, ou
(ii) du fromage affiné
(A) qui contient au plus 68 pour cent d’humidité à
l’état dégraissé, et
(B) dont la fermentation lactique et la salaison ont été
faites plus de 12 heures après la coagulation du caillé
par enzymes; et
c) la salaison soit, dans le cas du fromage visé au sousalinéa b)(ii), appliquée à l’extérieur du fromage sous forme
de sel ou de saumure.
292
SAPUTO INC.
(3) No person shall use an enzyme other than
(a) milk coagulating enzymes derived from Rhizomucor
miehei (Cooney and Emerson) (previous name: Mucor miehei
(Cooney and Emerson)), Mucor pusillus Lindt or Aspergillus
oryzae RET-1 (pBoel777), aminopeptidase derived from
Lactococcus lactis, Chymosin A derived from Escherichia
coli K-12, GE81 (pPFZ87A), Chymosin B derived from
Aspergillus niger var. awamori, GCC0349 (pGAMpR) or from
Kluyveromyces marxianus var. lactis, DS1182 (pKS105),
protease derived from Micrococcus caseolyticus, pepsin,
rennet or bovine rennet, in the manufacture of any cheese to
which subsection (1) applies;
(b) lipase and enzymes described in paragraph (a), in the
manufacture of Asiago cheese, Blue cheese, Caciocavallo
cheese, Feta cheese and Provolone cheese;
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
(3) Il est interdit d’utiliser un enzyme qui n’est pas compris
parmi les suivants :
a) les enzymes coagulant le lait qui proviennent de Rhizomucor miehei (Cooney et Emerson) (précédemment nommé
mucor miehei (Cooney et Emerson)), de Mucor pusillus Lindt
ou de Aspergillus oryzae RET-1 (pBoel777), l’aminopeptidase
provenant de Lactococcus lactis, la chymosine A provenant
de Escherichia coli K-12, GE81 (pPFZ87A), la chymosine
B provenant de Aspergillus niger var. awamori, GCC0349
(pGAMpR) ou de Kluyveromyces marxianus var. lactis,
DS1182 (pKS105), la protéase provenant de Micrococcus
caseolyticus, la pepsine, la présure et la présure bovine, dans
la fabrication d’un fromage visé au paragraphe (1);
b) la lipase et les enzymes mentionnés à l’alinéa a), pour la
fabrication du fromage Asiago, du fromage Bleu, du fromage
Caciocavallo, du fromage Feta et du fromage Provolone;
(c) a milk coagulating enzyme derived from Endothia
parasitica and enzymes described in paragraph (a), in the
manufacture of Emmentaler (Emmental, Swiss) cheese,
Mozzarella (Scamorza) cheese and Part Skim Mozzarella
(Part Skim Scamorza) cheese;
c) l’enzyme coagulant le lait provenant d’Endothia parasitica
et les enzymes mentionnés à l’alinéa a) dans la fabrication
du fromage Emmentaler (Emmenthal, suisse), du fromage
Mozzarella (Scamorza) et du fromage Mozzarella partiellement écrémé (Scamorza partiellement écrémé);
(e) protease derived from Aspergillus oryzae, in the
manufacture of Colby cheese; and
e) la protéase provenant d’Aspergillus oryzae pour la
fabrication du fromage Colby;
(d) lipase, a milk coagulating enzyme derived from Endothia
parasitica and enzymes described in paragraph (a), in the
manufacture of Parmesan cheese and Romano cheese;
(f) lysozyme derived from egg white.
d) la lipase, l’enzyme coagulant le lait provenant d’Endothia
parasitica et les enzymes mentionnés à l’alinéa a), pour la
fabrication du fromage Parmesan et du fromage Romano;
f) le lysozyme provenant de blanc d’oeuf.
(3.1) No person shall use an enzyme referred to in subsection
(3) at a level of use above that consistent with good manufacturing practice.
(3.1) Il est interdit d’utiliser une enzyme visée au paragraphe
(3) en quantité supérieure à celle conforme aux bonnes pratiques
industrielles.
(5) Only a cheese to which wood smoke has been added as
permitted in subsection (1) may be described by the term
“smoked” on a label.
(5) L’étiquette d’un fromage ne doit porter le terme « fumé »
que si de la fumée de bois a été ajoutée au fromage conformément au paragraphe (1).
(4) Where a flavouring preparation, other than a flavouring
preparation that has been traditionally used in the variety, is
added to a cheese as permitted in subsection (1), the words
“with (naming the flavouring preparation)” shall be added to
the common name on any label.
(6) Where a cheese is labelled as permitted in subsection
(5), the word “smoked” shall be shown on the principal display
panel.
(4) Lorsqu’une préparation aromatisante, autre qu’une
préparation aromatisante habituellement utilisée dans la variété
de fromage, est ajoutée à un fromage conformément au paragraphe (1), l’expression « (avec indication de la préparation
aromatisante) » doit être ajoutée au nom usuel sur l’étiquette.
(6) Dans les cas visés au paragraphe (5), le terme « fumé »
doit paraître dans l’espace principal de l’étiquette.
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
[26] It is interesting to note that the applicants do not
challenge the legality of section B.08.033 of the FDR,
other than new subparagraphs (i.1), (i.2) and subsection
(1.2). The same observation can be made with respect to
other provisions of the FDR and the DPR applicable
to cheese. Dairy processors can continue to use the
ingredients that they like, including fresh liquid milk or
powdered milk derivatives. Processors can sell their dairy
products locally, interprovincially, and internationally.
However, in those instances where the product is destined
for interprovincial or international trade, a national
compositional standard must be met if the processor
wishes to market the product as one of the specified
varieties of “cheese”.
[27] It is apparent from a simple reading of the relevant
provisions of the FDR and the DPR that the overarching
purpose and object of the new Regulations, including the
impugned provisions, is to establish compositional standards for cheese that is marketed interprovincially or
internationally. That is the pith and substance of the new
Regulations. The standards are an integral part of the
comprehensive regulatory schemes established under the
CAPA and the FDA in respect of agricultural and food
productsdestined for interprovincial and international trade
or manufactured in a federally registered establishment.
[28] The analysis of pith and substance is not technical
or formalistic, it is essentially a matter of interpretation
and to accomplish this task, the Court looks at the words
used in the impugned legislation as well as the background
and circumstances surrounding its enactment (Ward v.
Canada (Attorney General), 2002 SCC 17, [2002] 1
S.C.R. 569). Thus, the Court has also examined the
extrinsic evidence submitted by the parties. For the
reasons indicated in the next section, the Court dismisses
the allegation made by the applicants that the essential or
dominant purpose of the new Regulations is to transfer
an economic benefit to dairy producers at the expense of
dairy processors (see below, IV—Factual and Evidentiary
Issues).
[29] The Court also finds that the new Regulations,
including the impugned provisions, constitute a proper
c. CANADA
293
[26] Il est intéressant de noter que les demanderesses
ne contestent pas la légalité de l’article B.08.033 du
RAD, mis à part ses nouveaux sous-alinéas (i.1) et (i.2)
et son nouveau paragraphe (1.2). On peut en dire autant
d’autres dispositions du RAD et du RPL applicables aux
fromages. Les transformateurs de produits laitiers peuvent
continuer à utiliser les ingrédients qu’ils veulent, y compris
le lait liquide frais ou des dérivés du lait en poudre. Ils
peuvent de même vendre leurs produits laitiers sur le
marché local, interprovincial et international. Cependant,
dans le cas des produits destinés au commerce interprovincial ou international, le transformateur doit se conformer
à une norme nationale de composition s’il souhaite
vendre son produit sous le nom de l’une des variétés de
« fromage » visées par la réglementation.
[27] Il ressort clairement de la simple lecture des
dispositions applicables du RAD et du RPL que l’objet
fondamental du nouveau Règlement, notamment de ses
dispositions contestées, est de fixer des normes de
composition pour les fromages destinés au commerce
interprovincial ou international. C’est là le caractère
véritable du nouveau Règlement. Ces normes font partie
intégrante des régimes complets établis dans le cadre de la
LPAC et de la LAD pour réglementer les produits agricoles
et alimentaires destinés au commerce interprovincial et
international ou fabriqués dans des établissements
enregistrés au fédéral.
[28] L’analyse du caractère véritable n’est ni technique
ni formaliste : il s’agit essentiellement d’une question
d’interprétation. Pour remplir cette tâche, le tribunal doit
examiner les termes employés dans la mesure législative
attaquée ainsi que le contexte et les circonstances dans
lesquels elle a été adoptée. Voir Ward c. Canada
(Procureur général), 2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569.
Par conséquent, la Cour a aussi examiné la preuve extrinsèque produite par les parties. Pour les motifs exposés
dans la section suivante, la Cour rejette l’allégation des
demanderesses selon laquelle l’objet essentiel ou dominant
du nouveau Règlement serait de conférer un avantage
économique aux producteurs laitiers aux dépens des
transformateurs de produits laitiers (voir la section IV
ci-dessous, intitulée « Les questions de fait et de preuve »).
[29] La Cour conclut en outre que l’adoption du nouveau
Règlement, y compris des dispositions contestées, consti-
294
SAPUTO INC.
exercise of the regulation-making authority vested to the
Governor in Council.
[30] The Governor in Council’s regulation-making
authority is expressed in broad terms. As noted earlier,
under section 32 of the CAPA, the Governor in Council
is authorized to “make regulations for carrying out the
purposes and provisions of this Act and prescribing
anything that is to be prescribed in this Act”. Section
32(f) indicates that “without limiting the generality of
the foregoing” this authority encompasses establishing
“standards”. The purpose of the CAPA, as indicated in its
long title is equally broad—i.e., “to regulate the marketing
of agricultural products in import, export and interprovincial trade and to provide for national standards and grades
of agricultural products”. Similarly, the broad authority
of the Governor in Council under subsection 30(1) of the
FDA includes, in paragraph (c), “prescribing standards
of composition, strength, potency, purity, quality or other
property of any article of food”. The new Regulations fit
squarely within the objectives and powers outlined in
these provisions.
[31] In this regard, the Regulatory Impact Analysis
Statement published in the Canada Gazette Part II, Vol.
141, No. 26 [SOR/2007-302], pages 2787 to 2801 (the
RIAS), while not a part of the regulations, is a useful tool
in analysing legislative intent and purpose. As Justice
Bastarache stated in Bristol-Myers Squibb Co. v. Canada
(Attorney General), 2005 SCC 26, [2005] 1 S.C.R. 533,
at paragraph 157, “[t]he use of the RIAS to determine both
the purpose and the intended application of a regulation
has been frequent in this Court and others, and this across
a wide range of interpretive settings”.
[32] Based on the RIAS, it is apparent that in passing
the new Regulations revising the existing identity and
compositional standards for cheese destined for interprovincial or international trade (including cheese imported
in Canada), the Governor in Council was juggling a
number of competing policy issues, including but not
limited to (i) the need to protect the consumer interest in
ensuring that cheese marketed interprovincially and
internationally has consistent composition and characteristics; (ii) the goal of regulatory harmonization; (iii)
achieving greater consistency with international standards
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
tue un exercice légitime du pouvoir de réglementation
conféré au gouverneur en conseil.
[30] Le pouvoir de réglementation du gouverneur en
conseil est défini de manière large. Comme on l’a vu plus
haut, l’article 32 de la LPAC dispose que le gouverneur en
conseil « peut, par règlement, prendre toute mesure
d’application de [cette] loi ». L’alinéa f) du même article
précise que ce pouvoir comprend « notamment » celui
d’établir des « normes ». L’objet de la LPAC, comme
l’indique son titre intégral, est tout aussi large; il est en
effet de réglementer « la commercialisation — soit
interprovinciale, soit liée à l’importation ou l’exportation
— des produits agricoles et [de prévoir] l’institution de
normes et de noms de catégorie nationaux à leur égard ».
De même, le vaste ensemble de pouvoirs conférés au
gouverneur en conseil par le paragraphe 30(1) de la LAD
comprend celui, spécifié à l’alinéa c), d’« établir des
normes de composition, de force, d’activité, de pureté,
de qualité ou d’autres propriétés d’un aliment ». Le
nouveau Règlement s’inscrit tout à fait dans le champ des
objectifs et des pouvoirs que définissent ces dispositions.
[31] Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation
publié dans la Gazette du Canada, partie II, vol. 141,
no 26 [DORS/2007-302], pages 2787 à 2801 (le REIR),
bien qu’il ne fasse pas partie du nouveau Règlement, se
révèle utile pour l’analyse de son objet et de son application
envisagée. Comme le faisait observer le juge Bastarache
au paragraphe 157 de l’arrêt Bristol-Myers Squibb Co. c.
Canada (Procureur général), 2005 CSC 26, [2005] 1
R.C.S. 533, « [n]otre Cour et d’autres tribunaux ont
fréquemment utilisé le REIR pour déterminer l’objet
d’un règlement et son application envisagée et ce, dans
divers contextes ».
[32] Il ressort clairement de la lecture du REIR que, dans
le contexte où il a pris le nouveau Règlement révisant
les normes antérieures d’identité et de composition des
fromages destinés au commerce interprovincial ou
international (y compris les fromages importés au
Canada), le gouverneur en conseil devait tenir compte
d’un certain nombre de nécessités stratégiques concurrentes, notamment celles i) de protéger les intérêts des
consommateurs en faisant en sorte que les fromages
destinés au commerce interprovincial et international
présentent une composition et des caractéristiques
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
for cheese; and (iv) the need for technological innovation
and long-term growth in the dairy industry. These four
factors are identified in the opening paragraphs of the
RIAS and are each discussed in greater detail in the
remainder of the RIAS (see below, IV—Factual and
Evidentiary Issues).
[33] The jurisprudence establishes a high threshold that
must be met before the Court will overturn the exercise
of regulation-making authority for an allegedly improper
purpose. The applicants have not met this high threshold.
[34] As an alternative argument, the applicants submit
that impugned provisions are meaningless and fail to
establish objective and uniform standards. Accordingly,
they vest undue discretion in the Canadian Food Inspection
Agency (CFIA) tasked with enforcing the DPR and the
FDR (Gallant v. New Brunswick (1998), 200 N.B.R. (2d)
113 (C.A.), at paragraphs 12–14; Attorney General of
Canada v. Brent, [1956] S.C.R. 318, at page 321; Verdun,
City of v. Sun Oil Co., [1952] 1 S.C.R. 222, at pages
229–230).
[35] Thus, it is submitted by the applicants that in
applying the formula purporting to verify any given
cheese’s compliance with the casein ratio established by
the impugned regulations, the CFIA is vested with an ad
hoc rule making ability. This constitutes an impermissible
sub-delegation of regulation-making authority and further
underlies the impugned regulations’ deficiencies with
regards to the establishment of objective and uniform
compositional standards. This alternative argument must
also fail.
[36] There is no impermissible exercise of regulationmaking authority by the Governor in Council in the case
at bar. Although the applicants use the terminology
“objective and uniform norms”, the first prong of their
argument in this regard is effectively a “void for vagueness” argument, the standard for which is set out in R. v.
Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 S.C.R.
c. CANADA
295
uniformes; ii) d’harmoniser la réglementation; iii)
d’accroître la conformité aux normes internationales
relatives aux fromages; iv) de favoriser l’innovation
technologique et la croissance sur la longue durée de
l’industrie laitière. Ces quatre facteurs sont précisés dans
les paragraphes d’introduction du REIR et examinés en
détail dans le corps de son texte (voir la section IV
ci-dessous, intitulée « Les questions de fait et de preuve »).
[33] La jurisprudence fixe un seuil élevé à atteindre
pour que le tribunal saisi d’une demande d’annulation
des dispositions réglementaires au motif d’un exercice
illégitime du pouvoir de réglementation puisse faire droit
à une telle demande. Les demanderesses n’ont pas atteint
ce seuil.
[34] Les demanderesses soutiennent subsidiairement
que les dispositions contestées sont dénuées de sens et
n’établissent pas des normes objectives et uniformes, de
sorte qu’elles conféreraient un pouvoir discrétionnaire
indu à l’Agence canadienne d’inspection des aliments
(l’ACIA), chargée d’assurer l’exécution du RPL et du
RAD : Gallant c. New Brunswick (1998), 200 R.N.-B.
(2e) 113 (C.A.), aux paragraphes 12 à 14; Attorney General
of Canada v. Brent, [1956] S.C.R. 318, à la page 321; et
Verdun, City of, v. Sun Oil Co., [1952] 1 S.C.R. 222, aux
paragraphes 229 et 230.
[35] Les demanderesses affirment donc que l’ACIA,
en appliquant la formule censée servir à contrôler la
conformité de tout fromage déterminé au ratio caséine/
protéines prescrit par les dispositions contestées, se
trouve investie d’un pouvoir ad hoc d’établissement de
règles. Selon elles, il s’agit là d’une subdélégation inadmissible de pouvoir de réglementation, qui jette un jour
encore plus cru sur les défauts des dispositions contestées
en ce qui a trait à la fixation de normes de composition
objectives et uniformes. Ce moyen subsidiaire doit aussi
être rejeté.
[36] Le gouverneur en conseil n’a pas exercé indûment
son pouvoir de réglementation dans la présente espèce.
Bien que les demanderesses emploient les termes
[TRADUCTION] « normes objectives et uniformes », la
première proposition de leur argument à cet égard repose
en fait sur le critère de la « nullité pour cause d’imprécision », défini à la page 643 de l’arrêt R. c. Nova Scotia
296
SAPUTO INC.
606, at page 643, namely, whether the law “so lacks in
precision as not to give sufficient guidance for legal
debate.” This very high threshold is simply not met by
the applicants.
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
Pharmaceutical Society, [1992] 2 R.C.S. 606, et qui
consiste à se demander si la loi en cause « manque de
précision au point de ne pas constituer un guide suffisant
pour un débat judiciaire ». Les demanderesses n’ont tout
simplement pas démontré que ce critère très rigoureux
est rempli.
[37] Even if an attack on the CFIA’s compliance
records approach was properly before the Court—which
it is not—this would not, in the Court’s opinion, advance
the applicants’ position (see Actton Transport Ltd. v.
Steeves, 2004 FCA 182, 322 N.R. 73). Indeed, there is no
foundation, in law or in fact, to the applicants’ assertion
that the new Regulations somehow impermissibly subdelegate undue discretion to the CFIA, and the cases
cited by the applicants above bear no resemblance to the
present case (Re Peralta et al. and The Queen in right of
Ontario et al.; Peralta et al. v. Warner et al. (1985), 49
O.R. (2d) 705 (C.A.), affd [1988] 2 S.C.R. 1045).
[37] Même si la Cour était valablement saisie d’une
contestation de l’approche de l’ACIA relativement aux
dossiers de conformité — ce qui n’est pas le cas —, les
demanderesses, selon la Cour, n’en seraient pas plus
avancées; voir Actton Transport Ltd. c. Steeves, 2004
CAF 182. En fait, l’affirmation des demanderesses selon
laquelle le nouveau Règlement, d’une manière ou d’une
autre, subdéléguerait illégitimement un pouvoir discrétionnaire indu à l’ACIA n’est fondée ni en droit ni en
fait, et les affaires susmentionnées qu’elles invoquent ne
ressemblent en rien à la présente espèce; voir Re Peralta
et al. and The Queen in right of Ontario et al.; Peralta
et al. v. Warner et al. (1985), 49 O.R. (2d) 705 (C.A.),
conf. par [1988] 2 R.C.S. 1045.
IV. FACTUAL AND EVIDENTIARY ISSUES
IV. LES QUESTIONS DE FAIT ET DE PREUVE
[38] The applicants rely on no less than nine affidavits,
including two affidavits from Dr. Hill on scientific matters, to further their argument that the policy or purpose
of the new Regulations is ultra vires both section 91 of
the Constitutional Act, 1867 and the parent legislations.
[39] The respondent, who denies the allegations made
by the applicants, relies on the RIAS, as well as on the
scientific affidavit from Dr. Goulet. While not necessarily
endorsing all the evidence submitted by the interveners,
the respondent has nevertheless made great use of this
evidence in support of its position that the new Regulations
pursue valid and constitutional purposes.
[40] As a preliminary remark on the particular evidentiary context of this application, it is not the role of the
Court to act as a kind of legislative upper chamber to
weigh expression of public concern and determine which
ones should be respected (see Vancouver Island Peace
Society v. Canada, [1992] 3 F.C. 42 (T.D.), at pages
[38] Les demanderesses ne proposent pas moins de
neuf affidavits, dont deux du Dr Hill sur des questions
scientifiques, à l’appui de leur argument selon lequel la
question de principe en jeu dans le nouveau Règlement
ou l’objet de celui-ci outrepasserait le champ d’application
tant de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867
que des lois-cadres.
[39] Le défendeur conteste ces allégations des demanderesses en s’appuyant sur le REIR ainsi que sur l’affidavit
scientifique de M. Goulet. Tout en déclarant ne pas
souscrire nécessairement au contenu de toutes les pièces
produites par les intervenantes, le défendeur a néanmoins
fait grand usage de ces éléments de preuve pour étayer sa
thèse que les objets du nouveau Règlement sont légitimes
et conformes à la Constitution.
[40] Je tiens d’abord à préciser, à propos du contexte de
preuve particulier de la présente espèce, qu’il n’appartient
pas à la Cour de jouer le rôle d’une sorte de Chambre
haute chargée d’évaluer les préoccupations exprimées
par le public et d’établir auxquelles il convient d’accorder
la préférence (voir Vancouver Island Peace Society c.
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
46–47). With no allegation of improper motive, the issue
in this case concerns the legality of the new Regulations,
and particularly the impugned provisions, which are said
to be ultra vires. The issue is not whether, in the Court’s
view, the new Regulations constitute sound policy.
[41] As a key factual claim in this instance, the applicants invite the Court to conclude that the essential or
dominant purpose of the new Regulations was to transfer
an economic benefit to dairy producers at the expense of
dairy processors. Indeed, the applicants assert that the
main purpose of the impugned provisions is to provide
an ongoing market for protein sourced directly from
raw milk by controlling the production of cheese. This,
according to the applicants, brings higher returns to
producers than the alternative milk protein markets, such
as animal feed.
[42] I have carefully considered the extrinsic evidence
filed by the applicants in support of their claim that the
essential or dominant purpose of the new Regulations is
to transfer an economic benefit to dairy producers at the
expense of dairy processors. I have found the material
elements upon which the applicants heavily rely unpersuasive in the circumstances.
[43] The Governor in Council receives many submissions from a multitude of groups, each with its own views
and interests. A deponent from a given interest group is
not in a position to speak to what the Governor in Council
ultimately considered. Thus, the evidence of Kempton
Matte, a lobbyist for Saputo Inc., is but a thin slice of what
may or may not have been considered, and is therefore of
little assistance in ascertaining the intent of the Governor
in Council.
[44] Evidence of proceedings of the executive are
normally treated as strictly confidential and not generally
placed on record in court proceedings. However, when a
c. CANADA
297
Canada, [1992] 3 C.F. 42 (1re inst.), aux pages 46 et 47).
La présence de motifs illégitimes n’ayant pas été invoquée,
la question à trancher dans la présente espèce concerne
la légalité du nouveau Règlement, et en particulier des
dispositions contestées, que les demanderesses disent
outrepasser les pouvoirs applicables : la question n’est
pas de savoir si, selon la Cour, le nouveau Règlement
témoigne d’une politique judicieuse.
[41] Un des principaux moyens de fait des demanderesses consiste à inviter la Cour à conclure que l’objet
essentiel ou dominant du nouveau Règlement était
d’octroyer un avantage économique aux producteurs
laitiers aux dépens des transformateurs de produits laitiers.
En fait, les demanderesses affirment que les dispositions
contestées ont comme objet principal d’assurer un marché
permanent à la matière protéique provenant directement
du lait cru en contrôlant la production fromagère, ce qui
a selon elles pour effet de procurer des rendements plus
élevés aux producteurs laitiers que les autres marchés de
protéines laitières tels que celui des aliments pour animaux.
[42] Après avoir soigneusement examiné la preuve
extrinsèque produite par les demanderesses à l’appui de
leur affirmation que le nouveau Règlement a pour objet
essentiel ou dominant d’octroyer un avantage économique
aux producteurs laitiers aux dépens des transformateurs
de produits laitiers, j’ai conclu que les éléments substantiels sur lesquels reposent principalement leur
argumentation ne sont pas convaincants eu égard aux
circonstances.
[43] Le gouverneur en conseil reçoit de nombreuses
communications d’une multitude de groupes, dont chacun
a son propre point de vue et ses intérêts particuliers. Le
représentant d’un groupe d’intérêts donné devant le
gouverneur en conseil n’est pas en position de s’exprimer
sur les facteurs que ce dernier a en fin de compte pris en
considération. Ainsi, la preuve de M. Kempton Matte,
lobbyiste de Saputo Inc., ne rend compte que d’une faible
partie de ce qui peut avoir été ou non pris en considération
et ne peut donc guère nous aider à établir l’intention du
gouverneur en conseil.
[44] Les éléments de preuve relatifs aux travaux de
l’exécutif sont normalement considérés comme rigoureusement confidentiels et ne sont pas généralement versés
298
SAPUTO INC.
final draft regulation is submitted by the Privy Council
Office for consideration, the RIAS is included. Approved
regulations are registered and published along with the
RIAS. The publication of the regulation in tandem with
the RIAS, implies that the RIAS was consulted by ministers and indicates to the Court that the RIAS provides
evidence of the purpose and intent of the executive arm
of the federal government.
[45] The applicants do not dispute the object and purpose
of the parent legislations; neither their constitutionality
nor their legality are at issue in this case. The RIAS
provides conclusive evidence in this case that the new
Regulations were passed by the Governor in Council to
carry out the purposes of the CAPA and the FDA. Indeed,
the RIAS asserts that the new Regulations will: harmonize
existing federal regulations; enhance consumer interests
by reflecting the tradition of cheese making; allow for
technological advances in cheese productions; and provide
for consistency with certain international food standards,
as appropriate.
Consumer Interests
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
au dossier dans les instances judiciaires. Cependant, le
Bureau du Conseil privé, lorsqu’il soumet à l’examen la
version définitive d’un projet de règlement, y joint un
REIR. Le texte du règlement, une fois approuvé, est
enregistré et publié avec le REIR. Le fait que celui-ci soit
publié avec le règlement sous-entend que les ministres
l’ont consulté et indique à la Cour qu’il témoigne de
l’objet du règlement et de l’intention de l’exécutif
fédéral.
[45] Ni l’objet des lois-cadres, ni leur constitutionnalité,
ni leur légalité ne sont ici en litige. Le REIR établit de
manière concluante dans la présente espèce que le gouverneur en conseil a pris le nouveau Règlement afin de
remplir les objets de la LPAC et de la LAD. En fait, le
REIR affirme que le nouveau Règlement harmonisera la
réglementation fédérale existante, protégera les intérêts
des consommateurs en reflétant les méthodes traditionnelles de fabrication du fromage, permettra la réalisation
de progrès technologiques dans la production fromagère et
assurera la conformité à certaines normes internationales
relatives aux aliments dans la mesure du possible.
Les intérêts des consommateurs
[46] The RIAS explains the essential purpose of having
standards, including standards in respect of cheese from
the perspective of protecting consumer interests [at pages
2787–2788]:
[46] Le REIR explique l’objet essentiel des normes
alimentaires, notamment des normes relatives au fromage,
du point de vue de la protection des intérêts des consommateurs [aux pages 2787 et 2788] :
Food standards provide a system through which consumer
interests are protected and consumer expectations of a food are
met. Foods may be defined or distinguished by their essential
characteristics such as ingredients, compositional and physical
properties, levels of certain nutrients, or the manner in which
they are produced. Food standards are beneficial because they
provide assurance to consumers of product uniformity, resulting
Les normes alimentaires permettent de protéger les intérêts
des consommateurs et de répondre à leurs attentes à l’égard
des aliments. Les aliments peuvent être définis ou distingués
par leurs caractéristiques essentielles comme les ingrédients,
la composition et les propriétés physiques, les teneurs en certains
éléments nutritifs ou la manière dont ils sont produits. Les
normes alimentaires sont utiles parce qu’elles donnent aux
In Canada, cheese compositional standards exist both in the
FDR and in the DPR. The main purpose of these standards is
to describe the basic requirements for cheese, so that cheese
available to consumers has a consistent composition and
characteristics. These Regulations describe the essential characteristics of cheese. Similar to other food compositional standards,
those for cheese also include essential ingredients used in its
manufacture, along with permitted additives.
Au Canada, les normes sur la composition du fromage se
trouvent dans le RAD et le RPL. Ces normes visent principalement à décrire les exigences de base en matière de composition
du fromage pour faire en sorte que le fromage offert aux consommateurs ait une composition et des caractéristiques uniformes.
Ces règlements décrivent les caractéristiques essentielles du
fromage. Tout comme les normes sur la composition d’autres
aliments, les normes sur le fromage portent également sur les
ingrédients essentiels utilisés dans la fabrication du fromage
ainsi que sur les additifs autorisés.
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
in the expectation and belief that all products bearing a particular
name will possess the same essential characteristics irrespective
of where they are purchased, or by whom they are manufactured
or distributed. Consumers have a lack of understanding of the
ingredients used in cheese making and have identified that having
uniform product names, with certain defined characteristics, is
important to facilitate their purchase decision making as it
allows them to distinguish one cheese from another. [Emphasis
added.]
[47] The RIAS identifies [at pages 2789–2790] the
concern that, under the previous cheese standards, “the
varietal name of the cheese was at risk of losing the
organoleptic, chemical and physical properties typical
for the variety.” “Organoleptic” refers to the smell, taste
and texture of a food product. The RIAS also notes that
the status quo did not adequately “reflect modern cheese
making practices while maintaining historical varietal
cheese distinctions.”
[48] The evidence submitted by the interveners is
particularly instructive in this regard and corroborates
the point of view expressed in the RIAS.
[49] Mr. Wathier, a master cheese maker at St-Albert
with four decades of experience in the industry, including
experience as a cheese judge and as a consultant to the
applicant Parmalat, gave evidence concerning the impact
of using milk derivatives on cheese quality. His evidence
was that even small quantities of milk derivatives (up to
5 percent) could affect the taste, texture, and consistency
of cheese compared to cheese made with fresh milk. The
process of converting fresh liquid milk into a powdered
milk derivative has an immediate impact on the taste,
which is one of the reasons why, for example, consumers
gravitate away from skim milk powder.
[50] As Mr. Wathier indicated in his affidavit, the new
Regulations reflect a compromise. They preserve the
flavour, smell, texture, and feel that consumers have
come to expect when they buy a given variety of cheese,
c. CANADA
299
consommateurs l’assurance que le produit est uniforme, de
sorte qu’ils peuvent s’attendre à ce que tous les produits qui
portent un nom particulier possèdent les mêmes caractéristiques
essentielles, quel que soit l’endroit où ils ont été achetés, leur
fabricant ou leur distributeur. Les consommateurs ne savent pas
toujours quels ingrédients entrent dans la fabrication du fromage.
Ils ont indiqué qu’il est important pour eux d’avoir des noms
de produit uniformes associés à certaines caractéristiques
définies pour les aider à faire des choix au moment de l’achat
et à distinguer les fromages entre eux. [Non souligné dans
l’original.]
[47] Le REIR [aux pages 2789 et 2790] fait état de la
préoccupation selon laquelle, dans le cadre des normes
antérieures, « le nom de la variété de fromage risquait
de perdre les propriétés organoleptiques, chimiques et
physiques typiques qui lui étaientt associées ». (Les
propriétés organoleptiques d’un produit alimentaire sont
son odeur, son goût et sa texture.) Le REIR fait aussi
observer que le statu quo ne permettrait pas de tenir
compte de manière satisfaisante des « pratiques modernes
de l’industrie de la fabrication du fromage tout en
maintenant les distinctions historiques entre les variétés
de fromage ».
[48] La preuve produite par les intervenantes est particulièrement instructive à cet égard et corrobore le point
de vue qu’exprime le REIR.
[49] M. Wathier, maître fromager à la fromagerie StAlbert pourvu de quatre décennies d’expérience dans
l’industrie, y compris comme membre de jurys de concours de fromage et comme consultant de la demanderesse
Parmalat, a déposé au sujet de l’effet de l’utilisation de
dérivés du lait sur la qualité du fromage. Selon son
témoignage, même de petites quantités de dérivés du lait
(inférieures à 5 pour cent) peuvent modifier le goût, la
texture et la consistance du fromage, en comparaison du
lait frais. La transformation du lait liquide frais en dérivé
du lait en poudre a un effet immédiat sur le goût, ce qui
explique entre autres pourquoi, par exemple, les consommateurs se montrent peu friands de lait écrémé en
poudre.
[50] Comme M. Wathier le fait observer dans son affidavit, le nouveau Règlement est le fruit d’un compromis.
Il préserve la saveur, l’odeur, la texture et la consistance
auxquelles les consommateurs s’attendent lorsqu’ils
300
SAPUTO INC.
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
while still permitting varying amounts of powdered milk
derivatives to be used, depending on the variety of cheese
concerned.
achètent une variété déterminée de fromage, tout en
permettant néanmoins l’utilisation de dérivés du lait en
poudre dans des proportions modulées selon la variété.
Harmonization of Existing Federal Regulations
L’harmonisation de la réglementation fédérale antérieure
[52] For example, the FDR required that cheese be
made only with milk, skim milk, partly skimmed milk,
buttermilk, whey cream or cream, or these same ingredients in their concentrated, dried, or reconstituted form.
The DPR, on the other hand, made allowance for these
same ingredients, as well as whey, butter, butter oil, whey
butter, whey protein concentrates, and other milk solids.
The inclusion of the words “other milk solids” in the
DPR gave rise to legal debate and uncertainty.
[52] Par exemple, le RAD disposait que le fromage ne
pouvait être fabriqué qu’avec du lait, du lait écrémé, du
lait partiellement écrémé, du babeurre, de la crème de
lactosérum ou de la crème, ou avec ces ingrédients sous
leur forme concentrée, en poudre ou reconstituée. Le
RPL, quant à lui, autorisait l’utilisation, en plus des
mêmes ingrédients, de lactosérum, de beurre, d’huile de
beurre, de beurre de lactosérum, de concentré protéique
de lactosérum et les autres solides du lait. Les termes
« autres solides du lait » du RPL avaient engendré de
l’incertitude et donné lieu à un débat juridique.
[51] As aforementioned, the compositional standards
for cheese are subject to two different regulations, namely
the FDR and the DPR. Prior to the new Regulations,
inconsistencies had developed between the two regulations, which created a number of operational and
compliance issues for both the dairy industry and the
CFIA.
[53] The new Regulations harmonized the definition of
the term “milk product” [s. 2 (as am. by SOR/2007-302,
s. 5)] so that the ingredients that can be used to produce
cheese receive equal treatment under both the FDR and
the DPR.
Greater Consistency with International Food Standards
[54] The RIAS also constitutes evidence that the new
Regulations will provide for a greater degree of consistency with international food standards.
[55] RIAS refers to the Codex Alimentarius Commission
(Codex), an international body that sets food standards
under the Food and Agriculture Organization of the
United Nations (FAO). Codex creates a General Standard
of Cheese (A6 General Standard) as well as individual
standards for some specialized cheeses (C Standards).
The A6 General Standard for cheese requires that the
[51] Comme on l’a vu, les normes de composition des
fromages relèvent de deux règlements différents, à savoir
le RAD et le RPL. Avant l’adoption du nouveau Règlement, des discordances étaient apparues entre le RAD et
le RPL, qui avaient créé un certain nombre de problèmes
opérationnels et d’application, aussi bien pour l’industrie
laitière que pour l’ACIA.
[53] Le nouveau Règlement proposait une définition
de l’expression « produit du lait » [art. 2 (mod. par
DORS/2007-302, art. 5)] qui harmonisait les dispositions
du RAD et du RPL relatives aux ingrédients pouvant
entrer dans la composition du fromage.
Conformité accrue avec les normes alimentaires
internationales
[54] Le REIR tend aussi à prouver que le nouveau
Règlement assurera une conformité accrue avec les
normes alimentaires internationales.
[55] Le REIR fait référence à la Commission du Codex
Alimentarius (le Codex), organisme international qui
établit des normes alimentaires dans le cadre de
l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et
l’agriculture (la FAO). Le Codex prévoit une norme
générale pour le fromage (la norme générale A6), ainsi
que des normes individuelles pour certaines variétés de
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
whey protein-to-casein ratio in cheese does not exceed
the same ratio in milk. This is identical to the standard
found in the new Regulations.
c. CANADA
301
fromage (les normes C). La norme générale A6 porte que
le ratio protéines de petit-lait/caséine du fromage ne doit
pas dépasser celui du lait. On retrouve exactement la
même norme dans le nouveau Règlement.
[56] With respect to the source of protein in cheese, as
the RIAS points out, there is a great deal of variation in
international standards. After taking into account these
different standards, it is apparent that the Governor in
Council enacted standards that, while more stringent than
those in certain countries, provide greater flexibility for
the use of milk derivatives in cheese than the standards
in, for example, France or the United States.
[56] En ce qui concerne la source des protéines du
fromage, comme le fait observer le REIR, les normes
internationales diffèrent considérablement. Il apparaît
clairement que le gouverneur en conseil, après avoir pris
en considération ces normes différentes, a adopté luimême des normes qui, quoique plus rigoureuses que celles
de certains pays, se révèlent plus souples relativement à
l’utilisation des dérivés du lait dans la production
fromagère que celles, par exemple, de la France ou des
États-Unis.
Allow for Technological Advances in Cheese Production
La possibilité de l’innovation technologique dans la
production fromagère
[57] The RIAS considered the impact that the compositional standards in the new Regulations would have on
technological advances.
[57] Le REIR a examiné les incidences que les normes
de composition du nouveau Règlement auraient sur les
progrès technologiques.
[58] I accept the respondent’s submission that the new
Regulations allow technological advances in cheese
production. In turn, there will be greater certainty to the
technology that can be utilized by dairy processors. With
the amendments introduced by the new Regulations, the
FDR now allows for the use of more ingredients than in
the past, which in turn allows for greater flexibility and
innovation on the part of dairy processors.
[58] Je souscris au moyen du défendeur selon lequel
le nouveau Règlement permet l’innovation technologique
dans la production fromagère. Quant aux transformateurs
de produits laitiers, ils sauront avec plus de certitude
quelle technologie qu’ils pourront utiliser. Le RAD
modifié par le nouveau Règlement autorise l’utilisation
d’un plus grand nombre d’ingrédients qu’auparavant, ce
qui élargit la marge de manœuvre desdits transformateurs
et favorise l’innovation.
Long-Term Growth of the Dairy Sector
La croissance à long terme du secteur laitier
[59] The long-term growth of the dairy sector was one
of the policy issues the Governor in Council had to deal
with in enacting the new Regulations. This proved to be
a contentious subject, as the RIAS explained and as
appears from the other extrinsic evidence filed by the
parties in this proceeding.
[60] Extensive consultations have been taking place
since the early 1990’s between stakeholders and the
AAFC and the CFIA with the goal of updating national
[59] La croissance à long terme du secteur laitier était
l’une des questions stratégiques que le gouverneur en
conseil devait prendre en considération dans le nouveau
Règlement. Cette question a suscité un vif débat, comme
l’explique le REIR et comme le confirment les autres
éléments de preuve extrinsèque produits par les parties à
la présente instance.
[60] Les acteurs de l’industrie laitière, AAC et l’ACIA
mènent des consultations approfondies depuis le début
des années 1990 dans le but de mettre à jour les normes
302
SAPUTO INC.
standards for the dairy industry. In 1993, the Canadian
Food Inspection System (CFIS), a collaborative initiative
of all levels of government, was launched to develop an
integrated Canadian food inspection system which would
be responsive to, among others, consumers. Eight working
committees, including the National Dairy Code Committee
(NDCC), were formed and tasked with developing model
regulations and codes with the aim of achieving national
harmonization.
[61] As a result, in 1997, the National Dairy Code (NDC)
was developed and approved, by all dairy stakeholders
and government partners, to provide a national standard
for the production of milk and the processing of dairy
products in Canada.
[62] In 2003, HC and the CFIA reviewed and proposed
amendments to the dairy product compositional standards
in order to incorporate the concepts contained in the
NDC. Public consultations were held with the CFIA and
HC. Some stakeholders felt that individual standards
specifying compositional and processing requirements
should be established for each dairy product in order to
have a meaningful standard with particular ingredients.
Other stakeholders recognized the need for standards to
be adaptable and supported the use of a number of different ingredients to produce safe and quality products for
Canadians. In the end, the CFIA proposed a number of
compromises to the compositional standards for cheese,
but agreement between some stakeholders, namely the
large dairy processors and the dairy producers, could be
not reached.
[63] In 2005, the Minister of Agriculture and AgriFood (the Minister) recognized that solutions to the
many issues facing Canada’s dairy industry, which
included compositional standards for cheese, could only
be developed by dairy producers and dairy processors
working closely together. Consequently, in 2005, the
Minister created the Dairy Industry Working Group
(DIWG), an industry-led initiative, to work towards
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
nationales de cette industrie. En 1993, on a mis sur pied
le Système canadien d’inspection des aliments (le SCIA),
initiative de concertation de tous les ordres de gouvernement visant à élaborer un système national intégré
d’inspection des aliments qui serait adapté aux besoins,
entre autres, des consommateurs. On a institué dans ce
cadre huit comités de travail, dont le Comité du Code
national sur les produits laitiers (le CCNPL), auxquels
on a confié la tâche d’élaborer des règlements et des
codes types en vue d’une harmonisation nationale.
[61] Ces efforts ont permis l’élaboration du Code
national sur les produits laitiers (le CNPL), approuvé en
1997 par tous les acteurs de l’industrie laitière et leurs
partenaires étatiques, qui établit des normes nationales
pour la production laitière et la transformation de produits
laitiers au Canada.
[62] En 2003, SC et l’ACIA ont examiné et proposé
des projets de modifications aux normes de composition
des produits laitiers afin de mettre en œuvre les principes
du CNPL. Dans le cadre des consultations publiques
tenues par ces deux organismes, certains intervenants ont
exprimé l’opinion qu’il convenait d’établir des normes
individuelles, fixant des règles de composition et de
transformation particulières pour chaque produit laitier,
les normes étant à leur avis plus utiles quand elles
spécifient les ingrédients autorisés. D’autres intervenants
se déclaraient plutôt sensibles à la nécessité de la souplesse normative et préconisaient la possibilité d’utiliser
un certain nombre d’ingrédients différents dans la
composition des produits, sous réserve que la salubrité et
la qualité de ceux-ci soit assurée. En fin de compte,
l’ACIA a proposé plusieurs compromis concernant les
normes de composition des fromages, mais sans que
parviennent à se mettre d’accord certains acteurs de
l’industrie, à savoir les grands transformateurs de produits
laitiers et les producteurs laitiers.
[63] En 2005, le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire (le ministre), qui a reconnu que les solutions
aux nombreux problèmes de l’industrie laitière canadienne,
dont celui des normes de composition des fromages, ne
pourraient être élaborées que par la concertation étroite
des producteurs laitiers et des transformateurs de produits
laitiers, a créé le Groupe de travail de l’industrie laitière
(le GTIL), organisme dirigé par l’industrie et chargé de
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
reaching common grounds on various dairy issues. The
applicants were active participants in Dairy Processors
Association of Canada (DPAC), one of the two groups
forming part of DIWG. The Minister appointed a
respected industry expert, Ted Bilyea, as moderator (the
Moderator).
c. CANADA
303
trouver des terrains d’entente sur diverses questions
laitières. Les demanderesses étaient des membres actifs
de l’Association des Transformateurs Laitiers du Canada
(l’ATLC), l’un des deux groupes formant le GTIL. Le
ministre a nommé comme modérateur du GTIL un expert
respecté de l’industrie, M. Ted Bilyea (le modérateur).
[64] The stated guiding principles developed within
the DIWG were:
[64] Le GTIL a formulé les principes directeurs suivants
pour son action :
• Supports supply management
• appuyer la régulation de l’offre,
• Consumer focus/benefits
• Enables growth
• Fact-based analysis
• WTO/NAFTA compliant
• focaliser l’attention sur le consommateur et les avantages
pour celui-ci,
• favoriser la croissance,
• effectuer des analyses fondées sur les faits,
• assurer la conformité aux règles de l’OMC et de
l’ALÉNA,
• Encourages innovation
• stimuler l’innovation,
• Foster partnership
• promouvoir le partenariat.
• Enable competitiveness
[65] While milk producers and dairy processors reached
a consensus on the need for additional compositional
standards for cheese, there were divergent views regarding
permitted ingredients. Neither side wanted to be seen as
making concessions before its membership and accordingly the assistance of the federal government was required
to resolve the issue. This point was made by the Moderator:
Both sides want to break this cheese deadlock so that they can
get on to other matters. But they need government, not themselves, to be seen to be setting the compositional standards.
[66] The Moderator’s report advised the Minister that
the main stumbling block in achieving consensus on the
cheese standards was as follows:
• faciliter la concurrence,
[65] Les producteurs laitiers et les transformateurs de
produits laitiers sont parvenus à un consensus sur la
nécessité de normes complémentaires de composition
pour les fromages, mais sans pouvoir s’entendre sur les
ingrédients à autoriser. Comme ni l’une ni l’autre des
organisations qu’opposait ce débat ne voulait avoir l’air
de faire des concessions devant ses membres, l’assistance
du gouvernement fédéral s’est révélée nécessaire pour
régler la question. Le modérateur le fait observer dans
son rapport :
[TRADUCTION] Les deux parties veulent sortir de cette impasse
du fromage pour pouvoir s’occuper d’autre chose. Mais elles
ont besoin que ce soit le gouvernement, et non elles-mêmes,
qui fixent les normes de composition.
[66] Selon le rapport du modérateur au ministre, le
principal obstacle au consensus sur les normes fromagères
était le suivant :
304
SAPUTO INC.
The main stumbling block on cheese was the great divergence
between what producers thought was the current and likely
future usage of ingredients in cheese making and what processors claimed was the current and likely future usage. As the
actual and potential usage affects the income of producers and
processors, this divergence in understanding hampered a realistic
assessment of the economic impact on the compositional
standards each side put on the table.
… It is also clear that processor estimates of usage include
estimates of what they would expect to be using in the future
but are not today…
[67] Following another round of DIWG meetings, and
in the absence of consensus, a series of recommendations
were made by the Moderator to the Minister. The
Moderator recommended minimum percentages of casein
derived from fresh liquid milk to produce various cheeses
allowing the balance to be filed in with powdered milk
derivatives. The ratios were based on what the Moderator
believed to be current usage for powdered milk derivatives, based on various sources of information, including
information received from AAFC.
[68] The Moderator suggested that, by signaling the
intention to use these ratios, the government would invite
dairy processors to provide information on the actual and
intended usage of powdered milk derivatives, so that
adjustments could be made, if required:
By articulating your intention to use these ratios in the clarification of dairy regulations on compositional standards, you would
be inviting processors to confidentially reveal to government
officials their actual ingredient usage, their intended usage, and
the financial hit, if any, that would result from the implementation
of these standards. Should any of the above suggestions be
substantially offside with normal industry usage as of the commencement of the DIWG, which may come to light through
private processor submissions, then some amendment to the
ratios may be necessary.
[69] The ratios proposed by the Moderator were
presented as a compromise between what was sought by
the dairy processors and by the dairy producers:
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
[TRADUCTION] Le principal obstacle au consensus sur le fromage
était la divergence considérable entre, d’une part, ce que les
producteurs estimaient être les usages actuel et prévisible des
ingrédients dans l’industrie fromagère, et d’autre part, les usages
actuel et prévisible déclarés par les transformateurs. Comme
l’usage réel et potentiel influe sur les revenus des producteurs
et des transformateurs, cette divergence d’appréciation faisait
obstacle à une évaluation réaliste de l’impact économique des
projets de normes de composition que les parties mettaient en
discussion.
[…] Il est également évident que les estimations des transformateurs incluent ce qu’ils prévoient utiliser à l’avenir mais
n’utilisent pas encore […]
[67] Comme une autre série de réunions du GTIL
n’avait toujours pas permis de parvenir à un consensus, le
modérateur a soumis un ensemble de recommandations
au ministre. Il a ainsi proposé la fixation de pourcentages
minimaux de caséine provenant du lait liquide frais dans
la production de divers fromages, l’usage de dérivés du
lait en poudre étant permis pour le reste. Ces ratios
étaient fondés sur ce que le modérateur estimait être
l’usage courant de dérivés du lait en poudre d’après
diverses sources d’information, notamment AAC.
[68] Le modérateur expliquait qu’en déclarant son
intention d’utiliser ces ratios, le gouvernement inciterait
les transformateurs de produits laitiers à lui communiquer
des renseignements sur l’usage réel et prévu de dérivés
du lait en poudre, de manière que des adaptations puissent
être faites au besoin :
[TRADUCTION] En formulant votre intention d’utiliser ces ratios
dans le travail de clarification des normes de composition des
dispositions réglementaires relatives aux produits laitiers, vous
inviteriez les transformateurs à communiquer confidentiellement
aux fonctionnaires les compositions réelle et prévue de leur
produits, ainsi que les incidences financières, le cas échéant,
qu’aurait la mise en œuvre de ces normes. Si l’un ou l’autre
des ratios suggérés ci-dessus devait se révéler sensiblement
différent de la pratique normale qui était celle de l’industrie au
début des travaux du GTIL, ce que pourraient révéler les communications confidentielles des transformateurs, il s’avérerait
peut-être nécessaire de le modifier en conséquence.
[69] Le modérateur présentait les ratios qu’il proposait
comme un compromis entre la volonté des transformateurs
de produits laitiers et celle des producteurs laitiers :
SAPUTO INC.
[2010] 4 R.C.F.
These ratios may have an economic impact on producer income;
but these ratios will not have as great an impact as the ratios
proposed by processors.
These ratios may have an economic impact on processor
profitability, upon their ability to attract new investment, and
upon their flexibility to use technological advancements; but
not as great as would be the case if producer proposed ratios
were used in the compositional standards.
[70] The use of ratios as a means of imposing compositional standards was not novel to the industry and had
been proposed by DPAC in 2000. This was ultimately
rejected by the milk producers in 2001, but revived in
some form by DIWG in 2007.
[71] Based on the evidence on record, the Court finds
that the ratios proposed by the DIWG were meant to
reflect usage. Those ratios were not based on what the
Moderator believed to be the “highest ratios technically
achievable by Canadian dairy processors”. What the
Moderator actually said was that “I believe the ratios
recommended more closely reflect actual current usage
which both sides accepted as the ground rules”.
[72] The ratios as adopted in the new Regulations are
summarized in the following chart:
Variety of cheese
Pizza Mozzarella, Part
Skim Pizza Mozzarella
Minimum percentage of
casein content that is
derived from milk,
ultrafiltered milk, partly
skimmed milk, ultrafiltered
partly skimmed milk, skim
milk, ultrafiltered skim
milk or cream (as a
percentage of the total
protein content of cheese)
63%
c. CANADA
305
[TRADUCTION] Ces ratios pourraient avoir un impact économique
sur les revenus des producteurs, mais cet impact ne sera pas
aussi fort que celui qu’auraient eu les ratios proposés par les
transformateurs.
De même, ces ratios pourraient avoir un impact économique
sur la rentabilité de l’activité des transformateurs, sur leur
capacité à attirer de nouveaux investissements et sur leur marge
de manœuvre dans l’utilisation des nouvelles technologies,
mais cet impact serait moindre que si l’on intégrait dans les
normes de composition les ratios proposés par les producteurs.
[70] L’utilisation de ratios comme moyen de normaliser
la composition n’était pas une idée nouvelle dans l’industrie et avait déjà été proposée par l’ATLC en 2000.
Les producteurs laitiers avaient en fin de compte rejeté
cette formule en 2001, mais le GTIL l’a reprise d’une
certaine manière en 2007.
[71] Vu la preuve au dossier, la Cour conclut que les
ratios proposés par le GTIL étaient conçus en fonction de
la pratique réelle. Ces ratios n’étaient pas fondés sur ce
que le modérateur estimait être [TRADUCTION] « les ratios
les plus élevés que pourraient techniquement atteindre
les transformateurs canadiens de produits laitiers ». Le
modérateur a plutôt écrit : [TRADUCTION] « Je crois que
les ratios recommandés correspondent plus étroitement
à la pratique courante réelle, que les deux parties ont
admise comme règle fondamentale ».
[72] Le tableau suivant récapitule les ratios retenus
dans le nouveau Règlement :
Variétés de fromage
Pizza Mozzarella et Pizza
Mozzarella partiellement
écrémé
Teneur minimale en caséine
dérivée du lait ou du lait
ultrafiltré, du lait
partiellement écrémé, du
lait partiellement écrémé
ultrafiltré, du lait écrémé,
du lait écrémé ultrafiltré
ou de la crème (exprimée
en pourcentage de la teneur
totale en protéines du
fromage)
63 %
306
Asiago, Baby Edam,
Baby Gouda, Butterkase,
Bra, Brie, Caciovallo,
Camembert, Dando,
Edam, Elbo, Emmental,
Esrom, Feta, Fontina,
Fynbo, Gouda, Gournay,
Gruyère, Havarti,
Kasseri, Limburger,
Maribo, Montasio,
Muenster, Neufchâtel,
Parmesan, Provolone,
Romano, St-Jorge,
Saint-Paulin, Samsoë,
Tilsiter, Tybo
Cheddar, Brick,
Canadian Style Brick,
Colby, Farmer’s, Jack,
Monterey (Monterey
Jack), Mozzarella
(Scamorza), Part Skim
Mozzarella (Part Skim
Scamorza), Part Skim
Pizza and any other
variety of cheese not
referred to
Aged Cheddar Cheese
SAPUTO INC.
95%
83%
100%
v. CANADA
Asiago, Baby Edam,
Baby Gouda, Butterkase,
Bra, Brie, Caciovallo,
Camembert, Dando,
Edam, Elbo, Emmental,
Esrom, Féta, Fontina,
Fynbo, Gouda, Gournay,
Gruyère, Havarti,
Kasseri, Limburger,
Maribo, Montasio,
Muenster, Neufchâtel,
Parmesan, Provolone,
Romano, St-Jorge,
Saint-Paulin, Samsoë,
Tilsiter et Tybo
Cheddar, Brick, Brick
canadien, Colby,
Farmer’s, Jack, Monterey
(Monterey Jack),
Mozzarella (Scamorza),
Mozzarella partiellement
écrémé (Scamorza
partiellement écrémé),
Pizza partiellement
écrémé et autres
variétés de fromage non
mentionnées
Cheddar vieilli
[2010] 4 F.C.R.
95 %
83 %
100 %
[73] As indicated in the RIAS, the ratios proposed by
the Moderator were used as the basis for the amendments
to the compositional standards for different types of
cheese. It should be noted, however, that the ratios contained in the new Regulations were not the same as those
the Moderator had proposed, as adjustments were made
that provided somewhat greater flexibility to processors.
[73] Comme l’indique le REIR, on a fondé les modifications aux normes de composition de différentes variétés
de fromage sur les ratios proposés par le modérateur. Il est
cependant à noter que les ratios retenus dans le nouveau
Règlement ne sont pas les mêmes que ceux proposés par
le modérateur étant donné qu’on a fait des ajustements
de nature à élargir quelque peu la marge de manœuvre
des transformateurs.
Benefits and Costs
Les avantages et les coûts
[74] As a standard part of the regulation-making process, the RIAS contained a section on benefits and costs
associated with the new Regulations, notably, in respect
of the financial impacts on dairy processors and producers.
Using assumed ratios of 60 percent for Mozzarella, 70
percent for Cheddar and Cheddar-types, and 80 percent
[74] Le REIR, comme il est d’usage dans le processus
d’élaboration des règlements, contenait une section sur
les avantages et les coûts liés au nouveau Règlement,
concernant notamment ses incidences financières sur les
transformateurs et les producteurs. On présumait dans le
document que les ratios étaient de 60 pour cent pour la
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
for other varietal cheeses (i.e. assuming considerably
higher use of milk derivatives than estimated by the
DIWG Moderator), the economic model suggested an
increase in cheese ingredient cost of $71 463 471 and an
increase in dairy producer revenue of $185 673 610.
[75] The RIAS also observed that, in respect of dairy
producers, the new Regulations “will stabilize the
proportion of protein in cheese sourced directly from raw
milk” and that “[t]his brings higher returns to producers
than alternative markets for milk protein (e.g. animal
feed).”
[76] In respect of dairy processors, the RIAS observed
that the impact on cheese processors would vary
depending on the extent of their use of milk derivatives.
It was also noted that there could be additional one-time
costs to modify labels, as well as costs related to infrastructure adjustments, reformulation, innovation, and
competitiveness.
[77] The additional flexibility provided for lower fat
cheeses, as well as the clarification on the use of
ultrafiltered milk, as it was suggested, will help to allay
the increased costs for some processors. The one-year
transition clause included in the amendments will also
serve to mitigate some of the costs. In addition, the point
was made that some of these costs might be recovered by
passing them along the food value chain. The RIAS also
referred to an estimate, provided by DPAC, of the impact
of the new Regulations on direct sales of cheese to retail,
food service, and industrial customers.
[78] At this point, the Court notes that the applicants
have made reference to the World Trade Organization’s
(WTO) final ruling in December 2002 [Canada—
Measures Affecting the Importation of Milk and the
Exportation of Dairy Products, Appellate Body Report,
WT/DS103/AB/RW2], which prevented dairy producers
from disposing of excess milk through export (the WTO
c. CANADA
307
mozzarella, 70 pour cent pour le cheddar et les autres
types de cheddar, et de 80 pour cent pour les autres
variétés de fromage (ce qui représente une proportion de
dérivés du lait considérablement plus élevée que l’estimation du modérateur du GTIL), ce qui, selon le modèle
économique, laissait prévoir une augmentation de
71 463 471 $ du coût des ingrédients du fromage, et un
accroissement des revenus des producteurs laitiers de
185 673 610 $.
[75] Le REIR faisait aussi observer, à propos des
producteurs laitiers, que le nouveau Règlement permettrait
« de stabiliser la proportion de protéines dans le fromage
fabriqué directement à partir de lait cru », ce qui engendrerait « pour les producteurs des recettes plus élevées
que les autres débouchés pour les protéines du lait (par
exemple la fabrication d’aliments du bétail) ».
[76] En ce qui concerne les transformateurs de produits
laitiers, le REIR indiquait que l’impact sur les fromagers
varierait selon la proportion de dérivés du lait dans la
composition de leurs produits. Il notait aussi la possibilité
de coûts ponctuels pour la modification des étiquettes,
ainsi que de coûts liés à l’adaptation des infrastructures,
à la reformulation, à l’innovation et à la compétitivité.
[77] La flexibilité accrue accordée à l’égard des fromages maigres ainsi que les éclaircissements apportés
concernant l’usage de lait ultrafiltré contribueront, comme
on l’a fait remarquer, à atténuer l’effet de l’augmentation
des coûts pour certains transformateurs. La période de
transition d’un an que prévoient les modifications allégera
aussi les coûts à certains égards. En outre, le REIR fait
observer qu’on pourrait récupérer une partie de ces coûts
en les répercutant sur d’autres maillons de la chaîne de
valeur des produits alimentaires. Le REIR cite aussi une
estimation, communiquée par l’ATLC, des incidences du
nouveau Règlement sur la vente directe de fromage aux
détaillants, aux services d’alimentation et à l’industrie.
[78] La Cour note que les demanderesses ont fait référence à une décision définitive rendue par l’Organisation
mondiale du commerce (l’OMC) en décembre 2002
[Canada — Mesures visant l’importation de lait et
l’exportation de produits laitiers, Rapport de l’Organe
d’appel, WT/DS103/AB/RW2], qui interdisait aux producteurs laitiers d’écouler leur excédent de lait sur les
308
SAPUTO INC.
ruling), and the Canadian International Trade Tribunal’s
decision in March 2005 [Les Produits Laitiers Advidia
Inc. v. Commissioner, CCRA (2005), 9 T.T.R. (2d) 596],
which had the effect of allowing certain milk products to
be imported at a lower rate of duty (the CITT decision).
While these decisions may have been in the minds of the
dairy processors and the dairy producers alike, these decisions were not mentioned in the RIAS. This undermines
the applicants’ contention that the dominant purpose or
intent of the new Regulations, including the impugned
provisions, is to address these decisions.
[79] A clear distinction must be drawn between the
direct effects of legislation and its “consequential or
incidental effects”. Unless the effect is immediate,
deliberate, and direct, it does not speak to the intended
purpose of the legislation. It is only when the effect of the
legislation so directly impinges on some other subjectmatter as to reflect some alternative or ulterior purpose
that the effects themselves acquire analytical significance
(Le Dain, Gerald. “Sir Lyman Duff and the Constitution”
(1974), 12 Osgoode Hall L.J. 261, at pages 298–301;
RJR-MacDonald Inc. v. Canada (Attorney General),
[1995] 3 S.C.R. 199, at paragraph 44).
[80] On a fair reading of the regulatory scheme as a
whole, as amended by the new Regulations, it cannot be
said in the Court’s opinion that the essential or dominant
purpose of the impugned provisions is to effect an economic transfer from dairy processors to dairy producers.
The RIAS does acknowledge that there are benefits and
costs associated with the new Regulations—it is after all
an impact analysis statement. However, to equate the
economic analysis of costs and benefits in the RIAS with
the dominant purpose of the new Regulations is to grossly
distort the evidence and the legal character of the overall
scheme of compositional standards for cheese.
[81] Another important aspect of the extrinsic evidence
submitted by the applicants concerns the compliance
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
marchés d’exportation (la décision de l’OMC), ainsi qu’à
une décision rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur en mars 2005 [Les Produits Laitiers
Advidia Inc. c. Commissaire de l’Agence des douanes et
du revenu du Canada et Producteurs laitiers du Canada,
appel no AP-2003-040], ayant eu pour effet de subordonner
l’importation de certains produits laitiers au paiement de
droits de douane moins élevés (la décision du TCCE). Les
transformateurs comme les producteurs avaient peut-être
à l’esprit ces décisions, mais il n’en est pas fait mention
dans le REIR, ce qui affaiblit la thèse des demanderesses
selon laquelle l’objet ou le but dominant du nouveau
Règlement, notamment des dispositions contestées, aurait
été de leur donner suite.
[79] Il convient d’établir une distinction très nette entre
les effets directs de dispositions législatives et leurs
« effets indirects ou accessoires ». L’effet de dispositions
législatives ne dit rien sur leur objet envisagé, à moins
d’être immédiat, délibéré et direct. Ce n’est que lorsqu’une
loi a des effets qui empiètent si directement sur un autre
domaine qu’elle doit avoir un objet dissimulé que lesdits
effets prennent eux-mêmes de l’importance aux fins de
l’analyse : voir Le Dain, Gerald. « Sir Lyman Duff and
the Constitution » (1974), 12 Osgoode Hall L.J. 261, aux
pages 298 à 301; et RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, au paragraphe 44.
[80] Un examen impartial du dispositif réglementaire
dans son ensemble, modifié par le nouveau Règlement,
ne donne pas à penser, selon la Cour, que l’objet essentiel
ou dominant des dispositions contestées soit d’opérer un
transfert économique des transformateurs de produits
laitiers vers les producteurs laitiers. Le REIR reconnaît, il
est vrai, que le nouveau Règlement procure des avantages
et entraîne des coûts, puisqu’il s’agit après tout d’une
étude d’impact. Cependant, assimiler l’analyse économique des coûts et des avantages que propose le REIR à
l’objet dominant du nouveau Règlement, équivaut à dénaturer grossièrement la preuve et le caractère juridique
du dispositif d’ensemble réglant la composition des
fromages.
[81] Un autre aspect important de la preuve extrinsèque
produite par les demanderesses concerne l’approche
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
approach and related formula developed by the CFIA,
which would demonstrate that the impugned provisions
are meaningless or impermissibly sub-delegate undue
discretion to the CFIA.
[82] The efficacy of the impugned provisions is not a
valid consideration in the pith and substance analysis the
Court is called upon to make in assessing whether the new
Regulations, including the impugned provisions, are laws
in relation to interprovincial and international trade (Ward,
above, at paragraphs 16 and 18). But more importantly,
the CFIA’s proposed compliance approach does not form
part of the new Regulations. Today, no proposed action
or decision taken by the CFIA is legally before this Court
or part of the present judicial review application.
c. CANADA
309
fondée sur la conformité et la formule correspondante
élaborée par l’ACIA, qui démontreraient que les dispositions contestées sont dénuées de sens et subdélèguent
de manière illégitime un pouvoir discrétionnaire indu à
cet organisme.
[82] L’efficacité des dispositions contestées n’est pas
un facteur que la Cour peut valablement prendre en
considération aux fins de l’analyse du caractère véritable
qu’elle doit effectuer pour établir si le nouveau Règlement,
notamment par les dispositions contestées, se rapporte
au commerce interprovincial et international (Ward,
précité, aux paragraphes 16 et 18). Chose plus importante
encore, l’approche fondée sur la conformité proposée par
l’ACIA ne fait pas partie du nouveau Règlement. Pour
l’heure, la Cour n’est valablement saisie d’aucune mesure
ou décision prise ou proposée par l’ACIA, et aucune telle
mesure ou décision n’est en litige dans la présente
demande de contrôle judiciaire.
[83] Finally, considering both the law and the evidence
on record, the Court dismisses all constitutional and
administrative grounds of attack alternately raised by the
applicants or subsidiary to the arguments already addressed
by the Court.
[83] Enfin, vu le droit et la preuve au dossier, la Cour
rejette tous les moyens de nature constitutionnelle ou
administrative invoqués par les demanderesses subsidiairement ou accessoirement aux arguments qu’elle a
déjà examinés.
V. CONCLUSION
V. CONCLUSION
[85] In summary, the Court has found that the main
purpose of the revised compositional standards introduced by the new Regulations, including the impugned
provisions, is to describe the basic requirements for
cheese destined for interprovincial or international trade,
so that cheese available to consumers has a consistent
composition and characteristics. Indeed, sections B.08.033
and B.08.034 of the FDR, and sections 6 and 28 of the
DPR, respectively, describe the essential characteristics
of cheese and cheddar cheese (including aged cheddar
cheese), as the case may be. Similar to other food compositional standards, those for cheese and cheddar cheese
also include essential ingredients used in its manufacture,
along with permitted additives.
[85] En résumé, la Cour conclut que l’objet principal
des normes révisées de composition mises en œuvre par
le nouveau Règlement, notamment les dispositions
contestées, est d’énoncer les conditions fondamentales
que doivent remplir les fromages destinés au commerce
interprovincial ou international, de manière que les
fromages offerts aux consommateurs présentent une
composition et des caractéristiques uniformes. En fait,
les articles B.08.033 et B.08.034 du RAD et les articles 6
et 28 du RPL exposent respectivement les caractéristiques essentielles du fromage et du cheddar (y compris
le cheddar vieilli), selon le cas. Comme les normes de
composition des autres produits alimentaires, celles du
fromage et du cheddar précisent les ingrédients essentiels
qu’ils doivent comprendre ainsi que les additifs autorisés.
[84] For the reasons mentioned above, the present
judicial review application must fail.
[84] Pour les motifs susmentionnés, la présente demande
de contrôle judiciaire doit être rejetée.
310
SAPUTO INC.
[86] Further, the Court has found that the new Regulations, including the impugned provisions, when assessed
in their statutory context, are in pith and substance laws
related to interprovincial and international trade, and as
such, fall within the federal legislative authority over
trade and commerce pursuant to subsection 91(2) of the
Constitution Act, 1867.
[87] Finally, the Court has also found that the new
Regulations, including the impugned provisions, which
prescribe cheese compositional standards, fall squarely
under the clear and explicit regulation-making authority
bestowed on the Governor in Council by the Parent legislations, namely section 32 of the CAPA and section 30
[as enacted by S.C. 1993, c. 44, s. 158; 1994, c. 47, s. 117;
1999, c. 33, s. 347; 2004, c. 23, s. 2; 2005, c. 42, s. 2] of
the FDA.
[88] In conclusion, the compositional standards for
cheese and cheddar cheese (and aged cheddar cheese), as
the case may be, including the casein and whey ratios
prescribed by the impugned provisions, are in all respects
constitutionally and legally valid inasmuch as they apply
to cheese destined for interprovincial or international
trade (including cheese imported in Canada).
[89] Accordingly, the present application shall be
dismissed with costs in favour of the respondent.
JUDGMENT
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
[86] En outre, la Cour conclut que les dispositions du
nouveau Règlement, y compris les dispositions contestées,
considérées dans leur contexte législatif, se rapportent de
par leur caractère véritable au commerce interprovincial
et international et relèvent en conséquence de la compétence législative sur les échanges et le commerce
attribuée au fédéral par le paragraphe 91(2) de la Loi
constitutionnelle de 1867.
[87] Enfin, la Cour conclut que les dispositions du
nouveau Règlement, y compris les dispositions contestées,
qui énoncent les normes de composition des fromages,
s’inscrivent tout à fait dans le champ du pouvoir de
réglementation clairement et explicitement conféré au
gouverneur en conseil par les lois-cadres, plus précisément par l’article 32 de la LPAC et l’article 30 [édicté
par L.C. 1993, ch. 44, art. 158; 1994, ch. 47, art. 117; 1999,
ch. 33, art. 347; 2004, ch. 23, art. 2; 2005, ch. 42, art. 2]
de la LAD.
[88] En conclusion, les normes de composition du
fromage et du cheddar (y compris le cheddar vieilli),
selon le cas, notamment le ratio caséine/protéines et le
ratio protéines de petit-lait/caséine que prévoient les
dispositions contestées, sont à tous égards valables du
point de vue constitutionnel et juridique en général, pour
autant qu’elles s’appliquent au fromage destiné au commerce interprovincial ou international (y compris au
fromage importé au Canada).
[89] En conséquence, la présente demande sera rejetée
et les dépens seront adjugés au défendeur.
JUGEMENT
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that the
application for judicial review made by the applicants be
dismissed with costs in favour of the respondent.
LA COUR STATUE que la demande de contrôle judiciaire formée par les demanderesses est rejetée et que les
dépens sont adjugés au défendeur.
Food and Drug Regulations, C.R.C., c. 870
Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870
B.08.033. (1) [S]. (Naming the variety) Cheese, other than
cheddar cheese, cream cheese, whey cheese, cream cheese with
(named added ingredients), cream cheese spread, cream cheese
spread with (named added ingredients), processed (named
B.08.033. (1) [N]. Le fromage (indication de la variété) autre
que le fromage cheddar, le fromage à la crème, le fromage de
petit-lait, le fromage à la crème (avec indication des ingrédients
ajoutés), le fromage à la crème à tartiner, le fromage à la crème
SAPUTO INC.
[2010] 4 R.C.F.
variety) cheese, processed (named variety) cheese with (named
added ingredients), processed cheese food, processed cheese
food with (named added ingredients), processed cheese spread,
processed cheese spread with (named added ingredients), coldpack (named variety) cheese, cold-pack (named variety) cheese
with (named added ingredients), cold-pack cheese food, coldpack cheese food with (named added ingredients), cottage
cheese and creamed cottage cheese,
(a) shall
…
(i.1) except for feta cheese, have a casein content that is
derived from milk or from ultrafiltered milk, partly
skimmed milk, ultrafiltered partly skimmed milk, skim
milk, ultrafiltered skim milk or cream, rather than from
other milk products,that is at least the following percentage
of the total protein content of the cheese, namely,
(A) 63 per cent in the case of Pizza Mozzarella cheese
and Part Skim Pizza Mozzarella cheese,
(B) 83 per cent, in the case of Brick cheese, Canadian
Style Brick cheese, Canadian Style Munster cheese,
Colby cheese, Farmer’s cheese, Jack cheese, Monterey
(Monterey Jack) cheese, Mozzarella (Scamorza) cheese,
Part Skim Mozzarella (Part Skim Scamorza) cheese,
Part Skim Pizza cheese, Pizza cheese, Skim milk cheese
and any other variety of cheese not referred to in clause
(A) or (C), and
(C) 95 per cent, in the case of any other variety of cheese
named in the table to this section,
c. CANADA
311
à tartiner (avec indication des ingrédients ajoutés), le fromage
fondu (indication de la variété), le fromage fondu (indication de
la variété) (avec indication des ingrédients ajoutés), une préparation de fromage fondu, une préparation de fromage fondu
(avec indication des ingrédients ajoutés), le fromage fondu à
tartiner, le fromage fondu à tartiner (avec indication des
ingrédients ajoutés), le fromage conditionné à froid (indication
de la variété), le fromage conditionné à froid (indication de la
variété) (avec indication des ingrédients ajoutés), une préparation
de fromage conditionné à froid, une préparation de fromage
conditionné à froid (avec indication des ingrédients ajoutés),
le fromage cottage et le fromage cottage en crème,
a) doit
[…]
(i.1) sauf pour le fromage Féta, avoir une teneur en caséine
dérivée du lait ou du lait ultrafiltré, du lait partiellement
écrémé, du lait partiellement écrémé ultrafiltré, du lait
écrémé, du lait écrémé ultrafiltré ou de la crème, plutôt
que de tout autre produit du lait, au moins équivalente aux
pourcentages ci-après de la teneur totale en protéines du
fromage :
(A) 63 %, dans le cas du fromage Pizza mozzarella ou
Pizza mozzarella partiellement écrémé,
(B) 83 %, dans le cas du fromage de lait écrémé, Brick,
Brick canadien, Colby, Farmer’s, Jack, Monterey
(Monterey Jack), Mozzarella (Scamorza), Mozzarella
partiellement écrémé (Scamorza partiellement écrémé),
Munster canadien, Pizza partiellement écrémé ou Pizza
et des autres variétés de fromage non mentionnées aux
divisions (A) ou (C),
(C) 95 %, dans le cas des autres variétés de fromage
visées au tableau du présent article,
(i.2) have a whey protein to casein ratio that does not
exceed the whey protein to casein ratio of milk,
(i.2) avoir un rapport protéines de petit-lait à la caséine
qui ne dépasse pas celui du lait,
(1.2) The reference to “83 per cent” in clause (1)(a)(i.1)(B)
shall be read as “78 per cent”, and the reference to “95 per
cent” in clause (1)(a)(i.1)(C) shall be read as “90 per cent”,
with respect to the named variety of cheese if
(1.2) La mention « 83 % » dans la division (1)a)(i.1)(B) vaut
mention de « 78 % » et la mention « 95 % » dans la division
(1)a)(i.1)(C) vaut mention de « 90 % », dans le cas des variétés
de fromage visées, si les conditions suivantes sont réunies :
…
(a) a statement or claim set out in column 4 of any of items
12 to 14, 16, 20, 21 and 45 of the table following section
B.01.513 is shown on the label of the product as part of the
common name; and
[…]
a) la mention ou l’allégation figurant à la colonne 4 de l’un
des articles 12 à 14, 16, 20, 21 et 45 du tableau suivant
l’article B.01.513 est indiquée sur l’étiquette du produit dans
le nom usuel de celui-ci;
312
SAPUTO INC.
(b) the cheese has the characteristic flavour and texture of
the named variety of cheese.
…
B.08.034. (1) [S]. Cheddar Cheese
(a) shall
(i) be the product that is made by coagulating milk, milk
products or a combination of those things with the aid of
bacteria to form a curd and subjecting the curd to the
cheddar process or any process other than the cheddar
process that produces a cheese having the same physical,
chemical and organoleptic properties as those of cheese
produced by the cheddar process,
(i.1) have a casein content that is derived from milk or
from ultrafiltered milk, partly skimmed milk, ultrafiltered
partly skimmed milk, skim milk, ultrafiltered skim milk or
cream, rather than from other milk products, that is at least
83 per cent of the total protein content of the cheese,
(i.2) have a whey protein to casein ratio that does not
exceed the whey protein to casein ratio of milk, and
…
(c) shall not be labelled or advertised as cheddar cheese that
has been aged unless
(i) it is made solely with milk, ultrafiltered milk, partly
skimmed milk, ultrafiltered partly skimmed milk, skim
milk, ultrafiltered skim milk or cream or a combination of
those things, and
…
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
b) le fromage a la saveur et la texture caractéristiques de la
variété de fromage visée.
[…]
B.08.034. (1) [N]. Le fromage cheddar
a) doit
(i) être le produit de la coagulation — à l’aide de bactéries
— du lait, de produits du lait ou d’un mélange de ceux-ci,
en vue de former un caillé soumis par la suite soit au
procédé cheddar, soit à tout autre procédé qui donne du
fromage possédant les mêmes propriétés physiques,
chimiques et organoleptiques que le fromage produit par
le procédé cheddar,
(i.1) avoir une teneur en caséine dérivée du lait ou du lait
ultrafiltré, du lait partiellement écrémé, du lait partiellement
écrémé ultrafiltré, du lait écrémé, du lait écrémé ultrafiltré
ou de la crème, plutôt que de tout autre produit du lait, d’au
moins 83 % de la teneur totale en protéines du fromage,
(i.2) avoir un rapport protéines de petit-lait à la caséine
qui ne dépasse pas celui du lait,
[…]
c) ne peut être étiqueté et annoncé comme étant un fromage
cheddar qui a été vieilli que s’il remplit les conditions
suivantes :
(i) il est fait uniquement de lait, de lait ultrafiltré, de lait
partiellement écrémé, de lait partiellement écrémé ultrafiltré, de lait écrémé, de lait écrémé ultrafiltré, de crème
ou d’un mélange de ceux-ci,
[…]
(1.2) The reference to “83 per cent” in subparagraph (1)(a)(i.1)
shall be read as “78 per cent” if
(1.2) la mention « 83 % » au sous alinéa (1)a)(i.1) vaut
mention de « 78 % », si les conditions suivantes sont réunies :
(b) the cheese has the characteristic flavour and texture of
cheddar cheese.
b) le fromage a la saveur et la texture caractéristiques du
fromage cheddar.
(a) a statement or claim set out in column 4 of any of items
12 to 14, 16, 20, 21 and 45 of the table following section
B.01.513 is shown on the label of the product as part of the
common name; and
a) la mention ou l’allégation figurant à la colonne 4 de l’un
des articles 12 à 14, 16, 20, 21 et 45 du tableau suivant
l’article B.01.513 est indiquée sur l’étiquette du produit dans
le nom usuel de celui-ci;
SAPUTO INC.
[2010] 4 R.C.F.
c. CANADA
313
Dairy Products Regulations, SOR/79-840
Règlement sur les produits laitiers, DORS/79-840
(3) Cheddar cheese shall be the product made by coagulating
milk, milk products or a combination thereof with the aid of
bacteria to form a curd and subjecting the curd to the cheddar
process or any process other than the cheddar process that
produces a cheese having the same physical, chemical and
organoleptic properties as those of cheese produced by the
cheddar process, and
(3) Le fromage cheddar est le produit de la coagulation, à
l’aide de bactéries, du lait, de produits du lait ou d’un mélange
de ceux-ci, en vue de former un caillé qui est ensuite soumis au
procédé cheddar ou à un autre procédé qui donne un fromage
possédant les mêmes propriétés physiques, chimiques et organoleptiques que le fromage produit par le procédé cheddar, et :
6. (1) …
(c) shall have
…
(i) a casein content that is derived from milk or from
ultrafiltered milk, partly skimmed milk, ultrafiltered partly
skimmed milk, skim milk, ultrafiltered skim milk or
cream, rather than from other milk products, that is at least
83 per cent of the total protein content of the cheese, and
(ii) a whey protein to casein ratio that does not exceed the
whey protein to casein ratio of milk; and
(d) shall not be designated as cheddar cheese that has been
aged unless
(i) it is made solely with milk, ultrafiltered milk, partly
skimmed milk, ultrafiltered partly skimmed milk, skim
milk, ultrafiltered skim milk or cream or a combination
of those things, and
…
6. (1) […]
c) doit avoir :
[…]
(i) une teneur en caséine dérivée du lait ou du lait
ultrafiltré, du lait partiellement écrémé, du lait partiellement
écrémé ultrafiltré, du lait écrémé, du lait écrémé ultrafiltré
ou de la crème, plutôt que de tout autre produit du lait, d’au
moins 83 % de la teneur totale en protéines du fromage,
(ii) un rapport protéines de lactosérum à la caséine qui ne
dépasse pas celui du lait;
d) ne peut être désigné comme étant un fromage cheddar qui
a été vieilli que s’il remplit les conditions suivantes :
(i) il est fait uniquement de lait, de lait ultrafiltré, de lait
partiellement écrémé, de lait partiellement écrémé ultrafiltré,
de lait écrémé, de lait écrémé ultrafiltré, de crème ou d’un
mélange de ceux-ci,
[…]
(5) The reference to “83 per cent” in subparagraph (3)(c)(i)
shall be read as “78 per cent” if
(5) la mention « 83 % » au sous-alinéa (3)c)(i) vaut mention
de « 78 % », si les conditions suivantes sont réunies :
(b) the cheese has the characteristic flavour and texture of
cheddar cheese.
b) le fromage a la saveur et la texture caractéristiques du
fromage cheddar.
(a) a statement or claim set out in column 4 of any of items
12 to 14, 16, 20, 21 and 45 of the table following section
B.01.513 of the Food and Drug Regulations is shown on the
label of the product as part of the common name; and
…
a) la mention ou l’allégation figurant à la colonne 4 de l’un
des articles 12 à 14, 16, 20, 21 et 45 du tableau suivant
l’article B.01.513 du Règlement sur les aliments et drogues
est indiquée sur l’étiquette du produit dans le nom usuel de
celui-ci;
[…]
314
SAPUTO INC.
28. (1) (Naming the variety) Cheese, other than cheddar
cheese, cream cheese, whey cheese, cream cheese with (named
added ingredients), cream cheese spread, cream cheese spread
with (named added ingredients), processed (named variety)
cheese, processed (named variety) cheese with (named added
ingredients), processed cheese food, processed cheese food with
(named added ingredients), processed cheese spread, processed
cheese spread with (named added ingredients), cold-pack (named
variety) cheese, cold-pack (named variety) cheese with (named
added ingredients), cold-pack cheese food, cold-pack cheese
food with (named added ingredients), cottage cheese and creamed
cottage cheese,
(a) shall
…
(i.1) except for feta cheese, have a casein content that is
derived from milk or from ultrafiltered milk, partly skimmed
milk, ultrafiltered partly skimmed milk, skim milk,
ultrafiltered skim milk or cream, rather than from other
milk products, that is at least the following percentage of
the total protein content of the cheese, namely,
(A) 63 per cent, in the case of Pizza Mozzarella cheese
and Part Skim Pizza Mozzarella cheese,
(B) 83 per cent, in the case of Brick cheese, Canadian
Style Brick cheese, Canadian Style Munster cheese,
Colby cheese, Farmer’s cheese, Jack cheese, Monterey
(Monterey Jack) cheese, Mozzarella (Scamorza) cheese,
Part Skim Mozzarella (Part Skim Scamorza) cheese,
Part Skim Pizza cheese, Pizza cheese, Skim Milk cheese
and any other variety of cheese not referred to in clause
(A) or (C), and
(C) 95 per cent, in the case of any other variety of
cheese named in the table to this section,
v. CANADA
[2010] 4 F.C.R.
28. (1) Le fromage (indication de la variété) autre que le fromage cheddar, le fromage à la crème, le fromage de lactosérum,
le fromage à la crème (avec indication des ingrédients ajoutés)
le fromage à la crème à tartiner, le fromage à la crème à tartiner
(avec indication des ingrédients ajoutés), le fromage fondu
(indication de la variété), le fromage fondu (indication de la
variété) (avec indication des ingrédients ajoutés), une préparation
de fromage fondu, une préparation de fromage fondu (avec
indication des ingrédients ajoutés), le fromage fondu à tartiner,
le fromage fondu à tartiner (avec indication des ingrédients
ajoutés), le fromage conditionné à froid (indication de la variété),
le fromage conditionné à froid (indication de la variété) (avec
indication des ingrédients ajoutés), une préparation de fromage
conditionné à froid, une préparation de fromage conditionné à
froid (avec indication des ingrédients ajoutés), le fromage
cottage et le fromage cottage en crème,
a) doivent
[…]
(i.1) sauf pour le fromage Feta, avoir une teneur en caséine
dérivée du lait ou du lait ultrafiltré, du lait partiellement
écrémé, du lait partiellement écrémé ultrafiltré, du lait
écrémé, du lait écrémé ultrafiltré ou de la crème, plutôt
que de tout autre produit du lait, au moins équivalente aux
pourcentages ci-après de la teneur totale en protéines du
fromage :
(A) 63 %, dans le cas du fromage Pizza mozzarella ou
Pizza mozzarella partiellement écrémé,
(B) 83 %, dans le cas du fromage de lait écrémé, Brick,
Brick canadien, Colby, Farmer’s, Jack, Monterey
(Monterey Jack), Mozzarella (Scamorza), Mozzarella
partiellement écrémé (Scamorza partiellement écrémé),
Munster canadien, Pizza partiellement écrémé ou Pizza
et des autres variétés de fromage non mentionnées aux
divisions (A) ou (C),
(C) 95 %, dans le cas des autres variétés de fromage
visées au tableau du présent article,
(i.2) have a whey protein to casein ratio that does not
exceed the whey protein to casein ratio of milk,
(i.2) avoir un rapport protéines de lactosérum à la caséine
qui ne dépasse pas celui du lait,
(4) The reference to “83 per cent” in clause (1)(a)(i.1)(B)
shall be read as “78 per cent”, and the reference to “95 per cent”
in clause (1)(a)(i.1)(C) shall be read as “90 per cent”, with
respect to the named variety of cheese if
(4) La mention « 83 % » dans la division (1)a)(i.1)(B) vaut
mention de « 78 % » et la mention « 95 % » dans la division
(1)a)(i.1)(C) vaut mention de « 90 % », dans le cas des variétés
de fromage visées, si les conditions suivantes sont réunies :
…
[…]
[2010] 4 R.C.F.
SAPUTO INC.
(a) a statement or claim set out in column 4 of any of items
12 to 14, 16, 20, 21 and 45 of the table following section
B.01.513 of the Food and Drug Regulations is shown on the
label of the product as part of the common name; and
(b) the cheese has the characteristic flavour and texture of
the named variety of cheese.
c. CANADA
315
a) la mention ou l’allégation figurant à la colonne 4 de l’un
des articles 12 à 14, 16, 20, 21 et 45 du tableau suivant
l’article B.01.513 du Règlement sur les aliments et drogues
est indiquée sur l’étiquette du produit dans le nom usuel de
celui-ci;
b) le fromage a la saveur et la texture caractéristiques de la
variété de fromage visée.
316
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
T-2080-07
2009 FC 1077
Sanofi-Aventis Canada Inc. (Applicant)
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
T-2080-07
2009 CF 1077
Sanofi-Aventis Canada Inc. (demanderesse)
v.
c.
INDEXED AS: SANOFI-AVENTIS CANADA INC. V. HOSPIRA
HEALTHCARE CORP.
RÉPERTORIÉ : SANOFI-AVENTIS CANADA INC. C. CORPORATION DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
Hospira Healthcare Corporation and the Minister of
Health (Respondents)
La Corporation de soins de la santé Hospira et le
ministre de la Santé (défendeurs)
Federal Court, Zinn J.—Ottawa, September 21, 22, 23
and October 22, 2009.
Cour fédérale, juge Zinn—Ottawa, 21, 22, 23 septembre
et 22 octobre 2009.
This was an application brought under section 6 of the
Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations (NOC
Regulations) for an order prohibiting the Minister from issuing
a notice of compliance (NOC) to the respondent with respect
Il s’agissait d’une demande présentée en vertu de l’article 6
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
(le Règlement AC) en vue d’obtenir une ordonnance interdisant
au ministre de délivrer un avis de conformité à la défenderesse
Patents — Infringement — Application pursuant to Patented
Medicines (Notice of Compliance) Regulations, s. 6 for order
prohibiting Minister from issuing notice of compliance to
respondent with respect to docetaxel until after expiration of
Canadian Patent No. 2102778 ('778 patent) — Respondent
Hospira Healthcare Corporation’s notice of allegation (NOA)
alleging non-infringement, invalidity against '778 patent —
Applicant disclaiming claims of '778 patent — Application
proceeding until prior to hearing on disclaimed claims —
Respondent submitting that patent should be considered as it
read on date NOA served, relying on three Federal Court decisions — Issue whether justification of allegations determined
with reference to '778 patent claims as they read when NOA
served or as they read at date of hearing — Merck Frosst Canada
Inc. v. Canada (Minister of National Health and Welfare),
[1998] 2 S.C.R. 193, binding — Supreme Court finding therein
date of hearing relevant date for assessing justification for NOA,
allegations of non-infringement to be determined as of that
date — Accordingly, decisions relied on by respondent wrongly
decided, not followed — However, respondent not estopped
from arguing disclaimer invalid — Disclaimer not meeting
requirements of the Patent Act, s. 48(6) — Disclaimer therefore
invalid — Application dismissed.
Brevets — Contrefaçon — Demande présentée en vertu de
l’art. 6 du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) en vue d’obtenir une ordonnance interdisant au
ministre de délivrer un avis de conformité à la défenderesse à
l’égard du docetaxel avant l’expiration du brevet canadien
no 2102778 (le brevet '778) — Dans son avis d’allégation, la
défenderesse Corporation de soins de la santé Hospira alléguait la non-contrefaçon et l’invalidité du brevet '778 — La
demanderesse a renoncé aux revendications du brevet '778 —
La demande a suivi son cours jusqu’avant l’audience sur les
revendications après renonciation — La défenderesse affirmait
que le brevet devait être examiné selon son libellé au moment
de la signification de l’avis d’allégation et invoquait trois
décisions de la Cour fédérale — La question en litige était celle
de savoir si le bien-fondé des allégations devait être décidé en
tenant compte du libellé des revendications du brevet '778 à la
date de la signification de l’avis d’allégation ou de leur libellé
à la date de l’audience — L’arrêt Merck Frosst Canada Inc. c.
Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1998] 2 R.C.S. 193, liait la Cour — Dans cet arrêt, la Cour
suprême a conclu que la date pertinente pour évaluer si un avis
d’allégation est fondé est la date de l’audience et qu’il fallait
qu’elle détermine si l’allégation de non-contrefaçon était
fondée à cette date — En conséquence, les décisions invoquées
par la défenderesse étaient erronées et elles n’ont pas été
suivies — Cependant, la défenderesse n’était pas empêchée par
préclusion d’alléguer l’invalidité de la renonciation — La
renonciation ne respectait pas les conditions de l’art. 48(6) de
la Loi sur les brevets — La renonciation n’était donc pas
valide — Demande rejetée.
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
to docetaxel until after the expiration of Canadian Patent No.
2102778 (the '778 patent).
The applicant distributes and sells docetaxel, a drug used to
treat various forms of cancer. The respondent Hospira Healthcare
Corporation, a generic drug company, filed with the Minister
a new drug submission for docetaxel. In its notice of allegation
(NOA), it alleged non-infringement and invalidity against the
applicant’s '778 patent. Prior to filing for the order prohibiting
the issuance of an NOC, the applicant disclaimed the claims of
the '778 patent. The application then proceeded until just prior to
hearing on the claims of the '778 patent as disclaimed. However,
the respondent, relying on Bristol-Myers Squibb Canada Co. v.
Apotex Inc., 2009 FC 137; Abbott Laboratories v. Canada
(Minister of Health), 2009 FC 648; and Janssen-Ortho Inc. v.
Apotex Inc., 2009 FC 650, submitted that the patent should be
considered as it read on the date the NOA was served.
The principal issue was whether the justification of the
respondent’s allegations should be determined with reference
to the '778 patent claims as they read when it served its NOA,
or as they read at the date of the hearing after the disclaimer
was filed. It also had to be determined whether the respondent
was estopped from arguing the validity of the disclaimer, and
whether the disclaimer was valid.
Held, the application should be dismissed.
The Supreme Court of Canada’s decision in Merck Frosst
Canada Inc. v. Canada (Minister of National Health and
Welfare), [1998] 2 S.C.R. 193, was binding. In that decision, the
Court found that the relevant date for assessing the justification
for an NOA is the date of hearing, and then observed that it had
to determine allegations of non-infringement as of that date.
That is the issue that must always be decided in an NOC
proceeding, whether or not a disclaimer has been filed. There
was no persuasive argument to say that a determination of the
justification of the allegations should be made on different
dates depending on whether the allegations relate to invalidity
or to infringement. As to subsections 5(3) and 5(4) of the NOC
Regulations, they were amended to prevent a generic drug company from serving an NOA before filing its new drug submission,
and thereafter to freeze the patent register. Those amendments
were not made in response to Merck, nor do they have any
impact on the finding in that decision. Subsection 5(4) deals
with events subsequent to the NOA and is relevant only if the
date at which one determines the justification of the allegations
is the date of hearing. Accordingly, the decisions relied on by the
respondent were wrongly decided and were not be followed.
317
à l’égard du docetaxel avant l’expiration du brevet canadien
no 2102778 (le brevet '778).
La demanderesse distribue et vend du docetaxel, un médicament utilisé pour traiter divers types de cancer. La défenderesse
la Corporation de soins de la santé Hospira, un fabricant de
médicaments génériques, avait déposé auprès du ministre une
présentation de drogue nouvelle visant le docetaxel. Dans son
avis d’allégation, elle a allégué la non-contrefaçon et l’invalidité
du brevet '778 de la demanderesse. Avant le dépôt de la demande
sollicitant une ordonnance interdisant la délivrance d’un avis
de conformité, la demanderesse a renoncé aux revendications
du brevet '778. La demande a alors suivi son cours jusqu’avant
l’audience sur les revendications du brevet '778 après renonciation. Cependant, la défenderesse, invoquant les arrêts BristolMyers Squibb Canada Co. c. Apotex Inc., 2009 CF 137; Abbott
Laboratories c. Canada (Ministre de la Santé), 2009 CF 648;
et Janssen-Ortho Inc. c. Apotex Inc., 2009 CF 650, a affirmé que
le brevet devait être examiné selon son libellé au moment de la
signification de l’avis d’allégation.
La principale question en litige était celle de savoir si le
bien-fondé des allégations de la défenderesse devait être décidé
en tenant compte du libellé des revendications du brevet '778
à la date de la signification de l’avis d’allégation ou de leur libellé
à la date de l’audience, laquelle a été tenue après le dépôt de la
renonciation. La Cour devait aussi trancher la question de savoir
si la défenderesse était empêchée par préclusion d’alléguer
l’invalidité de la renonciation et si cette dernière était valide.
Jugement : la demande doit être rejetée.
La décision rendue par la Cour suprême du Canada dans
l’arrêt Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la
Santé nationale et du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193,
liait la Cour. Dans cette décision, la Cour suprême a conclu que
la date pertinente pour évaluer si un avis d’allégation est fondé
est la date de l’audience, et elle a ensuite indiqué qu’il fallait
qu’elle détermine si l’allégation de non-contrefaçon était fondée
à cette date. Il s’agit de la question que la Cour doit toujours
trancher dans les instances relatives aux avis de conformité, peu
importe qu’une renonciation ait été déposée ou non. Il n’y avait
aucun argument justifiant une conclusion selon laquelle le
bien-fondé des allégations doit être décidé suivant des dates
différentes selon que l’allégation porte sur l’invalidité ou sur la
contrefaçon. Pour ce qui est des paragraphes 5(3) et 5(4) du
Règlement AC, ils ont été modifiés pour empêcher qu’un fabricant de médicaments génériques signifie un avis d’allégation
avant qu’il dépose sa présentation de drogue nouvelle et gèle
le registre des brevets par la suite. Ces modifications n’ont pas
été apportées en réponse à l’arrêt Merck, et elles n’ont aucun
effet sur la conclusion de cet arrêt. Le paragraphe 5(4) traite
de faits postérieurs à l’avis d’allégation et il n’est pertinent que
si la date quant à l’évaluation du bien-fondé des allégations est
318
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
The respondent’s concern that focussing on the patent as it
reads at the date of hearing will lead innovator companies to use
disclaimers as a tactical defence to NOC applications overlooks
the fact that this is an improper use of a disclaimer, and subsection 48(1) of the Patent Act, which forbids the “wilful intent to
defraud or mislead the public” on the part of the person filing
the disclaimer. Using the disclaimer provisions to defeat a
generic from entering the market could be a wilful defrauding
of the public. The Patent Act specifically permits the filing of
disclaimers by patentees, provided that the requirements of
section 48 are met. The proper use of disclaimers therefore
does not create unfairness. Having filed a disclaimer the patentee
cannot also rely on the patent as it read before the disclaimer.
The patentee admits that the patent was overbroad, and this
admission is not affected by a subsequent finding that the
disclaimer was invalid.
The respondent was not estopped from arguing that the
applicant’s disclaimer was invalid, which it was because it did
not meet the requirements of section 48(6). The applicant failed
to prove on a balance of probabilities that through mistake,
accident or inadvertence its patent as filed was overly broad.
The application was therefore dismissed.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
la date d’audience. En conséquence, les décisions invoquées
par la défenderesse étaient erronées et n’ont pas été suivies.
Les préoccupations de la défenderesse selon lesquelles le
fait de mettre l’accent sur le brevet selon son libellé à la date
de l’audience fera en sorte que les entreprises innovatrices
utiliseront les renonciations comme tactique de défense envers
les demandes d’avis de conformité fait abstraction du fait qu’il
n’est pas approprié d’utiliser une renonciation d’une telle façon,
et du paragraphe 48(1) de la Loi sur les brevets, qui dispose que
la personne doit déposer la renonciation « sans intention de
frauder ou de tromper le public ». Le fait d’utiliser les dispositions relatives à la renonciation afin d’empêcher un fabricant de
médicaments génériques d’entrer sur le marché aurait pour
objet de frauder le public. La Loi sur les brevets permet expressément que des renonciations soient déposées par un titulaire
de brevet si les exigences prévues à l’article 48 de cette loi sont
respectées. L’utilisation adéquate d’une revendication ne crée
pas d’iniquité. Le titulaire de brevet ayant déposé une renonciation ne peut pas également se fonder sur le brevet tel qu’il
était libellé avant la renonciation. Le titulaire de brevet admet
que le brevet avait une portée excessive et cette admission reste
en vigueur malgré une conclusion ultérieure selon laquelle la
renonciation n’était pas valide.
La défenderesse n’était pas empêchée par préclusion de
soutenir que la renonciation de la demanderesse était invalide,
ce qui était le cas parce qu’elle ne respectait pas les conditions
du paragraphe 48(6). La demanderesse n’a pas établi selon la
prépondérance de la preuve qu’elle avait donné par erreur,
accident ou inadvertance trop d’étendue au brevet tel qu’il a
été déposé. La demande a donc été rejetée.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
TREATIES AND OTHER INSTRUMENTS CITED
TRAITÉS ET AUTRES INSTRUMENTS CITÉS
Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4, ss. 27(3) (as am. by S.C.
1993, c. 44, s. 192), (4) (as am. by S.C. 1993, c. 15, s. 31),
28.2(1) (as enacted idem, s. 33), 43 (as am. idem, s. 42),
48 (as am. by R.S.C., 1985 (3rd Supp.), c. 33, s. 17; S.C.
1993, c. 15, s. 44), 55.2(4) (as enacted by S.C. 1993, c. 2,
s. 4).
Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
SOR/93-133, ss. 5(1) (as am. by SOR/2006-242, s. 2;
erratum C. Gaz. 2006.II.1874(E)), (2) (as am. by
SOR/2006-242, s. 2), (3) (as am. idem), (4) (as am. idem),
6 (as am. by SOR/98-166, s. 5; 2006-242, s. 3; 2008-211,
s. 3), 8 (as am. by SOR/98-166, ss. 7, 8; 2006-242, s. 5).
Convention on the Grant of European Patents (European
Patent Convention), October 5, 1973.
Loi sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, art. 27(3) (mod.
par L.C. 1993, ch. 44, art. 192), (4) (mod. par L.C. 1993,
ch. 15, art. 31), 28.2 (1) (édicté, idem, art. 33), 43 (mod.,
idem, art. 42), 48 (mod. par L.R.C. (1985) (3e suppl.),
ch. 33, art. 17; L.C. 1993, ch. 15, art. 44), 55.2(4) (édicté
par L.C. 1993, ch. 2, art. 4).
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité), DORS/93-133, art. 5(1) (mod. par DORS/2006-242,
art. 2; erratum Gaz. C. 2006.II.1874(A)), (2) (mod. par
DORS/2006-242, art 2), (3) (mod., idem), (4) (mod.,
idem), 6 (mod. par DORS/98-166, art. 5; 2006-242, art. 3;
2008-211, art. 3), 8 (mod. par DORS/98-166, art. 7, 8;
2006-242, art. 5).
Convention sur la délivrance de brevets européens
(Convention sur le brevet européen), 5 octobre 1973.
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
Patent Cooperation Treaty, June 19, 1970, [1990] Can.
T.S. No. 22.
CASES CITED
FOLLOWED:
319
Traité de coopération en matière de brevets, 19 juin 1970,
[1990] R.T. Can. no 22.
JURISPRUDENCE CITÉE
DÉCISION SUIVIE :
Merck Frosst Canada Inc. v. Canada (Minister of National
Health and Welfare), [1998] 2 S.C.R. 193, (1998), 161
D.L.R. (4th) 47, 80 C.P.R. (3d) 368, revg (1996), 67 C.P.R.
(3d) 455, 197 N.R. 294 (F.C.A.), affg (1995), 65 C.P.R.
(3d) 483, 106 F.T.R. 294 (F.C.T.D.).
Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé
nationale et du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193,
infirmant [1996] A.C.F. no 595 (C.A.) (QL), confirmant
[1995] A.C.F. no 1720 (1re inst.) (QL).
NOT FOLLOWED:
DÉCISION NON SUIVIE :
Bristol-Myers Squibb Canada Co. v. Apotex Inc., 2009 FC
137, 74 C.P.R. (4th) 85, 342 F.T.R. 161; Abbott Laboratories
v. Canada (Minister of Health), 2009 FC 648, 77 C.P.R.
(4th) 201, 347 F.T.R. 159; Janssen-Ortho Inc. v. Apotex
Inc., 2009 FC 650, 77 C.P.R. (4th) 385, 353 F.T.R. 246,
affd 2009 FC 783, 81 C.P.R. (4th) 66, affd 2009 FCA 250,
76 C.P.R. (4th) 165, 392 N.R. 308.
Bristol-Myers Squibb Canada Co. c. Apotex Inc., 2009 CF
137; Abbott Laboratories c. Canada (Ministre de la Santé),
2009 CF 648; Janssen-Ortho Inc. c. Apotex Inc., 2009 CF
650, conf. par 2009 CF 783, conf. par 2009 CAF 250.
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Ryan v. Moore, 2005 SCC 38, [2005] 2 S.C.R. 53, 247
Nfdl. & P.E.I.R. 286, 254 D.L.R. (4th) 1; Canderel Ltd. v.
Canada, [1994] 1 F.C. 3, [1993] 2 C.T.C. 213, (1993), 93
D.T.C. 5357 (C.A.); Free World Trust v. Électro Santé
Inc., 2000 SCC 66, [2000] 2 S.C.R. 1024, 194 D.L.R. (4th)
232, 9 C.P.R. (4th) 168; Apotex Inc. v. Sanofi-Synthelabo
Canada Inc., 2008 SCC 61, [2008] 3 S.C.R. 265, 298
D.L.R. (4th) 385, 69 C.P.R. (4th) 251.
Merck Frosst Canada Inc. v. Canada (Minister of National
Health and Welfare) (1997), 74 C.P.R. (3d) 131, 132 F.T.R.
60 (F.C.T.D.); Can. Celanese Ltd. v. B.V.D. Co., [1939] 2
D.L.R. 289, (1939), 56 R.P.C. 122, [1939] 1 All E.R. 140
(P.C.), affg sub nom. B.V.D. Company v. Canadian
Celanese Ltd., [1937] S.C.R. 441, [1937] 2 D.L.R. 449;
B.V.D. Company v. Canadian Celanese Ltd., [1937]
S.C.R. 221, [1937] 2 D.L.R. 481; G.D. Searle & Co. v.
Merck & Co. Inc., 2002 FCT 540, 20 C.P.R. (4th) 103,
219 F.T.R. 64; Glaxo Group Ltd. v. Canada (Minister of
National Health & Welfare) (1995), 64 C.P.R. (3d) 65, 103
F.T.R. 1 (F.C.T.D.); Amalgamated Investment & Property
Co. (In Liquidation) v. Texas Commerce International
Bank Ltd., [1982] 1 Q.B. 84 (C.A.); Hershkovitz v. Tyco
Safety Products Canada Ltd., 2009 FC 256, 73 C.P.R. (4th)
331, 341 F.T.R. 228; Catnic Components Ltd. v. Hill &
Smith Ltd., [1982] R.P.C. 183 (H.L.); Consolboard Inc. v.
MacMillan Bloedel (Sask.) Ltd., [1981] 1 S.C.R. 504,
(1981), 122 D.L.R. (3d) 203, 56 C.P.R. (2d) 145; Shire
Ryan c. Moore, 2005 CSC 38, [2005] 2 R.C.S. 53; Canderel
Ltée c. Canada, [1994] 1 C.F. 3 (C.A.); Free World Trust
c. Électro Santé Inc., 2000 CSC 66, [2000] 2 R.C.S. 1024;
Apotex Inc. c. Sanofi-Synthelabo Canada Inc., 2008 CSC
61, [2008] 3 R.C.S. 265.
Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la
Santé nationale et du Bien-être social), [1997] A.C.F.
no 709 (1re inst.) (QL); Can. Celanese Ltd. v. B.V.D. Co.,
[1939] 2 D.L.R. 289, (1939), 56 R.P.C. 122, [1939] 1 All
E.R. 140 (C.P.), confirmant sub nom. B.V.D. Company v.
Canadian Celanese Ltd., [1937] R.C.S. 441, [1937] 2
D.L.R. 449; B.V.D. Company v. Canadian Celanese Ltd.,
[1937] R.C.S. 221, [1937] 2 D.L.R. 481; G.D. Searle &
Co. c. Merck & Co. Inc., 2002 CFPI 540; Glaxo Group
Ltd. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bienêtre social), [1995] A.C.F. no 1430 (1re inst.) (QL);
Amalgamated Investment & Property Co. (In Liquidation)
v. Texas Commerce International Bank Ltd., [1982] 1 Q.B.
84 (C.A.); Hershkovitz c. Tyco Safety Products Canada
Ltd., 2009 CF 256; Catnic Components Ltd. v. Hill &
Smith Ltd., [1982] R.P.C. 183 (H.L.); Consolboard Inc. c.
MacMillan Bloedel (Sask.) Ltd., [1981] 1 R.C.S. 504;
Shire Biochem Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), 2008
CF 538.
320
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
Biochem Inc. v. Canada (Minister of Health), 2008 FC
538, 67 C.P.R. (4th) 94, 328 F.T.R. 123.
REFERRED TO:
Gillette Safety Razor Co. v. Anglo American Trading Co.
(1913), 30 R.P.C. 465 (H.L.); Eli Lilly & Co. v. Novopharm
Ltd., [1998] 2 S.C.R. 129, (1998), 161 D.L.R. (4th) 1, 80
C.P.R. (3d) 321; Richards Packaging Inc. v. Canada
(Attorney General), 2007 FC 11, 59 C.P.R. (4th) 84, 305
F.T.R. 99, affd 2008 FCA 4, 66 C.P.R. (4th) 1, 371 N.R.
377; Whirlpool Corp. v. Camco Inc., 2000 SCC 67, [2000]
2 S.C.R. 1067, 194 D.L.R. (4th) 193, 9 C.P.R. (4th) 129;
Eli Lilly Canada Inc. v. Apotex Inc., 2009 FC 320, 75 C.P.R.
(4th) 165, 346 F.T.R. 78; Procter & Gamble Pharmaceuticals Canada, Inc. v. Canada (Minister of Health), 2004
FCA 393, [2005] 2 F.C.R. 269, 248 D.L.R. (4th) 674, 37
C.P.R. (4th) 289, leave to appeal to S.C.C. refused [2005]
1 S.C.R. x; Pfizer Canada Inc. v. Canada (Minister of
Health), 2008 FC 11, [2008] 4 F.C.R. 189, 69 C.P.R. (4th)
191, 322 F.T.R. 86.
AUTHORS CITED
Guéritte-Voegelein, Françoise et al., “Relationship between
the Structure of Taxol Analogues and Their Antimitotic
Activity” (1991), 34 J. Med. Chem. 992.
Tarr, B.D. et al., “A New Parenteral Vehicle for the Administration of Some Poorly Water Soluble Anti-Cancer
Drugs” (1987), 41 J. Parenter. Sci. Technol. 31.
APPLICATION under section 6 of the Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations for an order
prohibiting the Minister of Health from issuing a notice
of compliance to the respondent with respect to docetaxel
until after the expiration of Canadian Patent No. 2102778.
Application dismissed.
APPEARANCES
Anthony G. Creber and James E. Mills for applicant.
Warren N. Sprigings and George S. Murti for respondent Hospira Healthcare Corporation.
SOLICITORS OF RECORD
Gowling Lafleur Henderson LLP, Ottawa, for applicant.
DÉCISIONS CITÉES :
Gillette Safety Razor Co. v. Anglo American Trading Co.
(1913), 30 R.P.C. 465 (H.L.); Eli Lilly & Co. c. Novopharm
Ltd., [1998] 2 R.C.S. 129; Richards Packaging Inc. c.
Canada (Procureur général), 2007 CF 11, conf. par 2008
CAF 4; Whirlpool Corp. c. Camco Inc., 2000 CSC 67,
[2000] 2 R.C.S. 1067; Eli Lilly Canada Inc. c. Apotex Inc.,
2009 CF 320; Cie pharmaceutique Procter & Gamble
Canada, Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), 2004 CAF
393, [2005] 2 R.C.F. 269, autorisation de pourvoi à la
C.S.C. refusée [2005] 1 R.C.S. x.; Pfizer Canada Inc. c.
Canada (Ministre de la Santé), 2008 CF 11, [2008] 4
R.C.F. 189.
DOCTRINE CITÉE
Guéritte-Voegelein, Françoise et al., « Relationship between
the Structure of Taxol Analogues and Their Antimitotic
Activity » (1991), 34 J. Med. Chem. 992.
Tarr, B.D. et al., « A New Parenteral Vehicle for the Administration of Some Poorly Water Soluble Anti-Cancer
Drugs » (1987), 41 J. Parenter. Sci. Technol. 31.
DEMANDE présentée en vertu de l’article 6 du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
en vue d’obtenir une ordonnance interdisant au ministre
de la Santé de délivrer un avis de conformité à la défenderesse à l’égard du docetaxel avant l’expiration du
brevet canadien no 2102778. Demande rejetée.
ONT COMPARU
Anthony G. Creber et James E. Mills pour la demanderesse.
Warren N. Sprigings et George S. Murti pour la défenderesse Corporation de soins de la santé Hospira.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Gowling Lafleur Henderson S.E.N.C.R.L., s.r.l.,
Ottawa, pour la demanderesse.
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
Sprigings Intellectual Property Law, Toronto, for
respondent Hospira Healthcare Corporation.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
[1] ZINN J.: This is an application brought by SanofiAventis Canada Inc. (Sanofi Canada) under section 6 [as
am. by SOR/98-166, s. 5; 2006-242, s. 3; 2008-211, s. 3]
of the Patented Medicines (Notice of Compliance)
Regulations, SOR/93-133, as amended (NOC Regulations) for an order prohibiting the Minister of Health
from issuing a notice of compliance (NOC) to Hospira
Healthcare Corporation (Hospira) until after the expiration
of Canadian Patent No. 2102778 (the '778 patent).
321
Sprigings Intellectual Property Law, Toronto, pour
la défenderesse Corporation de soins de la santé
Hospira.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1] LE JUGE ZINN : Il s’agit d’une demande présentée
par Sanofi-Aventis Canada Inc. (Sanofi Canada) en vertu
de l’article 6 [mod. par DORS/98-166, art. 5; 2006-242,
art. 3; 2008-211, art. 3] du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité), DORS/93-133, tel
qu’il a été modifié (le Règlement AC), afin que la Cour
rende une ordonnance interdisant au ministre de délivrer
un avis de conformité (ci-après l’avis de conformité,
l’AC ou l’ADC) à la Corporation de soins de la santé
Hospira (Hospira), avant l’expiration du brevet canadien
no 2102778 (le brevet '778).
[2] In its notice of allegation (NOA) dated October 15,
2007, Hospira alleged non-infringement and invalidity
against the '778 patent, and two other patents marketed
by Sanofi Canada: Canadian Patent No. 2102777 (the
'777 patent) and Canadian Patent No. 2150576 (the '576
patent). Hospira accepted that its notice of compliance
would not issue until after the expiration of a fourth
patent marketed by Sanofi Canada, Canadian Patent No.
1278304, which expired December 27, 2007. The alleged
non-infringement and invalidity of the '777 patent and
'576 patent are not at issue between the parties since
Sanofi Canada subsequently limited its notice of application to the '778 patent.
[2] Dans son avis d’allégation daté du 15 octobre 2007,
Hospira a allégué la non-contrefaçon et l’invalidité du
brevet '778 et de deux autres brevets commercialisés par
Sanofi Canada, soit les brevets canadiens nos 2102777 et
2150576 (respectivement, le brevet '777 et le brevet '576).
Hospira a accepté que son avis de conformité ne soit pas
délivré avant l’expiration d’un quatrième brevet commercialisé par Sanofi Canada, soit le brevet canadien
no 1278304, qui a expiré le 27 décembre 2007. Les
allégations de non-contrefaçon et d’invalidité à l’égard
du brevet '777 et du brevet '576 ne sont pas en litige entre
les parties parce que Sanofi Canada a par la suite limité
son avis de demande au brevet '778.
[4] For the reasons that follow the application is
dismissed.
[4] Pour les motifs qui suivent, la demande sera rejetée.
[3] On November 28, 2007, the patentee filed a notice
of disclaimer disclaiming parts of claims 1 to 8 of the
'778 patent. On the next day, Sanofi Canada commenced
this proceeding. Claim 8, as disclaimed, is the only claim
of the '778 patent at issue in these proceedings. Where
relevant, I will refer to the patent and claims 1 and 8 after
the disclaimer as the disclaimed '778 patent, disclaimed
claim 1 and disclaimed claim 8.
[3] Le 28 novembre 2007, le titulaire de brevet a déposé
un avis de renonciation, dans lequel il renonçait en partie
aux revendications 1 à 8 du brevet '778. Le jour suivant,
Sanofi Canada a instruit la présente affaire. La seule
revendication en litige en l’espèce est la revendication 8
ayant fait l’objet d’une renonciation. Lorsqu’il sera opportun de le faire, j’emploierai ci-après « brevet '778 après
renonciation », « revendication 8 après renonciation » et
« revendication 1 après renonciation » pour désigner le
brevet '778 et les revendications 1 et 8 ayant fait l’objet
de renonciation.
322
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
THE PARTIES
[5] The applicant, Sanofi Canada, distributes and sells
pharmaceutical products. One such product, the drug at
issue, is docetaxel which it markets in Canada under the
brand name Taxotere. Sanofi Canada is known as the
“first person” under the NOC Regulations.
[6] The respondent Hospira is a generic drug company,
known as the “second person” under the NOC Regulations.
Hospira has filed with the Minister a new drug submission
(NDS) for docetaxel for injection comprising docetaxel,
in a strength of 10 mg/mL, in 2 mL, 8 mL and 16 mL
vials (the Hospira Product). Under the NOC Regulations
Hospira was obliged to provide an NOA to Sanofi Canada,
which had the patents mentioned above listed on the
patent register in respect of docetaxel.
[7] The Minister, following receipt of a drug submission
and after following the required procedures has the
responsibility to issue an NOC to permit the sale and
distribution of certain drugs in Canada. The Minister was
not represented in these proceedings although she was
served with the necessary documents.
THE DRUG
[8] Docetaxel is a drug used to treat various forms of
cancer. Sanofi Canada supplies it in a concentrated
solution under the trade name Taxotere, which then must
be diluted to form an infusion prior to its injection into
the body. Docetaxel is synthetically derived from paclitaxel. Both docetaxel and paclitaxel are members of the
taxane class of chemotherapy drugs derived from the
European yew tree (Taxus baccata).
[9] In an ideal world, medical researchers would discover compounds that are non-toxic, highly soluble and
physically stable in aqueous solutions. If drugs are toxic
then their harmful side effects may outweigh their
pharmacological benefits. If drugs have low solubility in
water (of which humans are composed) then other solvents
must be used to dissolve the compounds, and various
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
LES PARTIES
[5] La demanderesse, Sanofi Canada, distribue et vend
des produits pharmaceutiques. Un de ces produits, le
médicament en cause, est le docetaxel, qui est commercialisé au Canada sous le nom commercial Taxotere.
Sanofi Canada est la « première personne » au titre du
Règlement AC.
[6] La défenderesse Hospira, un fabricant de médicaments génériques, est la « seconde personne » au titre du
Règlement AC. Elle a déposé une présentation de drogue
nouvelle visant le docetaxel administré par injection en
concentration de 10 mg/ml dans des ampoules de 2 ml,
8 ml et 16 ml (le produit de Hospira). En application du
Règlement AC, Hospira a dû signifier un avis d’allégation
à Sanofi Canada, qui avait fait inscrire les brevets mentionnés ci-dessus concernant le docetaxel au registre des
brevets.
[7] Le ministre, après avoir reçu une présentation de
drogue et avoir suivi la procédure nécessaire, a la responsabilité de délivrer un avis de conformité permettant la
vente et la distribution de certaines drogues au Canada.
Le ministre n’était pas représenté en l’espèce bien qu’il
ait reçu signification des documents nécessaires.
LE MÉDICAMENT
[8] Le docetaxel est un médicament utilisé pour traiter
divers types de cancer. Sanofi Canada le distribue sous
forme de solution concentrée vendue sous le nom commercial Taxotere; cette solution doit être diluée pour la
préparation d’une perfusion avant d’être injectée dans le
corps. Le docetaxel est un dérivé synthétique du paclitaxel.
Ces deux médicaments appartiennent à la classe des
taxanes, des agents chimiothérapeutiques dérivés de l’if
européen (Taxus baccata).
[9] Dans un monde idéal, les chercheurs médicaux
découvriraient des composés non toxiques qui sont très
solubles et physiquement stables en solution aqueuse.
Lorsque des médicaments sont toxiques, leurs effets
secondaires nocifs peuvent l’emporter sur leurs avantages
pharmacologiques. Si des médicaments sont peu solubles
dans l’eau (substance dont les humains sont composés),
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
techniques must be employed to ensure continued solubility when the compound is prepared in a water-based
infusion for the administration into the human body.
Quite frequently these solvents are themselves toxic.
Further, low solubility can result in only solutions with
a small amount of active drug being able to be made,
which can diminish their effectiveness. If drugs are not
physically stable, then when they are introduced into the
human body, they can quickly precipitate out of their
solution (i.e. form solid clumps) and either not be
transferred to the place in the body where they need to
work, or have their chemical structure changed in such
a manner as to render them less than useful or useless at
treating the ailment for which they were designed. The
world is not ideal. Pharmaceutical companies must
address all these issues in bringing their novel compounds
from the scientist’s bench to the pharmacist’s shelf.
[10] While taxanes are known to have significant effects
on malignant tumours, they are difficult to formulate
because of their poor water solubility. Docetaxel and
paclitaxel are no different. This poses problems as
described above. The invention in question protected by
the '778 patent does not relate to the specific structure of
either docetaxel or paclitaxel. Rather, the invention
relates to how these drugs can be formulated with other
ingredients so as to permit their administration into the
human body in an effective form.
[11] Prior to Sanofi Canada’s invention, the prior art
taught the following formulation: a stock solution was
prepared by mixing docetaxel with equal parts of ethanol
and Cremophor® EL (Cremophor). This solution was
then mixed with an infusion fluid such as saline or
dextrose. Ethanol is a common solvent used in drug
formulation. Cremophor is a surfactant. Surfactants, in
effect, cling to the surface of other molecules thereby
altering their chemical behaviour. One important way
that surfactants can alter a molecule’s behaviour is by
increasing solubility without altering other attributes. It
was precisely this modification, increased solubility, that
the surfactant Cremophor brought to the solution that
made it an essential component.
323
d’autres solvants doivent alors être utilisés pour dissoudre
les composés, et diverses techniques doivent être employées pour s’assurer que le composé demeure soluble
pendant la préparation de la perfusion à base d’eau qui
doit être injectée dans le corps humain. Assez souvent,
ces solvants sont eux-mêmes toxiques. De plus, si le
médicament actif est peu soluble, les solutions préparées
ne pourront en contenir qu’une petite quantité, ce qui
peut réduire leur efficacité. Si les médicaments ne sont
pas physiquement stables, ils peuvent rapidement précipiter hors de la solution (c.-à-d. former des amas solides)
lorsqu’ils sont introduits dans le corps humain et peuvent
souvent ne pas être transférés là où ils doivent agir ou
encore leur structure chimique peut être modifiée de telle
sorte qu’ils seront moins utiles ou ne permettront pas de
traiter la maladie pour laquelle ils ont été conçus. Nous
ne vivons pas dans un monde idéal. Les entreprises
pharmaceutiques doivent donc régler tous ces problèmes
avant que leurs nouveaux composés ne quittent le laboratoire pour se retrouver à la pharmacie.
[10] On sait que les taxanes ont des effets importants
sur les tumeurs malignes, mais elles sont difficiles à
formuler à cause de leur piètre solubilité dans l’eau. Il
en va de même pour le docetaxel et le paclitaxel. D’où
les problèmes décrits ci-dessus. L’invention en question,
protégée par le brevet '778, n’a pas trait à la structure
particulière du docetaxel ni à celle du paclitaxel. L’invention concerne plutôt la façon dont ces médicaments
peuvent être mélangés avec d’autres ingrédients pour
pouvoir être administrés dans le corps humain sous une
forme efficace.
[11] Avant l’invention de Sanofi Canada, la formulation
proposée dans les réalisations antérieures était la suivante :
une solution mère était préparée en mélangeant du docetaxel avec des parties égales d’éthanol et de CremophorMD
EL (crémophore). Cette solution était ensuite mélangée
avec un liquide de perfusion tel qu’une solution saline ou
du dextrose. L’éthanol est un solvant couramment utilisé
dans la formulation de médicaments. Le crémophore est
unsurfactant. Les surfactants adhèrent à la surface d’autres
molécules, ce qui altère leur comportement chimique.
Les surfactants peuvent modifier de façon importante le
comportement d’une molécule en augmentant sa solubilité sans en changer les autres attributs. C’était précisément
cette modification, c.-à-d. l’augmentation de la solubilité
324
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
[12] The problems with this formulation were twofold.
Firstly, both ethanol and Cremophor have side effects.
Ethanol results in intoxication. Cremophor can result in
anaphylactic shock. Secondly, in order to achieve a
formulation that is both physically and chemically stable
it was necessary to limit the docetaxel concentration to
0.03–0.6 mg/mL. To be clinically useful, docetaxel concentrations ranging from 0.3–1 mg/mL are needed. As a
result, the prior art formulation would require large
volumes of solution being injected into a patient to
administer the desired quantity of the active ingredient,
thus increasing the likelihood of the patient becoming
intoxicated from the ethanol or experiencing anaphylactic
shock caused by the Cremophor.
[13] The Sanofi Canada invention lessened these problems. Sanofi Canada discovered that Cremophor could
be replaced with polysorbate 80, an alternative surfactant.
With this alteration, Sanofi Canada removed Cremophor
from the stock solution, the source of possible anaphylactic
shock. Further, it found that with this modification the
previously required amount of ethanol could also be
reduced and that the concentration of the active ingredient
docetaxel could be increased. The Sanofi Canada stock
product consists of docetaxel as the active ingredient,
mixed with ethanol and polysorbate 80.
[14] The Hospira stock solution consists of docetaxel
as the active ingredient, mixed with ethanol, polysorbate
80 and two other ingredients: Ingredient A and ingredient
B. It is unknown or unclear what value ingredient A adds
to the formulation. However, much but not all of the
polysorbate 80 is replaced with ingredient B, another
surfactant, and this permits the concentration of docetaxel
to be increased. The Hospira Product permits the stock
solution to have docetaxel in a strength of 10 mg/mL
whereas the Sanofi Canada product has a strength of
1 mg/mL. Like the Sanofi Canada product, the Hospira
Product must be added to an infusion solution prior to
injection into the human body.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
apportée par le crémophore, qui a fait de ce surfactant
un élément essentiel.
[12] Cette formulation présentait deux problèmes. Tout
d’abord, tant l’éthanol que le crémophore comportaient
des effets secondaires. L’éthanol entraîne une intoxication
alors que le crémophore peut provoquer un choc anaphylactique. Ensuite, pour obtenir une formulation qui est
stable tant sur le plan physique que chimique, il était
nécessaire de limiter la concentration de docetaxel à 0,03
à 0,6 mg/ml. Pour être utiles en clinique, les concentrations de docetaxel doivent varier entre 0,3 et 1 mg/ml.
Par conséquent, la formulation dans les réalisations
antérieures nécessiterait l’injection de forts volumes de
la solution chez un patient pour que la quantité souhaitée
de principe actif soit administrée, ce qui accroîtrait le
risque d’intoxication par l’éthanol chez le patient ou de
choc anaphylactique dû au crémophore.
[13] L’invention de Sanofi Canada est venue atténuer
ces problèmes. L’entreprise a découvert que le crémophore pouvait être remplacé par le polysorbate 80, un
autre surfactant. Grâce à ce changement, elle a pu retirer
de la solution mère la source de risque de choc anaphylactique. En outre, Sanofi Canada a constaté que cette
modification permettait de réduire également la quantité
d’éthanol auparavant requise et d’accroître la concentration
du principe actif, le docetaxel. La solution mère de Sanofi
Canada contient donc comme ingrédient actif du docetaxel,
mélangé à de l’éthanol et à du polysorbate 80.
[14] La solution mère de Hospira consiste en du
docetaxel, l’ingrédient actif, mélangé avec de l’éthanol,
du polysorbate 80 et deux autres ingrédients : ingrédient A
et ingrédient B. On ignore ou ne voit pas clairement
quelle valeur ajoutée apporte l’ingrédient A à la formulation. Une bonne part mais non la totalité du polysorbate 80
est toutefois remplacée par l’ingrédient B, un autre
surfactant, ce qui permet d’accroître la concentration de
docetaxel. Dans le produit de Hospira, la solution mère
peut donc contenir une concentration de docetaxel de
10 mg/ml alors que dans le produit de Sanofi Canada, la
concentration est de 1 mg/ml. Tout comme le produit de
Sanofi Canada, celui de Hospira doit être ajouté à une
solution pour perfusion avant d’être injecté dans le corps
humain.
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
THE PATENT
325
LE BREVET
[15] As noted above, the only patent remaining at issue
is the '778 patent. The '778 patent entitled “Novel
Compositions Based on Taxane Class Derivatives” was
filed in Canada on July 3, 1992, and issued on April 20,
2004. It claims priority to French Patent Application
91 08527 dated July 8, 1991. The '778 patent was filed
in the French language. The parties relied on the English
language translation of the patent that was filed as part of
the record in this proceeding.
[15] Comme je l’ai mentionné ci-dessus, le brevet '778
est le seul brevet encore en litige. Le brevet '778, intitulé
« Nouvelles compositions à base de dérivés de la classe
des taxanes », a été déposé au Canada le 3 juillet 1992 et
délivré le 20 avril 2004. Il porte revendication de priorité
sur le brevet français no 91 08527 daté du 8 juillet 1991.
Le brevet '778 a été déposé en français. Les parties se
sont fiées à la traduction anglaise du brevet '778, qui a
été déposée dans le cadre de la présente affaire.
[TRANSLATION] The present invention concerns a novel
pharmaceutical form made from a therapeutic agent with antitumor and antileukemic activity. More specifically, it concerns
a novel injectable form containing products from the taxane
family, such as, notably, taxol or one of its analogues or
derivatives with the following general formula:
La présente invention concerne une nouvelle forme pharmaceutique à base d’un agent thérapeutique ayant une activité
antitumoral et antileucémique. Elle concerne plus particulièrement, une nouvelle forme injectable contenant des produits
de la famille des taxanes, tels que notamment le taxol ou un de
ses analogues ou dérivés de formule générale suivante:
[17] Claims 1, 2 and 8 of the '778 patent read as follows:
[17] Les revendications 1, 2 et 8 du brevet '778 se
lisent ainsi :
[16] The relevant portion of the description of the '778
patent is as follows:
[TRANSLATION] 1. Compositions made from at least one product
in the taxane family or one of its analogues or derivatives in a
solution of ethanol and polysorbate.
2. Composition made from a formula (I) derivative:
[16] La partie pertinente de la description du brevet '778
est ainsi rédigée :
1. Composition à base d’au moins un produit de la famille
des taxanes ou un de ses analogues ou dérivés en solution dans
un mélange d’éthanol et de polysorbate.
2. Composition à base d’un dérivé de formule (I) :
326
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
in which R represents a hydrogen atom or an acetyl radical,
the symbol R1 represents a tert-butoxycarbonylamino or
benzoylamino radical in solution in a mixture of ethanol and
polysorbate.
dans laquelle R représente un atome d’hydrogène ou un
radical acétyle, le symbole R1 représente un radical tertiobutoxycarbonylamino ou benzoylamino en solution dans un mélange
d’éthanol et de polysorbate.
8. Infusion that contains approximately 1 mg/mL or less of
formula (I) compounds as defined in claim 2 and that contains
less than 35 ml/L of ethanol and less than 35 ml/L of polysorbate.
8. Perfusion caractérisée en ce qu’elle contient environ
1 mg/ml ou moins de composé de formule (I) tel que défini à
la revendication 2, et qu’elle contient moins de 35 ml/l d’éthanol
et moins de 35 ml/l de polysorbate.
…
[18] All of the claims of the '778 patent were disclaimed, except that claims 1 and 8 were disclaimed to
the following:
[TRANSLATION] 1. A composition under the form of a solution
designed to be formulated for infusion, containing between 6
to 15 mg/mL of a derivative with formula (I)
[…]
[18] Sanofi Canada a renoncé à l’ensemble des revendications du brevet '778, à l’exception des revendications
1 et 8, qui ont fait l’objet de la renonciation suivante :
1. Une composition sous la forme d’une solution destinée à être
formulée en une perfusion, comprenant de 6 à 15 mg/ml d’un
dérivé de formule (I)
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
in which R represents a hydrogen atom and R1 is a tertbutoxycarbonylamino radical, in a mixture of ethanol and
polysorbate, the ethanol concentration being greater than 5%.
8. An infusion including more than 0.1 mg/mL and less than
1 mg/mL of a compound with formula (I) as defined here
above, and which includes more than 5 ml/L and less than 35
ml/L of ethanol and more than 5 ml/L and less than 35 ml/L of
polysorbate.
327
dans laquelle R représente un atome d’hydrogène et R1 est un
radical tertiobutoxycarbonylamino, dans un mélange d’éthanol
et de polysorbate, la concentration en éthanol étant supérieure
à 5 %.
[…]
8. Une perfusion comprenant plus de 0,1 mg/ml et moins de
1 mg/ml d’un composé de la formule (I) tel que défini ci-dessus,
et qui comprend plus de 5 ml/L et moins de 35 ml/L d’éthanol
et plus de 5 ml/L et moins de 35 ml/L de polysorbate.
[19] The disclaimer with respect to claim 1 meant that
the patentee was claiming only for docetaxel and not
paclitaxel or any other taxane as the active ingredient.
The disclaimer with respect to claim 8 narrowed the
range of docetaxel as well as the ranges of ethanol and
polysorbate.
[19] La renonciation concernant la revendication 1
faisait en sorte que le titulaire de brevet revendiquait
seulement le docetaxel comme ingrédient actif et non le
paclitaxel ni tout autre taxane. La renonciation concernant
la revendication 8 a réduit l’intervalle quant au docetaxel
ainsi que les intervalles quant à l’éthanol et le polysorbate.
THE NOA AND DISCLAIMER
L’AVIS D’ALLÉGATION ET LA RENONCIATION
[20] The NOA, as directed to the '778 patent (prior to
the disclaimer), alleges (1) no claim for the medicinal
ingredient, no claim for the formulation, no claim for the
dosage form and no claim for the use of the medicinal
ingredient would be infringed or induced to be infringed
by the making, constructing, using or selling by Hospira
of the Hospira Product, in accordance with the NDS; (2)
that the claims of the '778 patent are invalid for anticipation, obviousness, claims broader than the invention made
and/or disclosed (contrary to subsection 27(4) [as am. by
S.C. 1993, c. 15, s. 31] of the Patent Act [R.S.C., 1985,
c. P-4]), material misstatement (contrary to subsection
27(3) [as am. by S.C. 1993, c. 44, s. 192] of the Patent
Act), lack of utility, double patenting, the Gillette defence
[Gillette Safety Razor Co. v. Anglo American Trading
Co. (1913), 30 R.P.C. 465 (H.L.)], and ineligibility for
listing on the patent register.
[21] After the NOA was served on the applicant and
prior to it filing this application, Sanofi Canada disclaimed the claims of the '778 patent, as described above.
The application proceeded until just prior to hearing on
the claims of the '778 patent as disclaimed. Hospira
[20] L’avis d’allégation, qui portait sur le brevet '778
(avant renonciation), allègue 1) que, suivant la présentation
de drogue nouvelle, aucune revendication portant sur
l’ingrédient médicinal, la formulation, la forme posologique ou l’utilisation de l’ingrédient médicinal ne serait
contrefaite, ou inciterait les autres à la contrefaire, par la
fabrication, la construction, l’utilisation ou la vente du
produit de Hospira par Hospira; 2) que les revendications
du brevet '778 sont invalides parce que les revendications
sont de portée plus large que l’invention réalisée ou
divulguée (en violation du paragraphe 27(4) [mod. par
L.C. 1993, ch. 15, art. 31] de la Loi sur les brevets [L.R.C.
(1985), ch. P-4]) ou bien pour cause d’antériorité, d’évidence, de déclaration inexacte importante (en violation du
paragraphe 27(3) [mod. par L.C. 1993, ch. 44, art. 192]
de la Loi sur les brevets), d’absence d’utilité, de double
brevet, du moyen de défense fondé sur l’arrêt Gillette
[Gillette Safety Razor Co. v. Anglo American Trading
Co. (1913), 30 R.P.C. 465 (H.L.)] et d’inadmissibilité à
l’inscription au registre des brevets.
[21] Après la signification de l’avis d’allégation à la
demanderesse et avant le dépôt de la présente demande,
Sanofi Canada a renoncé aux revendications du brevet '778
de la façon décrite précédemment. La demande a suivi
son cours et, juste avant l’audience sur les revendications
328
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
reduced its attack on disclaimed claim 8 to the following
allegations:
a. The Hospira Product does not infringe the disclaimed
'778 patent; and
b. Disclaimed claim 8 is invalid on the following grounds:
i. claims broader than the invention made or disclosed;
ii. anticipation;
iii. obviousness;
iv. avoidable ambiguity;
v. sufficiency; and
vi. method of medical treatment.
[22] With respect to anticipation Hospira submitted
that disclaimed claim 8 was anticipated by the following
prior art references: (1) Françoise Guéritte-Voegelein et
al., “Relationship between the Structure of Taxol Analogues and Their Antimitotic Activity” (1991), 34 J. Med.
Chem. 992 (the GV article); (2) B. D. Tarr et al., “A New
Parenteral Vehicle for the Administration of Some
Poorly Water Soluble Anti-Cancer Drugs” (1987), 41
J. Parenter. Sci. Technol. 31 (the Tarr article); and (3)
U.S. Patent No. 4206221, Miller (the '221 patent).
[23] In its memorandum of fact and law filed June 8,
2009, Hospira raised as an issue whether it was required
to respond to the '778 patent as it read at the date the NOA
was served or as it read after having been disclaimed. It
took the position that as the NOA was served prior to the
disclaimer, this Court’s recent jurisprudence was that the
Court must consider only the patent as it read on the date
the NOA was served and not as it read after the disclaimer
was filed. Hospira also made submissions relating to the
validity of the disclaimer, avoidable ambiguity, and method
of medical treatment. Hospira submits that the disclaimer
is not valid for two reasons. First, it submits that Sanofi
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
du brevet '778 après renonciation, Hospira a abandonné
certaines contestations portant sur la revendication 8 après
renonciation et a présenté les allégations suivantes :
a. Le produit de Hospira ne contrefait pas le brevet '778
après renonciation;
b. La revendication 8 après renonciation est invalide pour
les raisons suivantes :
i. parce que sa portée est plus large que l’invention
réalisée ou divulguée;
ii. pour cause d’antériorité;
iii. pour cause d’évidence;
iv. pour cause d’ambiguïté qui aurait pu être évitée;
v. pour cause d’insuffisance;
vi. en raison de la méthode de traitement médical.
[22] En ce qui concerne l’antériorité, Hospira soutient
que la revendication 8 après renonciation se heurtait aux
documents d’antériorité suivants : 1) Françoise GuéritteVoegelein et al., « Relationship between the Structure of
Taxol Analogues and Their Antimitotic Activity » (1991),
34 J. Med. Chem. 992 (l’article GV); 2) B. D. Tarr et al.,
« A New Parenteral Vehicle for the Administration of
Some Poorly Water Soluble Anti-Cancer Drugs » (1987),
41 J. Parent. Sci. Technol. 31 (l’article Tarr); et 3) le
brevet no 4206221, délivré par les États-Unis à Miller (le
brevet '221).
[23] Dans son mémoire des faits et du droit déposé le 8
juin 2009, Hospira a soulevé la question de savoir si elle
devait contester le brevet '778 selon son libellé au moment
de la signification de l’avis d’allégation ou selon son
libellé après renonciation. Elle plaide que, selon la récente jurisprudence de la Cour, étant donné que l’avis
d’allégation a été signifié avant la renonciation, la Cour
devait seulement tenir compte du brevet selon son libellé
au moment de la signification de l’avis d’allégation et
non selon son libellé après le dépôt de la renonciation.
Hospira a également fait des observations sur la validité
de la renonciation, sur des ambiguïtés qui auraient pu
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
Canada has failed to discharge its burden of establishing
that the disclaimer meets the requirements of subsection
48(4) of the Patent Act. Secondly, it submits that it is
invalid as it improperly broadens the scope of the claim
rather than narrowing it. In this respect, it submits that
disclaimed claim 8 changed the word “contains” to
“includes” in an “attempt to recast the claim to broaden
the scope of the claims to cover additional ingredients
as is contained in Hospira’s formulation”.
[24] Sanofi Canada responded with a motion to strike
the paragraphs from Hospira’s memorandum of fact and
law that raised these issues and, in the alternative, sought
leave to file reply evidence in response to what it said
were new allegations. Hospira countered with its own
motion seeking to strike the entirety of Sanofi Canada’s
application on the basis that only the patent as it read at
the date the NOA was served was relevant and, as Sanofi
Canada had failed to lead any evidence on infringement
and validity of the '778 patent as construed according to
their original claims, its application was an abuse of
process and ought to be dismissed.
[25] Prothonotary Tabib dismissed both motions. In her
amended order dated September 8, 2009, Prothonotary
Tabib held that Hospira ought not to have brought its
motion so late and that it was not plain and obvious that
the application could not succeed. Prothonotary Tabib
also held that Sanofi Canada would be allowed to file
additional evidence on the validity of the disclaimer and
on the issue raised as to whether Hospira was estopped
from challenging the disclaimer at this point. The Court
subsequently permitted Hospira to file sur-reply evidence.
329
être évitées et sur la méthode de traitement médical. Elle
soutient que la renonciation est invalide pour deux
raisons. Tout d’abord, elle avance que Sanofi Canada ne
s’est pas acquittée du fardeau d’établir que la renonciation respectait les conditions du paragraphe 48(4) de la
Loi sur les brevets. Ensuite, elle allègue que la renonciation
était invalide parce qu’elle élargissait à tort la portée de
la revendication plutôt que de la restreindre. À cet égard,
elle soutient que la revendication 8 après renonciation
emploie le mot « contient » plutôt que le mot « comprend » afin [TRADUCTION] « [d’]essayer de remanier la
revendication dans le but d’élargir la portée des revendications, lesquelles viseraient ainsi d’autres ingrédients
utilisés dans la formulation de Hospira ».
[24] Sanofi Canada a répondu en présentant une requête
en radiation des paragraphes du mémoire des faits et du
droit de Hospira qui portaient sur ces questions et, subsidiairement, a demandé l’autorisation de déposer une
contre-preuve quant aux nouvelles allégations de Hospira.
Hospira a répliqué avec sa propre requête en radiation
de l’ensemble de la demande de Sanofi Canada au motif
que seul le brevet tel qu’il était libellé le jour de la signification de l’avis d’allégation était pertinent et, étant
donné que Sanofi Canada n’a présenté aucune preuve
quant à la contrefaçon et à l’invalidité du brevet '778 tel
qu’il était libellé selon les revendications initiales, sa
demande constituait un abus de procédure et devrait être
rejetée.
[25] La protonotaire Tabib a rejeté les deux requêtes.
Dans son ordonnance modifiée datée du 8 septembre
2009, elle a conclu que Hospira n’aurait pas dû présenter
sa requête si tardivement et qu’il n’était pas clair et
évident que la demande n’avait aucune chance de succès.
La protonotaire Tabib a également conclu que Sanofi
Canada pourrait déposer d’autres éléments de preuve sur
la validité de la renonciation et sur la question de savoir
si Hospira était empêchée par préclusion de contester la
renonciation à ce moment-là. La Cour a par la suite permis
à Hospira de déposer une contre-preuve.
330
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
THE EVIDENCE
[26] Sanofi Canada submitted affidavits in support of
its application from Franca Mancino, Dr. Panayiotis P.
Constantinides, and Dr. Jean-Christophe Leroux. Hospira
submitted affidavits from Dr. David Attwood and Dr.
Joseph Bogardus.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
LA PREUVE
[26] À l’appui de sa demande, Sanofi Canada a déposé
les affidavits de Mme Franca Mancino, de MM. Panayiotis
P. Constantinides et Jean-Christophe Leroux; Hospira a
déposé les affidavits de MM. David Attwood et Joseph
Bogardus.
[27] After the issues relating to the disclaimer were
identified by Hospira and with leave of the Court, Sanofi
Canada submitted affidavits from Gerald V. Dahling,
Michael Alt, Thierry Orlhac and Robert Kajubi in reply
to these new arguments of Hospira.
[27] Après que Hospira a soulevé les questions liées à
la renonciation, Sanofi Canada a déposé, avec l’autorisation de la Cour, les affidavits de MM. Gerald V. Dahling,
Michael Alt, Thierry Orlhac et Robert Kajubi en réponse
aux nouveaux arguments de Hospira.
The Applicant’s Evidence on the Merits of the Application
La preuve de la demanderesse sur le fond de la demande
[29] Dr. Panayiotis P. Constantinides is the founder and
principal of a pharmaceutical consulting company. He
obtained his PhD in biochemistry at Brown University
where his thesis work related to the physical chemistry
of surfactant micelles. Polysorbate 80, used in the invention of Sanofi Canada, is a surfactant that forms micelles
with docetaxel, thereby facilitating the latter’s solubility
in aqueous solutions. Dr. Constantinides did postdoctoral work at Yale University, and has experience in
the pharmaceutical sector on drug solubilisation issues,
including the use of taxanes.
[29] M. Panayiotis P. Constantinides est le fondateur
et directeur général d’une société offrant des services de
consultations en pharmacologie. Il détient un doctorat en
biochimie de l’Université Brown, où il a rédigé sa thèse,
qui portait sur la chimie physique, précisément sur les
micelles de surfactant. Le polysorbate 80, utilisé dans l’invention de Sanofi Canada, est un surfactant qui forme des
micelles avec le docetaxel, ce qui facilite la solubilité du
docetaxel dans les solutions aqueuses. M. Constantinides
a obtenu un postdoctorat à l’Université Yale et possède
de l’expérience dans le secteur pharmaceutique sur les
questions liées à la solubilisation des médicaments, y
compris sur l’utilisation des taxanes.
[28] Franca Mancino is the Senior Director, Regulatory
Affairs, Pharmacovigilance and Medical Quality and
Compliance at Sanofi Canada. She swore an affidavit on
May 22, 2008 describing the concentrated formulations
of docetaxel for which Sanofi Canada had received
NOCs. Ms. Mancino provided a copy of the product
monograph of Taxotere that explained how these concentrated formulations are to be diluted into a perfusion
for administration to the patient. She also swore that the
'778 patent was listed on the patent register, and listed
on the form IV patent list as part of the original new drug
submission for the various NOCs.
[30] Dr. Constantinides swore an affidavit on May 27,
2008 commenting on Hospira’s allegations of invalidity
[28] Mme Franca Mancino est la directrice principale,
Affaires réglementaires, Pharmacovigilance et Qualité et
Conformité médicales à Sanofi Canada. Elle a signé un
affidavit le 22 mai 2008; elle y décrivait les formulations
concentrées de docetaxel pour lesquelles Sanofi Canada
a reçu des avis de conformité. Mme Mancino a fourni une
copie de la monographie de produit du Taxotere qui
explique comment ces formulations concentrées devaient
être diluées dans une perfusion avant son administration
au patient. Elle a également déclaré que le brevet '778
était inscrit au registre des brevets et mentionné dans le
formulaire IV — liste des brevets, qui faisait partie de la
présentation de drogue nouvelle initiale visant les divers
avis de conformité.
[30] M. Constantinides a signé un affidavit le 27
mai 2008, dans lequel il a présenté des observations sur
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
relating to the '778 patent. Prior to making his comments,
counsel for Sanofi Canada provided him with Hospira’s
NOA, the references referred to in the NOA, the '778
patent, and the disclaimer dated November 28, 2007.
[31] Dr. Constantinides describes the invention as
disclosed by the '778 patent. He asserts that the person
skilled in the art (PSIA) would have at least a Bachelor
of Science degree in the life sciences, along with relevant
scientific or non-scientific work experience in developing
intravenous formulations of poorly soluble drugs. Dr.
Constantinides construes the disclaimed claim 8 of the
'778 patent to include the following essential elements:
a. an infusion of docetaxel of more than 0.1 mg/mL and
less than 1 mg/mL;
b. more than 5 mL/L and less than 35 mL/L of ethanol;
and
331
les allégations d’invalidité de Hospira concernant le
brevet '778. Avant que M. Constantinides fasse ses
observations, l’avocat de Sanofi Canada lui a fourni l’avis
d’allégation de Hospira, les documents d’antériorité
auxquels renvoyait l’avis d’allégation, le brevet '778 et
la renonciation datée du 28 novembre 2007.
[31] M. Constantinides décrit l’invention comme le
divulguait le brevet '778. Il allègue que la personne versée
dans l’art aurait au moins un baccalauréat en sciences de
la vie ainsi qu’une expérience de travail en science ou
non dans l’élaboration de formulations intraveineuses de
médicaments peu solubles. Selon l’interprétation de
M. Constantinides, la revendication 8 après renonciation
comprend les éléments essentiels suivants :
a. une perfusion de docetaxel de plus de 0,1 mg/ml et
de moins de 1 mg/ml;
b. plus de 5 ml/l et moins de 35 ml/l d’éthanol;
c. more than 5 mL/L and less than 35 mL/L of polysorbate.
c. plus de 5 ml/l et moins de 35 ml/l de polysorbate.
[33] Dr. Constantinides concludes that none of the prior
art references would inevitably teach all the components
of disclaimed claim 8 as construed. He says that the GV
article failed to anticipate because even though it disclosed docetaxel dissolved in ethanol and polysorbate, it
did not relate to an infusion, and provided no information
on the relative concentrations of the solvent vehicle.
[33] M. Constantinides conclut qu’aucun document
d’antériorité n’enseignerait à coup sûr l’ensemble des
éléments de la revendication 8 après renonciation comme
il les a interprétés. Il affirme que l’article GV ne constitue
pas une antériorité parce que, même si cet article divulgue
que le docetaxel se dissout dans l’éthanol et le polysorbate,
il ne portait pas sur une perfusion et ne fournissait aucun
renseignement sur les concentrations relatives du véhicule
solvant.
[32] Dr. Constantinides’ view is that a PSIA would read
the disclaimed claim 8 to include other components
beyond the essential elements listed.
[34] Dr. Constantinides concludes that the Tarr article
did not anticipate because it referred to paclitaxel and
not docetaxel as required by the disclaimed claim 8.
Additionally, he observes that the paclitaxel infusion
disclosed was not stable and therefore not useful for
administration intravenously.
[32] M. Constantinides est d’avis que la personne
versée dans l’art interpréterait la revendication 8 après
renonciation comme comprenant d’autres éléments que
les éléments essentiels mentionnés dans la liste.
[34] M. Constantinides conclut que l’article Tarr ne
constitue pas une antériorité parce qu’il ne mentionne ni
le paclitaxel ni le docetaxel, lesquels sont prévus par la
revendication 8 après renonciation. En outre, il soutient
que la perfusion de paclitaxel divulguée n’était pas stable
et ne pouvait donc pas être administrée de façon intraveineuse.
332
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
[35] He says that the '221 patent did not anticipate
because it implied a bolus injection, as opposed to an
intravenous injection, and did not disclose the specific
composition of the injectate.
[36] Dr. Constantinides states that it is not possible to
predict a drug’s solubility in a given solvent mixture, and
that solubility has to be determined through experimentation. Dr. Constantinides says that minor variations to a
drug’s structure could alter its solubility, preventing
definitive conclusions from experimentation on one drug
to be drawn for another. He describes the various solvent
vehicles available to a PSIA in the late 1980s and early
1990s, as well as the other methods available for solubilising poorly soluble drugs and concludes that it would
not be obvious to a PSIA which method would be best to
solubilise docetaxel in a manner that excluded Cremophor
and that it would not be obvious to take what worked
with paclitaxel and apply it to docetaxel.
[37] Dr. Jean-Christophe Leroux is a Professor in the
Faculty of Pharmacy at the University of Montréal. He
completed his PhD in pharmaceutical sciences at the
University of Geneva. Prior to becoming a member of
the faculty at the University of Montréal, Dr. Leroux was
a post-doctoral fellow at the University of Geneva and
the University of California, San Francisco. Dr. Leroux’s
principal areas of research are in surface active molecules
and methods to dissolve hydrophobic drugs, including
paclitaxel and docetaxel. He has published a number of
peer-reviewed articles on micelles and the related solubilisation of hydrophobic drugs.
[38] Dr. Leroux swore an affidavit on May 26, 2008 in
which he comments on whether Hospira’s product fell
within the range of what was set out in the disclaimed
claim 8 of the '778 patent. He also comments on Hospira’s
allegations of invalidity relating to the '778 patent. In
making these comments, Dr. Leroux referred to the NOA
of Hospira, the references referred to in the NOA,
Hospira’s formulation information, the '778 patent, and
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
[35] M. Constantinides affirme que le brevet '221 ne
constitue pas une antériorité parce qu’il donne à penser
qu’il s’agit d’une injection bolus plutôt qu’une injection
intraveineuse et parce qu’il ne divulgue pas la composition
précise du produit injecté.
[36] M. Constantinides déclare qu’il n’est pas possible
de prédire la solubilité d’un médicament dans un mélange
solvant donné et que la solubilité doit être déterminée par
des expériences. Il soutient que des variations mineures
de la structure d’un médicament pourraient altérer sa
solubilité, de sorte que les conclusions définitives tirées
d’expériences sur un médicament ne peuvent être appliquées à un autre. Il décrit les divers véhicules pouvant être
utilisés comme solvants par une personne versée dans
l’art à la fin des années 1980 et au début des années 1990,
de même que les autres méthodes pour solubiliser des
médicaments peu solubles. Il conclut que la meilleure
méthode pour solubiliser le docetaxel sans faire appel au
crémophore ne serait pas évidente pour une personne
versée dans l’art et qu’il ne serait pas non plus évident de
prendre ce qui a fonctionné dans le cas du paclitaxel et
de l’appliquer au docetaxel.
[37] M. Jean-Christophe Leroux est professeur à la
faculté de pharmacie de l’Université de Montréal. Il
possède un doctorat en sciences pharmaceutiques de
l’Université de Genève. Avant d’être membre du corps
professoral de la faculté de pharmacie de l’Université de
Montréal, M. Leroux était titulaire d’une bourse de
recherche postdoctorale à l’Université de la Californie à
San Francisco. Ses principaux domaines de recherche sont
les molécules surfactives et les méthodes pour dissoudre
les médicaments hydrophobes, y compris le paclitaxel et
le docetaxel. M. Leroux a publié un certain nombre de
publications, lesquelles ont été approuvées par un comité
de lecture, concernant les micelles et la solubilisation
connexes des médicaments hydrophobes.
[38] M. Leroux a signé un affidavit le 26 mai 2008,
dans lequel il a présenté des observations sur la question
de savoir si le produit de Hospira respectait l’intervalle
établi dans la revendication 8 après renonciation. Ses
observations portaient également sur les allégations
d’invalidité de Hospira concernant le brevet '778. Dans
ces observations, M. Leroux a renvoyé à l’avis d’allégation de Hospira, aux documents d’antériorité mentionnés
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
the disclaimer filed on November 28, 2007. He was asked
to focus only on disclaimed claim 8 of the '778 patent.
[39] Dr. Leroux describes solubility studies that his
research group has conducted on paclitaxel and docetaxel.
These studies show that despite structural similarities,
the two molecules are characterized by different physicochemical properties. According to Dr. Leroux, these
differences would have been apparent to the PSIA in the
late 1980s or early 1990s.
[40] Dr. Leroux also describes the challenge this
insolubility causes in preparing an intravenous infusion
of docetaxel, and the inventive aspect of Sanofi Canada’s
formulation. He states that the prior art did not sufficiently
disclose the invention. Dr. Leroux states that even today
formulating such drugs proceeds on the basis of trial and
error and that this is particularly so because it is not
always possible to apply experience in formulating one
drug to the formulation process of a second drug.
[41] After reviewing the legal principles of claim
construction provided by counsel for Sanofi Canada, Dr.
Leroux construed the disclaimed claim 8 of the '778
patent to include the following essential elements: an infusion solution containing the following: (i) 0.1 to 1 mg/mL
of docetaxel, (ii) 5 to 35 mL/L of ethanol, and (iii) 5 to
35 mL/L of polysorbate. Dr. Leroux states that the word
“includes” in the context of the disclaimed claim 8
would be read by the PSIA to be non-exhaustive—it
would not mean “includes only”.
[42] Dr. Leroux calculated Hospira’s product to include:
(i) 0.3 to 0.74 mg/mL of docetaxel, (ii) 6.9 to 17.02 mL/L
of ethanol, and (iii) 7.22 to 17.81 mL/L of polysorbate 80.
These ranges fall within the ranges stated in disclaimed
claim 8 of the '778 patent.
[43] Dr. Leroux reviewed the GV article, concluding
that it did not relate to an infusion solution, did not focus
333
dans l’avis d’allégation, aux renseignements ayant trait
à la formulation de Hospira, au brevet '778 et à la
renonciation déposée le 28 novembre 2007. On lui a
demandé de seulement mettre l’accent sur la revendication
8 après renonciation.
[39] M. Leroux décrit les études sur la solubilité du
paclitaxel et du docetaxel que son groupe de recherche a
effectuées. Ces études révèlent que, bien que leur structure soit semblable, les deux molécules sont caractérisées
par des propriétés physicochimiques différentes. Selon
M. Leroux, la personne versée dans l’art aurait été au fait
de ces différences à la fin des années 80 ou au début des
années 90.
[40] M. Leroux décrit également les difficultés que cette
insolubilité entraîne lors de la préparation de perfusion
intraveineuse du docetaxel ainsi que l’aspect inventif de
la formulation de Sanofi Canada. Il affirme que les
documents d’antériorité ne divulgue pas suffisamment
l’invention. Il soutient que, même de nos jours, la formulation de tels médicaments s’effectue par essais et erreurs
et que c’est d’autant plus vrai parce qu’il n’est pas toujours
possible d’avoir recours à l’expérience acquise lors de la
formulation d’un médicament afin d’en formuler un autre.
[41] Après avoir examiné les principes juridiques liés
à l’interprétation des revendications fournis par l’avocat
de Sanofi Canada, M. Leroux a interprété la revendication
8 après renonciation comme comprenant les éléments
essentiels suivants : une solution pour perfusion contenant
i) 0,1 à 1 mg/ml de docetaxel, ii) 5 à 35 ml/l d’éthanol et
iii) 5 à 35 ml/l de polysorbate. M. Leroux a affirmé que
le mot « comprenant » dans le contexte de la revendication
8 après renonciation serait interprété par la personne
versée dans l’art comme étant non exhaustif, « comprenant » ne voudrait pas dire « comprenant seulement ».
[42] M. Leroux a calculé que le produit de Hospira
comprend : i) 0,3 à 0,74 mg/ml de docetaxel, ii) 6,9 à
17,02 ml/l d’éthanol et iii) 7,22 à 17,81 ml/l de polysorbate 80. Ces intervalles respectent les intervalles
précisés dans la revendication 8 du brevret '778 après
renonciation.
[43] M. Leroux a analysé l’article GV et a conclu que
cet article ne portait pas sur une solution pour perfusion,
334
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
on the stability needed for intravenous injection, and did
not include the percentage of ethanol and polysorbate
present in the final solution. He also reviewed the Tarr
Article, concluding that it did not refer to docetaxel, but
even to the extent that it discussed paclitaxel, that it did
not relate to an infusion. Dr. Leroux also reviewed the
'221 patent, concluding that docetaxel was not referred
to, and that there was no information on the percentage
of ethanol and polysorbate in the solution.
[44] Dr. Leroux describes the various options available
in the early 1990s for formulating highly insoluble
molecules, such as cosolvents, low molecular weight surfactants, polymeric surfactants, emulsions, complexing
agents, and mixtures of excipients when applicable. Dr.
Leroux concludes that the prior art would not lead a
PSIA directly and without difficulty to the invention
taught by the '778 patent because each piece of prior art
either did not refer to an infusion and/or did not refer to
docetaxel. He notes that one piece of prior art did refer
to a docetaxel infusion, but this piece contained emulphor,
not polysorbate. Given these various options, and prior
art, Dr. Leroux expresses the view that a PSIA would not
be led directly and without difficulty to the ethanol and
polysorbate combination of Sanofi Canada’s '778 patent.
[45] Dr. Leroux states that a PSIA would read the
disclaimed claim 8 of the '778 patent as a non-exhaustive
list, including the essential elements of docetaxel, ethanol
and polysorbate, but not limited to these elements. Dr.
Leroux also says that the disclaimed '778 patent is sufficiently clear to allow the PSIA to work the invention.
The Respondent’s Evidence on the Merits of the
Application
[46] Dr. David Attwood was a Professor in the School
of Pharmacy and Pharmaceutical Sciences at the
University of Manchester prior to his retirement in 2008.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
ne mettait pas l’accent sur la stabilité nécessaire pour
l’injection intraveineuse et ne renfermait pas les pourcentages d’éthanol et de polysorbate se trouvant dans la
solution définitive. Il a également analysé l’article Tarr
et a conclu qu’il ne mentionnait pas le docetaxel, mais,
même dans la mesure où il traitait du paclitaxel, il ne
portait pas sur une infusion. M. Leroux a aussi analysé le
brevet '221 et a conclu qu’il ne mentionnait pas le docetaxel et qu’il ne renfermait aucun renseignement quant
aux pourcentages d’éthanol et de polysorbate se trouvant
dans la solution.
[44] M. Leroux a décrit les diverses options qui
existaient au début des années 1990 pour formuler des
molécules vraiment peu solubles, tel que des cosolvants,
des surfactants de faible poids moléculaire, des surfactants
polymères, des émulsions, des agents complexants et des
mélanges d’excipients, le cas échéant. M. Leroux a conclu
que les documents d’antériorité ne permettraient pas à la
personne versée dans l’art d’arriver directement et facilement à l’invention décrite dans le brevet '778, car aucun
des documents d’antériorité ne portait sur une perfusion
ou ne concernait le docetaxel. Il a souligné qu’un des
documents d’antériorité faisait référence à une perfusion
de docetaxel, mais on utilisait dans ce cas de l’emulphor
et non du polysorbate. Compte tenu de ces diverses
options et des documents d’antériorité, M. Leroux estime
que la personne versée dans l’art ne pourrait pas arriver
directement et facilement à la combinaison d’éthanol et
de polysorbate du brevet '778 de Sanofi Canada.
[45] M. Leroux affirme que la personne versée dans
l’art interpréterait la revendication 8 après renonciation
comme étant une liste non exhaustive; la liste des éléments
essentiels, à savoir le docetaxel, l’éthanol et le polysorbate, ne serait pas exhaustive non plus. M. Leroux
affirme également que le brevet '778 après renonciation
est assez clair pour permettre à la personne versée dans
l’art de réaliser l’invention.
La preuve de la défenderesse sur le fond de la demande
[46] M. David Attwood était professeur à la faculté de
pharmacie et de sciences pharmaceutiques à l’Université
de Manchester avant sa retraite en 2008. Il est maintenant
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
He is now Professor emeritus at the University of
Manchester. He obtained his PhD from the School of
Pharmacy at the University of London. He has taught
courses and supervised graduate research on the formulation of pharmaceutical systems. Dr. Attwood has consulted
on formulation issues, particularly involving surfactants,
with a number of pharmaceutical companies, and he has
also co-authored textbooks on surfactant systems.
[47] Dr. Attwood swore an affidavit on September 12,
2008 commenting on the relevant PSIA, the construction
of the disclaimed '778 patent, and Hospira’s allegations
of non-infringement and invalidity. Prior to making these
comments, Dr. Attwood was provided with copies of the
'778 patent, the November 28, 2007 disclaimer, the prior
art referred to in Hospira’s NOA, the Mancino affidavit,
the Leroux affidavit, the Constantinides affidavit, Hospira’s
formulation and product monograph, and Hospira’s NOA.
[48] Dr. Attwood characterizes the PSIA as someone
with at least a Bachelor of Science in a relevant discipline,
two years of post-graduate experience in pharmaceutical
formulations or several years in formulations generally,
and experience in the development of intravenous formulations of poorly water-soluble drugs. The PSIA would
have knowledge of the use of surfactants to facilitate
solubilisation of drugs in aqueous solutions through the
formation of micelles.
[49] Dr. Attwood states that the disclaimed '778 patent
relates to pharmaceutical injectable formulations of four
members of the taxane class of drugs. In construing the
disclaimed '778 patent, Dr. Attwood says that the essential
elements are an infusion solution containing a taxane,
polysorbate and ethanol. Dr. Attwood contends that the
ranges of docetaxel, ethanol and polysorbate would not
have been essential from the perspective of the PSIA in
January 1993. Dr. Attwood says that there is no rationale
for the range of concentrations listed in the disclaimed
claim 8 with respect to docetaxel, ethanol, or polysorbate,
and that they appear to be arbitrary in the context of the
inventive replacement of Cremophor with polysorbate.
335
professeur émérite à l’Université de Manchester. Il détient
un doctorat de la faculté de pharmacie de l’Université de
Londres. Il a enseigné des cours et supervisé des
recherches de deuxième cycle sur la formulation de
systèmes pharmaceutiques. M. Attwood a travaillé comme
consultant sur des problèmes de formulation, touchant
particulièrement les surfactants, auprès d’un certain
nombre d’entreprises pharmaceutiques et il a corédigé des
ouvrages de référence sur les systèmes des surfactants.
[47] M. Attwood a signé un affidavit le 12 septembre
2008, dans lequel il a présenté des observations sur la
personne versée dans l’art pertinente, sur l’interprétation
du brevet '778 après renonciation et sur les allégations
de Hospira de non-contrefaçon et d’invalidité. Avant que
M. Attwood fasse ces commentaires, on lui a fourni des
copies du brevet '778, la renonciation datée du 28 novembre 2007, les documents d’antériorité auquel renvoyait
l’avis d’allégation de Hospira, les affidavits de Mme
Mancino, de M. Leroux et de M. Constantinides, la
formulation et la monographie de produit de Hospira et
l’avis d’allégation de Hospira.
[48] Selon M. Attwood, la personne versée dans l’art a
au moins un baccalauréat en sciences dans une discipline
pertinente, deux ans d’études supérieures en formulations
pharmaceutiques ou plusieurs années d’expérience en
formulations en général ainsi que de l’expérience dans
l’élaboration de formulations intraveineuses de médicaments peu solubles dans l’eau. La personne versée dans
l’art aurait des connaissances sur l’utilisation des surfactants afin de faciliter la solubilisation de médicaments
dans des solutions aqueuses par la formation de micelles.
[49] M. Attwood soutient que le brevet '778 après
renonciation porte sur des formulations pharmaceutiques
injectables de quatre médicaments de la classe des taxanes.
Selon l’interprétation de M. Attwood du brevet '778
après renonciation, les éléments essentiels de ce brevet
sont une solution pour perfusion contenant un médicament
de la classe des taxanes, du polysorbate et de l’éthanol.
M. Attwood soutient que les intervalles de docetaxel,
d’éthanol et de polysorbate n’auraient pas été essentiels
du point de vue de la personne versée dans l’art en
janvier 1993. Il affirme que rien n’explique l’intervalle
dans les concentrations énoncées dans la revendication 8
après renonciation quant au docetaxel, à l’éthanol et au
336
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
[50] After reviewing and describing the invention
disclosed by the '778 patent, Dr. Attwood says that the
use of the word “contains” in the original claim 8 would
be read by a PSIA to mean an exhaustive list. Dr. Attwood
also says that the use of the word “including” in the disclaimed claim 8 would also be read to mean an exhaustive
list, because ethanol was listed as the only solvent used,
polysorbate was listed as the only surfactant used, the
examples included no other ingredients, and a PSIA
would have known that additional surfactants, stabilizers
and/or preservatives could affect the formation and properties of micelles. According to Dr. Attwood, the PSIA
would have expected the inventors to list any additional
ingredients in the formulation, particularly given that the
inventive step was the removal of Cremophor.
[51] Dr. Attwood determined that the GV article did
disclose the formulation of disclaimed claim 8. The GV
article teaches a solvent vehicle for docetaxel of 1:1
ethanol to polysorbate that is identical to the '778 patent.
According to Dr. Attwood, a PSIA would have understood
that this formulation would have to be diluted into an
infusion prior to administration in humans. Dr. Attwood
states that a stock solution containing 6 mg/mL of paclitaxel would have been known to the PSIA, and that the
ideal concentration for an infusion would also have been
known. From this knowledge, a PSIA could make the
invention described in the disclaimed claim 8 of the '778
patent. Dr. Attwood concludes that only routine solubility
testing would be required to take this information and
prepare a stable infusion within the specifications of the
'778 patent.
[52] Dr. Attwood also concludes that the Tarr article
anticipates the disclaimed claim 8 of the '778 patent.
According to Dr. Attwood, the Tarr article disclosed the
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
polysorbate et que ces concentrations semblent être
arbitraires dans le contexte d’une invention ayant trait
au remplacement du crémophore avec le polysorbate.
[50] Après avoir examiné et décrit l’invention divulguée dans le brevet '778, M. Attwood affirme que l’emploi
du mot « contient » dans la revendication 8 initiale aurait
été interprétée par la personne versée dans l’art comme
voulant dire qu’il s’agissait d’une liste exhaustive. M.
Attwood affirme également que l’emploi du mot « comprenant » dans la revendication 8 après renonciation
serait également interprété comme voulant dire qu’il
s’agissait d’une liste exhaustive, parce qu’il y était
mentionné que l’éthanol était le seul solvant utilisé et
que le polysorbate était le seul surfactant utilisé et parce
que les exemples ne renfermaient aucun autre ingrédient
et que la personne versée dans l’art aurait su que d’autres
surfactants, stabilisateurs ou agents de conservation
auraient eu un effet sur la formation et les propriétés des
micelles. Selon M. Attwood, la personne versée dans
l’art se serait attendue à ce que les inventeurs énumèrent
tout autre ingrédient de la formulation, surtout étant
donné que l’étape inventive était l’arrêt de l’utilisation
du crémophore.
[51] M. Attwood a conclu que l’article GV divulguait
bien la formulation de la revendication 8 après renonciation. L’article GV décrit un véhicule solvant pour le
docetaxel contenant de l’éthanol et du polysorbate dans un
rapport 1:1, véhicule qui est identique à celui revendiqué
dans le brevet '778. Selon M. Attwood, la personne versée
dans l’art aurait compris que cette formulation devait être
diluée dans une perfusion avant son administration à des
humains. Selon lui, la personne versée dans l’art aurait
connu l’existence d’une solution mère contenant 6 mg/ml
de paclitaxel ainsi que la concentration idéale pour une
perfusion. Grâce à ces connaissances, la personne versée
dans l’art aurait pu réaliser l’invention décrite dans la
revendication 8 après renonciation. M. Attwood conclut
que seuls des tests de solubilités de routine auraient été
nécessaires pour que la personne versée dans l’art puisse
utiliser ces renseignements afin de préparer une perfusion
stable respectant les caractéristiques du brevet '778.
[52] M. Attwood conclut également que l’article Tarr
antériorise la revendication 8 après renonciation. D’après
M. Attwood, l’article Tarr décrit la solubilisation du
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
337
solubilisation of paclitaxel in a mixture of polysorbate
and ethanol, along with other ingredients, to form a stock
solution of 5 mg/mL, in preparation for the formulation
of an infusion, with the final formulation having polysorbate and ethanol concentrations within the range of
the disclaimed claim 8.
paclitaxel dans un mélange de polysorbate et d’éthanol,
ainsi que d’autres ingrédients, en vue d’obtenir une solution mère de 5 mg/ml pour préparer une perfusion, les
concentrations de polysorbate et d’éthanol dans la
formulation finale se situant dans le même intervalle que
celui énoncé dans la revendication 8 après renonciation.
[54] Dr. Attwood is of the view that the PSIA desiring
to formulate docetaxel for an infusion, would have been
aware of the available stock solutions of paclitaxel,
would have been aware of the problems with Cremophor,
and would have been immediately led to polysorbate as a
replacement. The PSIA would have started with a 6 mg/
mL stock solution of docetaxel, and would only have had
to conduct minor solubilisation studies to make a final
formulation according to the clinician’s desired final concentration. While other solvent vehicles were available,
Dr. Attwood says that the PSIA would have chosen polysorbate and ethanol as the first and most practical choice.
[54] M. Attwood est d’avis que la personne versée dans
l’art voulant formuler du docetaxel pour une infusion
aurait su qu’il existait une solution mère de paclitaxel,
aurait connu les problèmes liés au crémophore et aurait
immédiatement pensé au polysorbate comme remplacement. La personne versée dans l’art aurait commencé
avec une solution mère de 6 mg/ml de docetaxel et n’aurait
eu qu’à mener de petites expériences de solubilisation
pour réaliser une formulation finale respectant la concentration définitive souhaitée par le clinicien. Bien que
d’autres véhicules solvants étaient accessibles, M. Attwood
affirme que la personne versée dans l’art aurait choisi le
polysorbate et l’éthanol : il s’agit du choix qui s’impose,
car c’est le choix le plus pratique.
[53] Dr.Attwood maintains that the '221 patent disclosed
an infusion containing paclitaxel, polysorbate and alcohol.
According to Dr. Attwood, a PSIA would know that
alcohol in this context means ethanol, and that the polysorbate would be included to function as a surfactant in
the formation of micelles. Dr. Attwood noted that the
'221 patent did not disclose the concentrations of ethanol
and polysorbate in the final infusion, but that this was
not important because the concentrations in disclaimed
claim 8 were not essential to the invention.
[55] Dr. Attwood comments on the allegations of over
breadth. He repeats his view that the disclaimed claim 8
was limited to the delineated ingredients, and argues that
otherwise, the claim would be broader than the invention
described. Alternatively, if claim 8 did include other
ingredients, Dr. Attwood argues that it insufficiently
explained how those ingredients were to be incorporated
in the formulation.
[56] Dr. Attwood contrasts his conclusions on these
issues to those of Dr. Leroux and Dr. Constantinides,
[53] M. Attwood soutient que le brevet '221 divulgue
une infusion contenant du paclitaxel, du polysorbate et
de l’alcool. Selon M. Attwood, la personne versée dans
l’art saurait que l’alcool dans ce contexte veut dire
l’emploi d’éthanol et que le polysorbate serait utilisé afin
d’agir en tant que surfactant dans la formation des
micelles. M. Attwood a noté que le brevet '221 ne divulguait pas les concentrations d’éthanol et de polysorbate
dans la perfusion définitive, mais que cela importait peu
parce que les concentrations dans la revendication 8
après renonciation n’étaient pas essentielles à l’invention.
[55] M. Attwood a fait des commentaires sur les
allégations de portée excessive. Il affirme à nouveau que
la revendication 8 après renonciation se limite aux
ingrédients mentionnés et soutient que, autrement, la
revendication aurait une portée plus large que l’invention
décrite. Subsidiairement, M. Attwood affirme que, si la
revendication 8 comprend d’autres ingrédients, elle
n’explique pas suffisamment comment ces ingrédients
devraient être incorporés dans la formulation.
[56] M. Attwood compare ses conclusions sur ces
questions à celles de MM. Leroux et Constantinides et
338
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
stating where he agreed and disagreed with their analysis;
there was very little agreement.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
mentionne les points de leur analyse auxquels il souscrit
et ceux auquel il ne souscrit pas; il y avait bien peu de
points sur lesquels ils s’entendaient.
[57] Dr. Bogardus is a consultant for the pharmaceutical industry. He obtained his PhD in pharmaceutical
chemistry from the University of Kansas. His thesis
focused on solubilising certain drugs. He was a Professor
in the College of Pharmacy at the University of Kentucky.
Dr. Bogardus also worked for a number of years at
Bristol-Myers Squibb where he was responsible for the
development of paclitaxel as well as other poorly watersoluble anti-cancer drugs. He has authored a number of
articles on this subject.
[57] M. Bogardus est consultant dans le secteur pharmaceutique. Il détient un doctorat en chimie pharmaceutique
de l’Université du Kansas. Sa thèse portait essentiellement
sur la solubilisation de certains médicaments. Il été professeur à la faculté de pharmacie de l’Université du Kentucky.
M. Bogardus a également travaillé un certain nombre
d’années pour Bristol-Myers Squibb, où il était responsable
de l’élaboration du paclitaxel et d’autres médicaments
anticancéreux peu solubles dans l’eau. Il a rédigé un certain
nombre d’articles à ce sujet.
[59] Dr. Bogardus is of the view that the PSIA would
have at least a Bachelor of Science in a relevant scientific
discipline, with experience in parenteral dosage forms,
and some experience in formulations of poorly watersoluble drugs. The PSIA would also be expected to have
access to relevant texts on solubilisation, as well as
access to related scientific professionals.
[59] M. Bogardus est d’avis que la personne versée dans
l’art détiendrait au moins un baccalauréat en sciences dans
une discipline pertinente et posséderait de l’expérience
dans les formes posologiques parentérales et une certaine
expérience dans les formulations de médicaments peu
solubles dans l’eau. Il s’attendrait également à ce que la
personne versée dans l’art ait accès aux textes pertinents
quant à la solubilisation ainsi qu’à des scientifiques
travaillant dans ce domaine.
[58] Dr. Bogardus swore an affidavit on September 17,
2008 commenting on the PSIA, the essential elements
of disclaimed claim 8 of the '778 patent, whether disclaimed claim 8 was exhaustive, and the allegations of
non-infringement and invalidity. Dr. Bogardus was
referred to the same materials as Dr. Attwood.
[60] Dr. Bogardus says that the essential elements of
disclaimed claim 8 are:
a. an infusion of,
b. a taxane;
c. polysorbate; and
d. ethanol.
[61] After reviewing the disclaimed '778 patent, Dr.
Bogardus concludes that the ranges within the disclaimed
[58] M. Bogardus a signé un affidavit le 17 septembre
2008, dans lequel il a présenté des observations sur la
personne versée dans l’art, sur les éléments essentiels de
la revendication 8 après renonciation, sur la question de
savoir si la revendication 8 après renonciation était
exhaustive et sur les allégations de non-contrefaçon et
d’invalidité. M. Bogardus a eu accès aux mêmes documents que M. Attwood.
[60] M. Bogardus soutient que les éléments essentiels de
la revendication 8 après renonciation sont les suivants :
a. une perfusion renfermant,
b. un taxane;
c. du polysorbate;
d. de l’éthanol.
[61] À la suite de l’examen du brevet '778 après renonciation, M. Bogardus conclut que les intervalles de la
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
claim 8 appear to be arbitrary, and that there is nothing
inventive in the ranges. Dr. Bogardus also says that the
disclaimed claim 8 was limited to the items listed, and
does not include additional ingredients.
[62] Dr. Bogardus reviewed the formulation of Hospira,
and determined that the inclusion of ingredient B in that
formulation would have a material affect, and in particular,
on the formation of micelles and stability.
[63] Dr. Bogardus states that the PSIA would not
normally read the journal containing the GV article, but
that in the early 1990s, a search of the literature would
have identified the GV article, as well as the Tarr article
and the '221 patent. Dr. Bogardus argues that regardless,
the PSIA would have other professionals who would
have informed the PSIA on the information contained in
the GV article. Dr. Bogardus concluded that the GV
article disclosed all the elements of the disclaimed claim
8, namely docetaxel, in a 1:1 polysorbate to ethanol
infusion. It would have been logical to the PSIA to start
with docetaxel stock solution concentrations in line with
the already known stock concentrations of paclitaxel, i.e.
6 mg/mL. From this information, the PSIA could make
the invention as described in disclaimed claim 8.
[64] Dr. Bogardus determines that the Tarr article
disclosed an infusion with paclitaxel, ethanol and polysorbate. Given Dr. Bogardus’s conclusion that docetaxel
was not essential to disclaimed claim 8, he determined
that this information disclosed the invention. Dr. Bogardus
also commented that the PSIA would have been aware
that the problems of crystallization described in the Tarr
article would be problematic clinically.
[65] Dr. Bogardus concludes that the '221 patent
disclosed the infusion characterized by the disclaimed
claim 8, and that even though the formulation was
prepared for administration to mice, the PSIA would be
able to apply the same formulating principles to humans.
339
revendication 8 après renonciation semblent être arbitraires et que ces intervalles n’ont rien d’inventif. Il
affirme également que la revendication 8 après renonciation se limite aux éléments énumérés et ne renferme
aucun autre ingrédient.
[62] M. Bogardus a examiné la formulation de Hospira
et a conclu que l’ajout de l’ingrédient B dans cette
formulation aurait un effet important en particulier sur
la formation des micelles et sur la stabilité.
[63] M. Bogardus avance que la personne versée dans
l’art ne lirait pas habituellement le journal dans lequel a
été publié l’article GV, mais qu’au début des années 90,
une recherche dans la littérature aurait permis de trouver
l’article GV, ainsi que l’article Tarr et le brevet '221.
M. Bogardus soutient que, malgré tout, la personne
versée dans l’art connaîtrait d’autres professionnels qui
lui auraient donné l’information se trouvant dans l’article GV. M. Bogardus conclu que l’article GV divulgue
tous les éléments de la revendication 8 après renonciation,
à savoir le docetaxel dans une perfusion renfermant de
l’éthanol et du polysorbate dans un rapport 1:1. Il aurait
été logique pour la personne versée dans l’art de commencer avec une solution mère de docetaxel renfermant
une concentration correspondant à la concentration de la
solution mère de paclitaxel, laquelle concentration était
déjà connue, soit 6 mg/ml. Grâce à ces renseignements,
la personne versée dans l’art pourrait réaliser l’invention
décrite dans la revendication 8 après renonciation.
[64] M. Bogardus conclut que l’article Tarr divulgue
une perfusion renfermant du paclitaxel, de l’éthanol et
du polysorbate. Étant donné sa conclusion selon laquelle
le docetaxel n’était pas un élément essentiel de la
revendication 8 après renonciation, M. Bogardus conclut
que ce renseignement divulguait l’invention. Il mentionne
également que la personne versée dans l’art saurait que
les problèmes de cristallisation décrits dans l’article Tarr
causeraient des difficultés sur le plan clinique.
[65] M. Bogardus conclut que le brevet '221 divulgue la
perfusion établie dans la revendication 8 après renonciation et que, même si la formulation était préparée afin de
l’administrer à des souris, la personne versée dans l’art
serait capable d’appliquer les mêmes principes de formulation pour l’administration aux humains.
340
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
[66] Dr. Bogardus describes the steps that a PSIA
would take in approaching the formulation of a docetaxel
infusion to be as follows:
[66] M. Bogardus décrit de la façon suivante les étapes
que la personne versée dans l’art prendrait pour réaliser
la formulation de perfusion de docetaxel :
ii. consider polysorbate 80 as an alternative to Cremophor
given its similar non-ionic characteristics and the available
prior art; and
ii. établir que le polysorbate 80 peut remplacer le
crémophore sur le fondement de leurs caractéristiques
non ioniques semblables et des documents d’antériorité
accessibles;
i. consider the formulation of paclitaxel as a starting
point due to structural similarities of the two molecules,
as well as the problems with Cremophor;
iii. start with a stock solution of 6 mg/mL given the
knowledge that such a stock solution worked with
paclitaxel.
[67] Dr. Bogardus says that these steps, combined with
clinical instructions on final concentration requirements,
and routine stability testing, would lead directly and
without difficulty to the invention.
[68] Dr. Bogardus argues that if the disclaimed claim
8 was construed to include additional ingredients then
the invention is broader than what is described, and does
not adequately instruct how to make it. Dr. Bogardus
also argues that if the concentration ranges of the various
components are essential then the invention does not
describe how to make it.
[69] Dr. Bogardus compared and contrasted his conclusions with those of Dr. Leroux and Dr. Constantinides;
there was substantial disagreement on the main issues.
Applicant’s Evidence on the Disclaimer
[70] Gerald V. Dahling in an affidavit sworn on
September 3, 2009 states that prior to his retirement on
June 1, 2008 he was Vice-President Group Patent
Counsel for the Sanofi Canada group. He was involved
in recommending and making the decision to file the
disclaimer of the '778 patent. He provides the following
as to the reason for filing the disclaimer:
i. prendre la formulation de paclitaxel comme point de
départ sur le fondement de la similitude des structures
des deux molécules et des problèmes liés au crémophore;
iii. commencer avec une solution mère de 6 mg/ml, étant
donné qu’elle sait qu’une telle solution mère fonctionne
avec le paclitaxel.
[67] M. Bogardus affirme que ces étapes, de concert
avec des directives cliniques sur les exigences liées à la
concentration définitive et avec des expériences de routine
sur la stabilité, mèneraient directement et sans difficulté
à la réalisation de l’invention.
[68] M. Bogardus soutient que, si la revendication 8
après renonciation est interprétée comme contenant
d’autres ingrédients, alors l’invention est de portée plus
large que ce qui est décrit et elle ne donne pas les instructions nécessaires à sa réalisation. Il avance également
que, si les intervalles de concentration des divers éléments
sont essentiels, alors il n’est pas mentionné comment
faire pour réaliser l’invention.
[69] M. Bogardus a comparé ses conclusions à celles
de MM. Leroux et Constantinides; il n’était pas d’accord
avec eux en ce qui a trait aux principaux points.
La preuve de la demanderesse sur la renonciation
[70] M. Gerald V. Dahling, dans un affidavit signé
le 3 septembre 2009, mentionne qu’avant sa retraite le
1er juin 2008, il était le vice-président du groupe d’avocats
spécialisés en propriété intellectuelle pour la société
Sanofi Canada. Il a participé à la recommandation et à la
prise de décisions liées au dépôt de la renonciation du
brevet '778. Il a expliqué de la façon suivante les raisons
du dépôt de la renonciation :
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
On October 15, 2007, Hospira sent a Notice of Allegation
relating to, among others, the '778 Patent. In the Notice of
Allegation, Hospira alleged that the '778 Patent was invalid for
Double Patenting in light of Canadian Patent 2,102,777 (the “
'777 Patent”). This was the first such allegation of Double
Patenting relating to the '778 Patent in view of the '777 Patent
that anyone in the sanofi-aventis organization was aware of.
Upon review of the issue, we recognize that there was potential
overlap in the scope of the claims of these two patents and a
decision was made to narrow the scope of Claim 8 of the '778
Patent to limit the active substance to docetaxel (thereby
removing paclitaxel from the scope of the claim) and to narrow
the range of docetaxel as well as the ranges of ethanol and
polysorbate.
[71] Thierry Orlhac swore an affidavit on September 2,
2009. He is a partner at Léger Robic Richard LLP and a
registered patent agent in both Canada and the United
States. He filed the disclaimer. He states that:
As a result of Hospira’s allegation, and to ensure that the
Canadian patents were being handled in accordance with thenapplicable Canadian law, I was asked to file a disclaimer to
remove any possible overlap between the '777 Patent and the
'778 Patent. I was also asked to remove paclitaxel from the
scope of the claims to address any potential prior art concerns
with that compound and to limit the claims to docetaxel.
He further attests that the word “contient” (“contains”) in
the original patent and the word “comprenant” (“including”) in the disclaimer, “in Canadian prosecution … are
equivalent and that the disclaimer does not therefore
broaden the scope of the original claim”.
[72] Dr. Michael Alt, a consultant with partner status at
Bird & Bird LLP, Germany, swore an affidavit on August
31, 2009. He was asked to provide an opinion on whether
the overlapping subject-matter, to the extent that there is
any, in the Patent Cooperation Treaty [June 19, 1970,
[1990] Can. T.S. No. 22] (PCT) applications, would be of
concern under the PCT and European Patent Convention
[Convention on the Grant of European Patents (European
Patent Convention), October 5, 1973] and patent practice
at the time they were filed and prosecuted in the international phase. He explains that he is “not aware that the
PCT provides any legal basis for raising a double patenting
341
[TRADUCTION] Le 15 octobre 2007, Hospira a envoyé un avis
d’allégation portant entre autres sur le brevet '778. Dans cet
avis d’allégation, Hospira alléguait que le brevet '778 était
invalide pour cause de double brevet à la lumière du brevet
canadien 2102777 (le brevet '777). Selon les membres de
l’organisation Sanofi-Aventis, c’était la première fois qu’une
telle allégation de double brevet quant au brevet '778 à la
lumière du brevet '777 était avancée. Après examen de la
question, nous reconnaissons qu’il est possible que la portée
des revendications de ces deux brevets se chevauchent, et nous
avons décidé de restreindre la portée de la revendication 8 du
brevet '778 afin que seul le docetaxel constitue l’ingrédient
actif (le paclitaxel n’étant ainsi plus visé par la revendication)
et de restreindre les intervalles du docetaxel, de l’éthanol et du
polysorbate.
[71] M. Thierry Orlhac a signé un affidavit le 2 septembre 2009. Il est un partenaire du cabinet Léger Robic
Richard SENCRL et un agent de brevets enregistré
au Canada et aux États-Unis. Il a déposé la renonciation.
Il déclare que :
[TRADUCTION] Par suite de l’allégation de Hospira et en vue de
veiller à ce que les brevets canadiens soient traités suivant le
droit canadien applicable à cette époque, on m’a demandé de
déposer une renonciation afin d’écarter tout chevauchement
possible entre le brevet '777 et le brevet '778. On m’a également
demandé de soustraire le paclitaxel de la portée des revendications afin de répondre à toute réserve liée à l’antériorité quant
à ce composé et de limiter les revendications au docetaxel.
Il soutient également que le mot « contient » dans la
version initiale et que le mot « comprenant » dans la
renonciation [TRADUCTION] « sont équivalents en droit
canadien et que la renonciation n’élargit donc pas la
portée de la revendication initiale ».
[72] M. Micheal Alt, un consultant ayant le statut de
partenaire au cabinet Bird & Bird LLP, en Allemagne, a
signé un affidavit le 31 août 2009. On lui a demandé de
donner son opinion sur la question de savoir si les points
qui se chevauchent, dans la mesure où il y a chevauchement, dans les demandes présentées suivant le Traité de
coopération en matière de brevets [19 juin 1970, [1990]
R.T. Can. no 22] (le PCT) poseraient problème au regard du
PCT, de la Convention sur le brevet européen [Convention
sur la délivrance de brevets européens (Convention sur
le brevet européen), 5 octobre 1973] ou des pratiques en
matière de brevet à l’époque où les demandes ont été
342
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
objection ... [and he has] never seen a double protection
objection when prosecuting PCT phase applications”.
[73] Lastly, Robert Kajubi, the Director, Patent Counsel
in the litigation group of Sanofi Canada swore an affidavit
asserting that until Hospira had recently filed its memorandum of fact and law in this proceeding it had not
asserted that the disclaimer was in any way invalid. He
asserts that “to allow Hospira to change its position now
to attack the validity of the disclaimer or assert that
claims other than the disclaimed claims are in issue is
unfair and prejudicial to the Applicant, particularly in
light of the liability that the Applicant has potentially
accrued in the meantime under s. 8 of the Regulations”.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
déposées et instruites lors de l’étape internationale. Il a
expliqué qu’il [TRADUCTION] « ne savait pas si le PCT
fournissait un fondement légal permettant de plaider une
contestation fondée sur l’existence d’un double brevet
[…] [et qu’il n’a] jamais vu de contestation fondée sur
une double protection lorsqu’il a instruit des demandes
lors de l’étape du PCT ».
[73] Enfin, M. Robert Kajubi, le directeur, Contentieux
en matière de brevet au sein du contentieux de Sanofi
Canada, a signé un affidavit dans lequel il déclare que,
avant que Hospira ait déposé tout dernièrement son
mémoire des faits et droit en l’espèce, elle n’avait pas
allégué que la renonciation était invalide d’une façon ou
d’une autre. Il affirme que [TRADUCTION] « de permettre
à Hospira de changer sa position maintenant et d’attaquer
la validité de la renonciation ou d’alléguer que d’autres
revendications que celles ayant fait l’objet d’une renonciation sont en litige portent préjudice à la demanderesse
et est injuste, particulièrement à la lumière du fait que la
responsabilité qui pourrait incomber à la demanderesse
en application de l’article 8 du Règlement AC a augmenté
entre-temps ».
ISSUES
LES QUESTIONS EN LITIGE
1. Whether the justification of Hospira’s allegations are
determined with reference to the claims of the patent as
they read when it served its NOA or as they read as at the
date of the hearing which was after the disclaimer had
been filed;
1. Le bien-fondé des allégations de Hospira doit-il être
décidé en tenant compte du libellé des revendications du
brevet à la date de la signification de l’avis d’allégation
ou de leur libellé à la date de l’audience, laquelle a été
tenue après que la renonciation a été déposée?
[74] The following are the issues that arise in this
proceeding:
2. Whether Hospira is estopped from arguing the
invalidity of the disclaimer;
3. Whether the disclaimer is valid; and
4. Whether none of Hospira’s allegations are justified.
1.
Whether the Court looks at the claims as they read
when the NOA was served or at the date of hearing
[74] Les questions en litige en l’espèce sont les
suivantes :
2. Hospira est-elle empêchée par préclusion d’alléguer
l’invalidité de la renonciation?
3. La renonciation est-elle valide?
4. Y a-t-il au moins une des allégations de Hospira qui
est fondée?
1.
La Cour doit-elle interpréter les revendications
selon leur libellé à la date de signification de l’avis
d’allégation ou selon leur libellé à la date de l’audience?
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
[75] Subsection 6(2) of the NOC Regulations requires
the Court to issue a prohibition order if “it finds that none
of those allegations is justified.” Hospira submits that
when making that determination the Court is to examine
the claims of the patent as at the date the NOA was
served. Sanofi Canada submits that when making that
determination the Court is to examine the claims of the
patent as at the date of hearing. If Hospira is correct, we
look to the claims of the '778 patent as originally filed.
If Sanofi Canada is correct we look to the claims of the
'778 patent after the disclaimer.
[76] Hospira relies on three recent decisions of this
Court which have held that a disclaimer or dedication
filed after the NOA was served are ineffective in the
context of an application under the NOC Regulations:
Bristol-Myers Squibb Canada Co. v. Apotex Inc., 2009
FC 137, 74 C.P.R. (4th) 85 (BMS); Abbott Laboratories
v. Canada (Minister of Health), 2009 FC 648, 77 C.P.R.
(4th) 201 (Abbott); and Janssen-Ortho Inc. v. Apotex
Inc., 2009 FC 650, 77 C.P.R. (4th) 385, affd 2009 FC
783, 81 C.P.R. (4th) 66 (Janssen-Ortho). Hospira submits
that because the disclaimer was ineffective in this proceeding and because Sanofi Canada has failed to lead
any evidence on infringement and validity of the '778
patent as first filed, this application is an abuse of process
and ought to be dismissed.
[77] For its part, Sanofi Canada submits that insofar as
the decisions of this Court have held that the relevant
time for considering the claims of a patent in a proceeding
under the NOC Regulations is the date the NOA is served,
they are manifestly wrong. Sanofi Canada relies on the
decision of the Supreme Court of Canada in Merck Frosst
Canada Inc. v. Canada (Minister of National Health and
Welfare), [1998] 2 S.C.R. 193 (Merck) and a companion
decision made on the same date, Eli Lilly & Co. v.
Novopharm Ltd., [1998] 2 S.C.R. 129, together with an
earlier decision of Justice Muldoon of this Court, Merck
Frosst Canada Inc. v. Canada (Minister of National Health
and Welfare) (1997), 74 C.P.R. (3d) 131 (F.C.T.D.) that
was relied on by the Supreme Court. Sanofi Canada notes
that none of these decisions were before the decision
makers in BMS, Abbott, or Janssen-Ortho. Decisions of
the Supreme Court are binding on this Court and Sanofi
343
[75] Le paragraphe 6(2) du Règlement AC dispose que
la Cour doit rendre une ordonnance d’interdiction si
« elle conclut qu’aucune des allégations n’est fondée ».
Hospira soutient que la Cour qui doit trancher cette
question doit examiner les revendications du brevet
selon leur libellé à la date de signification de l’avis
d’allégation. Sanofi Canada soutient que la Cour qui doit
trancher cette question doit examiner les revendications
du brevet selon leur libellé à la date de l’audience. Si
Hospira a raison, la Cour doit interpréter les revendications du brevet '778 selon leur libellé lors de leur dépôt
initial. Si Sanofi Canada a raison, la Cour doit interpréter
les revendications du brevet '778 selon leur libellé après
la renonciation.
[76] Hospira se fonde sur trois décisions récentes
rendues par la Cour, dans laquelle la Cour a conclu que la
renonciation ou la cession déposée après la signification
de l’avis d’allégation sont sans effet dans le contexte
d’une demande présentée en vertu du Règlement AC :
Bristol-Myers Squibb Canada Co. c. Apotex Inc., 2009
CF 137 (BMS); Abbott Laboratories c. Canada (Ministre
de la Santé), 2009 CF 648 (Abbott); et Janssen-Ortho
Inc. c. Apotex Inc., 2009 CF 650, conf. par 2009 CF 783
(Janssen-Ortho). Hospira soutient que, étant donné que
la renonciation était sans effet en l’espèce et que Sanofi
Canada n’a présenté aucune preuve sur la contrefaçon et
la validité du brevet '778 tel qu’il a été initialement déposé,
la présente demande constitue un abus de procédure et
devrait être rejetée.
[77] Pour sa part, Sanofi Canada avance que dans la
mesure où la Cour a conclu dans ses décisions que la date
pertinente quant à l’évaluation des revendications d’un
brevet dans une instance engagée en vertu du Règlement
AC est la date de signification de l’avis d’allégation, ces
décisions sont manifestement erronées. Sanofi Canada
se fonde sur l’arrêt Merck Frosst Canada Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1998] 2 R.C.S. 193 (Merck), rendu par la Cour suprême
du Canada et sur l’arrêt connexe Eli Lilly & Co. c.
Novopharm Ltd., [1998] 2 R.C.S 129, rendu la même
date, ainsi que sur une décision antérieure rendue par le
juge Muldoon de la Cour, soit Merck Frosst Canada Inc.
c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social), [1997] A.C.F. no 709 (1re inst.) (QL), sur laquelle
la Cour suprême s’était fondée. Sanofi Canada souligne
que les juges dans les décisions BMS, Abbott ou Janssen-
344
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
Canada submits that had they been brought to the attention
of the learned Judges and Prothonotary in the decisions
relied on by Hospira, the results would have been different.
[78] I turn first to the authorities relied on by Hospira.
[79] In BMS this Court held that in context of NOC
proceedings, the date to assess the construction of claims
within a patent is the date the NOA is filed, even if those
claims have since been disclaimed. In BMS, as here, the
first person, after receiving an NOA, filed a disclaimer
the day prior to filing its notice of application. The
disclaimer was directed to only some of the claims at
issue. In construing the patent’s claims, Justice Hughes
considered the effect, if any, of the disclaimer on the
NOC proceeding.
[80] Justice Hughes considered and relied on the reasoning of the Privy Council in Can. Celanese Ltd. v.
B.V.D. Co., [1939] 2 D.L.R. 289 (P.C.) (BVD). In BVD,
the Supreme Court of Canada had ruled that a patent was
invalid for over-breadth [B.V.D. Company v. Canadian
Celanese Ltd., [1937] S.C.R. 221]. The Court’s reasons
for judgment were delivered before its formal judgment
was entered. Before the Court’s formal judgment was
entered, the patentee filed a disclaimer, disclaiming the
patent in accordance with the Court’s issued reasons. It
then sought to have the matter reheard by the Court on
the basis that the patent as it read at the date of formal
judgment was not overly broad, although it had been at
the date reasons were given. It was submitted that the
relevant date for construing the patent was the date of
formal judgment and not an earlier date. The Supreme
Court refused to rehear the matter and issued formal
judgment [B.V.D. Company v. Canadian Celanese Ltd.,
[1937] S.C.R. 441]. An appeal was made to the Privy
Council. The Privy Council held that it was not open to
the patentee to change the patent mid-stream in order to
overcome the construction of the patent as determined
by the Court. It held that the patent was to be construed
as at the date of the Supreme Court hearing.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
Ortho ne disposaient d’aucune de ces décisions. Les arrêts
de la Cour suprême lient la Cour, et Sanofi Canada allègue
que, si ces arrêts avaient été portés à l’attention des juges
et des protonotaires qui ont rendu les décisions sur
lesquelles se fonde Hospira, leurs issues auraient été
différentes.
[78] J’examinerai d’abord les décisions sur lesquelles
Hospira se fonde.
[79] Dans la décision BMS, la Cour a conclu que, dans
le cadre des instances relatives à un avis de conformité,
les revendications d’un brevet doivent être interprétées
selon leur libellé à la date du dépôt de l’avis d’allégation,
et ce, même si elles ont fait l’objet d’une renonciation
par la suite. Dans l’affaire BMS, comme en l’espèce, la
première personne, après avoir reçu un avis d’allégation,
a déposé une renonciation le jour précédent le dépôt de
son avis de demande. La renonciation ne portait que sur
certaines des revendications en litige. Lorsqu’il a interprété les revendications du brevet, le juge Hughes a tenu
compte de l’effet, le cas échéant, de la renonciation sur
l’instance relative à l’avis de conformité.
[80] Le juge Hughes a examiné et fait valoir le raisonnement du Conseil privé dans l’arrêt Can. Celanese Ltd.
v. B.V.D. Co., [1939] 2 D.L.R. 289 (C.P.) (BVD). Dans
l’affaire BVD, la Cour suprême du Canada avait décidé
qu’un brevet était invalide pour cause de portée excessive
[B.V.D. Company v. Canadian Celanese Ltd., [1937]
R.C.S. 221]. Les motifs du jugement de la Cour suprême
ont été prononcés avant que le jugement formel soit
rendu. Avant que la Cour suprême rende son jugement
formel, le titulaire du brevet a déposé une renonciation,
dans laquelle il renonçait au brevet selon les motifs prononcés par la Cour suprême. Il a par la suite demandé que
l’affaire soit réentendue par la Cour suprême parce que la
portée du brevet, tel qu’il était libellé à la date du jugement formel, n’était pas excessive, même si elle l’était à
la date du prononcé des motifs. Il a été plaidé que la date
pertinente quant à l’interprétation du brevet était la date
du jugement formel et non une date antérieure. La Cour
suprême a refusé de réentendre l’affaire et a rendu son
jugement formel [B.V.D. Company v. Canadian Celanese
Ltd., [1937] R.C.S. 441]. Le titulaire du brevet a interjeté
appel au Conseil privé, qui a conclu qu’il n’était pas loisible au titulaire du brevet de modifier son brevet en cours
d’instance afin de respecter l’interprétation du brevet
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
[81] Justice Hughes reviewed the NOC Regulations
and the procedure thereunder noting [at paragraphs
52–53], as have many, that an NOA “is a document
beyond the reach of a Court’s jurisdiction.” The Court
has no jurisdiction over the NOA because it is not filed
with the Court. However, the NOA “casts a long shadow”
over NOC proceedings because “it serves to frame the
issues.” In contrast to a patent infringement action, where
a disclaimer could be met with amended pleadings, the
NOC Regulations do not permit the second person to
respond with such an amendment.
[82] Taking these facts, jurisprudence, and legislation
into consideration Justice Hughes then considered at
what date, in the context of NOC proceedings, the claims
of the patent at issue are to be assessed by the Court and
held that it was as they read on the date the NOA was
served (at paragraphs 54–57):
Therefore the Court must consider the various possibilities
since the Court cannot amend a Notice of Allegation. If the
patentee disclaimed certain claims but did not commence
proceedings in the court, the generic would get its Notice of
Compliance as soon as the 45 day period provide [sic] by
subsection 7(1)(d) of the NOC Regulations. If the patentee
commenced proceedings and the generic did not defend, the
patentee would get judgment prohibiting the generic from
receiving a Notice of Compliance until the patent expired. If a
generic wishes to attack the validity of the claims as reformulated by the disclaimer, it cannot revise its Notice of Application
since proceedings, as in this case, have already been commenced.
[The second person] cannot raise new grounds for invalidity
nor allege non-infringement since the proceedings in this Court
were initiated immediately after the filing of the Disclaimer
thus, in effect, locking in the Notice of Allegation.
The only proper way to approach the matter is to do so in the
way that the Privy Council did in BVD namely fix a date prior
to the disclaimer for the purpose of construing the claims. The
Privy Council fixed that date as the date of the Supreme Court
345
donnée par la Cour suprême. Le Conseil privé a conclu
que le brevet devait être interprété à la date de l’audience
de la Cour suprême.
[81] Le juge Hughes a examiné le Règlement AC et la
procédure sous-jacente et a noté [aux paragraphes 52 et
53], comme plusieurs avant lui, que l’avis d’allégation
« est un document qui échappe à la compétence de la
Cour ». La Cour n’a pas compétence sur l’avis d’allégation
parce qu’il n’est pas déposé à la Cour. Cependant, l’avis
d’allégation « avait une influence […] prédominante »
sur les instances en matière d’AC, car il « sert à définir
les questions ». Contrairement à ce qui se passe lors
d’une action en contrefaçon de brevet, dans laquelle une
renonciation peut être modifiée par voie de modifications
apportées aux actes de procédure, le Règlement AC ne
permet pas à la seconde personne de présenter de telles
modifications en réponse.
[82] Tenant compte de ces faits, de la jurisprudence et
de la loi, le juge Hughes a par la suite examiné à quelle
date, dans le contexte des instances relatives aux avis de
conformité, les revendications d’un brevet en litige
devaient être interprétées par la Cour et a conclu qu’elles
devaient l’être à la date de signification de l’avis d’allégation (aux paragraphes 54 à 57) :
En conséquence, étant donné que la Cour ne peut modifier
un avis d’allégation, elle doit prendre en compte les diverses
possibilités. Si le breveté a renoncé à certaines revendications
sans introduire d’instance devant la Cour, l’avis de conformité
du fabricant de médicaments génériques sera délivré dès
l’expiration de la période de 45 jours prévue à l’al. 7(1)d) du
Règlement sur les AC. Si le breveté initie des procédures sans
que le fabricant ne se défende, il obtiendra un jugement
interdisant la délivrance d’un avis de conformité au fabricant
avant l’expiration du brevet. Si un fabricant de médicaments
génériques souhaite contester la validité des revendications
telles que reformulées par la renonciation, il ne peut revoir son
avis de conformité car les procédures, comme en l’espèce, ont
déjà été introduites. [La seconde personne] ne peut soulever de
nouveaux motifs d’invalidité ni invoquer la contrefaçon étant
donné que les procédures dont notre Cour est saisie ont été
introduites immédiatement après le dépôt de la renonciation,
entraînant le gel de l’avis d’allégation.
La seule façon convenable d’aborder la question consiste à
faire comme le Conseil privé l’a fait dans BVD, c’est-à-dire se
placer à une date antérieure à la renonciation pour interpréter
les revendications. Le Conseil privé a choisi la date de la
346
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
decision even though formal judgment had not yet been entered.
Here that date must be April 2, 2007, the date that the Notice
of Allegation was served. I must add however, that this date
for construction relates only to claim 2 and only for purposes
of this particular NOC proceeding.
Should the Applicants assert the patent subsequent to the date
of the disclaimer in an action or other proceeding, then claim
2 may well be considered in the form as disclaimed.
If this were not a proceeding under the NOC Regulations but
an ordinary patent infringement action, then a disclaimer even
if filed during the course of the action, would serve to amend
the patent and, therefore, possibly change the issues as to
validity and infringement. In an action parties may amend their
pleadings and conduct further discovery. This was, for instance,
the circumstance in Cooper & Beatty v. Alpha Graphics Ltd.
(1980), 49 C.P.R. (2d) 145 (FC) per Mahoney J. at pages 162164. None of this is possible in a proceeding under the NOC
Regulations.
[83] A similar issue arose before Prothonotary Aalto
in Janssen-Ortho. Prior to filing its notice of application,
but subsequent to the second person’s NOA, the first
person filed a disclaimer in respect of all the original
claims in the patent at issue. In filing their notice of
application, the first person did not address the second
person’s allegations, and instead argued that the second
person’s NOA was deficient because it failed to address
the claims as disclaimed. I pause to observe that it is
hardly surprising that the NOA failed to address the
subsequently disclaimed claims as that would have been
impossible unless the second person was blessed with
the ability to predict the future. The second person then
brought a motion to strike the first person’s application.
Prothonotary Aalto posed the issue between the parties
as follows (at paragraph 1):
[W]hether a generic manufacturer has to respond to claims in
a patent which changed as the result of a disclaimer by the
innovator subsequent to the generic’s notice of allegation and
prior to the commencement of a notice of application to prohibit
the issuance of a notice of compliance.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
décision de la Cour suprême, même si le dispositif du jugement
n’était pas encore enregistré. En l’espèce, cette date doit être le
2 avril 2007, soit la date de signification de l’avis d’allégation.
J’ajoute cependant que cette date aux fins d’interprétation ne
concerne que la revendication 2 et ne s’applique qu’à la présente
instance relative à un avis de conformité.
Si les demanderesses devaient faire valoir le brevet à une
date postérieure à la renonciation dans le cadre d’une action
ou d’une autre instance, la revendication 2 pourrait alors bien
être prise en compte dans la teneur modifiée par la renonciation.
S’il ne s’agissait pas d’une procédure engagée en vertu du
Règlement sur les AC mais d’une action ordinaire en contrefaçon
de brevet, alors une renonciation, même déposée en cours
d’instance, aurait pour effet de modifier le brevet et donc de
possiblement changer les questions relatives à la validité et à la
contrefaçon. Dans une action, les parties peuvent modifier leurs
actes de procédure et procéder à de nouveaux interrogatoires.
C’était le cas, par exemple, dans Cooper & Beatty c. Alpha
Graphics Ltd. (1980), 49 C.P.R. (2d) 145 (CF), le juge Mahoney,
aux p. 162-164. Rien de tout cela n’est possible dans le cadre
de procédures engagées en vertu du Règlement sur les AC.
[83] Le protonotaire Aalto a été saisi d’une question
semblable dans l’affaire Janssen-Ortho. Avant de déposer
son avis de demande, mais après que la seconde personne
eut déposé son avis d’allégation, la première personne a
déposé une renonciation visant toutes les revendications
initiales dans le brevet en cause. Dans l’avis de demande
déposé, la première personne n’a pas traité des allégations
de la seconde personne et a plutôt plaidé que l’avis
d’allégation de la seconde personne était déficient parce
qu’il ne portait pas sur les revendications ayant fait
l’objet d’une renonciation. J’ouvre ici une parenthèse
pour souligner qu’il n’est guère surprenant que l’avis
d’allégation ne traitât pas des revendications ayant par
la suite fait l’objet de la renonciation : c’eût été impossible
à moins que la seconde personne n’ait eu le don de prédire
l’avenir. La seconde personne a par la suite présenté une
requête en radiation de la demande de la première personne. Le protonotaire Aalto a formulé la question en litige
entre les parties de la façon suivante (au paragraphe 1) :
[I]l s’agit de savoir si le fabricant de médicaments génériques
doit tenir compte des revendications d’un brevet qui ont changé
par suite d’une renonciation de la part de la société innovatrice
survenue après l’avis d’allégation dudit fabricant mais avant
le dépôt d’un avis de demande visant à interdire la délivrance
d’un avis de conformité.
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
[84] Relying on BMS, and substantive reasoning of his
own, Prothonotary Aalto answered this question in the
negative stating (at paragraphs 19–20):
It defies logic that [the second person] should have to respond
to “claims” that were not in existence at the time of either its
ANDS or its NOA. [The first person] was required to respond
to the NOA by commencing a prohibition application. For
whatever tactical reasons, it chose to disclaim the claims and
then seek a prohibition order. From a simple policy perspective
and a consideration of the way in which the Regulations operate,
an innovator should not be able to change the landscape after
the patent has been put in play by the NOA.
The allegations in the NOA do not relate to the patent as
disclaimed. It is effectively a new patent. It is no answer to say
that [the second person] should start the process all over again.
The rug has been pulled out from under [the second person] in
a tactical move by [the first person] which decided to disclaim
all the claims in [its patent].
[85] Prothonotary Aalto held that the rights of the
respective parties crystallized upon the receipt by the
first person of the second person’s NOA and that the
filing of an NOA in effect freezes the patent registry at
that date. Prothonotary Aalto concluded that disclaimers
have prospective and not retrospective effect. He supported
his conclusion by an analysis of amendments to the
Patent Act, the BVD decision and the policy objective of
certainty and predictability. Prothonotary Aalto asks at
paragraph 35: “What would stop any innovator from
disclaiming even a minor part of a patent after receiving
a NOA in order to make the NOA non-compliant with
the Regulations.” He expressed the concern that if such
conduct were permitted the innovator could inappropriately and unfairly prolong the period in which the generic
product would be kept off the market.
[86] Based on these reasons, and the fact that the first
person had not filed any submissions rebutting the
second person’s allegations, Prothonotary Aalto struck
the application. The first person appealed. That appeal
347
[84] Sur le fondement de la décision BMS et d’un raisonnement étoffé de son propre cru, le protonotaire Aalto
a répondu à cette question par la négative de la façon
suivante (aux paragraphes 19 et 20) :
Il n’est pas logique de prétendre [que la seconde personne]
aurait dû tenir compte de « revendications » qui n’existaient
pas tant au moment de sa PADN [présentation abrégée de
nouvelle drogue] que de son AA. [La première personne] devait
répondre à l’AA en introduisant une demande d’interdiction.
Pour des raisons stratégiques, elle a choisi de renoncer aux
revendications avant de solliciter une ordonnance d’interdiction.
Du simple point de vue de la politique générale et compte tenu
de la façon dont le Règlement fonctionne, une société innovatrice
ne devrait pas pouvoir modifier le paysage une fois le brevet
mis en jeu par l’AA.
Les allégations contenues dans l’AA ne concernent pas le
brevet tel qu’il existait après la renonciation. Il s’agit en fait d’un
nouveau brevet. Il ne suffit pas de répondre [que la seconde
personne] devrait recommencer le processus depuis le début.
[La seconde personne] s’est fait tirer le tapis sous les pieds dans
le cadre d’une stratégie imaginée par [la première personne]
qui a décidé de renoncer à toutes les revendications [de son
brevet].
[85] Le protonotaire Aalto a conclu que les droits
respectifs des parties se sont cristallisés au moment de la
réception par la première personne de l’avis d’allégation
de la seconde personne et que le dépôt d’un avis d’allégation gèle le registre des brevets à cette date. Le
protonotaire Aalto a conclu que les renonciations devaient
prendre effet de manière prospective et non rétroactive.
Il a appuyé sa conclusion sur une analyse des modifications de la Loi sur les brevets, de la décision BVD et des
objectifs de politique générale liée à la certitude et à la
prévisibilité. Il a posé la question suivante au paragraphe
35 : « Qu’est-ce qui empêcherait une société innovatrice
de renoncer ne serait-ce qu’à une infime partie de son
brevet après avoir reçu un AA dans le but de rendre
cet AA non conforme au Règlement? » Il a dit craindre
que, si une telle conduite était permise, l’innovateur puisse
prolonger de façon inappropriée et injuste la période
pendant laquelle le produit générique ne pourrait pas être
commercialisé.
[86] Pour les motifs exposés ci-dessus et parce que la
première personne n’avait pas déposé d’observations
réfutant les allégations de la seconde personne, le protonotaire Aalto a radié la demande. La première personne a
348
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
was heard by Justice Hughes, who dismissed the appeal,
and affirmed Prothonotary Aalto’s decision: see 2009 FC
783, 81 C.P.R. (4th) 66. A further appeal to the Federal
Court of Appeal is pending [reasons for order have now
been rendered, 2009 FCA 250, 76 C.P.R. (4th) 165].
interjeté appel de cette décision. L’appel a été rejeté par
le juge Hughes, qui a confirmé la décision du protonotaire
Aalto; voir 2009 CF 783. Un autre appel interjeté à la
Cour d’appel fédérale est en instance [les motifs de
l’ordonnance ont depuis lors été rendus, 2009 CAF 250].
[88] In Abbott the second party submitted that the relevant patent was invalid on the basis of double patenting
over Canadian Patent No. 2325541 (the '541 patent).
Abbott, after receiving the NOA that contained this
allegation, submitted a notice of dedication to the Canadian
Patent Office dedicating the '541 patent to the public.
The Court in G.D. Searle & Co. v. Merck & Co. Inc.,
2002 FCT 540, 20 C.P.R. (4th) 103, at paragraph 96 held
that “[u]pon the dedication of the claims, the patent is to
be read as if those claims had never issued, subject to any
claim for past infringement.” Abbott submitted accordingly that there was no basis for the allegation of invalidity
on the basis of double patenting as the '541 patent, in
effect, had never issued.
[88] Dans l’affaire Abbott, la seconde personne a
avancé que le brevet en cause était invalide pour cause de
double brevet par rapport au brevet canadien no 2325541
(le brevet '541).Abbott, après avoir reçu l’avis d’allégation,
dans lequel l’allégation de double brevet était avancé, a
déposé un avis de cession au Bureau des brevets, dans
lequel il cédait au public le brevet '541. La Cour, au
paragraphe 96 de la décision G.D. Searle & Co. c. Merck
& Co. Inc., 2002 CFPI 540, a conclu que « [l]orsqu’il y
a cession des revendications, le brevet doit être interprété
comme si ces revendications n’avaient jamais existé,
sous réserve de toute poursuite pour contrefaçon passée ».
Abbott a donc plaidé que l’allégation d’invalidité pour
cause de double brevet n’avait aucun fondement puisque,
dans les faits, le brevet '541 n’avait jamais été délivré.
[87] Justice Heneghan in Abbott considered a similar
issue but in the context of a notice of dedication rather
than in the context of a disclaimer. She reached a
conclusion similar to those reached by Justice Hughes
and Prothonotary Aalto.
[89] Justice Heneghan, relying on the BMS decision,
held at paragraph 199 that the dedication was without
effect in so far as the NOC proceeding was concerned
(paragraphs 201, 203 and 204):
I am not persuaded by the Applicants’ arguments as to the effect
of their Notice of Dedication in the context of this proceeding.
The issue of prejudice to a respondent is not the starting point
in dealing with an allegation of invalidity in a prohibition
proceeding. Rather, the commencement point is the NOA, the
document which frames the grounds upon which a second
person advances allegations of invalidity or non-infringement,
as the case may be, against one or more patents: AB Hassle v.
Canada (Minister of National Health and Welfare) (2000), 7
C.P.R. (4th) 272 (F.C.A.) at para. 20. It was upon the content
of the NOA that the Applicants decided to commence these
proceedings and so it must be upon the date that the NOA was
issued that the status of the '541 Patent is considered.
[87] La juge Heneghan dans la décision Abbott a
examiné une question semblable, mais dans le contexte
d’un avis de cession plutôt que dans le contexte d’une
renonciation. Elle a tiré une conclusion semblable aux
conclusions tirées par le juge Hughes et le protonotaire
Aalto.
[89] La juge Heneghan, se fondant sur la décision
BMS, a conclu au paragraphe 199 que la cession était
sans effet en ce qui avait trait à l’instance en matière
d’avis de conformité (paragraphes 201, 203 et 204) :
[L]es arguments des demanderesses, en ce qui concerne l’effet
de leur avis de cession dans le contexte de la présente instance,
ne me convainquent pas. La question du préjudice causé à un
défendeur n’est pas le point de départ de l’examen d’une allégation d’invalidité dans une procédure d’interdiction. Le point
de départ est plutôt l’AA, le document qui énonce les motifs
pour lesquels la seconde personne allègue l’invalidité ou
l’absence de contrefaçon, selon le cas, contre un ou plusieurs
brevets; AB Hassle c. Canada (Ministre de la Santé nationale
et du Bien-être social) (2000), 7 C.P.R. (4th) 272 (C.A.F.),
paragraphe 20. C’est en se fondant sur le contenu de l’AA que
les demanderesses ont décidé d’engager la présente instance,
de sorte que la situation, quant au brevet 541, doit être
examinée à la date de délivrance de l’AA.
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
…
In the context of prohibition proceedings, the NOA is the
critical document. According to the NOC Regulations, service
of a NOA puts a patentee in the position of deciding whether
to commence prohibition proceedings or not.
As noted in Bristol-Myers at para. 48, in “proceedings under
the NOC Regulations all that a Court may do is determine
whether the allegations made … in the Notice of Allegation,
are justified”.
[90] Judicial comity provides that a court is bound to
follow a previous decision of the same court unless it
can be shown that the previous decision was manifestly
wrong, or should no longer be followed. Justice Richard
of the Federal Court of Canada—Trial Division, as he
then was, in Glaxo Group Ltd. v. Canada (Minister of
National Health & Welfare) (1995), 64 C.P.R. (3d) 65
(F.C.T.D.), accepted that a decision is manifestly wrong
if it fails to consider legislation or binding authority
which would have produced a different result. Relying
on the principle of judicial comity and the three decisions
above, Hospira submits that the '778 patent and its claims
are to be construed by the Court as they existed when it
served its NOA.
[91] Sanofi Canada submits that Merck, a decision of
the Supreme Court of Canada, which was not considered
in BMS, Janssen-Ortho, or Abbott is a binding authority
which, had it been considered, would have produced a
different result. Merck, it is submitted, stands for the
proposition that the date for assessing a patent in an
NOC proceeding is the date of the hearing and not the
date the NOA was served. In this case, that would require
the Court to construe the claims of the disclaimed '778
patent. It further submits that the Court in the decisions
relied on by Hospira also failed to consider relevant
legislative provisions, namely subsection 48(6) of the
Patent Act.
349
[…]
Dans le contexte des procédures d’interdiction, l’AA est le
document crucial. Selon le Règlement AC, la signification d’un
AA place le titulaire d’un brevet dans la situation où il doit
décider si des procédures d’interdiction doivent être engagées.
Comme le juge Hughes l’a fait remarquer au paragraphe 48
de la décision Bristol-Myers : « Dans le cadre de procédures
instituées sous le régime du Règlement sur les AC, la Cour ne
peut statuer que sur la question de savoir si les allégations
faites, [...] dans [l’]avis d’allégation, sont justifiées. »
[90] La courtoisie judiciaire prévoit qu’un tribunal doit
se conformer à ses décisions antérieures à moins qu’il soit
établi que ces décisions antérieures étaient manifestement
erronées ou ne devraient plus être suivies. Le juge Richard
de la Section de première instance de la Cour fédérale du
Canada, plus tard juge en chef de la Cour d’appel fédérale,
dans la décision Glaxo Group Ltd. c. Canada (Ministre
de la Santé nationale et du Bien-être social), [1995]
A.C.F. no 1430 (1re inst.) (QL), a accepté qu’une décision
était manifestement erronée si elle ne tenait pas compte
de dispositions législatives ou de précédents qui auraient
entraîné une issue différente. Sur le fondement du principe
de la courtoisie judiciaire et des trois décisions mentionnées ci-dessus, Hospira soutient que le brevet '778 et ses
revendications doivent être interprétés par la Cour selon
leur libellé à la date de la signification de son avis
d’allégation.
[91] Sanofi Canada allègue que l’arrêt Merck, soit l’arrêt
rendu par la Cour suprême du Canada, lequel n’a pas été
examiné dans les décisions BMS, Janssen-Ortho et Abbott,
constitue un précédent qui, si la Cour en avait tenu compte,
aurait entraîné des issues différentes. Elle plaide que l’arrêt
Merck a établi que la date à laquelle il faut interpréter un
brevet dans une instance relative à un avis de conformité
est la date de l’audience et non la date de signification de
l’avis d’allégation. En l’espèce, il faudrait alors que la
Cour interprète les revendications du brevet '778 ayant
fait l’objet d’une renonciation. Sanofi Canada soutient
également que la Cour, dans les décisions invoquées par
Hospira, a également omis de tenir compte d’une disposition législative pertinente, à savoir le paragraphe 48(6)
de la Loi sur les brevets.
350
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
[92] I find no merit in the submission that the Court in
the three decisions cited by Hospira failed to consider
subsection 48(6) of the Patent Act. It is referred to by
Justice Hughes in BMS which was heavily relied upon in
the other decisions.
[93] The Court in Merck dealt with NOC proceedings
that arose in relation to the compulsory licensing scheme
that was then in place. Merck Frosst sought an order
prohibiting the Minister from issuing an NOC to Apotex
for the drug norfloxacin until the expiry of a Canadian
patent held by Kyorin and for which the applicant was
the exclusive holder of a licence and sole sublicence.
Apotex alleged non-infringement on the basis that it
would obtain norfloxacin from or through Novopharm
who held a valid compulsory licence for norfloxacin.
Merck Frosst argued “that the NOA was premature
because, on the 46th day after its service, the first date on
which the NOC theoretically could have been issued in
accordance with the Regulations, there was no noninfringing activity possible, owing to the statutory
restrictions on Novopharm’s compulsory licence”: Merck,
at paragraph 12. Justice Simpson agreed, finding that the
allegation of non-infringement was not justified and was
premature. She allowed the application and granted the
prohibition order [(1995), 65 C.P.R. (3d) 483]. The Federal
Court of Appeal rejected an appeal by Apotex but did
not deal with this issue [(1996), 67 C.P.R. (3d) 455]. An
appeal was then made to the Supreme Court of Canada.
[94] Justice Iacobucci for the Supreme Court phrased
the issue before the Court as follows: “What is the relevant
date for assessing the justification for a NOA?”: Merck,
at paragraph 17. The Court rejected the conclusions of
Justice Simpson that the appropriate date was either the
date of serving the NOA or the 46th day thereafter. The
Court cited Merck Frosst Canada Inc. v. Canada (Minister
of National Health and Welfare) with approval. In that
judgment, Justice Muldoon expressly rejected the reasoning of Justice Simpson; he concluded that the appropriate
date for assessing the justification of an NOA is the date
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
[92] À mon avis, l’argument selon lequel la Cour, dans
les trois décisions invoquées par Hospira, n’a pas tenu
compte du paragraphe 48(6) de la Loi sur les brevets, est
sans fondement. Le juge Hughes mentionne ce paragraphe
dans la décision BMS sur laquelle les autres décisions se
sont largement fondées.
[93] La Cour dans l’affaire Merck devait se pencher
sur une instance relative à un avis de conformité qui avait
découlé du régime de licence obligatoire en vigueur à
l’époque. Merck Frosst avait sollicité une ordonnance
interdisant au ministre de délivrer un avis de conformité
à Apotex pour le médicament norfloxacine — dont le
brevet canadien était détenu par Kyorin et dont Merck
était le titulaire exclusif de la licence et de la sous-licence
— jusqu’à ce que le brevet soit expiré. Apotex alléguait la
non-contrefaçon sur le fait qu’elle obtiendrait la norfloxacine de Novopharm, qui était titulaire d’une licence
obligatoire valide pour la norfloxacine. Merck Frosst a
plaidé que « l’[avis d’allégation] était prématuré du fait
que, le 46e jour suivant sa signification, qui est la première
date à laquelle l’ADC aurait pu théoriquement être délivré
conformément au Règlement, aucune activité n’emportant
pas contrefaçon n’était possible en raison des restrictions
légales auxquelles la licence obligatoire de Novopharm
était assujettie » : Merck, au paragraphe 12. La juge
Simpson a souscrit à l’avis de Merck Frosst et a conclu
que l’allégation de non-contrefaçon n’était pas justifiée et
était prématurée. Elle a accueilli la demande et a accordé
l’ordonnance d’interdiction [[1995] A.C.F. no 1720 (QL)].
La Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel d’Apotex, mais
n’a pas traité de la présente question [[1996] A.C.F. no 595
(QL)]. Par la suite, la Cour suprême du Canada a été saisie
d’un appel.
[94] Le juge Iacobucci de la Cour suprême a formulé
la question en litige comme suit : « Quelle est la date
pertinente pour évaluer si un ADA était fondé? » : arrêt
Merck, au paragraphe 17. La Cour suprême a rejeté la
conclusion de la juge Simpson, selon laquelle la date
pertinente était soit la date de la signification de l’avis
d’allégation, soit le 46e jour suivant sa signification. Elle
a cité et approuvé la décision Merck Frosst Canada Inc.
c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social). Dans cette décision, le juge Muldoon a expressément écarté le raisonnement de la juge Simpson. Il a
[2010] 4 R.C.F.
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
c. CORP. DE SOINS DE LA SANTÉ HOSPIRA
of the hearing. Justice Muldoon’s reasoning was summarized and reproduced by Justice Iacobucci, as follows
(at paragraphs 26–27):
In Merck Frosst Canada Inc. v. Canada (Minister of National
Health and Welfare) (1997), 132 F.T.R. 60, Muldoon J. specifically rejected the reasoning of Simpson J., holding instead
that the appropriate date for assessing the justification of a
NOA is the date of hearing. In reaching this conclusion,
Muldoon J. disputed the relevancy of the 46th day after the
issuance of the NOA, given that, in most cases, no NOC can
issue until either the application for a prohibition order is
disposed of or the 30-month “statutory stay” occasioned by
such an application has elapsed. In his view, at p. 71, such
“known and predictable delays” should be considered in
assessing the sufficiency of an allegation. Further, he questioned
whether, even if no application for prohibition were filed, the
Minister would in fact be obliged to issue the requested NOC
on the 46th day after the issuance of the NOA, even if it would
be unlawful for the applicant to exploit the NOC at that time.
In his view, at p. 71, “the Minister is not a robot” and has the
discretion, under the Regulations, not to issue the NOC
immediately.
Muldoon J. noted at p. 73 that, by s. 6(2) of the Regulations,
the court is required to make an order of prohibition “if it finds
that none of those allegations [i.e., those contained in the NOA]
is justified” (emphasis added). In his words, at p. 73:
When does or can the court make such a finding? Not earlier
than the hearing of the motion for prohibition, is when. It is
noteworthy that the regulation does not provide: “… it finds
that none of those allegations was justified”, i.e. “both at the
date of the Notice and at the date a NOC could have issued
under the Notice”… . Clearly, if time be the critical consideration, however, the time of the allegations’ “prematurity”
or “ripeness” is the time at which the court “finds that none
of those allegations is justified”, which at earliest is the
hearing of the prohibition motion and at latest is the date of
the court’s order and reasons for order, if reasons there be.
After all, is that not precisely the time reg. 6(2) provides in
so many words, and not some earlier? As above illustrated
reg. 6(2) could easily have exacted what the learned judge
found about “prematurity”, but it does not exact that.
[Emphasis in original.]
351
conclu que la date appropriée quant à l’évaluation du
bien-fondé d’un avis de conformité est la date de
l’audience. Le raisonnement du juge Muldoon a été
résumé et cité par le juge Iacobucci de la façon suivante
(aux paragraphes 26 et 27) :
Dans Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la
Santé nationale du Bien-être social) (1997), 132 F.T.R. 60, le
juge Muldoon a rejeté expressément le raisonnement du juge
Simpson et a plutôt conclu que la date appropriée pour évaluer
si un ADA était fondé est la date de l’audition. Pour tirer cette
conclusion, le juge Muldoon a mis en doute la pertinence du
46e jour suivant le dépôt de l’ADA, étant donné que, dans la
plupart des cas, aucun ADC ne peut être délivré avant qu’il ne
soit statué sur la demande d’ordonnance d’interdiction ou que
n’ait expiré la «suspension de nature législative» de 30 mois
découlant de cette demande. À son avis, à la p. 71, de tels «délais
connus et prévisibles» devraient être pris en considération pour
évaluer le bien-fondé d’une allégation. En outre, il s’est demandé
si le Ministre serait en fait tenu de délivrer l’ADC demandé le
46e jour suivant le dépôt de l’ADA, même si aucune demande
d’ordonnance d’interdiction n’était présentée et même s’il était
alors illégal pour la partie requérante de se prévaloir de l’ADC.
Selon lui, à la p. 71, «le Ministre n’est pas un robot», et le
Règlement lui confère le pouvoir discrétionnaire de ne pas
délivrer l’ADC immédiatement.
Le juge Muldoon a fait remarquer, à la p. 73, que, aux termes
du par. 6(2) du Règlement, la cour doit rendre une ordonnance
d’interdiction «si elle conclut qu’aucune des allégations [c.-à-d.
celles contenues dans l’ADA] n’est fondée» (je souligne). Il
ajoute, à la p. 73 :
À quelle date la cour arrive-t-elle ou peut-elle arriver à une
telle conclusion? Pas avant l’audition de la demande d’interdiction, telle est cette date. Il y a lieu de noter que le règlement
ne dit pas : «elle conclut qu’aucune des allégations n’était
fondée», c.-à-d. «à la date de l’avis d’allégation et à la date
à laquelle un ADC aurait pu être délivré sur le fondement de
l’avis d’allégation» […] Il est clair toutefois que si le temps
est l’élément crucial à considérer, la date relative au caractère
«prématuré» ou à la «maturité» des allégations est celle où
la cour «conclut qu’aucune des allégations n’est fondée», ce
qui correspond au plus tôt à la date de l’audition de la demande d’interdiction et, au plus tard, à celle de l’ordonnance
du tribunal et de ses motifs, si tant est qu’il y en ait. Après tout,
n’est-ce pas là précisément la date que prévoit textuellement
le paragraphe 6(2) et non une date antérieure quelconque?
Comme on l’a montré ci-dessus, ce paragraphe du règlement
aurait pu exiger ce que la distinguée juge a conclu au sujet du
caractère «prématuré», mais il ne l’a pas fait. [Souligné dans
l’original.]
352
SANOFI-AVENTIS CANADA INC.
[95] Justice Iacobucci states [at paragraph 30] that “the
matter comes down to a question of common sense.” He
agrees that it would be inappropriate “to permit the
premature grant of a NOC where the statutory conditions
have not been met” but finds that where the conditions
have been met at the date of hearing, it would be inappropriate to prohibit the Minister from granting an NOC.
His conclusion is based, in large part, on the purpose of
the NOC Regulations which he says “is simply to prevent
patent infringement by delaying the issuance of NOCs
until such time as their implementation would not result
in such infringement” (emphasis added). This purpose
follows from the fact that the NOC Regulations are made
pursuant to subsection 55.2(4) [as enacted by S.C. 1993,
c. 2, s. 4] of the Patent Act which permits the Governor
in Council to make such regulations as it considers necessary “for preventing the infringement of a patent by any
person who makes, constructs, uses or sells a patented
invention”. As will be discussed below, it is my view that
the answer to the question raised in this application by
these parties is also largely determined by examining the
issue in light of the purpose of the NOC Regulations.
[96] The Supreme Court in Merck [at paragraph 30]
was of the view that if the generic can accurately predict
the date on which its rights under an NOC would not
infringe and is able to time its NOA accordingly, the
NOA should not be rejected “solely on the basis that the
allegation made in its support was not justified when the
NOA was issued, notwithstanding that there was no
possibility that the NOC could be granted on that date.”
The Court notes [at paragraph 33] that this interpretation
is “not inconsistent with s. 6(2) of the Regulations, which
provides only that the court shall make an order of
prohibition ‘if it finds that none of those allegations is
justified’ a finding which can only be made, at the earliest,
on the date of hearing” (emphasis added). The Supreme
Court holds that the answer to the question “[w]hat is the
relevant date for assessing the justification for a NOA?”
is “as at the date of hearing”.
[97] Hospira submits that Merck is not a binding
authority on the issue before this Court for four reasons:
(1) Merck dealt with different facts and did not deal with
v. HOSPIRA HEALTHCARE CORP.
[2010] 4 F.C.R.
[95] Le juge Iacobucci affirme [au paragraphe 30] qu’il
« s’agit selon [lui] d’une simple question de bon sens ».
Il convient qu’il ne serait pas opportun d’« autorise[r] la
délivrance prématurée d’un ADC lorsque les conditions
prévues par la loi n’ont pas été remplies », mais il conclut
que, si les conditions ont été remplies à la date de l’audience, il ne serait pas opportun d’interdire au ministre de
délivrer un avis de conformité. Ses conclusions sont
fondées, en grande partie, sur l’objet du Règlement AC
qui, selon lui, « vise simplement à empêcher la contrefaçon
en retardant la délivrance de l’ADC jusqu’à ce qu’aucune
contrefaçon ne puisse en résulter » (non souligné dans
l’original). Cet objet découle du fait que le Règlement
AC a été pris en vertu du paragraphe 55.2(4) [édicté par
L.C. 1993, ch. 2, art. 4] de la Loi sur les brevets qui permet
au gouverneur en conseil de prendre les règlements qu’il
estime nécessaires « [a]fin d’empêcher la contrefaçon
d’un brevet d’invention par l’utilisateur, le fabricant, le
constructeur ou le vendeur d’une invention brevetée ».
Comme je l’expliquerai ci-dessous, je suis d’avis que la
question soulevée par les parties en l’espèce sera en
grande partie répondue grâce à l’examen de l’objet du
Règlement AC.
[96] La Cour suprême dans l’arrêt Merck [au paragraphe
30] était d’avis que, si le fabricant de médicaments génériques peut prévoir exactement à quelle date l’exercice
des droits conférés par un avis de conformité n’emportera
pas contrefaçon d’un brevet et est capable de choisir en
conséquence le moment où présenter son avis d’allégation,
l’avis d’allégation ne devrait pas être rejeté « seulement
parce que l’allégation présentée à son appui n’était pas
fondée au moment où l’ADA a été produit, même s’il n’y
avait aucune possibilité que l’ADC soit délivré à cette
date ». La Cour suprême note [au paragraphe 33] que cette
interprétation « n’est pas incompatible avec le par. 6(2)
du Règlement, qui prévoit seulement que la cour rend
une ordonnance d’interdiction “si elle conclut qu’aucune
des allégations