Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2010, Vol. 2, Part 3
2010, Vol. 2, 3e fascicule
{
389–603
Cited as [2010] 2 F.C.R.,
i–lxxvii
{
389–603
Renvoi
[2010] 2 R.C.F.,
i–lxxvii
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CONTENTS
SOMMAIRE
Judgments. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389–603
Jugements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389–603
Digests . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D-13
Fiches analytiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F-13
Title page . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i
Page titre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i
List of Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii
Liste des juges. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Appeals noted. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii
Appels notés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii
Table of cases reported in this volume. . . . . . . . . . . xv
Table des décisions publiées dans ce volume. . . . . . xvii
Contents of the volume. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix
Table des matières du volume. . . . . . . . . . . . . . . . . . xxv
Table of cases digested in this volume. . . . . . . . . . . xxxi
Cases cited . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxxix
Jurisprudence citée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xlix
Statutes and regulations cited. . . . . . . . . . . . . . . . . . lix
Lois et règlements cités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lix
Treaties and other instruments cited. . . . . . . . . . . . . lxvii
Traités et autres instruments cités. . . . . . . . . . . . . . . lxvii
Authors cited. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lxxi
Doctrine citée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lxxv
Apotex Inc. v. Merck & Co. Inc. (F.C.A.) . . . . . . . . 389
Apotex Inc. c. Merck & Co. Inc. (C.A.F.) . . . . . . . . 389
Table des fiches analytiques publiées dans ce volume
xxxv
Patents—Appeal, cross-appeal from Federal Court decision
holding Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
s. 8, intra vires Patent Act, within Federal Court competence,
Brevets—Appel et appel incident de la décision par laquelle
la Cour fédérale a statué que l’art. 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) était autorisé par
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
within constitutional authority of Parliament, s. 8 remedy
extending to compensation for future losses—Respondent’s
notice of compliance application approved by Minister of
Health, stayed until appellant’s prohibition proceedings
dismissed—Respondent claiming damages pursuant to s. 8—
Federal Court ruling s. 8 not ordering disgorgement of
appellant’s profits, but damages appropriate beyond liability
period defined therein—Compensation for prejudice actually
suffered—S. 8 therefore not envisaging disgorgement of
profit—Governor in Council limiting losses to those suffered
as result of delayed market entry—Appeal allowed in part;
cross-appeal dismissed.
la Loi sur les brevets, ne privait pas la Cour fédérale de sa
compétence et entrait dans les compétences constitutionnelles
du Parlement et que la réparation prévue à l’art. 8 pouvait
s’étendre à l’indemnisation relative à des pertes futures—La
demande d’avis de conformité de l’intimée a été approuvée
par le ministre de la Santé et a été suspendue jusqu’à ce que
la procédure d’interdiction de l’appelante ait été rejetée—
L’intimée a demandé des dommages-intérêts en vertu de
l’art. 8—La Cour fédérale a statué que l’art. 8 ne prévoit pas
la restitution des bénéfices de l’appelante, mais que des
dommages-intérêts au-delà de la période de responsabilité
définie dans cette disposition sont légitimes—L’indemnité
concerne le préjudice réellement subi—L’art. 8 ne prévoit
donc pas la restitution des bénéfices—Le gouverneur en
conseil a limité les pertes aux pertes subies à cause du report
de la mise en marché—Appel accueilli en partie; appel
incident rejeté.
Constitutional Law—Distribution of Powers—Appeal, crossappeal from Federal Court decision holding Patented
Medicines (Notice of Compliance) Regulations (PM(NOC)
Regulations), s. 8, intra vires Patent Act, within Federal Court
competence, within constitutional authority of Parliament, s. 8
remedy extending to compensation for future losses—S. 8
promoting use of PM(NOC) Regulations for prevention of
infringement, within general grant of authority set out in
Patent Act, s. 55.2(4)—S. 8 creating civil right of action
within province’s jurisdiction over property, civil rights—
General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing
test for constitutional validity of federal laws encroaching
provincial powers applied—Intrusion herein minor—PM(NOC)
Regulations validly promulgated, constituting valid regulatory scheme within Parliament’s competence over patents,
inventions—S. 8 sufficiently integrated into overall scheme
to become part of it.
Droit constitutionnel—Partage des pouvoirs—Appel et
appel incident de la décision par laquelle la Cour fédérale a
statué que l’art. 8 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) (le Règlement) était autorisé par la
Loi sur les brevets, ne privait pas la Cour fédérale de sa
compétence et entrait dans les compétences constitutionnelles
du Parlement et que la réparation prévue à l’art. 8 pouvait
s’étendre à l’indemnisation relative à des pertes futures—
L’art. 8 encourage l’utilisation du Règlement pour prévenir
la contrefaçon, suivant le pouvoir général que confère
l’art. 55.2(4) de la Loi sur les brevets—L’art. 8 crée un droit
d’action de nature civile qui relève de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils—Application
du critère pour établir la validité constitutionnelle des lois
fédérales qui empiètent sur les pouvoirs provinciaux élaboré
dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National
Leasing—Faible empiètement en l’espèce—Le Règlement a
été validement promulgué et constitue un régime de réglementation valide relevant de la compétence du Parlement sur
les brevets d’invention—L’art. 8 est suffisamment intégré au
régime global pour en devenir partie intégrante.
Federal Court Jurisdiction—Appeal, cross-appeal from
Federal Court decision holding Patented Medicines (Notice
of Compliance) Regulations (PM(NOC) Regulations), s. 8,
intra vires Patent Act, within Federal Court competence,
within constitutional authority of Parliament, s. 8 remedy
extending to compensation for future losses—Federal Courts
Act, s. 20(2) authorizing Federal Court to hear PM(NOC)
Regulations s. 6 prohibition proceedings, s. 8 actions—Both
sections providing for remedies pursuant to regulatory scheme
aimed at prevention of infringement, within express grant
Compétence de la Cour fédérale—Appel et appel incident de
la décision par laquelle la Cour fédérale a statué que l’art. 8 du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
(le Règlement) était autorisé par la Loi sur les brevets, ne
privait pas la Cour fédérale de sa compétence et entrait dans
les compétences constitutionnelles du Parlement et que la
réparation prévue à l’art. 8 pouvait s’étendre à l’indemnisation
relative à des pertes futures—L’art. 20(2) de la Loi sur les
Cours fédérales autorise la Cour fédérale à connaître des
procédures d’interdiction de l’art. 6 et des actions fondées sur
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SOMMAIRE (Suite)
of jurisdiction conferred to Federal Court—Federal Court
correctly holding having jurisdiction over s. 8 action, but
reasoning incorrect—Patent Act, s. 55.2(4)(d) not empowering Governor in Council to confer jurisdiction on courts
not already possessed with such jurisdiction—Governor in
Council designating courts of its choice among courts
competent to hear action—Patent Act, ss. 12(2), 55.2(5) not
validating grant of jurisdiction made pursuant to regulation.
l’art. 8 du Règlement—Les deux dispositions prévoient des
réparations dans le cadre d’un régime de réglementation visant
à empêcher la contrefaçon et relèvent de la compétence
expressément conférée à la Cour fédérale—La Cour fédérale
a statué à juste titre qu’elle avait compétence à l’égard de
l’action intentée en vertu de l’art. 8, mais son raisonnement
était incorrect—L’art. 55.2(4)d) de la Loi sur les brevets ne
donne pas au gouverneur en conseil le pouvoir d’attribuer une
compétence aux tribunaux qui ne la possèdent pas déjà—Le
gouverneur en conseil peut, parmi les tribunaux compétents
pour entendre l’action, en désigner un ou plusieurs de son
choix—Les art. 12(2) et 55.2(5) de la Loi sur les brevets ne
rendent pas valide l’attribution de compétence faite en vertu
d’un règlement.
Construction of Statutes—Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations, s. 8(4) authorizing Court to provide
“for relief by way of damages or profits”—Contextual reading
indicating compensation to be computed by reference to loss
by second person or potential profits made during liability
period—S. 8 clear first person liable to second person for any
loss suffered during period of liability.
Interprétation des lois—L’art. 8(4) du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) autorise la Cour à
« accorder réparation par recouvrement de dommages-intérêts
ou de profits »—Il appert d’une interprétation contextuelle
que l’indemnité doit être calculée par rapport à la perte
subie par la seconde personne ou aux profits qu’elle aurait
réalisés pendant la période de responsabilité—L’art. 8 établit
clairement que la première personne est responsable envers
la seconde personne de toute perte subie durant la période
de responsabilité.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
v. Li (F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Li (C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
433
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Appeal from Federal Court decision
dismissing judicial review of Immigration and Refugee
Board Immigration Division decision ordering release of
respondents from detention—Respondents, inadmissible to
Canada, arrested, detained, ordered removed from Canada—
Division determining respondents unlikely to appear for
removal if released, high flight risk—Detention continued,
reviewed periodically—Division ultimately ordering release
under electronic surveillance as continued detention contrary
to Canadian Charter of Rights and Freedoms, s. 7—Federal
Court certifying question as to whether lengthy detention
becoming indefinite where tribunal estimating future length
based on anticipated pursuit of all available processes under
Immigration and Refugee Protection Act, Immigration and
Refugee Protection Regulations—Division erring in grounding assessment of anticipated future length of detention on
preliminary pre-removal risk assessment when final decision
to come shortly thereafter, review of detention held every
month—Unnecessary, unreasonable for Division to make
assumptions based on speculation regarding potential but
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes
interdites de territoire—Appel à l’encontre de la décision par
laquelle la Cour fédérale a rejeté une demande en vue d’obtenir
le contrôle judiciaire de la décision de la Section de
l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut
de réfugié ordonnant la mise en liberté des intimés—Les
intimés, interdits de territoire au Canada, ont été arrêtés, ont
été mis en détention et ont fait l’objet d’une mesure de
renvoi—La Section a statué que les intimés se soustrairaient
vraisemblablement à leur renvoi s’ils étaient mis en liberté
et qu’ils étaient des fuyards en puissance—La détention a
été maintenue et a fait l’objet d’un contrôle périodique—Par
la suite, la Section a ordonné la mise en liberté des intimés
sous surveillance électronique, leur maintien en détention
étant contraire à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits
et libertés—La Cour fédérale a certifié la question de
savoir si une longue détention devient une détention à durée
indéterminée lorsque le tribunal évalue la durée anticipée de
la détention en fonction du fait qu’il s’attend à ce que le
détenu se prévale de tous les recours offerts par la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés et le Règlement
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SOMMAIRE (Suite)
as yet non-existing proceedings—Basis of estimation of
anticipated future length of detention: proceedings as existing
at time of monthly review, not anticipation of available
processes not yet underway—Appeal allowed.
sur l’immigration et la protection des réfugiés—La Section
a commis une erreur en fondant son estimation de la durée
prévue de la détention sur une simple opinion préliminaire
quant à l’examen des risques avant renvoi alors que la décision
finale ne pouvait être connue peu après et qu’un contrôle des
motifs de détention a lieu chaque mois—Il n’était ni nécessaire ni raisonnable pour la Section de poser des hypothèses
reposant sur de la spéculation quant à des procédures potentielles mais non encore existantes—Toute estimation de la
durée anticipée du prolongement de la détention devrait
reposer sur les instances qui existent déjà au moment de
chaque contrôle mensuel et non sur des hypothèses quant aux
recours qui existent mais qui n’ont pas encore été exercés—
Appel accueilli.
Constitutional Law—Charter of Rights—Life, Liberty and
Security—Respondents, inadmissible to Canada, arrested,
detained, ordered removed from Canada—Detention continued,
reviewed periodically as required by Immigration and Refugee
Protection Act—Immigration and Refugee Board Immigration
Division ultimately ordering release under electronic surveillance as continued detention contrary to Charter, s. 7—
Resort to alternatives to detention only if effective, appropriate—Alternatives must be proportionate to threat, risk of
flight—Charter trumping risk of flight, danger to public
when length of detention constituting cruel, unusual treatment,
or inconsistent with principles of fundamental justice—
Prevention of Charter breach not requiring same remedy
as actual breach—Expedition of proceedings not alternative
to detention, but available preventive measure—Division
not considering this recourse, whether recourses unreasonable or could have been prosecuted more diligently, thereby
unnecessarily contributing to actual length of detention.
Droit constitutionnel—Charte des droits—Vie, liberté et
sécurité—Les intimés, interdits de territoire au Canada, ont
été arrêtés, ont été mis en détention et ont fait l’objet d’une
mesure de renvoi—La détention a été maintenue et a fait
l’objet d’un contrôle périodique comme l’exige la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés—La Section de
l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut
de réfugié a ensuite ordonné la mise en liberté des intimés sous
surveillance électronique, leur maintien en détention étant
contraire à l’art. 7 de la Charte—Il n’est logique de recourir
aux solutions de rechange existantes que si elles sont efficaces
et appropriées—Les solutions de rechange ne doivent pas
être disproportionnées par rapport au danger ni aggraver les
risques de fuite—La Charte l’emporte sur le risque de fuite ou
de danger pour le public lorsque la détention se prolonge au
point de constituer un traitement cruel ou inusité ou d’être
incompatible avec les principes de justice fondamentale—
Pour empêcher une violation de la Charte, il n’est pas nécessaire d’exiger la même réparation que dans le cas d’une
violation effective—L’accélération du déroulement de l’instance
ne constitue pas une solution de rechange, mais plutôt une
mesure préventive—La Section n’a pas tenu compte de ce
recours ni de la question de savoir si certains des recours
étaient déraisonnables ou s’ils auraient pu être exercés avec
plus de diligence, ce qui aurait ainsi contribué inutilement à
la durée effective de la détention.
Great Lakes United v. Canada (Minister of the
Environment) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Union Saint-Laurent, Grand Lacs c. Canada
(Ministre de l’Environnement) (C.F.) . . . . . . . . . . 515
515
Environment—Judicial review of respondent Minister’s
failure under Canadian Environmental Protection Act (CEPA)
to require reporting of releases, transfers of pollutants to waste
rock, tailings disposal areas—National Pollutant Release
Inventory (NPRI) established by Minister, providing inventory
Environnement—Contrôle judiciaire concernant l’omission
du ministre d’exiger, suivant la Loi canadienne sur la
protection de l’environnement (la LCPE), la déclaration de
rejets ou de transferts de polluants effectués dans les aires
d’élimination de stériles et de résidus—L’Inventaire national
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SOMMAIRE (Suite)
of pollutants released into environment—NPRI reporting of
controlled movements of substances inside disposal areas not
required by Minister—Minister advising that different national
inventory to be established for such reporting—Methods for
collecting, reporting data also to be determined at later date
—CEPA, s. 48 not contemplating separate national inventory
—Information regarding release, transfer of pollutants to
disposal areas to be collected, reported—Actions of Minister
taken in exercise of statutory power, subject to judicial
review—Application allowed.
des rejets de polluants (INRP), établi par le ministre, est un
inventaire des polluants qui sont rejetés dans l’environnement
—Le ministre n’est pas tenu de déclarer à l’INRP les
déplacements contrôlés de substances à l’intérieur d’aires
d’élimination—Le ministre a fait savoir qu’il établirait un
inventaire national différent pour la déclaration de ces renseignements—Les méthodes de collecte et de déclaration de
données seraient aussi déterminées ultérieurement—L’art. 48
de la LCPE ne prévoit pas d’inventaires nationaux distincts
—Les renseignements sur les rejets et les transferts de
polluants effectués dans les aires d’élimination doivent être
recueillis et déclarés—Les mesures ont été prises par le
ministre dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir conféré
par la loi et étaient assujetties au contrôle judiciaire—
Demande accueillie.
Construction of Statutes—Whether Minister required by
Canadian Environmental Protection Act (CEPA) to provide
pollutant release information through National Pollutant
Release Inventory in relation to releases, transfers to tailings,
waste rock disposal areas—CEPA, s. 48 not contemplating
separate national inventory—Reason for single inventory
embodied in CEPA, s. 2 requiring Canada apply, enforce
CEPA fairly, predictably, consistently, ensure ready access
to information on pollutants—Forms of “release” in CEPA,
s. 3(1) not actions signifying end of human control, return
to control by natural forces—Meaning of words in CEPA,
intention of Parliament revealing that information regarding
release, transfer of pollutants to tailings, waste rock disposal
areas to be collected, reported—S. 46 not permitting Minister
broad discretion on what information to collect—S. 46 giving
Minister wide powers to gather information, cannot be used
to abrogate obligations of ss. 48, 50.
Interprétation des lois—Il s’agissait de savoir si la Loi
canadienne sur la protection de l’environnement (la LCPE)
oblige le ministre à fournir des renseignements sur les rejets de
polluants par l’intermédiaire de l’Inventaire national des rejets
de polluants relativement aux rejets et aux transferts de
polluants effectués dans les aires d’élimination de résidus
miniers et de stériles—L’art. 48 de la LCPE ne prévoit pas
d’inventaires nationaux distincts—Une raison favorisant
l’établissement d’un inventaire unique est intégrée à l’art. 2 de
la LCPE, qui confie au gouvernement fédéral la mission
d’appliquer la LCPE de façon juste, prévisible et cohérente et
de veiller à ce que les Canadiens puissent avoir facilement
accès à des renseignements sur les polluants—Les formes de
« rejet » prévues à l’art. 3(1) de la LCPE ne sont pas des
situations qui signifient la fin du contrôle humain et le retour à
un contrôle exercé par les forces de la nature—Le sens des
mots dans la LCPE ainsi que les intentions du législateur
indiquent que les renseignements sur les rejets et les transferts
de polluants effectués dans les aires d’élimination de résidus
miniers et de stériles doivent être recueillis et déclarés—
L’art. 46 ne confère pas au ministre un vaste pouvoir
discrétionnaire quant aux types de renseignements à recueillir
—L’art. 46 procure au ministre le vaste pouvoir de recueillir
des renseignements et il ne peut pas être utilisé pour abroger
les obligations que prescrivent les art. 48 et 50.
Irving Shipbuilding Inc. v. Canada (Attorney
General) (F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Irving Shipbuilding Inc. c. Canada (Procureur
général) (C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
488
Crown—Contracts—Appeal from Federal Court decision
dismissing judicial review by subcontractors of unsuccessful
bidder BAE Systems (Canada) Inc. (BAE) to set aside contract
awarded by Minister of Public Works and Government
Services Canada (PWGSC) to respondent CSMG Inc. (CSMG)
Couronne—Contrats—Appel d’une décision de la Cour
fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire présentée
par les sous-traitants de BAE Systems (Canada) Inc. (BAE),
le soumissionnaire non choisi, visant à annuler un contrat
attribué par le ministre des Travaux publics et des Services
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
—Applications Judge holding appellants not “directly
affected” by award of contract, lacking standing under
Federal Courts Act, s. 18.1(1)—Whether subcontractor of
unsuccessful bidder for government procurement contract
may apply for judicial review to challenge fairness of process when unsuccessful bidder deciding not to litigate—
Appellants’ losses not making them “directly affected” by
PWGSC’s decision, as standing not determined by quantum
of applicant’s loss—Whether PWGSC owing duty of fairness
to appellants—Duty of fairness arising either from contract,
legislation, common law—Appellants having no contractual
relationship with PWGSC, could not rely on contract between
BAE, PWGSC—Financial Administration Act, s. 40.1 not
sufficiently precise to impose immediate legal duty of
procedural fairness enforceable by bidder, subcontractor—
Common law duty of fairness not free-standing—Normally
inappropriate to import into predominantly commercial
relationship governed by contract public law duty developed
in context of performance of governmental functions pursuant
to powers derived solely from statute—When Crown entering
into contract, rights, duties, available remedies generally
determined by law of contract—Subcontractors permitted
to bring judicial review proceedings to challenge fairness
of process only in extraordinary situations: fraud, bribery,
corruption, grave misconduct undermining public confidence
in essential integrity of process—Here, appellants not
establishing breach of duty of fairness in conduct of procurement process—Appeal dismissed.
gouvernementaux Canada (TPSGC) à CSMG Inc. (CSMG)—
Le juge des requêtes a conclu que les appelantes n’étaient
pas « directement touchées » par l’attribution du contrat et
qu’elles n’avaient pas la qualité requise par l’art. 18.1(1) de la
Loi sur les Cours fédérales—Il s’agissait de savoir si le soustraitant d’un soumissionnaire non choisi dans le cadre d’un
contrat d’acquisition du gouvernement peut présenter une
demande de contrôle judiciaire pour que soit examinée l’équité
du processus d’attribution du contrat lorsque le soumissionnaire non choisi décide de ne pas intenter de poursuites—Les
pertes encourues par les appelantes ne faisaient pas en sorte
que ces dernières étaient « directement touchées » par la
décision de TPSGC, la qualité pour agir n’étant pas déterminée
par l’importance de la perte de la demanderesse—Il s’agissait
de savoir si TPSGC avait une obligation d’équité envers
les appelantes—L’obligation d’équité découle du contrat, de
la loi et de la common law—Les appelantes, n’ayant aucun
lien contractuel avec TPSGC, ne pouvaient se fonder sur le
contrat conclu entre BAE et TPSGC—L’art. 40.1 de la Loi
sur la gestion des finances publiques n’est pas suffisamment
précis pour imposer instantanément une obligation d’équité
procédurale pouvant être mise à exécution par un soumissionnaire et par un sous-traitant—L’obligation d’équité en
common law n’est pas autonome—Il serait en règle générale
inapproprié d’incorporer une obligation provenant du droit
public conçue dans le contexte de l’exécution des fonctions
gouvernementales conformément à des pouvoirs conférés
uniquement par la loi dans une relation de nature principalement
commerciale, régie par un contrat—Lorsque la Couronne
conclut un contrat, ses droits et obligations, ainsi que les
recours dont elle dispose, doivent généralement être déterminés
par le droit des contrats—Les sous-traitants ne peuvent
présenter une demande de contrôle judiciaire visant à
demander à la Cour d’examiner l’équité du processus que dans
des circonstances exceptionnelles : la fraude, la subornation,
la corruption ou d’autres genres d’inconduites graves qui
mettraient en péril la confiance du public quant à l’intégrité
même du processus—En l’espèce, les appelantes n’avaient
pas démontré une violation de l’obligation d’équité relativement à la conduite dans le cadre du processus d’acquisition—
Appel rejeté.
Practice—Parties—Standing—Public Works and Government
Services Canada (PWGSC) awarding contract to respondent
CSMG Inc.—Appellants, subcontractors of unsuccessful
bidder, seeking judicial review of that decision—Applications
Judge holding appellants not “directly affected” by award
of contract, lacking standing under Federal Courts Act,
s. 18.1(1)—Appellants’ losses not making them directly
affected by PWGSC decision—PWGSC not owing duty of
Pratique—Parties—Qualité pour agir—Travaux publics et
Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a attribué un
contrat à l’intimée, CSMG Inc.—Les appelantes, des soustraitants du soumissionnaire non choisi, demandaient le
contrôle judiciaire de cette décision—Le juge des requêtes a
conclu que les appelantes n’étaient pas « directement
touchées » par l’attribution du contrat et qu’elles n’avaient
pas la qualité requise par l’art. 18.1(1) de la Loi sur les
Continued on next page
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CONTENTS (Concluded)
SOMMAIRE (Fin)
fairness to appellants—Even if such duty owed, duty not
breached herein—Appellants thus not having standing to
challenge PWGSC decision.
Cours fédérales—Les pertes encourues par les appelantes ne
faisaient pas en sorte que ces dernières étaient « directement
touchées » par la décision de TPSGC—TPSGC n’avait
pas une obligation d’équité envers les appelantes—Même si
TPSGC avait eu cette obligation, il n’y avait pas eu de
manquement en l’espèce—Les appelantes n’avaient donc
pas la qualité nécessaire pour contester la décision de TPSGC.
Li v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Removal of Visitors—Judicial review of pre-removal risk
assessment (PRRA) decision determining applicants described
in Immigration and Refugee Protection Act, s. 112(3)—
Applicants Chinese nationals, legally entering Canada,
subsequently detained under warrants issued pursuant to
Act—Exclusion order issued against them—Applicants
submitting PRRA applications—PRRA officer concluding
applicants having committed serious crime in China, falling within scope of United Nations Convention Relating to
the Status of Refugees, Art. 1F(b), excluded from refugee
consideration pursuant to Act, s. 98—Officer erring in finding
applicants described in Act, s. 112(3)(c)—Act, s. 112(3)(c)
applying to persons having made refugee protection claim
rejected on basis of Convention, Art. 1F—By operation
of Act, s. 99(3), applicants ineligible to make claim for
Convention refugee protection—Thus could not be described
in paragraph 112(3)(c)—Application for protection should
have been considered pursuant to Act, s. 113(c)—S. 113(c)
directing officer to consider application on basis of Act,
ss. 96–98—Upon plain reading of s. 113(c), officer clearly
having jurisdiction to consider s. 98—Here, officer not
properly exercising jurisdiction since erroneously purporting
to assess application pursuant to s. 113(d)—Finding applicants
described in s. 112(3) unreasonable—Application allowed.
467
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Renvoi
de visiteurs—Contrôle judiciaire d’une décision relative à
l’examen des risques avant renvoi (ERAR) par laquelle
l’agente a conclu que les demandeurs étaient visés par
l’art. 112(3) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés—Les demandeurs étaient des ressortissants
chinois qui sont entrés légalement au Canada, mais qui ont
subséquemment été détenus en vertu de mandats d’arrestation
émis conformément à la Loi—Une mesure d’exclusion a été
prise contre eux—Les demandeurs ont déposé des demandes
d’ERAR—L’agente d’ERAR a conclu que les demandeurs
avaient commis un crime grave en Chine, qu’ils étaient visés
par l’art. 1Fb) de la Convention des Nations Unies relative au
statut des réfugiés et qu’ils étaient exclus de la protection des
réfugiés en application de l’art. 98 de la Loi—L’agente a
commis une erreur en concluant que les demandeurs étaient
visés à l’art. 112(3)c) de la Loi—L’art. 112(3)c) de la Loi
s’applique à un demandeur qui a été débouté de sa demande
d’asile au titre de la section F de l’article premier de la
Convention—En raison de l’application de l’art. 99(3) de la
Loi, les demandeurs ne pouvaient pas présenter des demandes
d’asile au titre de réfugiés au sens de la Convention—Ils
ne pouvaient donc pas être visés par l’alinéa 112(3)c)—La
demande d’asile des demandeurs aurait dû être examinée en
vertu de l’art. 113c)—L’art. 113c) prévoit que l’agent doit
examiner la demande en fonction des art. 96 à 98 de la Loi—
Il appert de la simple lecture du libellé de l’art. 113c) que
l’agente avait manifestement compétence pour examiner
l’art. 98—En l’espèce, l’agente n’avait pas correctement
exercé sa compétence puisqu’elle avait censément évalué, à
tort, la demande en vertu de l’art. 113d)—La conclusion
portant que les demandeurs étaient visés par l’art. 112(3) était
déraisonnable—Demande accueillie.
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2010, Vol. 2, Part 3
2010, Vol. 2, 3e fascicule
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
389
A-571-08
A-580-08
2009 FCA 187
A-571-08
A-580-08
2009 CAF 187
Merck Frosst Canada Ltd. and Merck Frosst Canada
& Co. (Appellants)
Merck Frosst Canada Ltd. et Merck Frosst Canada
& Co. (appelantes)
v.
c.
Apotex Inc. (Respondent)
Apotex Inc. (intimée)
Indexed as: Apotex Inc. v. Merck & Co. Inc. (F.C.A.)
Répertorié : Apotex Inc. c. Merck & Co. Inc. (C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Noël, Layden-Stevenson
and Ryer JJ.A.—Toronto, April 21, 22; Ottawa, June 4,
2009.
Cour d’appel fédérale, juges Noël, Layden-Stevenson
et Ryer, J.C.A.—Toronto, 21 et 22 avril; Ottawa, 4 juin
2009.
Patents — Appeal, cross-appeal from Federal Court
decision holding Patented Medicines (Notice of Compliance)
Regulations, s. 8, intra vires Patent Act, within Federal Court
competence, within constitutional authority of Parliament,
s. 8 remedy extending to compensation for future losses —
Respondent’s notice of compliance application approved
by Minister of Health, stayed until appellant’s prohibition
proceedings dismissed — Respondent claiming damages
pursuant to s. 8 — Federal Court ruling s. 8 not ordering
disgorgement of appellant’s profits, but damages appropriate
beyond liability period defined therein — Compensation for
prejudice actually suffered — S. 8 therefore not envisaging
disgorgement of profit — Governor in Council limiting losses
to those suffered as result of delayed market entry — Appeal
allowed in part; cross-appeal dismissed.
Brevets — Appel et appel incident de la décision par
laquelle la Cour fédérale a statué que l’art. 8 du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) était
autorisé par la Loi sur les brevets, ne privait pas la Cour
fédérale de sa compétence et entrait dans les compétences
constitutionnelles du Parlement et que la réparation prévue à
l’art. 8 pouvait s’étendre à l’indemnisation relative à des
pertes futures — La demande d’avis de conformité de l’intimée
a été approuvée par le ministre de la Santé et a été suspendue
jusqu’à ce que la procédure d’interdiction de l’appelante ait
été rejetée — L’intimée a demandé des dommages-intérêts
en vertu de l’art. 8 — La Cour fédérale a statué que l’art. 8
ne prévoit pas la restitution des bénéfices de l’appelante,
mais que des dommages-intérêts au-delà de la période de
responsabilité définie dans cette disposition sont légitimes —
L’indemnité concerne le préjudice réellement subi — L’art. 8
ne prévoit donc pas la restitution des bénéfices — Le
gouverneur en conseil a limité les pertes aux pertes subies à
cause du report de la mise en marché — Appel accueilli en
partie; appel incident rejeté.
Constitutional Law — Distribution of Powers — Appeal,
cross-appeal from Federal Court decision holding Patented
Medicines (Notice of Compliance) Regulations (PM(NOC)
Regulations), s. 8, intra vires Patent Act, within Federal Court
competence, within constitutional authority of Parliament, s. 8
remedy extending to compensation for future losses — S. 8
promoting use of PM(NOC) Regulations for prevention of
infringement, within general grant of authority set out in
Patent Act, s. 55.2(4) — S. 8 creating civil right of action
within province’s jurisdiction over property, civil rights —
General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing test
for constitutional validity of federal laws encroaching
provincial powers applied — Intrusion herein minor —
PM(NOC) Regulations validly promulgated, constituting valid
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Appel et
appel incident de la décision par laquelle la Cour fédérale a
statué que l’art. 8 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) (le Règlement) était autorisé par la
Loi sur les brevets, ne privait pas la Cour fédérale de sa
compétence et entrait dans les compétences constitutionnelles
du Parlement et que la réparation prévue à l’art. 8 pouvait
s’étendre à l’indemnisation relative à des pertes futures —
L’art. 8 encourage l’utilisation du Règlement pour prévenir la
contrefaçon, suivant le pouvoir général que confère
l’art. 55.2(4) de la Loi sur les brevets — L’art. 8 crée un droit
d’action de nature civile qui relève de la compétence
provinciale en matière de propriété et de droits civils —
Application du critère pour établir la validité constitutionnelle
390
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
regulatory scheme within Parliament’s competence over
patents, inventions — S. 8 sufficiently integrated into overall
scheme to become part of it.
des lois fédérales qui empiètent sur les pouvoirs provinciaux
élaboré dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City
National Leasing — Faible empiètement en l’espèce — Le
Règlement a été validement promulgué et constitue un
régime de réglementation valide relevant de la compétence
du Parlement sur les brevets d’invention — L’art. 8 est
suffisamment intégré au régime global pour en devenir
partie intégrante.
Federal Court Jurisdiction — Appeal, cross-appeal from
Federal Court decision holding Patented Medicines (Notice
of Compliance) Regulations (PM(NOC) Regulations), s. 8,
intra vires Patent Act, within Federal Court competence,
within constitutional authority of Parliament, s. 8 remedy
extending to compensation for future losses — Federal Courts
Act, s. 20(2) authorizing Federal Court to hear PM(NOC)
Regulations s. 6 prohibition proceedings, s. 8 actions — Both
sections providing for remedies pursuant to regulatory scheme
aimed at prevention of infringement, within express grant of
jurisdiction conferred to Federal Court — Federal Court
correctly holding having jurisdiction over s. 8 action, but
reasoning incorrect — Patent Act, s. 55.2(4)(d) not empowering
Governor in Council to confer jurisdiction on courts not
already possessed with such jurisdiction — Governor in
Council designating courts of its choice among courts
competent to hear action — Patent Act, ss. 12(2), 55.2(5) not
validating grant of jurisdiction made pursuant to regulation.
Compétence de la Cour fédérale — Appel et appel incident
de la décision par laquelle la Cour fédérale a statué que
l’art. 8 du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) (le Règlement) était autorisé par la Loi sur les
brevets, ne privait pas la Cour fédérale de sa compétence et
entrait dans les compétences constitutionnelles du Parlement
et que la réparation prévue à l’art. 8 pouvait s’étendre à
l’indemnisation relative à des pertes futures — L’art. 20(2) de
la Loi sur les Cours fédérales autorise la Cour fédérale à
connaître des procédures d’interdiction de l’art. 6 et des
actions fondées sur l’art. 8 du Règlement — Les deux
dispositions prévoient des réparations dans le cadre d’un
régime de réglementation visant à empêcher la contrefaçon et
relèvent de la compétence expressément conférée à la Cour
fédérale — La Cour fédérale a statué à juste titre qu’elle avait
compétence à l’égard de l’action intentée en vertu de l’art. 8,
mais son raisonnement était incorrect — L’art. 55.2(4)d) de
la Loi sur les brevets ne donne pas au gouverneur en conseil
le pouvoir d’attribuer une compétence aux tribunaux qui ne la
possèdent pas déjà — Le gouverneur en conseil peut, parmi
les tribunaux compétents pour entendre l’action, en désigner
un ou plusieurs de son choix — Les art. 12(2) et 55.2(5) de la
Loi sur les brevets ne rendent pas valide l’attribution de
compétence faite en vertu d’un règlement.
Construction of Statutes — Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations, s. 8(4) authorizing Court to provide
“for relief by way of damages or profits” — Contextual
reading indicating compensation to be computed by reference
to loss by second person or potential profits made during
liability period — S. 8 clear first person liable to second
person for any loss suffered during period of liability.
Interprétation des lois — L’art. 8(4) du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) autorise la Cour
à « accorder réparation par recouvrement de dommagesintérêts ou de profits » — Il appert d’une interprétation
contextuelle que l’indemnité doit être calculée par rapport à
la perte subie par la seconde personne ou aux profits qu’elle
aurait réalisés pendant la période de responsabilité —
L’art. 8 établit clairement que la première personne est
responsable envers la seconde personne de toute perte subie
durant la période de responsabilité.
This was an appeal and cross-appeal from a Federal Court
decision holding that section 8 of the Patented Medicines
(Notice of Compliance) Regulations (PM(NOC) Regulations)
was intra vires the Patent Act, within the Federal Court
competence and the constitutional authority of Parliament,
and that the remedy pursuant to section 8 could extend to
compensation for future losses. Proceedings were instituted
by the appellants to prohibit the Minister of Health from
issuing a notice of compliance (NOC) to the respondent.
Il s’agissait d’un appel et d’un appel incident de la
décision par laquelle la Cour fédérale a statué que l’article 8
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) (le Règlement) était autorisé par la Loi sur les
brevets, ne privait pas la Cour fédérale de sa compétence et
entrait dans les compétences constitutionnelles du Parlement
et que la réparation prévue à l’article 8 pouvait s’étendre à
l’indemnisation relative à des pertes futures. Les appelantes
ont introduit une procédure en vue d’interdire au ministre de
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
391
Following the dismissal of the prohibition proceedings, the
respondent claimed damages pursuant to section 8 for the
period during which the Minister was prevented from issuing
the NOC. The Federal Court ruled inter alia that the
disgorgement of the appellant’s profits could not be ordered
pursuant to section 8, but that it was appropriate for the
respondent to claim damages beyond the liability period
defined in section 8.
la Santé de délivrer un avis de conformité (AC) à l’intimée.
Après le rejet de la procédure d’interdiction, l’intimée a
demandé des dommages-intérêts en vertu de l’article 8 pour la
période pendant laquelle il était interdit au ministre de
délivrer un AC. La Cour fédérale a notamment conclu que la
restitution des bénéfices de l’appelante ne pouvait être
ordonnée sur le fondement de l’article 8, mais qu’il était
légitime pour l’intimée de prétendre à réparation pour les
pertes subies au-delà de la période de responsabilité définie
à l’article 8.
There were two sets of issues in this case: (1) whether
section 8 is intra vires the Patent Act; within the constitutional
authority of Parliament; and within the Federal Court’s
jurisdiction, and (2) the nature and extent of remedies which
can be ordered pursuant to section 8, namely the disgorgement of a second person’s profits and compensation for
future losses.
Il y avait deux ensembles de questions en l’espèce : 1) la
question de savoir si l’article 8 était autorisé par la Loi sur les
brevets, s’il entrait dans les compétences constitutionnelles du
Parlement et si la Cour fédérale avait compétence, et 2) des
questions concernant la nature et l’étendue des réparations qui
peuvent être ordonnées en application de l’article 8, dont la
restitution des bénéfices réalisés par la seconde personne et
l’indemnisation relative à des pertes futures.
Held, the appeal should be allowed in part; the crossappeal should be dismissed.
Arrêt : l’appel doit être accueilli en partie; l’appel incident
doit être rejeté.
(1) Subsection 55.2(4) of the Patent Act, the statutory
authority pursuant to which the PM(NOC) Regulations were
promulgated, provides for a broad grant of authority for
making regulations that the Governor in Council considers
necessary to prevent patent infringement. The Patent Act
seeks to establish a balance between effective patent
enforcement through the PM(NOC) Regulations (subsection
55.2(4)) and the timely market entry of lower-priced generic
drugs through the use of the “early working” exception set
out in subsection 55.2(1). The PM(NOC) Regulations should
be construed having regard to the Patent Act read as a whole
and the balance which it seeks to create. The Governor in
Council found it necessary both to provide the first person
with the right to initiate prohibition proceedings, and prevent
the issuance of the NOC to the second person for 24 months
when that right is exercised. However, section 8 allows
compensation to the second person for loss suffered by reason
of delayed market entry of its drug. Liability can thus be
visited on the first person when a prohibition application is
withdrawn, discontinued or unsuccessful. The ability of the
Court to order payment of damages resulting from the stay
suggests that a first person no longer has an interest in
delaying a prohibition proceeding or in triggering the stay. As
a result, a first person must focus on the issue of infringement
and consider the strength of its position before initiating
a prohibition proceeding. This promotes the use of the
PM(NOC) Regulations for the purpose for which they were
intended: the prevention of infringement. Therefore, section 8
comes within the general grant of authority set out in subsection 55.2(4) of the Patent Act.
1) Le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets, la
source législative sous le régime de laquelle le Règlement a
été pris, prévoit l’attribution d’un large pouvoir visant la prise
de règlements que le gouverneur en conseil estime être
essentiels afin d’empêcher la contrefaçon de brevets
d’invention. La Loi sur les brevets tente d’établir un équilibre
entre la protection efficace des droits de brevet par le recours
au Règlement (paragraphe 55.2(4)) et la commercialisation
rapide de médicaments génériques à des prix inférieurs par
l’application de l’exception relative aux « travaux préalables »
énoncée au paragraphe 55.2(1). Le Règlement devrait être
interprété en tenant compte de la Loi sur les brevets dans son
ensemble et de l’équilibre qu’elle cherche à établir. Le
gouverneur en conseil a jugé qu’il était nécessaire à la fois de
donner à la première personne le droit d’intenter une
procédure d’interdiction et d’empêcher la délivrance de l’AC
à la seconde personne pour un délai de 24 mois pendant
l’exercice du droit d’action. Cependant, l’article 8 prévoit de
dédommager la seconde personne des pertes subies à cause du
report de la mise en marché de son médicament. La première
personne est donc responsable dans le cas où une demande
d’interdiction est retirée, fait l’objet d’un désistement ou est
rejetée. Le pouvoir de la Cour d’ordonner le paiement de
dommages-intérêts résultant de la suspension donne à penser
que la première personne n’est dorénavant plus seule à avoir
un intérêt à retarder le déroulement d’une procédure
d’interdiction ou à déclencher la suspension. En conséquence,
la première personne doit se concentrer sur la question de
la contrefaçon et soupeser la force de sa position avant
d’engager une procédure d’interdiction. Cela encourage
392
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l’utilisation du Règlement pour la fin à laquelle il vise : la
prévention de la contrefaçon. Par conséquent, l’article 8
relève du pouvoir général que confère le paragraphe 55.2(4)
de la Loi sur les brevets.
Section 8 creates a civil right of action which comes
within the province’s broad jurisdiction over property and
civil rights. However, to determine whether the disposition is
within the authority of Parliament pursuant to subsection
91(22) of the Constitution Act, 1867, the Supreme Court’s
three-part test devised in General Motors of Canada Ltd. v.
City National Leasing must be applied. First, the right of
action created by section 8 is only available to a limited group
of persons within a defined industry, its scope of application
is confined to patent controversies arising under the narrow
conditions of the PM(NOC) Regulations, and it is limited
to situations created by first persons when they make
applications pursuant to subsection 6(1). Thus, the extent of
the intrusion is minor. Second, the PM(NOC) Regulations
were validly promulgated pursuant to the Patent Act and
constitute a valid regulatory scheme falling within
Parliament’s competence over patents of invention, with
section 8 being the only exception. Third, section 8 is
sufficiently integrated into the overall scheme of the
PM(NOC) Regulations to become part of it. Consequently,
section 8 comes within subsection 91(22) of the Constitution
Act, 1867, and is as such valid federal delegated legislation.
L’article 8 crée un droit d’action de nature civile qui
relève de la compétence provinciale étendue en matière de
propriété et de droits civils. Cependant, pour déterminer si la
disposition relève du pouvoir du Parlement en vertu du
paragraphe 91(22) de la Loi constitutionnelle de 1867, il faut
appliquer le critère à trois volets que la Cour suprême a
élaboré dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City
National Leasing. Premièrement, le droit d’action créé par
l’article 8 est accordé seulement à un groupe limité de
personnes qui appartiennent à un secteur d’activité défini, son
champ d’application se limite aux litiges en matière de brevet
qui surviennent dans les conditions rigoureusement définies
au Règlement et il se limite aux situations que crée la
première personne quand elle présente une demande en
vertu du paragraphe 6(1). Par conséquent, la mesure de
l’empiètement est faible. Deuxièmement, le Règlement a été
validement promulgué en application de la Loi sur les brevets
et constitue un régime de réglementation valide relevant de
la compétence du Parlement sur les brevets d’invention,
l’article 8 constituant la seule exception. Troisièmement,
l’article 8 est suffisamment intégré au régime global du
Règlement pour en devenir partie intégrante. En conséquence,
l’article 8 se rattache au paragraphe 91(22) de la Loi
constitutionnelle de 1867 et il fait partie à ce titre de la
législation fédérale déléguée.
Subsection 20(2) of the Federal Courts Act is an express
statutory grant of jurisdiction authorizing the Federal Court to
hear both section 6 prohibition proceedings and section 8
actions. Those sections provide for remedies pursuant to a
regulatory scheme aimed at the prevention of infringement
and, as such, come within the express grant of jurisdiction
conferred on the Federal Court by virtue of subsection 20(2).
Although the Federal Court correctly held that it had
jurisdiction over the section 8 action brought by the
respondent, its reasoning on this issue was incorrect.
Paragraph 55.2(4)(d) of the Patent Act does not empower the
Governor in Council to confer jurisdiction on courts not
already possessed with such jurisdiction. Rather, it envisages
that the Governor in Council may, amongst courts which are
competent to hear the action, designate the courts of its
choice. To the extent that paragraph 55.2(4)(d) does not
authorize the Governor in Council to confer jurisdiction by
way of regulation, subsections 12(2) and 55.2(5) cannot be
construed as validating a grant of jurisdiction made pursuant
to a regulation. The Federal Court had to look no further than
subsection 20(2) of the Federal Courts Act.
Le paragraphe 20(2) de la Loi sur les Cours fédérales est
une attribution législative expresse de compétence qui
autorise la Cour fédérale à connaître tant des procédures
d’interdiction de l’article 6 que des actions fondées sur
l’article 8. Ces dispositions prévoient des réparations dans le
cadre d’un régime de réglementation visant à empêcher la
contrefaçon et, pour cette raison, relèvent de la compétence
expressément conférée à la Cour fédérale par l’effet du
paragraphe 20(2). Bien que la Cour fédérale ait statué à juste
titre qu’elle avait compétence à l’égard de l’action intentée
par l’intimée en vertu de l’article 8, son raisonnement à cet
égard était incorrect. L’alinéa 55.2(4)d) de la Loi sur les
brevets ne donne pas au gouverneur en conseil le pouvoir
d’attribuer une compétence aux tribunaux qui ne la possèdent
pas déjà. Il précise plutôt que le gouverneur en conseil peut,
parmi les tribunaux compétents pour entendre l’action, en
désigner un ou plusieurs de son choix. Dans la mesure où
l’alinéa 55.2(4)d) n’autorise pas le gouverneur en conseil
à attribuer une compétence par voie réglementaire, les
paragraphes 12(2) et 55.2(5) ne peuvent être interprétés
comme s’ils rendaient valide l’attribution de compétence faite
en vertu d’un règlement. La Cour fédérale avait seulement
à prendre en compte le paragraphe 20(2) de la Loi sur les
Cours fédérales.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
393
(2) The debate over whether the respondent was entitled
to compensation by way of a disgorgement of the appellant’s
profits turned on the words in subsection 8(4), which
authorize the court to provide “for relief by way of damages
or profits”. A contextual reading of section 8 indicates that
compensation for the loss resulting from the automatic stay is
to be computed by reference to the loss by the second person
or the profits that it would have made during the period when
it was prevented from going to the market. The compensation
provided is for prejudice actually suffered. The disgorgement
of the appellant’s profit was not necessary to achieve the
balance which underlies section 55.2 of the Patent Act. A
measure which compels a first person to place the second
person in the position in which it would have been if the stay
had not been triggered fits within the contemplated balance.
Section 8 of the PM(NOC) Regulations therefore does not
envisage the disgorgement of a first person’s profit.
2) Le débat quant à la question de savoir si l’intimée
avait droit d’être indemnisée par la voie d’une restitution
des bénéfices de l’appelante reposait sur les mots du paragraphe 8(4), qui autorisent la Cour à « accorder réparation
par recouvrement de dommages-intérêts ou de profits ». Il
appert d’une interprétation contextuelle de l’article 8 que
l’indemnité pour la perte résultant de la suspension
automatique doit être calculée par rapport à la perte subie par
la seconde personne ou aux profits qu’elle aurait réalisés au
cours de la période pendant laquelle elle a été empêchée
d’entrer sur le marché. L’indemnité prévue concerne le
préjudice réellement subi. La restitution des bénéfices de
l’appelante n’était pas nécessaire pour obtenir l’équilibre qui
sous-tend l’article 55.2 de la Loi sur les brevets. La mesure
qui force la première personne à placer la seconde personne
dans la position où cette dernière aurait été, n’eût été le
déclenchement de la suspension, correspond à l’équilibre
recherché. L’article 8 du Règlement ne prévoit donc pas la
restitution des bénéfices de la première personne.
Regarding the respondent’s claim for damages for what
the Federal Court characterized as “future losses”, section 8 is
clear that the first person is liable to the second person for any
loss suffered during the period of liability. The Governor in
Council chose to limit the measure of the losses which can be
compensated to those suffered during the period of liability,
and not the losses caused during that period regardless of
when they are suffered. The Governor in Council’s clearly
expressed intent must be given effect. The appeal should be
allowed on this limited point. In order to be compensated, the
respondent’s losses must be shown to have been incurred
during the period of liability.
S’agissant de la demande de dommages-intérêts de
l’intimée relativement à ce que la Cour fédérale a défini
comme portant sur les « pertes futures », l’article 8 établit
clairement que la première personne est responsable envers la
seconde personne de toute perte subie au cours de la période
de responsabilité. Le gouverneur en conseil a choisi de limiter
l’évaluation des pertes faisant l’objet d’une indemnisation
aux pertes subies au cours de la période de responsabilité et
non aux pertes qui ont été causées au cours de cette période,
sans égard au moment où elles sont subies. Il fallait donner
effet à l’intention clairement exprimée du gouverneur en
conseil. L’appel devrait être accueilli sur ce point précis. Pour
qu’il y ait indemnisation, on doit pouvoir démontrer que les
pertes de l’intimée sont survenues pendant la période de
responsabilité.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am.
by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the
Constitution Act, 1982, Item 1) [R.S.C., 1985, Appendix
II, No. 5], ss. 91(22), 92(13).
Copyright Act, R.S.C. 1927, c. 32.
Federal Court Act, R.S.C., 1985, c. F-7, s. 20 (as am. by
S.C. 1990, c. 37, s. 34).
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 18(1)(b) (as am. by S.C. 1990, c.
8, s. 4; 2002, c. 8, s. 26), 20 (as am. by S.C. 1990, c. 37,
s. 34; 2002, c. 8, s. 29).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, r. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), Tariff B (as am. idem, ss. 30, 31,
32), Columns I, III.
Food and Drugs Act, R.S.C., 1985, c. F-27.
Food and Drug Regulations, C.R.C., c. 870.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.‑U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1)
[L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 91(22), 92(13).
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 20
(mod. par L.C. 1990, ch. 37, art. 34).
Loi sur le droit d’auteur, S.R.C. 1927, ch. 32.
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F-27.
Loi sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, art. 12(2) (mod.
par L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 3), 55.1 (édicté
par L.C. 1993, ch. 2, art. 4; ch. 44, art. 193), 55.2 (édicté
par L.C. 1993, ch. 2, art. 4; 2001, ch. 10, art. 2), 57(1)b).
Loi sur les brevets, S.R.C. 1970, ch. P-4.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18(1)b) (mod. par
L.C. 1990, ch. 8, art. 4; 2002, ch. 8, art. 26), 20 (mod. par
L.C. 1990, ch. 37, art. 34; 2002, ch. 8, art. 29).
394
apotex inc.
v. merck & co. inc.
Patent Act, R.S.C. 1970, c. P-4.
Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4, ss. 12(2) (as am. by R.S.C.,
1985 (3rd Supp.), c. 33, s. 3), 55.1 (as enacted by S.C.
1993, c. 2, s. 4; c. 44, s. 193), 55.2 (as enacted by S.C.
1993, c. 2, s. 4; 2001, c. 10, s. 2), 57(1)(b).
Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
SOR/93-133, ss. 2 “court” (as am. by SOR/2008-211,
s. 1), 3(1) “supplement to a new drug submission”
(as am. by SOR/2006-242, s. 2), 4 (as am. idem; erratum
C. Gaz. 2006.II.1874(E)), 5 (as am. by SOR/99-379,
s. 2; 2006-242, s. 2; erratum C. Gaz. 2006.II.1874(E)),
6 (as am. by SOR/2006-242, s. 2; erratum C. Gaz.
2006.II.1874(E)), 7(1)(e) (as am. by SOR/98-166, s. 6),
8 (as am. by SOR/98-166, ss. 7, 8).
CASES CITED
[2010] 2 F.C.R.
Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870.
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité), DORS/93-133, art. 2 « tribunal » (mod par
DORS/2008-211, art. 1), 3(1) « supplément à une présentation de drogue nouvelle » (mod. par DORS/2006-242,
art. 2), 4 (mod., idem; erratum Gaz. C. 2006.II.1874(A)),
5 (mod. par DORS/99-379, art. 2; 2006-242, art. 2; erratum
Gaz. C. 2006.II.1874(A)), 6 (mod par DORS/2006-242,
art. 2; erratum Gaz. C. 2006.II.1874(A)), 7(1)e) (mod. par
DORS/98-166, art. 6), 8 (mod. par DORS/98-166, art. 7, 8).
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règle 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 2), tarif B (mod., idem, art. 30,
31, 32), colonnes I, III.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décisions appliquées :
General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing,
[1989] 1 S.C.R. 641, (1989), 58 D.L.R. (4th) 255, 24
C.P.R. (3d) 417; ITO—International Terminal Operators
Ltd. v. Miida Electronics Inc. et al., [1986] 1 S.C.R. 752,
(1986), 28 D.L.R. (4th) 641, 34 B.L.R. 251.
General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing,
[1989] 1 R.C.S. 641; ITO—International Terminal
Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc. et autre, [1986] 1
R.C.S. 752.
considered:
décisions examinées :
Bristol-Myers Squibb Co. v. Canada (Attorney General),
2005 SCC 26, [2005] 1 S.C.R. 533, 253 D.L.R. (4th) 1,
39 C.P.R. (4th) 449; AstraZeneca Canada Inc. v. Canada
(Minister of Health), 2006 SCC 49, [2006] 2 S.C.R. 560,
272 D.L.R. (4th) 577; Merck & Frosst Canada Inc. v.
Canada (Minister of National Health and Welfare) (1994),
55 C.P.R. (3d) 302, 169 N.R. 342 (F.C.A.); Merck Frosst
Canada Inc. v. Canada (Minister of National Health and
Welfare), [1998] 2 S.C.R. 193, (1998), 161 D.L.R. (4th)
47, 80 C.P.R. (3d) 368; Bayer AG v. Canada (Minister of
National Health and Welfare) (1993), 51 C.P.R. (3d) 329,
163 N.R. 183 (F.C.A.); Aktiebolaget Hassle v. Apotex Inc.,
[1988] 1 F.C. 360, (1987), 44 D.L.R. (4th) 755, 15 C.I.P.R.
238 (T.D.); Composers, Authors & Publishers Assoc.
of Canada Ltd. v. Sandholm Holdings Ltd. et al., [1955]
Ex. C.R. 244, (1955), 24 C.P.R. 58.
Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général),
2005 CSC 26, [2005] 1 R.C.S. 533; AstraZeneca Canada
Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), 2006 CSC 49,
[2006] 2 R.C.S. 560; Merck & Frosst Canada Inc. c.
Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social), [1994] A.C.F. no 662 (C.A.) (QL); Merck Frosst
Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et
du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193; Bayer AG c.
Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social), [1993] A.C.F. no 1106 (C.A.) (QL); Aktiebolaget
Hassle c. Apotex Inc., [1988] 1 C.F. 360 (1re inst.);
Composers, Authors & Publishers Assoc. of Canada Ltd.
v. Sandholm Holdings Ltd. et al., [1955] R.C.É. 244.
referred to:
décisions citées :
Merck & Co. Inc. v. Apotex Inc., 2005 FC 755, 41 C.P.R.
(4th) 35, 274 F.T.R. 113; Beloit Canada Ltd. v. ValmetDominion Inc., [1997] 3 F.C. 497, (1997), 73 C.P.R. (3d)
321, 214 N.R. 85 (C.A.); Dunsmuir v. New Brunswick,
2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291
D.L.R. (4th) 577; Ferring Inc. v. Canada (Attorney
General), 2003 FCA 274, 26 C.P.R. (4th) 155, 242 F.T.R.
160, 310 N.R. 186; Hoffmann-La Roche Ltd. v. Canada
(Minister of Health), 2005 FCA 140, [2006] 1 F.C.R. 141,
253 D.L.R. (4th) 644, 40 C.P.R. (4th) 108; AB Hassle v.
Merck & Co. Inc. c. Apotex Inc., 2005 CF 755; Beloit
Canada Ltée c. Valmet-Dominion Inc., [1997] 3 C.F. 497
(C.A.); Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9,
[2008] 1 R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1; Ferring Inc. c.
Canada (Procureur général), 2003 CAF 274;
Hoffmann-La Roche Ltd. c. Canada (Ministre de la Santé),
2005 CAF 140, [2006] 1 R.C.F. 141; AB Hassle c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[2000] A.C.F. no 855 (C.A.) (QL); Apotex Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
Canada (Minister of National Health and Welfare) (2000),
7 C.P.R. (4th) 272, 256 N.R. 172 (F.C.A.); Apotex Inc. v.
Canada (Minister of National Health and Welfare) (2000),
181 D.L.R. (4th) 404, 3 C.P.R. (4th) 1, 252 N.R. 72
(F.C.A.); R.W. Blacktop Ltd. v. Artec Equipment Co.
(1991), 39 C.P.R. (3d) 432, 50 F.T.R. 225 (F.C.T.D.);
Netbored Inc. v. Avery Holdings Inc., 2005 FC 490, 272
F.T.R. 131; Innotech Pty. Ltd. v. Phoenix Rotary Spike
Harrows Ltd. (1997), 74 C.P.R. (3d) 275, 215 N.R. 397
(F.C.A.); Minister of Health v. The King, Ex p. Yaffe,
[1931] A.C. 494 (H.L.); Trans-Canada Pipe Lines Ltd. v.
Provincial Treasurer of Saskatchewan (1968), 67 D.L.R.
(2d) 694 (Sask. Q.B.); Bell ExpressVu Limited Partnership
v. Rex, 2002 SCC 42, [2002] 2 S.C.R. 559, 212 D.L.R.
(4th) 1, [2002] 5 W.W.W. 1; Schmeiser v. Monsanto
Canada Inc., 2002 FCA 449, 22 C.P.R. (4th) 455.
AUTHORS CITED
395
[1999] A.C.F. no 1978 (C.A.) (QL); R.W. Blacktop Ltd. c.
Artec Equipment Co., [1991] A.C.F. no 1046 (1re inst.)
(QL); Netbored Inc. c. Avery Holdings Inc., 2005 CF 490;
Innotech Pty. Ltd. c. Phoenix Rotary Skipe Harrows Ltd.,
[1997] A.C.F. no 855 (C.A.) (QL); Minister of Health v.
The King, Ex p. Yaffe, [1931] A.C. 494 (H.L.); TransCanada Pipe Lines Ltd. v. Provincial Treasurer of
Saskatchewan (1968), 67 D.L.R. (2d) 694 (B.R. Sask.);
Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42,
[2002] 2 R.C.S. 559; Schmeiser c. Monsanto Canada Inc.,
2002 CAF 449.
DOCTRINE CITÉE
Regulatory Impact Analysis Statement, SOR/98-166,
C. Gaz. 1998.II.1055.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. Markham, Ont.: LexisNexis, 2008.
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation,
DORS/98-166, Gaz. C. 1998.II.1055.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5e éd. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
APPEAL AND CROSS-APPEAL from a Federal
Court decision (2008 FC 1185, [2009] 3 F.C.R. 234)
holding that section 8 of the Patented Medicines (Notice
of Compliance) Regulations is intra vires the Patent Act,
within the Federal Court’s competence to hear and
determine an action brought thereunder, within the
constitutional authority of Parliament, and that the
remedy which the Court may order pursuant to section
8 can extend to compensation for future losses. Appeal
allowed in part; cross-appeal dismissed.
APPEL ET APPEL INCIDENT de la décision (2008
CF 1185, [2009] 3 R.C.F. 234) par laquelle la Cour
fédérale a statué que l’article 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) était autorisé
par la Loi sur les brevets, ne privait pas la Cour fédérale
de la compétence dont elle est investie pour juger une
action introduite en vertu de cette disposition et entrait
dans les compétences constitutionnelles du Parlement et
que la réparation prévue à l’article 8 pouvait s’étendre à
l’indemnisation relative à des pertes futures. Appel
accueilli en partie; appel incident rejeté.
APPEARANCES
Patrick E. Kierans, Jason C. Markwell, Kristin Wall
and Andres Garin for appellants.
Kenneth W. Crofoot and Andrew R. Brodkin for
respondent.
SOLICITORS OF RECORD
Ogilvy Renault LLP, Toronto, for appellants.
Goodmans LLP, Toronto, for respondent.
ONT COMPARU
Patrick E. Kierans, Jason C. Markwell, Kristin Wall
et Andres Garin pour les appelantes.
Kenneth W. Crofoot et Andrew R. Brodkin pour
l’intimée.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Ogilvy Renault S.E.N.C.R.L., s.r.l., Toronto, pour
les appelantes.
Goodmans LLP, Toronto, pour l’intimée.
396
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1]Noël J.A.: Merck Frosst Canada Ltd. and Merck
Frosst Canada & Co. (collectively Merck) appeal from
the decision of Justice Hughes (the Federal Court
Judge) ([Apotex Inc. v. Merck & Co. Inc.] 2008 FC 1185,
[2009] 3 F.C.R. 234), wherein he held, inter alia, that
section 8, as amended by SOR/98-166 [ss. 7, 8] of the
Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
SOR/93-133 (PM(NOC) Regulations) is intra vires the
Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4 (Patent Act), as amended
by S.C. 1993, c. 2, s. 4 [enacting sections 55.1 and 55.2];
within the competence of the Federal Court to hear and
determine an action brought thereunder; and within the
constitutional authority of the Parliament of Canada.
[1]Le juge Noël, J.C.A. : Merck Frosst Canada Ltd.
et Merck Frosst Canada & Co. (collectivement appelées
Merck) interjettent appel de la décision du juge Hughes
(le juge de la Cour fédérale) ([Apotex Inc. c. Merck &
Co. Inc.] 2008 CF 1185, [2009] 3 R.C.F. 234), dans
laquelle il a statué, notamment, que l’article 8, modifié
par DORS/98-166 [art. 7 et 8] du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité), DORS/93-133
(Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité)), est autorisé par la Loi sur les brevets,
L.R.C. (1985), ch. P‑4 (Loi sur les brevets), modifié par
L.C. 1993, ch. 2, article 4 [édictant les articles 55.1 et
55.2], ne prive pas la Cour fédérale de la compétence
dont elle est investie pour juger une action introduite en
vertu de cette disposition et entre dans les compétences
constitutionnelles du Parlement du Canada.
[2] Also at issue were questions relating to the remedy
which the Court may order pursuant to section 8 of the
PM(NOC) Regulations. Merck challenges that aspect of
the decision which held that the remedy can extend to
compensation for future losses. Apotex Inc. (Apotex) for
its part cross-appeals the Federal Court Judge’s
conclusion that it was not entitled to the disgorgement of
the profits earned by Merck, but was limited to a claim
for damages or its lost profits. Apotex also takes issue
with the Federal Court Judge’s decision not to award
costs. It contends that since it was for the most part
successful, costs should have been awarded in its favour.
[2] La décision portait aussi sur des questions reliées
à la réparation que la Cour peut ordonner en vertu de
l’article 8 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité). Merck conteste cet aspect de la
décision concluant que la réparation peut s’étendre à
l’indemnisation relative à des pertes futures. Pour sa
part, Apotex Inc. (Apotex) présente un appel incident à
l’encontre de la conclusion du juge de la Cour fédérale
selon laquelle elle n’avait pas droit à la restitution des
bénéfices réalisés par Merck, mais était limitée au
recouvrement de dommages‑intérêts ou de son manque
à gagner. Apotex conteste également la décision du juge
de la Cour fédérale de ne pas adjuger de dépens. Elle fait
valoir qu’ayant eu gain de cause sur la plupart des points,
elle devrait avoir droit aux dépens.
THE RELEVANT FACTS
LES FAITS PERTINENTS
[3] Merck received a notice of compliance (NOC)
approving for sale in Canada its version of alendronate,
used primarily in the treatment of osteoporosis, on
February 4, 2002.
[3] Merck a reçu le 4 février 2002 un avis de
conformité (AC) l’autorisant à vendre sa version de
l’alendronate au Canada, médicament employé surtout
dans le traitement de l’ostéoporose.
[4] Apotex filed an abbreviated new drug submission
(ANDS) for alendronate on February 7, 2003 and sent a
notice of allegation (NOA) to Merck on April 14, 2003
[4] Apotex a déposé une présentation abrégée de
drogue nouvelle (PADN) à l’égard de l’alendronate le
7 février 2003 et envoyé un avis d’allégation à Merck le
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
397
alleging that Merck’s Canadian Patent No. 2294595 (the
'595 Patent) was invalid for a number of reasons.
14 avril 2003, alléguant que le brevet canadien
no 2294595 de Merck (le brevet '595) était invalide
pour un certain nombre de raisons.
[5] On May 29, 2003, Merck & Co. Inc. (a United
States company) and Merck Frosst Canada & Co.
commenced proceedings in the Federal Court (Court
File T-884-03) to prohibit the Minister of Health (the
Minister) from issuing an NOC to Apotex which
otherwise would permit Apotex to sell its generic version
of alendronate (Apo-alendronate) in Canada.
[5] Le 29 mai 2003, Merck & Co. Inc. (société des
États-Unis) et Merck Frosst Canada & Co. ont introduit
une procédure devant la Cour fédérale (sous le numéro
du greffe T‑884‑03) en vue d’interdire au ministre de la
Santé (le ministre) de délivrer un AC à Apotex, faute
de quoi Apotex serait autorisée à vendre sa version
générique de l’alendronate (l’Apo‑alendronate) au
Canada.
[6] On February 3, 2004, the Minister sent a letter to
Apotex advising it that its application for the issuance of
the NOC was approved but would be held in abeyance
pending the outcome of the prohibition proceedings in
the Federal Court.
[6] Le 3 février 2004, le ministre a envoyé à Apotex
une lettre l’informant que sa demande était approuvée,
mais qu’elle serait laissée en suspens sous réserve de
l’issue de la procédure d’interdiction intentée devant la
Cour fédérale.
[7] On May 26, 2005, Mosley J. of the Federal Court
dismissed Merck’s prohibition application, finding that
Apotex’s allegations as to invalidity, on some but not
all grounds, were justified ([Merck & Co. Inc. v. Apotex
Inc.] 2005 FC 755, 41 C.P.R. (4th) 35). The next day, the
Minister issued an NOC to Apotex permitting it to sell
its Apo-alendronate in Canada.
[7] Le 26 mai 2005, le juge Mosley de la Cour
fédérale a rejeté la demande d’interdiction de Merck,
concluant que les allégations d’Apotex au sujet de
l’invalidité étaient justifiées pour certains, mais non
pour la totalité, des moyens invoqués ([Merck & Co. Inc.
c. Apotex Inc.] 2005 CF 755). Le lendemain, le ministre
a délivré à Apotex un AC qui l’autorisait à vendre son
Apo‑alendronate au Canada.
[8] No appeal was taken from Mosley J.’s decision.
[8] Il n’a pas été interjeté appel de la décision du juge
Mosley.
[9] On July 5, 2005, Apotex instituted an action in the
Federal Court pursuant to section 8 of the PM(NOC)
Regulations claiming damages for the period from
February 3, 2004 to May 27, 2005. This is the period
during which the Minister was prevented from issuing
the NOC to Apotex by reason of the filing by Merck
of the prohibition application eventually dismissed by
Mosley J.
[9] Le 5 juillet 2005, Apotex a intenté une action
devant la Cour fédérale en application de l’article 8
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) afin d’obtenir le recouvrement de dommages‑
intérêts pour la période allant du 3 février 2004 au
27 mai 2005. Il s’agit de la période pendant laquelle il
était interdit au ministre de délivrer un AC à Apotex en
raison de la demande d’interdiction produite par Merck
et ultérieurement rejetée par le juge Mosley.
[10] By orders of the Federal Court dated January 24,
2006 and August 14, 2008, the quantification of amounts
found to be properly recoverable in the action were left
to be determined at a subsequent trial. The Federal Court
Judge later agreed to consider a number of preliminary
issues submitted by the parties. He disposed of these
[10] Selon les ordonnances de la Cour fédérale datées
du 24 janvier 2006 et du 14 août 2008, l’évaluation
chiffrée des sommes jugées recouvrables, le cas échéant,
dans l’action a été laissée à une instruction ultérieure. Le
juge de la Cour fédérale a convenu plus tard d’examiner
un certain nombre de questions préliminaires présentées
398
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
issues by decision rendered on October 21, 2008. This is
the decision now under appeal.
par les parties. Il a statué sur ces questions dans une
décision rendue le 21 octobre 2008. Cette décision est
l’objet du présent appel.
THE RELEVANT LEGAL PROVISIONS
LES DISPOSITIONS DE LOI APPLICABLES
[11] Subsections 55.2(1) and 55.2(4) [as am. by S.C.
2001, c. 10, s. 2] of the Patent Act read as follows:
[11] Les paragraphes 55.2(1) et 55.2(4) [mod. par L.C.
2001, ch. 10, art. 2] de la Loi sur les brevets disposent :
55.2 (1) It is not an infringement of a patent for any person
to make, construct, use or sell the patented invention solely for
uses reasonably related to the development and submission of
information required under any law of Canada, a province or
a country other than Canada that regulates the manufacture,
construction, use or sale of any product.
55.2 (1) Il n’y a pas contrefaçon de brevet lorsque
l’utilisation, la fabrication, la construction ou la vente d’une
invention brevetée se justifie dans la seule mesure nécessaire à
la préparation et à la production du dossier d’information
qu’oblige à fournir une loi fédérale, provinciale ou étrangère
réglementant la fabrication, la construction, l’utilisation ou la
vente d’un produit.
(4) The Governor in Council may make such regulations
as the Governor in Council considers necessary for preventing the infringement of a patent by any person who makes,
constructs, uses or sells a patented invention in accordance
with subsection (1), including, without limiting the generality
of the foregoing, regulations
(4) Afin d’empêcher la contrefaçon d’un brevet
d’invention par l’utilisateur, le fabricant, le constructeur ou
le vendeur d’une invention brevetée au sens du paragraphe (1), le gouverneur en conseil peut prendre des
règlements, notamment :
(a) respecting the conditions that must be fulfilled before a
notice, certificate, permit or other document concerning any
product to which a patent may relate may be issued to a
patentee or other person under any Act of Parliament that
regulates the manufacture, construction, use or sale of that
product, in addition to any conditions provided for by or
under that Act;
a) fixant des conditions complémentaires nécessaires à la
délivrance, en vertu de lois fédérales régissant l’exploitation,
la fabrication, la construction ou la vente de produits sur
lesquels porte un brevet, d’avis, de certificats, de permis ou
de tout autre titre à quiconque n’est pas le breveté;
(b) respecting the earliest date on which a notice, certificate,
permit or other document referred to in paragraph (a) that is
issued or to be issued to a person other than the patentee
may take effect and respecting the manner in which that date
is to be determined;
b) concernant la première date, et la manière de la fixer, à
laquelle un titre visé à l’alinéa a) peut être délivré à
quelqu’un qui n’est pas le breveté et à laquelle elle peut
prendre effet;
(c) governing the resolution of disputes between a patentee
or former patentee and any person who applies for a notice,
certificate, permit or other document referred to in paragraph
(a) as to the date on which that notice, certificate, permit or
other document may be issued or take effect;
c) concernant le règlement des litiges entre le breveté, ou
l’ancien titulaire du brevet, et le demandeur d’un titre visé à
l’alinéa a), quant à la date à laquelle le titre en question peut
être délivré ou prendre effet;
(d) conferring rights of action in any court of competent
jurisdiction with respect to any disputes referred to in
paragraph (c) and respecting the remedies that may be
sought in the court, the procedure of the court in the matter
and the decisions and orders it may make; and
d) conférant des droits d’action devant tout tribunal
compétent concernant les litiges visés à l’alinéa c), les
conclusions qui peuvent être recherchées, la procédure
devant ce tribunal et les décisions qui peuvent être rendues;
(e) generally governing the issue of a notice, certificate,
permit or other document referred to in paragraph (a) in
circumstances where the issue of that notice, certificate,
e) sur toute autre mesure concernant la délivrance d’un titre
visé à l’alinéa a) lorsque celle-ci peut avoir pour effet la
contrefaçon de brevet.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
399
permit or other document might result directly or indirectly
in the infringement of a patent.
(5) In the event of any inconsistency or conflict between
(5) Une disposition réglementaire prise sous le régime du
présent article prévaut sur toute disposition législative ou
réglementaire fédérale divergente.
(a) this section or any regulations made under this section,
and
(b) any Act of Parliament or any regulations made
thereunder,
this section or the regulations made under this section shall
prevail to the extent of the inconsistency or conflict.
(6) For greater certainty, subsection (1) does not affect any
exception to the exclusive property or privilege granted by a
patent that exists at law in respect of acts done privately and
on a non-commercial scale or for a non-commercial purpose
or in respect of any use, manufacture, construction or sale of
the patented invention solely for the purpose of experiments
that relate to the subject-matter of the patent.
(6) Le paragraphe (1) n’a pas pour effet de porter atteinte
au régime légal des exceptions au droit de propriété ou au
privilège exclusif que confère un brevet en ce qui touche soit
l’usage privé et sur une échelle ou dans un but non commercial,
soit l’utilisation, la fabrication, la construction ou la vente
d’une invention brevetée dans un but d’expérimentation.
[12] Section 8 of the PM(NOC) Regulations in the
form in which that section stood at the time relevant to
the action (i.e. on July 5, 2005) reads as follows:
[12] L’article 8 du Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité), dans la forme qu’il avait
au moment de l’action visée (le 5 juillet 2005), était
ainsi conçu :
8. (1) If an application made under subsection 6(1) is
withdrawn or discontinued by the first person or is dismissed
by the court hearing the application or if an order preventing
the Minister from issuing a notice of compliance, made
pursuant to that subsection, is reversed on appeal, the first
person is liable to the second person for any loss suffered
during the period:
8. (1) Si la demande présentée aux termes du paragraphe
6(1) est retirée ou fait l’objet d’un désistement par la première
personne ou est rejetée par le tribunal qui en est saisi, ou si
l’ordonnance interdisant au ministre de délivrer un avis de
conformité, rendue aux termes de ce paragraphe, est annulée
lors d’un appel, la première personne est responsable envers la
seconde personne de toute perte subie au cours de la période :
(a) beginning on the date, as certified by the Minister, on
which a notice of compliance would have been issued in the
absence of these Regulations, unless the court is satisfied on
the evidence that another date is more appropriate; and
a) débutant à la date, attestée par le ministre, à laquelle un
avis de conformité aurait été délivré en l’absence du présent
règlement, sauf si le tribunal estime d’après la preuve
qu’une autre date est plus appropriée;
(b) ending on the date of the withdrawal, the discontinuance,
the dismissal or the reversal.
b) se terminant à la date du retrait, du désistement ou du
rejet de la demande ou de l’annulation de l’ordonnance.
(2) A second person may, by action against a first person,
apply to the court for an order requiring the first person to
compensate the second person for the loss referred to in
subsection (1).
(2) La seconde personne peut, par voie d’action contre la
première personne, demander au tribunal de rendre une
ordonnance enjoignant à cette dernière de lui verser une
indemnité pour la perte visée au paragraphe (1).
(3) The court may make an order under this section without
regard to whether the first person has commenced an action
for the infringement of a patent that is the subject matter of
the application.
(3) Le tribunal peut rendre une ordonnance aux termes du
présent article sans tenir compte du fait que la première
personne a institué ou non une action pour contrefaçon du
brevet visé par la demande.
400
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
(4) The court may make such order for relief by way of
damages or profits as the circumstances require in respect of
any loss referred to in subsection (1).
(4) Le tribunal peut rendre l’ordonnance qu’il juge indiquée
pour accorder réparation par recouvrement de dommagesintérêts ou de profits à l’égard de la perte visée au
paragraphe (1).
(5) In assessing the amount of compensation the court shall
take into account all matters that it considers relevant to the
assessment of the amount, including any conduct of the first or
second person which contributed to delay the disposition of
the application under subsection 6(1).
(5) Pour déterminer le montant de l’indemnité à accorder,
le tribunal tient compte des facteurs qu’il juge pertinents à
cette fin, y compris, le cas échéant, la conduite de la première
personne ou de la seconde personne qui a contribué à retarder
le règlement de la demande visée au paragraphe 6(1).
[13] It is also useful to reproduce section 8 as it read
when it was originally introduced in 1993:
[13] Il est également utile de reproduire l’article 8
dans son libellé original de 1993 :
8. (1) The first person is liable to the second person for all
damage suffered by the second person where, because of the
application of paragraph 7(1)(e), the Minister delays issuing a
notice of compliance beyond the expiration of all patents that
are the subject of an order pursuant to subsection 6(1).
8. (1) La première personne est responsable envers la
seconde personne de tout préjudice subi par cette dernière
lorsque, en application de l’alinéa 7(1)e), le ministre reporte la
délivrance de l’avis de conformité au-delà de la date
d’expiration de tous les brevets visés par une ordonnance
rendue aux termes du paragraphe 6(1).
(2) The court may make such order for relief by way of
damages or profits as the circumstances require in respect of
any damage referred to in subsection (1).
(2) Le tribunal peut rendre toute ordonnance de redressement par voie de dommages-intérêts ou de profits que les
circonstances exigent à l’égard de tout préjudice subit du
fait de l’application du paragraphe (1).
[14] The Regulatory Impact Analysis Statement
(RIAS) which accompanied the change to section 8
brought in 1998 explains the purpose of the amendment
as follows [C. Gaz. 1998.II.1055, at pages 1056 and
1058]:
[14] Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) qui accompagnait la modification
de l’article 8 en 1998 explique ainsi l’objet de la
modification [Gaz. C. 1998.II.1055, aux pages 1056 et
1058] :
Specifying circumstances in which damages or costs can be
awarded: A clearer indication is given to the court as to
circumstances in which damages could be awarded to a generic
manufacturer to compensate for loss suffered by reason of
delayed market entry of its drug, and the factors that may be
taken into account in calculating damages. The court may also
award costs to either a generic manufacturer or a patentee,
including solicitor or client costs, as appropriate, consistent
with Federal Courts Rules.
Préciser les circonstances où des dommages-intérêts
peuvent être accordés : De plus grandes précisions sont
données aux tribunaux en ce qui concerne les circonstances où
des dommages-intérêts pourront être accordés à un fabricant
afin de le dédommager des pertes subies à cause du report de
la mise en marché de son médicament générique, par ailleurs,
des précisions sont aussi données sur les facteurs dont on
peut tenir compte pour calculer les dommages-intérêts. Les
tribunaux peuvent également accorder les dépens à l’une ou
l’autre des parties (fabricant de médicaments génériques ou
titulaire de brevet), y compris les honoraires professionnels, le
cas échéant, conformément aux Règles de la Cour fédérale.
. . .
[. . .]
The amendments reinforce the balance between providing a
mechanism for the effective enforcement of patent rights and
ensuring that generic drug products enter the market as soon
as possible.
Les modifications envisagées renforceront l’équilibre entre
l’assurance d’un mécanisme qui permet de faire véritablement
respecter les droits conférés par les brevets et la garantie que
les médicaments génériques soient commercialisés aussitôt
que possible.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
401
[15] Finally, reference should also be made to section
20 [as am. by S.C. 1990, c. 37, s. 34; 2002, c. 8, s. 29] of
the Federal Courts Act [R.S.C., 1985, c. F-7, s. 1 (as am.
idem, s. 14)]:
[15] Enfin, il convient aussi de renvoyer à l’article 20
[mod. par L.C. 1990, ch. 37, art. 34; 2002, ch. 8, art. 29]
de la Loi sur les Cours fédérales [L.R.C. (1985), ch. F-7,
art. 1 (mod., idem, art. 14)] :
20. (1) The Federal Court has exclusive original jurisdiction,
between subject and subject as well as otherwise,
20. (1) La Cour fédérale a compétence exclusive, en
première instance, dans les cas suivants opposant notamment
des administrés :
(a) in all cases of conflicting applications for any patent of
invention, or for the registration of any copyright, trademark, industrial design or topography within the meaning of
the Integrated Circuit Topography Act; and
a) conflit des demandes de brevet d’invention ou
d’enregistrement d’un droit d’auteur, d’une marque de
commerce, d’un dessin industriel ou d’une topographie au
sens de la Loi sur les topographies de circuits intégrés;
(b) in all cases in which it is sought to impeach or annul
any patent of invention or to have any entry in any register
of copyrights, trade-marks, industrial designs or topographies referred to in paragraph (a) made, expunged,
varied or rectified.
b) tentative d’invalidation ou d’annulation d’un brevet
d’invention, ou d’inscription, de radiation ou de modification
dans un registre de droits d’auteur, de marques de commerce,
de dessins industriels ou de topographies visées à l’alinéa a).
(2) The Federal Court has concurrent jurisdiction in all
cases, other than those mentioned in subsection (1), in which
a remedy is sought under the authority of an Act of Parliament
or at law or in equity respecting any patent of invention,
copyright, trade-mark, industrial design or topography referred
to in paragraph (1)(a).
(2) Elle a compétence concurrente dans tous les autres cas
de recours sous le régime d’une loi fédérale ou de toute autre
règle de droit non visés par le paragraphe (1) relativement à un
brevet d’invention, un droit d’auteur, une marque de
commerce, un dessin industriel ou une topographie au sens de
la Loi sur les topographies de circuits intégrés.
THE FEDERAL COURT DECISION
LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[16] The first set of issues addressed by the Federal
Court Judge was whether section 8 is intra vires the
Patent Act; within the constitutional authority of
Parliament; and whether the Federal Court had the
jurisdiction to hear the action. The second set of issues
dealt with the nature and extent of the remedies which
can be ordered pursuant to section 8 of the PM(NOC)
Regulations.
[16] Le premier ensemble de questions que devait
trancher le juge de la Cour fédérale était de savoir
si l’article 8 était autorisé par la Loi sur les brevets,
s’il entrait dans les compétences constitutionnelles du
Parlement et si la Cour fédérale avait compétence pour
instruire l’action. Le second ensemble de questions
concernait la nature et l’étendue des réparations qui
peuvent être ordonnées en application de l’article 8
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité).
[17] Dealing with the first set of issues, the Federal
Court Judge rejected Merck’s argument that the Patent
Act does not confer on the Federal Court jurisdiction
to hear actions brought pursuant to section 8 of the
PM(NOC) Regulations. The Federal Court Judge held
that Parliament has, by statute, enacted subsection
55.2(4) of the Patent Act which in paragraph (d) gives
the authority to the Governor in Council to make
regulations “conferring rights of action in any court of
[17] S’agissant du premier ensemble de questions, le
juge de la Cour fédérale a rejeté l’argumentation de
Merck portant que la Loi sur les brevets ne confère pas
à la Cour fédérale compétence pour instruire des actions
intentées en vertu de l’article 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité). Le juge de
la Cour fédérale a statué que le législateur a, par une loi,
édicté le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets,
qui, à l’alinéa d), donne au gouverneur en conseil le
402
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
competent jurisdiction”. The Federal Court Judge
further noted that section 2 [as am. by SOR/2008-211,
s. 1] of the PM(NOC) Regulations defines “court” to
mean “the Federal Court or any other superior court of
competent jurisdiction”. According to the Federal Court
Judge, this has the same effect as a grant of jurisdiction
made under the Patent Act given that subsection 12(2)
[as am. by R.S.C., 1985 (3rd Supp.), c. 33, s. 3] of the
Patent Act provides that “[a]ny . . . regulation made by
the Governor in Council has the same force and effect as
if it had been enacted herein” (reasons, at paragraphs 63
and 64).
pouvoir de prendre des règlements « conférant des
droits d’action devant tout tribunal compétent ». Le
juge de la Cour fédérale a noté plus loin que l’article 2
[mod. par DORS/2008-211, art. 1] du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) définit ainsi
le mot « tribunal » : « [l]a Cour fédérale ou toute autre
cour supérieure compétente ». Selon le juge de la Cour
fédérale, cette définition a le même effet qu’une
attribution de compétence en vertu de la Loi sur les
brevets étant donné que le paragraphe 12(2) [mod. par
L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 3] de la Loi sur les
brevets prévoit que « tout règlement pris par le
gouverneur en conseil a la même force et le même effet
que s’il avait été édicté aux présentes » (motifs, aux
paragraphes 63 et 64).
[18] Although he also referred to subsection 20(2) of
the Federal Courts Act, the Federal Court Judge found
that subsection 55.2(4) of the Patent Act and the
designation of the Federal Court as a court of competent
jurisdiction in section 2 of the PM(NOC) Regulations
was the source of the Federal Court’s jurisdiction
(reasons, at paragraphs 66 and 67).
[18] Bien qu’il ait aussi renvoyé au paragraphe 20(2)
de la Loi sur les Cours fédérales, le juge de la Cour
fédérale a conclu que le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur
les brevets et la désignation de la Cour fédérale à titre de
tribunal compétent à l’article 2 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) étaient la
source de la compétence de la Cour fédérale (motifs, aux
paragraphes 66 et 67).
[19] The Federal Court Judge also rejected Merck’s
contention that section 8 of the PM(NOC) Regulations
is ultra vires the Patent Act. Drawing an analogy, he
emphasized that section 8 provides a disincentive for
seeking what is in effect an interlocutory injunction. The
liability created by section 8 acts like an undertaking
for damages provided by the person seeking such an
injunction. He held that paragraph 55.2(4)(d) specifically
provides for regulations respecting remedies and
procedures in respect of disputes under paragraph (c) as
to when the NOC may issue. According to the Federal
Court Judge: “[t]his includes the 24-month stay on any
issuance of the NOC . . . and disincentives for seeking
such a stay” (reasons, at paragraph 74).
[19] Le juge de la Cour fédérale a également rejeté
la prétention de Merck que l’article 8 du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
n’est pas autorisé par la Loi sur les brevets. Esquissant
une analogie, il a souligné que l’article 8 prévoit une
incitation à ne pas solliciter ce qui constitue en fait une
injonction interlocutoire. La responsabilité que crée
l’article 8 a le même effet qu’un engagement de payer
les dommages‑intérêts donné par la personne qui
demande une telle injonction. Il a conclu que l’alinéa
55.2(4)d) prévoit explicitement la prise de règlements
concernant les recours et procédures portant sur les
litiges visés à l’alinéa c), à propos de la date à laquelle
l’AC peut être délivré. Selon le juge de la Cour fédérale :
« Il s’agit notamment de la suspension de 24 mois [. . .]
pour la délivrance de l’avis de conformité, et aussi
des mesures dissuasives dans la quête d’une telle
suspension » (motifs, au paragraphe 74).
[20] Finally, the Federal Court Judge rejected Merck’s
argument that the right of action provided pursuant to
section 8 is in its pith and substance a matter respecting
[20] Enfin, le juge de la Cour fédérale a rejeté
l’argument de Merck selon lequel le droit d’action prévu
à l’article 8 est fondamentalement une question qui
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
403
property and civil rights under the exclusive jurisdiction of the provinces under subsection 92(13) of the
Constitution Act, 1867 [30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as
am. by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule
to the Constitution Act, 1982, Item 1) [R.S.C., 1985,
Appendix II, No. 5]] (reasons, at paragraph 76). The
Federal Court Judge held that section 8 is an integral
part of the scheme set out in the PM(NOC) Regulations
as enabled by the Patent Act. The scheme is directed to
the enforcement of rights in certain types of medicinal
patents including a balanced procedure respecting such
enforcement (reasons, at paragraphs 76 and 77).
intéresse la propriété et les droits civils relevant de la
compétence exclusive des provinces selon le
paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867
[30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982
sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi
constitutionnelle de 1982, no 1 [L.R.C. (1985), appendice
II, no 5]] (motifs, au paragraphe 76). Le juge de la Cour
fédérale a conclu que l’article 8 fait partie intégrante
d’un régime établi dans le Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité), pris en vertu de la Loi sur
les brevets. Ce régime concerne l’exercice de droits dans
certains types de brevets portant sur des médicaments et
il établit une procédure équilibrée présidant à l’exercice
de tels droits (motifs, aux paragraphes 76 et 77).
[21] Turning to the issue of remedy, the Federal Court
rejected Apotex’ contention that the disgorgement of
Merck’s profit could be ordered pursuant to section 8.
The Federal Court Judge noted that a section 8 order
may provide for “relief by way of damages or profits” as
set out in subsection 8(4). He further noted that there is
no mention anywhere of any remedy aimed at the profit
made by the first person. The entire context of section 8
is focused on compensation for loss suffered by the
generic (reasons, at paragraph 88).
[21] Passant à la question des recours, la Cour fédérale
a rejeté l’argument d’Apotex que la restitution des
bénéfices de Merck pouvait être ordonnée sur le
fondement de l’article 8. Le juge de la Cour fédérale a
noté qu’une ordonnance rendue en vertu de l’article 8
peut accorder une « réparation par recouvrement de
dommages‑intérêts ou de profits » comme il est indiqué
au paragraphe 8(4). Il a noté ensuite que nulle part il
n’est fait mention d’un recours prenant la forme d’une
restitution des bénéfices réalisés par la première personne. La totalité de l’article 8 porte sur l’indemnisation
de la perte subie par le fabricant de produits génériques
(motifs, au paragraphe 88).
[22] The Federal Court Judge observed that the word
“profits” appears nowhere in the Patent Act and that
there was considerable debate as to whether the
provision for an “account” in an infringement action
meant that a court could order disgorgement of an
infringer’s profits. He noted that the debate was laid to
rest by the Federal Court of Appeal in Beloit Canada
Ltd. v. Valmet-Dominion Inc., [1997] 3 F.C. 497, at
paragraphs 89–93, where it was held that the remedy of
disgorgement of an infringer’s profits is authorized by
paragraph 57(1)(b) of the Patent Act, when read with
section 20 [as am. by S.C. 1990, c. 37, s. 34] of the
Federal Court Act [R.S.C., 1985, c. F-7] (reasons, at
paragraph 92).
[22] Le juge de la Cour fédérale a fait observer que
nulle part le mot « profits » n’apparaît dans la Loi sur
les brevets et qu’il y a eu un débat considérable sur la
question de savoir si la mention d’un « règlement de
comptes » dans une action en contrefaçon signifiait
qu’un tribunal pouvait ordonner à l’auteur de la
contrefaçon de se départir de ses profits. Il a noté que
la Cour d’appel fédérale a mis fin à ce débat dans
l’arrêt Beloit Canada Ltée c. Valmet-Dominion Inc.,
[1997] 3 C.F. 497, aux paragraphs 89 à 93, statuant que
la restitution des profits du contrefacteur est autorisée
par l’alinéa 57(1)b) de la Loi sur les brevets, lorsque cet
alinéa est lu conjointement avec l’article 20 [mod. par
L.C. 1990, ch. 37, art. 34] de la Loi sur la Cour fédérale
[L.R.C. (1985), ch. F-7] (motifs, au paragraphe 92).
[23] However, the Federal Court Judge noted that a
generic making a claim pursuant to subsection 8(4) of
[23] Cependant, le juge de la Cour fédérale a noté que
le fabricant de produits génériques qui fait une demande
404
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
the PM(NOC) Regulations is not in the position of
a patentee whose patent has been infringed. The
reasonable interpretation of the words “damages or
profits” is that the generic can seek, as a measure of its
damages, in the alternative, the profits that it would have
made if it had been able to market its product at an
earlier time (reasons, at paragraph 97).
en vertu du paragraphe 8(4) du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) n’est pas
dans la position du breveté dont le brevet a été contrefait.
L’interprétation raisonnable des mots « recouvrement
de dommages‑intérêts ou de profits » est que le fabricant
de produits génériques peut demander, comme mesure
des dommages‑intérêts qu’il demande, les profits qu’il
aurait réalisés s’il avait pu commercialiser son produit
plus tôt (motifs, au paragraphe 97).
[24] Lastly, the Federal Court Judge considered
Apotex’ contention that during the period from
February 3, 2004 to May 26, 2005, the marketplace for
its alendronate product (i.e. Apo-alendronate) became
distorted because two other generics entered the
marketplace in that period. More specifically, Apotex
claimed that, were it not for Merck’s prohibition
application, it could have been first in the marketplace
or it would have at least entered the marketplace at about
the same time that the other generics did and that its
market share would, thereby, have been larger than it is
now. Apotex argued that a lesser market share is a matter
that permanently endures and that it should be entitled
to damages for lost sales and lost permanent market
share beyond May 26, 2005 (reasons, at paragraph 120).
[24] Le juge de la Cour fédérale s’est finalement
penché sur la prétention d’Apotex faisant valoir qu’au
cours de la période du 3 février 2004 au 26 mai 2005, le
marché de son produit d’alendronate (l’Apo‑alendronate)
a subi une distorsion parce que deux autres fabricants
de produits génériques sont entrés sur le marché au cours
de cette période. Plus précisément, Apotex a dit que,
n’eût été de la demande d’interdiction de Merck, elle
aurait pu être la première sur le marché ou à tout le
moins aurait pu entrer sur le marché à peu près à la
même date que les autres fabricants de génériques, et
que sa part de marché aurait donc été plus importante
qu’elle ne l’est aujourd’hui. Apotex a fait valoir que
cette part moindre de marché est quelque chose de
permanent et qu’elle devrait avoir droit à des dommages‑
intérêts en raison des ventes perdues et de cette perte
permanente de sa part de marché au‑delà du 26 mai 2005
(motifs, au paragraphe 120).
[25] The Federal Court Judge concluded that it is
appropriate for Apotex to make the claim for losses
beyond May 26, 2005 provided that the marketplace did
not rectify itself or Apotex could not have remedied the
marketplace disadvantage before that date. The Federal
Court Judge also left the matter of quantification to the
later trial (reasons, at paragraph 122).
[25] Le juge de la Cour fédérale a conclu qu’il est
légitime pour Apotex de prétendre à réparation pour les
pertes subies au‑delà du 26 mai 2005, à condition que le
marché ne se soit pas corrigé lui‑même ou qu’Apotex
n’ait pas eu la possibilité de remédier au désavantage du
marché avant cette date. Le juge de la Cour fédérale a de
plus laissé la question de l’évaluation du préjudice à une
instruction ultérieure (motifs, au paragraphe 122).
ALLEGED ERRORS
LES ERREURS ALLÉGUÉES
[26] In support of its appeal, Merck reiterates each of
the arguments made before the Federal Court Judge and
submits that he committed a variety of legal errors in
rejecting these arguments.
[26] Au soutien de son appel, Merck reprend chacun
des arguments présentés au juge de la Cour fédérale et
soutient qu’il a commis diverses erreurs de droit en
rejetant ces arguments.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
405
[27] With respect to both the vires issue and the
constitutional issue, Merck submits that section 8 is
not necessary or integral to the overall scheme of
the PM(NOC) Regulations. The scheme created by the
PM(NOC) Regulations seeks to prevent patent infringement. Section 8 is not directed towards that end.
Indeed, it undermines the statutory objective.
[27] S’agissant de la question de l’invalidité et de la
question de la constitutionnalité, Merck fait valoir que
l’article 8 n’est pas nécessaire au régime global du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) ou n’en fait pas partie intégrante. Le régime
que crée le Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) vise à empêcher la contrefaçon des
brevets. L’article 8 ne vise pas cette fin; en fait, il
contrecarre l’objet de la Loi.
[28] Furthermore, Merck takes issue with the analogy
drawn by the Federal Court Judge between the automatic
stay which the PM(NOC) Regulations provide, and an
undertaking given in the context of an infringement
action in order to obtain an interlocutory injunction.
According to Merck, the Governor in Council could
have adopted the patent litigation model, but did not.
Merck submits that the Federal Court Judge erred in
conducting his analysis on the basis of that analogy.
[28] En outre, Merck conteste l’analogie du juge de la
Cour fédérale entre la suspension automatique prévue
au Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) et un engagement donné dans le contexte
d’une action en contrefaçon en vue d’obtenir une
injonction interlocutoire. Selon Merck, le gouverneur en
conseil aurait pu adopter le modèle de l’action en
contrefaçon de brevet, mais il ne l’a pas fait. Merck
soutient que le juge de la Cour fédérale a commis une
erreur en effectuant son analyse sur le fondement de
cette analogie.
[29] With respect to jurisdiction, Merck submits that,
the Federal Court Judge erred in holding that paragraph 55.2(4)(d) of the Patent Act when read with
the definition of “court” in section 2 of the PM(NOC)
Regulations confers jurisdiction on the Federal Court.
The Patent Act does not authorize the Governor in
Council to confer jurisdiction by delegated legislation.
Merck submits that the Federal Court Judge misinterpreted subsection 12(2) of the Patent Act when
he held that the designation of the Federal Court in
section 2 of the PM(NOC) Regulations amounts to a
grant of jurisdiction which has the same force and effect
as if it was found in a statute.
[29] S’agissant de la compétence, Merck fait valoir
que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur en
concluant que l’alinéa 55.2(4)d) de la Loi sur les brevets,
lorsqu’il est lu avec la définition de « tribunal » à
l’article 2 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité), attribue une compétence à la Cour
fédérale. La Loi sur les brevets n’autorise pas le
gouverneur en conseil à conférer la compétence par
législation déléguée. Merck soutient que le juge de la
Cour fédérale a mal interprété le paragraphe 12(2) de la
Loi sur les brevets quand il a conclu que la désignation
de la Cour fédérale à l’article 2 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) équivalait à
une attribution de compétence ayant la même force et le
même effet que si elle provenait d’une loi.
[30] With respect to the issue of remedy, Merck
submits that the Federal Court Judge erred in concluding
that Apotex is entitled to claim damages for lost sales
and loss of permanent market share occurring outside of
the period of liability defined in paragraph 8(1)(b) of the
PM(NOC) Regulations. The language of section 8 refers
to “any loss suffered during the period” in the past tense.
Merck submits that this precludes recovery for losses
suffered outside the period.
[30] S’agissant de la question de la réparation, Merck
soutient que le juge de la Cour fédérale a commis une
erreur en concluant qu’Apotex a droit de réclamer des
dommages‑intérêts pour les ventes qu’elle a perdues et
pour la perte permanente d’une part de marché au-delà
de la période de responsabilité définie à l’alinéa 8(1)b)
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité). La formulation de l’article 8 fait référence
à « toute perte subie au cours de la période » au passé.
406
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
Merck fait valoir que cela exclut le dédommagement
pour des pertes subies hors de cette période.
[31] By its cross-appeal, Apotex contends that the
Federal Court Judge erred in finding that section 8 of the
PM(NOC) Regulations does not allow for an award of
disgorgement of profits. The ordinary and grammatical
meaning of subsection 8(4) is that two forms of relief are
available i.e. “damages or profits”. Apotex submits that
given that the second person’s own lost profits are its
damages, it must be the first person’s profits that are
referred to as profits. Otherwise, the words “or profits”
are surplusage.
[31] Par la voie d’un appel incident, Apotex prétend
que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur
en concluant que l’article 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) n’autorise
pas à accorder la restitution des bénéfices. Le sens
grammatical et ordinaire du paragraphe 8(4) indique
que deux formes de réparation sont ouvertes, soit le
recouvrement « de dommages‑intérêts ou de profits ».
Apotex fait valoir qu’étant donné que c’est le manque à
gagner (loss profits en anglais) de la seconde personne
qui constitue ses dommages‑intérêts, il faut que ce soit
les profits de la première personne qui sont désignés
sous le terme de profits. Autrement, les termes « ou de
profits » sont redondants.
[32] Apotex submits that the construction which it
proposes is consistent with the balance which the Patent
Act seeks to achieve between generics and inventors. A
first person has an incentive to commence a proceeding
regardless of whether there is any real possibility of
infringement. Only the risk of being compelled to
disgorge its own profits can remove the incentive which
a first person has to commence a prohibition proceeding
for the sole purpose of extending its monopoly rights.
[32] Apotex soutient que l’interprétation qu’elle
propose est conforme à l’équilibre que recherche la Loi
sur les brevets entre les fabricants de produits génériques
et les inventeurs. La première personne est incitée à
intenter une procédure indépendamment du fait qu’il y
ait une réelle possibilité de contrefaçon. Seul le risque
d’être forcée à restituer ses propres bénéfices peut faire
obstacle à l’incitation de la première personne à intenter
une procédure d’interdiction à la seule fin d’élargir ses
droits de monopole.
ANALYSIS AND DECISION
L’ANALYSE ET LA DÉCISION
[33] The first question which needs to be addressed in
order to dispose of this appeal is whether section 8 of the
PM(NOC) Regulations is ultra vires the Patent Act. The
analysis which must be conducted in order to address
this issue will assist in dealing with the constitutional
challenge directed at section 8 and the attack on the
jurisdiction of the Court.
[33] La première question à trancher pour statuer sur
le présent appel est la validité de l’article 8 du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) au
regard de la Loi sur les brevets. L’analyse à effectuer
pour trancher cette question facilitera l’examen de
l’attaque relative à la constitutionnalité de l’article 8 et
de l’attaque relative à la compétence de la Cour.
The vires issue
La question de la validité
[34] True questions of vires such as the one here in
issue are to be reviewed on a standard of correctness
(Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1
S.C.R. 190, at paragraph 59). The question before this
[34] Les véritables questions de validité telles que
celle qui est soulevée en l’espèce doivent faire l’objet
d’un contrôle selon la norme de la décision correcte
(Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008]
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
407
Court is therefore whether the Federal Court Judge
came to the correct conclusion when he held that
section 8 was authorized by the Patent Act, and therefore
validly promulgated. In my respectful view, he did.
1 R.C.S. 190, au paragraphe 59). La question dont est
saisie la Cour est de savoir si le juge de la Cour fédérale
a tiré une conclusion correcte quand il a décidé que
l’article 8 était autorisé par la Loi sur les brevets et, de
ce fait, validement promulgué. À mon avis, sa conclusion
était correcte.
[35] The background and the statutory authority for
the PM(NOC) Regulations are comprehensively set
out by Binnie J. in Bristol-Myers Squibb Co. v. Canada
(Attorney General), 2005 SCC 26, [2005] 1 S.C.R. 533
(Biolyse). Reference can also usefully be made to
AstraZeneca Canada Inc. v. Canada (Minister of Health),
2006 SCC 49, [2006] 2 S.C.R. 560 (AstraZeneca), at
paragraphs 12 to 23. It is sufficient for present purposes
to set out paragraphs 6 to 12, 45, 46 and 50 of Biolyse:
[35] Le contexte du Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) et l’habilitation en vue
de son édiction sont exposés de manière exhaustive
par le juge Binnie dans l’arrêt Bristol‑Myers Squibb
Co. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 26,
[2005] 1 R.C.S. 533 (Biolyse). Il peut aussi être utile de
renvoyer à l’arrêt AstraZeneca Canada Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé), 2006 CSC 49, [2006] 2 R.C.S. 560
(AstraZeneca), aux paragraphes 12 à 23. Mais il suffit
pour nos besoins de reproduire les paragraphes 6 à 12,
45, 46 et 50 de l’arrêt Biolyse :
Over the years, Canada has developed a major sector of
“generic drug” manufacturers described as companies that
generally manufacture and distribute “drugs which were
researched, developed and first brought to market by
‘innovator’ companies” (Apotex Inc. v. Canada (Attorney
General), [1994] 1 F.C. 742 (C.A.), at p. 751, aff’d [1994] 3
S.C.R. 1100). They produce what is sometimes known in the
trade as “copy-cat” drugs.
Au fil des ans, le Canada est devenu un joueur important du
secteur des « produits génériques » dans lequel les fabricants
sont généralement décrits comme des sociétés qui fabriquent
et distribuent des « drogues qui ont été conçues, élaborées et
lancées sur le marché par des sociétés “innovatrices” » (Apotex
Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742 (C.A.),
p. 751, conf. par [1994] 3 R.C.S. 1100). Ces sociétés produisent
ce que l’on appelle parfois dans le commerce des « copies » de
médicaments.
The success of the generic drug manufacturers has been a
source of grievance to owners of patents for pharmaceutical
medicines, who view monopoly profits conferred by patents
as essential to recoup the cost of their research program as
well as to earn a profit on their investment. Generic drug
manufacturers, who generally do not have significant
research costs in relation to a drug first brought to market
by an innovator company, need only turn a profit on their
manufacturing and distribution facilities. Generic drugs can
therefore be sold at a discount to “brand name” products in
the market place, at considerable savings to the public and
at considerable cost to the profits of the innovator drug
companies.
Le succès des fabricants de produits génériques a été
une source de mécontentement pour les propriétaires de
brevets de produits pharmaceutiques qui estiment que les
profits du monopole conféré par les brevets sont essentiels au
recouvrement du coût de leur programme de recherche ainsi
qu’à la rentabilisation de leur investissement. Les fabricants de
produits génériques, dont les frais de recherches liés à une
drogue introduite sur le marché par une société innovatrice
sont généralement peu élevés, n’ont que leurs unités de
production et de distribution à rentabiliser. Les produits
génériques peuvent donc être vendus sur le marché à prix
moindre que les produits « d’origine », ce qui se traduit par
des économies importantes pour le public et par un manque
à gagner important pour les sociétés pharmaceutiques
innovatrices.
Until 1993 the Minister of Health was not directly concerned with patent issues. Indeed, Parliament’s policy since
1923 had been to favour health cost savings over the protection
of intellectual property by making available to generic
manufacturers a scheme of compulsory licencing of an
“invention intended or capable of being used for medicine or
for the preparation or production of medicine” under s. 39(4)
Jusqu’en 1993, le ministre de la Santé n’était pas directement
touché par les questions de brevet. En effet, depuis 1923, le
Parlement avait comme politique de favoriser les économies
dans le secteur des soins de santé au détriment de la protection
de la propriété intellectuelle en rendant accessible aux
fabricants de produits génériques, en vertu du par. 39(4) de la
Loi sur les brevets, un régime de licence obligatoire à l’égard
408
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
of the Patent Act. The compulsory licencing scheme gathered
momentum after 1969 when it was extended to imported
drugs. A compulsory licence could invariably be obtained from
the Commissioner of Patents, and a notice of compliance
(“NOC”) from the Minister of Health, providing the generic
manufacturer could establish pharmaceutical equivalence of
its product with the innovator drug (“the Canadian reference
product”). In determining the terms of the licence and amount
of royalty payable, the Commissioner of Patents was required
to “have regard to the desirability of making the medicine
available to the public at the lowest possible price consistent
with giving to the patentee due reward for the research leading
to the invention and for such other factors as may be
prescribed” (s. 39(5)). The royalty payable to the patent owner
was generally fixed at 4 percent to 5 percent of the net selling
price of the drug in posological form, or 15 percent of the net
selling price of the drug in bulk (T. Orlhac, “The New
Canadian Pharmaceutical Compulsory Licensing Provisions
on How to Jump Out of the Frying Pan and Into the Fire”
(1990), 6 C.I.P.R. 276; G. F. Takach, Patents: A Canadian
compendium of law and practice (1993), at p. 119; and see
Imperial Chemical Industries PLC v. Novopharm Ltd. (1991),
35 C.P.R. (3d) 137 (F.C.A.), at pp. 139-40). Linking licence
fees to the cost of the “research leading to the invention” did
not cover the cost of massive research programs required by the
innovators to produce the few “winners” from the many false
starts and failed research projects that never came to market.
des brevets portant sur une « invention destinée à des
médicaments ou à la préparation ou à la production de médicaments, ou susceptible d’être utilisée à de telles fins ». Le
régime de licence obligatoire a gagné du terrain après 1969,
lorsqu’il a été appliqué aux drogues importées. Un fabricant de
produits génériques pouvait invariablement obtenir du
commissaire aux brevets une licence obligatoire et, du ministre
de la Santé, un avis de conformité (« ADC »), pourvu qu’il
puisse établir l’équivalence pharmaceutique de son produit
avec la nouvelle drogue (« le produit de référence canadien »).
En arrêtant les conditions de la licence et en fixant le montant
de la redevance à payer, le commissaire aux brevets devait
« [tenir] compte de l’opportunité de rendre les médicaments
accessibles au public au plus bas prix possible tout en accordant
au breveté une juste rémunération pour les recherches qui ont
conduit à l’invention et pour les autres facteurs qui peuvent
êtres prescrits » (par. 39(5)). La redevance payable au breveté
était en général fixée à un taux variant entre 4 et 5 pour 100 du
prix de vente net du médicament sous forme posologique, ou à
15 pour 100 du prix de vente net du médicament en vrac
(T. Orlhac, « Les nouvelles dispositions de la Loi canadienne
sur les brevets en ce qui concerne l’octroi de licences
obligatoires dans le domaine pharmaceutique ou Comment
tomber de mal en pis » (1990), 6 R.C.P.I. 276; G. F. Takach,
Patents : A Canadian compendium of law and practice (1993),
p. 119; et voir Imperial Chemical Industries PLC c. Novopharm
Ltd. (1991), 35 C.P.R. (3d) 137 (C.A.F.), p. 139‑140). En
établissant un lien entre les redevances et les « recherches qui
ont conduit à l’invention », on ne tenait pas compte du coût de
la masse de programmes de recherches que les innovateurs
doivent mener avant d’obtenir, sur la quantité de faux départs
et de projets infructueux qui n’aboutissent jamais sur le
marché, quelques rares « gagnants ».
Section 39(14) of the Patent Act simply required the
Commissioner of Patents to notify the Department of National
Health and Welfare of all compulsory licence applications.
Le paragraphe 39(14) de la Loi sur les brevets obligeait
simplement le commissaire des brevets à aviser le ministère de
la Santé nationale et du Bien‑être social de toutes les demandes
de licence obligatoire.
In a reversal of policy, Parliament in 1993 repealed the
compulsory licence provisions of the Patent Act by what
became known as Bill C-91 (S.C. 1993, c. 2) and extinguished
all compulsory licences issued on or after December 20, 1991.
In part, these changes flowed from international obligations
accepted by Canada under the Agreement on Trade-Related
Aspects of Intellectual Property Rights, 1869 U.N.T.S. 299
(“TRIPS”). More immediately, perhaps, it was thought that
Canada’s compulsory licensing system would be declared
incompatible with Canada’s obligations under the North
American Free Trade Agreement, Can. T.S. 1994 No. 2, in
particular art. 1709(10), signed at the end of 1992.
En 1993, le Parlement a fait volte‑face et a abrogé les
dispositions de la Loi sur les brevets relatives aux licences
obligatoires en adoptant ce que l’on a appelé le projet de
loi C‑91 (L.C. 1993, ch. 2), et en annulant toutes les licences
obligatoires octroyées le 20 décembre 1991 ou par la suite.
Ces modifications découlaient notamment des obligations
internationales assumées par le Canada dans le cadre d’un
accord international, l’Accord sur les aspects des droits
de propriété intellectuelle qui touchent au commerce,
1869 R.T.N.U. 332 (« ADPIC »). Il est possible qu’à plus
court terme, on ait pensé que le régime canadien de licences
obligatoires serait jugé incompatible avec les obligations
incombant au Canada en vertu de l’Accord de libre‑échange
nord‑américain, R.T. Can. 1994 no 2, signé à la fin de 1992, en
particulier avec son par. 1709(10).
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
409
However, having agreed to respect the 20-year monopoly
granted by patents, Parliament wished to facilitate the entry of
competition immediately thereafter. It acted to eliminate the
usual regulatory lag of two years or more after expiry of a
patent for the generic manufacturer to do the work necessary
to obtain a NOC. Parliament did so by introducing an exemption from the owner’s patent rights under which the generic
manufacturers could work the patented invention within the
20-year period (“the early working exception”) to the extent
necessary to obtain a NOC at the time the patent(s) expired
(s. 55.2(1)) and to “stockpile” generic product towards the end
of the 20-year period to await lawful market entry (s. 55.2(2)).
In order to prevent abuse of the “early working” and
“stockpiling” exceptions to patent protection, the government
enacted the NOC Regulations that are at issue in this appeal.
Toutefois, après avoir consenti à respecter le monopole de
20 ans conféré par les brevets, le Parlement a aussitôt souhaité
faciliter l’arrivée de la concurrence. Il a fait en sorte d’éliminer
le délai réglementaire minimal de deux ans ou plus dont le
fabricant de produits génériques avait habituellement besoin
après l’expiration d’un brevet pour obtenir un ADC. Le
Parlement y est parvenu en introduisant une exception relative
aux droits des titulaires de brevets grâce à laquelle les
fabricants de produits génériques pouvaient fabriquer
l’invention brevetée avant l’expiration du brevet (« l’exception
relative aux travaux préalables ») dans la mesure nécessaire
pour obtenir un ADC dès l’expiration du brevet (par. 55.2(1))
et pour « emmagasiner » des produits génériques vers la fin
de la période de 20 ans en attendant qu’ils entrent légalement
sur le marché (par. 55.2(2)). Afin de prévenir le recours abusif
aux exceptions de « travaux préalables » et d’« emmagasinage »
en matière de protection de brevet, le gouvernement a pris le
Règlement ADC, en cause dans le présent pourvoi.
The patent owner’s remedies under the NOC Regulations
are in addition to all of the usual remedies for patent
infringement under the Patent Act.
Les recours que le breveté peut exercer aux termes du
Règlement ADC s’ajoutent à tous ceux dont il dispose
habituellement en cas de contrefaçon de brevets en vertu de la
Loi sur les brevets.
. . .
[. . .]
This Court has accepted the view that Parliament enacted
Bill C-91 “with the intent of thwarting the possible
appropriation by generic drug companies, such as Apotex, of
the research and development initiatives of innovators, such as
Merck” (Apotex v. Canada (Attorney General), per Robertson
J.A., at p. 752 (emphasis added), whose reasons were
substantially adopted by this Court at [1994] 3 S.C.R. 1100).
La Cour a fait sienne l’opinion selon laquelle le législateur
a adopté le projet de loi C‑91 « afin d’empêcher les sociétés
pharmaceutiques de produits génériques, comme Apotex, de
s’approprier les résultats de la recherche et des découvertes
de sociétés innovatrices, comme Merck » (Apotex c. Canada
(Procureur général), le juge Robertson, p. 752 (je souligne),
dont cette Cour a retenu intégralement les motifs à [1994]
3 R.C.S. 1100).
The Regulatory Impact Analysis Statement, which
accompanied but did not form part of the NOC Regulations,
confirms that this was the intention of the regulator. It says
that following the abolition of the compulsory licensing
system, the government enacted the NOC Regulations in
order to protect the right of patentees by preventing generic
manufacturers from marketing their products until the expiry
of all relevant patents (Merck & Co. v. Canada (Attorney
General) (1999), 176 F.T.R. 21, at para. 51). The relevant
portion of the Regulatory Impact Analysis Statement reads:
Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, qui
accompagnait le Règlement ADC sans toutefois en faire
partie, confirme que telle était l’intention de l’autorité de
réglementation. D’après ce résumé, à la suite de l’abolition
du régime de licence obligatoire, le gouvernement a pris
le Règlement ADC afin de protéger les droits des brevetés
en empêchant les fabricants de produits génériques de
commercialiser leur produit jusqu’à l’expiration de tous les
brevets en cause (Merck & Co. c. Canada (Procureur général),
[1999] A.C.F. no 1825 (QL), par. 51). Le passage suivant du
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation est pertinent :
. . . As a general rule, judicial remedies are sufficient to
address patent infringement. However, with the enactment
of Bill C-91 the government has created an exception to
patent infringement allowing generic competitors to
undertake any activities necessary to work up a submission
to obtain regulatory approval of a product. This removes a
patent right that may have otherwise been available to
. . . En règle générale, les recours judiciaires suffisent pour
régler les cas de contrefaçon. Toutefois, avec l’adoption du
projet de loi C‑91, le gouvernement fait une exception dans
ce domaine en permettant aux fabricants de médicaments
génériques d’entreprendre les démarches nécessaires pour
obtenir l’approbation réglementaire d’un produit. Par
conséquent, le titulaire d’un brevet perd un droit dont il
410
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
patentees to prevent generic competitors from obtaining
such regulatory approval of their products.
aurait pu se prévaloir pour empêcher ses concurrents de faire
approuver leurs produits.
These Regulations are needed to ensure this new exception
to patent infringement is not abused by generic drug
applicants seeking to sell their product in Canada during the
term of their competitor’s patent while nonetheless allowing
generic competitors to undertake the regulatory approval
work necessary to ensure they are in a position to market
their products immediately after the expiry of any relevant
patents. [Emphasis added.]
Le présent règlement est nécessaire si on veut éviter que
cette nouvelle exception en matière de contrefaçon soit
mal utilisée par les fabricants de produits génériques
désireux de vendre leurs produits au Canada pendant que le
brevet original est encore valide. En vertu du règlement, ces
fabricants peuvent toutefois entreprendre les démarches
nécessaires pour obtenir l’approbation réglementaire et ainsi
commercialiser leurs produits dès que les brevets pertinents
arrivent à expiration. [Je souligne.]
(Regulatory Impact Analysis Statement, SOR/93-133, Canada
Gazette, Part II, vol. 127, No. 6, at p. 1388)
(Résumé de l’étude d’impact de la réglementation,
DORS/93‑133, Gazette du Canada, partie II, vol. 127, no 6,
p. 1388)
. . .
[. . .]
Recognizing that the “early working” and “stockpiling”
exceptions could be abused, Parliament balanced creation of
these exceptions with creation of a summary procedure
designed to strengthen the hand of patent owners against
generic competitors within the 20-year patent period. This
carrot and stick combination is found in s. 55.2 of the Patent
Act [quote of s. 55.2 omitted]. [Emphasis in the original
throughout the above quote.]
Reconnaissant que les exceptions relatives aux « travaux
préalables » et à « l’emmagasinage » pouvaient faire l’objet
d’abus, le Parlement a établi un équilibre en créant une
procédure sommaire destinée à renforcer la position des
brevetés face à leurs concurrents fabricants de produits
génériques pendant la période de 20 ans de validité du brevet.
Cette combinaison incitative est établie comme suit à l’art. 55.2
de la Loi sur les brevets [citation de l’article 55.2 omise].
[Souligné dans l’original de la citation ci‑dessus.]
[36] It is also useful to briefly consider what was
decided by the Supreme Court in Biolyse and later in
AstraZeneca. The issue in Biolyse was whether a
“submission” for an NOC by a person who did not rely
(i.e. piggyback) on a first person’s drug came within the
ambit of the PM(NOC) Regulations. Binnie J., writing
for the majority, recognized that the word “submission”
in subsection 5(1.1) [as am. by SOR/99-379, s. 2] was
on the face of it unambiguous and all inclusive (Biolyse,
at paragraph 43). However, the PM(NOC) Regulations
had to be construed having regard to the Patent Act read
as a whole and the balance which it seeks to create
between the effective enforcement of patent rights
through the use of the PM(NOC) Regulations (subsection
55.2(4)) and the timely entry of lower price generic
drugs through the use of the “early working” exception
(subsection 55.2(1)) (Biolyse, above, at paragraph 50).
[36] Il est également utile d’examiner brièvement la
décision de la Cour suprême dans l’arrêt Biolyse et
ultérieurement dans l’arrêt AstraZeneca. La question
soulevée dans l’arrêt Biolyse était de savoir si une
« demande » d’AC présentée par une personne qui ne
s’appuyait pas sur le médicament d’une première personne (c.-à-d. n’en tirait pas profit) tombait sous la portée
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité). S’exprimant au nom de la majorité, le juge
Binnie a écrit qu’il reconnaissait que le mot « demande »
du paragraphe 5(1.1) [mod. par DORS/99-379, art. 2]
pourrait à première vue englober toute demande
(Biolyse, au paragraphe 43). Toutefois, le Règlement sur
les médicaments brevetés (avis de conformité) devait
être interprété en tenant compte de la Loi sur les brevets
dans son ensemble et de l’équilibre qu’elle cherche à
établir entre la protection efficace des droits de brevet
par le recours au Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) (paragraphe 55.2(4)) et la
commercialisation rapide de médicaments génériques
à des prix inférieurs par l’application de l’exception
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
411
relative aux « travaux préalables » (paragraphe 55.2(1))
(Biolyse, précité, au paragraphe 50).
[37] Viewed in that light, it became apparent that the
word “submission” must be confined to situations where
a manufacturer in fact copies from an innovator company
(Biolyse, above, at paragraphs 65 and 69). Giving the
word “submission” a wider ambit would overshoot the
limited purpose for which regulations may be made and
upset the balance which the Patent Act seeks to create.
[37] Dans cette perspective, il est devenu manifeste
que le mot « demande » doit être limité aux situations où
un fabricant copie effectivement le produit d’une société
innovatrice (Biolyse, précité, aux paragraphes 65 et 69).
L’attribution d’une portée plus large au mot « demande »
dépasserait l’objectif limité qui justifie la prise d’un
règlement et perturberait l’équilibre que recherche la Loi
sur les brevets.
[38] Soon after Biolyse was released, the Supreme
Court was again called upon to apply the rationale
developed in that case. In AstraZeneca, the issue was
whether the PM(NOC) Regulations applied in respect of
listed patents from which the second person had not
derived any advantage in making use of the “early
working” exception.
[38] Peu après la publication de l’arrêt Biolyse, la
Cour suprême a été de nouveau appelée à appliquer le
même raisonnement. Dans l’arrêt AstraZeneca, il
s’agissait de savoir si le Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) s’appliquait à l’égard
d’une liste de brevets dont la seconde personne n’avait
pas tiré profit en invoquant l’exception relative aux
« travaux préalables ».
[39] Binnie J., writing for a unanimous Court this time,
noted that subsection 4(1) [as am. by SOR/2006-242,
s. 2] of the PM(NOC) Regulations allows the Minister
to identify the precise patents relevant to the “early
working” of a copy-cat drug (AstraZeneca, above, at
paragraph 22). In order to limit the application of the
PM(NOC) Regulations to the stated statutory objective,
subsection 5(1) [as am. by SOR/99-379, s. 2] must
be construed as requiring a patent-specific analysis
restricted to the patents relevant to the comparator drug
(AstraZeneca, above, at paragraph 39). Thus, the “other
drug” referred to in subsection 5(1) can only refer to the
drug to which a reference is made by second persons
“for the purpose of demonstrating bioequivalence”.
Again, to construe these words more broadly would
allow the PM(NOC) Regulations to apply when the
prevention of infringement is not in issue and would
upset the balance which the Patent Act seeks to create
(AstraZeneca, above, at paragraphs 15, 38 and 39).
[39] Le juge Binnie, s’exprimant au nom de la Cour, à
l’unanimité cette fois, a noté que le paragraphe 4(1)
[mod. par DORS/2006-242, art. 2] du Règlement sur
les médicaments brevetés (avis de conformité) confère
au ministre la possibilité de préciser les brevets sur
lesquels se fondent les « travaux préalables » relatifs à
une copie de médicament (AstraZeneca, précité, au
paragraphe 22). Pour limiter l’application du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) à
l’objectif prévu par la Loi, le paragraphe 5(1) [mod. par
DORS/99-379, art. 2] doit être interprété comme
exigeant une analyse portant sur des brevets précis liés
à la drogue de comparaison (AstraZeneca, précité, au
paragraphe 39). Par conséquent, l’« autre drogue »
mentionnée au paragraphe 5(1) ne peut renvoyer qu’à la
drogue à laquelle la seconde personne fait référence
« pour en démontrer la bioéquivalence ». Répétons‑le,
une interprétation plus large de ces mots permettrait
l’application du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) dans les cas qui ne concernent
pas l’empêchement de la contrefaçon et troublerait
l’équilibre que cherche à établir la Loi sur les brevets
(AstraZeneca, précité, aux paragraphes 15, 38 et 39).
[40] Against this background, I now turn to the
specific language of subsection 55.2(4) of the Patent
[40] Dans ce contexte, je passe maintenant à la
formulation spécifique du paragraphe 55.2(4) de la Loi
412
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
Act. It provides for a broad grant of authority for the
making of such regulations as the Governor in Council
“considers necessary for preventing the infringement of
a patent” by any person who makes use of the “early
working” exception. The specific authority outlined in
paragraphs (a) to (e) is said not to limit the generality of
the initial grant. The only limitation lies in the limited
purpose for which regulations may be made.
sur les brevets. Cette disposition prévoit l’attribution
d’un large pouvoir réglementaire : « [a]fin d’empêcher
la contrefaçon d’un brevet d’invention [. . .] le gouverneur
en conseil peut prendre des règlements », notamment à
l’encontre de toute personne qui recourt à l’exception
relative aux « travaux préalables ». Les pouvoirs
spécifiques conférés par les alinéas a) à e) ne limitent
pas le caractère général du pouvoir réglementaire initial.
La seule limite consiste dans l’objectif limité en vue
duquel des règlements peuvent être pris.
[41] Paragraph (a), although drafted in much broader
terms, authorizes the Governor in Council to impose
conditions for the issuance of NOCs which, in addition
to those usually imposed pursuant to the Food and
Drugs Act, R.S.C., 1985, c. F-27 and the Food and
Drug Regulations, C.R.C., c. 870, are aimed at the
prevention of infringement. Paragraph (b) specifies that
this authority to impose further conditions extends to
setting the date on which NOCs can be issued.
[41] Bien qu’il soit rédigé dans une formulation
beaucoup plus large, l’alinéa a) autorise le gouverneur
en conseil à fixer des conditions à la délivrance des AC
qui, outre les conditions normalement prescrites par la
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F‑27
et le Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C.,
ch. 870, visent à empêcher la contrefaçon. L’alinéa b)
précise que le pouvoir de fixer d’autres conditions
s’étend à l’établissement de la date à laquelle un AC peut
être délivré.
[42] Paragraph (c) provides authority for resolving
disputes as to when NOCs may be issued. For that
purpose, paragraph (d) authorizes the Governor in
Council to “confer rights of action in any court of
competent jurisdiction” and to provide for the
“remedies” that may be sought and the “orders” that
may be made.
[42] L’alinéa c) confère le pouvoir réglementaire en
vue de la solution de litiges sur la date à laquelle un
AC peut être délivré. À cette fin, l’alinéa d) autorise
le gouverneur en conseil à prendre des règlements
« conférant des droits d’action devant tout tribunal
compétent » concernant les « conclusions » qui peuvent
être recherchées et les « décisions » qui peuvent être
rendues.
[43] Paragraph (e) provides the Governor in Council
with the authority to provide for other measures in the
event that the issuance of an NOC might result directly
or indirectly in the infringement of a patent.
[43] L’alinéa e) confère au gouverneur en conseil le
pouvoir de prendre des règlements sur toute autre mesure
concernant la délivrance d’un AC lorsque celle‑ci peut
avoir pour effet direct ou indirect la contrefaçon de
brevet.
[44] I also note subsection 55.2(5) which provides
that section 55.2 and any regulations made thereunder
prevail over any Act of Parliament in the event of any
inconsistency or conflict, and subsection 55.2(6) which
confirms that the common law exemption for noncommercial use of patented products for the purpose of
experimentation is not affected by the “early working”
exception.
[44] Je note également le paragraphe 55.2(5), qui
prévoit que toute disposition réglementaire prise en
vertu de l’article 55.2 prévaut sur toute disposition
législative fédérale divergente, et le paragraphe 55.2(6),
qui confirme que l’exemption relative aux « travaux
préalables » n’a pas pour effet de porter atteinte à
l’exception prévue en common law à l’égard de l’usage
non commercial des produits brevetés.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
413
[45] Subsection 55.2(4) is the statutory authority
pursuant to which the PM(NOC) Regulations were
promulgated, including section 8. In its original form
section 8 did not clearly set out the circumstances
entitling a second person to a remedy. In Merck & Frosst
Canada Inc. v. Canada (Minister of National Health
and Welfare) (1994), 55 C.P.R. (3d) 302 this Court
stated (at paragraph 15):
[45] Le paragraphe 55.2(4) est la source législative
du pouvoir réglementaire du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité), et notamment de
l’article 8. Dans sa forme originale, l’article 8 n’exposait
pas clairement les circonstances dans lesquelles la
seconde personne avait droit à un redressement.
Dans l’arrêt Merck & Frosst Canada Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être social),
[1994] A.C.F. no 662 (C.A.) (QL), la Cour a dit (au
paragraphe 15) :
Section 8 is particularly obscure in its meaning. It appears
to create a liability in the first person in the event that the
Minister should comply with the 30 month prohibition in
circumstances where subsection 7(2) specifically provides that
that prohibition shall have ceased to apply. Fortunately, we are
not required to interpret it on this appeal.
L’article 8 est particulièrement obscur. Il paraît rendre la
première personne responsable en dommages si le ministre se
conformait à la période d’interdiction de 30 mois dans les cas
où le paragraphe 7(2) prévoit expressément que l’interdiction
aura pris fin. Heureusement, la Cour n’est pas appelée à
l’interpréter dans cet appel.
[46] Counsel advised during the hearing that there are
pending actions in the Federal Court where the original
section 8 is in play. I will therefore say no more about
this provision as it read when it was initially promulgated.
[46] Au cours de l’audience, les avocats ont informé
la Cour qu’il y avait des actions pendantes à la Cour
fédérale dans lesquelles l’article 8 original était en
cause. Je n’ajouterai donc rien sur cette disposition dans
sa formulation d’origine.
[47] Section 8 was amended in 1998 by SOR/98-166.
In the RIAS which accompanied the amendment, it is
explained that the amendment was brought in order to
provide [at page 1056] “a clearer indication . . . as to the
circumstances in which damages could be awarded to
a generic manufacturer to compensate for loss suffered
by reason of delayed market entry of its drug”. The
amendment makes it clear that liability can be visited
on a first person when a prohibition application is
withdrawn, discontinued or turns out to be unsuccessful.
[47] L’article 8 a été modifié en 1998 par DORS/98-166.
Dans le REIR qui accompagnait la modification, il est
expliqué que la modification a été prise en vue de donner
[à la page 1056] « [d]e plus grandes précisions [. . .] en
ce qui concerne les circonstances où des dommagesintérêts pourront être accordés à un fabricant afin de le
dédommager des pertes subies à cause du report de la
mise en marché de son médicament générique ». La
modification établit clairement que la première personne
est responsable dans le cas où une demande d’interdiction
est retirée, fait l’objet d’un désistement ou est rejetée.
[48] The liability so created extends to “any loss”
suffered by a second person during the period when an
NOC could have been issued but was not by reason of
the operation of the automatic stay (paragraphs 8(1)(a)
and (b)). A right of action is created in favour of second
persons in order to obtain compensation for the loss in
question (subsection 8(2)) and the court is authorized
to provide relief by way of “damages or profits as the
circumstances require” (subsection 8(4)).
[48] La responsabilité ainsi créée s’étend à « toute
perte » subie par la seconde personne au cours de la
période pendant laquelle un AC aurait pu être délivré
n’eût été de l’application de la suspension automatique
(alinéas 8(1)a) et b)). Un droit d’action est créé en
faveur de la seconde personne pour qu’elle puisse être
indemnisée pour la perte visée (paragraphe 8(2)) et le
tribunal est autorisé à « rendre l’ordonnance qu’il juge
indiquée pour accorder réparation par recouvrement de
dommages-intérêts ou de profits » (paragraphe 8(4)).
414
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
[49] Subsection 8(3) makes it clear that the authority
of the court to make an order is unaffected by a patent
infringement action relating to the patent in play in the
failed prohibition application.
[49] Le paragraphe 8(3) établit sans ambiguïté que
le tribunal peut rendre une ordonnance sans tenir
compte du fait que la première personne a intenté une
action pour contrefaçon du brevet visé par la demande
d’interdiction rejetée.
[50] Finally, in assessing the amount of compensation,
the court is required by virtue of subsection 8(5) to take
into account all matters that it considers relevant,
including any conduct of the first or second person
which contributed to the delay in the disposition of
the prohibition proceedings.
[50] Enfin, pour déterminer le montant de l’indemnité
à accorder, le tribunal est tenu par le paragraphe 8(5)
de tenir compte des facteurs qu’il juge pertinents, y
compris, le cas échéant, la conduite de la première
personne ou de la seconde personne qui a contribué à
retarder la décision dans la procédure d’interdiction.
[51] I now turn to Merck’s contention that section 8
is ultra vires the Patent Act. The essence of the
argument made by Merck before the Federal Court
Judge and before this Court boils down to this: since the
authority of the Governor in Council is limited to the
making of regulations for the purpose of preventing
infringement, a regulation which makes a first person
liable for damages only by reason of being unsuccessful
in asserting its patent rights in conformity with the
remedy set out in the PM(NOC) Regulations, cannot
be said to prevent infringement. As such, section 8 is
ultra vires the Patent Act.
[51] J’en viens maintenant à l’argumentation de Merck
qui prétend que l’article 8 n’est pas autorisé par la
Loi sur les brevets. Fondamentalement, ce que Merck a
fait valoir devant le juge de la Cour fédérale et devant
cette Cour se résume ainsi : comme le pouvoir du
gouverneur en conseil est limité à la prise de règlements pour empêcher la contrefaçon de brevet, tout
règlement qui rend la première personne responsable
des dommages-intérêts du seul fait qu’elle n’a pas eu
gain de cause en cherchant à protéger ses droits de
brevets conformément à la réparation prévue au
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) ne peut être considéré comme empêchant
la contrefaçon. Donc, l’article 8 n’est pas autorisé par
la Loi sur les brevets.
[52] I accept that, as Merck contends, the power of the
Governor in Council is constrained by the wording of
subsection 55.2(4) of the Patent Act according to which
regulations may be made for preventing infringement
by a person who makes use of the “early working”
exception. I also accept that this is the only purpose for
which regulations may be made (Biolyse, above, at
paragraphs 38, 53 and 67; AstraZeneca, above, at
paragraphs 15 and 16). However, the authority to devise
remedies in order to prevent infringement necessarily
brings with it the power to ensure that those remedies
are used by first persons for that purpose and not
for some other purpose such as perpetuating their
monopolies beyond the statutory period. This is
particularly so when regard is had to the aforesaid
balance which the Patent Act seeks to establish between
effective patent enforcement through the use of the
PM(NOC) Regulations and the timely market entry of
[52] Je reconnais, comme Merck le fait valoir, que le
pouvoir du gouverneur en conseil est circonscrit par les
termes du paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets
selon lesquels des règlements peuvent être pris pour
empêcher la contrefaçon de brevet par la personne
qui se prévaut de l’exception relative aux « travaux
préalables ». Je reconnais également que c’est la seule
raison qui justifie la prise de règlements (Biolyse,
précité, aux paragraphes 38, 53 et 67; AstraZeneca,
précité, aux paragraphes 15 et 16). Cependant, le pouvoir
de prévoir des réparations pour empêcher la contrefaçon
entraîne avec lui celui de s’assurer que la première
personne les utilise à cette fin et non pour une autre fin,
comme celle de perpétuer son monopole au-delà du
délai prévu par la loi. Cela est particulièrement
pertinent lorsqu’on prend en compte l’équilibre que la
Loi sur les brevets cherche à établir, comme je l’ai déjà
dit, entre la protection efficace des droits de brevet par
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
415
lower-priced generic drugs through the use of the “early
working” exception.
le recours au Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) (paragraphe 55.2(4)) et la commercialisation rapide de médicaments génériques à des
prix inférieurs par l’application de l’exception relative
aux « travaux préalables ».
[53] The general scheme set out in the PM(NOC)
Regulations in order to prevent infringement provides for the filing of a patent list by a first person
(section 4 [as am. by SOR/2006-242, s. 2; erratum C. Gaz.
2006.II.1874(E)]); the right of action (application)
created in favour of a first person when a second person
seeks an NOC and refers to a patented drug in order
to demonstrate bioequivalence (sections 5 [as am. by
SOR/2006-242, s. 2; erratum C. Gaz. 2006.II.1874(E)]
and 6 [as am. by SOR/2006-242, s. 2; erratum C. Gaz.
2006.II.1874(E)]) and the resulting stay which prevents
the Minister from issuing the requested NOC to the
second person for 24 months [paragraph 7(1)(e) (as am.
by SOR/98-166, s. 6)] (formerly 30 months). No one
takes issue with the fact that these provisions are
designed to achieve the statutory purpose of preventing
infringement. In particular, it is clear that the Governor
in Council formed the view that, in order to prevent
patent infringement in the circumstances described in
subsection 55.2(4) of the Patent Act, it was necessary
both to provide first persons with the right to initiate
prohibition proceedings in the circumstances described
and prevent the issuance of the NOC to the second
person for 24 months when that right is exercised.
[53] Le régime général exposé au Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) pour
empêcher la contrefaçon de brevet prévoit la présentation d’une liste de brevets par la première personne
(article 4 [mod. par DORS/2006-242, art. 2; erratum
Gaz. C. 2006.II.1874(A)]), le droit d’action (demande)
créé en faveur de la première personne dans le cas où
la seconde personne demande un AC et fait référence
à un médicament breveté afin de démontrer la bioéquivalence de son médicament (articles 5 [mod. par
DORS/2006-242, art. 2; erratum Gaz. C. 2006.II.1874(A)]
et 6 [mod. par DORS/2006-242, art. 2; erratum Gaz. C.
2006.II.1874(A)]) et la suspension consécutive qui
interdit au ministre de délivrer l’AC demandé à la
seconde personne pendant un délai de 24 mois [alinéa
7(1)e) (mod. par DORS/98-166, art. 6)] (30 mois
auparavant). Personne ne conteste le fait que ces
dispositions visent à atteindre l’objectif de la Loi, qui est
d’empêcher la contrefaçon. En particulier, il est clair que
le gouverneur en conseil a jugé que pour empêcher la
contrefaçon de brevet dans les circonstances décrites au
paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets, il était
nécessaire à la fois de donner à la première personne le
droit d’intenter une procédure d’interdiction dans les
circonstances visées et d’empêcher la délivrance de
l’AC à la seconde personne pour un délai de 24 mois
pendant l’exercice du droit d’action.
[54] At the same time, it was readily apparent that
the automatic 24-month stay was capable of being
used in a manner which does not advance patent protection. In Merck Frosst Canada Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare), [1998] 2
S.C.R. 193, Iacobucci J. writing for the Court observed
(at paragraph 32):
[54] En même temps, il est rapidement devenu
manifeste que la suspension automatique de 24 mois
pouvait être utilisée d’une manière qui n’encourage
pas la protection du brevet. Dans l’arrêt Merck Frosst
Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale
et du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193, le juge
Iacobucci, s’exprimant au nom de la Cour, a fait observer
(au paragraphe 32) :
The Regulations provide for what is, in effect, a statutory
prohibition on, or injunction against, the granting of a NOC,
commencing immediately upon the filing by a “first person”
of an application for a court-imposed prohibition order and
concluding only upon the earlier of the judicial determination
Le Règlement prévoit ce qui constitue, dans les faits, une
interdiction légale de délivrer un ADC, ou une injonction
interdisant de le faire, qui entre en vigueur dès qu’une
« première personne » présente une demande d’ordonnance
d’interdiction judiciaire, et qui prend fin lorsque survient le
416
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
of the application or the passage of 30 months. This prohibition takes effect automatically, without any consideration
of the merits of the application; not even the ordinary
requirements for an interlocutory injunction must be complied
with. Under these conditions, and absent some prior indication
to the contrary, I think it would be permissible for a generic
producer to predict that either the patentee, the holder of a
prior NOC, or both, is likely to attempt to protect or prolong
their as-yet exclusive rights for as long as possible by taking
advantage of the procedure set out in the Regulations.
premier des événements suivants : la prise d’une décision
judiciaire concernant la demande, ou l’expiration d’un délai
de 30 mois. L’interdiction s’applique automatiquement,
indépendamment du bien‑fondé de la demande; même les
conditions habituelles d’une injonction interlocutoire n’ont
pas à être remplies. Dans ces circonstances et à défaut de toute
indication contraire préalable, je crois qu’il serait acceptable
qu’un fabricant de génériques prévoie que le breveté ou le
titulaire d’un ADC délivré antérieurement, ou les deux,
tenteront vraisemblablement de protéger ou de maintenir aussi
longtemps que possible leurs droits jusque‑là exclusifs en se
prévalant de la procédure énoncée dans le Règlement.
[55] One of the more obvious concerns flowing from
the automatic stay was identified by Mahoney J.A. in
Bayer AG v. Canada (Minister of National Health &
Welfare) (1993), 51 C.P.R. (3d) 329 (F.C.A.) (Bayer),
where he noted (at paragraph 14) that given the scheme,
it is the patentee who has both the carriage of the
proceeding and the interest in its dilatory prosecution.
[55] L’une des inquiétudes les plus évidentes que
provoque la suspension automatique a été identifiée par
le juge Mahoney dans la décision Bayer AG c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1993] A.C.F. no 1106 (C.A.) (QL) (Bayer), où il a noté
(au paragraphe 14) qu’étant donné le régime, c’est le
breveté qui à la fois assume la conduite de l’instance et
a intérêt à son retard.
[56] In AstraZeneca, Binnie J. identified a broader
concern (at paragraph 39):
[56] Dans l’arrêt AstraZeneca, le juge Binnie a
identifié une préoccupation plus large (au paragraphe 39) :
By imposing the 24-month delay called for by the NOC
Regulations, the decision of the Federal Court of Appeal
undermines achievement of the balance struck by Parliament
between the objectives of the FDA [Food and Drugs Act]
and regulations thereunder (making safe and effective drugs
available to the public) and the Patent Act and its regulations
(preventing abuse of the “early working” exception to patent
infringement). Given the evident (and entirely understandable)
commercial strategy of the innovative drug companies to
evergreen their products by adding bells and whistles to a
pioneering product even after the original patent for that
pioneering product has expired, the decision of the Federal
Court of Appeal would reward evergreening even if the
generic manufacturer (and thus the public) does not thereby derive any benefit from the subsequently listed patents.
[My emphasis.]
En imposant le délai de 24 mois prévu par le Règlement AC,
la Cour d’appel fédérale compromet l’atteinte de l’équilibre
recherché par le législateur entre les objectifs de la LAD
[Loi sur les aliments et drogues] et son règlement (mettre à
la disposition du public des drogues efficaces et non nocifs)
et ceux de la Loi sur les brevets et son règlement (prévenir
le recours abusif à l’exception à la contrefaçon de brevets
qui concerne les travaux préalables). Étant donné la stratégie
commerciale évidente (et tout à fait compréhensible)
des sociétés pharmaceutiques innovatrices qui consiste à
perpétuer les brevets à l’égard de leurs produits en ajoutant
des caractéristiques secondaires à un produit originel même
après l’expiration du brevet relatif à ce produit, la décision
de la Cour d’appel fédérale récompenserait cette pratique
même si le fabricant de produits génériques (et donc le public)
ne retire aucun bénéfice des brevets inscrits ultérieurement
au registre. [Non souligné dans l’original.]
[57] Attempts by first persons to list patents on the
basis of a change in a drug name or a change in a
manufacturing site, neither of which can remotely
have anything to do with patent infringement, have
also been noted judicially (Ferring Inc. v. Canada
(Attorney General), 2003 FCA 274, 26 C.P.R. (4th) 155
(Ferring); Hoffmann-La Roche Ltd. v. Canada (Minister
[57] Les tribunaux ont aussi fait état des tentatives
que font les premières personnes pour dresser des listes
de brevets sur le fondement d’un changement de
désignation ou de lieu de fabrication d’un médicament,
changements qui peuvent n’avoir rien à voir en fin de
compte avec la contrefaçon de brevet (Ferring Inc. c.
Canada (Procureur général), 2003 CAF 274 (Ferring);
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
417
of Health), 2005 FCA 140, [2006] 1 F.C.R. 141
(Hoffmann-La Roche)). (This last concern was directly
addressed in 2006 by the addition of subsection 4(3)
and the definition of “supplement to a new drug
submission” in subsection 3(1) which exclude the
possibility of listing a patent on the basis of an administrative submission (SOR/2006-242, section 2).)
Hoffmann‑La Roche Ltd. c. Canada (Ministre de la
Santé), 2005 CAF 140 (Hoffmann-La Roche)). (Cette
dernière préoccupation a été directement traitée en
2006 par l’ajout du paragraphe 4(3) et la définition du
« supplément à une présentation de drogue nouvelle »
au paragraphe 3(1), qui exclut la possibilité d’inscrire
un brevet sur une liste sur la base d’une présentation
administrative (DORS/2006-242, article 2).)
[58] Section 8, by imposing on first persons a liability
for the losses suffered by a second person, as a result of
the operation of the automatic stay, when a prohibition
application is withdrawn, discontinued or is ultimately
unsuccessful, alleviates these concerns. As was noted
in AB Hassle v. Canada (Minister of National Health
and Welfare) (2000), 7 C.P.R. (4th) 272 (F.C.A.) (AB
Hassle) (per Stone J.A., at paragraph 27), the ability of
the court to order payment of damages resulting from
the operation of the automatic stay suggests that a first
person no longer has an exclusive interest in delaying
the progress of a section 6 prohibition proceeding.
[58] L’article 8, qui impose à la première personne une
responsabilité à l’égard des pertes subies par la seconde
personne du fait de la suspension automatique, dans le
cas d’un retrait, d’un désistement ou du rejet de la
demande d’interdiction, atténue ces préoccupations.
Comme l’a noté le juge Stone dans l’arrêt AB Hassle c.
Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien‑être
social), [2000] A.C.F. no 855 (C.A.) (QL) (AB Hassle)
(au paragraphe 27), le pouvoir de la cour d’ordonner le
paiement de dommages‑intérêts résultant de la mise en
œuvre de la suspension automatique suggère que la
première personne n’est dorénavant plus seule à avoir
un intérêt à retarder le déroulement d’une procédure
d’interdiction visée à l’article 6.
[59] By the same logic, a first person no longer has an
exclusive interest in triggering the operation of the
automatic stay by reference to patents which are not
properly listed (Ferring, above; Hoffmann-La Roche,
above; see also Apotex Inc. v. Canada (Minister of
National Health and Welfare) (2000), 181 D.L.R. (4th)
403 (F.C.A.), at paragraphs 27 and 28) or to “evergreen”
a patented drug in order to perpetuate the benefit which
the PM(NOC) Regulations provide (AstraZeneca,
above, at paragraphs 23 and 39; Biolyse, above, at
paragraph 66). As a result of section 8, a first person
must focus on the issue of infringement and consider
the strength of its position before initiating a prohibition proceeding.
[59] Dans la même logique, la première personne
n’est dorénavant plus seule à avoir un intérêt à
déclencher la suspension automatique en faisant
référence à des brevets qui ne sont pas dûment inscrits
sur des listes (Ferring, précité; Hoffmann-La Roche,
précité; voir également Apotex Inc. c. Canada (Ministre
de la Santé nationale et du Bien-être social), [1999]
A.C.F. no 1978 (C.A.) (QL), aux paragraphes 27 et 28)
ou à « renouveler à perpétuité » un médicament breveté
en vue de perpétuer l’avantage que procure le Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
(AstraZeneca, précité, aux paragraphes 23 et 39; Biolyse,
précité, au paragraphe 66). Par l’effet de l’article 8, la
première personne doit se concentrer sur la question de
la contrefaçon et soupeser la force de sa position avant
d’engager une procédure d’interdiction.
[60] This promotes the use of the PM(NOC)
Regulations for the purpose for which they are intended:
the prevention of infringement. Significantly, it does so
in a manner which is consistent with maintaining the
balance alluded to in Biolyse and in AstraZeneca. It is
useful to repeat that both these cases were decided on
[60] Cette disposition encourage l’usage du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) pour
la fin à laquelle il vise : la prévention de la contrefaçon.
Point important, il le fait d’une manière cohérente avec
le maintien de l’équilibre dont parlent les arrêts Biolyse
et AstraZeneca. Il est utile de rappeler que ces deux arrêts
418
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
the basis that the PM(NOC) Regulations should be
construed in a manner which goes no further than is
necessary in order to prevent infringement since
overshooting this objective would upset the other part of
the balance which section 55.2 of the Patent Act seeks
to achieve, namely the timely entry of cheaper generic
drugs on the market. The statutory authority of the
Governor in Council to make regulations pursuant to
subsection 55.2(4) of the Patent Act must be construed
accordingly.
reposent sur l’idée que le Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) doit être interprété
sans excéder ce qui est nécessaire pour empêcher la
contrefaçon, car outrepasser cet objectif perturberait
l’autre aspect de l’équilibre que vise l’article 55.2 de la
Loi sur les brevets, soit la commercialisation rapide de
médicaments génériques moins chers. Le pouvoir que
confère la loi au gouverneur en conseil de prendre des
règlements en application du paragraphe 55.2(4) de la
Loi sur les brevets doit être interprété en conséquence.
[61] I therefore find that section 8 of the PM(NOC)
Regulations comes within the general grant of authority
set out in subsection 55.2(4) of the Patent Act and that
the Federal Court Judge came to the correct conclusion
when he held that section 8 was validly promulgated.
[61] Je conclus donc que l’article 8 du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) relève
du pouvoir général que confère le paragraphe 55.2(4)
de la Loi sur les brevets et que le juge de la Cour
fédérale était fondé de conclure que l’article 8 avait été
validement promulgué.
The constitutional issue
La question constitutionnelle
[62] Merck further contends that the Federal Court
Judge erred in holding that the right of action created by
section 8 of the PM(NOC) Regulations is within the
authority of Parliament pursuant to subsection 91(22)
of the Constitution Act, 1867. According to Merck,
section 8 provides for an independent cause of action
unconnected to the PM(NOC) Regulations, which falls
within provincial legislative competence over property
and civil rights. The standard applicable to the review
of the decision of the Federal Court Judge on this
point is again correctness.
[62] Merck soutient en outre que le juge de la Cour
fédérale a commis une erreur en concluant que le droit
d’action créé par l’article 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) relève du
pouvoir du Parlement en vertu du paragraphe 91(22)
de la Loi constitutionnelle de 1867. Selon Merck,
l’article 8 prévoit une cause d’action indépendante, non
reliée au Règlement sur les médicaments brevetés (avis
de conformité), qui relève de la compétence législative
des provinces en matière de propriété et de droits civils.
La norme applicable au contrôle de la décision du juge
de la Cour fédérale sur ce point est également celle de
la décision correcte.
[63] It is common ground that, looked upon in
isolation, section 8 creates a civil right of action which
comes within the province’s broad jurisdiction over
property and civil rights. In General Motors of Canada
Ltd. v. City National Leasing, [1989] 1 S.C.R. 641
(General Motors), at pages 671 and 672, the Supreme
Court devised a three-part test for determining the
constitutional validity of federal laws which encroach
on provincial heads of power: firstly, the court must
determine the extent of the encroachment; secondly,
the court must establish whether the act (or a severable part of it) is valid as forming part of a valid
[63] Il est bien établi que, pris isolément, l’article 8
crée un droit d’action de nature civile qui relève de
la compétence provinciale étendue en matière de
propriété et de droits civils. Dans l’arrêt General
Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989]
1 R.C.S. 641 (General Motors), aux pages 671 et 672, la
Cour suprême a élaboré un critère à trois volets pour
établir la validité constitutionnelle des lois fédérales qui
empiètent sur les pouvoirs provinciaux : premièrement,
la cour doit déterminer la mesure de l’empiètement;
deuxièmement, la cour doit établir si la loi (ou une
partie séparable de celle-ci) est valide en ce qu’elle fait
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
419
regulatory scheme falling under federal jurisdiction; and
thirdly, the court must determine whether the impugned
provision is sufficiently integrated into that regulatory
scheme that it can be upheld by virtue of that relationship.
partie d’un système de réglementation valide de compétence fédérale; troisièmement, la cour doit déterminer si
la disposition contestée est suffisamment intégrée au
système de réglementation pour pouvoir être maintenue
en raison de ce rapport.
[64] Dealing with the extent of the encroachment, the
right of action created by section 8 is only available to a
limited group of persons operating within a defined
industry. Its scope of application is confined to patent
controversies relating to drug products arising under the
narrow conditions set out in the PM(NOC) Regulations.
It is further limited to situations created by first persons
when they make applications pursuant to subsection
6(1). Thus, the extent of the intrusion is minor (compare
General Motors, above, at page 673). It is noteworthy
that despite having been duly notified, the Attorney
General of the provinces or the territories have not seen
fit to intervene.
[64] S’agissant de la mesure de l’empiètement, le droit
d’action créé par l’article 8 est accordé seulement à un
groupe limité de personnes qui appartiennent à un
secteur d’activité défini. Son champ d’application se
limite aux litiges en matière de brevet portant sur des
médicaments qui surviennent dans les conditions
rigoureusement définies au Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité). Il se limite aussi
aux situations que crée la première personne quand
elle présente une demande en vertu du paragraphe 6(1).
Par conséquent, la mesure de l’empiètement est faible
(par comparaison avec la situation dans l’arrêt General
Motors, précité, à la page 673). Il faut noter qu’en dépit
d’une notification en bonne et due forme, les procureurs
généraux des provinces ou des territoires n’ont pas jugé
bon d’intervenir.
[65] As to the second part of the test, Merck concedes
that the PM(NOC) Regulations, including section 6
which entitles first persons to launch prohibition
applications and trigger the automatic stay, were validly
promulgated pursuant to the Patent Act and constitute a
valid regulatory scheme falling within Parliament’s
competence over patents of invention pursuant to
subsection 91(22) of the Constitution Act, 1867. The
only exception is section 8. The question therefore is
whether, according to the third part of the test set out
in General Motors, above, section 8 is sufficiently
integrated into the overall scheme to become part of
it. In my view, the above reasons for concluding that
section 8 is intra vires the Patent Act are dispositive
of this issue.
[65] S’agissant du deuxième volet du critère, Merck
concède que le Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité), y compris l’article 6 qui
habilite la première personne à présenter une demande
d’interdiction et à déclencher la suspension automatique,
a été validement promulgué en application de la Loi sur
les brevets et constitue un régime de réglementation
valide relevant de la compétence du Parlement sur les
brevets d’invention en vertu du paragraphe 91(22) de la
Loi constitutionnelle de 1867. L’article 8 constitue la
seule exception. La question est donc de savoir, selon le
troisième volet du critère exposé dans l’arrêt General
Motors, précité, si l’article 8 est suffisamment intégré
au régime global pour en devenir partie intégrante.
À mon avis, les motifs qui précèdent pour conclure
que l’article 8 est autorisé par la Loi sur les brevets
sont déterminants à l’égard de la question de la
constitutionnalité.
[66] I would simply add, to further highlight the
extent of the connection, that an award of damages
under section 8 logically flows from the section 6
prohibition proceedings and would normally be
adjudicated by the judge who hears the prohibition
[66] J’ajouterais simplement, pour souligner davantage la portée de la relation, que l’attribution de
dommages‑intérêts en vertu de l’article 8 découle
logiquement de la procédure d’interdiction visée à
l’article 6 et qu’elle relèverait normalement du juge
420
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
application. I refer in particular to subsection 8(5) of
the PM(NOC) Regulations which provides that in
assessing the amount of the compensation, regard must
be had to the conduct of the parties during the prohibition proceedings which contributed to the delay. It is
apparent that the only reason section 8 damages are
adjudicated in a separate proceeding is that regard had
to be had to the right of appeal.
qui instruit la demande d’interdiction. Je renvoie en
particulier au paragraphe 8(5) du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) qui prévoit
que pour déterminer le montant de l’indemnité à
accorder, il faut tenir compte de la conduite des parties
pendant la procédure d’interdiction qui a contribué au
retard. À l’évidence, la seule raison pour laquelle les
dommages‑intérêts prévus à l’article 8 sont adjugés
dans une procédure distincte était la nécessité de
prendre en compte le droit d’appel.
[67] I therefore conclude that the Federal Court Judge
correctly held that section 8 comes within subsection
91(22) of the Constitution Act, 1867 and is as such valid
federal delegated legislation.
[67] Je conclus donc que le juge de la Cour fédérale
a conclu à bon droit que l’article 8 se rattache au
paragraphe 91(22) de la Loi constitutionnelle de 1867 et
qu’il fait partie à ce titre de la législation fédérale
déléguée.
Jurisdiction
La compétence
[68] The question to be answered with respect to
jurisdiction is whether the Federal Court Judge erred in
holding that he had jurisdiction to hear the section 8
action brought by Apotex. This question must again be
assessed on a standard of correctness.
[68] La question à trancher eu égard à la compétence
est de savoir si le juge de la Cour fédérale a commis
une erreur en concluant qu’il avait compétence pour
être saisi d’une action intentée par Apotex en vertu
de l’article 8. Encore une fois, la question doit ici être
appréciée selon la norme de la décision correcte.
[69] The Federal Court derives its jurisdiction from
statute. In order to support a finding of jurisdiction, the
following elements must exist (ITO—International
Terminal Operators Ltd. v. Miida Electronics Inc. et al.,
[1986] 1 S.C.R. 752, at page 766):
[69] La Cour fédérale tire sa compétence d’une loi.
Pour étayer une conclusion reconnaissant la compétence, les éléments suivants doivent être présents
(ITO—International Terminal Operators Ltd. c. Miida
Electronics Inc. et autre, [1986] 1 R.C.S. 752, à la
page 766) :
1. There must be a statutory grant of jurisdiction by the federal
Parliament.
1. Il doit y avoir attribution de compétence par une loi du
Parlement fédéral.
2. There must be an existing body of federal law which is
essential to the disposition of the case and which nourishes
the statutory grant of jurisdiction.
2. Il doit exister un ensemble de règles de droit fédérales qui
soit essentiel à la solution du litige et constitue le fondement
de l’attribution légale de compétence.
3. The law on which the case is based must be a “law of
Canada” as the phrase is used in s. 101 of the Constitution
Act, 1867.
3. La loi invoquée dans l’affaire doit être « une loi du Canada »
au sens où cette expression est employée à l’art. 101 de la
Loi constitutionnelle de 1867.
[70] Parliament’s competence in respect of patents
and the existence of a federal body of law relating to
patents are not in issue. However, Merck maintains that
[70] La compétence du Parlement en matière de
brevets et l’existence d’un ensemble de textes législatifs
fédéraux concernant les brevets ne sont pas contestées.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
421
the first condition is not fulfilled. In my respectful
view, subsection 20(2) of the Federal Courts Act
which provides the Federal Court with concurrent
jurisdiction “in all cases . . ., in which a remedy is sought
under the authority of an Act of Parliament . . . respecting any patent of invention” is an express statutory
grant of jurisdiction which authorizes the Federal
Court to hear both section 6 prohibition proceedings
and section 8 actions.
Cependant, Merck soutient que la première condition
n’est pas remplie. À mon avis, le paragraphe 20(2) de
la Loi sur les Cours fédérales, qui confère à la Cour
fédérale une compétence concurrente « dans tous les
autres cas de recours sous le régime d’une loi fédérale
[. . .] relativement à un brevet d’invention », est une
attribution législative expresse de compétence qui
autorise la Cour fédérale à connaître tant des procédures d’interdiction de l’article 6 que des actions fondées
sur l’article 8.
[71] Proceedings instituted under section 6 and section
8 of the PM(NOC) Regulations come within this express
grant since both provide for a remedy in respect of
patents. Section 6 does so by preventing the issuance
of an NOC while listed patents referred to by a second
person in order to demonstrate bioequivalence remain
in effect, and section 8 does so by allowing a second
person to recover losses arising from the automatic stay
triggered by a first person when the attempt to assert its
patent rights fail.
[71] Les procédures intentées en vertu de l’article 6 et
de l’article 8 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) entrent dans cette attribution expresse de compétence, car les unes et les autres assurent
une réparation en matière de brevets. L’article 6 le fait
en interdisant la délivrance d’un AC pendant la période
d’effet de la liste de brevets auxquels renvoie la seconde
personne en vue d’établir la bioéquivalence et l’article 8,
en autorisant la seconde personne à être indemnisée
pour les pertes issues de la suspension automatique
déclenchée par la première personne, dans le cas où
cette dernière échoue dans sa tentative de faire valoir ses
droits de brevet.
[72] The various cases cited by Merck in support of
its view that subsection 20(2) stops short of conferring
jurisdiction on the Federal Court with respect to actions
undertaken pursuant to section 8 are of no assistance
(R.W. Blacktop Ltd. v. Artec Equipment Co. (1991),
39 C.P.R. (3d) 432 (F.C.T.D.), at page 439; Netbored
Inc. v. Avery Holdings Inc., 2005 FC 490, 272 F.T.R.
131, at paragraph 24; Aktiebolagert Hassle v. Apotex
Inc., [1988] 1 F.C. 360 (F.C.T.D.) (Aktiebolagert
Hassle), at pages 361 to 367; Innotech Pty Ltd. v.
Phoenix Rotary Spike Harrows Ltd. (1997), 74 C.P.R.
(3d) 275 (F.C.A.), at pages 276 and 277). The remedies
sought in all those cases arose under the common law
and were found to relate primarily to contractual or
equitable rights and obligations between the parties
rather than to patents of invention.
[72] La jurisprudence citée par Merck pour établir
que le paragraphe 20(2) ne va pas jusqu’à attribuer la
compétence à la Cour fédérale à l’égard des actions
intentées en vertu de l’article 8 n’est d’aucune utilité
(R.W. Blacktop Ltd. c. Artec Equipment Co. (1991), 39
C.P.R. (3d) 432 (C.F. 1re inst.), à la page 439 [[1991]
A.C.F. no 1046 (1re inst.) (QL)]; Netbored Inc. c.
Avery Holdings Inc., 2005 CF 490, au paragraphe 24;
Aktiebolagert Hassle c. Apotex Inc., [1988] 1 C.F. 360
(1re inst.) (Aktiebolagert Hassle), aux pages 361 à 367;
Innotech Pty Ltd. c. Phoenix Rotary Spike Harrows Ltd.,
[1997] A.C.F. no 855 (C.A.) (QL), aux paragraphes 1 à
6). Les réparations recherchées dans toutes ces affaires
étaient fondées sur la common law et il a été conclu
qu’elles se rapportaient principalement aux droits et
obligations contractuelles ou en equity des parties entre
elles plutôt qu’à des brevets d’invention.
[73] We are not concerned here with the enforcement
of contractual rights. What is in issue is a remedy
devised by the Governor in Council pursuant to a
regulatory scheme. The situation is closer to that
[73] Il n’est pas question en l’espèce du respect de
droits contractuels. Il s’agit en l’espèce d’un redressement élaboré par le gouverneur en conseil dans le
cadre d’un régime réglementaire. La situation ressemble
422
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
described in Composers, Authors & Publishers Assoc.
of Canada Ltd. v. Sandholm Holdings Ltd. et al.,
[1955] Ex. C.R. 244 (Sandholm Holdings Ltd.), where
the Court held that it had jurisdiction over a dispute
concerning the payment of royalties because the
Copyright Act [R.S.C. 1927, c. 32] provided a statutory
remedy to collect unpaid royalties. Significantly, in
Aktiebolagert Hassle, above, a case on which Merck
relies, the Federal Court Trial Division, declined jurisdiction on the basis that claims relating to the payment
of licence fees to a patentee were matters of contract.
However, the Court explicitly distinguished at page 365
the earlier decision of the Exchequer Court in Sandholm
Holdings Ltd. on the ground that the Patent Act [R.S.C.
1970, c. P-4] unlike the Copyright Act did not provide
for a statutory remedy to collect unpaid royalties.
davantage à celle que décrit la décision Composers,
Authors and Publishers Assoc. of Canada Ltd. v.
Sandholm Holdings Ltd. et al., [1955] R.C.É. 244
(Sandholm Holdings Ltd.), où la Cour a conclu à sa
compétence dans un litige concernant le paiement
de redevances parce que la Loi sur le droit d’auteur
[S.R.C. 1927, ch. 32] prévoyait une réparation relative
à la perception de redevances impayées. Point significatif, dans la décision Aktiebolagert Hassle, précitée,
qu’invoque Merck, la Section de première instance de
la Cour fédérale s’est déclarée incompétente au motif
que les demandes portant sur le paiement des droits de
licence à un breveté étaient des questions contractuelles.
Toutefois, la Cour a explicitement fait une distinction à
la page 365 entre l’instance et la décision antérieure de
la Cour de l’Échiquier, Sandholm Holdings Ltd., au
motif que la Loi sur les brevets [S.R.C. 1970, ch. P-4],
contrairement à la Loi sur le droit d’auteur, ne prévoyait
pas de réparation correspondant à la perception de
redevances impayées.
[74] In my respectful view, both sections 6 and 8 of
the PM(NOC) Regulations provide remedies pursuant
to a regulatory scheme aimed at the prevention of
infringement, and as such come within the express grant
of jurisdiction conferred on the Federal Court by virtue
of subsection 20(2) of the Federal Courts Act.
[74] À mon humble avis, les articles 6 et 8 du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) prévoient tous les deux des réparations
dans le cadre d’un régime de réglementation visant à
empêcher la contrefaçon et, pour cette raison, relèvent
de la compétence expressément conférée à la Cour
fédérale par l’effet du paragraphe 20(2) de la Loi sur les
Cours fédérales.
[75] Merck made the argument that the jurisdiction of
the Federal Court to hear prohibition proceedings rests
on paragraph 18(1)(b) [as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 4;
2002, c. 8, s. 26] of the Federal Courts Act rather than
subsection 20(2) (Merck’s memorandum, at paragraph
90). In this respect, Merck relies on Bayer, above, where
this Court held, in adjudicating a procedural matter, that
a prohibition application pursuant to section 6 comes
within the jurisdiction conferred by paragraph 18(1)(b)
of the Federal Courts Act since it contemplates relief
against a federal board. Merck makes the point that the
jurisdiction so conferred must be confined to section 6
applications since section 8 actions do not involve a
federal board.
[75] Merck a soutenu que la compétence de la Cour
fédérale en matière de procédure d’interdiction repose
sur l’alinéa 18(1)b) [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4;
2002, ch. 8, art. 26] plutôt que sur le paragraphe 20(2)
de la Loi sur les Cours fédérales (mémoire de Merck,
au paragraphe 90). À ce sujet, Merck s’appuie sur la
décision Bayer, précitée, dans laquelle la Cour a conclu,
en statuant sur une question de procédure, qu’une
demande d’interdiction en vertu de l’article 6 tombe
sous la compétence conférée par l’alinéa 18(1)b) de la
Loi sur les Cours fédérales du fait qu’elle prévoit une
réparation à l’encontre d’un organisme fédéral. Merck
fait valoir que la compétence ainsi conférée doit être
restreinte aux demandes fondées sur l’article 6 du fait
que les actions en vertu de l’article 8 ne concernent pas
un organisme fédéral.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
423
[76] No doubt that is so. However, the fact that
jurisdiction to hear prohibition proceedings can be found
in paragraph 18(1)(b) of the Federal Courts Act because
it contemplates relief against the Minister, as was held
in Bayer, above, does not alter or diminish the grant of
jurisdiction made pursuant to subsection 20(2) with
respect to patents of invention. Nothing in that decision
suggests that paragraph 18(1)(b) operates to exclude
the jurisdiction conferred by subsection 20(2).
[76] Il ne fait pas de doute qu’il en est ainsi. Toutefois,
le fait que la compétence permettant de connaître d’une
procédure d’interdiction peut trouver sa source dans
l’alinéa 18(1)b) de la Loi sur les Cours fédérales parce
qu’elle concerne une réparation à l’encontre du ministre,
selon la conclusion de la décision Bayer, précitée, ne
modifie ou ne diminue en rien l’attribution de compétence faite au paragraphe 20(2) à l’égard des brevets
d’invention. Rien dans cette décision ne suggère que
l’alinéa 18(1)b) a pour effet d’exclure la compétence
conférée par le paragraphe 20(2).
[77] Nevertheless, Merck’s interpretation of the Bayer
decision seems to have led the Federal Court Judge to
look for an express grant of jurisdiction elsewhere
than in subsection 20(2) of the Federal Courts Act.
He found that the authority given to the Governor in
Council under paragraph 55.2(4)(d) of the Patent Act to
make regulations “conferring rights of action in any
court of competent jurisdiction” (his emphasis) allows
the Governor in Council to confer jurisdiction on “any
court” by way of regulations and that section 2 of the
PM(NOC) Regulations which defines “court” to mean
the Federal Court of Canada or superior courts of
competent jurisdiction constitutes such a grant (reasons,
at paragraphs 63 and 64).
[77] Néanmoins, l’interprétation que donne Merck
de la décision Bayer semble avoir poussé le juge de
la Cour fédérale à rechercher une attribution expresse
de compétence ailleurs qu’au paragraphe 20(2) de la
Loi sur les Cours fédérales. Le juge de la Cour fédérale
a conclu que le pouvoir conféré au gouverneur en
conseil par l’alinéa 55.2(4)d) de la Loi sur les brevets
de prendre des règlements « conférant des droits
d’action devant tout tribunal compétent » (souligné dans
l’original) autorise le gouverneur en conseil à attribuer
une compétence à « tout tribunal » par voie réglementaire,
et que l’article 2 du Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) qui définit « tribunal »
comme la Cour fédérale ou toute autre cour supérieure
compétente constitue cette attribution de compétence
(motifs, aux paragraphes 63 et 64).
[78] In my respectful view, while paragraph 55.2(4)(d)
gives the Governor in Council the power to make
regulations “conferring rights of action”, it does not
empower the Governor in Council to confer jurisdiction
on courts not already possessed with such jurisdiction.
What subsection 55.2(4) envisages is that the Governor
in Council may, amongst the courts which are competent
to hear such actions, designate the court(s) of its choice.
That is what the definition of the word “court” in section
2 of the PM(NOC) Regulations achieves by identifying
the Federal Court (which has statutory jurisdiction
pursuant to subsection 20(2) of the Federal Courts Act)
and the superior courts of provinces (which have
inherent jurisdiction) as courts of competent jurisdiction
to hear matters arising under the PM(NOC) Regulations.
[78] À mon humble avis, l’alinéa 55.2(4)d) donne au
gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des
règlements « conférant des droits d’action », mais ne lui
donne pas le pouvoir d’attribuer une compétence aux
tribunaux qui ne la possèdent pas déjà. Le paragraphe 55.2(4) prévoit que le gouverneur en conseil
peut, parmi les tribunaux compétents pour entendre ces
actions, en désigner un ou plusieurs de son choix. Voilà
ce que vise la définition du mot « tribunal » à l’article 2
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) en identifiant la Cour fédérale (qui possède
une compétence tirée du paragraphe 20(2) de la Loi
sur les Cours fédérales) et les cours supérieures des
provinces (qui ont une compétence inhérente) comme
tribunaux compétents pour entendre des litiges découlant
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité).
424
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
[79] The Federal Court Judge further held that even
if the Governor in Council is not empowered to grant
jurisdiction on courts by way of regulations, the designation of the Federal Court in section 2 of the PM(NOC)
Regulations amounts to a statutory grant of jurisdiction.
In this respect, he relied on subsection 12(2) of the
Patent Act, which provides that regulations made under
the provisions of the Patent Act have the same effect as
if they were made under the Patent Act itself and
subsection 55.2(5) of the Patent Act which provides
that in the case of a conflict between the PM(NOC)
Regulations and the Patent Act, the Regulations shall
prevail (reasons, at paragraphs 63 and 64).
[79] Le juge de la Cour fédérale a conclu ensuite
que même si le gouverneur en conseil n’est pas habilité
à attribuer une compétence aux tribunaux par voie
réglementaire, la désignation de la Cour fédérale à
l’article 2 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité) équivaut à l’attribution d’une
compétence par voie législative. À cet égard, le juge de
la Cour fédérale s’est appuyé sur le paragraphe 12(2)
de la Loi sur les brevets, qui prévoit que les règlements
pris en application des dispositions de la Loi sur les
brevets ont le même effet que s’ils avaient été pris
en vertu de la Loi sur les brevets elle-même et sur le
paragraphe 55.2(5) de la Loi sur les brevets, qui prévoit
qu’en cas de conflit entre le Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité) et la Loi sur
les brevets, le Règlement a préséance (motifs, aux
paragraphes 63 et 64).
[80] In my respectful view, this reasoning is incorrect. To the extent that paragraph 55.2(4)(d) of the
Patent Act does not authorize the Governor in Council
to confer jurisdiction by way of regulation, subsections
12(2) and 55.2(5) of the Patent Act cannot possibly be
construed as validating a grant of jurisdiction made
pursuant to a regulation (compare Minister of Health v.
The King, Ex p. Yaffe, [1931] A.C. 494 (H.L.) (Yaffe), at
pages 501 and 502, per Viscount Dunedin; Trans-Canada
Pipe Lines Ltd. v. Provincial Treasurer of Saskatchewan
(1968), 67 D.L.R. (2d) 694 (Sask. Q.B.) (TransCanada), at pages 700 to 703; Biolyse, above, at paragraph 55).
[80] À mon humble avis, ce raisonnement est incorrect. Dans la mesure où l’alinéa 55.2(4)d) de la Loi
sur les brevets n’autorise pas le gouverneur en conseil
à attribuer une compétence par voie réglementaire, les
paragraphes 12(2) et 55.2(5) de la Loi sur les brevets
ne peuvent être interprétés comme s’ils rendaient
valide l’attribution de compétence faite en vertu d’un
règlement (comparer avec Minister of Health v. The
King, Ex p. Yaffe, [1931] A.C. 494 (H.L.) (Yaffe), aux
pages 501 et 502, le vicomte Dunedin; TransCanada Pipe Lines Ltd. v. Provincial Treasurer of
Saskatchewan (1968), 67 D.L.R. (2d) 694 (B.R. Sask.)
(Trans-Canada), aux pages 700 à 703; Biolyse, précité,
au paragraphe 55).
[81] That said, for the reasons given, the Federal
Court Judge had to look no further than to subsection
20(2) of the Federal Courts Act to hold that the Federal
Court has jurisdiction to hear and dispose of both the
section 6 prohibition proceedings and the section 8
actions. I therefore conclude that the Federal Court
Judge correctly held that he had jurisdiction over the
action brought by Apotex pursuant to section 8 of the
PM(NOC) Regulations.
[81] Cela dit, pour les raisons mentionnées, le juge de
la Cour fédérale avait seulement à prendre en compte le
paragraphe 20(2) de la Loi sur les Cours fédérales pour
statuer que la Cour fédérale était compétente pour
instruire et trancher tant les procédures d’interdiction
fondées sur l’article 6 que les actions fondées sur
l’article 8. Je conclus donc que le juge de la Cour
fédérale a conclu correctement qu’il avait compétence à
l’égard de l’action intentée par Apotex en vertu de
l’article 8 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité).
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
425
Remedy
La réparation
[82] Two issues arise with respect to remedy. The
more significant is the one raised by Apotex by way
of cross-appeal as to whether the Federal Court Judge
properly rejected the contention that it was entitled
to compensation by way of a disgorgement of Merck’s
profits. In this regard, Apotex relies on the plain and
grammatical meaning of the words of section 8 and
argues that the Federal Court Judge failed to recognize
that the disgorgement of profits wrongly made during
the stay period is consistent with the scheme and object
of the Patent Act and the PM(NOC) Regulations. This
issue is one of pure statutory construction which stands
to be reviewed on a standard of correctness.
[82] Deux questions se posent au sujet de la réparation.
La plus importante est celle qu’a soulevée Apotex dans
son appel incident : le juge de la Cour fédérale était-il
fondé de rejeter sa prétention qu’elle avait droit d’être
indemnisée par la voie d’une restitution des bénéfices
de Merck? Sur ce point, Apotex s’appuie sur le sens
grammatical et ordinaire des termes de l’article 8 pour
soutenir que le juge de la Cour fédérale n’a pas reconnu
que la restitution des bénéfices réalisés injustement au
cours de la période de suspension est en conformité
avec l’esprit et l’objet de la Loi sur les brevets et du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité). Cette question, qui en est une de pure
interprétation législative, appelle une révision selon la
norme de la décision correcte.
[83] The words of section 8 must be read in their
entire context and in their grammatical and ordinary
sense, harmoniously with the scheme of the PM(NOC)
Regulations, their object, and the intention of Parliament
(Bell ExpressVu Limited Partnership v. Rex, 2002 SCC
42, [2002] 2 S.C.R. 559, at paragraphs 29 and 30, as
applied in Biolyse, above, at paragraph 43). Where
regulations are concerned, the purpose of the enabling
statute must also be considered (Biolyse, above, at
paragraph 47).
[83] Les termes de l’article 8 doivent être lus dans leur
contexte global et en suivant le sens ordinaire et
grammatical, en harmonie avec l’esprit du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité), avec
son objet et avec l’intention du législateur (arrêt Bell
ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42,
[2002] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 29 et 30, appliqué
dans l’arrêt Biolyse, précité, au paragraphe 43). S’il
s’agit de règlements, l’objet de la loi habilitante doit
également être pris en considération (Biolyse, précité, au
paragraphe 47).
[84] The debate turns on the words in subsection 8(4)
which authorize the court to provide “for relief by
way of damages or profits”. The Federal Court
Judge identified the issue as follows (reasons, at paragraph 89):
[84] Le débat repose sur les mots du paragraphe 8(4)
qui autorisent la cour à « accorder réparation par
recouvrement de dommages-intérêts ou de profits ». Le
juge de la Cour fédérale a circonscrit la question de la
manière suivante (motifs, au paragraphe 89) :
Why then are the words “or profits” appearing in subsection 8(4)? Apotex argues that they cannot be redundant
with “damages”; thus they must mean something else and that
something else is Merck’s profits. This requires an examination
as to how the word “profits” has been used in a patent context.
Pourquoi alors les mots « ou de profits » apparaissent‑ils
dans le paragraphe 8(4)? Apotex fait valoir qu’ils ne sauraient
faire double emploi avec l’expression « dommages‑intérêts »,
et qu’ils doivent donc signifier quelque chose d’autre, et ce
quelque chose d’autre, ce sont les profits de Merck. Il faut
donc examiner la manière dont le mot « profits » a été employé
dans un contexte portant sur les brevets.
[85] After reviewing the Patent Act and considering
the authorities, the Federal Court Judge noted that a
patentee whose patent has been infringed is entitled to
[85] Après avoir examiné la Loi sur les brevets et la
jurisprudence, le juge de la Cour fédérale a noté que
lorsqu’il y a eu contrefaçon, le breveté a le droit de
426
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
an election which can call into play two different
measures of profit (reasons, at paragraph 96):
choisir entre deux mesures différentes des bénéfices
(motifs, au paragraphe 96) :
Thus, where a patent has been infringed, a patentee is
entitled to seek, by way of remedy an account (meaning
disgorgement of an infringer’s profit) as an equitable remedy,
or damages as a legal remedy. If damages are selected, one
way of measuring damages, if the patentee makes or sells the
patented product, is to determine the patentee’s lost profit.
[Emphasis in the original.]
Ainsi, lorsqu’il y a eu contrefaçon de brevet, le breveté a le
droit d’obtenir, comme réparation, une restitution (c’est‑à‑dire
la restitution des profits du contrefacteur) à titre de recours en
equity, ou des dommages‑intérêts à titre de recours en common
law. S’il demande des dommages‑intérêts, l’une des façons de
calculer les dommages‑intérêts, lorsque le breveté fabrique ou
vend le produit breveté, consiste à déterminer le manque à
gagner du breveté. [Souligné dans l’original.]
[86] However, he went on to note that a second person
claiming compensation pursuant to subsection 8(4) of
the PM(NOC) Regulations is not in the position of a
patentee (reasons, at paragraph 97):
[86] Toutefois, il a ajouté que la seconde personne
qui réclame une indemnité en vertu du paragraphe 8(4)
du Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) n’est pas dans la position du breveté (motifs,
au paragraphe 97) :
Turning to section 8(4) of the PMNOC Regulations it is
immediately apparent that the generic is not a patentee; in fact
it escaped charges of infringement of somebody else’s patent
by demonstrating that the patent was invalid (as in the present
case) or not infringed. The generic cannot claim damages or an
account of profits for infringement. What the generic can
claim is “compensation” for “loss” having been kept off the
market for a period of time. That “compensation” takes the
form of “damages or profits”. The reasonable interpretation of
those words “damages or profits” is that the generic can seek,
as a measure of its damages in the alternative, the profits that
it would have made if it had been able to market its product at
an earlier time. [Emphasis in the original.]
S’agissant du paragraphe 8(4) du Règlement, il apparaît
immédiatement que le fabricant de produits génériques n’est
pas un breveté et, en fait, il a échappé à l’accusation de
contrefaçon du brevet d’une autre personne en montrant que le
brevet était invalide (comme dans la présente affaire) ou qu’il
n’a pas été contrefait. Le fabricant de produits génériques ne
peut pas réclamer des dommages‑intérêts ou une restitution
de rofits pour contrefaçon. Ce qu’il peut réclamer, c’est une
« indemnité » pour « une perte », cette perte ayant été pour lui
le fait d’avoir été écarté du marché durant une certaine période.
Cette « indemnité » prend la forme d’un « recouvrement de
dommages‑intérêts ou de profits ». L’interprétation raisonnable de ces mots « recouvrement de dommages‑intérêts ou
de profits » est que le fabricant de produits génériques peut
demander, comme mesure des dommages‑intérêts qu’il
demande, les profits qu’il aurait réalisés s’il avait pu
commercialiser son produit plus tôt. [Souligné dans l’original.]
[87] Apotex argues that this construction requires
that the word “lost” be read in the contested phrase as
in “damages or lost profits”. According to Apotex,
the Federal Court Judge had to take the language of
the provision as it is, and the words “damages or profits”
do not warrant the narrow scope which he gave to
these words.
[87] Apotex fait valoir que cette interprétation force
à suppléer le mot « lost » dans l’expression contestée
(en anglais lost profit) comme s’il s’agissait de
« recouvrement de dommages-intérêts ou de profits
perdus ». Selon Apotex, le juge de la Cour fédérale
devait prendre les mots de la disposition tels qu’ils sont,
et les mots « recouvrement de dommages‑intérêts ou
de profits » ne justifient pas la portée étroite qu’il leur
a donnée.
[88] The Federal Court Judge confronted this
argument (reasons, at paragraphs 98 to 101). In
particular, he referred to Professor Ruth Sullivan’s
5th edition of Sullivan on the Construction of Statutes,
Markham, Ont.: LexisNexis Canada, 2008, and endorsed
[88] Le juge de la Cour fédérale s’est opposé à cette
argumentation (motifs, aux paragraphes 98 à 101).
En particulier, il a fait référence à la cinquième édition de l’ouvrage de la professeure Ruth Sullivan,
Sullivan on the Construction of Statutes, Markham,
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
427
the view that “reading down” as opposed to “reading in”
is a legitimate technique of statutory interpretation to the
extent that a contextual interpretation indicates that a
narrow scope was intended. In this case adding the word
“lost” narrows the scope of the expression “damages or
profits” and therefore “reads down” the provision in a
manner that is consistent with the intent of Parliament.
Ont. : LexisNexis Canada, 2008, et s’est rangé au
point de vue selon lequel [traduction] l’« interprétation
atténuée », par opposition à [traduction] l’« interprétation
large », est une technique légitime d’interprétation des
lois dans la mesure où l’interprétation contextuelle
indique que le sens étroit d’une formulation était voulu.
En l’espèce, l’ajout du mot « lost » restreint la portée de
l’expression « recouvrement de dommages‑intérêts ou
de profits » et, par conséquent, constitue une [traduction]
« interprétation atténuée » de la disposition qui est
conforme à l’intention du législateur.
[89] I can detect no error in this reasoning. A
contextual reading of section 8 of the PM(NOC)
Regulations indicates that “compensation” for the loss
resulting from the operation of the automatic stay is to
be computed by reference to the loss suffered by the
second person by reason of the stay or the profits that
it would have made during the period when it was
prevented from going to the market. The claim by
Apotex that it should be entitled to all the remedies
available to a patentee whose patent has been infringed
ignores the plain fact that it is not in that position. The
compensation provided is for prejudice actually suffered
by a second person by reason of the operation of the stay.
[89] Je ne vois aucune erreur dans ce raisonnement.
Une interprétation contextuelle de l’article 8 du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) indique que l’« indemnité » pour la perte
résultant de la suspension automatique doit être calculée
par rapport à la perte subie par la seconde personne en
raison de la suspension ou aux profits qu’elle aurait
réalisés au cours de la période pendant laquelle elle a été
empêchée d’entrer sur le marché. La demande d’Apotex,
qui prétend avoir droit à toutes les réparations ouvertes
au breveté dans les cas de contrefaçon, fait fi du simple
fait qu’elle n’est pas dans la position du breveté.
L’indemnité prévue concerne le préjudice réellement
subi par la seconde personne par l’effet de la suspension.
[90] In so holding, I reject Apotex’ assertion that the
disgorgement of Merck’s profit is necessary in order to
achieve the balance which underlies section 55.2 of
the Patent Act. In my view, a measure which compels
a first person to place the second person in the position
in which it would have been, if the operation of the stay
had not been triggered, fits well within the contemplated balance.
[90] Arrivant à cette conclusion, je rejette l’affirmation
d’Apotex que la restitution des bénéfices de Merck est
nécessaire pour obtenir l’équilibre qui sous‑tend
l’article 55.2 de la Loi sur les brevets. À mon avis,
la mesure qui force la première personne à placer la
seconde personne dans la position où cette dernière
aurait été, n’eût été le déclenchement de la suspension
automatique, correspond bien à l’équilibre recherché.
[91] I therefore conclude that the Federal Court Judge
came to the correct conclusion when he held that section
8 of the PM(NOC) Regulations does not envisage the
disgorgement of a first person’s profit.
[91] Je conclus donc que le juge de la Cour fédérale a
conclu avec raison que l’article 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) ne prévoit
pas la restitution des bénéfices de la première personne.
[92] The other issue relating to remedy pertains to
the claim for damages set out in subparagraph 1(a)(ii)
of the respondent’s further amended statement of
claim (reasons, at paragraph 118):
[92] L’autre question intéressant la réparation
porte sur la demande de dommages‑intérêts exposée au
sous-alinéa 1a)(ii) de la déclaration remodifiée de
l’intimée (motifs, au paragraphe 118) :
428
apotex inc.
v. merck & co. inc.
a) réparation pour le préjudice subi par elle, à propos du
médicament alendronate, en rapport avec l’introduction, par
les défenderesses, d’une procédure prévue par le Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) (le
Règlement), en ce qui a trait :
(a) damages suffered by Apotex in respect of the drug
alendronate by reason of the commencement of a proceeding
by the Defendants pursuant to the Patented Medicines
(Notice of Compliance) Regulations (the “Patent
Regulations”), in respect of:
. . .
. . .
(ii) lost sales and permanent market share due to the fact
that launch by Apotex of its alendronate product was
unjustly delayed with the result that two other generic
manufacturers, Novopharm Limited (“Novopharm”)
and Cobalt Pharmaceuticals Inc. (“Cobalt”), launched
their alendronate products essentially simultaneously,
thus denying Apotex the opportunity to establish a
permanent market share advantage in advance of any
generic competitor.
[2010] 2 F.C.R.
(ii) à la perte de ventes et à la perte permanente d’une
part de marché, en raison du fait que le lancement par
Apotex de son produit alendronate a été injustement
retardé, le résultat étant que deux autres fabricants de
produits génériques, Novopharm Limited (Novopharm)
et Cobalt Pharmaceuticals Inc. (Cobalt) ont lancé leurs
produits alendronate à peu près au même moment, ce qui
a privé Apotex de la possibilité de se doter d’un avantage
permanent en fait de part de marché, avant tout autre
fabricant de produits génériques.
[93] The Federal Court Judge, while recognizing that
catchwords are not entirely accurate, characterized the
claim as being for “future losses” (reasons, at paragraph
119). He described the precise purport of the claim as
follows (reasons, at paragraph 120):
[93] Le juge de la Cour fédérale, tout en reconnaissant que l’expression ne soit pas tout à fait exacte, a
défini la demande comme portant sur les « pertes
futures » (motifs, au paragraphe 119). Il a décrit l’objet
précis de la demande en ces mots (motifs, au
paragraphe 120) :
As I understand Apotex’s claim, it is saying that during the
period from February 3, 2004 to May 26, 2005, the marketplace
for this particular product became distorted because two other
generics entered the marketplace in that period. Apotex claims
that, were it not for Merck’s NOC application against Apotex,
Apotex could have been first in the marketplace or at least
entered the marketplace at about the same time that the other
generics did and that Apotex’s market share would, thereby,
have been larger [than] it now is. Apotex argues that such
lesser market share is a matter that permanently endures and
is a matter of permanent loss. The loss, says Apotex, may be
quantified by experts at the later trial.
Si je comprends bien la réclamation d’Apotex, celle‑ci dit
que, durant la période allant du 3 février 2004 au 26 mai 2005,
le marché de ce produit en particulier a subi une distorsion
parce que deux autres fabricants de produits génériques sont
entrés sur le marché durant cette période. Apotex dit que, n’eût
été la demande d’interdiction faite par Merck à l’encontre
d’Apotex, Apotex aurait pu être la première sur le marché, ou
à tout le moins elle aurait pu entrer sur le marché à la même
date que les autres fabricants de produits génériques, et que la
part de marché d’Apotex aurait donc été plus importante
qu’elle l’est aujourd’hui. Apotex fait valoir que cette part
moindre de marché est quelque chose de permanent, que c’est
une perte permanente. La perte, de dire Apotex, pourra être
chiffrée par des experts durant l’instruction ultérieure.
[94] In assessing whether the claim came within
the ambit of section 8, the Federal Court Judge drew
an analogy with the situation where a person suffers
an injury by the tortious act of another (reasons, at
paragraph 121):
[94] Pour apprécier si la demande entrait dans le
champ d’application de l’article 8, le juge de la Cour
fédérale a fait une analogie avec la situation dans
laquelle est placée la personne qui subit un préjudice
par le fait d’un acte délictueux d’une autre personne
(motifs, au paragraphe 121) :
For instance, a person may be injured in the leg so that, for the
rest of that person’s life, that person suffers a leg disability.
The leg may heal—the person perhaps ought to have sought,
but did not, medical attention or remedial therapy. These are
matters of quantification and not a matter of injury itself.
Par exemple, une personne pourrait subir une blessure à la
jambe de telle sorte que, durant le reste de sa vie, elle souffrira
d’une invalidité à la jambe. La jambe pourrait guérir, son
propriétaire aurait sans doute dû obtenir des soins médicaux ou
suivre une thérapeutique curative, mais il ne l’a pas fait. Il
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
429
s’agit là d’une évaluation du préjudice, non du préjudice en
tant que tel.
[95] Relying on this analogy, the Federal Court Judge
held that the claim for lost sales and lost permanent
market share beyond May 26, 2005 (i.e. beyond the
period contemplated by section 8) was properly
advanced, subject to Apotex showing that such losses
were not rectified and could not have been rectified
within the period. The exact wording of the judgment
is as follows (paragraph 2c.):
[95] S’appuyant sur cette analogie, le juge de la Cour
fédérale a conclu que la demande relative à la perte de
ventes et à la perte permanente d’une part de marché
après le 26 mai 2005 (c.‑à‑d. au‑delà de la période visée
par l’article 8) était fondée, sous réserve qu’Apotex
établisse que ces pertes n’avaient pas été redressées
et n’auraient pu l’être au cours de la période visée.
La formulation exacte du jugement est la suivante
(alinéa 2c.) :
Apotex Inc. is entitled to claim damages for lost sales and lost
permanent market share as claimed in subparagraphs 1 (a)(ii)
of its further amended statement of claim dated October 6,
2008 for a period beyond May 26, 2005 provided it is shown
in evidence that such loss was not rectified and could not have
been rectified before that date. [My emphasis.]
Apotex Inc. a le droit de demander réparation pour la perte de
ventes ou la perte permanente d’une part de marché comme il
est indiqué dans le sous-alinéa 1a)(ii) de sa déclaration remodifiée, datée du 6 octobre 2008, et cela, pour une période
allant au‑delà du 26 mai 2005, à condition qu’il apparaisse
dans la preuve que telle perte n’a pas été redressée et n’aurait
pu l’être avant cette date. [Non souligné dans l’original.]
[96] Merck submits that in so concluding the Federal
Court Judge gave to section 8 an effect that is clearly
not intended. In particular, Merck insists that subsection 8(1) only makes a first person liable for any
loss “suffered” during the period. The decision of the
Federal Court Judge extends the remedy to damages
suffered outside the period.
[96] Merck fait valoir que cette conclusion du juge
de la Cour fédérale a donné à l’article 8 un effet qui
n’est manifestement pas voulu. En particulier, Merck
insiste sur le fait que le paragraphe 8(1) rend la première personne responsable uniquement de toute perte
« subie » au cours de la période. La décision du juge de
la Cour fédérale étend la réparation aux dommages subis
à l’extérieur de cette période.
[97] No one takes issue with the Federal Court Judge’s
characterization of the claim made by Apotex in its
further amended statement of claim. The issue is therefore whether the claim as construed by the Federal
Court Judge comes within the words of subsection 8(1).
This again gives rise to a pure question of statutory
interpretation which stands to be reviewed on a standard
of correctness.
[97] Personne ne conteste la façon dont le juge de la
Cour fédérale a qualifié la demande d’Apotex dans sa
déclaration remodifiée. La question qui se pose est donc
de savoir si la demande, dans l’interprétation qu’en
donne le juge de la Cour fédérale, tombe dans la portée
du paragraphe 8(1). Il s’agit encore une fois d’une pure
question d’interprétation des lois, qui appelle un contrôle
selon la norme de la décision correcte.
[98] As has already been noted, section 8 in its original
form was somewhat obscure (see paragraph 45 above).
The RIAS which accompanied the 1998 amendment to
section 8 indicates that the change was brought in order
to provide a clearer indication as to the circumstances
in which damages can be awarded. In this respect, the
amended version of section 8 makes it clear that:
[98] Comme je l’ai déjà noté, l’article 8 dans sa
version originale était quelque peu obscur (voir le
paragraphe 45 ci-dessus). Le REIR qui accompagnait
la modification de l’article 8 en 1998 indique que la
modification visait à préciser les circonstances où des
dommages-intérêts peuvent être accordés. La version
modifiée de l’article 8 établit clairement que :
8. . . . the first person is liable to the second person for any
loss suffered during the period
8. [. . .] la première personne est responsable envers la
seconde personne de toute perte subie au cours de la période :
430
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
(a) beginning on the date, as certified by the Minister, on
which a notice of compliance would have been issued in the
absence of these Regulations, unless the court is satisfied on
the evidence that another date is more appropriate; and
a) débutant à la date, attestée par le ministre, à laquelle un
avis de conformité aurait été délivré en l’absence du présent
règlement, sauf si le tribunal estime d’après la preuve
qu’une autre date est plus appropriée;
(b) ending on the date of the withdrawal, the discontinuance,
the dismissal or the reversal. [My emphasis.]
b) se terminant à la date du retrait, du désistement ou du
rejet de la demande ou de l’annulation de l’ordonnance.
[Non souligné dans l’original.]
[99] According to the analysis of the Federal Court
Judge, the losses claimed by Apotex were caused during
the period since that is when Apotex was prevented from
occupying the market and obtaining the market share
which, based on its claim, it would otherwise have had.
No one takes issue with this reasoning. The question is
whether the decrease in sales which occurs in future
years as a result of this decreased market share comes
within section 8. The Federal Court Judge, by allowing
the claim for losses “beyond May 26, 2005” to proceed,
answered this question in the affirmative.
[99] Selon l’analyse du juge de la Cour fédérale, les
pertes réclamées par Apotex ont été causées au cours de
cette période, qui correspond au moment où Apotex a été
empêchée d’entrer sur le marché et d’obtenir la part de
marché qu’elle aurait eu autrement, selon sa demande.
Personne ne conteste ce raisonnement. La question est
de savoir si la baisse des ventes survenant dans les
années futures du fait de cette diminution de la part de
marché tombe dans la portée de l’article 8. Le juge de la
Cour fédérale, en autorisant l’instruction de la demande
relative aux pertes allant « au‑delà du 26 mai 2005 », a
répondu par l’affirmative à la question.
[100] When regard is had to the broad grant of
authority conferred by subsection 55.2(4) of the Patent
Act, it seems clear that the measure of the compensation
which can be awarded under the PM(NOC) Regulations
is a matter within the discretion of the Governor in
Council. It is also clear that in keeping with the purpose
of the PM(NOC) Regulations and the balance which
the Patent Act seeks to achieve, a range of compensation was open to the Governor in Council in the exercise
of this discretion.
[100]Quand on prend en considération les larges
pouvoirs que confère l’article 55.2(4) de la Loi sur les
brevets, il apparaît clair que l’évaluation de l’indemnité
qui peut être accordée en vertu du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) est une
question qui relève du pouvoir discrétionnaire du
gouverneur en conseil. Il est clair également que dans
le cadre de l’objet du Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) et de l’équilibre que
cherche à établir la Loi sur les brevets, le gouverneur
en conseil pouvait, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, fixer l’indemnisation à l’intérieur d’une
fourchette.
[101] In this case, we have the advantage of knowing
that in 1998 the Governor in Council focused on this
very issue, and chose to limit the measure of the losses
which can be compensated by way of damages to those
suffered during the period. No issue of principle flows
from this. The Governor in Council could have extended
the measure of the losses to include those caused during
the period, regardless of when they are suffered.
However, it did not do that.
[101] En l’espèce, nous avons l’avantage de savoir
qu’en 1998 le gouverneur en conseil s’est penché sur la
question et qu’il a choisi de limiter l’évaluation des
pertes faisant l’objet d’une indemnisation par voie de
dommages-intérêts aux pertes subies au cours de la
période. Cela ne pose aucune question de principe. Le
gouverneur en conseil aurait pu étendre l’évaluation des
pertes aux pertes qui ont été causées au cours de la
période, sans égard au moment où elles sont subies.
Cependant, il ne l’a pas fait.
[2010] 2 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
431
[102] The Governor in Council’s clearly expressed
intent must be given effect to. This excludes compensation for losses occurring in future years since such
losses cannot be said to have been suffered during the
period. It follows, for instance, that Apotex’ entitlement
to damages for lost sales resulting from the alleged
decrease in its market share must be confined to sales
that can be shown to have been lost within the period.
In order to be compensated, the losses must be shown
to have been incurred during the period. I therefore
conclude that the appeal should be allowed on this
limited point.
[102] Il faut donner effet à l’intention clairement
exprimée du gouverneur en conseil. L’indemnisation des
pertes pour les années futures est donc exclue puisqu’on
ne peut pas dire que ces pertes ont été subies au cours de
la période. Il s’ensuit, par exemple, que le droit d’Apotex
à des dommages‑intérêts pour la perte de ventes résultant
de la baisse alléguée de sa part de marché doit être limité
aux ventes dont on peut établir qu’elles ont été perdues
au cours de la période. Pour que les pertes fassent l’objet
d’une indemnité, il faut établir qu’elles sont survenues
au cours de la période. Par conséquent, je conclus que
l’appel devrait être accueilli sur ce point précis.
Costs
Les dépens
[103] Finally, Apotex also challenges by way of its
cross-appeal the Federal Court Judge’s decision not to
award costs in its favour. The Federal Court Judge
held that the parties should assume their respective
costs. The reason given is that both had “largely” failed
to succeed on the issues asserted by them (reasons, at
paragraph 123).
[103] Enfin, Apotex conteste également par appel
incident la décision du juge de la Cour fédérale de ne pas
adjuger les dépens en sa faveur. Le juge de la Cour
fédérale a conclu que les parties devaient assumer leurs
dépens respectifs. Le motif qu’il donne est que chacune
des parties n’a pas « pour l’essentiel » obtenu gain de
cause sur les points qu’elle a avancés (motifs, au
paragraphe 123).
[104] Decisions pertaining to costs are discretionary
in nature and will only be overturned when the trial
Judge failed to give sufficient weight to all relevant
considerations, erred in law, or misapprehended the
facts (Schmeiser v. Monsanto Canada Inc., 2002 FCA
449, 22 C.P.R. (4th) 455, at paragraph 2).
[104] Les décisions en matière de dépens sont de
nature discrétionnaire et ne sont infirmées que dans le
cas où le juge de première instance n’a pas tenu suffisamment compte de tous les facteurs pertinents, a
commis une erreur de droit ou a mal apprécié les faits
(Schmeiser c. Monsanto Canada Inc., 2002 CAF 449, au
paragraphe 2).
[105] Apotex argues that the Federal Court Judge
misapprehended the facts when he held that success
in the action before him was divided. The suggestion
appears to be that success should be assessed by
counting the issues on which it was successful and as
it succeeded on most issue, costs should have been
awarded in its favour.
[105] Apotex soutient que le juge de la Cour fédérale
a mal apprécié les faits en concluant au succès partagé
des deux parties dans l’affaire dont il était saisi. Elle
semble suggérer qu’il faut évaluer le succès au nombre
de questions sur lesquelles les parties ont gain de cause
et, comme elle a eu gain de cause sur la plupart des
questions, que les dépens auraient dû être adjugés en
sa faveur.
[106] The Federal Court Judge obviously did not
evaluate the degree of success that way. He viewed the
issue of remedy, and in particular, Apotex’ contention
that it was entitled to the disgorgement of Merck’s
profits as a significant part of the debate before him.
[106] Le juge de la Cour fédérale n’a manifestement
pas évalué le degré de succès des parties de cette
manière. Il a considéré la question de la réparation et,
en particulier, le droit qu’Apotex prétendait avoir à la
restitution des bénéfices de Merck comme un élément
432
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2010] 2 F.C.R.
While there may be different ways to evaluate
success, it has not been shown that the Federal Court
Judge committed a reviewable error in assessing
success as he did.
important du litige dont il était saisi. Il peut exister
diverses approches pour évaluer le succès dans un
litige, mais il n’a pas été établi que le juge de la Cour
fédérale a commis une erreur susceptible de contrôle
dans son appréciation du succès.
[107] Apotex also contends that the Federal Court
Judge erred by failing to give it an opportunity to be
heard on the issue of costs. However, there is no
suggestion that Apotex did not have the opportunity to
make representations on the issue of costs at the close of
the hearing. When a party fails to avail itself of that
opportunity, there is no positive obligation to invite
submissions on the issue of costs. I see no reason for
interfering with the Federal Court Judge’s decision on
the issue of costs.
[107] Apotex fait également valoir que le juge de la
Cour fédérale a commis une erreur en lui refusant la
possibilité d’être entendue sur la question des dépens.
Toutefois, rien ne laisse entendre qu’Apotex n’a pas pu
présenter des observations sur la question des dépens à
la clôture de l’audience. Dans le cas où une partie ne se
prévaut pas de cette possibilité, il n’y a pas d’obligation
positive de demander des observations sur la question
des dépens. Je ne vois aucune raison d’intervenir dans
la décision du juge de la Cour fédérale sur la question
des dépens.
[108] For the above reasons, I would dismiss Apotex’
cross-appeal with costs computed at the mid-level of
Column III of Tariff B [as am. by SOR/2004-283, ss. 30,
31, 32 of the Federal Courts Rules, SOR/98-106, r. 1
(as am. idem, s. 2)]. I would allow the appeal in part,
set aside paragraph 2c. of the judgment rendered by
the Federal Court Judge, and giving the judgment
which he ought to have given, I would hold that
Apotex’ claim for damages for lost sales and lost
permanent market share must be confined to such losses
which can be shown to have been incurred during the
section 8 period. I would grant the costs of the appeal
in favour of Merck but given the limited success, I
would direct that the costs be computed at the mid-level
of Column I of Tariff B.
[108] Pour les motifs qui précèdent, je rejetterais
l’appel incident d’Apotex, avec dépens taxés selon le
milieu de la fourchette de la colonne III du tarif B
[mod. par DORS/2004-283, art. 30, 31 et 32 des
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règle 1
(mod., idem, art. 2)]. J’accueillerais l’appel en partie,
j’annulerais l’alinéa 2c. de la décision rendue par le juge
de la Cour fédérale et, rendant la décision qu’il aurait
dû rendre, je conclurais que la demande d’Apotex de
dommages–intérêts pour la perte de ventes et la perte
permanente d’une part de marché doit être limitée aux
pertes dont il peut être établi qu’elles sont survenues
au cours de la période visée par l’article 8. J’attribuerais
les dépens de l’appel à Merck, mais compte tenu qu’elle
a eu partiellement gain de cause, j’ordonnerais qu’ils
soient taxés selon le milieu de la fourchette de la
colonne I du tarif B.
Layden-Stevenson J.A.: I agree.
La juge Layden-Stevenson, J.C.A. : Je suis d’accord.
Ryer J.A. : I agree.
Le juge Ryer, J.C.A. : Je suis d’accord.
.
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
433
A-642-08
2009 FCA 85
A-642-08
2009 CAF 85
The Minister of Citizenship and Immigration
(Appellant)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(appelant)
v.
c.
Dong Zhe Li and Dong Hu Li (Respondents)
Dong Zhe Li et Dong Hu Li (intimés)
Indexed as: Canada (Minister
Immigration) v. Li (F.C.A.)
and
Répertorié : Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration) c. Li (C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Létourneau, Desjardins
and Trudel JJ.A.—Vancouver, February 23; Ottawa,
March 17, 2009.
Cour d’appel fédérale, juges Létourneau, Desjardins
et Trudel, J.C.A.—Vancouver, 23 février; Ottawa,
17 mars 2009.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Inadmissible Persons — Appeal from Federal Court decision
dismissing judicial review of Immigration and Refugee
Board Immigration Division decision ordering release of
respondents from detention — Respondents, inadmissible to
Canada, arrested, detained, ordered removed from Canada —
Division determining respondents unlikely to appear for
removal if released, high flight risk — Detention continued,
reviewed periodically — Division ultimately ordering release
under electronic surveillance as continued detention contrary
to Canadian Charter of Rights and Freedoms, s. 7 — Federal
Court certifying question as to whether lengthy detention
becoming indefinite where tribunal estimating future length
based on anticipated pursuit of all available processes
under Immigration and Refugee Protection Act, Immigration
and Refugee Protection Regulations — Division erring in
grounding assessment of anticipated future length of detention on preliminary pre-removal risk assessment when
final decision to come shortly thereafter, review of
detention held every month — Unnecessary, unreasonable
for Division to make assumptions based on speculation
regarding potential but as yet non-existing proceedings —
Basis of estimation of anticipated future length of detention:
proceedings as existing at time of monthly review, not
anticipation of available processes not yet underway —
Appeal allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Appel à l’encontre de
la décision par laquelle la Cour fédérale a rejeté une
demande en vue d’obtenir le contrôle judiciaire de la décision de la Section de l’immigration de la Commission de
l’immigration et du statut de réfugié ordonnant la mise en
liberté des intimés — Les intimés, interdits de territoire au
Canada, ont été arrêtés, ont été mis en détention et ont
fait l’objet d’une mesure de renvoi — La Section a statué
que les intimés se soustrairaient vraisemblablement à
leur renvoi s’ils étaient mis en liberté et qu’ils étaient des
fuyards en puissance — La détention a été maintenue et
a fait l’objet d’un contrôle périodique — Par la suite, la
Section a ordonné la mise en liberté des intimés sous
surveillance électronique, leur maintien en détention étant
contraire à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et
libertés — La Cour fédérale a certifié la question de savoir
si une longue détention devient une détention à durée
indéterminée lorsque le tribunal évalue la durée anticipée
de la détention en fonction du fait qu’il s’attend à ce que le
détenu se prévale de tous les recours offerts par la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés et le Règlement
sur l’immigration et la protection des réfugiés — La Section
a commis une erreur en fondant son estimation de la durée
prévue de la détention sur une simple opinion préliminaire
quant à l’examen des risques avant renvoi alors que la
décision finale ne pouvait être connue peu après et qu’un
contrôle des motifs de détention a lieu chaque mois — Il
n’était ni nécessaire ni raisonnable pour la Section de poser
des hypothèses reposant sur de la spéculation quant à des
procédures potentielles mais non encore existantes — Toute
estimation de la durée anticipée du prolongement de la
détention devrait reposer sur les instances qui existent déjà
au moment de chaque contrôle mensuel et non sur des
of
Citizenship
434
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
hypothèses quant aux recours qui existent mais qui n’ont
pas encore été exercés — Appel accueilli.
Constitutional Law — Charter of Rights — Life, Liberty
and Security — Respondents, inadmissible to Canada,
arrested, detained, ordered removed from Canada —
Detention continued, reviewed periodically as required
by Immigration and Refugee Protection Act — Immigration
and Refugee Board Immigration Division ultimately ordering release under electronic surveillance as continued
detention contrary to Charter, s. 7 — Resort to alternatives
to detention only if effective, appropriate — Alternatives must
be proportionate to threat, risk of flight — Charter trumping
risk of flight, danger to public when length of detention
constituting cruel, unusual treatment, or inconsistent with
principles of fundamental justice — Prevention of Charter
breach not requiring same remedy as actual breach —
Expedition of proceedings not alternative to detention, but
available preventive measure — Division not considering
this recourse, whether recourses unreasonable or could have
been prosecuted more diligently, thereby unnecessarily contributing to actual length of detention.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Vie, liberté et
sécurité — Les intimés, interdits de territoire au Canada, ont
été arrêtés, ont été mis en détention et ont fait l’objet d’une
mesure de renvoi — La détention a été maintenue et a fait
l’objet d’un contrôle périodique comme l’exige la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés — La Section de
l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut
de réfugié a ensuite ordonné la mise en liberté des intimés
sous surveillance électronique, leur maintien en détention
étant contraire à l’art. 7 de la Charte — Il n’est logique de
recourir aux solutions de rechange existantes que si elles sont
efficaces et appropriées — Les solutions de rechange ne
doivent pas être disproportionnées par rapport au danger ni
aggraver les risques de fuite — La Charte l’emporte sur le
risque de fuite ou de danger pour le public lorsque la détention se prolonge au point de constituer un traitement cruel
ou inusité ou d’être incompatible avec les principes de
justice fondamentale — Pour empêcher une violation de la
Charte, il n’est pas nécessaire d’exiger la même réparation
que dans le cas d’une violation effective — L’accélération du
déroulement de l’instance ne constitue pas une solution de
rechange, mais plutôt une mesure préventive — La Section n’a
pas tenu compte de ce recours ni de la question de savoir si
certains des recours étaient déraisonnables ou s’ils auraient
pu être exercés avec plus de diligence, ce qui aurait ainsi
contribué inutilement à la durée effective de la détention.
This was an appeal from a decision of the Federal Court
dismissing an application for judicial review of the
Immigration and Refugee Board Immigration Division’s
decision ordering the release of the respondents from
detention. The respondents entered Canada legally on
temporary resident visas as visitors, but remained in Canada
without authorization after their expiry. After arrest warrants
issued against them by the Chinese authorities for alleged
fraud, the Canada Border Services Agency issued reports that
the respondents were inadmissible to Canada. They were
arrested, placed in detention, and an exclusion order was
issued against them. The Division determined that they were
unlikely to appear for removal if released and that they were
a high flight risk. Therefore, their detention was continued,
and reviewed every 30 days as required by the Immigration
and Refugee Protection Act (IRPA). The Division ultimately
ordered the release of the respondents under electronic
surveillance as continued detention would be contrary to
section 7 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms
(Charter). The Division held it was no longer reasonable to
estimate the respondents would be removed from Canada
immediately after a final pre-removal risk assessment
(PRRA) decision was made, and that any time estimate must
include judicial review and appeal processes. The appellant’s
challenge of this decision was dismissed by the Federal Court.
Il s’agissait d’un appel à l’encontre de la décision par
laquelle la Cour fédérale a rejeté une demande en vue
d’obtenir le contrôle judiciaire de la décision de la Section
de l’immigration de la Commission de l’immigration et du
statut de réfugié ordonnant la mise en liberté des intimés.
Ces derniers sont entrés légalement au Canada grâce à des
visas temporaires de visiteur, mais ils sont demeurés sans
autorisation au Canada après l’expiration des visas. Après que
l’existence de mandats d’arrestation décernés contre eux par
les autorités chinoises pour une présumée fraude a été portée
à l’attention de l’Agence des services frontaliers du Canada,
celle-ci a établi des rapports déclarant que les intimés étaient
interdits de territoire au Canada. Ils ont été arrêtés et mis
en détention et une mesure d’exclusion a été prise contre
eux. La Section a statué que les intimés se soustrairaient
vraisemblablement à leur renvoi s’ils étaient mis en liberté et
qu’ils étaient des fuyards en puissance. Par conséquent, elle a
ordonné le maintien de leur détention et s’est livrée à un
contrôle des motifs de la détention tous les 30 jours, comme
l’exige la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(LIPR). Par la suite, la Section a ordonné la mise en liberté
des intimés sous surveillance électronique, leur maintien en
détention étant contraire à l’article 7 de la Charte canadienne
des droits et libertés (Charte). La Section a déclaré qu’il
n’était plus raisonnable d’estimer que les intimés pourraient
[2010] 2 R.C.F.
canada
The Court certified the question as to whether lengthy
detention becomes indefinite detention in breach of section 7
of the Charter where the tribunal estimates future length
based on a detainee’s anticipated pursuit of all available
processes under the IRPA and the Immigration and Refugee
Protection Regulations, including Federal Court proceedings.
Another issue included whether the Division failed to
consider alternatives to detention.
Held, the appeal should be allowed.
c. li
435
être renvoyés du Canada immédiatement après la décision
finale concernant l’examen des risques avant renvoi (ERAR)
et que toute estimation du délai devait tenir compte du
contrôle judiciaire de la Cour fédérale et des instances
introduites devant la Cour d’appel fédérale. La Cour fédérale
a rejeté la demande par laquelle l’appelant contestait cette
décision. La Cour a certifié la question de savoir si une
longue détention devient une détention à durée indéterminée
et constitue une violation de l’article 7 de la Charte lorsque
le tribunal évalue la durée anticipée de la détention en
fonction du fait qu’il s’attend à ce que le détenu se prévale de
tous les recours offerts par la LIPR et le Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés, notamment les
instances devant la Cour fédérale. Une autre question portait
sur le point de savoir si la Section avait omis de prendre en
considération des solutions de rechange.
Arrêt : l’appel doit être accueilli.
It was not appropriate for the Division to ground an
assessment of the anticipated future length of detention on
a mere preliminary opinion on the PRRA when the final
decision would come only a month later and a review of the
detention is held every month. The Division was led by this
opinion to assume that judicial review and appeal proceedings
would be authorized and felt justified to review its previous
time estimate. The assumption was based on speculation.
Considering that another review had to be held a month later,
it was unnecessary and unreasonable for the Division to
speculate and make this kind of assumption.
Il n’était pas convenable de la part de la Section de fonder
son estimation de la durée prévue de la détention sur une
simple opinion préliminaire quant à l’ERAR alors que la
décision finale ne pouvait être connue qu’un mois plus tard et
qu’un contrôle des motifs de détention a lieu chaque mois.
Cette opinion a amené la Section à présumer que la Cour
fédérale autoriserait l’introduction d’une demande de contrôle
judiciaire et qu’un appel serait interjeté et s’est estimée
justifiée de réviser son estimation de temps antérieure. Cette
hypothèse reposait sur des spéculations. Comme un autre
contrôle devait avoir lieu un mois plus tard, il n’était ni
nécessaire ni raisonnable pour la Section de se livrer à ce
genre de spéculation et de formuler ce type d’hypothèse.
The concept of anticipated future length of detention
requires an estimation of what the expected duration of
the future detention will be. According to subsection 57(2)
of the IRPA, there has to be a review at least once during
each 30‑day period following each previous review. This
short delay allows for an estimation based on actual facts
and pending proceedings as the reviewing authority obtains
an accurate picture of the detention situation. It was a
reviewable error of law and unreasonable for the Division to
speculate on the Minister’s forthcoming decision, on potential
but as yet non-existing proceedings, and to assume that such
proceedings would be authorized by the Federal Court and
reach the Federal Court of Appeal. It was also a reviewable
error for the Federal Court to endorse this speculative
approach. The basis of the estimation of anticipated future
length of detention should be the proceedings as they exist at
the time of each monthly review and not an anticipation of
available processes not yet underway.
Le concept de durée anticipée du prolongement de la
détention oblige à estimer pendant combien de temps la
détention se prolongera. Selon le paragraphe 57(2) de la
LIPR, il y a un contrôle des motifs justifiant le maintien
en détention au moins tous les 30 jours suivant le contrôle
précédent. Ce court délai permet d’effectuer une estimation
fondée sur les faits concrets et les procédures en instance
puisque l’autorité qui se livre au contrôle obtient un portrait
fidèle de la situation en ce qui concerne la détention. La
Section a agi de façon déraisonnable et a commis une erreur
de droit justifiant l’infirmation de sa décision en spéculant
sur la décision à venir du ministre et sur des procédures
potentielles mais non encore existantes, et en présumant que
les instances en question seraient autorisées par la Cour
fédérale et que la Cour d’appel fédérale serait ensuite saisie
de la question. La Cour fédérale a aussi commis une erreur
justifiant l’infirmation de sa décision en retenant cette
méthode spéculative. Toute estimation de la durée anticipée
du prolongement de la détention devrait reposer sur les
instances qui existent déjà au moment de chaque contrôle
mensuel et non sur des hypothèses quant aux recours qui
existent mais qui n’ont pas encore été exercés.
436
canada
Resorting to available alternatives to detention only
makes sense if they are effective and appropriate. When
applied to a lengthy detention, the rule attracts Charter
considerations, i.e. the alternatives must not be a disproportionate response to the threat and the risk of flight.
Here, electronic monitoring had been acknowledged by
expert evidence to be insufficient to ensure the appearance of
the respondents for removal. Despite this impediment, the
Division felt compelled to intervene to prevent a breach of the
Charter. Its approach was in error. This error was enough to
allow the appeal. The issue of alternatives to detention was
nonetheless addressed as it was likely to come up at another
detention review hearing. The Charter trumps the risk of
flight or danger to the public when the length of detention
reaches the stage where it constitutes cruel and unusual
treatment or is inconsistent with the principles of fundamental justice. There will be instances where nothing short
of release from detention will remedy a Charter breach.
However, the prevention of a Charter breach does not
necessarily require the same remedy as an actual breach. One
available preventive measure consists in expediting the
proceedings. The Division’s decision does not consider this
recourse in its speculation as to the anticipated future length
of detention. Nor does it contain an assessment of whether
the recourses were unreasonable in the circumstances or
could have been prosecuted more diligently, thereby
unnecessarily contributing to the actual length of the
detention. Also, no consideration was given to Canada’s
international undertakings to assist in the enforcement of
criminal law.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44], ss. 1, 7, 9, 10(c), 12.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 29(2), 36(1)(c), 41(a), 57, 112(1),(3), 113(d).
Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227, ss. 160(1), 248.
Treaties and Other Instruments Cited
Convention against Torture and other Cruel, Inhuman
or Degrading Treatment or Punishment, December 10,
1984, [1987] Can. T.S. No. 36.
Convention on Psychotropic Substances, 21 February 1971,
[1988] Can. T.S. No. 35.
v. li
[2010] 2 F.C.R.
Il n’est logique de recourir aux solutions de rechange
existantes que si elles sont efficaces et appropriées. Dans le
cas d’une longue détention, ce principe oblige à tenir compte
de la Charte, c’est-à-dire que les solutions de rechange
ne doivent pas être disproportionnées par rapport à la nature
du danger ni aggraver les risques de fuite. En l’espèce, les
experts avaient reconnu que la surveillance électronique était
insuffisante pour garantir que les intimés se présenteraient
pour leur renvoi. Malgré cet obstacle, la Section s’est sentie
obligée d’intervenir pour empêcher une violation de la Charte.
Elle a fait fausse route en agissant ainsi. Cette erreur suffisait
pour permettre l’appel. La question des solutions de rechange
a néanmoins été examinée, étant susceptible de se poser lors
d’un prochain contrôle des motifs de détention. La Charte
l’emporte sur le risque de fuite ou de danger pour le public
lorsque la détention se prolonge au point de constituer un
traitement cruel ou inusité ou d’être incompatible avec
les principes de justice fondamentale. Il existe des situations
dans lesquelles seule la remise en liberté permettra de
remédier à une violation de la Charte. Cependant, pour
empêcher une violation de la Charte, il n’est pas nécessaire
d’exiger la même réparation que dans le cas d’une violation
effective de la Charte. Une mesure préventive possible
consiste à accélérer le déroulement de l’instance. La décision
de la Section ne tient pas compte de ce recours dans ses
spéculations au sujet de la durée anticipée du prolongement de détention. On n’y trouve pas non plus de réponse
à la question de savoir si certains des recours étaient
déraisonnables dans les circonstances ou s’ils auraient pu être
exercés avec plus de diligence, ce qui aurait ainsi contribué
inutilement à la durée effective de la détention. En outre, la
Section n’a pas tenu compte des engagements internationaux
souscrits par le Canada en vue d’aider à veiller au respect du
droit pénal.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi
de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 1, 7, 9, 10c), 12.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 29(2), 36(1)c), 41, 57, 112(1),(3), 113d).
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés,
DORS/2002-227, art. 160(1), 248.
TrAITÉS ET AUTRES Instruments CitÉS
Convention contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dégradants, 10 décembre 1984,
[1987] R.T. Can. no 36.
Convention des Nations Unies contre la corruption,
31 octobre 2003, [2007] R.T. Can. no 7.
[2010] 2 R.C.F.
canada
Convention on the Transfer of Sentenced Persons,
21 March 1983, [1985] Can. T.S. No. 9.
Inter-American Convention against Corruption, 29 March
1996, [2000] Can. T.S. No. 21.
Inter-American Convention on Serving Criminal Sentences
Abroad, 9 June 1993, [1996] Can. T.S. No. 23.
Protocol amending the Single Convention on Narcotic
Drugs, 1961, 25 March 1972, [1976] Can. T.S. No. 48.
Rome Statute of the International Criminal Court,
17 July 1998, [2002] Can. T.S. No. 13.
Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, 30
March 1961, [1964] Can. T.S. No. 30.
Treaty between Canada and the People’s Republic of China
on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters, 1
July 1995, [1995] Can. T.S. No. 29, Art. 2.
United Nations Convention against Corruption, 31
October 2003, [2007] Can. T.S. No. 7.
United Nations Convention against Illicit Traffic in
Narcotic Drugs and Psychotropic Substances,
20 December 1988, [1990] Can. T.S. No. 42.
United Nations Convention against Transnational
Organized Crime, 15 November 2000, 2225 U.N.T.S.
209.
CASES CITED
c. li
437
Convention des Nations Unies contre la criminalité
transnationale organisée, 15 novembre 2000, 2225
R.T.N.U. 209.
Convention des Nations Unies contre le trafic
illicite de stupéfiants et de substances psychotropes,
20 décembre 1988, [1990] R.T. Can. no 42.
Convention interaméricaine contre la corruption,
29 mars 1996, [2000] R.T. Can. no 21.
Convention interaméricaine sur l’exécution des décisions rendues par les juridictions pénales étrangères,
9 juin 1993, [1996] R.T. Can. no 23.
Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées, 21 mars 1983, [1985] R.T. Can. no 9.
Convention sur les substances psychotropes,
21 février 1971, [1988] R.T. Can. no 35.
Convention unique sur les stupéfiants de 1961,
30 mars 1961, [1964] R.T. Can. no 30.
Protocole portant amendement de la Convention unique
sur les stupéfiants de 1961, 25 mars 1972, [1976] R.T.
Can. no 48.
Statut de Rome de la Cour pénale internationale,
17 juillet 1998, [2002] R.T. Can. no 13.
Traité d’entraide judiciaire en matière pénale entre
le Canada et la République populaire de Chine,
1er juillet 1995, [1995] R.T. Can. no 29, art. 2.
JURISPRUDENCE CITÉE
considered:
décisions examinées :
Charkaoui v. Canada (Citizenship and Immigration),
2007 SCC 9, [2007] 1 S.C.R. 350, 276 D.L.R. (4th) 594,
54 Admin. L.R. (4th) 1; Canada (Minister of Public
Safety and Emergency Preparedness) v. Li, A7‑00188/89,
Member King, reasons and decision dated January 10,
2008 (I.R.B.); Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) v. Li, 2008 FC 949, 331 F.T.R. 68; Sahin v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1995]
1 F.C. 214, (1994), 24 C.R.R. (2d) 276, 85 F.T.R. 99
(T.D.); Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
v. Romans, 2005 FC 435, 272 F.T.R. 48, 44 Imm. L.R. (3d)
165.
Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration),
2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350; Canada (Ministre de la
Sécurité publique et de la Protection civile) c. Li,
A7‑00188/89, la commissaire King, motifs et décision en
date du 10 janvier 2008 (C.I.S.R.); Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Li, 2008 CF 949;
Sahin c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1995] 1 C.F. 214 (1re inst.); Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c.
Romans, 2005 CF 435.
referred to:
décisions citées :
Canada (Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness) v. Li, [2007] I.D.D. No. 21; Li v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2007 FC 941,
319 F.T.R. 14, 65 Imm. L.R. (3d) 234; Canada (Minister
of Citizenship and Immigration) v. Li, 2009 FCA 7.
Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la
Protection civile) c. Li, [2007] D.S.I. no 21 (QL); Li c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2007 CF 941; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Li, 2009 CAF 7.
APPEAL from a decision of the Federal Court
(Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
v. Li, IMM‑4038-08, IMM‑4039-08, Heneghan J.,
APPEL à l’encontre d’une décision par laquelle la
Cour fédérale (Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration) c. Li, IMM‑4038-08, IMM‑4039-08,
438
canada
endorsement and order dated December 29, 2008,
2008 CarswellNat 5419) dismissing an application
for judicial review of the Immigration and Refugee
Board Immigration Division’s decision (Canada (Minister
of Public Safety and Emergency Preparedness) v. Li,
A7‑00188/89, Member King, reasons and decision dated
September 11, 2008 (I.R.B.)) ordering the release of the
respondents from detention. Appeal allowed.
APPEARANCES
v. li
[2010] 2 F.C.R.
la juge Heneghan, directive et ordonnance en date du
29 décembre 2008, 2008 CarswellNat 5419) a rejeté
une demande en vue d’obtenir le contrôle judiciaire de
la décision de la Section de l’immigration de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié
(Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la
Protection civile) c. Li, A7‑00188/89, la commissaire
King, motifs et décision en date du 11 septembre 2008
(C.I.S.R.)) ordonnant la mise en liberté des intimés.
Appel accueilli.
ONT COMPARU
Cheryl D. E. Mitchell and Helen Park for appellant.
Douglas R. Cannon for respondents.
SOLICITORS OF RECORD
Cheryl D. E. Mitchell et Helen Park pour l’appelant.
Douglas R. Cannon pour les intimés.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Deputy Attorney General of Canada for appellant.
Elgin, Cannon & Associates, Vancouver, for
respondents.
Le sous-procureur général du Canada pour
l’appelant.
Elgin, Cannon & Associates, Vancouver, pour les
intimés.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1]Létourneau J.A.: For ease of reference, I include
a table of contents of these reasons for judgment.
[1]Le juge Létourneau, J.C.A. : Par souci de
commodité, j’insère une table des matières dans les
présents motifs du jugement.
Table of Contents
Table des matières
Paragraph
Paragraphe
Issues on appeal...............................................
2
Questions soulevées en appel...........................
2
The facts and proceedings................................
5
Les faits et la procédure...................................
5
5
a) Faits concernant la détention des
intimés.......................................................
5
28
b) Chronologie des faits et de la
procédure..................................................
28
(a) The facts concerning the detention of
the respondents.........................................
(b) The chronology of events and
proceedings...............................................
[2010] 2 R.C.F.
canada
(c) The legal quagmire faced by the
Immigration Division, the Federal Court
and this Court in assessing the legality
of the respondents’ detention....................
30
The September 11, 2008 decision of the
Immigration Division.......................................
c. li
439
c) Le bourbier juridique dans lequel
se retrouvent la Section de l’immigration,
la Cour fédérale et notre Cour pour se
prononcer sur la légalité de la détention
des intimés................................................
30
46
La décision du 11 septembre 2008 de la
Section de l’immigration..................................
46
The Federal Court decision..............................
51
Le jugement de la Cour fédérale......................
51
Analysis of the decisions of the Immigration
Division and the Federal Court........................
55
Analyse de la décision de la Section de
l’immigration et du jugement de la Cour
fédérale.............................................................
55
a) Existait-il un fait nouveau justifiant
un réexamen de l’estimation précédente de la durée de la détention des
intimés?.....................................................
58
64
b) La durée anticipée du prolongement
de la détention...........................................
64
69
c) Solutions de rechange à la détention.
69
80
d) Autres moyens d’appel......................
80
(e) The certified question........................
81
e) La question certifiée..........................
81
Conclusion.......................................................
82
Conclusion.......................................................
82
(a) Whether there was a new fact
justifying a review of the previous time
estimate of the respondents’ detention......
(b) The anticipated future length of
detention...................................................
(c) The alternatives to detention.............
(d) The other grounds of appeal..............
58
Issues on appeal
Questions soulevées en appel
[2] This thorny appeal demonstrates the delicate
balancing act required when issues of criminality, longterm detention and human rights collide under the
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001,
c. 27 (the IRPA) and the Canadian Charter of Rights
and Freedoms [being Part I of the Constitution Act,
1982, Schedule B, Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.)
[R.S.C. (1985), Appendix II, No. 44] (Charter).
[2] Il s’agit d’un appel épineux qui illustre le dosage
délicat auquel on est appelé à procéder lorsque des
questions de criminalité, de détention de longue durée et
de droits de la personne s’entrechoquent sous le régime
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR) et de la Charte canadienne
des droits et libertés [qui constitue la partie I de la Loi
constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice
II, no 44]] (la Charte).
440
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
[3] Under Canadian law, alleged foreign criminals
who illegally enter or remain in Canada after their
visitor status expires are entitled to the same
constitutional protection of the Charter as Canadian
citizens or permanent residents: see Charkaoui v.
Canada (Citizenship and Immigration), 2007 SCC 9,
[2007] 1 S.C.R. 350, at paragraph 90. In the present
instance, the Immigration Division of the Immigration
and Refugee Board of Canada (the Division) was called
upon to determine whether and when a legitimate long
detention becomes an indefinite detention in breach
of section 7 of the Charter. As put by the appellant’s
counsel, when is enough enough? Unfortunately, there
is no single, simple and satisfactory answer. It all
depends on the facts and circumstances of the case.
[3] En droit canadien, les présumés criminels étrangers
qui entrent au Canada ou y demeurent illégalement après
l’expiration de leur statut de visiteur ont droit à la même
protection constitutionnelle de la Charte que les citoyens
canadiens et les résidents permanents (Charkaoui c.
Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9,
[2007] 1 R.C.S. 350, au paragraphe 90). Dans le cas qui
nous occupe, la Section de l’immigration de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la
Section) était appelée à déterminer dans quels cas une
détention légitime de longue durée devient une détention
d’une durée indéterminée qui enfreint l’article 7 de la
Charte. Pour reprendre la formule employée par
l’avocate de l’appelant, quand peut-on dire qu’on a
dépassé la mesure? Malheureusement, il n’existe pas de
réponse simple, tranchée et satisfaisante à cette question.
Tout dépend des faits et des circonstances de l’affaire.
[4] The Federal Court dismissed an application by
the appellant for a judicial review of the Division’s
decision that ordered the release of the respondents
from detention. In the order that it issued on
December 29, 2008 [Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) v. Li, IMM‑4038-08, IMM‑4039-08,
Heneghan J., endorsement and order dated December 29,
2008, 2008 CarswellNat 5419], the Federal Court
certified the following question:
[4] La Cour fédérale a rejeté la demande présentée
par l’appelant en vue d’obtenir le contrôle judiciaire de
la décision par laquelle la Section avait ordonné la
mise en liberté des intimés. Dans l’ordonnance qu’elle a
prononcée le 29 décembre 2008 [Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Li, IMM‑4038-08,
IMM‑4039-08, la juge Heneghan, directive et ordonnance en date du 29 décembre 2008, 2008 CarswellNat
5419], la Cour fédérale a certifié la question suivante:
Does lengthy detention become “indefinite” detention, and
consequently a breach of section 7 of the Charter, where the
tribunal estimates future length of detention based on a
detainee’s anticipated pursuit of all available processes
under IRPA and the Regulations including Federal Court
proceedings?
Est‑ce qu’une longue détention devient une détention
« à durée indéterminée » et constitue, par conséquent, une
violation de l’article 7 de la Charte lorsque le tribunal évalue
la durée anticipée de la détention en fonction du fait qu’il
s’attend à ce que le détenu se prévale de tous les recours offerts
par la LIPR et le Règlement, notamment les instances devant
la Cour fédérale?
Hence the appeal to this Court where, in addition to the
certified question, the appellant raises the following
grounds of complaint:
D’où l’appel dont notre Cour est saisie et dans lequel,
outre la question certifiée, l’appelant adresse les
reproches suivants à la juge des requêtes :
(1) The applications Judge applied the wrong standards
of review;
1) la juge des requêtes n’a pas appliqué la bonne norme
de contrôle;
(2) She failed to review an erroneous finding by the
Division that there was a new fact justifying a review of
the previous time estimate of the respondents’ detention
pursuant to warrants issued under the IRPA;
2) elle a omis d’examiner la conclusion erronée de la
Section suivant laquelle il existait un fait nouveau
justifiant le réexamen de l’estimation précédente de la
durée de la détention des intimés ordonnée conformément
aux mandats lancés en vertu de la LIPR;
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
441
(3) She committed a reviewable error when she
approved a finding of fact made by the Division which
was premature, speculative, perverse and capricious
regarding the detention of the respondents;
3) elle a commis une erreur justifiant l’infirmation de
sa décision en approuvant une conclusion de fait de la
Section qui était prématurée, spéculative, abusive et
arbitraire au sujet de la détention des intimés;
(4) She committed a reviewable error by failing to
consider whether the detention of the respondents
amounted to an indefinite detention contrary to section
7 of the Charter; and
4) elle a commis une erreur justifiant l’infirmation
de sa décision en ne se demandant pas si la détention
des intimés équivalait à une détention d’une durée
indéterminée qui contrevenait à l’article 7 de la Charte;
(5) She erred in ruling that the Division had provided
clear and compelling reasons for departing from its prior
decision that electronic monitoring was not an alternative
to the detention of the respondents as it would not
adequately reduce their flight risk.
5) elle a commis une erreur en jugeant que la Section
avait fourni des motifs clairs et convaincants pour
justifier sa décision de s’écarter de sa décision antérieure suivant laquelle la surveillance électronique ne
constituait pas une solution de rechange à la détention
des intimés étant donné qu’elle ne réduirait pas suffisamment les risques qu’ils fuient.
The facts and proceedings
Les faits et la procédure
(a) The facts concerning the detention of the
respondents
a) Faits concernant la détention des intimés
[5] It is not necessary to review the facts in detail
although the summary cannot be as short as I would
like because of the multiplicity of detention review
hearings. Dong Zhe Li and Dong Hu Li (referred
hereinafter as the Li brothers or the respondents) are
the subject of arrest warrants issued by the Chinese
authorities for an alleged fraud estimated at over
C$136 million through negotiable instruments, of
which C$100 million remain unaccounted for: see
affidavit of R. Hyland, appeal book, Vol. 1, page 50,
at paragraph 4. The alleged fraud involved the transfer
of funds from bank accounts of victim companies to
bank accounts of companies controlled by the Li brothers.
The transfers were done with the assistance of a Chinese
banker, Mr. Shan Gao, who is also currently in Canada
and subject to immigration proceedings.
[5] Il n’est pas nécessaire de passer en revue les
faits de manière détaillée. Mon résumé n’est toutefois
pas aussi bref que je l’aurais souhaité en raison des
multiples contrôles des motifs de détention. Dong Zhe
Li et Dong Hu Li (les frères Li ou les intimés) font
l’objet d’un mandat d’arrestation qui a été lancé par les
autorités chinoises pour une présumée fraude relative à
des instruments négociables qui est estimée à plus de
136 millions de dollars canadiens et dans laquelle on
a perdu la trace de 100 millions de dollars canadiens
(affidavit de R. Hyland, dossier d’appel, vol. 1, page 50,
au paragraphe 4). La présumée fraude impliquait le
virement de fonds des comptes bancaires des entreprises victimes aux comptes bancaires contrôlés par
les frères Li. Les virements étaient effectués avec l’aide
d’un banquier chinois, M. Shan Gao, qui se trouve lui
aussi présentement au Canada et qui fait l’objet d’une
procédure en immigration.
[6] The Li brothers entered Canada legally on
December 31, 2004 on temporary resident visas as
visitors. The visas were for six months. They expired on
[6] Les frères Li sont entrés légalement au Canada le
31 décembre 2004. Ils ont obtenu des visas temporaires
de visiteur d’une durée de six mois qui ont expiré le
442
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
June 30, 2005. The Chinese arrest warrants were issued
on January 24, 2005. The Li brothers did not seek a
renewal of their visitor status and they remained in
Canada without authorization.
30 juin 2005. Les mandats d’arrestation chinois ont été
lancés le 24 janvier 2005. Les frères Li n’ont pas
demandé le renouvellement de leur statut de visiteurs et
ils sont demeurés sans autorisation au Canada.
[7] After the arrest warrants issued by the Chinese
authorities were brought to the attention of the Canadian
officials, the Canada Border Services Agency (CBSA)
issued reports in November 2006 that the Li brothers
were inadmissible to Canada pursuant to subsection
29(2) and paragraph 41(a) of the IRPA. Subsection
29(2) requires a temporary resident to leave the country
by the end of the period authorized for the stay.
Paragraph 41(a) renders inadmissible a foreign national
who contravenes a provision of the IRPA.
[7] Après que l’existence des mandats d’arrestation
décernés par les autorités chinoises eut été portée à
l’attention des autorités canadiennes, l’Agence des
services frontaliers du Canada (l’ASFC) a établi en
novembre 2006 des rapports déclarant que les frères Li
étaient interdits de territoire au Canada au sens du
paragraphe 29(2) et de l’article 41 de la LIPR. Le
paragraphe 29(2) oblige le résident temporaire à avoir
quitté le pays à la fin de la période de séjour autorisée.
L’article 41 déclare interdit de territoire l’étranger qui
contrevient à la LIPR.
[8] The Li brothers were arrested by Canadian
authorities on February 23, 2007. An exclusion order
was issued against them on February 27, 2007. At the
same time, they were notified that they could apply for
a pre-removal risk assessment (PRRA): ibidem, at
paragraph 11. The application was made pursuant to
subsection 112(1) of the IRPA and subsection 160(1) of
the Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227 (Regulations).
[8] Les frères Li ont été arrêtés par les autorités
canadiennes le 23 février 2007. Une mesure d’exclusion
a été prise contre eux le 27 février 2007. Au même
moment, on leur a fait savoir qu’ils pouvaient demander
un examen des risques avant le renvoi (ERAR) (idem, au
paragraphe 11). La demande a été faite en vertu du
paragraphe 112(1) de la LIPR et du paragraphe 160(1)
du Règlement sur l’immigration et la protection des
réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement).
[9] Upon their arrest, the Li brothers were placed in
detention. On March 2, 2007, at the resumption of the
February 26, 2007 review detention hearing, postponed
at the request of the respondents, the Division determined
that the Li brothers were unlikely to appear for removal
if released. Therefore, their detention was continued.
[9] Après leur arrestation, les frères Li ont été mis en
détention. Le 2 mars 2007, à la reprise de l’audience
sur le contrôle des motifs de détention du 26 février
2007 qui avait été reportée à la demande des intimés,
la Section a estimé que les frères Li se soustrairaient
probablement à leur renvoi s’ils étaient mis en liberté.
Ils ont par conséquent été maintenus en détention.
[10] On March 9, April 5 and 23, 2007, the respondents’
detention was reviewed. These reviews led to the same
result as the first review.
[10] Un contrôle des motifs de la détention des intimés
a eu lieu le 9 mars, le 5 avril et le 23 avril 2007. Ces
contrôles se sont soldés par la même décision que lors
du premier contrôle.
[11] On July 6, 2007, the Division ordered continued
detention for the Li brothers. It found that they were a
high flight risk, would likely not appear for removal
and would make efforts to avoid Canadian authorities:
see appeal book, Volume IV, page 731, at paragraphs
14–25 [see also Canada (Minister of Public Safety and
Emergency Preparedness) v. Li, [2007] I.D.D. No. 21
[11] Le 6 juillet 2007, la Commission a ordonné le
maintien en détention des frères Li. Elle a conclu qu’ils
étaient des fuyards en puissance et que, s’ils étaient
mis en liberté, ils se soustrairaient vraisemblablement à
leur renvoi et tenteraient de se dérober aux autorités
canadiennes (dossier d’appel, volume IV, page 731,
paragraphes 14 à 25 [voir aussi Canada (Ministre de la
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
443
(QL)]. They possessed and used false identity documents
that they ripped up shortly before their arrest after
refusing to open the door to their hotel suite at the
request of the police: ibidem, at paragraph 26.
Sécurité publique et de la Protection civile) c. Li, [2007]
D.S.I. no 21 (QL)]). Ils avaient eu en leur possession et
avaient utilisé de fausses pièces d’identité qu’ils avaient
déchirées peu de temps avant leur arrestation après avoir
refusé d’ouvrir la porte de leur chambre d’hôtel aux
policiers (idem, au paragraphe 26).
[12] As required by the IRPA, the detention was
reviewed every 30 days: see section 57. On August 7,
2007, the Division once again came to the same
conclusion while noting this time that the Li brothers
faced potentially long-term detention, but not indefinite detention.
[12] Ainsi que la LIPR l’exige, il y a eu un nouveau
contrôle des motifs de la détention tous les 30 jours
suivant le contrôle précédent (article 57). Le 7 août
2007, la Section est une fois de plus arrivée à la même
conclusion tout en signalant cette fois-ci que les frères
Li risquaient une détention plus longue, mais pas une
détention d’une durée indéterminée.
[13] On September 6, 2007, continued detention of
the respondents was ordered as there was no new
evidence or change in circumstances. The same result
occurred after the review hearings on October 4 and 30,
November 27 and December 20, 2007.
[13] Le 6 septembre 2007, le maintien en détention
des intimés a été ordonné, car il n’y avait pas de
nouveaux éléments de preuve ou de changement dans
leur situation. Les contrôles qui ont eu lieu le 4 octobre,
le 30 octobre, le 27 novembre et le 20 décembre 2007 se
sont soldés par la même décision.
[14] In a January 10, 2008 decision [Canada (Minister
of Public Safety and Emergency Preparedness) v. Li,
A7‑00188/89, Member King], the Division estimated
that the Li brothers’ detention would continue for
another 8 to 10 months until removal. This estimation
was based on the assumption that the respondents
would be denied leave to apply for judicial review of
the PRRA. If the estimation was correct, then the
respondents would have been detained for an estimated
total length of time of 18 months. While the Division
characterized that period of time as a “long-term”
detention, it was still of the view that electronic
surveillance would not adequately respond to the flight
risk posed by the respondents. Thus, it maintained the
detention order.
[14] Dans sa décision du 10 janvier 2008 [Canada
(Ministre de la Sécurité publique et de la Protection
civile) c. Li, A7‑00188/89, la commissaire King], la
Section a estimé que la détention des frères Li se
poursuivrait encore pour huit à dix mois jusqu’à ce
qu’ils soient renvoyés. Cette estimation reposait sur
l’hypothèse que les intimés se verraient refuser
l’autorisation de demander le contrôle judiciaire de
l’ERAR. Si l’estimation était juste, les intimés auraient
été détenus en tout et partout pour une période de 18
mois. Bien que la Section ait qualifié cette période de
temps de détention « de longue durée », elle estimait
toujours que la surveillance électronique ne serait pas
une mesure suffisante pour répondre aux risques
d’évasion des intimés. Elle a donc confirmé l’ordonnance
de détention.
[15] No new evidence or alleged change in circumstances was submitted at the February 6, March 5 and
April 2, 2008 detention review hearings.
[15] Aucun nouvel élément de preuve ou changement
de situation n’a été évoqué lors des contrôles des motifs
de détention qui ont eu lieu le 6 février, le 5 mars et le
2 avril 2008.
[16] At the May 22, 2008 detention hearing, however,
there was speculation that a positive PRRA decision
had been rendered, meaning that the Li brothers
[16] Lors du contrôle des motifs de détention du
22 mai 2008, on a toutefois émis l’hypothèse
qu’une décision d’ERAR favorable avait été rendue, ce
444
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
would be subject to torture if deported to China. I say
speculation because no clear answer was provided at
the time. The various understandings were that a
decision had been reached but the result was unknown,
a positive PRRA had been rendered or that there had
been no PRRA decision.
qui signifiait que les frères Li seraient exposés à la
torture s’ils étaient expulsés en Chine. J’emploie le mot
« hypothèse », car aucune réponse claire n’a été
donnée à l’époque. On croyait comprendre qu’une
décision avait été rendue sans que le résultat soit
connu, qu’une décision d’ERAR favorable avait été
rendue ou encore qu’aucune décision d’ERAR n’avait
été rendue.
[17] On June 11, 2008, the Division ordered the
release of the Li brothers under electronic surveillance
because it concluded that they were now facing indefinite detention due to the number of outstanding
steps required for the complete processing of the
PRRA applications.
[17] Le 11 juin 2008, la Section a ordonné que les
frères Li sois mis en liberté et qu’ils fassent l’objet d’une
surveillance électronique au motif qu’ils risquaient
désormais d’être détenus pour une période indéterminée
en raison du nombre d’étapes qu’il leur restait à franchir
pour achever le traitement de la demande d’ERAR.
[18] The appellant challenged the release orders by
way of judicial review. On June 30, 2008, he sought and
obtained from the Federal Court a stay of the execution
of the release orders.
[18] L’appelant a contesté les ordonnances de mise en
liberté en présentant une demande de contrôle judiciaire.
Le 30 juin 2008, il a obtenu de la Cour fédérale un sursis
à l’exécution des ordonnances de mise en liberté.
[19] On August 15, 2008, the Federal Court allowed
the appellant’s application for judicial review. It set
aside the release orders and required that its reasons be
considered at the next detention review hearing. It
also found that, at the time the Division rendered its
decision, the PRRA applications had not been completed
[Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v.
Li, 2008 FC 949, 331 F.T.R. 68].
[19] Le 15 août 2008, la Cour fédérale a fait droit à la
demande de contrôle judiciaire de l’appelant. Elle a
annulé les ordonnances de mise en liberté et a exigé que
l’on tienne compte de ses motifs lors du prochain
contrôle des motifs de détention. Elle a également
conclu qu’au moment où la Section avait rendu sa
décision, l’examen de la demande d’ERAR n’était pas
encore achevé [Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Li, 2008 CF 949].
[20] On August 11, 2008, the Li brothers were served
with a preliminary PRRA opinion. The opinion stated
that there is a risk that they would be tortured upon
their return to China. The opinion resulted from an
assessment made by a PRRA officer, which assessment
was then sent to a Minister’s delegate for a decision to
be made by the Minister: see appeal book, Vol. 1, at
pages 126–141.
[20] Le 11 août 2008, les frères Li ont reçu signification
d’un avis préliminaire d’ERAR suivant lequel il existait
un risque qu’ils soient torturés s’ils retournaient en
Chine. Cet avis reposait sur l’évaluation effectuée par
un agent d’ERAR qui avait été transmise au représentant
du ministre pour que ce dernier prenne une décision
(dossier d’appel, vol. 1, aux pages 126 à 141).
[21] The disclosure letter of August 11, 2008,
delivered by hand to the respondents, clearly stated
that the Minister is the authority making the final
decision. The respondents were informed that they
had 15 days to make final written representations or
arguments or submit evidence to the Minister: ibidem, at
[21] La lettre de divulgation du 11 août 2008, qui a
été remise en mains propres aux intimés, déclare dans
les termes les plus nets que le ministre a le pouvoir de
rendre la décision finale. Les intimés ont été informés
qu’ils avaient 15 jours pour formuler par écrit leurs
observations ou leurs arguments ou pour soumettre des
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
445
page 142. It also unequivocally reminded the respondents
that the Minister or his delegate is “not bound by any
previous decisions, assessments or recommendations”:
ibidem. There cannot be any doubt, in my view, that
the preliminary assessment disclosed to the respondents
was not the final decision on the matter and that the
respondents knew it.
éléments de preuve au ministre (idem, à la page 142).
Elle rappelait aussi de façon non équivoque aux intimés
que le ministre et son représentant [traduction] « ne
sont pas liés par toute décision, évaluation ou recommandations antérieure » (idem). Il n’y a aucun doute,
à mon avis, que l’évaluation préliminaire qui a été
communiquée aux intimés n’était pas la décision finale
sur la question et que les intimés le savaient.
[22] At the August 28, 2008 detention hearing, it was
submitted that a final decision on the PRRA application would be made by mid-October 2008. It was also
mentioned that assurances regarding the death penalty
had been received from China.
[22] Lors du contrôle des motifs de détention du
28 août 2008, on a laissé entendre qu’une décision
finale serait rendue au sujet de la demande d’ERAR à
la mi-octobre 2008. On a également mentionné qu’on
avait reçu de Chine des assurances au sujet de la peine
de mort.
[23] The Division issued its decision on September 11,
2008 [Canada (Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness) v. Li, A7‑00188/89, Member King]. It
ordered the release of the respondents under electronic
surveillance with additional conditions. This decision is
at the core of this appeal and is summarized below under
a different heading.
[23] La Section a rendu sa décision le 11 septembre
2008 [Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la
Protection civile) c. Li, A7‑00188/89, la commissaire
King]. Elle a ordonné la mise en liberté des intimés sous
surveillance électronique et a assorti cette mise en liberté
de conditions supplémentaires. Cette décision est au
cœur du présent appel et elle est résumée plus loin sous
une rubrique différente.
[24] The September 11, 2008 decision was challenged
in the Federal Court by way of judicial review by the
appellant. A stay of execution of the Division’s release
orders was granted by the Federal Court on October 1,
2008.
[24] L’appelant a contesté la décision du 11 septembre
2008 en introduisant une demande de contrôle judiciaire
devant la Cour fédérale, qui a sursis, le 1er octobre 2008,
à l’exécution des ordonnances de mise en liberté de la
Section.
[25] In the meantime, the Li brothers filed a motion
in the Federal Court to prohibit the Minister’s delegate
from considering the PRRA applications pending disposition of their leave applications challenging the
delegate’s authority to make such a decision. The
motion was granted on October 8, 2008. The Minister’s
delegate was prohibited from considering the PRRA
applications pursuant to paragraph 113(d) of the IRPA
until the application for leave and judicial review was
considered on the merits.
[25] Dans l’intervalle, les frères Li ont saisi la Cour
fédérale d’une requête visant à faire interdire au
représentant du ministre d’examiner la demande
d’ERAR tant qu’une décision ne serait pas rendue au
sujet de la demande d’autorisation par laquelle ils
contestaient le pouvoir du représentant de prendre une
telle décision. La requête a été accueillie le 8 octobre
2008. La Cour a interdit au représentant du ministre
d’examiner la demande d’ERAR en vertu de l’alinéa
113d) de la LIPR tant que la demande d’autorisation et
de contrôle judiciaire ne serait pas jugée sur le fond.
[26] The appellant’s challenge to the September 11,
2008 decision of the Division was heard by the Federal
Court on December 23, 2008. The appellant’s application
[26] La Cour fédérale a statué le 23 décembre 2008
sur la demande par laquelle l’appelant contestait la
décision rendue le 11 septembre 2008 par la Section.
446
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
for judicial review was dismissed. On December 29,
2008, the Federal Court certified the question that is
now submitted to us. On that same day, the Minister
appealed the decision of the Federal Court.
La demande de contrôle judiciaire de l’appelant a été
rejetée. Le 29 décembre 2008, la Cour fédérale a certifié
la question qui nous est maintenant soumise. Le même
jour, le ministre a interjeté appel de la décision rendue
par la Cour fédérale.
[27] On January 14, 2009, our Chief Justice stayed the
execution of the release orders and the decision of the
Federal Court until the final determination of the appeal
or the respondents’ next statutorily required detention
review hearing. Steps were taken to expedite the appeal
process and hearing.
[27] Le 14 janvier 2009, le juge en chef a sursis à
l’exécution des ordonnances de mise en liberté et de la
décision de la Cour fédérale jusqu’à ce qu’une décision
définitive soit rendue au sujet de l’appel ou jusqu’au
contrôle suivant des motifs de la détention des intimés
qui devait avoir lieu selon la loi. Des mesures ont été
prises pour accélérer le déroulement de l’appel et de
l’audience.
(b) The chronology of events and proceedings
b) Chronologie des faits et de la procédure
[28] It is not denied that the Li brothers have and
will continue to fight tooth and nail every adverse
decision and resort to every single proceeding available to oppose their return to China. The following
chronology of events and judicial proceedings illustrate
the on-going saga. In the chart, the letters ID refer to
the Immigration Division, AB to the appeal books,
AM to the appellant’s memorandum and RM to the
respondents’ memorandum:
[28] Nul ne conteste que les frères Li se sont battus
et vont continuer à se battre avec acharnement contre
toute décision qui leur est défavorable et qu’ils vont
continuer à exercer toutes et chacune des voies de
recours qui leur sont ouvertes pour s’opposer à leur
renvoi en Chine. La chronologie suivante des faits et
de la procédure judiciaire illustre bien cette saga
interminable. Dans le tableau qui suit, les lettres SI
désignent la Section de l’immigration, DA, le dossier
d’appel, MA, le mémoire de l’appelant et MI, le mémoire
des intimés :
December 31, 2004: Respondents enter Canada (reasons,
at page 2)
31 décembre 2004 : Les intimés entrent au Canada
(motifs, page 2)
January 24, 2005: China issues arrest warrant for
the respondent Dong Zhe Li (AM, at page 5; AB,
Vol. VII, Tab 86, at page 1408)
24 janvier 2005 : La Chine lance un mandat d’arrestation
visant l’intimé Dong Zhe Li (MA, page 5; DA, vol. VII,
onglet 86, page 1408)
February 6, 2005: China issues arrest warrant for
the respondent Dong Hu Li (AB, Vol. VII, Tab 86, at
page 1391)
6 février 2005 : La Chine lance un mandat d’arrêt contre
l’intimé Dong Hu Li (DA, vol. VII, onglet 86, page
1391)
June 30, 2005: Respondents’ visitor visas expire
(reasons, at page 2)
30 juin 2005 : Expiration des visas de visiteur des
intimés (motifs, page 2)
November 2006: Inadmissibility reports issued pursuant
to paragraphs 36(1)(c) and 41(a) and subsection 29(2) of
the IPRA (AM, at paragraph 6)
novembre 2006 : Rapports d’interdiction de territoire
établis en vertu de l’alinéa 36(1)c), de l’article 41 et du
paragraphe 29(2) de la LIPR (MA, paragraphe 6)
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
447
November 16, 2006: Immigration warrants for the
respondents’ arrest issued (AB, Vol. I, Tab 7, page 51, at
paragraph 6)
16 novembre 2006 : Mandats d’arrêt lancés contre les
intimés par les autorités de l’immigration (DA, vol. I,
onglet 7, page 51, paragraphe 6)
February 23, 2007: Respondents are arrested and
detained; inadmissibility reports referred to the Minister
(AB, Vol. I, Tab 7, page 51, at paragraph 7; AB, Vol. VI,
Tab 84, pages 1255–1256)
23 février 2007 : Arrestation et détention des intimés;
rapport d’interdiction de territoire soumis au ministre
(DA, vol. I, onglet 7, page 51, paragraphe 7; DA,
vol. VI, onglet 84, pages 1255 à 1256)
February 26, 2007: ID detention review hearing
scheduled; is adjourned to March 2, 2007 (AB, Vol. V,
Tab 62, page 918)
26 février 2007 : Fixation de la date du contrôle de
la détention par la SI; ajournement au 2 mars 2007 (DA,
vol. V, onglet 62, page 918)
February 27, 2007: Exclusion order issued; respondents barred from refugee protection. Gives rise to an
application for judicial review (AB, Vol. I, Tab 7,
page 52, at paragraphs 8–9)
27 février 2007 : Mesure d’exclusion prononcée contre
les intimés, qui perdent leur droit de demander l’asile,
ce qui les amène à introduire une demande de contrôle
judiciaire (DA, vol. I, onglet 7, page 52, paragraphes 8
et 9)
March 2, 2007: ID detention review resumed; continued
detention ordered (AB, Vol. V, Tab 62, page 926)
2 mars 2007 : Reprise du contrôle de la détention par
la SI; maintien en détention (DA, vol. V, onglet 62,
page 926)
March 9, 2007: ID 7-day detention review; respondents
consent to remain detained (AB, Vol. V, Tab 61,
pages 915–916)
9 mars 2007 : Contrôle des motifs de détention après
7 jours par la SI; les intimés consentent à demeurer
détenus (DA, vol. V, onglet 61, pages 915 à 916)
March 13, 2007: PRRA application made and deferred
at the request of the respondents pending result of their
application for judicial review (AM, at page 13; AB,
Vol. I, Tab 7, page 53)
13 mars 2007 : demande d’ERAR présentée et reportée
à la demande des intimés en attendant l’issue de leur
demande de contrôle judiciaire (MA, à la page 13; DA,
vol. I, onglet 7, page 53)
April 5 and 23, 2007: ID detention review; respondents
consent to remain detained (AB, Vol. V, Tab 60,
pages 912–913; Tab 59, pages 909–910)
5 et 23 avril 2007 : Contrôle de la détention par la SI; les
intimés consentent à demeurer détenus (DA, vol. V,
onglet 60, pages 912 à 913; onglet 59, pages 909 à 910)
July 7, 2007: ID detention review; continued detention ordered (AB, Vol. IV, Tab 52, pages 728–739)
7 juillet 2007 : Contrôle de la détention par la SI;
maintien en détention (DA, vol. IV, onglet 52, pages 728
à 739)
July 11, 2007: Leave for judicial review (regarding
a request for mandamus to compel an officer to process respondents’ claim for refugee protection and
refugee eligibility determination) (IMM‑1025‑07,
IMM‑1027‑07, AM, at paragraph 17)
11 juillet 2007 : Autorisation de demander le contrôle
judiciaire (concernant une requête en bref de mandamus
visant à contraindre un agent à examiner la demande
d’asile des intimés et la recevabilité de la demande
d’asile) (IMM‑2025-07, IMM‑1027-07, MA,
paragraphe 17)
August 9, 2007: ID detention review; continued
detention ordered (AB, Vol. III, Tab 48, pages 605–621)
9 août 2007 : Contrôle de la détention par la SI; maintien
en détention (DA, vol. III, onglet 48, pages 605 à 621)
September 6, 2007: ID detention review; continued
detention ordered (AB, Vol. III, Tab 47, pages 600–604)
6 septembre 2007 : Contrôle de la détention par la
SI; maintien en détention (DA, vol. III, onglet 47,
pages 600 à 604)
448
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
September 21, 2007: Judicial review application
dismissed regarding exclusion orders (2007 FC 941, 391
F.T.R. 1 [Li v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration)])
21 septembre 2007 : Rejet de la demande de contrôle
judiciaire portant sur les mesures d’exclusion (2007 CF
941 [Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration)])
October 4 and 30, November 27, 2007: ID detention
review; continued detention ordered (AB, Vol. III,
Tab 47, pages 600–604; Tab 46, pages 596–599; Tab 45,
pages 593–595)
4 et 30 octobre et 27 novembre 2007 : Contrôle de
la détention par la SI; maintien en détention (DA,
vol. III, onglet 47, pages 600 à 604; onglet 46, pages 596
à 599; onglet 45, pages 593 à 595)
December 19–20, 2007: ID detention review (AB,
Vol. III, Tab 43, pages 542–587; Tab 42, pages 527–540)
19 et 20 décembre 2007 : Contrôle de la détention par la
SI (DA, vol. III, onglet 43, pages 542 à 587; onglet 42,
pages 527 à 540)
January 10, 2008: ID detention review; continued
detention ordered (AB, Vol. III, Tab 37, pages 467–476)
10 janvier 2008 : Contrôle de la détention par la
SI; maintien en détention (DA, vol. III, onglet 37,
pages 467 à 476)
February 6, March 5 and April 2, 2008: ID detention
review; continued detention ordered (AB, Vol. III,
Tab 36, pages 464–466; Tab 35, pages 456–463; Tab 34,
pages 453–455)
6 février, 5 mars et 2 avril 2008 : Contrôle de la détention
par la SI; maintien en détention (DA, vol. III, onglet 36,
pages 464 à 466; onglet 35, pages 456 à 463; onglet 34,
pages 453 à 455)
May 7 and 22, 2008: ID detention review; evidence
that PRRA applications were given priority processing (AB, Vol. II, Tab 32, pages 409–443; Vol. III,
Tab 30, pages 372–397)
7 et 22 mai 2008 : Contrôle de la détention par la
SI; éléments de preuve tendant à démontrer que les
demandes d’ERAR ont été traitées en priorité (DA,
vol. II, onglet 32, pages 409 à 443; vol. III, onglet 30,
pages 372 à 397)
June 11, 2008: ID detention review; release ordered
with terms and conditions (AB, Vol. II, Tab 29,
pages 350–371)
11 juin 2008 : Contrôle de la détention par la SI;
ordonnance de mise en liberté assortie de conditions
(DA, vol. II, onglet 29, pages 350 à 371)
June 13, 2008: Appellant files application for
judicial review of release orders (IMM‑2682-08,
IMM‑2683-08)
13 juin 2008 : Dépôt par l’appelant d’une demande de
contrôle judiciaire des ordonnances de mise en liberté
(IMM‑2682-08, IMM‑2683-08)
June 19, 2008: ID detention review; release terms and
conditions maintained (AB, Vol. II, Tab 28, pages 332–
349; Tab 28, pages 296–349)
19 juin 2008 : Contrôle de la détention par la SI; maintien
des conditions de la mise en liberté (DA, vol. II, onglet
28, pages 332 à 349; onglet 28, pages 296 à 349)
June 23, 2008: Appellant files application for judicial
review of release and motion to stay release orders
(IMM‑2819-08, IMM‑ 2820-08)
23 juin 2008 : Dépôt par l’appelant d’une demande de
contrôle judiciaire de la mise en liberté et requête en
sursis à l’exécution des ordonnances de mise en liberté
(IMM‑2819-08, IMM‑ 2820-08)
June 30, 2008: Motion allowed; release orders stayed
(IMM‑2819-08, IMM‑2820-08)
30 juin 2008 : Requête accueillie; sursis à l’exécution
des ordonnances de mise en liberté (IMM‑2819-08,
IMM‑2820-08)
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
449
July 3, 2008: Assurances from China sought regarding
the issue of death penalty (AB, Vol. I, Tab 9, pages 71
and 78; Tab 10)
3 juillet 2008 : Assurances demandées de la Chine au
sujet de la question de la peine de mort (DA, vol. I,
onglet 9, pages 71 et 78; onglet 10)
July 9, 2008: Appellant is granted leave for judicial
review of release orders. Consolidated proceedings
under IMM‑2682-08 (IMM‑2682-08; see 2008 FC 949,
at paragraph 5)
9 juillet 2008 : L’appelant est autorisé à présenter une
demande de contrôle judiciaire des ordonnances de mise
en liberté. Réunion des instances sous le numéro
IMM‑2682-08 (IMM‑2682-08; voir 2008 CF 949,
paragraphe 5)
August 11, 2008: Notice of disclosure of PRRA
assessment and restriction assessment served on the
respondents (subsection 112(3) and subparagraph
113(d)(i) of the IRPA) (AB, Vol. I, Tabs 12, pages 126
and 142)
11 août 2008 : Avis de divulgation de l’évaluation
d’ERAR et évaluation de la restriction signifiés aux
intimés (paragraphe 112(3) et sous-alinéa 113d)(i) de la
LIPR) (DA, vol. I, onglets 12, pages 126 et 142)
August 15, 2008: Application for judicial review
allowed by F.C.; release orders set aside (2008 FC 949,
331 F.T.R. 68 [Canada Minister of Citizenship and
Immigration v. Li])
15 août 2008 : La Cour fédérale accueille la demande de
contrôle judiciaire et annule les ordonnances de mise en
liberté (2008 CF 949 [Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) c. Li])
August 26, 2008: Respondents’ application for leave
and judicial review against a decision “to halt the
proceedings being conducted by the Minister’s Delegate
to determine them to be a danger to the public” (subparagraph 113 (d)(i)) (IMM‑3787-08)
26 août 2008 : Demande d’autorisation et de contrôle
judiciaire présentée par les intimés contre la décision
[traduction] « de stopper les procédures entamées
par le représentant du ministre pour déterminer s’ils
constituent un danger pour le public au Canada » (sousalinéa 113d)(i)) (IMM‑3787-08)
September 11, 2008: Immigration Division detention
review; release order granted (AB, Vol. I, page 21)
11 septembre 2008 : Contrôle des motifs de détention
par la Section de l’immigration; ordonnance de mise en
liberté (DA, vol. I, page 21)
September 12, 2008: Appellant files applications for
leave and judicial review (AM, at page 36)
12 septembre 2008 : L’appelant dépose une demande
d’autorisation et de contrôle judiciaire (MA, page 36)
September 16, 2008: Respondents’ file motion to
prohibit consideration of PRRA applications pending
disposition of their leave application (IMM‑3786-08,
IMM‑3787-08)
16 septembre 2008 : Dépôt par les intimés d’une
requête visant à interdire l’examen des demandes
d’ERAR jusqu’à ce qu’il ait été statué sur leur
demande d’autorisation (IMM‑3786-08, IMM‑3787‑08)
October 1, 2008: Release orders stayed (IMM‑4038‑08)
1er octobre 2008 : Sursis à l’exécution des ordonnances de mise en liberté (IMM‑4038-08)
October 8, 2008: Respondents’ motion to prohibit
consideration of PRRA is allowed (AM, at page 39; RM,
at page 24; IMM‑3786‑08, IMM‑3787‑08)
8 octobre 2008 : Il est fait droit à la requête des
intimés visant à interdire l’examen des demandes
d’ERAR (MA, page 39; MI, page 24; IMM‑3786-08,
IMM‑3787-08)
December 23, 2008: Application for judicial review
dismissed; release orders granted (IMM‑4038‑08,
IMM‑4039-08 [see 2008 CarswellNat 5419])
23 décembre 2008 : Rejet de la demande de contrôle
judiciaire; ordonnances de mise en liberté (IMM‑4038‑08,
IMM‑4039‑08 [voir 2008 CarswellNat5419])
450
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
December 29, 2008: Question of general importance
certified; appeal filed by the Minister (IMM‑4038‑08,
IMM‑4039‑08 [see 2008 CarswellNat 5419])
29 décembre 2008 : Certification d’une question
grave de portée générale; le ministre interjette
appel (IMM‑4038-08, IMM‑4039-08 [voir 2008
CarswellNat 5419])
January 14, 2009: Release orders stayed by F.C.A.
(2009 FCA 7 [Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) v. Li])
14 janvier 2009 : La C.A.F. sursoit à l’exécution
des ordonnances de mise en liberté (2009 CAF 7
[Canadian (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Li])
[29] These proceedings were conducted at a heavy
cost to taxpayers and have had an impact on the length
of the respondents’ detention. I next address the legal
quagmire that the Division, the Federal Court and this
Court face when addressing the issue of detention.
Thereafter, I will summarize and analyse the decisions
of the Division and the Federal Court.
[29] Ces instances ont coûté très cher aux contribuables
et elles ont eu une incidence sur la durée de la détention
des intimés. Je passe maintenant au bourbier juridique
dans lequel se retrouvent la Section, la Cour fédérale et
notre Cour en ce qui concerne la question de la détention.
Je vais ensuite résumer et analyser les décisions de la
Section et de la Cour fédérale.
c) The legal quagmire faced by the Immigration
Division, the Federal Court and this Court in assessing
the legality of the respondents’ detention
c) Le bourbier juridique dans lequel se retrouvent la
Section de l’immigration, la Cour fédérale et notre
Cour pour se prononcer sur la légalité de la détention
des intimés
[30] The Division complains that its task of determining and quantifying in terms of months and days
what constitutes an acceptable long-term detention has not been facilitated by the Federal Court’s
use of undefined and unqualified words such as
“long term detention”, “indefinite detention”, “removal
not imminent” or “will not occur within a reasonable time” and “lengthy detention”: see appeal book,
Volume 1, at pages 26 and 27, the September 11, 2008
decision.
[30] La Section se plaint du fait que la tâche qui lui
incombait de déterminer et de calculer en mois et en
jours ce qui constitue une détention de longue durée
acceptable n’a pas été facilitée par l’emploi de termes
imprécis et vagues comme « détention prolongée »,
« détention d’une durée indéterminée », « renvoi
non imminent » ou « ne se produira pas dans un délai
raisonnable » et « longue détention » par la Cour
fédérale (dossier d’appel, volume 1, aux pages 26 et 27,
décision du 11 septembre 2008).
[31] In embarking upon that exercise, the Division,
the Federal Court and our Court are confronted with a
number of legal constraints often pulling in different,
if not opposite, directions. The present case illustrates
this legal quagmire.
[31] Lorsqu’elles se livrent à un tel exercice, la
Section, la Cour fédérale et notre Cour doivent composer
avec plusieurs contraintes légales qui les entraînent dans
des directions différentes, sinon opposées. La présente
affaire illustre ce bourbier juridique.
[32] First, the IRPA empowers the CBSA to enforce its
provisions and, to that end, to arrest and detain foreign
nationals illegally entering or remaining in Canada.
However, the IRPA also affords the foreign nationals a
wide array of proceedings to challenge: the arrest, the
[32] Premièrement, la LIPR habilite l’ASFC à
appliquer ses dispositions et, à cette fin, à arrêter et à
détenir les ressortissants étrangers qui entrent ou
demeurent illégalement au Canada. La LIPR offre par
ailleurs aux ressortissants étrangers une foule de recours
[2010] 2 R.C.F.
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451
detention, the Minister’s refusal to refer a claimant’s
refugee claim for a refugee eligibility determination, the
Minister’s decision to refer the matter to the Division
for an inadmissibility hearing, the Minister’s delegate’s
decision to consider whether they are a danger to the
public, the Minister’s delegate’s authority to make a
decision on the PRRA, the decision on the PRRA and
the exclusion orders or the deportation orders which
may ensue at the end of this long process.
pour contester leur arrestation, leur détention, le refus du
ministre de déférer la demande d’asile à un agent pour
qu’il se prononce sur sa recevabilité, la décision du
ministre de renvoyer l’affaire à la Commission pour
enquête, la décision du représentant du ministre sur la
question de savoir si l’intéressé constitue ou non un
danger pour le public, le pouvoir du représentant du
ministre de prendre une décision au sujet de l’ERAR, la
décision prise à la suite de l’ERAR et les mesures
d’exclusion ou d’expulsion qui peuvent être prises au
terme de ce long processus.
[33] For example, the respondents sought leave for
an application for a writ of mandamus to compel the
Minister’s delegate at Citizenship and Immigration to
refer their refugee claim to an officer responsible for
processing claims for refugee protection and to require
that officer to make a refugee eligibility determination
with respect to their claims: see Li v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), IMM‑1025-07,
IMM‑1027-07, July 12, 2007 (F.C.).
[33] Par exemple, les intimés ont sollicité l’autorisation
de présenter une requête en bref de mandamus en vue de
contraindre le représentant du ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration à déférer leur demande d’asile à
un agent chargé de traiter les demandes d’asile et à
forcer l’agent en question à se prononcer sur la recevabilité de leur demande d’asile (Li c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), IMM‑1025-07,
IMM‑1027-07, 12 juillet 2007 (C.F.)).
[34] They applied for a stay to prevent the Minister’s
delegate from considering whether they were a danger
to the public in accordance with subparagraph 113(d)(i)
of the IRPA: see Li v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), IMM‑3787-08 (F.C.).
[34] Les intimés ont demandé un sursis pour empêcher
le représentant du ministre d’examiner la question de
savoir s’ils constituaient un danger pour le public au
sens du sous-alinéa 113d)(i) de la LIPR (Li c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
IMM‑3787-08 (C.F.)).
[35] They also sought by way of judicial review
to have their exclusion order set aside: Li v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2007 FC
941, 319 F.T.R. 14.
[35] Ils ont également tenté, par voie de contrôle
judiciaire, de faire annuler la mesure d’exclusion
prononcée contre eux (Li c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 941).
[36] On the other hand, the appellant also sought
redress against the detention release orders issued
by the Division. Judicial review proceedings and stay
applications were brought before the Federal Court:
see Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
v. Li, IMM‑4038-08, IMM‑4039-08, December 23,
2008 [2008 CarswellNat 5419]; Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) v. Li, 2009 FCA 7; Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) v. Li,
IMM‑2819-08, IMM‑2820-08, June 30, 2008; and
Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v. Li,
2008 FC 949.
[36] En revanche, l’appelant a également sollicité
une réparation à l’encontre des ordonnances de mise
en liberté prononcées par la Section. Il a saisi la
Cour fédérale de demandes de contrôle judiciaire et de
requêtes en sursis (Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) c. Li, IMM‑4038‑08, IMM‑4039‑08,
23 décembre 2008 [2008 CarswellNat 5419]; Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Li,
2009 CAF 7; Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration) c. Li, IMM‑2819-08, IMM‑2820-08,
30 juin 2008, et Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) c. Li, 2008 CF 949).
452
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[37] In short, whether the decision bears on detention,
exclusion, deportation, referral to an admissibility
hearing, refusal to refer a refugee claim to the Division,
a danger opinion or PRRA, there is at each stage of the
process a possibility of challenging the decision by way
of judicial review and appealing to the Federal Court of
Appeal when a question is certified.
[37] En résumé, que la décision porte sur la détention,
l’exclusion, l’expulsion, le renvoi à une enquête, le refus
de déférer une demande d’asile à la Section, un avis
de danger ou un ERAR, il existe à chaque étape du
processus une possibilité de contester la décision en
introduisant une demande de contrôle judiciaire et d’en
interjeter appel à la Cour d’appel fédérale lorsqu’une
question a été certifiée.
[38] Obviously, the multiplicity of challenges
increases the length of the foreign nationals’ detention.
However, to the extent that detainees or the Government
are diligently exercising recourses under the IRPA
that are reasonable in the circumstances or resorting
to reasonable Charter challenges, the ensuing delays
should not count against either party: see Charkaoui,
above, at paragraph 114.
[38] De toute évidence, la multiplication des contestations augmente d’autant la durée de la détention
du ressortissant étranger. Toutefois, dans la mesure
où le détenu ou le gouvernement exerce diligemment
les recours ouverts par la LIPR qui sont raisonnables
dans les circonstances ou recourt aux contestations
raisonnables permises par la Charte, on ne devrait pas
reprocher au gouvernement ou au détenu les délais qui
s’ensuivent (Charkaoui, précité, au paragraphe 114).
[39] Moreover, detainees cannot, as a general rule, be
deported to countries where there are substantial grounds
for believing that they would be in danger of being
subjected to torture: see Article 3 of the Convention
against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment, December 10, 1984, [1987]
Can. T.S. No. 36 signed by Canada. It is acknowledged
that there are situations where deportation is difficult or
impossible: see Charkaoui, above, at paragraph 124.
This results in further detention of alleged foreign
criminals like the respondents.
[39] Qui plus est, les détenus ne peuvent, en principe,
être expulsés vers des pays où l’on a de sérieux motifs
de croire qu’ils risqueraient d’être soumis à la torture
(voir l’article 3 de la Convention contre la torture et
autres peines ou traitements cruels, inhumains ou
dégradants, 10 décembre 1984, [1987] R.T. Can no 36,
à laquelle le Canada a adhéré). On reconnaît qu’il
existe des situations dans lesquelles l’expulsion est
difficile, voire impossible (Charkaoui, précité, au paragraphe 124). C’est ainsi que se prolonge la détention de
présumés criminels étrangers comme les intimés.
[40] While the detention of foreign nationals or
foreign alleged criminals without warrant does not
infringe the guarantee against arbitrary detention found
in section 9 of the Charter, there has to be a meaningful
process of ongoing review of the detention as well as
meaningful opportunities given to detainees to challenge
their continued detention or the conditions of their
release: ibidem, at paragraph 107. Otherwise, violations
of section 7 (right to liberty and security of the person)
and section 12 (protection against cruel and unusual
treatment) might ensue: ibidem, at paragraph 110.
[40] Bien que la détention sans mandat d’étrangers
ou de présumés criminels étrangers ne contrevienne
pas à la protection contre la détention arbitraire
consacrée à l’article 9 de la Charte, la détention doit être
assortie d’un processus qui offre au détenu la possibilité
réelle de faire contrôler régulièrement les motifs de sa
détention et de contester son maintien en détention ou
les conditions de sa mise en liberté (idem, au paragraphe 107), à défaut de quoi on pourrait conclure à une
violation de l’article 7 (droit à la liberté et à la sécurité
de sa personne) ou de l’article 12 (protection contre les
traitements cruels et inusités) (idem, au paragraphe 110).
[2010] 2 R.C.F.
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453
[41] Because the IRPA provides for an effective
review process that meets the requirements of Canadian
law, it does not authorize indefinite detention: ibidem,
at paragraph 127.
[41] Comme elle prévoit un mécanisme de contrôle
efficace qui respecte les exigences du droit canadien, la
LIPR n’autorise pas la détention pour une période
indéterminée (idem, au paragraphe 127).
[42] However, notwithstanding all these procedural
safeguards, it remains possible “that a particular detention constitutes cruel and unusual treatment or is inconsistent with the principles of fundamental justice, and
therefore infringes the Charter in a manner that is
remediable under s. 24(1) of the Charter”: ibidem, at
paragraph 123.
[42] Cependant, malgré toutes ces garanties procédurales, on ne peut écarter la possibilité que « dans
un cas particulier, un juge arrive à la conclusion que la
détention constitue un traitement cruel et inusité ou est
incompatible avec les principes de justice fondamentale,
de sorte qu’elle constitue une violation de la Charte
ouvrant droit à réparation conformément au par. 24(1)
de la Charte » (idem, au paragraphe 123).
[43] Finally, in assessing the length of detention and
the availability of alternatives to it, the reviewing
authority must also be cognizant of the international
obligations undertaken by Canada to co-operate in the
international enforcement of criminal law. Canada is
signatory to the following treaties:
[43] Enfin, pour évaluer la durée de la détention et
l’existence de mesures de rechange à la détention,
l’autorité chargée du contrôle doit également tenir
compte des obligations internationales contractées par le
Canada pour collaborer à la mise en œuvre de mesures
assurant le respect du droit criminel sur la scène
internationale. Le Canada est signataire des traités
suivants :
1. Single Convention on Narcotic Drugs, 1961,
[30 March 1961, [1964] Can. T.S. No. 30] (amended by
the Protocol of 25 March 1972), [1976] Can. T.S. No. 48
1. Convention unique sur les stupéfiants de 1961,
[30 mars 1961, [1964] R.T. Can. no 30] (modifiée par le
Protocole du 25 mars 1972), [1976] R.T. Can. no 48
2. Convention on Psychotropic Substances,
21 February 1971, [1988] Can. T.S. No. 35
2. Convention sur les substances psychotropes,
21 février 1971, [1988] R.T. Can. no 35
3. United Nations Convention against the Illicit Traffic
in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances,
20 December 1988, [1990] Can. T.S. No. 42
3. Convention des Nations Unies contre le trafic illicite
de stupéfiants et de substances psychotropes,
20 décembre 1988, [1990] R.T. Can. no 42
4. United Nations Convention against Corruption,
31 October 2003, [2007] Can. T.S. No. 7
4. Convention des Nations Unies contre la corruption,
31 octobre 2003, [2007] R.T. Can. no 7
5. United Nations Convention against Transnational
Organized Crime, 15 November 2000, 2225 U.N.T.S.
209
5. Convention des Nations Unies contre la ciminalité
transnationale organisée, 15 novembre 2000, 2225
R.T.N.U. 209
6. Rome Statute of the International Criminal Court,
17 July 1998, [2002] Can. T.S. No. 13 (relating to
international crimes)
6. Statut de Rome de la Cour pénale internationale,
17 juillet 1998, [2002] R.T. Can. no 13 (se rapportant aux
crimes internationaux)
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[2010] 2 F.C.R.
7. Convention on the Transfer of Sentenced Persons,
21 March 1983, [1985] Can. T.S. No. 9 (allows a person
serving a custodial sentence outside their home state to
return to their home state to serve out their sentence)
7. Convention sur le transfèrement des personnes
condamnées, 21 mars 1983, [1985] R.T. Can. no 9 (permet à la personne qui purge une peine de réclusion à
l’extérieur de son État d’origine de rentrer dans celui-ci
pour purger le reste de sa peine)
8. Inter-American Convention against Corruption,
29 March 1996, [2000] Can. T.S. No. 21
8. Convention interaméricaine contre la corruption,
29 mars 1996, [2000] R.T. Can. no 21
9. Inter-American Convention on Serving Criminal
Sentences Abroad, 9 June 1993, [1996] Can. T.S. No. 23
(provides a person serving a custodial sentence the
chance to serve it in a country in which the sentenced
person is a national)
9. Convention interaméricaine sur l’exécution des
décisions rendues par les juridictions pénales étrangères,
9 juin 1993, [1996] R.T. Can. no 23 (permet à la personne
qui purge une peine de réclusion de purger celle-ci dans
le pays dont elle est un ressortissant)
[44] It also signed a treaty with China promising to
provide mutual legal assistance in criminal matters:
Treaty between Canada and the People’s Republic
of China on Mutual Legal Assistance in Criminal
Matters, 1 July 1995, [1995] Can. T.S. No. 29. Although
the scope of mutual legal assistance expressed in
Article 2 of the Treaty does not refer to the detention
of alleged criminals, the list of topics therein mentioned is not limitative. In the context of an agreement
to mutually assist each other in the enforcement of
criminal law, ensuring that the alleged foreign criminals,
arrested at the request of the foreign country which
issued arrest warrants, will still be available for deportation when the time comes is no doubt a gesture
of mutual assistance.
[44] Le Canada a également signé avec la Chine un
traité par lequel les parties se sont engagées à s’accorder
l’entraide judiciaire en matière pénale : Traité d’entraide
judiciaire en matière pénale entre le Canada et la
République populaire de Chine, 1er juillet 1995, [1995]
R.T. Can. no 29. Bien que l’article 2, qui traite de la
portée de l’entraide judiciaire, ne mentionne pas la
détention des présumés criminels, la liste des mesures
qui y sont énumérées n’est pas limitative. Dans le
contexte d’une entente d’entraide en matière pénale, le
fait de s’assurer que les présumés criminels étrangers
qui ont été arrêtés à la demande d’un pays étranger qui
a lancé un mandat en vue de leur arrestation seront
toujours disponibles pour leur expulsion, le temps venu,
constitue de toute évidence un geste d’entraide.
[45] In the context of all these international
obligations, what should a reviewing authority do at a
detention review hearing when it is satisfied that there is
an almost certain risk the detainee will not appear for
removal and yet the detention to that point has been
lengthy and removal is not in sight for quite some time?
How does the reviewing authority measure the length of
the anticipated future detention? What weight should be
given to the efficiency of the alternatives to detention
when confronted with a risk or a certainty of flight? This
was the dilemma faced by the Division with the Li
brothers. This brings me to the September 11, 2008
decision of the Division and its subsequent review by
the Federal Court.
[45] Compte tenu de toutes ces obligations internationales, que doit faire l’autorité chargée du contrôle
des motifs de détention lorsqu’elle est convaincue
qu’il existe un risque presque certain que le détenu se
soustraira à son renvoi, alors que la détention dure déjà
depuis un bon moment et que le renvoi du détenu n’est
pas imminent? Comment l’autorité chargée du contrôle
mesure-t-elle la durée de la détention future prévue?
Quel poids doit-on accorder à l’efficacité des solutions
de rechange à la détention lorsqu’on est confronté à un
risque ou à une certitude de fuite? C’est le dilemme
devant lequel se trouvait la Commission dans le cas
des frères Li. Ce qui m’amène à la décision rendue le
11 septembre 2008 par la Commission et à son examen
subséquent par la Cour fédérale.
[2010] 2 R.C.F.
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455
The September 11, 2008 decision of the Immigration
Division
Décision du 11 septembre 2008 de la Section de
l’immigration
[46] The Division’s decision was rendered by Member
King. Reversing her earlier ruling of January 10, 2008,
she ordered the Li brothers released with conditions as
she felt that continued detention would be contrary to
section 7 of the Charter. Due to the PRRA opinion that
the Li brothers may be tortured upon returning to China,
she held it was no longer reasonable to estimate the Li
brothers would be removed from Canada immediately
after the final PRRA decision. She concluded that any
time estimate must include Federal Court judicial review
and Federal Court of Appeal processes: see appeal book,
Vol. 1, at paragraph 14 [decision, at paragraph 15].
[46] La décision de la Section de l’immigration a été
rendue par la commissaire King. Infirmant sa décision
précédente du 10 janvier 2008, elle a ordonné la mise en
liberté des frères Li à certaines conditions, car elle
estimait que leur maintien en détention serait contraire à
l’article 7 de la Charte. En raison de l’avis concernant
l’ERAR suivant lequel les frères Li risquaient d’être
torturés s’ils retournaient en Chine, elle a déclaré qu’il
n’était plus raisonnable d’estimer que les frères Li
pourraient être renvoyés du Canada immédiatement
après la décision finale concernant l’ERAR. Elle a
conclu que toute estimation du délai devait tenir compte
du contrôle judiciaire de la Cour fédérale et des instances
introduites devant la Cour d’appel fédérale (dossier
d’appel, vol. 1, au paragraphe 14) [décision, au paragraphe 15].
[47] In calculating her time estimate, Member King
made a comparative analysis of other cases and the
length of time required, referring to the method of
estimation used by the Federal Court in cases where
there was a potential for a breach of the right to liberty
under section 7 of the Charter. She concluded it was
possible the Li brothers could be detained for another
18 months, meaning their total detention time could
be up to three years. However, she also noted that their
case was at a point where “any number of possible steps
could be taken by either side” and the time for each step
was unknown. As such, this continued detention until
their removal would be an indefinite amount of time
constituting a breach of their right to liberty under
section 7 of the Charter: ibidem, at paragraphs 16–23
[decision, at paragraph 22].
[47] Pour faire une estimation du délai, la commissaire
King a procédé à une analyse comparative d’autres
décisions et du temps qu’il avait fallu pour mener à
terme des cas comportant des questions semblables, en
évoquant la méthode d’estimation employée par la Cour
fédérale dans des affaires où il existait une possibilité
que la détention prolongée aille à l’encontre du droit à la
liberté prévu à l’article 7 de la Charte. Elle a conclu qu’il
était possible que la détention des frères Li se prolonge
encore pour une période de 18 mois, de sorte que leur
détention pourrait durer en tout et partout jusqu’à trois
ans. Elle a toutefois fait observer que l’affaire en était
arrivée à un point où « un nombre indéfini de procédures
peuvent être engagées par l’une ou l’autre partie » et
qu’on ignorait combien de temps prendrait chacune de
ces procédures. Le maintien en détention des frères Li
jusqu’à ce qu’ils puissent être renvoyés du Canada
constituerait donc une détention de durée indéterminée
qui portrait atteinte à leur droit à la liberté garanti par
l’article 7 de la Charte (idem, aux paragraphes 16 à 23)
[décision, au paragraphe 22].
[48] She then considered, for the purpose of a potential
section 7 Charter breach, the weight to be given to the
respondents’ high flight risk as compared to a detainee’s
danger to the public. She interpreted Justice Rothstein’s
[as he then was] comment in Sahin v. Canada (Minister
[48] Pour déterminer s’il y aurait éventuellement
atteinte à l’article 7 de la Charte, la commissaire a
ensuite examiné le poids à accorder au risque élevé
que les intimés fuient par rapport au danger qu’ils
constituaient pour le public. Citant les propos du juge
456
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[2010] 2 F.C.R.
of Citizenship and Immigration), [1995] 1 F.C. 214
(T.D.) [at page 231] that “there is a stronger case for
continuing a long detention when an individual is
considered a danger to the public” to mean that detention based on a concern that a person would not appear
for removal should be less than when a person is
considered a danger to the public: ibidem, pages 27–31,
at paragraphs 24–37 [decision, at paragraph 27].
Rothstein [maintenant juge à la Cour suprême] qui
avait dit, dans le jugement Sahin c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] 1 C.F. 214
(1re inst.) [à la page 231], qu’« une longue détention est
d’autant justifiable que l’intéressé est considéré comme
une menace pour la sécurité publique », la commissaire
a conclu que la détention au motif que l’individu risque
de fuir ne devait pas être aussi longue que la détention
au motif que l’individu constitue une menace pour le
public (idem, aux pages 27 à 31, aux paragraphes 24
à 37) [décision, au paragraphe 27].
[49] Next, she examined the terms and conditions
of release. She balanced the degree of flight risk, the
length of time until removal and the available alternatives
to detention. In light of the decision to release the
Li brothers to prevent a Charter breach, she imposed
conditions that: ibidem, page 32, at paragraph 43
[decision, at paragraph 43]:
[49] Elle a ensuite examiné les conditions dont la
mise en liberté était assortie. Elle a soupesé le degré
du risque de fuite, le délai avant le renvoi et l’existence
de solutions de rechange à la détention. À la lumière
de la décision de mettre les frères Li en liberté pour
empêcher une violation de la Charte, elle a imposé des
conditions (idem, page 32, au paragraphe 43) [décision,
au paragraphe 43] :
. . . are intended only to reduce as much as possible the Li
brothers’ opportunity to flee, while at the same time not being
so restrictive that they unduly impair the Li brothers’ liberty. . . .
[. . .] [ayant] pour unique but de réduire autant que possible les
possibilités de fuite des frères Li, tout en n’étant pas si
restrictives qu’elle porte indûment atteinte à la liberté des
frères Li [. . .]
[50] The conditions imposed aimed at providing the
Li brothers with sufficient liberty, while allowing the
CBSA to monitor their movements. The conditions
included:
[50] Les conditions imposées avaient pour objet
d’accorder aux frères Li suffisamment de liberté tout en
permettant à l’ASFC de surveiller leurs allées et venues.
Voici quelques-unes de ces conditions :
1. strict geographic restrictions on movement (within
Vancouver);
1. restrictions géographiques strictes en ce qui concerne
les déplacements (Vancouver seulement);
2. electronic monitoring;
2. surveillance électronique;
3. paying for electronic monitoring;
3. obligation de payer pour la surveillance électronique;
4. prohibited from obtaining false identity documents;
4. interdiction de tenter de se procurer de fausses pièces
d’identité;
5. prohibited from contact with Ho, Pak Hung who
helped them obtain the fraudulent documents;
5. interdiction de communiquer avec Ho, Pak Hung,
qui les avait aidés à obtenir les documents frauduleux;
6. reside at an address provided to CBSA in advance
and at no other address without CBSA’s written
approval;
6. obligation de résider à l’adresse qu’ils fourniront
à l’ASFC à l’avance et à aucune autre adresse sans
l’approbation écrite préalable de l’ASFC;
[2010] 2 R.C.F.
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457
7. provide to CBSA copies of any residential tenancy
agreements executed and all telephone records;
7. obligation de fournir à l’ASFC des copies de tout
contrat de location qu’ils peuvent signer et de tous les
relevés de téléphone;
8. allow CBSA to access their residence at any time to
ensure compliance with the conditions; and
8. obligation d’autoriser les employés de l’ASFC ou des
agents de la paix à entrer chez eux à n’importe quel
moment pour vérifier le respect des conditions;
9. report as directed for removal from Canada.
9. obligation de se présenter pour leur renvoi du Canada
quand ils en auront reçu l’ordre.
The Li brothers were ordered released subject to the
above-noted terms and conditions.
La Commission a ordonné la mise en liberté des frères
Li aux conditions susmentionnées.
The Federal Court decision
Décision de la Cour fédérale
[51] The Federal Court reviewed Member King’s
decision for reasonableness, accepting the respondents’ argument that the member was experienced in
weighing the evidence and reviewing detention in
accordance with the relevant statutory provisions.
She thus deserved a high degree of deference: see
endorsement for order, appeal book, Vol. 1, pages 8 and
9 [2008 CarswellNat 5419, at paragraphs 5–14].
[51] La Cour fédérale a examiné la décision de la
commissaire King dans le but de déterminer si elle
était raisonnable. Elle a retenu l’argument des intimés
suivant lequel la commissaire avait de l’expérience en
matière d’appréciation de la preuve et de contrôle des
motifs de détention conformément aux dispositions
législatives applicables. Elle avait donc droit à un
degré élevé de retenue de la part de la Cour (directive
de l’ordonnance, dossier d’appel, vol. 1, aux pages 8
et 9) [2008 CarswellNat 5419, aux paragraphes 5 à 14].
[52] The Court concluded Member King committed
no error of law. In its view, Member King considered
the relevant issues, notably estimating the time required
for future legal processes in dealing with questions of
“long-term” detention, a question that is necessarily
speculative. Further, the Court accepted Member
King’s decision that there was now evidence (the PRRA
opinion served August 11, 2008) that was not available
at prior detention reviews. According to the Court,
Member King’s finding of fact that continued detention
for the additional time required until removal could be
indefinite was reasonable.
[52] La Cour a conclu que la commissaire King
n’avait commis aucune erreur de droit. À son avis, la
commissaire King avait examiné les questions pertinentes, et elle avait notamment estimé le temps qu’il
faudrait pour mener à terme les procédures judiciaires à
venir portant sur la détention « de longue durée », une
question nécessairement spéculative. La Cour a en outre
accepté la conclusion de la commissaire King suivant
laquelle on disposait de nouveaux éléments de preuve
(l’avis d’ERAR signifié le 11 août 2008) qui n’existaient
pas lors des contrôles des motifs de détention précédents. La Cour a jugé raisonnable la conclusion de fait
de la commissaire King suivant laquelle le maintien en
détention pendant le temps supplémentaire total qu’il
faudrait jusqu’à ce que les frères Li puissent être
renvoyés pourrait constituer une détention de durée
indéterminée.
458
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v. li
[2010] 2 F.C.R.
[53] The Court also held Member King provided clear
and convincing reasons for going against prior decisions
regarding the continued detention and the adequacy of
electronic monitoring of the respondents.
[53] La Cour a également estimé que la commissaire
King avait articulé des motifs clairs et convaincants pour
justifier sa décision d’aller à l’encontre des décisions
antérieures portant sur le maintien en détention et sur la
suffisance de la surveillance électronique des intimés.
[54] The application for judicial review was dismissed
and on December 29, 2008, the Federal Court certified
the question on appeal.
[54] La demande de contrôle judiciaire a été rejetée
et, le 29 décembre 2008, la Cour fédérale a certifié la
question qui nous est soumise dans le cadre du présent
appel.
Analysis of the decisions of the Immigration Division
and the Federal Court
Analyse de la décision de la Section de l’immigration et
du jugement de la Cour fédérale
[55] Relying on a statement of Rothstein J. in the
Sahin case, above, the Division concluded that detention
on the basis that the detainee would not appear for
removal should not be for as long as when a person is
considered a danger to the public: see reasons for
decision, appeal book, Vol. 1, page 30, at paragraph 34
[decision of the Division, at paragraph 34]. This
approach of Rothstein J. was endorsed by the Supreme
Court of Canada in Charkaoui: see reasons for judgment
at paragraphs 108 and 109 where [at paragraph 111] the
Chief Justice said that “[w]hile the criteria for release
under s. 83 of the IRPA also include the likelihood that a
person will appear at a proceeding or for removal, a
threat to national security or to the safety of a person is
a more important factor for the purpose of justifying
continued detention.” It is an important consideration to
keep in mind when assessing the factors in support of
continued detention.
[55] Se fondant sur les propos tenus par le juge
Rothstein dans la décision Sahin, précitée, la Section a
conclu que la détention au motif d’une crainte que
l’intéressé se dérobe au renvoi ne devait pas être aussi
longue que lorsque l’intéressé est considéré comme un
danger pour le public (motifs de décision, dossier
d’appel, vol. 1, page 30, au paragraphe 34) [décision de
la Section, au paragraphe 34]. Dans l’arrêt Charkaoui, la
Cour suprême du Canada a repris à son compte la
démarche suivie par le juge Rothstein (motifs du
jugement, aux paragraphes 108 et 109, où la juge en chef
explique [au paragraphe 111] : « Bien que les critères de
la mise en liberté prévus à l’art. 83 de la LIPR incluent
aussi la probabilité que l’intéressé se soustraira à la
procédure ou au renvoi, un danger pour la sécurité
nationale ou la sécurité d’autrui constitue un facteur plus
important de justification du maintien en détention. »
C’est un élément important dont on doit tenir compte
lorsqu’on examine les facteurs justifiant le maintien
en détention.
[56] While the list is not exhaustive and all relevant
factors have to be taken into account, the Charkaoui
case, at paragraphs 108 to 117 of the reasons for judgment, put emphasis on the following: the reasons for
detention, the length of detention, the reasons for the
delay in deportation, the anticipated future length of
detention and the availability of alternatives to detention.
These factors have been legislated in section 248 of
the Regulations.
[56] Bien que la liste ne soit pas exhaustive et qu’il
faille tenir compte de tous les facteurs pertinents,
l’arrêt Charkaoui (paragraphes 108 à 117 des motifs du
jugement) insiste sur les éléments suivants : les motifs
de la détention, le temps passé en détention, les raisons
qui retardent l’expulsion, la durée anticipée du prolongement de la détention et l’existence de solutions de
rechange à la détention. Ces facteurs ont été codifiés à
l’article 248 du Règlement.
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
459
[57] The appellant and the respondents agree as to the
relevancy of these factors. The dispute bears on their
interpretation, their application and the weight that they
should be given.
[57] L’appelant et les intimés s’entendent sur la
pertinence de ces facteurs. Le débat tourne autour de
leur interprétation, de leur application et de la valeur à
leur accorder.
(a) Whether there was a new fact justifying a review
of the previous time estimate of the respondents’
detention
a) Existait-il un fait nouveau justifiant un réexamen de l’estimation précédente de la durée
de la détention des intimés?
[58] The appellant takes issue with paragraph 14 of
the reasons for the decision issued by the Division. The
paragraph reads:
[58] L’appelant s’attaque au paragraphe 14 des motifs
de la décision de la Section :
The PRRA process in this case, as it turns out, is not going
to be a straight-forward negative decision. At one step of this
process a decision-maker has reached an opinion there is a risk
the Li brothers would be tortured upon their return to their
home country. That decision was served on the Li brothers on
August 11, 2008 [Exh. P13, p. 33]. The Minister submits that
this opinion is only an interim part of a larger process and is
not binding with respect to the final decision. The Minister
alleges the final decision will be made in mid-October. I
have to conclude, however, that the existence of the opinion
about a risk of torture does mean it is likely that my original
time estimate until the Li brothers will be removable is no
longer valid. My estimations of time made in January must
now be revised.
En fin de compte, l’ERAR dans cette affaire n’a pas abouti
à une décision défavorable simple. En effet, un décideur a émis
l’avis qu’il y avait un risque que les frères Li soient torturés
s’ils retournaient dans leur pays d’origine. Cette décision a été
signifiée aux frères Li le 11 août 2008 [pièce P13, p. 33]. Le
ministre soutient que cet avis n’est qu’une partie provisoire
d’un processus plus vaste et qu’il n’est pas contraignant en ce
qui a trait à la décision finale. Le ministre allègue que la
décision finale sera prise à la mi‑octobre. Je dois toutefois
conclure que l’existence de l’avis au sujet d’un risque de
torture veut effectivement dire qu’il est probable que mon
estimation originale du temps que cela prendra avant le renvoi
éventuel des frères Li n’est plus valide. Je dois maintenant
réviser les estimations du temps que j’ai faites en janvier
The fact that the Minister’s final decision on the
PRRA would be made in mid-October was not, on
September 11, 2008, a new fact. Member Dyck who
conducted an earlier review of the detention (the
June 19, 2008 review) expressly mentions it in his
decision: see reasons for decision, appeal book, Vol. 2,
at pages 332–333.
Le fait que la décision finale du ministre au sujet de
l’ERAR serait prise à la mi-octobre ne constituait pas,
le 11 septembre 2008, un fait nouveau. D’ailleurs, le
commissaire Dyck, qui avait procédé antérieurement à
un contrôle des motifs justifiant le maintien en détention
(le 19 juin 2008), le mentionne expressément dans sa
décision (motifs de la décision, dossier d’appel, vol. 2,
aux pages 332 et 333).
[59] Counsel for the respondents submits that what
constituted a new fact on September 11, 2008 was the
content of the preliminary opinion disclosed to the
Li brothers.
[59] L’avocat des intimés affirme que la teneur de
l’avis préliminaire communiqué aux frères Li constituait un fait nouveau le 11 septembre 2008.
[60] Although there was speculation at the May 22,
2008 detention hearing that a PRRA decision had been
rendered, it is true that the preliminary opinion came
after the June 19 hearing.
[60] Bien que, lors du contrôle des motifs de détention
du 22 mai 2008, on ait laissé entendre qu’une décision
avait été rendue au sujet de l’ERAR, il est vrai que l’avis
préliminaire a été donné après l’audience du 19 juin.
460
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
[61] However, this preliminary opinion was not a
final decision. As previously mentioned, the respondents
were invited to make final representations to the Minister
before he made a final decision. We were informed at
the hearing that a decision on the PRRA still has not
been rendered by the Minister because he was prevented
from doing so as a result of respondents’ proceedings.
[61] Toutefois, cet avis préliminaire n’était pas une
décision finale. Ainsi que je l’ai déjà mentionné, les
intimés ont été invités à formuler leurs observations
finales au ministre avant que celui-ci ne prenne une
décision finale. On nous a informés à l’audience que le
ministre n’avait pas encore pris de décision au sujet de
l’ERAR parce que l’instance introduite par les intimés
l’avait empêché de le faire.
[62] With respect, I do not think that it was appropriate for the Division, at the September 11, 2008 review
hearing, to ground an assessment of the anticipated
future length of detention on a mere preliminary opinion
when the final decision would come only a month later
and a review of the detention is held every month. The
Division was led by this opinion to assume that judicial
review proceedings would be authorized by the Federal
Court and that an appeal would necessarily be heard
by the Federal Court of Appeal. It then felt justified
to review its previous time estimate to include the
additional time which would result from its assumption.
[62] En toute déférence, je ne crois pas qu’il était
convenable, de la part de la Section, lors du contrôle des
motifs de détention du 11 septembre 2008, de fonder son
estimation de la durée prévue de la détention sur une
simple opinion préliminaire alors que la décision finale
ne pouvait être connue qu’un mois plus tard et qu’un
contrôle des motifs de détention a lieu chaque mois.
Cette opinion a amené la Section à présumer que la
Cour fédérale autoriserait l’introduction d’une demande
de contrôle judiciaire et qu’un appel serait nécessairement interjeté à la Cour d’appel fédérale. Elle s’est alors
estimée justifiée de réviser son estimation de temps
précédente pour tenir compte de la période supplémentaire attribuable à cette hypothèse.
[63] The assumption was based on speculation as to
the eventual PRRA decision of the Minister. Considering
that another review had to be held a month later, it was
neither necessary nor reasonable at that time to engage
in this kind of speculation and make this kind of
assumption. As we shall see below, the ensuing assessment of the future length of detention was speculative
and premature.
[63] Cette hypothèse reposait sur des spéculations
quant à la future décision d’ERAR du ministre. Compte
tenu du fait qu’un autre contrôle devait avoir lieu
un mois plus tard, il n’était ni nécessaire ni raisonnable à ce moment-là de se livrer à ce genre de spéculation et de formuler ce type d’hypothèse. Comme nous
le verrons plus loin, l’évaluation de la durée future de
la détention qui s’en est suivie était spéculative et
prématurée.
(b) The anticipated future length of detention
[64] By definition, the concept of anticipated future
length of detention requires an estimation of what the
expected duration of the future detention will be. In
Charkaoui, above, at paragraph 94, the Supreme Court
found that the lack of timely review of the detention of
foreign nationals violated section 9 and paragraph 10(c)
of the Charter and could not be saved by section 1.
b) La durée anticipée du prolongement de la détention
[64] Par définition, le concept de durée anticipée du
prolongement de la détention oblige à estimer pendant
combien de temps la détention se prolongera. Dans
l’arrêt Charkaoui, précité, au paragraphe 94, la Cour
suprême a conclu que l’impossibilité pour les étrangers
de faire contrôler leur détention promptement enfreignait l’article 9 et l’alinéa 10c) de la Charte et que cette
violation ne pouvait être validée par l’article premier
de la Charte.
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
461
[65] At the time, the detention provisions precluded
a review of the detention of foreign nationals until
120 days after the security certificate had been determined to be reasonable. This long delay would invite
speculation as to potential challenges and their effect
on the length of detention.
[65] À l’époque, les dispositions relatives à la
détention empêchaient de procéder au contrôle des
motifs de la détention des étrangers avant l’expiration
du délai de 120 jours suivant la constatation du caractère
raisonnable du certificat de sécurité. Ce long délai
invitait à se livrer à des spéculations sur les possibles
contestations et sur leurs conséquences sur la durée
de la détention.
[66] Now, however, according to subsection 57(2) of
the IRPA, there has to be a review “at least once during
each 30-day period following each previous review”.
This short delay of 30 days or less between each review
allows for an estimation based on actual facts and
pending proceedings instead of an estimation based on
speculation as to potential facts and proceedings.
[66] Désormais, toutefois, aux termes du paragraphe
57(2) de la LIPR, il y a un contrôle des motifs justifiant
le maintien en détention « au moins tous les trente
jours suivant le contrôle précédent ». Ce court délai de
30 jours maximum entre les contrôles permet d’effectuer
une estimation fondée sur les faits concrets et les
procédures en instance, au lieu de s’en remettre à une
estimation fondée sur des spéculations portant sur des
faits et des procédures éventuels.
[67] Every 30 days, the reviewing authority obtains an
accurate picture of the detention situation. It can look at
the actual length of detention served and at the pending
proceedings. It may also review the state of these
proceedings, their progress over time and make a
realistic estimation of the expected future length of
detention based on existing facts rather than assumptions.
Then it may count the length of time served and add
to it the time needed to deal with the current pending
proceedings. Should there be an overestimation or an
underestimation of the anticipated future length of
detention, it can be quickly corrected at the next review
hearing, held at most 30 days later.
[67] Tous les 30 jours, l’autorité qui procède au
contrôle obtient un portrait fidèle de la situation en ce
qui concerne la détention. Elle peut tenir compte du
temps effectivement passé en détention et des instances
en cours. Elle peut également tenir compte de l’état
d’avancement de ces instances et de leur déroulement et
estimer ainsi de façon réaliste la durée anticipée du
prolongement de la détention en se fondant sur des
faits existants plutôt que sur des hypothèses. Elle peut
ensuite compter la durée du temps passé en détention et
l’ajouter au temps nécessaire pour traiter des instances
actuelles en cours. Si elle surestime ou sous-estime la
durée anticipée du prolongement de la détention, elle
peut rapidement corriger les chiffres lors du contrôle
suivant des motifs de détention, qui a lieu au plus tard
30 jours après.
[68] To summarize, section 57 of the IRPA provides
what the Supreme Court of Canada termed a robust
detention review based on actual information reviewable
every 30 days. In my respectful view, it was a reviewable
error of law as well as unreasonable for the Division to
speculate on the Minister’s forthcoming decision, on
potential but as yet non-existing proceedings, and to
assume from that speculation that such proceedings
would be authorized by the Federal Court and reach this
Court. It was also a reviewable error of law for the
[68] Pour résumer, l’article 57 de la LIPR permet ce
que la Cour suprême du Canada a qualifié de contrôle
vigoureux de la nécessité du maintien de la détention
fondé sur des renseignements concrets qui peuvent
être révisés tous les 30 jours. À mon humble avis, la
Commission a agi de façon déraisonnable et a commis
une erreur de droit justifiant l’infirmation de sa décision
en spéculant sur la décision à venir du ministre et sur des
procédures potentielles mais non encore existantes, et en
présumant, sur le fondement de ces spéculations, que
462
canada
Federal Court to endorse the speculative approach taken
by the Division.
(c) The alternatives to detention
v. li
[2010] 2 F.C.R.
les instances en question seraient autorisées par la
Cour fédérale et que notre Cour serait par la suite
saisie de la question. La Cour fédérale a elle aussi
commis une erreur de droit justifiant l’infirmation de sa
décision en retenant la méthode spéculative adoptée
par la Commission.
c) Solutions de rechange à la détention
[69] As a general rule, resorting to available alternatives only makes sense if they are effective and
appropriate: see Sahin, above, at page 231. However,
when applied to a lengthy detention, the rule attracts
Charter considerations: the alternatives must not be a
disproportionate response to the threat and I should
add the risk of flight: see Charkaoui, above, at paragraph 116.
[69] En principe, il n’est logique de recourir aux
solutions de rechange existantes que si elles sont
efficaces et appropriées (Sahin, précité, à la page 231).
Toutefois, dans le cas d’une longue détention, ce principe
oblige à tenir compte de la Charte : les solutions de
rechange ne doivent pas être disproportionnées par
rapport à la nature du danger ni aggraver les risques de
fuite (Charkaoui, précité, au paragraphe 116).
[70] Until the September 11, 2008 decision, the release
of the Li brothers under electronic monitoring was found
insufficient to prevent or reduce the risk of flight. The Li
brothers have liquidated their assets in Canada, were
evading the Canadian authorities and, when arrested,
were found in possession of forged identities and
documents. In fact, one of the conditions of their release
prohibits them from contacting a Mr. Ho, Pak Hung
who helped them obtain the fraudulent documents. It
is naïve to believe that forged documents cannot be
easily obtained from sources other than Mr. Ho, Pak
Hung by well-funded individuals in dire need of them
to avoid a return to their country to face prosecution.
While there are nine conditions of release, it is fair to
say that electronic monitoring is the primary one, yet
acknowledged by expert evidence to be insufficient to
ensure the appearance of the respondents for removal.
[70] Jusqu’à la décision du 11 septembre 2008, la mise
en liberté des frères Li sous réserve de leur surveillance électronique avait été jugée insuffisante pour
empêcher ou réduire les risques de fuite. Les frères Li
ont liquidé leurs actifs au Canada, se sont dérobés aux
autorités canadiennes et, lorsqu’ils ont été arrêtés, ont
été trouvés en possession de fausses pièces d’identité et
de documents falsifiés. En fait, une des conditions de
leur mise en liberté leur interdisait de communiquer avec
M. Ho, Pak Hung, qui les avait aidés à se procurer les
documents frauduleux. Il serait naïf de croire que l’on ne
peut aisément obtenir de faux documents d’autres
sources que M. Ho, Pak Hung en s’adressant à des
personnes qui ont les reins solides sur le plan financier
lorsqu’on a un besoin criant de tels documents pour
éviter d’être refoulé dans un pays où l’on risque d’être
persécuté. Bien que la mise en liberté des frères Li soit
assortie de neuf conditions, on peut légitimement dire
que la surveillance électronique est la principale d’entre
elles et ce, malgré le fait que les experts ont reconnu,
dans leur témoignage, qu’elle était insuffisante pour
garantir que les intimés se présentent pour leur renvoi.
[71] At paragraphs 42 and 43 of its reasons for
decision, the Division writes:
[71] Aux paragraphes 42 et 43 des motifs de sa
décision, la Section écrit :
When I considered the proposal of electronic monitoring in
January 2008, I rejected it because I did not believe it would
Quand j’ai examiné la proposition de la surveillance
électronique en janvier 2008, je l’ai rejetée parce que je ne
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
463
sufficiently reduce the flight risk to an acceptable level in the
context of the time I was estimating it would take until
removal.
croyais pas qu’elle serait suffisante pour réduire le risque de
fuite à un niveau acceptable dans le contexte du temps que
j’estimais nécessaire avant le renvoi.
Now, 7 months later, since I am ordering the Li brothers’
release to prevent a Charter breach, the imposition of terms
and conditions is not at this stage for the purpose of attempting
to neutralize or overcome the flight risk. Any terms and
conditions that I impose now are intended only to reduce as
much as possible the Li brothers’ opportunities to flee, while
at the same time not being so restrictive that they unduly
impair the Li brothers’ liberty, taking into consideration the
indefinite length of time that the Li brothers may continue to
be subject to terms and conditions in Canada. [Emphasis
added.]
Maintenant, sept mois plus tard, comme j’ordonne la mise
en liberté des frères Li pour éviter une entorse à la Charte,
l’imposition de conditions n’est pas à cette étape‑ci une
tentative de neutraliser ou de surmonter le risque de fuite.
Toute condition que j’impose maintenant a pour unique but de
réduire autant que possible les possibilités de fuite des frères
Li, tout en n’étant pas si restrictive qu’elle porte indûment
atteinte à la liberté des frères Li, compte tenu de la durée
indéterminée pendant laquelle les frères Li peuvent continuer
de faire l’objet de conditions au Canada. [Non souligné dans
l’original.]
[72] The appellant complains that the Division is,
in fact, resorting to an alternative to detention that is
inefficient to secure appearance for removal. I believe
the Division recognizes that in its paragraph 43.
[72] L’appelant reproche à la Section de recourir en
fait à une solution de rechange à la détention qui est
inefficace pour assurer que les intimés se présentent
pour leur renvoi. Je crois que la Section reconnaît ce fait
au paragraphe 43 précité.
[73] Despite this impediment, pursuant to the approach
that it took in assessing the anticipated length of future
detention, the Division felt compelled to intervene to
prevent a breach of the Charter. I have already concluded
that its approach was in error. There is thus no need to
address the issue of the efficiency of the alternatives
proposed by the Division to allow the appeal and set
aside the release order. However, as the very same issue
is likely to come up at another detention review hearing,
I will say a word about it.
[73] Malgré cet obstacle, conformément à la démarche
qu’elle a suivie pour évaluer la durée anticipée du
prolongement de la détention, la Commission s’est
sentie obligée d’intervenir pour empêcher une violation
de la Charte. J’ai déjà conclu qu’elle faisait fausse route
en agissant ainsi. Il n’est donc pas nécessaire d’aborder
la question de l’efficacité des solutions de rechange
proposées par la Commission pour faire droit à l’appel
et annuler l’ordonnance de mise en liberté. Toutefois,
comme la même question est susceptible de se poser lors
d’un prochain contrôle des motifs de détention, je vais
dire un mot à ce sujet.
[74] The case law dictates that the Charter trumps the
risk of flight or danger to the public when the length of
the detention reaches the stage where it “constitutes
cruel and unusual treatment or is inconsistent with
the principles of fundamental justice, and therefore
infringes the Charter in a manner that is remediable
under subsection 24(1) of the Charter”: see Charkaoui,
above, at paragraph 123. In Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) v. Romans, 2005 FC 435,
the Federal Court endorsed the release of the respondent because his immigration detention on the basis
that he was a danger to the public had become indefinite
and contravened the Charter.
[74] Il est de jurisprudence constante que la Charte
l’emporte sur le risque de fuite ou de danger pour le
public lorsque la détention se prolonge au point de
constituer « un traitement cruel et inusité ou [d’être]
incompatible avec les principes de justice fondamentale, de sorte qu’elle constitue une violation de la
Charte ouvrant droit à réparation conformément au
par. 24(1) de la Charte » (Charkaoui, précité, au paragraphe 123). Dans Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) c. Romans, 2005 CF 435, la Cour
fédérale a confirmé la mise en liberté de l’intimé en
expliquant que la détention de l’intimé qui avait été
ordonnée en vertu de la législation sur l’immigration au
464
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
motif qu’il constituait un danger pour le public était
devenue une détention pour une durée indéterminée,
contrevenant ainsi à la Charte.
[75] There will be instances where nothing short of
release from detention, with or without conditions, will
remedy a Charter breach. That being said, the prevention of a Charter breach, however, does not necessarily
require the same remedy as an actual breach. In other
words, preventive measures may be and, depending
on the circumstances, shall be different from corrective measures.
[75] Il existe des situations dans lesquelles seule la
remise en liberté assortie ou non de conditions permettra de remédier à une violation de la Charte. Cela
étant dit, pour empêcher une violation de la Charte, il
n’est pas nécessaire d’exiger la même réparation que
dans le cas d’une violation effective de la Charte.
En d’autres termes, les mesures préventives peuvent
être différentes des mesures correctives et, selon les
circonstances, seront différentes de ces dernières.
[76] One available preventive measure consists in
expediting the proceedings: see Sahin, above. I hasten to
add that expediting proceedings is not an alternative to
detention. Shortening the future length of detention does
not eliminate detention. It is a method for controlling
or reducing the length of what the detention would be if
nothing is done. It is, however, an appropriate recourse
to prevent a breach of the Charter.
[76] Une mesure préventive possible consiste à
accélérer le déroulement de l’instance (Sahin, précité).
Je m’empresse d’ajouter qu’accélérer le déroulement
de l’instance ne constitue pas une solution de rechange
à la détention. Le fait de raccourcir la durée future de
la détention n’élimine pas la détention. Il s’agit d’un
moyen de contrôler ou de réduire la durée qu’aurait la
détention si aucune mesure n’était prise. Cela constitue
néanmoins un recours approprié pour empêcher une
violation de la Charte.
[77] This recourse has been taken in the present case.
Motions have been made and granted to expedite the
proceedings. The September 11, 2008 decision of the
Division does not consider this available recourse in
its speculation as to the anticipated future length of
detention. Nor does it contain an assessment of whether
some of the recourses were unreasonable in the circumstances or could have been prosecuted more
diligently, thereby unnecessarily contributing to the
actual length of the detention. There is also no
consideration of Canada’s international undertakings to
assist in the enforcement of criminal law.
[77] Ce recours a été exercé dans le cas qui nous
occupe. Des requêtes visant à accélérer le déroulement
de l’instance ont été présentées et ont été accueillies.
Dans sa décision du 11 septembre 2008, la Section ne
tient pas compte de ce recours dans ses spéculations au
sujet de la durée anticipée du prolongement de la
détention. On n’y trouve pas non plus de réponse à la
question de savoir si certains des recours étaient
déraisonnables dans les circonstances ou s’ils auraient
pu être exercés avec plus de diligence, ce qui aurait
ainsi contribué inutilement à la durée effective de la
détention. La Section ne tient pas compte non plus des
engagements internationaux souscrits par le Canada en
vue d’aider à veiller au respect du droit pénal.
[78] In conclusion, the Division proceeded on a basis
that is both unreasonable and erroneous in law when it
determined the anticipated future length of detention of
the Li brothers. It speculated on potential proceedings
that the parties could bring rather than making its
estimation on actual pending proceedings. In addition,
the speculation was too far reaching, unwarranted,
[78] En conclusion, la Section s’est appuyée sur des
bases qui étaient à la fois déraisonnables et erronées
en droit pour calculer la durée prévue du prolongement de la détention des frères Li. Elle a spéculé sur
les procédures que les parties pouvaient éventuellement entamer au lieu de fonder son estimation sur
les procédures effectivement introduites. De plus, ses
[2010] 2 R.C.F.
canada
c. li
465
unreasonable and unnecessary since there is a review at
least once every 30 days. It was also an error to assume
that the Federal Court and this Court would entertain
these speculated remedies.
spéculations avaient une portée beaucoup trop large,
en plus d’être injustifiées, déraisonnables et inutiles,
puisqu’un contrôle a lieu au moins tous les 30 jours.
Elle a également commis une erreur en présumant que
la Cour fédérale et notre Cour accepteraient de se
prononcer sur ces recours spéculatifs.
[79] Finally, the Division failed to take into account
and assess relevant factors as well as the impact of
another appropriate available and less drastic recourse
to prevent a breach of the Charter, i.e. expediting the
proceedings. The Federal Court should have intervened
to remedy these errors of law.
[79] Enfin, la Commission a omis d’examiner et
d’évaluer des facteurs pertinents ainsi que les répercussions d’autres recours appropriés et moins radicaux pour
empêcher une violation de la Charte, en l’occurrence
l’accélération du déroulement de l’instance. La Cour
fédérale aurait dû intervenir pour rectifier ces erreurs
de droit.
(d) The other grounds of appeal
[80] In view of the conclusion that I have reached, it
is not necessary to consider the other grounds of appeal.
(e) The certified question
d) Les autres moyens d’appel
[80] Vu la conclusion à laquelle j’arrive, il n’est pas
nécessaire d’examiner les autres moyens d’appel.
e) La question certifiée
[81] The certified question as framed does not lend
itself to a simple yes or no answer. What is in issue in
the certified question is the appropriateness of making
estimates of anticipated future length of detention on
a mere anticipation of available processes under the
IRPA and the Regulations, including Federal Court
proceedings. I have concluded that the basis of the
estimation of anticipated future length of detention
should be the proceedings as they exist at the time of
each monthly review and not on an anticipation of
available processes but not yet underway. This
conclusion with others disposes of the appeal and
provides an answer to the question.
[81] Telle qu’elle est formulée, la question certifiée
ne se prête pas à une simple réponse par un oui ou par
un non. La question certifiée porte sur l’opportunité
d’estimer la durée anticipée du prolongement de la
détention en se fondant sur des spéculations quant
aux recours qui peuvent être exercés en vertu de la LIPR
et du Règlement, notamment devant la Cour fédérale.
Je conclus que toute estimation de la durée anticipée
du prolongement de la détention devrait reposer sur
les instances qui existent déjà au moment de chaque
contrôle mensuel et non sur des hypothèses quant
aux recours qui existent mais qui n’ont pas encore été
exercés. Cette conclusion scelle, avec les autres déjà
tirées, l’issue du présent appel et répond à la question.
Conclusion
Dispositif
[82] For these reasons, I would allow the appeal and
set aside the decision of the Federal Court. Proceeding
to render the judgment that should have been rendered,
I would allow the appellant’s application for judicial
review, set aside the September 11, 2008 release decision
[82] Pour ces motifs, j’accueillerais l’appel et
j’annulerais la décision de la Cour fédérale. Rendant
le jugement qui aurait dû être rendu, j’accueillerais
la demande de contrôle judiciaire de l’appelant,
j’annulerais la décision du 11 septembre 2008 par
466
canada
v. li
[2010] 2 F.C.R.
of the Immigration Division and refer the matter back
to a different member of the Immigration Division for
a redetermination in accordance with these reasons.
laquelle la Section de l’immigration a ordonné la mise
en liberté des intimés et je renverrais l’affaire à un
autre commissaire de la Section de l’immigration pour
qu’il rende une nouvelle décision en conformité avec
les présents motifs.
Desjardins J.A.: I concur.
La juge Desjardins, J.C.A. : Je suis d’accord.
Trudel J.A.: I agree.
La juge Trudel, J.C.A. : Je suis d’accord.
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
IMM-3786-08
2009 FC 623
467
IMM-3786-08
2009 CF 623
Dong Zhe Li and Dong Hu Li (Applicants)
Dong Zhe Li et Dong Hu Li (demandeurs)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
Indexed as: Li v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (F.C.)
Répertorié : Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) (C.F.)
Federal Court, Heneghan J.—Vancouver, December 9
and 16, 2008; Ottawa, June 9, 2009.
Cour fédérale, juge Heneghan—Vancouver, 9 et
16 décembre 2008; Ottawa, 9 juin 2009.
* Editors Note: This decision has been reversed on
appeal (A-251-09, 2010 FCA 75). The reasons for
judgment, handed down March 17, 2010, will be
published in the Federal Courts Reports.
* Note de l’arrêtiste : Cette décision a été infirmée en
appel (A-251-09, 2010 CAF 75). Les motifs du
jugement, prononcés le 17 mars 2010, seront publiés
dans le Recueil des décisions des Cours fédérales.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Removal of visitors — Judicial review of pre-removal risk
assessment (PRRA) decision determining applicants described
in Immigration and Refugee Protection Act, s. 112(3) —
Applicants Chinese nationals, legally entering Canada,
subsequently detained under warrants issued pursuant to Act
— Exclusion order issued against them — Applicants
submitting PRRA applications — PRRA officer concluding
applicants having committed serious crime in China, falling
within scope of United Nations Convention Relating to the
Status of Refugees, Art. 1F(b), excluded from refugee
consideration pursuant to Act, s. 98 — Officer erring in finding
applicants described in Act, s. 112(3)(c) — Act, s. 112(3)(c)
applying to persons having made refugee protection claim
rejected on basis of Convention, Art. 1F — By operation
of Act, s. 99(3), applicants ineligible to make claim for
Convention refugee protection — Thus could not be
described in paragraph 112(3)(c) — Application for protection should have been considered pursuant to Act, s. 113(c)
— S. 113(c) directing officer to consider application on basis
of Act, ss. 96–98 — Upon plain reading of s. 113(c), officer
clearly having jurisdiction to consider s. 98 — Here, officer
not properly exercising jurisdiction since erroneously
purporting to assess application pursuant to s. 113(d) —
Finding applicants described in s. 112(3) unreasonable —
Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi — Renvoi
de visiteurs — Contrôle judiciaire d’une décision relative à
l’examen des risques avant renvoi (ERAR) par laquelle
l’agente a conclu que les demandeurs étaient visés par
l’art. 112(3) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés — Les demandeurs étaient des ressortissants
chinois qui sont entrés légalement au Canada, mais qui
ont subséquemment été détenus en vertu de mandats
d’arrestation émis conformément à la Loi —Une mesure
d’exclusion a été prise contre eux — Les demandeurs ont
déposé des demandes d’ERAR — L’agente d’ERAR a conclu
que les demandeurs avaient commis un crime grave en Chine,
qu’ils étaient visés par l’art. 1Fb) de la Convention des
Nations Unies relative au statut des réfugiés et qu’ils étaient
exclus de la protection des réfugiés en application de l’art. 98
de la Loi — L’agente a commis une erreur en concluant que
les demandeurs étaient visés à l’art. 112(3)c) de la Loi —
L’art. 112(3)c) de la Loi s’applique à un demandeur qui a été
débouté de sa demande d’asile au titre de la section F de
l’article premier de la Convention — En raison de l’application
de l’art. 99(3) de la Loi, les demandeurs ne pouvaient pas
présenter des demandes d’asile au titre de réfugiés au sens de
la Convention — Ils ne pouvaient donc pas être visés par
l’alinéa 112(3)c) — La demande d’asile des demandeurs
aurait dû être examinée en vertu de l’art. 113c) — L’art. 113c)
prévoit que l’agent doit examiner la demande en fonction
des art. 96 à 98 de la Loi — Il appert de la simple lecture du
libellé de l’art. 113c) que l’agente avait manifestement
compétence pour examiner l’art. 98 — En l’espèce, l’agente
n’avait pas correctement exercé sa compétence puisqu’elle
468
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[2010] 2 F.C.R.
avait censément évalué, à tort, la demande en vertu de
l’art. 113d) — La conclusion portant que les demandeurs étaient visés par l’art. 112(3) était déraisonnable —
Demande accueillie.
This was an application for judicial review of a preremoval risk assessment (PRRA) decision in which it was
determined that the applicants were described in subsection
112(3) of the Immigration and Refugee Protection Act (Act).
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision relative à l’examen des risques avant renvoi (ERAR)
par laquelle l’agente a conclu que les demandeurs étaient
visés par le paragraphe 112(3) de la Loi sur l’immigration et
la protection des réfugiés (la Loi).
The applicants were Chinese nationals who legally
entered Canada as visitors but were subsequently detained
under warrants issued pursuant to the Act. An exclusion
order was issued against them, and they submitted PRRA
applications. The applicants, who were named in warrants of
arrest for the commission of theft of over 170 million yuan
through negotiable instruments fraud in China, argued that
they would be at risk of torture, cruel or unusual treatment or
punishment, or risk to life from the Chinese authorities if they
were to be returned to that country. The PRRA officer
concluded that the applicants committed a serious crime in
China, that they fell within the scope of Article 1F(b) of the
United Nations Convention Relating to the Status of Refugees
and were excluded from refugee consideration pursuant to
section 98 of the Act.
Les demandeurs étaient des ressortissants chinois qui sont
entrés légalement au Canada à titre de visiteurs, mais qui ont
subséquemment été détenus en vertu de mandats d’arrestation
émis conformément à la Loi. Une mesure d’exclusion a été
prise contre eux et ils ont déposé des demandes d’ERAR.
Les demandeurs, nommés dans des mandats d’arrestation
émis pour le vol de plus de 170 millions de Yuan, par la fraude
de titres négociables en Chine, soutenaient qu’ils risquaient
d’être torturés, d’être exposés à des traitements ou des peines
cruels ou inusités ou d’être exposés à une menace à leur
vie par les autorités chinoises s’ils retournaient en Chine.
L’agente d’ERAR a conclu que les demandeurs avaient
commis un crime grave en Chine, qu’ils étaient visés par
l’alinéa 1Fb) de la Convention des Nations Unies relative au
statut des réfugiés et qu’ils étaient exclus de la protection des
réfugiés en application de l’article 98 de la Loi.
The issues were whether the officer erred in finding that
the applicants were described in section 112(3) of the Act and
whether she had jurisdiction to consider exclusion in respect
of Article 1F of the Convention.
Il s’agissait de savoir si l’agente avait commis une
erreur en concluant que les demandeurs étaient visés par le
paragraphe 112(3) de la Loi et si elle avait compétence pour
examiner l’exclusion en vertu de la section F de l’article
premier de la Convention.
Held, the application should be allowed.
Paragraph 113(c) instructs a PRRA officer to consider if
an applicant is “not described in subsection 112(3)”. This
determination affects how the application is to be assessed.
Subsection 112(3) imposes a preliminary obligation on the
officer, as a threshold step, to identify whether there is a
restriction on the availability of protection. Each of the four
situations referred to contemplate that some action or determination has already occurred. None of the exceptions in
subsection 112(3) contemplate the restriction of protection
vis‑à‑vis persons who are ineligible to make claims for
Refugee Convention status. Here, the officer erred in finding
the applicants are as described in paragraph 112(3)(c). That
paragraph applies to persons who have made a claim to
refugee protection that was rejected on the basis of Article 1F
of the Convention. By operation of subsection 99(3) of the
Act, according to which a claim for refugee protection may
not be made by a person who is subject to a removal order,
the applicants were ineligible to make a claim for Convention
Jugement : la demande doit être accueillie.
L’alinéa 113c) invite l’agent d’ERAR à examiner si le
demandeur n’est pas « visé au paragraphe 112(3) ». Cette
conclusion affecte la façon dont l’agent évaluera la demande
d’asile. Le paragraphe 112(3) impose à l’agent l’obligation
préliminaire de déterminer, en première étape, s’il existe une
restriction à la protection disponible. Chacune des quatre
situations énumérées prévoit qu’une action a été prise ou
qu’une décision a déjà été rendue. Aucune des exceptions
prévues au paragraphe 112(3) ne prévoit la restriction de
la protection vis-à-vis des personnes qui ne peuvent pas
présenter des demandes d’asile au titre de réfugiés au sens
de la Convention. En l’espèce, l’agente a commis une erreur
en concluant que les demandeurs étaient visés à l’alinéa
112(3)c). Cette disposition s’applique à un demandeur qui a
été débouté de sa demande d’asile au titre de la section F de
l’article premier de la Convention. En raison de l’application
du paragraphe 99(3) de la Loi, suivant lequel la personne
visée par une mesure de renvoi n’est pas admise à faire une
[2010] 2 R.C.F.
li
c. canada
469
refugee protection. As a result, they could not be described
in paragraph 112(3)(c).
demande d’asile, les demandeurs ne pouvaient pas présenter
des demandes d’asile. Par conséquent, ils ne pouvaient pas
être visés par l’alinéa 112(3)c).
The applicants should have had their application for
protection considered pursuant to paragraph 113(c). The
officer would not have been limited to consideration of
section 97 since paragraph 113(c) directs an officer to assess
an application on the basis of sections 96 to 98. For present
purposes, section 98, an exclusionary provision incorporating
sections E and F of Article 1 of the Convention, was the most
important provision in the assessment of the applicants’ claim
for protection. Although an officer clearly has the jurisdiction
to consider section 98, upon a plain reading of the language of
paragraph 113(c), the officer here did not properly exercise
that jurisdiction since she was erroneously purporting to
assess the application pursuant to paragraph 113(d). In the
result, her finding that the applicants are as described in
subsection 112(3) was not reasonable.
La demande d’asile des demandeurs aurait dû être
examinée en fonction de l’alinéa 113c). L’agente n’aurait pas
été limitée à l’examen de l’article 97, puisque l’alinéa 113c)
prévoit que l’agent doit examiner la demande en fonction des
articles 96 à 98. Pour l’application des présentes, l’article 98,
disposition d’exclusion qui incorpore par référence les
sections E et F de l’article premier de la Convention, était
la disposition la plus importante pour l’évaluation de la
demande d’asile des demandeurs. Même si l’agente avait
manifestement compétence pour examiner l’article 98, à
la simple lecture du libellé de l’alinéa 113c), l’agente
n’avait pas correctement exercé cette compétence puisqu’elle
avait censément évalué, à tort, la demande en vertu de
l’alinéa 113d). Par conséquent, la conclusion de l’agente
selon laquelle les demandeurs sont visés par le paragraphe 112(3) n’était pas raisonnable.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada
Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II,
No. 44], s. 7.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 2(1) “Refugee Convention”, 44, 45, 77(1) (as am. by
S.C. 2008, c. 3, s. 4), 96, 97, 98, 99, 112, 113, 114, Sch.
Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227, s. 172.
TREATIES AND OTHER INSTRUMENTS CITED
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6, Art. 1E,
1F(b).
CASES CITED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 7.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 2(1) « Convention sur les réfugiés », 44,
45, 77(1) (mod. par L.C. 2008, ch. 3, art. 4), 96, 97, 98,
99, 112, 113, 114, ann.
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés,
DORS/2002-227, art. 172.
TRAITÉS ET AUTRES INSTRUMENTS CITÉS
Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6, art. 1E,
1Fb).
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décision appliquée :
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R. (4th) 577.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1.
distinguished:
décision différenciée :
Xie v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2004 FCA 250, [2005] 1 F.C.R. 304, 245 D.L.R. (4th) 385,
37 Imm. L.R. (3d) 163, affg 2003 FC 1023, [2004] 2
F.C.R. 372, 239 F.T.R. 59, 34 Imm. L.R. (3d) 220.
Xie c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2004 CAF 250, [2005] 1 R.C.F. 304,
confirmant 2003 CF 1023, [2004] 2 R.C.F. 372.
470
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v. canada
[2010] 2 F.C.R.
considered:
décisions examinées :
Li v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2007 FC 941, 319 F.T.R. 14, 65 Imm. L.R. (3d) 234; Biro
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2007 FC 776, 63 Imm. L.R. (3d) 300.
Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CF 941; Biro c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 776.
referred to:
décisions citées :
Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v. Li,
2009 FCA 85, [2010] 2 F.C.R. 433, 308 D.L.R. (4th) 314,
188 C.R.R. (2d) 71; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998]
1 S.C.R. 27, (1998), 36 O.R. (3d) 418, 154 D.L.R. (4th)
193; Singh et al. v. Minister of Employment and
Immigration, [1985] 1 S.C.R. 177, (1985), 17 D.L.R. (4th)
422, 12 Admin. L.R. 137.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
c. Li, 2009 CAF 85, [2010] 2 R.C.F. 433; Rizzo & Rizzo
Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Singh et autres c.
Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S.
177.
APPLICATION for judicial review of a pre-removal
risk assessment decision in which it was determined
that the applicants were described in subsection 112(3)
of the Immigration and Refugee Protection Act.
Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision
relative à l’examen des risques avant renvoi par laquelle
l’agente a conclu que les demandeurs étaient visés par
le paragraphe 112(3) de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés. Demande accueillie.
APPEARANCES
Christopher Elgin for applicants.
Cheryl D. E. Mitchell for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
ONT COMPARU
Christopher Elgin pour les demandeurs.
Cheryl D. E. Mitchell pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Elgin, Cannon & Associates, Vancouver, for
applicants.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Elgin, Cannon & Associates, Vancouver, pour les
demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
Heneghan J.:
La juge Heneghan :
Introduction
Introduction
[1] Mr. Dong Zhe Li and Mr. Dong Hu Li (the
applicants) seek judicial review of the decision of preremoval risk assessment officer A. Bremner (the officer).
In that decision dated April 24, 2008, the officer
determined that the applicants are described in
subsection 112(3) of the Immigration and Refugee
Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (IRPA or the Act).
[1] M. Dong Zhe Li et M. Dong Hu Li (les demandeurs)
demandent le contrôle judiciaire de la décision de
l’agente d’examen des risques avant renvoi A. Bremner
(l’agente). Dans la décision, datée du 24 avril 2008,
l’agente a conclu que les demandeurs étaient visés par
le paragraphe 112(3) de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR ou
la Loi).
[2010] 2 R.C.F.
li
c. canada
471
Background
Le contexte
[2] The applicants are Chinese nationals who legally
entered Canada as visitors on December 31, 2004.
Subsequently, they were detained under warrants issued
pursuant to the Act in February 2007. An exclusion
order was issued against them on February 27, 2007. A
detailed history of the various legal proceedings initiated
by the applicants in Canada is to be found in the recent
decision of the Federal Court of Appeal, Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) v. Li, 2009
FCA 85, [2010] 2 F.C.R. 433.
[2] Les demandeurs sont des ressortissants chinois qui
sont entrés légalement au Canada, à titre de visiteurs, le
31 décembre 2004. Subséquemment, ils ont été détenus
en vertu de mandats d’arrêts émis conformément à la
Loi en février 2007. Une mesure d’exclusion a été
prise contre eux le 27 février 2007. Un historique
détaillé des diverses procédures judiciaires intentées par
les demandeurs au Canada se trouve dans l’arrêt récent
de la Cour d’appel fédérale Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) c. Li, 2009 CAF 85,
[2010] 2 R.C.F. 433.
[3] The applicants challenged the exclusion order in
causes IMM-1028-07, IMM-1098-07, IMM-1026-07
and IMM-1099-07. The four applications for judicial
review were heard together and in a judgment reported
at 2007 FC 941, 319 F.T.R. 14 [Li v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration)], Mr. Justice Simon
Noël dismissed the applications for judicial review,
finding that the exclusion order is valid and that,
pursuant to subsection 99(3) of the Act, the applicants
are ineligible to claim refugee status because they are
the subjects of a removal order.
[3] Les demandeurs ont contesté l’ordonnance
d’exclusion rendue dans les dossiers IMM‑1028‑07,
IMM‑1098‑07, IMM‑1026‑07 et IMM‑1099‑07. Les
quatre demandes de contrôle judiciaire ont été instruites simultanément et, dans un jugement rapporté au
2007 CF 941 [Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration)], M. le juge Simon Noël a rejeté
les demandes de contrôle judiciaire aux motifs que
l’ordonnance d’exclusion était valide et que, en vertu du
paragraphe 99(3) de la Loi, les demandeurs ne peuvent
pas demander l’asile parce qu’ils font l’objet d’une
mesure de renvoi.
[4] In the course of his judgment, Justice Noël
described the basic facts surrounding the applicants’
arrival in Canada in paragraphs 5 to 9 of his decision
as follows:
[4] Dans son jugement, le juge Noël a décrit les
principaux faits entourant l’arrivée des demandeurs au
Canada, aux paragraphes 5 à 9 de sa décision :
The applicants are Chinese citizens who came to Canada
on New Years Eve 2004. They each entered the country on a
Temporary Residents Visa (TRV), which they did not seek to
extend upon expiration. Instead of leaving the country when
their visas expired, the applicants remained in Canada illegally
and took concerted steps to avoid Canadian authorities. In fact
they went into hiding at the Sheraton Wall Centre Hotel in
downtown Vancouver after the arrest of an associate GAO,
Shan and his wife, LI, Xue, on February 16, 2007.
Les demandeurs sont des citoyens chinois qui sont venus au
Canada à la veille du jour de l’An en 2004. Ils sont tous deux
entrés au pays avec des visas de résident temporaire (VRT) et
n’ont pas tenté d’obtenir une prorogation après l’expiration de
leurs visas. Au lieu de quitter le pays lorsque leurs visas ont
expiré, les demandeurs sont restés illégalement au Canada et
ont pris des mesures conjointes pour éviter les autorités
canadiennes. En fait, ils se sont cachés à l’hôtel Sheraton
Wall Centre au centre-ville de Vancouver après l’arrestation
de leur associé Shan Gao et de l’épouse de celui-ci, Xue Li,
le 16 février 2007.
Based on information provided by the Chinese authorities,
the applicants allegedly fled the People’s Republic of China
(China), a few weeks before they were both charged with theft
of over 170 million Yuan (equivalent of $24,500,000 CA),
through negotiable instruments fraud. The brothers were the
subject of a warrant for arrest dated January 24, 2005 issued
D’après des renseignements qui ont été fournis par les
autorités chinoises, les demandeurs se seraient enfuis de la
République populaire de Chine (la Chine) quelques semaines
avant qu’ils soient tous deux accusés d’avoir volé plus de
170 millions de Yuan (équivalent à 24 500 000 $CAN), en
fraudant des titres négociables. Les frères faisaient l’objet d’un
472
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
by the People’s Protectorate of Harbin City, Heilongjiang
Province, China, under article 194 of the Criminal Law of the
People’s Republic of China. If committed in Canada, this
offence would be equivalent to paragraph 380(1)(a) of the
Canadian Criminal Code, R.S.C. 1985, c. C-46, fraud over
$5,000.00, an indictable offence punishable by a maximum
term of imprisonment of fourteen years.
mandat d’arrestation en date du 24 janvier 2005, émis par le
protectorat de Harbin, dans la province de Heilongjiang
(Chine), en vertu de l’article 194 de la Criminal Law of the
People’s Republic of China (Loi concernant le droit criminel
de la République populaire de Chine). Si cette infraction
avait été commise au Canada, elle aurait été équivalente à
l’alinéa 380(1)a) du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46,
pour fraude dépassant 5 000 $, qui est un acte criminel passible
d’un emprisonnement maximal de 14 ans.
Armed with these Chinese arrest warrants on November 14,
2006, the Immigration Enforcement Officer, Cheryl Shapka
(Officer Shapka) issued an inadmissibility report pursuant to
subsection 44(1) of the Immigration and Refugee Protection
Act, (the Act), S.C. 2001, c. 27 (the relevant passages of the
Act are attached to these reasons in Annex “A”). Moreover,
Officer Shapka issued a second inadmissibility report against
the applicants for having overstayed their visitor’s visa.
Two days later, on November 16, 2006, Officer Shapka issued
warrants for their arrest.
Le 14 novembre 2006, l’agente d’exécution d’immigration
Cheryl Shapka (l’agente Shapka), munie des mandats d’arrêt
chinois, a émis un rapport d’interdiction de territoire en vertu
du paragraphe 44(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (la Loi), L.C. 2001, ch. 27 (les passages
applicables de la Loi sont joints aux présents motifs à
l’annexe A). De plus, l’agente Shapka a émis un deuxième
rapport d’interdiction de territoire contre les demandeurs parce
qu’ils avaient dépassé la durée de séjour autorisée par leurs
visas de visiteurs. Deux jours plus tard, le 16 novembre 2006,
l’agente Shapka a délivré des mandats d’arrestation contre
les demandeurs.
The applicants went underground and succeeded in eluding
the Canadian authorities. When officers of the Vancouver
Police Department (VDP) eventually tracked them down at the
hotel and came knocking at their door on Friday, February 23,
2007, they refused to open the door to the police. Resorting to
the use of a Special Entry Warrant, the VDP officers entered
the applicants’ hotel suite. The applicants were arrested and
taken into custody that same day.
Les demandeurs se sont cachés et ont réussi à échapper aux
autorités canadiennes. Lorsque des agents du service de police
de Vancouver (SPV) ont finalement réussi à les retrouver à
l’hôtel et ont cogné à leur porte le vendredi 23 février 2007, les
demandeurs ont refusé d’ouvrir aux policiers. Les agents du
SPV ont obtenu un mandat d’entrée spécial et sont entrés dans
la chambre d’hôtel des demandeurs. Les demandeurs ont été
arrêtés et mis en détention le même jour.
Both applicants were detained at the North Vancouver
RCMP detachment where they were read their rights. In
addition, Officer Shapka interviewed each applicant separately
at the RCMP detachment and informed them that they had
been arrested for inadmissibility to Canada as a result of the
serious fraud charges against them in China, pursuant to
paragraph 36(1)(c) of the Act. She also informed them that
they were arrested and detained pursuant to section 55 of the
Act because of their refusal to leave Canada or apply for an
extension when their TRV expired.
Les deux demandeurs ont été détenus au détachement de la
GRC à North Vancouver, où on les a informés de leurs droits.
De plus, l’agente Shapka a interrogé chaque demandeur
individuellement au détachement de la GRC et les a avisés
qu’ils avaient été arrêtés parce qu’ils étaient interdits de territoire au Canada en raison d’importantes accusations de fraude
déposées contre eux en Chine, en vertu de l’alinéa 36(1)a)
de la Loi. Elle les a aussi avisés qu’ils avaient été arrêtés et
détenus en vertu de l’article 55 de la Loi en raison de leur refus
de quitter le Canada et de leur défaut de présenter une demande
de prorogation lorsque leurs VRT ont expiré.
[5] Although Justice Noël provided counsel for the
applicants and the Minister of Citizenship and
Immigration (the respondent) with the opportunity to
submit a question for certification, neither side submitted
a question and no question was certified. The judgment
of Justice Noël was delivered on September 21, 2007.
[5] Bien que le juge Noël ait donné aux avocats des
demandeurs et du ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration (le défendeur) l’occasion de présenter une
question à certifier, aucune des parties ne l’a fait et
aucune question n’a été certifiée. Le jugement du juge
Noël a été rendu le 21 septembre 2007.
[6] The applicants submitted their pre-removal risk
assessment (PRRA) applications on March 13, 2007.
[6] Les demandeurs ont déposé leurs demandes
d’examen des risques avant renvoi (ERAR) le 13 mars
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
473
They asked that assessment of their applications be
deferred pending disposition of their outstanding
proceedings before the Federal Court. By letter dated
September 28, 2007, that is after delivery of the
judgment of Justice Noël, the officer advised counsel for
the applicants of the opportunity to make submissions
on risk.
2007. Ils ont demandé que l’examen de leurs demandes
soit suspendu jusqu’à ce que leurs procédures en
instance devant la Cour fédérale soient tranchées. Dans
une lettre datée du 28 septembre 2007, c’est-à-dire après
que le juge Noël ait rendu son jugement, l’agente a avisé
les avocats des demandeurs de la possibilité de présenter
des observations au sujet des risques.
[7] By letter dated September 28, 2007, the officer
advised the applicants that the PRRA application was
being considered. By letter dated the same day, counsel
for the applicants said that they were awaiting further
disclosure of documents.
[7] Dans une lettre datée du 28 septembre 2007,
l’agente a avisé les demandeurs qu’elle examinait
leurs demandes d’ERAR. Dans une lettre datée du
même jour, les avocats des demandeurs ont expliqué
qu’ils attendaient une divulgation de documents
supplémentaires.
[8] The officer replied to the letter from counsel for
the applicants on September 28, 2007, advising that she
was awaiting submissions on the issue of risk and
evidence about country conditions as they related to
the applicants.
[8] L’agente a répondu à la lettre des avocats des
demandeurs le 28 septembre 2007, en précisant qu’elle
attendait des observations quant à la question du risque
et des preuves au sujet de la situation qui règne dans le
pays et qui pourrait affecter les demandeurs.
[9] On October 22, 2007, counsel for the applicants
wrote again to the officer, addressing the issue of risk.
The risk was identified as the treatment of the applicants
by the Chinese authorities in the investigation and
prosecution of financial crimes alleged to have been
committed by the applicants in China. The basis of the
applicants’ fear of returning to China is that they are
named in warrants of arrest for the commission of the
crime of theft of more than 170 million yuan, through
negotiable instruments fraud. The applicants, through
their lawyers, argued that they would be at risk of
torture, cruel or unusual treatment or punishment, or
risk to life from the Chinese authorities if they were
returned to China.
[9] Le 22 octobre 2007, les avocats des demandeurs
ont écrit à l’agente de nouveau pour répondre à la
question des risques. Le risque que couraient les
demandeurs a été identifié comme étant le traitement
que les autorités chinoises leur réserveraient lors de
l’enquête et de la poursuite pour les crimes financiers
que les demandeurs auraient commis en Chine. La
crainte des demandeurs de retourner en Chine est fondée
sur le fait que des mandats d’arrestation ont été émis à
leurs noms pour le vol de plus de 170 millions de yuan,
par la fraude de titres négociables. Les demandeurs, par
l’entremise de leurs avocats, ont soutenu qu’ils
risquaient d’être torturés, d’être exposés à des
traitements ou des peines cruels et inusités ou d’être
exposés à une menace à leur vie par les autorités
chinoises s’ils retournaient en Chine.
[10] As well, in this letter, counsel for the applicants
said that the applicants were eligible to pursue a PRRA
determination since they were subject to a removal
order, that they did not fall within the scope of subsection
112(3) of the Act, and that the officer did not have
jurisdiction to consider section 98. Further, counsel for
the applicants requested that if the officer were going to
consider section 98 of the Act, the applicants wanted to
[10] De plus, dans cette lettre, les avocats des
demandeurs ont expliqué que les demandeurs avaient
le droit à une décision relative à l’ERAR parce qu’ils
font l’objet d’une mesure de renvoi, qu’ils ne sont pas
visés par le paragraphe 112(3) de la Loi et que l’agente
n’avait pas compétence pour appliquer l’article 98. De
plus, les avocats des demandeurs ont précisé que, si
l’agente appliquait l’article 98 de la Loi, les demandeurs
474
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
know what evidence would be reviewed so that they
could have the opportunity to respond.
souhaitaient connaître la preuve qui serait examinée afin
qu’ils puissent y répondre.
[11] By further correspondence dated January 10,
2008, the officer advised that she was going to consider
possible exclusion pursuant to section 98 of the Act, on
the basis that the applicants had allegedly committed
serious non-political crimes. She specifically said
that she was not inviting submissions as to her jurisdiction to consider the application of section 98. She
went on to say that if she found that the applicants
were subject to exclusion under section 98, then she
would proceed to do an assessment of risk pursuant
to section 97 and if that decision were positive, that is
if risk were established, then she would forward the
matter for balancing.
[11] Dans une lettre complémentaire en date du
10 janvier 2008, l’agente a expliqué qu’elle examinerait la possibilité d’exclure les demandeurs en application de l’article 98 de la Loi, au motif que les
demandeurs avaient censément commis des crimes non
politiques graves. Elle a précisé qu’elle ne demandait
pas d’observations au sujet de sa compétence pour
examiner l’application de l’article 98. Elle a ensuite
conclu que si les demandeurs étaient visés par l’exclusion
prévue à l’article 98, elle effectuerait ensuite un examen
des risques en vertu de l’article 97 et que, si cette
décision était favorable, c’est-à dire si le risque était
établi, elle renverrait la décision pour évaluation.
[12] Counsel for the applicants sent another letter on
February 7, 2008, addressing the application of section
98. Further submissions were also made relating to
sections 96 and 97. Counsel did not make submissions
on the officer’s jurisdiction to consider section 98 but
indicated that they were prepared to address that issue in
the future.
[12] Les avocats des demandeurs ont envoyé une
autre lettre le 7 février 2008, au sujet de l’application
de l’article 98. D’autres observations ont aussi été
présentées au sujet des articles 96 et 97. Les avocats
n’ont pas fait d’observations au sujet de la compétence
de l’agente pour examiner l’article 98, mais ont précisé
qu’ils étaient prêts à traiter de cette question plus tard.
[13] By letter dated March 18, 2008, the officer wrote
to counsel for the applicants concerning the section 98
exclusion. She requested an explanation concerning the
applicants’ possession of large sums of money upon
their arrival in Canada.
[13] Dans une lettre datée du 18 mars 2008, l’agente a
écrit aux avocats des demandeurs au sujet de l’exclusion
prévue à l’article 98. Elle a demandé des explications au
sujet du fait que les demandeurs possédaient des sommes
d’argent importantes à leur arrivée au Canada.
[14] Counsel for the applicants responded to this
letter on March 20, 2008, asking if the inquiry about
this money was the amount of US$300 000 referred to
in the statement of Cpl. Armstrong or to the assets of
the applicants in Canada prior to their arrival in Canada
on December 24, 2004 or to both.
[14] Les avocats des demandeurs ont répondu à cette
lettre le 20 mars 2008, demandant si la question au sujet
de l’argent portait sur le montant de 300 000 $US
mentionné dans le rapport du caporal Armstrong, sur les
actifs que les demandeurs avaient au Canada avant leur
arrivée au pays le 24 décembre 2004, ou sur les deux.
[15] The officer replied by letter of March 20,
2008 and said that she was “asking to know all about
the Applicants’ funds that allowed them to engage in
the financial activities described in the affidavit of
Cpl. Dave Armstrong”.
[15] L’agente a répondu par écrit le 20 mars 2008 et
a expliqué qu’elle demandait [traduction] « des
renseignements au sujet de tous les fonds des demandeurs
qui leur ont permis de conclure les opérations financières
décrites dans l’affidavit du caporal Dave Armstrong ».
[16] By letter dated April 11, 2008, counsel for the
applicants made further submissions about section 98
and forwarded affidavits of the applicants, providing an
[16] Dans une lettre datée du 11 avril 2008, les avocats
des demandeurs ont présenté des observations supplémentaires au sujet de l’article 98 et ont déposé les
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
475
explanation for their possession of large amounts of
money. In their affidavits, the applicants denied the
commission of any crimes in China.
affidavits des demandeurs, dans lesquels ils expliquaient
pourquoi ils possédaient des sommes d’argent aussi
importantes. Dans leurs affidavits, les demandeurs ont
nié avoir commis des crimes en Chine.
The PRRA Decision
La décision de l’agente d’ERAR
[17] The officer briefly reviewed the facts about the
arrival of the applicants in Canada. She noted that they
had been the subject of two reports under section 44 of
the Act, one for inadmissibility due to overstaying their
visitors’ visas and the second for possible criminal
inadmissibility. At the time of making her decision on
the PRRA application, no decision had been made
respecting the alleged criminal inadmissibility.
[17] L’agente a examiné brièvement les faits au sujet
de l’arrivée des demandeurs au Canada. Elle a noté
qu’ils avaient fait l’objet de deux rapports préparés
conformément à l’article 44 de la Loi, un au sujet de leur
interdiction de territoire pour avoir indûment prolongé
leur séjour autorisé par leurs visas de visiteurs et un
autre au sujet d’une interdiction de territoire possible
pour criminalité. Au moment de prendre sa décision au
sujet de la demande d’ERAR, aucune décision n’avait
été rendue au sujet de l’interdiction de territoire pour
criminalité.
[18] In her decision, the officer found that the
applicants are described in subsection 112(3) of the Act.
At the same time, she found that upon a balance of
probabilities, the applicants face a danger of torture in
China. In her decision, the officer reviewed the evidence
before her, including arrest warrants that had been issued
by the Chinese authorities, and the applicable law of the
Republic of China regarding the crime of financial
fraud. The law of China allows for the imposition of the
death penalty in the case of serious financial fraud.
[18] Dans sa décision, l’agente a conclu que les
demandeurs étaient visés par le paragraphe 112(3) de la
Loi. Elle a aussi conclu que, selon la prépondérance des
probabilités, les demandeurs risquaient d’être torturés en
Chine. Dans sa décision, l’agente a examiné la preuve
dont elle était saisie, y compris les mandats d’arrestation
qui avaient été émis par les autorités chinoises, et les lois
applicables de la République populaire de Chine au sujet
du crime de fraude financière. Le droit chinois permet
l’imposition d’une peine de mort dans les cas de fraude
financière grave.
[19] The officer considered the affidavit of Cpl. Dave
Armstrong that contained a summary of the financial
information gathered in the course of the investigation
of the applicants. She directed her mind to the question
of evidence relating to the applicants’ “possession of
large amounts of money in a manner that is not related
to any legally recognized source of funds”.
[19] L’agente a tenu compte de l’affidavit du caporal
Dave Armstrong, qui comprenait un résumé des renseignements financiers recueillis au cours de l’enquête
au sujet des demandeurs. Elle s’est penchée sur la
question de la preuve portant sur le fait que les
demandeurs [traduction] « possédaient d’importantes
sommes d’argent d’une façon qui n’est pas liée à une
source de financement légalement reconnue ».
[20] The officer noted that the applicants had sworn
affidavits saying that the accusations against them
were false.
[20] L’agente a noté que les demandeurs avaient signé
des affidavits dans lesquels ils déclaraient que les
accusations portées contre eux étaient fausses.
[21] In beginning the analysis section of her decision,
the officer said that she would examine the evidence to
[21] Au début de la section d’analyse de sa décision,
l’agente a déclaré qu’elle examinerait la preuve pour
476
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
see if she “must find that the Applicants are excluded
pursuant” to section 98 of the Act. She referred to the
decision in Xie v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2004 FCA 250, [2005] 1 F.C.R. 304
where the Federal Court of Appeal confirmed the finding
of the trial Judge [2003 FC 1023, [2004] 2 F.C.R. 372]
that a purely economic offence was sufficient to exclude
a person from refugee protection. In that case, the
applicant had been excluded from refugee protection
on the basis of section 98, after a hearing before the
Immigration and Refugee Board, Refugee Protection
Division (IRB).
déterminer si elle devait [traduction] « conclure que
les demandeurs sont exclus au sens » de l’article 98 de
la Loi. Elle a mentionné l’arrêt Xie c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CAF 250,
[2005] 1 R.C.F. 304, dans lequel la Cour d’appel fédérale
a confirmé la conclusion du juge de première instance
[2003 CF 1023, [2004] 2 R.C.F. 372] selon laquelle une
infraction purement économique est suffisante pour
exclure une personne du statut de réfugié. Dans cette
affaire, le demandeur avait été exclu du statut de réfugié
en application de l’article 98 après la tenue d’une
audience devant la Section de la protection des réfugiés
de la Commission de l’immigration et du statut de
réfugié (la SPR).
[22] The officer acknowledged the decision of the
Federal Court in Biro v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2007 FC 776 where the Court decided that the absence of a fair trial process may have
negatively affected the ability of the applicant to present
a full defence at trial. The officer concluded that the
facts in Xie presented a closer parallel to those in the
present case and said that she was to be guided by the
principles that “persons who are fleeing prosecution
do not use the asylum principles to avoid legal
accountability”.
[22] L’agente a reconnu la décision de la Cour fédérale Biro c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CF 776, dans laquelle la Cour a
décidé que l’absence d’un procès équitable aurait pu
affecter de façon défavorable la capacité du demandeur
de présenter une défense pleine et entière. L’agente a
conclu que les faits dans la décision Xie constituaient
un parallèle à ceux de l’affaire en l’espèce et qu’elle
devait suivre le principe que [ traduction] « les
personnes qui fuient une poursuite judiciaire n’utilisent
pas les principes d’asile pour éviter leur responsabilité
juridique ».
[23] Ultimately, the officer concluded that, on the
basis of the evidence submitted and guided by the
decision in Xie, the applicants have committed a serious crime in China, that they fall within the scope of
Article 1F(b) of the Refugee Convention [United
Nations Convention Relating to the Status of Refugees,
July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6] and are excluded
from refugee consideration pursuant to section 98 of the
Act. She then proceeded to address the question of risk
pursuant to section 97 of the Act and determined that the
applicants are at risk of torture if returned to China.
She said that the applicants’ case would be forwarded
to a Minister’s delegate for balancing pursuant to
section 172 of the Immigration and Refugee Protection
Regulations, SOR/2002-227 (the Regulations). The
consequences of the officer’s decision are significant
for the applicants.
[23] Finalement, l’agente a conclu que, selon la preuve
dont elle était saisie et en fonction de la décision Xie, les
demandeurs avaient commis un crime grave en Chine,
qu’ils sont visés par la section Fb) de l’article premier de
la Convention sur les réfugiés [Convention des Nations
Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951,
[1969] R.T. Can. no 6] et qu’ils sont exclus de la protection des réfugiés en application de l’article 98 de
la Loi. Elle a ensuite examiné la question des risques
conformément à l’article 97 de la Loi et a conclu que
les demandeurs risquent de subir de la torture s’ils
retournent en Chine. Elle a déclaré que le dossier des
demandeurs serait transféré à un délégué du ministre
pour évaluation, conformément à l’article 172 du
Règlement sur l’immigration et la protection des
réfugiés, DORS/2002-227 (le Règlement). Les conséquences de la décision de l’agente sont importantes
pour les demandeurs.
[2010] 2 R.C.F.
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477
Submissions
Observations
[24] The applicants argue that the officer had no
jurisdiction to make an exclusion order and that she was
authorized only to assess risk, pursuant to sections 96
and 97.
[24] Les demandeurs soutiennent que l’agente n’avait
pas compétence pour rendre une ordonnance d’exclusion
et qu’elle n’avait que le pouvoir d’examiner les risques,
conformément aux articles 96 et 97.
[25] Further, they submit that the officer erred in her
interpretation and application of the decision of the
Federal Court of Appeal in Xie.
[25] De plus, ils font valoir que l’agente a commis une
erreur dans son interprétation et son application de
l’arrêt Xie de la Cour d’appel fédérale.
[26] For his part, the respondent argues that the officer
properly followed the statutory scheme. The statutory
scheme requires the PRRA officer to assess the application pursuant to section 113 and that will lead to a
consideration of subsection 112(3). Subsection 112(3)
requires an officer to consider restrictions on eligibility to be granted refugee protection. The respondent
submits that the officer committed no reviewable error.
[26]Quant à lui, le défendeur soutient que l’agente
a correctement respecté le régime législatif, qui exige
que l’agent d’ERAR examine la demande en fonction
de l’article 113, ce qui entraînera l’examen de la
demande en fonction du paragraphe 112(3). Le paragraphe 112(3) exige que l’agent examine les restrictions sur l’admissibilité à l’asile. Le défendeur soutient
que l’agente n’a commis aucune erreur susceptible
de révision.
Issues
Les questions en litige
[27] The parties addressed the following issues in their
respective memoranda of fact and law:
[27] Les parties ont soulevé les questions suivantes
dans leurs mémoires respectifs des faits et du droit :
1. Did the officer err in finding that the applicants are
described in subsection 112(3) of the Act?
1. L’agente a-t-elle commis une erreur en concluant
que les demandeurs sont visés par le paragraphe 112(3)
de la Loi?
2. Did the officer have jurisdiction to consider exclusion
in respect of Article 1F of the Convention?
2. L’agente avait-elle compétence pour examiner
l’exclusion en vertu de la section F de l’article premier
de la Convention?
3. Was the decision unreasonable and not made pursuant
to the principles of fundamental justice?
3. La décision était-elle déraisonnable et a-t-elle été
prise sans tenir compte des principes de justice
fondamentale?
4. Was the decision made without regard to the
evidence?
4. L’agente d’ERAR a-t-elle rendu une décision sans
tenir compte de la preuve produite?
5. Did the officer err by shifting the burden of proof
regarding the exclusion clause on to the applicants?
5. L’agente a-t-elle commis une erreur en faisant
passer le fardeau de la preuve aux demandeurs au sujet
de la clause d’exclusion?
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[2010] 2 F.C.R.
Discussion and Disposition
Analyse et dispositif
[28] In Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9,
[2008] 1 S.C.R. 190, the Supreme Court of Canada
identified two standards of review for administrative
decisions, that is correctness and reasonableness.
Decisions that are fact-specific or those that involve the
exercise of discretion and policy considerations will
usually attract a standard of reasonableness. Questions
where the legal issues are closely entwined with factual
issues will also generally attract review on the standard
of reasonableness: see Dunsmuir, paragraph 51.
[28] Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, la Cour suprême
du Canada a fait état de deux normes de contrôle des
décisions administratives : la décision correcte et la
décision raisonnable. Les décisions qui portent sur une
question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique sont généralement examinées en
fonction de la norme de la raisonnabilité. La norme de
la raisonnabilité s’applique aussi généralement aux
questions pour lesquelles le droit et les faits ne peuvent
être aisément dissociés : voir Dunsmuir, paragraphe 51.
[29] In my opinion, the question whether the officer
erred in finding that the applicants are described in
subsection 112(3) involves a question of fact. That issue
should be reviewed on the standard of reasonableness.
[29] À mon avis, la question de savoir si l’agente a
commis une erreur en concluant que les demandeurs
sont visés par le paragraphe 112(3) est une question de
fait. Cette question devrait être contrôlée d’après la
norme de la raisonnabilité.
[30]Questions of jurisdiction and of statutory
interpretation such as those raised by issue two will
attract review on the standard of correctness.
[30] Les questions de compétence et d’interprétation
de la loi telles que celles soulevées dans la deuxième
question doivent être contrôlées d’après la norme de la
décision correcte.
[31] The issue of any breach of the principles of
fundamental justice as guaranteed in the Canadian
Charter of Rights and Freedoms, being Part I of the
Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982,
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44]
(the Charter) is a question of law and will be reviewed
on the standard of correctness.
[31] La question d’un manquement aux principes de la
justice fondamentale, garantie par la Charte canadienne
des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi
constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice
II, no 44] (la Charte), est une question de droit et la
décision correcte est la norme de contrôle applicable.
[32] The issue of the assessment of the evidence, in
light of the statutory criteria, is a question of mixed fact
and law that is reviewable on the standard of
reasonableness.
[32] La question de l’évaluation de la preuve, compte
tenu des critères prévus par la loi, est une question mixte
de faits et de droit et la raisonnabilité est la norme de
contrôle applicable.
[33] I agree with the submissions of the respondent
that the issue of any shifting burden of proof to the
applicants is a question of law that is reviewable on the
standard of correctness.
[33] Je me range à l’avis du défendeur au sujet du fait
que la question du transfert du fardeau de la preuve aux
demandeurs est une question de droit qui doit être
contrôlée en fonction de la norme de la décision correcte.
[34] The main statutory provisions that are involved
in the proceeding are sections 112 and 113 of the Act.
Section 112 allows a person to apply for protection in
Canada, as follows:
[34] Les principales dispositions légales qui
s’appliquent en l’espèce sont les articles 112 et 113 de la
Loi. L’article 112 permet à une personne de demander la
protection du Canada, comme suit :
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
479
112. (1) A person in Canada, other than a person referred to
in subsection 115(1), may, in accordance with the regulations,
apply to the Minister for protection if they are subject to a
removal order that is in force or are named in a certificate
described in subsection 77(1).
112. (1) La personne se trouvant au Canada et qui n’est
pas visée au paragraphe 115(1) peut, conformément aux
règlements, demander la protection au ministre si elle est
visée par une mesure de renvoi ayant pris effet ou nommée au
certificat visé au paragraphe 77(1).
(2) Despite subsection (1), a person may not apply for
protection if
(2) Elle n’est pas admise à demander la protection dans les
cas suivants :
(a) they are the subject of an authority to proceed issued
under section 15 of the Extradition Act;
a) elle est visée par un arrêté introductif d’instance pris au
titre de l’article 15 de la Loi sur l’extradition;
(b) they have made a claim to refugee protection that has
been determined under paragraph 101(1)(e) to be ineligible;
b) sa demande d’asile a été jugée irrecevable au titre de
l’alinéa 101(1)e);
(c) in the case of a person who has not left Canada since the
application for protection was rejected, the prescribed
period has not expired; or
c) si elle n’a pas quitté le Canada après le rejet de sa
demande de protection, le délai prévu par règlement n’a pas
expiré;
(d) in the case of a person who has left Canada since the
removal order came into force, less than six months have
passed since they left Canada after their claim to refugee
protection was determined to be ineligible, abandoned,
withdrawn or rejected, or their application for protection
was rejected.
d) dans le cas contraire, six mois ne se sont pas écoulés
depuis son départ consécutif soit au rejet de sa demande
d’asile ou de protection, soit à un prononcé d’irrecevabilité,
de désistement ou de retrait de sa demande d’asile.
(3) Refugee protection may not result from an application
for protection if the person
(3) L’asile ne peut être conféré au demandeur dans les cas
suivants :
(a) is determined to be inadmissible on grounds of security,
violating human or international rights or organized
criminality;
a) il est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour
atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité
organisée;
(b) is determined to be inadmissible on grounds of serious
criminality with respect to a conviction in Canada punished
by a term of imprisonment of at least two years or with
respect to a conviction outside Canada for an offence that,
if committed in Canada, would constitute an offence under
an Act of Parliament punishable by a maximum term of
imprisonment of at least 10 years;
b) il est interdit de territoire pour grande criminalité
pour déclaration de culpabilité au Canada punie par un
emprisonnement d’au moins deux ans ou pour toute
déclaration de culpabilité à l’extérieur du Canada pour une
infraction qui, commise au Canada, constituerait une
infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement
maximal d’au moins dix ans;
(c) made a claim to refugee protection that was rejected on
the basis of section F of Article 1 of the Refugee Convention;
or
c) il a été débouté de sa demande d’asile au titre de la
section F de l’article premier de la Convention sur les
réfugiés;
(d) is named in a certificate referred to in subsection 77(1).
d) il est nommé au certificat visé au paragraphe 77(1).
[35] The applicants availed themselves of the
opportunity provided for in subsection 112(1). Section
113 describes the manner in which an officer shall
consider a PRRA application and provides as follows:
[35] Les demandeurs se sont prévalus de la possibilité
prévue au paragraphe 112(1). L’article 113 décrit la
façon dont l’agent doit examiner la demande d’ERAR et
prévoit:
113. Consideration of an application for protection shall be
as follows:
113. Il est disposé de la demande comme il suit :
480
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
(a) an applicant whose claim to refugee protection has been
rejected may present only new evidence that arose after
the rejection or was not reasonably available, or that the
applicant could not reasonably have been expected in the
circumstances to have presented, at the time of the rejection;
a) le demandeur d’asile débouté ne peut présenter que des
éléments de preuve survenus depuis le rejet ou qui n’étaient
alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’il
n’était pas raisonnable, dans les circonstances, de s’attendre
à ce qu’il les ait présentés au moment du rejet;
(b) a hearing may be held if the Minister, on the basis of
prescribed factors, is of the opinion that a hearing is
required;
b) une audience peut être tenue si le ministre l’estime requis
compte tenu des facteurs réglementaires;
(c) in the case of an applicant not described in subsection
112(3), consideration shall be on the basis of sections 96
to 98;
c) s’agissant du demandeur non visé au paragraphe 112(3),
sur la base des articles 96 à 98;
(d) in the case of an applicant described in subsection
112(3), consideration shall be on the basis of the factors set
out in section 97 and
d) s’agissant du demandeur visé au paragraphe 112(3), sur
la base des éléments mentionnés à l’article 97 et, d’autre
part :
(i) in the case of an applicant for protection who is
inadmissible on grounds of serious criminality, whether
they are a danger to the public in Canada, or
(i) soit du fait que le demandeur interdit de territoire
pour grande criminalité constitue un danger pour le
public au Canada,
(ii) in the case of any other applicant, whether the
application should be refused because of the nature and
severity of acts committed by the applicant or because
of the danger that the applicant constitutes to the security
of Canada.
(ii) soit, dans le cas de tout autre demandeur, du fait que
la demande devrait être rejetée en raison de la nature et
de la gravité de ses actes passés ou du danger qu’il
constitue pour la sécurité du Canada.
[36] Paragraph 113(c) instructs an officer to consider
if an applicant is “not described in subsection 112(3)”.
This determination will affect how an officer is to assess
an application for protection.
[36] L’alinéa 113c) invite l’agent à examiner si le
demandeur n’est pas « visé au paragraphe 112(3) ».
Cette conclusion affectera la façon dont l’agent évaluera
la demande d’asile.
[37] In this case, the officer decided that the applicants are as described in subsection 112(3), specifically
paragraph (c). That provision applies to persons who
have “made a claim to refugee protection that was
rejected on the basis of section F of Article 1 of the
Refugee Convention”.
[37] En l’espèce, l’agente a conclu que les demandeurs
étaient visés au paragraphe 112(3), en particulier à
l’alinéa c). Cette disposition s’applique à un demandeur
qui « a été débouté de sa demande d’asile au titre de la
section F de l’article premier de la Convention sur les
réfugiés ».
[38] In my opinion, the officer erred in finding that the
applicants are as described in paragraph 112(3)(c).
Following the conduct of an admissibility hearing
before the Immigration Division on February 26, 2007
and the issuance of a removal order on February 27,
2007, the applicants were ineligible to make a claim for
Convention refugee protection. This ineligibility arose
by operation of law, that is subsection 99(3) of the Act.
As noted above, the applicants challenged the effect of
[38] À mon avis, l’agente a commis une erreur en
concluant que les demandeurs sont visés à l’alinéa
112(3)c). Après la tenue d’une enquête sur l’admissibilité
devant la Section de l’immigration le 26 février 2007 et
la prise d’une mesure de renvoi le 27 février 2007, les
demandeurs ne pouvaient pas présenter une demande
de statut de réfugié au sens de la Convention. Cette
interdiction découle de l’application de la loi, c’est-àdire du paragraphe 99(3) de la LIPR. Comme je l’ai
[2010] 2 R.C.F.
li
c. canada
481
the removal order in proceedings before Justice Noël
and their application for judicial review was dismissed.
mentionné, les demandeurs ont contesté l’effet de la
mesure de renvoi dans la procédure devant le juge Noël,
et leur demande de contrôle judiciaire a été rejetée.
[39] The officer referred to the decision in Xie. In that
case, the Federal Court of Appeal found that exclusion
from Convention refugee status on the basis of section F
of Article 1 did not mean exclusion from protection
pursuant to the PRRA process. That situation is
distinguishable from the present case since the applicants
did not make claims for refugee status and indeed, were
found ineligible to do so.
[39] L’agente a mentionné l’arrêt Xie. Dans cette
affaire, la Cour d’appel fédérale a conclu que l’exclusion
du statut de réfugié au sens de la Convention conformément à la section F de l’article premier n’entraînait
pas l’exclusion de la protection conformément à
l’ERAR. Cette situation se distingue de celle en l’espèce
parce que les demandeurs n’ont pas présenté de
demandes d’asile et qu’en effet, ils ne pouvaient pas le
faire.
[40] Since the applicants were barred from making
Convention refugee claims, they have never received
rejections by the IRB on the basis of section F of
Article 1 of the Refugee Convention. As a result, they
cannot be described in paragraph 112(3)(c).
[40] Comme les demandeurs ne pouvaient pas
présenter de demande de protection des réfugiés au
sens de la Convention, la Commission n’a jamais rejeté
de demande à leur sujet en application de la section F
de l’article premier de la Convention sur les réfugiés.
Par conséquent, ils ne peuvent pas être visés par
l’alinéa 112(3)c).
[41] In my opinion, this argument is unsound. Had the
officer proceeded upon a proper assessment of the facts,
she would have determined that the applicants should
have had their application for protection considered
pursuant to paragraph 113(c). That approach would have
led to consideration upon the grounds set out in sections
96, 97 and 98. If the applicants were found to be subject
to the exclusion in section 98, they would be excluded
from consideration as Convention refugees or as persons
in need of protection. In this scenario, section 114 would
not have been engaged.
[41] À mon avis, cette prétention n’a aucune valeur.
Si l’agente avait effectué une évaluation correcte des
faits, elle aurait conclu que la demande de protection
des demandeurs devait être examinée en fonction de
l’alinéa 113c). Cette approche aurait entraîné un examen
des motifs prévus aux articles 96, 97 et 98. S’il était
conclu que les demandeurs sont visés par l’exclusion
prévue à l’article 98, ils seraient alors exclus de la
protection des réfugiés au sens de la Convention ou des
personnes à protéger. Dans ce scénario, l’article 114 ne
s’applique pas.
[42] The respondent submits that the officer’s finding
that the applicants are as described in paragraph 112(3)(c)
is reasonable, if not correct, in order to avoid the “absurd
result” of allowing them to obtain Convention refugee
status pursuant to the operation of section 114 of the Act,
despite their inability to claim refugee protection
pursuant to subsection 99(3).
[42] Le défendeur soutient que la conclusion de
l’agente selon laquelle les demandeurs sont visés par
l’alinéa 112(3)c) est raisonnable, peut-être même correcte, pour éviter [traduction] « un résultat absurde »
qui leur permettrait d’obtenir le statut de réfugiés au
sens de la Convention en raison de l’application de
l’article 114 de la Loi, malgré le fait qu’ils ne peuvent
pas réclamer l’asile en application du paragraphe 99(3).
[43] The respondent supports its argument by
suggesting that I “read in” certain words such that “a
claim for refugee protection”, in paragraph 112(3)(c)
[43] Le défendeur soutient cet argument en me
suggérant d’interpréter de façon large la Loi en y
ajoutant certains mots afin que « la demande d’asile »
482
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
includes “a claim for protection” pursuant to the
PRRA process.
prévue à l’alinéa 112(3)c) comprenne une « demande
de protection » dans le cadre du processus d’ERAR.
[44] In my view, this approach would place the cart
before the horse. Before the officer could find the
applicants as described in subsection 112(3) for having
made a claim for protection pursuant to the PRRA
process that was rejected upon the basis of section F of
Article 1 of the Refugee Convention, the officer would
first have to reject their application on this ground. This
in itself would create an absurd result as the officer
would essentially be rejecting the claim for protection
and then returning to the application only to reassess
it in light of her previous rejection. In my opinion,
the respondent’s submissions in this regard are not
well founded.
[44] À mon avis, cette approche place la charrue avant
les bœufs. Avant que l’agente puisse conclure que les
demandeurs sont visés par le paragraphe 112(3) parce
qu’ils ont présenté une demande d’asile dans le cadre
du processus d’ERAR, qui a été déboutée en application
de la section F de l’article premier de la Convention sur
les réfugiés, elle devait d’abord rejeter leur demande
pour ce motif. Cela, en soi, créerait un résultat absurde
puisque l’agente rejetterait essentiellement la demande
d’asile, puis reviendrait sur la demande pour la réexaminer en fonction de son rejet initial. À mon avis, les
observations du défendeur à ce sujet ne sont pas fondées.
[45] Finding the applicants to be as described within subsection 112(3) would deny them the ability to
receive refugee protection pursuant to the operation of
subsection 114(1) of the Act which provides as follows:
[45] Le fait de conclure que les demandeurs sont
visés par le paragraphe 112(3) leur enlèverait la
possibilité d’obtenir l’asile, possibilité prévue par le
paragraphe 114(1) de la Loi, qui précise :
114. (1) A decision to allow the application for protection
has
114. (1) La décision accordant la demande de protection a
pour effet de conférer l’asile au demandeur; toutefois, elle a
pour effet, s’agissant de celui visé au paragraphe 112(3), de
surseoir, pour le pays ou le lieu en cause, à la mesure de renvoi
le visant.
(a) in the case of an applicant not described in subsection
112(3), the effect of conferring refugee protection; and
(b) in the case of an applicant described in subsection
112(3), the effect of staying the removal order with respect
to a country or place in respect of which the applicant was
determined to be in need of protection.
[46] Subsection 112(3) imposes a preliminary
obligation on the officer to first identify, as a threshold
step, whether there is a restriction on the availability
of protection. This is essentially a fact-finding exercise,
according to the criteria identified in subsection 112(3).
[46] Le paragraphe 112(3) impose à l’agent
l’obligation préliminaire de déterminer, en première
étape, s’il existe une restriction à la protection disponible. Il s’agit essentiellement d’un exercice
d’appréciation des faits, conformément aux critères
précisés au paragraphe 112(3).
[47] For ease of reference, I repeat subsection 112(3)
as follows:
[47] Par souci de commodité, le paragraphe 112(3) est
reproduit ci-dessous :
112. (1) . . .
112. (1) [. . .]
(3) Refugee protection may not result from an application
for protection if the person
(3) L’asile ne peut être conféré au demandeur dans les cas
suivants :
[2010] 2 R.C.F.
li
c. canada
483
(a) is determined to be inadmissible on grounds of security,
violating human or international rights or organized
criminality;
a) il est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour
atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité
organisée;
(b) is determined to be inadmissible on grounds of serious
criminality with respect to a conviction in Canada punished
by a term of imprisonment of at least two years or with
respect to a conviction outside Canada for an offence that,
if committed in Canada, would constitute an offence under
an Act of Parliament punishable by a maximum term of
imprisonment of at least 10 years;
b) il est interdit de territoire pour grande criminalité pour
déclaration de culpabilité au Canada punie par un emprisonnement d’au moins deux ans ou pour toute déclaration de
culpabilité à l’extérieur du Canada pour une infraction
qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une
loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au
moins dix ans;
(c) made a claim to refugee protection that was rejected on
the basis of section F of Article 1 of the Refugee Convention;
or
c) il a été débouté de sa demande d’asile au titre de la section
F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés;
(d) is named in a certificate referred to in subsection 77(1).
d) il est nommé au certificat visé au paragraphe 77(1).
[48] Each of the four situations referred to in paragraphs (a), (b), (c) and (d), respectively, contemplate
that some action or determination has already occurred.
Paragraphs 112(3)(a) and (b) address the consequences
of inadmissibility hearings pursuant to section 45 of the
Act. These hearings are conducted by the Immigration
Division.
[48] Chacune des quatre situations mentionnées aux
alinéas a), b), c) et d), respectivement, prévoit qu’une
action a été prise ou qu’une décision a déjà été rendue.
Les alinéas 112(3)a) et b) traitent des conséquences des
enquêtes prévues à l’article 45 de la Loi. Ces enquêtes
sont menées par la Section de l’immigration.
[49] Paragraph 112(3)(c) describes the consequences
of a hearing before the Refugee Protection Division,
where a claim was rejected on the basis of section F
of Article 1 of the Refugee Convention. Article 1 is
incorporated in the Act as a schedule, pursuant to
subsection 2(1) [definition of “Refugee Convention”]
of the Act, and provides as follows:
[49] L’alinéa 112(3)c) décrit les conséquences d’une
audience devant la Section de la protection des réfugiés,
lorsqu’une demande a été rejetée en application de la
section F de l’article premier de la Convention sur
les réfugiés. L’article premier fait partie de la Loi, en
annexe, conformément au paragraphe 2(1) [définition
de « Convention sur les réfugiés »] de la Loi, et prévoit
comme suit :
Article 1
Article premier
Definition of the Term “Refugee”
Définition du Terme « Réfugiés »
. . .
[. . .]
F. The provisions of this Convention shall not apply to any
person with respect to whom there are serious reasons for
considering that:
F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas
applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses
de penser :
(a) he has committed a crime against peace, a war crime, or
a crime against humanity, as defined in the international
instruments drawn up to make provision in respect of
such crimes;
a)Qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime
de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des
instruments internationaux élaborés pour prévoir des
dispositions relatives à ces crimes;
484
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
(b) he has committed a serious non-political crime outside
the country of refuge prior to his admission to that
country as a refugee;
b)Qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en
dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme
réfugiés;
(c) he has been guilty of acts contrary to the purposes and
principles of the United Nations.
c)Qu’elles se sont rendues coupables d’agissements
contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.
[50] Paragraph 112(3)(d) addresses the consequences
of action taken by the Minister pursuant to subsection
77(1) [as am. by S.C. 2008, c. 3, s. 4] of the Act.
[50] L’alinéa 112(3)d) porte sur les conséquences des
actions prises par le ministre en vertu du paragraphe
77(1) [mod. par L.C. 2008, ch. 3, art. 4] de la Loi.
[51] In my opinion, none of the exceptions in subsection 112(3) contemplate the restriction of protection
vis‑à‑vis persons who are ineligible to make claims for
Refugee Convention status as the result of the operation
of section 99 of the Act.
[51] À mon avis, aucune des exceptions prévues au
paragraphe 112(3) ne prévoit la restriction de la protection vis‑à‑vis des personnes qui ne peuvent pas
présenter des demandes de protection de réfugiés au sens
de la Convention en raison de l’application de l’article
99 de la Loi.
[52] As noted above, section 113 provides a “road
map” to the manner in which an application for
protection will be considered. Paragraphs 113(c) and (d)
each refer to subsection 112(3), as follows:
[52] Comme je l’ai noté ci-dessus, l’article 113 prévoit
une « feuille de route » pour la façon dont une demande
de protection doit être examinée. Les alinéas 113c) et d)
mentionnent tous les deux le paragraphe 112(3) :
113. . . .
113. [. . .]
(c) in the case of an applicant not described in subsection
112(3), consideration shall be on the basis of sections 96
to 98;
c) s’agissant du demandeur non visé au paragraphe 112(3),
sur la base des articles 96 à 98;
(d) in the case of an applicant described in subsection
112(3), consideration shall be on the basis of the factors set
out in section 97 and
d) s’agissant du demandeur visé au paragraphe 112(3), sur
la base des éléments mentionnés à l’article 97 et, d’autre
part :
(i) in the case of an applicant for protection who is
inadmissible on grounds of serious criminality, whether
they are a danger to the public in Canada, or
(i) soit du fait que le demandeur interdit de territoire pour
grande criminalité constitue un danger pour le public au
Canada,
(ii) in the case of any other applicant, whether the
application should be refused because of the nature and
severity of acts committed by the applicant or because of
the danger that the applicant constitutes to the security of
Canada.
(ii) soit, dans le cas de tout autre demandeur, du fait que
la demande devrait être rejetée en raison de la nature et
de la gravité de ses actes passés ou du danger qu’il
constitue pour la sécurité du Canada.
[53] The language of these provisions strengthens
my opinion that the starting point in dealing with an
application for protection is the factual determination
in accordance with subsection 112(3). That factual
finding will dictate how the PRRA application is
assessed by an officer, in accordance with the Act and
the Regulations.
[53] Le libellé de ces dispositions renforce mon
opinion selon laquelle le point de départ de l’examen
d’une demande de protection est la conclusion de fait
conformément au paragraphe 112(3). Cette conclusion
de fait dictera la façon dont la demande d’ERAR est
évaluée par l’agent, conformément à la Loi et au
Règlement.
[2010] 2 R.C.F.
li
c. canada
485
[54] On page four of her decision, the officer found
the applicants as described in subsection 112(3). She
then proceeded to assess their allegations of risk
pursuant to paragraph 113(d), that is on the basis of the
factors set out in section 97 of the Act. If she had
assessed the applicants in accordance with paragraph
113(c), the officer would not have been limited to
consideration only of section 97 since paragraph 113(c)
directs an officer to assess an application on the basis
of sections 96 to 98. Section 96 is the basis for seeking Refugee Convention status. Section 97 addresses
degrees of risk that are not limited to Convention
grounds. Section 98 is an exclusionary provision that
incorporates by reference sections E and F of Article 1
of the Refugee Convention. The three provisions read
as follows:
[54] À la page quatre de sa décision, l’agente a conclu
que les demandeurs sont visés au paragraphe 112(3).
Elle a ensuite examiné leurs allégations de risques en
fonction de l’alinéa 113d), c’est‑à‑dire en fonction des
facteurs établis à l’article 97 de la Loi. Si elle avait
évalué les demandeurs en fonction de l’alinéa 113c),
l’agente n’aurait pas été limitée à l’examen de l’article 97
puisque l’alinéa 113c) prévoit que l’agent doit examiner
la demande en fonction des articles 96 à 98. L’article 96
sert de fondement pour la demande de statut de réfugié
au sens de la Convention. L’article 97 porte sur le degré
de risque qui n’est pas limité aux motifs prévus par la
Convention. L’article 98 est une disposition d’exclusion
qui incorpore par référence les sections E et F de l’article
premier de la Convention sur les réfugiés. Ces trois
dispositions se lisent comme suit :
96. A Convention refugee is a person who, by reason of a
well-founded fear of persecution for reasons of race, religion,
nationality, membership in a particular social group or political
opinion,
96. A qualité de réfugié au sens de la Convention — le
réfugié — la personne qui, craignant avec raison d’être
persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité,
de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions
politiques :
(a) is outside each of their countries of nationality and is
unable or, by reason of that fear, unwilling to avail themself
of the protection of each of those countries; or
a) soit se trouve hors de tout pays dont elle a la nationalité
et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de
la protection de chacun de ces pays;
(b) not having a country of nationality, is outside the country
of their former habitual residence and is unable or, by reason
of that fear, unwilling to return to that country.
b) soit, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays
dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ni, du
fait de cette crainte, ne veut y retourner.
97. (1) A person in need of protection is a person in Canada
whose removal to their country or countries of nationality or,
if they do not have a country of nationality, their country of
former habitual residence, would subject them personally
97. (1) A qualité de personne à protéger la personne qui se
trouve au Canada et serait personnellement, par son renvoi
vers tout pays dont elle a la nationalité ou, si elle n’a pas de
nationalité, dans lequel elle avait sa résidence habituelle,
exposée :
(a) to a danger, believed on substantial grounds to exist, of
torture within the meaning of Article 1 of the Convention
Against Torture; or
a) soit au risque, s’il y a des motifs sérieux de le croire,
d’être soumise à la torture au sens de l’article premier de la
Convention contre la torture;
(b) to a risk to their life or to a risk of cruel and unusual
treatment or punishment if
b) soit à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou
peines cruels et inusités dans le cas suivant :
(i) the person is unable or, because of that risk, unwilling
to avail themself of the protection of that country,
(i) elle ne peut ou, de ce fait, ne veut se réclamer de la
protection de ce pays,
(ii) the risk would be faced by the person in every part
of that country and is not faced generally by other
individuals in or from that country,
(ii) elle y est exposée en tout lieu de ce pays alors que
d’autres personnes originaires de ce pays ou qui s’y
trouvent ne le sont généralement pas,
486
li
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
(iii) the risk is not inherent or incidental to lawful
sanctions, unless imposed in disregard of accepted international standards, and
(iii) la menace ou le risque ne résulte pas de sanctions
légitimes — sauf celles infligées au mépris des normes
internationales — et inhérents à celles-ci ou occasionnés
par elles,
(iv) the risk is not caused by the inability of that country
to provide adequate health or medical care.
(iv) la menace ou le risque ne résulte pas de l’incapacité
du pays de fournir des soins médicaux ou de santé
adéquats.
(2) A person in Canada who is a member of a class of
persons prescribed by the regulations as being in need of
protection is also a person in need of protection.
(2) A également qualité de personne à protéger la personne
qui se trouve au Canada et fait partie d’une catégorie de
personnes auxquelles est reconnu par règlement le besoin
de protection.
98. A person referred to in section E or F of Article 1 of the
Refugee Convention is not a Convention refugee or a person
in need of protection.
98. La personne visée aux sections E ou F de l’article
premier de la Convention sur les réfugiés ne peut avoir la
qualité de réfugié ni de personne à protéger.
[55] For present purposes, it seems to me that section
98 is the most important provision of the Act in the
assessment of the applicants’ claim for protection. I am
satisfied that the officer has jurisdiction to consider
section 98 when acting pursuant to paragraph 113(c).
Section 98 requires the officer to assess whether an
applicant is described in either section E or F of Article
1 of the Refugee Convention. Section F is relevant to the
within matter in the face of allegations that the applicants
committed serious non-political crimes, that is fraud,
outside Canada, that is in China.
[55] Pour les besoins de l’espèce, il me semble que
l’article 98 est la disposition la plus importante de la Loi
pour l’évaluation de la demande de protection des
demandeurs. Je suis convaincue que l’agente a le pouvoir
d’examiner l’article 98 lorsqu’elle agit en fonction
de l’alinéa 113c). L’article 98 prévoit que l’agent doit
examiner si le demandeur est visé par la section E ou F
de l’article premier de la Convention sur les réfugiés. La
section F est pertinente en l’espèce compte tenu des
allégations selon lesquelles les demandeurs ont commis
des crimes non politiques graves, c’est-à-dire de la
fraude, à l’extérieur du Canada, soit en Chine.
[56] Counsel for the applicants challenged the
jurisdiction of the officer to consider section 98. They
also challenged her findings in that regard. Although I
am satisfied that an officer clearly has the jurisdiction to
consider section 98, upon a plain reading of the language
of paragraph 113(c), I am not satisfied that she properly
exercised that jurisdiction since she was erroneously
purporting to assess the applicants’ application pursuant
to paragraph 113(d). It follows that in this case, the
officer improperly assumed jurisdiction.
[56] Les avocats des demandeurs ont contesté la
compétence de l’agente en matière d’examen de
l’article 98. Ils ont aussi contesté ses conclusions à ce
sujet. Bien que je sois convaincue que l’agente a
clairement compétence pour examiner l’article 98, à
la simple lecture du libellé de l’alinéa 113c), je ne
suis pas convaincue qu’elle a correctement exercé cette
compétence puisqu’elle a censément évalué, à tort, la
demande des demandeurs en fonction de l’alinéa 113d).
Cela signifie qu’en l’espèce, l’agente a conclu à tort
qu’elle avait compétence.
[57] In the result, I find that the officer’s finding that
the applicants are as described in subsection 112(3) is
not reasonable.
[57] Par conséquent, je conclus que la déclaration de
l’agente selon laquelle les demandeurs sont visés par le
paragraphe 112(3) n’est pas raisonnable.
[58] Both the applicants and the respondent argue that
subsection 112(3) must be interpreted in a purposive,
[58] Tant les demandeurs que le défendeur soutiennent
que le paragraphe 112(3) doit être interprété de façon
[2010] 2 R.C.F.
li
c. canada
487
contextual manner, following the directions from the
Supreme Court of Canada in Rizzo & Rizzo Shoes Ltd.
(Re), [1998] 1 S.C.R. 27. However, the applicants
submit that the focus should be on the context of risk
assessment, while the respondent argues that regard
should be given to the broader purpose of the Act, that
is the regulation of the admission into Canada of
immigrants and persons in need of protection.
téléologique et contextuelle, dans le respect des
directives de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27.
Cependant, les demandeurs soutiennent que l’importance
doit être accordée au contexte de l’examen des risques,
alors que le défendeur prétend qu’il faut tenir compte de
l’objet plus large de la Loi, c’est‑à‑dire la réglementation
de l’entrée au Canada des immigrants et des personnes
à protéger.
[59] The applicants submit that an interpretation of
paragraph 113(c) that would allow an officer to exclude
a person pursuant to section 98 would lead to the unfair
result that a person may be removed from Canada
without an assessment of risk, potentially giving rise to
a breach of section 7 of the Charter and contrary to the
decision in Singh et al. v. Minister of Employment and
Immigration, [1985] 1 S.C.R. 177.
[59] Les demandeurs font valoir qu’une interprétation
de l’alinéa 113c) qui permettrait à un agent d’exclure
une personne en vertu de l’article 98 entraînerait comme
résultat injuste le fait que cette personne soit renvoyée
du Canada sans examen des risques, ce qui pourrait
contrevenir à l’article 7 de la Charte et qui serait
contraire à l’arrêt Singh et autres c. Ministre de l’Emploi
et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177.
[60] In my opinion, consideration of this argument,
that is, issue three, as well as the arguments respecting
issues four and five, is premature since I am satisfied
that this application for judicial review should be
allowed and the decision of the officer should be
quashed, with the matter being remitted to a different
officer for a proper determination.
[60] À mon avis, l’examen de cet argument, c’est-àdire de la troisième question, ainsi que des arguments
au sujet des quatrième et cinquième questions, est
prématuré puisque je suis convaincue que la demande de
contrôle judiciaire devrait être accueillie, que la décision
de l’agente devrait être annulée et que l’affaire devrait
être renvoyée à un autre agent pour nouvel examen.
[61] Counsel will have seven days from receipt of
these reasons to submit a proposed question for
certification.
[61] Les avocats auront sept jours, suivant la réception
des présents motifs, pour présenter une question à
certifier.
488
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[2010] 2 F.C.R.
A-547-08
2009 FCA 116
A-547-08
2009 CAF 116
Irving Shipbuilding Inc. and Fleetway Inc.
(Appellants)
Irving Shipbuilding Inc. et Fleetway Inc.
(appelantes)
v.
c.
The Attorney General of Canada and CSMG Inc.
(Respondents)
Le procureur général du Canada et CSMG Inc.
(intimés)
Indexed as: Irving Shipbuilding Inc. v. Canada
(Attorney General) (F.C.A.)
Répertorié : Irving Shipbuilding Inc. c. Canada
(Procureur général) (C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Richard C.J., Evans and
Ryer JJ.A.—Ottawa, February 24, 25 and April 16,
2009.
Cour d’appel fédérale, juge en chef Richard, juges Evans
et Ryer, J.C.A.—Ottawa, 24 et 25 février et 16 avril
2009.
Crown — Contracts — Appeal from Federal Court decision
dismissing judicial review by subcontractors of unsuccessful
bidder BAE Systems (Canada) Inc. (BAE) to set aside contract
awarded by Minister of Public Works and Government
Services Canada (PWGSC) to respondent CSMG Inc.
(CSMG) — Applications Judge holding appellants not
“directly affected” by award of contract, lacking standing
under Federal Courts Act, s. 18.1(1) — Whether subcontractor of unsuccessful bidder for government procurement contract may apply for judicial review to challenge
fairness of process when unsuccessful bidder deciding not
to litigate — Appellants’ losses not making them “directly
affected” by PWGSC’s decision, as standing not determined by
quantum of applicant’s loss — Whether PWGSC owing duty of
fairness to appellants — Duty of fairness arising either from
contract, legislation, common law — Appellants having no
contractual relationship with PWGSC, could not rely on
contract between BAE, PWGSC — Financial Administration
Act, s. 40.1 not sufficiently precise to impose immediate
legal duty of procedural fairness enforceable by bidder,
subcontractor — Common law duty of fairness not freestanding — Normally inappropriate to import into predominantly commercial relationship governed by contract
public law duty developed in context of performance of
governmental functions pursuant to powers derived solely
from statute — When Crown entering into contract, rights,
duties, available remedies generally determined by law of
contract — Subcontractors permitted to bring judicial review
proceedings to challenge fairness of process only in
extraordinary situations: fraud, bribery, corruption, grave
misconduct undermining public confidence in essential
integrity of process — Here, appellants not establishing
breach of duty of fairness in conduct of procurement process
— Appeal dismissed.
Couronne — Contrats — Appel d’une décision de la Cour
fédérale rejetant la demande de contrôle judiciaire présentée
par les sous-traitants de BAE Systems (Canada) Inc. (BAE), le
soumissionnaire non choisi, visant à annuler un contrat
attribué par le ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux Canada (TPSGC) à CSMG Inc. (CSMG) —
Le juge des requêtes a conclu que les appelantes n’étaient pas
« directement touchées » par l’attribution du contrat et
qu’elles n’avaient pas la qualité requise par l’art. 18.1(1) de
la Loi sur les Cours fédérales — Il s’agissait de savoir si le
sous-traitant d’un soumissionnaire non choisi dans le cadre
d’un contrat d’acquisition du gouvernement peut présenter
une demande de contrôle judiciaire pour que soit examinée
l’équité du processus d’attribution du contrat lorsque le
soumissionnaire non choisi décide de ne pas intenter de
poursuites — Les pertes encourues par les appelantes ne
faisaient pas en sorte que ces dernières étaient « directement
touchées » par la décision de TPSGC, la qualité pour agir
n’étant pas déterminée par l’importance de la perte de la
demanderesse — Il s’agissait de savoir si TPSGC avait une
obligation d’équité envers les appelantes — L’obligation
d’équité découle du contrat, de la loi et de la common
law — Les appelantes, n’ayant aucun lien contractuel
avec TPSGC, ne pouvaient se fonder sur le contrat conclu
entre BAE et TPSGC — L’art. 40.1 de la Loi sur la gestion
des finances publiques n’est pas suffisamment précis pour
imposer instantanément une obligation d’équité procédurale pouvant être mise à exécution par un soumissionnaire
et par un sous-traitant — L’obligation d’équité en common
law n’est pas autonome — Il serait en règle générale
inapproprié d’incorporer une obligation provenant du droit
public conçue dans le contexte de l’exécution des fonctions
gouvernementales conformément à des pouvoirs conférés
uniquement par la loi dans une relation de nature
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
489
principalement commerciale, régie par un contrat — Lorsque
la Couronne conclut un contrat, ses droits et obligations,
ainsi que les recours dont elle dispose, doivent généralement
être déterminés par le droit des contrats — Les sous-traitants
ne peuvent présenter une demande de contrôle judiciaire
visant à demander à la Cour d’examiner l’équité du processus
que dans des circonstances exceptionnelles : la fraude, la
subornation, la corruption ou d’autres genres d’inconduites
graves qui mettraient en péril la confiance du public quant à
l’intégrité même du processus — En l’espèce, les appelantes
n’avaient pas démontré une violation de l’obligation d’équité
relativement à la conduite dans le cadre du processus
d’acquisition — Appel rejeté.
Practice — Parties — Standing — Public Works and
Government Services Canada (PWGSC) awarding contract
to respondent CSMG Inc. — Appellants, subcontractors
of unsuccessful bidder, seeking judicial review of that
decision — Applications Judge holding appellants not
“directly affected” by award of contract, lacking standing
under Federal Courts Act, s. 18.1(1) — Appellants’ losses not
making them directly affected by PWGSC decision — PWGSC
not owing duty of fairness to appellants — Even if such duty
owed, duty not breached herein — Appellants thus not having
standing to challenge PWGSC decision.
Pratique — Parties — Qualité pour agir — Travaux publics
et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a attribué
un contrat à l’intimée, CSMG Inc. — Les appelantes, des
sous‑traitants du soumissionnaire non choisi, demandaient
le contrôle judiciaire de cette décision — Le juge des
requêtes a conclu que les appelantes n’étaient pas « directement touchées » par l’attribution du contrat et qu’elles
n’avaient pas la qualité requise par l’art. 18.1(1) de la Loi sur
les Cours fédérales — Les pertes encourues par les appelantes
ne faisaient pas en sorte que ces dernières étaient « directement
touchées » par la décision de TPSGC — TPSGC n’avait pas
une obligation d’équité envers les appelantes — Même si
TPSGC avait eu cette obligation, il n’y avait pas eu de
manquement en l’espèce — Les appelantes n’avaient donc pas
la qualité nécessaire pour contester la décision de TPSGC.
This was an appeal from a decision of the Federal Court
dismissing an application for judicial review by the appellants
to set aside a contract to provide in-service support to
submarines awarded by the Minister of Public Works and
Government Services Canada (PWGSC) to CSMG Inc.
(CSMG). The appellants were subcontractors to BAE
Systems (Canada) Inc. (BAE), the unsuccessful bidder. In
response to PWGSC’s request for proposals (RFP), the
appellants and other subcontractors entered into “teaming
agreements” with BAE. The agreement explicitly stated that
the “team” was not a joint venture between the appellants and
BAE, which remained the sole primary bidder on the
submarine contract. The appellants’ contract with BAE would
have entitled them to 50% of the revenue and 50% of the
work from the submarine contract. The applications Judge
held that the appellants were not “directly affected” by the
award of the contract to CSMG and hence lacked standing
under subsection 18.1(1) of the Federal Courts Act to make
an application for judicial review. He rejected the argument
that the award of the contract was vitiated by conflict of
interest and a reasonable apprehension of bias due to the
involvement of Weir, a shareholder of CSMG, in the
development of the RFP. The principal issue was whether the
appellants had a right to procedural fairness in the process by
which PWGSC awarded the submarine contract to CSMG.
Il s’agissait d’un appel d’une décision de la Cour fédérale
rejetant une demande de contrôle judiciaire présentée par les
appelantes et visant à annuler un contrat de soutien en service
de sous-marins attribué par le ministre des Travaux publics
et des Services gouvernementaux Canada (TPSGC) à CSMG
Inc. (CSMG). Les appelantes étaient des sous-traitants de
BAE Systems (Canada) Inc. (BAE), le soumissionnaire non
choisi. En réponse à la demande de propositions (DDP) de
TPSGC, les appelantes et d’autres sous-traitants ont conclu
des « ententes de constitution d’équipe » avec BAE. L’entente
indiquait expressément que l’« équipe » n’était pas une
coentreprise formée des appelantes et de BAE, cette dernière
demeurant l’unique soumissionnaire principal pour le contrat
de soutien des sous-marins. Le contrat que les appelantes
avaient conclu avec BAE leur aurait donné droit à 50 % des
revenus et à 50 % des travaux visés par le contrat pour le
soutien des sous-marins. Le juge des requêtes a conclu que les
appelantes n’étaient pas « directement touchées » par
l’attribution du contrat à CSMG et qu’elles n’avaient donc pas
la qualité requise par le paragraphe 18.1(1) de Loi sur les
Cours fédérales pour présenter une demande de contrôle
judiciaire. Il a rejeté l’argument portant que l’attribution du
contrat était viciée en raison d’un conflit d’intérêts et d’une
crainte raisonnable de partialité du fait de la participation de
Weir, un actionnaire de CSMG, à l’élaboration de la DDP. La
490
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
question fondamentale à trancher était celle de savoir si les
appelantes avaient droit à l’équité procédurale dans le cadre
du processus par lequel TPSGC avait attribué le contrat pour
le soutien des sous-marins à CSMG.
Held, the appeal should be dismissed.
Arrêt : l’appel doit être rejeté.
The award of the submarine contract by the Minister of
PWGSC was reviewable under section 18.1 of the Federal
Courts Act (Act) as a decision of a “federal board, commission or other tribunal” made in the exercise of “powers
conferred by or under an Act of Parliament”. The argument focussed on whether the appellants’ losses made them
“directly affected” by PWGSC’s decision so as to enable
them to make this application for judicial review. If PWGSC
owed the appellants a duty of fairness and awarded the
contract to CSMG in breach of that duty, they would be
directly affected by the impugned decision. Most judicial
review statutes are drafted against the background of the
common law of judicial review (Canada (Citizenship and
Immigration) v. Khosa). To respect the context and purpose of
the statutory language of subsection 18.1(1) of the Act,
significance must be attached to the common law standing
requirements (“person aggrieved” or “specially affected”).
Standing is not determined by the quantum of an applicant’s
loss. The relationship of the loss to the administrative action
impugned and whether it falls within the range of interests
protected by the enabling legislation is at least as important.
L’attribution du contrat pour le soutien des sous-marins
par le ministre des TPSGC était susceptible de contrôle en
vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales (la
Loi) puisqu’il s’agissait d’une décision d’un « office fédéral »
rendue dans l’exercice des « pouvoirs prévus par une loi
fédérale ». L’argumentation visait à déterminer si les pertes
encourues par les appelantes faisaient en sorte que ces
dernières étaient « directement touchées » par la décision de
TPSGC, leur permettant ainsi de soumettre la présente
demande de contrôle judiciaire. Si TPSGC avait une obligation d’équité envers les appelantes et qu’il avait attribué
le contrat à CSMG en violation de cette obligation, les
appelantes seraient directement touchées par la décision
contestée. La plupart des dispositions législatives relatives
au contrôle judiciaire sont rédigées comme s’inscrivant
dans le contexte de la common law en matière de contrôle
judiciaire (Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa).
Pour respecter le contexte et l’objectif du libellé du paragraphe 18.1(1) de la Loi, il faut accorder de l’importance aux
exigences relatives à la qualité pour agir tirées de la common
law (« personne lésée » ou « particulièrement touchée »). La
qualité pour agir n’est pas déterminée par l’importance de
la perte de la demanderesse. Le lien entre la perte et la
mesure administrative contestée et la question de savoir si
cette perte fait partie des intérêts protégés par la législation
habilitante est, à tout le moins, aussi important.
The fact that this case involved the award of a contract
provided the essential context in which to determine if a duty
of fairness was owed to the appellants. On the facts of this
case, such a duty could arise from contract, legislation or
common law. A tender in response to an RFP creates a
contract (contract A) governing the conduct of the party
calling for tenders. In the present case, BAE elected not to
initiate judicial review proceedings in order to establish that
the submarine contract was awarded to CSMG in breach of
the duty of fairness implicit in contract A. As subcontractors
of BAE who have no contractual relationship with PWGSC,
the appellants could not rely on contract A between BAE and
PWGSC as the source of any legal duty owed to them. Having
elected not to enter in a joint venture with BAE to bid for the
submarine contract, the appellants could not now claim the
benefit of contract A.
Le contexte dans lequel doit être déterminée l’existence
d’une obligation d’équité envers les appelantes en l’espèce
est celui de l’attribution d’un contrat. D’après les faits de
l’espèce, l’obligation d’équité peut découler du contrat, de la
loi et de la common law. La présentation d’une soumission en
réponse à une DDP crée un contrat (contrat A) régissant la
conduite de la partie qui a lancé l’appel d’offres. En l’espèce,
BAE a choisi de ne pas présenter de demande de contrôle
judiciaire afin d’établir que le contrat a été attribué à CSMG
en violation de l’obligation d’équité qui est implicite dans le
contrat A. À titre de sous-traitants de BAE n’ayant aucun lien
contractuel avec TPSGC, les appelantes ne peuvent se fonder
sur le contrat A conclu entre BAE et TPSGC comme source
d’une obligation légale envers elles. Ayant choisi de ne pas
conclure un contrat de coentreprise avec BAE en vue de
soumissionner pour le contrat pour le soutien des sousmarins, les appelantes ne pouvaient maintenant bénéficier
du contrat A.
Legislation may impose a duty of procedural fairness on
PWGSC in its conduct of the procurement process. However,
La loi peut imposer une obligation d’équité à TPSGC
dans sa façon de mener le processus d’acquisition. Cependant,
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
491
section 40.1 of the Financial Administration Act relied on
by the appellants, in providing that the Government of
Canada is committed to taking appropriate measures to
promote fairness in the bidding process, is not sufficiently
precise to impose an immediate legal duty of procedural
fairness enforceable by a bidder, let alone by a subcontractor.
l’article 40.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques
que les appelantes ont invoqué, qui précise que le gouvernement fédéral s’engage à prendre les mesures indiquées pour
favoriser l’équité, l’ouverture et la transparence du processus
d’appel d’offres, n’est pas suffisamment précis pour imposer
instantanément une obligation d’équité procédurale pouvant
être mise à exécution par un soumissionnaire et, à plus forte
raison, par un sous-traitant.
The common law duty of fairness is not free-standing, but
is imposed in connection with the particular scheme in which
the impugned administrative decision has been taken. It will
normally be inappropriate to import into a predominantly
commercial relationship governed by contract (such as in the
present case) a public law duty developed in the context of
the performance of governmental functions pursuant to
powers derived solely from statute. First, judicially imposed
procedural duties in favour of subcontractors would
undermine the right of a bidder for a procurement contract to
determine what, if any, steps it should take in the event of an
apparent breach of contract A. Second, procedural rights are
personal to those whose substantive rights or interests they
protect. Third, the appellants’ logic that they were entitled
to procedural fairness opened the alarming possibility of
a cascading array of potential procedural rights holders.
Fourth, since those who bid in response to an RFP have
contractual rights to ensure that their tenders are evaluated
accurately and fairly, the protection of the public interest
in the integrity of the process does not require a judicial
extension of procedural rights to subcontractors. Fifth, the
public interest in the efficiency of the tendering process may
be compromised by an extension of the right to procedural
fairness. Such an extension to subcontractors could only
complicate the procurement process and introduce new levels
of uncertainty into essentially commercial relationships. To
supplement the contractual safeguards with the common law
duty of fairness would thus frustrate the parties’ expectations.
Sixth, once a contract has been awarded, the public has an
interest in the avoidance of undue delays (such as those
caused by setting aside a contract and starting the tendering
process again) in its performance and in ensuring that
government is able promptly to acquire the goods and
services that it needs for the discharge of its responsibilities.
When the Crown enters into a contract, its rights, duties, and
available remedies are generally to be determined by the law
of contract.
L’obligation d’équité en common law n’est pas autonome,
mais elle est imposée selon la situation particulière dans
laquelle la décision administrative contestée a été prise. Il
serait en règle générale inapproprié d’incorporer une
obligation provenant du droit public conçue dans le contexte
de l’exécution des fonctions gouvernementales conformément à des pouvoirs conférés uniquement par la loi dans une
relation de nature principalement commerciale, régie par un
contrat (comme c’est le cas en l’espèce). Premièrement, les
obligations procédurales qu’imposeraient les tribunaux au
profit des sous-traitants mineraient le droit d’un soumissionnaire à un contrat d’acquisition de déterminer, le cas
échéant, les mesures qui devraient être entreprises dans
l’éventualité d’une violation apparente du contrat A.
Deuxièmement, les titulaires des droits ou intérêts substantifs
doivent personnellement se prévaloir des droits en matière de
procédure. Troisièmement, le raisonnement de l’argument des
appelantes portant qu’elles avaient droit à l’équité procédurale
supposait un déferlement alarmant de poursuites de la part de
titulaires de droits procéduraux éventuels. Quatrièmement,
étant donné que les soumissionnaires répondant à une DDP
ont des droits contractuels visant à assurer que leurs soumissions sont évaluées adéquatement et équitablement, il n’est
pas nécessaire que les tribunaux élargissent la portée des
droits procéduraux aux sous-traitants pour protéger l’intérêt
du processus dans l’intérêt public. Cinquièmement, l’intérêt
public lié à l’efficacité du processus d’acquisition pourrait
tout aussi bien être compromis par un élargissement de la
portée du droit à l’équité procédurale. Le fait d’étendre la
portée de ce droit aux sous-traitants ne pouvait que compliquer le processus d’acquisition et introduire de nouvelles
incertitudes dans des relations essentiellement commerciales.
Ajouter aux garanties contractuelles l’obligation d’équité
prévue par la common law aurait comme conséquence de
déjouer les attentes des parties. Sixièmement, une fois le
contrat attribué, le public a intérêt à éviter les retards indus
(notamment ceux découlant de l’annulation d’un contrat et de
la reprise du processus d’appel d’offres) liés à son exécution,
et à s’assurer que le gouvernement est en mesure d’acquérir
rapidement les biens et services dont il a besoin pour
s’acquitter de ses obligations. Lorsque la Couronne conclut
un contrat, ses droits et obligations, ainsi que les recours dont
elle dispose, doivent généralement être déterminés par le
droit des contrats.
492
irving shipbuilding inc.
Finally, it will only be in the most extraordinary situations
that subcontractors should be permitted to bring judicial
review proceedings to challenge the fairness of the process.
The facts of this case fell short of the kind of extraordinary
circumstances in which the Court might intervene at the
instance of a subcontractor. These would be, for example,
fraud, bribery, corruption or other kinds of grave misconduct
which, if proved, would undermine the public confidence in
the essential integrity of the process. Here, even if the
appellants did have standing, they did not establish a breach
of the duty of fairness, including a reasonable apprehension
of bias, on the part of PWGSC in its conduct of the
procurement process.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Defence Production Act, R.S.C., 1985, c. D-1, s. 16(a)
(as am. by S.C. 2004, c. 25, s. 125(F)).
Department of Public Works and Government Services Act,
S.C. 1996, c. 16, s. 6 (as am. by S.C. 2001, c. 4, s. 157;
2005, c. 30, s. 121).
Federal Court Act, R.S.C. 1970 (2nd Supp.), c. 10,
ss. 28(1)(b),(c).
Federal Court Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 18(1)(a)
(as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 4), 28.
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 2 “federal board, commission or
other tribunal” (as am. idem, s. 15), 18.1 (as enacted by
S.C. 1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27).
Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11, s. 40.1
(as enacted by S.C. 2006, c. 9, s. 310).
CASES CITED
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
Enfin, tout contrôle judiciaire visant à demander à la Cour
d’examiner l’équité du processus ne sera accordé à des soustraitants que dans des circonstances exceptionnelles. Les faits
en l’espèce étaient loin de répondre au type de circonstances
exceptionnelles pour lesquelles la Cour pourrait intervenir
sur l’initiative d’un sous-traitant, notamment la fraude, la
subornation, la corruption ou d’autres genres d’inconduites
graves qui, si elles étaient prouvées, mettraient en péril la
confiance du public quant à l’intégrité même du processus.
En l’espèce, même si les appelantes avaient qualité pour agir,
elles n’avaient pas démontré une violation de l’obligation
d’équité, y compris une crainte raisonnable de partialité, de la
part de TPSGC relativement à sa conduite dans le cadre du
processus d’acquisition.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art.
18(1)a) (mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4), 28.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), ch. 10,
art. 28(1)b),c).
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985),
ch. F-11, art. 40.1 (édicté par L.C. 2006, ch. 9, art. 310).
Loi sur la production de défense, L.R.C. (1985), ch. D-1,
art. 16a) (mod. par L.C. 2004, ch. 25, art. 125(F)).
Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services
gouvernementaux, L.C. 1996, ch. 16, art. 6 (mod. par
L.C. 2001, ch. 4, art. 157; 2005, ch. 30, art. 121).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 2 « office fédéral »
(mod., idem, art. 15), 18.1 (édicté par L.C. 1990, ch. 8,
art. 5; 2002, ch. 8, art. 27).
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décisions appliquées :
Design Services Ltd. v. Canada, 2008 SCC 22, [2008] 1
S.C.R. 737, 293 D.L.R. (4th) 434, 64 C.C.L.I. (4th) 159;
Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R.
190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R. (4th) 577; Canada
(Citizenship and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12,
[2009] 1 S.C.R. 339, 304 D.L.R. (4th) 1, 82 Admin. L.R.
(4th) 1.
Design Services Ltd. c. Canada, 2008 CSC 22, [2008] 1
R.C.S. 737; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC
9, [2008] 1 R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1; Canada
(Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12,
[2009] 1 R.C.S. 339.
considered:
décisions examinées :
Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. v. Canada
(Minister of Public Works and Government Services),
[1995] 2 F.C. 694, (1995), 125 D.L.R. (4th) 559, 184 N.R.
260 (C.A.); Sunshine Village Corp. v. Superintendent of
Banff National Park (1996), 44 Admin. L.R. (2d) 201, 20
C.E.L.R. (N.S.) 171, 202 N.R. 132 (F.C.A.).
Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c. Canada
(Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux), [1995] 2 C.F. 694 (C.A.); Sunshine Village
Corp. c. Directeur du Parc National de Banff, [1996]
A.C.F. no 1118 (C.A.) (QL).
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
493
referred to:
décisions citées :
Cardinal et al. v. Director of Kent Institution, [1985]
2 S.C.R. 643, (1985), 24 D.L.R. (4th) 44, [1986] 1 W.W.R.
577; Ontario v. Ron Engineering & Construction (Eastern)
Ltd., [1981] 1 S.C.R. 111, (1981), 119 D.L.R. (3d) 267,
13 B.L.R. 72; Martel Building Ltd. v. Canada, 2000 SCC
60, [2000] 2 S.C.R. 860, 193 D.L.R. (4th) 1, 3 C.C.L.T.
(3d) 1; Ratepayers of the School District of the New Ross
Consolidated School et al. and Chester and District
Municipal School Board, Re (1979), 102 D.L.R. (3d) 586
(N.S.S.C. (T.D.)).
Cardinal et autre c. Directeur de l’établissement Kent,
[1985] 2 R.C.S. 643; Ontario c. Ron Engineering &
Construction (Eastern) Ltd., [1981] 1 R.C.S. 111; Martel
Building Ltd. c. Canada, 2000 CSC 60, [2000] 2 R.C.S.
860; Ratepayers of the School District of the New Ross
Consolidated School et al. and Chester and District
Municipal School Board, Re (1979), 102 D.L.R. (3d) 586
(C.S. (1re inst.) N.-É.).
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Brown, Donald J. M. and John M. Evans. Judicial Review
of Administrative Action in Canada, loose-leaf. Toronto:
Canvasback Publishing, 1998.
Cromwell, Thomas A. Locus Standi: A Commentary on
the Law of Standing in Canada. Toronto: Carswell,
1986.
Emanuelli, Paul. Government Procurement, 2nd ed.
Markham, Ont.: LexisNexis, 2008.
Mullan, David J. and Andrew J. Roman. “Minister of
Justice of Canada v. Borowski: The Extent of the
Citizen’s Right to Litigate the Lawfulness of
Government Action” (1984), 4 Windsor Y.B. Access
Just. 303.
Woolf, Lord et al. De Smith’s Judicial Review, 6th ed.
London: Sweet & Maxwell, 2007.
Brown, Donald J. M. et John M. Evans. Judicial Review
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Toronto : Canvasback Publishing, 1998.
Cromwell, Thomas A. Locus Standi: A Commentary on
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1986.
Emanuelli, Paul. Government Procurement, 2e éd.
Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
Mullan David J. et Andrew J. Roman. « Minister of
Justice of Canada v. Borowski: The Extent of the
Citizen’s Right to Litigate the Lawfulness of
Government Action » (1984), 4 Windsor Y.B. Access
Just. 303.
Woolf, Lord et al. De Smith’s Judicial Review, 6e éd.
Londres : Sweet & Maxwell, 2007.
APPEAL from the Federal Court decision (2008 FC
1102, 89 Admin. L.R. (4th) 200, 336 F.T.R. 208)
dismissing an application for judicial review by
subcontractors of the unsuccessful bidder to set aside a
contract awarded by the Minister of Public Works and
Government Services Canada. Appeal dismissed.
APPEL d’une décision de la Cour fédérale (2008 CF
1102) rejetant une demande de contrôle judiciaire
présentée par les sous-traitants du soumissionnaire non
choisi visant à annuler un contrat attribué par le ministre
des Travaux publics et des Services gouvernementaux.
Appel rejeté.
APPEARANCES
J. Bruce Carr-Harris, David Sherriff-Scott and
Vincent DeRose for appellants.
Michael F. Ciavaglia for respondent Attorney
General of Canada.
Lawrence E. Thacker for respondent CSMG Inc.
ONT COMPARU
J. Bruce Carr-Harris, David Sherriff-Scott et
Vincent DeRose pour les appelantes.
Michael F. Ciavaglia pour l’intimé le procureur
général du Canada.
Lawrence E. Thacker pour l’intimée CSMG Inc.
494
irving shipbuilding inc.
SOLICITORS OF RECORD
Borden Ladner Gervais LLP, Ottawa, for appellants.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Deputy Attorney General of Canada for respondent
Attorney General of Canada.
Lenczner Slaght Royce Smith Griffin LLP, Toronto,
for respondent CSMG Inc.
Borden Ladner Gervais S.R.L., S.E.N.C.R.L.,
Ottawa, pour les appelantes.
Le sous-procureur général du Canada pour l’intimé
le procureur général du Canada.
Lenczner Slaght Royce Smith Griffin LLP, Toronto,
pour l’intimée CSMG Inc.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
Evans J.A.:
Le juge Evans, J.C.A. :
A. INTRODUCTION
A. INTRODUCTION
[1] Public contracts lie at the intersection of public
law and private law. The question raised in this appeal is
whether a subcontractor of an unsuccessful bidder for a
government procurement contract may apply for judicial
review to challenge the fairness of the process for
awarding the contract when the unsuccessful bidder
decides not to litigate.
[1] Les marchés publics se situent à la frontière entre
le droit public et le droit privé. La question soulevée
dans le présent appel est de savoir si le sous-traitant
d’un soumissionnaire non choisi dans le cadre d’un
contrat d’acquisition du gouvernement peut présenter
une demande de contrôle judiciaire pour que soit
examinée l’équité du processus d’attribution du contrat
lorsque le soumissionnaire non choisi décide de ne pas
intenter de poursuites.
[2] This is an appeal from a decision of the Federal
Court in which Justice Harrington (applications Judge)
dismissed an application for judicial review by Irving
Shipbuilding Inc. and Fleetway Inc. (appellants) to set
aside a contract awarded by the Minister of Public
Works and Government Services Canada (PWGSC) to
CSMG Inc. (CSMG), a company formed by Devonport
Management Limited and Weir Canada Inc. (Weir) for
the purpose of bidding on this contract.
[2] Il s’agit d’un appel d’une décision de la Cour
fédérale dans laquelle le juge Harrington (le juge des
requêtes) a rejeté une demande de contrôle judiciaire
présentée par Irving Shipbuilding Inc. et Fleetway Inc.
(les appelantes) visant à annuler un contrat attribué par
le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada (TPSGC) à CSMG Inc. (CSMG), une
société constituée par Devonport Management Limited
et Weir Canada Inc. (Weir) en vue de soumissionner
pour ce contrat.
[3] The appellants were subcontractors to BAE
Systems (Canada) Inc. (BAE), the unsuccessful bidder
on a contract to provide in-service support to Canada’s
Victoria Class submarines (the submarine contract). If
the submarine contract had been awarded to BAE,
which is not a party to this litigation, the appellants’
contract with BAE would have entitled them to 50% of
the revenue and 50% of the work from the submarine
contract. The potential total value of the submarine
[3] Les appelantes étaient des sous-traitants de BAE
Systems (Canada) Inc. (BAE), le soumissionnaire non
choisi pour un contrat de soutien en service de sousmarins de la classe Victoria du Canada (le contrat pour
le soutien des sous-marins). Si le contrat pour le soutien
des sous-marins avait été attribué à BAE, qui n’est pas
partie au présent litige, le contrat que les appelantes ont
conclu avec BAE leur aurait donné droit à 50 % des
revenus et à 50 % des travaux visés par le contrat pour
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
495
contract is said to be approximately $1.5 billion over
15 years.
le soutien des sous-marins. La valeur totale du contrat pour le soutien des sous-marins serait d’environ
1,5 milliards de dollars sur 15 ans.
[4] The applications Judge held that, unlike BAE,
the primary bidder, the appellants were not “directly
affected” by the award of the contract to CSMG and
hence lacked standing under subsection 18.1(1) [as
enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5] of the Federal Courts
Act, R.S.C., 1985, c. F-7 [s. 1 (as am. by S.C. 2002, c. 8,
s. 14)], to make an application for judicial review.
Nonetheless, he went on to consider the application on
its merits. The applications Judge rejected the appellants’
argument that the award of the contract to CSMG was
vitiated by procedural unfairness, namely, conflict of
interest and reasonable apprehension of bias. The
decision is reported as Irving Shipbuilding Inc. v.
Canada (Attorney General), 2008 FC 1102, 89 Admin.
L.R. (4th) 200.
[4] Le juge des requêtes a conclu que, contrairement à BAE, le soumissionnaire initial, les appelantes
n’étaient pas « directement touché[es] » par l’attribution
du contrat à CSMG et qu’elles n’avaient pas la qualité
requise par le paragraphe 18.1(1) [édicté par L.C. 1990,
ch. 8, art. 5] de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C.
(1985), ch. F-7 [art. 1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art.
14)] pour présenter une demande de contrôle judiciaire.
Néanmoins, le juge des requêtes a ensuite examiné la
demande sur le fond. Il a rejeté l’argument des appelantes portant que l’attribution du contrat à CSMG
était entachée de manquement à l’équité procédurale,
soit un conflit d’intérêts et une crainte raisonnable de
partialité. La décision est publiée sous l’intitulé Irving
Shipbuilding Inc. c. Canada (Procureur général), 2008
CF 1102.
[5] The appellants say that the applications Judge
erred in law by construing too narrowly the words
“anyone directly affected” in subsection 18.1(1). Since
the termination of their rights under the subcontract to
perform work and to receive remuneration was, the
appellants argued, the inevitable and foreseen consequence of the Minister’s award of the contract to
CSMG, they had standing to challenge the fairness of
the procurement process. The appellants’ essential
complaint about the process is that the Minister failed to
ensure that no bidder had an unfair advantage over
others. More particularly, they allege, an employee of
Weir, one of the companies that formed CSMG, gained
an insight into the “mindset”, or preferences, of the
Department of National Defence (DND) officials who
evaluated the bids as a result of having worked, in
another capacity, with those officials in developing the
solicitation documents.
[5] Les appelantes affirment que le juge des requêtes
a commis une erreur de droit en interprétant trop
restrictivement l’expression « quiconque est directement
touché » au paragraphe 18.1(1) de la Loi. À leur avis,
l’extinction de leurs droits d’exécuter les travaux et de
recevoir une rémunération prévus au contrat étant une
conséquence inévitable et prévisible de l’attribution du
contrat à CSMG par le ministre, elles avaient qualité
pour demander à la Cour d’examiner l’équité du
processus d’acquisition. Les appelantes affirment qu’il y
a eu manquement à l’équité essentiellement parce que le
ministre n’a pas veillé à ce qu’aucun soumissionnaire ne
se voit accorder un avantage injustifié par rapport aux
autres. Plus particulièrement, elles soutiennent qu’un
employé de Weir, une des sociétés faisant partie de
CSMG, connaissait les éléments importants, ou les
préférences, des fonctionnaires du ministère de la
Défense nationale (MDN) qui ont évalué les soumissions
étant donné qu’il a travaillé avec ceux-ci en une autre
qualité pour l’établissement des documents d’invitation
à soumissionner.
[6] In my view, the appellants have failed to establish
that PWGSC owed them a duty of fairness. Since they
did not tender to PWGSC’s request for proposals (RFP),
they cannot claim that the duty was contractual. Nor can
[6] À mon avis, les appelantes n’ont pas démontré que
TPSGC avait une obligation d’équité à leur égard.
Comme elles n’ont pas présenté de soumission dans le
cadre de la demande de propositions de TPSGC, elles ne
496
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
they point to legislation which confers on subcontractors
a statutory right to procedural fairness. While a broad
right to procedural fairness is afforded by the common
law to those whose rights, interests or privileges are
adversely affected by administrative action, this public
law right has little application, if any, to an essentially
commercial relationship governed for the most part
by the law of contract. Accordingly, I would dismiss
the appeal.
peuvent soutenir que l’obligation d’équité était une
obligation contractuelle. Elles ne peuvent non plus
dire qu’il existe une disposition législative qui confère
aux sous-traitants le droit à l’équité procédurale. Si
la common law accorde un droit général à l’équité
procédurale à ceux dont les droits, intérêts et privilèges
sont lésés par une mesure administrative, ce droit, qui
relève du droit public, n’est guère pertinent, le cas
échéant, dans le cadre d’une relation essentiellement
commerciale relevant en grande partie du droit des
contrats. Par conséquent, je rejetterais l’appel.
B. FACTUAL BACKGROUND
B. CONTEXTE FACTUEL
[7] On March 30, 2004, PWGSC solicited letters of
interest for the submarine contract and received requests
for information from, among others, Peacock Inc.
(which later became Weir), Irving, Fleetway, and BAE.
Irving and Fleetway are affiliated.
[7] Le 30 mars 2004, TPSGC a sollicité des lettres
d’intérêt pour le contrat pour le soutien des sous-marins
et a reçu des demandes de renseignements de la part,
entre autres, de Peacock Inc. (qui est ensuite devenu
Weir), d’Irving, de Fleetway et de BAE. Irving et
Fleetway sont des sociétés liées.
[8] Weir administered, through its marine engineering services division, the Naval Engineering Test
Establishment (NETE) which is a government-owned,
but privately operated organization. NETE provides
independent and impartial test and evaluation services
to the Canadian Navy. When Weir was awarded the
contract to manage NETE in 1999, it undertook to take
steps to ensure that it would not gain any real or
perceived unfair competitive advantage in its other
dealings with DND as a result of its management of
NETE.
[8] Weir a administré, par l’entremise de son secteur
de services en génie maritime, le Centre d’essais techniques (Mer) (CETM), un organisme détenu par le
gouvernement, mais exploité par une entreprise privée.
Le CETM offre des services indépendants et impartiaux en matière d’essais et d’évaluations à la Marine
canadienne. En 1999, lorsque le contrat pour administrer
le CETM a été attribué à Weir, cette dernière s’est
engagée à s’assurer qu’elle ne disposerait pas d’un
avantage concurrentiel injuste réel ou apparent en faisant
affaire avec le MDN dans d’autres circonstances parce
qu’elle est en charge de l’administration du CETM.
[9] In March 2005, PWGSC issued an industry
solicitation requesting feedback on the proposed
statement of work (SOW), developed by NETE, which
was to be incorporated into the RFP for the submarine services. In the following months, the SOW was
discussed at both public and closed-door meetings with
the interested companies, as a result of which changes
were made to the SOW.
[9] En mars 2005, TPSGC a demandé à l’industrie de
donner ses rétroactions sur le projet d’énoncé des
travaux élaboré par le CETM, qui devait être incorporé
dans la demande de propositions pour les services de
soutien des sous-marins. Dans les mois suivants,
l’énoncé des travaux a fait l’objet de discussions lors
d’assemblées publiques et de séances privées avec les
sociétés concernées, ce qui a entraîné des modifications
à l’énoncé des travaux.
[10] On September 22, 2005, PWGSC issued its first
RFP soliciting bids for the submarine contract. Bids
[10] Le 22 septembre 2005, TPSGC a lancé sa première offre de soumissions au moyen d’une demande
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
497
were submitted by three parties, including CSMG and
BAE. As already noted, CSMG was formed for the
purpose of bidding on the submarine contract and Weir
was one of its two shareholders.
de propositions pour le contrat pour le soutien des
sous‑marins. Trois parties, incluant CSMG et BAE, ont
déposé des soumissions. Comme il a déjà été souligné,
CSMG a été constituée en vue de soumissionner pour
le contrat pour le soutien des sous-marins et Weir était
l’un de ses deux actionnaires.
[11] Rather than form a new corporation or enter
into a joint venture, BAE acted as the sole primary
bidder and prepared its bid with the cooperation of
subcontractors; collectively they referred to themselves as “Team Victoria”. The appellants and other
subcontractors entered into agreements with BAE,
which they called the “teaming agreements”. The
appellants’ teaming agreement provided, among other
things, for the creation of a steering committee, through
which the appellants would have a 50% say in any
management decisions taken in the preparation of the
bid and, if successful, the execution of the submarine
contract. The teaming agreement also explicitly stated
that Team Victoria was not a joint venture between the
appellants and BAE, which remained the sole primary
bidder on the submarine contract.
[11] Plutôt que de créer une nouvelle société ou de
s’associer par coentreprise, BAE a agit en tant qu’unique
soumissionnaire principale et a élaboré sa soumission
avec l’aide de sous‑traitants, se présentant collectivement comme [traduction] « l’équipe Victoria ». Les
appelantes et d’autres sous-traitants ont conclu des
ententes avec BAE, qu’ils ont appelées les [traduction]
« ententes de constitution d’équipe ». L’entente de
constitution d’équipe conclue par les appelantes
prévoyait, entre autres, la création d’un comité de
direction, au sein duquel les appelantes obtiendraient
50 % des voix à l’égard des décisions de gestion liées à
l’élaboration de la soumission et, si la soumission était
acceptée, à l’exécution du contrat pour le soutien des
sous-marins. Cette entente de constitution d’équipe indiquait expressément que l’équipe Victoria n’était pas
une coentreprise formée des appelantes et de BAE, cette
dernière demeurant l’unique soumissionnaire principale pour le contrat pour le soutien des sous-marins.
[12] Before submitting the Team Victoria bid, BAE
raised concerns with PWGSC about Weir’s role in developing the SOW and requested that it ensure that no
conflict of interest arose. In response, PWGSC assured
BAE that it had taken all necessary steps and informed
it that any bid submitted would constitute an acknowledgment of this. Team Victoria submitted a bid.
[12] Avant de présenter la soumission de l’équipe
Victoria, BAE a fait savoir à TPSGC qu’elle avait des
préoccupations concernant le rôle de Weir dans
l’élaboration de l’énoncé des travaux et lui a demandé de
s’assurer de l’absence de conflit d’intérêts. En réponse,
TPSGC a assuré BAE qu’il avait pris toutes les mesures
nécessaires et l’a informée que toute soumission
présentée en ferait foi. L’équipe Victoria a déposé une
soumission.
[13] On June 1, 2006, PWGSC informed BAE that the
bidding process was cancelled as none of the bidders
met all the mandatory requirements. On July 21, 2006,
a second RFP was issued, and both CSMG and BAE
again submitted bids. On January 10, 2007, PWGSC
informed BAE that, although its bid was compliant,
CSMG would be awarded the submarine contract
because it had received a higher score for the technical
aspects of the bid.
[13] Le 1er juin 2006, TPSGC a informé BAE que le
processus d’adjudication avait été annulé puisqu’aucun
soumissionnaire ne répondait à l’ensemble des exigences
obligatoires. Le 21 juillet 2006, une deuxième demande
de propositions a été lancée et CSMG et BAE ont
toutes deux déposé à nouveau des soumissions. Le
10 janvier 2007, TPSGC a informé BAE que même si
elle répondait à toutes les exigences obligatoires, c’est la
soumission de CSMG qui avait été retenue pour le
498
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
contrat pour le soutien des sous-marins parce qu’elle
avait reçu une note finale plus élevée en ce qui a trait
aux aspects techniques de la soumission.
[14] The appellants brought an application for judicial
review in the Federal Court to challenge the validity of
the award of the contract to CSMG. Since the contract
concerns national security, the Canadian International
Trade Tribunal has no jurisdiction over complaints
arising from its award.
[14] Les appelantes ont présenté une demande de
contrôle judiciaire devant la Cour fédérale pour contester
la validité de l’attribution du contrat à CSMG. Puisque
le contrat touche la sécurité nationale, le Tribunal
canadien du commerce extérieur n’a pas compétence à
l’égard des plaintes découlant de l’attribution de ce
contrat.
C. DECISION OF THE FEDERAL COURT
C. DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[15] The applications Judge held that the appellants
had no standing to seek judicial review because, as
subcontractors of the unsuccessful bidder, they were
not “directly affected” by the award of the contract to
CSMG within the meaning of subsection 18.1(1) of
the Federal Courts Act. Relying by way of analogy
on actions in tort for purely economic loss, he held
(at paragraph 22) that “direct” means “without intermediaries”, and that, as the primary bidder on the
submarine contract, BAE was an “intermediary”. He
relied also (at paragraph 28) on Design Services Ltd.
v. Canada, 2008 SCC 22, [2008] 1 S.C.R. 737 (Design
Services), where subcontractors of an unsuccessful
bidder failed to establish that PWGSC owed them a
duty of care in tort not to award a contract to a noncompliant bidder.
[15] Le juge des requêtes a statué que les appelantes
n’avait pas qualité pour demander un contrôle judiciaire
parce qu’à titre de sous-traitants du soumissionnaire
non choisi, elles n’étaient pas « directement touchées »
par l’attribution du contrat à CSMG au sens du
paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales.
En s’appuyant par analogie sur des actions en responsabilité délictuelle relativement à une perte purement
financière, le juge des requêtes a statué (au paragraphe
22) que « directement » veut dire « sans intermédiaires »
et que, à titre de soumissionnaire principale du contrat
pour le soutien des sous-marins, BAE était un intermédiaire. Il s’est également appuyé (au paragraphe 28)
sur l’arrêt Design Services Ltd. c. Canada, 2008 CSC
22, [2008] 1 R.C.S. 737 (Design Services), dans lequel
des sous-traitants d’un soumissionnaire non choisi
n’avaient pas démontré que TPSGC avait l’obligation de
diligence en matière délictuelle de ne pas attribuer le
contrat à un soumissionnaire dont la soumission n’était
pas conforme.
[16] Finally, the applications Judge held (at paragraphs
52–54) that, even if the appellants had the requisite
standing, he would have dismissed their claim on its
merits, because they had only established a “possibility
of mischief”, and not a “probability of mischief”, as a
result of any failure by PWGSC to prevent CSMG from
benefiting from an unfair advantage based on Weir’s
involvement in the development of the RFP. The facts of
this case, the applications Judge concluded, did not give
[16] Enfin, le juge des requêtes a conclu (aux paragraphes 52 à 54) que, même si les appelantes avaient la
qualité requise, il aurait rejeté leur demande sur le fond,
parce qu’elles ont uniquement établi une « possibilité de
préjudice », et non une « probabilité de préjudice »,
relativement à tout défaut de TPSGC d’empêcher
CSMG de bénéficier d’un avantage injuste en raison de
la participation de Weir à l’élaboration de la demande de
propositions. Selon le juge des requêtes, les faits de
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
499
rise to a reasonable apprehension that PWGSC was
biased in its evaluation of the bids.
l’espèce ne donnaient pas lieu à une crainte raisonnable
de partialité de la part de TPSGC dans son évaluation
des soumissions.
[17] Accordingly, the applications Judge dismissed
the appellants’ application for judicial review.
[17] Par conséquent, le juge des requêtes a rejeté la
demande de contrôle judiciaire des appelantes.
D. ISSUES AND ANALYSIS
D. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
(i) Jurisdiction
i) La compétence
[18] The parties do not dispute that the award of the
submarine contract can be the subject of an application
for judicial review as an exercise of power conferred by
an Act of Parliament on a federal board, commission or
other tribunal. I agree with the parties for the following
reasons.
[18] Les parties n’ont pas contesté le fait que
l’attribution du contrat pour le soutien des sous‑marins
puisse être susceptible de contrôle judiciaire puisqu’il
s’agit de l’exercice d’une compétence prévue par une loi
fédérale devant un office fédéral. Je suis d’accord avec
les parties pour les raisons suivantes.
[19] The relevant provisions of the Federal Courts
Act provide as follows [s. 2 (as am. by S.C. 2002, c. 8,
s. 15)]:
[19] Voici les dispositions pertinentes de la Loi sur
les Cours fédérales [art. 2 (mod. par L.C. 2002, ch. 8,
art. 15)] :
2. (1) . . .
2. (1) [. . .]
“federal board, commission or other tribunal” means any
body, person or persons having, exercising or purporting to
exercise jurisdiction or powers conferred by or under an
Act of Parliament or by or under an order made pursuant
to a prerogative of the Crown, . . . .
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre
organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant,
exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs
prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en
vertu d’une prérogative royale, [. . .]
. . .
[. . .]
18.1 (1) An application for judicial review may be made by
the Attorney General of Canada or by anyone directly affected
by the matter in respect of which relief is sought.
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être
présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque
est directement touché par l’objet de la demande.
[20] The Minister of Public Works and Government
Services Canada has broad statutory responsibilities for
the acquisition of goods and services for the Government
of Canada. The following statutory provisions are of
particular relevance to the present case:
[20] Le ministre des TPSGC a de vastes responsabilités prévues par la loi relativement à l’acquisition de
biens et services pour le gouvernement du Canada. Les
dispositions législatives suivantes sont particulièrement
pertinentes en l’espèce :
Department of Public Works and Government Services
Act, S.C. 1996, c. 16 [s. 6 (as am. by S.C. 2001, c. 4,
s. 157; 2005, c. 30, s. 121)]
Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services
gouvernementaux, L.C. 1996, ch. 16 [art. 6 (mod. par
L.C. 2001, ch. 4, art. 157; 2005, ch. 30, art. 121)]
6. The powers, duties and functions of the Minister extend
to and include all matters over which Parliament has
6. Les pouvoirs et fonctions du ministre s’étendent d’une
façon générale à tous les domaines de compétence du
500
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
jurisdiction, not by law assigned to any other department,
board or agency of the Government of Canada, relating to
Parlement non attribués de droit à d’autres ministères ou
organismes fédéraux et liés à :
(a) the acquisition and provision of articles, supplies,
machinery, equipment and other materiel for departments;
a) l’acquisition et la fourniture d’articles, d’approvisionnements,
d’outillage, d’équipements et autre matériel pour les
ministères;
(b) the acquisition and provision of services for
departments;
b) l’acquisition et la fourniture de services pour les
ministères;
. . .
[. . .]
(e) the construction, maintenance and repair of public
works, federal real property and federal immovables;
e) la construction, l’entretien et la réparation des ouvrages
publics et des immeubles fédéraux et des biens réels
fédéraux;
Defence Production Act, R.S.C., 1985, c. D-1 [s. 16(a)
(as am. by S.C. 2004, c. 25, s. 125(F)]
Loi sur la protection de défense, L.R.C. (1985), ch. D-1
[art. 16a) (mod. par L.C. 2004, ch. 25, art. 125(F)]
16. The Minister may, on behalf of Her Majesty and subject
to this Act,
16. Le ministre peut, au nom de Sa Majesté et sous réserve
des autres dispositions de la présente loi :
(a) buy or otherwise acquire, utilize, store, transport, sell,
exchange or otherwise dispose of defence supplies;
a) acheter ou acquérir par tout autre moyen, utiliser,
entreposer ou transporter du matériel de défense, ou en
disposer, notamment par vente ou échange;
In my view, these provisions include a power to contract
for the maintenance and servicing of submarines for
the DND.
À mon avis, ces dispositions comprennent le pouvoir de
s’engager par contrat à fournir des services d’entretien
et de réparation de sous-marins au MDN.
[21] The fact that the power of the Minister, a public
official, to award the contract is statutory, and that this
large contract for the maintenance and servicing of the
Canadian Navy’s submarines is a matter of public
interest, indicate that it can be the subject of an application for judicial review under section 18.1 [as enacted
by S.C. 1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27], a public law
proceeding to challenge the exercise of public power.
However, the fact that the Minister’s broad statutory
power is a delegation of the contractual capacity of the
Crown as a corporation sole, and that its exercise by
the Minister involves considerable discretion and is
governed in large part by the private law of contract,
may limit the circumstances in which the Court should
grant relief on an application for judicial review
challenging the legality of the award of a contract.
[21] Le fait que le pouvoir du ministre, un
fonctionnaire, d’attribuer le contrat est prévu par la loi
et que cet important contrat d’entretien et de réparation
de sous-marins de la Marine canadienne constitue une
question d’intérêt public, démontre que l’attribution du
contrat peut être susceptible de contrôle judiciaire en
vertu du paragraphe 18.1 [édicté par L.C. 1990, ch. 8,
art. 5; 2002, ch. 8, art. 27], une procédure de droit
public visant à contester l’exercice d’un pouvoir public.
Toutefois, le fait que le vaste pouvoir du ministre conféré
par la loi est une délégation de la capacité contractuelle
de la Couronne, en sa qualité de personne morale individuelle, et que son exercice par le ministre représente
un pouvoir discrétionnaire considérable et est régi
essentiellement par le droit privé en matière de contrats,
pourrait limiter les circonstances dans lesquelles la Cour
ferait droit à une demande de contrôle judiciaire portant
sur la légalité de l’attribution d’un contrat.
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
501
[22] This Court reached a similar conclusion in
Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. v. Canada
(Minister of Public Works and Government Services),
[1995] 2 F.C. 694 (C.A.) (Gestion Complexe), at
paragraphs 7–17. The Court held that the exercise by a
Minister of a statutory power to call for tenders and to
enter into contracts for the lease of land by the Crown
could be the subject of judicial review under the former
paragraph 18(1)(a) [as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 4] of the
Federal Court Act [R.S.C., 1985, c. F-7] as a decision of
“a federal board, commission or other tribunal”.
[22] La Cour a tiré une conclusion semblable dans la
décision Gestion Complexe Cousineau (1989) Inc. c.
Canada (Ministre des Travaux publics et Services
gouvernementaux), [1995] 2 C.F. 694 (C.A.) (Gestion
Complexe), aux paragraphes 7 à 17. La Cour a conclu
que l’exercice par un ministre du pouvoir conféré par la
loi de lancer un appel d’offres et de conclure des contrats
pour la location de locaux par la Couronne pourrait faire
l’objet d’un contrôle judiciaire en vertu de l’ancien
paragraphe 18(1)a) [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4] de
la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7]
puisqu’il s’agit d’une décision d’un « office fédéral ».
[23] Although not addressing the particular issue in
dispute in the present case, Justice Décary, writing for
the Court, also emphasized the difficulties facing an
applicant in establishing a ground of review that would
warrant the Court’s intervention in the procurement
process through its judicial review jurisdiction. Thus, he
said (at paragraph 20):
[23] Le juge Décary, s’exprimant au nom de la Cour,
n’a pas traité précisément de la question en litige en
l’espèce, mais il a également mis l’accent sur les
difficultés qu’un demandeur devrait surmonter pour
établir un motif de contrôle qui justifierait l’intervention
de la Cour dans le processus d’acquisition par l’entremise
de sa compétence en matière de contrôle judiciaire.
Ainsi, il a déclaré ce qui suit au paragraphe 20 :
As by definition the focus of judicial review is on the
legality of the federal government’s actions, and the tendering
procedure was not subject to any legislative or regulatory
requirements as to form or substance, it will not be easy, in a
situation where the bid documents do not impose strict
limitations on the exercise by the Minister of his freedom of
choice, to show the nature of the illegality committed by the
Minister when in the normal course of events he compares the
bids received, decides whether a bid is consistent with the
documents or accepts one bid rather than another.
Le contrôle judiciaire visant par définition la légalité des
actes de l’Administration fédérale, et le processus de demande
de soumissions n’étant assujetti à aucune exigence de forme ou
de fond législative ou réglementaire, il ne sera pas facile, là où
les documents de soumission n’imposent pas de restrictions
sévères à l’exercice par le ministre de sa liberté de choix, de
démontrer à quelle illégalité s’adonne le ministre lorsque, dans
le cours normal des choses, il compare les offres reçues,
détermine si une soumission est conforme ou non aux
documents ou retient une soumission plutôt qu’une autre.
[24] This view of the Court’s jurisdiction is consistent
with that generally adopted by other courts in Canada:
see Paul Emanuelli, Government Procurement, 2nd ed.
(Markham, Ont.: LexisNexis, 2008), at pages 697–706,
who concludes (at page 698):
[24] Cette interprétation de la compétence de la Cour
est conforme à celle qui est généralement adoptée par
les autres tribunaux au Canada : voir Paul Emanuelli,
Government Procurement, 2e éd. (Markham, Ont. :
LexisNexis, 2008), aux pages 697 à 706, où l’auteur tire
la conclusion suivante (à la page 698) :
As a general rule, the closer the connection between a
procurement process and the exercise of a statutory power, the
greater the likelihood that the activity can be subject to judicial
review. Conversely, to the extent that the procurement falls
outside the scope of a statutory power and within the exercise
of government’s residual executive power, the less likely that
the procurement will be subject to judicial review.
[traduction] En règle générale, plus le lien entre un
processus d’acquisition et l’exercice d’un pouvoir conféré par
la loi est étroit, plus la probabilité que cette activité soit
susceptible de contrôle judiciaire est grande. En revanche,
lorsqu’une acquisition ne relève pas du champ d’application
d’un pouvoir conféré par la loi et relève de l’exercice d’un
pouvoir exécutif résiduel du gouvernement, il est moins
probable que l’acquisition soit susceptible de contrôle
judiciaire.
502
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
English authorities on public contracts and judicial
review are considered in Lord Woolf, Jeffrey Jowell
and Andrew Le Sueur, De Smith’s Judicial Review,
6th ed. (London: Sweet & Maxwell, 2007), at pages
138–145. Courts generally require an “additional public
element” before concluding that the exercise by a public
authority of its contractual power is subject to judicial
review, even when the power is statutory.
La jurisprudence anglaise en matière de contrats publics et de contrôle judiciaire est examinée dans l’ouvrage
de lord Woolf, Jeffrey Jowell et Andrew Le Sueur,
De Smith’s Judicial Review, 6e éd. (Londres : Sweet &
Maxwell, 2007), aux pages 138 à 145. On précise que
les tribunaux exigent généralement un [traduction]
« élément public additionnel » avant de conclure que
l’exercice du pouvoir contractuel d’une autorité publique
est susceptible de contrôle judiciaire, même si le pouvoir
est prévu par la loi.
[25] Consequently, on the basis of both authority and
principle, I agree that the award of the submarine
contract by the Minister of PWGSC is reviewable under
section 18.1 of the Federal Courts Act as a decision of a
“federal board, commission or other tribunal” made in
the exercise of “powers conferred by or under an Act of
Parliament” (section 2).
[25] Par conséquent, d’après la jurisprudence et les
principes, je conviens que l’attribution du contrat pour
le soutien des sous-marins par le ministre des TPSGC
est susceptible de contrôle en vertu de l’article 18.1 de
la Loi sur les Cours fédérales puisqu’il s’agit de la décision d’un « office fédéral » rendue dans l’exercice des
« pouvoirs prévus par une loi fédérale » (à l’article 2).
(ii) Standard of review
ii) La norme de contrôle
[26] The principal issue that I need to decide in order
to dispose of this appeal is whether the appellants had a
right to procedural fairness in the process by which
PWGSC awarded the submarine contract to CSMG.
This is a question of law to be determined on a standard
of correctness: Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC
9, [2008] 1 S.C.R. 190 (Dunsmuir), at paragraph 129.
[26] La question fondamentale que je dois trancher
pour statuer sur le présent appel est de savoir si les
appelantes avaient droit à l’équité procédurale dans le
cadre du processus par lequel TPSGC a attribué le
contrat pour le soutien des sous-marins à CSMG. Il
s’agit d’une question de droit devant être examinée
selon la norme de la décision correcte : Dunsmuir c.
Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190
(Dunsmuir), au paragraphe 129.
Issue 1: Are the appellants “directly affected” by the
award of the submarine contract to CSMG?
Question no 1: Les appelantes sont-elles « directement
touchées » par l’attribution du contrat pour le soutien
des sous-marins à CSMG?
[27] The parties made lengthy submissions on the
question of whether the appellants had standing to
challenge the award of the submarine contract to
CSMG as a result of the loss of both their contractual
rights as subcontractors and significant potential revenue
from the work to be performed under that contract.
In particular, the argument focussed on whether the
appellants’ losses made them “directly affected” by
PWGSC’s decision to award the submarine contract to
CSMG so as to enable them to make this application for
[27] Les parties ont soumis de longues observations
sur la question de savoir si les appelantes avaient qualité
pour contester l’attribution du contrat pour le soutien
des sous‑marins à CSMG en raison de la perte de leurs
droits contractuels à titre de sous‑traitants et d’importants
revenus pouvant être tirés des travaux qui seraient
exécutés dans le cadre du contrat. Plus particulièrement,
l’argumentation visait à déterminer si les pertes
encourues par les appelantes faisaient en sorte que ces
dernières étaient « directement touchées » par la décision
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
503
judicial review under subsection 18.1(1) of the Federal
Courts Act.
de TPSGC d’attribuer le contrat pour le soutien des
sous‑marins à CSMG, leur permettant ainsi de présenter
la présente demande de contrôle judiciaire en vertu du
paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales.
[28] In my view, the question of the appellants’
standing should be answered, not in the abstract, but in
the context of the ground of review on which they rely,
namely, breach of the duty of procedural fairness. Thus,
if the appellants have a right to procedural fairness, they
must also have the right to bring the matter to the Court
in order to attempt to establish that the process by which
the submarine contract was awarded to CSMG violated
their procedural rights. If PWGSC owed the appellants
a duty of fairness and awarded the contract to CSMG in
breach of that duty, they would be “directly affected” by
the impugned decision. If they do not have a right to
procedural fairness, that should normally conclude the
matter. While I do not find it necessary to conduct an
independent standing analysis, I shall briefly address
two issues that arose from the parties’ submissions.
[28] Selon moi, la question de la qualité pour agir des
appelantes devrait être tranchée, non dans l’abstrait,
mais dans le contexte du motif de contrôle sur lequel
elles s’appuient, soit, le manquement à l’obligation
d’équité procédurale. Ainsi, si les appelantes ont droit à
l’équité procédurale, elles doivent également avoir le
droit de soumettre la question à la Cour afin de tenter
d’établir que le processus en vertu duquel le contrat pour
le soutien des sous-marins a été attribué à CSMG viole
leurs droits procéduraux. Si TPSGC avait une obligation
d’équité envers les appelantes et qu’il avait attribué
le contrat à CSMG en violation de cette obligation,
les appelantes seraient « directement touchées » par la
décision contestée. Si elles n’ont pas droit à l’équité
procédurale, le débat devrait, en règle générale, être
clos. À mon avis, il n’est pas nécessaire d’analyser
distinctement la question, mais j’examinerai brièvement
deux questions découlant des observations des parties.
[29] First, I do not accept the respondents’ contention
that, in providing in subsection 18.1(1) of the Federal
Courts Act that “anyone directly affected by the matter
in respect of which relief is sought” may make an
application for judicial review, Parliament intended
litigants challenging federal administrative action to
have more limited access to the Federal Courts than that
typically available to those challenging in provincial
superior courts administrative action taken by provincial
statutory authorities.
[29] Premièrement, je ne souscris pas à la prétention
des intimés portant qu’en prévoyant, à l’article 18.1(1)
de la Loi sur les Cours fédérales, que « quiconque
est directement touché par l’objet de la demande »
puisse présenter une demande de contrôle judiciaire,
le législateur avait l’intention de limiter davantage
l’accès aux Cours fédérales à des parties contestant une
mesure administrative fédérale que l’accès aux tribunaux supérieurs des provinces aux parties contestant
des mesures administratives prises par des autorités
provinciales.
[30] Indeed, prior to the 1992 amendments to what
was then the Federal Court Act, the words “directly
affected” only applied to standing to bring an application
for judicial review in the Appellate Division of the
Federal Court of Canada under the former section 28
with respect to a decision or order of a tribunal to which
that section applied. Since standing to bring judicial
review proceedings in the Trial Division was left
undefined, it was determined on the basis of the common
law. As a result of the 1992 amendments, the statutory
application for judicial review was extended to the
[30] En effet, avant les modification de 1992 à
l’ancienne Loi sur la Cour fédérale, l’expression « directement touché » s’appliquait seulement aux contrôles
judiciaires présentés devant la Cour d’appel de la
Cour fédérale du Canada en vertu de l’ancien article 28
à l’égard d’une décision ou d’une ordonnance d’un
tribunal qui était visé par l’application de cet article. Vu
l’absence de définition de la qualité pour présenter une
demande de contrôle judiciaire devant la Section de
première instance, on a dû l’interpréter en vertu des
principes de la common law. À la suite des modifications
504
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
administrative law jurisdiction of both Federal Courts.
It seems to me implausible that, by retaining the words
“directly affected” in subsection 18.1(1), Parliament
thereby intended to narrow litigants’ access to the
Federal Court from that which litigants previously had
to the Trial Division of the Federal Court.
de 1992, la compétence pour instruire des contrôles
judiciaires prévus par la loi s’est étendue au domaine du
droit administratif des deux Cours fédérales. Il me paraît
invraisemblable qu’en adoptant l’expression « directement touché » au paragraphe 18.1(1), le législateur avait
l’intention de limiter l’accès à la Cour fédérale par
rapport à celui dont bénéficiaient auparavant les parties
en Section de première instance de la Cour fédérale.
[31] The principal purpose of the administrative
law aspects of the Federal Court Act [R.S.C. 1970 (2nd
Supp.), c. 10] when enacted in 1970 was to transfer from
the superior courts of the provinces to the Federal Court
of Canada an almost exclusive supervisory jurisdiction
over federal administrative action: Canada (Citizenship
and Immigration) v. Khosa, 2009 SCC 12, [2009] 1
S.C.R. 339 (Khosa), at paragraph 34. Indeed, far from
restricting judicial review, former paragraphs 28(1)(b)
and (c) of the Act expanded it somewhat, by removing
the common law requirement that any error of law by
the tribunal must be apparent on the face of its record,
and by including error of fact as a discrete ground of
review, even when it could not be said to have been
based on “no evidence”. The 1992 extension of the
application for judicial review as the procedural vehicle
for challenging federal administrative action in both
Federal Courts was designed to modernize and facilitate judicial review, not to restrict access to the
Federal Court.
[31] Les aspects relevant du droit administratif de
la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2e suppl.),
ch. 10], au moment où elle a été édictée en 1970, visaient
principalement à transférer à la Cour fédérale du Canada
le pouvoir de contrôle presque exclusif qu’exerçaient
les cours supérieures des provinces sur les mesures
administratives fédérales : Canada (Citoyenneté et
Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S.
339 (Khosa), au paragraphe 34. En effet, loin de
restreindre le contrôle judiciaire, les anciens alinéas
28(1)b) et c) de la Loi l’élargissaient quelque peu, en
retirant l’exigence tirée de la common law selon laquelle
les erreurs de droit par un tribunal doivent être apparentes
à la lecture du dossier et en ajoutant l’erreur de fait
comme motif de contrôle distinct, même lorsqu’on ne
pouvait dire qu’elle n’était fondée sur aucune preuve.
Les modifications de 1992 qui ont élargi le contrôle
judiciaire de manière à ce qu’il constitue le moyen procédural servant à contester les mesures administratives
fédérales devant les deux Cours fédérales ont été
conçues pour moderniser et faciliter le contrôle judiciaire
et non pour restreindre l’accès à la Cour fédérale.
[32] To attach the significance urged by the respondents to Parliament’s choice of the words “directly
affected”, rather than any of the common law standing requirements (“person aggrieved” or “specially
affected”, for example) would, in my view, ignore
the context and purpose of the statutory language of
subsection 18.1(1). As the Supreme Court of Canada
said recently in Khosa (at paragraph 19):
[32] En accordant l’importance défendue par les
intimés aux mots « directement touché » choisis par le
législateur plutôt que de s’appuyer sur l’une ou l’autre
des exigences relatives à la qualité pour agir tirées de la
common law (« personne lésée » ou « particulièrement
touchée », par exemple) on ne tiendrait pas compte du
contexte et de l’objectif du libellé du paragraphe 18.1(1)
de la Loi. Comme l’a affirmé la Cour suprême du
Canada dans l’arrêt Khosa (au paragraphe 19) :
. . . most if not all judicial review statutes are drafted against
the background of the common law of judicial review. Even
the more comprehensive among them . . . can only sensibly be
interpreted in the common law context. . . .
[. . .] la plupart des dispositions législatives relatives au
contrôle judiciaire, sinon toutes, sont rédigées comme
s’inscrivant dans le contexte de la common law en matière de
contrôle judiciaire. Même les lois les plus exhaustives [. . .] ne
peuvent être interprétées sensément que dans le contexte de la
common law [. . .]
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
505
[33] Moreover, since all these terms are somewhat
indeterminate, Parliament’s choice of one rather than
another should be regarded as of relatively little
importance. See also Thomas A. Cromwell, Locus
Standi: A Commentary on the Law of Standing in
Canada (Toronto: Carswell, 1986), at pages 163–164
(Locus Standi), especially his apt description (at page
163) of the “semantic wasteland” to be traversed by
a court in attempting to apply the various “tests” for
standing, both statutory and common law. Although
directed at differences between the French and English
texts of subsection 18.1(4) of the Federal Courts Act,
the following statement in Khosa (at paragraph 39)
seems equally apt in the interpretation of the words
“directly affected” in subsection 18.1(1):
[33] De plus, puisque tous ces termes ne sont sensiblement pas définis, le choix du législateur doit
être considéré comme ayant relativement peu
d’importance. Voir également Thomas A. Cromwell,
Locus Standi: A Commentary on the Law of Standing in
Canada (Toronto : Carswell, 1986), aux pages 163 et
164 (Locus Standi), plus particulièrement sa très juste
description (à la page 163) du [traduction] « vide
sémantique » avec lequel les tribunaux doivent composer
pour appliquer les divers critères liés à la qualité pour
agir, qu’ils soient prévus par la loi ou tirés de la common
law. Même s’il traite des différences entre les libellés
anglais et français du paragraphe 18.1(4) de la Loi sur
les Cours fédérales, l’extrait suivant de l’arrêt Khosa (au
paragraphe 39) semble s’appliquer tout aussi bien à
l’interprétation des mots « directement touché » du
paragraphe 18.1(1) :
A blinkered focus on the textual variations might lead to an
interpretation at odds with the modern rule [of statutory
interpretation] because, standing alone, linguistic
considerations ought not to elevate an argument about text
above the relevant context, purpose and objectives of the
legislative scheme. . . .
Une vision étroite des différences entre les deux textes risque
de mener à une interprétation incompatible avec la règle
moderne [d’interprétation des lois] parce que, isolément, les
considérations linguistiques ne doivent pas élever un argument
sur le texte au‑dessus du contexte pertinent et de l’objet du
régime législatif [. . .]
[34] The interpretation of the standing requirement
in subsection 18.1(1) was addressed by this Court
in Sunshine Village Corp. v. Superintendent of Banff
National Park (1996), 44 Admin. L.R. (2d) 201
(F.C.A.), at paragraphs 66–68. Writing for the Court,
Desjardins J.A. concluded that it was not intended to
preclude the Court from granting public interest standing
to persons who were not directly affected. The appellants
in the present case do not rely on public interest standing.
[34] L’interprétation de l’exigence de la qualité pour
agir du paragraphe 18.1(1) a été examinée par la Cour
dans l’arrêt Sunshine Village Corp. c. Directeur du Parc
National de Banff, [1996] A.C.F. no 1118 (C.A.) (QL),
aux paragraphes 66 à 68. La juge Desjardins, s’exprimant
au nom de la Cour, a conclu que cette exigence ne visait
pas à empêcher la Cour d’accorder la qualité pour agir
dans l’intérêt du public aux personnes qui n’étaient
pas directement touchées. En l’espèce, les appelantes
ne se fondent pas sur la qualité pour agir dans l’intérêt
du public.
[35] Second, I do not necessarily agree with the
appellants’ argument that standing is determined by the
quantum of an applicant’s loss. Attempting to determine
whether a loss is big enough to confer standing would
tend to be arbitrary and productive of undue uncertainty,
although a de minimis loss may be regarded as no loss at
all. At least as important as the quantity of any loss
sustained by an applicant for judicial review is its
relationship to the administrative action impugned, and
[35] Deuxièmement, je ne souscris pas nécessairement
à l’argument des appelantes selon lequel la qualité pour
agir est déterminée par l’importance de la perte de la
demanderesse. Évaluer l’importance d’une perte pour
donner qualité serait arbitraire et créerait une trop grande
incertitude, malgré le fait qu’une perte minime pourrait
être considérée comme une absence de perte. Le lien
entre la perte et la mesure administrative contestée et la
question de savoir si cette perte fait partie des intérêts
506
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
whether it falls within the range of interests protected by
the enabling legislation.
protégés par la législation habilitante est, à tout le moins,
aussi important que l’ampleur de toute perte encourue
par un demandeur dans le cadre d’un contrôle judiciaire.
Issue 2: Did the appellants have a right to procedural
fairness?
Question no 2: Les appelantes ont-elles droit à l’équité
procédurale?
[36] The appellants argue that the applications Judge
was “distracted” by the “contractual matrix” of this
litigation. They say that he should have applied the test
for the application of the duty of fairness used with
respect to administrative action taken pursuant to the
exercise of a statutory power, namely, whether it affects
the rights, privileges or interests of individuals: see, for
example, Cardinal et al. v. Director of Kent Institution,
[1985] 2 S.C.R. 643, at page 653.
[36] Les appelantes allèguent que le juge des requêtes
a été [traduction] « distrait » par le [traduction]
« cadre contractuel » du présent litige. Elles affirment
que le juge aurait dû appliquer le critère lié à l’application
de l’obligation d’équité utilisé dans le cadre de mesures
administratives prises conformément à l’exercice d’un
pouvoir prévu par la loi, à savoir si ces mesures touchent
les droits, les privilèges ou les biens d’une personne :
voir, par exemple, Cardinal et autre c. Directeur de
l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, à la page 653.
[37] I do not agree. In my view, the fact that this case
involves the award of a contract provides the essential
context in which it must be determined if a duty of
fairness is owed to the appellants. On the facts of this
case, a duty of fairness may arise in one of three ways:
contract, legislation, and the common law.
[37] Je ne suis pas d’accord. À mon avis, le contexte
dans lequel doit être déterminée l’existence d’une
obligation d’équité envers les appelantes en l’espèce est
celui de l’attribution d’un contrat. D’après les faits de
l’espèce, l’obligation d’équité peut découler du contrat,
de la loi ou de la common law.
(i) Contract
i) Le contrat
[38] A tender in response to an RFP creates a contract
(contract A) governing the conduct of the party calling
for tenders: Ontario v. Ron Engineering & Construction
(Eastern) Ltd., [1981] 1 S.C.R. 111. The terms of
contract A may include a promise, express or implied,
that the contract for which tenders were requested
(contract B) will be awarded in a procedurally fair
manner and bidders will be treated equally: Martel
Building Ltd. v. Canada, 2000 SCC 60, [2000] 2 S.C.R.
860, at paragraph 88.
[38] La présentation d’une soumission en réponse à
une demande de propositions crée un contrat (contrat A)
régissant la conduite de la partie qui lance l’appel
d’offres : Ontario c. Ron Engineering & Construction
(Eastern) Ltd., [1981] 1 R.C.S. 111. Les modalités du
contrat A peuvent prévoir la promesse, expresse ou implicite, que le contrat visé par l’appel d’offres (contrat B)
sera attribué dans le respect de l’équité procédurale
et que les soumissionnaires seront traités sur un pied
d’égalité : Martel Building Ltd. c. Canada, 2000 CSC
60, [2000] 2 R.C.S. 860, au paragraphe 88.
[39] In the present case, BAE could have relied upon
contract A with PWGSC to allege that contract B was
awarded to CSMG in breach of the duty of fairness
implicit in contract A. Whether BAE would have succeeded, either on an application for judicial review or in
[39] En l’espèce, BAE aurait pu s’appuyer sur le
contrat A conclu avec TPSGC pour alléguer que le contrat B a été attribué à CSMG en violation de l’obligation
d’équité procédurale, laquelle est implicite dans le
contrat A. La question de savoir si BAE aurait eu gain de
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
507
an action for damages for breach of contract, is, of
course, another question.
cause, que ce soit au moyen d’une demande de contrôle
judiciaire ou dans une action en dommages-intérêts pour
violation de contrat, est une tout autre question.
[40] However, BAE has elected not to initiate judicial
review proceedings, or an action for breach of contract,
in order to establish that the contract was awarded to
CSMG in breach of the duty of fairness and should be
set aside for procedural unfairness or PWGSC should
pay damages for breach of contract A. As subcontractors
of BAE who have no contractual relationship with
PWGSC, the appellants may not rely on contract A
between BAE and PWGSC as the source of any legal
duty owed to them.
[40] Toutefois, BAE a choisi de ne pas présenter de
demande de contrôle judiciaire, ou une action pour
violation de contrat, afin d’établir que le contrat a été
attribué à CSMG en violation de l’obligation d’équité
et que celui-ci devait être annulé en raison d’un
manquement à l’équité procédurale ou que TPSGC
devrait verser des dommages‑intérêts pour violation du
contrat A. À titre de sous-traitants de BAE n’ayant aucun
lien contractuel avec TPSGC, les appelantes ne peuvent
se fonder sur le contrat A conclu entre BAE et TPSGC
comme source d’une obligation légale envers elles.
[41] It would have been different if the appellants had
entered into a joint venture with BAE to bid for the
submarine contract or, together, they had formed a
company for the purpose of bidding on the contract. In
either of these events, the appellants would have had the
benefit of contract A with PWGSC. However, having
elected to be subcontractors of BAE, and thus not to
expose themselves to potential contractual liability to
PWGSC, the appellants cannot now claim the benefit of
contract A between PWGSC and BAE because they
were not a party to it.
[41] La situation aurait été différente si les appelantes
avaient conclu un contrat de coentreprise avec BAE en
vue de soumissionner pour le contrat pour le soutien des
sous‑marins ou, si elles avaient formé ensemble une
société aux fins de soumissionner pour le contrat. Dans
l’un ou l’autre de ces cas, les appelantes auraient pu
bénéficier du contrat A conclu avec TPSGC. Toutefois,
ayant choisi d’être des sous-traitants de BAE, et ainsi
de ne pas engager leur responsabilité contractuelle à
l’égard de TPSGC, les appelantes ne peuvent maintenant
bénéficier du contrat A conclu entre TPSGC et BAE
parce qu’elles ne sont pas partie à ce contrat.
(ii) Statute
ii) La loi
[42] In the course of oral argument, counsel for the
appellants submitted that legislation conferred on them
rights to procedural fairness. Counsel relied on the
following provisions:
[42] Au cours des plaidoiries, l’avocat des appelantes
a fait valoir que la loi leur accorde le droit à l’équité
procédurale. Il s’est appuyé sur la disposition suivante :
Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11
[s. 40.1 (as enacted by S.C. 2006, c. 9, s. 310)]
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985),
ch. F-11 [art. 40.1 (édicté par L.C. 2006, ch. 9, art. 310)]
40.1 The Government of Canada is committed to taking
appropriate measures to promote fairness, openness and
transparency in the bidding process for contracts with Her
Majesty for the performance of work, the supply of goods or
the rendering of services.
40.1 Le gouvernement fédéral s’engage à prendre les
mesures indiquées pour favoriser l’équité, l’ouverture et la
transparence du processus d’appel d’offres en vue de la
passation avec Sa Majesté de marchés de fournitures, de
marchés de services ou de marchés de travaux.
[43] Legislation may, of course, impose a duty of
fairness on PWGSC in its conduct of the procurement
[43] La loi peut bien évidemment imposer une
obligation d’équité à TPSGC dans sa façon de mener le
508
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
process, and specify its content. However, I am not
persuaded that the above provision assists the appellants.
The phrase “The Government of Canada is committed
to taking appropriate measures to promote the fairness
. . . in the bidding process” is not sufficiently precise to
impose an immediate legal duty of procedural fairness
enforceable by a bidder, let alone by a subcontractor.
Rather, it sets a goal and only commits the Government
to take future, unspecified steps to ensure that the
procurement process is fair.
processus d’acquisition, et en préciser le contenu.
Cependant, je ne suis pas convaincu que la disposition
ci-dessus est utile aux appelantes. La phrase « [l]e
gouvernement fédéral s’engage à prendre les mesures
indiquées pour favoriser l’équité [. . .] du processus
d’appel d’offres » n’est pas suffisamment précise pour
imposer instantanément une obligation d’équité procédurale pouvant être mis à exécution par un soumissionnaire et, à plus forte raison, par un sous-traitant.
Cette phrase signifie plutôt que le gouvernement
s’engage à prendre des mesures éventuelles non précisées
pour s’assurer de l’équité du processus d’acquisition.
(iii) Common law
iii) La common law
[44] The appellants argue that, as persons adversely
affected by the award of the submarine contract to
CSMG, they are entitled to challenge the fairness of the
process by which it was awarded. They say that their
right to procedural fairness arises from the common
law in respect of administrative action, namely, the
award of the contract to CSMG, because it ended their
legal rights under their contract with BAE and caused
them substantial financial loss. I do not agree.
[44] Les appelantes soutiennent que, à titre de
personnes lésées par l’attribution du contrat pour le
soutien des sous-marins à CSMG, elles ont qualité pour
contester l’équité du processus d’attribution du contrat.
Elles affirment que leur droit à l’équité procédurale
découle des aspects liés aux mesures administratives de
la common law, soit l’attribution du contrat à CSMG,
parce que cette attribution a mis fin à leur droits
contractuels en vertu du contrat conclu avec BAE et a
entraîné une perte financière importante. Je ne souscris
pas à cette prétention.
[45] The common law duty of fairness is not freestanding, but is imposed in connection with the particular
scheme in which the impugned administrative decision
has been taken. In my opinion, it cannot be assumed that
a duty imposed on the exercise of administrative action
taken in the performance of a statutory, governmental
function applies in the case of a decision to purchase
goods and services where the legal relations of the
parties are largely governed by the law of contract.
[45] L’obligation d’équité en common law n’est pas
autonome, mais elle est imposée selon la situation
particulière dans laquelle la décision administrative
contestée a été prise. À mon avis, on ne peut supposer
que l’exécution d’une mesure administrative prise
dans le cadre d’une fonction gouvernementale prévue
par la loi entraîne une obligation s’appliquant à une
décision visant à acquérir des biens et services lorsque
les relations juridiques des parties sont en grande partie
régies par le droit des contrats.
[46] The context of the present dispute is essentially
commercial, despite the fact that the Government is
the purchaser. PWGSC has made the contract pursuant
to a statutory power and the goods and services
purchased are related to national defence. In my view,
it will normally be inappropriate to import into a
predominantly commercial relationship, governed by
contract, a public law duty developed in the context of
[46] Le contexte du présent litige est essentiellement
de nature commerciale, même si le gouvernement est
l’acheteur. TPSGC a établi un contrat conformément à
un pouvoir conféré par la loi et les biens et services
acquis sont liés à la défense nationale. Selon moi, il
serait en règle générale inapproprié d’incorporer une
obligation provenant du droit public conçue dans le
contexte de l’exécution des fonctions gouvernementales
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
509
the performance of governmental functions pursuant
to powers derived solely from statute.
conformément à des pouvoirs conférés uniquement
par la loi dans une relation de nature principalement
commerciale, régie par un contrat.
[47] First, judicially imposed procedural duties in
favour of subcontractors would undermine the right of a
bidder for a procurement contract to determine what,
if any, steps it should take in the event of an apparent
breach of contract A. The law should normally not override the decision of an unsuccessful bidder to do nothing
because, for example, of a fear that the institution of
litigation would jeopardize its prospects of obtaining a
contract in the future, or of its desire not to be involved
in costly and time-consuming litigation. See also Locus
Standi, at page 171, where Justice Cromwell notes that
the law generally defers to the decision of “the more
obvious plaintiff” not to institute legal proceedings and
therefore does not confer standing on a person less
affected by the impugned administrative action.
[47] Premièrement, les obligations procédurales
qu’imposeraient les tribunaux au profit des sous-traitants
mineraient le droit d’un soumissionnaire à un contrat
d’acquisition de déterminer, le cas échéant, les mesures
qui devraient être entreprises dans l’éventualité d’une
violation apparente du contrat A. La loi ne devrait
habituellement pas l’emporter sur la décision d’un
soumissionnaire non choisi de ne rien faire parce que,
par exemple, il craint que l’introduction d’une poursuite
ne compromette ses chances d’obtenir un contrat dans
l’avenir ou il ne désire pas être engagé dans un litige
coûteux et long. Voir également l’ouvrage Locus Standi,
à la page 171, dans lequel le juge Cromwell souligne
que le droit s’en remet en général à la décision du
[traduction] « demandeur le plus évident » de ne pas
intenter des poursuites et, partant, n’accorde pas la
qualité pour agir à une personne qui est moins touchée
par la mesure administrative contestée.
[48] Second, while also serving the public interest in
good government, procedural rights are, to a large
extent, personal to those whose substantive rights or
interests they protect. For example, in most cases, a
person who has waived a right to procedural fairness
may not subsequently challenge an administrative
decision on the ground that it was made in breach of
the duty of fairness: for the relevant authorities, see
Donald J. M. Brown and John M. Evans, Judicial Review
of Administrative Action in Canada, loose-leaf (Toronto:
Canvasback Publishing, 1998), at paragraph 11:5500.
[48] Deuxièmement, il est vrai que les droits en
matière de procédure servent également l’intérêt public
dans le bon gouvernement, mais ce sont les titulaires
des droits ou intérêts substantifs qui doivent personnellement s’en prévaloir. Par exemple, dans la plupart
des cas, la personne qui a renoncé au droit à l’équité
procédurale ne peut par la suite contester une décision
administrative au motif que cette dernière a été prise
en violation de l’équité : pour connaître les autorités
pertinentes, voir Donald J. M. Brown et John M. Evans,
Judicial Review of Administrative Action in Canada,
feuilles mobiles (Toronto : Canvasback Publishing,
1998), au paragraphe 11:5500.
[49] The decision in Ratepayers of the School District
of the New Ross Consolidated School et al. and Chester
and District Municipal School Board, Re (1979),
102 D.L.R. (3d) 586 (N.S.S.C. (T.D.)) is anomalous in
conferring standing on a ratepayers’ group challenging the dismissal of a school principal on the ground
that he had not been afforded a fair hearing, even though
he himself had not litigated the matter: see David J.
Mullan and Andrew J. Roman, “Minister of Justice of
[49] La décision Ratepayers of the School District of
the New Ross Consolidated School et al. and Chester
and District Municipal School Board, Re (1979), 102
D.L.R. (3d) 586 (C.S. (1re inst.) N.-É.) est inhabituelle
car elle attribue la qualité pour agir à un groupe de
contribuables contestant le congédiement d’un directeur
d’école au motif qu’il n’avait pas bénéficié d’une
audience équitable, même si le directeur lui-même
n’avait pas porté l’affaire en justice : voir David J.
510
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
Canada v. Borowski: The Extent of the Citizen’s Right
to Litigate the Lawfulness of Government Action”
(1984), 4 Windsor Y.B. Access Just. 303, at pages 339–
341 and 349.
Mullan et Andrew J. Roman, « Minister of Justice of
Canada v. Borowski: The Extent of the Citizen’s Right
to Litigate the Lawfulness of Government Action »
(1984), 4 Windsor Y.B. Access Just. 303, aux pages 339
à 341 et 349.
[50] Third, the logic of the appellants’ argument
that they are entitled to procedural fairness opens the
alarming possibility of a cascading array of potential
procedural rights holders. What, for example, of employees of unsuccessful bidders or their subcontractors
who lose their employment as the result of the award of
the contract to another bidder? The adverse impact on
such employees may be just as serious to them as the
loss of the subcontract is to the appellants. It would be
unduly formalistic to say that the appellants’ position is
distinguishable because their contract provided that their
right to share the revenue terminated if the submarine
contract was not awarded to BAE.
[50] Troisièmement, le raisonnement de l’argument
des appelantes portant qu’elles ont droit à l’équité
procédurale suppose un déferlement alarmant de
poursuites de la part de titulaires de droits procéduraux
éventuels. Prenons par exemple, le cas d’employés de
soumissionnaires non choisis ou de leurs sous-traitants
qui perdent leur emploi en raison de l’attribution du
contrat à un autre soumissionnaire. Les répercussions
néfastes sur ces employés pourraient être aussi graves à
leurs yeux que l’est la perte du contrat de sous‑traitance
pour les appelantes. Il serait indûment formaliste
d’affirmer que la position des appelantes est différente
parce que leur contrat prévoyait que leur droit au partage
des revenus prenait fin si le contrat pour le soutien des
sous-marins n’était pas attribué à BAE.
[51] Fourth, the appellants say that to confer upon
them a right to procedural fairness would advance the
public’s interest in obtaining value for money by
protecting the fairness of the procurement process; an
unfair process may discourage bidders from tendering to
future RFPs. However, since those who bid in response
to an RFP have contractual rights to ensure that their
tenders are evaluated accurately and fairly, the protection
of the public interest in the integrity of the process
does not require a judicial extension of procedural rights
to subcontractors. Moreover, if a free-standing right to
procedural fairness existed it would not have been
necessary for the courts to have implied it as a term of
contract A.
[51] Quatrièmement, les appelantes affirment que
leur accorder le droit à l’équité procédurale servirait
l’intérêt public, c’est-à-dire atteindre l’optimisation
des ressources, en protégeant l’équité du processus
d’acquisition; un processus inéquitable pourrait décourager les soumissionnaires à répondre aux demandes
de propositions futures. Toutefois, étant donné que les
soumissionnaires répondant à une demande de propositions ont des droits contractuels visant à assurer
que leurs soumissions sont évaluées adéquatement et
équitablement, il n’est pas nécessaire que les tribunaux
élargissent la portée des droits procéduraux aux soustraitants pour protéger l’intégrité du processus dans
l’intérêt public. De surcroît, si un droit distinct à l’équité
procédurale existait, il n’aurait pas été nécessaire que les
tribunaux l’ait implicitement considéré comme faisant
partie des conditions du contrat A.
[52] Fifth, the public interest in the efficiency of the
tendering process may well be compromised by an
extension of the right to procedural fairness in the
manner urged by the appellants. To extend the right to
procedural fairness to subcontractors and, possibly, to
others who have been adversely affected by a contract
award, can only complicate the procurement process and
[52] Cinquièmement, l’intérêt public lié à l’efficacité
du processus d’acquisition pourrait tout aussi bien être
compromis par un élargissement de la portée du droit à
l’équité procédurale comme le défendent les appelantes.
Étendre la portée du droit à l’équité procédurale aux
sous-traitants et, éventuellement, aux autres personnes
lésées en raison de l’attribution d’un contrat, ne peut que
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
511
introduce new levels of uncertainty into essentially
commercial relationships.
compliquer le processus d’acquisition et introduire de
nouvelles incertitudes dans des relations essentiellement
commerciales.
[53] To supplement the contractual safeguards with
the common law duty of fairness would thus frustrate
the parties’ expectations. A duty of fairness based on
the common law would presumably also include a
right for subcontractors, and others, to participate in
the procurement process by making representations
before the contract was awarded. As already noted, the
appellants could have brought themselves within the
protection of contract A if they had so chosen, including any duty of fairness arising from it.
[53] Ajouter aux garanties contractuelles l’obligation
d’équité prévue par la common law aurait comme
conséquence de déjouer les attentes des parties.
L’obligation d’équité fondée sur la common law pourrait aussi comprendre le droit pour les sous-traitants,
et d’autres tiers, de participer au processus d’acquisition
en faisant des déclarations avant que le contrat ne soit
attribué. Comme il a déjà été mentionné, les appelantes
auraient pu prendre les moyens nécessaires pour bénéficier de la protection du contrat A si elles en avaient
fait le choix, y compris de l’obligation d’équité s’y
rapportant.
[54] Sixth, once a contract has been awarded, the
public has an interest in the avoidance of undue delays
in its performance, and in ensuring that government is
able promptly to acquire the goods and services that it
needs for the discharge of its responsibilities. The
normal remedy for breach of contract is a simple award
of damages, which does not delay the performance of
the contract by the winning bidder. In contrast, the more
intrusive public law remedy sought by the appellants is
that the contract awarded to CSMG be set aside, so that
the tendering process can start again. Governments’
recent resort to funding “shovel-ready” infrastructure
projects as part of a strategy for promoting economic
recovery vividly illustrates that delays in getting publicly
financed work underway may be detrimental to the
public interest.
[54] Sixièmement, une fois un contrat attribué, le
public a intérêt à éviter les retards indus liés à son
exécution, et à s’assurer que le gouvernement est en
mesure d’acquérir rapidement les biens et services dont
il a besoin pour s’acquitter de ses obligations. La
réparation habituelle pour la violation de contrat est
l’octroi de dommages-intérêts, ce qui ne retarde pas
l’exécution du contrat par le soumissionnaire retenu. En
revanche, la réparation de droit public plus attentatoire
recherchée par les appelantes est l’annulation du contrat
attribué à CSMG afin que le processus d’acquisition
puisse redémarrer. Le recours récent du gouvernement
au financement pour des projets d’infrastructures prêts
pour la mise en chantier dans le cadre d’une stratégie
visant à favoriser la reprise économique illustre de
façon très claire que les retards dans le démarrage des
travaux financés par les fonds publics peuvent nuire à
l’intérêt public.
[55] Two recent decisions of the Supreme Court of
Canada support the conclusion that a duty of fairness
was not owed to the appellants with respect to the procurement process: Design Services and Dunsmuir.
[55] Les arrêts Design Services et Dunsmuir,
prononcés récemment par la Cour suprême du Canada,
étayent la conclusion qu’il n’y avait pas d’obligation
d’équité envers les appelantes dans le cadre du processus d’acquisition.
[56] The facts of Design Services are similar to those
of the present case. The appellants were the subcontractors of an unsuccessful bidder on a government
contract. As in our case, the appellants in Design
Services could have entered into a joint venture with the
[56] Les faits dans l’arrêt Design Services sont
similaires à ceux de la présente espèce. Les appelantes
étaient des sous-traitants d’un soumissionnaire non
choisi pour un marché public. Comme en l’espèce, les
appelantes dans l’arrêt Design Services auraient pu
512
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
unsuccessful bidder, but did not. The subcontractors
and the unsuccessful bidder sued the Government for
damages on the ground that it had awarded the contract
to a non-compliant bidder. However, on settling its
claim, the unsuccessful bidder discontinued its action.
former une coentreprise avec le soumissionnaire non
choisi, mais elles ne l’ont pas fait. Les sous-traitants et
le soumissionnaire non choisi ont poursuivi le
gouvernement en dommages-intérêts au motif que ce
dernier avait adjugé le contrat à un soumissionnaire qui
avait présenté une soumission non conforme. Toutefois,
en règlement de sa réclamation, le soumissionnaire non
choisi s’est désisté de son action.
[57] The question for the Court was whether the
subcontractor had an action in negligence against
the Government for awarding the contract to a noncompliant bidder. In giving the judgment of the
Court dismissing the appeal, Justice Rothstein said
(at paragraph 56):
[57] La Cour devait trancher la question de savoir
si le sous-traitant pouvait intenter une action fondée
sur la négligence contre le gouvernement en raison
de l’attribution du contrat à un soumissionnaire
ayant présenté une soumission non conforme. Le
juge Rothstein a affirmé ce qui suit en prononçant
le jugement par lequel la Cour a rejeté l’appel (au
paragraphe 56) :
In essence, the appellants are attempting, after the fact, to
substitute a claim in tort law for their inability to claim under
“Contract A”. After all, the obligations the appellants seek to
enforce through tort exist only because of “Contract A” to
which the appellants are not parties. In my view, the
observation of Professor Lewis N. Klar (Tort Law (3rd ed.
2003), at p. 201) — that the ordering of commercial
relationships is usually in the bailiwick of the law of contract
— is particularly apt in this type of case. To conclude that
an action in tort is appropriate when commercial parties
have deliberately arranged their affairs in contract would be
to allow for an unjustifiable encroachment of tort law into the
realm of contract.
Les appelantes tentent essentiellement, après coup, de se servir
du droit de la responsabilité délictuelle à défaut de pouvoir se
prévaloir du « contrat A ». Après tout, les obligations dont les
appelantes demandent l’application par le biais de la
responsabilité délictuelle n’existent qu’à cause du « contrat A »,
auquel les appelantes ne sont pas parties. À mon avis, la
remarque du professeur Lewis N. Klar (Tort Law (3e éd. 2003),
p. 201) — selon laquelle la régulation des relations
commerciales relève normalement du droit des contrats — est
particulière pertinente dans ce genre d’affaire. Conclure
qu’une action en responsabilité délictuelle est le recours
approprié lorsque des parties commerciales ont volontairement
organisé leurs affaires par contrat reviendrait à permettre un
empiétement injustifié du droit de la responsabilité délictuelle
sur le droit des contrats.
[58] The appellants argue that Design Services is
distinguishable because the concern of the Court in that
case was that the imposition of a duty of care would
increase the Crown’s exposure to potential financial
liability far beyond the contractual arrangements:
paragraphs 59–66. But in the present case, they say, no
claim for damages is being made and, once granted, the
remedy sought, namely the quashing of the award of the
contract, can only be granted once. In my view, however,
this is too narrow a reading of Design Services.
[58] Les appelantes allèguent que l’arrêt Design
Services se distingue de l’espèce parce que dans cette
décision, la Cour était préoccupée par le fait que
l’imposition d’une obligation de diligence augmenterait
l’exposition du ministère public à une responsabilité
financière possible allant bien au-delà des arrangements
contractuels (aux paragraphes 59 à 66). En l’espèce,
disent-elles, aucune action en dommage-intérêts n’a été
intentée et la réparation demandée, à savoir l’annulation
de l’attribution du contrat, ne peut être octroyée qu’une
seule fois. Toutefois, à mon avis, il s’agit d’une interprétation trop restrictive de l’arrêt Design Services.
[59] In Dunsmuir the Court considered (at paragraphs
102–117) the appropriateness of imposing a duty of
[59] Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour a examiné (aux
paragraphes 102 à 117) la pertinence de l’imposition
[2010] 2 R.C.F.
irving shipbuilding inc.
c. canada
513
fairness prior to the dismissal of a Crown employee and
office holder. The Court decided that, as a general rule,
a duty of procedural fairness, and remedies other than
damages for breach of contract, have no place in the
legal relationship between the Crown on the one hand,
and office holders and employees on the other, when
their relationship is rooted essentially in contract.
d’une obligation d’équité avant le renvoi d’un employé
de la Couronne et titulaire de charge publique. La Cour
a statué que, en règle générale, une obligation d’équité
procédurale, et les réparations autres que des dommagesintérêts pour violation de contrat, n’ont pas leur place
dans une relation juridique entre le ministère public,
d’une part, et les titulaires de charge publique et les
employés, d’autre part, lorsque leur relation est essentiellement issue d’un contrat.
[60] Admittedly, the facts of our case are different
from those in Dunsmuir because the appellants have
no contractual rights against PWGSC. Nonetheless,
the broader point made by both Design Services and
Dunsmuir is that when the Crown enters into a contract,
its rights and duties, and the available remedies, are
generally to be determined by the law of contract.
[60] Certes, les faits en l’espèce sont différents de
ceux dans l’arrêt Dunsmuir puisque les appelantes ne
peuvent opposer aucun droit contractuel à TPSGC.
Néanmoins, le raisonnement général formulé dans les
arrêts Design Services et Dunsmuir tient à ce que lorsque
la Couronne conclut un contrat, ses droits et obligations, ainsi que les recours dont elle dispose, doivent
généralement être déterminés par le droit des contrats.
[61] Finally, if a case arose where the misconduct of
government officials was so egregious that the public
interest in maintaining the essential integrity of the
procurement process was engaged, I would not want to
exclude the possibility of judicial intervention at the
instance of a subcontractor. However, given the powerful
reasons for leaving procurement disputes to the law
of contract, it will only be in the most extraordinary
situations that subcontractors should be permitted to
bring judicial review proceedings to challenge the
fairness of the process.
[61] Enfin, si, dans une affaire, l’inconduite des
autorités gouvernementales était accablante au point de
mettre en jeu l’intérêt public de maintenir l’intégrité du
processus d’acquisition, il ne faudrait pas que soit exclue
la possibilité d’une intervention judiciaire sur l’initiative
d’un sous-traitant. Toutefois, compte tenu des solides
raisons pour lesquelles les litiges liés au processus
d’acquisition devraient demeurer régis par le droit des
contrats, tout contrôle judiciaire visant à demander
à la Cour d’examiner l’équité du processus ne sera
accordé à des sous-traitants que dans des circonstances
exceptionnelles.
[62] In my view, the facts of this case fall far short of
the kind of extraordinary circumstances in which the
Court might intervene at the instance of a subcontractor.
The appellants do not allege, for example, fraud, bribery,
corruption or other kinds of grave misconduct which,
if proved, would undermine public confidence in the
essential integrity of the process. Indeed, in careful
reasons, the applications Judge explained why he was
not persuaded that, even if the appellants had standing,
they had established a breach of the duty of fairness,
including a reasonable apprehension of bias, on the part
of PWGSC in its conduct of the procurement process.
[62] Selon moi, les faits en l’espèce sont loin de
répondre au type de circonstances exceptionnelles pour
lesquelles la Cour pourrait intervenir sur l’initiative
d’un sous‑traitant. Les appelantes n’allèguent pas, par
exemple, la fraude, la subornation, la corruption ou
d’autres genres d’inconduites graves qui, si elles étaient
prouvées, mettraient en péril la confiance du public
quant à l’intégrité même du processus. En fait, dans ses
motifs soigneusement rédigés, le juge des requêtes a
expliqué la raison pour laquelle il n’était pas convaincu
que, même si les appelantes avait qualité pour agir, elles
avait démontré une violation de l’obligation d’équité,
y compris une crainte raisonnable de partialité, de la part
de TPSGC relativement à sa conduite dans le cadre du
processus d’acquisition.
514
irving shipbuilding inc.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
E. CONCLUSIONS
E. CONCLUSIONS
[63] For these reasons, I would dismiss the appeal
with costs.
[63] Pour ces motifs, je rejetterais l’appel avec dépens.
Richard C.J.: I agree.
Le juge en chef Richard : Je suis d’accord.
Ryer J.A.: I agree.
Le juge Ryer, J.C.A. : Je suis d’accord.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
515
T-1922-07
2009 FC 408
T-1922-07
2009 CF 408
Great Lakes United and MiningWatch Canada
(Applicants)
Union Saint-Laurent, Grand Lacs et Mines Alerte
Canada (demanderesses)
v.
c.
Minister of the Environment (Respondent)
Ministre de l’Environnement (défendeur)
and
et
Mining Association of Canada (Intervener)
L’Association minière du Canada (intervenante)
Indexed as: Great Lakes United v. Canada (Minister
of the Environment) (F.C.)
Répertorié : Union Saint-Laurent, Grand Lacs c.
Canada (Ministre de l’Environnement) (C.F.)
Federal Court, Russell J.—Toronto, January 19; Ottawa,
April 23, 2009.
Cour fédérale, juge Russell—Toronto, 19 janvier;
Ottawa, 23 avril 2009.
Environment — Judicial review of respondent Minister’s
failure under Canadian Environmental Protection Act (CEPA)
to require reporting of releases, transfers of pollutants to waste
rock, tailings disposal areas — National Pollutant Release
Inventory (NPRI) established by Minister, providing inventory
of pollutants released into environment — NPRI reporting of
controlled movements of substances inside disposal areas not
required by Minister — Minister advising that different
national inventory to be established for such reporting —
Methods for collecting, reporting data also to be determined
at later date — CEPA, s. 48 not contemplating separate
national inventory — Information regarding release, transfer
of pollutants to disposal areas to be collected, reported —
Actions of Minister taken in exercise of statutory power,
subject to judicial review — Application allowed.
Environnement — Contrôle judiciaire concernant l’omission
du ministre d’exiger, suivant la Loi canadienne sur la
protection de l’environnement (la LCPE), la déclaration de
rejets ou de transferts de polluants effectués dans les aires
d’élimination de stériles et de résidus — L’Inventaire national
des rejets de polluants (INRP), établi par le ministre, est un
inventaire des polluants qui sont rejetés dans l’environnement
— Le ministre n’est pas tenu de déclarer à l’INRP les
déplacements contrôlés de substances à l’intérieur d’aires
d’élimination — Le ministre a fait savoir qu’il établirait
un inventaire national différent pour la déclaration de ces
renseignements — Les méthodes de collecte et de déclaration
de données seraient aussi déterminées ultérieurement —
L’art. 48 de la LCPE ne prévoit pas d’inventaires nationaux
distincts — Les renseignements sur les rejets et les transferts
de polluants effectués dans les aires d’élimination doivent
être recueillis et déclarés — Les mesures ont été prises par
le ministre dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir conféré
par la loi et étaient assujetties au contrôle judiciaire —
Demande accueillie.
Construction of Statutes — Whether Minister required by
Canadian Environmental Protection Act (CEPA) to provide
pollutant release information through National Pollutant
Release Inventory in relation to releases, transfers to tailings,
waste rock disposal areas — CEPA, s. 48 not contemplating
separate national inventory — Reason for single inventory
embodied in CEPA, s. 2 requiring Canada apply, enforce
CEPA fairly, predictably, consistently, ensure ready access
to information on pollutants — Forms of “release” in CEPA,
Interprétation des lois — Il s’agissait de savoir si la Loi
canadienne sur la protection de l’environnement (la LCPE)
oblige le ministre à fournir des renseignements sur les rejets
de polluants par l’intermédiaire de l’Inventaire national des
rejets de polluants relativement aux rejets et aux transferts de
polluants effectués dans les aires d’élimination de résidus
miniers et de stériles — L’art. 48 de la LCPE ne prévoit pas
d’inventaires nationaux distincts — Une raison favorisant
l’établissement d’un inventaire unique est intégrée à l’art. 2
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v. canada
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s. 3(1) not actions signifying end of human control, return to
control by natural forces — Meaning of words in CEPA,
intention of Parliament revealing that information regarding
release, transfer of pollutants to tailings, waste rock disposal
areas to be collected, reported — S. 46 not permitting Minister
broad discretion on what information to collect — S. 46 giving
Minister wide powers to gather information, cannot be used
to abrogate obligations of ss. 48, 50.
de la LCPE, qui confie au gouvernement fédéral la mission
d’appliquer la LCPE de façon juste, prévisible et cohérente et
de veiller à ce que les Canadiens puissent avoir facilement
accès à des renseignements sur les polluants — Les formes de
« rejet » prévues à l’art. 3(1) de la LCPE ne sont pas des
situations qui signifient la fin du contrôle humain et le retour
à un contrôle exercé par les forces de la nature — Le sens
des mots dans la LCPE ainsi que les intentions du législateur
indiquent que les renseignements sur les rejets et les transferts de polluants effectués dans les aires d’élimination
de résidus miniers et de stériles doivent être recueillis et
déclarés — L’art. 46 ne confère pas au ministre un vaste
pouvoir discrétionnaire quant aux types de renseignements à
recueillir — L’art. 46 procure au ministre le vaste pouvoir de
recueillir des renseignements et il ne peut pas être utilisé pour
abroger les obligations que prescrivent les art. 48 et 50.
This was an application for judicial review of the
Minister’s failure under the Canadian Environmental
Protection Act (CEPA) to require reporting by mining
facilities of releases or transfers of pollutants to waste
rock and tailings disposal areas. The applicants sought a
declaration that the Minister erred in interpreting the CEPA
and mandatory relief directing the respondent to publish
data related to releases or transfers of pollutants to waste rock
and tailings disposal areas through the National Pollutants
Release Inventory (NPRI) pursuant to sections 48 and 50 of
the CEPA.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire
concernant l’omission du ministre d’exiger, suivant la Loi
canadienne sur la protection de l’environnement (la LCPE),
que les installations minières déclarent les rejets ou les
transferts de polluants effectués dans les aires d’élimination
de stériles et de résidus. Les demanderesses sollicitaient un
jugement déclaratoire portant que le ministre avait commis
une erreur dans son interprétation de la LCPE ainsi qu’une
réparation impérative enjoignant au défendeur de publier par
l’intermédiaire de l’Inventaire national des rejets de polluants
(INRP) les données sur les rejets ou les transferts de polluants
effectués dans les aires d’élimination de stériles et de résidus
conformément aux articles 48 et 50 de la LCPE.
The NPRI provides an annual inventory of industrial
and commercial pollutants released into the environment
and relies on multi-stakeholder consultations to determine
pollutant reporting requirements. While NPRI reporting of
pollutants that leave disposal areas has always been required,
NPRI reporting of controlled movements of substances inside
those areas has not. Consultations have taken place over the
years between the Minister and stakeholders on whether those
movements should be reported. In 2007, the Minister advised
at a stakeholder meeting that instead of adding data from
tailings and waste rock to the NPRI, a different national
inventory would be established for such reporting, and that
the methods for collecting and reporting that data would be
determined at a later date.
L’INRP est un inventaire annuel des polluants industriels
et commerciaux qui sont rejetés dans l’environnement et il est
subordonné à la tenue de consultations multilatérales visant
à déterminer les exigences en matière de déclaration de
polluants. Bien que la déclaration de polluants à l’INRP ait
toujours été exigée, la déclaration à l’INRP des déplacements
contrôlés de substances à l’intérieur de ces installations ne l’a
jamais été. Des consultations ont été menées au fil des ans
entre le ministre et divers intervenants quant à la question
de savoir si ces déplacements devraient être déclarés. En
2007, le ministre a fait savoir dans le cadre d’une réunion
d’intervenants qu’il établirait, au lieu d’ajouter les résidus
miniers et les stériles à l’INRP, un inventaire national différent
pour la déclaration de ces renseignements et que les méthodes
de collecte et de déclaration de données seraient déterminées
ultérieurement.
The principal issue was whether the Minister was required
by the CEPA to provide pollutant release information through
the NPRI in relation to releases and transfers to tailings and
waste rock disposal areas.
La question fondamentale était celle de savoir si la LCPE
oblige le ministre à fournir au public des renseignements sur
les rejets de polluants par l’intermédiaire de l’INRP relativement aux rejets et aux transferts de polluants effectués par les
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
517
installations minières dans les aires d’élimination de résidus
miniers et de stériles.
Held, the application should be allowed.
Jugement : la demande doit être accueillie.
Section 48 of the CEPA compels the Minister to “establish
a national inventory of releases of pollutants” and to use “the
information collected under section 46 and any other
information to which the Minister has access”. This provision
does not contemplate separate national inventories for
separate sectors. One of the reasons for mandating a single
national inventory is embodied in section 2 of the CEPA,
making it a duty for the Government of Canada to apply and
enforce the CEPA fairly, predictably and consistently, and to
ensure that Canadians have ready access to information on
pollutants. The NPRI was the national inventory chosen by
the Minister to fulfill its duties under section 48. Publishing
data related to releases or transfers of pollutants to waste
rock and tailings disposal areas through the NPRI will not
prevent the Minister from continuing to study whether that
information might not also need its own inventory, or from
finding a more appropriate tool acceptable to all.
L’article 48 de la LCPE contraint le ministre à « établi[r]
l’inventaire national des rejets polluants » et à utiliser les
« renseignements auxquels il a accès, notamment ceux
obtenus en application de l’article 46 ». Cette disposition ne
prévoit pas d’inventaires nationaux distincts pour des secteurs
distincts. L’une des raisons favorisant l’établissement d’un
inventaire national unique est intégrée à l’article 2 de la
LCPE, qui confie au gouvernement fédéral la mission
d’appliquer la LCPE de façon juste, prévisible et cohérente et
de veiller à ce que les Canadiens puissent avoir facilement
accès à des renseignements sur les polluants. L’INRP était
l’inventaire national que le ministre a décidé d’établir
pour s’acquitter de l’obligation que lui impose l’article 48.
La publication de renseignements sur les rejets ou les
transferts de polluants effectués dans les aires d’élimination
de stériles et de résidus dans l’INRP n’empêchera pas le
ministre de continuer de mener des études quant à la question
de savoir s’il ne faudrait peut-être pas aussi créer pour ces
renseignements un inventaire distinct ou trouver un outil plus
approprié que tous les intervenants peuvent accepter.
The definition of “release” in subsection 3(1) of the CEPA
should not be read as requiring that all forms of release are
actions that signify the end of human control and the return to
control by natural forces. Such a reading would mean that
harmful pollutants entering the environment would not be
considered to have been released, and as such would not be
reportable under section 48, if they remain within some form
of human control. Nothing in the CEPA and its context allows
such a reading. The fact that tailings and waste rock disposal
areas are on-site does not prevent the release of pollutants
into the environment. The distinction between “inside” and
“outside” releases does not mean that the terms that appear
in the statute or in the scheme and the objects of the CEPA
must be given meanings that suit a particular sector. The plain
and grammatical meaning of the words in the CEPA and the
intentions of Parliament reveals that the information regarding
the release and transfer of pollutants to tailings and waste
rock disposal areas should be collected and reported. Similar
arguments apply to the word “pollutants” as it appears in
section 48 of the CEPA regarding “pollution prevention”.
La définition du terme « rejet » au paragraphe 3(1) de la
LCPE ne devrait pas être interprétée comme exigeant que
toutes les formes de rejet soient des situations qui signifient
la fin du contrôle humain et le retour à un contrôle exercé
par les forces de la nature. Une telle interprétation signifierait
que des polluants nocifs qui entrent dans l’environnement ne
seraient pas réputés avoir été rejetés et, à ce titre, il ne serait
pas obligatoire de les déclarer en application de l’article 48
s’ils demeurent assujettis à une certaine forme de contrôle
humain. Rien dans la LCPE et dans son contexte n’autorise
une telle interprétation. Le fait que les aires d’élimination
de stériles et de résidus se trouvent « in-situ » n’empêche
pas le rejet de polluants dans l’environnement. La distinction
entre les rejets « in-situ » et « ex-situ » ne veut pas dire que
les mots qui se trouvent dans la loi ou dans l’économie et
les objets de la LCPE doivent être interprétés d’une manière
qui convient à un secteur particulier. Le sens ordinaire et
grammatical des mots dans le contexte de la LCPE ainsi que
les intentions du législateur indiquent que les renseignements sur les rejets et les transferts de polluants effectués
dans les aires d’élimination de résidus miniers et de stériles
doivent être recueillis et déclarés. Des arguments semblables
s’appliquent en rapport avec le mot « polluants » qui paraît
à l’article 48 de la LCPE relativement à la « prévention de
la pollution ».
The assertions that the word “may” in section 46
permitted the Minister a broad discretion on what information
to collect, and that the duties to establish a national inventory
Les affirmations selon lesquelles le mot « peut » à
l’article 46 a conféré au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire quant aux types de renseignements à recueillir et selon
518
great lakes united
and to publish information regarding releases of pollutants were subservient to the discretion under section 46 were
difficult to reconcile with the Government of Canada’s
obligations imposed by the CEPA, and in particular section 2.
If the Minister chose not to collect information about releases
of pollutants, the NPRI would not accurately or fully reveal
environmental and health hazards. The NPRI thus cannot
fulfill its role if the discretion under section 46 is not exercised in a way that meets the obligations of the Government
of Canada. Rather, section 46 is a facilitating and enabling
provision giving the Minister wide powers to gather information and cannot be used to abrogate the mandatory
obligations of sections 48 and 50. The actions of the Minister
were thus taken in the exercise of a statutory power and were
subject to judicial review.
STATUTES AND REGULATIONS CITED
Canadian Environmental Protection Act, R.S.C., 1985 (4th
Supp.), c. 16, Sch. I, II, III, IV.
Canadian Environmental Protection Act, 1999, S.C. 1999,
c. 33, preamble, ss. 2, 3(1) “environment”, “pollution
prevention”, “release”, 43 to 55.
Department of the Environment Act, R.S.C., 1985, c. E-10,
s. 5.
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 18.1 (as enacted by S.C. 1990, c.
8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27).
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 11.
National Parks Act, R.S.C., 1985, c. N-14.
CASES CITED
v. canada
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lesquelles l’obligation d’établir un inventaire national et de
publier des renseignements sur des rejets polluants était
subordonnée au pouvoir discrétionnaire aux termes de
l’article 46 étaient difficiles de concilier avec les obligations
que d’autres dispositions de la LCPE imposent au gouvernement fédéral et, en particulier, l’article 2. Si le ministre a
décidé de ne pas recueillir de renseignements sur les rejets
de polluants, l’INRP ne révèlerait pas de façon exacte ou
complète les dangers sur le plan de l’environnement et de la
santé. L’INRP ne peut donc pas accomplir son objectif si le
pouvoir discrétionnaire qu’accorde l’article 46 n’est pas
exercé d’une manière qui répond aux obligations du gouvernement fédéral. L’article 46 est plutôt une disposition
facilitante et habilitante qui procure au ministre le vaste
pouvoir de recueillir les renseignements et il ne peut pas être
utilisé pour faire abstraction des obligations de nature
impérative que prescrivent les articles 48 et 50. Les mesures
ont donc été prises par le ministre dans le cadre de l’exercice
d’un pouvoir conféré par la loi et étaient assujetties au
contrôle judiciaire.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi canadienne sur la protection de l’environnement,
L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 16, ann. I, II, III, IV.
Loi canadienne sur la protection de l’environnement
(1999), L.C. 1999, ch. 33, préambule, art. 2, 3(1)
« environnement », « prévention de la pollution »
« rejet », 43 à 55.
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 11.
Loi sur le ministère de l’Environnement, L.R.C. (1985),
ch. E-10, art. 5.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18.1 (édicté par L.C.
1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27).
Loi sur les parcs nationaux, L.R.C. (1985), ch. N-14.
JURISPRUDENCE CITÉE
applied:
décisions appliquées :
Krause v. Canada, [1999] 2 F.C. 476, (1999), 19 C.C.P.B.
179, 236 N.R. 317 (C.A.); Canadian Assn. of the Deaf v.
Canada, 2006 FC 971, [2007] 2 F.C.R. 323, 272 D.L.R.
(4th) 55, 143 C.R.R. (2d) 61; Apotex Inc. v. Canada
(Attorney General), [1994] 1 F.C. 742, (1993), 18 Admin.
L.R. (2d) 122, 51 C.P.R. (3d) 339 (C.A.).
Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.); Assoc. des
sourds du Canada c. Canada, 2006 CF 971, [2007] 2
R.C.F. 323; Apotex Inc. c. Canada (Procureur général),
[1994] 1 C.F. 742 (C.A.).
considered:
décisions examinées :
Maple Lodge Farms Ltd. v. Government of Canada,
[1982] 2 S.C.R. 2, (1982), 137 D.L.R. (2d) 558, 44 N.R.
354; Canadian Council of Churches v. Canada (Minister
of Employment and Immigration), [1992] 1 S.C.R. 236,
Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada,
[1982] 2 R.C.S. 2; Conseil canadien des Églises c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1992] 1 R.C.S. 236; Cie pétrolière Impériale ltée c.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
519
(1992), 88 D.L.R. (4th) 193, 2 Admin. L.R. (2d) 329;
Imperial Oil Ltd. v. Quebec (Minister of the Environment),
2003 SCC 58, [2003] 2 S.C.R. 624, 231 D.L.R. (4th) 577,
5 Admin. L.R. (4th) 1; Distribution Canada Inc. v. M.N.R.,
[1993] 2 F.C. 26, (1993), 99 D.L.R. (4th) 440, 10 Admin.
L.R. (2d) 44 (C.A.); Harris v. Canada, [2000] 4 F.C. 37,
(2000), 187 D.L.R. (4th) 419, [2000] 3 C.T.C. 220
(F.C.A.); Whitton v. Canada (Attorney General), 2002
FCA 46, [2002] 4 F.C. 126, 19 C.C.E.L. (3d) 1, 291 N.R.
318; Alberta v. Canada (Wheat Board), [1998] 2 F.C. 156,
(1997), 2 Admin. L.R. (3d) 187, 138 F.T.R. 186 (T.D.),
affd (1998), 13 Admin. L.R. (3d) 4, 234 N.R. 74 (F.C.A.);
Moresby Explorers Ltd. v. Canada (Attorney General),
2001 FCT 780, [2001] 4 F.C. 591, 40 C.E.L.R. (N.S.) 174,
208 F.T.R. 189; C.U.P.E. v. Ontario (Minister of Labour),
2003 SCC 29, [2003] 1 S.C.R. 539, 226 D.L.R. (4th) 193,
50 Admin. L.R. (3d) 1; Ecology Action Centre Society
v. Canada (Attorney General), 2004 FC 1087, 9 C.E.L.R.
(3d) 161, 262 F.T.R. 160; Vancouver Island Peace Society
v. Canada, [1994] 1 F.C. 102, (1993), 19 Admin. L.R.
(2d) 91, 11 C.E.L.R. (N.S.) 1 (T.D.); Nunavut Wildlife
Management Board v. Canada (Minister of Fisheries
and Oceans), 2009 FC 16, [2009] 4 F.C.R. 544, 339 F.T.R.
164, [2009] 1 C.N.L.R. 256; Environmental Resource
Centre v. Canada (Minister of the Environment), 2001
FCT 1423, 40 Admin. L.R. (3d) 217, 45 C.E.L.R. (N.S.)
114, 214 F.T.R. 94.
Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58,
[2003] 2 R.C.S. 624; Distribution Canada Inc. c. M.R.N.,
[1993] 2 C.F. 26 (C.A.); Harris c. Canada, [2000] 4 C.F.
37 (C.A.F.); Whitton c. Canada (Procureur général),
2002 CAF 46, [2002] 4 C.F. 126; Alberta c. Canada
(Commission du blé), [1998] 2 C.F. 156 (1re inst.), conf.
par [1998] A.C.F. no 1747 (C.A.) (QL); Moresby Explorers
Ltd. c. Canada (Procureur général), 2001 CFPI 780,
[2001] 4 C.F. 591; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du
Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539; Ecology
Action Centre Society c. Canada (Procureur général),
2004 CF 1087; Vancouver Island Peace Society c.
Canada, [1994] 1 C.F. 102 (1re inst.); Conseil de gestion
des ressources fauniques du Nunavut c. Canada (Ministre
des Pêches et des Océans), 2009 CF 16, [2009] 4 R.C.F.
544; Environmental Resource Centre c. Canada (Ministre
de l’Environnement), 2001 CFPI 1423.
referred to:
décisions citées :
Goodwin v. Canada (Attorney General), 2005 FC 1185,
279 F.T.R. 100; Dunsmuir v. New Brunswick, 2008 SCC
9, [2008] 1 S.C.R. 190, 329 N.B.R. (2d) 1, 291 D.L.R.
(4th) 577; Fraser v. Canada (Attorney General) (2005),
51 Imm. L.R. (3d) 101, [2005] O.T.C. 1127 (Ont. S.C.J.);
Finlay v. Canada (Minister of Finance), [1986] 2 S.C.R.
607, (1986), 33 D.L.R. (4th) 321, [1987] 1 W.W.R. 603;
Sierra Club of Canada v. Canada (Minister of Finance),
[1999] 2 F.C. 211, (1999), 13 Admin. L.R. (2d) 280, 157
F.T.R. 123 (T.D.); Friends of the Oldman River Society v.
Canada (Minister of Transport), [1992] 1 S.C.R. 3,
(1992), 88 D.L.R. (4th) 1, [1992] 2 W.W.R. 193; Quebec
(Attorney General) v. Canada (National Energy Board),
[1994] 1 S.C.R. 159, (1994), 112 D.L.R. (4th) 129, 20
Admin. L.R. (2d) 79; Ontario v. Canadian Pacific Ltd.,
[1995] 2 S.C.R. 1031, (1995), 125 D.L.R. (4th) 385, 99
C.C.C. (3d) 97; R. v. Hydro-Québec, [1997] 3 S.C.R. 213,
(1997), 151 D.L.R. (4th) 32, 118 C.C.C. (3d) 97; 114957
Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) v. Hudson
(Town), 2001 SCC 40, [2001] 2 S.C.R. 241, 200 D.L.R.
(4th) 419, 40 C.E.L.R. (N.S.) 1; British Columbia v.
Canadian Forest Products Ltd., 2004 SCC 38, [2004] 2
S.C.R. 74, 240 D.L.R. (4th) 1, [2004] 9 W.W.R. 1; Slaight
Communications Inc. v. Davidson, [1989] 1 S.C.R. 1038,
Goodwin c. Canada (Procureur général), 2005 CF 1185;
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1
R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1; Fraser v. Canada
(Attorney General) (2005), 51 Imm. L.R. (3d) 101, [2005]
O.T.C. 1127 (C.S.J. Ont.); Finlay c. Canada (Ministre des
Finances), [1986] 2 R.C.S. 607; Sierra Club du Canada
c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 2 C.F. 211
(1re inst.); Friends of the Oldman River Society c. Canada
(Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Québec
(Procureur général) c. Canada (Office national de
l’énergie), [1994] 1 R.C.S. 159; Ontario c. Canadien
Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; R. c. Hydro-Québec,
[1997] 3 R.C.S. 213; 114957 Canada Ltée (Spraytech,
Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40,
[2001] 2 R.C.S. 241; Colombie-Britannique c. Canadian
Forest Products Ltd., 2004 CSC 38, [2004] 2 R.C.S. 74;
Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S.
1038; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; North Vancouver
(district de) et autres et Conseil des ports nationaux et
autres (Re), [1978] A.C.F. no 619 (1re inst.) (QL);
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries & Food,
[1968] A.C. 997 (H.L.); Rubin c. Canada (Société
canadienne d’hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F.
520
great lakes united
(1989), 59 D.L.R. (4th) 416, 26 C.C.E.L. 85; Baker v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [1999]
2 S.C.R. 817, (1999), 174 D.L.R. (4th) 193, 14 Admin.
L.R. (3d) 173; North Vancouver (District of) et al. and
National Harbours Board et al. (Re) (1978), 89 D.L.R.
(3d) 704, 10 C.E.L.R. 31, 7 M.P.L.R. 151 (F.C.T.D.);
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries & Food,
[1968] A.C. 997 (H.L.); Rubin v. Canada (Canada
Mortgage and Housing Corp.), [1989] 1 F.C. 265, (1988),
52 D.L.R. (4th) 671, 32 Admin. L.R. 196 (C.A.); MultiMalls Inc. et al. and Minister of Transportation
and Communications et al. (Re) (1976), 14 O.R. (2d) 49,
73 D.L.R. (3d) 18 (C.A.); Doctors Hospital and Minister
of Health (Re) (1976), 12 O.R. (2d) 164, 68 D.L.R. (3d)
220, 1 C.P.C. 232 (H.C.J.); Toronto (City) v. C.U.P.E.,
Local 79, 2003 SCC 63, [2003] 3 S.C.R. 77, 232 D.L.R.
(4th) 385, 17 C.R. (6th) 276; Law Society of New
Brunswick v. Ryan, 2003 SCC 20, [2003] 1 S.C.R. 247,
257 N.B.R. (2d) 207, 223 D.L.R. (4th) 577; Canadian
Wildlife Federation Inc. v. Canada (Minister of the
Environment), [1990] 2 W.W.R. 69, (1989), 38 Admin.
L.R. 138, 4 C.E.L.R. (N.S.) 1 (F.C.A.); Carpenter Fishing
Corp. v. Canada, [1998] 2 F.C. 548, (1997), 155 D.L.R.
(4th) 572, 221 N.R. 372 (C.A.); Gulf Trollers Assn. v.
Canada (Minister of Fisheries and Oceans), [1987] 2 F.C.
93, (1986), 32 D.L.R. (4th) 737, [1987] 2 W.W.R. 727
(C.A.); Northern Lights Fitness Products Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare) (1994), 55
C.P.R. (3d) 39, 75 F.T.R. 111 (F.C.T.D.); Attorney General
of Canada v. Inuit Tapirisat of Canada et al., [1980] 2
S.C.R. 735, (1980), 115 D.L.R. (3d) 1, 33 N.R. 304;
Middlesex (County) v. Ontario (Minister of Municipal
Affairs) (1992), 10 O.R. (3d) 1, 95 D.L.R. (4th) 676, 9
Admin. L.R. (2d) 206 (Gen. Div.); Martineau v. Matsqui
Institution Disciplinary Board, [1980] 1 S.C.R. 602,
(1979), 106 D.L.R. (3d) 385, 50 C.C.C. (2d) 353; Sutcliffe
v. Ontario (Minister of the Environment) (2004), 72 O.R.
(3d) 213, 244 D.L.R. (4th) 392, 20 Admin. L.R. (4th) 239
(C.A.); Alberta Wilderness Assn. v. Cardinal River Coals
Ltd., [1999] 3 F.C. 425, (1999), 15 Admin. L.R. (3d) 25,
165 F.T.R. 1 (T.D.); Friends of the West Country Assn. v.
Canada (Minister of Fisheries and Oceans), [2000] 2 F.C.
263, (1999), 31 C.E.L.R. (N.S.) 239, 248 N.R. 25 (F.C.A.),
affg [1998] 4 F.C. 340, (1998), 28 C.E.L.R. (N.S.) 97, 150
F.T.R. 161 (T.D.).
AUTHORS CITED
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Release Reporting Requirements as it Relates to Mining
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265 (C.A.); Multi-Malls Inc. et al. and Minister of
Transportation and Communications et al. (Re) (1976),
14 O.R. (2d) 49, 73 D.L.R. (3d) 18 (C.A.); Doctors
Hospital and Minister of Health (Re) (1976), 12 O.R. (2d)
164, 68 D.L.R. (3d) 220, 1 C.P.C. 232 (H.C.J.); Toronto
(Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003]
3 R.C.S. 77; Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan,
2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247, 257 R.N.-B. (2e) 207;
Fédération canadienne de la faune Inc. c. Canada
(Ministre de l’Environnement), [1990] 2 W.W.R. 69,
(1989), 38 Admin. L.R. 138, 4 C.E.L.R. (N.S.) 1 (C.A.F.);
Carpenter Fishing Corp. c. Canada, [1998] 2 C.F. 548
(C.A.); Gulf Trollers Assn. c. Canada (Ministre des
Pêches et des Océans), [1987] 2 C.F. 93 (C.A.); Northern
Lights Fitness Products Inc. c. Canada (Ministre de la
Santé nationale et du Bien-être social), [1994] A.C.F.
no 319 (1re inst.) (QL); Procureur général du Canada c.
Inuit Tapirisat of Canada et autre, [1980] 2 R.C.S. 735;
Middlesex (County) v. Ontario (Minister of Municipal
Affairs) (1992), 10 O.R. (3d) 1, 95 D.L.R. (4th) 676,
9 Admin. L.R. (2d) 206 (Div. Gén.); Martineau c. Comité
de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S.
602; Sutcliffe v. Ontario (Minister of the Environment)
(2004), 72 O.R. (3d) 213, 244 D.L.R. (4th) 392, 20 Admin.
L.R. (4th) 239 (C.A.); Alberta Wilderness Assn. c.
Cardinal River Coals Ltd., [1999] 3 C.F. 425 (1re inst.);
Friends of the West Country Assn. c. Canada (Ministre des
Pêches et Océans), [2000] 2 C.F. 263 (C.A.F.), confirmant
[1998] 4 C.F. 340 (1re inst.).
DOCTRINE CITÉE
Cameron, Duncan J. et al. Annotated Guide to the
Canadian Environmental Protection Act, feuilles
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Débats de la Chambre des communes, vol. 135, 1re sess.,
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Steward).
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
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the Canadian Environmental Protection Act, 1999,
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Administrative Law, 4th ed. Toronto: Carswell, 2004.
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Release Inventory for 2004 — Amendment, C. Gaz.
2005.I.438.
Notice with respect to substances in the National Pollutant
Release Inventory for 2005 — Amendment, C. Gaz.
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Wade, William and Christopher Forsyth. Administrative
Law, 9th ed. Oxford: Oxford University Press, 2004.
Environnement Canada. Directives sur l’application
du pouvoir de collecte d’information aux termes de
l’article 46 de la Loi canadienne sur la protection
de l’environnement (1999), Service de la protection
de l’environnement, juillet 2001, en ligne : <http://
www.ec.gc.ca>.
Environnement Canada. Document de travail sur les
exigences de déclaration des rejets de polluants des
installations minières, en ligne : <http://www.ec.gc.ca/
inrp-npri>.
Environnement Canada. « Guide de déclaration à
l’Inventaire national des rejets de polluants — 2005 »,
en ligne : <http://www.ec.gc.ca/inrp-npri>.
Environnement Canada. « Guide de déclaration à
l’Inventaire national des rejets de polluants — 2006 »,
en ligne : <http://www.ec.gc.ca/inrp-npri>.
Environnement Canada. « Inventaire national des rejets de
polluants », en ligne : <http://www.ec.gc.ca/inrp-npri>.
Environnement Canada. Rapport du groupe de travail
multilatéral sur les substances de l’Inventaire national
des rejets de polluants, 24 novembre 2005, en ligne :
<http://www.ec.gc.ca/inrp-npri>.
Jones, David Phillip et Anne S. de Villars. Principles of
Administrative Law, 4e éd. Toronto : Carswell, 2004.
Modification de l’Avis concernant certaines substances
de l’Inventaire national des rejets de polluants pour
l’année 2004, Gaz. C. 2005.I.438.
Modification de l’Avis concernant certaines substances
de l’Inventaire national des rejets de polluants pour
l’année 2005, Gaz. C. 2006.I.364.
Wade, William et Christopher Forsyth. Administrative
Law, 9e éd. Oxford : Oxford University Press, 2004.
application for judicial review of the Minister
of the Environment’s failure under the Canadian
Environmental Protection Act to require reporting by
mining facilities of releases or transfers of pollutants
to waste rock and tailings disposal areas. Application
allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire concernant
l’omission du ministre de l’Environnement d’exiger,
suivant la Loi canadienne sur la protection de
l’environnement, que les installations minières déclarent les rejets ou les transferts de polluants effectués
dans les aires d’élimination de stériles et de résidus.
Demande accueillie.
APPEARANCES
Marlene Cashin and Justin Duncan for applicants.
Paul J. Evraire, Q.C. and Negar Hashemi for
respondent.
Rodney V. Northey for intervener.
ONT COMPARU
Marlene Cashin et Justin Duncan pour les
demanderesses.
Paul J. Evraire, c.r. et Negar Hashemi pour le
défendeur.
Rodney V. Northey pour l’intervenante.
522
great lakes united
SOLICITORS OF RECORD
Ecojustice Canada, Toronto, for applicants.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Fogler, Rubinoff LLP, Toronto, for intervener.
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Ecojustice Canada, Toronto, pour les
demanderesses.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
Fogler, Rubinoff LLP, Toronto, pour l’intervenante.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1]Russell J.: This is an application for judicial
review of the Minister of the Environment’s ongoing
failure under the Canadian Environmental Protection
Act, 1999, S.C. 1999, c. 33 (CEPA) to require reporting
by mining facilities of releases or transfers of pollutants
to waste rock and tailings disposal areas.
[1]Le juge Russell : Il s’agit d’une demande de
contrôle judiciaire concernant l’omission persistante
du ministre de l’Environnement d’exiger, sous le régime
de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement
(1999), L.C. 1999, ch. 33 (la LCPE), que les installations minières déclarent les rejets ou les transferts de
polluants effectués dans les aires d’élimination de
stériles et de résidus.
[2] The applicants are seeking a declaration that the
Minister has erred in interpreting the CEPA by not
providing such pollutant release information to the
public through the National Pollutant Release Inventory
(NPRI) in 2006 and subsequent years, and an order in
the nature of mandamus directing the Minister to publish
through the NPRI data from mining facilities of releases
to tailings and waste rock disposal areas for the 2006
reporting year and subsequent years in accordance with
sections 48 and 50 of the CEPA.
[2] Les demanderesses sollicitent un jugement
déclaratoire portant que le ministre a commis une erreur
dans son interprétation de la LCPE en ne fournissant pas
au public des renseignements sur ces rejets de polluants
par l’intermédiaire de l’Inventaire national des rejets
de polluants (INRP) dans l’année 2006 et les années
suivantes, de même qu’une ordonnance de mandamus
lui enjoignant de publier par l’intermédiaire de l’INRP
les données des installations minières sur les rejets
effectués dans les aires d’élimination de stériles et de
résidus pour l’année de déclaration 2006 et les années
suivantes, conformément aux articles 48 et 50 de la LCPE.
BACKGROUND
LE CONTEXTE
Waste rock and tailings
Les stériles et les résidus
[3] Waste rock and tailings are created from mining.
There are three steps involved in extracting ore from the
ground and processing it:
[3] Les stériles et les résidus résultent de travaux
d’exploitation minière. L’extraction de minerai du sol et
son traitement comportent trois étapes :
(1) Removal of “overburden” such as soil, sand and
gravel, trees, lichens, mosses, and other vegetation;
1) l’enlèvement des « morts‑terrains », comme la terre,
le sable et le gravier, les arbres, les lichens, les mousses
et d’autres végétaux;
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
523
(2) Break up and removal of “waste rock” (rock that
surrounds or overlays the ore) to access the ore; and
2) le cassage et l’enlèvement des « stériles » (la pierre
qui entoure ou recouvre le minerai) afin d’avoir accès au
minerai;
(3) Crushing of the ore to a powder and processing it to
extract minerals, the waste from which is referred to as
“tailings.”
3) le broyage du minerai en poudre et son traitement en
vue d’en extraire les minéraux, dont les déchets sont
appelés « résidus ».
[4] More than 99 percent of the overburden, rock and
ore removed to extract minerals is disposed of to overburden heaps and waste rock and tailings disposal areas.
[4] Plus de 99 p. 100 des morts‑terrains, des pierres et
du minerai que l’on enlève pour extraire les minéraux
sont ensuite transportés jusqu’à des terrils et des aires
d’élimination des stériles et des résidus.
[5] Ore contains minerals and chemical compounds as
well as the economic mineral it is processed to extract.
Ore may also contain varying amounts of metals that
include aluminium, arsenic, cadmium, copper, mercury,
nickel and selenium, all of which are pollutants listed
under the NPRI system. Most mining in Canada occurs
in rock with high sulphur content. When sulphur comes
into contact with water, it generates sulphuric acid,
which is also a pollutant listed under the NPRI. Although
each ore body has unique properties, it all possesses the
potential for environmental impact when materials are
removed from the ground.
[5] Le minerai contient des minéraux et des composés chimiques, de même que les minéraux à valeur
économique qui en sont extraits en le traitant. Il peut
également contenir des quantités variables de métaux,
dont de l’aluminium, de l’arsenic, du cadmium, du
cuivre, du mercure, du nickel et du sélénium, qui sont
tous des polluants énumérés dans l’INRP. Au Canada,
la majeure partie des travaux miniers ont lieu dans de
la pierre à haute teneur en soufre. Cette substance,
lorsqu’elle entre en contact avec de l’eau, génère de
l’acide sulfurique, qui est lui aussi un polluant énuméré
dans l’INRP. Les corps minéralisés ont tous des propriétés qui leur sont propres, mais ils présentent toujours
un risque d’impact environnemental lorsqu’on les extrait
du sol.
[6] The extraction of ore or minerals requires the
removal of rock, or ore of too low a grade for processing, in order to gain access to the ore. This material is
referred to as “waste rock” and is part of the mining
process. Waste rock inside a facility is placed in waste
rock storage areas (WRSAs). The processing of mined
materials generates tailings which are usually managed
inside a facility in a tailings impoundment area (TIA).
[6] L’extraction de minerai ou de minéraux oblige à
enlever au préalable des pierres, ou du minerai en trop
faible concentration pour être traité. Ces matières portent
le nom de « stériles » et elles font partie du processus
minier. Dans une installation, les stériles sont déposés
dans des aires de stockage de stériles (ASS). Le traitement des matières extraites génère des résidus qui sont
habituellement gérés sur les lieux mêmes d’une installation, dans une aire de confinement de résidus (ACR).
[7] When ore is broken down through mining and
exposed to sun, wind, air and water, the pollutants
contained in the ore, as well as those added during
processing, are mobilized and can pose hazards to the
environment and human health when sent to WRSAs
and TIAs.
[7] Une fois que le minerai est fractionné et exposé
au soleil, au vent, à l’air et à l’eau, les polluants qu’il
renferme, de même que ceux qui sont ajoutés lors du
traitement, sont mobilisés et ils peuvent présenter des
dangers pour l’environnement et la santé humaine
lorsqu’ils sont expédiés dans les ASS et les ACR.
524
great lakes united
[8] In some mining communities, residences are built
directly beside WRSAs and TIAs.
National Pollutant Release Inventory (NPRI)
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
[8] Dans certaines collectivités minières, des maisons
sont bâties juste à côté d’ASS et d’ACR.
L’Inventaire national des rejets de polluants (INRP)
[9] The NPRI was created in 1993 by the Minister of
the Environment when he accepted the recommendations
of a multi-stakeholder advisory committee made up of
representatives from industry, environmental groups,
and labour, as well as provincial and federal governments. The Minister used the provisions of the [then]
Canadian Environmental Protection Act, R.S.C., 1985
(4th Supp.), c. 16 to compel certain persons to report
specified information.
[9] Le ministre de l’Environnement a créé l’INRP
en 1993 après avoir souscrit aux recommandations d’un
comité consultatif multilatéral formé de représentants
de l’industrie, de groupes environnementalistes et de
syndicats, ainsi que des gouvernements provinciaux et
du gouvernement fédéral. Il s’est prévalu des dispositions
de [l’ancienne] Loi canadienne sur la protection de
l’environnement, L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 16, pour
obliger certaines personnes à déclarer des renseignements précis.
[10] The NPRI provides an annual, publicly available
inventory of industrial and commercial pollutants
released into the Canadian environment. It relies on
multi-stakeholder consultations to inform the Minister
and assist him/her in determining the pollutant reporting
requirements under the current Act.
[10] L’INRP est un inventaire annuel, accessible au
public, des polluants industriels et commerciaux qui
sont rejetés dans l’environnement canadien. Il est subordonné à la tenue de consultations multilatérales visant
à informer le ministre et à l’aider à déterminer les
exigences en matière de déclaration de polluants en
vertu de la Loi actuellement en vigueur.
[11] Since the creation of the NPRI, the processing of
mined materials has always been reportable. Since 2006,
NPRI reporting has also been required for mining
extraction activities. While the Minister has always
required the NPRI reporting of NPRI substances that
leave a TIA and WRSA, the Minister has never required
the NPRI reporting of substances as part of controlled
movements of tailings or waste rock inside a facility to
a TIA or WRSA.
[11] Depuis la création de l’INRP, les opérations de
traitement des matières extraites du sol ont toujours été
déclarables. Depuis 2006, il est également obligatoire de
déclarer à l’INRP les activités d’extraction minière. Le
ministre a toujours exigé que l’on déclare à l’INRP les
substances visées par l’INRP qui quittent une ACR et
une ASS, mais il n’a jamais obligé à déclarer ces
substances dans le cadre des déplacements contrôlés des
résidus ou des stériles, à l’intérieur d’une installation,
jusqu’à une ACR ou une ASS.
[12] Until October 2007, extensive consultations
have taken place over the years between Environment
Canada and stakeholders on the issue of whether the
movement of tailings or waste rock inside a facility to a
TIA or WRSA should be reported. This consultative
process has been suspended since this application for
judicial review was initiated in November 2007.
[12] Jusqu’en octobre 2007, de vastes consultations
ont été menées au fil des ans entre Environnement
Canada et divers intervenants à propos de savoir s’il
fallait déclarer les déplacements de résidus ou de stériles
à l’intérieur d’une installation jusqu’à une ACR ou une
ASS. Ce processus de consultation est en suspens depuis
que la présente demande de contrôle judiciaire a été
déposée, en novembre 2007.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
525
ISSUES
LES QUESTIONS EN LITIGE
[13] The following issues are raised in this application:
[13] Les questions soulevées dans la présente demande
sont les suivantes :
(1) The standing of the applicants;
1) la qualité pour agir des demanderesses;
(2) The proper standard of review of the respondent
Minister’s ongoing failure to require the reporting of
releases or transfers of pollutants to WRSAs and TIAs;
2) la norme de contrôle qui s’applique à l’omission
persistante du ministre défendeur d’exiger que l’on
déclare les rejets ou les transferts de polluants dans les
ASS et les ACR;
(3) Whether the Minister’s conduct does or does not
comply with the CEPA;
3) si la conduite du ministre est conforme ou non aux
dispositions de la LCPE;
(4) Appropriate remedies.
4) les mesures de réparation appropriées.
Preliminary issue
Question préliminaire
[14] The respondent submits that this application was
filed in November 2007 seeking judicial review of the
Minister’s decision not to require reporting of certain
mining data in the 2006 notice dated February 25,
2006 [Notice with respect to substances in the National
Pollutant Release Inventory for 2005 — Amendment,
C. Gaz. 2006.I.364]. Therefore, the respondent submits that this application is out of time because it was
not brought within 30 days of the date of the 2006
notice: Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7 [s. 1 (as
am. by S.C. 2002, c. 8, s. 14)], subsection 18.1(2) [as
enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27]. The
intervener agrees with the respondent on this issue.
[14] Selon le défendeur, la présente demande a été
déposée en novembre 2007 en vue de soumettre à un
contrôle judiciaire la décision prise par le ministre de ne
pas exiger, dans l’avis de 2006 [Modification de l’Avis
concernant certaines substances de l’Inventaire national
des rejets de polluants pour l’année 2005, Gaz. C.
2006.I.364], daté du 25 février 2006, que certaines
données minières soient déclarées. Il soutient donc que
cette demande est prescrite car elle n’a pas été déposée
dans les 30 jours suivant la date de l’avis de 2006 :
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F‑7
[art. 1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14)], paragraphe 18.1(2) [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5; 2002,
ch. 8, art. 27]. L’intervenante est d’accord avec le défendeur sur cette question.
[15] If the applicants needed an extension of time to
file this application, the respondent submits that they
should have sought an extension. Their failure to do so
is fatal to this application: Goodwin v. Canada (Attorney
General), 2005 FC 1185, 279 F.T.R. 100.
[15] Le défendeur ajoute que si les demanderesses
avaient besoin d’une prorogation de délai pour déposer
la présente demande, elles auraient dû en faire la
demande. Cette omission porte un coup fatal à la
présente demande : Goodwin c. Canada (Procureur
général), 2005 CF 1185.
[16] The intervener submits that the applicants have
delayed in bringing their application well beyond the
[16] Selon l’intervenante, les demanderesses ont
déposé leur demande nettement au‑delà du délai de
526
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
30-day time limit set out in subsection 18.1(2) of the
Federal Courts Act. There is no ongoing action because
the Minister made a decision that was communicated
in the 2006 notice and confirmed in letters sent to the
applicants in November 2006. The applicants should
have attacked the 2006 notice in November 2006 at
the latest, but they have failed to follow that process
or address the delay with a reasonable explanation.
The intervener asks that the application be dismissed
for delay.
30 jours prévu au paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les
Cours fédérales. Il n’y a pas d’action en cours parce
que le ministre a pris une décision qui a été communiquée dans l’avis de 2006 et confirmée dans des
lettres envoyées en novembre 2006 aux demanderesses.
Ces dernières auraient dû contester l’avis de 2006 en
novembre 2006 au plus tard, mais elles ont omis de
suivre ce processus ou d’expliquer le retard de manière
raisonnable. L’intervenante demande que la demande
soit rejetée pour cause de retard.
[17] In reply, the applicants submit that they do not
seek to attack a specific notice of the Minister. The
applicants say they are challenging an ongoing course
of action of the Minister to exempt pollutants sent to
TIAs and WRSAs from the reporting requirements,
and the Minister’s failure to publish such information
in the NPRI in accordance with his statutory duties as
set out in sections 2, 48 and 50 of the CEPA. As this
ongoing course of action constitutes the “decision” in
this matter, the applicants submit that the 30-day time
limit stipulated by subsection 18.1(2) of the Federal
Courts Act is inapplicable in this case: Krause v. Canada,
[1999] 2 F.C. 476 (C.A.), at paragraphs 23–24; Canadian
Assn. of the Deaf v. Canada, 2006 FC 971, [2007] 2
F.C.R. 323, at paragraphs 71–72.
[17] En réplique, les demanderesses soutiennent
qu’elles ne cherchent pas à contester un avis particulier du ministre. Elles contestent plutôt une ligne de
conduite persistante du ministre, soit le fait d’exempter
des exigences en matière de déclaration les polluants
expédiés vers les ACR et les ASS, de même que le défaut
du ministre de publier ces renseignements une fois
consignés dans l’INRP, conformément aux obligations
que lui imposent les articles 2, 48 et 50 de la LCPE.
Les demanderesses font valoir qu’étant donné que cette
ligne de conduite constitue la « décision » dans la
présente affaire, le délai de 30 jours que prescrit le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales ne
s’applique pas en l’espèce : Krause c. Canada, [1999]
2 C.F. 476 (C.A.), aux paragraphes 23 et 24 et Assoc.
des sourds du Canada c. Canada, 2006 CF 971, [2007]
2 R.C.F. 323, aux paragraphes 71 et 72.
STATUTORY PROVISIONS
LES DISPOSITIONS LÉGALES APPLICABLES
[18] The following provisions of the CEPA are
applicable in these proceedings:
[18] Ce sont les dispositions suivantes de la LCPE qui
s’appliquent en l’espèce :
2. (1) In the administration of this Act, the Government of
Canada shall, having regard to the Constitution and laws of
Canada and subject to subsection (1.1),
2. (1) Pour l’exécution de la présente loi, le gouvernement
fédéral doit, compte tenu de la Constitution et des lois du
Canada et sous réserve du paragraphe (1.1) :
(a) exercise its powers in a manner that protects the
environment and human health, applies the precautionary
principle that, where there are threats of serious or
irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not
be used as a reason for postponing cost-effective measures
to prevent environmental degradation, and promotes and
reinforces enforceable pollution prevention approaches;
a) exercer ses pouvoirs de manière à protéger
l’environnement et la santé humaine, à appliquer le principe
de la prudence, si bien qu’en cas de risques de dommages
graves ou irréversibles à l’environnement, l’absence de
certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte
pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives
visant à prévenir la dégradation de l’environnement, ainsi
qu’à promouvoir et affermir les méthodes applicables de
prévention de la pollution;
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union saint-laurent, grand lacs
c. canada
527
(a.1) take preventive and remedial measures to protect,
enhance and restore the environment;
a.1) prendre des mesures préventives et correctives pour
protéger, valoriser et rétablir l’environnement;
(b) take the necessity of protecting the environment into
account in making social and economic decisions;
b) prendre ses décisions économiques et sociales en tenant
compte de la nécessité de protéger l’environnement;
(c) implement an ecosystem approach that considers the
unique and fundamental characteristics of ecosystems;
c) adopter une approche qui respecte les caractéristiques
uniques et fondamentales des écosystèmes;
(d) endeavour to act in cooperation with governments to
protect the environment;
d) s’efforcer d’agir en collaboration avec les gouvernements
pour la protection de l’environnement;
(e) encourage the participation of the people of Canada in
the making of decisions that affect the environment;
e) encourager la participation des Canadiens à la prise des
décisions qui touchent l’environnement;
(f) facilitate the protection of the environment by the people
of Canada;
f) faciliter la protection de l’environnement par les
Canadiens;
(g) establish nationally consistent standards of environmental quality;
g) établir des normes de qualité de l’environnement
uniformes à l’échelle nationale;
(h) provide information to the people of Canada on the state
of the Canadian environment;
h) tenir informée la population du Canada sur l’état de
l’environnement canadien;
(i) apply knowledge, including traditional aboriginal
knowledge, science and technology, to identify and resolve
environmental problems;
i) mettre à profit les connaissances, y compris les connaissances traditionnelles des autochtones, et les ressources
scientifiques et techniques, pour cerner et résoudre les problèmes relatifs à l’environnement;
(j) protect the environment, including its biological
diversity, and human health, from the risk of any adverse
effects of the use and release of toxic substances, pollutants
and wastes;
j) préserver l’environnement — notamment la diversité
biologique — et la santé humaine des risques d’effets
nocifs de l’utilisation et du rejet de substances toxiques,
de polluants et de déchets;
(j.1) protect the environment, including its biological
diversity, and human health, by ensuring the safe and
effective use of biotechnology;
j.1) protéger l’environnement — notamment la diversité
biologique — et la santé humaine en assurant une utilisation
sécuritaire et efficace de la biotechnologie;
(k) endeavour to act expeditiously and diligently to assess
whether existing substances or those new to Canada are
toxic or capable of becoming toxic and assess the risk that
such substances pose to the environment and human life
and health;
k) s’efforcer d’agir avec diligence pour déterminer si des
substances présentes ou nouvelles au Canada sont toxiques
ou susceptibles de le devenir et pour évaluer le risque
qu’elles présentent pour l’environnement et la vie et la santé
humaines;
(l) endeavour to act with regard to the intent of intergovernmental agreements and arrangements entered into
for the purpose of achieving the highest level of environmental quality throughout Canada;
l) s’efforcer d’agir compte tenu de l’esprit des accords
et arrangements intergouvernementaux conclus en vue
d’atteindre le plus haut niveau de qualité de l’environnement
dans tout le Canada;
(m) ensure, to the extent that is reasonably possible, that
all areas of federal regulation for the protection of
the environment and human health are addressed in a
complementary manner in order to avoid duplication and
to provide effective and comprehensive protection;
m) veiller, dans la mesure du possible, à ce que les textes
fédéraux régissant la protection de l’environnement et de
la santé humaine soient complémentaires de façon à
éviter le dédoublement et assurer une protection efficace
et complète;
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[2010] 2 F.C.R.
(n) endeavour to exercise its powers to require the provision
of information in a coordinated manner; and
n) s’efforcer d’exercer, de manière coordonnée, les pouvoirs qui lui permettent d’exiger la communication de
renseignements;
(o) apply and enforce this Act in a fair, predictable and
consistent manner.
o) d’appliquer la présente loi de façon juste, prévisible et
cohérente;
. . .
44. (1) The Minister shall
[. . .]
44. (1) Le ministre doit :
(a) establish, operate and maintain a system for monitoring
environmental quality;
a) constituer et exploiter un réseau de contrôle de la qualité
de l’environnement;
(b) conduct research and studies relating to pollution
prevention, the nature, transportation, dispersion, effects,
control and abatement of pollution and the effects of
pollution on environmental quality, and provide advisory
and technical services and information related to that
research and those studies;
b) effectuer des recherches et des études sur la prévention,
la nature, le transport et la dispersion de la pollution, la lutte
contre celle‑ci, sa réduction et ses effets sur la qualité de
l’environnement, et fournir des services consultatifs et
techniques de même que l’information à ce sujet;
(c) conduct research and studies relating to
c) effectuer des recherches et des études concernant
notamment le repérage des dommages causés aux
écosystèmes et leur évaluation, la contamination de
l’environnement résultant de la perturbation d’écosystèmes
par l’activité humaine et les modifications du cycle
géochimique normal des substances toxiques naturellement
présentes dans l’environnement;
(i) environmental contamination arising from disturbances of ecosystems by human activity,
(ii) changes in the normal geochemical cycling of toxic
substances that are naturally present in the environment,
and
(iii) detection and damage to ecosystems;
(d) collect, process, correlate, interpret, create an inventory of and publish on a periodic basis data on environmental quality in Canada from monitoring systems,
research, studies and any other sources;
d) recueillir, traiter, corréler, interpréter et publier périodiquement les données sur la qualité de l’environnement au
Canada provenant du réseau de contrôle, de recherches,
d’études et d’autres sources utiles, et établir un inventaire
de ces données;
(e) formulate plans for pollution prevention and the control
and abatement of pollution, including plans respecting
the prevention of, preparedness for and response to an
environmental emergency and for restoring any part of the
environment damaged by or during an emergency, and
establish, operate and publicize demonstration projects and
make them available for demonstration; and
e) élaborer des plans de prévention et de réduction de la
pollution, de lutte contre celle‑ci, notamment pour prévenir les urgences environnementales, mettre sur pied des
dispositifs d’alerte et de préparation, remédier à ces urgences
et réparer les dommages en découlant, ainsi que pour
préparer des projets pilotes, les rendre publics et en faire la
démonstration, ou les rendre accessibles pour démonstration;
(f) publish, arrange for the publication of or distribute
through an information clearing-house
f) diffuser — notamment par l’intermédiaire d’un bureau
central d’information ou par publication — ou prendre les
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529
mesures en vue de diffuser l’information sur la prévention
de la pollution et l’information pertinente sur tous les
aspects de la qualité de l’environnement, et faire rapport
périodiquement sur l’état de l’environnement canadien.
(i) information respecting pollution prevention,
(i) pertinent information in respect of all aspects of
environmental quality, and
(ii) a periodic report on the state of the Canadian
environment.
(2) The Minister may
(2) Le ministre peut collaborer, pour la constitution du
réseau visé à l’alinéa (1)a) avec les gouvernements — y
compris étrangers — , peuples autochtones ou personnes ayant
établi ou projetant d’établir un tel réseau et conclure, avec
l’agrément du gouverneur en conseil, des accords en vue de
son exploitation ou entretien par ses soins, pour leur compte,
ou inversement.
(a) in establishing a system referred to in paragraph (1)(a),
cooperate with governments, foreign governments and
aboriginal people and with any person who has established
or proposes to establish any such system; and
(b) with the approval of the Governor in Council, enter into
agreements for the operation or maintenance of a system
referred to in paragraph (1)(a) by the Minister on behalf of
any government, aboriginal people or any person or for the
operation or maintenance of any such system by the
government or any person on behalf of the Minister.
(3) The Minister may, in exercising the powers conferred
by paragraphs (1)(b) to (e), act in cooperation with any government, foreign government, government department or
agency, institution, aboriginal people or any person and may
sponsor or assist in any of their research, studies, planning
or activities in relation to environmental quality, pollution
prevention, environmental emergencies or the control or
abatement of pollution.
(3) Pour l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par
les alinéas (1)b) à e), le ministre peut agir en collaboration
avec les gouvernements — y compris étrangers — , ministères,
organismes publics, institutions, peuples autochtones ou
personnes, financer leurs recherches, études, planification ou
initiatives relatives aux urgences environnementales, à la
qualité de l’environnement, à la prévention de la pollution, à
la lutte contre la pollution de l’environnement ou à sa
réduction, ou les aider d’une autre façon.
(4) The Ministers shall conduct research or studies relating to hormone disrupting substances, methods related to
their detection, methods to determine their actual or likely
short-term or long-term effect on the environment and
human health, and preventive, control and abatement measures
to deal with those substances to protect the environment and
human health.
(4) Les ministres effectuent des recherches ou des études
sur les substances hormonoperturbantes, les méthodes de
détection de celles‑ci et de détermination de leurs effets —
actuels ou potentiels, à court ou à long terme — sur
l’environnement et la santé humaine, ainsi que les mesures
de prévention et de lutte contre ces effets.
45. The Minister of Health shall
45. Le ministre de la Santé doit :
(a) conduct research and studies relating to the role of
substances in illnesses or in health problems;
a) effectuer des recherches et des études sur le rôle des
substances dans les maladies ou troubles de la santé;
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(b) collect, process, correlate and publish on a periodic
basis data from any research or studies done under paragraph
(a); and
b) recueillir, traiter, corréler et publier périodiquement les
données provenant des recherches et des études faites en
vertu de l’alinéa a);
(c) distribute available information to inform the public
about the effects of substances on human health.
c) diffuser l’information disponible pour renseigner le
public sur les effets des substances sur la santé humaine.
46. (1) The Minister may, for the purpose of conducting
research, creating an inventory of data, formulating objectives and codes of practice, issuing guidelines or assessing or
reporting on the state of the environment, publish in the
Canada Gazette and in any other manner that the Minister
considers appropriate a notice requiring any person described
in the notice to provide the Minister with any information
that may be in the possession of that person or to which the
person may reasonably be expected to have access, including
information regarding the following:
46. (1) Le ministre peut, par un avis publié dans la Gazette
du Canada et, s’il l’estime indiqué, de toute autre façon, exiger
de toute personne qu’elle lui communique les renseignements
dont elle dispose ou auxquels elle peut normalement avoir
accès pour lui permettre d’effectuer des recherches, d’établir
un inventaire de données, des objectifs et des codes de
pratique, de formuler des directives, de déterminer l’état de
l’environnement ou de faire rapport sur cet état, notamment
les renseignements concernant :
(a) substances on the Priority Substances List;
a) les substances figurant sur la liste des substances
d’intérêt prioritaire;
(b) substances that have not been determined to be toxic
under Part 5 because of the current extent of the environment’s exposure to them, but whose presence in the
environment must be monitored if the Minister considers
that to be appropriate;
b) les substances qui n’ont pas été jugées toxiques aux
termes de la partie 5 compte tenu de l’état actuel d’exposition
de l’environnement, mais dont la présence doit être surveillée si le ministre le juge indiqué;
(c) substances, including nutrients, that can be released into
water or are present in products like water conditioners and
cleaning products;
c) les substances — nutritives ou autres — qui peuvent être
rejetées dans l’eau ou qui sont présentes dans des produits
tels que des conditionneurs d’eau et des produits de
nettoyage;
(d) substances released, or disposed of, at or into the sea;
d) les substances rejetées ou immergées en mer;
(e) substances that are toxic under section 64 or that may
become toxic;
e) les substances qui sont toxiques aux termes de l’article 64
ou susceptibles de le devenir;
(f) substances that may cause or contribute to international
or interprovincial pollution of fresh water, salt water or the
atmosphere;
f) les substances qui peuvent causer la pollution transfrontalière soit de l’eau, douce ou salée, soit de l’atmosphère,
ou qui peuvent y contribuer;
(g) substances or fuels that may contribute significantly to
air pollution;
g) les substances ou combustibles dont la présence dans
l’atmosphère peuvent contribuer sensiblement à la pollution
atmosphérique;
(h) substances that, if released into Canadian waters, cause
or may cause damage to fish or to their habitat;
h) les substances qui, lorsqu’elles sont rejetées dans des
eaux canadiennes, causent des dommages aux poissons ou à
leur habitat, ou risquent d’en causer;
(i) substances that, if released into areas of Canada where
there are migratory birds, endangered species or other
wildlife regulated under any other Act of Parliament, are
harmful or capable of causing harm to those birds, species
or wildlife;
i) les substances qui, lorsqu’elles sont rejetées dans les
régions du Canada où se trouvent des oiseaux migrateurs,
des espèces en péril ou d’autres espèces fauniques ou
végétales de compétence fédérale, ont un effet nocif sur
ceux‑ci ou en sont susceptibles;
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531
(j) substances that are on the list established under
regulations made under subsection 200(1);
j) les substances inscrites sur la liste établie au titre des
règlements d’application du paragraphe 200(1);
(k) the release of substances into the environment at any
stage of their life-cycle;
k) les rejets de substances dans l’environnement à toute
étape de leur cycle de vie;
(l) pollution prevention; and
l) la prévention de la pollution;
(m) use of federal land and of aboriginal land.
m) l’utilisation du territoire domanial et des terres
autochtones.
(2) The Minister may, in accordance with an agreement
signed with a government, require that a person to whom a
notice is directed submit the information to the Minister or to
that government.
(2) Il peut également, conformément à tout accord signé
avec un gouvernement, obliger la personne visée par l’avis à
lui communiquer les renseignements ou à les communiquer à
ce gouvernement.
(3) An agreement referred to in subsection (2) shall set
out conditions respecting access by the Minister or other
government to all or part of the information that the person is
required to submit and may set out any other conditions
respecting the information.
(3) L’accord fixe les conditions d’accès par le ministre ou
le gouvernement aux renseignements — en tout ou en partie;
il peut aussi fixer d’autres conditions relatives à ceux‑ci.
(4) A notice referred to in subsection (1) must indicate the
period during which it is in force, which may not exceed three
years, and the date or dates within which the person to whom
the notice is directed shall comply with the notice.
(4) L’avis précise la durée de sa validité, d’un maximum de
trois ans, et le délai impartie au destinataire pour communiquer
les renseignements.
(5) Every person to whom a notice is directed shall comply
with the notice.
(5) Le destinataire de l’avis est tenu de s’y conformer.
(6) The Minister may, on request in writing from any
person to whom a notice is directed, extend the date or dates
within which the person shall comply with the notice.
(6) Le ministre peut, sur demande écrite du destinataire,
proroger le délai indiqué dans l’avis.
(7) The notice must indicate the manner in which the
information is to be provided.
(7) Il précise dans l’avis de quelle façon il entend que les
renseignements soient communiqués.
(8) The notice may indicate the period during which, and
the location where, the person to whom the notice is directed
shall keep copies of the required information, together with
any calculations, measurements and other data on which the
information is based. The period may not exceed three years
from the date the information is required to be submitted to
the Minister.
(8) Il peut en outre indiquer la durée et le lieu de conservation des renseignements exigés, ainsi que des calculs,
mesures et autres données sur lesquels ils s’appuient. Les
renseignements ne peuvent être conservés plus de trois ans
après l’expiration du délai fixé conformément aux paragraphes (4) ou (6).
47. (1) The Minister shall issue guidelines respecting the
use of the powers provided for by subsection 46(1) and, in
issuing those guidelines, the Minister shall take into account
any factor that the Minister considers relevant, including, but
not limited to,
47. (1) Le ministre établit des directives concernant
l’exercice des pouvoirs prévus au paragraphe 46(1), en tenant
compte de tout facteur qu’il juge pertinent, notamment :
(a) the costs and benefits to the Minister and the person to
whom the notice under subsection 46(1) is directed;
a) les coûts et les avantages pour lui et la personne visée par
l’avis;
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(b) the co-ordination of requests for information with other
governments, to the extent practicable; and
b) la coordination — dans la mesure où elle est possible
— des demandes de renseignements avec tout autre
gouvernement;
(c) the manner in which the information collected under
subsection 46(1) is to be used.
c) les modalités d’utilisation des renseignements visés à ce
paragraphe.
(2) In carrying out the duties under subsection (1), the
Minister shall offer to consult with the government of a
province and the members of the Committee who are
representatives of aboriginal governments and may consult
with a government department or agency, aboriginal people,
representatives of industry and labour and municipal
authorities or with persons interested in the quality of the
environment.
(2) À cette fin, il propose de consulter les gouvernements
provinciaux ainsi que les membres du comité qui sont des
représentants de gouvernements autochtones; il peut aussi
consulter tout ministère, organisme public ou peuple
autochtone, tout représentant de l’industrie, des travailleurs et
des municipalités ou toute personne concernée par la qualité de
l’environnement.
(3) At any time after the 60th day following the day on
which the Minister offers to consult in accordance with
subsection (2), the Minister may act under subsection (1) if the
offer to consult is not accepted by the government of a
province or members of the Committee who are representatives
of aboriginal governments.
(3) Après les soixante jours suivant la date de la proposition
de consultation faite en application du paragraphe (2), le
ministre peut agir conformément au paragraphe (1) si le
gouvernement d’une province ou les membres du comité qui
sont des représentants de gouvernements autochtones
n’acceptent pas l’offre.
48. The Minister shall establish a national inventory of
releases of pollutants using the information collected under
section 46 and any other information to which the Minister has
access, and may use any information to which the Minister has
access to establish any other inventory of information.
48. Le ministre établit l’inventaire national des rejets
polluants à l’aide des renseignements auxquels il a accès,
notamment ceux obtenus en application de l’article 46, et peut,
de la même façon, établir tout autre inventaire.
49. The notice published under subsection 46(1) must
indicate whether or not the Minister intends to publish the
information and, if so, whether in whole or in part.
49. Le ministre précise dans son avis s’il a l’intention de
publier les renseignements dont il exige la communication, et,
dans l’affirmative, s’il a l’intention de les publier en tout ou en
partie.
50. Subject to subsection 53(4), the Minister shall publish
the national inventory of releases of pollutants in any manner
that the Minister considers appropriate and may publish or
give notice of the availability of any other inventory of
information established under section 48, in any manner that
the Minister considers appropriate.
50. Sous réserve du paragraphe 53(4), le ministre publie
l’inventaire national des rejets polluants de la façon qu’il
estime indiquée et peut publier tout inventaire établi en
application de l’article 48 — ou signaler qu’on peut le consulter
— de la façon qu’il estime indiquée.
51. A person who provides information to the Minister
under subsection 46(1) may, if the Minister’s intention to
publish the information has been indicated under section 49,
submit with the information a written request, setting out a
reason referred to in section 52, that the information be treated
as confidential.
51. La personne qui communique des renseignements au
ministre au titre du paragraphe 46(1) peut, lorsque ce dernier
a précisé son intention de les publier conformément à l’article
49, exiger par écrit — en énonçant un des motifs prévus à
l’article 52 — qu’ils soient traités de façon confidentielle.
52. Despite Part 11, a request under section 51 may only be
based on any of the following reasons:
52. Malgré toute disposition de la partie 11, la demande de
confidentialité ne peut se fonder que sur l’un ou l’autre des
motifs suivants :
(a) the information constitutes a trade secret;
a) les renseignements communiqués constituent un secret
industriel;
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533
(b) the disclosure of the information would likely cause
material financial loss to, or prejudice to the competitive
position of, the person providing the information or on
whose behalf it is provided; and
b) leur divulgation risquerait vraisemblablement de causer
des pertes financières importantes à l’intéressé ou de nuire
à sa compétitivité;
(c) the disclosure of the information would likely interfere
with contractual or other negotiations being conducted by
the person providing the information or on whose behalf it
is provided.
c) leur divulgation risquerait vraisemblablement d’entraver
des négociations — contractuelles ou autres — menées par
l’intéressé.
53. (1) The Minister may, after studying the reasons
provided under section 52, require the person in question to
provide, within 20 days and in writing, additional justification
for the request for confidentiality.
53. (1) Le ministre peut, après avoir pris connaissance des
motifs invoqués à l’appui de la demande de confidentialité,
exiger de son auteur qu’il lui fasse parvenir par écrit, dans un
maximum de vingt jours, des justifications supplémentaires.
(2) The Minister may extend the period mentioned in
subsection (1) by up to 10 days if the extension is necessary to
permit adequate preparation of the additional justification.
(2) Il peut proroger le délai d’un maximum de dix jours
dans le cas où le premier délai ne permettrait pas une
préparation adéquate des justifications.
(3) In determining whether to accept or reject the request,
the Minister shall consider whether the reasons are wellfounded and, if they are, the Minister may nevertheless reject
the request if
(3) Il examine la demande de confidentialité à la lumière
des motifs invoqués; s’il les juge fondés, il doit, avant de
statuer sur la demande, examiner si la communication des renseignements est dans l’intérêt de la santé ou de la sécurité
publiques ou de la protection de l’environnement et déterminer
si cet intérêt l’emporte sur les pertes financières importantes
ou le préjudice porté à la position concurrentielle de la
personne qui les a fournis ou au nom de qui ils l’ont été et sur
le préjudice causé à la vie privée, la réputation ou la dignité de
toute personne.
(a) the disclosure is in the interest of the protection of the
environment, public health or public safety; and
(b) the public interest in the disclosure outweighs in
importance
(i) any material financial loss or prejudice to the
competitive position of the person who provided the
information or on whose behalf it was provided, and
(ii) any damage to the privacy, reputation or human
dignity of any individual that may result from the
disclosure.
(4) If the Minister accepts the request, the information shall
not be published.
(4) S’il accepte la demande de confidentialité, aucun
renseignement n’est publié.
(5) If the Minister rejects the request,
(5) S’il rejette la demande, il avise l’intéressé de son
intention de publier les renseignements et du droit qu’il a,
dans les trente jours suivant la date où il est avisé du rejet, de
saisir la Cour fédérale pour faire réviser la décision; la Cour
peut, avant l’expiration du délai, le proroger ou en autoriser
la prorogation.
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(a) the person has the right to ask the Federal Court to
review the matter within 30 days after the person is notified
that the request has been rejected or within any further time
that the Court may, before the expiry of those 30 days, fix
or allow; and
(b) the Minister shall advise the person in question of the
Minister’s intention to publish the information and of the
person’s right to ask the Federal Court to review the matter.
(6) Where a person asks the Federal Court to review the
matter under paragraph (5)(a), sections 45, 46 and 47 of the
Access to Information Act apply, with any modifications that
the circumstances require, in respect of a request for a review
under that paragraph as if it were an application made under
section 44 of that Act.
(6) En cas de saisine de la Cour fédérale, les articles 45, 46
et 47 de la Loi sur l’accès à l’information s’appliquent, avec
les adaptations nécessaires, comme s’il s’agissait d’un recours
prévu à l’article 44 de cette loi.
54. (1) For the purpose of carrying out the Minister’s
mandate related to preserving the quality of the environment,
the Minister shall issue
54. (1) Le ministre établit, pour remplir sa mission de
protéger la qualité de l’environnement :
(a) environmental quality objectives specifying goals or
purposes for pollution prevention or environmental control,
including goals or purposes stated in quantitative or
qualitative terms;
a) des objectifs énonçant, notamment en termes de quantité
ou de qualité, l’orientation des efforts pour prévenir la
pollution et pour lutter pour la protection de l’environnement;
(b) environmental quality guidelines specifying recommendations in quantitative or qualitative terms to support
and maintain particular uses of the environment;
b) des directives recommandant des normes de quantité
ou de qualité pour permettre ou perpétuer certains usages
de l’environnement;
(c) release guidelines recommending limits, including
limits expressed as concentrations or quantities, for the
release of substances into the environment from works,
undertakings or activities; and
c) des directives énonçant les maximums recommandés,
notamment en termes de quantité ou de concentration,
pour le rejet de substances dans l’environnement par des
ouvrages, des entreprises ou des activités;
(d) codes of practice respecting pollution prevention
or specifying procedures, practices or release limits for
environmental control relating to works, undertakings
and activities during any phase of their development and
operation, including the location, design, construction,
start-up, closure, dismantling and clean-up phases and any
subsequent monitoring activities.
d) des codes de pratique concernant la prévention de la
pollution et précisant les procédures, les méthodes ou
les limites de rejet relatives aux ouvrages, entreprises ou
activités au cours des divers stades de leur réalisation ou
exploitation, notamment en ce qui touche l’emplacement, la
conception, la construction, la mise en service, la fermeture,
la démolition, le nettoyage et les activités de surveillance.
(2) The objectives, guidelines and codes of practice referred
to in subsection (1) shall relate to
(2) Outre l’environnement en général et les ouvrages,
entreprises ou activités dont la réalisation, l’exploitation ou
l’exercice y portent atteinte ou risquent d’y porter atteinte,
les objectifs, les directives et les codes de pratique prévus au
paragraphe (1) visent la prévention de la pollution, le recyclage,
la réutilisation, le traitement, le stockage ou l’élimination de
substances, la réduction de leur rejet dans l’environnement,
l’utilisation rationnelle des ressources naturelles et un
développement durable.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
535
(a) the environment;
(b) pollution prevention or the recycling, reusing, treating,
storing or disposing of substances or reducing the release of
substances into the environment;
(c) works, undertakings or activities that affect or may
affect the environment; or
(d) the conservation of natural resources and sustainable
development.
(3) In carrying out the duties under subsection (1), the
Minister shall offer to consult with the government of a
province and the members of the Committee who are representatives of aboriginal governments and may consult with
a government department or agency, aboriginal people, representatives of industry and labour and municipal authorities
or with persons interested in the quality of the environment.
(3) Dans l’exercice des fonctions qui lui sont conférées par
le paragraphe (1), le ministre propose de consulter les gouvernements provinciaux ainsi que les membres du comité qui
sont des représentants de gouvernements autochtones; il peut
aussi consulter tout ministère, organisme public ou peuple
autochtone, tout représentant de l’industrie, des travailleurs et
des municipalités ou toute personne concernée par la qualité
de l’environnement.
(3.1) At any time after the 60th day following the day
on which the Minister offers to consult in accordance with
subsection (3), the Minister may act under subsection (1) if
the offer to consult is not accepted by the government of a
province or members of the Committee who are representatives
of aboriginal governments.
(3.1) Après les soixante jours suivant la date de la proposition de consultation faite en application du paragraphe (3),
le ministre peut agir conformément au paragraphe (1) si le
gouvernement d’une province ou les membres du comité
qui sont des représentants de gouvernements autochtones
n’acceptent pas l’offre.
(4) The Minister shall publish any objectives, guidelines or
codes of practice issued under this section, or give notice of
them, in the Canada Gazette and in any other manner that
the Minister considers appropriate.
(4) Il publie les objectifs, directives ou codes de pratique
établis au titre du présent article — ou en donne avis — dans
la Gazette du Canada; il peut aussi les publier de toute autre
façon qu’il estime indiquée.
55. (1) For the purpose of carrying out the mandate of the
Minister of Health related to preserving and improving public
health under this Act, the Minister of Health shall issue
objectives, guidelines and codes of practice with respect to the
elements of the environment that may affect the life and health
of the people of Canada.
55. (1) Le ministre de la Santé établit, pour remplir sa
mission de protection et d’amélioration de la santé publique
dans le cadre de la présente loi, des objectifs, des directives et
des codes de pratique en ce qui concerne les aspects de
l’environnement qui peuvent influer sur la vie et la santé de la
population canadienne.
(2) In carrying out the duties under subsection (1), the
Minister of Health may consult with a government, a
government department or agency, aboriginal people, representatives of industry and labour and municipal authorities
or with persons interested in the preservation and improvement of public health.
(2) Dans l’exercice de ses fonctions, il peut consulter tout
gouvernement, ministère, organisme public ou peuple autochtone, tout représentant de l’industrie, des travailleurs et des
municipalités ou toute personne concernée par la protection et
l’amélioration de la santé publique.
(3) The Minister of Health shall publish any objectives,
guidelines or codes of practice issued under this section, or
give notice of them, in the Canada Gazette and in any other
manner that the Minister of Health considers appropriate.
(3) Il publie les objectifs, directives ou codes de pratique
établis au titre du présent article — ou en donne avis — dans
la Gazette du Canada; il peut aussi les publier de toute autre
façon qu’il estime indiquée.
536
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v. canada
[2010] 2 F.C.R.
[19] The following section from the Department of the
Environment Act, R.S.C., 1985, c. E-10 is also relevant
to this application:
[19] Les dispositions suivantes de la Loi sur le
ministère de l’Environnement, L.R.C. (1985), ch. E‑10
sont pertinentes :
5. The Minister, in exercising his powers and carrying out
his duties and functions under section 4, shall
5. Dans le cadre des pouvoirs et fonctions que lui confère
l’article 4, le ministre :
(a) initiate, recommend and undertake programs, and
coordinate programs of the Government of Canada that are
designed
a) lance, recommande ou entreprend à son initiative et
coordonne à l’échelle fédérale des programmes visant à :
(i) to promote the establishment or adoption of
objectives or standards relating to environmental quality,
or to control pollution,
(i) favoriser la fixation ou l’adoption d’objectifs ou de
normes relatifs à la qualité de l’environnement ou à la
lutte contre la pollution,
(ii) to ensure that new federal projects, programs and
activities are assessed early in the planning process for
potential adverse effects on the quality of the natural
environment and that a further review is carried out of
those projects, programs, and activities that are found to
have probable significant adverse effects, and the results
thereof taken into account, and
(ii) faire en sorte que les nouveaux projets, programmes
et activités fédéraux soient, dès les premières étapes de
planification, évalués en fonction de leurs risques pour la
qualité de l’environnement naturel, et que ceux d’entre
eux dont on aura estimé qu’ils présentent probablement
des risques graves fassent l’objet d’un réexamen dont les
résultats devront être pris en considération,
(iii) to provide to Canadians environmental information
in the public interest;
(iii) fournir, dans l’intérêt public, de l’information sur
l’environnement à la population;
(b) promote and encourage the institution of practices and
conduct leading to the better preservation and enhancement of environmental quality, and cooperate with provincial governments or agencies thereof, or any bodies,
organizations or persons, in any programs having similar
objects; and
b) favorise et encourage des comportements tendant à
protéger et améliorer la qualité de l’environnement, et coopère avec les gouvernements provinciaux ou leurs organismes, ou avec tous autres organismes, groupes ou particuliers,
à des programmes dont les objets sont analogues;
(c) advise the heads of departments, boards and agencies of
the Government of Canada on all matters pertaining to the
preservation and enhancement of the quality of the natural
environment.
c) conseille les chefs des divers ministères ou organismes
fédéraux en matière de conservation et d’amélioration de la
qualité de l’environnement naturel.
[20] The following section from the Interpretation
Act, R.S.C., 1985, c. I-21 is also applicable to this
proceeding:
[20] L’article suivant de la Loi d’interprétation,
L.R.C. (1985), ch. I‑21, est lui aussi applicable :
11. The expression “shall” is to be construed as imperative
and the expression “may” as permissive.
11. L’obligation s’exprime essentiellement par l’indicatif
présent du verbe porteur de sens principal et, à l’occasion, par
des verbes ou expressions comportant cette notion. L’octroi
de pouvoirs, de droits, d’autorisations ou de facultés s’exprime
essentiellement par le verbe « pouvoir » et, à l’occasion, par
des expressions comportant ces notions.
[21] The following section from the Federal Courts
Act, is also applicable to this proceeding:
[21] Il en va de même du paragraphe suivant de la Loi
sur les Cours fédérales :
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537
18.1 . . .
18.1 [. . .]
(2) An application for judicial review in respect of a
decision or an order of a federal board, commission or other
tribunal shall be made within 30 days after the time the
decision or order was first communicated by the federal
board, commission or other tribunal to the office of the
Deputy Attorney General of Canada or to the party directly
affected by it, or within any further time that a judge of the
Federal Court may fix or allow before or after the end of
those 30 days.
(2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter
dans les trente jours qui suivent la première communication,
par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au
bureau du sous‑procureur général du Canada ou à la partie
concernée, ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la
Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente
jours, fixer ou accorder.
STANDARD OF REVIEW
LA NORME DE CONTRÔLE
[22] The applicants submit that the Minister’s duty to
require pollutant release reporting by mining facilities
and publication under the CEPA is a question of law so
that the proper standard of review is correctness.
[22] Selon les demanderesses, l’obligation qu’a le
ministre d’exiger en vertu de la LCPE que les installations minières déclarent les rejets de polluants et que
ces données soient publiées est une question de droit;
la norme de contrôle appropriée est donc la décision
correcte.
[23] The respondent submits that if this Court finds
that the Minister’s choice of whether tailings or waste
rock that is moved inside a facility should be reported
in the Canada Gazette is reviewable, then the standard
of review should be reasonableness: Dunsmuir v.
New Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 S.C.R. 190, at
paragraph 53. It is well established that the Court
should not interfere with the exercise of a discretion by
a statutory authority merely because the Court might
have exercised the discretion differently had it been
charged with that responsibility: Maple Lodge Farms
Ltd. v. Government of Canada, [1982] 2 S.C.R. 2
(Maple Lodge Farms). Therefore, if a discretionary
policy decision is reviewable, it is a non-legal question
which is not within the expertise of the Court and
is subject to the reasonableness standard and a high
degree of deference.
[23] Le défendeur soutient que si la Cour conclut que
le choix du ministre concernant la déclaration ou non,
dans la Gazette du Canada, des résidus et des stériles
déplacés à l’intérieur d’une installation est susceptible
de contrôle, il s’ensuit que la norme de contrôle devrait
être la raisonnabilité : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick,
2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au paragraphe 53. Il
est bien établi que la Cour ne doit pas s’ingérer dans
l’exercice qu’un organisme désigné par la loi fait d’un
pouvoir discrétionnaire juste parce qu’elle aurait exercé
ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait
incombé : Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement
du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2 (Maple Lodge Farms).
C’est donc dire que lorsqu’une décision de principe
discrétionnaire est susceptible de contrôle, il s’agit d’une
question non juridique qui ne relève pas de la compétence
de la Cour et cette décision est soumise à la norme de
raisonnabilité ainsi qu’à un degré élevé de déférence.
[24] The intervener submits that the appropriate
standard of review is reasonableness. While the
application involves questions of statutory interpretation
which would normally call for a standard of correctness, the case seeks to review actions of the Minister or
his delegate, both of whom merit deference for their
expertise. The decision does not involve anyone’s rights
[24] Au dire de l’intervenante, la norme de contrôle
applicable est la raisonnabilité. Même si la demande
comporte des questions d’interprétation de la loi qui
entraîneraient habituellement l’application de la décision
correcte comme norme de contrôle, il est question en
l’espèce de contrôler des mesures qu’ont prises le
ministre ou son délégué, qui méritent tous deux une
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and was not rendered in an adjudicative setting; however, the intervener says that this application is about
legislative choices by the Minister to collect information
from a broad range of parties across the country, which
suggests greater deference to the Minister.
certaine déférence du fait de leur expertise. La décision
ne met en cause les droits de personne et elle n’a pas
été rendue dans un contexte juridictionnel; cependant,
d’après l’intervenante, il est question dans la présente
demande de choix de nature législative que le ministre
a faits en vue de recueillir des renseignements auprès
d’un large éventail de parties situées dans tout le pays,
et cela dénote qu’il convient d’accorder plus de
déférence au ministre.
ARGUMENTS
Applicants standing
LES ARGUMENTS INVOQUÉS
[25] The applicants submit that they are a public
interest organization and have been deeply involved in
discussions, meetings and public discourse in their
efforts to have the Minister require the reporting of
pollutant releases by mining facilities to TIAs and
WRSAs.
[25] Les demanderesses font valoir qu’elles sont des
organismes d’intérêt public et qu’elles ont pris étroitement part à des discussions, des réunions et des débats
publics dans leurs efforts pour obtenir que le ministre
oblige à déclarer les rejets de polluants des installations
minières dans les ACR et les ASS.
[26] The applicants rely upon Canadian Council of
Churches v. Canada (Minister of Employment and
Immigration), [1992] 1 S.C.R. 236 (Canadian Council),
at page 253 for the test for public interest standing. It is
as follows:
[26] Les demanderesses se fondent sur l’arrêt Conseil
canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi
et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236 (Conseil
canadien), à la page 253, pour énoncer le critère qui
s’applique à la qualité pour agir dans l’intérêt public.
Ce critère est le suivant :
(1) There must be a serious issue to be tried;
1) il doit y avoir une question sérieuse à juger;
(2) The applicant must show a “genuine interest” in the
subject-matter; and
2) la partie demanderesse doit établir qu’elle a un
« intérêt véritable » dans l’affaire soulevée;
(3) There must be no other reasonable and effective
manner for the case to come before the courts.
3) il doit n’y avoir aucun autre moyen raisonnable et
efficace de soumettre l’affaire aux tribunaux.
[27] The applicants state that the Court should adopt
a “generous and liberal approach” in determining
whether or not to grant standing and “will undoubtedly
seek to ensure that [its] discretion is exercised so that
standing is granted” in situations where it is necessary
to ensure that a legal duty is met: Canadian Council,
at pages 250 and 251 and Fraser v. Canada (Attorney
General) (2005), 51 Imm. L.R. (3d) 101 (Ont. S.C.J.)
(Fraser), at paragraph 52.
[27] Selon les demanderesses, la Cour se doit
d’« interpréter d’une façon souple et libérale » la
question de savoir s’il convient ou non d’accorder la
qualité pour agir et qu’il lui faut veiller « indubitablement à exercer [son] pouvoir discrétionnaire de façon
à reconnaître qualité pour agir » dans les cas où il est
nécessaire de le faire pour s’assurer que l’on s’acquitte
d’une obligation juridique : Conseil canadien, aux
pages 250 et 251 et Fraser v. Canada (Attorney General)
La qualité pour agir des demanderesses
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539
(2005), 51 Imm. L.R. (3d) 101 (C.S.J. Ont.) (Fraser), au
paragraphe 52.
[28] The applicants also submit that there is a serious
issue to be tried in this case, since the applicants allege
that the Minister has failed to meet his mandatory duties
based on the CEPA and a plain reading of the CEPA as a
whole. This part of the test has a low threshold and all
that is required is that the Court believe that the party
requesting standing has an arguable case: Fraser, at
paragraph 55.
[28] Les demanderesses font également valoir qu’il y
a en l’espèce une question sérieuse à juger car, allèguentelles, le ministre a omis de s’acquitter de ses obligations
impératives selon la LCPE et une simple lecture de
cette Loi dans son ensemble. Cette partie‑là du critère
comporte un seuil peu élevé et il suffit que la Cour
croie que la partie qui souhaite obtenir la qualité pour
agir a une cause défendable : Fraser, au paragraphe 55.
[29] The applicants further submit that they have a
“real and continuing interest” in the issue and that they
meet the type of accumulated expertise and involvement necessary: Finlay v. Canada (Minister of Finance),
[1986] 2 S.C.R. 607, at pages 631–634; Fraser, at
paragraph 102; Sierra Club of Canada v. Canada
(Minister of Finance), [1999] 2 F.C. 211 (T.D.), at
paragraphs 52, 54, 57–58, 66 and 68.
[29] Les demanderesses soutiennent de plus qu’elles
ont un [traduction] « intérêt réel et constant » à l’égard
de la question en litige et qu’elles satisfont aux
conditions requises en matière d’expertise accumulée
et de participation : Finlay c. Canada (Ministre des
Finances), [1986] 2 R.C.S. 607, aux pages 631 à 634;
Fraser, au paragraphe 102 et Sierra Club du Canada c.
Canada (Ministre des Finances), [1999] 2 C.F. 211
(1re inst.), aux paragraphes 52, 54, 57, 58, 66 et 68.
[30] The applicants say that public interest standing
can be limited where it can be shown that a more directly
affected private litigant is likely to bring forth a similar
challenge: Fraser, at paragraph 109. However, to date,
no other litigant has challenged the Minister’s decision
to exempt reporting for 2006 and subsequent years.
[30] Les demanderesses disent qu’il est possible de
restreindre la qualité pour agir dans l’intérêt public
dans les cas où il peut être démontré qu’une partie privée
plus directement touchée est susceptible de déposer
une contestation semblable : Fraser, au paragraphe 109.
Cependant, à ce jour, aucune autre partie n’a contesté
la décision du ministre de ne pas obliger à faire une
déclaration pour les années 2006 et suivantes.
Minister’s decision does not comply with the CEPA
La décision du ministre n’est pas conforme à la
LCPE
[31] The applicants submit that the Minister’s decision
to exempt mining facilitates from reporting pollutant
releases to TIAs and WRSAs and publication under the
NPRI is an error of law.
[31] Les demanderesses estiment que la décision du
ministre d’exempter les installations minières de
l’obligation de déclarer les rejets de polluants dans les
ACR et les ASS et de la publication de ces données dans
le cadre de l’INRP est une erreur de droit.
[32] The Minister’s duty to require reporting and
publication is found in both legislation and case law.
The applicants cite and rely upon Imperial Oil Ltd. v.
Quebec (Minister of the Environment), 2003 SCC 58,
[2003] 2 S.C.R. 624 (Imperial Oil), at paragraph 34:
[32] L’obligation qu’a le ministre d’exiger que ces
données soient déclarées et publiées figure dans la loi et
dans la jurisprudence. Les demanderesses citent à
l’appui de leur thèse l’arrêt Cie pétrolière Impériale ltée
c. Québec (Ministre de l’Environnement), 2003 CSC 58,
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[2010] 2 F.C.R.
[2003] 2 R.C.S. 624 (Cie pétrolière Impériale), au
paragraphe 34 :
He must make decisions in a context in which the need for the
long-term management of environmental problems plays a
prominent role, and in which he must ensure that the
fundamental legislative policy on which the interpretation
and application of environment quality legislation are based
is implemented. The Minister has the responsibility of
protecting the public interest in the environment, and must
make his decisions in consideration of that interest.
Il doit prendre ses décisions dans un contexte marqué par
les exigences de la gestion de longue durée de problèmes
environnementaux, où il doit assurer la mise en œuvre
des politiques législatives fondamentales qui inspirent
l’interprétation et l’application de la législation sur la qualité
de l’environnement. Responsable de la préservation de
l’intérêt public dans le domaine de l’environnement, le
ministre doit arrêter ses décisions en fonction de celui‑ci.
[33] The applicants also point out that the fundamental
importance of governments acting in a manner to protect
and improve the environment has been stressed by the
Supreme Court of Canada: Friends of the Oldman
River Society v. Canada (Minister of Transport), [1992]
1 S.C.R. 3, at pages 16–17; Quebec (Attorney General)
v. Canada (National Energy Board), [1994] 1 S.C.R.
159, at page 195; Ontario v. Canadian Pacific Ltd.,
[1995] 2 S.C.R. 1031, at paragraph 55; R. v. HydroQuébec, [1997] 3 S.C.R. 213, at paragraph 85; 114957
Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) v. Hudson
(Town), 2001 SCC 40, [2001] 2 S.C.R. 241 [114957
Canada Ltée], at paragraph 1; and British Columbia v.
Canadian Forest Products Ltd., 2004 SCC 38, [2004] 2
S.C.R. 74, at paragraphs 7 and 226.
[33] Les demanderesses font également remarquer
que la Cour suprême du Canada a souligné à quel
point il est important que les gouvernements agissent
de façon à protéger et à améliorer l’environnement :
Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre
des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, aux pages 16 et 17;
Québec (Procureur général) c. Canada (Office national
de l’énergie), [1994] 1 R.C.S. 159, à la page 195; Ontario
c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, au
paragraphe 55; R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213,
au paragraphe 85; 114957 Canada Ltée (Spraytech,
Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40,
[2001] 2 R.C.S. 241 [114957 Canada Ltée], au
paragraphe 1; Colombie‑Britannique c. Canadian Forest
Products Ltd., 2004 CSC 38, [2004] 2 R.C.S. 74, aux
paragraphes 7 et 226.
[34] The applicants submit that, from a legislative
point of view, Parliament has recognized and affirmed
the fundamental value of environmental protection by
enacting legislation that imposes duties on the Minister
to improve and protect Canada’s environment: section 5
of the Department of the Environment Act.
[34] Les demanderesses soutiennent que, d’un point
de vue législatif, le législateur a reconnu et confirmé la
valeur fondamentale de la protection de l’environnement
en adoptant une loi qui impose au ministre l’obligation
d’améliorer et de protéger l’environnement du Canada :
article 5 de la Loi sur le ministère de l’Environnement.
[35] The CEPA remains the principal legislation
imposing duties on the Minister to improve and protect
Canada’s environment. Section 2 of the CEPA mandates
that the Minister:
[35] La LCPE demeure le principal texte de loi qui
impose au ministre l’obligation d’améliorer et de
protéger l’environnement du Canada. Aux termes de
l’article 2 de cette Loi, le ministre doit :
2. (1) . . .
2. (1) [. . .]
(e) encourage the participation of the people of Canada in
the making of decisions that affect the environment;
e) encourager la participation des Canadiens à la prise des
décisions qui touchent l’environnement;
(f) facilitate the protection of the environment by the people
of Canada;
f) faciliter la protection de l’environnement par les
Canadiens;
. . .
[. . .]
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
541
(h) provide information to the people of Canada on the state
of the Canadian environment;
h) tenir informée la population du Canada sur l’état de
l’environnement canadien;
. . .
[. . .]
(n) endeavour to exercise its powers to require the provision
of information in a coordinated manner; and
n) s’efforcer d’exercer, de manière coordonnée, les
pouvoirs qui lui permettent d’exiger la communication de
renseignements;
(o) apply and enforce this Act in a fair, predictable and
consistent manner.
o) d’appliquer la présente loi de façon juste, prévisible et
cohérente;
[36] The applicants submit that the intervener and the
respondent are attempting to immunize the ongoing
decision of the Minister challenged in this case from
judicial scrutiny by classifying it as either a policy or
as a legislative decision. The applicants say that the
Minister’s failure to require reporting of pollutants to
TIAs and WRSAs is, however, an abrogation of his
statutorily mandated duties set out under sections 2, 48
and 50 of the CEPA.
[36] Les demanderesses soutiennent que l’intervenante
et le défendeur tentent de mettre à l’abri d’un examen
judiciaire la décision du ministre qu’elles contestent en
l’espèce, en la qualifiant de politique ou de décision
législative. Elles ajoutent que l’omission du ministre
d’exiger que l’on déclare les rejets de polluants dans les
ACR et les ASS constitue toutefois un désaveu des
obligations que lui imposent les articles 2, 48 et 50 de
la LCPE.
[37] Sections 48 and 50 impose a duty on the Minister
to establish the NPRI and publish pollutant release
information to it: see Duncan J. Cameron, Daniel C.
Blasioli and Michel Arès, Annotated Guide to the
Canadian Environmental Protection Act (Aurora:
Canada Law Book, 2007), at pages 62–63.
[37] Les articles 48 et 50 imposent au ministre
l’obligation d’établir l’INRP et de publier dans ce
dernier les renseignements sur les rejets de polluants :
voir Duncan J. Cameron, Daniel C. Blasioli et Michel
Arès, Annotated Guide to the Canadian Environmental
Protection Act (Aurora : Canada Law Book, 2007), aux
pages 62 et 63.
[38] The applicants take the position that the failure
to require reporting and publication of the information
of concern in this application further frustrates the
Minister’s statutory duty set out in section 5 of the
Department of the Environment Act to provide information to the public on pollutants.
[38] Selon les demanderesses, le fait ne pas exiger que
l’on déclare et que l’on publie les renseignements visés par
la présente demande de contrôle va de plus à l’encontre
de l’obligation qu’impose au ministre l’article 5 de la
Loi sur le ministère de l’Environnement, qui est de
fournir au public des renseignements sur les polluants.
[39] The applicants say that the Minister’s decision to
exempt reporting of pollutants sent to TIAs and WRSAs
was exercised in accordance with his view of his
statutory powers under the CEPA. An exercise of a
statutory power is “never absolute, regardless of the
terms in which it is conferred” and “unfettered governmental discretion is a contradiction in terms”. The
applicants state that the Minister’s decisions concerning NPRI reporting and publication are subject to the
legislative purpose, objects and constraints set out in
the CEPA. A statutory decision which goes against the
purpose and objects of the governing legislation is a
[39] Les demanderesses déclarent que la décision du
ministre de dispenser de l’obligation de déclarer les
polluants envoyés dans les ACR et les ASS a été exercée
conformément à l’opinion qu’il a des pouvoirs que lui
confère la LCPE. L’exercice d’un pouvoir conféré par
la loi n’est [traduction] « jamais absolu, indépendamment des termes par lesquels ce pouvoir est conféré » et
[traduction] « un pouvoir discrétionnaire gouvernemental absolu est une contradiction en soi ». Elles
ajoutent que les décisions du ministre au sujet de la
déclaration et de la publication de renseignements
dans l’INRP sont soumises aux fins, aux objets et aux
542
great lakes united
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[2010] 2 F.C.R.
decision that is contrary to law and subject to review by
this Court: Slaight Communications Inc. v. Davidson,
[1989] 1 S.C.R. 1038, at page 1076; Sir William Wade
and Christopher Forsyth, Administrative Law, 9th ed.
(Oxford: Oxford University Press, 2004), at pages 354–
359; David Phillip Jones and Anne S. de Villars,
Principles of Administrative Law, 4th ed. (Toronto:
Thomson Carswell, 2004), at page 168; and Federal
Courts Act, paragraph 18.1(4)(f) [as enacted by S.C.
1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27].
contraintes énoncés dans la LCPE. La décision prise
en vertu de la loi qui va à l’encontre des fins et des
objets de la loi habilitante est une décision qui est
contraire au droit et qui est susceptible de contrôle
devant la Cour : Slaight Communications Inc. c.
Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038, à la page 1076;
Sir William Wade et Christopher Forsyth, Administrative
Law, 9e éd. (Oxford : Oxford University Press, 2004),
aux pages 354 à 359; David Phillip Jones et Anne S.
de Villars, Principles of Administrative Law, 4e éd.
(Toronto : Thomson Carswell, 2004), à la page 168;
Loi sur les Cours fédérales, alinéa 18.1(4)f) [édicté par
L.C. 1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27].
Minister’s specific duties under Part 3 of the CEPA
to require pollutant reporting
Les obligations précises qu’a le ministre en vertu
de la partie 3 de la LCPE d’exiger la déclaration
des polluants
[40] The applicants submit that the intent of the
CEPA amendments relating to the NPRI were highlighted during Parliamentary debates in 1998. The
Honourable Christine Steward, Minister of Environment
at that time, clarified the intent of the CEPA (House
of Commons Debates, 36th Parl., 1st Sess., Vol. 135
(April 27, 1998), at pages 6124–6125):
[40] Les demanderesses soutiennent que l’objet des
modifications apportées à la LCPE en rapport avec
l’INRP a été mis en lumière lors de débats parlementaires tenus en 1998. L’honorable Christine Steward,
qui était à l’époque ministre de l’Environnement, a
clarifié l’objet de la LCPE (Débats de la Chambre
des communes, 36e lég. 1re sess., vol. 135 (27 avril 1998),
aux pages 6124 et 6125) :
Greater public participation is key to protecting the
environment. Canadians want to be part of the solution. They
want more power to influence environmental decisions and
stronger measures to ensure a legacy of clean air and clean
water. The renewed act responds to their demands. It provides
Canadians with more information giving them the tools to act
in their communities.
Une plus grande participation du public est la clé pour
la protection de l’environnement. Les Canadiens veulent
contribuer. Ils veulent avoir davantage leur mot à dire dans
la prise de décisions et de mesures plus sévères pour garantir
que la société lègue un air et des eaux purs aux générations à
venir. La nouvelle loi répond à leurs attentes. Elle leur donne
plus d’informations, leur fournissant ainsi les outils pour agir
dans leur collectivité.
In addition, the national pollutant release inventory, an
accounting of the releases of 176 pollutants from all significant
sources, will continue to provide Canadians with information
about the toxics in their communities. Under a new Canadian
Environmental Protection Act this program would become a
legal commitment for the government in an effort to provide
Canadians with as much information as possible.
En outre, l’Inventaire national des rejets des polluants, une
liste comprenant 176 polluants de toutes les sources
importantes, continuera de fournir aux Canadiens de
l’information sur les substances toxiques. Dans le cadre d’une
nouvelle Loi canadienne sur la protection de l’environnement,
ce programme constituerait pour le gouvernement un
engagement officiel dans le but de donner aux Canadiens le
plus de renseignements possible.
. . .
[. . .]
The purpose and intent of my legislation is to put in place
instruments with which I can work collaboratively with all
Mon projet de loi vise à mettre en place les instruments qui
me permettront de travailler en collaboration avec tous les
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
543
levels of government, with all sectors in our society to protect
the environment and to make sure we have the authorities there
as well that when we see problems or abuses we are able to
take prompt action.
niveaux de gouvernement et avec tous les secteurs de notre
société pour protéger l’environnement et à faire en sorte que
nous ayons les pouvoirs nécessaires pour être en mesure
d’intervenir rapidement en cas de problème ou d’abus.
[41] The applicants submit that Part 3 of the CEPA
now requires the Minister to:
[41] D’après les demanderesses, la partie 3 de la
LCPE exige aujourd’hui que le ministre :
(i) Collect and publish pollutant release information
through the NPRI (sections 44, 46–53);
i) recueille et publie des renseignements sur les rejets
de polluants par l’intermédiaire de l’INRP (articles 44,
et 46 à 53);
(ii) Set objectives, guidelines and codes of practice to
reduce pollution (sections 44, 54–55).
ii) établisse des objectifs, des directives et des codes
de pratique en vue de réduire la pollution (articles 44,
54 et 55).
[42] Section 46 of the CEPA gives the Minister the
power to require any person in Canada to provide
information in relation to pollutant releases, while
section 47 requires the Minister to issue guidelines in
respect of decisions made under section 46. Section 48
requires the Minister to maintain the NPRI using the
pollutant release information collected under section 46,
and section 50 of the CEPA imposes a duty on the
Minister to publish pollutant release information to the
NPRI and grants a discretion to decide how pollutant
information is published in the NPRI.
[42] L’article 46 de la LCPE confère au ministre le
pouvoir d’exiger de toute personne présente au Canada
qu’elle fournisse des renseignements sur les rejets de
polluants, tandis que l’article 47 l’oblige à établir des
directives concernant les décisions prises en vertu de
l’article 46. L’article 48 exige que le ministre tienne à
jour l’INRP en y intégrant les renseignements concernant
les rejets de polluants que l’on recueille en application
de l’article 46, et l’article 50 de la LCPE oblige le
ministre à publier les renseignements relatifs aux rejets
de polluants qui sont consignés dans l’INRP et lui
confère le pouvoir discrétionnaire de décider de quelle
façon ces renseignements sont publiés.
[43] The applicants submit that sections 48 and 50
impose duties on the Minister to (i) require reporting
of major pollutant releases and to (ii) publish that
information publicly to the NPRI to ensure that pollutant
releases are reduced in Canada. Although section 46
indicates that the Minister has some discretion in the
collection of pollutant information, the applicants
submit that it would be illogical if such a weakly-worded
discretionary power could be used to thwart the entire
purpose of the CEPA by exempting Canada’s largest
source of pollution, when the CEPA must be interpreted
as remedial. In the applicants view, section 46 is a
mechanism by which information is obtained to meet
the duties imposed under sections 48 and 50.
[43] Selon les demanderesses, les articles 48 et 50
imposent au ministre l’obligation de : i) exiger que l’on
déclare les rejets de polluants importants, et ii) publier
les renseignements obtenus puis consignés dans l’INRP
afin de s’assurer que l’on réduit au Canada les rejets
de ce type. Elles ajoutent que, même si l’article 46
donne à penser que le ministre jouit d’un certain
pouvoir discrétionnaire au chapitre de la collecte des
renseignements sur les polluants, il serait illogique
que l’on puisse se servir d’un pouvoir discrétionnaire
libellé en des termes aussi faibles pour faire obstacle à
l’objet tout entier de la LCPE en faisant abstraction de
la source de pollution la plus importante au Canada,
alors qu’il convient d’interpréter la LCPE comme un
outil de nature réparatrice. À leur avis, l’article 46 est un
mécanisme par lequel on obtient des renseignements
pour s’acquitter des obligations imposées aux articles 48
et 50.
544
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
[44] The applicants submit that the Minister’s decision
has frustrated the purpose and objects of the CEPA under
sections 48 and 50 in six ways:
[44] Les demanderesses soutiennent que la décision du
ministre a fait obstacle de six façons aux fins et aux
objets de la LCPE qui sont énoncés aux articles 48 et 50 :
(1) The Minister has hidden the largest source of
pollution in Canada;
1) le ministre a caché la source la plus importante de
pollution au Canada;
(2) The Minister’s conduct distorts information
currently reported through the NPRI;
2) la conduite du ministre fausse les renseignements qui
sont actuellement déclarés par l’entremise de l’INRP;
(3) The Minister has mischaracterized a major pollutant
release;
3) le ministre a qualifié erronément un important rejet
de polluants;
(4) The Minister has failed to promote the “polluter
pays” principle under the CEPA;
4) le ministre a omis de promouvoir le principe du
pollueur‑payeur que prévoit la LCPE;
(5) The Minister has failed to ensure Canada–U.S.
harmony on pollutant release reporting;
5) le ministre a omis de s’assurer qu’il y avait une
harmonie entre le Canada et les États‑Unis au chapitre
de la déclaration des rejets de polluants;
(6) The Minister has delayed required reportings.
6) le ministre a retardé les déclarations requises.
[45] The applicants submit that, currently, Environment
Canada considers tailings and waste rock as disposals
of waste, yet the Minister has failed to ensure that the
public is provided with pollutant information through
the NPRI as intended by Parliament. Mining is the only
sector not required to report on-site disposals of the
CEPA pollutants to the NPRI.
[45] Les demanderesses font valoir que, à l’heure
actuelle, Environnement Canada considère les résidus
et les stériles comme une élimination de déchets, et
pourtant le ministre omet de s’assurer que l’on fournit
au public des renseignements sur les polluants par
l’intermédiaire de l’INRP comme le législateur l’a
envisagé. L’exploitation minière est le seul secteur qui
ne soit pas tenu de déclarer, pour consignation dans
l’INRP, l’élimination sur place des polluants visés par
la LCPE.
[46] The applicants say that, by exempting mining
facilities from certain reporting requirements, the
Minister is allowing a continuous build-up of pollutants
in TIAs and WRSAs to be hidden from public scrutiny.
The applicants reiterate that since two of the central
purposes of the CEPA are to require polluters to publicly
report on their pollutant releases in order to encourage
them to reduce their releases, and to engage the public
in an ongoing dialogue as to how this can be achieved,
a failure to require reporting of a major source of
pollutant releases in Canada runs contrary to the CEPA.
[46] Les demanderesses disent qu’en dispensant les
installations minières de certaines exigences en matière
de déclaration, le ministre permet que l’on cache aux
yeux du public une accumulation constante de polluants dans les ACR et ASS. Elles réitèrent qu’étant
donné que deux des objets fondamentaux de la LCPE
sont, d’une part, d’obliger les pollueurs à déclarer
publiquement les substances polluantes qu’ils rejettent
afin de les inciter à réduire leurs rejets et, d’autre part,
d’engager le public dans un dialogue permanent sur la
façon d’atteindre ce résultat, le fait de ne pas exiger que
l’on déclare une importante source de rejets de polluants
est contraire à la LCPE.
[2010] 2 R.C.F.
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545
[47] The applicants submit that the NPRI is intended
to provide a reliable “yearly snap-shot” of pollutant
releases in Canada to “empower the public to demand
improved environmental performance” from industrial
facilities and sectors of the industry generally. By not
requiring reporting of the pollutants in this case, the
Minister makes it appear that other facilities and sectors
responsible for reporting releases and disposals to the
NPRI are larger polluters than mining facilities. This
results in the public being misinformed about pollution
from mines. Therefore, the applicants submit that the
Minister has failed to meet the imperative of paragraph
2(1)(o) of the CEPA to “apply and enforce this Act in a
fair, predictable and consistent manner.”
[47] L’INRP, disent les demanderesses, vise à brosser
un [traduction] « tableau annuel » fiable des rejets de
polluants au Canada, de façon à [traduction] « habiliter
le public à exiger de meilleurs résultats sur le plan
environnemental » des installations industrielles et des
secteurs de l’industrie en général. En n’exigeant pas que
les polluants en question soient déclarés, le ministre
donne l’impression que d’autres installations et secteurs
obligés de déclarer à l’INRP leurs rejets et la manière
dont ils les éliminent sont de plus gros pollueurs que
les installations minières. À cause de cette situation,
le public est mal renseigné sur la pollution attribuable
aux mines. Les demanderesses sont donc d’avis que le
ministre ne respecte pas l’impératif de l’alinéa 2(1)o)
de la LCPE, qui est d’« appliquer la présente loi de
façon juste, prévisible et cohérente ».
[48] The applicants submit that the Minister’s position is that pollutants sent to TIAs and WRSAs need not
be reported as they have not been characterized as a
release or disposal under the NPRI but, rather, as
material which is part of the process within a mining
operation. This is, however, inconsistent with how
Environment Canada has characterized tailings and
waste rock generally, namely as “disposals” of “waste”
by mining facilities.
[48] Selon les demanderesses, le ministre est d’avis
que les polluants envoyés dans les ACR et les ASS
n’ont pas à être déclarés car ils n’ont pas été qualifiés
de rejet ou d’élimination, selon l’INRP, mais plutôt
de matière faisant partie du processus appliqué au sein
d’une opération minière. Toutefois, cela ne cadre pas
avec la façon dont Environnement Canada a qualifié
de manière générale les résidus et les stériles, à savoir
[traduction] « l’élimination de déchets » par les
installations minières.
[49] The applicants suggest that the only explanation
for the Minister’s position is that tailings and waste rock
could, at some point in the future, be processed to obtain
minerals if commodity prices rise sufficiently for such
reprocessing to be economical. The applicants submit
that such an intangible rationale for failing to require
reporting of a major source of pollution in Canada is
inconsistent with the intent of the CEPA that yearly
pollutant releases should be published. It would be
consistent with the CEPA for the Minister to not require
reporting only if a facility removed listed NPRI pollutants from TIAs or WRSAs in the same year that they
were sent to those areas, in order to avoid double
reporting of the same releases. However, the applicants
note that nowhere in the CEPA does it allow pollutant
releases to be ignored for the purpose of reporting if the
material containing such pollutants could theoretically
become part of a process again some time in the future.
[49] Les demanderesses laissent entendre que la seule
chose qui explique la position du ministre est que l’on
pourrait, à un moment ultérieur, traiter les résidus et
les stériles en vue d’en extraire des minéraux si les
prix des produits de base augmentent suffisamment
pour qu’il soit économique de procéder à cette nouvelle opération. Les demanderesses ajoutent qu’une
justification aussi intangible de l’omission d’exiger que
l’on déclare une source importante de pollution au
Canada est incompatible avec l’intention de la LCPE,
à savoir qu’il faut publier chaque année les données
relatives aux rejets de polluants. Il serait compatible
avec la LCPE que le ministre n’exige pas que l’on
déclare ces données dans le seul cas où une installation
retirerait des ACR ou des ASS des polluants visés par
l’INRP dans la même année où ces polluants y auraient
été envoyés, pour éviter de déclarer deux fois les mêmes
rejets. Cependant, elles signalent qu’il n’est nulle part
546
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v. canada
[2010] 2 F.C.R.
The applicants suggest that if it was not accepted that
tailings and waste rock were captured by the notice for
the purpose of reporting, then exemptions would not
have been needed at all from 1993–2005.
permis dans la LCPE de faire abstraction de rejets de
polluants pour fins de déclaration si les matières qui
renferment ces substances pourraient en théorie faire de
nouveau partie ultérieurement d’un processus de
traitement. Elles laissent entendre que s’il n’était pas
admis que les résidus et les stériles étaient visés par
l’avis pour fins de déclaration, il aurait été dans ce cas
parfaitement inutile d’accorder des exemptions entre
1993 et 2005.
[50] The applicants submit that the definitions of
both “disposal” and “release” in the 2006 notice are sufficient to capture pollutants sent to TIAs and WRSAs
for the purpose of requiring reporting, and that such an
interpretation is entirely consistent with Environment
Canada’s own characterization of tailings and waste
rock as the disposal of wastes from mining. The terms
“disposal” and “release” are defined in the 2006 notice
as follows:
[50] Les demanderesses soutiennent que les définitions
des mots « élimination » et « rejet », dans l’avis de 2006,
sont suffisantes pour englober les polluants envoyés
dans les ACR et les ASS dans les renseignements à déclaration obligatoire, et que cette interprétation concorde
tout à fait avec la propre définition d’Environnement
Canada, pour qui les résidus et les stériles font partie de
l’élimination des déchets d’origine minière. Les mots
« élimination » et « rejet » sont définis comme suit dans
l’avis de 2006 :
“disposal” means the final disposal of a substance to landfill,
land application or underground injection, either on the
facility site or at a location off the facility site, and
includes treatment at a location off the facility site prior
to final disposal.
« élimination » Élimination définitive d’une substance par
enfouissement, épandage ou injection souterraine, soit
sur les lieux de l’installation, soit dans un endroit hors du
site de l’installation; l’élimination comprend également
le traitement dans un endroit hors du site de l’installation
avant l’élimination définitive.
. . .
[. . .]
“release” means the emission or discharge of a substance from
the facility site to air, surface, waters or lands and
includes a spill or a leak.
« rejet » Émission ou libération d’une substance dans
l’atmosphère, les eaux de surface ou le sol, notamment
les déversements et les fuites, attribuable à une installation.
[51] The applicants say that the Supreme Court of
Canada has found that the CEPA firmly entrenches
the principle of “polluter-pays” into federal law, meaning that those responsible for pollution should be
held accountable for their activities in order to reduce
pollution in Canada: Imperial Oil.
[51] Les demanderesses disent que la Cour suprême
du Canada a conclu que la LCPE consacre fermement
le principe du « pollueur‑payeur » dans le droit fédéral,
ce qui signifie que ceux qui causent de la pollution
devraient être tenus responsables de leurs activités de
façon à réduire la pollution au Canada : Cie pétrolière
Impériale.
[52] The applicants also express concern that the
mining industry’s position on pollution reporting
has become a default position of the Minister when
consensus has not been reached amongst interested
stakeholders regarding reporting to the NPRI.
[52] Les demanderesses disent aussi craindre que la
position de l’industrie minière sur la déclaration des
substances polluantes est devenue une position par
défaut du ministre lorsque les intervenants intéressés ne
sont pas arrivés à un consensus au sujet des données à
déclarer à l’INRP.
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
547
[53] The applicants submit that the Minister has
failed to promote the “polluter pays” principle under the
CEPA. The intent of Parliament in making public
reporting under the NPRI a legal requirement was to
motivate industry to take responsibility for and reduce
pollutant emissions. Parliament’s intent was not to allow
the Minister to cater to the economic interests of mining
facilities when decisions are made under the CEPA.
Subsection 2(2) of the CEPA stresses this intent by
indicating that economic considerations are not to be
used as a basis for limiting action to protect the environment or human health.
[53] Les demanderesses soutiennent que le ministre a
omis de promouvoir le principe du « pollueur‑payeur »
dans le cadre de la LCPE. En faisant en sorte que la
déclaration au public de données dans le cadre de l’INRP
soit une exigence de la loi, le législateur avait pour
intention d’inciter l’industrie à assumer la responsabilité
des émissions polluantes et à les réduire. Il n’était pas
question de permettre au ministre de répondre aux
intérêts économiques des installations minières quand
des décisions étaient prises en vertu de la LCPE. Le
paragraphe 2(2) de la LCPE fait ressortir cette intention
que les facteurs économiques ne doivent pas avoir pour
effet d’empêcher l’accomplissement d’un acte pour
protéger l’environnement ou la santé humaine.
[54] The applicants also point out that the courts
have utilized international agreements as tools of
statutory interpretation and indicators of statutory
intent: Baker v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817, at paragraph 70
and 114957 Canada Ltée, at paragraphs 30–31. Canada
concluded an agreement with the U.S. in 1997, before
the CEPA was re-enacted, to seek harmony with the
United States on pollutant release reporting. When the
CEPA was re-enacted in 1999, Parliament intended that
the Minister strive to attain harmonization with the
United States system of pollutant reporting (the Toxics
Release Inventory) which, since 1998, has required the
reporting of pollutant releases in relation to tailings and
waste rock.
[54] Les demanderesses soulignent aussi que les
tribunaux ont eu recours à des ententes internationales
comme outils d’interprétation de lois et comme indicateurs de l’intention du législateur : Baker c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
[1999] 2 R.C.S. 817, au paragraphe 70; 114957 Canada
Ltée, aux paragraphes 30 et 31. Le Canada a conclu
une entente avec les États‑Unis en 1997, avant que la
LCPE remplace l’ancienne Loi, afin de s’harmoniser
avec les États‑Unis au sujet de la déclaration des rejets
de polluants. Quand la LCPE a été adoptée en 1999,
l’intention du législateur était que le ministre s’efforce
d’harmoniser le régime canadien avec le régime
américain de déclaration des substances polluantes (le
Toxics Release Inventory) qui, depuis 1998, oblige à
déclarer les rejets de polluants qui sont liés aux résidus
et aux stériles.
[55] The applicants say that, despite repeated
commitments to achieve international harmony, the
Minister has not required reporting of pollutant releases
from mining to TIAs and WRSAs. This failure is
inconsistent with paragraph 2(1)(l) of the CEPA which
requires the Minister to “endeavour to act with regard
to the intent of intergovernmental agreements and
arrangements entered into for the purpose of achieving the highest level of environmental quality throughout Canada”.
[55] Les demanderesses disent qu’en dépit
d’engagements répétés à harmoniser les régimes à
l’échelon international, le ministre n’a pas exigé que
l’on déclare les rejets de polluants d’origine minière
dans les ACR et ASS. Cette omission est incompatible
avec l’alinéa 2(1)l) de la LCPE, qui oblige le ministre à
« s’efforcer d’agir compte tenu de l’esprit des accords et
arrangements intergouvernementaux conclus en vue
d’atteindre le plus haut niveau de qualité de
l’environnement dans tout le Canada ».
[56] The applicants submit that the Minister has failed
since 1999 to provide the public with “as much information as possible” about “toxics” in their communities.
[56] Au dire des demanderesses, le ministre omet
depuis 1999 de faire part au public du [traduction]
« maximum d’informations possible » sur les [traduction]
548
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
Failure to act in accordance with a statutory duty within
a reasonable amount of time has been found to be an
error subject to judicial review. The applicants quote
Professor William Wade who states that “a statutory
duty must be performed without reasonable delay and
this may be enforced by mandamus”: House of Commons
Debates, 36th Parl., 1st Sess., Vol. 135 (April 27, 1998),
at pages 6124–6125; North Vancouver (District of) et al.
and National Harbours Board et al. (Re) (1978), 89
D.L.R. (3d) 704 (F.C.T.D.) and Sir William Wade and
Christopher Forsyth, Administrative Law, 9th ed.
(Oxford University Press, 2004), at pages 618–620.
« substances toxiques » présentes dans leurs collectivités.
Il a été conclu que le défaut d’agir en conformité avec
une obligation légale dans un délai raisonnable constitue une erreur susceptible de contrôle judiciaire. Elles
citent le professeur William Wade, selon qui « une
obligation légale doit être exécutée sans délai déraisonnable, et pareille exécution peut être obtenue par voie
de mandamus » : Débats de la Chambre des communes,
36e lég., 1re sess., vol. 135 (27 avril 1998), aux
pages 6124 et 6125; North Vancouver (district de) et
autres et Conseil des ports nationaux et autres (Re),
[1978] A.C.F. no 619 (1re inst.) (QL); Sir William Wade
et Christopher Forsyth, Administrative Law, 9e éd.
(Oxford University Press, 2004), aux pages 618 à 620.
[57] The applicants say that the Minister and the
intervener have had extensive discussions with various
public interest groups, industry and government departments since 1992 about reporting in relation to tailings
and waste rock. However, the Minister is currently no
closer to actually reporting on these pollutant releases.
In fact, the Minister has indicated an intention to begin
studying how this information ought to be collected and
reported publicly in a system other than the NPRI. The
applicants submit that the decision to not require
reporting under the NPRI after 16 years of consultation
is inconsistent with the CEPA.
[57] Selon les demanderesses, le ministre et
l’intervenante ont eu de longs entretiens avec divers
groupes de défense de l’intérêt public, représentants de
l’industrie et ministères depuis 1992 au sujet des données
à déclarer en rapport avec les résidus et les stériles.
Cependant, à l’heure actuelle, le ministre n’est pas plus
près de déclarer des données sur ces rejets de polluants.
En fait, il a fait part d’une intention de commencer à
étudier de quelle façon ces renseignements devraient
être recueillis et déclarés publiquement grâce à un
régime autre que l’INRP. Les demanderesses font valoir
que la décision de ne pas obliger à produire ces données
dans le cadre de l’INRP après 16 années de consultations
est incompatible avec la LCPE.
[58] The applicants take the position that the Minister
does not have an “unfettered” discretion in his decisionmaking capacity, but must exercise his or her discretion
to promote the policy and objects of the CEPA: Padfield
v. Minister of Agriculture, Fisheries & Food, [1968]
A.C. 997 (H.L.), at page 1030 (per Lord Reid); Rubin v.
Canada (Canada Mortgage and Housing Corp.), [1989]
1 F.C. 265 (C.A.), at pages 273–274; Multi-Malls Inc. et
al. and Minister of Transportation and Communications
et al. (Re) (1976), 14 O.R. (2d) 49 (C.A.); Doctors
Hospital and Minister of Health (Re) (1976), 12 O.R.
(2d) 164 (H.C.J.), at paragraph 43.
[58] Les demanderesses sont d’avis que le ministre ne
dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire « absolu » dans
sa capacité de prendre des décisions, mais qu’il doit
exercer les pouvoirs dont il dispose pour promouvoir la
politique et les objets de la LCPE : Padfield v. Minister
of Agriculture, Fisheries & Food, [1968] A.C. 997
(H.L.), à la page 1030 (lord Reid); Rubin c. Canada
(Société canadienne d’hypothèques et de logement),
[1989] 1 C.F. 265 (C.A.), aux pages 273 et 274;
Multi‑Malls Inc. et al. and Minister of Transportation
and Communications et al. (Re) (1976), 14 O.R. (2d) 49
(C.A.); Doctors Hospital and Minister of Health (Re)
(1976), 12 O.R. (2d) 164 (H.C.J.), au paragraphe 43.
[59] The applicants contend that the purpose of
judicial review is to constrain the use of government
authority within its proper bounds and to ensure
[59] Les demanderesses soutiennent que le contrôle
judiciaire a pour objet de circonscrire l’utilisation des
pouvoirs gouvernementaux dans les limites qui
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
549
consistency and transparency in government decision
making, as intended by the CEPA. The applicants further
submit that courts have the jurisdiction to intervene
where it is established that the government is using its
statutory authority in a manner that was not intended by
the enabling statute: Toronto (City) v. C.U.P.E., Local
79, 2003 SCC 63, [2003] 3 S.C.R. 77, at paragraph 128.
s’imposent et d’assurer l’uniformité et la transparence
des décisions gouvernementales, ainsi que l’envisage la
LCPE. Les tribunaux, ajoutent‑elles, sont habilités à
intervenir quand il est établi que le gouvernement se sert
de son pouvoir d’une manière non envisagée par la loi
habilitante : Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79,
2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77, au paragraphe 128.
[60] The applicants conclude that the Minister has
erred in deciding that the CEPA does not require the
reporting of pollutant releases sent to TIAs and WRSAs.
If the Minister is to fulfill the purpose and objects of the
CEPA, and sections 48 and 50 in particular, the Minister
must require reporting of pollutant release information
and publish that information in the NPRI, absent an
overriding public policy reason not to do so which meets
the intent of the CEPA.
[60] Les demanderesses concluent que le ministre a
commis une erreur en décidant que la LCPE n’exige pas
que l’on déclare les rejets de polluants envoyés dans les
ACR et les ASS. Pour respecter les fins et les objets de
la LCPE, ainsi que les articles 48 et 50 en particulier, le
ministre doit exiger que l’on déclare les renseignements relatifs aux rejets de polluants et consigner ces
renseignements dans l’INRP, à défaut d’un motif
d’intérêt public prépondérant de ne pas agir de la sorte
qui satisfasse à l’esprit de la LCPE.
[61] In the alternative, the applicants submit that, if
the Court is of the view that the Minister’s failure to
require reporting of pollutants sent to TIAs and WRSAs
ought to be considered on the standard of reasonableness rather than correctness, then, given the context,
the decision ought to be afforded low deference. The
decision was unreasonable and, given the purpose of
the CEPA, has resulted in an unacceptable outcome.
The applicants state that there is no overriding public
policy reason which would allow the Minister to
exercise his discretion in a manner which directly
contravenes the objects and purposes of the CEPA:
Dunsmuir, at paragraph 47 and Law Society of
New Brunswick v. Ryan, 2003 SCC 20, [2003] 1 S.C.R.
247, at paragraph 56.
[61] Les demanderesses font valoir, subsidiairement,
que si la Cour est d’avis qu’il convient d’examiner
l’omission du ministre d’exiger que l’on déclare les
polluants envoyés dans les ACR et les ASS en fonction
de la norme de raisonnabilité plutôt qu’en fonction de la
décision correcte, il convient donc dans ce cas, vu le
contexte, d’accorder à la décision un faible degré de
retenue. La décision était déraisonnable et, compte
tenu des fins de la LCPE, elle a donné lieu à un
résultat inacceptable. Les demanderesses déclarent
qu’il n’existe aucun motif d’intérêt public prépondérant qui autoriserait le ministre à exercer son
pouvoir discrétionnaire d’une manière qui contrevient directement aux fins et aux objets de la
LCPE : Dunsmuir, au paragraphe 47 et Barreau du
Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003]
1 R.C.S. 247, au paragraphe 56.
[62] The applicants also say that both the 2006 notice
and the 2006 guide [Guide for Reporting to the National
Pollutant Release Inventory—2006] published by the
Minister under sections 46 and 47 of the CEPA appear,
on their face, to require the reporting of pollutant
releases sent to TIAs and WRSAs. The CEPA is designed
to ensure transparency and accountability in achieving
pollution reductions. Such an objective is not met when
the Minister appears to have made a decision requiring
reporting that is outside the decision-making process
[62] Les demanderesses disent aussi que l’avis et le
guide [Guide de déclaration à l’Inventaire national des
rejets de polluants — 2006], tous deux publiés par le
ministre en 2006 en application des articles 46 et 47
de la LCPE, semblent exiger à première vue que l’on
déclare les rejets de polluants dans les ACR et les ASS.
La LCPE est conçue pour réaliser une réduction de
la pollution de manière transparente et responsable. Cet
objectif n’est pas atteint lorsque le ministre semble avoir
pris une décision en matière de déclaration en dehors du
550
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
provided for under the CEPA by directing mining
facilities not to report their pollutant releases to TIAs
and WRSAs for 2006.
processus décisionnel que prévoit la LCPE en ordonnant
aux installations minières de ne pas déclarer leurs rejets
de polluants dans les ACR et les ASS en 2006.
[63] The applicants also submit that the respondent
and the intervener have placed an inordinate amount of
weight on section 46 of the CEPA which confers a
broad power on the Minister to collect information from
polluters. The broad powers provided by section 46
are necessary in order to ensure that the Minister has
the necessary information in his possession to implement his duties under sections 2, 48 and 50 of the
CEPA. Section 46 does not confer a discretion on the
Minister to ignore his duties under those sections of
the CEPA.
[63] Les demanderesses soutiennent également que le
défendeur et l’intervenante accordent une importance
excessive à l’article 46 de la LCPE, qui confère au
ministre un vaste pouvoir de collecte de renseignements
auprès des pollueurs. Les vastes pouvoirs que prévoit
l’article 46 ont pour but de veiller à ce que le ministre ait
en main les renseignements nécessaires pour s’acquitter
des obligations que lui imposent les articles 2, 48 et
50 de la LCPE. L’article 46 ne confère pas au ministre
le pouvoir discrétionnaire de faire abstraction des
obligations que lui confèrent ces articles de la LCPE.
[64] The applicants submit that the position of the
respondent and the intervener cannot be sustained for
the following reasons:
[64] Les demanderesses soutiennent que l’on ne peut
pas retenir la position du défendeur et de l’intervenante
pour les motifs suivants :
(1) Sections 2, 48 and 50 of the CEPA make no
distinctions between on-site and off-site releases and
require the reporting and publication of pollutant
releases regardless of where such releases occur;
1) les articles 2, 48 et 50 de la LCPE ne font pas de
distinction entre les rejets qui sont faits sur les lieux et
hors site et ils exigent que les rejets de polluants soient
déclarés et publiés, quel que soit l’endroit où ils ont lieu;
(2) It runs counter to Environment Canada’s
characterization of tailings and waste rock generally as
“solid wastes from mines” which are “disposed of onsite”;
2) cette position va à l’encontre de la description que
donne Environnement Canada des résidus et des stériles
en général : [traduction] « des déchets solides d’origine
minière [qui sont] éliminés sur les lieux »;
(3) It seeks to isolate mining facilities from the
“environment” in which they are located, despite the
fact that “environment” is defined in the CEPA as
including all air, land and water and all interacting
natural systems that include such components, while the
NPRI is intended to provide “information on the release
to the environment, disposal and transfers for recycling
of pollutants”;
3) elle vise à isoler les installations minières de
l’« environnement » dans lequel elles sont situées,
malgré le fait que l’« environnement », selon la définition
qu’en donne la LCPE, englobe la totalité de l’air, de
l’eau et du sol et l’ensemble des systèmes naturels en
interaction qui comprennent de tels éléments, alors que
l’INRP vise à fournir [traduction] « des renseignements
sur le rejet de polluants dans l’environnement, ainsi que
sur leur élimination et leur transfert pour recyclage »;
(4) It seeks to ensure that the Minister ignores any
pollutants under the NPRI if there is any possibility,
however remote, that the disposed waste in which they
are contained might be used at a later date for some
process, or if it is controlled or managed through human
activity, despite the intent of the CEPA to ensure that
pollutant creation is minimized; and
4) elle vise à garantir que le ministre fasse abstraction
d’un polluant visé par l’INRP s’il y a une possibilité, si
mince soit‑elle, que les déchets éliminés dans lesquels
se trouve ce polluant puissent servir plus tard dans le
cadre d’une opération de traitement quelconque, ou
s’ils sont contrôlés ou gérés par l’entremise d’une
activité humaine, et ce, malgré l’intention de la LCPE de
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
551
veiller à ce que l’on réduise le plus possible la création
de polluants;
(5) It effectively nullifies Environment Canada’s
decisions under the CEPA to date, which have been
properly made, to require reporting on pollutants
disposed of on-site by facilities generating similar
types of industrial wastes to mining facilities containing
NPRI listed pollutants, such as waste from processing
at steel mills, waste from coal fire plants, and waste
from hazardous waste treatment facilities.
Remedies
5) elle annule à toutes fins pratiques les décisions
qu’Environnement Canada a prises jusqu’ici en vertu
de la LCPE, décisions qui ont été prises à bon droit,
c’est‑à‑dire d’exiger que l’on déclare les polluants
qu’éliminent sur les lieux les installations générant des
types de déchets industriels semblables à ceux des
installations minières contenant des polluants énumérés
dans l’INRP, comme les déchets dus aux opérations
de traitement dans les aciéries, les déchets dus aux
installations alimentées au charbon et les déchets
d’installations de traitement de déchets dangereux.
Les mesures de réparation
[65] The applicants submit that the appropriate
remedies in this case are a declaration concerning the
Minister’s conduct and an associated order of mandamus
requiring the Minister to direct mining facilities to report
information on pollutant releases to TIAs and WRSAs
and the publication of this information to the NPRI for
the 2006 reporting year and subsequent years through
the mechanisms set out under the CEPA.
[65] Les demanderesses soutiennent que les mesures
de réparation qui conviennent en l’espèce sont un jugement déclaratoire sur la conduite du ministre et une
ordonnance de mandamus exigeant que ce dernier
ordonne aux installations minières de déclarer les renseignements sur les polluants rejetés dans les ACR et
ASS, et exigeant la publication de ces renseignements
dans le cadre de l’INRP pour l’année de déclaration
2006 et les années suivantes, par l’entremise des mécanismes mentionnés dans la LCPE.
[66] The applicants cite Apotex Inc. v. Canada
(Attorney General), [1994] 1 F.C. 742 (C.A.), at pages
766–769 for the conditions that must be met to obtain
a writ of mandamus:
[66] Les demanderesses citent l’arrêt Apotex Inc. c.
Canada (Procureur général), [1994] 1 C.F. 742 (C.A.),
aux pages 766 à 769, pour évoquer les conditions qu’il
faut remplir pour obtenir un bref de mandamus :
(a) There must be a public legal duty to act;
a) il doit exister une obligation légale d’agir à caractère
public;
(b) The duty must be owed to the applicant;
b) l’obligation doit exister envers le demandeur;
(c) There must be a clear right to performance of that
duty and, in particular:
c) il existe un droit clair d’obtenir l’exécution de cette
obligation :
i. the applicant must satisfy all conditions precedent
giving rise to the duty;
i. le demandeur a rempli toutes les conditions
préalables donnant naissance à cette obligation;
ii. there must be (1) a prior demand for performance
of the duty; (2) a reasonable time to comply with the
ii. il y a eu 1) une demande d’exécution de
l’obligation, 2) un délai raisonnable a été accordé
552
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
demand unless refused outright; and (3) a subsequent
refusal which can be either expressed or implied,
e.g. unreasonable delay;
pour permettre de donner suite à la demande à moins
que celle‑ci n’ait été rejetée sur‑le‑champ, 3) il y a eu
refus ultérieur, exprès ou implicite, par exemple un
délai déraisonnable;
(d) Where the duty sought to be enforced is
discretionary, certain rules apply;
d) lorsque l’obligation dont on demande l’exécution
forcée est discrétionnaire, certaines règles s’appliquent;
(e) There must be no other adequate remedy available
to the applicant;
e) le demandeur n’a aucun autre recours adéquat;
(f) The order sought must be of some practical value
or effect;
f) l’ordonnance sollicitée doit avoir une incidence
pratique;
(g) The Court in the exercise of its discretion must
find no equitable bar to the relief sought;
g) dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire,
le tribunal estime que, sur le plan de l’equity, rien
n’empêche d’obtenir le redressement demandé;
(h) On a “balance of convenience” the Court must
decide whether an order in the nature of mandamus
should (or should not) issue.
h) compte tenu de la « prépondérance des inconvénients », le tribunal doit décider s’il convient (ou non)
de rendre une ordonnance de mandamus.
[67] The applicants submit that, where the Minister
has failed to comply with the applicable regulatory
regime, the Court should compel compliance using
the existing regulatory structure: Canadian Wildlife
Federation Inc. v. Canada (Minister of the Environment),
[1990] 2 W.W.R. 69 (F.C.A.). The Minister’s duty in
this matter was to require reporting and publication of
pollutant releases sent to TIAs and WRSAs under
the CEPA.
[67] Les demanderesses soutiennent que, quand le
ministre a omis de se conformer au régime réglementaire applicable, la Cour doit l’obliger à le faire
en recourant à la structure réglementaire existante :
Fédération canadienne de la faune Inc. c. Canada
(Ministre de l’Environnement), [1990] 2 W.W.R. 69
(C.A.F.). En l’espèce, l’obligation du ministre consistait
à exiger que l’on déclare et que l’on publie les rejets de
polluants dans les ACR et les ASS, sous le régime de
la LCPE.
[68] The applicants cite and rely upon Distribution
Canada Inc. v. M.N.R., [1993] 2 F.C. 26 (C.A.) [Distribution
Canada Inc.], at page 39 for the requirements of when a
duty is owed to an applicant:
[68] Les demanderesses citent et font valoir la décision Distribution Canada Inc. c. M.R.N., [1993] 2 C.F. 26
(C.A.) [Distribution Canada Inc.], à la page 39, pour
indiquer dans quelles circonstances une obligation doit
exister envers le demandeur :
. . . the matter raised by the appellant is one of strong public
interest and there may be no other way such an issue could be
brought to the attention of the Court, were it not for the efforts
of the appellant.
[. . .] la question [posée par l’appelante] est une sérieuse
question d’intérêt général et n’eût été ses efforts, il se peut
qu’il n’existe aucun autre moyen d’en saisir la Cour.
[69] The applicants submit that this finding has been
interpreted by the Federal Court of Appeal to permit
public interest standing where “the matter raised . . . is
one of strong public interest and there may be no other
[69] Les demanderesses soutiennent que, comme l’a
interprétée la Cour d’appel fédérale, cette conclusion
autorise la qualité pour agir dans l’intérêt public lorsque
« la question [. . .] [posée] est une sérieuse question
[2010] 2 R.C.F.
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553
way such an issue could be brought to the attention of
the Court, were it not for the efforts of the [public
interest litigant]”: Harris v. Canada, [2000] 4 F.C. 37
(C.A.), at paragraph 53 and Apotex, at paragraph 45. In
the current case, this aspect of the Apotex test is conflated
with the test for public interest. The applicants submit
that in cases where environmental protection has been at
issue, public interest groups have regularly been granted
standing to seek mandamus: Friends of the Oldman
River Society and Sierra Club of Canada, at paragraph 32.
d’intérêt général et n’eût été ses efforts [ceux de la partie
agissant dans l’intérêt public], il se peut qu’il n’existe
aucun autre moyen d’en saisir la Cour » : Harris c.
Canada, [2000] 4 C.F. 37 (C.A.), au paragraphe 53 et
Apotex, au paragraphe 45. Dans le cas présent, cet aspect
du critère énoncé dans Apotex se confond avec le critère
relatif à l’intérêt public. Les demanderesses soutiennent
que dans des affaires où la protection de l’environnement
était en litige, des groupes de défense de l’intérêt public
se sont vu régulièrement accorder la qualité pour
solliciter une ordonnance de mandamus : Friends of
the Oldman River Society et Sierra Club du Canada,
au paragraphe 32.
[70] The applicants conclude that they have satisfied
all conditions precedent giving rise to the performance
of the duty in this case. There was a prior demand for
performance of the duty, a reasonable time to comply
with the demand has passed, and a subsequent refusal
has resulted. The applicants have made repeated
demands to the Minister to fulfill his duties to require
reporting and publication under the CEPA through
letters to the Minister and at public consultation
meetings, and reporting has not yet been required. The
conditions precedent have been satisfied and the
Minister is in violation of his statutory duties.
[70] Les demanderesses concluent qu’en l’espèce
elles ont satisfait à toutes les conditions qui donnent
lieu à l’exécution de l’obligation. Il y a eu une demande
d’exécution de l’obligation, un délai raisonnable pour
se conformer à cette demande s’est écoulé, et il y a refus
ultérieur. Les demanderesses ont demandé à maintes
reprises au ministre de s’acquitter de son obligation
d’exiger que les données soient déclarées et publiées
sous le régime de la LCPE, et ce, par voie de lettres
transmises au ministre et à l’occasion de réunions de
consultation publique, et le ministre n’a pas encore
exigé que les données soient déclarées. Il a été satisfait
aux conditions préalables et le ministre enfreint les
obligations que prescrit la loi.
[71] The duties sought to be enforced in this case are
mandatory and not discretionary. However, even if the
Minister’s decision was discretionary, it is submitted
that his discretion was exercised in contradiction of
the objects and purpose of the CEPA, and this is the
type of case where a discretionary decision is subject
to mandamus.
[71] Les obligations que l’on cherche à faire exécuter
en l’espèce sont de nature impérative et non discrétionnaire. Cependant, même si la décision du ministre
était discrétionnaire, son pouvoir discrétionnaire, est‑il
allégué, a été exercé d’une manière contraire aux objets
et aux fins de la LCPE, et nous avons affaire ici au type
d’affaires dans lesquelles une décision discrétionnaire
peut faire l’objet d’un mandamus.
[72] The applicants point out that the mere existence
of another remedy does not preclude the granting of
mandamus. It is the adequacy of other remedies as a
“better remedy” that must be assessed. The courts have
found that adequacy requires “the most expeditious and
secure method available”: Whitton v. Canada (Attorney
General), 2002 FCA 46, [2002] 4 F.C. 126, at paragraph 36. In the present case, there are no applicable
remedies set out in the CEPA. Nor are there any “better”
[72] Les demanderesses font remarquer que la simple
existence d’un autre recours n’empêche pas d’accorder
un mandamus. C’est le caractère approprié de cet
autre recours qui en ferait un [traduction] « meilleur
recours » qu’il est nécessaire d’évaluer. Les tribunaux
ont conclu que ce caractère approprié exige « le
moyen le plus rapide et le plus sûr dont [on] dispose » :
Whitton c. Canada (Procureur général), 2002 CAF 46,
[2002] 4 C.F. 126, au paragraphe 36. En l’espèce, la
554
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
remedies available elsewhere to force the Minister to
comply with his statutory duties.
LCPE ne comporte aucun recours applicable. Il n’existe
pas non plus ailleurs de « meilleur » recours pour forcer
le ministre à se conformer à ses obligations légales.
[73] The applicants submit that a remedy for the 2006
and subsequent reporting years will have utility. Mining
facilities are required to collect data on pollutants sent
to TIAs and WRSAs for the purpose of determining
whether they have met the threshold for reporting to the
NPRI. Hence, mining facilities will have information on
such releases that can be provided to the Minister. There
is no impossibility of compliance by the Minister or the
mining facilities. As well, the 2006 notice allows for
various collection methods, including estimation, for
any facilities that have not specifically collected data on
pollutants sent to TIAs and WRSAs. The 2006 notice
remains operative until 2009, allowing the Minister to
issue amendments and additional reporting requirements
to facilities, a power which was used by the Minister in
March 2007 to amend the 2006 notice.
[73] Les demanderesses soutiennent qu’une réparation
pour les années de déclaration 2006 et suivantes sera
utile. Les installations minières sont tenues de recueillir
des données sur les rejets de polluants dans les ACR et
ASS afin que l’on puisse déterminer si elles satisfont au
seuil de déclaration de données à l’INRP. De ce fait, ces
installations disposeront sur ces rejets de renseignements qu’il est possible de fournir au ministre. Il n’existe
aucune impossibilité de conformité de la part du
ministre ou des installations minières. En outre, l’avis de
2006 prévoit diverses méthodes de collecte, dont des
estimations, pour les installations qui n’ont pas expressément recueilli des données sur les polluants rejetés
dans les ACR et les ASS. L’avis de 2006 demeure en
vigueur jusqu’en 2009, ce qui permettrait au ministre
de diffuser aux installations des modifications et des
exigences additionnelles en matière de déclaration, un
pouvoir dont le ministre s’est prévalu en mars 2007 pour
modifier l’avis de 2006.
[74] The applicants submit that there are no equitable
bars in this case to enforcing the will of Parliament
under the CEPA. Nor are the applicants barred in equity
for any reason from bringing this application.
[74] Les demanderesses soutiennent qu’il n’existe
en l’espèce aucun obstacle en equity à mettre en œuvre
la volonté du législateur sous le régime de la LCPE.
Rien n’empêche non plus en equity les demanderesses à
déposer la présente demande.
[75] The applicants point out that in Apotex, at
pages 791–793, the Court set out three factual patterns
in which the balance of convenience test has been
acknowledged:
[75] Les demanderesses font remarquer que dans
Apotex, aux pages 791 et 792, la Cour d’appel a énoncé
trois situations factuelles dans lesquelles le critère de la
prépondérance des inconvénients a été reconnu :
(1) Those where the administrative cost or chaos
that would result from granting such relief is obvious
and unacceptable;
1) là où le coût ou le chaos administratif qu’occasionnerait
l’octroi d’un tel recours est évident et inacceptable;
(2) Instances where potential public health and safety
risks are perceived to outweigh an individual’s right to
pursue personal or economic interests; and
2) là où le risque pour la santé ou la sécurité publique
l’emporte sur le droit de l’individu à poursuivre ses
intérêts personnels ou économiques;
(3) Those where a property owner has acquired a vested
right to a building permit pending approval of a by-law
amendment.
3) là où un propriétaire foncier a acquis un droit à un
permis de construire en attendant l’approbation d’un
règlement modificateur.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
555
None of these scenarios is applicable to prevent the
applicants from obtaining mandamus in the present case.
Aucun de ces trois scénarios n’empêche les
demanderesses d’obtenir un mandamus en l’espèce.
Consensus not precondition to ministerial decision
Un consensus n’est pas une condition préalable à
une décision du ministre
[76] The applicants say that their position has been
misstated by the intervener. Nothing in the record
indicates that the applicants undervalue or seek to
overturn positions reached by consensus. The Minister,
however, is not required to wait for consensus to carry
out his duties under the CEPA. The Minister has confirmed that there is no consensus on the NPRI reporting of the pollutant releases that are the subject of
this application.
[76] Les demanderesses disent que l’intervenante a
incorrectement exprimé leur position. Rien dans le
dossier n’indique que les demanderesses sous-évaluent
les positions obtenues par consensus, ou qu’elles
cherchent à les annuler. Mais le ministre n’est pas tenu
d’attendre qu’il y ait consensus pour s’acquitter de ses
obligations sous le régime de la LCPE. Le ministre a
confirmé qu’il n’y a pas de consensus au sujet de la
déclaration à l’INRP des rejets de polluants qui sont
visés par la présente demande.
The respondent
Le défendeur
Standing of the applicants
[77] The respondent concedes that the applicants have
standing to make this application.
Policy action not reviewable
La qualité pour agir des demanderesses
[77] Le défendeur reconnaît que les demanderesses
ont la qualité requise pour déposer la présente demande.
Une mesure de principe n’est pas susceptible de
contrôle
[78] The respondent submits that Part 3 of the CEPA,
which includes sections 43 to 55, imposes specific statutory duties on the Minister in subsections 44(1),
44(4), 47(1), 47(2) and sections 48, 50 and 54. These
provisions, among other things, require the Minister to
conduct certain types of research, to monitor
environmental quality, and to establish and maintain a
national inventory of releases of pollutants.
[78] Le défendeur est d’avis que la partie 3 de la
LCPE, c’est‑à‑dire les articles 43 à 55, impose des
obligations légales précises au ministre aux paragraphes 44(1), 44(4), 47(1), 47(2), ainsi qu’aux articles 48, 50 et 54. Ces dispositions exigent notamment
que le ministre exécute certains types de recherches,
qu’il contrôle la qualité de l’environnement et qu’il
établisse et maintienne à jour un inventaire national
des rejets de polluants.
[79] The respondent says that Part 3 of the CEPA
also gives the Minister the discretionary authority to
perform certain tasks in subsections 44(2), 44(3), section
46 and subsection 47(3), including the discretionary authority to gather information for the issuing of
objectives, guidelines and codes of practice.
[79] Selon le défendeur, la partie 3 de la LCPE
accorde aussi au ministre le pouvoir discrétionnaire
d’exécuter certaines tâches, aux paragraphes 44(2),
44(3), à l’article 46 ainsi qu’au paragraphe 47(3), dont
celui de recueillir des renseignements en vue d’établir
des objectifs et des codes de pratique ainsi que de
formuler des directives.
556
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
[80] Specifically, the respondent looks to subsection
46(1) of the CEPA which provides the Minister with
the discretionary power to issue a notice in the Canada
Gazette requiring information for the purposes of:
[80] Plus précisément, il invoque le paragraphe 46(1)
de la LCPE, qui confère au ministre le pouvoir
discrétionnaire de publier un avis dans la Gazette
du Canada exigeant qu’on lui communique des
renseignements afin qu’il puisse :
(1) Conducting research;
1) effectuer des recherches;
(2) Creating an inventory of data;
2) établir un inventaire de données;
(3) Formulating objectives and codes of practice;
3) établir des objectifs et des codes de pratique;
(4) Issuing guidelines; or
4) formuler des directives;
(5) Assessing or reporting on the state of the
environment.
5) déterminer l’état de l’environnement ou faire
rapport sur cet état.
[81] The respondent says that the Minister’s decision
not to require the reporting of tailings and waste rock to
TIAs and WRSAs within a facility is not subject to
judicial review because it is a policy decision. The
imposition of reporting requirements, and what may be
included in the Canada Gazette notice under section 46
of the CEPA is a discretionary decision in the nature of
policy action. Such decisions are not subject to judicial
review: Maple Lodge Farms; Carpenter Fishing Corp.
v. Canada, [1998] 2 F.C. 548 (C.A.) (Carpenter Fishing
Corp.); Distribution Canada Inc.; Alberta v. Canada
(Wheat Board), [1998] 2 F.C. 156 (T.D.), affd (1998), 13
Admin. L.R. (3d) 4 (F.C.A.) [Canadian Wheat Board];
Moresby Explorers Ltd. v. Canada (Attorney General),
2001 FCT 780, [2001] 4 F.C. 591 [Moresby Explorers
Ltd.]; and Goodwin v. Canada (Attorney General),
2005 FC 1185, 279 F.T.R. 100.
[81] Selon le défendeur, la décision du ministre de ne
pas exiger que l’on déclare le dépôt de résidus et de
stériles dans les ACR et les ASS qui se trouvent sur les
lieux d’une installation n’est pas susceptible de contrôle judiciaire car il s’agit d’une décision de principe.
L’imposition d’exigences en matière de déclaration et
la teneur de l’avis publié dans la Gazette du Canada
en vertu de l’article 46 de la LCPE sont des décisions
discrétionnaires de la nature d’une mesure de principe.
Les décisions de ce genre ne sont pas susceptibles
de contrôle judiciaire : Maple Lodge Farms; Carpenter
Fishing Corp. c. Canada, [1998] 2 C.F. 548 (C.A.)
(Carpenter Fishing Corp.); Distribution Canada Inc.;
Alberta c. Canada (Commission canadienne du blé),
[1998] 2 C.F. 156 (1re inst.), décision confirmée par
[1998] A.C.F. no 1747 (C.A.) (QL) [Commission
canadienne du blé]; Moresby Explorers Ltd. c. Canada
(Procureur général), 2001 CFPI 780, [2001] 4 C.F. 591
[Moresby Explorers Ltd.]; Goodwin c. Canada (Procureur
général), 2005 CF 1185.
[82] The respondent also says that the only time
policy actions or decisions are subject to judicial review
is when they are tainted by bad faith, non-conformity
with the principles of natural justice, or rely upon
considerations irrelevant or extraneous to the statutory
purpose: Maple Lodge Farms. The applicants have not
made out a case for any of the above three vices which
could render a discretionary policy decision reviewable.
[82] Toujours selon le défendeur, les mesures ou les
décisions de principe ne sont susceptibles de contrôle
judiciaire que dans les circonstances où elles sont
entachées de mauvaise foi, non conformes aux principes
de justice naturelle ou fondées sur des considérations
inappropriées ou étrangères à l’objet de la loi : Maple
Lodge Farms. Les demanderesses n’ont pas établi
l’existence de l’un quelconque des trois vices qui
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
557
précèdent et qui pourraient faire en sorte qu’une décision
de principe discrétionnaire soit susceptible de contrôle.
[83] In the alternative, the respondent submits that
the decision to publish a notice in the Canada Gazette
and to require the reporting of certain data are legislative actions. Legislative actions are not subject to
judicial review: Maple Lodge Farms and Carpenter
Fishing Corp.
[83] Le défendeur fait valoir, à titre subsidiaire, que
la décision de publier un avis dans la Gazette du
Canada et d’exiger que l’on déclare certaines données
constitue une mesure de nature législative. Les mesures
de nature législative ne sont pas susceptibles de
contrôle judiciaire : Maple Lodge Farms et Carpenter
Fishing Corp.
[84] The appellant in Maple Lodge Farms applied for
a writ of mandamus ordering the Minister to issue
permits for the importation of live chickens. The
Supreme Court of Canada held that the permissive
language of the legislation conferred a discretionary
authority upon the Minister to issue import permits. The
Court found that there was nothing improper or unlawful
in the Minister formulating general policy requirements
for the granting of import permits. Such decisions are
not reviewable.
[84] Dans l’arrêt Maple Lodge Farms, l’appelante
demandait un bref de mandamus enjoignant au ministre
de délivrer des licences pour l’importation de poulets
vivants. La Cour suprême du Canada a déclaré que
le libellé de la loi conférait une faculté au ministre,
soit le pouvoir discrétionnaire de délivrer des licences
d’importation. La Cour a conclu qu’il n’y avait rien
d’irrégulier ou d’illégal à ce que le ministre formule des
exigences de principe générales pour l’octroi de licences
d’importation. Les décisions de cette nature ne sont
pas contrôlables.
[85] The respondent also cites and relies upon
Canadian Wheat Board where the Court held that the
grain delivery program at issue was, by nature, more
amenable to review through public consultation and
the political process. As well, Moresby Explorers Ltd.
held that the relevant sections in the National Parks Act
[R.S.C., 1985, c. N-14] provided a wide discretion to the
Minister to take whatever steps were necessary to ensure
the maintenance of national parks. The Court adopted
the Government of Canada’s position that the setting of
quota policies was not a matter for judicial review.
[85] Le défendeur cite et invoque également la
décision Commission canadienne du blé où la Cour
a déclaré que le programme de livraison de grains se
prêtait davantage, de par sa nature, à un contrôle par
l’entremise d’une consultation publique et du processus politique. En outre, il a été conclu dans la décision
Moresby Explorers Ltd. que les dispositions applicables
de la Loi sur les parcs nationaux [L.R.C. (1985),
ch. N-14] accordaient au ministre le vaste pouvoir discrétionnaire de prendre toutes les mesures qu’il estimait
nécessaires pour assurer l’entretien des parcs nationaux.
La Cour a souscrit à la position du gouvernement du
Canada selon laquelle les politiques de fixation de
quotas n’étaient pas une question que l’on pouvait
soumettre à un contrôle judiciaire.
[86] The respondent takes the position that there is
no legislative duty imposed on the Minister to either
use the provisions of section 46 of the CEPA or to
require specific data. The word “may” is used in section
46 and there is nothing in the context that would give
it anything other than the permissive meaning ascribed
to it in section 11 of the Interpretation Act, R.S.C., 1985,
c. I-21.
[86] Le défendeur est d’avis que le ministre n’est
soumis à aucune obligation légale d’appliquer les
dispositions de l’article 46 de la LCPE, ou d’exiger
certaines données en particulier. Le mot « peut » figure
à l’article 46 et il n’y a rien dans le contexte qui conférerait à ce mot quoi que ce soit d’autre que le sens qui
lui est attribué à l’article 11 de la Loi d’interprétation,
L.R.C. (1985), ch. I‑21, soit l’octroi d’une faculté.
558
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
[87] The respondent emphasizes that the Minister’s
choice of the scope of information required under the
notice is a policy decision and the evidence shows that
the scope is subject to change. The Guidelines for the
Use of Information Gathering Authorities under Section
46 of the Canadian Environmental Protection Act, 1999,
Environment Protection Service, Environment Canada,
July 2001 (Guidelines) created pursuant to section 47
of the CEPA explain the process under which the policy
is formed. Prior to issuing a notice requiring information under subsection 46(1), one of two processes
will generally be followed. Under the first process,
Environment Canada will undertake an assessment
and pre-publish a notice. The assessment process is an
internal decision-making tool which provides the
Minister with the appropriate information to determine
whether a notice should be issued and what information
should be requested in the notice. The Minister will
consider specific criteria, outlined in the Guidelines,
in order to determine the merits of gathering the
information described in the assessment. The notice
will be pre-published to allow public comment before
a final decision is made by the Minister.
[87] Le défendeur souligne que le choix que fait le
ministre au sujet de l’étendue des renseignements exigés
en vertu de l’avis est une décision de principe et qu’il
ressort de la preuve que cette étendue est sujette à
changement. Les Directives sur l’application du pouvoir
de collecte d’information aux termes de l’article 46 de
la Loi canadienne sur la protection de l’environnement
(1999), Service de protection de l’environnement,
Environnement Canada, juillet 2001 (les Directives),
créées en application de l’article 47 de la LCPE,
expliquent le processus dans le cadre duquel la politique est formulée. Avant de publier un avis exigeant
que des renseignements soient produits en vertu du
paragraphe 46(1), l’un des deux processus suivants est
généralement suivi. Dans le cadre du premier processus,
Environnement Canada effectue une évaluation et
procède à une pré‑publication de l’avis. Le processus
d’évaluation est un outil décisionnel interne qui procure
au ministre les renseignements lui permettant de
déterminer s’il convient de publier un avis et quels
renseignements doivent être demandés dans ce dernier.
Le ministre tiendra compte de critères précis, exposés
dans les Directives, pour déterminer s’il est utile de
recueillir les renseignements décrits dans l’évaluation.
L’avis fait l’objet d’une pré‑publication afin d’obtenir
les commentaires du public avant que le ministre prenne
une décision finale.
[88] The second process involves a multi-stakeholder
consultative approach which engages potentially
affected parties prior to issuing a notice. This allows
stakeholders to comment on the need for the information,
the uses to which it will be put, any costs associated with
collecting the information, and the availability of the
information elsewhere.
[88] Le second processus comporte une approche
consultative auprès de multiples intervenants, à laquelle
prennent part les parties potentiellement touchées, avant
la publication d’un avis. Ce processus permet aux intervenants de faire des commentaires sur la nécessité des
renseignements en question, les usages qui en seront
faits, les coûts associés à la collecte des renseignements, de même que la disponibilité des renseignements
auprès d’autres sources.
[89] The respondent submits that multi-stakeholder
consultation is the process that has been followed for
information gathering for NPRI purposes. The Minister
has relied on this process to make modifications to
the program, including adding and deleting substances
to be reported. From time to time, there are proposed
changes to the reporting requirements of the NPRI
program. The proposed changes include those received
[89] Le défendeur soutient que la consultation de
multiples intervenants est le processus qui a été suivi
pour recueillir les renseignements à intégrer à l’INRP.
Le ministre s’est fondé sur ce processus pour apporter
des changements au programme, dont l’ajout et la
suppression de substances à déclarer. De temps à autre,
il est proposé d’apporter des changements aux exigences
en matière de déclaration du programme de l’INRP. Les
[2010] 2 R.C.F.
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559
from stakeholders that Environment Canada determines
should proceed to consultation.
changements proposés comprennent ceux qui sont reçus
des intervenants qui, selon Environnement Canada,
devraient prendre part aux consultations.
[90] The reporting requirements for the mining
industry in the NPRI have been going through the multistakeholder consultation process. The removal of the
mining exemption meant that mining extraction activities now fall within the scope of the NPRI reporting
requirements. For mining facilities undertaking both
extraction and processing activities, reporting is now
required for extraction activities in addition to the
previously required reporting on processing activities.
For stand-alone mines without processing activities,
the removal of the mining exemption meant that they
are now required to report to the NPRI.
[90] Les exigences en matière de déclaration que
prévoit l’INRP pour l’industrie minière ont été soumises
au processus de consultation mené auprès de multiples
intervenants. La suppression de l’exemption accordée au
secteur minier signifiait que les activités d’extraction
minière tombaient dorénavant sous le coup des exigences
en matière de déclaration de l’INRP. Pour ce qui est
des installations minières qui procèdent à des activités
d’extraction et de traitement, il est maintenant obligatoire de déclarer des données sur ces activités
d’extraction en plus de celles qui étaient déjà exigées
pour les activités de traitement. Quant aux mines
autonomes qui n’exécutaient aucune activité de
traitement, la suppression de l’exemption accordée au
secteur minier signifiait qu’elles étaient dorénavant
tenues de déclarer des données à l’INRP.
[91] The respondent says it is important to note that
the removal of the mining exemption did not change the
types of information to be reported by facilities that
engage in the processing of mined materials. It meant
that facilities were not required to also include mining
extraction activities when reporting information to the
Minister. Reporting the movement of tailings or waste
rock inside a facility has never been required.
[91] Selon le défendeur, il est important de signaler
que la suppression de l’exemption accordée au secteur
minier n’a pas changé les types de renseignements que
doivent déclarer les installations qui s’occupent de
traiter des matières extraites du sol. Cela voulait dire
que les installations n’étaient pas tenues d’inclure aussi
les activités d’extraction minière lorsqu’elles déclaraient des renseignements au ministre. Il n’a jamais
été obligatoire de déclarer le déplacement des résidus
ou des stériles sur les lieux mêmes d’une installation.
[92] The respondent submits that the NPRI work
group and sub-group were unable to achieve consensus
regarding reporting requirements for waste rock and
tailings. Therefore, Environment Canada referred the
issue to the Mining Sector Sustainability Table (MSST)
to examine the issue from a broader vantage point. The
general consensus at the MSST workshop was that there
was a need for a mandatory, periodic reporting system
for information that would help characterize the hazards
associated with mine tailings and waste rock. The
Minister agreed that, although information on mine
waste is important to characterize and understand,
the NPRI is not the appropriate tool to collect this
information related to tailings and waste rock and
that the department would examine options to put in
[92] Le défendeur soutient que le groupe de travail de
l’INRP et son sous‑groupe ont été incapables d’en
arriver à un consensus au sujet des exigences en matière
de déclaration concernant les résidus et les stériles.
Environnement Canada a donc renvoyé la question à
la Table sur le développement durable du secteur des
mines (TDDSM) afin qu’elle l’examine dans une
perspective plus large. De l’avis général des participants
à l’atelier de la TDDSM, il était nécessaire de disposer
d’un système de déclaration périodique et obligatoire
pour les renseignements qui aideraient à caractériser les
dangers associés aux résidus et aux stériles d’origine
minière. Le ministre a convenu que, même s’il est
important de décrire et de comprendre les renseignements relatifs aux déchets miniers, l’INRP n’est pas
560
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[2010] 2 F.C.R.
place such reporting through another mechanism. The
mechanism to be used for this reporting has yet to be
decided upon by the Minister.
l’outil qui convient pour recueillir ces renseignements
sur les résidus et les stériles et que le ministère examinerait les options d’implantation d’un tel système de
déclaration par l’intermédiaire d’un autre mécanisme. Il
reste encore au ministre à se prononcer sur le mécanisme
à utiliser à cette fin.
[93] The respondent concludes that the evidence
shows that the issue of whether the tailings or waste rock
being moved inside a mining facility should be reported
under the Canada Gazette notice in the NPRI is a policy
decision not subject to judicial review.
[93] Le défendeur conclut que, d’après la preuve, la
question de savoir s’il convient de déclarer dans l’INRP
les résidus ou les stériles déplacés sur les lieux mêmes
d’une installation minière en vertu d’un avis publié dans
la Gazette du Canada est une décision de principe qui ne
peut pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
Legislative action not reviewable
Une mesure prise en vertu de la loi n’est pas
susceptible d’un contrôle judiciaire
[94] If this Court finds that the actions of the Minister
are not a matter of policy, the respondent submits that
the Minister’s decision in determining what ought to be
published in the Canada Gazette notice is a legislative
act and it is not subject to judicial review.
[94] Le défendeur soutient que, si la Cour conclut
que les mesures du ministre ne sont pas une question
de principe, il s’ensuit que la décision que prend ce
dernier au sujet de ce qui devrait être publié dans un
avis de la Gazette du Canada est une mesure de nature
législative et celle‑ci ne peut pas faire l’objet d’un
contrôle judiciaire.
[95] The respondent states that notices issued pursuant to the legislation are in the nature of legislative
acts. They are also part of the creation of a general
rule of conduct and, unless they are contrary to the
Constitution, they are not reviewable: Gulf Trollers
Assn. v. Canada (Minister of Fisheries and Oceans),
[1987] 2 F.C. 93 (C.A.).
[95] Le défendeur déclare que les avis publiés aux
termes de la loi sont de la nature de textes législatifs.
Ils font également partie de la création d’une règle
de conduite générale et, à moins d’être contraires à la
Constitution, ils ne peuvent pas être soumis à un contrôle
judiciaire : Gulf Trollers Assn. c. Canada (Ministre des
Pêches et des Océans), [1987] 2 C.F. 93 (C.A.).
Mandamus
[96] The respondent submits that the applicants do
not meet the criteria for a writ of mandamus because
there is no public duty to act. The Minister is under no
statutory or other duty to require notice in the Canada
Gazette for tailings or waste rock that is moved inside a
facility: Northern Lights Fitness Products Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare) (1994), 55
C.P.R. (3d) 39 (F.C.T.D.).
Le bref de mandamus
[96] Le défendeur fait valoir que les demanderesses
ne satisfont pas au critère permettant d’obtenir un bref
de mandamus car il n’existe aucune obligation légale
d’agir à caractère public. Le ministre n’est pas tenu par
la loi, ni soumis à une autre obligation, d’exiger qu’un
avis soit publié dans la Gazette du Canada au sujet des
résidus ou des stériles déplacés sur les lieux mêmes
d’une installation : Northern Lights Fitness Products
[2010] 2 R.C.F.
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Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du
Bien‑être social), [1994] A.C.F. no 319 (1re inst.) (QL).
The intervener
L’intervenante
[97] The intervener submits that the fundamental
argument advanced by the applicants is contrary to
the terms of the NPRI and contrary to the statutory
interpretation of key concepts and the fundamental
provisions of the CEPA. No provision in the CEPA
demands that the Minister treat a pollutant that is
contained in material transferred into, and managed at,
an on-site TIA or WRSA as synonymous with a pollutant
that leaves such areas through air, land or water. It is
inconsistent with the key concepts and provisions of the
CEPA to treat the former scenario as any kind of
pollutant release.
[97] L’intervenante soutient que l’argument fondamental qu’invoquent les demanderesses est à la
fois contraire aux dispositions concernant l’INRP et à
l’interprétation des concepts clé et des dispositions
fondamentales de la LCPE. Rien dans la LCPE n’exige
que le ministre considère un polluant contenu dans des
matières déplacées vers une ACR ou une ASS située sur
les lieux d’une installation, et gérées sur place, comme
étant synonyme d’une substance polluante qui s’échappe
de ces endroits par l’air, le sol ou l’eau. Il est incompatible
avec les concepts et les dispositions clés de la LCPE de
traiter le scénario qui précède comme étant une forme
quelconque de rejet de polluants.
[98] The intervener agrees with the submissions of the
Minister that:
[98] L’intervenante souscrit aux observations du
ministre, selon lesquelles :
(1) This application and its requested relief are an
improper attack on legislative actions of the Minister to
create and direct the NPRI under the CEPA;
1) la présente demande et la mesure réparatrice
recherchée sont une attaque irrégulière contre des
mesures de nature législative que prend le ministre pour
créer et diriger l’INRP sous le régime de la LCPE;
(2) The application is out of time as the only action
of the Minister that may be considered a “tribunal
order” within the meaning of the Federal Courts Act
and subject to review was the NPRI notice issued in
February 2006 that does not require information on
listed substances entering waste rock storage areas
or tailings impoundment areas. This application was
commenced in November 2007;
2) la demande est prescrite car la seule mesure prise par
le ministre que l’on puisse considérer comme étant une
« ordonnance d’un office fédéral » au sens de la Loi sur
les Cours fédérales et qui peut faire l’objet d’un contrôle
est l’avis de l’INRP publié en février 2006, lequel
n’exige pas que l’on fournisse des renseignements sur
les substances énumérées qui sont déposées dans les
aires de stockage de stériles ou les aires de confinement de résidus. La présente demande a été déposée en
novembre 2007;
(3) The appropriate standard of review is reasonableness.
3) la norme de contrôle applicable est la raisonnabilité.
Statutory interpretation
[99] The intervener adds the following:
L’interprétation de la loi
[99] L’intervenante ajoute ce qui suit :
562
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[2010] 2 F.C.R.
(1) The information-gathering provisions of the CEPA
relevant to the NPRI provide the Minister with broad
powers and discretion to request information, but
include no minimum standards or duties setting out
what must be requested, and thus no duty to collect
the waste rock and tailings information demanded by
the applicants;
1) les dispositions de la LCPE qui ont trait à la collecte
de renseignements et se rapportent à l’INRP confèrent
au ministre de vastes pouvoirs et le pouvoir discrétionnaire de demander des renseignements, mais elles ne
comportent aucune norme ou obligation minimale qui
énonce ce qu’il faut demander, et donc aucune obligation de recueillir les renseignements qu’exigent les
demanderesses sur les stériles et les résidus;
(2) Even if the Minister had collected the information
demanded by the applicants, the Minister had no duty or
power to expand the scope of the NPRI to include the
information demanded by the applicants in the NPRI,
as these actions do not involve “pollutants”, “pollution”,
“releases” or “disposal”; and
2) même si le ministre avait recueilli les renseignements qu’exigent les demanderesses, le ministre n’avait
aucune obligation ou aucun pouvoir d’étendre la portée
de l’INRP de façon à y inclure ces renseignements, car
ces mesures ne mettent pas en cause des « polluants », la
« pollution », des « rejets » ou une « élimination »;
(3) The statutory constraints affecting the Minister’s
duties respecting the NPRI do not prevent the Minister
from establishing another national inventory to include
information respecting TIAs or WRSAs, or collecting
information relevant to the establishment and publication
of such an inventory.
3) les contraintes légales qui ont une incidence sur les
obligations du ministre à l’égard de l’INRP n’empêchent
pas ce dernier d’établir un autre inventaire national en
vue d’y inclure les renseignements liés aux ACR ou
aux ASS, ou de recueillir des renseignements utiles à
l’établissement et à l’application d’un tel inventaire.
The CEPA provides the Minister with broad
discretion to request information and there is no
duty to gather the kind of information demanded
by the applicants
La LCPE confère au ministre un vaste pouvoir
discrétionnaire de demander des renseignements,
mais rien ne l’oblige à recueillir le type de renseignements qu’exigent les demanderesses.
[100] The intervener submits that the CEPA provides the Minister with a broad discretion to request
information, including particularly broad powers in
section 46, which are the powers cited in the provisions on the NPRI in section 48. Section 46
demonstrates that the powers are not in any way
constrained by the NPRI duties set out in section 48 or
section 50. The Minister may gather information for
many purposes other than an inventory and, even under
the inventory purpose, the Minister may gather information on a range of inventories for many substances
and is not obliged to focus on, or address, a national
inventory of pollutants. The Minister may decide to
expand the scope of his national information request
to gather information and/or create a new inventory
requesting tailings and/or waste rock; however, section
[100] L’intervenante soutient que la LCPE procure au
ministre un vaste pouvoir discrétionnaire de demander
des renseignements, dont les pouvoirs particulièrement
vastes qui figurent à l’article 46, c’est‑à‑dire les pouvoirs
évoqués dans les dispositions relatives à l’INRP qui
figurent à l’article 48. L’article 46 montre que ses pouvoirs ne sont aucunement limités par les obligations
relatives à l’INRP qui sont énoncées à l’article 48 ou à
l’article 50. Le ministre peut recueillir des renseignements pour de nombreuses fins autres que la tenue d’un
inventaire et, même pour les besoins d’un inventaire,
il peut recueillir des renseignements sur une gamme
d’inventaires concernant de nombreuses substances et
il n’est pas tenu de mettre l’accent sur un inventaire
national de polluants ou de traiter d’un tel inventaire.
Le ministre peut décider d’étendre la portée de sa
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
563
46 does not oblige the Minister to gather this information and no aspect of sections 48 and 50 of the CEPA
changes this legal situation.
demande de renseignements nationaux en vue de
recueillir des renseignements ou de créer un nouvel
inventaire concernant les résidus ou les stériles; cependant, l’article 46 n’oblige pas le ministre à recueillir
ces renseignements, et aucun aspect des articles 48 et
50 de la LCPE ne change cette situation juridique.
Minister has no duty or power to expand the scope
of the NPRI to include substances transferred to
WRSAs and TIAs as these actions do not involve
“pollutants” or “releases” under the CEPA.
Le ministre n’a pas l’obligation ou le pouvoir
d’étendre la portée de l’INRP en vue d’inclure les
substances transférées aux ASS et aux ACR car ces
mesures ne mettent pas en cause des « polluants »
ou des « rejets » au sens de la LCPE.
[101] The intervener further submits that no aspect of
sections 46, 48 or 50 of the CEPA provides the Minister
with any authority to alter or expand the meaning of
the terms “national pollutant release inventory” or
“pollutant” or “release”. To determine the meaning of
these terms, the Court should follow the principles of
statutory interpretation set out by the Supreme Court
of Canada in C.U.P.E. v. Ontario (Minister of Labour),
2003 SCC 29, [2003] 1 S.C.R. 539, at paragraph 106.
These principles are important since the applicants have
neglected to provide any specifics on how their interpretation accords with the words of the CEPA.
[101] L’intervenante soutient de plus qu’aucun aspect
des articles 46, 48 ou 50 de la LCPE ne confère au
ministre le pouvoir de modifier ou d’étendre le sens des
mots « inventaire national des rejets de polluants »,
« polluant » ou « rejet ». Pour déterminer le sens de ces
mots, la Cour devrait suivre les principes d’interprétation
de la loi qu’a énoncés la Cour suprême du Canada
dans l’arrêt S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail),
2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539, au paragraphe 106.
Ces principes sont importants car les demanderesses
ont omis de donner des détails sur la façon dont leur
interprétation cadre avec les mots de la LCPE.
[102] In relation to “pollution prevention”, the
intervener submits that the definition in the CEPA
is broad and “pollution” is broader then “pollutant”. In
relation to the term “release”, the term signifies the end
of human control and the return to control by natural
forces. The meaning in the CEPA is narrower and covers
what is released into the environment.
[102] Pour ce qui est de la « prévention de la
pollution », l’intervenante soutient que la définition
qu’en donne la LCPE est vaste et que le mot « pollution »
a plus d’extension que le mot « polluant ». Quant au mot
« rejet », il signifie la fin d’un contrôle humain et le
retour à un contrôle exercé par les forces de la nature. Le
sens que l’on trouve dans la LCPE est plus restreint et se
rapporte à ce qui est rejeté dans l’environnement.
[103] The intervener submits that the grammatical
and ordinary sense of the words used in sections 46
and 48 of the CEPA are fundamentally at odds with
the applicants’ case. Firstly, no aspect of either section
provides a minimum standard for what the Minister
must obtain to establish the NPRI. Section 46 permits
the Minister to request many types of information but
provides no legal duty on the Minister to gather certain
kinds of information related to the NPRI, such as
information on tailings or waste rock. Section 48
[103] L’intervenante soutient que le sens grammatical
et ordinaire des mots figurant aux articles 46 et 48
de la LCPE est fondamentalement contradictoire à
l’argumentation des demanderesses. Premièrement,
aucun aspect de l’un ou l’autre article n’offre une norme
minimale pour ce que le ministre doit obtenir en vue
d’établir l’INRP. L’article 46 permet au ministre de
demander de nombreux types de renseignements, mais
il ne l’oblige pas à recueillir certains types de renseignements liés à l’INRP, comme des renseignements
564
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
only provides that the Minister use the information
gathered in section 46 of the CEPA; it does not limit
the NPRI information to information obtained via
section 46. It adds that the Minister shall also use “any
other information to which the Minister has access”.
sur les résidus ou les stériles. L’article 48 prévoit
seulement que le ministre utilise les renseignements
recueillis par application de l’article 46 de la LCPE; il ne
limite pas les renseignements relatifs à l’INRP à ceux
qui sont obtenus par l’entremise de l’article 46 : le
ministre établit l’inventaire à l’aide des renseignements
auxquels il a accès, « notamment » ceux obtenus en
application de l’article 46.
[104] The intervener takes the position that the
creation of the NPRI was based upon stakeholder
consensus and, prior to this application, stakeholder
consensus supported the creation and amendment of the
NPRI, including the 2005 change to eliminate the total
mining exemption. Stakeholder consultation and input
is formally recognized in the CEPA. Section 47 outlines
that stakeholder input is formally part of the NPRI
process and subsection 46(1) provides that the Minister
shall issue guidelines respecting the exercise of power
under subsection 46(1).
[104] L’intervenante est d’avis que la création de
l’INRP a été fondée sur le consensus obtenu auprès
des intervenants et que, avant le dépôt de la présente
demande, ce consensus étayait la création et la modification de l’INRP, y compris le changement apporté en
2005 en vue de supprimer l’exemption totale accordée
au secteur minier. La LCPE reconnaît officiellement
le processus de consultation et de contribution des
intervenants. L’article 47 précise que la contribution des
intervenants fait officiellement partie du processus de
l’INRP, et le paragraphe 46(1) dispose que le ministre
formule des directives concernant l’exercice des
pouvoirs que prévoit le paragraphe 46(1).
[105] The intervener points out that the history of
requiring stakeholder consensus on the NPRI is directly
relevant to this application since, as a rule, the Minister
has only changed the NPRI scheme when stakeholder
consensus has been reached. The Minister has never
required the reporting of the controlled movement of
substances into a TIA or WRSA inside a mining facility,
particularly since there has been no stakeholder
consensus on this issue.
[105] L’intervenante souligne que l’habitude d’exiger
le consensus des intervenants à l’égard de l’INRP
s’applique directement à la présente demande car, en
général, le ministre n’a changé le régime de l’INRP
qu’après avoir obtenu le consensus des intervenants.
Jamais il n’a exigé que l’on déclare des renseignements
sur le déplacement contrôlé de substances vers une ACR
ou une ASS située sur les lieux mêmes d’une installation
minière, étant donné surtout qu’il n’y a pas eu de
consensus des intervenants sur cette question.
[106] The intervener further submits that the
applicants have no statutory basis for their claims that
on-site management or storage of waste rock and tailings is really a “disposal” of these substances under
the NPRI. The intervener points to the definition of
“disposal” in the 2005 [Notice with respect to substances in the National Pollutant Release Inventory
for 2004 — Amendment, C. Gaz. 2005.I.438] and 2006
Canada Gazette notices [at page 388 of the 2006 notice]:
[106] L’intervenante ajoute que les demanderesses
n’ont aucun fondement juridique sur lequel appuyer
leurs prétentions selon lesquelles la gestion ou le
stockage de stériles et de résidus sur les lieux constitue
en fait une « élimination » de ces substances aux
termes de l’INRP. L’intervenante souligne à cet égard la
définition du mot « élimination » qui figure dans les avis
publiés en 2005 [Modification de l’Avis concernant
certaines substances de l’Inventaire national des rejets
de polluants pour l’année 2004, Gaz. C. 2005.I.438] et
en 2006 dans la Gazette du Canada [à la page 388 de
l’avis de 2006] :
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
565
“disposal” means the final disposal of a substance to landfill,
land application or underground injection, either on the
facility site or at a location off the facility site, and
includes treatment at a location off the facility site prior
to final disposal.
« élimination » Élimination définitive d’une substance par
enfouissement, épandage ou injection souterraine, soit
sur les lieux de l’installation, soit dans un endroit hors du
site de l’installation; l’élimination comprend également
le traitement dans un endroit hors du site de l’installation
avant l’élimination définitive.
[107] The term “final disposal” is not defined and the
intervener submits that the on-site facilities involving
tailings and waste rock involve ongoing management
which is distinct from “final disposal”. Therefore, as
long as there is on-site management of TIAs and
WRSAs, there is no “final disposal” as required by the
definition in the Canada Gazette.
[107] Le terme « élimination définitive » n’est pas
défini, et l’intervenante soutient que les opérations
relatives aux résidus et aux stériles qui sont menées sur
les lieux de l’installation sont des activités de gestion
permanente, ce qui est distinct d’une « élimination
définitive ». Par conséquent, tant qu’on gère les ACR et
les ASS sur les lieux mêmes de l’installation, il n’y a pas
d’« élimination définitive » comme l’exige la définition
donnée dans la Gazette du Canada.
[108] The intervener also submits that a TIA and/or
a WRSA is not a “landfill”, “land application” or
“underground injection”. The on-site management of
tailings and waste rock does not fall within the definition
of “final disposal” in the Canada Gazette notices.
[108] L’intervenante ajoute qu’une ACR ou une
ASS n’est pas un lieu d’« enfouissement », un lieu
d’« épandage » ou un lieu d’« injection souterraine ». La
gestion des résidus et des stériles sur les lieux d’une
installation ne tombe pas sous le coup de la définition
d’une « élimination définitive » que donnent les avis
publiés dans la Gazette du Canada.
[109] The intervener says that a national inventory of
pollutants is not the only national inventory contemplated
by the terms of section 48 and, given the constraints on
the CEPA’s use of the terms “pollutant” and “release”, it
may be necessary for the Minister to give priority to
creating another inventory to address core information
respecting mine tailings and waste rock. Environment
Canada has already signalled the Minister’s intention to
establish such an inventory.
[109] Au dire de l’intervenante, un inventaire national
des polluants n’est pas le seul inventaire national
qu’envisagent les dispositions de l’article 48 et que, vu
les contraintes imposées à l’utilisation que fait la
LCPE des mots « polluant » et « rejet », il serait peut‑être
nécessaire que le ministre donne la priorité à la création
d’un autre inventaire pour traiter des renseignements de
base concernant les résidus et les stériles. Environnement
Canada a déjà fait part de l’intention du ministre
d’établir un tel inventaire.
Case not subject to judicial review
[110] The intervener takes the position that the
provisions at issue in this litigation are legislative in
nature and the Minister’s exercise of discretion under
the CEPA to request information, and his duty to
establish and collect information for the NPRI, is a
legislative decision. A decision is legislative rather than
administrative when it is general rather than particular:
Attorney General of Canada v. Inuit Tapirisat of Canada
L’affaire n’est pas susceptible d’un contrôle
judiciaire
[110] L’intervenante est d’avis que les dispositions
dont il est question dans le présent litige sont de nature
législative et que l’exercice du pouvoir discrétionnaire
que confère la LCPE au ministre pour ce qui est de
demander des renseignements, ainsi que l’obligation
qu’a ce dernier d’établir et de recueillir des renseignements destinés à l’INRP, constituent une décision de
nature législative. Une décision est de nature législative
566
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
et al., [1980] 2 S.C.R. 735, at page 754 and Ecology
Action Centre Society v. Canada (Attorney General),
2004 FC 1087, 9 C.E.L.R. (3d) 161 (Ecology), at
paragraphs 48–52 and 89–95.
plutôt qu’administrative lorsqu’elle est générale plutôt
que particulière : Procureur général du Canada c. Inuit
Tapirisat of Canada et autre, [1980] 2 R.C.S. 735, à la
page 754 et Ecology Action Centre Society c. Canada
(Procureur général), 2004 CF 1087 (Ecology), aux
paragraphes 48 à 52 et 89 à 95.
[111] The intervener cites Ecology, at paragraph 50
for the following:
[111] L’intervenante cite à cet égard la décision
Ecology, au paragraphe 50 :
A distinction often made between legislative and administrative acts is that between the general and the particular.
A legislative act is the creation and promulgation of a
general rule of conduct without reference to particular
cases; an administrative act cannot be exactly defined, but it
includes the adoption of a policy, the making and issue of a
specific direction, and the application of a general rule to a
particular case in accordance with the requirements of
policy or expediency or administrative practice.
[traduction] Une distinction qui est souvent faite entre les
actes législatifs et les actes administratifs est une distinction
entre les mesures générales et les mesures particulières. Un
acte législatif est un acte qui consiste à créer et à promulguer une règle de conduite générale sans faire allusion à
des cas particuliers; un acte administratif ne peut être
défini avec exactitude, mais il comprend l’adoption d’une
politique, la formulation et l’adoption d’une directive
précise et l’application d’une règle générale à un cas
particulier conformément aux exigences liées à la politique,
à la convenance ou à la pratique administrative.
[112] The intervener also cites and relies upon
Vancouver Island Peace Society v. Canada, [1994] 1
F.C. 102 (T.D.) where the Court defined a legislative
decision as follows [at page 131]:
[112] L’intervenante se fonde également sur la
décision Vancouver Island Peace Society c. Canada,
[1994] 1 C.F. 102 (1re inst.), où la Cour a défini comme
suit ce qu’est une décision législative [à la page 131] :
What constitutes a legislative decision that is beyond
consideration by the Court, except in relation to issues of
jurisdiction of the decision-maker, here the Governor in
Council? At the very least it seems to me the decision must be
discretionary, usually, but not always, general in its application,
based on the exercise of judgment after assessing factors
of general policy, of public interest and public convenience,
morality, politics, economics, international obligations,
national defence and security, or social, scientific or technical
concerns, that is, issues of policy which lie outside the ambit
of typical concerns or methods of the courts.
Qu’est‑ce qui constitue une décision législative dont la Cour
ne peut connaître, sous réserve des questions relatives à la
compétence de l’auteur de la décision, savoir, en l’espèce, le
gouverneur en conseil? À tout le moins, il me semble que la
décision doive répondre aux conditions suivantes : elle doit
être discrétionnaire, elle doit habituellement — mais pas
toujours — être d’application générale et elle doit être fondée
sur l’exercice du jugement, après avoir évalué les facteurs
relatifs à la politique générale, l’intérêt public, la commodité
publique, la moralité, la politique, l’économie, les obligations
internationales, la défense et la sécurité nationales, ou à des
préoccupations d’ordre social, scientifique ou technique,
c’est‑à‑dire des questions de principe qui ne relèvent pas des
préoccupations ou des méthodes classiques des tribunaux.
[113] The intervener adds that the Minister has a
broad discretion under section 46 of the CEPA to request
information to establish an inventory. The Minister’s
Canada Gazette publication outlines the scope of
reporting under the NPRI and falls within the Minister’s
discretion under section 46. It constitutes a general rule
that applies broadly to sectors that fall within the
reporting threshold. The Minister’s exercise of these
[113] L’intervenante ajoute qu’en vertu de l’article 46
de la LCPE, le ministre jouit d’un vaste pouvoir discrétionnaire de demander des renseignements en vue
d’établir un inventaire. L’avis que publie le ministre
dans la Gazette du Canada décrit l’étendue de la déclaration de renseignements à faire dans le cadre de l’INRP
et relève du pouvoir discrétionnaire que l’article 46
accorde au ministre. Il s’agit là d’une règle générale
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
567
powers under section 46 of the CEPA involves discretion and the consideration of broad factors which include
the public interest, economics, scientific concerns and
general policy. The subject-matter of the NPRI is not
an individual concern that applies to an individual or
a small group. It is, rather, a regime which applies to
a large range of industrial sectors in Canada. The
Minister’s exercise of discretion to require national
reporting of pollutant releases under the NPRI is a
legislative decision and not properly subject to judicial
review under section 18.1 of the Federal Courts Act.
qui s’applique à l’ensemble des secteurs qui franchissent le seuil de déclaration. L’exercice, par le ministre,
des pouvoirs que prévoit l’article 46 de la LCPE fait
intervenir un pouvoir discrétionnaire et la prise en
considération de vastes facteurs, dont l’intérêt public,
l’économie, les préoccupations d’ordre scientifique et
des politiques générales. L’objet de l’INRP n’est pas
un sujet d’intérêt particulier qui s’applique à un individu
ou à un petit groupe. Il s’agit plutôt d’un régime qui vise
un large éventail de secteurs industriels au Canada.
L’exercice, par le ministre, du pouvoir discrétionnaire
d’exiger que les rejets de polluants soient déclarés
à l’échelon national dans le cadre de l’INRP est une
décision de nature législative et elle ne peut donc
pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire en vertu de
l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
ANALYSIS
ANALYSE
The applicants’ objectives
Les objectifs des demanderesses
[114] The applicants say that the Minister has failed
to discharge his duties under the CEPA to provide
information to the public regarding on-site releases and
transfers by mining facilities of pollutants to TIAs and
WRSAs. They say that this failure defeats the purpose
of the CEPA which was brought into being to ensure
public transparency and accountability in achieving
pollution reductions.
[114] Les demanderesses déclarent que le ministre a
omis de s’acquitter des obligations que lui confère la
LCPE, lesquelles consistent à fournir au public des
renseignements sur les rejets et les transferts de polluants
dans les ACR et des ASS que les installations minières
tiennent sur les lieux. Les demanderesses disent que
cette omission fait échec à l’objet de la LCPE, qui a été
créée pour s’assurer que l’on obtient des réductions de
la pollution d’une manière transparente et responsable
aux yeux du public.
[115] The applicants take the view that, since 1993,
when the NPRI was first established, the Minister has
failed in this obligation and that such failure continues
to the present time. They want the Court to intervene and
declare the Minister to be in breach of the CEPA by his
not requiring mining facilities to provide pollutant
information for releases and transfers to TIAs and
WRSAs in 2006 and subsequent years. They also want
the Minister to publish the relevant information through
the NPRI for 2006 and subsequent years. At the very
least, the applicants want the Court to compel the
Minister to make manifest to the public that he is, in
effect, allowing an exemption to mining facilities in
[115] Les demanderesses sont d’avis que, depuis
1993, date à laquelle l’INRP a été établi, le ministre
ne s’est pas acquitté de cette obligation et que cette
omission se poursuit encore aujourd’hui. Elles veulent
que la Cour intervienne et déclare que le ministre
contrevient à la LCPE en n’exigeant pas que les
installations minières fournissent des renseignements
relatifs aux polluants rejetés et transférés dans les ACR
et les ASS en 2006 ainsi que dans les années suivantes.
Elles veulent également que le ministre publie les
renseignements pertinents par l’entremise de l’INRP
pour les années 2006 et suivantes. Les demanderesses
veulent, à tout le moins, que la Cour oblige le ministre
568
great lakes united
relation to this extremely important information on a
major source of pollution in Canada.
The present impasse
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
à rendre manifeste aux yeux du public qu’il accorde
en réalité une exemption aux installations minières en
rapport avec ces renseignements extrêmement importants sur une grande source de pollution au Canada.
L’impasse actuelle
[116] The applicants say that the Minister’s failure to
ensure the reporting of the on-site release and transfer of
pollutants is contrary to the fundamental purpose and
objectives of the CEPA, which legislation compels the
Minister (in accordance with section 2) to:
[116] Les demanderesses disent que l’omission du
ministre de faire en sorte que l’on déclare les rejets et les
transferts de polluants qui surviennent sur les lieux
d’une installation est contraire aux fins et aux objectifs fondamentaux de la LCPE, qui oblige le ministre
(conformément à l’article 2) à :
(a) Encourage the participation of the people of Canada
in the making of decisions that affect the environment;
a) encourager la participation des Canadiens à la prise
des décisions qui touchent l’environnement;
(b) Facilitate the protection of the environment by the
people of Canada;
b) faciliter la protection de l’environnement par les
Canadiens;
(c) Provide information to the people of Canada on the
state of the Canadian environment;
c) tenir informée la population du Canada sur l’état de
l’environnement canadien;
(d) Endeavour to exercise his/her powers to require the
provision of information in a coordinated manner; and
d) s’efforcer d’exercer, de manière coordonnée, les
pouvoirs qui lui permettent d’exiger la communication
de renseignements;
(e) Apply and enforce the CEPA in a fair, predictable
and consistent manner.
e) appliquer la LCPE de façon juste, prévisible et
cohérente.
[117] In particular, the applicants point to Part 3 of
the CEPA, which was brought into being in 1999,
and which sets out the duties of the Minister to collect
and publish pollutant release information through
the NPRI (sections 44, 46–53) and to set objectives,
guidelines and codes of practice to reduce pollution
(sections 44, 54–55).
[117] En particulier, les demanderesses font état de la
partie 3 de la LCPE, qui a été créée en 1999, et où sont
exposées les obligations qu’a le ministre de recueillir et
de publier des renseignements sur les rejets de polluants
par l’intermédiaire de l’INRP (articles 44, 46 à 53)
et d’établir des objectifs, des directives et des codes
de pratiques en vue de réduire la pollution (articles 44,
54 et 55).
[118] The applicants’ position is that sections 48 and
50 in Part 3 of the CEPA impose mandatory duties on
the Minister to require reporting of major pollutant
releases and to publish that information publicly to the
NPRI in order to ensure that pollutant releases are
reduced in Canada.
[118] Au dire des demanderesses, les articles 48 et 50
de la partie 3 de la LCPE imposent de façon impérative
au ministre l’obligation d’exiger que l’on déclare les
principaux rejets de polluants et que l’on publie ces
renseignements consignés dans l’INRP afin de veiller à
ce que l’on réduise les rejets de polluants au Canada.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
569
[119] Section 48 of the CEPA reads as follows:
[119] L’article 48 de la LCPE est libellé en ces
termes :
48. The Minister shall establish a national inventory of
releases of pollutants using the information collected under
section 46 and any other information to which the Minister
has access, and may use any information to which the Minister
has access to establish any other inventory of information.
48. Le ministre établit l’inventaire national des rejets
polluants à l’aide des renseignements auxquels il a accès,
notamment ceux obtenus en application de l’article 46, et peut,
de la même façon, établir tout autre inventaire.
[120] Although section 46 of the CEPA indicates
that the Minister may exercise a discretion in gathering
information, the applicants say that section 46 cannot
be used to thwart the duties of the Minister under
section 48 and the entire purpose of the CEPA, as has
occurred in this case, by exempting Canada’s largest
source of pollution from the information gathering and
reporting process.
[120] Les demanderesses disent que même s’il est
dit à l’article 46 de la LCPE que le ministre peut exercer
son pouvoir discrétionnaire en rapport avec la collecte
de renseignements, cette disposition ne peut pas servir
à miner les obligations qu’imposent au ministre
l’article 48 et l’objet tout entier de la LCPE, comme
cela s’est produit dans le cas présent par l’exemption de
la plus importante source de pollution au Canada du processus de collecte et de déclaration de renseignements.
[121] Section 46 of the CEPA reads as follows:
[121] L’article 46 de la LCPE est libellé en ces
termes :
46. (1) The Minister may, for the purpose of conducting
research, creating an inventory of data, formulating objectives
and codes of practice, issuing guidelines or assessing or
reporting on the state of the environment, publish in the
Canada Gazette and in any other manner that the Minister
considers appropriate a notice requiring any person described
in the notice to provide the Minister with any information
that may be in the possession of that person or to which the
person may reasonably be expected to have access, including
information regarding the following:
46. (1) Le ministre peut, par un avis publié dans la Gazette
du Canada et, s’il l’estime indiqué, de toute autre façon, exiger
de toute personne qu’elle lui communique les renseignements
dont elle dispose ou auxquels elle peut normalement avoir
accès pour lui permettre d’effectuer des recherches, d’établir
un inventaire de données, des objectifs et des codes de
pratique, de formuler des directives, de déterminer l’état de
l’environnement ou de faire rapport sur cet état, notamment les
renseignements concernant :
(a) substances on the Priority Substances List;
a) les substances figurant sur la liste des substances
d’intérêt prioritaire;
(b) substances that have not been determined to be toxic
under Part 5 because of the current extent of the environment’s exposure to them, but whose presence in the
environment must be monitored if the Minister considers
that to be appropriate;
b) les substances qui n’ont pas été jugées toxiques aux
termes de la partie 5 compte tenu de l’état actuel d’exposition
de l’environnement, mais dont la présence doit être surveillée si le ministre le juge indiqué;
(c) substances, including nutrients, that can be released into
water or are present in products like water conditioners and
cleaning products;
c) les substances — nutritives ou autres — qui peuvent
être rejetées dans l’eau ou qui sont présentes dans des
produits tels que des conditionneurs d’eau et des produits de
nettoyage;
(d) substances released, or disposed of, at or into the sea;
d) les substances rejetées ou immergées en mer;
(e) substances that are toxic under section 64 or that may
become toxic;
e) les substances qui sont toxiques aux termes de l’article 64
ou susceptibles de le devenir;
570
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
(f) substances that may cause or contribute to international
or interprovincial pollution of fresh water, salt water or the
atmosphere;
f) les substances qui peuvent causer la pollution transfrontalière soit de l’eau, douce ou salée, soit de l’atmosphère,
ou qui peuvent y contribuer;
(g) substances or fuels that may contribute significantly to
air pollution;
g) les substances ou combustibles dont la présence dans
l’atmosphère peuvent contribuer sensiblement à la pollution
atmosphérique;
(h) substances that, if released into Canadian waters, cause
or may cause damage to fish or to their habitat;
h) les substances qui, lorsqu’elles sont rejetées dans des
eaux canadiennes, causent des dommages aux poissons ou à
leur habitat, ou risquent d’en causer;
(i) substances that, if released into areas of Canada
where there are migratory birds, endangered species or
other wildlife regulated under any other Act of Parliament,
are harmful or capable of causing harm to those birds,
species or wildlife;
i) les substances qui, lorsqu’elles sont rejetées dans les
régions du Canada où se trouvent des oiseaux migrateurs,
des espèces en péril ou d’autres espèces fauniques ou
végétales de compétence fédérale, ont un effet nocif sur
ceux‑ci ou en sont susceptibles;
(j) substances that are on the list established under
regulations made under subsection 200(1);
j) les substances inscrites sur la liste établie au titre des
règlements d’application du paragraphe 200(1);
(k) the release of substances into the environment at any
stage of their life-cycle;
k) les rejets de substances dans l’environnement à toute
étape de leur cycle de vie;
(l) pollution prevention; and
l) la prévention de la pollution;
(m) use of federal land and of aboriginal land.
m) l’utilisation du territoire domanial et des terres
autochtones.
(2) The Minister may, in accordance with an agreement
signed with a government, require that a person to whom a
notice is directed submit the information to the Minister or to
that government.
(2) Il peut également, conformément à tout accord signé
avec un gouvernement, obliger la personne visée par l’avis à
lui communiquer les renseignements ou à les communiquer à
ce gouvernement.
(3) An agreement referred to in subsection (2) shall set
out conditions respecting access by the Minister or other
government to all or part of the information that the person is
required to submit and may set out any other conditions
respecting the information.
(3) L’accord fixe les conditions d’accès par le ministre ou
le gouvernement aux renseignements — en tout ou en partie;
il peut aussi fixer d’autres conditions relatives à ceux‑ci.
(4) A notice referred to in subsection (1) must indicate the
period during which it is in force, which may not exceed three
years, and the date or dates within which the person to whom
the notice is directed shall comply with the notice.
(4) L’avis précise la durée de sa validité, d’un maximum de
trois ans, et le délai impartie au destinataire pour communiquer
les renseignements.
(5) Every person to whom a notice is directed shall comply
with the notice.
(5) Le destinataire de l’avis est tenu de s’y conformer.
(6) The Minister may, on request in writing from any
person to whom a notice is directed, extend the date or dates
within which the person shall comply with the notice.
(6) Le ministre peut, sur demande écrite du destinataire,
proroger le délai indiqué dans l’avis.
(7) The notice must indicate the manner in which the
information is to be provided.
(7) Il précise dans l’avis de quelle façon il entend que les
renseignements soient communiqués.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
571
(8) The notice may indicate the period during which, and
the location where, the person to whom the notice is directed
shall keep copies of the required information, together with
any calculations, measurements and other data on which the
information is based. The period may not exceed three years
from the date the information is required to be submitted to
the Minister.
(8) Il peut en outre indiquer la durée et le lieu de
conservation des renseignements exigés, ainsi que des calculs,
mesures et autres données sur lesquels ils s’appuient. Les
renseignements ne peuvent être conservés plus de trois ans
après l’expiration du délai fixé conformément aux paragraphes
(4) ou (6).
[122] All in all, the applicants say that the Minister’s
conduct, as demonstrated in the 2006 notice, has frustrated the purpose and objects of the CEPA in the various
ways set out in their written submissions in that the
Minister has:
[122] Les demanderesses disent que, en somme, la
conduite du ministre, qu’illustre l’avis de 2006, fait
échec aux fins et aux objets de la LCPE, et ce, des
diverses façons exposées dans leurs observations écrites,
en ce sens que le ministre a :
(a) Hidden the largest source of pollution in Canada;
a) dissimulé la source de pollution la plus importante au
Canada;
(b) Distorted the information currently reported on the
NPRI;
b) faussé les renseignements actuellement déclarés dans
le cadre de l’INRP;
(c) Mischaracterized a major pollutant release;
c) qualifié incorrectement un important rejet de
polluants;
(d) Failed to promote the “polluter pays” principle
which is essential to the scheme under CEPA;
d) omis de promouvoir le principe du pollueur‑payeur
qui est essentiel au régime que prévoit la LCPE;
(e) Failed to ensure Canada–U.S. harmony on pollutant
release reporting;
e) omis d’assurer l’harmonie entre le Canada et les
États‑Unis sur le plan de la déclaration des rejets de
polluants;
(f) Delayed in requiring the reporting in accordance
with his statutory duties.
f) tardé à exiger, conformément à ses obligations
légales, la déclaration des renseignements.
[123] Behind all of this lies an extensive history of
consultation and discussions between and among
various public interest groups, industry and government
departments, dating back to at least 1992, concerning
how on-site transfers and releases by mining facilities to
TIAs and WRSAs should be reported and made manifest
to the public.
[123] Derrière tout cela réside un long historique de
consultations et de discussions entre et parmi divers
groupes de défense de l’intérêt public, d’entreprises
privées et de ministères, depuis 1992 au moins, quant à
la façon dont les transferts et les rejets qu’effectuent
sur place les installations minières dans les ACR et les
ASS devraient être déclarés et portés à la connaissance
du public.
[124] No resolution of this issue has been achieved
to date. Before I come to the legalities, it seems to me
that the applicants’ frustration and sense of urgency
which has prompted this application is perfectly understandable. After more than 16 years of consultation
with stakeholders and interest groups, there is still no
[124] Aucune solution à ce problème n’a été trouvée
jusqu’ici. Disons, avant que j’aborde les considérations
juridiques, qu’il me semble que le sentiment de frustration et d’urgence qui a amené les demanderesses à
déposer la présente demande est parfaitement compréhensible. Après plus de 16 ans de consultations auprès
572
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
clear indication from the Minister as to how and when
this important information is going to be gathered and
provided to the Canadian public.
d’intervenants et de groupes d’intérêt, le ministre n’a
pas encore indiqué clairement de quelle façon et à quel
moment ces renseignements importants seront recueillis
et présentés au public du Canada.
[125] The Minister and the intervener appear to accept
that all stakeholders now recognize the importance of
reporting this information. The disagreement has arisen
over the way it should be reported. The applicants feel it
should appear in the NPRI, while the intervener and the
industry it represents feel that a separate and different
reporting system is required in order to avoid confusion
and distortions vis-à-vis the information that appears in
the NPRI.
[125] Le ministre et l’intervenante semblent admettre
que tous les intervenants sont aujourd’hui conscients
de l’importance de déclarer ces renseignements. Le
désaccord a trait à la façon dont ces derniers devraient
être déclarés. Les demanderesses sont d’avis que les
renseignements devraient figurer dans l’INRP, tandis
que l’intervenante et l’industrie qu’elle représente jugent
qu’il est nécessaire d’établir un système de déclaration
distinct et différent afin d’éviter toute confusion et toute
distorsion à l’égard des renseignements qui apparaissent
dans l’INRP.
[126] In any event, the upshot is that the information
from the mining industry on waste rock and tailings
disposals on-site is not being gathered and reported by
the Minister, even though other sectors are required to
provide similar information that is reported through
the NPRI.
[126]Quoi qu’il en soit, il en résulte que le ministre ne
recueille ni ne déclare les renseignements émanant de
l’industrie minière sur les stériles et les résidus qui sont
éliminés sur les lieux des installations, et ce, même si
d’autres secteurs sont tenus de fournir des renseignements
semblables, qui sont déclarés par l’entremise de l’INRP.
[127] The applicants say that this amounts to an
exemption for the mining industry that the Minister is
hiding from the public. The Minister’s failure to act
means that the default position is pretty well the position
taken by the industry, and the public does not really
know what is being done to record, report and discourage
a major source of pollution in Canada. In other words,
whatever the merits of the debate as to how information
regarding the on-site releases and transfers of pollutants
by mining facilities should be gathered and reported, the
end result is a stalemate that thwarts the objectives of the
CEPA and that denies the Canadian public its rights to
know how it is threatened by a major source of pollution.
[127] Les demanderesses disent que cela équivaut
à une exemption accordée à l’industrie minière que
le ministre cache au public. L’inaction du ministre
signifie que la position par défaut est à peu près celle
de l’industrie, et le public ne sait pas véritablement ce
qui est fait pour consigner une source importante de
pollution au Canada, rendre compte de cette source et y
faire obstacle. Autrement dit, quel que soit le bien‑fondé
du débat quant à la façon dont il faudrait recueillir et
déclarer les renseignements sur les polluants que les
installations minières rejettent et transfèrent sur place,
le résultat ultime est une impasse qui mine les objectifs
de la LCPE et qui prive le public canadien de son droit
de savoir de quelle façon une importante source de
pollution le menace.
[128] Generally speaking, the evidence shows that
between 1993, the first NPRI reporting year, and
2005, the Minister, for various reasons, decided to
exempt tailings and waste rock from reporting unless
the pollutants were released from a disposal area.
[128] De façon générale, il ressort de la preuve
qu’entre 1993 — la première année de déclaration à
l’INRP — et 2005 le ministre a décidé, pour diverses
raisons, d’exempter de déclaration les résidus et les
stériles, sauf si les polluants étaient rejetés à partir
d’une aire d’élimination.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
573
[129] The evidence shows that, since the creation of
the NPRI, the processing of mined materials has
always been reportable and that, since 2006, NPRI
reporting has also been required for mining extraction
activities. Also, NPRI reporting is required for substances that leave a TIA or WRSA.
[129] Selon la preuve, depuis la création de l’INRP, le
traitement des matières extraites du sol a toujours été
déclarable et, depuis 2006, il est obligatoire aussi de
déclarer à l’INRP les renseignements relatifs aux
activités d’extraction minière. De plus, il est obligatoire
de déclarer à l’INRP les substances qui quittent une
ACR ou une ASS.
[130] What has not been reportable are the controlled
movements of tailings and waste rock inside a mining
facility to a TIA or WRSA. This issue has not been dealt
with because there is, as yet, no consensus between
stakeholders as to how such reporting should be done.
[130] Ce qui n’est pas déclarable, ce sont les renseignements sur les déplacements contrôlés de résidus
et de stériles, à l’intérieur d’une installation minière,
jusqu’à une ACR ou une ASS. Cette question n’a pas
été réglée parce qu’il n’y a pas eu encore de consensus
entre les intervenants sur la façon dont il faudrait
déclarer ces renseignements.
[131] It was in 2006 that the Minister accepted the
consensus reached on mining extraction and removed
the reporting exemption for that activity so that both
processing and extraction were reportable.
[131] C’est en 2006 que le ministre a accepté le consensus atteint au sujet de l’extraction minière et qu’il
a levé l’exemption relative à la déclaration de renseignements sur cette activité de façon à ce que les
renseignements sur les opérations de traitement et sur
les opérations d’extraction soient déclarables.
[132] The Minister stipulates reporting requirements in NPRI notices that appear in the Canada
Gazette. The Minister also issues guides and guidelines
to the industry.
[132] Le ministre prescrit les exigences en matière
de déclaration dans des avis relatifs à l’INRP qui sont
publiés dans la Gazette du Canada. Il diffuse aussi des
guides et des directives à l’intention de l’industrie.
[133] The 2005 NPRI Guide for Reporting [Guide for
Reporting to the National Pollutant Release Inventory
—2005] indicated that [at page 71] the “[l]isted
substances in tailings are not reported unless they left
the tailings impoundment or other forms of on-site
containment.” However, the 2006 Guide for Reporting
contained no such information.
[133] Comme l’indique le Guide de déclaration à
l’INRP de 2005 [Guide de déclaration à l’inventaire
national des rejets de polluants — 2005, à la page 83] :
« [l]es substances répertoriées se trouvant dans les
résidus ne doivent pas être déclarées à moins qu’elles
n’aient quitté les bassins à résidus miniers ou tout autre
ouvrage de confinement ». Cependant, la version 2006
de ce Guide ne contient pas ces renseignements.
[134] What happened in 2006 is significant from
the applicant’s perspective because, in that year, in
accordance with section 46 of the CEPA, the Minister
published the notice for the 2006 reporting year in the
Canada Gazette on February 25, 2006 and removed the
exemption for mining processes that take place prior to
milling that had existed in previous notices. The Minister
decided not to require the reporting of pollutants
released to TIAs and WRSAs in 2006, but the applicants
[134] Ce qui s’est passé en 2006 est important pour les
demanderesses car, cette année‑là, conformément à
l’article 46 de la LCPE, le ministre a publié l’avis relatif
à l’année de déclaration 2006 dans la Gazette du Canada
le 25 février 2006 et a fait disparaître l’exemption
relative aux opérations minières ayant lieu avant le
broyage qui existait dans les avis antérieurs. Le ministre
a décidé de ne pas exiger la déclaration des polluants
rejetés dans les ACR et les ASS en 2006, mais, selon
574
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v. canada
[2010] 2 F.C.R.
say it is not clear in the notice published in the Canada
Gazette in 2006 that such a decision was made.
les demanderesses, il n’est pas clair dans l’avis publié
dans la Gazette du Canada en 2006 qu’une telle décision
a été prise.
[135] In accordance with section 47 of the CEPA, the
Minister published a 2006 Guide for Reporting which
did not include the statement used in previous years that
“[l]isted substances in tailings are not reported unless
they left the tailings impoundment or other forms of onsite containment.”
[135] Conformément à l’article 47 de la LCPE, le
ministre a publié un Guide de déclaration pour 2006, où
ne figurait pas l’énoncé utilisé les années précédentes,
c’est‑à‑dire : « [l]es substances répertoriées se trouvant
dans les résidus ne doivent pas être déclarées à moins
qu’elles n’aient quitté les bassins à résidus miniers ou
tout autre ouvrage de confinement ».
[136] The applicants take the position that this
omission suggests that reporting on tailings was
recognized as a legal requirement in 2006. In fact, the
applicants take the position that in removing the mining exemption in 2006, the Minister also imposed a
legal requirement on mining facilities to include NPRI
listed pollutants contained in waste rock for the purpose
of determining whether they met the threshold for
reporting. What is more, the applicants contend that the
omission of the tailings exemption from the 2006 Guide
for Reporting means that reporting on tailings also
became a legal requirement in 2006.
[136] Les demanderesses sont d’avis que cette
omission donne à penser qu’en 2006 il était admis que
la déclaration de renseignements sur les résidus était
une exigence légale. En fait, selon elles, en faisant
disparaître l’exemption minière en 2006, le ministre a
également imposé aux installations minières l’obligation
légale d’inclure les polluants énumérés dans l’INRP
qui sont contenus dans les stériles en vue de déterminer
si elles satisfont au seuil de déclaration. Qui plus
est, les demanderesses soutiennent que l’omission de
l’exemption relative aux résidus dans la version 2006
du Guide de déclaration signifie que la déclaration de
renseignements sur les résidus est également devenue
une exigence légale en 2006.
[137] Either way, the applicants’ position is that if
there is no reporting of substances in tailings or waste
rock moved inside a facility to a TIA or WRSA, then
this is not clear to the public and the Minister should
make his position manifest on this point. This is because,
despite the language of the 2006 notice and Guide for
Reporting, the Minister has communicated to mining
facilities in consultation meetings (to which the broad
public did not have access) that mines were not yet
required to report pollutant releases to TIAs and
WRSAs for the 2006 reporting year. This means that,
unbeknownst to the public, mining facilities continue
to be the only industrial sector not reporting on-site
pollutant releases.
[137] Selon les demanderesses, d’une façon ou d’une
autre, si l’on ne déclare pas les substances présentes
dans les résidus ou les stériles que l’on déplace à
l’intérieur d’une installation jusqu’à une ACR ou une
ASS, la situation n’est donc pas claire aux yeux du
public et le ministre devrait rendre sa position manifeste
sur ce point. Cela est dû au fait qu’en dépit du libellé de
l’avis et du Guide de déclaration de 2006, le ministre a
fait savoir aux installations minières lors de réunions
de consultation (auxquelles le grand public n’avait pas
accès) que les mines n’étaient pas encore tenues de
déclarer les polluants rejetés dans les ACR et les ASS
pour l’année de déclaration 2006. Cela signifie que, à
l’insu du public, les installations minières continuent
d’être le seul secteur industriel à ne pas déclarer les
rejets de polluants sur les lieux mêmes d’une installation.
[138] The respondent says there is no confusion or
subterfuge on this issue because, even though Schedule
[138] Le défendeur dit que cette question ne suscite
aucune confusion ou ne comporte aucun subterfuge
[2010] 2 R.C.F.
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575
3 of the 2006 notice in the Canada Gazette specified that
information must be reported for disposals inside a
facility to landfill, land treatment or underground
injection, it did not specify “tailings impoundments” or
“waste rock storage areas” as sub-categories for which
reporting was required.
car, même si l’annexe 3 de l’avis de 2006 publié dans la
Gazette du Canada précisait que des renseignements
devaient être déclarés pour les éliminations effectuées
à l’intérieur d’une installation par enfouissement,
épandage ou injection souterraine, elle ne précisait
pas que les « bassins de retenue de résidus » ou les
« aires de stockage de stériles » constituaient des
catégories secondaires pour lesquelles il était obligatoire
de déclarer des renseignements.
[139] In addition, the respondent says that, although
the 2006 Guide for Reporting did not contain the
reference in previous notices that the “[l]isted substances
in tailings are not reported unless they left the tailings
impoundment or other forms of on-site containment”, it
has been long understood and accepted that tailings
should be reported only when leaving a TIA and
stakeholders have been advised that a decision has not
been made to require the reporting of tailings and waste
rock within a facility.
[139] En outre, le défendeur affirme que même si le
Guide de déclaration de 2006 ne contenait pas la mention
faite dans les avis antérieurs selon laquelle « [l]es
substances répertoriées se trouvant dans les résidus ne
doivent pas être déclarées à moins qu’elles n’aient quitté
les bassins à résidus miniers ou tout autre ouvrage de
confinement », il est depuis longtemps entendu et admis
que les résidus ne sont à déclarer que lorsqu’ils quittent
une ACR, et les intervenants ont été informés qu’il n’a
pas été décidé d’obliger à déclarer les résidus et les
stériles qui sont présents sur les lieux d’une installation.
[140] In addition, the respondent attempts to answer
the applicants’ position on this issue by pointing out
that:
[140] Par ailleurs, le défendeur tente de répondre à la
position des demanderesses sur cette question en faisant
remarquer ce qui suit :
(a) Schedule 3 of the 2006 Canada Gazette notice
(which takes precedence over a facility owner’s or
operator’s Guide for Reporting) did not include a
requirement for reporting on substances inside a facility
to a TIA or WRSA;
a) l’annexe 3 de l’Avis de 2006 publié dans la Gazette
du Canada (qui a priorité sur le Guide de déclaration
destiné au propriétaire ou à l’exploitant d’une installation) ne comportait pas l’obligation de déclarer des
renseignements sur les substances rejetées sur les lieux
mêmes d’une installation dans une ACR ou une ASS;
(b) The omission from the 2006 Guide for Reporting of
the statement that appeared in 2005 was simple
inadvertence; and
b) l’omission, dans le Guide de déclaration de 2006, de
la mention qui y figurait en 2005 était une simple
inadvertance;
(c) Because there is no consensus on the appropriate
manner to report tailings and waste rock movements
inside a facility, the applicants themselves continued to
participate in consultations on this issue during 2006
and 2007.
c) vu l’absence de consensus sur la juste manière de
déclarer les déplacements de résidus et de stériles sur
les lieux d’une installation, les demanderesses ont
elles‑mêmes continué à prendre part à des consultations
menées sur cette question au cours des années 2006
et 2007.
[141] My review of the record leads me to conclude
that there was no intention, when the mining exemption
[141] L’examen que j’ai fait du dossier m’amène à
conclure que, lorsque l’exemption relative aux activités
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[2010] 2 F.C.R.
was removed in 2006, to include reporting substances
in tailings and waste rock that remain inside a mining
facility. The whole history of the discussion and
consultative process shows that this issue has long
been a problem and that, as yet, it has not been resolved
through stakeholder consultation and consensus. The
evidence also reveals that the applicants have taken
part in the consultative process and are aware that no
consensus exists on this issue and that the Minister
has yet to make a decision on what form the reporting
of these pollutants should take.
minière a été supprimée en 2006, l’intention n’était pas
d’inclure la déclaration des substances présentes dans
les résidus et les stériles qui se trouvent à l’intérieur
d’une installation minière. Tout l’historique du processus de discussion et de consultation illustre que
cette question pose depuis longtemps un problème et
que, à ce jour, elle n’a pas été réglée dans le cadre
de consultations avec les intervenants et par voie de
consensus. Il ressort également de la preuve que les
demanderesses ont pris part au processus de consultation et qu’elles savent qu’il n’existe aucun consensus sur
la question et qu’il reste au ministre à décider la forme
que devrait revêtir la déclaration des renseignements
concernant ces polluants.
[142] Whether the Canadian public is aware of this
residual problem and is being misled by the exclusion
of the pollutants found in on-site tailings and waste
rock is a different issue. The lack of consensus over
the issue has meant that the consultative process
has broken down and the Minister is currently studying how the relevant information ought to be collected
and reported publicly in a system other than the NPRI.
[142] Le fait de savoir si le public canadien est au
courant de ce problème résiduel et s’il est induit en
erreur par l’exclusion des polluants qui se trouvent dans
les résidus et les stériles présents sur les lieux d’une
installation est une question différente. L’absence de
consensus sur cette question a entraîné une rupture
du processus de consultation, et le ministre étudie
actuellement de quelle façon il faudrait recueillir les
renseignements et les déclarer publiquement dans un
système autre que l’INRP.
[143] The end result is that all stakeholders appear
to recognize that this information should be collected
and reported, but cannot reach consensus on what
form the reporting should take. There is no evidence as
to how long it will take to devise a way of reporting
this information to the public and, in the meantime, the
information is not being reported through the NPRI
system, and mining remains the only sector not required
to report on-site disposals of pollutants identified in the
CEPA to the NPRI.
[143] Le résultat ultime est que les intervenants
semblent tous reconnaître qu’il faudrait recueillir et
déclarer ces renseignements, mais qu’ils ne parviennent
pas à arriver à un consensus sur la forme que cette déclaration devrait avoir. Aucune preuve n’indique combien
de temps il faudra pour concevoir un moyen de déclarer
ces renseignements au public et, dans l’intervalle, ils
ne sont pas déclarés par l’entremise de l’INRP, et les
activités minières demeurent le seul secteur à ne pas
être tenu de déclarer à l’INRP les polluants énumérés
dans la LCPE qui sont éliminés sur les lieux mêmes
des installations.
[144] Legalities aside, this is a very unsatisfactory
situation, and the impasse amongst stakeholders does
not serve the needs of the Canadian public. The Minister
conceded at the hearing that this information is not yet
reported but that this was not the result of guile, and that
the Minister was merely looking for the right reporting
[144] Abstraction faite des considérations d’ordre
juridique, il s’agit là d’une situation fort insatisfaisante,
et l’impasse dans laquelle se trouvent les intervenants ne
répond pas aux besoins du public canadien. Le ministre
a admis à l’audience que ces renseignements ne sont pas
encore déclarés, mais qu’il ne s’agissait pas d’une ruse
[2010] 2 R.C.F.
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577
vehicle. While not being reported as yet, the Minister
assured the Court that it is not the intention of the
Minister to exempt this information from being reported.
et qu’il était simplement à la recherche du bon mécanisme de déclaration. Les renseignements ne sont pas
encore déclarés, mais le ministre a assuré à la Cour qu’il
n’a pas l’intention de les exempter de toute déclaration.
[145] Notwithstanding these assurances, it is clearly
unsatisfactory that such an important part of the
pollution picture in Canada is not being reported to
the public under the CEPA. The Minister and his
predecessors have continued the incremental and
consultative process envisaged under the CEPA, but
the record shows that the debate concerning the need
to report the information in question, and the form
that such reporting should take in the mining sector,
has been going on since at least 1992. At some point
incremental becomes glacial, study becomes stasis,
and stasis clearly favours those who are not required to
report. The Canadian public is the loser and, without
such information being readily accessible, cannot participate in the debate or gauge fully the environmental
and health concerns that arise from the pollutants in
on‑site TIAs and WRSAs. At the time of the hearing of
this application, there was no indication of when, or
how, this information would be made available.
[145] Malgré ces garanties, il est manifestement
insatisfaisant qu’un volet aussi important du tableau
de la pollution au Canada ne soit pas déclaré au
public sous le régime de la LCPE. Le ministre et ses
prédécesseurs ont poursuivi le processus consultatif et
progressif qui est envisagé par la LCPE, mais le dossier
indique que le débat entourant la nécessité de déclarer
les renseignements en question, et la forme que
cette déclaration devrait revêtir dans le secteur minier,
dure depuis au moins 1992. À un certain point, ce qui
est progressif s’immobilise, l’étude se transforme en
statisme, et le statisme favorise manifestement ceux qui
ne sont pas tenus de faire une déclaration. Le public
canadien est le perdant et, s’il ne dispose pas aisément
de ce genre de renseignements, il ne peut pas prendre
part au débat ni évaluer parfaitement les préoccupations d’ordre environnemental et sanitaire que suscitent
les polluants présents dans les ACR et les ASS qui
se trouvent sur les lieux mêmes des installations. À
l’époque où la présente demande a été entendue, rien
n’indiquait à quel moment ces renseignements deviendraient disponibles, ni comment.
[146] In view of this impasse, and its consequences
for Canadians, the present application is entirely
understandable. The question is, however, whether there
is any legal basis upon which the Court should intervene
and grant the declarative and mandatory relief sought
by the applicants.
[146] Compte tenu de cette impasse, et de ses conséquences pour les Canadiens, la présente demande est
parfaitement compréhensible. La question qui se pose,
toutefois, est de savoir s’il existe un fondement juridique
quelconque qui permettrait à la Cour d’intervenir et
d’accorder la réparation déclaratoire et impérative que
sollicitent les demanderesses.
Legal issues
[147] The applicants say that they seek judicial review
of the ongoing course of action of the Minister who has
failed, since 1993 when the NPRI was first established,
to require reporting by mining facilities of releases
or transfers of pollutants to TIAs and WRSAs. Their
argument is, in essence, that the CEPA requires the
Les questions juridiques en cause
[147] Les demanderesses disent qu’elles sollicitent
le contrôle judiciaire de la ligne de conduite persistante
du ministre qui, depuis 1993, date à laquelle l’INRP a
vu le jour, omet d’exiger que les installations minières
déclarent des renseignements sur les polluants qu’elles
rejettent ou transfèrent dans les ACR et les ASS.
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[2010] 2 F.C.R.
Minister to provide this pollutant release information
to the public and he has failed to do so.
L’argument qu’elles invoquent est, essentiellement, que
la LCPE exige que le ministre fournisse au public ces
renseignements sur les rejets de polluants et que ce
dernier omet de le faire.
[148] The applicants base their case upon the
obligatory language found in sections 48 and 50 of the
CEPA, as well as the general objects of the CEPA and
its overall purpose, which is to protect the Canadian
environment and human health from pollutants.
[148] Les demanderesses fondent leur argumentation sur le libellé impératif des articles 48 et 50 de la
LCPE, ainsi que sur les objets généraux de la LCPE et
ses fins globales, soit la protection de l’environnement
canadien et de la santé humaine contre les substances
polluantes.
[149] The applicants are requesting the Court to
engage in the exercise of statutory interpretation and,
in this regard, the Court must follow the principles
set out in several decisions of the Supreme Court of
Canada but which are summarized in C.U.P.E. v. Ontario
(Minister of Labour), at paragraph 106:
[149] Les demanderesses demandent à la Cour
d’entreprendre un exercice d’interprétation de la loi
et, à cet égard, la Cour se doit de suivre les principes
énoncés dans plusieurs décisions de la Cour suprême
du Canada, lesquels principes sont résumés dans
l’arrêt S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), au
paragraphe 106 :
The appropriate approach to statutory interpretation is
that “the words of an Act are to be read in their entire context
and in their grammatical and ordinary sense harmoniously
with the scheme of the [CEPA], the object of the [CEPA],
and the intention of Parliament” (E. A. Driedger, Construction
of Statutes (2nd ed. 1983), at p. 87, frequently cited with
approval in this Court, e.g., Rizzo & Rizzo Shoes Ltd.
(Re), [1998] 1 S.C.R. 27, at paras. 21 and 23; R. v. Sharpe,
[2001] 1 S.C.R. 45, 2001 SCC 2, at para. 33). This contextual
approach accords with the previously mentioned dictum
of Rand J. in Roncarelli, supra, that “there is always a
perspective within which a statute is intended [by the
legislature] to operate” (p. 140), and Lord Reid’s caution in
Padfield, supra, that the particular wording of a ministerial power is to be read in light of “the policy and objects
of the [CEPA]” (p. 1030).
En matière d’interprétation législative, il convient
d’adopter l’approche suivante : [traduction] « il faut lire
les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant
le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec
l’esprit de la [LCPE], l’objet de la [LCPE] et l’intention
du législateur » (E. A. Driedger, Construction of Statutes
(2e éd. 1983), p. 87. La Cour a souvent cité et approuvé
ce passage, notamment dans les arrêts Rizzo & Rizzo
Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21 et 23, et R. c.
Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2, par. 33). Cette
approche contextuelle concorde avec la remarque susmentionnée du juge Rand dans l’arrêt Roncarelli, précité,
selon laquelle [traduction] « [u]ne loi est toujours censée
s’appliquer dans une certaine optique [voulue par le législateur] » (p. 140), et avec la mise en garde de lord Reid
dans l’arrêt Padfield, précité, voulant que le libellé d’un
pouvoir ministériel doive être interprété à la lumière de
[traduction] « la politique générale et [d]es objets de la
[LCPE] » (p. 1030).
[150] The scope and purpose of sections 48 and 50,
as well as the understanding of all stakeholders regarding the reporting of tailings and waste storage pollutants, requires some appreciation of the legislative
and consultative process that has led to the present NPRI
system and what that system encompasses.
[150] La portée et l’objet des articles 48 et 50, de
même que ce que tous les intervenants savent au sujet de
la déclaration des polluants présents dans les résidus et
les stériles, obligent à se faire une idée du processus
législatif et consultatif qui a donné naissance à l’actuel
système de l’INRP et de ce que ce système englobe.
[151] The evidence reveals that at its inception in
March 1993, under the original CEPA, the Minister
[151] Il ressort de la preuve qu’au moment de l’entrée
en vigueur de l’INRP, en mars 1993, sous le régime de
[2010] 2 R.C.F.
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579
applied a three-part framework to collect information
relevant to establishing the NPRI: any person who
owned or operated a facility described in Schedule II,
who was engaged in any activity listed in Schedule III,
and who possessed information of a type described in
Schedule IV was required to provide the Schedule IV
information to the Minister by June 1994. The information listed in Schedule IV included reference to
178 substances (set out in Schedule I). Schedule II
generally applied to any facility involving more than
20 000 hours in employees’ time in 1993, subject to
eleven classes of exemption. Schedule III applied to the
manufacture, processing or other use of a substance.
Schedule IV demanded information on the on-site
releases of listed substances to air, water, underground
injection, and land. Through Schedule IV, the Minister
also required information on wastes that were transferred off site.
la version initiale de la LCPE, le ministre a appliqué un
cadre en trois volets pour recueillir les renseignements
pertinents : toute personne qui possédait ou exploitait
une installation décrite à l’annexe II, qui se livrait à une
activité énumérée à l’annexe III et qui possédait des
renseignements d’un type décrit à l’annexe IV était
tenue de fournir les renseignements visés par l’annexe IV
au ministre avant le mois de juin 1994. Les renseignements énumérés à l’annexe IV faisaient état de
178 substances (mentionnées à l’annexe I). L’annexe II
s’appliquait en général à n’importe quelle installation
comportant plus de 20 000 heures de temps d’employés
en 1993, sous réserve de onze catégories d’exemption.
L’annexe III s’appliquait à la fabrication, la transformation ou à tout autre usage d’une substance.
L’annexe IV exigeait que l’on déclare des renseignements sur les rejets faits, sur les lieux mêmes de
l’installation, des substances énumérées, et ce, dans
l’atmosphère, dans l’eau, par injection souterraine et
dans le sol. Par l’entremise de l’annexe IV, le ministre
exigeait aussi des renseignements sur les déchets qui
étaient transférés à l’extérieur des sites.
[152] From the inception of the NPRI in 1993 until
2005, certain mining activities were exempt from
NPRI reporting. Stakeholders and documents refer
to this as the “mining exemption”. The first Canada
Gazette NPRI notice published in 1993 set out the
mining exemption in the following terms:
[152] Entre l’entrée en vigueur de l’INRP en 1993 et
l’année 2005, certaines activités minières ont été
exemptées de l’obligation de déclarer des renseignements
à l’INRP. Les intervenants et les documents appellent
cette situation l’ [traduction] « exemption accordée au
secteur minier ». Le premier avis de l’INRP qui a été
publié dans la Gazette du Canada, en 1993, a exposé
comme suit cette exemption :
Mining of materials which contain substances listed in
Schedule I to this notice, but not those facilities engaged in
further processing of these mined materials.
[. . .] l’extraction de matières contenant des substances figurant
à l’annexe I du présent avis, à l’exclusion des installations qui
traitent ultérieurement ces matières extraites;
[153] Under the amended CEPA, Schedule 2 of the
2005 NPRI notice implemented the mining exemption using the following terms [C. Gaz. 2005.I.438, at
page 450]:
[153] Dans le cadre de la version modifiée de la
LCPE, l’annexe 2 de l’avis de l’INRP de 2005 a mis en
œuvre l’exemption accordée au secteur minier dans les
termes suivants [Gaz. C. 2005.I.438, à la page 450] :
3. (1) A substance listed in Schedule 1 shall not be included
in calculating its prescribed mass reporting threshold if the
substance is manufactured, processed or otherwise used in an
activity listed below:
3. (1) N’est pas comprise dans le calcul du seuil de
déclaration une substance figurant à l’annexe 1 si celle‑ci est
fabriquée, préparée ou utilisée d’une autre manière pour une
des activités suivantes :
. . .
[. . .]
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v. canada
[2010] 2 F.C.R.
(h) mining, except processing or otherwise using mined
materials;
h) extraction minière, sauf si l’installation prépare ou utilise
d’une autre manière les matières extraites;
[154] For greater assistance, the 2005 Guide for
Reporting to the National Pollutant Release Inventory,
issued by the Minister under the authority and direction
of the CEPA, set out the scope and limits of the mining
exemption [at page 71]:
[154] Pour plus de précision, la version 2005 du Guide
de déclaration à l’Inventaire national des rejets de
polluants, publié par le ministre en vertu de la LCPE, a
énoncé la portée et les limites de l’exemption accordée
au secteur minier [aux pages 82 et 83] :
The exemption for mining is for activities related to
actual removal of ore, rock or overburden, up to and including primary crushing. The mining exemption, however,
does not apply to Part 4 substances (CACs) [Critical
Air Contaminants] or the Part 5 speciated VOCs [Volatile
Organic Compounds] released from stationary combustion
equipment. In this case, the mining operation must report
any CAC and speciated VOC releases from its combustion
equipment that meet the CAC and speciated VOC release
thresholds. The exemption for CAC reporting explained
in Question 6 may be valid if the only activities occuring
at the mine were up to and including primary crushing.
L’exemption accordée aux sociétés minières concerne les
activités liées à l’extraction de minerai, de pierre ou de
morts‑terrains, jusqu’au concassage primaire inclusivement.
L’exemption d’exploitation minière ne s’applique toutefois
pas aux substances de la partie 4 (PCA) [principaux contaminants atmosphériques] ou aux COV [composés organiques volatils] différenciés par espèce de la partie 5 rejetées
par un appareil à combustion fixe. Dans ce cas, l’exploitation
minière doit déclarer tous les rejets de PCA et de COV
différenciés par espèce de ses appareils à combustion dont
les émissions ont atteint les seuils quantitatifs établis pour
ces substances. L’exemption relative à la déclaration des
PCA explicitée à la question 6 peut s’appliquer si les seules
activités se déroulant à la mine ne dépassent pas l’étape du
concassage primaire.
Any NPRI substances manufactured, processed or otherwise
used or released to the atmosphere in the further processing
of the rock or ore, such as milling, concentrating, smelting
and refining, would be reportable if the thresholds were met.
Toute substance de l’INRP fabriquée, préparée ou utilisée
d’une autre manière ou encore rejetée dans l’atmosphère lors
du traitement ultérieur de la pierre ou du minerai — notamment
durant les procédés de meulage, de concentration, de fonte et
de raffinage — doit être déclarée si les seuils ont été atteints.
This would include, but not be limited to, NPRI substances
found in the processed ore, solvents, acids, flotation agents,
flocculation agents, dust suppressants, fuels used in power
generation, particulate matter and combustion contaminants (e.g., NOx, SO2). Listed substances in tailings are not
reported unless they left the tailings impoundment or other
forms of on-site containment.
Cela inclurait, notamment, les substances de l’INRP qui se
trouvent dans le minerai traité, les solvants, les acides, les
agents de flottation, les floculants, les dépoussiérants, les
combustibles utilisés pour la production d’énergie, les
particules et les contaminants résultant de la combustion
(p. ex., le NOX ou le SO2). Les substances répertoriées se
trouvant dans les résidus ne doivent pas être déclarées à
moins qu’elles n’aient quitté les bassins à résidus miniers ou
tout autre ouvrage de confinement.
[155] So stated, the mining exemption did not prevent
the Minister from demanding and receiving NPRI-related
information on three types of releases from mining
facilities: (1) Part 4 or 5 substances or VOCs released
from stationary combustion equipment; (2) substances
released through further processing of rock or ore; or
(3) substances released from on-site tailings impoundment facilities or other forms of on-site containment.
[155] Libellée en ces termes, l’exemption accordée au
secteur minier n’empêchait pas le ministre d’exiger et de
recevoir des renseignements liés à l’INRP sur trois types
de rejets d’installations minières : 1) les substances ou
les COV de la partie 4 ou 5 rejetées par un appareil à
combustion fixe, 2) les substances rejetées lors du
traitement ultérieur de la pierre ou du minerai, ou 3) les
substances rejetées par les bassins à résidus miniers ou
tout autre ouvrage de confinement présents sur les lieux.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
581
[156] Tailings are produced when extracted ore is
milled or ground in order to separate metals and minerals
from the rock. Tailings are managed on site at mining
facilities in TIAs. Other forms of on-site containment
include waste rock stored at a mining facility in a WRSA
or stockpile. Waste rock describes the rocks that are
dislodged during mining activities, but do not contain
economically recoverable metals or minerals.
[156] Les résidus sont produits lorsque le minerai
extrait est concassé ou broyé de façon à séparer les
métaux et les minéraux de la pierre. Les résidus sont
gérés sur les lieux, dans des ACR. Il existe d’autres
formes de confinement sur place, dont les stériles
stockés sur les lieux dans une ASS ou dans une pile de
stockage. Les stériles sont les pierres que l’on détache
lors des activités minières mais qui ne contiennent pas
de métaux ou de minéraux à valeur économique.
[157] A key event in this multi-stakeholder
consultation work was the Mining Sub-Group workshop
on May 17-18, 2005. At this workshop, the Sub-Group
reached consensus to remove the total mining exemption.
This led the Minister to take action to implement this
consensus. He removed the total mining exemption
from the 2006 NPRI notice in the Canada Gazette.
[157] Un fait marquant dans ce travail de consultation mené auprès de multiples intervenants a été l’atelier
du sous‑groupe sur les mines, tenu les 17 et 18 mai 2005.
À cette occasion, on s’est entendu pour lever l’exemption
totale accordée au secteur minier. Cela a incité le
ministre à agir pour mettre en œuvre ce consensus. Il a
éliminé l’exemption totale accordée au secteur minier
de l’avis de l’INRP de 2006 publié dans la Gazette
du Canada.
[158] It should be noted that many documents in
the record and cited in this application describe the
“elimination” of the “mining exemption”. Technically,
this is not accurate because an exemption remains
for “mining related to pits and quarries”. What was
“eliminated” from the total mining exemption that
was in place was only the exemption for mines where
metals and other major industrial minerals of interest
are extracted.
[158] Il convient de signaler qu’un grand nombre
de documents figurant dans le dossier et cités dans
la présente demande décrivent l’« élimination » de
l’« exemption accordée au secteur minier ». D’un point
de vue technique, cela est inexact car il subsiste une
exemption pour l’« extraction minière dans des carrières
et des sablières ». Ce qui a été « éliminé » de l’exemption
totale accordée au secteur minier n’est que l’exemption
visant l’extraction de métaux et d’autres minéraux
industriels importants qui suscitent un intérêt.
[159] This change involved changing the wording in
Schedule 2 to the 2006 notice. The notice narrowed the
wording of the exemption for mining from “mining,
except processing or otherwise using mined materials”
to “mining, related to pits and quarries”.
[159] Ce changement a consisté notamment à modifier
le libellé de l’annexe 2 de l’avis de 2006. Ce dernier a
restreint le libellé de l’exemption accordée au secteur
minier, qui, de « extraction minière, sauf si l’installation
prépare ou utilise d’une autre manière les matières
extraites » est devenue « exploitation minière dans des
carrières et des sablières ».
[160] Similarly, the 2006 Guide provided the
following explanation [at page 2]:
[160] Dans le même ordre d’idées, la version 2006 du
Guide a donné l’explication suivante [à la page 8] :
The exemption for mining has been removed. All mining
activities at a facility must be considered when reporting
for Parts 1 through 5 of the NPRI except “mining related to
pits and quarries”. If “mining related to pits and quarries”
occurs at the facility, only Part 4 and 5 emissions from the
L’exemption pour les activités minières a été supprimée de
la section Activités exemptées de l’obligation de déclarer les
substances des parties 1A, 1B, 2 et 3. Pour 2006, « l’extraction
minière dans des carrières et des sablières » est la seule
activité minière qui n’est pas assujettie à l’obligation de
582
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[2010] 2 F.C.R.
combustion of fuel in stationary combustion equipment need
to be considered for those activities.
déclarer les substances des parties 1 à 3. [Souligné dans
l’original.]
[161] The 2006 Guide also provided as follows [at
page 13]:
[161] Le Guide de 2006 indique aussi [à la page 20] :
After discussions with Stakeholders in 2005, consensus
was reached on the mining exemption, and Environment
Canada agreed to remove the mining exemption for the 2006
reporting year. Therefore, for the 2006 reporting year, reporting
to the NPRI must be based on ALL activities at a mining
facility. The exemption will only apply to mining related to
pits and quarries.
Au terme des discussions tenues avec les intervenants en
2005, il s’est dégagé un consensus en ce qui concerne
l’exemption pour les activités minières, et Environnement
Canada a décidé de supprimer cette exemption pour l’année
de déclaration 2006. Ainsi, pour l’année de déclaration
2006, il faudra déclarer à l’INRP TOUTES les activités
minières à une installation donnée. Seule l’exploitation minière
dans des sablières et des carrières sera exemptée de cette
obligation.
[162] Summing up these events, as of 2006, the NPRI
notice no longer provided a total exemption for mining;
instead, the exemption was limited to mining related to
pits and quarries.
[162] En résumé, en date de 2006 l’avis de l’INRP ne
comportait plus une exemption totale pour le secteur
minier; l’exemption se limitait plutôt à l’extraction
minière dans des carrières et des sablières.
[163] As set out above, the NPRI obviously applies to
releases from tailings facilities or other forms of on-site
containment. During discussions about ending the
mining exemption, a further topic of discussion was
substances transferred into TIAs and WRSAs. In 2003,
Environment Canada released a Discussion Paper on
Pollutant Release Reporting Requirements as it Relates
to Mining Facilities which illustrates the distinctions
between reportable releases, the mining exemption, and
non-reportable substances in tailings and other forms of
on-site containment that would apply to waste rock:
[163] Comme il a été dit plus tôt, l’INRP s’applique
manifestement aux rejets émanant de bassins à résidus
miniers ou de tout autre ouvrage de confinement se
trouvant sur les lieux. Lors des discussions concernant
l’élimination de l’exemption accordée au secteur minier,
il a été question aussi des substances transférées dans
les ACR et les ASS. En 2003, Environnement Canada
a publié un Document de travail sur les exigences de
déclaration des rejets de polluants des installations
minières, où sont illustrées les distinctions faites entre
les rejets à déclarer, l’exemption accordée au secteur
minier ainsi que les substances à ne pas déclarer qui sont
présentes dans les résidus et tout autre dispositif de
confinement sur place qui s’appliqueraient aux stériles :
In summary, the exemption for mining is for activities related
to the actual removal of ore, rock or overburden, up to and
including primary crushing. However, releases and transfers of
NPRI substances used in the further processing of rock ore,
such as milling, concentrating, smelting and refining are
reportable. NPRI also states that listed substances in tailings
are not reportable unless they leave the tailings impoundment
or other forms of on-site containment.
En résumé, l’exemption accordée pour l’extraction minière se
limite aux activités liées à l’extraction proprement dite du
minerai, de la roche et des morts‑terrains, cela allant jusqu’à
comprendre le concassage primaire. Les rejets et les transferts
de substances de l’INRP utilisées pour le traitement ultérieur
du minerai, comme le broyage, la concentration, la fusion et
l’affinage doivent cependant être déclarés. Il est aussi indiqué
que les substances répertoriées à l’INRP présentes dans les
résidus n’ont pas à être déclarées à moins qu’elles ne sortent
du bassin de retenue ou de tout autre dispositif de confinement
sur place.
[164] The 2005 Guide addressed this third point as
follows: “Listed substances in tailings are not reported
[164] Le Guide de 2005 a traité de ce troisième point
comme suit : « Les substances répertoriées se trouvant
[2010] 2 R.C.F.
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583
unless they left the tailings impoundment or other forms
of on-site containment.”
dans les résidus ne doivent pas être déclarées à moins
qu’elles n’aient quitté les bassins à résidus miniers ou
tout autre ouvrage de confinement. »
[165] Inadvertently, the 2006 Guide omitted this
language. The basis for considering this change
inadvertent is not only the evidence of Environment
Canada, but also the lack of any stakeholder consensus
to change the position from what had occurred in 2005
and before.
[165] Par inadvertance, cette mention ne figurait
pas dans le Guide de 2006. Ce qui justifie le fait
de considérer ce changement comme ayant été fait
par inadvertance n’est pas seulement la preuve
d’Environnement Canada, mais aussi l’absence de tout
consensus de la part des intervenants pour changer la
position par rapport à ce qui s’était passé en 2005 et
auparavant.
[166] In March 2007, Environment Canada and the
MSST convened a workshop, entitled “Information
Needs Associated With The Risks/Hazards of Mine
Tailings And Waste Rock In Canada” on the specific
issue of TIAs and WRSAs. This workshop was intended
to respond to a statement of Environment Canada in
the Report of the National Pollutant Release Inventory
Multi-Stakeholder Work Group on Substances dated
November 24, 2005, at page 23:
[166] En mars 2007, Environnement Canada et la
TDDSM ont organisé un atelier, intitulé [traduction]
« Besoins d’information associée aux risques et aux
dangers des résidus miniers et des stériles au Canada »
et portant sur la question précise des ACR et des
ASS. Cet atelier visait à répondre à une déclaration
d’Environnement Canada figurant dans le Rapport du
groupe de travail multilatéral sur les substances de
l’Inventaire national des rejets de polluants, daté du
24 novembre 2005, à la page 23 :
Since consensus was reached on the removal of the mining
exemption, EC [Environment Canada] agrees to remove the
mining exemption for 2006 reporting year.. . .
Comme un consensus a été atteint au sujet de la suppresion
de l’exemption pour le secteur minier, EC [Environnement
Canada] est d’accord pour supprimer cette exemption de la
déclaration de l’année 2006 [. . .]
There has been no consensus on the issue of reporting
requirements for disposal of waste rock and mine tailings. EC
feels that this issue needs to be examined from a broader
perspective — stakeholders will continue to be consulted
during 2006 in an effort to come to a conclusion on this issue.
Les questions relatives aux stériles et aux déchets miniers ne
sont toujours pas réglées. EC continuera les consultations au
sujet des options permettant de s’occuper de la déclaration de
stériles et de déchets miniers en 2006. EC examinera cette
question de façcon plus large que l’INRP et présentera ses
conclusions aux intervenants en 2006.
[167] The workshop resulted in a Workshop
Proceedings document. This document sets out clearly
the lack of consensus on these issues by workshop
participants:
[167] L’atelier a donné lieu à un document intitulé
« Workshop Proceedings » (Compte rendu de l’atelier).
Ce document fait clairement état de l’absence de
consensus sur ces questions chez les participants à
l’atelier :
The issue of what constitutes a release is the basis for
the ENGO [Environmental Non-Government Organization]
position that NPRI is the required management tool for the
core information pertaining to mining tailings and waste rock.
The position of the mining sector is equally clear that transfers
to (and substances contained in) tailings and waste rock
piles are sufficiently different to not constitute a release. This
perspective is shared by some of the federal participants.
[traduction] La question de savoir ce qui constitue un rejet
est le fondement de la position de l’ONGE [Organisation non
gouvernementale de l’environnement] selon laquelle l’INRP
est l’outil de gestion nécessaire pour les renseignements de
base relatifs aux résidus miniers et aux stériles. La position du
secteur minier est tout aussi limpide : les matières transférées
aux piles de résidus et de stériles (ainsi que les substances
qu’ils contiennent) sont suffisamment différentes pour ne pas
584
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
constituer un rejet. Il s’agit là d’une perspective que partagent
certains des participants fédéraux.
[168] This workshop also showed recognition by
participants that there was a need for a national reporting mechanism concerning a “core set” of information
in relation to waste rock and tailings. The executive
summary of the Workshop Proceedings summarizes the
following points of agreement at page 4:
[168] À l’atelier, des participants ont également
reconnu qu’il était nécessaire d’établir un mécanisme
national de déclaration d’une [traduction] « série de
base » de renseignements concernant les stériles et les
résidus. Le sommaire du compte rendu de l’atelier
résume à la page 4 les points d’entente :
Participants generally agreed on the need for some type of
mandatory regular reporting mechanism relating to the ‘core
set’ of information needs relating to tailings and waste rock.
Civil society participants were of the view that the National
Pollutant Release Inventory (NPRI) was the appropriate
information management mechanism while mining sector
participants were of the view that NPRI was not the appropriate mechanism. The possibility of creating a new inventory
using s. 48 of CEPA 1999 was raised for consideration.
[traduction] Les participants ont généralement convenu du
besoin d’établir un mécanisme de déclaration régulière et
obligatoire concernant la « série de base » de renseignements
à déclarer au sujet des résidus et des stériles. Les participants
de la société civile ont exprimé l’avis que l’Inventaire national
des rejets de polluants (INRP) constituait le mécanisme de
gestion de l’information approprié, tandis que les participants
du secteur minier estimaient que ce n’était pas le cas. La
possibilité de créer un nouvel inventaire sur le fondement
de l’article 48 de la LCPE (1999) a été évoqué à titre d’élément
à examiner.
Participants generally agreed on the need to promote collaboration and cooperation across federal, provincial and
territorial governments in collecting, managing and accessing
information relating to mine tailings and crushed rock.
Les participants ont généralement convenu du besoin de
favoriser la collaboration et la coopération entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux sur le plan de la
collecte, de la gestion et de la consultation des renseignements
relatifs aux résidus miniers et à la pierre concassée.
All participants strongly agreed that further multi-stakeholder
discussions pertaining to this topic would not be helpful in the
absence of a government decision on the issue of inventorybased reporting for a ‘core set’ of information, and that
Environment Canada must, within six months, make this
decision.
Tous les participants ont exprimé leur ferme accord à l’égard
du fait qu’en l’absence d’une décision gouvernementale sur
la question de la déclaration d’une « série de base » de
renseignements dans le cadre d’un inventaire, il serait utile
de poursuivre les discussions entre de multiples intervenants,
et qu’Environnement Canada doit, dans les six prochains
mois, prendre cette décision.
[169] Following the workshop, the MSST held a
meeting on June 5, 2007. At this meeting, Environment
Canada presented an overview of the workshop
results and recommendations. The MSST then asked
Environment Canada to decide whether to implement
“inventory-based” reporting for a “core set” of information relating to tailings and waste rock.
[169] À la suite de l’atelier, la TDDSM a tenu une
réunion le 5 juin 2007. À cette occasion, Environnement
Canada a présenté un aperçu des résultats et des
recommandations de l’atelier. La TDDSM a ensuite
demandé à Environnement Canada de décider s’il fallait
mettre en œuvre un mécanisme [traduction] « fondé
sur un inventaire » de déclaration d’une « série de
base » de renseignements concernant les résidus miniers
et les stériles.
[170] At the next MSST meeting in October 2007,
Environment Canada presented its response to this
MSST request. Its response advised that Environment
Canada would not use the NPRI to collect this kind of
information. Instead of adding tailings and waste rock to
[170] À la réunion suivante de la TDDSM, c’est‑à‑dire
en octobre 2007, Environnement Canada a présenté sa
réponse à cette demande. Cette réponse faisait savoir
qu’Environnement Canada ne se servirait pas de l’INRP
pour recueillir ce type de renseignements. Le Ministère
[2010] 2 R.C.F.
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c. canada
585
the NPRI, Environment Canada advised that it would
establish a different national inventory for such reporting
pursuant to section 48 of the CEPA. It also advised that
the methods for data collection and reporting, the form
of record keeping, together with the presentation of
public information, remained to be worked out.
a fait savoir qu’au lieu d’ajouter les résidus miniers et
les stériles à l’INRP, il établirait un inventaire national
différent pour la déclaration de ces renseignements, en
vertu de l’article 48 de la LCPE. Il a également ajouté
qu’il restait à déterminer les méthodes de collecte et
de déclaration de données, la forme sous laquelle les
registres seraient tenus, de même que la manière de
présenter les renseignements publics.
[171] The above account suggests to the Court that the
applicants were well aware that no stakeholder
consensus existed over the use of the NPRI to collect
and report on tailings and waste rock pollutants that
have not left their on-site containment areas. The
applicants obviously feel that the NPRI system should
be used and they have now turned to the Court to see
if the wording of the CEPA can be used to force the
Minister to collect and report this information in the way
they feel it should be collected and reported. In other
words, notwithstanding the whole history of incremental
consultation and consensus that has characterized
the incorporation of mining activities into the CEPA,
does the CEPA as it was amended in 1999, solve the
problem by mandating the Minister under sections 48
and 50 of Part 3 to collect and report this information
through NPRI?
[171] Le compte rendu qui précède donne à penser à
la Cour que les demanderesses étaient bien au courant
qu’il n’y avait chez les intervenants aucun consensus
au sujet de l’utilisation de l’INRP pour recueillir et
déclarer des renseignements sur les polluants contenus
dans les résidus et les stériles présents dans les aires
de confinement sur place. Les demanderesses sont
manifestement d’avis qu’il faudrait utiliser le système
de l’INRP, et elles se sont adressées à la Cour pour
vérifier s’il est possible d’utiliser le libellé de la LCPE
pour contraindre le ministre à recueillir et à déclarer ces
renseignements comme il faudrait, selon elles, le faire.
Autrement dit, indépendamment de tout l’historique
des consultations et des consensus progressifs qui a
caractérisé l’intégration des activités minières à la
LCPE, cette dernière, telle qu’elle a été modifiée en
1999, résout‑elle le problème en obligeant le ministre,
en vertu des articles 48 et 50 de la partie 3, à recueillir et
à déclarer ces renseignements dans le cadre de l’INRP?
The relevant statutory provisions
Les dispositions légales applicables
[172] To begin with, it seems clear to me that section 48 compels the Minister to “establish a national
inventory of releases of pollutants”. In doing this, he is
compelled to use “the information collected under section 46 and any other information to which the Minister
has access”.
[172] Pour commencer, il me semble évident que
l’article 48 contraint le ministre à « établi[r] l’inventaire
national des rejets polluants » et à utiliser à cet égard les
« renseignements auxquels il a accès, notamment ceux
obtenus en application de l’article 46 ».
[173] In addition, section 48 allows the Minister, but
does not compel him, to “use any information to which
the Minister has access to establish any other inventory
of information.”
[173] En outre, l’article 48 précise que le ministre
« peut, de la même façon, établir tout autre inventaire ».
[174] It seems clear to me, then, that there has to be
a “national inventory of releases of pollutants” that,
[174] Il me semble donc évident qu’il doit y avoir
un « inventaire national des rejets polluants » qui, sous
586
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
subject to subsection 53(4), must be published in accordance with section 50.
réserve du paragraphe 53(4), doit être publié conformément à l’article 50.
[175] In other words, the “any other inventory” that
the Minister “may” establish under section 48 is in
addition to, and not an alternative to, the “national
inventory” that must be established. This interpretation
would appear to accord with Environment Canada’s
understanding as expressed at the MSST meeting in
October 2007 and its decision to establish a “national
inventory” for the reporting of on-site tailings and
waste rock pollutants.
[175] En d’autres termes, le « tout autre inventaire »
que le ministre « peut » établir aux termes de
l’article 48 est un ajout à l’« inventaire national » qui
doit être établi, et non une solution de rechange. Cette
interprétation semble concorder avec le point de vue
qu’Environnement Canada a exprimé à l’occasion de la
réunion que la TDDSM a tenue en octobre 2007 et avec
sa décision d’établir un « inventaire national » pour
la déclaration des renseignements concernant les polluants contenus dans les résidus et les stériles présents
sur les lieux des installations.
[176] The problem with such an approach, it seems
to me, is that section 48 mandates “a” national inventory. It does not contemplate separate “national”
inventories for separate sectors. In my view, there are
good and obvious reasons why Parliament would
mandate a single national inventory. One of them is
embodied in section 2 of the CEPA which makes it a
duty of the Government of Canada to apply and enforce
the CEPA in a fair, predictable and consistent manner
and to ensure that Canadians have ready access to information concerning pollutants that may impact the
environment and health.
[176] Le problème que présente une telle approche,
me semble‑t‑il, est que l’article 48 traite de « l’ » inventaire
national. Il n’est pas question d’inventaires « nationaux »
distincts pour des secteurs distincts. Selon moi, il y a
des raisons valables et évidentes pour lesquelles le
législateur prescrirait l’établissement d’un inventaire
national unique. L’une d’elles est intégrée à l’article 2
de la LCPE, qui confie au gouvernement fédéral la
mission d’appliquer la LCPE de façon juste, prévisible et cohérente et de veiller à ce que les Canadiens
puissent avoir facilement accès à des renseignements
sur les polluants qui peuvent avoir une incidence sur
l’environnement et la santé.
[177] In my view, then, sections 48 and 50 allow
the Minister a discretion to establish and report “any
other inventory of information”, which would include
separate sectorial inventories, but the Minister must
establish “a national inventory of releases of pollutants”
that will contain information collected under section 46
and “any other information to which the Minister
has access”. I do not see how section 48 can be read
to permit a sectorial or any other multiplication of
“national” inventories. In other words, I believe the
Minister is wrong if he interprets section 48 as allowing
him to establish separate “national” inventories of
releases of pollutants for different sectors, although it
obviously permits him to establish separate sectorial
inventories in addition to a national inventory. My
understanding of the record is that the NPRI is the
“national inventory” that the Minister has chosen to
establish in order to fulfill his duty under section 48.
[177] À mon avis, il s’ensuit que les articles 48 et
50 confèrent au ministre le pouvoir discrétionnaire
d’établir « tout autre inventaire », ce qui inclurait des
inventaires sectoriels distincts, mais le ministre se doit
d’établir « l’inventaire national des rejets polluants »
qui contiendra des renseignements « auxquels il a
accès, notamment ceux obtenus en application de
l’article 46 ». Je ne vois pas comment on peut considérer
que l’article 48 autorise à établir un inventaire sectoriel
ou une autre série d’inventaires « nationaux ». Autrement
dit, je crois que le ministre se trompe s’il considère
que l’article 48 l’autorise à établir des inventaires
« nationaux » de rejets de polluants distincts pour des
secteurs différents, encore que cette disposition l’autorise
manifestement à établir des inventaires sectoriels distincts qui s’ajoutent à un inventaire national. Selon
mon interprétation du dossier, l’INRP est l’« inventaire
national » que le ministre a décidé d’établir en vue de
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
587
In other words, the national inventory permitted under
section 48 already exists.
s’acquitter de l’obligation que lui impose l’article 48.
En d’autres termes, l’inventaire national que permet
cet article existe déjà.
[178] It also seems to me that the “national inventory”
established under section 48 must contain “releases of
pollutants”. So the next issue is whether the on-site
releases and transfers by mining facilities to TIAs and
WRSAs constitute “releases of pollutants”.
[178] Il me semble aussi que l’« inventaire national »
établi en application de l’article 48 doit contenir des
« rejets polluants ». La question suivante consiste donc
à savoir si les rejets et les transferts qu’effectuent sur
place les installations minières dans des ACR et des
ASS sont des « rejets polluants ».
[179] Subsection 3(1) of the CEPA defines “release”
as follows:
[179] Le mot « rejet » est défini comme suit au
paragraphe 3(1) de la LCPE :
3. (1) . . .
3. (1) [. . .]
“release” includes discharge, spray, inject, inoculate, abandon,
deposit, spill, leak, seep, pour, emit, empty, throw,
dump, place and exhaust.
« rejet » S’entend de toute forme de déversement ou
d’émission, notamment par écoulement, jet, injection,
inoculation, dépôt, vidange ou vaporisation. Est assimilé
au rejet l’abandon.
[180] The intervener argues that the Court should
read into this definition a requirement that all forms of
“release” are “actions that signify the end of human
control and the return to control by natural forces”. I can
find nothing in the CEPA and its full context that
allows such a reading. It would mean that just because
a “pollutant” has entered the environment does not mean
that it has been released. It would also mean that
pollutants could harm the environment but, because they
remain within some form of human control, they would
not be reportable under section 48.
[180] L’intervenante soutient que la Cour devrait
inclure dans cette définition l’exigence selon laquelle
toutes les formes de « rejet » sont des [traduction]
« situations qui signifient la fin du contrôle humain et le
retour à un contrôle exercé par les forces de la nature ».
Je ne vois rien dans la LCPE et dans son contexte tout
entier qui autorise une telle interprétation. Celle‑ci
signifierait que le simple fait qu’un « polluant » soit
entré dans l’environnement ne veut pas dire qu’il a été
rejeté. Elle signifierait aussi que les polluants pourraient
être dommageables pour l’environnement mais que,
parce qu’ils demeurent assujettis à une certaine forme de
contrôle humain, il ne serait pas obligatoire de les
déclarer en application de l’article 48.
[181] I find the intervener’s gloss on the meaning
of “release” impossible to apply conceptually. This
is because of the way “environment” is defined in
subsection 3(1):
[181] À mon sens, l’interprétation que fait
l’intervenante du sens du mot « rejet » est impossible
à appliquer sur le plan conceptuel. Cela est dû à la
façon dont le mot « environnement » est défini au
paragraphe 3(1) :
3. (1) . . .
3. (1) [. . .]
“environment” means the components of the Earth and
includes
« environnement » Ensemble des conditions et des éléments
naturels de la Terre, notamment :
(a) air, land and water;
a) ’air, l’eau et le sol;
588
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
(b) all layers of the atmosphere;
b) toutes les couches de l’atmosphère;
(c) all organic and inorganic matter and living organisms;
and
c) toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que
les êtres vivants;
(d) the interacting natural systems that include components
referred to in paragraphs (a) to (c).
d) les systèmes naturels en interaction qui comprennent les
éléments visés aux alinéas a) à c).
[182] The intervener’s view is that just because
pollutants deposited or dumped in TIAs and WRSAs
have the potential to harm the environment does not
mean that they should be considered a “release” for the
purposes of section 48. The intervener points out that
multi-sector discussions since the 1990s have always
regarded on-site releases and transfers as not being a
release under the NPRI.
[182] Aux yeux de l’intervenante, le simple fait que
les polluants déposés ou déversés dans des ACR et des
ASS présentent le risque de causer des dommages à
l’environnement ne veut pas dire qu’ils devraient être
considérés comme un « rejet » pour l’application de
l’article 48. L’intervenante fait remarquer que dans les
discussions multisectorielles qui ont lieu depuis les
années 1990, les rejets et les transferts « sur place » sont
toujours considérés comme n’étant pas un rejet dans le
cadre de l’INRP.
[183] As the history of the consultation process shows,
however, environmental protection in Canada has
moved incrementally towards greater inclusiveness.
The mining exemption has been removed over time
and all stakeholders have agreed for some time now
that information regarding the release and transfer of
pollutants to TIAs and WRSAs should be collected and
reported to the public. In addition, other sectors have to
report this kind of information.
[183] Comme l’illustre l’historique du processus de
consultation, cependant, au Canada la protection de
l’environnement s’est progressivement orientée vers une
plus grande inclusivité. L’exemption accordée au secteur
minier a été éliminée à la longue et tous les intervenants
conviennent depuis un certain temps maintenant qu’il
faudrait recueillir et déclarer au public les renseignements
concernant le rejet et le transfert de polluants dans les
ACR et les ASS. Par ailleurs, d’autres secteurs doivent
déclarer ce type de renseignements.
[184] As regards the mining sector, the debate has
not been over whether such information should be
collected and reported, but over what form a national
inventory of such information should take. Although
TIAs and WRSAs are on site, I do not see how this
prevents some kind of release, in the sense of a deposit,
seepage or interaction with air, land and water that is
brought about because the natural environment has
been transformed by human agency, and human agency
has deposited, dumped, poured (or whatever word is
appropriate) materials into TIAs and WRSAs. It may
be that, for various economic and other reasons, the
mining sector has been treated differently regarding
reporting requirements under the CEPA, but I do not
see how such treatment can be used to gloss the plain
and obvious meaning of words in the context of a
statute that is intended to protect air, land and water,
and which compels the Government of Canada (see
[184] Pour ce qui est du secteur minier, le débat n’a
pas porté sur la question de savoir s’il fallait recueillir
et déclarer les renseignements de ce type, mais plutôt
sur la forme que devait revêtir un inventaire national
de ce type de renseignements. Même si les ACR et les
ASS se trouvent « sur place », je ne vois pas en quoi cela
empêche une forme quelconque de rejet, dans le sens
d’un dépôt, d’un écoulement ou d’une interaction
avec l’air, le sol et l’eau, qui est attribuable au fait que
l’environnement naturel a été transformé par une intervention humaine, et qu’une intervention humaine a
déposé, déversé, vidangé (ou tout autre mot approprié)
des matières dans des ACR et des ASS. Il est possible
que, pour diverses raisons économiques et d’autres
motifs, le secteur minier ait bénéficié d’un traitement
différent par rapport aux exigences de la LCPE en
matière de déclaration, mais je ne vois pas comment
ce traitement peut servir à interpréter le sens clair et
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
589
paragraph 2(1)(o)) to, among other things, “apply and
enforce this Act in a fair, predictable and consistent
manner.”
évident de mots dans le contexte d’une loi qui vise à
protéger l’air, le sol et l’eau, et qui oblige le gouvernement fédéral (voir l’alinéa 2(1)o)) à, notamment,
« appliquer la présente loi de façon juste, prévisible
et cohérente ».
[185] All stakeholders agree that this information
should be collected and reported. The intervener wishes
to read into the statute a distinction between “inside”
and “outside” releases. This distinction appears to have
had a meaning in the context of discussions about
which aspects of mining should be reportable to the
public. But the distinction does not mean that the terms
that appear in the statute, or in the scheme and objects of
the CEPA, must be given meanings that just happen to
suit a particular sector. The rules of statutory interpretation require me to look at the plain and grammatical
meaning of words in the entire context of the CEPA and
the intentions of Parliament. The record reveals to me a
general recognition that the information at issue in this
application should be collected and reported.
[185] Tous les intervenants conviennent qu’il faudrait
recueillir et déclarer ces renseignements. L’intervenante
souhaite que l’on interprète la loi de manière à y faire
une distinction entre les rejets in‑situ et ex‑situ. Cette
distinction semble avoir eu un sens dans le contexte de
discussions portant sur la question de savoir quels
aspects des activités minières il fallait déclarer au public.
Mais elle ne veut pas dire que les mots qui se trouvent
dans la loi, ou dans l’économie et les objets de la
LCPE, doivent être interprétés d’une manière qui,
comme par hasard, convient à un secteur particulier. Les
règles d’interprétation des lois m’obligent à examiner le
sens ordinaire et grammatical des mots dans le contexte
tout entier de la LCPE ainsi que les intentions du
législateur. À mes yeux, il ressort du dossier que l’on
admet généralement que les renseignements dont il est
question dans la présente demande doivent être recueillis et déclarés.
[186] The residual debate is about the form of
reporting. Were the Minister to agree that the information should be reported through the NPRI, the word
“release” would not require amendment. This is
because the release and transfer of pollutants to TIAs
and WRSAs must already be encompassed by the
terminology of the CEPA. The only reason this information has not been collected and reported is, as the
Minister argues in this application, because the Minister
has exercised a perceived discretion under section 46
not to require such reporting.
[186] Le débat résiduel porte sur la manière de
déclarer les renseignements. Si le ministre convenait
que les renseignements devraient être déclarés par
l’intermédiaire de l’INRP, il n’y aurait pas lieu de
modifier le mot « rejet ». Cela est dû au fait que les rejets
et les transferts de polluants vers les ACR et les ASS
doivent déjà être compris dans la terminologie de la
LCPE. La seule raison pour laquelle ces renseignements
n’ont pas été recueillis et déclarés est que, comme le fait
valoir le ministre dans la présente demande, il a exercé
le pouvoir discrétionnaire que lui accorde selon lui
l’article 46 de ne pas exiger cette déclaration.
[187] Similar arguments apply in relation to the word
“pollutants” as it appears in section 48. “Pollutant” is
not defined in subsection 3(1) of the CEPA but its
meaning is ascertainable from the definition of
“pollution prevention”, which is also the fundamental
purpose of the CEPA as set out in the preamble:
[187] Des arguments semblables s’appliquent en rapport avec le mot « polluants », qui apparaît à l’article 48.
Le mot « polluant » n’est pas défini au paragraphe 3(1)
de la LCPE, mais il est possible d’en déterminer le sens
à partir de la définition de l’expression « prévention de
la pollution », qui constitue aussi l’objet fondamental
de la LCPE énoncé dans le préambule :
590
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[2010] 2 F.C.R.
3. (1) . . .
3. (1) [. . .]
“pollution prevention” means the use of processes, practices,
materials, products, substances or energy that avoid or
minimize the creation of pollutants and waste and
reduce the overall risk to the environment or human health.
« prévention de la pollution » L’utilisation de procédés,
pratiques, matériaux, produits, substances ou formes
d’énergie qui, d’une part, empêchent ou réduisent au
minimum la production de polluants ou de déchets,
et, d’autre part, réduisent les risques d’atteinte à
l’environnement ou à la santé humaine.
[188] “Pollution prevention” has a very broad scope.
A pollutant is something that, when released, contaminates the environment. It is a toxic substance.
Webster’s Dictionary defines pollutant to mean (a) waste
matter that contaminates the water or air or soil; (b) any
substance introduced into the environment that adversely affects the usefulness of a resource or the health
of humans, animals or ecosystems; and (c) physical,
chemical or biological substance or factor that produces pollution, nuisance or a danger to health. The
“environment” has already been defined above. So, once
again, I cannot to see how toxic deposits, releases and
transfers to TIAs and WRSAs are not a deposit or release
of a pollutant into the environment in accordance with
the ordinary and grammatical use of the word, as well as
the scheme and objects of the CEPA as revealed by its
full context.
[188] La « prévention de la pollution » est une notion d’une très grande portée. Un polluant est un élément
qui, une fois rejeté, contamine l’environnement. Il s’agit
d’une substance toxique. Selon le Webster’s Dictionary,
un polluant est : a) une matière résiduaire qui contamine l’eau, l’air ou le sol; b) toute substance introduite
dans l’environnement qui a un effet préjudiciable sur
l’utilité d’une ressource ou la santé des humains, des
animaux ou des écosystèmes; c) une substance ou un
facteur de nature physique, chimique ou biologique qui
est une source de pollution, de nuisances ou de danger
pour la santé. L’« environnement » a déjà été défini plus
tôt. Donc, je le répète, je ne vois pas pourquoi les dépôts,
les rejets et les transferts toxiques qui sont présents dans
les ACR et les ASS ne constituent pas un dépôt ou un
rejet d’un polluant dans l’environnement selon l’usage
ordinaire et grammatical que l’on fait du mot, de même
que selon l’économie et les fins de la LCPE que révèle
le contexte de cette loi.
[189] The stakeholders have already agreed that this
information should be reported in a national inventory
under section 48. Section 48 only requires the reporting
of “releases of pollutants”. It seems to me, then, that
all stakeholders agree that the materials concerned are
pollutants for the purposes of section 48. Once again,
the fact that the mining sector is not reporting this
information under the NPRI is not a disagreement over
the statutory interpretation of “release” and “pollutant”
as those words appear in section 48. It is a function of
what the Minister argues is an exercise of ministerial
discretion under section 46 not to collect the information
for reporting in the NPRI under section 48, and a
decision to consider reporting the information in a
different national inventory.
[189] Les intervenants conviennent déjà que ces
renseignements devraient être déclarés dans un
inventaire national en application de l’article 48. Ce
dernier exige seulement que l’on déclare les « rejets
polluants ». Il m’apparaît donc que les intervenants
sont tous d’accord pour dire que les matières visées
sont des polluants pour les besoins de l’article 48. Là
encore, le fait que le secteur minier ne déclare pas ces
renseignements dans le cadre de l’INRP n’est pas le fruit
d’un désaccord au sujet de l’interprétation d’un « rejet »
et d’un « polluant », au sens qu’ont ces deux mots à
l’article 48. Il s’agit du résultat de ce qui constitue, selon
l’argumentation du ministre, l’exercice d’un pouvoir
discrétionnaire ministériel, conféré par l’article 46, de ne
pas recueillir les renseignements à déclarer dans l’INRP
en application de l’article 48, et une décision d’envisager
de déclarer les renseignements en question dans un
inventaire national différent.
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
[190] For these reasons, I think I must conclude that
“releases of pollutants” in section 48 of the CEPA must,
as a matter of statutory interpretation, include the
releases and transfer of materials to TIAs and WRSAs
that are the subject-matter of this application. This
brings the Court to the meaning of section 46 and its
relationship with sections 48 and 50 of the CEPA.
Section 46
c. canada
591
[190] Pour ces motifs, il me faut donc conclure, je
crois, que les « rejets polluants », à l’article 48 de la
LCPE, doivent, selon les règles d’interprétation des lois,
englober les rejets et les transferts de matières dans les
ACR et les ASS qui font l’objet de la présente demande.
Cela amène la Cour à se pencher sur le sens de
l’article 46 et le lien qu’il a avec les articles 48 et 50 de
la LCPE.
L’article 46
[191] The respondent points out that the Minister has
always required the reporting of substances listed in
the NPRI Canada Gazette notice that leave a facility’s
TIA or WRSA but the Minister has never required the
reporting of these substances in tailings or waste inside
a facility to a TIA or WRSA.
[191] Le défendeur fait remarquer que le ministre a
toujours exigé que l’on déclare les substances énumérées
dans l’avis relatif à l’INRP publié dans la Gazette
du Canada qui quittent les ACR ou les ASS d’une
installation, mais qu’il n’a jamais exigé que l’on déclare
les substances présentes dans les résidus ou les déchets
se trouvant dans une ACR ou une ASS sur les lieux
mêmes d’une installation.
[192] The basic reason for this state of affairs offered
by the respondent is that the CEPA grants the Minister a
discretion under section 46 of the CEPA, which means
that there is no legislative duty imposed on the Minister
to either use the provisions of section 46 or to require
specific data.
[192] Le motif fondamental de cet état de choses,
selon le défendeur, est que la LCPE accorde au ministre
un pouvoir discrétionnaire en vertu de l’article 46 de la
LCPE, ce qui signifie que la loi n’impose au ministre
aucune obligation d’appliquer les dispositions de
l’article 46 ou d’exiger des données précises.
[193] It is important to read section 46 together
with section 47 which compels the Minister to “issue
guidelines respecting the use of the powers provided for
by subsection 46(1)”. Subsection 47(2) also compels the
Minister to consult with various parties in carrying out
his/her duties under subsection 47(1).
[193] Il est important de lire l’article 46 de pair avec
l’article 47, qui prévoit que le ministre « établit des
directives concernant l’exercice des pouvoirs prévus
au paragraphe 46(1) ». Le paragraphe 47(2) oblige le
ministre à consulter diverses parties « [à] cette fin »,
c’est‑à‑dire en s’acquittant de ses obligations aux termes
du paragraphe 47(1).
[194] The respondent argues that the use of the word
“may” in section 46 makes it clear that the section
is wholly permissive, and the Minister’s choice of the
scope of information required under any notice sent
out under section 46 is entirely the function of a policy
decision formulated in accordance with section 47.
[194] Le défendeur soutient que l’emploi du mot
« peut » à l’article 46 dénote clairement que la disposition
est l’octroi d’une faculté, et que le choix que fait le
ministre quant à la portée des renseignements exigés en
vertu de tout avis diffusé en application de l’article 46
est entièrement fonction d’une décision de principe
formulée en accord avec l’article 47.
[195] The multi-stakeholder consultation process that
is recorded in the record before me has been carried out
under sections 46 and 47 of the CEPA, and the Minister
[195] Le processus de consultation auprès de multiples
intervenants qui est consigné dans le dossier que l’on
m’a soumis a été mené en vertu des articles 46 et 47 de
592
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
has relied upon this process to make modifications to
the reporting program, including adding and deleting
substances to be reported.
la LCPE, et le ministre s’est fondé sur ce processus pour
apporter des modifications au programme de déclaration,
dont l’ajout et la suppression de substances à déclarer.
[196] What this means is that the respondent takes
the position that section 46 of the CEPA permits the
Minister a broad discretion on what information to
collect. The nature, quantity, sectorial significance, and
environmental impact are, from the respondent’s perspective, entirely a matter of ministerial discretion.
[196] Cela signifie que le défendeur exprime l’avis
que l’article 46 de la LCPE confère au ministre un vaste
pouvoir discrétionnaire quant aux types de renseignements à recueillir. La nature, la quantité, l’importance
sectorielle et l’incidence sur l’environnement sont,
d’après le défendeur, une question qui relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du ministre.
[197] What is more, in the respondent’s view, the
duties of the Minister under sections 48 and 50 to
establish a national inventory and publish information regarding “releases of pollutants” totally subservient to the ministerial discretion under section 46
to decide what to collect and from whom.
[197]Qui plus est, de l’avis du défendeur, les
obligations qu’imposent au ministre les articles 48 et
50 pour ce qui est d’établir un inventaire national et
de publier des renseignements au sujet des « rejets
polluants » sont entièrement subordonnés au pouvoir discrétionnaire qu’a le ministre, aux termes de
l’article 46, de décider quels renseignements recueillir,
et auprès de qui.
[198] If this interpretation were accepted, however, it
would mean that, if the Minister chooses not to collect
information under section 46 about any “releases of
pollutants”, either from a particular sector or otherwise,
then any national inventory established under section 48
need not accurately or fully reveal to Canadians the
environmental and health hazards they face.
[198] Si l’on retenait cette interprétation, cela voudrait toutefois dire que si le ministre décide de ne
pas recueillir de renseignements en vertu de l’article 46
sur les « rejets polluants », soit auprès d’un secteur
particulier ou autrement, il s’ensuit que tout inventaire
national établi en application de l’article 48 n’a pas
besoin de révéler de façon exacte ou complète aux
Canadiens les dangers auxquels ils font face sur le plan
de l’environnement et de la santé.
[199] This interpretation is very difficult to reconcile
with the obligations imposed upon the Government of
Canada under other sections of the CEPA and, in
particular, section 2 which, among other things, obliges
the Government of Canada to protect the environment
and to provide information to the people of Canada on
the state of the Canadian environment.
[199] Voilà une interprétation qu’il est bien difficile
de concilier avec les obligations que d’autres dispositions de la LCPE imposent au gouvernement fédéral
et, en particulier, l’article 2 qui, notamment, oblige ce
dernier à protéger l’environnement et à tenir informée la
population du Canada sur l’état de l’environnement
canadien.
[200] Simply put, I cannot see how the national
inventory that must be established under section 48 can,
when the full context of the CEPA is examined, be
entirely governed by whatever information the Minister
may, or may not, choose to collect under section 46.
[200] En clair, je ne vois pas comment l’inventaire
national qui doit être établi en application de l’article 48
peut être, après examen du contexte tout entier de la
LCPE, régi entièrement par les renseignements, quels
qu’ils soient, que le ministre peut décider — ou non —
de recueillir en vertu de l’article 46.
[2010] 2 R.C.F.
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593
[201] The discretion allowed under section 46
must, in my view, be exercised in a way that meets
the obligations of the Government of Canada, as those
obligations are defined in the CEPA, and that allows
the various tools necessary to fulfill the general scheme
and objects of the CEPA to be assembled and used in
a meaningful way. A national inventory of releases of
pollutants can hardly play the role ascribed to it by the
CEPA if the Minister decides, under section 46, not to
collect information so that the people of Canada are
not provided with a full and accurate picture of the
releases of those pollutants that pose environmental
and health risks.
[201] Le pouvoir discrétionnaire qu’accorde
l’article 46 doit, à mon sens, être exercé d’une manière
qui répond aux obligations du gouvernement fédéral
définies dans la LCPE, et qui permet d’assembler et
d’utiliser efficacement les divers outils qui sont nécessaires pour donner effet à l’économie et aux fins générales de la LCPE. L’inventaire national des rejets de
polluants ne peut guère jouer le rôle que lui donne la
LCPE si le ministre décide, en application de l’article 46,
de ne pas recueillir des renseignements et, ainsi, de ne
pas présenter à la population du Canada un tableau
complet et exact des rejets des polluants qui présentent
des risques sur le plan de l’environnement et de la santé.
[202] In my view, then, section 46 cannot be used
by the Minister to simply excuse or exempt any particular sector from providing information that, in the
full context of the CEPA, as well as under specific provisions, is needed to allow Canadians to know what
environment and health risks they are confronting.
[202] Selon moi, le ministre ne peut donc pas utiliser
l’article 46 pour dispenser simplement un secteur
particulier de l’obligation de fournir des renseignements qui, compte tenu du contexte tout entier de la
LCPE, ainsi qu’en vertu de dispositions bien précises,
sont nécessaires pour permettre aux Canadiens de
savoir quels sont les risques qui les guettent sur le plan
de l’environnement et de la santé.
[203] In the present case, all stakeholders agree
that the Canadian public should have the pollutant
information in question and that it should be presented
in some kind of national inventory. The Minister has
simply used section 46 to exempt mining facilities from
reporting such information for historical, economic and
procedural reasons.
[203] En l’espèce, tous les intervenants s’accordent
pour dire que le public canadien devrait avoir accès aux
renseignements sur les polluants en question et qu’il
faudrait que ces derniers soient présentés dans un
inventaire national. Le ministre a simplement utilisé
l’article 46 pour exempter les installations minières de
l’obligation de déclarer ces renseignements, pour des
raisons d’ordre historique, économique et procédural.
[204] In my view, section 46 is a facilitating and
enabling provision that gives the Minister wide powers
to gather information required to carry out the Minister’s
obligations under other provisions of the CEPA.
[204] À mon avis, l’article 46 est une disposition
facilitante et habilitante qui procure au ministre le vaste
pouvoir de recueillir les renseignements nécessaires
pour qu’il s’acquitte des obligations auxquelles il est
tenu en vertu d’autres dispositions de la LCPE.
[205] I can see that, in certain instances, there could
be a dispute as to whether information is significant enough or appropriate for inclusion in a national
inventory. But in the present case no such dispute
arises. All stakeholders agree that the information in
question belongs in a national inventory. And from
my reading of section 48, the Minister is obliged to
establish “a national inventory of releases of pollutants”
[205] Je puis concevoir que, dans certains cas, la
question de savoir si des renseignements sont assez
importants ou appropriés pour être inclus dans un
inventaire national puisse susciter un différend. Mais,
en l’espèce, ce n’est pas le cas. Tous les intervenants
conviennent que les renseignements en question doivent figurer dans un inventaire national. Et, selon mon
interprétation de l’article 48, le ministre est obligé
594
great lakes united
v. canada
[2010] 2 F.C.R.
and that national inventory already exists under the
NPRI system.
d’établir l’« inventaire national des rejets polluants »
et cet inventaire national existe déjà dans le régime
de l’INRP.
[206] To read section 46 in the way the respondent
invites the Court to read it would mean that the people
of Canada will only, if ever, be informed in a national
inventory about released pollutants including, in this
case, pollutants that all stakeholders agree should
appear in a national registry, as and when the Minister
decides to collect and publish the relevant information.
I cannot reconcile that position with the stated purpose
and objectives of the CEPA and the obligations of the
Government of Canada under the CEPA.
[206] Interpréter l’article 46 comme le défendeur
aimerait que la Cour le fasse signifierait que la population du Canada ne sera informée, si tant est qu’elle le
sera, par l’intermédiaire d’un inventaire national des
polluants rejetés — ce qui inclut, dans le cas présent,
les polluants qui, de l’avis de tous les intervenants,
devraient figurer dans un registre national — que le jour
où le ministre décidera de recueillir et de publier les
renseignements pertinents. Je ne puis concilier cette
position avec les fins et les objectifs déclarés de la
LCPE et avec les obligations que la LCPE confère au
gouvernement fédéral.
[207] It seems to me that the reason the Minister
has issued notices and guides under sections 46 and
47 telling mining facilities not to report such information is because, if it is reported, then the Minister is
obliged to publish it under section 48 in the established
NPRI. But this approach amounts to turning a blind
eye to relevant information that all stakeholders agree
should appear in a national inventory. I see nothing
in section 46 or the general scheme of the CEPA that
allows the Minister to do this.
[207] Il me semble que le motif pour lequel le
ministre a diffusé, en vertu des articles 46 et 47 des avis
et des guides disant aux installations minières de ne pas
déclarer de tels renseignements est que, si ces derniers le
sont, le ministre est alors obligé de les publier en
application de l’article 48 dans l’INRP établi. Mais
cette approche équivaut à fermer les yeux sur des
renseignements pertinents qui, comme en conviennent tous les intervenants, devraient figurer dans
l’inventaire national. Je ne vois rien dans l’article 46 ou
dans l’économie générale de la LCPE qui autorise le
ministre à agir de la sorte.
[208] Section 48 obliges the Minister to establish a
national inventory of releases of pollutants using the
information collected under section 46 “and any other
information to which the Minister has access”. The
record shows that the Minister is well aware that
information is readily available (indeed the Minister
may already possess it) that should be collected and
placed in a national inventory of releases of pollutants.
Indeed, the only thing that would appear to be preventing this from occurring is that not all stakeholders
want the relevant information to appear under the NPRI;
some want a separate reporting and inventory system.
Mr. Lavallée, for the respondent, opines that the “NPRI
is not the appropriate tool to collect this information,
and the Department would examine options to put in
place this reporting through another mechanism. The
[208] L’article 48 oblige le ministre à établir
l’inventaire national des rejets polluants « à l’aide des
renseignements auxquels il a accès, notamment ceux
obtenus en application de l’article 46 ». Il ressort du
dossier que le ministre sait fort bien que les renseignements sont faciles à obtenir (en fait, il les détient peutêtre déjà) et qu’il faudrait les recueillir et les intégrer
à un inventaire national de rejets de polluants. En fait,
la seule chose qui semble faire obstacle à cette mesure
est que ce ne sont pas tous les intervenants qui veulent
que les renseignements applicables figurent dans
l’INRP; certains veulent un système de déclaration et
d’inventaire distinct. M. Lavallée, s’exprimant au nom
du défendeur, émet l’opinion suivante : [traduction]
« L’INRP n’est pas l’outil qui convient pour recueillir
ces renseignements, et le ministère examinerait les
[2010] 2 R.C.F.
union saint-laurent, grand lacs
c. canada
595
mechanism to use for this reporting has not yet been
decided by Environment Canada”.
options possibles pour mettre en place ce système de
déclaration par l’intermédiaire d’un autre mécanisme.
Environnement Canada n’a pas encore décidé quel
mécanisme utiliser à cette fin. »
[209] The Court is not told how and when it will be
decided. Nor is there evidence to suggest some practical difficulty in using the NPRI. Meanwhile, the
Canadian public is deprived of information concerning
a significant source of pollution in Canada and concerning the environmental and health risks that releases
of such pollutants pose for Canadians. I do not see how
such an approach can be reconciled with the obligatory
language of section 48 or with the general scheme and
objectives of the CEPA. There is nothing before me to
suggest that this situation will be resolved any time soon
or that the people of Canada will be told in a national
inventory just what pollutants have been released into
the environment from this source. The Court is simply
told that it cannot review and interfere with the ministerial powers granted under section 46 of the CEPA
to gather information.
[209] Il n’a pas été dit à la Cour de quelle façon et à
quel moment cette décision sera prise. Il n’existe pas
non plus de preuves qui donnent à penser que l’utilisation
de l’INRP présenterait des difficultés pratiques. Dans
l’intervalle, le public canadien est privé de renseignements sur une source importante de pollution au Canada
et sur les risques pour l’environnement et la santé que
posent les rejets de ces polluants pour la population du
pays. Je ne vois pas comment on peut concilier une telle
approche avec le libellé impératif de l’article 48 ou
l’économie et les fins générales de la LCPE. Rien de ce
qui m’a été soumis ne donne à penser que cette situation
sera réglée sous peu, ou que l’on dira à la population du
Canada dans un inventaire national quels polluants
précis ont été rejetés dans l’environnement à partir de
cette source. Il est simplement dit à la Cour qu’elle ne
peut ni soumettre à un contrôle judiciaire le pouvoir de
recueillir des renseignements qu’accorde au ministre
l’article 46 de la LCPE, ni modifier ce pouvoir.
Availability of judicial review
La possibilité de procéder à un contrôle judiciaire
[210] Both the Minister and the intervener take the
position that judicial review is not available to the
applicants in the circumstances of this case.
[210] Le ministre et l’intervenante sont tous deux
d’avis que, dans les circonstances de l’espèce, les
demanderesses ne peuvent pas demander la tenue d’un
contrôle judiciaire.
[211] The Minister says that the imposition of
reporting requirements and what may be included in
the Canada Gazette notice under section 46 of the
CEPA, 1999, is a discretionary decision in the nature
of policy action and, as such, is not subject to judicial
review. The Minister cites the usual authorities for this
proposition, including the Supreme Court of Canada
decision in Maple Lodge Farms Ltd. v. Canada, [1982]
2 S.C.R. 2.
[211] D’après le ministre, le fait d’imposer des
exigences en matière de déclaration et la teneur de ce
que peut contenir l’avis publié dans la Gazette du
Canada en vertu de l’article 46 de la LCPE de 1999
constituent des décisions discrétionnaires de la nature
d’une mesure de principe et, cela étant, ces décisions
ne peuvent pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire.
Le ministre cite à l’appui de cette thèse les sources
habituelles, dont l’arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c.
Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, de la Cour suprême du
Canada.
[212] In the alternative, the Minister says that the
decision to publish a notice in the Canada Gazette,
[212] Le ministre dit, à titre subsidiair