Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2009, Vol. 3, Part 2
2009, Vol. 3, 2e fascicule
Cited as [2009] 3 F.C.R., 201–414
Renvoi [2009] 3 R.C.F., 201–414
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sopHie deBBané, LL.B.
nadia monette, B.sc., B.F.a., LL.B.
sopHie deBBané, LL.B.
nadia monette, B.sc., BFa, LL.B.
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CONTENTS
SOMMAIRE
Judgments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201-414
Jugements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201-414
digests. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
d-9
fiches analytiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
f-9
Apotex Inc. v. Merck & Co. Inc. (F.C.) . . . . . . . . . .
234
Apotex Inc. c. Merck & Co. Inc. (C.F.) . . . . . . . . . .
234
Patents—Action brought under Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations (PMnoc regulations), s. 8 claiming
recovery against defendants for loss suffered as result of having
been kept off market for period of time—Plaintiff generic drug
manufacturer seeking to sell generic version of alendronate
in canada—issuance of notice of compliance (noc) to
plaintiff delayed given prohibition proceedings commenced
by defendants—Preliminary issues raised concerning federal
court jurisdiction, validity of PMnoc regulations, s. 8,
nature, extent of remedy available thereunder—federal court
having jurisdiction to hear matter—PMnoc regulations, s. 8
properly enabled by Patent Act, s. 55.2(4), not matter falling
within exclusive provincial jurisdiction—Patents falling
within exclusive competence of federal Parliament—As to
nature, extent of remedy available, PMnoc regulations, s. 8
providing for damages or profits—Generic drug manufacturer
entitled to seek profits it would have made if able to market
product earlier—PMnoc regulations, s. 8(1)(b) providing
Brevets—Action intentée en vertu de l’art. 8 du Règlement sur
les médicaments brevetés (avis de conformité) (le règlement)
pour obtenir le recouvrement de dommages-intérêts à
l’encontre des défenderesses au titre de la perte subie du fait
d’avoir été empêché d’entrer sur le marché—La demanderesse,
un fabricant de médicaments génériques, voulait être autorisée
à vendre une version générique de l’alendronate au canada—
La délivrance d’un avis de conformité à la demanderesse a
été retardée en raison de la procédure d’interdiction entamée
par les défenderesses—Les questions préliminaires à trancher
concernaient la compétence de la cour fédérale, la validité
de l’art. 8 du règlement ainsi que la nature et la portée des
recours prévus par l’art. 8 —La cour fédérale a compétence
pour statuer sur l’action—L’art. 8 du règlement est validement
autorisé par l’art 55.2(4) de la Loi sur les brevets, ne s’agissant
pas d’une matière qui relève de la compétence exclusive des
provinces—Les brevets relèvent de la compétence exclusive
du Parlement fédéral—s’agissant de la nature et de la
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CONTENTS (continued)
SOMMAIRE (suite)
compensation period ending on date prohibition application
dismissed—Preliminary issues determined.
portée des recours prévus, l’art. 8 du règlement prévoit des
dommages-intérêts ou des profits—Le fabricant de produits
génériques a droit aux profits qu’il aurait réalisés s’il avait
pu commercialiser son produit plus tôt—L’art. 8(1)b) du
règlement dispose que la période visée par l’indemnité se
terminera à la date du rejet de la demande en interdiction—
Les questions préliminaires ont été tranchées.
federal court Jurisdiction—court’s jurisdiction to hear,
determine action brought under Patented Medicines
(Notice of Compliance) Regulations (PMnoc regulations),
s. 8—Federal Courts Act, s. 20(2) providing federal court
having jurisdiction in all cases in which remedy sought under
Act of Parliament respecting patent of invention—Patent
Act, s. 55.2(4) authorizing making of regulations to prevent
infringement, conferring jurisdiction on “any court of
competent jurisdiction” such as federal court.
compétence de la cour fédérale—compétence de la cour
pour statuer sur les actions introduites en vertu de l’art. 8 du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
(le règlement)—L’art. 20(2) de la Loi sur les Cours fédérales
dispose que la cour fédérale a compétence dans tous les autres
cas de recours sous le régime d’une loi fédérale relativement à
un brevet d’invention—L’art. 55.2(4) de la Loi sur les brevets
autorise la prise de règlements pour empêcher la contrefaçon
de brevets, conférant des droits d’action « devant tout tribunal
compétent », notamment la cour fédérale.
construction of statutes—Patented Medicines (Notice
of Compliance) Regulations (PMnoc regulations), s. 8
providing court may make order by way of damages or profits
for certain prescribed losses—Words “damages or profits” in
s. 8 interpreted as meaning profits generic drug manufacturer
would have made if allowed to market product at earlier time—
date “as certified by the Minister” in s. 8(1)(a) regarding period
over which compensation provided not defined—reasonable
to conclude date “as certified” corresponding in present case
to date Minister’s letter approving plaintiff’s abbreviated new
drug submission sent out.
interprétation des lois—L’art. 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) (le règlement)
précise que le tribunal peut rendre une ordonnance pour
accorder réparation par recouvrement de dommages-intérêts
ou de profits à l’égard de certaines pertes prévues—Les
mots « recouvrement de dommages-intérêts ou de profits »
à l’art. 8 sont interprétés comme signifiant les profits que
le fabricant de produits génériques aurait réalisés s’il avait
pu commercialiser son produit plus tôt—La date « attestée
par le ministre » à l’art. 8(1)a) quant à la période visée par
l’indemnité n’est pas définie—il était raisonnable de conclure
que la date « attestée » en l’espèce était la date de transmission
de la lettre dans laquelle le ministre a approuvé la présentation
abrégée de drogue nouvelle de la demanderesse.
Canada (Attorney General) v. 2431-9154 Québec
Inc. (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Canada (Procureur général) c. 2431-9154 Québec
Inc. (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
317
317
Air Law—Judicial review of first-level determination
by transportation Appeal tribunal concerning Minister
of transport’s cancellation of respondent’s two operator
certificates pursuant to Aeronautics Act, s. 7.1(1)(c)—Minister
cancelling respondent’s flight training Unit operator
certificate (ftUoc), Air operator certificate for commercial
air service—tribunal referring Minister’s determination back
for reconsideration, staying cancellation until consideration
concluded—Minister relying on same 30 grounds to justify
cancellation of both certificates but tribunal dividing
evidence in two according to each certificate—therefore,
tribunal only considering 10 of 30 grounds relied on to cancel
droit aérien—contrôle judiciaire d’une décision au
premier palier rendue par le tribunal d’appel des transports
concernant la décision du ministre des transports d’annuler
les deux certificats d’exploitation de la défenderesse en vertu
de l’art. 7.1(1)c) de la Loi sur l’aéronautique—Le ministre
a annulé le certificat d’exploitation de l’unité de formation
au pilotage (le certificat) et le certificat d’exploitation d’un
service commercial aérien de la défenderesse—Le tribunal a
renvoyé au ministre pour réexamen sa décision et a suspendu
la décision d’annuler le certificat jusqu’à ce que le ministre
ait réexaminé sa décision—Le ministre a invoqué les mêmes
30 motifs pour justifier l’annulation des deux certificats, mais
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CONTENTS (continued)
SOMMAIRE (suite)
ftUoc—Under Act, s. 7.1(1), Minister entitled to suspend,
cancel or refuse renewal of canadian aviation document on
specific grounds—Minister having onus to justify actions
taken under s. 7.1(1)—Act, s. 7.1(1)(c) giving Minister power
to cancel operator certificate if Minister of opinion public
interest warranted—Minister entitled to examine entire record
of licensee or principals thereof before cancelling certificate,
including contravention history of operator certificate’s
holder—tribunal having no power to exclude consideration of
20 grounds for cancellation relied on by Minister—Exclusion
of evidence going to heart of circumstances relied on by
Minister in cancelling certificate, contrary to purpose of Act,
s. 7.1(1)(c)—tribunal erring in law by failing to consider all
evidence in record—Application allowed.
le tribunal a divisé la preuve en deux selon chaque certificat
—Par conséquent, le tribunal n’a examiné que 10 des 30 motifs
invoqués pour annuler le certificat—En vertu de l’art. 7.1(1)
de la Loi, le ministre est fondé de suspendre, d’annuler ou
de ne pas renouveler un document d’aviation canadien pour
des motifs précis—il incombe au ministre de justifier les
mesures prises en vertu de l’art. 7.1(1)—L’art. 7.1(1)c) de la
Loi autorise le ministre à annuler un certificat d’exploitation
s’il estime que l’intérêt public le requiert—Le ministre est
fondé de considérer le dossier complet du titulaire de la
licence ou de ses dirigeants avant d’annuler un certificat,
notamment l’historique des contraventions d’un titulaire d’un
certificat d’exploitation—Le tribunal n’avait aucun pouvoir
d’exclure la considération de 20 motifs d’annulation que le
ministre avait invoqués—L’exclusion de la preuve allait
au cœur des circonstances invoquées par le ministre pour
l’annulation du certificat et allait à l’encontre du but visé par
l’art. 7.1(1)c) de la Loi—Le tribunal a commis une erreur
de droit en ne considérant pas toute la preuve devant lui—
demande accueillie.
construction of statutes—Judicial review of first-level
determination by transportation Appeal tribunal concerning
Minister of transport’s cancellation of respondent’s two
operator certificates pursuant to Aeronautics Act, s. 7.1(1)(c)
—Whether Aeronautics Act, s. 7.2(1) giving Minister
right to appeal to second level of tribunal from member’s
determination under Act, s. 7.1(7)—contradictions existing
between English, french versions of Act, s. 7.2(1) regarding
right of appeal since English version not giving Minister right
to appeal to first-level determination made under s. 7.1(7) while
french version granting Minister that right—contradiction
resulting from drafting error in french when s. 7.2(1) amended
in 2004—Judicial review only way to challenge tribunal’s
decision—Whether tribunal misinterpreting Act, s. 7.1(1)(c)
in dividing grounds for cancellation of certificates—Mandate
of Minister of transport, officials in department of transport
to enforce law, regulations in interest of public safety in
aviation—s. 7.1(1) intended to provide Minister with tool
to promote Act’s objective—Public interest engaged when
past non-compliance serious, repeated enough that risk of
further offences being committed in future.
interprétation des lois—contrôle judiciaire d’une décision au
premier palier rendue par le tribunal d’appel des transports
concernant la décision du ministre des transports d’annuler
les deux certificats d’exploitation de la défenderesse en vertu
de l’art. 7.1(1)c) de la Loi sur l’aéronautique—il s’agissait
de savoir si l’art. 7.2(1) de la Loi sur l’aéronautique accorde
au ministre un droit d’appel au deuxième palier du tribunal
d’une décision rendue sous l’art. 7.1(7) de la Loi—il y a
une contradiction entre les versions anglaise et française de
l’art. 7.2(1) de la Loi quant au droit d’appel parce que le
texte anglais n’accorde aucun droit d’appel au ministre d’une
décision prise au premier palier sous l’art. 7.1(7) tandis que la
version française lui confère ce droit—La contradiction a été
causée par une erreur de rédaction lorsque l’art. 7.2(1) a été
modifié en 2004—Le contrôle judiciaire était la seule voie pour
contester la décision du tribunal—il s’agissait de savoir si le
tribunal a mal interprété l’art. 7.1(1)c) de la Loi en partageant
les motifs d’annulation des certificats—Le mandat du ministre
des transports et des fonctionnaires dans son Ministère a pour
objectif l’exécution de la loi et des règlements d’application
dans l’intérêt de la sécurité publique—L’art. 7.1(1) a pour
but de mettre à la disposition du ministre un outil afin de
promouvoir l’objectif de la Loi—L’intérêt public est engagé
lorsque les non-respects dans le passé sont suffisamment
graves et répétitifs permettant de conclure qu’il existe un
risque de récidive.
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CONTENTS (continued)
Friends of the Earth v. Canada (Governor in
Council) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SOMMAIRE (suite)
201
Ami(e)s de la Terre c. Canada (Gouverneur en
conseil) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
Environment—Judicial review seeking declaratory, mandatory
relief in connection with alleged breaches of duties under
Kyoto Protocol Implementation Act (KPiA)—Whether KPiA,
ss. 5, 7, 8, 9 imposing justiciable duties—Justiciability matter
of statutory interpretation directed at identifying Parliamentary
intent—KPiA, s. 5 not imposing justiciable duty upon Minister
to prepare, table climate change Plan complying with
Kyoto Protocol— KPiA, ss. 7, 8, 9, not imposing justiciable
duties upon Governor in council to make, amend, repeal
environmental regulations within timelines therein stated—
Applications dismissed.
Environnement—contrôle judiciaire sollicitant un jugement
déclaratoire et une injonction pour de présumés manquements
à des obligations issues de la Loi de mise en œuvre du
Protocole de Kyoto (la LMoPK)—il s’agissait de savoir si
les art. 5, 7, 8 et 9 de la LMoPK imposent des obligations
dont on peut saisir les tribunaux—La justiciabilité des
questions relevait de l’exercice d’interprétation des lois, qui
a pour objet de définir l’intention du législateur—L’art. 5
de la LMoPK n’impose pas au ministre une obligation,
dont on peut saisir les tribunaux, de préparer et déposer un
Plan sur les changements climatiques conforme au Protocole
de Kyoto—Les art. 7, 8 et 9 de la LMoPK n’imposent pas
au gouverneur en conseil une obligation, dont on peut saisir
les tribunaux, de prendre, modifier ou abroger des règlements
environnementaux à l’intérieur des délais qui y sont mentionnés
—demandes rejetées.
construction of statutes—Kyoto Protocol Implementation
Act (KPiA), ss. 5, 7, 8, 9—Under KPiA, s. 5, failure of
Minister to prepare climate change Plan justiciable, but not
its content—Words “to ensure that canada meets its [Kyoto]
obligations” not imperative—KPiA contemplating ongoing
process of review and adjustment within continuously
evolving scientific, political environment—these matters
not completely controlled by Government of canada—As
KPiA, s. 5(1)(f), allowing for failure to implement any
required remedial measures for ensuring Kyoto compliance,
implicit strict compliance with Kyoto emission obligations
in context of any particular climate change Plan not
required—Permissive language of KPiA, s. 7 not creating
mandatory duty for Governor in council (Gic) to pass, repeal,
amend environmental regulations—KPiA, ss. 8, 9 prescribing
ancillary duties of publishing, reporting, consulting on efficacy
of such measures, likewise not justiciable if Gic declining
to act.
interprétation des lois—Art. 5, 7, 8 et 9 de la Loi de mise en
œuvre du Protocole de Kyoto (la LMoPK)—suivant l’art. 5
de la LMoPK, le fait pour le ministre de ne pas préparer
de Plan sur les changements climatiques peut ressortir à la
cour, mais pas son contenu—Les mots « assurer le respect
des engagements du canada aux termes […] du Protocole
de Kyoto » n’indiquent pas une obligation—La LMoPK
envisage un processus permanent d’examen et d’ajustement
à l’intérieur d’un environnement scientifique et politique en
constante évolution—ce ne sont pas là des aspects sur lesquels
le gouvernement du canada peut exercer un absolu droit de
regard—comme l’art. 5(1)f) de la LMoPK anticipe l’absence
de mise en œuvre de l’une ou l’autre des mesures correctives
nécessaires propres à garantir la conformité au Protocole
de Kyoto, la stricte conformité implicite aux engagements
prévus par le Protocole de Kyoto en matière de réduction des
émissions n’est pas, dans le contexte de tel ou tel Plan sur
les changements climatiques, requise—Le libellé facultatif de
l’art. 7 de la LMoPK n’impose pas au gouverneur en conseil
(le Gc) une obligation de réglementation de prendre, modifier
ou abroger des règlements environnementaux—Les art. 8 et 9
de la LMoPK prévoient les obligations accessoires que sont
la publication, l’établissement de rapports ou la consultation
sur l’efficacité de telles mesures qui ne ressortiraient pas par
ailleurs aux cours de justice si le Gc refuse d’agir.
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CONTENTS (continued)
Oberlander v. Canada (Attorney General) (F.C.). .
SOMMAIRE (suite)
358
Oberlander c. Canada (Procureur général) (C.F.)
358
citizenship and immigration—status in canada—citizens—
Judicial review of Governor in council (cabinet) order
revoking applicant’s citizenship on basis obtained by
knowingly concealing fact former auxiliary of nazi death
squad (EK 10a)—citizenship revocation policy providing
person complicit if aware of commission of war crimes or
crimes against humanity, contributing directly, indirectly to
occurrence thereof—Membership in organization responsible
for committing atrocities sufficient to establish complicity if
organization having limited brutal purpose—Policy indicating
presumption of awareness rebuttable, but not referring to
rebuttable presumption of “shared common purpose”—
Minister concluding applicant complicit in activities of EK
10a given evidence of membership, involvement, knowledge
of activities of limited brutal purpose organization—cabinet
having right to embrace some, all, none of existing law on
complicity; establish what is sufficient evidence to suspect
person’s complicity in war crimes and what rebuttable
presumptions will be allowed—cabinet’s decision reasonable,
justified, transparent, intelligible, defensible—issues relating
to impact of deportation irrelevant—overwhelming policy
consideration that canada’s “no safe haven” policy be
enforced—Application dismissed.
citoyenneté et immigration—statut au canada—citoyens—
contrôle judiciaire du décret adopté par le gouverneur en conseil
(le cabinet) pour révoquer la citoyenneté du demandeur au
motif qu’elle a été acquise par dissimulation intentionnelle du
fait que le demandeur a été un auxiliaire d’un escadron de la mort
nazi (l’unité EK 10a)—La politique concernant l’annulation
de la citoyenneté précise qu’une personne est complice si,
tout en sachant que des crimes de guerre ou des crimes contre
l’humanité ont été commis, elle a contribué directement ou
indirectement à leur perpétration—Le fait d’être membre d’une
organisation responsable d’atrocités peut, si l’organisation ne
vise que la violence, suffire pour que l’on considère qu’une
personne est complice—il est indiqué dans la politique que la
présomption de connaissance est réfutable, mais la politique
ne contient aucune mention de présomption réfutable à l’égard
de l’« intention commune »—Le ministre a conclu que le
demandeur avait été complice des activités de l’unité EK 10a
parce qu’il existait une preuve de son appartenance à l’unité,
de sa participation dans celle-ci et de sa connaissance des fins
brutales de l’unité—Le cabinet pouvait décider d’appliquer
tout ou partie des règles de droit en vigueur concernant la
complicité ou de ne pas les appliquer et d’établir ce qu’il
considérait comme preuve suffisante pour qu’une personne
soit soupçonnée d’avoir été complice de crimes de guerre et
quelle présomption réfutable il accepterait—La décision du
cabinet était raisonnable, justifiée, transparente, intelligible et
pouvait se justifier—Les questions sur les conséquences de
l’expulsion étaient non pertinentes—L’évidente considération
d’intérêt public portait sur le fait que le canada doit appliquer
sa politique d’exclusion—demande rejetée.
Okoloubu v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Okoloubu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration) (C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
294
294
citizenship and immigration—status in canada—Permanent
residents—humanitarian and compassionate considerations
(h&c)—Appeal from federal court decision setting aside
immigration officer’s refusal of respondent’s application on
h&c grounds under Immigration and Refugee Protection
Act, s. 25(1)—in application, respondent alleging breaches of
international covenant on civil and Political rights (iccPr),
Canadian Charter of Rights and Freedoms (charter)—officer
stating no jurisdiction to decide questions of international,
constitutional law—Act, s. 3(3)(f) directing that Act be
construed, applied in compliance with international human
rights instruments to which canada signatory—h&c officers
citoyenneté et immigration—statut au canada—résidents
permanents—Motifs d’ordre humanitaire—Appel de la
décision de la cour fédérale annulant la décision d’une agente
d’immigration, qui avait rejeté la demande de l’intimé fondée
sur des motifs d’ordre humanitaire en vertu de l’art. 25(1) de
la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés—dans
sa demande, l’intimé alléguait qu’il y avait eu manquement
au Pacte international relatif aux droits civils et politiques
(PirdcP) et à la Charte canadienne des droits et libertés
(la charte)—L’agente a jugé ne pas avoir la compétence
pour trancher des questions de droit international et de droit
constitutionnel—L’art. 3(3)f) de la Loi précise que la Loi
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CONTENTS (concluded)
SOMMAIRE (fin)
dealing with s. 25 applications having duty to consider
humanitarian, compassionate values enshrined in charter,
iccPr, such as family-related interests—officer taking
into account all relevant factors in h&c analysis, addressing
different, important interests at stake, giving careful weight
to interests of child, importance of family unit—Act, s. 3(3)
(f) not requiring officer exercising discretion under Act,
s. 25 to specifically refer to, analyse international human
rights instruments to which canada signatory—sufficient
if substance of issues raised addressed—Pursuant to Act, s.
25, officer’s jurisdiction limited to deciding whether h&c
considerations justifying exemption from strict application
of permanent resident requirements, not to decide validity of
removal order issued—certified question erroneously asking
whether officer having jurisdiction to consider if removal
breaching iccPr—certified question not answered since
irrelevant, not dispositive of appeal—Appeal allowed.
doit être interprétée et mise en œuvre d’une manière qui est
compatible aux instruments internationaux portant sur les droits
de l’homme dont le canada est signataire—Les agents chargés
du traitement d’une demande fondée sur l’art. 25 doivent garder
à l’esprit les valeurs humanitaires fondamentales consacrées
par la charte et le PirdcP, notamment les intérêts relatifs à la
famille—L’agente a pris en compte tous les facteurs pertinents
dans son analyse portant sur les motifs d’ordre humanitaire,
se penchant sur les intérêts divers et importants en cause et
accordant de façon prudente du poids aux intérêts de l’enfant
et à l’importance de la famille—L’art. 3(3)f) de la Loi n’exige
pas qu’un agent, lorsqu’il exerce le pouvoir discrétionnaire
prévu par l’art. 25 de la Loi, mentionne expressément les
instruments internationaux portant sur les droits de l’homme
dont le canada est signataire et en fasse l’analyse—il suffit
que l’agent traite de la teneur de ces instruments—En vertu
de l’art. 25 de la Loi, la compétence de l’agente se limite à
déterminer si des motifs d’ordre humanitaire justifient une
dispense de l’application rigoureuse des exigences d’une
demande de résidence permanente, non pas à statuer sur la
validité d’une mesure de renvoi délivrée contre l’intimé—La
question certifiée demandait à tort si un agent a compétence
pour décider si le renvoi d’un demandeur contrevient au
PirdcP—il n’était pas nécessaire de répondre à la question
certifiée puisqu’elle n’était pas pertinente et ne permettait pas
de régler l’appel—Appel accueilli.
Rodriguez Diaz v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rodriguez Diaz c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) (C.F.) . . . . . . . . .
395
citizenship and immigration—status in canada—convention
refugees—Judicial review of immigration and refugee
Board refugee Protection division decision applicant not
convention refugee, person in need of protection—Whether
Board erred in internal flight alternative analysis by failing
to consider applicant’s hiV-positive status—Board failing
to adequately consider evidence negative stigmas towards
hiV-positive Mexicans, barriers to employment affecting
access to health care, amounting to persecution—Board also
not sufficiently addressing applicant’s submission he would
experience persecution, risk as hiV-positive Mexican without
meaningful family support—Application allowed.
395
citoyenneté et immigration—statut au canada—réfugiés au
sens de la convention—contrôle judiciaire de la décision de
la section de la protection des réfugiés de la commission de
l’immigration et du statut de réfugié portant que le demandeur
n’était ni un réfugié au sens de la convention ni une personne
à protéger—il s’agissait de savoir si la commission a commis
une erreur dans son analyse de la possibilité de refuge intérieur
en ne tenant pas compte de la séropositivité du demandeur
—La commission a omis d’examiner de manière adéquate
la preuve donnant à penser que des jugements moraux
négatifs envers les Mexicains séropositifs et les barrières à
l’emploi ayant une incidence sur l’accès aux soins de la santé
équivalaient à de la persécution—En outre, la commission
n’a pas suffisamment examiné les arguments du demandeur
selon lesquels il serait persécuté et exposé à des risques en
tant que Mexicain séropositif ne disposant d’aucune aide
familiale—demande accueillie.
APPEALS NOTED
APPELS NOTÉS
FEDERAL COURT OF APPEAL
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Khadr v. Canada (Prime Minister) (T-1228-08, 2009 FC 405)
has been affirmed on appeal (A-208-09, 2009 FCA 246).
The reasons for judgment, handed down August 14, 2009, will
be published in the Federal Courts Reports.
La décision Khadr c. Canada (Premier ministre)
(T-1228-08, 2009 CF 405) a été confirmée en appel
(A-208-09, 2009 CAF 246). Les motifs du jugement, qui ont
été prononcés le 14 août 2009, seront publiés dans le
Recueil des décisions des Cours fédérales.
SUPREME COURT OF CANADA
COUR SUPRÊME DU CANADA
Bell Canada v. Canadian Radio-Television and
Telecommunications Commission (A-516-06, A-517-06, 2008
FCA 91) has been affirmed on appeal (2009 SCC 40). The
reasons for judgment, handed down September 18, 2009, will
be published in the Supreme Court Reports.
L’arrêt Bell Canada c. Conseil de la radiodiffusion et des
télécommunications canadiennes (A-516-06, A-517-06, 2008
CAF 91) a été confirmé en appel (2009 CSC 40). Les motifs
du jugement, qui ont été prononcés le 18 septembre 2009,
seront publiés dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême.
Applications for leave to appeal
Demandes d’autorisation de pourvoi
Kamel v. Canada (Attorney General), A-167-08, 2009 FCA
21, Décary J.A., judgment dated January 23, 2009, leave to
appeal to S.C.C. refused August 20, 2009.
Kamel c. Canada (Procureur général), A-167-08, 2009
CAF 21, le juge Décary, J.C.A., jugement en date du
23 janvier 2009, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée
le 20 août 2009.
Khadr v. Canada (Prime Minister), A-208-09, 2009 FCA 246,
Evans and Sharlow JJ.A., judgment dated August 14, 2009,
leave to appeal to S.C.C. granted September 4, 2009.
Khadr c. Canada (Premier ministre), A-208-09, 2009 CAF
246, les juges Evans et Sharlow, J.C.A., jugement en date
du 14 août 2009, autorisation de pourvoi à la C.S.C. accordée
le 4 septembre 2009.
Kossow v. Canada, A-385-08, 2009 FCA 83, Létourneau J.A.,
judgment dated March 16, 2009, leave to appeal to S.C.C.
refused September 17, 2009.
Kossow c. Canada, A-385-08, 2009 CAF 83, le juge
Létourneau, J.C.A., jugement en date du 16 mars 2009,
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le 17 septembre
2009.
Saumier v. Canada (Attorney General), A-52-08, 2009 FCA
51, Nadon J.A., judgment dated February 20, 2009, leave to
appeal to S.C.C. refused September 17, 2009.
Saumier c. Canada (Procureur général), A-52-08, 2009 CAF
51, le juge Nadon, J.C.A., jugement en date du 20 février
2009, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le
17 septembre 2009.
Telus Communications (Edmonton) Inc. v. Canada, A-117-08,
2009 FCA 49, Noël J.A., judgment dated February 18, 2009,
leave to appeal to S.C.C. refused September 17, 2009.
Telus Communications (Edmonton) Inc. c. Canada, A-117-08,
2009 CAF 49, le juge Noël, J.C.A., jugement en date du
18 février 2009, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée
le 17 septembre 2009.
I
ERRATUM
ERRATUM
In FMC Technologies Co. v. M.N.R., [2009] 3 F.C.R. 48
(F.C.), at page 48, the text below the “Indexed as”
entry has been amended to read: “Federal Court,
Mactavish J.”
Dans la décision FMC Technologies Co. c. M.R.N.,
[2009] 3 R.C.F. 48 (C.F.), à la page 48, le texte se
trouvant sous la rubrique « Répertorié » a été remplacé
par : « Cour fédérale, juge Mactavish ».
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2009, Vol. 3, Part 2
2009, Vol. 3, 2e fascicule
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
201
2008F C1183
T-2013-07
2008 CF 1183
T-2013-07
Friends of the Earth — Les Ami(e)s de la Terre
(Applicant)
Les Ami(e)s de la Terre — Friends of the Earth
(demanderesse)
v.
c.
The Governor in Council and the Minister of the
Environment (Respondents)
Le gouverneur en conseil et le ministre de
l’Environnement (défendeurs)
T-78-08
T-78-08
Friends of the Earth — Les Ami(e)s de la Terre
(Applicant)
Les Ami(e)s de la Terre — Friends of the Earth
(demanderesse)
v.
c.
The Governor in Council (Respondent)
Le gouverneur en conseil (défendeur)
T-1683-07
T-1683-07
Friends of the Earth — Les Ami(e)s de la Terre
(Applicant)
Les Ami(e)s de la Terre — Friends of the Earth
(demanderesse)
v.
c.
The Minister of the Environment (Respondent)
Le ministre de l’Environnement (défendeur)
indexed As: F Riends oF the eARth v. CAnAdA
(GoveRnoR in CounCil)(F.C.)
R épeRtoRié : A mi ( e ) s de lA t eRRe c. C AnAdA
(GouveRneuR en Conseil)(C.F.)
Federal Court, Barnes J.—Toronto, June 18; Vancouver,
October 20, 2008.
Cour fédérale, juge Barnes—Toronto, 18 juin;
Vancouver, 20 octobre 2008.
Environment — Judicial review seeking declaratory,
mandatory relief in connection with alleged breaches of duties
under Kyoto Protocol Implementation Act (KPIA) — Whether
KPIA, ss. 5, 7, 8, 9 imposing justiciable duties —Justiciability
matter of statutory interpretation directed at identifying
Parliamentary intent — KPIA, s. 5 not imposing justiciable
duty upon Minister to prepare, table Climate Change Plan
complying with Kyoto Protocol— KPIA, ss. 7, 8, 9, not
imposing justiciable duties upon Governor in Council to make,
Environnement — Contrôle judiciaire sollicitant un
jugement déclaratoire et une injonction pour de présumés
manquements à des obligations issues de la Loi de mise en
œuvre du Protocole de Kyoto (la LMOPK) — Il s’agissait de
savoir si les art. 5, 7, 8 et 9 de la LMOPK imposent des
obligations dont on peut saisir les tribunaux — La justiciabilité
des questions relevait de l’exercice d’interprétation des lois,
qui a pour objet de définir l’intention du législateur — L’art. 5
de la LMOPK n’impose pas au ministre une obligation, dont
202
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
amend, repeal environmental regulations within timelines
therein stated — Applications dismissed.
on peut saisir les tribunaux, de préparer et déposer un Plan
sur les changements climatiques conforme au Protocole de
Kyoto — Les art. 7, 8 et 9 de la LMOPK n’imposent pas au
gouverneur en conseil une obligation, dont on peut saisir les
tribunaux, de prendre, modifier ou abroger des règlements
environnementaux à l’intérieur des délais qui y sont
mentionnés —Demandes rejetées.
Construction of Statutes — Kyoto Protocol Implementation
Act (KPIA), ss. 5, 7, 8, 9 — Under KPIA, s. 5, failure of
Minister to prepare Climate Change Plan justiciable, but not
its content — Words “to ensure that Canada meets its [Kyoto]
obligations” not imperative — KPIA contemplating ongoing
process of review and adjustment within continuously evolving
scientific, political environment — These matters not
completely controlled by Government of Canada — As KPIA,
s. 5(1)(f), allowing for failure to implement any required
remedial measures for ensuring Kyoto compliance, implicit
strict compliance with Kyoto emission obligations in context
of any particular Climate Change Plan not required —
Permissive language of KPIA, s. 7 not creating mandatory
duty for Governor in Council (GIC) to pass, repeal, amend
environmental regulations — KPIA, ss. 8, 9 prescribing
ancillary duties of publishing, reporting, consulting on efficacy
of such measures, likewise not justiciable if GIC declining
to act.
Interprétation des lois — Art. 5, 7, 8 et 9 de la Loi de mise
en œuvre du Protocole de Kyoto (la LMOPK) — Suivant
l’art. 5 de la LMOPK, le fait pour le ministre de ne pas
préparer de Plan sur les changements climatiques peut
ressortir à la Cour, mais pas son contenu — Les mots « assurer
le respect des engagements du Canada aux termes [. . .] du
Protocole de Kyoto » n’indiquent pas une obligation — La
LMOPK envisage un processus permanent d’examen et
d’ajustement à l’intérieur d’un environnement scientifique et
politique en constante évolution — Ce ne sont pas là des
aspects sur lesquels le gouvernement du Canada peut exercer
un absolu droit de regard — Comme l’art. 5(1)f) de la LMOPK
anticipe l’absence de mise en œuvre de l’une ou l’autre des
mesures correctives nécessaires propres à garantir la
conformité au Protocole de Kyoto, la stricte conformité
implicite aux engagements prévus par le Protocole de Kyoto
en matière de réduction des émissions n’est pas, dans le
contexte de tel ou tel Plan sur les changements climatiques,
requise — Le libellé facultatif de l’art. 7 de la LMOPK
n’impose pas au gouverneur en conseil (le GC) une obligation
de réglementation de prendre, modifier ou abroger des
règlements environnementaux — Les art. 8 et 9 de la LMOPK
prévoient les obligations accessoires que sont la publication,
l’établissement de rapports ou la consultation sur l’efficacité
de telles mesures qui ne ressortiraient pas par ailleurs aux
cours de justice si le GC refuse d’agir.
These were three applications for judicial review each
seeking declaratory and mandatory relief in connection with a
succession of alleged breaches of duties said to arise under the
Kyoto Protocol Implementation Act (KPIA).
Il s’agissait de trois demandes de contrôle judiciaire,
sollicitant dans chaque cas un jugement déclaratoire et une
injonction pour une série de présumés manquements à des
obligations qui découleraient de la Loi de mise en œuvre du
Protocole de Kyoto (la LMOPK).
The KPIA, which was introduced to Parliament as a
private member’s bill, was not supported by the government,
which explains why it embodies a legislative policy that is
inconsistent with stated government policy (that Canada would
not comply with Kyoto Protocol targets). The KPIA imposes
a number of responsibilities upon the Minister and the
Governor in Council (GIC), such as the requirement that a
Climate Change Plan be prepared describing “the measures to
be taken to ensure that Canada meets its [Kyoto] obligations.”
The Climate Change Plan submitted by the government made
it very clear that it had no present intention of meeting its
Kyoto Protocol commitments.
La LMOPK, qui a été déposée au Parlement en tant que
projet de loi d’initiative parlementaire, n’était pas appuyée par
le gouvernement, ce qui explique pourquoi elle énonce une
politique législative qui ne correspond pas à la politique
gouvernementale officielle (que le Canada ne se conformerait
pas aux cibles du Protocole de Kyoto). La LMOPK impose
plusieurs obligations au ministre et au gouverneur en conseil
(le GC), notamment la préparation d’un Plan sur les
changements climatiques décrivant « les mesures à prendre
afin d’assurer le respect des engagements du Canada aux
termes [. . .] du Protocole de Kyoto ». Le Plan sur les
changements climatiques préparé par le gouvernement du
Canada disait très clairement que le gouvernement n’a pas
l’intention à l’heure actuelle de remplir ses engagements aux
termes du Protocole de Kyoto.
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
The issues were whether (1) the applicant had standing to
bring these applications, (2) section 5 of the KPIA imposed a
justiciable duty upon the Minister to prepare and table a
Climate Change Plan that is Kyoto compliant, and (3) sections
7, 8 and 9 of the KPIA imposed justiciable duties upon the
GIC to make, amend or repeal environmental regulations
within the timelines therein stated.
Held, the applications should be dismissed.
c. canada
203
Les questions en litige étaient celles de savoir si 1) la
demanderesse avait la qualité pour agir en déposant ces
demandes, 2) l’article 5 de la LMOPK impose au ministre
une obligation, dont on peut saisir les tribunaux, de préparer
et déposer un Plan sur les changements climatiques
conforme au Protocole de Kyoto, et 3) les articles 7, 8 et
9 de la LMOPK imposent au GC une obligation, dont on
peut saisir les tribunaux, de prendre, modifier ou abroger des
règlements environnementaux à l’intérieur des délais qui y
sont mentionnés.
Jugement : les demandes doivent être rejetées.
The issue of the applicant’s standing was to be resolved
solely on the basis of the justiciability of the substantive
issues it raised. The justiciability of these issues was a
matter of statutory interpretation directed at identifying
Parliamentary intent: in particular, whether Parliament
intended that the statutory duties imposed upon the Minister
and upon the GIC by the KPIA be subjected to judicial scrutiny
and remediation.
La question de la qualité pour agir de la demanderesse a été
résolue uniquement sur le fondement de la justiciabilité des
questions de fond qu’elle a soulevées. La justiciabilité de ces
questions relevait de l’exercice d’interprétation des lois, un
exercice dont l’objet est de définir l’intention du législateur :
plus précisément, le législateur voulait-il que les obligations
imposées au ministre et au GC par la LMOPK soient soumises
à l’examen des tribunaux et à des recours judiciaires?
While the failure of the Minister to prepare a Climate
Change Plan may well be justiciable, as evidenced by the
mandatory term “shall” in section 5 of the KPIA, an evaluation
of its content is not. The word “ensure” found in section 5 and
elsewhere in the KPIA is not commonly used in the context of
statutory interpretation to indicate an imperative. The Act also
contemplates an ongoing process of review and adjustment
within a continuously evolving scientific and political
environment. These are not matters that can be completely
controlled by the Government of Canada such that it could
unilaterally ensure Kyoto compliance within any particular
timeframe. As paragraph 5(1)(f) allows for a failure to
implement any of the required remedial measures for ensuring
Kyoto compliance in a given year, it is implicit that strict
compliance with the Kyoto emission obligations in the context
of any particular Climate Change Plan is not required by
section 5. It would be incongruous for the Court to be able to
order the Minister to prepare a compliant Plan where he has
deliberately and transparently declined to do so for reasons of
public policy.
Bien que le fait pour le ministre de ne pas avoir préparé un
Plan sur les changements climatiques puisse ressortir à la
Cour, comme il ressort de l’utilisation de l’indicatif présent à
l’article 5 de la LMOPK, tel n’est pas le cas d’une évaluation
du contenu d’un tel plan. Le verbe « assurer », que l’on trouve
dans l’article 5 et ailleurs dans la LMOPK, n’a pas en général
pour effet, dans le contexte de l’interprétation des lois,
d’indiquer une obligation. De même, la Loi envisage un
processus permanent d’examen et d’ajustement à l’intérieur
d’un environnement scientifique et politique en constante
évolution. Ce ne sont pas là des aspects sur lesquels le
gouvernement du Canada peut exercer un absolu droit de
regard au point qu’il puisse unilatéralement garantir
l’observation du Protocole de Kyoto au cours d’une année
donnée. Comme l’alinéa 5(1)f) anticipe l’absence de mise en
œuvre de l’une ou l’autre des mesures correctives nécessaires
propres à garantir la conformité au Protocole de Kyoto au
cours d’une année donnée, cette disposition reconnaît
implicitement que, dans le contexte de tel ou tel Plan sur
les changements climatiques, la stricte conformité aux
engagements prévus par le Protocole de Kyoto en matière de
réduction des émissions n’est pas requise par l’article 5. Il
serait absurde que la Cour puisse ordonner au ministre de
préparer un plan conforme au Protocole s’il a refusé, d’une
manière délibérée et transparente, de le faire pour des raisons
de politique générale.
That the words “to ensure” used in section 5 reflect only a
permissive intent is also indicated by the use of those words in
section 7 dealing with the authority of the GIC to pass, repeal
or amend environmental regulations.
Le mot « assurer », employé dans l’article 5, rend compte
uniquement d’une chose facultative, et cela est attesté aussi par
l’emploi de ce verbe (ou du verbe équivalent « veiller à ») dans
l’article 7, qui confère au GC le pouvoir de prendre, modifier
ou abroger des règlements environnementaux.
204
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
If section 7 of the KPIA does not create a mandatory duty
to regulate, it necessarily follows that all of the regulatory and
related duties described in sections 8 and 9 of the KPIA are not
justiciable if the GIC declines to act. If the government cannot
be compelled to regulate, it cannot be required to carry out the
ancillary duties of publishing, reporting or consulting on the
efficacy of such measures—unless and until there is a proposed
KPIA regulatory change.
Si l’article 7 de la LMOPK n’établit pas une obligation de
réglementation, il s’ensuit nécessairement qu’aucune des
obligations de réglementation ou autres obligations dont
parlent les articles 8 et 9 de la LMOPK ne ressortit aux cours
de justice si le GC refuse d’agir. Si le gouvernement ne peut
pas être contrait de prendre des règlements, il ne peut être tenu
d’accomplir les obligations accessoires que sont la publication,
l’établissement de rapports ou la consultation sur l’efficacité
de telles mesures tant et aussi longtemps qu’une mesure
réglementaire n’est pas envisagée selon la LMOPK.
The issue of justiciability was also assessed in the context
of the other mechanisms adopted by the KPIA for ensuring
Kyoto compliance. KPIA creates rather elaborate reporting
and review mechanisms within the Parliamentary sphere.
Considering the scope of these review mechanisms, the
statutory scheme must be interpreted as excluding judicial
review over issues of substantive Kyoto compliance including
the regulatory function. Parliament has, with the KPIA, created
a comprehensive system of public and parliamentary
accountability as a substitute for judicial review.
La question de la justiciabilité a également été appréciée
dans le contexte des autres mécanismes adoptés par la LMOPK
pour assurer le respect du Protocole de Kyoto. La LMOPK
établit des mécanismes assez détaillés de notification et
d’examen à l’intérieur de la sphère parlementaire. Compte tenu
de la portée des mécanismes d’examen, le texte législatif doit
être interprété d’une manière qui exclut tout contrôle judiciaire
sur les questions touchant le respect du Protocole du Kyoto, y
compris sur la fonction de réglementation. En promulguant la
LMOPK, le Parlement a établi un système détaillé de
responsabilité devant le public et devant le Parlement, un
système qui remplace le contrôle judiciaire.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Canada Health Act, R.S.C., 1985, c. C-6.
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 11.
Kyoto Protocol Implementation Act, S.C. 2007, c. 30, ss. 5,
6, 7, 8, 9, 10, 10.1.
Kyoto Protocol to the United Nations Framework
Convention on Climate Change, 11 December 1997, 2303
U.N.T.S. 148, Art. 3.1.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi canadienne sur la santé, L.R.C. (1985), ch. C-6.
Loi de mise en oeuvre du Protocole de Kyoto, L.C. 2007,
ch. 30, art. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10.1.
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 11.
Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations
Unies sur les changements climatiques, 11 décembre 1997,
2303 R.T.N.U. 148, art. 3.1.
JURISPRUDENCE CITÉE
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Ontario (Minister of Transport) v. Ryder Truck Rental
Canada Ltd. (2000), 47 O.R. (3d) 171; 1 M.V.R. (4th) 10;
129 O.A.C. 80 (C.A.); Reference re Canada Assistance
Plan (B.C.), [1991] 2 S.C.R. 525; (1991), 83 D.L.R. (4th)
297; [1991] 6 W.W.R. 1; Greenshields et al. v. The Queen,
[1958] S.C.R. 216; (1958), 17 D.L.R. (2d) 33; [1959]
C.T.C. 77; Canadian Union of Public Employees v.
Canada (Minister of Health) (2004), 244 D.L.R. (4th)
175; 21 Admin. L.R. (4th) 108; 261 F.T.R. 237; 2004 FC
1334; R. v. Secretary of State for the Home Department,
[1995] 2 All E.R. 244 (H.L.); Alexander Band No. 134 v.
Canada (Minister of Indian Affairs and Northern
Development), [1991] 2 F.C. 3; [1991] 2 C.N.L.R. 22;
(1990), 39 F.T.R. 142 (T.D.); Re Pim and Minister of the
Environment (1978), 23 O.R. (2d) 45; 94 D.L.R. (3d) 254
(Div. Ct.).
Ontario (Minister of Transport) v. Ryder Truck Rental
Canada Ltd. (2000), 47 O.R. (3d) 171; 1 M.V.R. (4th) 10;
129 O.A.C. 80 (C.A.); Renvoi relatif au Régime
d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S.
525; Greenshields et al. v. The Queen, [1958] R.C.S. 216;
(1958), 17 D.L.R. (2d) 33; [1959] C.T.C. 77; Syndicat
canadien de la fonction publique c. Canada (Ministre de
la Santé), 2004 CF 1334; R. v. Secretary of State for the
Home Department, [1995] 2 All E.R. 244 (H.L.); Bande
Alexander (no 134) c. Canada (Ministre des Affaires
indiennes et du Nord canadien), [1991] 2 C.F. 3 (1re inst.);
Re Pim and Minister of the Environment (1978), 23 O.R.
(2d) 45; 94 D.L.R. (3d) 254 (C. div.).
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
205
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Canadian Council of Churches v. Canada (Minister of
Employment and Immigration), [1992] 1 S.C.R. 236;
(1992), 88 D.L.R. (4th) 193; 2 Admin. L.R. (2d) 229;
Fraser v. Canada (Attorney General) (2005), 51 Imm.
L.R. (3d) 101; [2005] O.T.C. 1127 (Ont. S.C.J.); Willick
v. Willick, [1994] 3 S.C.R. 670; (1994), 119 D.L.R. (4th)
405; 173 N.R. 321; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998]
1 S.C.R. 27; (1998), 36 O.R. (3d) 418; 154 D.L.R. (4th)
193; Doucet-Boudreau v. Nova Scotia (Minister of
Education), [2003] 3 S.C.R. 3; (2003), 218 N.S.R. (2d)
311; 232 D.L.R. (4th) 577; 2003 SCC 62; Canada (Auditor
General) v. Canada (Minister of Energy, Mines and
Resources), [1989] 2 S.C.R. 49; (1989), 61 D.L.R. (4th)
604; 40 Admin. L.R. 1; Chiasson v. Canada (2003), 226
D.L.R. (4th) 351; 303 N.R. 54; 2003 FCA 155.
Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236;
Fraser v. Canada (Attorney General) (2005), 51 Imm.
L.R. (3d) 101; [2005] O.T.C. 1127 (C.S.J. Ont.); Willick
c. Willick, [1994] 3 R.C.S. 670; [1994] R.D.F. 617; Rizzo
& Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; DoucetBoudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation),
[2003] 3 R.C.S. 3; 2003 CSC 62; Canada (Vérificateur
général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et
des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49; Chiasson c. Canada,
2003 CAF 155.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Environment Canada. A Climate Change Plan for the
Purposes of the Kyoto Protocol Implementation Act2007, 2007, online: <http://www.ec.gc.ca/doc/edes/p_123/CC_Plan_2007_e.pdf>.
Response of the National Round Table on the Environment
and the Economy to its Obligations Under the Kyoto
Protocol Implementation Act, September 2007, online:
<http://www.nrtee-trnee.com/eng/publications/KPIA2007/NRTEE-C288-Response-2007-eng.pdf>.
Sossin, Lorne M. Boundaries of Judicial Review: The
Law of Justiciability in Canada. Scarborough: Carswell,
1999.
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction
of Statutes, 4th ed. Toronto: Butterworths, 2002.
Environnement Canada. Plan sur les changements
climatiques pour la Loi de mise en œuvre du Protocole
de Kyoto-2007. 2007, en ligne : <http://www.ec.gc.ca/
doc/ed-es/p_123/Plan_CC_2007_f.pdf>.
Réponse de la Table ronde nationale sur l’environnement
et l’économie à ses obligations en vertu de la Loi de
mise en œuvre du Protocole de Kyoto, septembre 2007,
en ligne : <http://www.nrtee-trnee.com/fra/publications/
lmpok-2007/trnee-lmpok-2007.pdf>.
Sossin, Lorne M. Boundaries of Judicial Review: The
Law of Justiciability in Canada. Scarborough : Carswell,
1999.
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction
of Statutes, 4e éd. Toronto : Butterworths, 2002.
APPLICATIONS for judicial review seeking
declaratory and mandatory relief in connection with a
succession of alleged breaches of duties said to arise
under the Kyoto Protocol Implementation Act.
Applications dismissed.
DEMANDES de contrôle judiciaire sollicitant un
jugement déclaratoire et une injonction pour une série
de présumés manquements à des obligations qui
découleraient de la Loi de mise en œuvre du Protocole
de Kyoto. Demandes rejetées.
APPEARANCES:
Chris G. Paliare, Andrew K. Lokan and Hugh S.
Wilkins for applicant.
Peter M. Southey and Andrea Bourke for
respondents.
SOLICITORS OF RECORD:
Paliare Roland Rosenberg Rothstein LLP, and
Ecojustice Canada, Toronto, for applicant.
ONT COMPARU :
Chris G. Paliare, Andrew K. Lokan et Hugh S.
Wilkins pour la demanderesse.
Peter M. Southey et Andrea Bourke pour les
défendeurs.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Paliare Roland Rosenberg Rothstein LLP, et
Ecojustice Canada, Toronto, pour la
demanderesse.
206
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
Deputy Attorney General of Canada for
respondents.
Le sous-procureur général du Canada pour les
défendeurs.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] Barnes J.: The applicant, Friends of the Earth—
Les Ami(e)s de la Terre (FoE), is a Canadian not-forprofit organization with a mission to protect the national
and global environment. It has 3 500 Canadian members
and is part of an international federation representing
70 countries.
[1] le Juge Barnes : La demanderesse, Les Ami(e)s
de la Terre — Friends of the Earth (FoE), est une
organisation canadienne à but non lucratif dont la
mission est de protéger l’environnement au niveau
national et au niveau mondial. Elle compte 3 500 membres
canadiens et fait partie d’une fédération internationale
représentant 70 pays.
[2] FoE brings three applications for judicial review
before the Court each seeking declaratory and mandatory
relief in connection with a succession of alleged breaches
of duties said to arise under the Kyoto Protocol
Implementation Act, S.C. 2007, c. 30 (KPIA). All three
of the applications are closely related and they were
ordered to be heard consecutively by an order of Justice
Anne Mactavish dated April 17, 2008. Because these
applications are all based on common material facts and
involve interrelated issues of statutory interpretation, it
is appropriate to issue a single set of reasons.
[2] FoE dépose devant la Cour trois demandes de
contrôle judiciaire, sollicitant dans chaque cas un
jugement déclaratoire et une injonction pour une série
de présumés manquements à des obligations qui
découleraient de la Loi de mise en œuvre du Protocole
de Kyoto, L.C. 2007, ch. 30 (la LMOPK). Les trois
demandes sont étroitement reliées et, le 17 avril 2008,
la juge Anne Mactavish a ordonné qu’elles soient
instruites consécutivement. Puisque ces demandes sont
toutes fondées sur les mêmes faits essentiels et font
intervenir des questions intimement liées portant sur
l’interprétation des lois, il convient d’exposer un seul
ensemble de motifs.
[3] In its first application for judicial review
(T-1683-07) FoE alleges that the Minister of the
Environment (Minister) failed to comply with the duty
imposed upon him under section 5 of the KPIA to
prepare an initial Climate Change Plan that fulfilled
Canada’s obligations under Article 3.1 of the Kyoto
Protocol.1
[3] Dans sa première demande de contrôle judiciaire
(T-1683-07), FoE allègue que le ministre de
l’Environnement (le ministre) a manqué à l’obligation
qui lui est faite par l’article 5 de la LMOPK, à savoir
l’obligation d’établir un Plan initial sur les changements
climatiques qui remplisse les obligations du Canada aux
termes de l’article 3.1 du Protocole de Kyoto1.
[4] In its second application for judicial review
(T-2013-07) FoE alleges that the Governor in Council
(GIC) failed to comply with sections 8 and 9 of the
KPIA by failing to publish proposed regulations in the
Canada Gazette with accompanying statements and by
failing to prepare a statement within 120 days setting out
the greenhouse gas emission reductions reasonably
expected to result from each proposed regulatory change
and from other proposed mitigation measures.
[4] Dans sa deuxième demande de contrôle judiciaire
(T-2013-07), FoE allègue que le gouverneur en conseil
ne s’est pas conformé aux articles 8 et 9 de la LMOPK
parce qu’il n’a pas publié, dans la Gazette du Canada,
un projet de règlement, accompagné de déclarations, et
parce qu’il n’a pas préparé, dans les 120 jours suivant
l’entrée en vigueur de la LMOPK, une déclaration
faisant état des réductions d’émissions de gaz à effet de
serre auxquelles il est raisonnable de s’attendre à la suite
de chaque modification réglementaire projetée et des
autres mesures d’atténuation projetées.
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
207
[5] FoE’s third application (T-78-08) concerns section
7 of the KPIA. It alleges that the GIC failed in its duty
within 180 days to make, amend or repeal regulations
necessary to ensure that Canada meets its obligations
under Article 3.1 of the Kyoto Protocol.
[5] La troisième demande de FoE (T-78-08) concerne
l’article 7 de la LMOPK. Dans cette demande, FoE
allègue que le gouverneur en conseil a manqué à son
obligation de prendre, de modifier ou d’abroger, dans
les 180 jours suivant l’entrée en vigueur de la LMOPK,
les règlements nécessaires pour que le Canada respecte
ses engagements aux termes de l’article 3.1 du Protocole
de Kyoto.
[6] FoE argues that the language of sections 5, 7, 8
and 9 of the KPIA is unambiguous and mandatory. It
says that the respondents have refused to carry out the
legal duties imposed upon them by Parliament and they
have each thereby acted outside of the rule of law.
[6] FoE fait valoir que le texte des articles 5, 7, 8 et 9
de la LMOPK est clair et impératif. Elle dit que les
défendeurs ont refusé d’accomplir les obligations légales
qui leur sont imposées par le législateur et que chacun
d’eux a par conséquent agi au mépris du principe de la
primauté du droit.
[7] The respondents assert that the statutory duties
that are the subject of these applications are not
justiciable because they are not properly suited or
amenable to judicial review. In particular, the respondents
say that the KPIA creates a system of Parliamentary
accountability involving scientific, public policy and
legislative choices that the Court cannot and should not
assess. In short, they assert that their accountability for
their failure to fulfill Canada’s Kyoto obligations will be
at the ballot box and cannot be in the courtroom.
[7] Les défendeurs font valoir que les obligations
légales dont il est question dans ces demandes ne
relèvent pas des cours de justice parce qu’elles ne se
prêtent pas à un contrôle judiciaire ni ne ressortissent à
une telle procédure. Plus précisément, les défendeurs
disent que la LMOPK établit un système de responsabilité
envers le Parlement, un système qui fait intervenir des
choix scientifiques, des choix de politique générale et
des choix législatifs que la Cour n’est pas à même
d’apprécier et doit s’abstenir d’apprécier. En bref, ils
disent que leur responsabilité dans l’inaccomplissement
des obligations du Canada selon le Protocole de Kyoto
sera déterminée par les urnes et ne saurait l’être dans
un prétoire.
I.
I.
Legislative History and Background
[8] Following its introduction to Parliament as a
private member’s bill (Bill C-288), the KPIA became
law on June 22, 2007. The KPIA was not supported by
the government which had earlier stated that Canada
would not comply with the Kyoto Protocol targets. The
KPIA thus embodies a legislative policy which is
inconsistent with stated government policy. This also
explains why the KPIA does not authorize the
expenditure of public funds to achieve its objectives. A
money bill cannot be introduced to Parliament unless it
is presented by the government.
L’historique législatif et le contexte
[8] À la suite de son dépôt au Parlement en tant que
projet de loi d’initiative parlementaire (le projet de loi
C-288), la LMOPK est entrée en vigueur le 22 juin 2007.
La LMOPK n’était pas appuyée par le gouvernement,
qui avait déclaré auparavant que le Canada ne se
conformerait pas aux cibles du Protocole de Kyoto. La
LMOPK énonce donc une politique législative qui ne
correspond pas à la politique gouvernementale officielle.
Cela explique également pourquoi la LMOPK n’autorise
pas l’affectation de fonds publics à la réalisation de ses
objectifs. Une mesure financière ne peut pas être
déposée au Parlement à moins d’être présentée par le
gouvernement.
208
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
[9] The KPIA imposes a number of responsibilities
upon the Minister and upon the GIC. A central element
of the legislation requires the Minister to prepare an
annual Climate Change Plan which describes [at section
5] “the measures to be taken [by the federal government]
to ensure that Canada meets its [Kyoto] obligations”.
Each Plan must be tabled in Parliament and referred to
an appropriate standing Committee. The KPIA also
directs the GIC to make, amend or repeal environmental
regulations to ensure, as well, that Canada complies with
its Kyoto obligations; this provision is tied to others
which create additional reporting functions all tied to
various timelines for action.
[9] La LMOPK impose plusieurs obligations au
ministre et au gouverneur en conseil. Un élément
essentiel du texte oblige le ministre à préparer chaque
année un Plan sur les changements climatiques décrivant
[à l’article 5] les « mesures à prendre [par le gouvernement
fédéral] afin d’assurer le respect des engagements du
Canada aux termes [. . .] du Protocole de Kyoto ». Chaque
Plan doit être déposé devant le Parlement et renvoyé à
un comité permanent compétent. La LMOPK oblige
aussi le gouverneur en conseil à prendre, modifier ou
abroger les règlements environnementaux propres à
garantir, là encore, que le Canada respecte ses
engagements aux termes du Protocole; cette disposition
est rattachée à d’autres, qui établissent des fonctions
additionnelles d’établissement de rapports, toutes
assorties d’une diversité d’échéances quant aux mesures
à prendre.
[10] The Minister’s initial Climate Change Plan was
released on August 21, 2007. The Plan, on its face,
acknowledges the responsibilities imposed by the KPIA
upon the Minister and the GIC although, at least
implicitly, it characterizes some of those responsibilities
as discretionary. For instance, in describing the
provisions of the KPIA dealing with regulatory change,
the Plan states [at page VI]:
[10] Le Plan initial du ministre sur les changements
climatiques a été rendu public le 21 août 2007. À
première vue, ce Plan reconnaît les responsabilités
imposées par la LMOPK au ministre et au gouverneur
en conseil, encore que, du moins implicitement, il
qualifie de discrétionnaires certaines de ces responsabilités. Par exemple, à propos des dispositions de la
LMOPK qui traitent des changements réglementaires, le
Plan renferme ce qui suit [à la page VI] :
With regard to Sections 6 through 8 of the Act, these call for
the Government to regulate compliance with the Kyoto
Protocol, but are silent on what types of regulation are expected
and which sectors of society should shoulder the burden. The
Governor-in-Council has discretion on whether and how best
to regulate to meet legislative objectives, in order that the
Government may pursue a balanced approach that protects
both the environment and the economy. The Government is
taking aggressive action to reduce greenhouse gases and will
therefore continue to fulfil its proper role in Canada’s
parliamentary system by regulating where appropriate and in
a balanced and responsible manner. In that context, this
document elaborates on the Government’s existing plan to
regulate greenhouse gas emissions and air pollution, Turning
the Corner.
Pour leur part, les articles 6 à 8 de la loi exigent du gouvernement
qu’il prenne des règlements régissant la conformité au
Protocole de Kyoto, mais ces articles demeurent muets quant
au genre de règlements à mettre en place et quant aux secteurs
de la société qui auront à en supporter le fardeau. Le gouverneur
en conseil a la discrétion de réglementer et de trouver les
meilleurs moyens de le faire en vue d’atteindre les objectifs
visés sur le plan législatif, de façon à ce que le gouvernement
ait une démarche équilibrée permettant de protéger tout à la
fois notre environnement et notre économie. Le gouvernement
prend des mesures énergiques pour réduire les émissions de
gaz à effet de serre, et il continuera ainsi à assumer le rôle qui
lui incombe, au sein du régime parlementaire canadien, de
prendre de façon équilibrée et responsable des règlements là où
le besoin se fait sentir. Dans un tel contexte, le présent
document continue sur la lancée de Prendre le virage, le plan
d’action que le gouvernement a déjà mis en place en vue de
réglementer les émissions de gaz à effet de serre et la pollution
atmosphérique.
[11] The Climate Change Plan also makes it very
clear that the Government of Canada has no present
[11] Le Plan sur les changements climatiques dit très
clairement aussi que le gouvernement du Canada n’a pas
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
209
intention to meet its Kyoto Protocol commitments. The
Climate Change Plan does confirm Canada’s ratification
of the Kyoto Protocol, which requires a reduction of
greenhouse gas emissions between 2008 and 2012
to levels below 1990 (base-year) levels. The Climate
Change Plan indicates that Canada’s Kyoto target for
emission reduction is 6% below 1990 levels. In March
2007 Canada declared its base-year emissions to be
599 Mt CO2 equivalent. For Canada to meet its Kyoto
reduction targets its average annual greenhouse gas
emissions between 2008 and 2012 are thus limited to
563 Mt CO2 equivalent.
l’intention à l’heure actuelle de remplir ses engagements
aux termes du Protocole de Kyoto. Le Plan confirme la
ratification par le Canada du Protocole de Kyoto, lequel
exige une réduction des émissions de gaz à effet de serre,
entre 2008 et 2012, à des niveaux inférieurs aux niveaux
de 1990 (l’année de référence). Le Plan sur les
changements climatiques précise que l’objectif du
Canada en matière de réduction des émissions, dans le
cadre du Protocole de Kyoto, est un niveau d’émissions
inférieur de 6 p. 100 aux niveaux de 1990. En mars 2007,
le Canada a déclaré que ses émissions de l’année de
référence se chiffraient à 599 Mt d’équivalent-CO2.
Pour que le Canada atteigne ses cibles de réduction au
regard du Protocole de Kyoto, ses émissions annuelles
moyennes de gaz à effet de serre, entre 2008 et 2012,
sont donc limitées à 563 Mt d’équivalent-CO2.
[12] Canada’s greenhouse gas emissions have not
declined. In fact, they have steadily increased since 1990
including during the period following Canada’s
ratification of the Kyoto Protocol. According to the
Climate Change Plan that growth, if not constrained, is
projected to lead to average annual emissions levels
between 2008 and 2012 of 825 Mt CO2 equivalent.
Because of Canada’s increasing post-Kyoto reliance on
fossil fuels, the Climate Change Plan states that Canada
would have to achieve an average 33% reduction in
emissions each year for five years to meet the promise
of 6% below base year levels. The Climate Change Plan
also describes the government’s position on the
challenges it faces in complying with the Kyoto Protocol
[at page 8]:
[12] Les émissions de gaz à effet de serre du Canada
n’ont pas baissé. En fait, elles ont constamment augmenté
depuis 1990, y compris durant la période qui a suivi la
ratification du Protocole de Kyoto par le Canada. Selon
le Plan sur les changements climatiques, cette croissance,
si elle n’est pas freinée, devrait conduire, entre 2008 et
2012, à des niveaux annuels moyens d’émissions se
chiffrant à 825 Mt d’équivalent- CO2. Parce que, depuis
le Protocole de Kyoto, le Canada dépend de plus en plus
des combustibles fossiles, le Plan sur les changements
climatiques précise qu’il faudrait que le Canada atteigne
une réduction moyenne de 33 p. 100 de ses émissions
chaque année durant cinq ans pour remplir la promesse
d’un niveau d’émissions inférieur de 6 p. 100 aux
niveaux de l’année de référence. Le Plan sur les
changements climatiques décrit aussi la position du
gouvernement sur les défis que le Canada doit relever
pour se conformer au Protocole de Kyoto [aux pages 8
et 9] :
Unfortunately, when cast against a timeframe that requires
Canada to begin reducing its greenhouse gas emissions by
one-third beginning in January 2008, it is evident that domestic
action would have to be buttressed by some international
purchase of emission credits. Even allowing for such purchases,
the government would need to take further drastic action that
would overwhelm the environmental and other benefits of
action on climate change that Canadians are seeking. These
measures would require placing the equivalent of a tax on
energy, impacting both large industrial emitters of greenhouse
gases and individual consumers. The Government has
examined this scenario and rejected it as a viable policy option.
Malheureusement, en présence d’un échéancier exigeant que
le Canada entreprenne la réduction de ses émissions de gaz à
effet de serre d’un tiers d’ici janvier 2008, il est évident que les
mesures nationales devront être renforcées par certains achats
de crédits d’émission internationaux. Même en considérant de
tels achats, il serait nécessaire pour le gouvernement de prendre
des mesures draconiennes dont les effets négatifs
outrepasseraient les avantages pour l’environnement ainsi que
les autres avantages des mesures touchant les changements
climatiques que recherchent les Canadiens. Ces mesures
nécessiteraient d’appliquer l’équivalent d’une taxe sur
l’énergie, laquelle affecterait les grands émetteurs industriels
210
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
Key conclusions under this scenario are presented below,
while a more detailed account can be found in the Government’s
Report entitled The Cost of Bill C-288 to Canadian Families
and Business at http://www.ec.gc.ca/doc/media/m_123/
c1_eng.html.
de gaz à effet de serre et les consommateurs. Le gouvernement
a examiné ce scénario et l’a rejeté comme n’étant pas une
politique raisonnable. Les principales conclusions dans le
cadre de ce scénario sont présentées ci-après et un compte
rendu plus détaillé se trouve dans le rapport officiel intitulé
Le coût du projet de loi C-288 pour les familles et entreprises
canadiennes à http://www.ec.gc.ca/doc/media/m_123/
c1_fra.html.
The Government’s analysis, broadly endorsed by some of
Canada’s leading economists, indicates that Canadian Gross
Domestic Product (GDP) would decline by more than 6.5%
relative to current projections in 2008 as a result of strict
adherence to the Kyoto Protocol’s emission reduction target
for Canada. This would imply a deep recession in 2008, with
a one-year net loss of national economic activity in the range
of $51 billion relative to 2007 levels. By way of comparison,
the most severe recession in the post-World War II period for
Canada, as measured by the fall in real GDP, was in 19811982. Real GDP fell 4.9% between the second quarter of 1981
and the fourth quarter of 1982.
L’analyse du gouvernement, recevant un fort appui de certains
des économistes les plus éminents du Canada, indique que le
produit intérieur brut (PIB) du Canada déclinerait de plus de
6,5 % par rapport aux prévisions actuelles en 2008 en raison
d’une adhésion stricte à l’objectif de réduction des émissions
pour le Canada stipulé par le Protocole de Kyoto. Cela
supposerait une profonde récession en 2008, avec une perte
nette d’activité économique nationale de l’ordre de 51 milliards
de dollars annuellement par rapport aux niveaux de 2007.
En comparaison, la plus grave récession à survenir au
Canada dans la période suivant la Deuxième Guerre
mondiale, telle que mesurée par la chute du PIB, est celle qui
s’est produite entre 1981 et 1982. Le PIB réel a chuté de 4,9 %
entre le deuxième trimestre de 1981 et le quatrième trimestre
de 1982.
All provinces and sectors would experience significant declines
in economic activity under this scenario, while employment
levels would fall by about 1.7% (or 276,000 jobs) between
2007 and 2009. In addition, there would be a reduction of real
per capita personal disposable income levels from forecast
levels of around 2.5% in 2009 (or about $1,000 per Canadian
in today’s dollars).
Toutes les provinces et tous les secteurs connaîtraient une
diminution considérable de leurs activités économiques selon
ce scénario, alors que les niveaux d’emploi diminueraient
d’environ 1,7 % (ou 276 000 emplois) entre 2007 et 2009. De
plus, on observerait une réduction des niveaux de revenu
personnel disponible réel par capita par rapport aux niveaux
prévus d’environ 2,5 % en 2009 (ou environ 1 000 $ par
Canadien en dollar actuel).
Meeting Canada’s Kyoto Protocol target on the timeline
proposed in the Kyoto Protocol Implementation Act would
also have implications for energy prices faced by Canadian
consumers. Natural gas prices could potentially more than
double in the early years of the 2008-2012 period, while
electricity prices could rise by about 50% on average after
2010. Prices for transportation fuels would also inevitably rise
by a large margin – roughly 60%.
Atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto du Canada selon
l’échéancier de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto
aurait également des répercussions sur les prix de l’énergie
auxquels seraient confrontés les consommateurs canadiens.
Le prix du gaz naturel serait au moins deux fois plus élevé
au cours des premières années de la période 2008-2012, alors
que le prix de l’électricité pourrait augmenter d’environ 50 %
en moyenne après 2010. Le prix des carburants pour le
transport augmenterait également de façon importante, soit
d’environ 60 %.
These statistics demonstrate the immense challenges associated
with trying to meet our Kyoto Protocol target following a
decade in which our emissions have grown steadily.
Ces statistiques soulignent l’immense défi auquel nous sommes
confrontés en tentant d’atteindre notre objectif du Protocole de
Kyoto après une décennie, période pendant laquelle nos
émissions n’ont cessé de croître.
[13] The Climate Change Plan sets new emission
reduction targets well above Canada’s Kyoto
commitments based on a series of proposed regulatory
changes, new conservation programs, research and
[13] Le Plan sur les changements climatiques fixe de
nouvelles cibles de réduction des émissions bien
supérieures aux engagements du Canada aux termes du
Protocole de Kyoto, cibles fondées sur une série de
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
211
development initiatives, incentives and collaborative
action. All of these measures are projected to reduce
Canada’s average annual greenhouse gas emissions
between 2008 and 2012 to 755 Mt CO2 equivalent—a
figure that is 34% higher than Canada’s Kyoto target for
those years.
nouvelles réglementations, de nouveaux programmes
de conservation, des activités de recherche et
développement, des stimulants et des initiatives de
collaboration. Toutes ces mesures devraient avoir pour
effet de réduire, entre 2008 et 2012, les émissions
annuelles moyennes de gaz à effet de serre du Canada à
755 Mt d’équivalent-CO2 — un chiffre qui est supérieur
de 34 p. 100 à la cible du Canada selon le Protocole pour
ces années.
[14] In accordance with section 10.1 of the KPIA, the
Climate Change Plan was submitted to the National
Round Table on the Environment and the Economy
(Round Table) for its analysis and advice. As required
by that provision the Round Table undertook research
and gathered information with respect to the Minister’s
Climate Change Plan and then it issued a report. The
Round Table report [Response of the National Round
Table on the Environment and the Economy to its
Obligations Under the Kyoto Protocol Implementation
Act, September 2007] examined the likelihood that the
Climate Change Plan and accompanying statement
would be “reasonably expected” to achieve their stated
objectives. The report describes the ongoing KPIA
mandate of the Round Table as follows [at pages 2-3]:
[14] Conformément à l’article 10.1 de la LMOPK, le
Plan sur les changements climatiques a été soumis à la
Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie
(la Table ronde), pour qu’elle l’analyse et donne son
avis. Ainsi que l’exige cette disposition, la Table ronde
a mené des recherches et recueilli des informations
concernant le Plan du ministre sur les changements
climatiques, puis elle a rendu un rapport. Le rapport de
la Table ronde [Réponse de la Table ronde nationale sur
l’environnement et l’économie à ses obligations en vertu
de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto,
septembre 2007] examinait s’il était raisonnable de
s’attendre à ce que le Plan sur les changements
climatiques et la déclaration l’accompagnant atteignent
leurs objectifs déclarés. Le rapport décrit ainsi le mandat
en cours de la Table ronde au regard de la LMOPK [à la
page 3] :
The NRTEE further notes that since it is obligated to carry out
this analytical function for 2007 through to 2012, its assessment
must necessarily be considered an iterative one. It expects that
further information and understanding about the actual versus
expected outcomes set out in the government’s Plan and
Statement will emerge and evolve. As judgements about
whether signatories to the Kyoto Protocol have met their
obligations are withheld until the conclusion of the protocol’s
time period, so too must the NRTEE’s final judgment and
conclusion be cumulative. In short, this is the first word on the
subject, not the last. Although the NRTEE believes that the
analytical approach it has taken is pragmatic and appropriate,
it should not therefore be seen in any way as comprehensive
or definitive.
Étant donné que la TRNEE est tenue d’exercer cette fonction
analytique de 2007 à 2012, elle tient à ajouter qu’il est
nécessaire de considérer la présente évaluation comme
itérative. Elle s’attend à ce que les données et les connaissances
sur les résultats actuels et les résultats attendus, tels qu’ils sont
définis dans le Plan et la déclaration du gouvernement,
s’enrichissent et évoluent. Nous ne saurons qu’à la fin du
Protocole de Kyoto si les pays signataires ont respecté leurs
engagements. Le jugement final et la conclusion de la TRNEE
doivent également être cumulatifs. Bref, voici la première
prise de position de la TRNEE sur le sujet, mais certainement
pas sa dernière. Même si la TRNEE croit que l’approche
analytique qu’elle a adoptée est pragmatique et appropriée, on
ne devrait pas, sous aucun angle, la percevoir comme une
approche exhaustive ou définitive.
[15] What is clear from the Round Table report is that
the Climate Change Plan was found, in a number of
instances, to overestimate projected emissions reductions
between 2008 and 2012 or to contain projections based
on insufficient information. The Round Table report
[15] Ce qui ressort clairement du rapport de la Table
ronde, c’est que la Table ronde a jugé que le Plan sur les
changements climatiques surestimait, dans plusieurs
cas, les réductions projetées d’émissions entre 2008 et
2012, ou faisait état de projections fondées sur des
212
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
also noted that the mandate to establish the likelihood of
emission reductions in a definitive way from the policy
measures proposed and from the assumptions used in
the Climate Change Plan was “extremely challenging”,
in part, because of the short timeframe permitted by the
KPIA. The Round Table report concludes with the
following observation about the emissions gap between
Canada’s Kyoto obligations and the projections
contained within the Climate Change Plan [at page 14]:
renseignements insuffisants. Le rapport de la Table
ronde relevait aussi que le travail consistant à établir
d’une manière fiable la probabilité de réductions des
émissions, à partir des mesures proposées et des
hypothèses utilisées dans le Plan sur les changements
climatiques, était « extrêmement ambitieux », notamment
en raison du court délai alloué par la LMOPK. Le rapport
de la Table ronde conclut par l’observation suivante à
propos de l’écart, en matière de réduction des émissions,
entre les engagements du Canada aux termes du
Protocole de Kyoto et les projections contenues dans le
Plan sur les changements climatiques [à la page 15] :
Statements and information contained in the government’s
Plan indicate that it is not pursuing a policy objective of
meeting the Kyoto Protocol emissions reductions targets. The
Plan explicitly states that the government will not participate
directly in the purchase of Certified Emissions Reductions
(CERs), also known as international credits. Therefore, the
stated emissions reductions set out in the Plan would not be
sufficient for Canada to comply with the Kyoto Protocol as
domestic emissions reductions alone are insufficient to achieve
its Kyoto obligations. While statements in the Plan are correct
— that non-compliance with the Kyoto Protocol can only be
judged after the end of the commitment period in 2012 — it is
unlikely that the measures and regulations in the Plan will be
sufficient to meet Canada’s Kyoto obligations.
L’information et les énoncés du Plan du gouvernement
indiquent que ce dernier ne poursuit pas un but stratégique afin
d’atteindre les objectifs visant les réductions des émissions
dans le cadre du Protocole de Kyoto. Le Plan énonce clairement
que le gouvernement ne participera pas directement à l’achat
de réductions certifiées des émissions (RCE), aussi connues
sous le terme « crédits internationaux ». Par conséquent, les
réductions des émissions énumérées dans le Plan ne seraient
pas suffisantes pour respecter le Protocole de Kyoto puisque
les réductions des émissions domestiques seulement ne sont
pas suffisantes pour atteindre les objectifs fixés dans le cadre
du Protocole. Alors que les énoncés du Plan sont exacts — le
non-respect du Protocole de Kyoto peut seulement être évalué
après la fin de la période d’engagement en 2012 — il est peu
probable que les mesures et règlements contenus dans le Plan
seront suffisants pour respecter les engagements dans le cadre
du Protocole de Kyoto.
As shown in Table 6, the projected emissions profile described
in the Plan would leave Canada in non-compliance with the
Kyoto Protocol. Canadian emissions would exceed their
allowable units by 34%, with average excess emissions of
192.2 Mt/year.
Comme l’indique le tableau 6, le profil des émissions prévues
décrit dans le Plan ne permettrait pas au Canada de respecter
ses engagements dans le cadre du Protocole. Les émissions du
Canada dépasseraient les unités admissibles de 34 %, avec une
moyenne de 192,2 Mt/année d’émissions.
[16] As can be seen the Round Table report is a fairly
robust scientific critique of the Climate Change Plan at
least insofar as it challenges many of the government’s
projected emission reduction outcomes and confirms
that the Plan will not achieve Canada’s initial Kyoto
commitments.
[16] Comme on peut le voir, le rapport de la Table
ronde est une critique scientifique assez solide du Plan
sur les changements climatiques, du moins dans la
mesure où il récuse bon nombre des prévisions du
gouvernement en matière de réduction des émissions, et
dans la mesure où il confirme que le Plan ne permettra
pas d’atteindre les engagements initiaux du Canada
selon le Protocole.
[17] The evidence is uncontradicted that at the point
of commencement of FoE’s second and third applications
the GIC had not carried out any regulatory action as
contemplated by sections 7, 8 and 9 of the KPIA.
[17] Il n’est pas contesté que, lorsque FoE a déposé ses
deuxième et troisième demandes de contrôle judiciaire,
le gouverneur en conseil n’avait pas pris les mesures
réglementaires envisagées par les articles 7, 8 et 9 de
la LMOPK.
[2009] 3 R.C.F.
II.
les ami(e)s de la terre
Issues
II.
c. canada
213
Les questions en litige
[18] (a) What is the standard of review for the issues
raised by these applications?
[18] a) Quelle est la norme de contrôle à appliquer
pour les questions soulevées par ces demandes?
1. Does FoE have standing to bring these applications?
1. FoE a-t-elle qualité pour agir en déposant ces
demandes?
2. Does section 5 of the KPIA impose a justiciable duty
upon the Minister to prepare and table a Climate Change
Plan that is Kyoto compliant?
2. L’article 5 de la LMOPK impose-t-il au ministre une
obligation, dont on peut saisir les tribunaux, de préparer
et déposer un Plan sur les changements climatiques qui
soit conforme au Protocole de Kyoto?
3. Do sections 7, 8 and 9 of the KPIA impose justiciable
duties upon the GIC to make, amend or repeal
environmental regulations within the timelines therein
stated?
3. Les articles 7, 8 et 9 de la LMOPK imposent-ils au
gouverneur en conseil une obligation, dont on peut saisir
les tribunaux, de prendre, modifier ou abroger des
règlements environnementaux à l’intérieur des délais
qui y sont mentionnés?
III.
III.
Analysis
Analyse
Standard of Review
La norme de contrôle
[19] I agree with counsel for the respondents that the
issue of justiciability is a threshold question of law
which is not the proper subject of a standard of review
analysis. The KPIA either imposes the legal duties
postulated by FoE or it does not and no question of
deference arises on that issue.
[19] Je me range à l’avis des avocats des défendeurs
pour qui la question de la justiciabilité est une question
de droit préliminaire qui ne se prête pas à une analyse
relative à la norme de contrôle. La LMOPK impose les
obligations dont parle FoE, ou bien elle ne les impose
pas, et c’est là un point qui ne fait pas intervenir la
question de la retenue judiciaire.
Standing
La qualité pour agir
[20] The respondents have challenged the right or
standing of FoE to bring these applications but only on
the basis of the justiciability of the issues FoE raises. I
am satisfied that FoE has met the other requirements of
public interest standing in that it has a genuine interest
in the subject-matter raised, there is a serious issue
presented and there is no other reasonable and effective
way to bring these matters before the Court: see Canada
Council of Churches v. Canada (Minister of Employment
and Immigration), [1992] 1 S.C.R. 236, at paragraph 37
and Fraser v. Canada (Attorney General) (2005), 51
[20] Les défendeurs ont contesté le droit de FoE de
déposer ces demandes, ou sa qualité pour agir dans le
dépôt de telles demandes, mais uniquement sur le
fondement de la justiciabilité des questions soulevées
par FoE. Je suis d’avis que FoE a rempli les autres
conditions de la qualité pour agir dans l’intérêt public,
en ce sens qu’elle a un intérêt véritable dans l’affaire
soulevée, qu’une question sérieuse a été présentée et
qu’il n’y a pas d’autre moyen raisonnable et efficace de
porter cette affaire devant la Cour : voir l’arrêt Conseil
canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi et
214
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
Imm. L.R. (3d) 101 (Ont. S.C.J.), at paragraphs 51, 102
and 109. The issue of FoE’s standing will be resolved,
therefore, solely on the basis of the justiciability of the
substantive issues it raises.
de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236, au paragraphe 37,
et la décision Fraser v. Canada (Attorney General)
(2005), 51 Imm. L.R. (3d) 101 (C.S.J. Ont.), aux
paragraphes 51, 102 et 109. La question de la qualité
pour agir de FoE sera donc résolue uniquement sur le
fondement de la justiciabilité des questions de fond
soulevées par FoE.
The Principles of Statutory Interpretation and
Justiciability
Les principes d’interprétation des lois et de
justiciabilité
[21] The issues raised by these applications concern
the interpretation of a number of the provisions of the
KPIA to determine whether the responsibilities imposed
respectively upon the Minister and the GIC are
justiciable. Before examining the specific language of
the KPIA relied upon by FoE, it is helpful to recall some
of the general principles of statutory interpretation
and justiciability.
[21] Les questions soulevées par ces demandes
concernent l’interprétation de plusieurs des dispositions
de la LMOPK, puisqu’il s’agit de savoir si les obligations
imposées respectivement au ministre et au gouverneur
en conseil relèvent des cours de justice. Avant d’examiner
le texte même de la LMOPK sur lequel se fonde FoE, il
est utile de rappeler certains des principes généraux qui
régissent l’interprétation des lois et la justiciabilité.
Statutory Interpretation
L’interprétation des lois
[22] One of the guiding principles of statutory
interpretation is that the search for the meaning of
specific words or phrases is informed by the context of
the entire statutory text. Words should not be construed
in isolation from other surrounding language. Wherever
possible the exercise is one of looking for internal
consistency and harmony of the language used with the
ultimate goal of advancing the intention of Parliament.
A useful general statement of these points can be found
in the following passage from Ontario (Minister of
Transport) v. Ryder Truck Rental Canada Ltd. (2000),
47 O.R. (3d) 171 (C.A.) [at paragraph 11]:
[22] L’un des principes directeurs de l’interprétation
des lois est celui selon lequel la quête du sens d’un mot
ou d’une expression doit se fonder sur le texte législatif
tout entier. Les mots ne doivent pas être interprétés
d’une manière qui fait abstraction du contexte. Toutes
les fois que cela est possible, il faut rechercher une
cohérence interne et une harmonie dans les mots
employés, l’objectif ultime étant de donner effet à
l’intention du législateur. On peut trouver un énoncé
général utile de ces considérations dans l’extrait suivant
de l’arrêt Ontario (Minister of Transport) v. Ryder Truck
Rental Canada Ltd. (2000), 47 O.R. (3d) 171 (C.A.) [au
paragraphe 11] :
The modern approach to statutory interpretation calls on the
court to interpret a legislative provision in its total context. The
court should consider and take into account all relevant and
admissible indicators of legislative meaning. The court’s
interpretation should comply with the legislative text, promote
the legislative purpose, reflect the legislature’s intent, and
produce a reasonable and just meaning. The Supreme Court
has repeatedly affirmed this approach to statutory interpretation,
most recently in R. v. Gladue, [1999] 1 S.C.R. 688 at p. 704,
171 D.L.R. (4th) 385, where Cory and Iacobucci JJ. wrote:
[traduction] L’approche contemporaine en matière
d’interprétation des lois oblige le tribunal à interpréter une
disposition légale d’après son contexte tout entier. Le tribunal
doit examiner et prendre en compte tous les indicateurs
pertinents et admissibles de l’intention du législateur.
L’interprétation retenue par le tribunal doit s’accorder avec le
texte législatif, donner effet à l’objet recherché, refléter
l’intention du législateur et donner un sens raisonnable et
juste. La Cour suprême a maintes fois confirmé cette approche
en matière d’interprétation des lois, tout récemment dans
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
215
l’arrêt R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688, à la page 704,
171 D.L.R. (4th) 385, où les juges Cory et Iacobucci écrivaient
ce qui suit :
As this Court has frequently stated, the proper construction
of a statutory provision flows from reading the words of the
provision in their grammatical and ordinary sense and in
their entire context, harmoniously with the scheme of the
statute as a whole, the purpose of the statute, and the
intention of Parliament. The purpose of the statute and the
intention of Parliament, in particular, are to be determined
on the basis of intrinsic and admissible extrinsic sources
regarding the Act’s legislative history and the context of
its enactment.
Comme notre Cour l’a dit maintes fois, il faut, pour
interpréter correctement une disposition de loi, lire les
termes de la disposition en suivant leur sens grammatical et
ordinaire et dans leur contexte global, en harmonie avec
l’économie générale de la loi, son objet ainsi que l’intention
du législateur. L’objet de la loi et l’intention du législateur,
en particulier, doivent être définis sur le fondement de
sources intrinsèques et de sources extrinsèques admissibles
touchant l’historique législatif de la loi et le contexte de
son adoption.
[23] In Greenshields et al. v. The Queen, [1958] S.C.R.
216, Locke J. observed at page 225 that “a section or
enactment must be construed as a whole, each portion
throwing light, if need be, on the rest”. It is presumed,
of course, that Parliament is careful and consistent with
its use of language and that the provisions of a statute fit
together to form a coherent and workable scheme: see
Ruth Sullivan, Sullivan and Driedger on the Construction
of Statutes, 4th ed. (Markham: Butterworths, 2002), at
page 283. This search for statutory coherence dictates
that internal inconsistencies be minimized or avoided
wherever possible: see Willick v. Willick, [1994] 3
S.C.R. 670, at page 689 and Rizzo & Rizzo Shoes Ltd.
(Re), [1998] 1 S.C.R. 27, at paragraph 27.
[23] Dans l’arrêt Greenshields et al. v. The Queen,
[1958] R.C.S. 216, le juge Locke faisait observer, à la
page 225, que [traduction] « une disposition légale
doit être interprétée dans sa globalité, chacun de ses
éléments jetant la lumière, au besoin, sur les autres ». On
présume naturellement que le législateur est soigneux et
cohérent dans sa manière de s’exprimer et que les
dispositions d’une loi se combinent pour former un
ensemble cohérent et plausible : voir Ruth Sullivan,
Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes,
4e édition (Markham : Butterworths, 2002), à la page 283.
Cette quête d’une cohérence dans les dispositions légales
signifie que les contradictions internes doivent être
minimisées ou évitées chaque fois que cela est possible :
voir l’arrêt Willick c. Willick, [1994] 3 R.C.S. 670, à la
page 689, et l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re),
[1998] 1 R.C.S. 27, au paragraphe 27.
Justiciability
La justiciabilité
[24] The parties do not disagree about the principles
of justiciability but only in their application in these
proceedings. They agree, for instance, that even a largely
political question can be judicially reviewed if it
“possesses a sufficient legal component to warrant a
decision by a court”: see Reference re Canada Assistance
Plan (B.C.), [1991] 2 S.C.R. 525, at page 546. The
disagreement here is whether the questions raised by
these applications contain a sufficient legal component
to permit judicial review. The problem, of course, is that
“few share any precise sense of where the boundary
between political and legal questions should be drawn”:
see Lorne M. Sossin, Boundaries of Judicial Review:
[24] Les parties ne sont pas en désaccord sur les
principes de justiciabilité, mais uniquement sur la
manière de les appliquer à la présente instance. Elles
admettent par exemple qu’une question essentiellement
politique pourrait même être soumise à l’examen des
tribunaux si cette question « présente un aspect
suffisamment juridique pour justifier qu’une cour y
réponde » : voir le Renvoi relatif au Régime d’assistance
publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, à la
page 546. Le désaccord ici porte sur ce qui suit : les
questions soulevées par ces demandes contiennent-elles
un aspect suffisamment juridique pour autoriser un
contrôle judiciaire? Le problème naturellement est que
216
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
The Law of Justiciability in Canada (Scarborough:
Carswell, 1999), at page 133.
[traduction] « il est difficile d’établir un consensus
sur la ligne de démarcation entre les questions
politiques et les questions juridiques » : voir Lorne
M. Sossin, Boundaries of Judicial Review: The Law of
Justiciability in Canada (Scarborough : Carswell, 1999),
à la page 133.
[25] One of the guiding principles of justiciability is
that all of the branches of government must be sensitive
to the separation of function within Canada’s
constitutional matrix so as not to inappropriately intrude
into the spheres reserved to the other branches: see
Doucet-Boudreau v. Nova Scotia (Minister of Education),
[2003] 3 S.C.R. 3, at paragraphs 33 to 36 and Canadian
Union Public Employees v. Canada (Minister of Health)
(2004), 244 D.L.R. (4th) 175 (F.C.), at paragraph 39.
Generally a court will not involve itself in the review of
the actions or decisions of the executive or legislative
branches where the subject matter of the dispute is either
inappropriate for judicial involvement or where the
court lacks the capacity to properly resolved it. These
concerns are well expressed in Boundaries of Judicial
Review: The Law of Justiciability in Canada, above, at
pages 4-5:
[25] L’un des principes directeurs de la justiciabilité
est celui selon lequel chacune des branches du
gouvernement doit être attentive à la séparation des
fonctions au sein de la matrice constitutionnelle du
Canada, afin d’éviter toute intrusion mal à propos dans
les pouvoirs réservés aux autres branches : voir l’arrêt
Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de
l’Éducation), [2003] 3 R.C.S. 3, aux paragraphes 33 à
36, et la décision Syndicat canadien de la fonction
publique c. Canada (Ministre de la Santé), 2004 CF 1334,
au paragraphe 39. En général, une cour de justice
s’abstiendra de revoir les actes ou décisions du pouvoir
exécutif ou du pouvoir législatif lorsque l’objet du
différend ne se prête pas à l’intervention des tribunaux
ou lorsque le tribunal n’a pas les ressources nécessaires
pour trancher la question. Ces préoccupations sont bien
exprimées dans l’ouvrage cité plus haut, Boundaries of
Judicial Review: The Law of Justiciability in Canada,
aux pages 4 et 5 :
Appropriateness not only includes both normative and
positive elements, but also reflects an appreciation for both the
capacities and legitimacy of judicial decision-making. Tom
Cromwell (now Mr. Justice Cromwell of the Nova Scotia of
Appeal) summarized this approach to justiciability in the
following terms:
[traduction] L’à-propos d’une intervention judiciaire non
seulement englobe des éléments normatifs et positifs, mais
également reflète une compréhension à la fois des attributs et
de la légitimité des décisions judiciaires. Tom Cromwell
(aujourd’hui juge à la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse) a
résumé dans les termes suivants cette manière de voir la
justiciabilité :
The justiciability of a matter refers to its being suitable for
determination by a court. Justiciability involves the subject
matter of the question, the manner of its presentation and the
appropriateness of judicial adjudication in light of these
factors. This appropriateness may be determined according
to both institutional and constitutional standards. It includes
both the question of the adequacy of judicial machinery for
the task as well as the legitimacy of using it.
La justiciabilité d’une affaire s’entend de son aptitude à être
soumise à une cour de justice. La justiciabilité concerne
l’objet de la question posée, son mode de présentation et
l’à-propos d’une décision judiciaire compte tenu de tels
facteurs. Cet à-propos peut être déterminé selon des normes
à la fois institutionnelles et constitutionnelles. Il fait
intervenir à la fois la question de l’aptitude de l’appareil
judiciaire à accomplir la tâche, et la question de la légitimité
du recours à l’appareil judiciaire.
While it is helpful to develop the criteria for a determination
of justiciability, including factors such as institutional capacity
and institutional legitimacy, it is necessary to leave the content
of justiciability open-ended. We cannot state all the reasons
why a matter may be non-justiciable. While justiciability will
Il est utile d’élaborer les critères permettant de conclure ou
non à la justiciabilité d’une affaire, notamment des facteurs tels
que la capacité institutionnelle et la légitimité institutionnelle,
mais il convient de ne pas définir d’une manière catégorique le
contenu de la justiciabilité. Il est impossible d’exposer toutes
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
217
contain a diverse and shifting set of issues, in the final analysis,
all one can assert with confidence is that there will always be,
and always should be, a boundary between what courts should
and should not decide, and further, that this boundary should
correspond to predictable and coherent principles. As Galligan
concludes, “Non-justiciability means no more and no less than
that a matter is unsuitable for adjudication.” [Footnotes
omitted.] [Emphasis in original.]
les raisons pour lesquelles une affaire pourrait ne pas relever
des tribunaux. La justiciabilité renfermera une série de
questions diverses et changeantes, mais, en définitive, tout ce
que l’on puisse dire avec certitude, c’est qu’il y aura toujours,
et qu’il devrait toujours y avoir, une ligne de démarcation entre
ce qui relève des tribunaux et ce qui n’en relève pas, et aussi
que cette ligne de démarcation devrait correspondre à des
principes prévisibles et cohérents. Comme le dit Galligan, « la
non-justiciabilité signifie ni plus ni moins qu’une affaire ne se
prête pas à une décision judiciaire ». [Renvois omis.] [Italique
dans l’original.]
[26] While the courts fulfill an obvious role in the
interpretation and enforcement of statutory obligations,
Parliament can, within the limits of the constitution,
reserve to itself the sole enforcement role: see Canada
(Auditor General) v. Canada (Minister of Energy, Mines
and Resources), [1989] 2 S.C.R. 49, at pages 102-104.
Such a parliamentary intent must be derived from an
interpretation of the statutory provisions in issue—a
task which may be informed, in part, by considering
the appropriateness of judicial decision-making in the
context of policy choices or conflicting scientific
predictions.
[26] Les cours de justice exercent un rôle évident dans
l’interprétation et l’exécution des obligations prévues
par les lois, mais le législateur peut, dans les limites
de la Constitution, garder pour lui-même le rôle
d’exécution : voir l’arrêt Canada (Vérificateur général)
c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des
Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, aux pages 102 à 104.
Une telle intention du législateur doit résulter d’une
interprétation des dispositions légales en cause — une
tâche qui peut être facilitée notamment par un examen
de l’à-propos d’une décision judiciaire dans le contexte
de choix stratégiques ou de prédictions scientifiques
antagonistes.
Are the Issues Raised by these Applications
Justiciable?
Les questions soulevées par
ressortissent-elles aux tribunaux?
[27] The question presented by FoE’s first application
is whether, under section 5 of the KPIA, the Minister is
permitted as a matter of law to tender a Climate Change
Plan that, on its face, is non-compliant with Canada’s
Kyoto obligations. In other words, does the KPIA
contemplate judicial review in a situation like this where
the government declares to Parliament and to Canadians
that it will not, for reasons of public policy, meet or
attempt to meet the emissions targets established by the
Kyoto Protocol.
[27] La question soulevée par la première demande de
FoE est de savoir si, selon l’article 5 de la LMOPK, le
ministre est autorisé en droit à présenter un Plan sur les
changements climatiques qui, à première vue, ne
s’accorde pas avec les engagements du Canada aux
termes du Protocole de Kyoto. Autrement dit, la LMOPK
envisage-t-elle un contrôle judiciaire dans un cas comme
celui-ci, où le gouvernement déclare au Parlement et à
la population canadienne que, pour des raisons de
politique générale, il n’atteindra pas, ou ne tentera pas
d’atteindre, les cibles de réduction établies dans le
Protocole de Kyoto.
[28] The question posed by FoE’s second and third
applications concerns the right of the Court to involve
itself in the regulatory business of the executive branch
of government.
[28] La question posée par les deuxième et troisième
demandes de FoE concerne le droit de la Cour de
s’interposer dans les activités de réglementation exercées
par la branche exécutive du gouvernement.
ces
demandes
218
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
[29] Section 5 of the KPIA deals with the Minister’s
duty to prepare an annual Climate Change Plan. FoE
relies heavily on the opening language of section 5
which speaks to a Climate Change Plan that ensures that
Canada meets its Kyoto obligations. FoE says quite
simply that the Minister’s Climate Change Plan does
not ensure Kyoto compliance because it expressly
acknowledges non-compliance.
[29] L’article 5 de la LMOPK traite de l’obligation du
ministre de préparer un Plan annuel sur les changements
climatiques. FoE s’appuie abondamment sur les mots
introductifs de l’article 5, où il est question d’un Plan sur
les changements climatiques qui assure que le Canada
remplit ses engagements aux termes du Protocole de
Kyoto. FoE dit très simplement que le Plan du ministre
sur les changements climatiques ne garantit pas la
conformité au Protocole de Kyoto parce que ce plan
reconnaît explicitement l’absence de conformité.
[30] FoE advances much the same argument with
respect to sections 7 and 9 of the KPIA. Those provisions
similarly impose responsibilities on the GIC and on the
Minister to ensure, by various means, that Canada meets
its Kyoto obligations. Section 8 of the KPIA requires the
GIC to pre-publish for consultation any proposed
environmental regulations made pursuant to section 7
with accompanying efficacy statements. Section 9 is
also linked to section 7 because it requires the Minister
to prepare a statement concerning the emission
reductions anticipated from any regulation created under
section 7. The justiciability of the sections 8 and 9
obligations is, therefore, dependant upon the authority
of the Court to order the GIC to make, amend, or repeal
the environmental regulations referenced in section 7.
[30] FoE avance essentiellement le même argument
pour les articles 7 et 9 de la LMOPK. Ces dispositions
imposent-elles aussi l’obligation au gouverneur en
conseil et au ministre de s’assurer, par divers moyens,
que le Canada remplit ses engagements aux termes du
Protocole de Kyoto. L’article 8 de la LMOPK oblige le
gouverneur en conseil à publier préalablement, pour
consultations, tout projet de règlement de nature
environnementale qui est pris conformément à l’article 7,
avec les déclarations d’efficacité qui s’y rapportent.
L’article 9 est lui aussi rattaché à l’article 7, parce qu’il
oblige le ministre à préparer une déclaration concernant
les réductions d’émissions auxquelles il est raisonnable
de s’attendre à la suite d’un règlement pris en vertu de
l’article 7. La justiciabilité des obligations prévues par
les articles 8 et 9 dépend donc du pouvoir de la Cour
d’enjoindre au gouverneur en conseil de prendre,
modifier ou abroger les règlements environnementaux
dont fait état l’article 7.
[31] The justiciability of all of these issues is a matter
of statutory interpretation directed at identifying
Parliamentary intent: in particular, whether Parliament
intended that the statutory duties imposed upon the
Minister and upon the GIC by the KPIA be subjected to
judicial scrutiny and remediation.
[31] La justiciabilité de toutes ces questions relève de
l’exercice d’interprétation des lois, un exercice dont
l’objet est de définir l’intention du législateur : plus
précisément, le législateur voulait-il que les obligations
imposées au ministre et au gouverneur en conseil par la
LMOPK soient soumises à l’examen des tribunaux et à
des recours judiciaires?
[32] All of the statutory provisions which are the
subject of FoE’s applications are linked to one another
and, in order to construe any one of them, it is necessary
to consider all of them. I have added emphasis to the
provisions that are of particular significance to these
applications. Sections 5, 6, 7, 8, 9, 10 and 10.1 of the
KPIA state the following:
[32] Toutes les dispositions légales qui sont à la base
des demandes déposées par FoE sont interdépendantes
et, pour interpréter l’une quelconque d’entre elles, il est
nécessaire de les considérer toutes. J’ai mis l’accent sur
les dispositions qui présentent une importance
particulière pour les demandes dont il s’agit ici. Les
articles 5, 6, 7, 8, 9, 10 et 10.1 de la LMOPK sont
ainsi formulés :
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
219
5. (1) Within 60 days after this Act comes into force and not
later than May 31 of every year thereafter until 2013, the
Minister shall prepare a Climate Change Plan that includes
5. (1) Dans les soixante jours suivant l’entrée en vigueur
de la présente loi et au plus tard le 31 mai de chaque année
subséquente jusqu’en 2013, le ministre établit un Plan sur
les changements climatiques qui contient notamment les
éléments suivants :
(a) a description of the measures to be taken to ensure that
Canada meets its obligations under Article 3, paragraph 1,
of the Kyoto Protocol, including measures respecting
a) une description des mesures à prendre afin d’assurer le
respect des engagements du Canada aux termes de l’article 3,
paragraphe 1, du Protocole de Kyoto, y compris :
(i) regulated emission limits and performance
standards,
(i) les réductions des émissions et les normes de
rendement réglementées,
(ii) market-based mechanisms such as emissions trading
or offsets,
(ii) les mécanismes axés sur les conditions du marché,
tels que les échanges ou les compensations d’émissions,
(iii) spending or fiscal measures or incentives,
(iii) l’affectation de fonds ou les mesures ou incitatifs
fiscaux,
(iii.1) a just transition for workers affected by greenhouse
gas emission reductions, and
(iii.1) les mesures pour prévoir une transition équitable à
l’égard des travailleurs touchés par les réductions
d’émissions de gaz à effet de serre,
(iv) cooperative measures or agreements with provinces,
territories or other governments;
(iv) la collaboration ou les accords avec les provinces, les
territoires ou d’autres gouvernements;
(b) for each measure referred to in paragraph (a),
b) pour chaque mesure visée à l’alinéa a) :
(i) the date on which it will come into effect, and
(i) la date de sa prise d’effet,
(ii) the amount of greenhouse gas emission reductions
that have resulted or are expected to result for each year
up to and including 2012, compared to the levels in the
most recently available emission inventory for Canada;
(ii) la quantité de réductions d’émissions de gaz à effet
de serre qui ont été réalisées ou qui sont anticipées, pour
chaque année jusqu’en 2012, à partir des niveaux
d’émissions les plus récents établis pour le Canada;
(c) the projected greenhouse gas emission level in Canada
for each year from 2008 to 2012, taking into account the
measures referred to in paragraph (a), and a comparison of
those levels with Canada’s obligations under Article 3,
paragraph 1, of the Kyoto Protocol;
c) le niveau projeté d’émissions de gaz à effet de serre au
Canada pour chaque année de la période de 2008 à 2012,
compte tenu des mesures visées à l’alinéa a), et une
comparaison de ces niveaux avec les engagements du
Canada aux termes de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole
de Kyoto;
(d) an equitable distribution of greenhouse gas emission
reduction levels among the sectors of the economy that
contribute to greenhouse gas emissions;
d) une répartition équitable des niveaux de réduction des
émissions de gaz à effet de serre entre les secteurs de
l’économie qui contribuent aux émissions de gaz à effet de
serre;
(e) a report describing the implementation of the Climate
Change Plan for the previous calendar year; and
e) un rapport faisant état de la mise en œuvre du Plan sur les
changements climatiques pour l’année civile précédente;
(f) a statement indicating whether each measure proposed
in the Climate Change Plan for the previous calendar year
has been implemented by the date projected in the Plan and,
if not, an explanation of the reason why the measure was
not implemented and how that failure has been or will be
redressed.
f) un exposé indiquant si chaque mesure proposée dans le
Plan sur les changements climatiques pour l’année civile
précédente a été mise en œuvre au plus tard à la date qui y
était prévue et, sinon, une explication des raisons pour
lesquelles elle n’a pas été mise en œuvre et les mesures
correctives qui ont été ou seront prises.
220
friends of the earth
(2) A Climate Change Plan shall respect provincial
jurisdiction and take into account the relative greenhouse gas
emission levels of provinces.
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
(2) Chaque Plan sur les changements climatiques doit
respecter les compétences provinciales et tenir compte des
niveaux respectifs des émissions de gaz à effet de serre des
provinces.
(3) The Minister shall publish
(3) Le ministre publie :
(a) within 2 days after the expiry of each period referred to
in subsection (1), a Climate Change Plan in any manner the
Minister considers appropriate, with an indication that
persons may submit comments about the Plan to the Minister
within 30 days of the Plan’s publication; and
a) dans les deux jours suivant l’expiration du délai prévu au
paragraphe (1), un Plan sur les changements climatiques de
toute façon qu’il estime indiquée, en y précisant que les
intéressés peuvent présenter leurs observations sur ce plan
au ministre dans les trente jours suivant la date de
publication;
(b) within 10 days after the expiry of each period referred to
in subsection (1), a notice of the publication of the Plan in
the Canada Gazette.
b) dans les dix jours suivant l’expiration de chaque délai
prévu au paragraphe (1), un avis de la publication du Plan
dans la Gazette du Canada.
(4) The Minister shall table each Climate Change Plan in
each House of Parliament by the day set out in subsection (1)
or on any of the first three days on which that House is sitting
after that day.
(4) Le ministre dépose chaque Plan sur les changements
climatiques devant chacune des deux chambres du Parlement
dans le délai prévu au paragraphe (1) ou dans les trois premiers
jours de séance de celle-ci suivant le délai.
(5) A Climate Change Plan that is laid before the House of
Commons is deemed to be referred to the standing committee
of the House that normally considers matters relating to the
environment or to any other committee that that House may
designate for the purposes of this section.
(5) Le Plan sur les changements climatiques qui est déposé
devant la Chambre des communes est réputé renvoyé au
comité permanent de la Chambre qui étudie habituellement
les questions portant sur l’environnement ou à tout autre
comité que la Chambre peut désigner pour l’application du
présent article.
6. (1) The Governor in Council may make regulations
6. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
(a) limiting the amount of greenhouse gases that may be
released into the environment;
a) limiter la quantité de gaz à effet de serre qui peut être
libérée dans l’environnement;
(a.1) within the limits of federal constitutional authority,
limiting the amount of greenhouse gases that may be
released in each province by applying to each province
Article 3, paragraphs 1, 3, 4, 7, 8, and 10 to 12, of the Kyoto
Protocol, with any modifications that the circumstances
require;
a.1) dans les limites des compétences constitutionnelles
fédérales, de limiter la quantité de gaz à effet de serre qui
peut être libérée dans chaque province en appliquant à
chacune l’article 3, paragraphes 1, 3, 4, 7, 8 et 10 à 12 du
Protocole de Kyoto, avec les adaptations nécessaires;
(b) establishing performance standards designed to limit
greenhouse gas emissions;
b) établir des normes de performance conçues pour limiter
les émissions de gaz à effet de serre;
(c) respecting the use or production of any equipment,
technology, fuel, vehicle or process in order to limit
greenhouse gas emissions;
c) régir l’utilisation ou la production d’équipements, de
technologies, de combustibles, de véhicules ou de procédés
afin de limiter les émissions de gaz à effet de serre;
(d) respecting permits or approvals for the release of any
greenhouse gas;
d) régir les permis ou autorisations nécessaires à la libération
de gaz à effet de serre;
(e) respecting trading in greenhouse gas emission reductions,
removals, permits, credits, or other units;
e) régir les échanges en matière de réductions des émissions
de gaz à effet de serre, d’absorptions, de permis, de crédits
ou d’autres unités;
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
221
(f) respecting monitoring, inspections, investigations,
reporting, enforcement, penalties or other matters to promote
compliance with regulations made under this Act;
f) régir la surveillance, les inspections, les enquêtes, les
rapports, les mesures d’application, les peines et les autres
questions visant à favoriser la conformité aux règlements
pris en vertu de la présente loi;
(g) designating the contravention of a provision or class of
provisions of the regulations by a person or class of persons
as an offence punishable by indictment or on summary
conviction and prescribing, for a person or class of persons,
the amount of the fine and imprisonment for the offence;
and
g) désigner la contravention à une disposition ou une
catégorie de dispositions des règlements commise par une
personne ou une catégorie de personnes comme une
infraction punissable sur déclaration de culpabilité par acte
d’accusation ou par procédure sommaire et imposer, à
l’égard de cette personne ou catégorie de personnes, le
montant de l’amende et la durée de l’emprisonnement;
(h) respecting any other matter that is necessary to carry out
the purposes of this Act.
h) régir toute autre question nécessaire à l’application de la
présente loi.
(2) Despite paragraph (1)(a.1), and for greater certainty,
each province may take any measure that it considers
appropriate to limit greenhouse gas emissions.
(2) Malgré l’alinéa (1)a.1), il est entendu que chaque
province peut mettre en œuvre les mesures qu’elle juge
appropriées pour limiter les émissions de gaz à effet de serre.
7. (1) Within 180 days after this Act comes into force, the
Governor in Council shall ensure that Canada fully meets its
obligations under Article 3, paragraph 1, of the Kyoto Protocol
by making, amending or repealing the necessary regulations
under this or any other Act.
7. (1) Dans les cent quatre-vingts jours suivant l’entrée en
vigueur de la présente loi, le gouverneur en conseil veille à ce
que le Canada honore les engagements qu’il a pris en vertu de
l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de Kyoto en prenant,
modifiant ou abrogeant les règlements appropriés en vertu de
la présente loi ou de toute autre loi.
(2) At all times after the period referred to in subsection (1),
the Governor in Council shall ensure that Canada fully meets
its obligations under Article 3, paragraph 1, of the Kyoto
Protocol by making, amending or repealing the necessary
regulations under this or any other Act.
(2) En tout temps après la période prévue au paragraphe (1),
le gouverneur en conseil veille à ce que le Canada honore les
engagements qu’il a pris en vertu de l’article 3, paragraphe 1,
du Protocole de Kyoto en prenant, modifiant ou abrogeant les
règlements appropriés en vertu de la présente loi ou de toute
autre loi.
(3) In ensuring that Canada fully meets its obligations under
Article 3, paragraph 1, of the Kyoto Protocol, pursuant to
subsections (1) and (2), the Governor in Council may take into
account any reductions in greenhouse gas emissions that are
reasonably expected to result from the implementation of other
governmental measures, including spending and federalprovincial agreements.
(3) Pour la prise de toute mesure au titre des paragraphes (1)
et (2), le gouverneur en conseil peut prendre en considération
les réductions d’émissions de gaz à effet de serre auxquelles il
est raisonnable de s’attendre après la mise en œuvre d’autres
mesures gouvernementales, notamment l’affectation de fonds
et la conclusion d’accords fédéro-provinciaux.
8. At least 60 days before making a regulation under this
Act or, with respect to subsections 7(1) and (2), any other
Act, the Governor in Council shall publish the proposed
regulation in the Canada Gazette for consultation purposes
with statements:
8. Au moins soixante jours avant la prise d’un règlement
sous le régime de la présente loi ou, en ce qui concerne les
paragraphes 7(1) et (2), de toute autre loi, le gouverneur en
conseil publie le projet de règlement dans la Gazette du
Canada, pour consultation, accompagné de déclarations :
(a) setting out the greenhouse gas emission reductions that
are reasonably expected to result from the regulation for
every year it will be in force, up to and including 2012;
and
a) énonçant les réductions d’émissions de gaz à effet de
serre auxquelles il est raisonnable de s’attendre à la suite de
la prise du règlement pour chaque année qu’il demeurera en
vigueur au cours de la période se terminant en 2012;
(b) indicating that persons may submit comments to the
Minister within 30 days after the publication of the
regulation.
b) indiquant les personnes qui peuvent présenter des
observations au ministre dans les trente jours suivant la
publication du règlement.
222
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
9. (1) Within 120 days after this Act comes into force, the
Minister shall prepare a statement setting out the greenhouse
gas emission reductions that are reasonably expected to result
for each year up to and including 2012 from
9. (1) Dans les cent vingt jours suivant l’entrée en vigueur
de la présente loi, le ministre prépare une déclaration dans
laquelle il énonce les réductions d’émissions de gaz à effet de
serre auxquelles il est raisonnable de s’attendre chaque année
au cours de la période se terminant en 2012 à la suite de :
(a) each regulation made or to be made to ensure that
Canada fully meets its obligations under Article 3, paragraph
1, of the Kyoto Protocol, pursuant to subsections 7(1) and
(2); and
a) chaque règlement qui a été pris ou qui sera pris afin
d’assurer que le Canada respecte tous les engagements qu’il
a pris en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du Protocole de
Kyoto, en application des paragraphes 7(1) et (2);
(b) each measure referred to in subsection 7(3).
b) toute mesure visée au paragraphe 7(3).
(2) The Minister shall
(2) Le ministre :
(a) publish the statement in the Canada Gazette and in any
other manner that the Minister considers appropriate within
10 days of the period set out in subsection (1); and
a) publie la déclaration dans la Gazette du Canada et de
toute autre façon qu’il estime indiquée dans les dix jours
suivant le délai prévu au paragraphe (1);
(b) table the statement in each House of Parliament by the
day set out in subsection (1) or on any of the first three days
on which that House is sitting after that day.
b) dépose la déclaration devant chacune des chambres du
Parlement dans le délai prévu au paragraphe (1) ou dans
les trois premiers jours de séance de cette chambre suivant
le délai.
10. (1) Within 60 days after the Minister publishes a Climate
Change Plan under subsection 5(3), or within 30 days after the
Minister publishes a statement under subsection 9(2), the
National Round Table on the Environment and the Economy
established by section 3 of the National Round Table on the
Environment and the Economy Act shall perform the following
with respect to the Plan or statement:
10. (1) Dans les soixante jours suivant la publication par le
ministre du Plan sur les changements climatiques en vertu du
paragraphe 5(3) ou dans les trente jours suivant la publication
par le ministre d’une déclaration en vertu du paragraphe 9(2),
la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie
constituée par l’article 3 de la Loi sur la Table ronde nationale
sur l’environnement et l’économie exécute les fonctions
suivantes quant au Plan ou à la déclaration :
(a) undertake research and gather information and analyses
on the Plan or statement in the context of sustainable
development; and
a) effectuer des recherches et recueillir de l’information et
des données provenant d’analyses sur le Plan ou la
déclaration dans le contexte du développement durable;
(b) advise the Minister on issues that are within its purpose,
as set out in section 4 of the National Round Table on the
Environment and the Economy Act, including the following,
to the extent that they are within that purpose:
b) conseille le ministre sur les questions qui relèvent de sa
mission, telle qu’elle est définie à l’article 4 de la Loi sur la
Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie,
notamment, dans les limites de sa mission :
(i) the likelihood that each of the proposed measures or
regulations will achieve the emission reductions projected
in the Plan or statement,
(i) sur la probabilité que chacun des règlements ou des
mesures projetés atteignent les réductions d’émissions
anticipées dans le Plan ou la déclaration,
(ii) the likelihood that the proposed measures or
regulations will enable Canada to meet its obligations
under Article 3, paragraph 1, of the Kyoto Protocol,
and
(ii) sur la probabilité que l’ensemble des mesures ou des
règlements projetés permettent au Canada de respecter
ses engagements en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du
Protocole de Kyoto,
(iii) any other matters that the Round Table considers
relevant.
(iii) sur toute autre question qu’elle estime pertinente.
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
223
(2) The Minister shall
(2) Le ministre :
(a) within three days after receiving the advice referred to in
paragraph (1)(b):
a) dans les trois jours après avoir reçu les conseils visés à
l’alinéa (1)b) :
(i) publish it in any manner that the Minister considers
appropriate, and
(i) les publie de la façon qu’il juge appropriée,
(ii) submit it to the Speakers of the Senate and the House
of Commons and the Speakers shall table it in their
respective Houses on any of the first three days on which
that House is sitting after the day on which the Speaker
receives the advice; and
(ii) les présente aux présidents du Sénat et de la Chambre
des communes, lesquels les déposent devant leur chambre
respective dans les trois premiers jours de séance de
celle-ci suivant leur réception;
(b) within 10 days after receiving the advice, publish a
notice in the Canada Gazette setting out how the advice was
published and how a copy of the publication may be
obtained.
b) dans les dix jours suivant la réception des conseils, publie
dans la Gazette du Canada un avis précisant la façon dont
les conseils ont été publiés et la façon d’en obtenir une
copie.
10.1 (1) At least once every two years after this Act comes
into force, up to and including 2012, the Commissioner of the
Environment and Sustainable Development shall prepare a
report that includes
10.1 (1) Au moins tous les deux ans suivant l’entrée en
vigueur de la présente loi, et ce jusqu’en 2012, le commissaire
à l’environnement et au développement durable prépare un
rapport renfermant notamment :
(a) an analysis of Canada’s progress in implementing the
Climate Change Plans;
a) une analyse des progrès réalisés par le Canada pour
mettre en œuvre les plans sur les changements climatiques;
(b) an analysis of Canada’s progress in meeting its
obligations under Article 3, paragraph 1, of the Kyoto
Protocol; and
b) une analyse des progrès réalisés par le Canada pour
respecter ses engagements en vertu de l’article 3,
paragraphe 1, du Protocole de Kyoto;
(c) any observations and recommendations on any matter
that the Commissioner considers relevant.
c) toutes autres observations et recommandations sur toute
question qu’il estime pertinente.
(2) The Commissioner shall publish the report in any manner
the Commissioner considers appropriate within the period
referred to in subsection (1).
(2) Le commissaire publie le rapport de la façon qu’il juge
appropriée dans le délai prévu au paragraphe (1).
(3) The Commissioner shall submit the report to the Speaker
of the House of Commons on or before the day it is published,
and the Speaker shall table the report in the House on any of
the first three days on which that House is sitting after the
Speaker receives it. [Emphasis added.]
(3) Le commissaire présente le rapport au président de la
Chambre des communes au plus tard le jour où il est publié et
le président le dépose devant la Chambre dans les trois
premiers jours de séance de celle-ci suivant sa réception. [Non
souligné dans l’original.]
Section 5
L’article 5
[33] If the intent of section 5 of the Act was to ensure
that the Government of Canada strictly complied with
Canada’s Kyoto obligations, the approach taken was
unduly cumbersome. Indeed, a simple and unequivocal
statement of such an intent would not have been difficult
to draft. Instead section 5 couples the responsibility of
[33] Si l’intention du législateur, dans l’article 5 de la
Loi, était d’assurer le strict respect des engagements du
Canada aux termes du Protocole de Kyoto, alors
l’approche adoptée fut d’une lourdeur excessive. En
effet, l’énoncé simple et sans équivoque d’une telle
intention n’aurait pas été difficile à rédiger. L’article 5
224
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
ensuring Kyoto compliance with a series of stated
measures some of which are well outside of the proper
realm of judicial review. For instance, subparagraph
5(1)(a)(iii.1) requires that a Climate Change Plan
provide for a just transition for workers affected by
greenhouse gas emission reductions and paragraph
5(1)(d) requires an equitable distribution of reduction
levels among the sectors of the economy that contribute
to greenhouse gas emissions. These are policy-laden
considerations which are not the proper subject matter
for judicial review. That is so because there are no
objective legal criteria which can be applied and no facts
to be determined which would allow a Court to decide
whether compliance had been achieved: see Chiasson v.
Canada (2003), 226 D.L.R. (4th) 351 (F.C.A.), at
paragraph 8.
combine plutôt l’obligation d’assurer la conformité au
Protocole de Kyoto avec une série de mesures officielles
dont certaines échappent largement au domaine du
contrôle judiciaire. Ainsi, le sous-alinéa 5(1)a)(iii.1) dit
que le Plan sur les changements climatiques doit prévoir
une transition équitable à l’égard des travailleurs touchés
par les réductions d’émissions de gaz à effet de serre, et
l’alinéa 5(1)d) exige une répartition équitable des
niveaux de réduction entre les secteurs de l’économie
qui contribuent aux émissions de gaz à effet de serre. Il
s’agit là de facteurs de nature essentiellement politique,
qui ne se prêtent guère à un contrôle judiciaire. S’il en
est ainsi, c’est parce qu’il n’y a pas de critère juridique
objectif qui puisse être appliqué, et pas de faits avérés
qui puissent autoriser une cour de justice à dire s’il y a
eu ou non conformité : voir l’arrêt Chiasson c. Canada,
2003 CAF 155, au paragraphe 8.
[34] It is not appropriate for the Court to parse the
language of section 5 into justiciable and non-justiciable
components, at least, insofar as that language deals with
the content of a Climate Change Plan. This provision
must be read as a whole and it cannot be judicially
enforced on a piecemeal basis. While the failure of the
Minister to prepare a Climate Change Plan may well be
justiciable, an evaluation of its content is not. Indeed the
various obligations under the Act for the Minister and
others to prepare, publish and table the required reports,
regulations and statements are all coupled with the
mandatory term “shall”. That word is construed as
imperative in a statutory context, and when used it
almost always creates a mandatory obligation: see the
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, section 11. So
far as I can determine, the word “ensure” found in
section 5 and elsewhere in the KPIA is not commonly
used in the context of statutory interpretation to indicate
an imperative.
[34] Il n’est pas nécessaire pour la Cour de faire, dans
l’article 5, le tri entre les éléments qui ressortissent aux
tribunaux et ceux qui n’y ressortissent pas, du moins
dans la mesure où le texte de cette disposition traite du
contenu d’un Plan sur les changements climatiques.
L’article 5 doit être lu dans sa globalité et il ne saurait
être appliqué par les tribunaux d’une manière
fragmentaire. Sans doute le fait pour le ministre de ne
pas avoir préparé un Plan sur les changements climatiques
pourrait-il ressortir à la Cour, mais tel n’est pas le cas
d’une évaluation du contenu d’un tel plan. Les diverses
obligations imposées par la Loi au ministre et à d’autres
de préparer, de publier et de déposer les rapports,
règlements et déclarations nécessaires sont d’ailleurs
toutes exprimées par l’indicatif présent du verbe porteur
de sens principal. L’indicatif présent fait d’une disposition légale une disposition impérative et, lorsque ce
temps est employé, il entraîne presque toujours une
obligation : voir la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985),
ch. I-21, article 11. Autant que je sache, le verbe
« assurer », que l’on trouve dans l’article 5 et ailleurs
dans la LMOPK, n’a pas en général pour effet, dans
le contexte de l’interprétation des lois, d’indiquer une
obligation.
[35] There are other reasons for not construing the
words in section 5 “to ensure that Canada meets its
[Kyoto] obligations” as creating justiciable duties. The
Act contemplates an ongoing process of review and
[35] D’autres raisons permettent d’affirmer que les
mots de l’article 5, « assurer le respect des engagements
du Canada aux termes [. . .] du Protocole de Kyoto »,
n’entraînent pas des obligations dont on peut saisir les
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
225
adjustment within a continuously evolving scientific and
political environment. It refers to cooperative initiatives
with third parties including provincial authorities and
industry. These are not matters that can be completely
controlled by the Government of Canada such that it
could unilaterally ensure Kyoto compliance within any
particular timeframe. The Act also recognizes that the
implementation of any given Climate Change Plan may
not be fully accomplished in any given year. This is the
obvious purpose of paragraph 5(1)(f), which allows for
a failure to implement any of the required remedial
measures for ensuring Kyoto compliance in a given
year. Any such failure must be explained by the Minister
in the succeeding Climate Change Plan to be tabled in
Parliament, but it is implicit in this provision that strict
compliance with the Kyoto emission obligations in the
context of any particular Climate Change Plan is not
required by section 5.
tribunaux. La Loi envisage un processus permanent
d’examen et d’ajustement, à l’intérieur d’un environnement scientifique et politique en constante évolution.
Elle parle d’une collaboration avec des tiers, y compris
avec les instances provinciales et l’industrie. Ce ne sont
pas là des aspects sur lesquels le gouvernement du
Canada puisse exercer un absolu droit de regard au point
qu’il puisse unilatéralement garantir l’observation du
Protocole de Kyoto à l’intérieur d’un délai donné. La
Loi reconnaît aussi que tel ou tel Plan sur les changements
climatiques ne sera pas nécessairement appliqué
intégralement au cours d’une année donnée. Tel est
l’objet évident de l’alinéa 5(1)f), qui anticipe l’absence
de mise en œuvre de l’une ou l’autre des mesures
correctives nécessaires propres à garantir la conformité
au Protocole de Kyoto au cours d’une année donnée.
L’impossibilité de mettre en œuvre une telle mesure doit
être expliquée par le ministre dans le Plan suivant sur les
changements climatiques qui sera déposé au Parlement,
mais cette disposition reconnaît implicitement que, dans
le contexte de tel ou tel Plan sur les changements
climatiques, la stricte conformité aux engagements
prévus par le Protocole de Kyoto en matière de réduction
des émissions n’est pas requise par l’article 5.
[36] Furthermore, if the Court is not permitted by the
principles of justiciability to examine the substantive
merits of a Climate Change Plan that dubiously claimed
Kyoto compliance, it would be incongruous for the
Court to be able to order the Minister to prepare a
compliant Plan where he has deliberately and transparently declined to do so for reasons of public policy.
[36] Par ailleurs, si la Cour n’est pas autorisée, selon
les principes de justiciabilité, à examiner le pour et le
contre d’un Plan sur les changements climatiques qui
affirme d’un ton incertain que le Protocole de Kyoto
est respecté, alors il serait absurde que la Cour puisse
ordonner au ministre de préparer un plan conforme au
Protocole s’il a refusé, d’une manière délibérée et
transparente, de le faire pour des raisons de politique
générale.
Section 7
L’article 7
[37] That the words “to ensure” used in section 5 of
the Act reflect only a permissive intent is also indicated
by the use of those words in section 7 of the Act dealing
with the authority of the GIC to pass, repeal or amend
environmental regulations.
[37] Le mot « assurer », employé dans l’article 5 de la
Loi, rend compte uniquement d’une chose facultative, et
cela est attesté aussi par l’emploi de ce verbe (ou du verbe
équivalent « veiller à ») dans l’article 7 de la Loi, qui
confère au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre,
modifier ou abroger des règlements environnementaux.
[38] An isolated and strictly literal interpretation of
subsection 7(1) would suggest that the GIC had a duty
[38] Une interprétation isolée et strictement littérale
du paragraphe 7(1) donnerait à penser que le gouverneur
226
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
to make all of the regulatory changes required to ensure
Kyoto compliance within 180 days of the Act coming
into force. Such a construction is, however, incompatible
with the practical realities of making such regulatory
changes, and is also inconsistent with the language of
subsection 7(2) which allows the GIC at any time after
the passage of the Act to make further regulatory changes
to also “ensure” that Canada meets its Kyoto obligations.
These two provisions are difficult to fully reconcile but
the apparent intent is to allow for an ongoing process to
regulate Kyoto compliance, with the initial 180-day
timeframe being merely directory or suggestive. I note,
as well, that section 6 of the Act says only that the GIC
“may” make regulations. That language is clearly not
mandatory. This, I think, was the basis for the admonition
by Lord Browne-Wilkinson in R. v. Secretary of State
for the Home Department, [1995] 2 All E.R. 244 (H.L.),
to the effect that without clear statutory language the
courts have no role to play to in requiring legislation to
be implemented. This, he said, would tread dangerously
close to the area over which Parliament enjoys exclusive
jurisdiction. The language of subsections 7(1) and 7(2)
is sufficiently unclear that I do not think that it was
intended to override the clearly permissive meaning of
the words “may make regulations” in subsection 6(1) of
the Act.
en conseil avait l’obligation, dans un délai de 180 jours
après l’entrée en vigueur de la Loi, de procéder à tous les
changements réglementaires requis pour garantir le
respect du Protocole de Kyoto. Une telle interprétation
est cependant incompatible avec les réalités pratiques de
l’adoption de tels changements réglementaires, et elle ne
s’accorde pas non plus avec le texte du paragraphe 7(2),
qui autorise le gouverneur en conseil, en tout temps
après l’entrée en vigueur de la Loi, de prendre, modifier
ou abroger les règlements qui s’imposent pour, là encore,
« veiller à » ce que le Canada honore ses engagements
selon le Protocole de Kyoto. Ces deux dispositions sont
difficiles à concilier pleinement, mais l’intention
évidente est d’instituer un processus permanent régissant
les modalités d’observation du Protocole de Kyoto, le
délai initial de 180 jours étant simplement une directive
ou une suggestion. Je relève aussi que l’article 6 de la
Loi dit seulement que le gouverneur en conseil « peut »,
par règlement [. . .] Ce mot « peut » est manifestement
le contraire d’un ordre. Cela, je pense, constituait le
fondement de la mise en garde faite par
lord Browne-Wilkinson dans l’arrêt R. v. Secretary of
State for the Home Department, [1995] 2 All E.R. 244
(H.L.), lorsqu’il disait que, sauf s’il existe un texte sans
ambiguïté, les cours de justice n’ont pas à exiger qu’une
loi soit appliquée. Ce serait de leur part, disait-il, frayer
trop près du domaine réservé à la compétence exclusive
du Parlement. Les paragraphes 7(1) et 7(2) sont
suffisamment imprécis pour que je sois dispensé de
croire que ces dispositions doivent l’emporter sur le sens
clairement facultatif des mots « peut, par règlement », au
paragraphe 6(1) de la Loi.
[39] The argument that subsection 7(1) creates a
justiciable duty is further weakened by the problem
facing the Court for crafting a meaningful remedy. FoE
concedes that the Court cannot dictate what it was that
the GIC must have done to regulate compliance with
Kyoto. Nevertheless, it argues that the GIC had a residual
duty to do something of a regulatory nature within 180
days of the KPIA becoming law. It is undeniable that an
attempt by the Court to dictate the content of the
proposed regulatory arrangements would be an
inappropriate interference with the executive role. The
idea that the Court should declare that the GIC had a
legal duty to make some sort of regulatory adjustment
within 180 days, however insignificant that response
[39] L’argument selon lequel le paragraphe 7(1) crée
une obligation dont on peut saisir les tribunaux est
affaibli davantage par la difficulté pour la Cour de définir
une réparation utile. FoE admet que la Cour ne peut pas
prescrire ce que le gouverneur en conseil avait le devoir
de faire pour régir les modalités d’observation du
Protocole de Kyoto. Néanmoins, FoE fait valoir que le
gouverneur en conseil avait l’obligation résiduelle de
faire quelque chose de nature réglementaire, dans un
délai de 180 jours après l’entrée en vigueur de la
LMOPK. Il va sans dire qu’une tentative de la Cour de
dicter le contenu des dispositions réglementaires
projetées serait une ingérence inopportune dans la sphère
du pouvoir exécutif. L’idée selon laquelle la Cour devrait
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
227
might have been, has very little appeal and seems to me
to pose an unsatisfactory role for the Court. In R. v.
Secretary of State, above, Lord Nicholls declined to
recognize as justiciable a statutory duty requiring the
Secretary of State to appoint a date for the commencement
of certain statutory provisions. Lord Nicholls was
concerned about the judicial enforcement of a duty that
was “substantially empty of content” and where the
Minister’s substantive decision involved consideration
of a “wide range of circumstances”.
déclarer que le gouverneur en conseil avait l’obligation
légale d’apporter tel ou tel ajustement de nature
réglementaire dans un délai de 180 jours, si minime que
puisse être la mesure prise, présente très peu d’intérêt et
me semble attribuer à la Cour une fonction qui ne lui
sied pas. Dans l’arrêt R. v. Secretary of State, précité,
lord Nicholls avait refusé de reconnaître que l’on pouvait
saisir les tribunaux de l’obligation statuaire du secrétaire
d’État de fixer une date pour l’entrée en vigueur de
certaines dispositions légales. Lord Nicholls avait des
doutes sur l’exécution judiciaire d’une obligation qui
était [traduction] « pour l’essentiel vide de contenu »
et pour laquelle la décision fondamentale du ministre
requérait l’examen d’un [traduction] « large éventail
de circonstances ».
[40] Given that the Court is in no position to consider
or to dictate the substance of the regulatory scheme
anticipated by the Act, it seems to me to be highly
unlikely that Parliament intended that the 180-day
timeframe be mandatory and justiciable. Indeed, I
question whether, outside of the constitutional context,
the Court has any role to play in controlling or directing
the other branches of government in the conduct of their
legislative and regulatory functions. This was the view
of Justice Barry Strayer in Alexander Band No. 134 v.
Canada (Minister of Indian Affairs and Northern
Development), [1991] 2 F.C. 3 (T.D.), where he observed
that the enactment of regulations must be seen as
primarily the performance of a political duty which is
not judicially enforceable. Support for this view can also
be found in the following passage from the decision of
Justice Steele in Re Pim and Minister of the Environment
(1978), 23 O.R. (2d) 45 (Div. Ct.), at page 56:
[40] Puisque la Cour n’est pas à même de considérer
ou de dicter la substance du régime réglementaire dont
parle la Loi, il me semble fort douteux que le législateur
ait voulu que le délai de 180 jours soit impératif et qu’on
puisse en saisir les tribunaux. Je doute d’ailleurs que, en
dehors du contexte constitutionnel, la Cour puisse de
quelque manière contrôler ou orienter les autres branches
du gouvernement dans la conduite de leurs fonctions
législatives et réglementaires. C’était la position adoptée
par le juge Barry Strayer, dans la décision Bande
Alexander (n° 134) c. Canada (Ministre des Affaires
indiennes et du Nord canadien), [1991] 2 C.F. 3 (1re
inst.), où il faisait observer que la prise de règlements
doit être vue en premier lieu comme l’accomplissement
d’une obligation politique qui ne relève nullement des
tribunaux. On peut trouver aussi confirmation de cette
manière de voir dans le passage suivant de la décision
du juge Steele, dans l’affaire Re Pim and Minister of the
Environment (1978), 23 O.R. (2d) 45 (C. div.), à la
page 56 :
It may not be necessary to add anything further, but if it is,
it is my opinion that I would not exercise the discretion of the
Court with respect to the application in the nature of mandamus.
I would dismiss that application because even if there had been
a mandatory date for the Lieutenant-Governor in Council to
enact Regulations which I have found there was not, I believe
that it would be totally improper for this Court to order the
Lieutenant-Governor in Council to enact Regulations relating
to a matter of which the Court has no knowledge. The Court
has no concept of what should be included therein or within
what time frame they should be made. This is not the type
of case where a mandatory order of the Court could properly
[traduction] Il n’est sans doute pas nécessaire d’ajouter
quoi que ce soit d’autre, mais, si ce l’est, j’exprime l’avis que
je ne devrais pas exercer le pouvoir discrétionnaire de la Cour
en ce qui concerne la demande de la nature d’un mandamus.
Je rejetterais cette demande parce que, même s’il avait existé
une date impérative pour la prise de règlements par le
lieutenant-gouverneur en conseil, et j’ai dit qu’il n’existait rien
de tel, je crois qu’il serait totalement déplacé pour la Cour
d’ordonner au lieutenant-gouverneur en conseil de prendre des
règlements se rapportant à une affaire dont la Cour n’a pas
connaissance. La Cour n’a aucune idée de ce qui devrait figurer
dans un tel règlement, ni du délai à l’intérieur duquel tel
228
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
be enforced by the Court and, therefore, it should not
be granted.
règlement devrait être pris. Nous n’avons pas ici affaire à
un cas où une injonction prononcée par la Cour pourrait
validement être exécutée par elle, et elle ne devrait donc pas
être accordée.
A very similar view was expressed by Justice Richard
Mosley in Canadian Union of Public Employees [at
paragraph 43]:
Une opinion très semblable a été exprimée par le
juge Richard Mosley dans la décision Syndicat canadien de la
fonction publique, au paragraphe 43 :
The applicants’ argument in relation to the provinces
controlling the nature and extent of the information provided
to the federal Minister is predicated, in my view, on an
underlying challenge to the Governor in Council’s failure to
make regulations to require the provinces to provide prescribed
information to the federal Minister concerning their health
insurance plans. This cannot sustain a justiciable issue. The
lack of such regulations is not a matter for the courts, as the
Act does not oblige the Minister to propose them nor the
Governor in Council to make them. The enabling authority, set
out in paragraph 22 (1)(c) of the Act, is strictly permissive and
not mandatory.
L’argument des demandeurs selon lequel les provinces
décident de la nature et de la substance des renseignements
qu’elles fournissent au ministre fédéral repose, selon moi, sur
la contestation sous-jacente du fait que le gouverneur en
conseil n’a pas pris de règlement prescrivant les renseignements
qu’elles doivent fournir au sujet de leur régime
d’assurance-santé. Un tel argument ne saurait fonder la
justiciabilité d’une question. Les tribunaux n’ont pas à se
prononcer sur l’absence de règlement, car la LCS n’oblige pas
le ministre à en proposer ni le gouverneur en conseil à en
prendre. Le pouvoir réglementaire conféré par l’alinéa 22(1)c)
est d’ordre strictement permissif et non obligatoire.
Sections 8 and 9
Les articles 8 et 9
[41] If section 7 of the KPIA does not create a
mandatory duty to regulate, it necessarily follows that
all of the regulatory and related duties described in
sections 8 and 9 of the KPIA are not justiciable if the
GIC declines to act. If the government cannot be
compelled to regulate, it cannot be required to carry out
the ancillary duties of publishing, reporting or consulting
on the efficacy of such measures—unless and until there
is a proposed KPIA regulatory change.
[41] Si l’article 7 de la LMOPK n’établit pas une
obligation de réglementation, il s’ensuit nécessairement
qu’aucune des obligations de réglementation ou autres
obligations dont parlent les articles 8 et 9 de la LMOPK
ne ressortit aux cours de justice si le gouverneur en
conseil refuse d’agir. Si le gouvernement ne peut pas
être contraint de prendre des règlements, il ne peut être
tenu d’accomplir les obligations accessoires que sont la
publication, l’établissement de rapports ou la consultation
sur l’efficacité de telles mesures tant et aussi longtemps
qu’une mesure réglementaire n’est pas envisagée selon
la LMOPK.
Parliamentary Accountability
La responsabilité envers le Parlement
[42] The issue of justiciability must also be assessed
in the context of the other mechanisms adopted by the
Act for ensuring Kyoto compliance. In this case, the Act
creates rather elaborate reporting and review mechanisms
within the Parliamentary sphere. On this point I agree
with the counsel for the respondents that, with respect to
matters of substantive compliance with Kyoto, the Act
clearly contemplates Parliamentary and public
accountability. While such a scheme will not always
[42] La question de la justiciabilité doit également être
appréciée dans le contexte des autres mécanismes
adoptés par la Loi pour assurer le respect du Protocole
de Kyoto. En l’espèce, la Loi établit des mécanismes
assez détaillés de notification et d’examen à l’intérieur
de la sphère parlementaire. Sur ce point, je me range à
l’avis des avocats des défendeurs pour qui, s’agissant
des questions de conformité de fond au Protocole de
Kyoto, la Loi envisage clairement une responsabilité
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
displace an enforcement role for the Court, in the overall
context of this case, I think it does. If Parliament had
intended to impose a justiciable duty upon the government
to comply with Canada’s Kyoto commitments, it could
easily have said so in clear and simple language.2 The
Act, however, uses somewhat equivocal language
substituting “to ensure that” for the usual mandatory
term “shall”. It then goes on to create an indirect scheme
for “ensuring” Kyoto compliance largely through the
function of scientific review and reporting to the public
and to Parliament. For instance, the annual Climate
Change Plan required by section 5 must be published
and subjected to public comment. The Plan must also be
tabled in Parliament and referred to the appropriate
Parliamentary committee for consideration. Any
regulations proposed to be made under the authority of
the Act must first be published for public consultation
purposes in the Canada Gazette. Section 9 requires that
within the first 120 days of the Act becoming law, the
Minister must prepare a statement setting out the gas
emission reductions that are reasonably expected to
result in every year until 2012. That statement must also
be published and tabled in Parliament. Both the Climate
Change Plan and the Minister’s statements are then
required to be submitted to the Round Table for external
review, advice and comment. The Round Table analysis
is required to include consideration of the likelihood
that the proposed measures or regulations will achieve
the projected emission reductions. This report must also
be published by the Minister and tabled in both the
House of Commons and Senate. The Commissioner
of the Environment and Sustainable Development
(Commissioner) is similarly obliged to prepare, publish
and table a bi-annual report which analyses Canada’s
progress in implementing the Climate Change Plans and
in meeting its Kyoto obligations.
c. canada
229
envers le Parlement et envers le public. Un tel régime ne
privera pas toujours la Cour de son rôle d’exécution,
mais, dans le contexte général de la présente affaire, je
crois que tel est le résultat. Si le Parlement avait voulu
imposer au gouvernement une obligation, dont on peut
saisir les tribunaux, de respecter les engagements pris
par le Canada dans le Protocole de Kyoto, il lui aurait
été facile de le dire en des mots clairs et simples2. La
Loi, cependant, utilise des mots quelque peu équivoques,
en remplaçant l’indicatif présent, qui marque une
obligation, par les verbes « assurer » ou « veiller à ».
Puis la Loi établit un régime indirect visant à « assurer »
le respect du Protocole de Kyoto, essentiellement au
moyen d’examens scientifiques et de rapports présentés
au public et au Parlement. Ainsi, le Plan annuel sur les
changements climatiques qui est exigé par l’article 5
doit être publié et soumis aux intéressés pour qu’ils
présentent leurs observations. Le Plan doit aussi être
déposé devant le Parlement et renvoyé au comité
parlementaire compétent pour examen. Tout règlement
que le gouverneur en conseil se propose de prendre en
vertu de la Loi doit d’abord être publié dans la Gazette
du Canada à des fins de consultation publique. L’article 9
dispose que, dans les 120 jours qui suivent l’entrée en
vigueur de la Loi, le ministre prépare une déclaration
dans laquelle il énonce les réductions d’émissions de
gaz à effet de serre auxquelles il est raisonnable de
s’attendre au cours de la période se terminant en 2012.
Cette déclaration doit elle aussi être publiée et déposée
devant le Parlement. Le Plan sur les changements
climatiques, de même que les déclarations du ministre,
doivent alors être soumis à la Table ronde pour examen
externe, conseils et observations. L’analyse faite par la
Table ronde doit comprendre un examen de la probabilité
que l’ensemble des mesures ou règlements projetés
atteigne les réductions d’émissions anticipées. Ce
rapport doit également être publié par le ministre et
déposé devant la Chambre des communes et le Sénat. Le
commissaire à l’environnement et au développement
durable (le commissaire) est lui aussi tenu de préparer,
publier et déposer un rapport bisannuel renfermant une
analyse des progrès accomplis par le Canada pour mettre
en œuvre les Plans sur les changements climatiques et
pour respecter ses engagements aux termes du Protocole
de Kyoto.
230
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
[43] All of the above measures are directed at ensuring
compliance with Canada’s substantive Kyoto
commitments through public, scientific and political
discourse, the subject matter of which is mostly not
amenable or suited to judicial scrutiny.
[43] Toutes les mesures ci-dessus ont pour objet
d’assurer l’observation par le Canada de ses engagements
de fond envers le Protocole de Kyoto, et cela, à la faveur
d’un dialogue public, scientifique et politique, un
dialogue dont le thème ne se prête pas pour l’essentiel à
un contrôle judiciaire ou ne ressortit pas pour l’essentiel
aux tribunaux.
[44] Considering the scope of the review mechanisms
established by the Act alongside of the statutory
construction issues noted above, the statutory scheme
must be interpreted as excluding judicial review over
issues of substantive Kyoto compliance including the
regulatory function. Parliament has, with the KPIA,
created a comprehensive system of public and
Parliamentary accountability as a substitute for judicial
review. The practical significance of Parliamentary
oversight and political accountability should not,
however, be underestimated, particularly in the context
of a minority government: see Canada (Auditor General)
v. Canada (Minister of Energy, Mines and Resources),
above, at paragraph 71.3
[44] Compte tenu de la portée des mécanismes
d’examen établis par la Loi, ce à quoi s’ajoutent les
questions susmentionnées d’interprétation des lois, le
texte législatif doit être interprété d’une manière qui
exclut tout contrôle judiciaire sur les questions touchant
le respect du Protocole de Kyoto, y compris sur la
fonction de réglementation. En promulguant la LMOPK,
le Parlement a établi un système détaillé de responsabilité
devant le public et devant le Parlement, un système qui
remplace le contrôle judiciaire. L’importance pratique
de la surveillance parlementaire et de la responsabilité
politique ne devrait pas cependant être sous-estimée, en
particulier dans le contexte d’un gouvernement
minoritaire : voir l’arrêt Canada (Vérificateur général)
c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des
Ressources), précité, au paragraphe 713.
[45] I find support for this view in the comprehensive
justiciability analysis carried out by Justice Richard
Mosley in Canadian Union of Public Employees, above.
That case involved allegations that the Minister of
Health had failed to carry out certain statutory duties
imposed by the Canada Health Act, R.S.C., 1985, c. C-6
related to provincial compliance with the national
healthcare standards. Among other claims for relief, the
applicants sought a declaration that the mandated
Canada Health Act Annual Report was not sufficiently
comprehensive in dealing with the issue of provincial
compliance. It was also argued that the Minister had
disregarded his statutory authority to compel provincial
compliance and had thereby exercised his discretion in
a way that frustrated the purpose of the legislation. The
Minister took the position that his statutory reporting
function involved a policy-laden duty owed solely to
Parliament; as such it was not justiciable. The Court
sided with the Minister for the following reasons [at
paragraph 39-42]:
[45] Je suis conforté dans cette manière de voir par
l’analyse détaillée du principe de justiciabilité qu’a faite
le juge Richard Mosley dans la décision Syndicat
canadien de la fonction publique, précitée. On alléguait
dans cette affaire que le ministre de la Santé avait
manqué à certaines obligations imposées par la Loi
canadienne sur la santé, L.R.C. (1985), ch. C-6,
obligations qui concernent la conformité des régimes
provinciaux d’assurance-santé aux normes nationales
touchant les soins de santé. Entre autres réparations
sollicitées, les demandeurs voulaient que soit rendu un
jugement déclaratoire disant que le rapport annuel prévu
par la Loi canadienne sur la santé n’était pas
suffisamment détaillé sur la question de la conformité
des régimes provinciaux. Les demandeurs faisaient aussi
valoir que le ministre n’avait pas tenu compte de son
pouvoir statuaire de contraindre les provinces à se
conformer à la Loi canadienne sur la santé et qu’il avait
donc exercé son pouvoir discrétionnaire d’une manière
qui contrariait l’objet de ce texte. La posture adoptée par
le ministre était que sa fonction de préparation d’un
rapport procédait d’une obligation de nature politique
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
231
dont il ne rendait compte qu’au Parlement; cette
obligation ne ressortissait donc pas aux cours de justice.
La Cour s’est rangée à l’argument du ministre, pour les
motifs suivants [aux paragraphes 39 à 42] :
As stated by Chief Justice Dickson in Canada (Auditor
General) v. Canada (Minister of Energy, Mines & Resources),
supra at pages 90-91, a determination of whether a matter is
justiciable is:
Comme l’a exprimé le juge en chef Dickson dans l’arrêt
Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de
l’Énergie, des Mines et des Ressources), précité, aux pages
90-91, l’examen de la justiciabilité consiste :
“. . . first and foremost, a normative inquiry into the
appropriateness as a matter of constitutional judicial policy
of the courts deciding a given issue, or instead, deferring to
other decision-making institutions of the polity. . .There is an
array of issues which calls for the exercise of judicial
judgment on whether the questions are properly cognizable
by the courts. Ultimately, such judgment depends on the
appreciation by the judiciary of its own position in the
constitutional scheme.
[. . .] d’abord et avant tout, en un examen normatif de
l’opportunité pour les tribunaux, sur le plan de la politique
judiciaire constitutionnelle, de trancher une question donnée
ou, au contraire, de la déférer à d’autres instances
décisionnelles de l’administration politique [. . .] Il existe
tout un éventail de questions litigieuses exigeant l’exercice
d’un jugement judiciaire pour déterminer si elles relèvent à
bon droit de la compétence des tribunaux. Finalement, un tel
jugement dépend de l’appréciation par le judiciaire de sa
propre position dans le système constitutionnel.
In the view of this member of the judiciary, while this
application raises important questions, they are of an inherently
political nature and should be addressed in a political forum
rather than in the courts.
En ma qualité de membre de l’appareil judiciaire, j’estime
que même si la présente demande soulève d’importantes
questions, elles sont intrinsèquement de nature politique, et
c’est devant un forum politique et non devant les tribunaux
qu’elles doivent être examinées.
The Act requires that the annual report tabled by the Minister
be laid before each House of Parliament, thus indicating that
Parliament’s intention in creating this obligation was to provide
for review and debate on the content of the reports by
Parliament itself. Allegations of informational deficiencies
with such reports are, therefore, to be addressed and dealt with
by that branch of government, and not, in my view, by the
judiciary. It is not for the courts to usurp the role of Parliament
in determining the nature and quality of the information it has
deemed necessary to conduct its functions. As stated by Justice
McLachlin, as she then was, in New Brunswick Broadcasting
Co. v. Nova Scotia (Speaker of the House of Assembly), [1993]
1 S.C.R. 319 at page 389:
La Loi exige que le rapport annuel établi par le ministre soit
déposé devant chaque chambre du Parlement, indiquant par là
l’intention du législateur que le contenu du rapport soit
examiné et discuté par le Parlement lui-même. C’est donc à
cette branche du gouvernement qu’il appartient d’examiner les
allégations de lacunes informationnelles et non aux tribunaux.
Le pouvoir judiciaire ne doit pas usurper le rôle du Parlement
dans la détermination de la nature et de la qualité des
renseignements qu’il a estimés nécessaires à l’accomplissement
de ses fonctions. Comme l’a indiqué la juge McLachlin (plus
tard Juge en chef) dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting
Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative),
[1993] 1 R.C.S. 319, à la page 389 :
. . . Our democratic government consists of several branches:
the Crown, as represented by the Governor General and the
provincial counterparts of that office; the legislative body;
the executive; and the courts. It is fundamental to the
working of government as a whole that all these parts play
their proper role. It is equally fundamental that no one of
them overstep its bounds, that each show proper deference
for the legitimate sphere of activity of the other.
[. . .] Notre gouvernement démocratique comporte plusieurs
branches : la Couronne représentée par le gouverneur
général et ses homologues provinciaux, l’organisme
législatif, l’exécutif et les tribunaux. Pour assurer le
fonctionnement de l’ensemble du gouvernement, il est
essentiel que toutes ces composantes jouent le rôle qui
leur est propre. Il est également essentiel qu’aucune de ces
branches n’outrepasse ses limites et que chacune respecte
de façon appropriée le domaine légitime de compétence
de l’autre.
The Minister’s duty to report to Parliament on an annual
basis as to provincial compliance with the Act’s criteria and
L’obligation du ministre de faire rapport annuellement au
Parlement de la mesure dans laquelle les provinces satisfont
232
friends of the earth
v. canada
[2009] 3 F.C.R.
conditions is clear. The determination of what constitutes “all
relevant information” for the purpose of the reporting
requirement is appropriately determined by the Minister, in
consultation with the provinces, and is subject to policy and
political concerns, the parameters of which it is not for this
Court to determine. The Minister is accountable to Parliament
for the scope and accuracy of the information the report
contains. I agree with the respondent that the section 23
obligation is one owed to Parliament and not to the applicants
or the public at large although requiring production of an
annual report will necessarily inform public debate on the
subject. Any remedy, therefore, with regards to fulfilling the
section 23 obligation lies within Parliament and not with
the courts.
aux conditions établies par la Loi est claire. C’est au ministre
qu’il revient de déterminer ce qui constitue « tous les
renseignements pertinents » à inclure pour satisfaire à
l’obligation de rendre compte, après consultation avec les
provinces, et cette détermination fait intervenir des questions
de principe et de politique dont il n’appartient pas aux tribunaux
de fixer les paramètres. Le ministre est responsable devant le
Parlement de la portée et de l’exactitude des renseignements
contenus dans le rapport. Je conviens avec le défendeur que le
créancier de l’obligation énoncée à l’article 23 est le Parlement
et non les demandeurs ou le public en général, même si
l’obligation de présenter un rapport annuel contribue
certainement au débat public sur la question. Tout recours
relatif à l’accomplissement de l’obligation imposée à
l’article 23 relève donc du Parlement et non des tribunaux.
IV.
IV.
Conclusion
Dispositif
[46] I have concluded that the Court has no role to
play reviewing the reasonableness of the government’s
response to Canada’s Kyoto commitments within the
four corners of the KPIA. While there may be a limited
role for the Court in the enforcement of the clearly
mandatory elements of the Act such as those requiring
the preparation and publication of Climate Change
Plans, statements and reports, those are not matters
which are at issue in these applications.
[46] Je suis arrivé à la conclusion que la Cour n’a pas
à se demander si la réponse du gouvernement aux
engagements du Canada selon le Protocole de Kyoto est
ou non raisonnable dans le cadre de la LMOPK. Sans
doute la Cour est-elle investie d’un certain rôle pour ce
qui concerne l’application des dispositions clairement
impératives de la Loi, par exemple celles qui imposent
la préparation et la publication de Plans sur les
changements climatiques, de déclarations et de rapports,
mais ce ne sont pas là des aspects qui sont en cause dans
les présentes demandes.
[47] Even if I am wrong about the issue of justiciability,
I would, as a matter of discretion, still decline to make a
mandatory order against the respondents. Such an order
would be so devoid of meaningful content and the nature
of any response to it so legally intangible that the
exercise would be meaningless in practical terms.
[47] Même si je fais fausse route sur la question de la
justiciabilité, je suis néanmoins d’avis de refuser, dans
l’exercice de mon pouvoir discrétionnaire, de prononcer
une injonction contre les défendeurs. Une telle injonction
serait si dépourvue de véritable signification, et la
nature de la réponse à telle injonction serait si intangible
sur le plan juridique, que l’exercice serait, en pratique,
vide de sens.
[48] In the result, these applications must be dismissed.
I will deal with the issue of costs in writing. If the
respondents are seeking costs, they will have 10 days to
make a submission to the Court. FoE will be allowed
seven days to reply. Neither submission should exceed
five pages in length.
[48] En définitive, ces demandes doivent être rejetées.
J’aborderai par écrit la question des dépens. Si les
défendeurs sollicitent les dépens, ils auront 10 jours pour
présenter leurs observations à la Cour. FoE aura sept
jours pour y répondre. Les observations de chacune des
parties ne devront pas dépasser cinq pages.
[2009] 3 R.C.F.
les ami(e)s de la terre
c. canada
233
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT ADJUDGES that these applications for
judicial review be dismissed.
LA COUR STATUE que les présentes demandes de
contrôle judiciaire sont rejetées.
THIS COURT FURTHER ADJUDGES that the issue of
costs be reserved.
LA COUR STATUE EN OUTRE que la question des
dépens est mise en délibéré.
1
The Kyoto Protocol to the United Nations Framework
Convention on Climate Change, 11 December 1997, 2303
U.N.T.S. 148 (Kyoto Protocol). The Kyoto Protocol came into
force in 2005. It commits developed countries to individual
targets to limit or reduce their greenhouse gas emissions.
Under the terms of the Kyoto Protocol, 37 developed countries
(including Canada) and the European Economic Community
(EEC) have ratified commitments that would cut their total
emissions of greenhouse gases on average between 2008 and
2012 to levels 5% below 1990 levels.
1
Le Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations
Unies sur les changements climatiques, 11 décembre 1997,
2303 R.T.N.U. 148 (le Protocole de Kyoto). Le Protocole de
Kyoto est entré en vigueur en 2005. Il engage les pays
développés à fixer des cibles individuelles en vue de limiter ou
réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Aux termes du
Protocole de Kyoto, 37 pays développés (dont le Canada) et la
Communauté économique européenne (la CEE) ont ratifié des
engagements qui, entre 2008 et 2012, ramèneraient en moyenne
à des niveaux inférieurs de 5 p. 100 aux niveaux de 1990 leurs
émissions totales de gaz à effet de serre.
2
The respondents’ characterization of the language of this
Act as “unusual” is certainly a fair one.
2
Les défendeurs ont certainement raison de dire que le
libellé de cette Loi est [traduction] « inusité ».
It is perhaps also worth noting here that the Kyoto Protocol
establishes its own formal system of accountability and that
Canada’s refusal to meet its Kyoto obligations has attracted
international criticism from other parties to the Protocol.
3
Il convient sans doute également de noter ici que le
Protocole de Kyoto établit son propre système formel de
responsabilité et que le refus du Canada de remplir ses
engagements selon ce Protocole a suscité chez les autres
parties au Protocole une réprobation internationale.
3
234
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
T-1144-05
2008 CF 1185
T-1144-05
2008 FC 1185
Apotex Inc. (Plaintiff)
Apotex Inc. (demanderesse)
v.
c.
Merck & Co. Inc., Merck Frosst Canada Ltd. and
Merck Frosst Canada & Co. (Defendants)
Merck & Co. Inc., Merck Frosst Canada Ltd. et
Merck Frosst Canada & Co. (défenderesses)
indexed As: Apotex inc. v. MeRck & co. inc. (F.c.)
RépeRtoRié : Apotex inc. c. MeRck & co. inc. (c.F.)
Federal Court, Hughes J.—Toronto, October 6; Ottawa,
October 21, 2008.
Cour fédérale, juge Hughes—Toronto, 6 octobre;
Ottawa, 21 octobre 2008.
Patents — Action brought under Patented Medicines (Notice
of Compliance) Regulations (PMNOC Regulations), s. 8
claiming recovery against defendants for loss suffered as result
of having been kept off market for period of time — Plaintiff
generic drug manufacturer seeking to sell generic version of
alendronate in Canada — Issuance of notice of compliance
(NOC) to plaintiff delayed given prohibition proceedings
commenced by defendants — Preliminary issues raised
concerning Federal Court jurisdiction, validity of PMNOC
Regulations, s. 8, nature, extent of remedy available thereunder
— Federal Court having jurisdiction to hear matter — PMNOC
Regulations, s. 8 properly enabled by Patent Act, s. 55.2(4),
not matter falling within exclusive provincial jurisdiction —
Patents falling within exclusive competence of federal
Parliament — As to nature, extent of remedy available,
PMNOC Regulations, s. 8 providing for damages or profits
—Generic drug manufacturer entitled to seek profits it would
have made if able to market product earlier — PMNOC
Regulations, s. 8(1)(b) providing compensation period ending
on date prohibition application dismissed — Preliminary
issues determined.
Brevets — Action intentée en vertu de l’art. 8 du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) (le
Règlement) pour obtenir le recouvrement de dommagesintérêts à l’encontre des défenderesses au titre de la perte
subie du fait d’avoir été empêché d’entrer sur le marché — La
demanderesse, un fabricant de médicaments génériques,
voulait être autorisée à vendre une version générique de
l’alendronate au Canada — La délivrance d’un avis de
conformité à la demanderesse a été retardée en raison de la
procédure d’interdiction entamée par les défenderesses — Les
questions préliminaires à trancher concernaient la compétence
de la Cour fédérale, la validité de l’art. 8 du Règlement ainsi
que la nature et la portée des recours prévus par l’art. 8 — La
Cour fédérale a compétence pour statuer sur l’action —
L’art. 8 du Règlement est validement autorisé par l’art 55.2(4)
de la Loi sur les brevets, ne s’agissant pas d’une matière qui
relève de la compétence exclusive des provinces — Les brevets
relèvent de la compétence exclusive du Parlement fédéral —
S’agissant de la nature et de la portée des recours prévus,
l’art. 8 du Règlement prévoit des dommages-intérêts ou des
profits — Le fabricant de produits génériques a droit aux
profits qu’il aurait réalisés s’il avait pu commercialiser son
produit plus tôt — L’art. 8(1)b) du Règlement dispose que la
période visée par l’indemnité se terminera à la date du rejet
de la demande en interdiction — Les questions préliminaires
ont été tranchées.
Federal Court Jurisdiction — Court’s jurisdiction to hear,
determine action brought under Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations (PMNOC Regulations), s. 8 —
Federal Courts Act, s. 20(2) providing Federal Court having
jurisdiction in all cases in which remedy sought under Act of
Parliament respecting patent of invention — Patent Act, s.
55.2(4) authorizing making of regulations to prevent
infringement, conferring jurisdiction on “any court of
competent jurisdiction” such as Federal Court.
Compétence de la Cour fédérale — Compétence de la Cour
pour statuer sur les actions introduites en vertu de l’art. 8 du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
(le Règlement) — L’art. 20(2) de la Loi sur les Cours fédérales
dispose que la Cour fédérale a compétence dans tous les autres
cas de recours sous le régime d’une loi fédérale relativement
à un brevet d’invention — L’art. 55.2(4) de la Loi sur les
brevets autorise la prise de règlements pour empêcher la
contrefaçon de brevets, conférant des droits d’action « devant
tout tribunal compétent », notamment la Cour fédérale.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
235
Construction of Statutes —Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations (PMNOC Regulations), s. 8
providing Court may make order by way of damages or profits
for certain prescribed losses — Words “damages or profits” in
s. 8 interpreted as meaning profits generic drug manufacturer
would have made if allowed to market product at earlier time
— Date “as certified by the Minister” in s. 8(1)(a) regarding
period over which compensation provided not defined —
Reasonable to conclude date “as certified” corresponding in
present case to date Minister’s letter approving plaintiff ’s
abbreviated new drug submission sent out.
Interprétation des lois — L’art. 8 du Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité) (le Règlement)
précise que le tribunal peut rendre une ordonnance pour
accorder réparation par recouvrement de dommages-intérêts
ou de profits à l’égard de certaines pertes prévues — Les mots
« recouvrement de dommages-intérêts ou de profits » à l’art. 8
sont interprétés comme signifiant les profits que le fabricant de
produits génériques aurait réalisés s’il avait pu commercialiser
son produit plus tôt — La date « attestée par le ministre » à
l’art. 8(1)a) quant à la période visée par l’indemnité n’est pas
définie — Il était raisonnable de conclure que la date
« attestée » en l’espèce était la date de transmission de la lettre
dans laquelle le ministre a approuvé la présentation abrégée
de drogue nouvelle de la demanderesse.
This was an action brought by the plaintiff, a generic drug
manufacturer, under section 8 of the Patented Medicines
(Notice of Compliance) Regulations (PMNOC Regulations)
claiming recovery against the defendants, Merck Frosst
Canada Ltd. and Merck Frosst Canada & Co. (collectively
Merck) for the period from February 3, 2004 to May 26,
2005. The drug at issue, alendronate, is used primarily in the
treatment of osteoporosis. Merck received a notice of
compliance (NOC) approving for sale its version of alendronate
(claimed in Canadian Patent No. 2294595 ('595 patent)) on
February 4, 2002. On February 7, 2003, the plaintiff filed an
abbreviated new drug submission (ANDS) to sell a generic
version of alendronate and sent a notice of allegation to Merck
on April 14, 2003 alleging that the '595 patent was invalid.
Although the plaintiff’s application was approved by the
Minister on February 3, 2004, the plaintiff was only issued an
NOC on May 27, 2005 given Merck’s pending prohibition
proceedings, which were subsequently dismissed.
Il s’agissait d’une action intentée par la demanderesse, un
fabricant de médicaments génériques, en vertu de l’article 8 du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de conformité)
(le Règlement) pour obtenir le recouvrement de dommagesintérêts à l’encontre des défenderesses, Merck Frosst Canada
Ltd. et Merck Frosst Canada & Co. (collectivement Merck),
pour la période allant du 3 février 2004 au 26 mai 2005. Le
médicament en cause, soit l’alendronate, est employé surtout
dans le traitement de l’ostéoporose. Le 4 février 2002, Merck
a reçu un avis de conformité l’autorisant à vendre sa version de
l’alendronate (revendiqué dans le brevet canadien no 2294595
(le brevet '595)). Le 7 février 2003, la demanderesse a déposé
une présentation abrégée de drogue nouvelle (PADN) pour
vendre une version générique de l’alendronate et a transmis
un avis d’allégation à Merck le 14 avril 2003 dans lequel
elle alléguait que le brevet '595 était invalide. Même si la
demande de la demanderesse a été approuvée par le ministre
le 3 février 2004, la demanderesse n’a obtenu un avis de
conformité que le 27 mai 2005 en raison de la procédure
d’interdiction en cours de Merck, qui a été rejetée par
la suite.
The issues to be determined herein, which were of a
preliminary nature, were twofold. The first set of issues, raised
by Merck, concerned the jurisdiction of the Federal Court to
hear an action under section 8 of the PMNOC Regulations, as
well as the validity of this section. The second set of issues,
raised by the plaintiff, dealt with the nature and extent of the
remedy section 8 affords.
Les questions à trancher en l’espèce, de nature préliminaire,
étaient de deux ordres. La première série de questions,
soulevées par Merck, concernaient la compétence de la Cour
fédérale d’instruire une action en vertu de l’article 8 du
Règlement ainsi que la validité de cette disposition. La
deuxième série de questions, soulevées par la demanderesse,
portaient sur la nature et la portée des recours prévus par
l’article 8.
Held, the preliminary issues raised in this action were
determined.
Jugement : les questions préliminaires soulevées en
l’espèce ont été tranchées.
In order for the Federal Court to have jurisdiction to hear
and determine actions brought under section 8, three criteria
have to be met: there must be a statutory grant of jurisdiction
by Parliament as well as an existing body of federal law and
the law in question has to be a law of Canada. Because
subsection 20(2) of the Federal Courts Act provides that the
Pour que la Cour fédérale ait compétence pour statuer sur
les actions introduites en vertu de l’article 8, trois critères
doivent être remplis : il doit y avoir attribution de compétence
par une loi du Parlement, il doit exister un ensemble de règles
de droit fédérales et la loi en cause doit être une loi du Canada.
Comme le paragraphe 20(2) de la Loi sur les Cours fédérales
236
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
Federal Court has jurisdiction in respect of “all cases . . . in
which a remedy is sought under the authority of an Act of
Parliament . . . respecting any patent of invention”, the Federal
Court may accept jurisdiction in a patent matter as being made
“under the authority” of a federal statute. Subsection 55.2(4)
of the Patent Act authorizes regulations to be made to prevent
patent infringement, such as the PMNOC Regulations, and
confers jurisdiction on “any court of competent jurisdiction”.
Section 2 of the PMNOC Regulations defines the word “court”
and names the Federal Court as a court of competent
jurisdiction. Finally, subsection 12(2) of the Patent Act gives
the PMNOC Regulations the same effect as a statute. Therefore,
all three criteria were satisfied, and the Federal Court had
jurisdiction to hear this action.
dispose que la Cour fédérale a compétence « dans tous les
autres cas de recours sous le régime d’une loi fédérale [. . .]
relativement à un brevet d’invention », la Cour fédérale peut
exercer sa compétence dans une affaire de brevet en tant que
recours « sous le régime » d’une loi fédérale. Le
paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets autorise la prise de
règlements pour empêcher la contrefaçon de brevets, par
exemple le Règlement, conférant des droits d’action « devant
tout tribunal compétent ». L’article 2 du Règlement définit le
mot « tribunal » et désigne la Cour fédérale à ce titre. Enfin, le
paragraphe 12(2) de la Loi sur les brevets donne au Règlement
le même effet et la même force que s’il s’agissait d’une loi. Par
conséquent, les trois critères ont été remplis et la Cour fédérale
avait compétence pour statuer sur l’action visée en l’espèce.
The PMNOC Regulations confer a benefit on a particular
class of persons who own or have rights in respect of patents
pertaining to medicines, their formulation, dosages and uses.
The benefited innovator person may choose to list its patents
under the PMNOC Regulations and launch an application to
prohibit the grant of an NOC to a generic drug manufacturer.
Thus, the PMNOC Regulations are directed to “patent
infringement”. Paragraph 55.2(4)(d) of the Act specifically
provides for regulations respecting remedies and procedures in
respect of disputes under paragraph (c) as to when the NOC
may issue, including the 24-month stay on any issuance of the
NOC provided by paragraph 7(1)(e) of the PMNOC
Regulations and disincentives for seeking such a stay. Section
8 is such a disincentive and is properly enabled by subsection
55.2(4) of the Patent Act.
Le Règlement confère un avantage à une catégorie
particulière de personnes qui détiennent des brevets, ou des
droits dans des brevets, se rapportant à des médicaments, à leur
formule posologique, à leurs dosages et à leurs utilisations.
L’innovateur ainsi avantagé peut choisir d’énumérer ses
brevets en vertu du Règlement et déposer une demande afin
qu’il soit interdit au ministre de délivrer un avis de conformité
au fabricant de produits génériques. Le Règlement porte donc
sur la « contrefaçon d’un brevet ». L’alinéa 55.2(4)d) de la Loi
prévoit explicitement la prise de règlements concernant les
recours et procédures portant sur les litiges visés à l’alinéa c)
à propos de la date à laquelle l’avis de conformité peut être
délivré, notamment la suspension de 24 mois dont parle
l’alinéa 7(1)e) du Règlement pour la délivrance de l’avis de
conformité, et aussi des mesures dissuasives dans la quête
d’une telle suspension. L’article 8 constitue une telle mesure
dissuasive et il est validement autorisé par le paragraphe 55.2(4)
de la Loi sur les brevets.
While section 8 creates a civil cause of action, it is not a
matter that falls within exclusive provincial jurisdiction under
subsection 92(13) of the Constitution Act, 1867. Section 8 is
an integral part of a scheme set out in the PMNOC Regulations
regarding the enforcement of rights in certain types of
medicinal patents. The right to bring an action created by
section 8 of the PMNOC Regulations only arises if an innovator
chooses to commence an action for infringement under those
Regulations regarding a patent which it has chosen to list
thereunder and is ultimately unsuccessful. Patents are clearly
a subject within the exclusive competence of the federal
Parliament. Section 8 meets all the criteria required for valid
federal legislation.
Bien que l’article 8 établisse un droit d’action de nature
civile, il ne s’agit pas d’une matière qui relève de la compétence
exclusive des provinces selon le paragraphe 92(13) de la Loi
constitutionnelle de 1867. L’article 8 fait partie intégrante d’un
régime établi dans le Règlement quant à l’exercice de droits
dans certains types de brevets portant sur des médicaments. Le
droit d’action conféré par l’article 8 du Règlement ne prend
naissance que si un innovateur décide d’introduire une action
en contrefaçon en vertu de ce Règlement, à l’égard d’un brevet
qu’il a choisi d’inscrire aux termes de ce Règlement, et s’il est
finalement débouté de son action. Les brevets sont
manifestement un sujet qui relève de la compétence exclusive
du Parlement fédéral. L’article 8 répond à toutes les conditions
de validité d’une législation fédérale.
The entire context of section 8 is focussed on compensation
for the loss suffered by the generic drug manufacturer as a
result of having been kept off the market for a period of time.
Subsection 8(4) provides that the Court may make such order
for relief by way of damages or profits as the circumstances
require in respect of a certain number of prescribed losses. The
La totalité de l’article 8 porte sur l’indemnisation pour la
perte subie par le fabricant de produits génériques du fait qu’il
a été empêché d’entrer sur le marché. Le paragraphe 8(4)
précise que le tribunal peut rendre l’ordonnance qu’il juge
indiquée pour accorder réparation par recouvrement de
dommages-intérêts ou de profits à l’égard de diverses pertes
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
237
reasonable interpretation of the words “damages or profits”
in subsection 8(4) is that the generic drug manufacturer
can seek the profits that it would have made had it been
able to market its product at an earlier time. Those words
do not provide a generic drug manufacturer with a right to
elect for a disgorgement or account of a first person’s (i.e.
Merck) profits.
prévues par règlement. L’interprétation raisonnable des mots
« recouvrement de dommages-intérêts ou de profits » au
paragraphe 8(4) est que le fabricant de produits génériques
peut demander les profits qu’il aurait réalisés s’il avait pu
commercialiser son produit plus tôt. Ces mots ne lui confèrent
pas le droit d’opter pour la restitution des bénéfices réalisés par
la première personne (c.-à-d. Merck).
Paragraphs 8(1)(a) and (b) of the PMNOC Regulations
provide for the period over which compensation for loss may
be provided. While paragraph 8(1)(a) refers to “beginning on
the date, as certified by the Minister”, it does not provide
for “certification” as such by the Minister and that word is
not defined either in the PMNOC Regulations or elsewhere.
Nonetheless, it was reasonable to conclude in this case that
the date “as certified by the Minister on which a notice of
compliance would have been issued” was the date of the
letter sent by the Minister to the plaintiff stating that the
examination of its ANDS application had been completed.
Paragraph 8(1)(b) provides that the period of compensation
shall end on the date of dismissal of the application for
prohibition. Therefore the presumptive period over which
compensation could be sought by the plaintiff was from
February 3, 2004 to May 26, 2005.
Les alinéas 8(1)a) et b) du Règlement indiquent la période
pour laquelle peut être attribuée une indemnité résultant d’une
perte. Même si l’alinéa 8(1)a) précise « débutant à la date,
attestée par le ministre », il ne contient aucune disposition
portant sur l’« attestation » en tant que telle du ministre ni
aucune définition, dans le Règlement ou ailleurs. Néanmoins,
il était raisonnable de conclure que la date « attestée par le
ministre, à laquelle un avis de conformité aurait été délivrée »
était la date de la lettre envoyée au fabricant de produits
génériques par le ministre, lettre où l’on peut lire que sa
demande PADN a été examinée. L’alinéa 8(1)b) dispose que la
période visée par l’indemnité se terminera à la date du rejet de
la demande en interdiction. La période présumée pour laquelle
une indemnité peut être demandée par la demanderesse allait
donc du 3 février 2004 au 26 mai 2005.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Combines Investigation Act, R.S.C. 1970, c. C-23.
Constitution Act, 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (U.K.) (as am.
by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.), Schedule to the
Constitution Act, 1982, Item 1) [R.S.C., 1985, Appendix
II, No. 5], s. 92(13).
Federal Court Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 18.1 (as enacted
by S.C. 1990, c. 8, s. 5), 20 (as am. idem, c. 37, s. 34),
24(1) (as am. idem, c. 8, s. 6).
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 18.1 (as enacted by S.C. 1990, c.
8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27 ), 20(2) (as am. idem, s. 29).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 1), 372(2).
Food and Drugs Act, R.S.C., 1985, c. F-27.
Indian Act, R.S.C., 1985, c. I-5, s. 83(3) (as am. by R.S.C.,
1985 (4th Supp.), c. 17, s. 10).
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 45(2).
Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4, ss. 12(2) (as am by R.S.C.,
1985 (3rd Supp.), c. 33, s. 3), 54 (as am. by S.C. 2002, c.
8, s. 182), 55(1) (as am by S.C. 1993, c. 15, s. 48), (2) (as
am. idem), 55.2 (as enacted by S.C. 1993, c. 2, s. 4; 2001,
c. 10, s. 2), 57(1), 60.
Patented Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
SOR/93-133, ss. 2 “court” (as am. by SOR/2008-211, s.
1), 4(1) (as am. by SOR/2006-242, s. 2), (2) (as am.
idem), 5 (as am. idem; erratum C. Gaz. 2006.II.1874(E)),
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.)
(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1)
[L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 92(13).
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 45(2).
Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970,
ch. C-23.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18.1
(édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5), 20 (mod., idem,
ch. 37, art. 34), 24(1) (mod., idem, ch. 8, art. 6).
Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985), ch. F-27.
Loi sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, art. 12(2) (mod.
par L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 3), 54 (mod. par
L.C. 2002, ch. 8, art. 182), 55(1) (mod. par L.C. 1993,
ch. 15, art. 48), (2) (mod., idem), 55.2 (édicté par L.C.
1993, ch. 2, art. 4; 2001, ch. 10, art. 2), 57(1), 60.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18.1 (édicté par L.C.
1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27), 20(2) (mod., idem,
art. 29).
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5, art. 83(3) (mod.
par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 17, art. 10).
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité), DORS/93-133, art. 2 « tribunal » (mod. par
DORS/2008-211, art. 1), 4(1) (mod. par DORS/2006-242,
art. 2), (2) (mod., idem), 5 (mod., idem; erratum Gaz. C.
238
apotex inc.
v. merck & co. inc.
6, 7(1)(e) (as am. by SOR/98-166, s. 6), 8 (as am. idem,
ss. 7, 8; 2006-242, s. 5).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
[2009] 3 F.C.R.
2006.II.1874(A)), 6, 7(1)e) (mod. par DORS/98-166,
art. 6), 8 (mod., idem, art. 7, 8; 2006-242, art. 5).
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 1), 372(2).
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Bristol-Myers Squibb Co. v. Canada (Attorney General),
[2005] 1 S.C.R. 533; (2005), 253 D.L.R. (4th) 1; 39 C.P.R.
(4th) 449; 2005 SCC 26; ITO—International Terminal
Operators Ltd. v. Miida Electronics Inc. et al., [1986] 1
S.C.R. 752; (1986), 28 D.L.R. (4th) 641; 34 B.L.R. 251;
General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing,
[1989] 1 S.C.R. 641; (1989), 58 D.L.R. (4th) 255; 24
C.P.R. (3d) 417.
Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général),
[2005] 1 R.C.S. 533; 2005 CSC 26; ITO—International
Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc. et autre,
[1986] 1 R.C.S. 752; General Motors of Canada Ltd. c.
City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Merck & Co., Inc. v. Apotex Inc. (2005), 41 C.P.R. (4th)
35; 274 F.T.R. 113; 2005 FC 755; AB Hassle v. Canada
(Minister of National Health and Welfare) (2000), 7 C.P.R.
(4th) 272; 256 N.R. 172 (F.C.A.); Apotex Inc. v. Canada
(Attorney General), [2000] 4 F.C. 264; (2000), 188 D.L.R.
(4th) 145; 24 Admin. L.R. (3d) 279 (C.A.); Bayer AG v.
Canada (Minister of National Health and Welfare) (1993),
51 C.P.R. (3d) 329; 163 N.R. 183 (F.C.A.); Micro
Chemicals Limited v. Smith Kline & French InterAmerican Corporation, [1972] S.C.R. 506; (1971), 25
D.L.R. (3d) 179; 2 C.P.R. (2d) 193; Merck Frosst Canada
Inc. v. Canada (Minister of National Health and Welfare),
[1998] 2 S.C.R. 193; (1998), 161 D.L.R. (4th) 47; 80
C.P.R. (3d) 368; Apotex Inc. v. Canada (Minister of
National Health and Welfare) (2000), 181 D.L.R. (4th)
404; 3 C.P.R. (4th) 1; 252 N.R. 72 (F.C.A.); Eli Lilly
Canada Inc. v. Canada (Minister of Health), [2003] 3 F.C.
140; (2003), 23 C.P.R. (4th) 289; 300 N.R. 76; 2003 FCA
24; Fournier Pharma Inc. v. Canada (Attorney General),
[1999] 1 F.C. 327; (1998), 83 C.P.R. (3d) 72; 154 F.T.R.
56 (T.D.); Delrina Corp. (c.o.b. Carolian Systems) v.
Triolet Systems Inc. (2002), 58 O.R. (3d) 339; 23 B.L.R.
(3d) 231; 17 C.P.R. (4th) 289; 156 O.A.C. 166 (C.A.);
King, The v. Singer, [1941] S.C.R. 111; [1941] 1 D.L.R.
753; (1940), 75 C.C.C. 1; Canadian Pacific Ltd. v. Matsqui
Indian Band, [1995] 1 S.C.R. 3; (1995), 122 D.L.R. (4th)
129; 26 Admin. L.R. (2d) 1; Bell ExpressVu Limited
Partnership v. Rex, [2002] 2 S.C.R. 559; (2002), 212
D.L.R. (4th) 1; [2002] 5 W.W.R. 1; 2002 SCC 42; JAYLOR International Inc. v. Penta Farm Systems Ltd. (2007),
59 C.P.R. (4th) 228; 313 F.T.R. 1; 2007 FC 358; Beloit
Canada Ltd. v. Valmet-Dominion Inc., [1997] 3 F.C. 497;
(1997), 73 C.P.R. (3d) 321; 214 N.R. 85 (C.A.); Bayer
Aktiengesellschaft v. Apotex Inc. (2001), 10 C.P.R. (4th)
151; [2001] O.T.C. 2 (Ont. Sup.Ct.); affd (2002), 16 C.P.R.
Merck & Co., Inc. c. Apotex Inc., 2005 CF 755; AB Hassle
c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social), [2000] A.C.F. no 855 (C.A.) (QL); Apotex Inc. c.
Canada (Procureur général), [2000] 4 C.F. 264 (C.A.);
Bayer AG c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du
Bien-être social), [1993] A.C.F. no 1106 (C.A.) (QL);
Micro Chemicals Limited c. Smith Kline & French InterAmerican Corporation, [1972] R.C.S. 506; Merck Frosst
Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et
du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193; Apotex Inc. c.
Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être
social), [1999] A.C.F. no 1978 (C.A.) (QL); Eli Lilly
Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé), [2003] 3
C.F. 140; 2003 CAF 24; Fournier Pharma Inc. c. Canada
(Procureur général), [1999] 1 C.F. 327 (1re inst.); Delrina
Corp. (c.o.b. Carolian Systems) v. Triolet Systems Inc.
(2002), 58 O.R. (3d) 339; 23 B.L.R. (3d) 231; 17 C.P.R.
(4th) 289; 156 O.A.C. 166 (C.A.); King, The v. Singer,
[1941] R.C.S. 111; [1941] 1 D.L.R. 753; (1940), 75 C.C.C.
1; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui,
[1995] 1 R.C.S. 3; Bell ExpressVu Limited Partnership c.
Rex, [2002] 2 R.C.S. 559; 2002 CSC 42; JAY-LOR
International Inc. c. Penta Farm Systems Ltd., 2007 CF
358; Beloit Canada Ltée c. Valmet-Dominion Inc., [1997]
3 C.F. 497 (C.A.); Bayer Aktiengesellschaft v. Apotex Inc.
(2001), 10 C.P.R. (4th) 151; [2001] O.T.C. 2 (C.S. Ont.);
conf. par (2002), 16 C.P.R. (4th) 417; 155 O.A.C. 117
(C.A. Ont.); AlliedSignal Inc. c. Du Pont Canada Inc.,
[1998] A.C.F. no 190 (1re inst.) (QL); conf. par [1999]
A.C.F. no 38 (C.A.) (QL).
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
239
(4th) 417; 155 O.A.C. 117 (Ont. C.A.); AlliedSignal Inc.
v. Du Pont Canada Inc. (1998), 78 C.P.R. (3d) 129; 142
F.T.R. 241 (F.C.T.D.); affd (1999), 86 C.P.R. (3d) 324; 235
N.R. 185 (F.C.A.).
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Regina ex rel. Doughty v. Manuel (1982), 38 O.R. (2d)
321; 136 D.L.R. (3d) 302; 67 C.C.C. (2d) 385 (C.A.);
Reference as to the Validity of the Regulations in relation
to Chemicals, [1943] S.C.R. 1; [1943] 1 D.L.R. 248;
(1943), 79 C.C.C. 1; Merck Frosst Canada Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare) (1994), 55
C.P.R. (3d) 302; 169 N.R. 342 (F.C.A.); Pfizer Canada
Inc. v. Canada (Minister of Health) (2008), 326 F.T.R. 88;
2008 FC 500; G.D. Searle & Co. v. Novopharm Ltd.,
[2008] 1 F.C.R. 477; (2007), 56 C.P.R. (4th) 1; 296 F.T.R.
254; 2007 FC 81; Ordon Estate v. Grail, [1998] 3 S.C.R.
437; (1998), 40 O.R. (3d) 639; 166 D.L.R. (4th) 193; R.W.
Blacktop Ltd. v. Artec Equipment Co. (1991), 39 C.P.R.
(3d) 432; 50 F.T.R. 225 (F.C.T.D.).
Regina ex rel. Doughty v. Manuel (1982), 38 O.R. (2d)
321; 136 D.L.R. (3d) 302; 67 C.C.C. (2d) 385 (C.A.);
Reference as to the Validity of the Regulations in relation
to Chemicals, [1943] R.C.S. 1; [1943] 1 D.L.R. 248;
(1943), 79 C.C.C. 1; Merck Frosst Canada Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1994] A.C.F. no 622 (C.A.) (QL); Pfizer Canada Inc. c.
Canada (Ministre de la Santé), 2008 CF 500; G.D. Searle
& Co. c. Novopharm Ltd., [2008] 1 R.C.F. 477; 2007 CF
81; Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437; R.W.
Blacktop Ltd. c. Artec Equipment Co., [1991] A.C.F. no
1046 (1re inst.) (QL).
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Canada. Federal Court. Practice Direction – Notice of
Compliance Proceedings, online: <http://cas-ncr-nter03.
cas-satj.gc.ca/fct-cf/pdf/Notice-Avis%20(NOC)%20
December%207,%202007%20(ENG).pdf>.
Canada. Parliament. House of Commons. Standing
Committee on Industry. Review of Section 14 of the
Patent Act Amendment 1992 (Chapter 2, Statutes of
Canada, 1993): Fifth Report of the Standing Committee
on Industry. Ottawa: Publications Service, 1997.
House of Commons Debates, 3rd Session, 34th Parliament
(December 10, 1992).
Regulatory Impact Analysis Statement, SOR/93-133, C.
Gaz. 1993.II.1387.
Regulatory Impact Analysis Statement, SOR/98-166, C.
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C. Gaz. 2006.II.1510.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5th ed. LexisNexis, 2008.
Terrell on the Law of Patents, 16 ed. by Simon Thorley et
al. London: Sweet & Maxwell, 2006.
Canada. Cour fédérale. Instruction relative à la pratique
– instances relatives à des avis de conformité, en ligne :
<http://cas-ncr-nter03.cas-satj.gc.ca/fct-cf/pdf/NoticeAvis%20(NOC)%20le%207%20decembre%20
2007%20(FR).pdf>.
Canada. Parlement. Chambre des communes. Comité
permanent de l'industrie. Examen de l’article 14 de la
Loi de 1992 modifiant la Loi sur les brevets (Chapitre 2,
Lois du Canada 1993) : Cinquième rapport du Comité
permanent de l’industrie. Ottawa : Service des
publications, 1997.
Débats de la Chambre des communes, 3e session, 34e
législature (10 décembre 1992).
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation,
DORS/93-133, Gaz. C. 1993.II.1387.
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation,
DORS/98-166, Gaz. C. 1998.II.1055.
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation,
DORS/2006-242, Gaz. C. 2006.II.1510.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes,
5e éd. LexisNexis, 2008.
Terrell on the Law of Patents, 16e éd. par Simon Thorley
et al. Londres : Sweet & Maxwell, 2006.
ACTION brought under section 8 of the Patented
Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
SOR/93-133, claiming recovery against the defendants.
Preliminary issues determined.
ACTION intentée en vertu de l’article 8 du Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité),
DORS/93-133, pour obtenir le recouvrement de
dommages-intérêts à l’encontre des défenderesses. Les
questions préliminaires ont été tranchées.
240
apotex inc.
v. merck & co. inc.
APPEARANCES
Andrew R. Brodkin, Kenneth W. Crofoot and Jerry
P. K. Topolski for plaintiff.
Patrick E. Kierans, Jason C. Markwell, Kristin Wall
and Andres Garin for defendants.
SOLICITORS OF RECORD
Goodmans LLP, Toronto, for plaintiff.
Ogilvie Renault LLP, Toronto, for defendants.
[2009] 3 F.C.R.
ONT COMPARU
Andrew R. Brodkin, Kenneth W. Crofoot et Jerry P.
K. Topolski pour la demanderesse.
Patrick E. Kierans, Jason C. Markwell, Kristin Wall
et Andres Garin pour les défenderesses.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Goodmans LLP, Toronto, pour la demanderesse.
Ogilvie Renault S.E.N.C.R.L., s.r.l., Toronto, pour
les défenderesses.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] HugHes J.: This is an action brought by the
plaintiff, Apotex Inc., under the provisions of section 8
[as am. by SOR/98-166, ss. 7, 8] of the Patented
Medicines (Notice of Compliance) Regulations,
SOR/93-133, as amended (PMNOC Regulations [or
Regulations]), claiming recovery against the defendants,
Merck Frosst Canada Ltd. and Merck Frosst Canada &
Co. (collectively Merck). This is the first such action to
proceed to trial on the merits. The parties have raised a
number of preliminary issues for determination at this
time, leaving the quantification of any award, if required,
to a later trial.
[1] Le Juge HugHes : La demanderesse, Apotex Inc.,
dépose la présente action en vertu des dispositions de
l’article 8 [mod. par DORS/98-166, art. 7, 8] du
Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité), DORS/93-133, et modifications (le
Règlement), pour obtenir le recouvrement de dommagesintérêts à l’encontre des défenderesses, Merck Frosst
Canada Ltd. et Merck Frosst Canada & Co.
(collectivement appelées Merck). C’est la première
action du genre à être instruite au fond. Les parties ont
soulevé plusieurs questions préliminaires pour décision
à ce stade, laissant pour instruction ultérieure l’évaluation
chiffrée de toute indemnité, si telle évaluation était
nécessaire.
[2] The issues required to be determined at this time
are twofold. The first deals with the jurisdiction of this
Court, enablement and constitutionality of section 8.
The second deals with the nature and extent of the
remedies afforded by section 8 of the PMNOC
Regulations. For the reasons that follow, I find that the
Federal Court has jurisdiction to hear and determine
actions instituted under section 8 of the PMNOC
Regulations, that section 8 is properly enabled and that
section 8 is intra vires the constitutional authority of the
federal Parliament. As to the second, I find that Apotex
is not entitled to disgorgement of Merck’s profits, if any;
that Apotex is entitled to recover its damages or its lost
profits, for the period from February 3, 2004 to May 26,
2005; and, that Apotex may claim recovery of damages
that occurred during said period and extended beyond
[2] Les questions à trancher à ce stade sont de deux
ordres. La première concerne la compétence de la Cour,
ainsi que la validité et la constitutionnalité de l’article 8.
La deuxième concerne la nature et la portée des recours
prévus par l’article 8 du Règlement. Pour les motifs qui
suivent, je suis d’avis que la Cour fédérale a compétence
pour statuer sur les actions introduites en vertu de
l’article 8 du Règlement, que l’article 8 a été validement
promulgué et que les dispositions légales qui l’autorisent
entrent dans les compétences constitutionnelles du
Parlement fédéral. S’agissant du deuxième point, je suis
d’avis qu’Apotex n’a pas le droit d’obtenir restitution
des profits de Merck, s’il en est, qu’Apotex a le droit
d’être dédommagée de son préjudice ou de son manque
à gagner pour la période allant du 3 février 2004 au
26 mai 2005, et qu’Apotex peut demander le
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
241
that period if said damages could not have been or were
not rectified in that period. No party is awarded costs.
recouvrement de dommages-intérêts pour le préjudice
subi durant ladite période et qui se sont prolongés au-delà
de cette période, dans la mesure où le préjudice en
question n’a pas été redressé et n’aurait pu l’être durant
cette période. Il n’est adjugé de dépens à aucune des
parties.
FACTUAL BACKGROUND
LES FAITS
[3] Counsel for the parties are to be commended for
co-operating in providing an agreement as to facts and
documents (Exhibit 1). The plaintiff, Apotex Inc., is
what is known colloquially as a generic drug company
which manufactures and markets primarily generic
versions of pharmaceuticals in Canada. In the PMNOC
Regulations, Apotex is referred to as a “second party”.
The two Merck Canadian companies, Merck Frosst
Canada Ltd. and Merck Frosst Canada & Co. (collectively
referred to in these reasons as Merck) are the Canadian
branch of a multinational organization which
manufactures and markets what are commonly referred
to as “brand name” or “originator” or “innovator”
pharmaceuticals and are what is referred to as “first
person” under the PMNOC Regulations. Merck & Co.,
Inc., a United States company, was named as a party
defendant in this action but shortly before trial, an order
was issued, on consent, discontinuing this action against
that entity.
[3] Les avocats des parties doivent être félicités d’être
arrivés à une entente sur les faits et sur les documents
(pièce 1). La demanderesse, Apotex Inc., est ce que l’on
appelle dans le langage courant une société de
médicaments génériques, qui fabrique et vend
principalement des versions génériques de produits
pharmaceutiques au Canada. Dans le Règlement, Apotex
est désignée comme « seconde personne ». Les deux
sociétés canadiennes Merck, à savoir Merck Frosst
Canada Ltd. et Merck Frosst Canada & Co. (ci-après
appelées collectivement Merck dans les présents motifs),
forment la succursale canadienne d’une organisation
multinationale qui fabrique et vend ce que l’on appelle
communément des produits pharmaceutiques « de
marque », « d’origine » ou « innovants ». Elles sont
appelées « première personne » dans le Règlement.
Merck & Co., Inc., une société des États-Unis, était
désignée partie défenderesse dans cette action, mais, peu
avant l’instruction, une ordonnance a été rendue sur
consentement, laquelle mettait fin à la présente action
contre cette entité.
[4] The pharmaceutical of interest in this action is a
drug commonly known as alendronate which is used
primarily in the treatment of osteoporosis. Merck has an
interest in a patent, Canadian Patent No. 2294595 ('595
patent) which, among other things, includes claims
directed to a particular dosage regimen for the use of
that known drug, alendronate, in the treatment of
osteoporosis, a known use. Merck listed the '595 patent
with the Minister of Health under the provisions of the
PMNOC Regulations which meant that any generic
seeking approval to sell a generic version of alendronate
in Canada for the patented dosage regimen for the
treatment of osteoporosis and wanting to take advantage
of simply referencing approvals already given to Merck
for that drug could file an abbreviated new drug
[4] Le produit pharmaceutique qui intéresse la présente
action est un médicament communément appelé
alendronate monosodique, qui est employé surtout dans
le traitement de l’ostéoporose. Merck détient un intérêt
dans un brevet, le brevet canadien no 2294595 (le
brevet '595), qui, entre autres choses, comprend des
revendications portant sur une posologie donnée pour
l’emploi de ce médicament connu, l’alendronate, dans le
traitement de l’ostéoporose, un emploi connu. Merck a
inscrit le brevet '595 auprès du ministre de la Santé en
vertu des dispositions du Règlement, ce qui signifiait
que tout fabricant de produits génériques souhaitant être
autorisé à vendre une version générique de l’alendronate
au Canada selon la posologie brevetée, pour le traitement
de l’ostéoporose, et voulant tirer parti de la procédure
242
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
submission (ANDS). In so doing, a generic is required
to send a notice to Merck alleging, among other things,
that the '595 patent would not be infringed or was
invalid, thereby permitting Merck to commence an
application in this Court to prohibit the generic from
marketing its generic version of alendronate in Canada
in the dosage regimen claimed in the '595 patent.
consistant à simplement faire état des autorisations déjà
données à Merck pour ce médicament, pouvait déposer
une présentation abrégée de drogue nouvelle (PADN).
Pour cela, un fabricant de produits génériques doit
envoyer à Merck un avis précisant notamment que le
brevet '595 ne serait pas contrefait ou était invalide,
Merck pouvant alors s’adresser à la Cour afin qu’elle
interdise au fabricant de produits génériques de vendre
sa version générique de l’alendronate au Canada selon
la posologie revendiquée dans le brevet '595.
[5] Merck received an NOC [notice of compliance]
approving for sale its version of alendronate in Canada
on February 4, 2002. Apotex filed an ANDS for
alendronate on February 7, 2003 and sent a notice of
allegation to Merck on April 14, 2003 alleging that the
'595 patent was invalid for a number of reasons. On
May 29, 2003, Merck & Co., Inc. and Merck Frosst
Canada & Co. commenced proceedings in this Court,
T-884-03, to prohibit the Minister of Health from issuing
a notice of compliance to Apotex which otherwise would
permit Apotex to sell a generic version of the alendronate
drug in Canada. On February 3, 2004, the Minister sent
a letter to Apotex advising it that its application was
approved but would be held in abeyance subject to the
Court proceedings. On May 26, 2005, Mosley J. of this
Court gave reasons and an order in T-884-03, dismissing
Merck’s application, finding that Apotex’s allegations as
to invalidity, on some but not all grounds, were justified.
These reasons are cited as [Merck & Co., Inc. v. Apotex
Inc.] (2005), 41 C.P.R. 35 (4th) (F.C.). No appeal was
taken. On May 27, 2005, the Minister issued a notice of
compliance to Apotex permitting it to sell its generic
version of alendronate, “Apo-alendronate”, in Canada.
[5] Merck a reçu le 4 février 2002 un avis de conformité
l’autorisant à vendre sa version de l’alendronate au
Canada. Apotex a déposé le 7 février 2003 une PADN
pour l’alendronate et a envoyé à Merck, le 14 avril 2003,
un avis d’allégation où il est écrit que le brevet '595 était
invalide pour un certain nombre de raisons. Le
29 mai 2003, Merck & Co., Inc. et Merck Frosst Canada
& Co. ont introduit devant la Cour, sous le no du
greffe T-884-03, une procédure visant à faire interdire au
ministre de la Santé de délivrer à Apotex un avis de
conformité qui autrement permettrait à Apotex de vendre
une version générique de l’alendronate au Canada. Le
3 février 2004, le ministre a envoyé à Apotex une lettre
l’informant que sa demande était approuvée, mais
qu’elle serait laissée en suspens sous réserve de la
procédure judiciaire introduite. Le 26 mai 2005, le
juge Mosley, de la Cour fédérale, rendait, dans le
dossier T-884-03, une ordonnance motivée par laquelle
il rejetait la demande de Merck, en concluant que les
allégations d’Apotex sur l’invalidité du brevet étaient
justifiées pour certains, mais non pour la totalité, des
moyens invoqués. Les motifs du juge Mosley sont
reproduits sous la référence [Merck & Co., Inc. c.
Apotex Inc.] 2005 CF 755. Il n’a pas été interjeté appel
de sa décision. Le 27 mai 2005, le ministre a délivré à
Apotex un avis de conformité l’autorisant à vendre sa
version générique de l’alendronate, l’« Apo-alendronate »,
au Canada.
[6] On July 5, 2005, Apotex instituted this action
T-1144-05 claiming recovery against Merck under the
provisions of section 8 of the PMNOC Regulations for
the period from February 3, 2004 to May 27, 2005.
[6] Le 5 juillet 2005, Apotex déposait la présente
action, no du greffe T-1144-05, afin d’obtenir le
recouvrement de dommages-intérêts à l’encontre de
Merck, en application des dispositions de l’article 8 du
Règlement, pour la période allant du 3 février 2004 au
27 mai 2005.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
243
[7] By orders of this Court dated January 24, 2006 and
August 14, 2008, the quantification of any amounts
found to be properly recoverable in this action is a matter
to be determined at a subsequent trial. The two
preliminary issues previously referred to are the subject
of the present trial.
[7] Selon les ordonnances de la Cour datées du
24 janvier 2006 et du 14 août 2008, l’évaluation chiffrée
des sommes jugées recouvrables, le cas échéant, dans la
présente action est un aspect qui sera réglé au cours
d’une instruction ultérieure. Les deux questions
préliminaires évoquées plus haut sont l’objet de la
présente instruction.
ISSUES FOR DETERMINATION
LES QUESTIONS EN LITIGE À TRANCHER
(1) Merck’s Issues
1) Les questions soulevées par Merck
[8] Merck submits the following issues relating to
jurisdiction of this Court, enablement and constitutionality
of section 8:
[8] Merck soumet les questions suivantes, qui se
rapportent à la compétence de la Cour, à la validité de
l’article 8 et à la constitutionnalité de cet article :
(a) Does the Federal Court lack jurisdiction to hear an
action pursuant to section 8 of the PMNOC
Regulations?
a) La Cour fédérale est-elle dépourvue de la compétence
requise pour instruire une action engagée en vertu de
l’article 8 du Règlement?
(b) Is section 8 of the PMNOC Regulations ultra vires
subsection 55.2(4) [as enacted by S.C. 1993, c. 2, s. 4;
2001, c. 10, s. 2] of the Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4
as amended?
b) L’article 8 du Règlement va-t-il au-delà de ce
qu’autorise le paragraphe 55.2(4) [édicté par L.C. 1993,
ch. 2, art. 4; 2001, ch. 10, art. 2] de la Loi sur les brevets,
L.R.C. (1985), ch. P-4, et modifications?
(c) Is section 8 outside the scope of Parliament’s power
to make laws in relation to patents of invention and
discovery, and an unlawful intrusion into the exclusive
jurisdiction of the provinces pursuant to subsection
92(13) of the Constitution Act, 1867 [30 & 31 Vict., c. 3
(U.K.) (as am. by Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.),
Schedule to the Constitution Act, 1982, Item 1)], R.S.C.,
1985, Appendix II, No. 5?
c) L’article 8 va-t-il au-delà du pouvoir du Parlement de
légiférer en matière de brevets d’invention et de
découverte et constitue-t-il une intrusion illicite dans la
compétence exclusive des provinces selon le
paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867
[30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur
le Canada, 1982, ch. 11, (R.-U.), annexe de la Loi
constitutionnelle de 1982, no 1)], L.R.C. (1985),
appendice II, no 5?
(2) Apotex’s Issues
2) Les questions soulevées par Apotex
[9] Apotex raises issues as to the nature and extent of
the remedy afforded by section 8 of the PMNOC
Regulations, in particular:
[9] Apotex soulève des questions qui portent sur la
nature et l’étendue du recours conféré par l’article 8 du
Règlement, plus précisément les questions suivantes :
1. Is Apotex entitled to an election as between the
damages which it has suffered, if any, and the profits
made by Merck, if any?
1. Apotex a-t-elle le droit de choisir entre le préjudice
qu’elle a subi, s’il en est, et les profits réalisés par Merck,
s’il en est?
2. What is the period of time in respect of which Apotex
may claim recovery?
2. Quelle est la période à l’égard de laquelle Apotex peut
demander le recouvrement de dommages-intérêts?
244
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
3. Is Apotex entitled to recover for damages that continue
after the period expires?
3. Apotex a-t-elle le droit d’obtenir le recouvrement de
dommages-intérêts pour le préjudice postérieur à
l’expiration de la période?
[10] A number of other issues were raised in the
pleadings of each of the parties but have been resolved
or dropped. Merck & Co., Inc. (Merck U.S.) is a named
defendant and several issues were raised by Apotex as
to the nature and degree of its participation in the
events under consideration. By consent order, this
action as against Merck U.S. was dismissed. The two
remaining defendants, Merck Frosst Canada Ltd. and
Merck Frosst Canada & Co., are Canadian entities only
the first of which was in existence at the time that the
earlier NOC proceedings decided by Mosley J. were
initiated. The second of those two entities came into
existence subsequent to the institution of the NOC
proceedings (T-884-03). It appears that there was a
transfer of assets from the first to the second of these
entities. The pleadings take issue as to this transfer and
the effect thereof; however, these matters are no longer
of concern.
[10] De nombreuses autres questions ont été soulevées
dans les actes de procédure de chacune des parties, mais
elles ont été résolues ou abandonnées. Merck & Co., Inc.
(Merck U.S.) est une défenderesse nommément désignée,
et plusieurs questions ont été soulevées par Apotex sur
la nature et l’ampleur de son rôle dans les événements
considérés. Par ordonnance sur consentement, la
présente action engagée contre Merck U.S. a été rejetée.
Les deux défenderesses restantes, à savoir Merck Frosst
Canada Ltd. et Merck Frosst Canada & Co., sont des
entités canadiennes dont seulement la première était en
existence à la date où fut introduite la procédure
antérieure d’avis de conformité sur laquelle s’est
prononcé le juge Mosley. La deuxième de ces deux
entités est née après l’introduction de la procédure d’avis
de conformité (T-884-03). Il semble qu’il y a eu transfert
d’actifs de la première à la deuxième de ces entités. Les
actes de procédure contestent ce transfert et son effet,
mais ces questions ne suscitent plus d’inquiétude.
[11] In its earlier statement of claim, Apotex made a
claim for unjust enrichment which claim was dropped at
trial. By its counsel at trial, Apotex acknowledged that
while during discovery some other grounds of damages
were suggested, none of such grounds are being pursued.
Amended pleadings were filed at trial and are contained
in a trial record (Exhibit 5). Apotex’ counsel stated at
trial that Apotex does not seek any relief other than that
specifically claimed in the prayer for relief in its further
amended statement of claim dated October 6, 2008.
[11] Dans sa déclaration antérieure, Apotex alléguait
un enrichissement sans cause, allégation qu’elle a
abandonnée durant l’instruction. Par la voix de son
avocat durant l’instruction, Apotex a reconnu que, bien
que durant l’interrogatoire préalable certains autres
chefs de dommages-intérêts eussent été envisagés, aucun
des chefs en question n’est maintenant poussé plus
loin. Des actes de procédure modifiés ont été déposés
durant l’instruction et figurent dans un dossier
d’instruction (pièce 5). L’avocat d’Apotex a dit durant
l’instruction que sa cliente ne sollicitait aucune
réparation, si ce n’est celle qui apparaît dans la demande
de réparation figurant dans sa déclaration re-modifiée,
datée du 6 octobre 2008.
Dr. Hollis
Le Dr Hollis
[12] Only one witness was called to appear at trial. He
was Dr. Aidan Hollis called as an expert witness by
Apotex. He is an associate professor of economics at the
University of Calgary. Dr. Hollis’ credentials were not
seriously challenged by Merck. He was accepted to be
an expert in economics with particular reference in
[12] Un seul témoin a été appelé à comparaître durant
l’instruction. Il s’agissait du Dr Aidan Hollis, appelé
comme témoin expert par Apotex. Il est professeur
agrégé d’économie à l’Université de Calgary. Les titres
du Dr Hollis n’ont pas été sérieusement contestés par
Merck. Merck l’a reconnu comme expert en économie,
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
245
pricing, competition and incentives for entering
pharmaceutical markets.
en particulier pour les questions touchant la fixation des
prix, la concurrence et les incitations à l’entrée dans les
marchés de produits pharmaceutiques.
[13] Merck, however, strenuously objected to the
introduction of Dr. Hollis’ evidence on the basis of
lack of relevance or necessity. After hearing the parties
in argument, I admitted Dr. Hollis’ report in the form
of an affidavit sworn on September 4, 2008, together
with two exhibits AH-1, a curriculum vitae and AH-2, a
published paper by Dr. Hollis and another, into evidence
as Exhibit 3, subject to weight. Dr. Hollis was then
cross-examined.
[13] Merck s’est cependant énergiquement opposée à
la recevabilité du témoignage du Dr Hollis, en invoquant
l’absence de pertinence ou de nécessité. Après avoir
entendu les arguments des parties, j’ai admis comme
preuve, en tant que pièce 3, sous réserve d’appréciation,
le rapport du Dr Hollis prenant la forme d’un affidavit
produit sous serment le 4 septembre 2008, accompagné
de deux documents, AH-1, un curriculum vitae et AH-2,
un mémoire publié par le Dr Hollis et une autre personne.
Le Dr Hollis a ensuite été contre-interrogé.
[14] I find that Dr. Hollis’ evidence is to be given no
weight. It was not referred to in any written argument
submitted by any party before trial, and scarcely referred
to in skeleton argument submitted at trial or in oral
argument at trial by any counsel. Dr. Hollis purports to
address two questions from what he describes as an
“economic perspective”. The first is directed to whether,
under the PMNOC Regulations, Apotex’ remedy is
limited to damages or whether it could claim
disgorgement of Merck’s profits. Dr. Hollis is not a
lawyer, and even if he were, a Canadian lawyer’s opinion
as to Canadian law is not admissible in evidence for the
purpose of interpreting that law. Even less admissible is
the evidence of an economist. An exception may exist
where a statute uses wording that is meaningful to those
practising a particular profession (Regina ex rel. Doughty
v. Manuel (1982), 38 O.R. (2d) 321 (C.A.), at pages 325326). However the views of an economist as to the
economic incentives or otherwise that may be provided
by a regulation is not helpful in interpreting those
regulations and will be given no weight.
[14] Je suis d’avis qu’aucune valeur ne peut être
accordée au témoignage du Dr Hollis. Son témoignage
n’a pas été évoqué dans un quelconque argument écrit
avancé par l’une ou l’autre des parties avant l’instruction,
et il a été à peine évoqué dans les arguments succincts
avancés durant l’instruction ou dans les plaidoiries des
avocats. Le Dr Hollis prétend aborder deux questions à
partir de ce qu’il appelle une [traduction] « perspective
économique ». La première est celle de savoir si, dans le
Règlement, le recours d’Apotex se limite à des
dommages-intérêts ou si Apotex pourrait prétendre à la
restitution des profits de Merck. Le Dr Hollis n’est pas
avocat et, même s’il l’était, l’avis d’un avocat canadien
sur le droit canadien n’est pas recevable comme preuve
aux fins d’interpréter ce droit. Encore moins recevable
est le témoignage d’un économiste. Il peut y avoir une
exception lorsqu’une loi emploie des mots qui signifient
quelque chose pour ceux qui pratiquent telle ou telle
profession (Regina ex rel. Doughty v. Manuel (1982),
38 O.R. (2d) 321 (C.A.), aux pages 325 et 326).
Cependant, les vues d’un économiste sur les stimulants
économiques ou autres qui peuvent être prévus par un
règlement ne peuvent servir à interpréter ledit règlement,
et aucun poids ne leur sera accordé.
[15] The second issue addressed by Dr. Hollis was
whether Apotex’ claim for damages should extend to a
shortened period having regard to a delay if any, in
serving the notice of allegation. Again, the views of an
economist on this issue are not helpful. In any event,
when Dr. Hollis took the stand, he made numerous
corrections to his affidavit on this point, changing the
[15] La deuxième question abordée par le Dr Hollis
était de savoir si les dommages-intérêts réclamés par
Apotex devraient couvrir une période abrégée, compte
tenu d’une possible lenteur d’Apotex à signifier l’avis
d’allégation. Encore une fois, les vues d’un économiste
sur cet aspect ne sont d’aucune utilité. Quoi qu’il en soit,
lorsque le Dr Hollis a rendu témoignage, il a apporté de
246
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
period of delay to one year from two. His conclusions
are summarized in paragraph 48 of his affidavit. He
admitted on cross-examination that those conclusions
were “perhaps not very well expressed”. He admitted
that only in certain cases would his conclusions be
accurate while in other cases they would not be
accurate.
nombreux correctifs à son affidavit sur ce point, en
modifiant de deux ans à un an le retard de signification
de l’avis d’allégation. Ses conclusions sont résumées au
paragraphe 48 de son affidavit. Il a admis en
contre-interrogatoire que lesdites conclusions n’étaient
[traduction] « sans doute pas très bien exprimées ». Il
a reconnu que ses conclusions ne seraient exactes que
dans certains cas, alors que, dans d’autres cas, elles ne
le seraient pas.
[16] I have, therefore, given Dr. Hollis’ evidence no
weight.
[16] Je n’ai donc accordé aucun poids au témoignage
du Dr Hollis.
HISTORY OF THE PMNOC REGULATIONS
L’HISTORIQUE DU RÈGLEMENT SUR LES
MÉDICAMENTS
BREVETÉS
(AVIS
DE
CONFORMITÉ)
[17] The historical background to what is now the
PMNOC Regulations has been reviewed, at least in part,
in several decisions including AB Hassle v. Canada
(Minister of National Health and Welfare) (2000), 7
C.P.R. (4th) 272 (F.C.A.); Apotex Inc. v. Canada
(Attorney General), [2000] 4 F.C. 264 (C.A.); Bayer AG
v. Canada (Minister of National Health and Welfare)
(1993), 51 C.P.R. (3d) 329 (F.C.A.); and Bristol-Myers
Squibb Co. v. Canada (Attorney General), [2005] 1
S.C.R. 533 (Biolyse).
[17] L’historique de ce qui est aujourd’hui le
Règlement a été examiné, du moins en partie, dans
plusieurs arrêts, notamment AB Hassle c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[2000] A.C.F. no 855 (C.A.) (QL); Apotex Inc. c. Canada
(Procureur général), [2000] 4 C.F. 264 (C.A.); Bayer
AG c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du
Bien-être social), [1993] A.C.F. no 1106 (C.A.) (QL);
enfin Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur
général), [2005] 1 R.C.S. 533 (l’arrêt Biolyse).
[18] Historically a number of countries, Canada
among them, have been averse to extending patent
monopolies to food or medicines. Canada gradually
retreated from this position, allowing patents directed to
processes for making food or medicine, then restricting
the prohibition to only certain types of medicines and
finally, lifting the restrictions entirely. Most, but not all,
countries have also lifted such restrictions.
[18] Historiquement, plusieurs pays, dont le Canada,
ont été hostiles à l’idée d’étendre aux produits
alimentaires ou aux médicaments les monopoles
conférés par brevet. Le Canada a graduellement
abandonné cette position, en autorisant les brevets
relatifs aux procédés qui servent à fabriquer des produits
alimentaires ou des médicaments, pour ensuite limiter
l’interdiction à certains types seulement de médicaments,
et pour finalement lever totalement les restrictions. La
plupart des pays, mais pas tous, ont eux aussi levé
lesdites restrictions.
[19] Nonetheless, until 1993, Canada included a
scheme in its Patent Act whereby an interested person
could apply to the Commissioner of Patents (not the
patent owner) and obtain a compulsory licence to sell a
patented medicine in Canada. Almost invariably such a
licence was granted and at the rate of 4% of the net price
[19] Néanmoins, jusqu’en 1993, le Canada avait, dans
sa Loi sur les brevets, un régime d’après lequel une
personne intéressée pouvait s’adresser au commissaire
aux brevets (non au titulaire du brevet) et obtenir une
licence obligatoire l’autorisant à vendre au Canada un
médicament breveté. Presque toujours une telle licence
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
247
of a finished product or 15% for the bulk ingredient.
This compulsory licence system was objected to by
patentees, claiming that it diminished the rights of those
holding patents claiming medicines as opposed to others
who may have patents, for instance, for bicycles.
était accordée, et au taux de 4 p. 100 du prix net d’un
produit fini, ou de 15 p. 100 pour l’ingrédient en vrac.
Ce système de licences obligatoires fut condamné par les
titulaires de brevets, pour qui il réduisait les droits des
titulaires de brevets portant sur des médicaments, par
opposition aux titulaires de brevets portant, par exemple,
sur des bicyclettes.
[20] In the early 1990s considerable efforts were made
by the government, encouraged by lobbyists for many of
the interested parties, to abolish the compulsory licence
system for medicines, and to put in place a suitable
system that would encourage development in the area
while making medicines available to Canadians at
affordable prices. The parties in this action, by agreement,
filed six volumes of material said to comprise selected
portions of transcripts of parliamentary committee
debates, submissions by lobbyists and speeches in the
House of Commons (Exhibit 2). I have not found this
material to be helpful. In general, such material is not to
be used in interpreting a statute or regulation (e.g.
Reference as to the Validity of the Regulations in relation
to Chemicals, [1943] S.C.R. 1, per Duff C.J., at page
12). However, to get a flavour of the debate in the House
of Commons, I repeat part of what was said by Hon.
Pierre Blais (Minister of Consumer and Corporate
Affairs and Minister of State (Agriculture)—as he then
was) on December 10, 1992, in introducing Bill C-91,
which Bill included amendments to the Patent Act,
including section 55.2 at issue here. He said inter alia [at
page 14998]:
[20] Au début de la décennie 90, le gouvernement,
encouragé par des lobbyistes représentant nombre des
parties intéressées, fit des efforts considérables en vue
d’abolir le système de licences obligatoires pour les
médicaments et d’instituer un système acceptable propre
à encourager le développement dans le domaine, tout en
rendant les médicaments accessibles au public, à des
prix abordables. Les parties à la présente action ont, par
consentement, déposé six volumes de documents censés
englober certaines portions de transcriptions de débats
en comité parlementaire, des communications de
lobbyistes et des discours prononcés devant la Chambre
des communes (pièce 2). Je n’ai pas trouvé ces documents
d’une grande utilité. En général, de tels documents ne
peuvent servir à interpréter une loi ou un règlement
(voir, par exemple, l’arrêt Reference as to the Validity of
the Regulations in relation to Chemicals, [1943] R.C.S. 1,
le juge en chef Duff, à la page 12). Cependant, pour
donner une idée du débat qui eut lieu à la Chambre des
communes, je reproduis une partie de ce qui fut dit par
l’honorable Pierre Blais (ministre de la Consommation
et des Corporations et ministre d’État (Agriculture)—sa
fonction à l’époque), le 10 décembre 1992, lorsqu’il
déposa le projet de loi C-91, projet de loi qui renfermait
des modifications à la Loi sur les brevets, notamment à
son article 55.2, qui est en cause ici. M. Blais disait entre
autres choses ce qui suit [à la page 14998] :
On several occasions since June, I have had an opportunity
to explain the main objectives of Bill C-91 and I would like to
come back to them a little.
J’ai eu l’occasion, à plusieurs reprises, depuis le mois de
juin dernier, d’expliquer les principaux objectifs du projet de
loi C-91, et j’aimerais y revenir quelque peu.
First, Bill C-91 is meant to continue the major undertaking
of modernizing Canadian intellectual property legislation,
which began some years ago. In the present economic context
where knowledge and innovation are the watchwords, I think
that everyone will agree that it is an essential element of
our competitiveness.
Dans un premier temps, le projet de loi C-91 vise à
poursuivre la vaste entreprise de modernisation des lois
canadiennes sur la propriété intellectuelle, qui a été amorcée il
y a de cela quelques années. Dans le contexte économique
actuel, axé avant tout sur la connaissance et l’innovation, il
s’agit, et je pense que tous en conviennent, d’un élément
essentiel de notre compétitivité.
Our purpose is also to align our laws with those of most of
our international competitors, so that Canada can provide the
Notre objectif est également d’aligner nos lois sur la plupart
de nos concurrents internationaux afin que le Canada offre les
248
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
same benefits and be as attractive as other countries in terms
of international trade and investment.
mêmes avantages et soit aussi attrayant que les autres pays
lorsque vient le temps de discuter de commerce et
d’investissement à l’échelle internationale.
This bill will help us to stimulate research and development
in Canada, as well as growth in a leading-edge sector.
Par ce projet de loi, nous serons en mesure de stimuler au
Canada la recherche et le développement, ainsi que la
croissance d’un secteur de pointe.
With Bill C-91, we also wanted to strengthen consumer
protection, so that consumers can continue to obtain patented
medicine at reasonable prices. I think that all Canadians are
entitled to that.
En proposant le projet de loi C-91, nous avons voulu
également renforcer la protection qui est offerte aux
consommateurs, afin que ceux-ci puissent continuer de se
procurer des médicaments brevetés, qui soient à des prix
raisonnables. Et je pense que les Canadiens y ont tous droit.
[21] Section 55.2 as enacted by S.C. 1993, c. 2, section
4 provided that it would not be an infringement of a
patent to use the invention solely for purposes of
developing submissions for regulatory approval or for
stockpiling. Section 55.2 was a so-called “early working”
exception which is similar to such an exemption provided
in United States legislation. However, the Canadian
exception is unrestricted as to subject-matter of the
patent—it applies to medicines, bicycles and anything
patented—and unrestricted as to any country not just
Canada or province in which regulatory approval may
be sought. The amendment also provided for
“stockpiling” whereby, a person could make and
stockpile patented products but not put them into the
stream of commerce until the patent expired (subsections
55.2(2) and (3)). These stockpiling provisions were
removed in 2001 [S.C. 2001, c. 10, s. 2]. Subsection
55.2(4) provided a regulation-making authority.
Subsection 55.2(5) provided that these provisions of the
Patent Act and any regulations passed under them,
would, in the case of conflict with other provisions of
the Patent Act or regulations or any other Act or
regulations, have priority.
[21] L’article 55.2, tel qu’il a été édicté par L.C. 1993,
ch. 2, article 4, prévoyait qu’il n’y aurait pas contrefaçon
de brevet dans le fait d’utiliser l’invention uniquement
pour la préparation d’un dossier d’information en vue
d’une autorisation réglementaire ou d’un emmagasinage.
L’article 55.2 était ce que l’on appelle une exception
« relative à la fabrication anticipée », qui est semblable
à une exemption du genre prévue dans la législation des
États-Unis. Cependant, l’exception canadienne est sans
restriction quant à l’objet du brevet, elle s’applique aux
médicaments, aux bicyclettes et à toute chose brevetée,
et elle vaut pour tous les pays, pas seulement le Canada
ou une province, où peut être demandée une autorisation
réglementaire. La modification prévoyait aussi
l’« emmagasinage », par lequel une personne pouvait
fabriquer et emmagasiner des produits brevetés, mais
non les introduire dans les canaux commerciaux avant
l’expiration du brevet (paragraphes 55.2(2) et (3)). Ces
dispositions sur l’emmagasinage ont été abrogées
en 2001 [L.C. 2001, ch. 10, art. 2]. Le paragraphe 55.2(4)
prévoyait un pouvoir de réglementation. Le
paragraphe 55.2(5) prévoyait que ces dispositions de la
Loi sur les brevets, ainsi que les règlements pris sous
leur autorité, auraient préséance en cas de conflit avec
d’autres dispositions de la Loi sur les brevets ou de ses
règlements d’application, ou avec celles de toute autre
loi ou règlement.
[22] Subsection 55.2(6) provided that any right to
non-infringement in respect of private, non-commercial
activity remained. In this last regard the decision of the
Supreme Court of Canada in Micro Chemicals Limited
v. Smith Kline & French Inter-American Corporation,
[1972] S.C.R. 506 is to be noted, in which it was held
that experimental use without a licence in the course of
[22] Le paragraphe 55.2(6) prévoyait que subsistait
tout droit à l’absence de contrefaçon au regard d’un
usage privé et non commercial. Sur ce dernier point, il
doit être pris note d’un arrêt de la Cour suprême du
Canada, Micro Chemicals Limited c. Smith Kline &
French Inter-American Corporation, [1972] R.C.S. 506,
où il fut jugé qu’il n’y avait pas contrefaçon de brevet
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
249
bona fide experiments directed to whether a person
could make a patented product was not an infringement
of a patent.
dans l’utilisation expérimentale sans licence, au cours
d’expériences de bonne foi visant à déterminer si une
personne pouvait fabriquer un produit breveté.
[23] Section 55.2 as passed in 1993 [and amended in
2001] (omitting subsections (2) and (3)) remains in that
form to this day and says:
[23] L’article 55.2, tel qu’il fut adopté en 1993 [et
modifié en 2001] (avec omission des paragraphes (2) et
(3)), demeure à ce jour dans cette forme. Il est ainsi
formulé :
55.2 (1) It is not an infringement of a patent for any person
to make, construct, use or sell the patented invention solely for
uses reasonably related to the development and submission of
information required under any law of Canada, a province or
a country other than Canada that regulates the manufacture,
construction, use or sale of any product.
55.2 (1) Il n’y a pas contrefaçon de brevet lorsque
l’utilisation, la fabrication, la construction ou la vente d’une
invention brevetée se justifie dans la seule mesure nécessaire à
la préparation et à la production du dossier d’information
qu’oblige à fournir une loi fédérale, provinciale ou étrangère
réglementant la fabrication, la construction, l’utilisation ou la
vente d’un produit.
(4) The Governor in Council may make such regulations as
the Governor in Council considers necessary for preventing
the infringement of a patent by any person who makes,
constructs, uses or sells a patented invention in accordance
with subsection (1), including, without limiting the generality
of the foregoing, regulations
(4) Afin d’empêcher la contrefaçon d’un brevet d’invention
par l’utilisateur, le fabricant, le constructeur ou le vendeur
d’une invention brevetée au sens du paragraphe (1), le
gouverneur en conseil peut prendre des règlements,
notamment :
(a) respecting the conditions that must be fulfilled before a
notice, certificate, permit or other document concerning any
product to which a patent may relate may be issued to a
patentee or other person under any Act of Parliament that
regulates the manufacture, construction, use or sale of that
product, in addition to any conditions provided for by or
under that Act;
a) fixant des conditions complémentaires nécessaires à la
délivrance, en vertu de lois fédérales régissant l’exploitation,
la fabrication, la construction ou la vente de produits sur
lesquels porte un brevet, d’avis, de certificats, de permis ou
de tout autre titre à quiconque n’est pas le breveté;
(b) respecting the earliest date on which a notice, certificate,
permit or other document referred to in paragraph (a) that is
issued or to be issued to a person other than the patentee
may take effect and respecting the manner in which that date
is to be determined;
b) concernant la première date, et la manière de la fixer, à
laquelle un titre visé à l’alinéa a) peut être délivré à
quelqu’un qui n’est pas le breveté et à laquelle elle peut
prendre effet;
(c) governing the resolution of disputes between a patentee
or former patentee and any person who applies for a notice,
certificate, permit or other document referred to in paragraph
(a) as to the date on which that notice, certificate, permit or
other document may be issued or take effect;
c) concernant le règlement des litiges entre le breveté, ou
l’ancien titulaire du brevet, et le demandeur d’un titre visé à
l’alinéa a), quant à la date à laquelle le titre en question peut
être délivré ou prendre effet;
(d) conferring rights of action in any court of competent
jurisdiction with respect to any disputes referred to in
paragraph (c) and respecting the remedies that may be
sought in the court, the procedure of the court in the matter
and the decisions and orders it may make; and
d) conférant des droits d’action devant tout tribunal
compétent concernant les litiges visés à l’alinéa c), les
conclusions qui peuvent être recherchées, la procédure
devant ce tribunal et les décisions qui peuvent être
rendues;
(e) generally governing the issue of a notice, certificate,
permit or other document referred to in paragraph (a) in
circumstances where the issue of that notice, certificate,
permit or other document might result directly or indirectly
in the infringement of a patent.
e) sur toute autre mesure concernant la délivrance d’un titre
visé à l’alinéa a) lorsque celle-ci peut avoir pour effet la
contrefaçon de brevet.
250
apotex inc.
v. merck & co. inc.
(5) In the event of any inconsistency or conflict between
[2009] 3 F.C.R.
(5) Une disposition réglementaire prise sous le régime du
présent article prévaut sur toute disposition législative ou
réglementaire fédérale divergente.
(a) this section or any regulations made under this section,
and
(b) any Act of Parliament or any regulations made
thereunder,
this section or the regulations made under this section shall
prevail to the extent of the inconsistency or conflict.
(6) For greater certainty, subsection (1) does not affect any
exception to the exclusive property or privilege granted by a
patent that exists at law in respect of acts done privately and
on a non-commercial scale or for a non-commercial purpose
or in respect of any use, manufacture, construction or sale of
the patented invention solely for the purpose of experiments
that relate to the subject-matter of the patent.
(6) Le paragraphe (1) n’a pas pour effet de porter atteinte au
régime légal des exceptions au droit de propriété ou au
privilège exclusif que confère un brevet en ce qui touche soit
l’usage privé et sur une échelle ou dans un but non commercial,
soit l’utilisation, la fabrication, la construction ou la vente
d’une invention brevetée dans un but d’expérimentation.
[24] The legislation as passed in 1993 contained
provisions for review of the amendments by a statutory
committee on industry. That review was conducted. A
report was tabled dated April 1997 [Review of Section 14
of the Patent Act Amendment 1992 (Chapter 2, Statutes
of Canada, 1993): Fifth Report of the Standing
Committee on Industry]. The Report indicates that many
representations were made on behalf of many interested
parties. It recommended, among other things, at page 40
of the Report, that in respect of proposed regulatory
amendments, a rigorous process for drafting, publication,
and receipt of submissions on behalf of the public
be followed.
[24] La législation, telle qu’elle fut adoptée en 1993,
renfermait des dispositions prévoyant l’examen des
modifications par un comité statutaire sur l’industrie.
Cet examen a eu lieu. Un rapport fut déposé, qui était
daté d’avril 1997 [Examen de l’article 14 de la Loi de
1992 modifiant la Loi sur les brevets (Chapitre 2, Lois
du Canada 1993) : Cinquième rapport du Comité
permanent de l’industrie]. Le rapport précise que de
nombreuses observations furent faites pour le compte de
nombreuses parties intéressées. On y recommandait
entre autres choses, aux pages 46 et 47, que, s’agissant
des modifications réglementaires projetées, un processus
rigoureux de rédaction, de publication et de réception
des observations formulées par le public soit suivi.
[25] The PMNOC Regulations first came into effect
on March 12, 1993 (SOR/93-133). They were amended
effective March 12, 1998 (SOR/98-166), again amended
effective October 1, 1999 (SOR/99-379), again amended
effective October 5, 2006 (SOR/2006-242) and last
amended effective June 12, 2008 (SOR/2008-211). It
is important to note, particularly with respect to
SOR/2006-242, that certain transitional provisions
provide that certain amendments including some to
section 8 do not apply to actions commenced prior to the
date of coming into force of the amendments. Those
amendments came into force on October 5, 2006. This
action was commenced July 5, 2005. As a result, certain
amendments pertaining to section 8 of the PMNOC
[25] Le Règlement a pris effet à l’origine le
12 mars 1993 (DORS/93-133). Il a été modifié le
12 mars 1998 (DORS/98-166), modifié à nouveau le
1er octobre 1999 (DORS/99-379), modifié encore une
fois le 5 octobre 2006 (DORS/2006-242) et modifié la
dernière fois le 12 juin 2008 (DORS/2008-211). Il
importe de noter, en particulier pour la modification
DORS/2006-242, que certaines dispositions transitoires
prévoient que certaines modifications, y compris
quelques-unes de celles apportées à l’article 8, ne
s’appliquent pas aux actions introduites avant la date de
l’entrée en vigueur des modifications. Lesdites
modifications sont entrées en vigueur le 5 octobre 2006.
La présente action a été introduite le 5 juillet 2005. Par
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
251
Regulations made in October 2006 do not affect what is
at issue in this action.
conséquent, certaines modifications apportées en
octobre 2006 et se rapportant à l’article 8 du Règlement
n’intéressent pas la présente action.
SECTION 8—HISTORY
L’ARTICLE 8 — HISTORIQUE
[26] In this action, we are concerned with section 8 of
the PMNOC Regulations in the form in which that
section stood as of the date this action was filed, July 5,
2005. As of that date, section 8 read as follows:
[26] Dans la présente action, nous avons affaire à
l’article 8 du Règlement, tel qu’il existait à la date du
dépôt de l’action, c’est-à-dire le 5 juillet 2005. À cette
date-là, l’article 8 était ainsi formulé :
8. (1) If an application made under subsection 6(1) is
withdrawn or discontinued by the first person or is dismissed
by the court hearing the application or if an order preventing
the Minister from issuing a notice of compliance, made
pursuant to that subsection, is reversed on appeal, the first
person is liable to the second person for any loss suffered
during the period:
8. (1) Si la demande présentée aux termes du paragraphe
6(1) est retirée ou fait l’objet d’un désistement par la première
personne ou est rejetée par le tribunal qui en est saisi, ou si
l’ordonnance interdisant au ministre de délivrer un avis de
conformité, rendue aux termes de ce paragraphe, est annulée
lors d’un appel, la première personne est responsable envers la
seconde personne de toute perte subie au cours de la période :
(a) beginning on the date, as certified by the Minister, on
which a notice of compliance would have been issued in the
absence of these Regulations, unless the court is satisfied on
the evidence that another date is more appropriate; and
a) débutant à la date, attestée par le ministre, à laquelle un
avis de conformité aurait été délivré en l’absence du présent
règlement, sauf si le tribunal estime d’après la preuve qu’une
autre date est plus appropriée;
(b) ending on the date of the withdrawal, the discontinuance,
the dismissal or the reversal.
b) se terminant à la date du retrait, du désistement ou du rejet
de la demande ou de l’annulation de l’ordonnance.
(2) A second person may, by action against a first person,
apply to the court for an order requiring the first person to
compensate the second person for the loss referred to in
subsection (1).
(2) La seconde personne peut, par voie d’action contre la
première personne, demander au tribunal de rendre une
ordonnance enjoignant à cette dernière de lui verser une
indemnité pour la perte visée au paragraphe (1).
(3) The court may make an order under this section without
regard to whether the first person has commenced an action
for the infringement of a patent that is the subject matter of
the application.
(3) Le tribunal peut rendre une ordonnance aux termes du
présent article sans tenir compte du fait que la première
personne a institué ou non une action pour contrefaçon du
brevet visé par la demande.
(4) The court may make such order for relief by way of
damages or profits as the circumstances require in respect of
any loss referred to in subsection (1).
(4) Le tribunal peut rendre l’ordonnance qu’il juge indiquée
pour accorder réparation par recouvrement de dommagesintérêts ou de profits à l’égard de la perte visée au
paragraphe (1).
(5) In assessing the amount of compensation the court shall
take into account all matters that it considers relevant to the
assessment of the amount, including any conduct of the first or
second person which contributed to delay the disposition of
the application under subsection 6(1).
(5) Pour déterminer le montant de l’indemnité à accorder, le
tribunal tient compte des facteurs qu’il juge pertinents à cette
fin, y compris, le cas échéant, la conduite de la première
personne ou de la seconde personne qui a contribué à retarder
le règlement de la demande visée au paragraphe 6(1).
[27] The history of changes to section 8 since the
inception of the PMNOC Regulations in 1993 should be
reviewed. Those changes were commented upon in the
Regulatory Impact Analysis Statement (RIAS) published
[27] L’historique des modifications apportées à
l’article 8 depuis l’entrée en vigueur du Règlement
en 1993 devrait être examiné. Ces modifications ont été
l’objet de commentaires dans les documents intitulés
252
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
together with the proposed amendments in the relevant
Canada Gazette. The RIAS does not form part of the
Regulations but has been used as an aid to interpreting
the Regulations. I refer, for instance to the reasons of the
Supreme Court of Canada, Binnie J. for the majority, in
Biolyse, at paragraphs 45 to 49, as well as to the reasons
of Bastarache J. for the dissenting minority at paragraphs
155 to 159 in which the RIAS was accepted as an aid to
the interpretation of the PMNOC Regulations.
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR)
publiés dans la partie pertinente de la Gazette du Canada,
en même temps que les modifications projetées. Les
REIR ne font pas partie du Règlement, mais servent à
faciliter l’interprétation du Règlement. Je me réfère, par
exemple, aux motifs exposés par le juge Binnie, de la
Cour suprême du Canada, au nom des juges majoritaires,
dans l’arrêt Biolyse, aux paragraphes 45 à 49, ainsi
qu’aux motifs exposés par le juge Bastarache, au nom
des juges dissidents, aux paragraphes 155 à 159. Il y est
écrit que les REIR sont admis comme instrument
d’interprétation du Règlement.
[28] In the PMNOC Regulations as they appeared
originally in 1993 (SOR/93-133), section 8 read as
follows:
[28] Dans le Règlement tel qu’il existait à l’origine en
1993 (DORS/93-133), l’article 8 était ainsi formulé :
Remedies
Conclusions
8. (1) The first person is liable to the second person for all
damage suffered by the second person where, because of the
application of paragraph 7(1)(e), the Minister delays issuing a
notice of compliance beyond the expiration of all patents that
are subject of an order pursuant to subsection 6(1).
8. (1) La première personne est responsable envers la
seconde personne de tout préjudice subi par cette dernière
lorsque, en application de l’alinéa 7(1)e), le ministre report la
délivrance de l’avis de conformité au-delà de la date
d’expiration de tous les brevets visés par une ordonnance
rendue aux termes du paragraphe 6(1).
(2) The court may make such order for relief by way of
damages or profits as the circumstances require in respect of
any damage referred to in subsection (1).
(2) Le tribunal peut rendre toute ordonnance de redressement
par voie de dommages-intérêts ou de profits que les
circonstances exigent à l’égard de tout préjudice subit du fait
de l’application du paragraphe (1).
[29] The RIAS accompanying the publication of the
1993 Regulations [C. Gaz. 1993.II.1387] said, inter alia
[at pages 1387-1388]:
[29] Le REIR accompagnant la publication du
Règlement de 1993 [Gaz. C. 1993.II.1387] renfermait
notamment ce qui suit [aux pages 1387 et 1388] :
Alternatives Considered
Autres mesures envisagées
Under the status quo patentees have the right to pursue
patent infringement actions in the courts to obtain interlocutory
relief and to be compensated in damages if an injunction is not
granted and it turns out that there was infringement. However,
with the enactment of Bill C-91 the government has created an
exception to patent infringement allowing generic competitors
to undertake any activities necessary to work up a submission
to obtain regulatory approval of a product. This removes a
patent right that may have otherwise been available to patentees
to prevent generic competitors from obtaining such regulatory
approval of their products.
À l’heure actuelle, les titulaires d’un brevet ont le droit
d’entamer des poursuites en contrefaçon dans le but d’obtenir
un redressement interlocutoire ou des dommages-intérêts si
aucune injonction n’est accordée et qu’on découvre par la
suite qu’il y avait contrefaçon. En règle générale, les recours
judiciaires suffisent pour régler les cas de contrefaçon.
Toutefois, avec l’adoption du projet de la loi C-91, le
gouvernement fait une exception dans ce domaine en
permettant aux fabricants de médicaments génériques
d’entreprendre les démarches nécessaires pour obtenir
l’approbation réglementaire d’un produit. Par conséquent, le
titulaire d’un brevet perd un droit dont il aurait pu se
prévaloir pour empêcher ses concurrents de faire approuver
leurs produits.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
253
These Regulations are needed to ensure this new exception
to patent infringement is not abused by generic drug applicants
seeking to sell their product in Canada during the term of their
competitor’s patent while nonetheless allowing generic
competitors to undertake the regulatory approval work
necessary to ensure they are in a position to market their
products immediately after the expiry of any relevant patents.
Le présent règlement est nécessaire si on veut éviter que
cette nouvelle exception en matière de contrefaçon soit mal
utilisée par les fabricants de produits génériques désireux de
vendre leurs produits au Canada pendant que le brevet original
est encore valide. En vertu du règlement, ces fabricants peuvent
toutefois entreprendre les démarches nécessaires pour obtenir
l’approbation réglementaire et ainsi commercialiser leurs
produits dès que les brevets pertinents arrivent à expiration.
[30] Section 8 was amended in 1998 (SOR/98-166
[ss. 7, 8]) as to the wording that is relevant to this action
as is set out at the beginning of this portion of these
reasons. The RIAS accompanying this amendment as
published in the Canada Gazette in 1998 [C. Gaz.
1998.II.1055] said, inter alia [at pages 1056, 1058]:
[30] L’article 8 fut modifié en 1998 (DORS/98-166
[art. 7, 8]) pour devenir le texte qui intéresse la présente
action, tel qu’il est reproduit au début de cette partie
des présents motifs. Le REIR accompagnant cette
modification, tel qu’il fut publié dans la Gazette
du Canada en 1998 [Gaz. C. 1998.II.1055], renfermait
notamment ce qui suit [aux pages 1056, 1058] :
The following improvements of the NOC Regulations are
enacted:
Les améliorations suivantes apportées au Règlement sur
les médicaments brevetés (avis de conformité) sont
promulguées :
...
[. . .]
Specifying circumstances in which damages or costs can be
awarded: A clearer indication is given to the court as to
circumstances in which damages could be awarded to a generic
manufacturer to compensate for loss suffered by reason of
delayed market entry of its drug, and the factors that may be
taken into account in calculating damages. The court may also
award costs to either a generic manufacturer or a patentee,
including solicitor or client costs, as appropriate, consistent
with Federal Court Rules.
Préciser les circonstances ou des dommages-intérêts
peuvent être accordés : De plus grandes précisions sont
données aux tribunaux en ce qui concerne les circonstances où
des dommages-intérêts pourront être accordés à un fabricant
afin de le dédommager des pertes subies à cause du report de
la mise en marché de son médicament générique; par ailleurs,
des précisions sont aussi données sur les facteurs dont on peut
tenir compte pour calculer les dommages-intérêts. Les
tribunaux peuvent également accorder les dépens à l’une ou
l’autre des parties (fabricant de médicaments génériques ou
titulaire de brevet), y compris les honoraires professionnels, le
cas échéant, conformément aux Règles de la Cour fédérale.
...
[. . .]
The amendments reinforce the balance between providing a
mechanism for the effective enforcement of patent rights and
ensuring that generic drug products enter the market as soon
as possible.
Les modifications envisagées renforceront l’équilibre entre
l’assurance d’un mécanisme qui permet de faire véritablement
respecter les droits conférés par les brevets et la garantie que
les médicaments génériques soient commercialisés aussitôt
que possible.
...
[. . .]
Other changes are designed to reduce unnecessary litigation
and streamline the litigation process: specifying the
circumstances in which parties can be awarded damages and
factors that may be taken into account in calculating
damages.
D’autres changements visent à réduire le nombre des [. . .]
inutiles et à rationaliser le processus judiciaire, en précisant les
circonstances où les parties peuvent obtenir des
dommages-intérêts et les facteurs pouvant être pris en compte
dans le calcul de ces dommages.
254
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
[31] The last of the changes to affect section 8 came
about in 2006 (SOR/2006-242 [s. 5]). Section 8 was
amended as follows:
[31] Le dernier des changements portant sur l’article 8
a eu lieu en 2006 (DORS/2006-242 [art. 5]). L’article 8
était modifié ainsi :
5. (1) Paragraph 8(1)(a) of the Regulations is replaced by
the following
5. (1) L’alinéa 8(1)a) du même règlement est remplacé
par ce qui suit :
(a) beginning on the date, as certified by the Minister, on
which a notice of compliance would have been issued in the
absence of the Regulations, unless the court concludes that
a) débutant à la date, attestée par le ministre, à laquelle un
avis de conformité aurait été délivré en l’absence du présent
règlement, sauf si le tribunal conclut :
(i) the certified date was, by the operation of An Act to
amend the Patent Act and the Food and Drugs Act
(The Jean Chrétien Pledge to Africa), chapter 23 of the
Statutes of Canada, 2004, earlier than it would otherwise
have been and therefore a date later than the certified
date is more appropriate, or
(i) soit que la date attestée est devancée en raison de
l’application de la Loi modifiant la Loi sur les brevets et
la Loi sur les aliments et drogues (engagement de Jean
Chrétien envers l’Afrique), chapitre 23 des Lois du
Canada (2004), et qu’en conséquence une date postérieure
à celle-ci est plus appropriée,
(ii) a date other than the certified date is more appropriate
and
(ii) soit qu’une date autre que la date attestée est plus
appropriée;
(2) Subsection 8(4) of the Regulations is replaced by the
following:
(2) Le paragraphe 8(4) du même règlement est remplacé
par ce qui suit :
(4) If a court orders a first person to compensate a second
person under subsection (1), the court may, in respect of any
loss referred to in that subsection, make any order for relief by
way of damages that the circumstances require.
(4) Lorsque le tribunal enjoint à la première personne de
verser à la seconde personne une indemnité pour la perte visée
au paragraphe (1), il peut rendre l’ordonnance qu’il juge
indiquée pour accorder réparation par recouvrement de
dommages-intérêts à l’égard de cette perte.
(3) Section 8 of the Regulations is amended by adding
the following after subsection (5):
(3) L’article 8 du même règlement est modifié par
adjonction, après le paragraphe (5), de ce qui suit :
(6) The Minister is not liable for damages under this
section.
(6) Le ministre ne peut être tenu pour responsable des
dommages-intérêts au titre du présent article.
[32] The transitional provisions respecting the 2006
amendments provided that these amendments do not
affect actions already commenced, such as the present
action. The relevant transitional provision says:
[32] Les dispositions transitoires concernant les
modifications de 2006 prévoyaient que lesdites
modifications étaient sans effet sur les actions déjà
introduites, telles que la présente action. La disposition
transitoire applicable prévoit ce qui suit :
8. Subsection 8(4) of the Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations, as enacted by subsection 5(2) of
these Regulations, does not apply to an action commenced
under section 8 of the Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations prior to coming into force of these
Regulations.
8. Le paragraphe 8(4) du Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité), édicté par le paragraphe 5(2)
du présent règlement, ne s’applique pas à l’action intentée
en vertu de l’article 8 du Règlement sur les médicaments
brevetés (avis de conformité) avant la date d’entrée en
vigueur du présent règlement.
[33] The RIAS accompanying the 2006 amendments
as published in the Canada Gazette [C. Gaz. 2006.II.1510]
said, inter alia [at pages 1521, 1524]:
[33] Le REIR accompagnant les modifications de
2006, tel qu’il fut publié dans la Gazette du Canada
[Gaz. C. 2006.II.1510], renfermait notamment ce qui
suit [aux pages 1521, 1524] :
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
255
Last among the substantive changes proposed by these
amendments are refinements to the section 8 damages
provision. The first such change is to further specify the
matters the court may take into account when calculating the
period of delay for which an innovator may be held liable
under that section. The second is to confirm that the Minister
cannot be held liable for any delay under that section. The third
is to remove the word “profits” from the provision prescribing
the remedies available to a generic manufacturer seeking
compensation for any loss arising from the delay.
Figurant en dernier parmi les changements de fond proposés
par ces modifications sont des améliorations de la disposition
de l’article 8 concernant les dommages-intérêts. Le premier de
ces changements vise à préciser davantage les éléments dont le
tribunal peut tenir compte au moment de calculer la période de
retard dont l’innovateur peut être tenue responsable en vertu de
cet article. Le deuxième sert à confirmer que le ministre ne
peut être tenu responsable pour tout retard en vertu de cet
article. Le troisième consiste à supprimer le terme « profits »
de la disposition relative aux mesures de réparation que le
tribunal peut ordonner pour dédommager le fabricant de
produits génériques pour les pertes encourues en raison de
ce retard.
On this last point, the Government is aware of a number of
ongoing section 8 cases in which it is argued that in order for
this provision to operate as a disincentive to improper use of
the PM(NOC) Regulations by innovative companies, the term
“profits” in this context must be understood to mean an
accounting of the innovator’s profits. While reserving comment
on the proper interpretation of the term in these cases, which
have been shielded from this change by transitional provisions,
in light of the proposed tightening of the listing requirements
under amended section 4, and on the introduction of the frozen
register mechanism under amended section 5, the Government
believes that this line of argument should no longer be open to
generic companies that invoke section 8.
S’agissant de ce dernier changement, le gouvernement a pris
connaissance d’un nombre d’affaires en cours relatives à
l’article 8 dans lesquelles on avance qu’afin que cette
disposition serve à décourager l’utilisation abusive du
règlement de liaison par les fabricants innovateurs, le terme
« profits » dans ce contexte doit s’entendre par reddition de
compte de bénéfices de l’innovateur. Bien qu’il se réserve de
commenter sur l’interprétation appropriée du terme dans ces
affaires, ces dernières ayant été épargnées de ce changement
en vertu des dispositions transitoires, à la lumière du
resserrement proposé concernant les exigences relatives à
l’inscription des brevets suivant l’article 4 modifié, et de
l’introduction du mécanisme de « gel » du registre en vertu de
l’article 5 modifié, le gouvernement est d’avis que ce genre
d’argument ne devrait plus être admis pour les fabricants de
médicaments génériques invoquant l’article 8.
...
[. . .]
Reaction from the innovative industry was more equivocal,
with the majority of companies supportive of the proposed
increases in data protection but a minority strongly opposed to
the proposed tightening of the patent eligibility requirements.
As regards the “profits” issue, innovators were pleased with its
proposed deletion, noting that there is no equivalent remedy
under US law for a generic that has been delayed due to the
operation of the automatic stay. For its part, BIOTECanada
urged the Government to increase the proposed term of data
protection to 10 years for biologics, in light of the longer
development time required to bring these protects to market.
La réaction de l’industrie innovatrice a été plus équivoque,
la majorité des entreprises appuyant la prolongation de la
période de protection des données, mais une minorité étant
fortement opposée au resserrement proposé des exigences
relatives à l’admissibilité des brevets. En ce qui a trait à la
question des « profits », les innovateurs se sont dits satisfaits
de la suppression proposée, notant qu’il n’y a aucun recours
semblable aux États-Unis pour un fabricant de médicaments
génériques ayant été retardé en raison du déclenchement de la
suspension automatique. Pour sa part, BIOTECanada exhorta
le gouvernement d’entendre la durée de protection des données
proposées jusqu’à dix ans pour les produits biologiques, tenant
compte du fait que ces derniers font l’objet d’une période de
développement plus longue avant qu’ils puissent être
commercialisés.
[34] In this regard, subsection 45(2) of the
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21 is to be noted,
as it says that an amendment to a provision shall not be
deemed to be or involve a declaration that the new
provision is different from the previous version:
[34] Sur ce point, le paragraphe 45(2) de la Loi
d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, doit être noté,
puisqu’on peut y lire que la modification apportée à une
disposition ne constitue pas ni n’implique une déclaration
selon laquelle la nouvelle disposition diffère de la
version antérieure :
256
apotex inc.
v. merck & co. inc.
45. (1) . . .
[2009] 3 F.C.R.
45. (1) [. . .]
(2) The amendment of an enactment shall not be deemed to
be or to involve a declaration that the law under that enactment
was or was considered by Parliament or other body or person
by whom the enactment was enacted to have been different
from the law as it is under the enactment as amended.
(2) La modification d’un texte ne constitue pas ni n’implique
une déclaration portant que les règles de droit du texte étaient
différentes de celles de sa version modifiée ou que le
Parlement, ou toute autre autorité qui l’a édicté, les considérait
comme telles.
JUDICIAL COMMENTARY ON SECTION 55.2 AND
THE PMNOC REGULATIONS
LES COMMENTAIRES DANS LA JURISPRUDENCE
À PROPOS DE L’ARTICLE 55.2 ET DU RÈGLEMENT
SUR LES MÉDICAMENTS BREVETÉS (AVIS DE
CONFORMITÉ)
[35] One of the early concerns as to the PMNOC
Regulations was directed to process. Section 6 provided
that an innovative drug company that had listed a patent
under those Regulations could, under subsection (1),
“apply to a court”. The balance of section 6 refers to an
“application”. The Federal Court of Appeal, in 1993, in
Bayer AG v. Canada (Minister of National Health and
Welfare) determined that the most appropriate procedure
to be followed was in that provided by section 18.1 [as
enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5] of the Federal Court
Act, R.S.C., 1985, c. F-7 [now Federal Courts Act,
section 1 (as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 14)] and the rules
governing applications. Mahoney J.A. for the Court
said, at page 336:
[35] L’une des premières inquiétudes concernent le
Règlement avait trait à la procédure. L’article 6 disposait
qu’une société pharmaceutique innovatrice qui avait
inscrit un brevet sur la liste en vertu de ce Règlement
pouvait, en application du paragraphe (1), « demander
au tribunal », et le reste de l’article 6 parle d’une
« demande ». En 1993, dans l’arrêt Bayer AG c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
la Cour d’appel fédérale avait jugé que la procédure la
plus indiquée qu’il convenait de suivre était celle qui
était exposée dans l’article 18.1 [édicté par L.C. 1990,
ch. 8, art. 5] de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985),
ch. F-7 [maintenant la Loi sur les Cours fédérales, article
1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14)], et dans les règles
régissant les demandes. Le juge Mahoney écrivait ce qui
suit, au paragraphe 8 :
What is authorized by s. 6(1) of the Regulations is an
application “to a court of an order prohibiting the Minister
from issuing” a NOC. That seems clearly to be an application
within the contemplation of s. 18(1)(b) of the Federal Court
Act. The application is required by s. 18(3) to be made under
s. 18.1 and the prescribed procedures are to be found in Part
V.1 of the rules. The learned trial judge did not err in
determining that the proceedings are governed by the Part V.1
rules.
Ce que le paragraphe 6(1) du Règlement autorise, c’est de
demander « au tribunal de rendre une ordonnance interdisant
au ministre de délivrer un avis de conformité ». Il semble
qu’il s’agisse manifestement d’une demande visée par
l’alinéa 18(1)b) de la Loi sur la Cour fédérale. Aux termes du
paragraphe 18(3), la demande qui est visée est une demande de
contrôle judiciaire et les procédures prescrites se trouvent à la
partie V.1 des règles. Le juge de première instance n’a pas
commis d’erreur en statuant que l’instance est régie par les
règles de la partie V.1.
[36] Section 18.1 [as enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5;
2002, c. 8, s. 27 of the Federal Courts Act] is not entirely
appropriate as it largely deals with reviews of decisions
of federal tribunals etc. and the PMNOC Regulations
section 6 proceedings are not such a review. However,
lacking a more appropriate template, section 18.1 and
the application rules of the Federal Court with
adjustments such as those proposed by the December
[36] L’article 18.1 [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5;
2002, ch. 8, art. 27 de la Loi sur les Cours fédérales] ne
convient pas totalement car il traite surtout du contrôle
judiciaire des décisions des offices fédéraux, et la
procédure prévue par l’article 6 du Règlement ne
constitue pas un tel contrôle. Cependant, en l’absence
d’un modèle plus adapté, l’article 18.1 de la Loi sur les
Cours fédérales, et les règles régissant les demandes
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
257
2007 “Practice Direction – Notice of Compliance
Proceedings” of the Federal Court, have been the course
followed by the Court.
soumises à la Cour fédérale, compte tenu d’ajustements
tels que ceux que proposait l’« Instruction relative à la
pratique – instances relatives à des avis de conformité »
de décembre 2007 de la Cour fédérale, constituent la
méthode suivie par la Cour.
[37] The manner in which subsection 55.2(2) of the
Patent Act fits with the PMNOC Regulations as
contemplated by subsection 55.2(4) was considered by
the Federal Court of Appeal in Apotex Inc. v. Canada
(Attorney General). Evans J.A. in his minority decision
in that case, canvassed the situation and determined that
subsection 55.2(4) should be construed broadly. He said
at paragraphs 66 and 72:
[37] La manière dont le paragraphe 55.2(2) de la Loi
sur les brevets s’accorde avec le Règlement, ainsi que
l’envisage le paragraphe 55.2(4), a été examinée par la
Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Apotex Inc. c. Canada
(Procureur général). Dans son avis minoritaire, le
juge Evans, examinant en détail la situation, a estimé
que le paragraphe 55.2(4) devrait être interprété d’une
manière libérale. Il écrivait ce qui suit, aux paragraphes 66
et 72 :
Since the words of the statutory text do not point ineluctably
to one conclusion, does the statutory context resolve the
ambiguity? In my opinion, the nature and subjective definition
of the purpose for which the power may be exercised supports
a broad interpretation: “such regulations as the Governor in
Council considers necessary for preventing the infringement
of a patent”.
Étant donné que les mots du texte de loi n’indiquent pas une
conclusion inéluctable, le contexte législatif résout-il l’ambiguïté?
À mon avis, la nature et la définition subjectives du but dans
lequel le pouvoir peut être exercé étayent une interprétation
libérale : « Afin d’empêcher la contrefaçon du brevet d’invention
[...] le gouverneur en conseil peut prendre des règlements. »
...
[. . .]
For these reasons, and in accordance with the general
directive of section 12 of the Interpretation Act, R.S.C., 1985
c. I-21, I have concluded that subsection 55.2(4) should be
construed broadly, so that its application is not limited to those
who have availed themselves of the benefits conferred by
subsection (1) or (2) in connection with the particular medicine
in dispute.
Pour ces raisons, et conformément à la directive générale
énoncée à l’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985),
ch. I-21, j’ai conclu que le paragraphe 55.2(4) devait être
interprété d’une manière libérale, de façon que son application
ne soit pas limitée aux personnes qui se sont prévalues des
avantages conférés par les paragraphes (1) ou (2) à l’égard du
médicament particulier en litige.
[38] The majority disagreed with Evans J.A. but on
another point—they did not comment on this point.
[38] Les juges majoritaires étaient en désaccord avec
le juge Evans, mais sur un autre point. Ils n’ont pas
évoqué ce point en particulier.
[39] The Courts have spoken more generally as to the
PMNOC Regulations, commenting upon the unhappy
union created by dealing with both food and drug and
patent legislation (Hugessen J.A. in Merck Frosst
Canada Inc. v. Canada (Minister of National Health and
Welfare) (1994), 55 C.P.R. (3d) 302 (F.C.A.), at page
304), and that it has created a minefield for litigants and
counsel (my remarks in Pfizer Canada Inc. v. Canada
(Minister of Health) (2008), 326 F.T.R. 88 (F.C.), at
paragraph 19 and G.D. Searle & Co. v. Novopharm Ltd.,
[2008] 1 F.C.R. 477 (F.C.), at paragraph 33).
[39] Les tribunaux se sont exprimés plus généralement
à propos du Règlement, en évoquant l’amalgame fâcheux
résultant du fait que ce Règlement porte à la fois sur la
législation en matière d’aliments et drogues et sur la
législation en matière de brevets (voir le juge Hugessen
dans l’arrêt Merck Frosst Canada Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1994] A.C.F. no 662 (C.A.) (QL), au paragraphe 1), et
qu’il a créé un terrain semé d’embûches pour les
plaideurs et leurs avocats (voir mes observations dans
la décision Pfizer Canada Inc. c. Canada (Ministre de
258
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
la Santé), 2008 CF 500, au paragraphe 19 et dans la
décision G.D. Searle & Co. c. Novopharm Ltd., [2008]
1 R.C.F. 477 (C.F.) au paragraphe 33).
[40] The Supreme Court of Canada has on more than
one occasion, considered section 55.2 and the PMNOC
Regulations. In Merck Frosst Canada Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare), [1998] 2
S.C.R. 193, Iacobucci J. for the Court referred to as
“draconian” the fact that, merely by filing a notice of
application with the Court, an innovator (first person)
could put the application by a generic for a notice of
compliance (NOC) on hold for up to 30 (now 24)
months. At paragraph 30, he said that the purpose of
the Regulations is simply to prevent patent infringement
by delaying the issuance of an NOC to a generic until
such time as there would be no such infringement. At
paragraphs 32 and 33 he wrote:
[40] À plus d’une reprise, la Cour suprême du Canada
a examiné l’article 55.2 ainsi que le Règlement. Dans
l’arrêt Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre
de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1998] 2 R.C.S. 193, le juge Iacobucci avait qualifié de
« draconien » le fait que, en déposant simplement un
avis de demande auprès de la Cour, une société
innovatrice (la première personne) puisse mettre en
suspens jusqu’à 30 mois (aujourd’hui 24) la demande
d’avis de conformité faite par un fabricant de produits
génériques. Au paragraphe 30, il écrivait que l’objet du
Règlement était simplement d’empêcher la contrefaçon
en reportant la délivrance d’un avis de conformité à un
fabricant de produits génériques jusqu’à ce qu’aucune
contrefaçon ne puisse en résulter. Aux paragraphes 32 et
33, il s’exprimait ainsi :
Even if there were such a requirement, however, I would not
find that the date of assessment is properly the 46th day
following the issuance of the NOA. Considering the nature of
the pharmaceutical industry, this seems an unduly restrictive
approach, somewhat out of step with commercial reality. As
Muldoon J. astutely observed in Merck Frosst Canada Inc.,
supra, the notion that a NOC might be granted on the 46th day
after the issuance of a NOA is indeed, as Simpson J. described
it, little more than “theoretical”. The Regulations provide for
what is, in effect, a statutory prohibition on, or injunction
against, the granting of a NOC, commencing immediately
upon the filing by a “first person” of an application for a courtimposed prohibition order and concluding only upon the earlier
of the judicial determination of the application or the passage
of 30 months. This prohibition takes effect automatically,
without any consideration of the merits of the application; not
even the ordinary requirements for an interlocutory injunction
must be complied with. Under these conditions, and absent
some prior indication to the contrary, I think it would be
permissible for a generic producer to predict that either the
patentee, the holder of a prior NOC, or both, is likely to attempt
to protect or prolong their as-yet exclusive rights for as long
as possible by taking advantage of the procedure set out in
the Regulations.
Même si une telle exigence existait, je ne conclurais pas que
la date d’évaluation pertinente est le 46e jour suivant le dépôt de
l’ADA. Vu la nature de l’industrie pharmaceutique, un tel point
de vue semble trop restrictif et quelque peu détaché de la réalité
commerciale. Comme l’a fait observer astucieusement le
juge Muldoon dans Merck Frosst Canada Inc., précité, l’idée
qu’un ADC puisse être accordé le 46e jour suivant le dépôt d’un
ADA est en fait, comme le dit le juge Simpson, essentiellement
« théorique ». Le Règlement prévoit ce qui constitue, dans les
faits, une interdiction légale de délivrer un ADC, ou une
injonction interdisant de le faire, qui entre en vigueur dès qu’une
« première personne » présente une demande d’ordonnance
d’interdiction judiciaire, et qui prend fin lorsque survient le
premier des événements suivants : la prise d’une décision
judiciaire concernant la demande, ou l’expiration d’un délai
de 30 mois. L’interdiction s’applique automatiquement,
indépendamment du bien-fondé de la demande; même les
conditions habituelles d’une injonction interlocutoire n’ont pas
à être remplies. Dans ces circonstances et à défaut de toute
indication contraire préalable, je crois qu’il serait acceptable
qu’un fabricant de génériques prévoie que le breveté ou le
titulaire d’un ADC délivré antérieurement, ou les deux, tenteront
vraisemblablement de protéger ou de maintenir aussi longtemps
que possible leurs droits jusque-là exclusifs en se prévalant de la
procédure énoncée dans le Règlement.
There may be good policy reasons for the operation of the
regulatory scheme in this fashion. However, it would be
manifestly unjust to subject generic drug producers to such a
draconian regime without at least permitting them to protect
themselves and reduce the length of the presumptive injunction
Il peut y avoir de bonnes raisons de principe d’appliquer de
cette manière le régime réglementaire. Cependant, il serait
manifestement injuste d’assujettir les fabricants de génériques à
un régime aussi draconien sans au moins leur permettre de se
protéger et de diminuer la durée de l’injonction de fait en
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
259
by initiating the NOC process as early as possible. As I have
already said, this is not inconsistent with s. 6(2) of the
Regulations, which provides only that the court shall make an
order of prohibition “if it finds that none of those allegations
is justified” a finding which can only be made, at the earliest,
on the date of hearing. Thus, an application could properly be
rejected by the Federal Court as premature if the allegation
made in its support is not justified at that time. This is sufficient,
in my view, to discourage inappropriately premature
applications. On the other hand, to interpret the Regulations in
the manner urged by the respondents would effectively be to
require generic drug producers to satisfy all requirements in s.
5 and then to wait up to an additional 30 months before
marketing the desired product. This cannot be what was
intended by the Regulations.
engageant une procédure d’obtention d’ADC dès que possible.
Je le répète, cela n’est pas incompatible avec le par. 6(2) du
Règlement, qui prévoit seulement que la cour rend une
ordonnance d’interdiction « si elle conclut qu’aucune des
allégations n’est fondée », une conclusion qui ne peut être tirée,
au plus tôt, qu’à la date de l’audition. Ainsi, la Cour fédérale
pourrait, à juste titre, rejeter une demande pour le motif qu’elle
est prématurée si l’allégation présentée à son appui n’est pas
fondée à ce moment-là. Cela suffit, selon moi, à décourager les
demandes trop prématurées. Par contre, adopter l’interprétation
du Règlement préconisée par les intimées reviendrait, en fait, à
obliger les fabricants de génériques à remplir toutes les conditions
de l’art. 5, et à attendre ensuite jusqu’à 30 mois avant de
mettre en marché le produit souhaité. Ce ne saurait être l’objet
du Règlement.
[41] In Biolyse, Binnie J. for the majority began his
reasons by addressing the “balance” struck by the Patent
Act, between protection of intellectual property and
constraint on health care costs. He wrote at paragraphs
1 and 2:
[41] Dans l’arrêt Biolyse, le juge Binnie, s’exprimant
pour les juges majoritaires, a commencé ses motifs en
examinant l’« équilibre », établi par la Loi sur les brevets,
entre la protection des droits de propriété intellectuelle
et la nécessité de réduire le coût des soins de santé. Il
écrivait ce qui suit, aux paragraphes 1 et 2 :
Our Court has often spoken of “the balance struck under the
Patent Act” in which the public gives an inventor the right to
prevent anybody else from using his or her invention for a
period of 20 years in exchange for disclosure of what has been
invented. As a general rule, if the patent holder obtains a
monopoly for something which does not fulfill the statutory
requirements of novelty, ingenuity and utility, then the public
is short-changed. See Whirlpool Corp. v. Camco Inc., [2000] 2
S.C.R. 1067, 2000 SCC 67, and Free World Trust v. Électro
Santé Inc., [2000] 2 S.C.R. 1024, 2000 SCC 66.
Notre Cour a souvent parlé de « l’équilibre établi par la Loi sur
les brevets » par lequel le public donne à un inventeur le droit
d’empêcher quiconque d’utiliser son invention pendant une
période de 20 ans en échange de la divulgation de l’invention. En
règle générale, si le breveté obtient un monopole pour une chose
qui ne répond pas aux exigences de nouveauté, d’ingéniosité et
d’utilité prévues par la loi, alors le public se fait rouler. Voir
Whirlpool Corp. c. Camco Inc., [2000] 2 R.C.S. 1067, 2000 CSC
67, et Free World Trust c. Électro Santé Inc., [2000] 2 R.C.S.
1024, 2000 CSC 66.
In the present appeal, the Court is required to consider this
“balance” in the much-litigated field of patented medicines,
where Parliament is concerned not only with the balance
between inventors and potential users, but between the
protection of intellectual property on the one hand and, on the
other hand, the desire to reduce health care costs while being
fair to those whose ingenuity brought the drugs into existence
in the first place.
Dans le présent pourvoi, la Cour est appelée à examiner cet
« équilibre » dans le domaine très litigieux qu’est celui des
médicaments brevetés, alors que le Parlement se soucie non
seulement de l’équilibre entre les inventeurs et les utilisateurs
potentiels, mais également de l’équilibre entre la protection de la
propriété intellectuelle, d’une part, et d’autre part, la volonté de
réduire le coût des soins de santé tout en traitant de façon
équitable les personnes qui, par leur ingéniosité, ont permis aux
drogues de voir le jour.
[42] Later in these reasons, Binnie J. spoke of the
“deep-freeze” into which a generic’s application for an
NOC is placed simply by the institution of a court
application by a first party. He echoed Iacobucci J.’s
comment that such a process was “draconian”. At
paragraphs 23 and 24, Binnie J. wrote:
[42] Plus loin dans ses motifs, le juge Binnie parlait
des « oubliettes » auxquelles est reléguée la demande
d’avis de conformité faite par un fabricant de produits
génériques du seul fait du dépôt d’une demande
d’interdiction par la première personne. Il s’est fait
l’écho du juge Iacobucci pour qui une telle procédure
était « draconienne ». Aux paragraphes 23 et 24,
le juge Binnie écrivait ce qui suit :
260
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
The innovator that filed the patent list may, within 45 days
after being served with a Notice of Allegation, apply to the
Federal Court for an order prohibiting the Minister from
issuing a NOC until all of the listed patents have
expired. Commencement of the application for prohibition
automatically triggers a 24-month statutory freeze that stops
the Minister from issuing a NOC unless within that period the
prohibition application is finally disposed of by the court (see
ss. 7(1)(e) and 7(4) of the NOC Regulations). In practice the
prohibition proceedings can easily drag on beyond the initial
24-month period.
La société innovatrice qui a soumis une liste de brevets peut,
dans les 45 jours suivant la signification d’un avis d’allégation,
demander à la Cour fédérale de rendre une ordonnance interdisant
au ministre de délivrer un ADC avant l’expiration de tous les
brevets énumérés sur la liste. L’introduction de la demande
d’interdiction déclenche automatiquement un gel légal de 24
mois qui empêche le ministre de délivrer un ADC à moins que
le tribunal ne rende, à l’égard de la demande d’interdiction, une
décision définitive avant l’expiration de cette période (voir l’al.
7(1)e) et le par. 7(4) du Règlement ADC). En pratique, la
procédure d’interdiction peut facilement excéder la période
initiale de 24 mois.
It is important to note that under this procedure the court
hearing the prohibition application has no discretion to lift the
stay even if it thinks the innovator’s case for interim relief is
weak. Nor does the court have a discretion to leave the
contending parties to their remedies under the Patent Act. The
“second person’s” application for a NOC simply goes into
deep-freeze until the statutory procedures have played
themselves out. For these reasons, Iacobucci J. described the
regime as “draconian” in Merck Frosst Canada Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare), [1998] 2 S.C.R.
193, at para. 33.
Il importe de signaler que, dans le cadre de cette procédure, le
tribunal saisi de la demande d’interdiction n’a aucun pouvoir
discrétionnaire lui permettant de lever la suspension, même s’il
estime faibles les arguments sur lesquels se fonde la demande de
mesures provisoires de la société innovatrice. Le tribunal n’a pas
non plus le pouvoir discrétionnaire de renvoyer les parties
opposées aux recours prévus par la Loi sur les brevets. La
demande d’ADC soumise par la « deuxième personne » est
simplement reléguée aux oubliettes jusqu’à ce que la procédure
réglementaire ait connu son dénouement. Pour ces motifs, le
juge Iacobucci a qualifié ce régime de « draconien » dans l’arrêt
Merck Frosst Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé
nationale et du Bien-être social), [1998] 2 R.C.S. 193, par. 33.
[43] The Federal Court of Appeal has also considered
section 55.2 of the Patent Act and the PMNOC
Regulations. In AB Hassle v. Canada (Minister of
National Health and Welfare), Stone J.A. for the Court,
at paragraphs 5, 18 and 19, commented upon section 8
as providing for compensation to a second person for
loss and the advantage provided by the Regulations in
imposing a 24-month stay, and the disadvantage in that
section 8 provides for liability for compensation:
[43] La Cour d’appel fédérale a elle aussi examiné
l’article 55.2 de la Loi sur les brevets et le Règlement.
Dans l’arrêt AB Hassle c. Canada (Ministre de la Santé
nationale et du Bien-être social), le juge Stone,
s’exprimant pour la Cour d’appel, écrivait, aux
paragraphes 5, 18 et 19, que l’article 8 prévoit le
versement d’une compensation à la seconde personne à
la suite de toute perte, et il s’exprimait sur l’avantage
conféré par le Règlement, puisqu’il impose une
suspension de 24 mois, ainsi que sur son désavantage,
en ce sens que l’article 8 prévoit l’obligation de payer
une compensation :
Section 8 of the Regulations renders a first person liable to
compensate a second person for loss suffered by that person in
the circumstances described in that section. . . .
L’article 8 du Règlement rend la première personne
responsable envers la deuxième personne de toute perte subie
dans les circonstances décrites à cet article [. . .]
...
[. . .]
From the point of view of the patentee, the opportunity
to initiate a section 6 proceeding presents advantages and
disadvantages. The main advantage is that by paragraph
7(1)(e) the Minister of National Health and Welfare is not to
issue the NOC for up to 24 months after receipt of proof of
the making of the application for prohibition pursuant to
section 6 of the Regulations. The effect, as was pointed out by
Du point de vue du titulaire du brevet, l’opportunité
d’introduire une instance relative à la demande visée à l’article 6
présente des avantages et des désavantages. Le principal avantage
est qu’en vertu de l’alinéa 7(1)e), le ministre de la Santé nationale
et du Bien-être social ne peut délivrer un AC jusqu’à 24 mois
après réception de la preuve qu’une demande d’interdiction a été
présentée en vertu de l’article 6 du Règlement. Comme l’a
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
261
Mahoney J.A. in Bayer AG, supra, at 337 “is tantamount to an
interlocutory injunction” for up to the now reduced period of
24 months. This advantage, while significant, is short term.
The principal disadvantage is that where the section 6
proceeding is withdrawn, discontinued or dismissed the
patentee is liable to compensate the second person for its loss
incurred during the period described in subsection 8(1) of the
Regulations. Hence the patentee would have less reason than
formerly to be tardy in prosecuting a section 6 proceeding. On
the other hand, the assurance that compensation must be paid
to a second person at the end of an unsuccessful section 6
proceeding is no guarantee that the second person will act with
dispatch in that proceeding.
indiqué le juge Mahoney dans l’arrêt Bayer AG, précité, à la
page 337, l’effet « [est équivalent à] une injonction interlocutoire »
pouvant atteindre une durée maintenant réduite à 24 mois. Cet
avantage, bien que significatif, n’existe qu’à court terme. Le
principal désavantage est que si l’instance relative à la demande
visée à l’article 6 est retirée, fait l’objet d’un désistement ou est
rejetée, le titulaire du brevet doit compenser la seconde personne
de toute perte subie au cours de la période décrite au
paragraphe 8(1) du Règlement. Le titulaire du brevet aurait
moins de raisons que précédemment de tarder à introduire une
instance relative à la demande visée à l’article 6. D’autre part, le
fait qu’une compensation doit être payée à une seconde personne
si une instance relative à la demande visée à l’article 6 est rejetée
ne garantit pas que la seconde personne agira promptement dans
cette procédure.
The detailed statement is not a pleading per se but represents
a pivotal step in the process leading up to the issuance of an
NOC. By taking that step the second person puts the patentee
on notice of the grounds on which he or she considers that the
making, constructing, using or selling of the drug will not
infringe the second person’s patent rights during the unexpired
term of the patent. In theory, this procedure ought to enable the
patentee to confidently decide within the 45-day time limit
whether to resist the issuance of an NOC. It is to be noted that,
subject to business exigencies, the second person had no
obligation to make its allegation and provide its detailed
statement by an imposed deadline. As much time as the second
person deems necessary is available under the scheme of
the Regulations.
L’énoncé détaillé n’est pas un acte de procédure comme tel
mais représente une étape essentielle dans le processus conduisant
à la délivrance d’un AC. En agissant de la sorte, la seconde
personne avise le titulaire du brevet des motifs pour lesquels elle
considère que l’utilisation, la fabrication, la construction ou la
vente de la drogue ne contreviendra pas aux droits de la seconde
personne afférents au brevet pour la période non expirée du
brevet. En théorie, cette procédure devrait permettre au titulaire
du brevet de décider en toute confiance à l’intérieur d’une période
de 45 jours s’il doit contester la délivrance d’un AC. Il faut noter
que, sous réserve des exigences du commerce, la seconde
personne n’a aucune obligation de faire ses allégations ou de
fournir son énoncé détaillé dans un délai déterminé. La seconde
personne peut prendre le temps qui lui semble nécessaire en
vertu du régime établi par le Règlement.
[44] Rothstein J.A. for the Court in Apotex Inc. v.
Canada (Minister of National Health and Welfare)
(2000), 181 D.L.R. (4th) 404 (F.C.A.), at paragraphs 22,
27 and 28 spoke of “relief” available to generics in the
form of “costs, loss and damage” in the event that
ineligible patents were listed:
[44] Le juge Rothstein, s’exprimant pour la Cour
d’appel fédérale dans l’arrêt Apotex Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social),
[1999] A.C.F. no 1978 (C.A.) (QL), aux paragraphes 22,
27 et 28, parlait de la « réparation » que pouvaient
demander les fabricants de produits génériques sous la
forme de « frais, pertes et dommages » lorsque des
brevets non admissibles étaient inscrits au registre :
Our second reason for not interfering with the discretion
exercised by the Minister in this case relates to the scheme of
the Regulations themselves. The Regulations expressly provide
a process by which generic manufacturers may obtain relief in
the event they are prejudiced by reason of ineligible patents
being included on the Register. Subsection 6(1) and paragraph
6(5)(a) provide in relevant part:
En second lieu, nous refusons en l’espèce d’intervenir dans
l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre à cause
du texte du Règlement lui-même. En effet, le Règlement prévoit
expressément une procédure permettant aux fabricants de
médicaments génériques d’obtenir une réparation si l’inscription
au registre de brevets non admissibles leur cause un préjudice.
Le paragraphe 6(1) et l’alinéa 6(5)a) sont en partie ainsi
libellés :
6(1) A first person may, within 45 days after being served with
a notice of an allegation pursuant to paragraph 5(3)(b) or (c),
apply to a court for an order prohibiting the Minister from
6. (1) La première personne peut, dans les 45 jours après avoir
reçu signification d’un avis d’allégation aux termes des alinéas
5(3)b) ou c), demander au tribunal de rendre une ordonnance
262
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
issuing a notice of compliance until after the expiration of a
patent that is the subject of the allegation.
interdisant au ministre de délivrer un avis de conformité avant
l’expiration du brevet visé par l’allégation.
.....
[. . .]
(5) In a proceeding in respect of an application under
subsection (1), the court may, on the motion of a second
person, dismiss the application
(5) Lors de l’instance relative à la demande visée au paragraphe
(1), le tribunal peut, sur requête de la seconde personne, rejeter
la demande si, selon le cas :
(a) if the court is satisfied that the patents at issue are
not eligible for inclusion on the register . . .
a) il estime que les brevets en cause ne sont pas
admissibles à l’inscription au registre ou ne sont pas
pertinents quant à la forme posologique, la concentration
et la voie d’administration de la drogue pour laquelle la
seconde personne a déposé une demande d’avis de
conformité [...]
...
[. . .]
Paragraph 8(1)(a) specifically provides that a patent holder
whose prohibition application is dismissed is liable for the loss
suffered by a generic manufacturer for the delay incurred in
the issuance of a Notice of Compliance to the generic by
reason of the prohibition application. Under subsection 8(4),
the Court has been given jurisdiction to make an award of
damages or lost profits. Section 8 of the Regulations makes it
apparent that the Governor in Council recognized that generic
manufacturers could be subject to unjustified prohibition
applications, including applications based upon ineligible
patents on the Register and provided a remedy in the form of
an award of damages or lost profits in such circumstances.
L’alinéa 8(1)a) prévoit expressément que le propriétaire d’un
brevet dont la demande est rejetée est responsable de la perte
qu’un fabricant de médicaments génériques a subie parce qu’on
a tardé à lui délivrer un avis de conformité à cause de la demande.
En vertu du paragraphe 8(4), la Cour a compétence pour accorder
réparation par recouvrement de dommages-intérêts ou de profits
à l’égard de la perte. L’article 8 du Règlement montre clairement
que le gouverneur en conseil a reconnu que les fabricants de
médicaments génériques pourraient faire l’objet de demandes
injustifiées, y compris des demandes fondées sur des brevets non
admissibles inscrits au registre, et qu’en pareil cas, il a prévu une
réparation sous la forme du recouvrement de dommages-intérêts
ou de profits à l’égard de la perte.
In sum, there is a comprehensive scheme provided in the
Regulations which specifically addresses ineligible patents on
the Register and the costs, loss and damage suffered by generic
manufacturers arising from such ineligible patents being
included on the Register. Having regard to the scheme and its
recognition that ineligible patents may be included on the
Register, it follows that there is no unlawful refusal to exercise
discretion by the Minister in not deleting such patents from the
Register under subsection 3(1).
En somme, le Règlement renferme des dispositions
exhaustives qui se rapportent expressément aux brevets non
admissibles inscrits au registre ainsi qu’aux frais, pertes et
dommages subis par les fabricants de médicaments génériques
par suite de l’inscription de pareils brevets au registre. Compte
tenu du texte du Règlement et du fait qu’il y est reconnu que des
brevets non admissibles peuvent être inscrits au registre, le
ministre ne refuse pas illégalement d’exercer son pouvoir
discrétionnaire en ne supprimant pas pareils brevets du registre
en vertu du paragraphe 3(1).
[45] In Eli Lilly Canada Inc. v. Canada (Minister of
Health), [2003] 3 F.C. 140 (C.A.), Sharlow J.A. for the
majority, at paragraph 11, spoke of a claim for damages
a second person may make:
[45] Dans l’arrêt Eli Lilly Canada Inc. c. Canada
(Ministre de la Santé), [2003] 3 C.F. 140 (C.A.),
la juge Sharlow, s’exprimant pour les juges majoritaires,
au paragraphe 11, évoquait les dommages-intérêts que
pouvait demander la seconde personne :
If prohibition proceedings are not successful, the second
person may claim damages against the first person to
compensate for the delay in the issuance of the notice of
compliance.
Si la procédure d’interdiction échoue, la seconde personne
peut demander à la première personne des dommages-intérêts
pour l’indemniser du retard dans la délivrance de l’avis de
conformité.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
263
[46] Isaac C.J., in dissent, presaged Binnie J.’s later
comments in Biolyse in referring, at paragraph 74, to the
balancing of the rights of patentees and generics:
[46] Dans un avis dissident, le juge en chef Isaac,
annonçant les observations qu’allait faire plus tard le
juge Binnie dans l’arrêt Biolyse, évoquait, au
paragraphe 74, l’équilibre entre les droits des brevetés et
les droits des fabricants de produits génériques :
In my respectful opinion, my colleague’s decision ignores
the dual purpose of the 1998 regulatory scheme which seeks to
balance the right of patentees with the intent of facilitating the
entry of generic products into the market. My colleague’s
decision also has the effect of extending the right of the
appellant under the '969 patent.
À mon avis, l’opinion de ma collègue ignore le double objet
du régime réglementaire de 1998, qui cherche à définir un
équilibre entre les droits des brevetés et l’intention de faciliter
l’entrée sur le marché de produits génériques. L’opinion de ma
collègue a également l’effet d’étendre le droit de l’appelante au
titre du brevet '969.
[47] There have, of course, been numerous decisions
of the Federal Court (Trial Division) commenting upon
the PMNOC Regulations and section 55.2 [of the Patent
Act]. I will refer only to one which deals with these
Regulations and that section since those comments by
Teitlebaum J. which incorporate earlier comments by
MacKay J. have not been criticized or overturned. In
Fournier Pharma Inc. v. Canada (Attorney General),
[1999] 1 F.C. 327 (T.D.), Teitlebaum J. said, at paragraphs
12 to 16:
[47] Le Règlement et l’article 55.2 de la Loi sur les
brevets ont évidemment été examinés dans de nombreux
jugements de la Cour fédérale (Section de première
instance). J’évoquerai un seul de ces jugements, où il est
question de ce Règlement et de cet article, puisque les
propos qu’y tient le juge Teitlebaum et qui englobent les
observations antérieures du juge MacKay n’ont pas été
critiqués ni infirmés. Dans la décision Fournier Pharma
Inc. c. Canada (Procureur général), [1999] 1 C.F. 327
(1re inst.), le juge Teitlebaum écrivait ce qui suit, aux
paragraphes 12 à 16 :
The new patent scheme, which comprises the Patent Act and
the Regulations, has been considered by the Federal Court,
namely, in Apotex Inc. v. Canada (Attorney General), [1997]
1 F.C. 518 (T.D.), where the Court considered the validity of
the Regulations.
Le nouveau régime régissant les brevets, qui englobe la Loi
sur les brevets et son règlement d’application, a déjà été examiné
par la Cour fédérale dans la décision Apotex Inc. c. Canada
(Procureur général), [1997] 1 C.F. 518 (1re inst.), où la Cour a
examiné la validité du Règlement.
In Apotex, some of the issues are virtually identical to the
present case. The Court considered, inter alia, whether the
Regulations were ultra vires the authority of the Governor in
Council pursuant to subsection 55.2(4) of the Patent Act.
Further, the Court also considered Apotex’s arguments that the
Regulations had been enacted without necessity and for
collateral or ulterior motive, and that it was discriminatory. Mr.
Justice MacKay found these arguments non persuasive and
dismissed the application.
Dans l’affaire Apotex, certaines des questions en litige étaient
pratiquement identiques à celles qui se posent en l’espèce. La
Cour s’est notamment demandée si, en prenant le Règlement, le
gouverneur en conseil avait outrepassé les limites des pouvoirs
qui lui sont conférés par le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les
brevets. La Cour a également examiné les arguments d’Apotex
suivant lesquels le Règlement avait été pris inutilement et pour
un motif accessoire ou non avoué et qu’il était discriminatoire.
Le juge MacKay a jugé ces arguments non convaincants et a
rejeté la demande.
In coming to this conclusion, Mr. Justice MacKay considered
the scope of the regulatory powers conferred upon the
Governor in Council by virtue of subsection 55.2(4) of the
Patent Act and found that subsection 55.2(4) of the Patent Act
conferred upon the Governor in Council ample discretion and
authority to enact these Regulations. I have also reviewed the
regulatory powers conferred upon the Governor in Council set
out in subsection 55.2(4), in light of Fournier’s arguments to
the effect that the strict time limits are conditions which are not
authorized by the enabling statute and are in effect unreasonable,
unfair and unnecessary. In my view, Justice MacKay addressed
Pour en arriver à cette conclusion, le juge MacKay a examiné
la portée des pouvoirs réglementaires conférés au gouverneur en
conseil par le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets, et a
estimé que cette disposition conférait au gouverneur en conseil
un pouvoir discrétionnaire et une compétence qui le justifiaient
pleinement de prendre le règlement en question. J’ai également
examiné les pouvoirs réglementaires conférés au gouverneur en
conseil par le paragraphe 55.2(4) à la lumière de l’argument de
Fournier suivant lequel l’imposition des délais de rigueur
constitue une condition qui n’est pas autorisée par la loi
habilitante et qui est effectivement déraisonnable, injuste et
264
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
some of these issues in Apotex. I quote and adopt the following
passage from Justice MacKay’s decision, at page 552:
inutile. À mon avis, le juge MacKay a abordé certaines de ces
questions dans le jugement Apotex. Je cite et fais mien le passage
suivant de sa décision, à la page 552 :
These submissions, in my view, mistake the purport
of the words “as the Governor in Council considers
necessary”. Those words grant discretion to the Governor
in Council to which a Court defers, recognizing that
Parliament has left discretion to the Governor in Council.
The exercise of that discretion would only be upset if it
were established, and there is no such evidence here, that
the Governor in Council did not consider the Regulations
necessary. There is no onus on the Governor in Council
to demonstrate necessity or even that necessity was
considered. The mere act of adopting regulations
establishes that they were considered necessary by the
Governor in Council, at least so far as this Court’s review
is concerned. The words used relate to a matter for
determination by the Governor in Council, whose beliefs
are not subject to review. The words do not raise any
question of an objective standard of necessity to be met
or even considered.
Selon moi, cet argument découle d’une méprise quant
au sens des mots « as the Governor in Council considers
necessary ». Ces mots confèrent au gouverneur en conseil
un pouvoir discrétionnaire à l’égard duquel les tribunaux,
reconnaissant cette intention du législateur, appliquent le
principe de retenue judiciaire. L’exercice de ce pouvoir
discrétionnaire ne serait compromis que par la preuve,
absente en l’espèce, que le gouverneur en conseil ne
considérait pas le Règlement nécessaire. Le gouverneur en
conseil n’a pas à démontrer la nécessité d’un règlement; il
n’a même pas à prouver qu’il a examiné cette question. La
simple prise d’un règlement établit que le gouverneur en
conseil l’a jugé nécessaire, pour ce qui est, à tout le moins,
de l’examen de la Cour. Le libellé utilisé renvoie à une
question qui doit être déterminée par le gouverneur en
conseil, dont les opinions en cette matière ne sont pas
susceptibles d’examen, il n’énonce d’aucune façon un
critère objectif de nécessité qui doit être satisfait, voire
examiné.
Mr. Justice MacKay went on to review the decision in
Reference as to the Validity of Regulations in relation to
Chemicals, [1943] S.C.R. 1. In Chemicals, the validity of the
regulations had been challenged on the basis that the Governor
in Council was not empowered by virtue of the enabling
provision to adopt the Regulations in relation to chemicals.
The Supreme Court of Canada reviewed section 3 of the War
Measures Act [R.S.C., 1927, c. 206] which conferred upon the
Governor in Council authority to pass the Regulations. Section
3 stipulated that “[t]he Governor in Council may do and
authorize such acts and things, and make from time to time
such orders and regulations, as he may . . . deem necessary or
advisable for the security, defense, peace, order and welfare of
Canada”. Mr. Justice MacKay in Apotex, supra, at page 552,
quoted a passage from the Supreme Court of Canada’s decision
in Chemicals, supra, where Chief Justice Duff said, at
page 12:
Le juge MacKay a poursuivi en examinant l’arrêt Reference
as to the Validity of the Regulations in relation to Chemicals,
[1943] R.C.S. 1. Dans cette affaire, la validité du règlement était
contestée au motif que le gouverneur en conseil n’était pas
autorisé par la disposition habilitante à prendre un règlement
portant sur des produits chimiques. La Cour suprême du Canada
a examiné l’article 3 de la Loi des mesures de guerre [S.R.C. 1927,
ch. 206], qui conférait au gouverneur en conseil le pouvoir de
prendre le règlement en question. L’article 3 prévoyait que
« [l]e gouverneur en son conseil a le pouvoir de faire et autoriser
tels actes et choses et d’édicter quand il y a lieu les décrets et
règlements qu’il peut [. . .] juger nécessaires ou opportuns pour
la sécurité, la défense, la paix, l’ordre et le bien-être du Canada ».
Dans l’arrêt Apotex, supra, à la page 552, le juge MacKay a cité
un extrait de l’arrêt Chemicals de la Cour suprême du Canada où
le juge en chef Duff déclarait, à la page 12 :
. . . when Regulations have been passed by the Governor
General in Council in professed fulfillment of his
statutory duty, I cannot agree that it is competent to any
court to canvass the considerations which have, or may
have, led him to deem such Regulations necessary or
advisable for the transcendant objects set forth.
[traduction] [...] lorsque le gouverneur en conseil prend
un règlement dans l’exercice déclaré des fonctions que la
loi lui confère, je ne puis souscrire à l’opinion selon
laquelle il est loisible à tout tribunal d’examiner les facteurs
qui ont pu l’amener à considérer que le règlement était
nécessaire ou souhaitable pour les objets transcendants
exposés.
In my view, the above-mentioned cases clearly show that a
Court should hesitate to interfere with the Governor in
Council’s broad discretionary powers and authority. In this
respect, counsel for Fournier argued at the hearing that the
strict time limits under the said subsections allow generic drug
À mon avis, il ressort clairement de la jurisprudence précitée
que le tribunal devrait hésiter à intervenir dans l’exercice des
larges pouvoirs discrétionnaires et de la vaste compétence dont
le gouverneur en conseil est investi. À cet égard, l’avocat de
Fournier a soutenu à l’audience que les délais de rigueur prévus
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
265
manufacturers to enter the market despite a patent or license
for the said drugs, and adduced evidence by way of affidavit—
application record, tab 3, affidavit of Tom Brogan—to the
effect that the entry of generic drugs on the market can have
substantial financial and commercial repercussions, most
specifically on Fournier because it only manufactures the
two mentioned drugs for which registration of a patent list
was refused.
aux paragraphes en question permettent aux fabricants de
médicaments génériques de pénétrer sur le marché malgré les
brevets et les licences délivrés à l’égard des médicaments en
question. L’avocat de Fournier a soumis en preuve un affidavit—
que l’on trouve à l’onglet 3 du dossier de la demande—dans
lequel Tom Brogan affirme que le lancement de médicaments
génériques sur le marché est susceptible d’avoir des répercussions
financières et commerciales considérables, plus particulièrement
en ce qui concerne Fournier, étant donné que Fournier ne fabrique
que les deux médicaments susmentionnés au sujet desquels
l’enregistrement de la liste de brevets a été refusé.
JUDICIAL COMMENTARY AS TO SECTION 8
LES COMMENTAIRES DANS LA JURISPRUDENCE
EN CE QUI CONCERNE L’ARTICLE 8 DU
RÈGLEMENT
[48] There has been little in-depth judicial commentary
as to section 8 of the PMNOC Regulations specifically.
Rothstein J.A., when he was sitting as a Judge of the
Federal Court of Appeal in Apotex Inc. v. Canada
(Minister of National Health and Welfare), delivered the
decision of the Court and in discussing section 8 in the
form that is at issue in the present action wrote, at
paragraph 27:
[48] Les tribunaux ne se sont pas exprimés d’une
manière approfondie sur l’article 8 du Règlement. Le
juge Rothstein, alors qu’il était juge de la Cour d’appel
fédérale, avait rédigé la décision de la Cour d’appel dans
l’affaire Apotex Inc. c. Canada (Ministre de la Santé
nationale et du Bien-être social). Examinant l’article 8
selon le libellé qui est en cause dans la présente action,
il écrivait ce qui suit, au paragraphe 27 :
Paragraph 8(1)(a) specifically provides that a patent holder
whose prohibition application is dismissed is liable for the loss
suffered by a generic manufacturer for the delay incurred in
the issuance of a Notice of Compliance to the generic by
reason of the prohibition application. Under subsection 8(4),
the Court has been given jurisdiction to make an award of
damages or lost profits. Section 8 of the Regulations makes it
apparent that the Governor in Council recognized that generic
manufacturers could be subject to unjustified prohibition
applications, including applications based upon ineligible
patents on the Register and provided a remedy in the form of
an award of damages or lost profits in such circumstances.
L’alinéa 8(1)a) prévoit expressément que le propriétaire
d’un brevet dont la demande est rejetée est responsable de la
perte qu’un fabricant de médicaments génériques a subie parce
qu’on a tardé à lui délivrer un avis de conformité à cause de la
demande. En vertu du paragraphe 8(4), la Cour a compétence
pour accorder réparation par recouvrement de
dommages-intérêts ou de profits à l’égard de la perte. L’article 8
du Règlement montre clairement que le gouverneur en conseil
a reconnu que les fabricants de médicaments génériques
pourraient faire l’objet de demandes injustifiées, y compris des
demandes fondées sur des brevets non admissibles inscrits au
registre, et qu’en pareil cas, il a prévu une réparation sous la
forme du recouvrement de dommages-intérêts ou de profits à
l’égard de la perte.
[49] It is to be noted that Rothstein J.A. used the words
“lost profits” in referring to subsection 8(4) even though
those precise words do not appear in subsection 8(4).
Only the word “profits” appears in that subsection.
[49] Il convient de noter que, dans la version anglaise
de sa décision, le juge Rothstein emploie les mots « lost
profits » lorsqu’il évoque le paragraphe 8(4), même si ce
n’est pas cette expression précise qui apparaît dans ce
paragraphe. Seul le mot « profits » apparaît dans la
version anglaise du paragraphe 8(4).
[50] In AB Hassle v. Canada (Minister of National
Health and Welfare), Stone J.A. for the Court mentioned
section 8, at paragraph 27 of his reasons, stating that
[50] Dans l’arrêt AB Hassle c. Canada (Ministre de la
Santé nationale et du Bien-être social), le juge Stone,
s’exprimant pour la Cour d’appel fédérale, mentionnait
266
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
such a provision served as an incentive to the patentee
not to delay proceedings:
l’article 8, au paragraphe 27 de ses motifs, affirmant
qu’une telle disposition avait pour effet d’inciter le
breveté à ne pas retarder la procédure :
I would mention a few additional considerations. The fact
that the section 6 proceeding is generally to be completed
within 24 months and that an award of damages awaits an
unsuccessful patentee at the end of that process, should not be
ignored. If a second person is always free to supplement its
detailed statement in a section 6 proceeding, the proceeding
itself is bound to be delayed, which could only redound to the
detriment of the first person. That a longer period than the
period of 24 months specified in paragraph 7(1)(e) (reduced
from 30 months) may be allowed in a particular case seems to
be contemplated in paragraph 7(5)(b). This Court has
recognized, however, that a section 6 proceeding should be
dealt with under the Rules of the Court as expeditiously as
possible in order that both sides to the dispute will have their
rights determined sooner rather than later. Thus in Bayer AG,
supra, Mahoney J.A. stated, at 337:
J’ajouterais quelques commentaires additionnels. Il faut se
rappeler que l’instance relative à la demande visée à l’article 6
doit habituellement être terminée en 24 mois et que l’attribution
de dommages attend le titulaire de brevet qui n’a pas gain de
cause à la fin de la procédure. Si la seconde personne demeure
toujours libre de compléter son énoncé détaillé dans une instance
relative à la demande visée à l’article 6, l’instance elle-même est
ainsi retardée, ce qui ne peut se faire qu’au détriment de la
première personne. La prorogation du délai de 24 mois prévu à
l’alinéa 7(1)e) (qui était précédemment de 30 mois) semble
possible dans des cas particuliers en vertu de l’alinéa 7(5)b). La
présente Cour a toutefois reconnu qu’une instance relative à la
demande visée à l’article 6 devrait, en vertu des Règles de la
Cour, être traitée de manière aussi expéditive que possible afin
que les droits des deux parties soient tranchés avec célérité.
Ainsi, dans l’arrêt Bayer AG, précité, le juge Mahoney, J.C.A., a
indiqué à la page 337 :
The court has a clear duty to deal with an application
expeditiously. Given that, in the scheme of the
Regulations, it is the patentee who has both the carriage
of the proceeding and the interest in its dilatory
prosecution, departures from the schedule imposed by
the Part V.1 rules [now Part 5 of the 1998 Rules] ought
not to be routine.
La Cour est de toute évidence tenue de statuer avec
célérité sur la demande dont elle est saisie. Compte tenu du
fait que, selon l’économie du Règlement, c’est le breveté
qui est à la fois chargé de la conduite de l’instance et qui a
intérêt à ce que son déroulement soit retardé, les dérogations
au calendrier imposé par les règles de la partie V.1 devraient
être exceptionnelles.
The ability of the Court to order payment of damages for
which an unsuccessful patentee is rendered liable under section
8 of the Regulations suggests, however, that the patentee no
longer has an exclusive interest in delaying the progress of a
section 6 proceeding. Moreover, the relatively short time
period specified in paragraph 7(1)(e) of the Regulations and
the language contained in subsection 7(5) of the Regulations,
has been rightly viewed as a further indication that a section 6
proceeding should proceed expeditiously to final determination
by the Court. The point was made clear in Pharmacia Inc.,
supra, at 215, where Strayer J.A. stated:
La possibilité qu’a la Cour d’ordonner le paiement de dommages
pour lesquels un titulaire de brevet défaillant est rendu
responsable en vertu de l’article 8 du Règlement suggère
toutefois que le titulaire de brevet n’est dorénavant plus seul à
avoir un intérêt à retarder le déroulement d’une instance relative
à la demande visée à l’article 6. De plus, le laps de temps
relativement court prévu à l’alinéa 7(1)e) du Règlement et les
termes du paragraphe 7(5) ont été à bon droit perçus comme une
indication supplémentaire qu’une instance relative à la demande
visée à l’article 6 devrait rapidement faire l’objet d’un jugement
définitif du tribunal. C’est ce qu’a tenu à préciser le juge Strayer,
J.C.A., dans l’arrêt Pharmacia Inc., à la page 215 :
The Patented Medicines (Notice of Compliance)
Regulations further indicate an intention that this
particular kind of application for judicial review should
be disposed of expeditiously. Section 7(1) of the
regulations provides that normally a notice of compliance
should not be issued until 30 months have elapsed from
the filing of the application for prohibition, unless the
court has in the meantime dismissed the application.
Section 7(5), however, authorizes the court to abbreviate
or extend the 30-month period where it has not yet
reached a decision on the application but where it finds
that a party to the application “failed to reasonably
Le Règlement sur les médicaments brevetés (avis de
conformité) indique aussi l’intention que ce type particulier
de demande de contrôle judiciaire soit tranché de façon
expéditive. Le paragraphe 7(1) du Règlement prévoit
qu’un avis de conformité ne doit pas être délivré avant
l’expiration de trente mois suivant le dépôt de la demande
d’interdiction, à moins que la Cour n’ait rejeté la demande
dans l’intervalle. Le paragraphe 7(5) autorise la Cour à
abréger ou à proroger ce délai de trente mois lorsqu’elle
n’a pas encore rendu une décision relativement à la
demande, et qu’elle constate qu’une partie à la demande
« n’a pas collaboré de façon raisonnable au traitement
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
267
cooperate in expediting the application”. Thus if, for
example, the applicant unduly delays in bringing the
matter on for hearing on the merits, the respondent can
move to have the court shorten the time-limit for the
issue of a notice of compliance.
expéditif de celle-ci ». Ainsi, par exemple, lorsque la partie
requérante retarde indûment la tenue de l’audience sur le
bien-fondé de la demande, la partie intimée peut présenter
une requête pour demander à la Cour d’abréger le délai de
délivrance d’un avis de conformité.
It is be noted as well that not only will an unsuccessful patentee
in a section 6 proceeding be visited with a Court order to
compensate the second person, but the patentee may also be
required to pay legal costs pursuant to subsection 6(9) of the
Regulations including costs “on a solicitor-and-client basis”.
Indeed, as provided in subsection 6(10), a factor which the
Court may consider in its order as to costs is “the diligence
with which the parties pursued the application”. This again
suggests that a section 6 proceeding was intended to be
proceeded with as expeditiously as possible and not be unduly
delayed by a party.
Il faut également souligner que non seulement le titulaire du
brevet qui perd sa cause dans l’instance relative à la demande
visée à l’article 6 sera tenu par une ordonnance de la Cour de
compenser la seconde personne mais il peut également être tenu
d’acquitter les dépens en vertu du paragraphe 6(9) du Règlement
ce qui inclut les dépens « sur une base avocat-client ». En effet,
tel que prévu au paragraphe 6(10), la Cour peut tenir compte au
moment de rendre une ordonnance sur les dépens de « la
diligence des parties à poursuivre la demande ». Ceci suggère à
nouveau qu’une instance relative à la demande visée à l’article 6
doit se dérouler avec diligence et ne pas être indûment retardée
par une partie.
[51] I acknowledge that these judicial comments may
have been obiter. They are however instructive as to
how the matter would strike a court as a matter of first
impression.
[51] Je reconnais que ces commentaires dans la
jurisprudence ne sont peut-être que des opinions
incidentes. Ils donnent toutefois des indications sur la
manière dont une cour de justice aborderait la question
à première vue.
MERCK’S ISSUES: JURISDICTION, ENABLEMENT,
CONSTITUTIONALITY
LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR MERCK :
COMPÉTENCE, VALIDITÉ ET CONSTITUTIONALITÉ
(a) General
a) Généralités
[52] Merck has raised three issues: jurisdiction,
enablement and constitutionality; all three issues are
directed only at section 8 of the PMNOC Regulations.
The result, should Merck prevail on any of these, is that
at least this Court, and perhaps any court, cannot
entertain an action as contemplated by section 8 of the
Regulations. Apotex points out that, in directing its
challenge only to section 8, Merck is content to institute
applications under section 6 in the Federal Court, enjoy
the 24-month stay afforded simply by instituting such
application and, possibly gain an order prohibiting the
Minister from ever issuing an NOC to a generic so long
as the patent in question remains in place.
[52] Merck a soulevé trois questions : compétence,
validité et constitutionalité; ces trois questions ne portent
que sur l’article 8 du Règlement. Si Merck devait obtenir
gain de cause sur l’une ou l’autre de ces questions, cela
signifiera que ni la Cour fédérale, ni peut-être aucune
autre cour de justice, n’a compétence pour statuer sur
une action engagée en vertu de l’article 8 du Règlement.
Apotex fait observer que, en ne faisant porter sa
contestation que sur l’article 8, Merck se contente de
déposer des demandes selon l’article 6 devant la Cour
fédérale, de profiter de la suspension de 24 mois que
lui procure le simple dépôt d’une telle demande et,
peut-être, d’obtenir une ordonnance interdisant au
ministre de jamais délivrer un avis de conformité à un
fabricant de produits génériques tant que le brevet en
cause n’a pas expiré.
[53] There can be no doubt that the PMNOC
Regulations are in their pith and substance regulations
[53] Il ne fait aucun doute que, de par son caractère
véritable, le Règlement est un règlement qui traite des
268
apotex inc.
v. merck & co. inc.
dealing with patents. An innovator (first person) can
only come within the Regulations if it has filed a new
drug submission (NDS) or supplement to that (SNDS)
and lists a patent claiming a medicinal ingredient,
formulation, dosage or use (subsections 4(1) [as am. by
SOR/2006-242, s. 2] and (2) [as am. idem] of the
Regulations) on a particular list supervised by the
Minister of Health. A first person makes a choice—it
may list or not list a patent, it is not compelled to list a
patent. If a patent is listed and a generic seeks the
shortcut of an abbreviated new drug submission (ANDS)
by referencing the first person’s NDS or SNDS then it
must make allegations sent by a notice to the first person
as to invalidity, non-infringement of the patent and/or
other matters as set out in section 5 [as am. idem; erratum
C. Gaz. 2006.II.1874(E)]. The generic must then wait
since the innovator again has a choice: it may do nothing
in which case, after 45 days, the generic’s application for
an NOC proceeds or the innovator may launch a court
application to prohibit the Minister from issuing an NOC
to the generic, in which case the generic’s application
for an NOC is put on hold for up to 24 months until the
disposition of the application. One way of disposition is
by order of prohibition directed to the Minister in which
case the generic must wait until the patent expires before
getting its NOC. Disposition by way of a dismissal or
withdrawal is another way, in which case the generic
proceeds to get its NOC almost immediately. Merck
points out that if an innovator loses at the trial level, the
Federal Court of Appeal rarely entertains an appeal since
the Minister issues an NOC almost immediately, making
an appeal moot. Section 8 of the Regulations, the
provision now under scrutiny, provides that a generic
may commence an action for compensation for being
kept off the market by the stay afforded by the filing of
the application by the innovator, if the innovator’s
application is dismissed, discontinued or withdrawn.
[2009] 3 F.C.R.
brevets. Une société innovatrice (la première personne)
ne peut relever du Règlement que si elle a déposé une
présentation de drogue nouvelle (PDN) ou un supplément
à telle présentation (SPDN) et si elle inscrit sur une liste
particulière relevant du ministre de la Santé un brevet
revendiquant un ingrédient médicinal, une formulation,
une forme posologique ou une utilisation
(paragraphes 4(1) [mod. par DORS/2006-242, art. 2] et
(2) [mod., idem] du Règlement). La première personne
fait un choix, elle peut inscrire ou non un brevet sur la
liste, elle n’est pas tenue d’y inscrire un brevet. Si un
brevet est inscrit et qu’un fabricant de produits génériques
se prévaut du raccourci constitué par une présentation
abrégée de drogue nouvelle (PADN) en faisant état de
la PDN ou du SPDN de la première personne, alors il
doit, par avis envoyé à la première personne, faire des
allégations sur l’invalidité du brevet, l’absence de
contrefaçon du brevet et/ou les autres aspects indiqués à
l’article 5 [mod., idem; erratum Gaz. C. 2006.II.1874(A)].
Le fabricant de produits génériques doit alors attendre
puisque la société innovatrice, là encore, a le choix, et
qu’elle peut ne rien faire, auquel cas, après 45 jours, la
demande d’avis de conformité faite par le fabricant de
produits génériques va de l’avant, ou bien la société
innovatrice peut demander à la Cour d’interdire au
ministre de délivrer un avis de conformité au fabricant
de produits génériques, auquel cas la demande d’avis de
conformité faite par celui-ci est laissée en suspens durant
un maximum de 24 mois, jusqu’à décision sur la
demande d’interdiction. Une décision en la matière
pourrait être une ordonnance d’interdiction adressée au
ministre, auquel cas le fabricant de produits génériques
doit attendre l’expiration du brevet pour obtenir son avis
de conformité. Une autre issue de la demande
d’interdiction pourrait être le rejet de la demande ou son
retrait, auquel cas le fabricant de produits génériques
prend les dispositions nécessaires pour obtenir son avis
de conformité presque immédiatement. Merck fait
observer que, si la société innovatrice est déboutée en
première instance, la Cour d’appel fédérale est rarement
saisie d’un appel étant donné que le ministre délivre un
avis de conformité presque immédiatement, rendant tout
appel théorique. L’article 8 du Règlement, la disposition
qui est ici examinée, dispose qu’un fabricant de produits
génériques peut demander une indemnité pour avoir été
tenu à l’écart du marché par la suspension résultant du
dépôt de la demande de la société innovatrice, si cette
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
269
demande est rejetée, fait l’objet d’un désistement ou
est retirée.
[54] In many respects, section 8 can be analogized to
the undertaking usually required by a party seeking an
interlocutory injunction from a court. This Court
(subsection 372(2) [of the Federal Courts Rules,
SOR/98-106, r. 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 1)]) and
most other courts in this country require, unless
otherwise ordered, that an undertaking as to damages be
provided. An undertaking is a serious matter and the
damages afforded may be substantial, although as stated
by the Ontario Court of Appeal in Delrina Corp. (c.o.b.
Carolian Systems) v. Triolet Systems Inc. (2002), 58
O.R. (3d) 339, at paragraph 87, they must be reasonably
foreseeable at the time of the granting of the interlocutory
injunction and must be caused by (“naturally flow
from”) the injunction and not something else.
[54] À maints égards, on pourrait assimiler l’article 8
à l’engagement généralement requis d’une partie qui
demande à un tribunal de prononcer une injonction
interlocutoire. La Cour (paragraphe 372(2) des Règles
des Cours fédérales [DORS/98-106, règles 1 (mod. par
DORS/2004-283, art. 1)]), ainsi que la plupart des autres
cours de justice de ce pays, exigent, sauf ordonnance
contraire, que soit donnée une promesse de réparation.
Une promesse est une affaire sérieuse et les
dommages-intérêts accordés peuvent être substantiels,
encore que, comme l’écrivait la Cour d’appel de
l’Ontario dans l’arrêt Delrina Corp. (c.o.b. Carolian
Systems) v. Triolet Systems Inc. (2002), 58 O.R. (3d)
339, au paragraphe 87, ils doivent être raisonnablement
prévisibles au moment de l’octroi de l’injonction
interlocutoire et doivent découler naturellement de
l’injonction, et non d’autre chose.
[55] Merck characterizes section 8 as providing a civil
remedy without a wrong having been committed. Merck
argues that the simple institution of a section 6
application and being subsequently unsuccessful cannot
be said to be a “wrong” for which liability is created.
This is a mischaracterization of the circumstances.
Merck and others in its position have choices: a patent
may be listed or not, an application may be instituted or
not. Just like the institution of proceedings and the
seeking of an interlocutory injunction, choices are made.
Section 8 is a consequence of such choices. Merck and
any other patentee has available to it all the remedies
afforded to any patentee under the Patent Act—it is
deprived of nothing in that regard. In seeking the
advantage of section 6, it must be presumed to have
done so mindfully of section 8.
[55] Merck qualifie l’article 8 de disposition conférant
un recours civil sans qu’il y ait eu acte dommageable.
Merck fait valoir que le simple dépôt d’une demande
selon l’article 6, suivi du rejet d’une telle demande, ne
saurait constituer un « acte dommageable » entraînant
une responsabilité. C’est là une mauvaise qualification
des circonstances. Merck, et d’autres dans sa position,
disposent de choix, un brevet peut ou non figurer sur la
liste, une demande d’interdiction peut ou non être
déposée. Tout comme pour l’introduction de procédures
ou le dépôt d’une demande d’injonction interlocutoire,
des choix sont faits. L’article 8 est une conséquence de
ces choix. Merck et les autres brevetés ont à leur
disposition tous les recours conférés à un breveté par la
Loi sur les brevets, ils ne sont, sur ce plan, privés de rien.
Lorsqu’un breveté veut se prévaloir de l’article 6, il doit
être présumé s’en être prévalu en sachant l’existence de
l’article 8.
[56] With these general comments, I will proceed to
consider Merck’s submissions as to jurisdiction,
enablement and constitutionality.
[56] Ces observations générales à l’esprit, j’examinerai
maintenant les conclusions de Merck sur la compétence
de la Cour ainsi que sur la validité et la constitutionnalité
de l’article 8.
270
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
JURISDICTION
LA COMPÉTENCE
[57] Merck launched several attacks on the validity of
the provisions of section 8 of the PMNOC Regulations
and the jurisdiction of the Federal Court to enforce those
provisions. Not all of these attacks were pleaded
however. The issue of jurisdiction is not found in
Merck’s pleadings. Merck argues that a court has
inherent jurisdiction to entertain issues as to its
own jurisdiction.
[57] Merck a contesté sous plusieurs angles la validité
des dispositions de l’article 8 du Règlement et la
compétence de la Cour fédérale dans l’application de
telles dispositions. Ces contestations n’ont pas cependant
toutes été plaidées. La question de la compétence
n’apparaît pas dans les actes de procédure de Merck.
Merck fait valoir qu’une cour de justice est naturellement
compétente pour statuer sur les points qui portent sur sa
propre compétence.
[58] While not pleaded, the issue as to jurisdiction was
fully set out in the argument of both parties; nobody has
been caught by surprise. I will deal with the issue.
[58] Bien qu’elle n’ait pas été plaidée, la question de
la compétence a été pleinement exposée dans
l’argumentation des deux parties; personne n’a été pris
par surprise. J’examinerai la question.
[59] One must start with the proposition that, in
Canada’s federal system, the superior courts of the
provinces have plenary and inherent jurisdiction to hear
and decide all cases that come before them, regardless
of whether the law applicable to a particular case is
provincial, federal or constitutional (Ordon Estate v.
Grail, [1998] 3 S.C.R. 437, per Iacobucci and Major JJ.
for the Court, at paragraph 44). Jurisdiction of the
Federal Court over a matter cannot be presumed—it
must be positively demonstrated (R.W. Blacktop Ltd. v.
Artec Equipment Co. (1991), 39 C.P.R. (3d) 432
(F.C.T.D.), per Rouleau J., at page 435).
[59] On doit commencer par dire que, dans le système
fédéral du Canada, les cours supérieures des provinces
sont pleinement et naturellement compétentes pour
instruire toutes les affaires dont elles sont saisies, que le
droit applicable à telle ou telle affaire soit le droit fédéral,
le droit provincial ou le droit constitutionnel (arrêt
Succession Ordon c. Grail, [1998] 3 R.C.S. 437, les
juges Iacobucci et Major, au paragraphe 44). La
compétence de la Cour fédérale pour une affaire donnée
ne peut être présumée, elle doit être formellement
démontrée (R.W. Blacktop Ltd. c. Artec Equipment Co.,
[1991] A.C.F. n o 1046 (1re inst.) (QL), le juge Rouleau).
[60] The essential requirements to support a finding of
jurisdiction in the Federal Court have been well
established by the Supreme Court of Canada in several
cases such as ITO—International Terminal Operators
Ltd. v. Miida Electronics Inc. et al., [1986] 1 S.C.R. 752,
per McIntyre J. for the majority at page 766:
[60] Les conditions qui doivent être remplies pour que
la Cour fédérale soit déclarée compétente ont été bien
établies par la Cour suprême du Canada dans plusieurs
précédents, par exemple l’arrêt ITO—International
Terminal Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc. et al.,
[1986] 1 R.C.S. 752, rendu par le juge McIntyre, qui
s’exprimait ainsi, au nom des juges majoritaires, à la
page 766 :
1. There must be a statutory grant of jurisdiction by the federal
Parliament.
1. Il doit y avoir attribution de compétence par une loi du
Parlement fédéral.
2. There must be an existing body of federal law which is
essential to the disposition of the case and which nourishes the
statutory grant of jurisdiction.
2. Il doit exister un ensemble de règles de droit fédérales qui
soit essentiel à la solution du litige et constitue le fondement
de l’attribution légale de compétence.
3. The law on which the case is based must be a “law
of Canada” as the phrase is used in s. 101 of the Constitution
Act, 1867.
3. La loi invoquée dans l’affaire doit être « une loi du Canada »
au sens où cette expression est employée à l’art. 101 de la Loi
constitutionnelle de 1867.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
271
[61] It is upon the first of these criteria, the “statutory
grant” that Merck raises much of its argument. Merck
points out that jurisdiction of the Federal Court is
mentioned about 26 times in the Patent Act. Many of
these provisions conferring jurisdiction deal with appeals
from federal tribunals and persons such as the
Commissioner of Patents. A frequently used provision is
section 54 [as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 182] which
confers jurisdiction both on the Federal Court as well as
the appropriate superior court of the relevant province in
matters of patent infringement. Another frequently used
provision is section 60 which confers exclusive
jurisdiction on the Federal Court to impeach a patent.
Nowhere, says Merck, in the Patent Act can one find a
conferral of jurisdiction on the Federal Court to hear and
determine actions brought under the provisions of
section 8 of the PMNOC Regulations.
[61] C’est sur le premier de ces critères, l’« attribution
de compétence », que Merck fait reposer l’essentiel de
son argument. Merck fait observer que la compétence de
la Cour fédérale est mentionnée environ 26 fois dans la
Loi sur les brevets. Nombre de ces dispositions
attributives de compétence concernent des appels formés
contre les décisions d’offices fédéraux ou de personnes
telles que le commissaire des brevets. Une disposition
fréquemment utilisée est l’article 54 [mod. par L.C.
2002, ch. 8, art. 182], qui, dans les affaires de contrefaçon
de brevet, attribue compétence à la Cour fédérale ainsi
qu’à la cour supérieure de la province considérée. Une
autre disposition fréquemment utilisée est l’article 60,
qui confère à la Cour fédérale une compétence exclusive
pour invalider un brevet. Nulle part dans la Loi sur les
brevets, d’affirmer Merck, ne peut-on trouver une
disposition attribuant à la Cour fédérale le pouvoir de
statuer sur une action engagée en vertu des dispositions
de l’article 8 du Règlement.
[62]
[62]
I disagree.
Je ne partage pas cette manière de voir.
[63] Parliament has, by statute, enacted subsection
55.2(4) of the Patent Act which in paragraph (d) gives
the authority to the Governor in Council to make
regulations “conferring rights of action in any court of
competent jurisdiction” (emphasis added). Subsection
55.2(5) ensures that, with respect to any such regulation,
if there is a conflict with respect to any Act of Parliament
or regulations made thereunder, these regulations shall
prevail. In subsection 12(2) [as am. by R.S.C., 1985 (3rd
Supp.), c. 33, s. 3] of the Patent Act Parliament has
provided that any regulation made under the provisions
of the Patent Act have the same effect as if they were in
the Act itself.
[63] Le législateur a, par une loi, promulgué le
paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets, qui, en son
alinéa d), donne au gouverneur en conseil le pouvoir de
prendre des règlements « conférant des droits d’action
devant tout tribunal compétent » (soulignement ajouté).
Le paragraphe 55.2(5) dit que toute disposition
réglementaire semblable a préséance sur toute disposition
législative ou réglementaire fédérale divergente. Quant
au paragraphe 12(2) [mod. par L.R.C. (1985) (3e suppl.),
ch. 33, art. 3] de la Loi sur les brevets, il prévoit que
toute règle ou tout règlement pris en vertu des
dispositions de la Loi sur les brevets a la même force et
le même effet que s’il avait été édicté dans la Loi
elle-même.
[64] Section 2 of the PMNOC Regulations defines
“court” [as am, by SOR/2008-211, s. 1] to mean “the
Federal Court or any other superior court of competent
jurisdiction”. This has the same effect as if it were in the
Patent Act itself.
[64] L’article 2 du Règlement définit ainsi le mot
« tribunal » [mod. par DORS/2008-211, art. 1] : « [l]a
Cour fédérale ou toute autre cour supérieure
compétente ». Cette définition a la même force et le
même effet que si elle apparaissait dans la Loi sur les
brevets elle-même.
[65] The Supreme Court of Canada has dealt with
similar provisions on at least two occasions. In King,
The v. Singer, [1941] S.C.R. 111, Rinfret J. [as he then
[65] La Cour suprême du Canada a examiné des
dispositions semblables à au moins deux reprises. Dans
l’arrêt King, The v. Singer, [1941] R.C.S. 111, le
272
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
was] for the majority, at pages 115 and 116 reviewed
provisions in several federal statutes which gave the
regulations made under these statutes the effect of the
statute itself. He clearly appears to have approved of
such a technique since he criticized the regulations that
he was considering in that case for not having such
provision made in the enabling statute.
juge Rinfret [tel était alors son titre], s’exprimant pour
les juges majoritaires, aux pages 115 et 116, examinait
les dispositions de plusieurs lois fédérales qui donnaient
aux règlements pris en vertu de ces lois le même effet
que la loi elle-même. Il semble manifestement avoir
approuvé une telle technique puisqu’il a critiqué le
règlement qu’il examinait dans cette affaire-là, au motif
qu’une disposition semblable n’apparaissait pas dans la
loi habilitante.
[66] In Canadian Pacific Ltd. v. Matsqui Indian Band,
[1995] 1 S.C.R. 3, the Supreme Court dealt with
provisions in the Indian Act, R.S.C., 1985, c. I-5,
subsection 83(3) [as am. by R.S.C., 1985 (4th Supp.), c.
17, s. 10] which permitted an Indian band to make bylaws providing for an appeal procedure as to tax
assessments on lands in an Indian reserve. The by-law
as passed by the Band provided for an appeal to the
Federal Court—Trial Division. Lamer C.J. and Cory J.
concurring, held at paragraph 52, that the Indian bands,
having been authorized by statute to create by-laws,
were entitled to take advantage of jurisdiction already
existing in the Trial Division under subsection 24(1) [as
am. by S.C. 1990, c. 8, s. 6] of the Federal Court Act.
Subsection 24(1) has since been repealed [S.C. 2008, c.
8, s. 33]; however that is not material to the present case.
Under subsection 20(2) [as am. idem, s. 29] of the
Federal Courts Act, the Federal Court has jurisdiction in
respect of “all cases . . . in which a remedy is sought
under the authority of an Act of Parliament . . . respecting
any patent of invention”.
[66] Dans l’arrêt Canadien Pacifique Ltée c. Bande
indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, la Cour suprême
examinait une disposition de la Loi sur les Indiens,
L.R.C. (1985), ch. I-5, à savoir le paragraphe 83(3)
[mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 17, art. 10], qui
autorisait une bande indienne à prendre des règlements
administratifs prévoyant la procédure de contestation
des évaluations en matière de taxation dans une réserve
indienne. Le règlement administratif pris par la bande
prévoyait un appel devant la Cour fédérale — Section de
première instance. Le juge en chef Lamer, aux motifs
desquels a souscrit le juge Cory, écrivait, au
paragraphe 52, que, la bande indienne ayant été autorisée
par une loi à prendre des règlements administratifs, elle
était fondée à tirer parti de la compétence déjà existante
conférée à la Section de première instance par le
paragraphe 24(1) [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 6] de
la Loi sur la Cour fédérale. Le paragraphe 24(1) a depuis
été abrogé [L.C. 2008, ch. 8, art. 33], mais cela est sans
conséquence ici. Selon le paragraphe 20(2) [mod., idem,
art. 29] de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale
a compétence « dans tous les autres cas de recours sous
le régime d’une loi fédérale [. . .] relativement à un brevet
d’invention ».
[67] Thus, under subsection 20(2) of the Federal
Courts Act the Federal Court may accept jurisdiction in
a patent matter as being made “under the authority” of a
federal statute. The Patent Act, subsection 55.2(4)
authorizes regulations to be made, such as the PMNOC
Regulations, conferring jurisdiction on “any court of
competent jurisdiction” (emphasis added). Section 2 of
PMNOC Regulations names the Federal Court as such a
court. Subsection 12(2) of the Patent Act gives the
PMNOC Regulations the same effect as a statute.
[67] Ainsi, selon le paragraphe 20(2) de la Loi sur les
Cours fédérales, la Cour fédérale peut exercer sa
compétence dans une affaire de brevet en tant que
recours « sous le régime » d’une loi fédérale. Le
paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets autorise la
prise de règlements, par exemple le Règlement sur les
médicaments brevetés (avis de conformité), conférant
des droits d’action « devant tout tribunal compétent »
(soulignement ajouté). L’article 2 du Règlement désigne
la Cour fédérale comme un tel tribunal. Le
paragraphe 12(2) de la Loi sur les brevets donne au
Règlement le même effet et la même force que s’il
s’agissait d’une loi.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
273
[68] As to the two other criteria for jurisdiction as set
out in ITO, namely (2) an existing body of federal law,
it is clear that both of the Patent Act and Federal Courts
Act are such bodies of federal law; and (3) that the law
must be a law of Canada, it is clear that the Patent Act
and Federal Courts Act are existing laws and laws of
Canada. Both criteria are satisfied.
[68] Quant aux deux autres critères de la compétence
qui sont indiqués dans l’arrêt ITO, à savoir 2) l’existence
d’un ensemble de règles de droit fédérales; il est clair
que tant la Loi sur les brevets que la Loi sur les Cours
fédérales sont des ensembles de règles de droit fédérales,
et 3) le fait que la loi invoquée doit être une loi du
Canada; il est clair que la Loi sur les brevets et la Loi sur
les Cours fédérales sont des lois existantes et des lois du
Canada. Les deux critères sont remplis.
[69] I conclude that the Federal Court has jurisdiction
to hear this action.
[69] J’arrive à la conclusion que la Cour fédérale a
compétence pour statuer sur la présente action.
ENABLEMENT
LA VALIDITÉ DE L’ARTICLE 8
[70] As its second argument, Merck argues that section
8 of the PMNOC Regulations is not enabled by an
express grant of power in subsection 55.2(4) of the
Patent Act. It argues that the opening words of subsection
55.2(4) “necessary for preventing the infringement of a
patent” are words of constraint and that any regulation
passed under that provision must be directed to such
prevention and not otherwise. Merck argues that section
8 creates a new cause of action not directed to patent
infringement but to punishment of an unsuccessful
innovator in an NOC application.
[70] Comme second argument, Merck fait valoir que
l’article 8 du Règlement n’est pas autorisé par
l’attribution explicite d’un pouvoir réglementaire dans
le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les brevets. Selon
Merck, les mots introductifs du paragraphe 55.2(4),
« [a]fin d’empêcher la contrefaçon d’un brevet
d’invention », impliquent une contrainte et tout
règlement pris en vertu de cette disposition doit avoir
pour seul objet d’empêcher la contrefaçon d’un brevet.
Merck fait valoir que l’article 8 établit un nouveau droit
d’action qui n’est pas axé sur la contrefaçon d’un brevet,
mais sur la sanction imposée à une société innovatrice
qui n’obtient pas gain de cause face à une demande
d’avis de conformité.
[71]
[71]
Again, I disagree.
Là encore, je dois exprimer mon désaccord.
[72] The Food and Drugs Act, R.S.C., 1985, c. F-27,
as amended and its regulations create a benefit for its
generics; they can avoid costly testing by simply
referencing an innovator’s approved product. However,
unless the innovator owns or has rights in respect of a
patent, there is no patent infringement.
[72] La Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. (1985),
ch. F-27, et modifications, ainsi que son règlement
d’application, confèrent un avantage aux fabricants de
produits génériques; ils peuvent s’éviter de coûteux
essais en faisant simplement état du produit approuvé
d’une société innovatrice. Cependant, si celle-ci n’est
pas titulaire d’un brevet ou ne détient pas de droits dans
un brevet, il n’y a pas contrefaçon de brevet.
[73] The PMNOC Regulations confer a benefit on a
particular class of persons who own or have rights in
respect of patents pertaining to medicines, their
formulation, dosages and uses. Such a benefit is not
available to anyone else. The benefited innovator person
[73] Le Règlement confère un avantage à une catégorie
particulière de personnes qui détiennent des brevets, ou
des droits dans des brevets, se rapportant à des
médicaments, à leur formule posologique, à leurs
dosages et à leurs utilisations. Un tel avantage n’est
274
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
may choose to list its patents under the Regulations and,
if notified by a generic that it is seeking an NOC possibly
impacted by such a patent, the innovator may choose to
launch an application to prohibit the grant of an NOC to
the generic. In this way, the innovator having such a
patent and electing to make such choices has an
advantage in being given the right to commence a
particular application, the mere commencement of
which puts the generic application in a 24-month “deepfreeze”. If successful, an innovator will preclude the
generic from getting an NOC at all which of course
precludes the risk of patent infringement. Thus the
Regulations are directed to “patent infringement”.
offert à personne d’autre. L’innovateur (la société
innovatrice) ainsi avantagé peut choisir d’énumérer ses
brevets en vertu du Règlement et, si un fabricant de
produits génériques l’informe qu’il est en quête d’un
avis de conformité susceptible de relever d’un tel brevet,
l’innovateur peut choisir de déposer une demande afin
qu’il soit interdit au ministre de délivrer un avis de
conformité au fabricant de produits génériques. De cette
façon, l’innovateur qui détient un tel brevet et qui fait de
tels choix dispose d’un avantage puisqu’il a le droit de
déposer une demande d’interdiction, laquelle a pour
effet de reléguer aux « oubliettes » durant une période
de 24 mois la demande d’avis de conformité qui est
faite par le fabricant de produits génériques. Si
l’innovateur réussit dans sa demande d’interdiction,
alors le fabricant de produits génériques sera empêché
d’obtenir le moindre avis de conformité, ce qui
évidemment fait disparaître le risque d’une contrefaçon
de brevet. Le Règlement porte donc sur la « contrefaçon
d’un brevet ».
[74] The PMNOC Regulations must be considered as
a whole. Section 8 provides, just as in any ordinary court
proceeding, a disincentive for seeking what is in effect
an interlocutory injunction. It is like an undertaking
given by a person seeking such injunction. It is part of a
“balance” to use the words of the Supreme Court of
Canada in Biolyse, of the Regulations. It is a normal and
expected balance having regard to undertakings given in
court proceedings such as those for patent infringement
when interlocutory injunctions are sought. Paragraph
55.2(4)(d) specifically provides for regulations
respecting remedies and procedures in respect of
disputes under paragraph (c) as to when the NOC may
issue. This includes the 24-month stay on any issuance
of the NOC provided by paragraph 7(1)(e) [as am. by
SOR/98-166, s. 6] of the PMNOC Regulations and
disincentives for seeking such a stay.
[74] Le Règlement doit être considéré dans sa globalité.
L’article 8 contient, tout comme dans n’importe quelle
procédure judiciaire ordinaire, une incitation à ne pas
solliciter ce qui constitue en fait une injonction
interlocutoire. Il s’agit en somme d’un engagement
donné par une personne en quête d’une telle injonction.
Il fait partie d’un « équilibre » du Règlement, pour
reprendre les mots employés par la Cour suprême du
Canada dans l’arrêt Biolyse. C’est un équilibre normal et
attendu, compte tenu des engagements donnés dans une
procédure judiciaire telle que celle qui intéresse une
contrefaçon de brevet et où sont demandées des
injonctions interlocutoires. L’alinéa 55.2(4)d) prévoit
explicitement la prise de règlements concernant les
recours et procédures portant sur les litiges visés à
l’alinéa c), à propos de la date à laquelle l’avis de
conformité peut être délivré. Il s’agit notamment de la
suspension de 24 mois dont parle l’alinéa 7(1)e) [mod.
par DORS/98-166, art. 6] du Règlement pour la
délivrance de l’avis de conformité, et aussi des mesures
dissuasives dans la quête d’une telle suspension.
[75] I find that section 8 is properly enabled by
subsection 55.2(4) of the Patent Act.
[75] Je suis d’avis que l’article 8 est validement
autorisé par le paragraphe 55.2(4) de la Loi sur les
brevets.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
275
CONSTITUTIONALITY
LA CONSTITUTIONALITÉ
[76] Merck argues that section 8 creates a civil cause
of action between individuals for recovery of damages
and, as such, is in its pith and substance a matter
respecting property and civil rights; thus a matter for
exclusive jurisdiction in the provinces under subsection
92(13) of the Constitution Act, 1867.
[76] Merck fait valoir que l’article 8 établit entre
particuliers un droit d’action de nature civile en
recouvrement de dommages-intérêts et qu’il régit donc
en réalité un aspect qui intéresse la propriété et les droits
civils, une matière qui relève de la compétence exclusive
des provinces selon le paragraphe 92(13) de la Loi
constitutionnelle de 1867.
[77] Again, I disagree. Section 8 is an integral part of
a scheme set out in the PMNOC Regulations as enabled
by the Patent Act which scheme is directed to the
enforcement of rights in certain types of medicinal
patents including a balanced procedure respecting
such enforcement.
[77] Encore une fois, je dois exprimer mon désaccord.
L’article 8 fait partie intégrante d’un régime établi dans
le Règlement, pris en vertu de la Loi sur les brevets, un
régime qui concerne l’exercice de droits dans certains
types de brevets portant sur des médicaments, et qui
établit une procédure équilibrée présidant à l’exercice de
tels droits.
[78] The Supreme Court of Canada in General Motors
of Canada Ltd. v. City National Leasing, [1989] 1 S.C.R.
641 considered similar circumstances. There the question
was whether, under the Combines Investigation Act
[R.S.C. 1970, c. C-23] as it then was, the federal
government could, under its powers respecting trade and
commerce, provide for a civil cause of action which
could be taken by one individual against another for
breach of certain provisions of that Act. The unanimous
decision of the Court was delivered by Dickson C.J. At
page 669, he recognized that in a federal system it is
inevitable that, in pursuing valid objectives, the
legislation of each level of government will impact
occasionally on the sphere of power of the other level of
government; overlap of legislation is to be expected and
accommodated in a federal state. He encouraged judicial
restraint in proposing strict tests which would result in
striking down such legislation.
[78] Dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c.
City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641, la Cour
suprême du Canada examinait des circonstances
analogues. Il s’agissait de savoir si, selon la Loi relative
aux enquêtes sur les coalitions [S.R.C. 1970, ch. C-23],
telle qu’elle existait alors, le gouvernement fédéral
pouvait, au titre de ses pouvoirs en matière d’échanges et
de commerce, établir un droit d’action de nature civile
pouvant être invoqué par un particulier contre un autre
pour la violation de certaines dispositions de cette Loi.
L’arrêt unanime de la Cour suprême fut rendu par le juge
en chef Dickson. À la page 669, il reconnaissait que,
dans un régime fédéral, il est inévitable que, pour la
poursuite d’objectifs valides, la mesure législative de
chaque palier de gouvernement aura parfois des
répercussions sur le domaine de compétence d’un autre
palier de gouvernement; dans un État fédéral, le
chevauchement de mesures législatives doit être escompté
et il convient de s’y adapter. Le juge en chef Dickson
encourageait les tribunaux à montrer une certaine retenue
lorsqu’ils proposent des critères stricts pouvant avoir
pour effet d’invalider de telles mesures législatives.
[79] At pages 671-672, Dickson C.J. summarized a
three-step process of analysis:
[79] Aux pages 671 et 672, le juge en chef Dickson
résumait un processus analytique en trois étapes :
(1) First, the court must determine whether the impugned
provision can be viewed as intruding on provincial
powers and, if so to what extent;
1) Premièrement, la cour doit déterminer si la disposition
contestée peut être considérée comme empiétant sur les
pouvoirs provinciaux et, dans l’affirmative, dans quelle
mesure;
276
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
(2) Second, the court must establish whether the Act, or
a severable part, is valid as forming part of a regulatory
scheme falling under federal competence; and
2) Deuxièmement, la cour doit établir si la loi (ou une
partie séparable de celle-ci) est valide en tant que partie
intégrante d’un régime réglementaire qui relève de la
compétence fédérale;
(3) Third, is the impugned provision sufficiently
integrated into the regulatory scheme?
3) Troisièmement, la disposition contestée est-elle
suffisamment intégrée dans le régime réglementaire?
[80] As to the first of these criteria, Dickson C.J. at
page 673 set out three further criteria to be considered:
[80] S’agissant du premier de ces critères, le juge en
chef Dickson exposait, à la page 673, trois autres critères
à prendre en compte :
(1) Is the provision remedial and serving to enforce the
substantive provisions of the Act?
1) La disposition est-elle une disposition réparatrice
dont l’objet est de faciliter l’application des aspects
fondamentaux de la Loi?
(2) Is the action created of limited scope as opposed to a
general cause of action? and
2) Le droit d’action qui est établi est-il de portée
restreinte par opposition à un droit d’action général?
(3) It is to be recognized that the federal government is
not constitutionally precluded from creating rights of
civil action where such measures can be shown to be
warranted.
3) Il doit être reconnu que la Constitution n’empêche pas
le gouvernement fédéral de créer des droits d’action de
nature civile si l’on peut montrer que de telles mesures
sont justifiées.
[81] The right to take an action created by section 8 of
the PMNOC Regulations is of limited scope. It only
arises if an innovator chooses to commence an action
under those Regulations in respect of a patent which it
has chosen to list under those Regulations and is
ultimately unsuccessful. The action is part of the overall
scheme of the Regulations so as to create a balance,
similar to an undertaking given by one seeking an
interlocutory injunction. Section 8 is well integrated into
the regulatory process.
[81] Le droit d’action conféré par l’article 8 du
Règlement est de portée restreinte. Il ne prend naissance
que si une société innovatrice décide d’introduire une
action en vertu de ce Règlement, à l’égard d’un brevet
qu’il a choisi d’inscrire aux termes de ce Règlement, et
si elle est finalement déboutée de son action. L’action
fait partie du régime global du Règlement de manière à
établir un équilibre, semblable à l’engagement donné par
une personne en quête d’une injonction interlocutoire.
L’article 8 est bien intégré dans le processus
réglementaire.
[82] Overall, section 8 is nourished by the Patent Act
and patents are clearly a subject within the exclusive
competence of the federal Parliament.
[82] Globalement, l’article 8 trouve sa source dans la
Loi sur les brevets et les brevets sont manifestement un
sujet qui relève de la compétence exclusive du Parlement
fédéral.
[83] Section 8 of the PMNOC Regulations meets all
the criteria required for valid federal legislation.
[83] L’article 8 du Règlement répond à toutes les
conditions de validité d’une législation fédérale.
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
277
APOTEX’ ISSUES: NATURE AND EXTENT OF
SECTION 8 REMEDIES
LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR APOTEX :
NATURE ET ÉTENDUE DES RECOURS PRÉVUS
PAR L’ARTICLE 8
Loss-Damages or Profits
Le recouvrement de dommages-intérêts ou de profits
[84] Apotex argues that it is entitled, by way of relief
in this action, to an election that would include either
Apotex’ damages or Merck’s profits during the relevant
period. It does so for a number of reasons:
[84] Apotex fait valoir qu’elle a droit, à titre de recours
dans la présente action, de choisir entre le préjudice subi
par elle ou les profits de Merck durant la période
considérée. Elle fonde cet argument sur plusieurs
moyens :
1. Subsection 8(4) of the PMNOC Regulations provides
for “relief by way of damages or profits” thus entitling
Apotex to claim Merck’s profits;
1. Le paragraphe 8(4) du Règlement parle de « réparation
par recouvrement de dommages-intérêts ou de profits »,
donnant ainsi à Apotex le droit de réclamer les profits
réalisés par Merck;
2. An award of profits accords with the scheme of the
Patent Act and the PMNOC Regulations; and
2. Une attribution des profits s’accorde avec le régime
de la Loi sur les brevets et du Règlement;
3. Subsection 20(2) of the Federal Courts Act, provides
that this Court can give a remedy at law or in equity
respecting a patent.
3. Le paragraphe 20(2) de la Loi sur les Cours fédérales
prévoit que la Cour peut accorder réparation sous le
régime d’une loi fédérale ou de toute autre règle de droit
pour ce qui concerne un brevet d’invention.
(1) Subsection 8(4) of the Regulations
1) Le paragraphe 8(4) du Règlement
[85] It has been established by the Supreme Court of
Canada on several occasions such as Biolyse, at
paragraphs 37 and 43 and Bell ExpressVu Limited
Partnership v. Rex, [2002] 2 S.C.R. 559, at paragraphs
26 and 27, that the words of a statute or regulation are to
be read in their entire context and in their grammatical
and ordinary sense harmoniously with the scheme of the
statute or regulation, the object of the statute or
regulation, and the intention of Parliament.
[85] Il a été établi par la Cour suprême du Canada, à
plusieurs reprises, par exemple dans l’arrêt Biolyse, aux
paragraphes 37 et 43, et dans l’arrêt Bell ExpressVu
Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, aux
paragraphes 26 et 27, que les termes d’une loi ou d’un
règlement doivent être lus dans leur contexte global, en
suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise
avec l’esprit de la loi ou du règlement, avec l’objet de la
loi ou du règlement et avec l’intention du législateur.
[86] The object of the PMNOC Regulations has been
reviewed earlier in these reasons with reference to cases
such as Biolyse and the expression of intent of Parliament
has been given in the words of Minister Blais cited
earlier. It is to create a kind of “balance” between the
rights of patentees and access by the Canadian public to
affordable drugs. It is not said that the balance is exact
or perfectly even, but a sense of balance must exist. A
person having certain kinds of patents relating to
medicines is given a right to delay and possibly preclude
[86] L’objet du Règlement a été examiné plus haut
dans les présents motifs, en rapport avec des précédents
tels que l’arrêt Biolyse, et l’intention du législateur a été
exprimée dans les mots du ministre d’alors, l’honorable
Pierre Blais, reproduits plus haut. Cette intention est
d’établir un genre d’« équilibre » entre les droits des
brevetés et l’accès du public canadien à des médicaments
abordables. On ne dit pas que l’équilibre est exact ou
parfaitement juste, mais il doit exister une impression
d’équilibre. Une personne qui est titulaire de certains
278
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
a generic from getting rather easy access to the market
by copying and referencing a patentee’s innovations and
testing; the generic is given a right, section 8, to
compensation if the delay is unwarranted.
types de brevets se rapportant à des médicaments a le
droit d’empêcher, du moins pour un temps, un fabricant
de produits génériques d’obtenir un accès relativement
facile au marché en imitant les innovations et essais du
breveté et en faisant référence à tels innovations et
essais, et le fabricant de produits génériques a le droit,
de par l’article 8, à une indemnité si l’empêchement
qu’il a subi était injustifié.
[87] With this background, the whole of the relevant
subsections of section 8 of the PMNOC Regulations can
be examined:
[87] Sur cette toile de fond, il est possible d’examiner
l’ensemble des paragraphes de l’article 8 du
Règlement :
• Subsection 8(1) provides that if a first person is
unsuccessful or terminates its application to provide an
NOC to the generic, the first person: “is liable to the
second person [generic] for any loss suffered during
the period”;
• Le paragraphe 8(1) dispose que si la première personne
n’obtient pas gain de cause ou si elle retire sa demande
d’interdiction de délivrance d’un avis de conformité au
fabricant de produits génériques, alors la première
personne : « est responsable envers la seconde personne
de toute perte subie au cours de la période »;
• Subsection 8(2) provides that a generic may institute
an action (such as the present case) against a first person:
“for an order requiring the first person to compensate the
second person [generic] for the loss referred to in
subsection (1)”;
• Le paragraphe 8(2) dispose qu’un fabricant de produits
génériques peut, par voie d’action (telle que la présente
action) contre la première personne : « demander au
tribunal de rendre une ordonnance enjoignant à cette
dernière de lui verser une indemnité pour la perte visée
au paragraphe (1) »;
• Subsection 8(4) states, in its entirety: “The court may
make such order for relief by way of damages or profits
as the circumstances require in respect of any loss
referred to in subsection (1)” (emphasis added);
• Le paragraphe 8(4) est ainsi formulé, dans son
intégralité : « Le tribunal peut rendre l’ordonnance qu’il
juge indiquée pour accorder réparation par recouvrement
de dommages-intérêts ou de profits à l’égard de la perte
visée au paragraphe (1) » (non souligné dans
l’original);
• Subsection 8(5) provides a discretion in the Court: “[i]n
assessing the amount of compensation”.
• Le paragraphe 8(5) confère à la Cour un pouvoir
discrétionnaire : « [p]our déterminer le montant de
l’indemnité à accorder ».
[88] It is clear from the context of the whole of section
8 that what is provided for is that the Court may make
an order compensating a generic for loss in the prescribed
circumstances. The order may provide for “relief by way
of damages or profits” [emphasis added] as set out in
subsection 8(4). There is no mention anywhere, except
as is argued by Apotex, of any remedy in section 8 of
disgorgement of any profit made by the first person such
as Merck. The entire context of section 8 is focussed on
compensation for loss suffered by the generic. A
[88] Il ressort clairement de l’ensemble de l’article 8
que ce qui est prévu, c’est que la Cour peut rendre une
ordonnance indemnisant, dans les circonstances prévues,
un fabricant de produits génériques pour la perte qu’il a
subie. L’ordonnance peut accorder « réparation par
recouvrement de dommages-intérêts ou de profits »
[soulignement ajouté], comme il est indiqué au
paragraphe 8(4). Nulle part dans l’article 8 il n’est fait
mention, sauf ce que prétend Apotex, d’un recours
prenant la forme d’une restitution des bénéfices réalisés
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
279
reasonable, if not perfect “balance” has been achieved.
Here, the generic was, as it turns out, wrongfully delayed
from entering the marketplace; it is compensated for loss
occasioned by that delay. It is a reasonable balance.
par la première personne, en l’occurrence Merck. La
totalité de l’article 8 porte sur l’indemnisation pour la
perte subie par le fabricant de produits génériques. Un
« équilibre » raisonnable, sinon parfait, a été atteint. Ici,
il se trouve que le fabricant de produits génériques a été
temporairement empêché, à tort, d’entrer sur le marché;
il est indemnisé pour la perte entraînée par cet obstacle.
C’est un équilibre raisonnable.
[89] Why then are the words “or profits” appearing in
subsection 8(4)? Apotex argues that they cannot be
redundant with “damages”; thus they must mean
something else and that something else is Merck’s
profits. This requires an examination as to how the word
“profits” has been used in a patent context.
[89] Pourquoi alors les mots « ou de profits »
apparaissent-ils dans le paragraphe 8(4)? Apotex fait
valoir qu’ils ne sauraient faire double emploi avec
l’expression « dommages-intérêts », et qu’ils doivent
donc signifier quelque chose d’autre, et ce quelque chose
d’autre, ce sont les profits de Merck. Il faut donc
examiner la manière dont le mot « profits » a été employé
dans un contexte portant sur les brevets.
[90] The Patent Act, subsection 55(1) [as am. by S.C.
1993, c. 15, s. 48] provides that a person who infringes
a patent is liable to the patentee and others “for all
damages”. Subsection 55(2) [as am. idem] provides
for “reasonable compensation” before a patent was
granted, a matter examined by Snider J. of this Court in
JAY-LOR International Inc. v. Penta Farm Systems Ltd.
(2007), 59 C.P.R. (4th) 228 (F.C.); this is a relatively
new concept applicable to patents granted from
applications filed after October 1, 1989 and not relevant
to the present discussion.
[90] Le paragraphe 55(1) [mod. par L.C. 1993, ch. 15,
art. 48] de la Loi sur les brevets dispose que quiconque
contrefait un brevet est responsable envers le breveté et
toute personne se réclamant de celui-ci du dommage que
cette contrefaçon leur a fait subir après l’octroi du brevet.
Le paragraphe 55(2) [mod. idem] prévoit le versement
d’une « indemnité raisonnable » pour un dommage
subi avant l’octroi du brevet, un point examiné par la
juge Snider, de la Cour fédérale, dans la décision
JAY-LOR International Inc. c. Penta Farm Systems Ltd.,
2007 CF 358; c’est là une notion relativement nouvelle,
applicable aux brevets accordés pour des demandes
déposées après le 1er octobre 1989, et une notion qui
n’intéresse pas le présent débat.
[91] Subsection 57(1) provides that the Court may, in
an infringement action grant an injunction and, in
paragraph (b) may grant an order “for and respecting an
inspection or account”.
[91] Le paragraphe 57(1) prévoit que la Cour peut,
dans une action en contrefaçon de brevet, rendre une
ordonnance d’interdiction et, selon l’alinéa b), la Cour
peut rendre l’ordonnance « pour les fins et à l’égard de
l’inspection ou du règlement de comptes ».
[92] Nowhere does the word “profits” appear in the
Patent Act. There was considerable scholarly debate as
to whether the provision for an “account” meant that a
court, in an infringement action, could, as an alternative
to awarding damages to a patentee, order disgorgement
of an infringer’s profits. That debate was laid to rest by
the Federal Court of Appeal in Beloit Canada Ltd. v.
Valmet-Dominion Inc., [1997] 3 F.C. 497. Stone J.A. for
the Court discussed the question, at paragraphs 89-93 of
[92] Nulle part le mot « profits » n’apparaît dans la Loi
sur les brevets. Il y a eu un débat considérable sur la
question de savoir si la mention d’un « règlement de
comptes » signifiait qu’un tribunal, saisi d’une action en
contrefaçon, pouvait, au lieu d’accorder des
dommages-intérêts à un breveté, ordonner à l’auteur de
la contrefaçon de se départir de ses profits. La Cour
d’appel fédérale a mis fin à ce débat dans l’arrêt Beloit
Canada Ltée c. Valmet-Dominion Inc., [1997] 3 C.F.
280
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
the reported reasons and concluded that the remedy of
disgorgement of an infringer’s profits is expressly
provided for in paragraph 57(1)(b) of the Patent Act,
when read together with section 20 [as am. by S.C. 1990,
c. 37, s. 34] of the Federal Court Act.
497. Le juge Stone, s’exprimant pour la Cour d’appel,
avait examiné la question, aux paragraphes 89 à 93 des
motifs publiés, pour conclure que la restitution des
profits du contrefacteur était un recours explicitement
prévu dans l’alinéa 57(1)b) de la Loi sur les brevets,
lorsque cet alinéa était lu conjointement avec l’article 20
[mod. par L.C. 1990, ch. 37, art. 34] de la Loi sur la
Cour fédérale.
[93] Lederman J. of the Ontario Superior Court in
Bayer Aktiengesellschaft v. Apotex Inc. (2001), 10 C.P.R.
(4th) 151 (affd (2002), 16 C.P.R. (4th) 417 (Ont. C.A.))
and as cited by Snider J. in JAY-LOR, at paragraph 114,
said at paragraph 12 of Bayer:
[93] Le juge Lederman, de la Cour supérieure de
l’Ontario, écrivait ce qui suit au paragraphe 12 du
jugement Bayer Aktiengesellschaft c. Apotex Inc. (2001),
10 C.P.R. (4th) 151 (conf. par (2002), 16 C.P.R. (4th)
417 (C.A. Ont.)), un jugement cité par la juge Snider
dans la décision JAY-LOR, au paragraphe 114 :
The remedy of an accounting of profits is equitable in origin
and its goal is compensatory. The purpose is not to punish the
defendant for its wrongdoing: Beloit Canada Ltée v. Valmet Oy
(1994), 55 C.P.R. (3d) 433 (F.C.T.D.) at 455, varied on other
grounds (1995), 61 C.P.R. (3d) 271 (F.C.A.); Lubrizol Corp. v.
Imperial Oil Ltd. (1996), 71 C.P.R. (3d) 26 (F.C.A.) at 33. Like
an award of damages, an accounting of profits is designed to
compensate the patentee for the wrongful use of its property.
While the goal of each remedy is the same, the underlying
principles are very different. An award of damages seeks to
compensate the plaintiff for any losses suffered by the plaintiff
as a result of the infringement. The amount of profits earned
by the infringing party is irrelevant. An accounting of profits,
on the other hand, aims to disgorge any profits improperly
received by the defendant as a result of its wrongful use of the
plaintiff’s property. Such profits, having been earned through
the use of the plaintiff’s property, rightly belong to the plaintiff.
The aim is to remedy the unjust enrichment of the defendant
by transferring these profits to their rightful owner, the
patentee: Beloit Canada Ltée v. Valmet Oy (1994), supra, at p.
455 (F.C.T.D.).
[traduction] Le recours consistant dans la restitution des
bénéfices trouve son origine dans l’equity, et son objectif est
de nature compensatoire. L’idée n’est pas de sanctionner le
défendeur pour son acte répréhensible : Beloit Canada Ltée c.
Valmet Oy (1994), 55 C.P.R. (3d) 433 (C.F. 1re inst.), page 455,
infirmé sur d’autres moyens : (1995), 61 C.P.R. (3d) 271
(C.A.F.); Lubrizol Corp. c. Imperial Oil Ltée (1996), 71 C.P.R.
(3d) 26 (C.A.F.), page 33. Tout comme une attribution de
dommages-intérêts, une restitution des bénéfices vise à
indemniser le breveté pour l’utilisation condamnable de son
bien. Si l’objectif de chaque redressement est le même, les
principes sous-jacents sont très différents. L’attribution de
dommages-intérêts vise à indemniser le demandeur des pertes
qu’il a subies en raison de la contrefaçon. Le montant des
bénéfices réalisés par le contrefacteur n’est pas pertinent. La
restitution des bénéfices, par ailleurs, vise la restitution des
bénéfices illicitement réalisés en raison de l’usage préjudiciable
des biens du demandeur. Ces bénéfices, tirés de l’usage des
biens du demandeur, appartiennent en droit au demandeur.
L’objectif est de corriger l’enrichissement sans cause du
défendeur par le transfert de ces bénéfices à leur titulaire de
droit, à savoir le breveté : Beloit Canada Ltée c. Valmet Oy
(1994), précité, page 455 (C.F. 1re inst.).
[94] Heald D.J., sitting as a Deputy Judge of the
Federal Court—Trial Division, discussed the principles
governing the calculation of damages in a patent
infringement claim in AlliedSignal Inc. v. Du Pont
Canada Inc. (1998), 78 C.P.R. (3d) 129 (affd (1999), 86
C.P.R. (3d) 324 (F.C.A.)), at paragraphs 17 to 23:
[94] Le juge Heald, siégeant comme juge suppléant de
la Cour fédérale, Section de première instance, a
examiné, dans la décision AlliedSignal Inc. c. Du Pont
Canada Inc., [1998] A.C.F. no 190 (conf. par [1999]
A.C.F. no 38 (C.A.) (QL)), aux paragraphes 17 à 23, les
principes régissant le calcul des dommages-intérêts dans
une action en contrefaçon de brevet :
During the eleven days required to hear this Reference,
counsel for the parties made extensive submissions as to the
proper approach for determination of the measure of damages
in the circumstances of this case. Before turning to a detailed
Au cours des onze jours qu’a nécessités l’audition du présent
renvoi, les avocats des deux parties ont soumis de nombreux
arguments relativement à la méthode appropriée de quantification
des dommages dans les circonstances de l’espèce. Avant de
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
281
analysis, I think it instructive to set out the general principles
governing the calculation of damages in a patent infringement
claim.
recourir à une analyse détaillée, je crois qu’il serait utile de
définir les principes généraux qui régissant le calcul des
dommages-intérêts dans une action en contrefaçon de brevet.
Subsection 55(1)(a) is the relevant provision of the Patent
Act. It states:
La disposition pertinente de la Loi sur les brevets est le
par. 55(1), qui dispose notamment :
55(1) Any person who infringes a patent is
(a)
55.(1) Quiconque contrefait un brevet est responsable
envers le breveté et toute personne se réclamant de
celui-ci de tous dommages-intérêts que cette contrefaçon
a fait subir à ces personnes après l’octroi du brevet
[...]
liable to the patentee and to all persons claiming
under the patentee for all damages sustained
by the patentee or by any such person, after
the grant of the patent, by reason of the
infringement;
In addition, the common law has developed a number of
principles in relation to the measure of damages. Firstly, due
regard must be given to the statement of Lord Wilberforce in
General Tire & Rubber Co. v. Firestone Tyre & Rubber Co.:
De plus, en common law, plusieurs principes ont été définis
relativement à la quantification des dommages. Tout d’abord, il
faut tenir dûment compte de l’énoncé de lord Wilberforce dans
General Tire & Rubber Co. c. Firestone Tyre & Rubber Co. :
The general rule at any rate in relation to “economic”
torts is that the measure of damages is to be, so far as
possible, that sum of money which will put the injured
party in the same position as he would have been in if he
had not sustained the wrong (Livingstone v. Rawyards
Coal Co., 5 A.C. 25, per Lord Blackburn at 39.)
[traduction] Dans tous les cas, la règle générale relative
aux délits civils « économiques » veut que la quantification
des dommages corresponde, dans la mesure du possible, à
cette somme d’argent qui restaurerait la partie lésée dans la
position dans laquelle elle aurait été si elle n’avait pas subi
de tort (Livingstone v. Rawyards Coal Co., 5 A.C. 25,
lord Blackburn, à la p. 39.)
In the case of infringement of a patent, an alternative
remedy at the option of the plaintiff exists by way of an
account of profits made by the infringer . . . The
respondents did not elect to claim an account of profits:
their claim was only for damages. There are two essential
principles in valuing that claim: first, that the plaintiffs
have the burden of proving their loss; second, that the
defendants being wrongdoers, damages should be
liberally assessed but that the object is to compensate the
plaintiffs and not punish the defendants (Pneumatic Tyre
Co. Ltd. v. Puncture Proof Pneumatic Tyre Co. (1899),
16 R.P.C. 209 at 215.)
Dans les cas de contrefaçon de brevet, le demandeur
dispose d’un recours possible et qui consiste à comptabiliser
les gains réalisés par le contrefacteur [...] Les intimés ont
choisi de ne pas exiger une reddition de compte des
bénéfices; ils n’ont réclamé que des dommages-intérêts.
Deux principes essentiels régissent leur réclamation. En
premier lieu, les demandeurs ont le fardeau d’établir la
perte qu’ils ont subie et, en deuxième lieu, les dommages
doivent être évalués de façon libérale, étant donné que les
défendeurs sont les contrevenants. L’objectif est toutefois
d’indemniser les demandeurs et non de punir les défendeurs
(Pneumatic Tyre Co. Ltd. v. Puncture Proof Pneumatic
Tyre Co. (1899), 16 R.P.C. 209, à la p. 215).
In the words of Lord Buckley in Meters Ltd. v. Metropolitan
Gas Meters Ltd., the valuation of the claim is “one that is not
capable of being mathematically ascertained by any exact
figure”. However, it is ultimately necessary to arrive at an
exact figure that fairly represents the compensation due to the
plaintiff. Accordingly, courts have developed a number of
“practical working rules which have seemed helpful to judges
in arriving at a true estimate of the compensation which ought
to be awarded against an infringer to a patentee”.
Pour reprendre les mots de lord Buckley dans Meters Ltd c.
Metropolitan Gas Meters Ltd., l’évaluation d’une réclamation
[traduction] « ne peut être confirmée mathématiquement
par un montant précis. » Il est cependant nécessaire d’en arriver
ultimement à un montant exact qui représente équitablement la
compensation due au demandeur. Ainsi, les tribunaux ont établi
plusieurs [traduction] « règles pratiques de travail qui semblent
avoir aidé les juges à parvenir à une estimation réaliste de la
compensation à accorder par le contrefacteur au titulaire
de brevet ».
282
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
Where the patentee does not normally license use of its
invention, it is entitled to the profits on the sales it would have
made but for the presence of the infringing product in the
market. For those sales made by the infringer that the patentee
would not have made, the patentee is entitled to a reasonable
royalty: Colonial Fastener Co. v. Lightning Fastener Co.,
Watson, Laidlaw & Co. v. Pott, Cassels & Williamson.
Quand, normalement, un détenteur de brevet ne concède pas
de licence pour l’utilisation de son invention, il a droit aux
profits qu’il aurait réalisés n’eût été la présence sur le marché du
produit de contrefaçon. Pour ces ventes réalisées par le
contrefacteur et dont le détenteur de brevet a été privé, ce dernier
a droit à une redevance raisonnable : Colonial Fastener Co. v.
Lightning Fastener Co., Watson, Laidlaw & Co. v. Pott, Cassells
& Williamson.
It should be noted that where the patentee has licensed its
invention in the past, it is “almost a rule of law” to assess
damages in terms of a reasonable royalty; i.e., according to
what the infringer would have paid if it had entered into a
legitimate licensing agreement with the patentee: Meters Ltd.
v. Metropolitan Gas Meters Ltd.; Catnic Components Ltd. v.
Hill & Smith Ltd. This does not apply to the case at bar because
the plaintiff has consistently manufactured and sold its own
film, and there is no evidence of a license ever being issued for
their patented technology.
Il faut noter que dans le cas du détenteur de brevet qui a
précédemment concédé une licence d’exploitation de son
invention, le principe de l’évaluation des dommages en termes
de redevance raisonnable est devenu une « quasi règle de droit »;
c’est-à-dire, selon ce que le contrefacteur aurait déboursé pour
obtenir un contrat légitime de licence du détenteur de brevet :
Meters Ltd. v. Metropolitan Gas Meters Ltd; Catnic Components
Ltd. v. Hill & Smith Ltd. Ceci ne s’applique pas à la présente
espèce puisque la demanderesse a toujours fabriqué et vendu son
propre film, et rien n’indique qu’un contrat de licence ait jamais
été concédé pour l’exploitation de sa technologie.
In addition to lost profits due to lost sales, the patentee
may also claim lost profits due to price suppression if it can
establish that it necessarily reduced its prices because of the
competition of the infringer: Colonial Fastener Co. v. Lighting
Fastener Co., American Braided Wire Co. v. Thomson.
[Footnotes omitted.]
Outre le manque à gagner imputable à la perte de ventes, le
détenteur de brevet peut aussi réclamer le manque à gagner
imputable à la compression de prix s’il peut prouver qu’il a été
dans l’obligation de réduire ses prix pour concurrencer le
contrefacteur : Colonial Fastener Co. v. Lightning Fastener Co.,
American Braided Wire Co. v. Thomson. [Notes en bas de
page omises.]
[95] In considering “damage” suffered by a patentee
because of an infringer’s wrongful activity, one may
speak in terms of “profits” lost where the patentee is
engaged in the manufacture or sale of the patented
goods. Where the patentee only licenses its rights, then
losses are calculated in terms of lost royalties. Where a
patentee does neither, then a Court may assess a
“reasonable royalty”. I quote in part from Terrell on the
Law of Patents, 16th ed. London: Sweet & Maxwell,
2006, at pages 577-578, 579:
[95] Dans l’examen des « dommages » subis par un
breveté en raison des activités répréhensibles d’un
contrefacteur, on peut parler de « profits » perdus si le
breveté s’adonne à la fabrication ou à la vente des
marchandises brevetées. Si le breveté se limite à
concéder par licence l’exercice de ses droits, alors les
pertes sont calculées en tant que redevances perdues. Si
le breveté ne fait ni l’un ni l’autre, alors le tribunal peut
établir une « redevance raisonnable ». Je cite un passage
de Terrell on the Law of Patents, 16e édition, Londres :
Sweet & Maxwell, 2006, aux pages 577 et 578, 579 :
Principle on which damages assessed
[traduction]
Principe régissant le calcul des dommages-intérêts
The principle to be applied in assessing damages is that the
plaintiff should be restored by monetary compensation to the
position which he would have occupied but for the wrongful
acts of the defendant, provided always that such loss as he
proves is (i) foreseeable, (ii) caused by the wrong, and (iii) not
excluded from recovery by public or social policy. . . .
Le principe à appliquer dans le calcul des dommages-intérêts
est que le demandeur doit être rétabli, par compensation
financière, dans la position qu’il aurait occupée sans les actes
répréhensibles du défendeur, à condition dans tous les cas que
la perte qu’il a prouvée soit (i) prévisible, (ii) causée par l’acte
répréhensible, et (iii) non exclue d’un recouvrement en raison
d’une politique publique ou sociale [. . .]
...
[. . .]
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
283
Where the patentee grants licences
Lorsque le breveté concède des licences
Patentees derive their remuneration in respect of their
inventions either by utilizing their monopoly rights to enable
them to obtain increased profits as manufacturers, or by
permitting others to use their inventions under licence in
consideration of royalty payments. In the latter case, the
determination of the damages accruing from infringements is
usually a relatively simple matter, it being generally assumed
that the damage is equal to the amount which the infringer
would have had to pay had he had a licence upon the terms
normally granted by the patentee.
Les brevetés tirent leur rémunération, au regard de leurs
inventions, soit en utilisant leurs droits de monopole afin de
pouvoir obtenir des profits accrus en tant que fabricants, soit
en autorisant d’autres personnes à utiliser leurs inventions en
vertu d’une licence, et en contrepartie de redevances. Dans ce
dernier cas, le calcul des dommages-intérêts découlant des
contrefaçons est en général une question relativement simple,
puisque l’on présume en général que les dommages-intérêts
correspondent à la somme que le contrefacteur aurait été tenu
de payer s’il avait obtenu une licence, aux conditions
normalement accordées par le breveté.
Reasonable royalty
Redevance raisonnable
Where the patentee does not grant licences and cannot prove
any loss as manufacturer, the court may assess the damages
upon a reasonable royalty basis. . . .
Lorsque le breveté n’accorde pas de licences et ne peut
prouver aucune perte en tant que fabricant, le tribunal peut
calculer les dommages-intérêts en se fondant sur une redevance
raisonnable [. . .]
...
[. . .]
Where the patentee manufactures
Lorsque le breveté est le fabricant
Where the patentee makes his profits as manufacturer
(whether or not he grants licences in addition) rather more
difficult questions arise, such as whether the infringement
has deprived him of manufacturer’s profits equivalent to
those which he would have made had he had the sale of the
infringing goods, and what, if any, other damage may
have been occasioned to him by their unauthorized sale.
[Footnotes omitted.]
Lorsque le breveté réalise ses profits en tant que fabricant
(qu’il concède ou non des licences par ailleurs), alors des
questions un peu plus difficiles se posent, par exemple celle de
savoir si la contrefaçon l’a privé des profits d’un fabricant
correspondant à ceux qu’il aurait réalisés s’il avait vendu les
marchandises de contrefaçon, et celle de savoir quel autre
dommage a pu lui être causé par la vente non autorisée de
telles marchandises. [Notes en bas de page omises.]
[96] Thus, where a patent has been infringed, a
patentee is entitled to seek, by way of remedy an account
(meaning disgorgement of an infringer’s profit) as an
equitable remedy, or damages as a legal remedy. If
damages are selected, one way of measuring damages,
if the patentee makes or sells the patented product, is to
determine the patentee’s lost profit.
[96] Ainsi, lorsqu’il y a eu contrefaçon de brevet, le
breveté a le droit d’obtenir, comme réparation, une
restitution (c’est-à-dire la restitution des profits du
contrefacteur) à titre de recours en equity, ou des
dommages-intérêts à titre de recours en common law.
S’il demande des dommages-intérêts, l’une des façons
de calculer les dommages-intérêts, lorsque le breveté
fabrique ou vend le produit breveté, consiste à déterminer
le manque à gagner du breveté.
[97] Turning to subsection 8(4) of the PMNOC
Regulations it is immediately apparent that the generic
is not a patentee; in fact it escaped charges of infringement
of somebody else’s patent by demonstrating that the
patent was invalid (as in the present case) or not
infringed. The generic cannot claim damages or an
account of profits for infringement. What the generic
can claim is “compensation” for “loss” having been kept
[97] S’agissant du paragraphe 8(4) du Règlement, il
apparaît immédiatement que le fabricant de produits
génériques n’est pas un breveté et, en fait, il a échappé à
l’accusation de contrefaçon du brevet d’une autre
personne en montrant que le brevet était invalide (comme
dans la présente affaire) ou qu’il n’a pas été contrefait.
Le fabricant de produits génériques ne peut pas réclamer
des dommages-intérêts ou une restitution de profits pour
284
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
off the market for a period of time. That “compensation”
takes the form of “damages or profits”. The reasonable
interpretation of those words “damages or profits” is
that the generic can seek, as a measure of its damages in
the alternative, the profits that it would have made if it
had been able to market its product at an earlier time.
contrefaçon. Ce qu’il peut réclamer, c’est une
« indemnité » pour « une perte », cette perte ayant été
pour lui le fait d’avoir été écarté du marché durant une
certaine période. Cette « indemnité » prend la forme
d’un « recouvrement de dommages-intérêts ou de
profits ». L’interprétation raisonnable de ces mots
« recouvrement de dommages-intérêts ou de profits » est
que le fabricant de produits génériques peut demander,
comme mesure des dommages-intérêts qu’il demande,
les profits qu’il aurait réalisés s’il avait pu commercialiser
son produit plus tôt.
[98] In so reading subsection 8(4), I appreciate that it
may be said that I am reading the word “lost” to modify
the word “profits” just as Rothstein J. and others have
done before. In this regard, I refer to Professor’s
Sullivan’s 5th edition of Sullivan on the Construction of
Statutes, 2008, LexisNexis Canada, where, at pages 172
and 173, she refers to what she characterizes as the
“Presumption of perfection”:
[98] Lisant de cette manière le paragraphe 8(4), je
comprends que l’on puisse dire que j’interprète le mot
« perdus » comme s’il qualifiait le mot « profits » tout
comme l’ont fait auparavant le juge Rothstein ainsi que
d’autres. Sur ce point, je me réfère à la cinquième édition
de l’ouvrage de la professeure Sullivan, Sullivan on the
Construction of Statutes, 2008, LexisNexis Canada, où
elle parle, aux pages 172 et 173, de ce qu’elle appelle la
[traduction] « présomption de perfection » :
Presumption of perfection. Legislation is presumed to be
accurate and well-drafted; it is presumed that the legislature
does not make slips of the pen. In Commissioners for Special
Purposes of the Income Tax v. Pemsel, Lord Halsbury wrote:
[traduction]
Présomption de perfection. La législation est présumée exacte
telle qu’elle est rédigée; on présume que le législateur ne
commet pas de lapsus. Dans l’arrêt Commissioners for Special
Purposes of the Income Tax c. Pemsel, lord Halsbury écrivait
ce qui suit :
. . . I do not think it is competent to any Court to proceed
upon the assumption that the legislature has made a
mistake. Whatever the real fact may be, I think a Court
of Law is bound to proceed upon the assumption that
the legislature is an ideal person that does not make
mistakes.
[. . .] je ne crois pas qu’il soit légitime pour un quelconque
tribunal de présumer que le législateur a commis une
erreur. Quelle que soit la réalité, je crois qu’une cour de
justice se doit de présumer que le législateur est une
personne idéale qui ne commet pas d’erreur.
In theory, this idealization of the legislative drafter’s work can
be justified. . . .
Théoriquement, cette manière d’idéaliser le travail de rédaction
du législateur peut se justifier [. . .]
...
[. . .]
Because mistakes inevitably occur, the presumption of
perfection should be readily rebutted. It is a normal part of
the judicial function to review the work of drafters and
in appropriate cases make necessary corrections.
[Footnotes omitted.]
Parce que des erreurs se produisent inévitablement, la
présomption de perfection devrait pouvoir être réfutée. C’est
un aspect normal de la fonction judiciaire que d’examiner le
travail des rédacteurs et, dans les cas qui le justifient, d’apporter
les correctifs nécessaires. [Notes en bas de page omises.]
[99] At pages 165 to 168, Professor Sullivan discusses
how a Court may “read down” or “read in” in respect of
a statute. At page 165 she says:
[99] Aux pages 165 à 168, la professeure Sullivan
parle de la façon dont une cour de justice peut interpréter
d’une manière atténuée ou large un texte législatif. À la
page 165, elle écrit ce qui suit :
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
Reading down vs. reading in. The terms “reading down” and
“reading in” are used in both statutory interpretation and
Charter application. In statutory interpretation, they refer to
interpretative techniques designed to give effect to the intended
scope of legislation; in Charter application, they refer to
remedies designed to adjust the intended scope because the
legislation as enacted violates guaranteed rights or freedoms
in a way that cannot be justified under s. 1. In both contexts,
however, reading down refers to narrowing the scope of the
legislative text, while reading in refers to expanding its scope.
285
[traduction]
Interprétation atténuée et interprétation large. Les
expressions « interprétation atténuée » et « interprétation
large » sont employées à la fois dans l’interprétation des lois
et dans l’application de la Charte. Dans l’interprétation des
lois, elles s’entendent des techniques d’interprétation conçues
pour donner effet à l’intention du législateur; dans l’application
de la Charte, elles s’entendent des recours conçus pour
adapter l’intention du législateur parce que la législation
telle qu’elle est édictée porte atteinte à des droits ou libertés
garantis, d’une manière qui ne saurait être validée selon
l’article premier. Dans les deux contextes, cependant,
l’interprétation atténuée s’entend du rétrécissement de la
portée du texte législatif, tandis que l’interprétation large
s’entend de son élargissement.
The point to be made here is that reading down and reading
in both require the interpreter to add words to legislative text.
The difference lies in the effect of the additional words: reading
down adds words of restriction or qualification, whereas
reading in adds words that expand the reach of the legislation.
[Footnote omitted.]
Le point à souligner ici est que l’interprétation atténuée tout
comme l’interprétation large obligent l’interprète à ajouter des
mots au texte législatif. La différence réside dans l’effet des
mots additionnels : l’interprétation atténuée ajoute des mots
qui restreignent ou qui nuancent la portée du texte, tandis que
l’interprétation large ajoute des mots qui augmentent la portée
du texte. [Note en bas de page omise.]
[100] Later at pages 167 and 168, Professor Sullivan
reviews the decision of the Supreme Court of Canada in
Biolyse, approving of the majority decision. At page
168, she criticized the minority’s approach to the
PMNOC Regulations and concluded that “reading
down” is a legitimate interpretive technique. She said:
[100] Plus loin, aux pages 167 et 168, la professeure
Sullivan examine l’arrêt Biolyse de la Cour suprême du
Canada, en se rangeant à l’opinion majoritaire. À la
page 168, elle critique la manière dont les juges
minoritaires considèrent le Règlement, et elle conclut
que l’interprétation atténuée est une technique légitime
d’interprétation. Elle s’exprime ainsi :
The dissent’s failure to distinguish words of limitation from
words of expansion invites confusion — as evidenced by the
following:
[traduction] Les juges dissidents ne font pas la distinction
entre les mots qui limitent la portée d’un texte et les mots qui
l’augmentent. Il en résulte une confusion, ainsi que l’atteste le
passage suivant de l’arrêt :
Contextual interpretation does not justify departures
from ordinary rules of statutory interpretation; in
particular, reading in words cannot be justified in the
absence of a demonstrable ambiguity.
L’interprétation contextuelle ne permet pas de rompre
avec les règles ordinaires d’interprétation législative; en
particulier, l’interprétation extensive ne saurait se justifier
en l’absence d’une ambiguïté manifeste.
In so far as this passage suggests that adding qualifying words
to a text is inappropriate save in cases of demonstrable
ambiguity, it is inconsistent with Driedger’s modern principle.
Contextual interpretation is the very tool required to determine
whether reading down is permissible, that is, to determine
whether it can be justified as interpretation or must be
condemned as amendment. Furthermore, in so far as the
passage suggests that reading in (as defined here) is permissible
given a demonstrable ambiguity, it is seriously misleading.
Dans la mesure où ce passage donne à penser que l’ajout de
mots restrictifs à un texte ne se justifie pas sauf dans les cas
d’ambiguïté manifeste, cela va à l’encontre du principe
moderne de Driedger. L’interprétation contextuelle est l’outil
même qui est requis pour savoir si une interprétation atténuée
est acceptable, c’est-à-dire pour savoir si elle peut être justifiée
en tant qu’interprétation ou si elle doit être condamnée en tant
que modification. Par ailleurs, dans la mesure où le passage
donne à penser qu’une interprétation large (comme celle qui
est définie ici) est acceptable étant donné la présence d’une
ambiguïté manifeste, alors cela est sérieusement trompeur.
286
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
To summarize, while reading in may on occasion be justified
as a constitutional remedy, it is not a legitimate interpretive
technique. It amounts to amendment rather than paraphrase.
Reading down, on the other hand, is a legitimate interpretive
technique provided the reasons for narrowing the scope of the
legislation can be justified in terms of ordinary interpretive
techniques. [Footnotes omitted.]
En résumé, bien qu’une interprétation large puisse à
l’occasion être justifiée en tant que remède constitutionnel, ce
n’est pas une technique légitime d’interprétation. Elle équivaut
à une modification plus qu’à une paraphrase. L’interprétation
atténuée, quant à elle, est une technique légitime d’interprétation
pour autant que les raisons que l’on a de restreindre le champ
de la législation puissent être justifiées d’après les techniques
ordinaires d’interprétation. [Notes en bas de page omises.]
[101] Having regard to all of the foregoing discussion,
including but not limited to what Professor Sullivan has
said, I conclude that the proper interpretation of
subsection 8(4) of the PMNOC Regulations is to find
that the words “damages or profits” are to be interpreted
to include only “compensation” for the “loss”, if any,
suffered by a generic, and that those words do not
provide for a right of a generic to elect for a disgorgement
or account of a first person’s profits.
[101] Compte tenu de l’examen qui précède,
notamment des propos de la professeure Sullivan,
j’arrive à la conclusion que la bonne interprétation du
paragraphe 8(4) du Règlement consiste à dire que les
mots « recouvrement de dommages-intérêts ou de
profits » doivent être interprétés de manière à inclure
uniquement l’« indemnité » au titre de la « perte », le cas
échéant, subie par le fabricant de produits génériques et
que ces mots ne lui confèrent pas le droit d’opter pour la
restitution des bénéfices réalisés par la première personne
(la société innovatrice).
[102] Subsection 20(2) of the Federal Courts Act does
not expand upon the remedies afforded by section 8 of
the PMNOC Regulations. It enables the Regulations to
include equitable remedies, but such remedies must be
found in the Regulations. As I have stated above, I
cannot find such a remedy in the PMNOC Regulations.
[102] Le paragraphe 20(2) de la Loi sur les Cours
fédérales n’élargit pas les recours offerts par l’article 8
du Règlement. Il permet au Règlement d’inclure des
recours en equity, mais de tels recours doivent figurer
dans le Règlement. Comme je l’ai dit plus haut, il m’est
impossible de trouver un tel recours dans le Règlement.
DELAY
LA LENTEUR À AGIR
[103] Merck argues that Apotex “delayed” in serving
its notice of allegation for 66 days; therefore it argues
that the period for which compensation to Apotex is to
be calculated should be reduced to 66 days.
[103] Merck fait valoir qu’Apotex a attendu 66 jours
pour signifier son avis d’allégation, et elle affirme donc
que la période sur laquelle doit être calculée l’indemnité
versée à Apotex devrait être réduite de 66 jours.
[104]
[104]
I disagree.
Je ne partage pas cet avis.
[105] Paragraphs 8(1)(a) and (b) provide for the
period over which compensation for loss may be
provided:
[105] Les alinéas 8(1)a) et b) indiquent la période
pour laquelle peut être attribuée une indemnité résultant
d’une perte :
8. (1) If an application made under subsection 6(1) is
withdrawn or discontinued by the first person or is dismissed
by the court hearing the application or if an order preventing
the Minister from issuing a notice of compliance, made
pursuant to that subsection, is reversed on appeal, the first
person is liable to the second person for any loss suffered
during the period
8. (1) Si la demande présentée aux termes du paragraphe 6(1)
est retirée ou fait l’objet d’un désistement par la première
personne ou est rejetée par le tribunal qui en est saisi, ou si
l’ordonnance interdisant au ministre de délivrer un avis de
conformité, rendue aux termes de ce paragraphe, est annulée
lors d’un appel, la première personne est responsable envers la
seconde personne de toute perte subie au cours de la période :
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
287
(a) beginning on the date, as certified by the Minister, on
which a notice of compliance would have been issued in
the absence of these Regulations, unless the court is
satisfied on the evidence that another date is more
appropriate; and
a) débutant à la date, attestée par le ministre, à laquelle
un avis de conformité aurait été délivré en l’absence du
présent règlement, sauf si le tribunal estime d’après la
preuve qu’une autre date est plus appropriée;
(b) ending on the date of the withdrawal, the
discontinuance, the dismissal or the reversal.
b) se terminant à la date du retrait, du désistement ou du
rejet de la demande ou de l’annulation de l’ordonnance.
[106] With respect to paragraph 8(1)(a) there is no
provision for “certification” as such by the Minister or
any definition in the PMNOC Regulations or elsewhere
as to what such “certification” may mean. The parties
have agreed, however, and I find that it is reasonable to
conclude that the date “as certified by the Minister on
which a notice of compliance would have been issued”,
is the date of the letter sent by the Minister to the generic
Apotex stating that the examination of its ANDS
application has been completed but an NOC will not be
issued until the requirements of the PMNOC Regulations
are met, that is, until the then outstanding Court
application T-844-03 is determined or withdrawn. In this
case, that letter (Exhibit 1, Tab 7) is dated February 3,
2004. Thus, according to paragraph 8(1)(a), the
beginning date from which Apotex can claim
compensation “unless the court is satisfied on the
evidence that another date is more appropriate” is
February 3, 2004.
[106] S’agissant de l’alinéa 8(1)a), il n’y a aucune
disposition portant sur l’« attestation » en tant que telle
du ministre, ni aucune définition, dans le Règlement ou
ailleurs, de ce que peut signifier une telle « attestation ».
Les parties s’accordent cependant pour dire, et je crois
qu’il est raisonnable de conclure, que la date « attestée
par le ministre, à laquelle un avis de conformité aurait
été délivré », est la date de la lettre envoyée au fabricant
de produits génériques, c’est-à-dire à Apotex, par le
ministre, lettre où l’on peut lire que sa demande PADN
a été examinée, mais qu’un avis de conformité ne sera
délivré que lorsque seront remplies les conditions du
Règlement, c’est-à-dire lorsque la demande pendante,
n° du greffe T-844-03, aura été jugée ou retirée. En
l’espèce, cette lettre (pièce 1, onglet 7) porte la date du
3 février 2004. Ainsi, selon l’alinéa 8(1)a), la date à
partir de laquelle Apotex peut demander une
indemnisation, « sauf si le tribunal estime d’après la
preuve qu’une autre date est plus appropriée », est le
3 février 2004.
[107] Paragraph 8(1)(b) provides that the period of
compensation shall end, in this case, on the date of
dismissal. Here that date is May 26, 2005, the date that
this Court in T-844-03 dismissed Merck’s application.
There was no appeal. No provision is made in that
subsection for any discretion in the Court to choose
another date.
[107] L’alinéa 8(1)b) dispose que la période visée par
l’indemnité se terminera, dans le cas présent, à la date
du rejet de la demande. En l’occurrence, cette date est le
26 mai 2005, la date à laquelle la Cour, dans le dossier
T-844-03, a rejeté la demande de Merck. Il n’y a pas eu
d’appel. Cet alinéa ne renferme aucune disposition
donnant à la Cour le pouvoir discrétionnaire de choisir
une autre date.
[108] Thus the presumptive period over which
compensation may be sought by Apotex is from
February 3, 2004 to May 26, 2005.
[108] La période présumée pour laquelle une
indemnité peut être demandée par Apotex va donc du
3 février 2004 au 26 mai 2005.
[109] The discretion that I am given in respect of that
period is only with respect to the first date, February 3,
2004, the date that, to use the vernacular, the Minister
has written to the generic to say that its application for
an NOC is approved subject to “patent hold”. I can
only exercise my discretion under paragraph 8(1)(a)
[109] Le pouvoir discrétionnaire qui m’est conféré au
regard de cette période ne concerne que la première date,
le 3 février 2004, c’est-à-dire la date à laquelle le
ministre a écrit au fabricant de produits génériques pour
lui dire que sa demande d’avis de conformité était
approuvée, mais qu’elle serait laissée en suspens durant
288
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
if I am satisfied on the evidence that another date is
more appropriate.
l’existence du brevet. Je ne puis exercer mon pouvoir
discrétionnaire selon l’alinéa 8(1)a) que si je suis d’avis,
d’après la preuve, qu’une autre date est plus indiquée.
[110] The evidence that Merck refers to in argument
is found in the agreed fact and documents, Exhibit 1.
Merck points out that Apotex’ ANDS was submitted to
the Minister on February 7, 2003, that Apotex’ notice of
allegation (Exhibit 1, Tab 5) is dated February 25, 2003,
but apparently was not received by Merck until April 14,
2003. No excerpts from the discovery of Apotex were
put in evidence that deal with these dates or the “delay”,
if any, in serving the notice of allegation.
[110] La preuve à laquelle Merck se réfère dans son
argumentation se trouve dans l’exposé conjoint des faits
et des documents, la pièce 1. Merck fait observer que la
PADN d’Apotex a été présentée au ministre le
7 février 2003 et que l’avis d’allégation d’Apotex
(pièce 1, onglet 5) porte la date du 25 février 2003, mais
qu’elle n’a, semble-t-il, été reçue par Merck que le
14 avril 2003. Les extraits de l’interrogatoire préalable
d’Apotex qui traitent de ces dates, ou de la lenteur
d’Apotex à signifier son avis d’allégation, n’ont pas été
produits comme preuve.
[111] Merck’s argument as to the so-called delay
refers to the period between February 7, 2003 the date
Apotex filed its ANDS (Exhibit 1, Tab 5) and the agreed
date of service April 14, 2003 (agreed facts, paragraph
12, Exhibit 1, Tab A). Merck argues that, had the notice
of allegation been served on the date that Apotex filed
its ANDS, February 7, 2003 (agreed facts, paragraph 17)
or very shortly thereafter, Merck would have been
obliged by the PMNOC Regulations to file its application
with the Court within 45 days from the date of service
and, had it done so, the disposition of these proceedings
by the Court would have occurred some 66 days earlier
than it did; therefore Merck’s exposure to liability, given
that the date of “certification”, February 4, 2004, remains
the same, would have been some 66 days less.
[111] Merck invoque le prétendu retard d’Apotex à
agir, c’est-à-dire la période allant du 7 février 2003, la
date à laquelle Apotex a déposé sa PADN (pièce 1,
onglet 5), au 14 avril 2003, la date convenue de
signification (exposé conjoint des faits, paragraphe 12,
pièce 1, onglet A). Merck fait valoir que, si l’avis
d’allégation avait été signifié à la date à laquelle Apotex
avait déposé sa PADN, à savoir le 7 février 2003 (exposé
conjoint des faits, paragraphe 17) ou très peu de temps
après, Merck aurait été obligée, de par le Règlement, de
déposer sa demande auprès de la Cour dans les 45 jours
suivant la date de signification et, l’eût-elle fait, la Cour
aurait pu conclure la présente instance quelque 66 jours
plus tôt qu’elle ne l’a fait, et la responsabilité de Merck,
compte tenu que la date de l’« attestation », c’est-à-dire
le 4 février 2004, demeure la même, se serait donc étalée
sur 66 jours de moins.
[112] I find all of this improbable and, in any event,
irrelevant to the considerations that I have to take into
account under paragraph 8(1)(a).
[112] Je trouve tout cela improbable et, en tout état de
cause, sans intérêt pour les facteurs dont je dois tenir
compte selon l’alinéa 8(1)a).
[113] Paragraph 8(1)(a) requires that the Court look at
the date that the Minister says that the generic’s
application is approved subject to any outstanding
PMNOC Regulations matters, such as, in this case,
application T-884-03. Here the date of such a letter is
February 3, 2004. I can consider some other date where
the evidence persuades me that I should. There is
absolutely no evidence before me that the Minister
would have sent the letter of February 3, 2004, at some
[113] L’alinéa 8(1)a) oblige la Cour à considérer la
date à laquelle le ministre envoie au fabricant de produits
générique une lettre lui disant que sa demande est
approuvée, sous réserve de toute affaire en instance
relevant du Règlement, par exemple, en l’occurrence, la
demande T-884-03. Ici, la date de la lettre en question est
le 3 février 2004. Je puis considérer une autre date si la
preuve me convainc que c’est ce que je devrais faire. Il
n’y a absolument aucune preuve devant moi attestant
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
289
earlier or later date having regard to some event or some
conduct of some person or otherwise.
que le ministre aurait envoyé la lettre du 3 février 2004
à une date plus avancée ou plus tardive, en raison de
quelque événement ou de la conduite d’une personne,
ou autrement.
[114] Here, the only evidence is that possibly, but not
probably, Apotex should have served its notice of
allegation some 66 days earlier. There is nothing to
suggest that the Minister knew about or even cared when
the notice of allegation was served or that the date of
service would have in any way impacted upon the date
of the letter of February 3, 2004. The Minister’s letter of
February 3, 2004, appears to reflect considerations as to
Apotex’ ANDS submission having regard only to the
federal Food and Drugs Act and its regulations. The
letter states:
[114] Ici, l’unique preuve est qu’Apotex aurait dû
signifier son avis d’allégation quelque 66 jours plus tôt,
mais cela n’est qu’une possibilité, et non une probabilité.
Rien ne donne à penser que le ministre savait, ou même
aurait dû savoir, la date de signification de l’avis
d’allégation, ou que la date de signification aurait de
quelque façon influé sur la date de la lettre du
3 février 2004. La lettre du ministre du 3 février 2004
semble rendre compte de considérations sur le document
PADN d’Apotex, compte tenu uniquement de la Loi sur
les aliments et drogues et de son règlement d’application.
La lettre renferme ce qui suit :
Please consider this letter as notice that the examination of the
above submission has been completed as of February 3, 2004.
[traduction] Prière de considérer cette lettre comme un avis
vous informant que l’examen de la présentation susmentionnée
a pris fin le 3 février 2004.
[115] The “above submission” is submission No.
082561 which was the ANDS filed by Apotex on
February 7, 2003. The “examination” was conducted
under the Food and Drugs Act and its regulations and
had nothing to do with the PMNOC Regulations or
Apotex’ notice of allegation.
[115] La « présentation susmentionnée » est la
présentation no 082561, qui était la PADN déposée par
Apotex le 7 février 2003. L’« examen » a été mené en
vertu de la Loi sur les aliments et drogues et de son
règlement d’application et n’avait aucun rapport avec le
Règlement ou avec l’avis d’allégation d’Apotex.
[116] There is no relevant evidence before this Court
upon which any discretion afforded by paragraph
8(1)(a) of the PMNOC Regulations can be exercised.
The relevant starting date for the period of compensation
will remain as February 3, 2004. The termination date is
May 26, 2005.
[116] Il n’y a devant la Cour aucune preuve qui
puisse justifier l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire
conféré par l’alinéa 8(1)a) du Règlement. La date de
début de la période soumise à l’indemnisation demeurera
le 3 février 2004. La date d’achèvement est le
26 mai 2005.
FUTURE LOSSES
LES PERTES FUTURES
[117] Merck characterizes a claim made by Apotex in
respect of certain damages as a claim for “future losses”.
While perhaps not entirely accurate as catchwords, it is
convenient to refer to that claim as such.
[117] Pour Merck, la réclamation d’Apotex au regard
de certains dommages-intérêts constitue une réclamation
pour [traduction] « pertes futures ». Bien que cette
appellation ne soit sans doute pas tout à fait exacte, il
convient d’évoquer en tant que telle cette réclamation.
[118] Apotex’ claim is set out in subparagraph 1(a)(ii)
of its further amended statement of claim as follows:
[118] La réclamation d’Apotex est énoncée ainsi au
sous-alinéa 1a)(ii) de sa déclaration re-modifiée :
290
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
[traduction]
1. The Plaintiff, Apotex Inc. (“Apotex”), claims:
1. La demanderesse, Apotex Inc. (Apotex), réclame :
(a) damages suffered by Apotex in respect of the drug
alendronate by reason of the commencement of a proceeding
by the Defendants pursuant to the Patented Medicines (Notice
of Compliance) Regulations (the “Patent Regulations”), in
respect of:
a) réparation pour le préjudice subi par elle, à propos du
médicament alendronate, en rapport avec l’introduction, par
les défenderesses, d’une procédure prévue par le Règlement
sur les médicaments brevetés (avis de conformité) (le
Règlement), en ce qui a trait :
...
[. . .]
(ii) lost sales and permanent market share due to the fact
that launch by Apotex of its alendronate product was
unjustly delayed with the result that two other generic
manufacturers, Novopharm Limited (“Novopharm”) and
Cobalt Pharmaceuticals Inc. (“Cobalt”), launched their
alendronate products essentially simultaneously, thus
denying Apotex the opportunity to establish a permanent
market share advantage in advance of any generic
competitor.
(ii) à la perte de ventes et à la perte permanente d’une part
de marché, en raison du fait que le lancement par Apotex
de son produit alendronate a été injustement retardé, le
résultat étant que deux autres fabricants de produits
génériques, Novopharm Limited (Novopharm) et Cobalt
Pharmaceuticals Inc. (Cobalt) ont lancé leurs produits
alendronate à peu près au même moment, ce qui a privé
Apotex de la possibilité de se doter d’un avantage
permanent en fait de part de marché, avant tout autre
fabricant de produits génériques.
[119] Excerpts from the discovery of Apotex were
put in evidence at trial (Exhibit 4) in which there was
the following exchange between counsel (Tab 1, pages
21-22), Mr. Markwell for Merck and Mr. Crofoot
for Apotex:
[119] Des extraits de l’interrogatoire préalable
d’Apotex ont été produits comme preuve durant
l’instruction (pièce 4), extraits qui comportaient
l’échange suivant entre les avocats (onglet 1, pages 21 et
22), M e Markwell pour Merck, et M e Crofoot
pour Apotex :
Mr. Markwell: Sorry, to clarify your last statement. The
damages that flow from those losses at law, what do you mean
by that?
[traduction]
Me Markwell : Excusez-moi, pour préciser votre dernière
déclaration. Les dommages-intérêts qui découlent de ces pertes
en droit, que voulez-vous dire par là?
Mr. Crowfoot [sic]: Well, the damages that flow from that
period because they were kept off the market during that
period. The damages may incorporate things like lost market
share which is a present value calculation.
Me Crowfoot [sic] : Eh bien, le préjudice attribuable à cette
période, parce que ma cliente a été tenue à l’écart du marché
durant cette période-là. Le préjudice peut englober des choses
comme la perte d’une part de marché, ce qui suppose un calcul
de la valeur présente.
Mr. Markwell: So it’s not correct, then that your loss is
restricted to the 16-month period, that it could be for the longer
period of time?
Me Markwell : Il n’est donc pas exact de dire que votre perte
se limite à la période de 16 mois, en ce sens qu’il pourrait
s’agir de la période plus longue?
Mr. Crowfoot [sic]: No, the losses in respect of the 16-month
period being off the market. The calculation of that loss may
involve the present value calculation of a lesser market share
than Apotex otherwise would have had.
Me Crowfoot [sic] : Non, les pertes se rapportant à la période
de 16 mois concernent le fait d’avoir été tenu à l’écart du
marché. Le calcul de cette perte peut correspondre à la valeur
présente d’une part de marché moindre que celle dont Apotex
aurait bénéficié autrement.
Mr. Markwell: During those 16 months or beyond those 16
months?
Me Markwell : Durant les 16 mois ou au-delà des 16 mois?
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
291
Mr. Crowfoot [sic]: The loss of market share occurs once they
enter the market, and they only have an X percent market share
instead of a Y percent market share. That loss is incurred as of
the date that they entered the market because they cannot
acquire the market share they should have. So the losses still
occurred within the period, but calculating it may involve
looking forward.
Me Crowfoot [sic] : La perte d’une part de marché a lieu dès
que l’on entre sur le marché et que l’on n’a qu’une part de
marché de X p. 100 au lieu d’une part de marché de Y p. 100.
Cette perte est subie à la date où l’on entre sur le marché parce
que l’on ne peut pas acquérir la part de marché que l’on devrait
avoir. Les pertes se sont donc produites à l’intérieur de la
période, mais il faudra peut-être les calculer d’une manière
prospective.
Mr. Markwell: So what would be the time frame for those
future losses?
Me Markwell : Quel serait alors l’horizon temporel de ces
pertes futures?
Mr. Crowfoot [sic]: The loss of market share would be
perpetual, but it’s the present value calculation that are the
further out you get, the less financial impact it has. It’s all
a matter of expert evidence. I don’t know how long it
would be.
Me Crowfoot [sic] : La perte d’une part de marché serait
perpétuelle, mais, pour le calcul de la valeur présente, plus loin
on va dans le temps, moins les répercussions financières se
manifestent. Cela requiert une preuve d’expert. Je ne sais pas
quelle serait la durée de la période.
Mr. Markwell: So it’s Apotex’s position that there may, in fact,
be a perpetual loss that would be calculated as of the date of
the Notice of Compliance taking into account factors that will
be subject of expert evidence?
Me Markwell : La position d’Apotex, c’est donc qu’il pourrait
en fait y avoir une perte perpétuelle qui serait calculée à la date
de l’avis de conformité, compte tenu de facteurs qui seront
l’objet d’une preuve d’expert?
Mr. Crowfoot [sic]: Yes.
Me Crowfoot [sic] : Oui.
[120] As I understand Apotex’ claim, it is saying that
during the period from February 3, 2004 to May 26,
2005, the marketplace for this particular product became
distorted because two other generics entered the
marketplace in that period. Apotex claims that, were it
not for Merck’s NOC application against Apotex, Apotex
could have been first in the marketplace or at least
entered the marketplace at about the same time that the
other generics did and that Apotex’ market share would,
thereby, have been larger that it now is. Apotex argues
that such lesser market share is a matter that permanently
endures and is a matter of permanent loss. The loss, says
Apotex, may be quantified by experts at the later trial.
[120] Si je comprends bien la réclamation d’Apotex,
celle-ci dit que, durant la période allant du 3 février 2004
au 26 mai 2005, le marché de ce produit en particulier a
subi une distorsion parce que deux autres fabricants de
produits génériques sont entrés sur le marché durant
cette période. Apotex dit que, n’eût été la demande
d’interdiction faite par Merck à l’encontre d’Apotex,
Apotex aurait pu être la première sur le marché, ou à
tout le moins elle aurait pu entrer sur le marché à la
même date que les autres fabricants de produits
génériques, et que la part de marché d’Apotex aurait
donc été plus importante qu’elle l’est aujourd’hui.
Apotex fait valoir que cette part moindre de marché est
quelque chose de permanent, que c’est une perte
permanente. La perte, de dire Apotex, pourra être
chiffrée par des experts durant l’instruction ultérieure.
[121] I analogize the situation to one of an injury that
a person may have suffered by the tortious activity of
another person. For instance, a person may be injured in
the leg so that, for the rest of that person’s life, that
person suffers a leg disability. The leg may heal—the
person perhaps ought to have sought, but did not,
medical attention or remedial therapy. These are matters
of quantification and not a matter of injury itself.
[121] J’assimile la situation à celle où une personne a
pu subir un préjudice en raison de l’activité délictueuse
d’une autre personne. Par exemple, une personne
pourrait subir une blessure à la jambe de telle sorte que,
durant le reste de sa vie, elle souffrira d’une invalidité à
la jambe. La jambe pourrait guérir, son propriétaire
aurait sans doute dû obtenir des soins médicaux ou
suivre une thérapeutique curative, mais il ne l’a pas fait.
292
apotex inc.
v. merck & co. inc.
[2009] 3 F.C.R.
Il s’agit là d’une évaluation du préjudice, non du
préjudice en tant que tel.
[122] Therefore, I find that it is appropriate for Apotex
to make the claim, provided that the marketplace did not
rectify itself or Apotex could not have remedied the
marketplace disadvantage before May 26, 2005. The
matters of quantification are left to the later trial.
[122] Par conséquent, je suis d’avis qu’il est légitime
pour Apotex de prétendre à réparation, à condition que
le marché ne se soit pas corrigé lui-même ou qu’Apotex
n’ait pas eu la possibilité de remédier au désavantage
du marché avant le 26 mai 2005. Les questions
d’évaluation du préjudice seront étudiées durant
l’instruction ultérieure.
COSTS
LES DÉPENS
[123] The success, or lack thereof, in respect of this
portion of the trial is divided, each of the parties having
largely failed to succeed on the issues asserted by them.
This trial was greatly simplified by an agreement as to
facts and documents and the conduct of counsel during
trial. Their co-operation with each other and the Court
was exemplary. I find that it is most appropriate not
to award any costs to any party for this portion of
the trial.
[123] Le succès, ou l’absence de succès, s’agissant de
cette portion de l’instruction, est partagé, chacune des
parties n’ayant pour l’essentiel pas obtenu gain de cause
sur les points qu’elle a avancés. La présente instruction
a été grandement simplifiée grâce à une entente sur les
faits et sur les documents, et grâce à la conduite des
avocats durant l’instruction. Leur collaboration l’un avec
l’autre, ainsi qu’avec la Cour, fut exemplaire. Je suis
d’avis qu’il est tout à fait normal de ne pas adjuger de
dépens à l’une ou l’autre des parties pour cette portion
de l’instruction.
JUDGMENT
JUGEMENT
For the reasons provided herein:
Pour les motifs qui précèdent :
THE COURT ADJUDGES that:
LA COUR STATUE QUE :
1. Section 8 of the Patented Medicines (Notice of
Compliance) Regulations, SOR/93-133, as amended
(SOR/98-166 [ss. 7, 8]) effective until 2006 is:
1. L’article 8 du Règlement sur les médicaments brevetés
(avis de conformité), DORS/93-133, et modifications
(DORS/98-166 [art. 7, 8]), qui étaient en vigueur
jusqu’en 2006 :
a. within the competence of the Federal Court to hear
and determine an action brought thereunder;
a. ne prive pas la Cour fédérale de la compétence dont
elle est investie pour juger une action introduite en vertu
de cette disposition;
b. enabled by the Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4
[section 55.2] as enacted by S.C. 1993, c. 2, section 4;
and
b. est autorisé par la Loi sur les brevets, L.R.C. (1985),
ch. P-4 [l’article 55.2], et édicté par L.C. 1993, ch. 2,
article 4;
[2009] 3 R.C.F.
apotex inc.
c. merck & co. inc.
293
c. intra vires the constitutional authority of the federal
Parliament of Canada.
c. entre dans les compétences constitutionnelles du
parlement fédéral.
2. In this action brought under the provisions of said
section 8:
2.
Dans la présente action introduite en vertu des
dispositions de cet article 8 :
a. Apotex Inc. is not entitled to elect an account or the
disgorgement of the profits of the defendants, Merck
Frosst Canada Ltd. or Merck Frosst Canada & Co.;
a. Apotex Inc. n’a pas le droit d’opter pour une reddition
de compte ou une restitution des bénéfices des
défenderesses, Merck Frosst Canada Ltd. ou Merck
Frosst Canada & Co.;
b. Apotex Inc. is entitled to claim damages or its lost
profits for the period from February 3, 2004 to May 26,
2005; and
b. Apotex Inc. a le droit de demander réparation par
recouvrement de dommages-intérêts ou de son manque
à gagner, pour la période allant du 3 février 2004 au
26 mai 2005;
c. Apotex Inc. is entitled to claim damages for lost sales
and lost permanent market share as claimed in
subparagraphs 1(a)(ii) of its further amended statement
of claim dated October 6, 2008, for a period beyond
May 26, 2005, provided it is shown in evidence that
such loss was not rectified and could not have been
rectified before that date;
c. Apotex Inc. a le droit de demander réparation pour la
perte de ventes ou la perte permanente d’une part de
marché comme il est indiqué dans le sous-alinéa 1a)(ii)
de sa déclaration re-modifiée, datée du 6 octobre 2008,
et cela, pour une période allant au-delà du 26 mai 2005,
à condition qu’il apparaisse dans la preuve que telle
perte n’a pas été redressée et n’aurait pu l’être avant
cette date;
3. The quantification of the damages or lost profits
referred to in paragraph 2 above shall be the subject of
the further trial as set out in the order of this Court dated
August 14, 2008. Any party is entitled to seek case
management by the prothonotary assigned to this action
for directions as to the procedure to be followed in
respect of said trial;
3. La quantification des dommages-intérêts ou du
manque à gagner dont il est question au paragraphe 2
ci-dessus sera l’objet de l’instruction ultérieure comme
il est indiqué dans l’ordonnance de la Cour datée du
14 août 2008. Chacune des parties a le droit d’obtenir
que l’instance soit gérée par le protonotaire affecté à la
présente action, lequel donnera des directives sur la
procédure à suivre au cours de cette instruction;
4. No party is entitled to costs of this present portion of the
trial of this action.
4. Aucune des parties n’a droit aux dépens de la présente
portion de l’instruction relative à l’action en l’espèce.
294
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
A-560-07
2008 FCA 326
A-560-07
2008 CAF 326
The Minister of Citizenship and Immigration
(Appellant)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(appelant)
v.
c.
Ikejiani Ebele Okoloubu (Respondent)
Ikejiani Ebele Okoloubu (intimé)
indexed as: okoloubu v. Canada (MinisteR
Citizenship and iMMigRation) (F.C.a.)
oF
RépeRtoRié : okoloubu c. Canada (MinistRe
Citoyenneté et de l’iMMigRation) (C.a.F.)
de la
Federal Court of Appeal, Noël, Nadon and Trudel
JJ.A.—Montréal, October 20; Ottawa, October 27,
2008.
Cour d’appel fédérale, juges Noël, Nadon et Trudel,
J.C.A.—Montréal, 20 octobre; Ottawa, 27 octobre
2008.
Citizenship and Immigration — Status in Canada —
Permanent Residents — Humanitarian and Compassionate
Considerations (H&C) — Appeal from Federal Court decision
setting aside immigration officer’s refusal of respondent’s
application on H&C grounds under Immigration and Refugee
Protection Act, s. 25(1) — In application, respondent alleging
breaches of International Covenant on Civil and Political
Rights (ICCPR), Canadian Charter of Rights and Freedoms
(Charter) — Officer stating no jurisdiction to decide questions
of international, constitutional law — Act, s. 3(3)(f) directing
that Act be construed, applied in compliance with international
human rights instruments to which Canada signatory — H&C
officers dealing with s. 25 applications having duty to consider
humanitarian, compassionate values enshrined in Charter,
ICCPR, such as family-related interests — Officer taking into
account all relevant factors in H&C analysis, addressing
different, important interests at stake, giving careful weight to
interests of child, importance of family unit —Act, s. 3(3)(f) not
requiring officer exercising discretion under Act, s. 25 to
specifically refer to, analyse international human rights
instruments to which Canada signatory — Sufficient if
substance of issues raised addressed — Pursuant to Act, s. 25,
officer’s jurisdiction limited to deciding whether H&C
considerations justifying exemption from strict application of
permanent resident requirements, not to decide validity of
removal order issued — Certified question erroneously asking
whether officer having jurisdiction to consider if removal
breaching ICCPR — Certified question not answered since
irrelevant, not dispositive of appeal — Appeal allowed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Résidents
permanents — Motifs d’ordre humanitaire — Appel de la
décision de la Cour fédérale annulant la décision d’une agente
d’immigration, qui avait rejeté la demande de l’intimé fondée
sur des motifs d’ordre humanitaire en vertu de l’art. 25(1) de
la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés — Dans
sa demande, l’intimé alléguait qu’il y avait eu manquement au
Pacte international relatif aux droits civils et politiques
(PIRDCP) et à la Charte canadienne des droits et libertés (la
Charte) — L’agente a jugé ne pas avoir la compétence pour
trancher des questions de droit international et de droit
constitutionnel — L’art. 3(3)f) de la Loi précise que la Loi doit
être interprétée et mise en œuvre d’une manière qui est
compatible aux instruments internationaux portant sur les
droits de l’homme dont le Canada est signataire — Les agents
chargés du traitement d’une demande fondée sur l’art. 25
doivent garder à l’esprit les valeurs humanitaires
fondamentales consacrées par la Charte et le PIRDCP,
notamment les intérêts relatifs à la famille — L’agente a pris
en compte tous les facteurs pertinents dans son analyse portant
sur les motifs d’ordre humanitaire, se penchant sur les intérêts
divers et importants en cause et accordant de façon prudente
du poids aux intérêts de l’enfant et à l’importance de la
famille — L’art. 3(3)f) de la Loi n’exige pas qu’un agent,
lorsqu’il exerce le pouvoir discrétionnaire prévu par l’art. 25
de la Loi, mentionne expressément les instruments
internationaux portant sur les droits de l’homme dont le
Canada est signataire et en fasse l’analyse — Il suffit que
l’agent traite de la teneur de ces instruments — En vertu de
l’art. 25 de la Loi, la compétence de l’agente se limite à
déterminer si des motifs d’ordre humanitaire justifient une
dispense de l’application rigoureuse des exigences d’une
demande de résidence permanente, non pas à statuer sur la
validité d’une mesure de renvoi délivrée contre l’intimé — La
question certifiée demandait à tort si un agent a compétence
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
295
pour décider si le renvoi d’un demandeur contrevient au
PIRDCP — Il n’était pas nécessaire de répondre à la question
certifiée puisqu’elle n’était pas pertinente et ne permettait pas
de régler l’appel — Appel accueilli.
This was an appeal from a Federal Court decision granting
an application for judicial review to set aside an immigration
officer’s decision refusing the respondent’s application for
exemption from permanent resident visa requirements on
humanitarian and compassionate grounds (H&C) under
subsection 25(1) of the Immigration and Refugee Protection
Act (Act).
Il s’agissait d’un appel interjeté à l’encontre d’une décision
par laquelle la Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle
judiciaire présentée pour faire annuler la décision d’une agente
d’immigration, qui avait rejeté la demande de l’intimé fondée
sur des motifs d’ordre humanitaire en vertu du paragraphe 25(1)
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (la
Loi) en vue de le dispenser de l’application des conditions
d’obtention d’un visa de résident permanent.
In support of his application, the respondent made reference
to the International Covenant on Civil and Political Rights
(ICCPR) and argued that his removal from Canada would
constitute interference with private family life. He further
alleged breaches of his rights under the Canadian Charter of
Rights and Freedoms (Charter). The officer held that she had
no jurisdiction to decide questions of international and
constitutional law in an H&C analysis. She concluded that the
respondent’s family situation, links within Canadian society
and risk factors upon return to his country did not justify
an exemption.
Pour étayer sa demande, l’intimé a renvoyé au Pacte
international relatif aux droits civils et politiques (PIRDCP) et
a soutenu que son renvoi du Canada constituerait une violation
de sa vie familiale privée. Il a de plus invoqué des atteintes à
ses droits garantis par la Charte canadienne des droits et
libertés (la Charte). L’agente a jugé ne pas avoir la compétence
pour trancher des questions de droit international et de droit
constitutionnel dans le cadre de l’analyse de motifs d’ordre
humanitaire. L’agente a conclu que la situation familiale de
l’intimé, ses relations sociales au Canada, et les facteurs de
risque liés à son retour dans son pays ne justifiaient pas
une dispense.
The issues focused on the examination of the judgment
under appeal in light of: (1) the place and role of international
law in the immigration context (paragraph 3(3)(f) of the Act);
(2) the role and duties of the officer dealing with an H&C
application including the manner in which, if at all, Canada’s
international obligations must be considered and weighed by
the officer acting in that capacity; (3) the negative decision of
the officer; and (4) the certified question as to whether an
officer assessing an application under section 25 of the Act has
jurisdiction to consider if an applicant’s removal would breach
the ICCPR, more specifically Articles 17, 23 and 24.
Les questions en litige portaient principalement sur
l’analyse de la décision portée en appel à la lumière 1) de
l’importance et du rôle du droit international en matière
d’immigration (alinéa 3(3)f) de la Loi); 2) du rôle et des
obligations de l’agent traitant une demande fondée sur des
motifs d’ordre humanitaire, y compris la façon, le cas échéant,
dont les obligations du Canada en droit international doivent
être prises en compte et évaluées par l’agent agissant à ce titre;
3) de la décision défavorable de l’agent; et 4) de la question
certifiée de savoir si un agent chargé de l’évaluation d’une
demande présentée en vertu de l’article 25 de la Loi a
compétence pour décider si le renvoi d’un demandeur
contrevient au PIRDCP, plus particulièrement aux articles 17,
23 et 24.
Held, the appeal should be allowed.
Arrêt : l’appel doit être accueilli.
(1) Paragraph 3(3)(f) of the Act does not incorporate into
Canadian law international human rights instruments to which
Canada is signatory, but merely directs that the Act must be
construed and applied in a manner that complies with them.
This principle is sufficient to set the place of the ICCPR, which
Canada has ratified, in the section 25 application which was in
front of the officer.
1) L’alinéa 3(3)f) de la Loi n’a pas pour effet d’intégrer
dans le droit canadien les instruments internationaux portant
sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire, mais
énonce simplement que la Loi doit être interprétée et mise en
œuvre d’une manière qui est compatible à ceux-ci. Ce principe
suffit à bien intégrer le PIRDCP, que le Canada a ratifié, dans
la demande dont était saisie l’agente en vertu de l’article 25.
(2) To respect the objectives of the Act in the performance
of their duties, H&C officers must bear in mind the
“humanitarian and compassionate values” which are enshrined
2) Les agents chargés de l’examen de motifs d’ordre
humanitaire doivent, pour respecter les objectifs de la Loi dans
l’exécution de leurs fonctions, garder à l’esprit les « valeurs
296
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
in the Charter and the ICCPR. The principles of noninterference in family life in Article 17, the importance of a
family unit and protection thereof by society and the State in
Article 23, as well as the child’s “right to such measures of
protection as are required by his status as a minor, on the part
of his family, society and the State” in Article 24 of the ICCPR
are all family-related interests and the officer must have those
interests in mind when dealing with a section 25 application.
Nevertheless, paragraph 3(3)(f) of the Act does not require that
an officer exercising discretion under section 25 of the Act
specifically refer to and analyze the international human rights
instruments to which Canada is signatory. It is sufficient if the
officer addresses the substance of the issues raised.
humanitaires fondamentales » consacrées par la Charte et le
PIRDCP. Les principes de non-immixion dans la vie de famille
prévus à l’article 17, l’importance de la famille et la protection
que doivent lui porter la société et l’État suivant l’article 23, et
le « droit [de tout enfant], de la part de sa famille, de la société
et de l’État, aux mesures de protection qu’exige sa condition
de mineur » prévu à l’article 24 du PIRDCP constituent tous
des intérêts relatifs à la famille que l’agent doit garder à
l’esprit lors du traitement d’une demande fondée sur
l’article 25. Néanmoins, l’alinéa 3(3)f) de la Loi n’exige pas
qu’un agent, lorsqu’il exerce le pouvoir discrétionnaire prévu
par l’article 25 de la Loi, mentionne expressément les
instruments internationaux portant sur les droits de l’homme
dont le Canada est signataire et en fasse l’analyse. Il suffit que
l’agent traite de la teneur de ces instruments.
(3) The officer took into account all relevant factors in her
H&C analysis, including the present situation of the
respondent’s spouse in Canada, the interests of his Canadianborn child and the degree of the respondent’s establishment in
Canada. While the officer stated that she did “not have
jurisdiction to deal with international law”, it was clear that
she addressed in substance the different and important interests
at stake, giving careful weight to the interests of the child and
the importance of the family unit.
3) L’agente a pris en compte tous les facteurs pertinents
dans son analyse portant sur les motifs d’ordre humanitaire, y
compris la situation actuelle de la conjointe de l’intimé au
Canada, l’intérêt de son enfant né au Canada et son degré
d’établissement au Canada. Bien que l’agente ait affirmé
[traduction] « ne pas avoir compétence pour trancher des
questions de droit international », il est évident qu’elle s’est
penchée attentivement sur les intérêts divers et importants en
cause, en accordant de façon prudente du poids aux intérêts de
l’enfant et à l’importance de la famille.
(4) Pursuant to section 25 of the Act, the officer’s
jurisdiction is limited to deciding whether H&C considerations
justify exempting the respondent from the strict application of
permanent resident requirements, and not to decide the validity
of a removal order issued against the respondent. The certified
question, in its formulation, reproduced that error in asking
whether “an . . . officer . . . assessing an application under
section 25 . . . ha[s] jurisdiction to consider whether an
applicant’s removal would breach the [ICCPR]”. The certified
question, being irrelevant and not dispositive of this appeal,
was not answered.
4) En vertu de l’article 25 de la Loi, la compétence de
l’agente se limite à déterminer si des motifs d’ordre humanitaire
justifient que l’intimé soit dispensé de l’application rigoureuse
des exigences d’une demande de résidence permanente, et non
de statuer sur la validité d’une mesure de renvoi délivrée contre
l’intimé. La formulation de la question certifiée reproduisait
cette erreur, demandant si « un agent [. . .] chargé de l’évaluation
d’une demande présentée en vertu de l’article 25 [. . .] a
compétence pour décider si le renvoi d’un demandeur
contrevient au [PIRDCP] ». Il n’était pas nécessaire de
répondre à la question certifiée puisqu’elle n’était pas
pertinente et ne permettait pas de régler l’appel en cause.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982,
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44],
s. 32.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 3(3)(f), 25(1), 36(1)(a), 74, 162(1).
Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227, s. 117(9)(d) (as am. by SOR/2004-167,
s. 41).
Immigration Regulations, 1978, SOR/78-172, s. 2(1)
“member of the post-determination refugee claimants in
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi
de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 32.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 3(3)f), 25(1), 36(1)a), 74, 162(1).
Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
16 décembre 1966, [1976] R.T. Can. no 47, art. 17, 23,
24.
Règlement sur l’immigration de 1978, DORS/78-172, art.
2(1) « demandeur non reconnu du statut de réfugié au
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
Canada class” (as enacted by SOR/93-44, s. 1; 97-182,
s. 1).
International Covenant on Civil and Political Rights,
December 16, 1966, [1976] Can T.S. No. 47, Arts. 17,
23, 24.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
297
Canada » (édicté par DORS/93-44, art. 1; 97-182,
art. 1).
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés,
DORS/2002-227, art. 117(9)d) (mod. par DORS/2004167, art. 41).
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Munar v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2006] 2 F.C.R. 664; (2005), 261 D.L.R.
(4th) 157; 279 F.T.R. 90; 2005 FC 1180; Thiara v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (2008), 70
Imm. L.R. (3d) 80; 379 N.R. 222; 2008 FCA 151.
Munar c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2006] 2 R.C.F. 664; 2005 CF 1180;
Thiara c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2008 CAF 151.
DISTINGUISHED:
DÉCISION DIFFÉRENCIÉE :
Covarrubias v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2007] 3 F.C.R. 169; (2006), 148 C.R.R.
(2d) 45; 56 Imm. L.R. (3d) 178; 2006 FCA 365.
Covarrubias c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2007] 3 R.C.F. 169; 2006 CAF 365.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[1999] 2 S.C.R. 817; (1999), 174 D.L.R. (4th) 193; 14
Admin. L.R. (3d) 173; R. v. Hape, [2007] 2 S.C.R. 292;
(2007), 280 D.L.R. (4th) 385; 220 C.C.C. (3d) 161; 2007
SCC 26; de Guzman v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), [2006] 3 F.C.R. 655; (2005), 262
D.L.R. (4th) 13; 42 Admin. L.R. (4th) 234; 2005 FCA
436; leave to appeal to S.C.C. refused, [2006] 1 S.C.R. vii;
Varga v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2007] 4 F.C.R. 3; (2006), 277 D.L.R. (4th) 762; 57 Imm.
L.R. (3d) 159; 2006 FCA 394; Legault v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), [2002] 4 F.C. 358;
(2002), 212 D.L.R. (4th) 139; 20 Imm. L.R. (3d) 119;
2002 FCA 125.
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; R. c. Hape, [2007] 2
R.C.S. 292; 2007 CSC 26; de Guzman c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2006] 3 R.C.F.
655; 2005 CAF 436; autorisation de pourvoi à la C.S.C.
refusée, [2006] 1 R.C.S. vii; Varga c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 4 R.C.F. 3;
2006 CAF 394; Legault c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 4 C.F. 358; 2002
CAF 125.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Housen v. Nikolaisen, [2002] 2 S.C.R. 235; (2002), 211
D.L.R. (4th) 577; [2002] 7 W.W.R. 1; 2002 SCC 33;
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 2008 SCC 9;
Hawthorne v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2003] 2 F.C. 555; (2002), 222 D.L.R. (4th)
265; 24 Imm. L.R. (3d) 34; 2002 FCA 475; Zazai v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration) (2004),
36 Imm. L.R. (3d) 167; 318 N.R. 365; 2004 FCA 89.
Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235; 2002 CSC 33;
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B. (2e) 1; 2008 CSC 9; Hawthorne c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
[2003] 2 C.F. 555; 2002 CAF 475; Zazai c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004
CAF 89.
AUTHORS CITED
Evans, John M. “The Role of Appellate Courts in
Administrative Law” (2007), 20 Can. J. Admin. L. &
Prac. 1.
DOCTRINE CITÉE
Evans, John M. « The Role of Appellate Courts in
Administrative Law » (2007), 20 Can. J. Admin. L. &
Prac. 1.
298
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
APPEAL from a Federal Court decision ([2008]
3 F.C.R. 216; (2008), 316 F.T.R. 94; 65 Imm. L.R. (3d)
285; 2007 FC 1069) setting aside an immigration
officer’s decision refusing the respondent’s application
for exemption from permanent resident visa requirements
on humanitarian and compassionate grounds under
subsection 25(1) of the Immigration and Refugee
Protection Act. Appeal allowed.
APPEARANCES:
Michel Pépin for appellant.
Stewart Istvanffy for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
Deputy Attorney General of Canada for appellant.
Stewart Istvanffy, Montréal, for respondent.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
trudel J.A.:
[2009] 3 F.C.R.
APPEL de la décision ([2008] 3 R.C.F. 216; 2007 CF
1069) par laquelle la Cour fédérale a annulé la décision
d’une agente d’immigration, qui avait rejeté la demande
de l’intimé fondée sur des motifs d’ordre humanitaire en
vertu du paragraphe 25(1) de la Loi sur l’immigration et
la protection des réfugiés de le dispenser de l’application
des conditions d’obtention d’un visa de résident
permanent. Appel accueilli.
ONT COMPARU :
Michel Pépin pour l’appelant.
Stewart Istvanffy pour l’intimé.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Le sous-procureur général du Canada pour
l’appelant.
Stewart Istvanffy, Montréal, pour l’intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
la juge trudel, j.c.a. :
Overview
Contexte
[1] Subsection 25(1) of the Immigration and Refugee
Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (the Act) stated [at the
relevant time] that:
[1] Le paragraphe 25(1) de la Loi sur l’immigration et
la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi)
prévoyait [à l’époque pertinente] que :
25. (1) The Minister shall, upon request of a foreign national
who is inadmissible or who does not meet the requirements of
this Act, and may, on the Minister’s own initiative, examine
the circumstances concerning the foreign national and may
grant the foreign national permanent resident status or an
exemption from any applicable criteria or obligation of this
Act if the Minister is of the opinion that it is justified by
humanitarian and compassionate considerations relating to
them, taking into account the best interests of a child directly
affected, or by public policy considerations.
25. (1) Le ministre doit, sur demande d’un étranger interdit
de territoire ou qui ne se conforme pas à la présente loi, et peut,
de sa propre initiative, étudier le cas de cet étranger et peut lui
octroyer le statut de résident permanent ou lever tout ou partie
des critères et obligations applicables, s’il estime que des
circonstances d’ordre humanitaire relatives à l’étranger —
compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant directement
touché — ou l’intérêt public le justifient.
[2] This is an appeal from a decision of Harrington J.
([2008] 3 F.C.R. 216 (F.C.)) (the applications Judge)
sitting in judicial review, whereby he granted the
application of the respondent to set aside the decision of
an immigration officer (officer) who refused the
[2] Il s’agit d’un appel interjeté à l’encontre d’une
ordonnance par laquelle le juge Harrington ([2008] 3
R.C.F. 216 (C.F.)) (le juge de première instance) a
accueilli la demande de contrôle judiciaire présentée par
l’intimé pour faire annuler la décision d’une agente
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
299
respondent’s application on humanitarian and
compassionate grounds under subsection 25(1) of the
Act (H&C application).
d’immigration (l’agente), laquelle avait rejeté la demande
de l’intimé fondée sur des motifs d’ordre humanitaire en
vertu du paragraphe 25(1) de la Loi (demande fondée sur
des motifs d’ordre humanitaire).
[3] The applications Judge referred the matter back
to another officer for a de novo redetermination of the
respondent’s H&C application, including an “update of
Mr. Okoloubu’s wife’s health and financial issues”
(reasons for order, at paragraph 20) since the first officer
had, for lack of jurisdiction, declined to consider the
respondent’s arguments based on international law,
more particularly Articles 17, 23 and 24 of the
International Covenant on Civil and Political Rights,
December 16, 1966, [1976] Can. T. S. No. 47 (ICCPR)
that generally deal with arbitrary and unlawful
interference with one’s family.
[3] Le juge de première instance a renvoyé l’affaire à
un autre agent pour qu’il examine à nouveau la demande
de l’intimé fondée sur des motifs d’ordre humanitaire
sur la base de novo, notamment pour faire « le point sur
l’état de santé de l’épouse de M. Okoloubu et sur sa
situation financière » (paragraphe 20 des motifs de
l’ordonnance) vu que la première agente avait, en
l’absence de compétence, refusé de prendre en compte
les arguments de l’intimé fondés sur le droit international,
plus précisément sur les articles 17, 23 and 24 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques,
16 décembre 1966, [1976] R.T. Can. no 47 (PIRDCP) qui
concernent généralement les immixtions arbitraires et
illégales dans la famille d’une personne.
[4] For the purposes of section 74 of the Act, the
following question of general importance was certified
by the applications Judge:
[4] Pour l’application de l’article 74 de la Loi, la
question de portée générale suivante a été certifiée par le
juge de première instance :
Does an immigration officer in charge of assessing an
application under section 25 of the Immigration and Refugee
Protection Act (for an exemption from the obligation to present
an application for an immigrant visa from outside Canada)
have jurisdiction to consider whether an applicant’s removal
would breach the International Covenant on Civil and Political
Rights, more specifically Articles 17, 23 and 24?
Est-ce qu’un agent d’immigration chargé de l’évaluation d’une
demande présentée en vertu de l’article 25 de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés (pour une exemption
de l’obligation de présenter une demande de visa d’immigrant
de l’extérieur du Canada) a compétence pour décider si le
renvoi d’un demandeur contrevient au Pacte international
relatif aux droits civils et politiques, plus particulièrement à ses
articles 17, 23 et 24?
The Relevant Facts
Les faits pertinents
[5] Mr. Okoloubu was born in Nigeria on January 22,
1966. He came to Canada on August 25, 1998, where he
claimed refugee status. On October 4, 1999, his claim
was dismissed by the Refugee Division, as it was then,
of the Immigration and Refugee Board (IRB). The
respondent did not challenge that decision.
[5] M. Okoloubu est né au Nigéria, le 22 janvier 1966.
Il est arrivé au Canada le 25 août 1998 et y a demandé
asile. Le 4 octobre 1999, sa demande a été rejetée par la
section du statut de réfugié (ainsi désignée à l’époque)
de la Commission de l’immigration et du statut de
réfugié (CISR). L’intimé n’a pas contesté la décision.
[6] The respondent made three requests for exemption
from permanent resident visa requirement. The first
request was made on April 9, 1999, while his claim with
the IRB was pending, and was denied on October 21,
1999. The second request, made on October 27, 2000,
was denied on October 7, 2004. Leave for judicial
[6] L’intimé a présenté trois demandes de dispense
d’application des conditions d’obtention d’un visa de
résident permanent. La première l’a été le 9 avril 1999
alors que sa demande à la CISR était en instance et a été
rejetée le 21 octobre 1999. Présentée le 27 octobre 2000,
la deuxième demande a été rejetée le 7 octobre 2004. La
300
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
review was sought against the second refusal and denied
by the Federal Court on April 15, 2005.
demande d’autorisation de contrôle judiciaire à l’égard
du deuxième refus a été rejetée par la Cour fédérale le
15 avril 2005.
[7] On October 26, 1999, the respondent made a postdetermination refugee claimants in Canada (PDRCC)
class application, within the meaning of the Immigration
Regulations, 1978 [SOR/78-172, s. 2(1) “member of the
post-determination refugee claimants in Canada class”
(as enacted by SOR/93-44, s. 1; 97-182, s. 1)], as they
were then. As a result of the implementation of the
present Act, the PDRCC proceedings were eliminated
and the respondent’s application was considered as a
pre-removal risk assessment (PRRA). This application
was also refused on October 7, 2004. The respondent did
not submit an application for leave of the negative
PRRA decision.
[7] Le 26 octobre 1999, l’intimé a présenté une
demande d’établissement à titre de demandeur non
reconnu du statut de réfugié au Canada (DNRSRC),
au sens du Règlement sur l’immigration de 1978
[DORS/78-172, art. 2(1) « demandeur non reconnu du
statut de réfugié au Canada » (édicté par DORS/93-44,
art. 1; 97-182, art. 1)] alors en vigueur. Depuis l’entrée
en vigueur de la Loi, la DNRSRC a été abolie et la
demande de l’intimé a été considérée depuis lors comme
un examen des risques avant renvoi (ERAR). Cette
demande a également été rejetée le 7 octobre 2004 et
l’intimé n’a pas présenté de demande d’autorisation à
l’encontre de la décision défavorable concernant
l’ERAR.
[8] The respondent was briefly married to a Canadian
citizen with whom he began cohabiting in September
1998. The couple divorced in September 2001. The
respondent and his present wife, who was granted a
protected person status and is now a Canadian permanent
resident, have been married since July 19, 2003. She is
employed as a nurse at a hospital. The couple has a
child born in October 2005. The respondent’s record
indicates that his wife had a high-risk pregnancy and
that she suffered from depression following the birth of
their child.
[8] L’intimé a brièvement été marié à une citoyenne
canadienne avec laquelle il avait cohabité depuis
septembre 1998. Le couple a divorcé en septembre 2001.
L’intimé et sa conjointe actuelle, qui a obtenu la qualité
de personne à protéger et qui est maintenant une
résidente permanente du Canada, sont mariés depuis le
19 juillet 2003. Elle travaille comme infirmière dans un
hôpital. Le couple a un enfant, né en octobre 2005. Le
dossier de l’intimé révèle que sa conjointe a connu une
grossesse à risques élevés et qu’elle a souffert d’une
dépression à la suite de la naissance de leur enfant.
[9] On February 1, 2005, an inadmissibility report was
issued against the respondent on the grounds of serious
criminality under paragraph 36(1)(a) of the Act due to
the respondent’s two convictions for theft from mail and
for possession of break-in instruments, entered on
November 11, 2004. Both offences are liable for a period
of imprisonment of 10 years. The respondent was
sentenced to probation and 100 hours of community
service, which he completed. Once again, the respondent
did not seek leave of the Court to challenge the decision
under paragraph 36(1)(a) of the Act.
[9] Le 1er février 2005, l’intimé a fait l’objet d’un
rapport d’interdiction de territoire pour grande
criminalité en application de l’alinéa 36(1)a) de la Loi
en raison de deux déclarations de culpabilité, prononcées
le 11 novembre 2004, pour vol de courrier et possession
d’outils de cambriolage. Les deux infractions sont
punissables d’une période d’emprisonnement de 10 ans.
L’intimé a fait l’objet d’une ordonnance de probation et
il a été condamné à 100 heures de travaux communautaires
qu’il a effectuées. Là encore, l’intimé n’a présenté
aucune demande à la Cour en vue de contester la décision
rendue en application de l’alinéa 36(1)a) de la Loi.
[10] However, inadmissibility disqualified the
respondent from making an in-Canada application
for permanent resident status under the spouse or
[10] Cependant, l’interdiction de territoire a empêché
l’intimé de présenter au Canada une demande de statut
de résident permanent de la catégorie des époux ou
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
301
common-law partner in Canada class. As a result, on
July 18, 2005, the respondent made his third request for
exemption from permanent resident visa requirement
under subsection 25(1) of the Act on the basis of
humanitarian and compassionate grounds.
conjoints de fait au Canada. En conséquence, le 18 juillet
2005, l’intimé a présenté sa troisième demande de
dispense d’application des conditions d’obtention d’un
visa de résident permanent en invoquant des
considérations d’ordre humanitaire en vertu du
paragraphe 25(1) de la Loi.
[11] In support of that application, the respondent
made reference to the ICCPR and argued that his
removal from Canada would constitute interference with
private family life. He further alleged breaches of his
rights under the Canadian Charter of Rights and
Freedoms, being Part I of the Constitution Act, 1982,
Schedule B, Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.)
[R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44] (the Charter) (H&C
application, at page 222; appeal book, Vol. 2, at pages
343-350).
[11] Pour étayer sa demande, l’intimé a renvoyé au
PIRDCP et a soutenu que son renvoi du Canada
constituerait une violation de sa vie familiale privée. Il a
de plus invoqué des atteintes à ses droits garantis par la
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44] (la Charte) (demande fondée
sur des motifs d’ordre humanitaire, à la page 222; dossier
d’appel, vol. 2, aux pages 343 à 350).
[12] On January 30, 2007, the officer, whose title was
that of a PRRA officer, denied the respondent’s request.
The officer held that she had no jurisdiction to decide
questions of international and constitutional law in an
H&C analysis. Having examined the respondent’s
submissions, she concluded that the respondent’s family
situation, links within Canadian society and risk factors
upon return to his country did not justify an exemption.
[12] Le 30 janvier 2007, l’agente qui avait le titre
d’agente d’ERAR a rejeté la demande de l’intimé. Elle a
jugé ne pas avoir la compétence pour trancher des
questions de droit international et de droit constitutionnel
dans le cadre de l’analyse de motifs d’ordre humanitaire.
Après s’être penchée sur les observations de l’intimé,
l’agente a conclu que sa situation familiale, ses relations
sociales au Canada, et les facteurs de risque liés à son
retour dans son pays ne justifiaient pas de dispense.
[13] The respondent was successful in having
this decision set aside by way of judicial review at
the Federal Court. Hence the within appeal by
the Minister.
[13] L’intimé a obtenu gain de cause pour faire annuler
cette décision par voie de contrôle judiciaire à la Cour
fédérale. D’où le présent appel par le ministre.
Decision of the Federal Court
Décision de la Cour fédérale
[14] Before the Federal Court, the respondent argued
that the officer was under an obligation to consider his
rights and those of his wife and Canadian child under the
Charter and the ICCPR. The applications Judge agreed
and concluded that the officer’s refusal to do so resulted
in an unfair hearing for the respondent.
[14] Devant la Cour fédérale, l’intimé a soutenu que
l’agente était tenue d’examiner ses droits garantis par la
Charte et le PIRDCP, ainsi que ceux de sa conjointe et
de son enfant canadien. Le juge de première instance a
souscrit à cet argument et a conclu que le refus de
l’agente de le faire avait compromis l’équité de
l’audience pour l’intimé.
[15] The applications Judge did not discuss the effect
of the Charter on the particular facts of this case.
However, he took particular notice of the ICCPR relied
[15] Le juge de première instance n’a pas examiné
l’incidence de la Charte sur les faits en l’espèce. Il a
toutefois bien pris en compte le PIRDCP « que le Canada
302
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
upon by the respondent, and “which Canada has ratified
but not legislated upon” (reasons for order, at paragraph
6). The relevant articles of the ICCPR read as follows:
a ratifié mais sur lequel il ne s’est pas fondé pour
légiférer » (motifs de l’ordonnance, au paragraphe 6).
Voici le texte des articles pertinents du PIRDCP :
International Covenant on Civil and Political Rights,
December 16, 1966, [1976] Can. T. S. No. 47
Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
16 décembre 1966, [1976] R.T. Can. no 47
article 17
article 17
1. No one shall be subjected to arbitrary or unlawful
interference with his privacy, family, home or correspondence,
nor to unlawful attacks on his honour and reputation.
1. Nul ne sera l’objet d’immixtions arbitraires ou illégales
dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d’atteintes illégales à son honneur et à sa réputation.
2. Everyone has the right to the protection of the law against
such interference or attacks.
2. Toute personne a droit à la protection de la loi contre de
telles immixtions ou de telles atteintes.
...
[. . .]
article 23
article 23
1. The family is the natural and fundamental group unit of
society and is entitled to protection by society and the State.
1. La famille est l’élément naturel et fondamental de la
société et a droit à la protection de la société et de l’État.
2. The right of men and women of marriageable age to
marry and to found a family shall be recognized.
2. Le droit de se marier et de fonder une famille est reconnu
à l’homme et à la femme à partir de l’âge nubile.
3. No marriage shall be entered into without the free and full
consent of the intending spouses.
3. Nul mariage ne peut être conclu sans le libre et plein
consentement des futurs époux.
4. States Parties to the present Covenant shall take
appropriate steps to ensure equality of rights and responsibilities
of spouses as to marriage, during marriage and at its dissolution.
In the case of dissolution, provision shall be made for the
necessary protection of any children.
4. Les États parties au présent Pacte prendront les mesures
appropriées pour assurer l’égalité de droits et de responsabilités
des époux au regard du mariage, durant le mariage et lors de
sa dissolution. En cas de dissolution, des dispositions seront
prises afin d’assurer aux enfants la protection nécessaire.
article 24
article 24
1. Every child shall have, without any discrimination as to
race, colour, sex, language, religion, national or social origin,
property or birth, the right to such measures of protection as
are required by his status as a minor, on the part of his family,
society and the State.
1. Tout enfant, sans discrimination aucune fondée sur la
race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’origine
nationale ou sociale, la fortune ou la naissance, a droit, de la
part de sa famille, de la société et de l’État, aux mesures de
protection qu’exige sa condition de mineur.
2. Every child shall be registered immediately after birth
and shall have a name.
2. Tout enfant doit être enregistré immédiatement après sa
naissance et avoir un nom.
3. Every child has the right to acquire a nationality.
[16] According to the applications Judge, “[s]ection
25 of IRPA [the Act] is clearly the proper venue for
taking [the ICCPR] into consideration” (reasons for
order, at paragraph 10). He therefore disagreed with the
officer who had taken the position that an H&C
3. Tout enfant a le droit d’acquérir une nationalité.
[16] Selon le juge de première instance, « [i]l est
évident que l’article 25 de la Loi peut donner lieu à la
prise en compte de ce traité » (motifs de l’ordonnance,
au paragraphe 10). Il s’est dit en désaccord avec l’agente
dont l’avis était qu’une demande fondée sur des motifs
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
303
application was not a procedure suited “for resolving
complex legal issues” (H&C applications, appeal book,
Vol. 2, at pages 222-223).
d’ordre humanitaire n’était pas le recours qui convenait
[traduction] « pour résoudre de telles questions
juridiques complexes » (demande fondée sur des motifs
d’ordre humanitaire, dossier d’appel, vol. 2, aux pages
222 et 223).
[17] Citing Baker v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817 (Baker) and
more recent jurisprudence (R. v. Hape, [2007] 2 S.C.R.
292 (Hape); Covarrubias v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [2007] 3 F.C.R. 169
(F.C.A.) (Covarrubias)), which I shall discuss later, the
applications Judge ultimately found that “the officer
mischaracterized the issue” (reasons for order, at
paragraph 19) and added:
[17] Citant l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817
(Baker) et des décisions plus récentes (R. c. Hape, [2007]
2 R.C.S. 292 (Hape); Covarrubias c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 3 R.C.F.
169 (C.A.F.) (Covarrubias)), sur lesquelles je reviendrai
plus loin, le juge de première instance a en définitive
conclu que « l’agente a mal caractérisé la question »
(motifs de l’ordonnance, au paragraphe 19) et il a
ajouté :
The question which [the officer] should have asked herself was
whether Mr. Okoloubu’s removal would violate Canadian law,
which law, if possible, is to be interpreted in a manner
consistent with international law. Following Hape, a further
question must be asked. Since the preamble of the International
Covenant on Civil and Political Rights, which entered into
force in March 1976, speaks of “considering,” “recognizing,”
and “realizing” so that the States Parties to the Convention
“agree” on certain principles, are those principles prohibitive
rules of customary international law which have been
incorporated into domestic law, without the benefit of
legislation? [Emphasis added.]
Elle aurait dû se demander si le fait de renvoyer M. Okoloubu
serait contraire au droit canadien, ce droit devant si possible
être interprété conformément au droit international. Vu l’affaire
Hape, une autre question se pose. Étant donné que dans le
préambule du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques, qui est entré en vigueur en mars 1976, on emploie
les termes « considérant », « reconnaissant » et « prenant en
considération le fait » pour indiquer que les États parties
« conviennent » de certains principes, ces principes sont-ils
alors des règles prohibitives du droit international coutumier
qui ont été incorporées directement au droit interne, sans qu’il
y ait eu intervention législative? [Non souligné dans
l’original.]
[18] Having said this, the applications Judge granted
the respondent’s application for judicial review without
further scrutiny of the officer’s decision. Finally, he
invited the Minister to submit “a question or questions
of general importance which would support an appeal”
to our Court (reasons for order, at paragraph 20), and
that is the certified question stated at paragraph 4 of the
present reasons.
[18] Cela dit, le juge de première instance a accueilli
la demande de contrôle judiciaire de l’intimé sans
examiner davantage la décision de l’agente. Enfin, il a
invité le ministre à présenter « une question ou des
questions de portée générale qui serviraient de fondement
à un appel » devant notre Cour (motifs de l’ordonnance,
au paragraphe 20), et cette question de portée générale
est énoncée au paragraphe 4 des présents motifs.
Position of the Parties and Issues
Thèse des parties et questions en litige
[19] The appellant builds his argumentation around
six errors of law that the applications Judge allegedly
made and therefore proposes the following six issues
found at paragraph 25 of his memorandum of fact
and law:
[19]
L’appelant fonde son argumentation sur six
erreurs que le juge de première instance aurait commises
et, en conséquence, l’appelant soumet les six questions
suivantes énoncées au paragraphe 25 de son mémoire
des faits et du droit :
304
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
[traduction]
a. The decision of the Application Judge raises the following
issues:
a. La décision du juge de première instance soulève les
questions suivantes :
i. First issue: Did the Application Judge err in law in
concluding that the Respondent was not given a fair
hearing?
i. Première question : Le juge de première instance a-t-il
commis une erreur de droit en concluant que l’intimé
n’avait pas eu droit à une audience équitable?
ii. Second issue: Did the Application Judge err in
concluding that the officer has jurisdiction to consider
international and constitutional law issues?
ii. Deuxième question : Le juge de première instance
a-t-il commis une erreur en concluant que l’agente
avait compétence pour trancher des questions de droit
international et des questions constitutionnelles?
iii. Third issue: Did the Application Judge err in law in
concluding that the officer has jurisdiction to decide
whether the Respondent’s removal or expulsion
would violate Canadian law?
iii. Troisième question : Le juge de première instance
a-t-il commis une erreur de droit en concluant que
l’agente avait compétence pour décider si le renvoi ou
l’expulsion du demandeur serait contraire au droit
canadien?
iv. Fourth issue: Did the Application Judge err in law in
concluding that the officer failed to appreciate the
significance of Baker?
iv. Quatrième question : Le juge de première instance
a-t-il commis une erreur de droit en concluant que
l’agente n’avait pas apprécié l’importance de l’arrêt
Baker?
v. Fifth issue: Did the Application Judge err in relying
on the case of R. v. Hape for the proposition that the
Minister or his delegate has jurisdiction to deal with
international law?
v. Cinquième question : Le juge de première instance
a-t-il commis une erreur en se fondant sur l’arrêt R. c.
Hape pour affirmer que le ministre ou son représentant
avait compétence pour trancher des questions de droit
international?
vi. Sixth issue: Removal of an alien parent does not
violate the Charter nor international law.
vi. Sixième question : Le renvoi d’un parent étranger
n’est pas contraire à la Charte ni au droit
international.
[20] For his part, the respondent proposes four issues
as follows (respondent’s memorandum of fact and law,
at paragraph 18):
[20] L’intimé soulève quant à lui les quatre questions
suivantes (mémoire des faits et du droit de l’intimé, au
paragraphe 18) :
[traduction]
(i) Does the immigration official taking a decision under
Section 25 of the Immigration and Refugee Protection Act
have the obligation to consider all of the arguments submitted
by the humanitarian applicants? When the officer refuses to
consider some arguments, is this a violation of audi alteram
partem?
i) L’agent d’immigration qui rend une décision en vertu de
l’article 25 de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés est-il tenu d’examiner tous les arguments présentés
par les demandeurs pouvant être admis pour des motifs d’ordre
humanitaire? Y a-t-il violation de la règle audi alteram partem
lorsque l’agent refuse d’examiner certains arguments?
(ii) What is the proper role of international law under the
Immigration and Refugee Protection Act given the clear
expression of intention by the legislator in Section 3(3)(f) of
the Act?
ii) Quel est le rôle du droit international dans le cadre de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés compte tenu
de l’intention du législateur clairement exprimée à l’alinéa
3(3)f) de la Loi?
(iii) Is there an obligation under international law to respect
Mr. Okoloubu’s marriage and the right to the protection of
iii) Le droit international impose-t-il l’obligation de respecter
le mariage de M. Okoloubu et le droit à la protection de la vie
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
305
family life in the absence of any other significant countervailing
considerations?
familiale en l’absence d’autres facteurs défavorables
d’envergure?
(iv) What is the impact of the applicant’s marriage and the
fact that his wife is pregnant with his child? What is the
significance of the Baker decision of the Supreme Court?
iv) Quelles sont les conséquences du mariage du demandeur
et du fait que sa conjointe attende son enfant? Quelle est la
portée de l’arrêt Baker rendu par la Cour suprême?
[21] The respondent also believes that “a more
appropriate question” based on the proper standards to
be applied in the assessment of a humanitarian
application that raises the subjects of marriage and
family life should have been certified (respondent’s
memorandum of fact and law, at paragraph 15).
[21] L’intimé estime également qu’aurait dû être
certifiée [traduction] « une question plus appropriée »
fondée sur les normes qu’il convient d’appliquer en
matière de demande d’ordre humanitaire et traitant du
mariage et de la vie familiale (mémoire des faits et du
droit de l’intimé, au paragraphe 15).
[22] The question that the respondent proposed for
certification was (respondent’s memorandum of fact and
law, at paragraph 15):
[22] L’intimé a proposé pour certification la question
suivante (mémoire des faits et du droit de l’intimé, au
paragraphe 15) :
Do the guarantees of articles 23 and 24 of the International
Covenant on Civil and Political Rights regarding the protection
of family life and the protection of children mandate the
acceptance of requests for humanitarian consideration when
there is a Canadian child or Canadian spouse who is affected
by the decision in the absence of significant countervailing
considerations?
[traduction] Les garanties énoncées aux articles 23 et 24 du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques quant
à la protection de la famille et la protection de l’enfant rendentelles obligatoire l’acceptation de demandes fondées sur des
motifs d’ordre humanitaire lorsqu’un conjoint canadien ou un
enfant canadien est touché par la décision en l’absence de
facteurs défavorables d’envergure?
[23] Although framed differently, the issues suggested
by both parties focus on the examination of the judgment
under appeal in light of: (1) the place and the role of
international law in the immigration context (paragraph
3(3)(f) of the Act); (2) the role and duties of the officer
dealing with an H&C application including the manner
in which, if at all, Canada’s international obligations
must be considered and weighed by the officer acting
in that capacity; and (3) the negative decision of
the officer.
[23] Bien que formulées de façon différente, les
questions en litige soulevées par les parties portent
principalement sur l’analyse de la décision portée en
appel à la lumière : 1) de l’importance et du rôle du droit
international en matière d’immigration (alinéa 3(3)f) de
la Loi); 2) du rôle et des obligations de l’agent traitant
une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire,
y compris la façon, le cas échéant, dont les obligations
du Canada en droit international doivent être prises en
compte et évaluées par l’agent agissant à ce titre; et 3) de
la décision défavorable de l’agent.
[24] I therefore propose to collapse the issues suggested
by the parties into those three general headings.
[24] Je propose donc de réunir les questions soumises
par les parties sous ces trois rubriques générales.
Standard of Review
Norme de contrôle
[25] Pursuant to paragraph 74(d) of the Act, the
certification of a “question of general importance”
triggered the present appeal. However, the object of the
appeal is still the judgment itself, that is the decision of
a judge sitting in judicial review to which the principles
[25] En application de l’alinéa 74d) de la Loi, la
certification d’une « question de portée générale » a
entraîné le présent appel. Cependant, l’objet de l’appel
est bien le jugement lui-même, c’est-à-dire la décision
d’un juge saisi d’une demande de contrôle judiciaire et
306
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
outlined in Housen v. Nikolaisen, [2002] 2 S.C.R. 235
apply. Therefore, the selection of the proper standard of
review by the applications Judge constitutes a question
of law and is reviewable on a standard of correctness.
à qui s’applique le principe énoncé dans l’arrêt Housen
c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235. En conséquence, le
choix de la norme de contrôle appropriée par le juge de
première instance est une question de droit; elle est
susceptible de contrôle et commande l’application de la
norme de la décision correcte.
[26] In the case at bar, the applications Judge did
not mention which standard of review he was applying when reviewing the officer’s decision to deny
the application.
[26] En la présente espèce, le juge de première instance
n’a pas précisé quelle norme de contrôle il appliquait
lors du contrôle de la décision défavorable de l’agente.
[27] However, it is clear from his reasons that he
directed his attention solely toward the jurisdiction of
the officer and her refusal “to deal with international
law and constitutional issues” (reasons for order, at
paragraph 2) without reviewing the officer’s findings
of fact.
[27] Toutefois, il ressort clairement de ses motifs qu’il
a concentré son attention uniquement sur la compétence
de l’agente et sur son refus de « trancher des questions
de droit international et des questions constitutionnelles » (motifs de l’ordonnance, au paragraphe 2) sans
soumettre les conclusions de fait de l’agente au
contrôle judiciaire.
[28] I therefore agree with the appellant that this is not
a case where the Court owes any degree of deference to
the applications Judge’s findings.
[28] Je partage donc l’avis de l’appelant selon lequel,
en l’espèce, aucune retenue ne devrait être appliquée
aux conclusions de fait du juge de première instance.
[29] While subsection 25(1) of the Act gives a broad
discretion to the Minister, the issue of whether the
Minister’s delegate has jurisdiction to consider questions
of international and constitutional law under this
provision is a question of law. The applications Judge’s
conclusion on this issue is therefore reviewable on the
standard of correctness: Housen v. Nikolaisen, at
paragraph 8.
[29] Bien que le paragraphe 25(1) de la Loi accorde au
ministre un large pouvoir discrétionnaire, la question de
savoir si le représentant du ministre a compétence pour
trancher des questions de droit international et de droit
constitutionnel en vertu de cette disposition est une
question de droit. La conclusion du juge de première
instance sur cette question est donc susceptible de
contrôle judiciaire selon la norme de la décision
correcte : Housen c. Nikolaisen, au paragraphe 8.
[30] The issue of whether the officer properly
exercised her discretion under subsection 25(1) of the
Act is reviewable on the standard of reasonableness:
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190, at
paragraph 51.
[30] La question de savoir si l’agente a exercé son
pouvoir discrétionnaire de façon appropriée en vertu du
paragraphe 25(1) de la Loi est susceptible de contrôle
judiciaire selon la norme de la décision raisonnable :
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190,
au paragraphe 51.
[31] Finally, it is well established that the content of
procedural fairness is determined by the courts based on
the circumstances of a given case. Therefore, on the
question of whether the respondent was granted a fair
hearing, our Court would:
[31] Enfin, il est bien établi que les tribunaux
définissent la nature de l’obligation d’équité procédurale
selon les circonstances d’une affaire donnée. En
conséquence, quant à la question de savoir si l’intimé a
eu droit à une audience équitable, notre Cour :
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
307
. . . only intervene if satisfied that the reviewing judge had
made a palpable and overriding error in applying the duty of
fairness to the particular facts. (John M. Evans, “The Role of
Appellate Courts in Administrative Law” (2007), 20 Can. J.
Admin. L. & Prac. 1, at page 25.)
[traduction] [. . .] ne peut intervenir que si elle est convaincue
que le juge saisi du contrôle a commis une erreur manifeste et
dominante lors de l’application de l’obligation d’équité
procédurale à des faits précis. (John M. Evans, « The Role of
Appellate Courts in Administrative Law » (2007), 20 Can. J.
Admin. L. & Prac. 1, à la page 25.)
[32] This being said, I now turn my attention to
paragraph 3(3)(f) of the Act.
[32] Ceci étant dit, nous examinerons maintenant
l’alinéa 3(3)f) de la Loi.
Analysis
Analyse
(1) Paragraph 3(3)(f) of the Act
[33] Paragraph 3(3)(f) of the Act can be found under
the heading Objectives and Application. It reads:
3. (1) . . .
1) L’alinéa 3(3)f) de la Loi
[33] L’alinéa 3(3)f) se trouve sous la rubrique Objet de
la loi et voici ce qu’il prévoit :
3. (1) [. . .]
(3) This Act is to be construed and applied in a manner
that
(3) L’interprétation et la mise en oeuvre de la présente loi
doivent avoir pour effet :
...
[. . .]
(f) complies with international human rights instruments to
which Canada is signatory.
f) de se conformer aux instruments internationaux portant
sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire.
[34] The scope of this paragraph was examined in de
Guzman v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2006] 3 F.C.R. 655 (F.C.A.), leave to
appeal to S.C.C. refused, [2006] 1 S.C.R. vii (de
Guzman), cited by the applications Judge, at paragraph
11 of his reasons. In de Guzman, one of the issues before
our Court was whether paragraph 117(9)(d) [as am. by
SOR/2004-167, s. 41] of the Immigration and Refugee
Protection Regulations [SOR/2002-227], which denied
the appellant a sponsorship of her sons as members of
the family class because she had not declared them
when she applied to come to Canada, was inconsistent
with “international human rights instruments to which
Canada is signatory” under paragraph 3(3)(f), which
protect children’s interests and the right of families to
live together. Although de Guzman examines compliance
of a provision with international instruments, rather
than the officer’s jurisdiction to consider such
instruments, the following propositions are helpful in
the present case.
[34] La portée de cet alinéa a été examinée dans l’arrêt
de Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2006] 3 R.C.F. 655 (C.A.F.), autorisation
de pourvoi à la C.S.C. refusée, [2006] 1 R.C.S. vii (de
Guzman), cité par le juge de première instance, au
paragraphe 11 de ses motifs. Dans de Guzman, l’une des
questions en litige dont notre Cour était saisie était de
savoir si l’alinéa 117(9)d) [mod. par DORS/2004-167,
art. 41] du Règlement sur l’immigration et la protection
des réfugiés [DORS/2002-227], qui refusait à l’appelante
le parrainage de ses fils en tant que membres de la
catégorie du regroupement familial parce qu’ils n’avaient
pas fait l’objet d’un contrôle à des fins d’immigration
lorsque l’appelante avait présenté sa demande de
résidence permanente au Canada, était incompatible
avec les « instruments internationaux portant sur les
droits de l’homme dont le Canada est signataire » visés
à l’alinéa 3(3)f) qui protège l’intérêt supérieur de l’enfant
et le droit des familles de vivre ensemble. Bien que
l’arrêt de Guzman se penche plutôt sur le respect des
instruments internationaux par une disposition législative
308
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
que sur la compétence de l’agent pour examiner de
tels instruments, les propositions suivantes sont utiles
en l’espèce.
[35] Speaking for the Court, my colleague Evans J.A.
stated, at paragraph 87:
[35] S’exprimant au nom de la Cour, voici ce que mon
collègue, le juge Evans, a dit, au paragraphe 87 :
Paragraph 3(3)(f) should be interpreted in light of the
modern developments in the courts’ use of international
human rights law as interpretative aids. Thus, like other
statutes, the IRPA must be interpreted and applied in a manner
that complies with “international human rights instruments to
which Canada is signatory” that are binding because they do
not require ratification or because Canada has signed and
ratified them. These include the two instruments on which
counsel for Ms. de Guzman relied heavily in this appeal,
namely, the International Covenant on Civil and Political
Rights, and the Convention on the Rights of the Child. Thus, a
legally binding international human rights instrument to which
Canada is signatory is determinative of how the IRPA [the Act]
must be interpreted and applied, in the absence of a contrary
legislative intention.
L’alinéa 3(3)f) devrait être interprété à la lumière de
l’utilisation moderne par les cours du droit international en
matière de droits de la personne comme instrument
d’interprétation. Ainsi, à l’instar des autres lois, la LIPR doit
être interprétée et mise en œuvre d’une manière conforme
« aux instruments internationaux portant sur les droits de
l’homme dont le Canada est signataire » et qui sont
contraignants parce qu’il n’est pas nécessaire que le Canada
les ratifie ou parce que le Canada les a signés et ratifiés.
Ces instruments comprennent les deux instruments dont
Mme de Guzman a fait grand cas dans le présent appel, soit le
Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la
Convention relative aux droits de l’enfant. Ainsi, un instrument
international portant sur les droits de l’homme qui est
juridiquement contraignant et dont le Canada est signataire
est déterminant quant à la façon d’interpréter et de mettre
en œuvre la LIRP [la Loi], en l’absence d’une intention
législative contraire.
[36] Evans J.A. opined that paragraph 3(3)(f) also
applies to non-binding instruments to which Canada is
signatory (at paragraph 88). However, as in de Guzman,
it is not necessary here to discuss the effect of paragraph
3(3)(f) with respect to non-binding international human
rights instruments since the respondent relies on the
ICCPR, an international instrument which is legally
binding on Canada.
[36] Le juge Evans a exprimé l’avis que l’alinéa 3(3)f)
s’applique également aux instruments qui ne sont pas
juridiquement contraignants dont le Canada est signataire
(au paragraphe 88). Toutefois, comme dans de Guzman,
il n’est pas nécessaire d’analyser les effets de l’alinéa
3(3)f) sur les instruments en matière des droits de
l’homme qui ne sont pas contraignants étant donné que
l’intimé invoque le PIRDCP, un instrument international
qui est juridiquement contraignant pour le Canada.
[37] Finally, in de Guzman, Evans J.A. agreed with
de Montigny J.’s reasons in Munar v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), [2006] 2 F.C.R. 664
(F.C.) that “paragraph 3(3)(f) does not incorporate into
Canadian law ‘international human rights instruments to
which Canada is signatory’, but merely directs that IRPA
[the Act] must be construed and applied in a manner that
complies with them” (de Guzman, at paragraph 73)
(emphasis added).
[37] Enfin, dans de Guzman, le juge Evans a souscrit
aux motifs du juge de Montigny dans la décision
Munar c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2006] 2 R.C.F. 664 (C.F.) selon lesquels
« l’alinéa 3(3)f) n’a pas pour effet d’intégrer dans le
droit canadien les “instruments internationaux portant
sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire”,
mais énonce simplement que la LIRP [la Loi] doit être
interprétée et mise en œuvre d’une manière qui est
compatible avec ceux-ci » (de Guzman, au paragraphe
73) (non souligné dans l’original).
[38] In the present context, I find that this principle is
sufficient to set the place of the ICCPR in the section 25
[38] Dans le présent contexte, je conclus que ce
principe suffit à bien intégrer le PIRDCP dans la
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
309
application which was in front of the officer. However,
before turning to the next heading, I must briefly address
one particular question raised by the applications Judge,
at paragraph 12 on his own initiative, a question which,
according to him, “should be thought through and at a
higher level”:
demande dont était saisie l’agente en vertu de l’article
25. Toutefois, avant de passer à la prochaine rubrique, je
dois traiter brièvement d’un point particulier que le juge
de première instance, au paragraphe 12, a soulevé de son
propre chef, lequel point, estime-t-il, « devrai[t] être
examin[é] avec soin par une instance supérieure » :
What . . . are the ramifications of the recent decision of the
Supreme Court in R v. Hape, [2007] 2 S.C.R. 292. . . .
Quelles sont [. . .] les incidences de l’arrêt récemment rendu
par la Cour suprême dans l’affaire R. c. Hape, [2007] 2 R.C.S.
292 [. . .]
[39] It seems that the applications Judge was concerned
that the leading decision of the Supreme Court in Baker
and our Court’s decision in de Guzman might have to be
revisited in light of Hape because in Hape, Mr. Justice
LeBel “followed the adoptionist approach to the
reception of customary international law, by which [at
paragraph 36] ‘[p]rohibitive rules of international
custom [are] incorporated directly into domestic law
through the common law, without the need for legislative
action’” (reasons for order, at paragraph 12).
[39] Il semble que le juge de première instance était
préoccupé par le fait que l’arrêt de principe Baker
rendu par la Cour suprême et notre décision dans
de Guzman doivent être réexaminés compte tenu de
l’arrêt Hape dans lequel M. le juge LeBel « recourt à la
méthode de l’adoption pour la réception du droit
international coutumier, par laquelle [au paragraphe 36]
“[l]es règles prohibitives du droit international
coutumier [sont] incorporées directement au droit
interne en application de la common law, sans que le
législateur n’ait à intervenir” » (motifs de l’ordonnance,
au paragraphe 12).
[40] For the purposes of this appeal, it is not necessary
to look at Hape and to embark on a long discussion of
this otherwise important decision.
[40] Aux fins du présent appel, il n’est pas nécessaire
d’examiner l’arrêt Hape et de se lancer dans une longue
analyse de cette décision, par ailleurs importante.
[41] Suffice to say that Hape deals with a different
matter that is the interpretation of section 32 of the
Charter and the application of the Charter to
extraterritorial searches and seizures conducted by
Canadian police officers in a criminal context. However,
I note that while discussing the relationship between
domestic law and international law, Mr. Justice LeBel,
writing for the majority, reminded us that “[i]t is a wellestablished principle of statutory interpretation that
legislation will be presumed to conform to international
law” (Hape, at paragraph 53).
[41] Il suffit de dire que Hape traite d’un sujet différent
qui est l’interprétation de l’article 32 de la Charte et de
son application aux fouilles, perquisitions et saisies
effectuées à l’étranger par des policiers canadiens dans
un contexte lié à la criminalité. Je remarque cependant
que M. le juge LeBel, s’exprimant pour les juges
majoritaires, alors qu’il examinait la relation entre le
droit interne et le droit international, nous a rappelé que
« [s]elon un principe d’interprétation législative bien
établi, une loi est réputée conforme au droit international »
(Hape, au paragraphe 53).
[42] Further discussion of Hape is of no assistance
to the present appeal and I move on to the second
question.
[42] L’examen plus à fond de Hape n’est d’aucune
utilité dans le cadre du présent appel. Je passe donc à la
deuxième question en litige.
(2) Role and Duties of the H&C Officer
2) Rôle et obligations de l’agente tenue d’évaluer la
demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire
310
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
[43] In the Court below and in their respective
memoranda, the parties have debated at length the
question of whether or not the officer has jurisdiction
to deal with international law. At times, they used the
verbs “consider”, “deal”, “interpret” or “decide” as if
those terms were interchangeable.
[43] En première instance et dans leur mémoire
respectif, les parties ont débattu à fond la question
de savoir si l’agente avait compétence pour trancher
des questions de droit international. Elles ont
parfois utilisé les verbes « examiner », « traiter »,
« interpréter » ou « décider », comme si ces termes
étaient interchangeables.
[44] That discussion has led to a debate on the
applicability of the rationale in Covarrubias, where
our Court concluded that the PRRA officer had no
implied jurisdiction to consider constitutional issues: at
paragraphs 47-57.
[44] Cet exposé a conduit à un débat sur l’applicabilité
du raisonnement suivi dans Covarrubias, selon lequel
notre Cour a conclu que l’agente d’ERAR n’avait pas la
compétence implicite pour examiner des questions de
droit constitutionnel : aux paragraphes 47 à 57.
[45] While the applications Judge found Covarrubias
to be “clearly distinguishable” (reasons for order, at
paragraph 18) for the reason that the officer in that case
was carrying out a pre-removal risk assessment, the
appellant claims that it applies “with equal force and a
fortiori to the case at bar” (appellant’s memorandum of
fact and law, at paragraph 52).
[45] Bien que le juge de première instance ait conclu
que l’affaire Covarrubias était « nettement différente de
l’espèce » (motifs de l’ordonnance, au paragraphe 18)
en raison du fait que l’agent en cette affaire effectuait un
examen des risques avant renvoi, l’appelant soutient
qu’elle s’applique [traduction] « avec la même force
et a fortiori en l’espèce » (mémoire des faits et du droit
de l’appelant, au paragraphe 52).
[46] The practical considerations at issue in the present
case are different from those in a PRRA. While officers
carrying out an H&C and a PRRA analysis do not
generally possess legal expertise and are not empowered
to “hear and determine [connaître des] all questions of
law and fact, including questions of jurisdiction” as
stated in subsection 162(1) of the Act, H&C officers are
routinely required to consider the protection of children’s
interests, a principle found in a number of international
instruments, as part of their analysis. The PRRA officer,
on the other hand, “has no obligation to consider, in the
context of the PRRA, the interests of a Canadian-born
child when assessing the risks involved in removing at
least one of the parents of that child”: Varga v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [2007] 4
F.C.R. 3 (F.C.A.), at paragraph 20.
[46] Les considérations d’ordre pratique en cause sont
différentes en l’espèce de celles soulevées dans le cadre
d’un ERAR. Alors que les agents procédant à l’analyse
d’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire
et d’une demande d’ERAR ne possèdent généralement
pas d’expertise juridique et qu’ils n’ont aucun pouvoir
de « connaître des questions de droit et de fait — y
compris en matière de compétence », ainsi que le prévoit
le paragraphe 162(1) de la Loi, les agents chargés de
l’examen des motifs d’ordre humanitaire sont tenus, de
façon routinière, de prendre en compte dans le cadre de
leur analyse l’intérêt supérieur des enfants, principe qui
se trouve dans un certain nombre d’instruments
internationaux. Par ailleurs, l’agent d’ERAR « n’est pas
tenu de prendre en considération, dans le cadre de
l’ERAR, l’intérêt d’un enfant né au Canada lorsqu’il
évalue les risques auxquels serait exposé au moins l’un
des parents de cet enfant » : Varga c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 4 R.C.F.
3 (C.A.F.), au paragraphe 20.
[47] The respondent suggests that the protection
of children’s interests and family life mandate the
acceptance of H&C requests “in the absence of
[47] L’intimé avance que la protection de l’intérêt
supérieur de l’enfant et de la vie familiale rendent
obligatoire l’acceptation des demandes fondées sur des
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
311
significant countervailing considerations” (respondent
memorandum of fact and law, at paragraph 15).
motifs d’ordre humanitaire [traduction] « en l’absence
de facteurs défavorables d’envergure » (mémoire des
faits et du droit de l’intimé, au paragraphe 15).
[48] In Baker, the Supreme Court affirmed the
importance of considering family-related interests in
H&C applications. However, Baker does not create a
prima facie presumption that the children’s interests
should prevail (Legault v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [2002] 4 F.C. 358 (C.A.),
at paragraph 13) and outweigh other considerations “or
that there will not be other reasons for denying an H & C
claim even when children’s interests are given this
consideration” (Baker, at paragraph 75).
[48] Dans Baker, la Cour suprême a affirmé
l’importance de prendre en compte les intérêts relatifs à
la famille dans les demandes fondées sur des motifs
d’ordre humanitaire. Cependant, l’arrêt Baker ne crée
pas de présomption prima facie selon laquelle l’intérêt
supérieur de l’enfant devrait avoir préséance (Legault c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
[2002] 4 C.F. 358 (C.A.), au paragraphe 13) et l’emporter
sur d’autres considérations « [ou] qu’il n’y aura pas
d’autres raisons de rejeter une demande d’ordre
humanitaire même en tenant compte de l’intérêt des
enfants » (Baker, au paragraphe 75).
[49] To respect the objectives of the Act in the
performance of their duties, H&C officers must bear
in mind the “humanitarian and compassionate values”
which are enshrined in the Charter and the ICCPR.
The principles of non-interference in family life in
Article 17, the importance of a family unit and protection
thereof by society and the State in Article 23, as well as
the child’s “right to such measures of protection as are
required by his status as a minor, on the part of his
family, society and the State” in Article 24 of the
ICCPR are all family-related interests and the officer
must have those interests in mind when dealing with a
section 25 application.
[49] Les agents chargés de l’examen de motifs d’ordre
humanitaire doivent, pour respecter les objectifs de la
Loi dans l’exécution de leurs fonctions, garder à l’esprit
les [traduction] « valeurs humanitaires fondamentales »
consacrées par la Charte et le PIRDCP. Les principes de
non-immixtion dans la vie de famille prévus à l’article
17, l’importance de la famille et la protection que doivent
lui porter la société et l’État suivant l’article 23, et le
« droit[de tout enfant], de la part de sa famille, de la
société et de l’État, aux mesures de protection qu’exige
sa condition de mineur » prévu à l’article 24 du PIRDCP
constituent tous des intérêts relatifs à la famille que
l’agent doit garder à l’esprit lors du traitement d’une
demande fondée sur l’article 25.
[50] Applied to the H&C officer’s work, I read
de Guzman, Baker and Legault, as meaning that those
values must inform the decision of the H&C officer.
However, “paragraph 3(3)(f) of the IRPA [the Act] does
not require that an officer exercising discretion under s.
25 of the IRPA [the Act] specifically refer to and analyze
the international human rights instruments to which
Canada is signatory. It is sufficient if the Officer
addresses the substance of the issues raised” (Thiara v.
Canada (Citizenship and Immigration) (2008), 70 Imm.
L.R. (3d) 80 (F.C.A.), at paragraph 9).
[50] Dans le contexte des tâches incombant à l’agent
chargé de l’examen de motifs d’ordre humanitaire, les
arrêts de Guzman, Baker et Legault, indiquent, selon
moi, que celui-ci doit tenir compte de ces valeurs dans
sa décision. Cependant, « l’alinéa 3(3)f) de la LIRP [la
Loi] n’exige pas qu’un agent, lorsqu’il exerce le pouvoir
discrétionnaire prévu par l’article 25 de la LIRP [la Loi],
mentionne expressément les instruments internationaux
portant sur les droits de l’homme dont le Canada est
signataire et en fasse l’analyse. Il suffit que l’agent traite
de la teneur de ces instruments » (Thiara c. Canada
(Citoyenneté et Immigration), 2008 CAF 151, au
paragraphe 9).
[51] This brings me to the third heading, namely, the
negative decision of the officer.
[51] Ces éléments m’amènent à la troisième rubrique,
en l’occurrence la décision défavorable de l’agente.
312
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
(3) The Negative Decision of the Officer
[2009] 3 F.C.R.
3) La décision défavorable de l’agente
[52] The applications Judge placed much importance
on the words of the officer regarding her jurisdiction,
while leaving the officer’s decision per se without
careful scrutiny. When scrutinizing the officer’s decision,
attention ought to be given to its substance rather than
its form as stated in Thiara.
[52] Le juge de première instance a accordé beaucoup
d’importance aux propos qu’a tenus l’agente relativement à sa compétence; or il ne s’est pas livré à un
examen minutieux de sa décision en soi. Dans l’examen
de la décision de l’agent, la teneur de la décision
devrait l’emporter sur la forme comme il est dit dans la
décision Thiara.
[53] A thorough examination of her decision convinces
me that she acknowledged the humanitarian grounds
and public policy considerations put forward by the
respondent. She did factor into her decision the
substantive rights set out in the ICCPR on which the
respondent based his application. Had the applications
Judge scrutinized the officer’s decision, he would have
inevitably reached the same conclusion.
[53] L’examen très approfondi de sa décision me
convainc que l’agente a reconnu l’existence de motifs
d’ordre humanitaire et d’intérêt public avancés par
l’intimé. Dans sa décision, elle a pris en compte les
droits fondamentaux énoncés dans le PIRDCP sur
lesquels l’intimé fonde sa demande de résidence
permanente. Si le juge de première instance avait
examiné de près la décision de l’agente, il en serait
inévitablement venu à la même conclusion.
[54] More particularly, the officer stated (appeal book,
Vol. 2, at pages 222-223):
[54] Plus précisément, voici ce que l’agente a
dit (dossier d’appel, vol. 2, aux pages 222 et 223) :
In accordance with the legislation, Baker, Legault, and
Hawthorne, the interests of the children must be well identified
and defined. The basis of this principle, as started in Baker,
stems from Article 3 of the Convention on the Rights of the
Child. The best interests of the child are an important factor
and must be given significant weight. However, this does not
mean that the interests of the child outweigh all other factors.
It is one of many factors to be considered in assessing whether
the humanitarian and compassionate factors in the applicant’s
circumstances are sufficient to warrant an exemption to
applying for her permanent residence outside Canada.
[traduction] Conformément à la loi, Baker, Legault et
Hawthorne, l’intérêt des enfants doit être bien cerné et
identifié. Le fondement de ce principe, dont l’ébauche se
trouve dans Baker, découle de l’Article 3 de la Convention
relative aux droits de l’enfant. L’intérêt supérieur de l’enfant
est un facteur important auquel une attention considérable doit
être accordée. Cependant, cela ne signifie pas que cet intérêt
l’emporte sur tous les autres facteurs. Il s’agit d’un des
nombreux facteurs à examiner lorsqu’on détermine si les
motifs d’ordre humanitaire dans les circonstances invoquées
par le demandeur de résidence permanente sont suffisants pour
justifier une dispense de l’obligation de faire une demande de
visa depuis l’étranger.
In the applicant submission received December 13, 2006 the
applicant made reference to the International Covenant on
Civil and Political Rights and the Inter-American Declaration
and argued that International law considers that the family has
to be able to offer special protection to the child and should the
applicant be removed from Canada there would be no more
family to protect the child. With regard to international law
issues, an officer does not have jurisdiction to deal with
international law issues and a Request for Exemption from
Permanent Resident Visa Requirement is not the proper venue
for resolving such complex issues. Therefore whether his
removal will constitute a breach of international law will not
be addressed in this decision.
Dans ses observations déposées le 13 décembre 2006, le
demandeur renvoie au Pacte international relatif aux droits
civils et politiques et à la Déclaration Interaméricaine, et il
soutient que selon le droit international, la famille doit pouvoir
offrir une protection spéciale à l’enfant et que, si le demandeur
devait faire l’objet d’un renvoi, il n’y aurait plus de famille
pour assurer sa protection. En ce qui concerne les questions de
droit international, l’agent n’a pas compétence pour trancher
des questions de droit international, et la demande de dispense
d’application des conditions d’obtention d’un visa de résident
permanent n’est pas le recours qui convient pour résoudre de
telles questions complexes. En conséquence, la question de
savoir si son renvoi constitue un manquement au droit
international ne sera pas traitée dans la présente décision.
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
313
The applicant has alleged that the mother of the child has
depression and that if the applicant leaves she will not be able
to take care of his baby. According to the evidence submitted,
after the birth of their child in October 2005, the applicant’s
wife suffered from “Major Depressive Episode/Post Partum
Depression”, but there is no evidence to support that this
condition continued. There is no evidence to support that the
mother will be unable to take care and raise the child in a safe
and health [sic] environment. The applicant’s wife is 38 years
old. She lived for over 10 years in the USA prior to coming to
Canada and worked as a registered nurse in the USA. She is
accustomed to living and working in North America. The
evidence does not support that the applicant’s wife will be
unable to support herself or take care of herself and her child
financially or otherwise in Canada. Should the applicant apply
for his permanent residency from outside Canada the child can
remain with his mother in Canada. His mother is a nurse and
there is no evidence to show that the mother will be unable to
take care of the child. The applicant stated that there will be
no more family to protect the child; however, the applicant
submitted no evidence to support this statement. The child will
be able to remain with his mother in Canada.
Le demandeur soutient que la mère de l’enfant est en dépression
et que s’il quittait elle ne serait plus capable de prendre soin de
son poupon. Selon la preuve présentée, après la naissance de
leur enfant en octobre 2005, la conjointe du demandeur a
souffert d’un « épisode de dépression majeure/dépression postpartum », mais aucun élément de preuve n’étaye que cet état se
poursuit, ni que la mère ne serait pas en mesure de prendre soin
de l’enfant et de l’élever dans un milieu à la fois sécuritaire et
sain. La conjointe du demandeur est agée de 38 ans. Elle a
vécu aux État-Unis plus de 10 ans et y a travaillé comme
infirmière autorisée avant de venir au Canada. Elle est
familière avec le style de vie et le monde du travail nordaméricains. Les éléments de preuve soumis n’étayent pas que
la conjointe du demandeur sera incapable d’assurer son
existence ou de prendre soin de sa personne ou de son enfant
d’un point de vue financier ou autrement au Canada. Si le
demandeur introduit sa demande de résidence permanent de
l’extérieur, l’enfant peut demeurer au Canada avec sa mère.
Elle est infirmière et aucune preuve n’indique qu’elle sera dans
l’incapacité d’en prendre soin. Le demandeur déclare qu’il n’y
aurait plus de famille pour protéger l’enfant; toutefois, il ne
présente aucune preuve en ce sens. L’enfant pourra demeurer
avec sa mère au Canada.
The applicant has argued that he will be indefinitely separated
from his wife and child because his wife cannot go back to
Nigeria. However, according to a letter received from the
applicant’s lawyer, dated January 16, 2007, the applicant’s
wife, Madame Nwogu, returned to Nigeria to attend the funeral
of her father-in-law, since the applicant could not attend, and
that she would be returning at the end of January 2007 or at the
beginning of February 2007. The evidence does not support
that he will not be able to see his child after his removal from
Canada, the applicant can maintain a relationship with his son.
He will not be the only father separated from his child due to
Immigration processing reasons. The applicant and his wife
underwent fertility treatment knowing that the applicant had
no legal status in Canada and they could anticipate that he
might be required to leave Canada, which could affect the
applicant’s wife and child. If the applicant returns to his
country of origin, the applicant’s wife may stay in Canada as
she is a permanent resident with her child. Family separation
is the normal consequence of a removal from Canada. Although
the best interest[s] of the child is an important factor, I do not
find that the applicant has demonstrated unusual, undeserved,
or disproportionate hardship.
Le demandeur soutient qu’il serait séparé de sa conjointe et de
son enfant pour une période indéterminée car sa conjointe ne
peut retourner au Nigeria. Cependant, selon une lettre reçue de
l’avocat du demandeur, datée du 16 janvier 2007, la conjointe
du demandeur, Madame Nwogu, est retournée au Nigeria pour
assister aux funérailles de son beau-père, puisque le demandeur
ne le pouvait pas, et elle devait y retourner à la fin janvier ou
au début février 2007. Aucun élément de preuve n’étaye que le
demandeur ne sera pas en mesure de voir son enfant après son
renvoi du Canada, celui-ci pouvant maintenir une relation avec
son fils. Il ne sera pas le seul père séparé de son enfant en
raison du déroulement de la procédure d’immigration. Le
demandeur et sa conjointe se sont soumis à des traitements de
fertilité en sachant que le demandeur n’avait aucun statut
juridique au Canada et ils pouvaient prévoir qu’il serait
possiblement contraint de quitter le Canada, ce qui obligerait
sa conjointe et son enfant à composer avec son absence. Si le
demandeur retourne dans son pays d’origine, sa conjointe peut
demeurer au Canada avec son enfant, car elle est une résidente
permanente. La séparation familiale est la conséquence
normale d’un renvoi du Canada. Bien que l’intérêt supérieur de
l’enfant soit un facteur important, j’estime que le demandeur
n’a pas démontré qu’il rencontrerait des difficultés inhabituelles
et injustifiées ou excessives.
[55] The officer took into account all relevant factors
in her H&C analysis. She considered the present situation
of the respondent’s spouse in Canada, the interests of his
Canadian-born child, the degree of his establishment in
Canada, various risk factors faced by the respondent if
[55] L’agente a pris en compte tous les facteurs
pertinents dans son analyse portant sur les motifs d’ordre
humanitaire. Elle a examiné la situation actuelle de la
conjointe du demandeur au Canada, l’intérêt de son
enfant né au Canada, son degré d’établissement au
314
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
he were to return to Nigeria, and other factors such as
his conviction followed by completion of community
service. Having carefully considered these factors, the
officer concluded that the respondent failed to show that
he or his family would face unusual, undeserved or
disproportionate hardship as a result of his departure
from Canada to apply for a permanent resident visa
from Nigeria.
Canada, les divers facteurs de risques auxquels serait
exposé l’intimé s’il devait retourner au Nigeria, ainsi
que d’autres facteurs tels que sa déclaration de culpabilité
suivie de l’exécution de service communautaire. Après
avoir pris en compte ces facteurs, l’agente a conclu que
l’intimé n’avait pas démontré que lui ou sa famille
rencontrerait des difficultés inhabituelles, injustifiées ou
excessives en raison de son départ du Canada pour
déposer du Nigeria une demande de visa de résident
permanent.
[56] The officer was alert and sensitive to the
respondent’s family situation, including the interests of
his Canadian-born child. The interests of the child were
“well identified and defined” (Legault, at paragraph 12)
and “examine[d] with a great deal of attention” (at
paragraph 11); Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) v. Hawthorne, [2003] 2 F.C. 555 (C.A.), at
paragraph 32).
[56] L’agente a été attentive et sensible à la situation
familiale de l’intimé, y compris aux intérêts de son
enfant né au Canada. Ceux-ci ont été « bien
identifié[s] et défini[s] » (Legault, au paragraphe 12) et
« examin[és] avec beaucoup d’attention » (au paragraphe
11; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Hawthorne, [2003] 2 C.F. 555 (C.A.),
au paragraphe 32).
[57] The officer, however, noted that the evidence did
not support the proposition that the respondent’s wife
continued to have health issues or that she would be
unable to care for herself or her child as a result of the
respondent’s departure from Canada.
[57] Cependant, l’agente a constaté que les éléments
de preuve présentés ne permettaient pas de conclure que
les problèmes de santé de la conjointe de l’intimé ont
continué, ou qu’elle serait incapable de prendre soin de
sa personne ou de son enfant en raison du départ de
l’intimé du Canada.
[58] In addition, in the absence of sufficient evidence
on the record before her, the officer was unable to
reach a conclusion with respect to the respondent’s
establishment in Canada as a business person and the
economic consequences of his return to Nigeria.
[58] De plus, en raison de l’insuffisance de la preuve
versée au dossier dont elle était saisie, l’agente n’a pu
arriver à une conclusion relativement à l’établissement
de l’intimé en tant qu’homme d’affaires au Canada, ni
sur les conséquences économiques de son retour au
Nigeria.
[59] The officer also considered various relevant risk
factors that the respondent would face if he returned to
his country of origin, including the respondent’s
individual circumstances as well as the overall country
conditions that have improved in the last few years. She
further noted that in September 2006, the respondent
applied for a temporary resident permit so that he could
leave Canada in order to attend his father’s funeral.
[59] L’agente a aussi examiné divers facteurs de
risques auxquels l’intimé serait exposé s’il retournait
dans son pays d’origine, y compris des aspects de sa
situation personnelle ainsi que les conditions générales
du pays qui se sont améliorées au cours des dernières
années. Elle a de plus remarqué qu’en septembre 2006
l’intimé avait présenté une demande de permis de séjour
temporaire pour lui permettre de quitter le Canada de
façon à assister aux funérailles de son père.
[60] While the officer stated that she did “not have
jurisdiction to deal with international law” (appeal book,
at page 222), it is clear that she addressed in substance
[60] Bien que l’agente ait affirmé [traduction] « ne
pas avoir compétence pour trancher des questions de
droit international » (dossier d’appel, à la page 222), il
[2009] 3 R.C.F.
okoloubu
c. canada (m.c.i.)
315
the different and important interests at stake, giving
careful weight to the interests of the child and the
importance of the family unit. Therefore, this Court’s
intervention is not warranted and it becomes unnecessary
to address the applications Judge’s finding that the
respondent was deprived of a fair hearing.
est évident qu’elle s’est penchée attentivement sur
les intérêts divers et importants en cause, en accordant
de façon prudente du poids aux intérêts de l’enfant
et à l’importance de la famille. En conséquence,
l’intervention de notre Cour n’est pas justifiée et il n’est
pas nécessaire d’examiner la conclusion du juge de
première instance selon laquelle l’intimé a été privé
d’une audience équitable.
[61]
[61]
I must now deal with the certified question.
Je dois maintenant aborder la question certifiée.
The Certified Question
La question certifiée
[62] For ease of reference, I reproduce again the
certified question:
[62] Pour plus de commodité, je reprends de nouveau
la question certifiée :
Does an immigration officer in charge of assessing an
application under section 25 of the Immigration and Refugee
Protection Act (for an exemption from the obligation to present
an application for an immigrant visa from outside Canada)
have jurisdiction to consider whether an applicant’s removal
would breach the International Covenant on Civil and Political
Rights, more specifically Articles 17, 23 and 24?
Est-ce qu’un agent d’immigration chargé de l’évaluation d’une
demande présentée en vertu de l’article 25 de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés (pour une exemption
de l’obligation de présenter une demande de visa d’immigrant
de l’extérieur du Canada) a compétence pour décider si le
renvoi d’un demandeur contrevient au Pacte international
relatif aux droits civils et politiques, plus particulièrement à ses
articles 17, 23 et 24?
[63] I agree with the appellant that the applications
Judge erred when suggesting that the officer should have
asked herself “whether Mr. Okoloubu’s removal would
violate Canadian law” (reasons for order, at paragraph
19). Pursuant to section 25 of the Act, the officer’s
jurisdiction is limited to deciding whether H&C
considerations justify exempting the respondent from
the strict application of permanent resident requirements,
and not to decide the validity of a removal order issued
against the respondent.
[63] Je conviens avec l’appelant que le juge de
première instance a commis une erreur en laissant
entendre que l’agente aurait dû se demander « si le fait
de renvoyer M. Okoloubu serait contraire au droit
canadien » (motifs de l’ordonnance, au paragraphe 19).
En vertu de l’article 25 de la Loi, la compétence de
l’agente se limite à déterminer si des motifs d’ordre
humanitaire justifient que l’intimé soit dispensé de
l’application rigoureuse des exigences d’une demande
de résidence permanente, et non de statuer sur la validité
d’une mesure de renvoi délivrée contre l’intimé.
[64] The certified question, in its formulation,
reproduces that error. The outcome of the judicial review
did not depend on the answer to the certified question as
it was certified by the applications Judge.
[64] La formulation de la question certifiée reproduit
cette erreur. L’issue de la demande de contrôle judiciaire
ne dépendait pas de la réponse à la question qu’avait
certifiée le juge de première instance.
[65] The certified question being irrelevant and not
dispositive of this appeal (Zazai v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) (2004), 36 Imm. L.R. (3d)
167 (F.C.A.), at paragraph 11), it need not be answered.
[65] La question certifiée n’étant pas pertinente et ne
permettant pas de régler le présent appel (Zazai c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2004 CAF 89, au paragraphe 11), il n’est pas nécessaire
d’y répondre.
316
okoloubu
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
Conclusion
Conclusion
[66] For the reasons above, I propose to allow the
appeal, to set aside the judgment of the Federal Court,
and giving the judgment that the Federal Court should
have given, to dismiss the respondent’s application for
judicial review.
[66] Pour les motifs susmentionnés, je propose
d’accueillir l’appel, d’annuler la décison de la Cour
fédérale, et rendant le jugement que la Cour fédérale
aurait dû rendre, de rejeter la demande de contrôle
judiciaire de l’intimé.
noël j.A.: I agree.
le juge noël, j.c.A. : Je suis d’accord.
nadon j.A.: I agree.
le juge nadon, J.C.A. : Je suis d’accord.
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
T-1544-07
2008 FC 976
317
T-1544-07
2008 CF 976
Attorney General of Canada (Applicant)
Procureur général du Canada (demandeur)
v.
c.
2431-9154 Québec Inc. (Respondent)
2431-9154 Québec Inc. (défenderesse)
indexed as: Canada (attoRney geneRal) v. 2431-9154
QuébeC inC. (F.C.)
RépeRtoRié : Canada (pRoCuReuR généRal) c. 2431-9154
QuébeC inC. (C.F.)
Federal Court, Lemieux J.—Montréal, April 1; Ottawa,
August 29, 2008.
Cour fédérale, juge Lemieux—Montréal, 1 er avril;
Ottawa, 29 août 2008.
Air Law — Judicial review of first-level determination by
Transportation Appeal Tribunal concerning Minister of
Transport’s cancellation of respondent’s two operator
certificates pursuant to Aeronautics Act, s. 7.1(1)(c) —
Minister cancelling respondent’s Flight Training Unit Operator
Certificate (FTUOC), Air Operator Certificate for commercial
air service — Tribunal referring Minister’s determination back
for reconsideration, staying cancellation until consideration
concluded — Minister relying on same 30 grounds to justify
cancellation of both certificates but Tribunal dividing evidence
in two according to each certificate — Therefore, Tribunal
only considering 10 of 30 grounds relied on to cancel FTUOC
— Under Act, s. 7.1(1), Minister entitled to suspend, cancel or
refuse renewal of Canadian aviation document on specific
grounds — Minister having onus to justify actions taken under
s. 71(1) — Act, s. 7.1(1)(c) giving Minister power to cancel
operator certificate if Minister of opinion public interest
warranted — Minister entitled to examine entire record of
licensee or principals thereof before cancelling certificate,
including contravention history of operator certificate’s holder
— Tribunal having no power to exclude consideration of 20
grounds for cancellation relied on by Minister — Exclusion
of evidence going to heart of circumstances relied on by
Minister in cancelling certificate, contrary to purpose of Act,
s. 7.1(1)(c) — Tribunal erring in law by failing to consider all
evidence in record — Application allowed.
Droit aérien — Contrôle judiciaire d’une décision au
premier palier rendue par le Tribunal d’appel des transports
concernant la décision du ministre des Transports d’annuler
les deux certificats d’exploitation de la défenderesse en vertu
de l’art. 7.1(1)c) de la Loi sur l’aéronautique — Le ministre a
annulé le certificat d’exploitation de l’unité de formation au
pilotage (le certificat) et le certificat d’exploitation d’un
service commercial aérien de la défenderesse — Le Tribunal a
renvoyé au ministre pour réexamen sa décision et a suspendu
la décision d’annuler le certificat jusqu’à ce que le ministre ait
réexaminé sa décision — Le ministre a invoqué les mêmes
30 motifs pour justifier l’annulation des deux certificats, mais
le Tribunal a divisé la preuve en deux selon chaque certificat
— Par conséquent, le Tribunal n’a examiné que 10 des
30 motifs invoqués pour annuler le certificat — En vertu de
l’art. 7.1(1) de la Loi, le ministre est fondé de suspendre,
d’annuler ou de ne pas renouveler un document d’aviation
canadien pour des motifs précis — Il incombe au ministre de
justifier les mesures prises en vertu de l’art. 7.1(1) — L’art.
7.1(1)c) de la Loi autorise le ministre à annuler un certificat
d’exploitation s’il estime que l’intérêt public le requiert — Le
ministre est fondé de considérer le dossier complet du titulaire
de la licence ou de ses dirigeants avant d’annuler un certificat,
notamment l’historique des contraventions d’un titulaire d’un
certificat d’exploitation — Le Tribunal n’avait aucun pouvoir
d’exclure la considération de 20 motifs d’annulation que le
ministre avait invoqués — L’exclusion de la preuve allait au
cœur des circonstances invoquées par le ministre pour
l’annulation du certificat et allait à l’encontre du but visé par
l’art. 7.1(1)c) de la Loi — Le Tribunal a commis une erreur de
droit en ne considérant pas toute la preuve devant lui —
Demande accueillie.
Construction of Statutes — Judicial review of first-level
determination by Transportation Appeal Tribunal concerning
Minister of Transport’s cancellation of respondent’s two
operator certificates pursuant to Aeronautics Act, s. 7.1(1)(c)
Interprétation des lois — Contrôle judiciaire d’une décision
au premier palier rendue par le Tribunal d’appel des transports
concernant la décision du ministre des Transports d’annuler
les deux certificats d’exploitation de la défenderesse en vertu
318
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
— Whether Aeronautics Act, s. 7.2(1) giving Minister right to
appeal to second level of Tribunal from member’s determination
under Act, s. 7.1(7) — Contradictions existing between
English, French versions of Act, s. 7.2(1) regarding right of
appeal since English version not giving Minister right to
appeal to first-level determination made under s. 7.1(7) while
French version granting Minister that right — Contradiction
resulting from drafting error in French when s. 7.2(1) amended
in 2004 — Judicial review only way to challenge Tribunal’s
decision — Whether Tribunal misinterpreting Act, s. 7.1(1)(c)
in dividing grounds for cancellation of certificates — Mandate
of Minister of Transport, officials in Department of Transport
to enforce law, regulations in interest of public safety in
aviation — S. 7.1(1) intended to provide Minister with tool to
promote Act’s objective — Public interest engaged when past
non-compliance serious, repeated enough that risk of further
offences being committed in future.
de l’art. 7.1(1)c) de la Loi sur l’aéronautique — Il s’agissait
de savoir si l’art. 7.2(1) de la Loi sur l’aéronautique accorde
au ministre un droit d’appel au deuxième palier du Tribunal
d’une décision rendue sous l’art. 7.1(7) de la Loi — Il y a une
contradiction entre les versions anglaise et française de l’art.
7.2(1) de la Loi quant au droit d’appel parce que le texte
anglais n’accorde aucun droit d’appel au ministre d’une
décision prise au premier palier sous l’art. 7.1(7) tandis que la
version française lui confère ce droit — La contradiction a été
causée par une erreur de rédaction lorsque l’art. 7.2(1) a été
modifié en 2004 — Le contrôle judiciaire était la seule voie
pour contester la décision du Tribunal — Il s’agissait de savoir
si le Tribunal a mal interprété l’art. 7.1(1)c) de la Loi en
partageant les motifs d’annulation des certificats — Le mandat
du ministre des Transports et des fonctionnaires dans son
ministère a pour objectif l’exécution de la loi et des règlements
d’application dans l’intérêt de la sécurité publique — L’art.
7.1(1) a pour but de mettre à la disposition du ministre un outil
afin de promouvoir l’objectif de la Loi — L’intérêt public est
engagé lorsque les non-respects dans le passé sont suffisamment
graves et répétitifs permettant de conclure qu’il existe un
risque de récidive.
This was an application for judicial review of a first-level
determination made by the Transportation Appeal Tribunal
following an appeal from the Minister of Transport’s decision,
made pursuant to paragraph 7.1(1)(c) of the Aeronautics Act,
cancelling the respondent’s two operator certificates. Under
section 7.1(1) of the Act, the Minister is entitled to suspend,
cancel or refuse renewal of a Canadian aviation document on
specific grounds. The first certificate cancelled was a Flight
Training Unit Operator Certificate (FTUOC) and the other was
an Air Operator Certificate to operate a commercial air service
for the transportation of passengers or goods. The Tribunal
referred the Minister’s decision cancelling the FTUOC back to
the Minister for consideration and stayed the cancellation until
the reconsideration was concluded. The Tribunal also
confirmed the cancellation of the Air Operator Certificate. The
Minister relied on the same 30 grounds to justify the
cancellation of both certificates, which dealt primarily with the
respondent’s failure to comply with a number of provisions in
the Canadian Aviation Regulations. However, at the hearing,
the Tribunal divided the Minister’s evidence into two
categories: one for air transport operations and the other for the
flight school. Therefore, it considered only 10 of the 30
grounds relied on by the Minister in cancelling the FTUOC.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision au premier palier rendue par le Tribunal d’appel des
transports donnant suite à l’appel à l’encontre de la décision du
ministre des Transports, prise selon l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi
sur l’aéronautique, d’annuler les deux certificats d’exploitation
de la défenderesse. En vertu du paragraphe 7.1(1) de la Loi, le
ministre est fondé de suspendre, d’annuler ou de ne pas
renouveler un document d’aviation canadien pour des motifs
précis. Le premier certificat qui a été annulé était le certificat
d’exploitation de l’unité de formation au pilotage (le certificat)
et le deuxième était le certificat d’exploitation d’un service
commercial aérien pour le transport de passagers ou de biens.
Le Tribunal a renvoyé au ministre pour réexamen sa décision
qui annulait le certificat et il a suspendu la décision du ministre
d’annuler le certificat jusqu’à ce que le ministre ait réexaminé
sa décision. En outre, le Tribunal a confirmé la décision
d’annuler le certificat d’exploitation aérienne. Le ministre a
invoqué les mêmes 30 motifs pour justifier l’annulation des
deux certificats, qui portaient essentiellement sur l’omission de
la défenderesse de se conformer à diverses dispositions du
Règlement de l’aviation canadien. Cependant, à l’audience, le
Tribunal a divisé la preuve du ministre en deux catégories : une
pour l’opération du transport aérien et l’autre pour l’école de
pilotage. Par conséquent, il n’a examiné que 10 des 30 motifs
invoqués par le ministre pour annuler le certificat.
The principal issue was whether the Tribunal misinterpreted
paragraph 7.1(1)(c) of the Act when it divided up the 30
grounds for cancellation common to both of the respondent’s
operator certificates based on its opinion of which grounds
related exclusively to each certificate cancelled by the Minister.
A preliminary issue, i.e. whether subsection 7.2(1) of the Act
La question principale à trancher était celle de savoir si le
Tribunal a mal interprété l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi en
partageant les 30 motifs d’annulation communs des deux
certificats d’exploitation de la défenderesse entre ceux que le
Tribunal croyaient étaient seulement reliés à chacun des deux
certificats qui ont été annulés par le ministre. De même, une
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
gives the Minister a right to appeal to the three members at the
Tribunal’s second level from a member’s determination made
under subsection 7.1(7) of the Act, was also raised.
Held, the application should be allowed.
c. 2431-9154 québec inc.
319
question préliminaire a été soulevée, soit celle de savoir si le
paragraphe 7.2(1) de la Loi accorde au ministre un droit
d’appel au deuxième palier du Tribunal devant trois conseillers
d’une décision rendue sous le paragraphe 7.1(7) de la Loi.
Jugement : la demande doit être accueillie.
There was an obvious contradiction between the English
and French versions of the current subsection 7.2(1) of the Act
since the English version does not give the Minister a right to
appeal a first-level determination made under subsection 7.1(7)
while the French version does give the Minister that right.
Before subsection 7.2(1) was amended in 2004, neither version
gave the Minister a right to appeal to the Tribunal’s second
level. Given the legislative history of that subsection, the
consistency among the Act’s provisions granting the Tribunal’s
powers and the fact that there is pending legislation to make
both versions identical by amending the French version, it was
determined that the French version of subsection 7.2(1) of the
Act that was passed in 2004 resulted from a drafting error.
Therefore, the applicant’s application for judicial review was
the only way to challenge the Tribunal’s determination.
Il y a une contradiction manifeste entre les versions
anglaise et française du paragraphe 7.2(1) de Loi qui est
présentement en vigueur. En effet, le texte anglais n’accorde
aucun droit d’appel au ministre d’une décision prise au premier
palier sous le paragraphe 7.1(7) tandis que la version française
lui confère ce droit. Avant la modification du paragraphe 7.2(1)
en 2004, ni l’une ni l’autre version n’accordait au ministre un
droit d’appel au deuxième palier du Tribunal. À la lumière de
l’historique législatif de cette disposition, de l’existence d’une
cohérence entre les dispositions de la Loi qui accordaient au
Tribunal ses pouvoirs et du fait qu’il y a un texte législatif à
venir pour rendre les deux versions identiques en modifiant le
texte français, il a été établi que la version française du
paragraphe 7.2(1) de la Loi adoptée en 2004 a été causée par
une erreur de rédaction. Par conséquent, la demande de
contrôle judiciaire du demandeur était la seule voie pour
contester la décision du Tribunal.
Applying principles of statutory interpretation, it was
determined that the mandate of the Minister of Transport and
officials in the Department of Transport is to enforce the law
and regulations in the interest of public safety. The public
interest to which paragraph 7.1(1)(c) refers is the public
interest in aviation safety. Moreover, the case law reviewed,
particularly the Federal Court of Appeal decision in Swanson
v. Canada (Minister of Transport) clearly demonstrated the
purpose of the Act’s provisions authorizing the Minister to
refuse to issue or amend an aviation document (subsection
6.71(1)) or to suspend or cancel such a document (subsection
7.1(1)) is to provide the Minister with one tool, among others,
to promote the objective of the Act. The public interest is
engaged when past non-compliance is serious and repeated
enough to conclude that there is a risk of further offences and
that the operator must therefore stop using the certificate. The
onus is on the Minister to provide such a justification. Here,
the Minister had relied on all the instances in which the
respondent, or its principal, had failed to comply with the Act
and regulations as grounds for cancelling the company’s two
operator certificates. Paragraph 7.1(1)(c) of the Act authorizes
the Minister to cancel an operator certificate if “the Minister is
of the opinion that the public interest and, in particular, the
aviation record of the holder of the document or of any
principal of the holder…warrant it”. Where a certificate is
cancelled on public interest grounds, the Minister is entitled to
look at the entire record of the licensee or its principals, that is,
all infractions against the Act or regulations. The word
“record” (“antécédents” in French) in paragraph 7.1(1)(c) of
the Act clearly refers to the contravention history of the holder
En appliquant des principes d’interprétation des lois, il a
été établi que le mandat du ministre des Transports et des
fonctionnaires dans son ministère a pour objectif l’exécution
de la loi et des règlements d’application dans l’intérêt de la
sécurité publique. L’intérêt public visé par l’alinéa 7.1(1)c) est
l’intérêt public en matière de sécurité aéronautique. Qui plus
est, la jurisprudence examinée, notamment la décision rendue
par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Swanson c. Canada
(Ministre des Transports), démontrait clairement le but visé
par les dispositions de la Loi qui autorisent le ministre à refuser
de délivrer ou de modifier un document d’aviation (paragraphe
6.71(1)) ou à suspendre ou à annuler un tel document
(paragraphe 7.1(1)) est de mettre à la disposition du ministre
un outil, parmi d’autres, afin de promouvoir l’objectif de la
Loi. L’intérêt public est engagé lorsque les non-respects dans
le passé sont suffisamment graves et répétitifs permettant de
conclure qu’il existe une risque de récidive et, donc, que
l’opérateur doit cesser d’exploiter le certificat. Le fardeau
d’une telle justification incombe au ministre. En l’espèce, le
ministre avait invoqué tous les cas de non-respect de la Loi et
des règlements d’application commis par la défenderesse ou
son dirigeant comme motifs d’annulation dans l’annulation
des deux certificats d’exploitation que détenait la compagnie.
L’alinéa 7.1(1)c) de la Loi autorise le ministre à annuler un
certificat d’exploitation « s’il estime que l’intérêt public,
notamment en raison des antécédents aériens du titulaire ou de
ses dirigeants, le requiert ». Dans un cas d’annulation, au motif
de l’intérêt public, le ministre est fondé de considérer le dossier
complet du titulaire de la licence ou de ses dirigeants, c’est-àdire tous les cas de manquement à la Loi ou à un règlement
320
canada (attorney general)
of an operator certificate. Where serious and repeated
contraventions occur, the Minister has the authority to cancel
the certificate to prevent non-compliance in the interest of
aviation safety. In the present case, the Tribunal had no power
to exclude consideration of the 20 remaining grounds for
cancellation on which the Minister had relied. That exclusion
went to the heart of the circumstances relied on by the Minister
in cancelling the respondent’s certificate and was contrary to
the purpose of paragraph 7.1(1)(c) of the Act. The Tribunal
thus erred in law by failing to consider all the evidence before
it and its decision was unreasonable.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Aeronautics Act, R.S.C., 1985, c. A-2, ss. 4.84 (as enacted
by S.C. 2004. c. 15, s. 7), 6.71(1) (as enacted by S.C.
1992, c. 4, s. 14; 2001, c. 29, s. 34), 6.72(4) (as enacted
by S.C. 2001, c. 29, s. 34), 6.9(1) (as enacted by R.S.C.,
1985 (1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 2004, c. 15, s. 12), 7(7)
(as am. by S.C. 2004, c. 15, s. 111), 7.1 (as enacted by
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 1992, c. 4, s. 15;
2001, c. 29, ss. 37, 45(1)(c), (2)(c)(F)), 7.2 (as enacted by
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 2004, c. 15, s.
111).
Bill C-7, An Act to amend the Aeronautics Act and to make
consequential amendments to other Acts, 2nd Sess., 39th
Parliament, 2007.
Canadian Aviation Regulations, SOR/96-433.
Transportation Appeal Tribunal of Canada Act, S.C. 2001,
c. 29, ss. 12, 13, 21.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
d’application. Le mot « antécédents » (« record » en anglais) à
l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi se réfère clairement à l’historique
des contraventions d’un titulaire d’un certificat d’exploitation.
Lorsqu’il y a des contraventions sérieuses et répétées, le
ministre est fondé, dans l’intérêt de la sécurité aérienne, par
annulation, de prévenir un non-respect. En l’espèce, le Tribunal
n’avait aucun pouvoir d’exclure la considération de 20 motifs
d’annulation que le ministre avait invoqués. Cette exclusion
allait au cœur des circonstances invoquées par le ministre pour
l’annulation du certificat et allait à l’encontre du but visé par
l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi. Le Tribunal a donc commis une
erreur de droit en ne considérant pas toute la preuve devant lui
et sa décision était déraisonnable.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A-2, art. 4.84
(édicté par L.C. 2004, ch. 15, art. 7), 6.71(1) (édicté par
L.C. 1992, ch. 4, art. 14; 2001, ch. 29, art. 34), 6.72(4)
(édicté par L.C. 2001, ch. 29, art. 34), 6.9(1) (édicté par
L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 2004, ch. 15,
art. 12), 7(7) (mod. par L.C. 2004, ch. 15, art. 111), 7.1
(édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C.
1992, ch. 4, art. 15; 2001, ch. 29, art. 37, 45(1)c),
(2)c)(F)), 7.2 (édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch.
33, art. 1; L.C. 2004, ch. 15, art. 111).
Loi sur le Tribunal d’appel des transports du Canada, L.C.
2001, ch. 29, art. 12, 13, 21.
Projet de loi C-7, Loi modifiant la Loi sur l’aéronautique et
d’autres lois en conséquence, 2e sess., 39e législature,
2007.
Règlement de l’aviation canadien, DORS/96-433.
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 2008 SCC 9;
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 S.C.R. 27; (1998),
36 O.R. (3d) 418; 154 D.L.R. (4th) 193; Swanson v.
Canada (Minister of Transport), [1992] 1 F.C. 408;
(1991), 80 D.L.R. (4th) 741; 7 C.C.L.T. (2d) 186(C.A.);
affg [1990] 2 F.C. 619 (T.D.) (abridged); (1990), 32 F.T.R.
129 (T.D.); Bancarz v. Canada (Minister of Transport),
[2005] C.T.A.T.D. No. 24 (QL).
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B. (2e) 1; 2008 CSC 9; Rizzo &
Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Swanson c.
Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 C.F. 408
(C.A.); confirmant [1990] 2 C.F. 619 (1re inst.) (abrégée);
[1990] A.C.F. no 195 (1re inst.) (QL); Bancarz c. Canada
(Ministre des Transports), [2005] D.T.A.T.C. no 24 (QL).
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
2431-9154 Québec Inc. (c.o.b. Sept-Îles Aviation Enr.) v.
Canada (Minister of Transport), [2007] C.T.A.T.D. No. 16
(QL); Bancarz v. Canada (Minister of Transport) (2007),
312 F.T.R. 113; 2007 FC 451; R. v. Daoust, [2004] 1
2431-9154 (Québec Inc. (f.a.s. Sept-Îles Aviation Enr.) c.
Canada (Ministre des Transports), [2007] D.T.A.T.C.
no 16 (QL); Bancarz c. Canada (Ministre des Transports),
2007 CF 451; R. c. Daoust, [2004] 1 R.C.S. 217; 2004
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
321
S.C.R. 217; (2004), 235 D.L.R. (4th) 216; 180 C.C.C. (3d)
449; 2004 SCC 6; Asselin v. Canada (Minister of
Transport) (2000), 181 F.T.R. 253 (F.C.T.D.); affd (2001),
281 N.R. 184 (F.C.A.); Hudgin v. Canada (Attorney
General) (2002), 288 N.R. 288; 2002 FCA 102; Skyward
Aviation Ltd. v. Canada (Minister of Transport), [2009] 2
F.C.R. 219; (2008), 324 F.T.R. 238; 2008 FC 325; Sierra
Fox Inc. v. Canada (Minister of Transport) (2007), 308
F.T.R. 219; 2007 FC 129; Kiss v. Canada (Minister of
Transport) (1999), 172 F.T.R. 229 (F.C.T.D.); Spur
Aviation Ltd. v. Canada (Minister of Transport), [1997]
C.A.T.D. No. 24 (QL); Jensen v. Canada (Minister of
Transport), [1997] C.A.T.D. No. 49 (QL); NexJet Aviation
Inc. v. Canada (Minister of Transport), [2006] C.T.A.T.D.
No. 33 (QL).
CSC 6; Asselin c. Canada (Ministre des Transports),
[2000] A.C.F. no 256 (1re inst.) (QL); conf. par [2001]
A.C.F. no 43 (C.A.) (QL); Hudgin c. Canada (Procureur
général), 2002 CAF 102; Skyward Aviation Ltd. c. Canada
(Ministre des Transports), [2009] 2 R.C.F. 219; 2008 CF
325; Sierra Fox Inc. c. Canada (Ministre des Transports),
2007 CF 129; Kiss c. Canada (Ministre des Transports),
[1999] A.C.F. no 1187 (1re inst.) (QL); Spur Aviation Ltd.
c. Canada (Ministre des Transports), [1997] D.T.A.C.
no 24 (QL); Jensen c. Canada (Ministre des Transports),
[1997] D.T.A.C. no 49 (QL); NexJet Aviation Inc. c.
Canada (Ministre des Transports), [2006] D.T.A.T.C.
no 33 (QL).
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Abbott Laboratories Ltd. v. M.N.R. (2004), 12 Admin.
L.R. (4th) 20; 246 F.T.R. 128; 2004 FC 140; Butterfield v.
Canada (Attorney General) (2006), 297 F.T.R. 34; 2006
FC 894; Air Nunavut Ltd. v. Canada (Minister of
Transport), [2001] 1 F.C. 138; (2000), 24 Admin. L.R.
(3d) 267; 187 F.T.R. 16 (T.D.).
Abbott Laboratories Ltd. c. M.R.N. 2004 CF 140;
Butterfield c. Canada (Procureur général), 2006 CF 894;
Air Nunavut Ltd. c. Canada (Ministre des Transports),
[2001] 1 C.F. 138 (1re inst.).
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed.
Toronto: Butterworths, 1983.
Dyzenhaus, David. “The Politics of Deference: Judicial
Review and Democracy”, in M. Taggart, ed. The
Province of Administrative Law. Oxford: Hart
Publishing, 1997.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2e éd.
Toronto : Butterworths, 1983.
Dyzenhaus, David. « The Politics of Deference: Judicial
Review and Democracy », dans M. Taggart, éd. The
Province of Administrative Law. Oxford : Hart
Publishing, 1997.
APPLICATION for judicial review of a first-level
determination by the Transportation Appeal Tribunal
following an appeal from the Minister of Transport’s
decision ([2007] C.T.A.T.D. No. 25 (QL)) cancelling the
respondent’s two aviation-related operator certificates.
Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision au
premier palier rendue par le Tribunal d’appel des
transports donnant suite à l’appel à l’encontre de la
décision du ministre des Transports ([2007] D.T.A.T.C.
no 25 (QL)) d’annuler les deux certificats d’exploitation
aérienne de la défenderesse. Demande accueillie.
APPEARANCES:
Antoine Lippé for applicant.
Charles-Henri Desrosiers for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
Deputy Attorney General of Canada for applicant.
Desrosiers & Associés, Sept-Îles, Quebec, for
respondent.
ONT COMPARU :
Antoine Lippé pour le demandeur.
Charles-Henri Desrosiers pour la défenderesse.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Le sous-procureur général du Canada pour le
demandeur.
Desrosiers & Associés, Sept-Îles, Québec, pour la
défenderesse.
322
canada (attorney general)
The following is the English version of the reasons for
judgment and judgment rendered by
lemieux J.:
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
Voici les motifs du jugement et le jugement rendus en
français par
le juge lemieux :
Introduction
Introduction
[1] This application, which was filed by the Attorney
General of Canada (AGC) acting on behalf of the
Minister of Transport (the Minister), is for the judicial
review of a first-level determination made on July 24,
2007 by Jean-Marc Fortier, a member of the
Transportation Appeal Tribunal of Canada (the Tribunal)
[2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) v.
Canada (Minister of Transport), [2007] C.T.A.T.D.
No. 25 (QL)]. Hearing an appeal by 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation or the respondent) from the
Minister’s decision on May 8, 2007, to cancel two
operator certificates, a decision made under paragraph
7.1(1)(c) [as enacted by R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 33,
s. 1; S.C. 2001, c. 29, s. 37] of the Aeronautics Act
[R.S.C., 1985, c. A-2] (the Act), which gives the
Minister the power to cancel an aviation document if
“the Minister is of the opinion that the public interest
and . . . the aviation record of the holder of the document
or of any principal of the holder . . . warrant it,” the
Tribunal determined the following:
[1] La présente demande de contrôle judiciaire,
déposée par le procureur général du Canada (PGC)
agissant au nom du ministre des Transports (le ministre),
vise à obtenir la révision d’une décision au premier
palier en date du 24 juillet 2007 [2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.) c. Canada (Ministre des
Transports), [2007] D.T.A.T.C. no 25 (QL)] rendue par
Jean-Marc Fortier, membre (conseiller) du Tribunal
d’appel des transports du Canada (le Tribunal). Donnant
suite à l’appel de 2431-9154 Québec Inc. (ci-après SeptÎles Aviation ou le défendeur) à l’encontre de la décision
du 8 mai 2007 du ministre annulant deux certificats
d’exploitation, prise selon les dispositions de l’alinéa
7.1(1)c) [édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33,
art. 1; L.C. 2001, ch. 29, art. 37] de la Loi sur
l’aéronautique [L.R.C. (1985), ch. A-2] (la Loi) qui
accorde au ministre le pouvoir d’annulation s’il « estime
que l’intérêt public, notamment en raison des antécédents
aériens du titulaire ou de tel de ses dirigeants [. . .] le
requiert », le Tribunal décide :
• under subsection 7.1(7) [as enacted by R.S.C., 1985
(1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 2001, c. 29, s. 37] of the Act,
the Minister’s decision of May 8, 2007, cancelling Flight
Training Unit Operator Certificate No. 8304 (the
certificate or the FTUOC), which had been issued to
Sept-Îles Aviation in March 2000, was referred back to
the Minister for reconsideration; and
• de renvoyer au ministre pour réexamen, selon le
paragraphe 7.1(7) [édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.),
ch. 33, art. 1; L.C. 2001, ch. 29, art. 37] de la Loi, sa
décision du 8 mai 2007 qui annulait le certificat
d’exploitation d’unité de formation au pilotage no 8304
(ci-après le certificat) émis à Sept-Îles Aviation en mars
2000; et
• under subsection 7.1(8) [as enacted by R.S.C., 1985
(1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 2001, c. 29, s. 37] of the Act,
the Tribunal stayed the Minister’s decision to cancel the
certificate until the reconsideration was concluded, since
it was satisfied that granting a stay would not constitute
a threat to aviation safety.
• étant convaincu que cela ne constitue pas un danger
pour la sécurité aéronautique, il suspend, selon le
paragraphe 7.1(8) [édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.),
ch. 33, art. 1; L.C. 2001, ch. 29, art. 37] de la Loi, la
décision du ministre d’annuler le certificat jusqu’à ce
que le ministre ait réexaminé celle-ci.
[2] In my opinion, it is important to specify the
limited scope of the certificate cancelled by the Minister.
That certificate authorized the respondent to operate a
flight training unit (the flight school) to train aircraft
[2] J’estime qu’il est important de préciser la portée
limitée du certificat annulé par le ministre. Ce certificat
autorise le défendeur d’exploiter une unité de formation
au pilotage (ci-après l’école de pilotage) visant la
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
323
pilots; it did not authorize Sept-Îles Aviation to operate
a commercial air service for the transportation of
passengers or goods. Indeed, Sept-Îles Aviation had
operated such a service under another certificate
(Air Operator Certificate No. 8260 [the AOC]) issued on
October 24, 1990, but the Minister cancelled that certificate as well on May 8, 2007, and the Minister’s decision
to do so was confirmed by Mr. Fortier in a separate
determination on October 2, 2007 [2431-9154 Québec
Inc. (c.o.b. Sept-Îles Aviation Enr.) v. Canada (Minister
of Transport), [2007] C.T.A.T.D. No. 16 (QL)].
formation de pilotes d’aéronefs; il n’autorise pas SeptÎles Aviation d’exploiter un service commercial aérien
pour le transport soit de passagers ou de biens. D’ailleurs,
Sept-Îles Aviation avait exploité un tel service sous un
autre certificat, mais celui-ci (le certificat no 8260) avait
aussi été annulé le 8 mai 2007 par le ministre et fut
l’objet d’une décision distincte de Me Fortier le 2 octobre
2007 [2431-9154 Québec Inc. (f.a.s. Sept-Îles Aviation
Enr.) c. Canada (Ministre des Transports), [2007]
D.T.A.T.C. no 16 (QL)] suivant laquelle le Tribunal a
confirmé la décision du ministre d’annuler le certificat
d’exploitation aérienne no 8260 dont Sept-Îles Aviation
jouissait depuis le 24 octobre 1990.
[3] The Minister relied on the same 30 grounds to
justify this cancellation of both certificates on the
same day. In both cases, the Minister made his decision
under paragraph 7.1(1)(c) of the Act. The Tribunal,
reviewing the two cancellation decisions, held a
single hearing at Sept-Îles on May 29 and 30, 2007, at
which it received common evidence from the Minister
and Sept-Îles Aviation.
[3] Pour justifier cette double annulation le même
jour, le ministre, s’appuyant dans les deux cas sur le
paragraphe 7.1(1)c) de la Loi, invoquait les mêmes 30
motifs d’annulation pour les deux certificats. Le Tribunal
en révision de ces deux décisions d’annulation a tenu
une audience unique à Sept-Îles les 29 et 30 mai 2007 y
recevant une preuve commune de la part du ministre et
de Sept-Îles Aviation.
[4] I should note as well that, on August 31, 2007,
Justice Blais, then of the Federal Court and now a
member of the Federal Court of Appeal, dismissed the
AGC’s application seeking to have the stay of the
cancellation of the flight school certificate lifted until
this application for judicial review was heard. Justice
Blais concluded that there was a serious issue but that
the AGC would not suffer irreparable harm if his motion
were not granted and that the balance of convenience
favoured Sept-Îles Aviation.
[4] Je tiens à souligner aussi que le 31 août 2007, le
juge Blais, alors membre de la Cour fédérale et
maintenant membre de la Cour d’appel fédérale, a rejeté
la demande du PGC visant à obtenir un sursis à la
suspension de l’annulation du certificat pour l’école de
pilotage aérien jusqu’à l’audition du présent contrôle
judiciaire. Le juge Blais a conclu, bien qu’il existait une
question sérieuse, que le PGC ne subirait aucun préjudice
irréparable si sa requête n’était pas accordée et la balance
des inconvénients favorisait Sept-Îles Aviation.
[5] I have reproduced the relevant provisions of
the Act and the Transportation Appeal Tribunal of
Canada Act [S.C. 2001, c. 29] (Tribunal Act) in
Schedule 1.
[5] Je reproduis à l’annexe 1 les dispositions
pertinentes de la Loi ainsi que de la Loi sur le Tribunal
d’appel des transports du Canada [L.C. 2001, ch. 29]
(la Loi sur le Tribunal).
[6] The AGC argues that the Tribunal made three
errors that justify setting aside the impugned
determination:
[6] Le PGC prétend que le Tribunal a commis trois
erreurs justifiant la cassation de la décision contestée :
• His first argument is that the Tribunal erred in refusing
to consider all the evidence submitted to it. In support
of this argument, the AGC alleges that, rather than
examining the record of the certificate holder, Sept-Îles
• Sa première prétention est que le Tribunal a erré en
refusant de considérer toute la preuve qui lui avait été
présentée. Au soutien de cet argument, le PGC allègue
qu’au lieu d’examiner les antécédents du titulaire du
324
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
Aviation, and its main principal, Jacques Lévesque, as
required by paragraph 7.1(1)(c) of the Act, the Tribunal
wrongly focussed on the record or offences that related
solely to the certificate itself. The Tribunal considered
only 10 of the 30 grounds relied on by the Minister in
cancelling the operator certificate for the school. The
AGC therefore submits that the Tribunal failed to
consider all the evidence. The AGC takes this argument
further and alleges that treating the cancellation of the
two certificates as two separate decisions not only made
the Tribunal sever the evidence and fail to consider it as
a whole but also led to an absurd result. According to the
AGC, it is absurd that Sept-Îles Aviation can now
continue operating its flight school under certificate
No. 8304, the Minister’s cancellation of which was
stayed by the Tribunal, but must cease its commercial
operations because of the cancellation of certificate
No. 8260, which the Tribunal confirmed. In the AGC’s
opinion, it makes no sense for a company to be required
to cease its commercial activities on public interest
grounds but at the same time to be authorized to continue
training pilots.
certificat, c’est-à-dire la compagnie Sept-Îles Aviation et
son dirigeant principal, monsieur Jacques Lévesque,
comme l’exige l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi, le Tribunal
s’est erronément attardé à examiner les antécédents ou
les infractions uniquement rattachées ou reliées au
certificat lui-même. Pour l’annulation du certificat de
l’exploitation de l’école, le Tribunal retient seulement 10
des 30 motifs invoqués par le ministre. C’est pourquoi le
PGC soutient que le Tribunal a omis de considérer toute
la preuve. Le PGC pousse l’argument plus loin et allègue
que le fait d’avoir traité l’annulation des deux certificats
comme étant deux décisions distinctes, a non seulement
emmené le Tribunal à scinder la preuve et à ne pas la
considérer dans son ensemble, mais cela a également
conduit à un résultat absurde. Selon le PGC, il est
absurde que Sept-Îles Aviation puisse maintenant
continuer d’exploiter son école de pilotage en vertu de
son certificat no 8304, dont l’annulation ordonnée par le
ministre a été suspendue par le Tribunal, mais qu’elle
doit cesser ses opérations commerciales en raison de
l’annulation de son certificat no 8260 que le Tribunal a
confirmée. Selon le PGC, qu’une compagnie doit cesser
ses activités commerciales pour des motifs de l’intérêt
public mais qu’elle soit, en même temps, autorisée à
poursuivre la formation de pilotes n’a aucun sens.
• His second ground is that the Tribunal made erroneous
findings of fact. According to the AGC, those findings
resulted directly from the Tribunal’s failure to consider
all the evidence. He argues that the Tribunal’s finding on
the seriousness, frequency and repetition of the offences
cannot be reasonable or complete because the Tribunal
did not analyse all the evidence.
• Son deuxième motif prétend que le Tribunal a tiré des
conclusions de faits erronés. Selon le PGC, ces
conclusions factuelles erronées découlent directement
du défaut du Tribunal de considérer toute la preuve. Il
prétend que la conclusion du Tribunal sur la gravité des
infractions, leur fréquence et leur répétition ne peuvent
être raisonnables et complètes puisque le Tribunal n’a
pas analysé toute la preuve.
• Finally, the AGC submits that the Tribunal
misinterpreted the burden that must be met to cancel a
certificate on public interest grounds. He alleges that the
Tribunal erred in substituting its discretion on this point
for the Minister’s, since its role was only to ensure that
the Minister’s decision was reasonable, not to itself
consider whether the public interest warranted cancelling
the certificate.
• En dernier lieu, le PGC soumet que le Tribunal a mal
interprété le fardeau nécessaire pour une annulation du
certificat sur la base de l’intérêt public. Il allègue que le
Tribunal a erré en substituant sa discrétion à celle du
ministre sur ce point étant donné qu’il lui incombait
uniquement de s’assurer que la décision du ministre était
raisonnable, et non pas d’examiner lui-même si l’intérêt
public commandait l’annulation du certificat.
[7] Counsel for Sept-Îles Aviation raised a preliminary
issue. In the opinion of this Court, it was a jurisdictional
issue that had to be decided before addressing the issues
raised by the AGC.
[7] Une question préliminaire a été soulevée par le
procureur de Sept-Îles Aviation qui, de l’avis de cette
Cour, en était une de juridiction qui devait être tranchée
avant d’aborder les questions soulevées par le PGC.
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
325
[8] That preliminary issue was whether the application
for judicial review filed by the AGC with this Court was
appropriate in light of subsection 7.2(1) [as enacted by
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 2004, c. 15, s.
111] of the Act. To decide this issue, the Court had to
determine, based on the principles for interpreting
bilingual legislation, whether the Act authorized the
Minister to appeal a first-level review determination or
whether only the person affected by the determination,
that is, Sept-Îles Aviation, could do so. If the Minister
could appeal the member’s first-level determination, the
Court had to consider whether the principles laid down
in Abbott Laboratories Ltd. v. M.N.R. (2004), 12 Admin.
L.R. (4th) 20 (F.C.), were satisfied.
[8] La portée de cette question préliminaire est de
savoir si le contrôle judiciaire déposé par le PGC devant
cette Cour était approprié compte tenu des dispositions
du paragraphe 7.2(1) [édicté par L.R.C. (1985) (1er
suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 2004, ch. 15, art. 111] de la
Loi. Pour répondre à cette question, la Cour doit
déterminer si, selon les principes de l’interprétation des
lois bilingues, la Loi autorisait au ministre de faire appel
d’une décision en révision au premier palier ou si ce
droit était réservé uniquement à la personne concernée
c’est-à-dire à Sept-Îles Aviation. Si le ministre pouvait
faire appel de la décision du conseiller au premier palier,
la Cour devait examiner si les principes élaborés dans
Abbott Laboratories Ltd. c. M.R.N., 2004 CF 140 étaient
satisfaits.
[9] The Court therefore decided to hear the parties
on the merits but asked them to submit written
representations on the preliminary issue to indicate how
the Supreme Court of Canada deals with situations in
which the English and French versions are contradictory
on their face. The written representations were completed
on May 1, 2008.
[9] La Cour a donc décidé d’entendre les parties sur le
fond mais elle a demandé à celles-ci de soumettre leurs
prétentions écrites sur la question préliminaire à savoir
comment la jurisprudence de la Cour suprême du Canada
solutionnait un conflit à sa face même entre le texte
français et le texte anglais. Les représentations écrites
furent complétées le 1er mai 2008.
Tribunal’s Determination
La décision du Tribunal
[10] I will summarize the essential points of the
determination.
[10]
[11] First, the Tribunal noted that, on May 8, 2007,
the two operator certificates that Transport Canada
had issued to Sept-Îles Aviation were cancelled by
the Minister under paragraph 7.1(1)(c) on the same
30 grounds.
[11] En premier lieu, le Tribunal note que le 8 mai
2007, en vertu de l’alinéa 7.1(1)c), le ministre annule
pour les mêmes 30 motifs d’annulation les deux
certificats d’exploitation que Transports Canada avait
émis à Sept-Îles Aviation.
[12] Although the Minister’s grounds for cancelling
the two certificates were the same in both cases, the
Tribunal decided to sever or separate the evidence
presented at the hearing. The Tribunal divided up the
Minister’s evidence into two categories: one for air
transport operations and the other for the flight school.
At paragraph 12 of its determination, the Tribunal clearly
stated that, to make a determination on the notice of
cancellation of the flight school certificate, it would
consider only the evidence, grounds and testimony
“concerning the flight training unit operations of
[12] Bien que les motifs retenus par le ministre pour
justifier l’annulation des deux certificats soient les
mêmes dans les deux dossiers, le Tribunal a décidé de
scinder ou de séparer la preuve présentée à l’audience.
Le Tribunal a, en effet, classé ou divisé la preuve du
ministre en deux catégories : une pour l’opération du
transport aérien et l’autre pour l’école de pilotage. Au
paragraphe 12 de sa décision, le Tribunal indique
clairement pour trancher l’avis d’annulation du certificat
de l’école de pilotage, il ne considérera que la preuve
— les motifs et les témoignages « visant les opérations
Je résume les points essentiels de cette décision.
326
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
Sept-Îles Aviation.” At paragraph 13 of its determination,
the Tribunal stated that it would “examine the grounds
for cancellation numbered 8 to 13, 17, 18, 21 and 22 to
make a determination in this case.” It determined that
the other grounds for cancellation would be “considered
by the Tribunal in a separate determination that it will
make concerning the notice of cancellation of the AOC
of Sept-Îles Aviation.”
d’unité de formation au pilotage de Sept-Îles Aviation ».
Au paragraphe 13 de sa décision, le Tribunal précise
qu’il « examinera les motifs d’annulation portant les
numéros 8-13, 17-18 et 21-22 pour lui permettre de
rendre sa décision dans le présent dossier ». Il décide
que les autres motifs d’annulation invoqués « seront
considérés par le Tribunal dans la décision distincte qu’il
rendra relativement à l’avis d’annulation du certificat
d’exploitation aérienne no 8260 de Sept-Îles Aviation ».
[13] The Tribunal considered the following grounds
for cancellation in the case relating to the cancellation of
the flight school operator certificate that Sept-Îles
Aviation had held since March 2000 [at paragraph 14]:
[13] Les motifs d’annulation retenus par le Tribunal
dans le dossier concernant l’annulation du certificat pour
l’opération de l’école de pilotage que Sept-Îles Aviation
détenait depuis mars 2000 sont [au paragraphe 14] :
[translation]
8. On October 30 [2000], 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr./Eider Aviation), of which Jacques Lévesque
was a principal, did not comply with section 103.03 of the
Canadian Aviation Regulations following a fourth request
for return of old original operator certificates. Mr. Lévesque
finally informed Transport Canada that the certificates had
been destroyed.
8. Le 30 octobre [2000], 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr./ Eider Aviation) dont M. Jacques Lévesque
était dirigeant, ne s’est pas conformé à l’article 103.03 du
Règlement de l’aviation canadien suite à une quatrième
demande de retour d’anciens certificats d’exploitation
originaux. M. Lévesque a finalement informé Transports
Canada que les certificats avaient été détruits.
9. On April 21, 2001, the chief instructor of 2431-9154
Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./Eider Aviation),
Clément Nadeau, resigned as a result of intimidation by
Jacques Lévesque. Mr. Nadeau stated that Mr. Lévesque
forged his signature to authorize his students’ flights.
9. Le 21 avril 2001, le chef instructeur de 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./Eider Aviation), M. Clément
Nadeau, a démissionné suite à de l’intimidation de
M. Jacques Lévesque. Monsieur Nadeau a déclaré que
monsieur Lévesque avait imité sa signature afin d’autoriser
le vol de ses étudiants.
10. On October 5, 2001, the chief instructor of 2431-9154
Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./Eider Aviation),
Jacques Lévesque, complied with the request for corrective
measures resulting from the inspection of June 15, 2001.
These corrective measures had been required since
August 27, 2001.
10. Le 5 octobre 2001, le chef instructeur de 2431-9154
Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr./Eider Aviation),
M. Jacques Lévesque s’est conformé à la demande de
mesures correctives exigées suite à l’inspection du 15 juin
2001. Ces mesures correctives étaient requises depuis le
27 août 2001.
11. On November 1, 2001, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr./Eider Aviation), of which Jacques Lévesque
was a principal, did not comply with section 103.03 of the
Canadian Aviation Regulations following two requests to
return the original operator certificate No. 8304.
11. Le 1er novembre 2001, 2431-9154 Québec Inc. (SeptÎles Aviation Enr/Eider Aviation) dont M. Jacques Lévesque
était dirigeant, ne s’est pas conformée à l’article 103.03 du
Règlement de l’aviation canadien suite à deux demandes de
retour du certificat d’exploitation original, numéro 8304.
12. On October 12, 2002, 2431-9154 Québec Inc. (Eider
Aviation), of which Jacques Lévesque was a principal, did
not comply with sections 606.02(2) and 606.02(5) of the
Canadian Aviation Regulations. It was assessed with a
total penalty of $10 000 (Aviation Enforcement file
No. 5504-50955). The penalty was upheld on review, but
reduced to $5 000 on appeal (file No. Q-2942-41 of the
Transportation Appeal Tribunal of Canada). The operator
12. Le 12 octobre 2002, 2431-9154 Québec Inc. (Eider
Aviation) dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne s’est
pas conformé au paragraphe 606.02(2) et 606.02(5) du
Règlement de l’aviation canadien. Une amende totalisant
10 000 $ lui a été imposée (dossier de l’Application de la loi
no 5504-50955). La sanction a été maintenue en révision
mais réduite à 5 000 $ en appel (dossier Q-2942-41 du
Tribunal d’appel des transports du Canada). Le certificat
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
327
certificate (OC) was suspended for non-payment then
reinstated after payment of the penalty on October 5, 2005.
The operator continued operations despite the suspension
of its OC, thereby committing a new offence (Aviation
Enforcement file No. 5504-60582).
d’exploitation (CE) a été suspendu pour non paiement et
rétabli après paiement de l’amende le 5 octobre 2005.
L’opérateur a continué ses opérations malgré la suspension
de son CE commettant ainsi une nouvelle infraction (dossier
de l’Application de la loi no 5504-60582).
13. On May 21, 2003, as chief instructor, Jacques Lévesque,
did not comply with section 406.22 of the Canadian Aviation
Regulations and was assessed a penalty of $500 (Aviation
Enforcement file No. 5504-50956). The decision was
reviewed and confirmed by the Transportation Appeal
Tribunal of Canada (file No. Q-2939-34).
13. Le 21 mai 2003, en tant que chef instructeur, M. Jacques
Lévesque, ne s’est pas conformé à l’article 406.22 du
Règlement de l’aviation canadien et une amende de 500 $
(dossier de l’Application de la loi no 5504-50956) lui a été
imposée. La décision fut revue et confirmée devant le
Tribunal d’appel des transports du Canada (Q-2939-34).
17. On September 27, 2005, 2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.), of which Jacques Lévesque was a
principal, did not comply with section 406.03(1) of the
Canadian Aviation Regulations and was assessed a penalty
of $5 000 (Aviation Enforcement file No. 5504-59206).
This file was reviewed by the Transportation Appeal
Tribunal of Canada on April 23, 2007. Transport Canada is
awaiting the determination.
17. Le 27 septembre 2005, 2431-9154 Québec Inc. (SeptÎles Aviation Enr.) dont M. Jacques Lévesque était dirigeant,
ne s’est pas conformée au paragraphe 406.03(1) du
Règlement de l’aviation canadien et une amende de 5 000 $
lui a été imposée (dossier de l’Application de la loi
no 5504-59206). Ce dossier a fait l’objet d’une révision au
Tribunal d’appel des transports du Canada le 23 avril 2007.
Transports Canada est en attente de la décision.
18. On August 24, 2005, 2431-9154 Québec Inc., of which
Jacques Lévesque was a principal, did not comply with
section 406.03 of the Canadian Aviation Regulations and
was assessed a penalty of $5 000 (Aviation Enforcement file
No. 60582). The penalty was not paid within the time limit
and the company is now faced with recovery proceedings by
Justice Canada.
18. Le 24 août 2005, 2431-9154 Québec Inc. dont M. Jacques
Lévesque était dirigeant, ne s’est pas conformée à l’article
406.03 du Règlement de l’aviation canadien et une amende
de 5 000 $ lui a été imposée (dossier de l’Application de la
loi no 60582). L’amende n’a pas été payée dans les délais et
la compagnie fait présentement l’objet d’une procédure de
recouvrement par Justice Canada.
21. On December 7, 2006, Transport Canada cancelled
Jacques Lévesque’s approval as maintenance manager for
2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) because he
did not fulfill his duties, which included ensuring safe
operations.
21. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a annulé
l’approbation en tant que gestionnaire de maintenance
de M. Jacques Lévesque pour 2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.) parce que ce dernier ne s’acquittait
pas de ses responsabilités qui consistent, entre autres, à
assurer une opération sécuritaire.
22. On December 7, 2006, Transport Canada suspended the
flight training unit operator certificate of 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) because the company no longer
met maintenance certification requirements. The company
no longer had anyone in charge of maintenance and the
maintenance control system was no longer in compliance
with the requirements of the Canadian Aviation Regulations.
The suspension was lifted on February 23, 2007, after the
company had met the conditions for reinstatement.
[Emphasis added.]
22. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a suspendu le
certificat d’exploitation d’unité de formation au pilotage de
2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) car la
compagnie ne satisfaisait plus aux exigences du maintien de
son certificat. La compagnie n’avait plus de personne
responsable de la maintenance et le système de contrôle de
la maintenance n’était plus conforme aux exigences du
Règlement de l’aviation canadien. La suspension a été levée
le 23 février 2007 après que la compagnie se soit conformée
aux conditions de rétablissement. [Soulignement ajouté.]
[14] In Schedule 2, I have reproduced the grounds for
cancellation relied on by the Minister which the Tribunal
did not consider in reviewing the cancellation of the
flight school certificate but considered solely in the case
involving the cancellation of certificate No. 8260 for the
[14] Je reproduis à l’annexe 2 les motifs d’annulation
invoqués par le ministre qui n’ont pas été considérés par
le tribunal en révision de l’annulation du certificat visant
l’école de pilotage mais retenus par le Tribunal
exclusivement pour le dossier de l’annulation de
328
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
operation of the commercial air service [see [2007]
C.T.A.T.D. No. 16 (QL), at paragraph 11].
certificat relatif à l’exploitation du service aérien
commercial no 8260 [voir [2007] D.T.A.T.C. no 16 (QL),
au paragraphe 11].
[15] After setting out the Minister’s grounds that it
was going to consider in the case relating to the
cancellation of the certificate for the school, the Tribunal
summarized the Minister’s evidence in support of each
of those grounds. Sept-Îles Aviation’s evidence was
based primarily on the testimony of its president, Jacques
Lévesque, and Exhibits R-2 and R-3.
[15] Ayant indiqué quels motifs invoqués par le
ministre il allait considérer pour le dossier concernant
l’annulation du certificat pour l’école, le Tribunal résume
la preuve du ministre au soutien de chacun des motifs
retenus. Quant à elle, la preuve de Sept-Îles Aviation
s’appuyait principalement sur le témoignage de son
président, M. Jacques Lévesque, et sur les pièces R-2
et R-3.
[16] In Chapter VI of its determination, the Tribunal
set out its assessment of the evidence in support of the
Minister’s opinion that the public interest warranted
cancelling the certificate owing to the aviation record of
the certificate holder and its principal, Mr. Lévesque.
The Tribunal stated the following about that evidence:
[16] Au chapitre VI de sa décision, le Tribunal étale
son appréciation de la preuve dans le cadre de l’avis du
ministre que l’intérêt public exigeait que ce certificat
soit annulé en raison des antécédents aériens du titulaire
et de son dirigeant, M. Lévesque. Le Tribunal tire de
cette preuve les éléments suivants :
• It was of the opinion that grounds for cancellation Nos.
8 and 11 were administrative in nature and could not
alone be used to warrant a notice of cancellation;
• Il est d’avis que les motifs d’annulation nos 8 et 11 sont
de natures administratives et ne peuvent être invoqués
pour justifier à eux seuls un avis d’annulation;
• It was not taking ground for cancellation No. 9 into
account because no witnesses had been called in support
of that ground;
• Quant au motif d’annulation no 9, le Tribunal n’en tient
pas compte parce qu’aucun témoin a été présenté au
soutien de ce motif;
• Ground for cancellation No. 10 was rejected because
Mr. Lévesque had indicated to Transport Canada that
corrective measures would be taken, the Minister had
observed on October 5, 2001 that Sept-Îles Aviation had
complied and “[n]o other offence of this nature has taken
place since June 2001” [at paragraph 19];
• Le motif d’annulation no 10 est écarté puisque
M. Lévesque avait indiqué à Transports Canada que
les correctifs seraient apportés et que le ministre avait
constaté le 5 octobre 2001 que Sept-Îles Aviation s’était
conformé et qu’« [a]ucune autre infraction de même
nature n’est survenue depuis juin 2001 » [au
paragraphe 19];
• Ground for cancellation No. 13, although significant,
had been the subject of a request for review by the
Tribunal, which had confirmed the $500 fine assessed.
The Tribunal found that no other offence of this nature
had occurred since;
• Le motif d’annulation no 13, bien que non négligeable,
avait fait l’objet d’une requête en révision devant le
tribunal qui a confirmé l’amende imposée de 500 $. Le
Tribunal estime qu’aucune autre infraction de cette
nature n’a été répétée depuis;
• Ground for cancellation No. 17 could not be considered
because it was the subject of a request for review before
the Tribunal and it would have been inappropriate for
the Tribunal to comment on it or take it into consideration
in that review hearing for reasons of natural justice.
• Le motif d’annulation no 17 ne peut être considéré
puisqu’il fait l’objet d’une demande de révision auprès
du Tribunal d’appel des transports du Canada et qu’il
serait inapproprié pour le Tribunal de commenter ou
d’en tenir compte dans le cadre de la présente audience
en révision et ce pour des motifs de justice naturelle.
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
329
[17] The only remaining grounds for cancellation were
Nos. 12 (flying without the required level of insurance),
18 (suspension for non-payment of penalties) and 21
and 22 (notice of suspension for absence of person
responsible for maintenance and non-compliance with
maintenance control system). Those grounds related to
offences that had occurred in 2002, 2005 and 2006,
respectively. The Tribunal determined as follows:
[17] Il ne reste donc que les motifs d’annulation no 12
(vols sans niveau d’assurance nécessaire), n o 18
(suspension pour non paiement d’amende) et nos 21 et 22
(avis de suspension pour absence de personne
responsable de la maintenance et le non respect du
système de contrôle de la maintenance). Ces motifs
d’annulation concernaient des infractions survenues
en 2002, 2005 et 2006 respectivement. Le Tribunal
tranche :
• Grounds for cancellation Nos. 12 and 18 had been
settled by payment of significant penalties by Sept-Îles
Aviation and, although they were serious grounds, they
did not, on their own, warrant the notice of cancellation
of the certificate;
• Les motifs d’annulation nos 12 et 18 ont été réglés
par le paiement d’amendes importantes par Sept-Îles
Aviation et bien que constituant des motifs sérieux, ne
justifiaient pas en eux-mêmes l’avis d’annulation
du certificat;
• The most serious grounds for cancellation, Nos. 21 and
22, gave cause for concern and had led to the Minister’s
decision to suspend the operator certificate for the
school. According to the Tribunal, the notice of
suspension of December 7, 2006, was clearly warranted
for the reasons stated by the Minister during Guy
Dufour’s testimony before the Tribunal. According to
Member Fortier, Mr. Dufour had thoroughly explained
the shortcomings of Sept-Îles Aviation pertaining to the
maintenance manager and the maintenance control
system. He wrote [at paragraph 43]: “It is obvious that
Mr. Lévesque did not meet his obligations as maintenance
manager because he did not fulfill his duties to ensure
safe operations.”
• Les motifs d’annulation les plus graves nos 21 et 22
sont préoccupants et avaient comme conséquence une
décision du ministre de suspendre le certificat pour
l’exploitation de l’école. D’après le Tribunal, l’avis de
suspension du 7 décembre 2006 était nettement justifié
pour les raisons énoncées par le ministre lors du
témoignage de M. Guy Dufour devant le Tribunal. Selon
le conseiller Fortier, ce dernier a expliqué de façon
compréhensive les lacunes de Sept-Ïles Aviation au
niveau du gestionnaire responsable de la maintenance et
du système de contrôle de la maintenance. Il écrit [au
paragraphe 43] : « Il va de soi que M. Lévesque n’a pas
rempli ses engagements à titre de gestionnaire de la
maintenance car il ne s’est pas acquitté de ses
responsabilités pour assurer une opération sécuritaire. »
[18] The Tribunal rejected Mr. Lévesque’s argument
that he had not received any specific training or taken
exams to perform the duties of operations manager and
maintenance manager. In the Tribunal’s opinion, upon
accepting the duties of manager, it became Mr. Lévesque’s
responsibility to ensure that his business met the
requirements of the Canadian Aviation Regulations
[SOR/96-433] (CARs). To do so, he could not rely
on Transport Canada’s audits to point out serious
shortcomings, especially in terms of maintenance control
and meeting the safety standards imposed by the CARs.
The Tribunal was of the view that no carrier could
operate its business this way and that any holder of an
operator certificate issued by the Minister of Transport
was responsible for ensuring that the operations and
[18] Le Tribunal rejette les arguments de M. Lévesque
à l’effet qu’il n’avait pas reçu de formation particulière
et n’avait pas subi d’examens pour assurer les fonctions
de gestionnaire de l’exploitation et gestionnaire de
la maintenance. Le Tribunal estime que c’était la
responsabilité de M. Lévesque, dès qu’il acceptait ses
fonctions de gestionnaire, de s’assurer que son entreprise
rencontrait les exigences du Règlement de l’aviation
canadienne [DORS/96-433] (RAC). Il ne pouvait pour
ce faire s’en remettre aux vérifications de Transports
Canada pour lui signaler les lacunes importantes surtout
au niveau du contrôle de la maintenance et du maintien
des normes de sécurité imposées par le RAC. Le Tribunal
est d’avis qu’aucun transporteur ne peut exploiter son
entreprise de cette façon. La responsabilité qui incombe
330
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
safety standards imposed by the CARs were met at
all times.
à tout détenteur d’un certificat d’exploitation émis par le
ministre des Transports est de s’assurer en tout temps du
respect des normes d’exploitation et de sécurité imposées
par le RAC.
[19] However, the Tribunal [at paragraphs 45-46]
found that another factor had to be considered:
[19] Cependant le Tribunal considère qu’un autre
facteur doit être considéré [aux paragraphes 45 et 46] :
However, the evidence shows that, between December 7,
2006 and February 23, 2007, the applicant cooperated with
Transport Canada and was able to meet all of the conditions
for reinstatement of its FTUOC to the satisfaction of the
representatives of the Minister of Transport. These conditions
were respected until May 22, 2007, date on which the
cancellation of the FTUOC came into effect.
Toutefois, entre le 7 décembre 2006 et le 23 février 2007, la
preuve a démontré que la requérante a collaboré avec Transports
Canada et a été en mesure de rencontrer chacune des conditions
pour le rétablissement de son certificat no 8304 à la satisfaction
des représentants du ministre des Transports. Ces conditions
ont été respectées jusqu’au 22 mai 2007, date d’entrée en
vigueur de l’annulation du certificat no 8304.
Between February 23, 2007, when the suspension was lifted,
and May 22, 2007, the Minister of Transport did not present
any evidence that could have warranted a further suspension
for serious offences under the applicable regulations, which
could have warranted, depending on the circumstances, the
issuance of a notice of cancellation. [Emphasis added.]
Entre la date de la levée de la suspension le 23 février 2007
et le 22 mai 2007, le ministre des Transports n’a présenté
aucune preuve qui aurait pu justifier une nouvelle suspension
en raison d’infractions graves à la réglementation applicable,
ce qui aurait pu justifier, selon les circonstances, l’émission
d’un avis d’annulation. [Je souligne.]
[20] In the final chapter of its reasons, the Tribunal
described the content of the public interest raised by the
Minister on several occasions to justify cancelling a
certificate, namely the public interest in aviation safety.
It analysed several recent decisions of the Transportation
Appeal Tribunal of Canada, including the one affirmed
by the Federal Court of Canada in Bancarz v. Canada
(Minister of Transport) (2007), 312 F.T.R. 113, a
decision by my colleague Justice Phelan. It quoted
paragraphs 48 and 49 of that judgment:
[20] Dans le dernier chapitre de ses motifs, le Tribunal
décrit le contenu de l’intérêt public que le ministre avait,
à plusieurs occasions, soulevé afin de justifier
l’annulation d’un certificat — celui de la sécurité
aérienne. Il analyse divers décisions récentes du Tribunal
d’appel des Transports du Canada dont celle confirmée
par la Cour fédérale du Canada dans la décision Bancarz
c. Canada (Ministre des Transports), 2007 CF 451, une
décision de mon collègue le juge Phelan. Il cite les
paragraphes 48 et 49 de ce jugement :
In these other cases, the number of incidents of infractions
was much higher than Bancarz’s; for example, in Jensen v.
Canada (Minister of Transport), [1997] C.A.T.D. No. 49, there
were 65 contraventions over 30 years; in Spur Aviation Ltd. v.
Canada (Minister of Transport), [1997] C.A.T.D. No. 24
(Jensen’s company), there were 100 incidents resulting in
cancellation. In Marin v. Canada (Minister of Transport),
[1995] C.A.T.D. No. 14, the Minister suspended Mr. Marin’s
AME licence on grounds of incompetence based upon 15
major incidents. Despite the finding of incompetence, Marin
was given an opportunity to re-qualify.
Dans ces autres cas, le nombre de manquements était
beaucoup plus élevé que ceux du demandeur; ainsi, dans la
décision Jensen c. Canada (Ministre des Transports), [1997]
D.T.A.C. no 49, il y avait eu 65 contraventions sur une période
de 30 ans; dans la décision Spur Aviation Ltd. c. Canada
(Ministre des Transports), [1997] D.T.A.C. no 24 (société de
Jensen), il y avait eu 100 incidents qui avaient conduit à une
annulation. Dans la décision Marin c. Canada (Ministre des
Transports), [1995] D.T.A.C. no 14, le ministre avait suspendu
la licence de TEA de M. Marin pour motifs d’incompétence,
après 15 manquements majeurs. Bien qu’il fût déclaré
incompétent, M. Marin avait obtenu la possibilité de remplir
une nouvelle fois les conditions d’obtention d’une licence.
Other cases such as Poole v. Canada (Minister of Transport),
[2000] C.A.T.D. No. 55 and Lockhart v. Canada (Minister of
Transport), [1999] C.A.T.D. No. 29, indicate that in this field
of regulated activity there must be either numerous incidents
D’autres précédents, par exemple la décision Poole c.
Canada (Ministre des Transports), [2000] D.T.A.C. no 55, et la
décision Lockhart c. Canada (Ministre des Transports), [1999]
D.T.A.C. no 29, montrent que, dans ce domaine d’activité
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
331
or major incidents with clear evidence of wrongdoing to justify
suspension or cancellation.
réglementée, il doit y avoir soit de nombreux incidents, soit
des incidents majeurs, assortis d’une preuve manifeste de
méfaits, avant que soit justifiée une suspension ou une
annulation.
[21] The Tribunal found [at paragraph 53] that,
“[w]hen relying on the principle of public interest to
suspend or cancel a Canadian aviation document, the
Minister must be able to show the occurrence of serious
events or of several events with clear evidence
establishing that the holder of the Canadian aviation
document committed offences under the regulations.”
[21] Le Tribunal estime [au paragraphe 53] qu’en
« invoquant le principe d’intérêt public pour suspendre
ou annuler un document d’aviation canadien, le ministre
doit être en mesure de démontrer la survenance
d’événements graves ou de plusieurs événements
accompagnés d’une preuve claire démontrant les
infractions à la réglementation par le détenteur du
document d’aviation canadien ».
[22] The Tribunal noted that the Minister had been
justified in suspending the flight school operator
certificate in December 2006 and had imposed conditions
for reinstatement that he found appropriate on Sept-Îles
Aviation, all of which had to be met to his department’s
satisfaction. The Tribunal noted that those conditions
had been met by the respondent, that Transport Canada
managers had declared that they were satisfied with this
and that the suspension of the certificate had therefore
been lifted on February 23, 2007, which meant that
Sept-Îles Aviation had been authorized to resume its
flight school activities.
[22] Le Tribunal souligne que le ministre était justifié
de suspendre en décembre 2006 le certificat visant
l’opération de l’école de pilotage et qu’il avait imposé à
Sept-Îles Aviation des conditions de rétablissement qu’il
a jugé appropriées et qui devaient toutes être remplies à
la satisfaction de son ministère. Il note que ces conditions
de rétablissement ont été suivies par le défendeur, que
les gestionnaires de Transports Canada s’en sont déclarés
satisfaits et qu’en conséquence, la suspension du
certificat a été levée le 23 février 2007 ce qui signifiait
que Sept-Îles Aviation était autorisée à reprendre ses
activités d’exploitation de son école de pilotage.
[23] The Tribunal stated that, three months after
reinstatement of its operations, the Minister had notified
Sept-Îles Aviation of the cancellation (and not
suspension) of certificate No. 8304 even though the
company had not been the subject of any other notice
of offence between February 23, 2007 (lifting of the
suspension) and May 8, 2007 (date of the notice of
cancellation). The Tribunal [at paragraph 57] stated the
following: “The absence of new offences during this
period had a serious impact on the determination that the
Tribunal must make concerning the notice of cancellation
of the applicant’s FTUOC and will continue to play an
essential role in keeping such an operator certificate in
effect” [emphasis added].
[23] Le Tribunal signale que trois mois après le
rétablissement de ses opérations, le ministre avise cette
fois Sept-Îles Aviation de l’annulation (non pas la
suspension) du certificat no 8304 en dépit du fait que la
compagnie n’avait fait l’objet d’aucune autre infraction
entre le 23 février 2007 (la levée de la suspension) et le
8 mai 2007 (la date de l’avis d’annulation). Selon le
Tribunal [au paragraphe 57], « [l]’absence de nouvelles
infractions durant cette période a eu, pour le Tribunal, un
impact important sur la décision qu’il doit rendre
concernant l’avis d’annulation portant sur le certificat
d’exploitation d’unité de formation au pilotage de la
requérante et continuera à jouer un rôle essentiel pour le
maintien en vigueur d’un tel certificat d’exploitation »
[soulignement ajouté].
[24] The Tribunal concluded as follows (at
paragraph 59):
[24]
Basing itself on the tests set out by the Federal Court in
Bancarz and applying them to this case, the Tribunal is not
En s’appuyant sur les critères énoncés par la Cour fédérale
dans la décision Bancarz et en les appliquant à la présente
Le Tribunal conclut (au paragraphe 59) :
332
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
satisfied that the Minister of Transport has proved on a balance
of probabilities that public interest and, in particular, the
aviation record of the applicant and of its principal concerning
the operation of the flight training unit, warrant the cancellation
of the FTUOC. [Emphasis added.]
cause, le Tribunal n’est pas convaincu que le ministre des
Transports a démontré selon [sic] la prépondérance des
probabilités que l’intérêt public, notamment en raison du
dossier d’aviation de la requérante et de son dirigeant en ce qui
a trait aux activités de l’unité de formation au pilotage, requiert
l’annulation du certificat no 8304. [Je souligne.]
[25] As for the second part of the determination, which
was made under subsection 7.1(8) of the Act, which
authorizes a member of the Tribunal to grant a stay of
the cancellation “if he or she is satisfied that granting a
stay would not constitute a threat to aviation safety”, the
Minister was opposed to a stay because it would have
enabled Sept-Îles Aviation to resume operating its
school. The Minister referred to Mr. Lévesque’s record
and the fact that his company was the subject of a notice
cancelling its operations as an air carrier. The Minister
simply argued that the grounds of public interest did not
favour the reinstatement of the school’s operations.
[25] Quant au deuxième volet de la décision, cette fois
sous le paragraphe 7.1(8) de la Loi qui autorise le
tribunal « s’il est convaincu que cela ne constitue pas un
danger pour la sécurité aéronautique », de prononcer la
suspension de l’annulation, le ministre s’y est opposé au
motif qu’une telle suspension permettrait à Sept-Îles
Aviation de recommencer l’exploitation de son école. Le
ministre invoque les antécédents de M. Lévesque, le fait
que sa compagnie fait l’objet de l’avis d’annulation de
ses opérations de transporteur aérien et, que sans plus,
les motifs d’intérêt public ne militent pas en faveur du
rétablissement des opérations de son école.
[26] The Tribunal rejected the Minister’s arguments
(at paragraphs 66-67):
[26] Le Tribunal rejette les arguments du ministre (aux
paragraphes 66 et 67) :
The evidence submitted at the hearing demonstrated that the
applicant resumed operation of its flight training unit in
February 2007 after the suspension was lifted on its FTUOC,
as it had then met all requirements imposed by Transport
Canada in that regard and specified in the conditions for
reinstatement attached to the notice of suspension.
La preuve présentée durant l’audience a démontré que la
requérante a repris l’exploitation de son unité de formation au
pilotage en février 2007 suite à la levée de la suspension de son
certificat no 8304 car elle avait alors rencontré toutes les
exigences imposées par Transports Canada à cet égard et
spécifiées dans les conditions de rétablissement annexées à
l’avis de suspension.
Since resumption of flight training unit operations in
February 2007, the evidence also revealed that the applicant
continued to comply with the maintenance standards imposed
by Transport Canada, and the applicant did not receive any
further notice of offence or letter of notification from Transport
Canada that might indicate one or more offences under the
CARs. Further, the applicant was not involved in any serious
incident or accident concerning air safety in the operation of
its flight training unit.
Depuis la reprise de ses opérations reliées à l’unité de
formation au pilotage en février 2007, la preuve a également
révélé que la requérante a continué de respecter les normes de
maintenance imposées par Transports Canada et la requérante
n’a pas fait l’objet d’un nouvel avis d’infraction ou autre lettre
de notification de Transports Canada qui aurait dénoté une ou
des infractions au RAC. En outre, la requérante n’a été
impliquée dans aucun incident ou accident grave relié à la
sécurité aérienne dans le cadre de son exploitation de l’unité de
formation au pilotage.
Analysis
Analyse
1. Preliminary Issue
1. La question préliminaire
[27] As already noted, the preliminary issue is very
simple, namely whether subsection 7.2(1) of the Act
gives the Minister a right to appeal to the second level
of the Tribunal from a member’s determination under
[27] Tel que mentionné, la question préliminaire est
bien simple : elle est de savoir si le paragraphe 7.2(1) de
la Loi accorde au ministre un droit d’appel au deuxième
palier du Tribunal d’une décision d’un conseiller rendue
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
333
subsection 7.1(7) of the Act, which provides that the
member may confirm the Minister’s decision under
paragraph 7.1(1)(c) of the Act or refer the decision back
to the Minister for reconsideration.
en vertu du paragraphe 7.1(7) de la Loi qui prévoit que
celui-ci peut soit confirmer la décision du ministre prise
sous l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi ou soit de renvoyer cette
décision au ministre pour réexamen.
[28] Clearly, there is an obvious contradiction between
the English and French versions of the current subsection
7.2(1) of the Act; the two versions are not ambiguous.
The English wording of subsection 7.2(1) does not give
the Minister a right to appeal a first-level determination
made under subsection 7.1(7) of the Act, while the
French version does give the Minister that right. Counsel
for Sept-Îles Aviation agrees with this.
[28] Il est évident qu’il existe une contradiction
manifeste entre la version française et la version anglaise
du paragraphe 7.2(1) de la Loi en vigueur aujourd’hui;
les deux versions de ce paragraphe ne sont pas ambiguës.
Le texte anglais du paragraphe 7.2(1) n’accorde aucun
droit d’appel au ministre d’une décision prise au premier
palier sous le paragraphe 7.1(7) de la Loi tandis que la
version française lui confère ce droit. Le procureur de
Sept-Îles Aviation en convient.
[29] As recently confirmed by the Supreme Court of
Canada in R. v. Daoust, [2004] 1 S.C.R. 217, in situations
where there is an obvious conflict between the two
versions of an enactment, legal authors insist that
recourse must be had to the ordinary rules of statutory
interpretation, which seek to discover, as counsel for the
AGC suggests, [translation] “the meaning of the
provision that is in harmony with the purpose and
scheme of the Act or simply Parliament’s intention”.
[29] Dans cette circonstance de conflit manifeste entre
les deux versions du texte législatif, la doctrine,
confirmée récemment par la Cour suprême du Canada
dans l’arrêt R. c. Daoust, [2004] 1 R.C.S. 217, exige
qu’il faut alors s’en remettre aux règles normales
d’interprétation des lois qui visent à découvrir, tel que le
suggère le procureur du PGC, « le sens de la disposition
qui est en harmonie avec l’objet et l’économie de la loi
ou plus simplement l’intention du législateur ».
[30] Based on the legislative history of subsection
7.2(1) of the Act since its enactment in 1985, consistency
in analysing the Tribunal’s powers and Bill C-7 amending
the Aeronautics Act [An Act to amend the Aeronautics
Act and to make consequential amendments to other
Acts], which is now at the third reading stage in the
House of Commons [this bill did not become law before
the 39th Parliament ended on September 7, 2008], the
AGC submits that Parliament’s intention is better
reflected in the English version of subsection 7.2(1) of
the Act, which has always denied the Minister the right
to appeal to three members at the Tribunal’s second level
from a determination made under subsection 7.1(7) of
the Act. In my opinion, the AGC is correct.
[30] Le PGC soutient que l’historique législatif du
paragraphe 7.2(1) de la Loi depuis son adoption en 1985,
ainsi que la cohérence dans l’analyse des pouvoirs du
Tribunal d’appel et le Projet de Loi C-7 modifiant la Loi
sur l’aéronautique [Loi modifiant la Loi sur
l’aéronautique et d’autres lois en conséquence]
présentement au stade de la troisième lecture devant la
Chambre des communes [ce projet de loi n’a pas été
adopté avant la fin de la 39e législature, le 7 septembre
2008] démontrent que l’intention du législateur
s’exprime mieux dans la version anglaise du paragraphe
7.2(1) de la Loi qui a toujours nié au ministre le droit
d’appel au deuxième palier du Tribunal devant trois
conseillers d’une décision rendue sous le paragraphe
7.1(7) de cette Loi. J’estime que le PGC a raison.
[31] A historical analysis of the wording of subsection
7.2(1) reveals that, before that provision was amended
in 2004 under an implementing statute, the English and
French versions since 1985 had matched, since neither
gave the Minister a right to appeal a determination made
under subsection 7.1(7). In 2004, the Public Safety Act,
[31] Une analyse de l’historique du texte du paragraphe
7.2(1) révèle, qu’avant la modification de cette
disposition en 2004 sous l’égide d’une loi d’application,
les versions anglaises et françaises depuis 1985
concordaient en ce que le ministre ne disposait d’aucun
droit d’appel d’une décision rendue en vertu du
334
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
2002, S.C. 2004, c. 15 [s. 111], amended section 7.2 of
the Aeronautics Act to give the Minister, in the French
version only, a right to appeal to the second level from a
member’s determination under subsection 7.1(7), thus
creating complete discordance with the English version,
which still reflected the legal situation that had existed
since the passage of the Act: the Minister had no such
right of appeal.
paragraphe 7.1(7). En 2004, la Loi de 2002 sur la
sécurité publique, L.C. 2004, ch. 15 [art. 111], modifie
l’article 7.2 de la Loi sur l’aéronautique pour accorder
au ministre dans sa version française seulement un droit
d’appel au deuxième palier d’une décision d’un
conseiller sous le paragraphe 7.1(7) créant ainsi une
antinomie complète avec la version anglaise qui elle
reflétait toujours la situation juridique depuis l’adoption
de la Loi : le ministre n’avait pas ce droit d’appel.
[32] Moreover, prior to the 2004 amendment, which is
the source of the contradiction between the provision’s
two versions as regards the extent of the Minister’s right
of appeal, the absence of a right of appeal for the
Minister was consistently accompanied by a duty to
refer the Minister’s decision back to the Minister for
reconsideration if the Tribunal found that it could not
confirm that decision.
[32] Qui plus est, avant la modification de 2004, qui
est la source de la contradiction entre les deux versions
de la disposition sur l’étendue du droit d’appel du
ministre, il existait une cohérence entre l’absence du
droit d’appel au ministre et l’obligation de renvoyer au
ministre pour réexamen une décision du ministre si le
Tribunal estime qu’il ne pouvait pas confirmer la
décision du ministre.
[33] This was the case when the Tribunal was
reviewing a decision by the Minister to refuse to issue or
amend a Canadian aviation document (subsection
6.72(4) [as enacted by S.C. 2001, c. 29, s. 34] of the
Act); a decision by the Minister relating to a person’s
designation under section 4.84 [as enacted by S.C. 2004,
c. 15, s. 7] of the Act (paragraph 7(7)(a) [as am. idem, s.
111] of the Act); and the decision by the Minister in the
case before this Court.
[33] Tel était le cas lorsque le Tribunal était en révision
d’une décision du ministre de refuser de délivrer ou de
modifier un document d’aviation canadien (paragraphe
6.72(4) [édicté par L.C. 2001, ch. 29, art. 34] de la Loi);
d’une décision du ministre portant sur la désignation de
la personne au titre de l’article 4.84 [édicté par L.C.
2004, ch. 15, art. 7] de la Loi (alinéa 7(7)a) [mod., idem,
art. 111] de la Loi) ainsi qu’une décision du ministre
dans le cas devant la Cour.
[34] There was also consistency among the Act’s
provisions granting the Tribunal the power to substitute
its own determination for the Minister’s decision in
cases where it did not confirm that decision. When the
Tribunal had that power, the Minister was given a right
to appeal to three members at the second level. This
situation existed where the Tribunal was reviewing a
decision by the Minister to suspend or cancel a Canadian
aviation document on the grounds that its holder or the
owner or operator of any aircraft, airport or other facility
in respect of which it was issued had contravened any
provision of Part I of the Act (subsection 6.9(1) [as
enacted by R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C.
2004, c. 15, s. 12] of the Act) and where it was reviewing
a decision to suspend a Canadian aviation document on
the grounds that an immediate threat to aviation safety
or security existed or was likely to occur as a result of an
act or thing that was being done under the authority of
[34] D’autre part, il existait une cohérence entre les
dispositions de la Loi qui accordaient au Tribunal le
pouvoir de substituer sa propre décision à celle du
ministre là où sa décision n’était pas confirmée. Dans un
tel cas, l’existence du pouvoir de substituer, le ministre
se voit accorder un droit d’appel au deuxième palier
devant trois conseillers. Cette situation existe où le
Tribunal est saisi en révision d’une décision du ministre
de suspendre ou d’annuler un document d’aviation
canadien parce que l’intéressé a contrevenu à la partie I
de la Loi (paragraphe 6.9(1) [édicté par L.R.C. (1985)
(1er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 2004, ch. 15, art. 12] de
la Loi) et en révision d’une décision de suspendre un
document d’aviation canadien parce qu’un acte ou chose
autorisé par ce document a été ou doit être accompli de
façon qu’il constitue un danger immédiat ou probable
pour la sécurité ou la sûreté aérienne (l’alinéa 7(7)b)
[mod., idem, art. 111] de la Loi).
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
335
the document or that was proposed to be done under the
authority of the document (paragraph 7(7)(b) [as am.
idem, s. 111] of the Act).
[35] The AGC submits that giving the Minister a right
to appeal to the second level in cases where the Minister
has the right to reconsider the Minister’s own decision
seems illogical.
[35] Le PGC soumet qu’accorder un droit d’appel au
ministre au deuxième palier dans un cas où il possède
lui-même le droit de réexaminer sa propre décision
semble illogique.
[36] Finally, the AGC draws the Court’s attention
to Bill C-7, which had its first reading on October 29,
2007. That bill [at clause 30] amends subsection 7.2(1)
of the Act to make both versions identical. It is the
French version that is amended by eliminating the
Minister’s right to appeal to the second level of the
Tribunal from a first-level determination made under
subsection 7.1(7).
[36] En dernier lieu, le PGC attire l’attention de la
Cour au Projet de loi C-7 dont la première lecture a eu
lieu le 29 octobre 2007. Celui-ci [à l’article 30] modifie
le paragraphe 7.2(1) de la Loi pour rendre les deux
versions identiques. C’est la version française qui est
modifiée, en éliminant le droit d’appel du ministre au
deuxième palier du Tribunal, d’une décision au premier
palier prise en vertu du paragraphe 7.1(7).
[37] In my opinion, these three indicia of Parliament’s
intention are consistent; the French version of subsection
7.2(1) of the Act that was passed in 2004 resulted from
a drafting error.
[37] J’estime que ces trois indices de l’intention du
législateur se concordent; la version française du
paragraphe 7.2(1) de la Loi adoptée en 2004 a été causée
par une erreur de rédaction.
[38] I therefore find that the AGC’s application for
judicial review in this case was the only way open to the
Minister to challenge Member Fortier’s determination.
Challenging it by way of an application for judicial
review is therefore necessary and appropriate.
[38] Je conclus donc que la demande de contrôle
judiciaire du PGC en l’espèce était la seule voie
accessible au ministre pour contester la décision du
conseiller Fortier. Sa contestation par moyen de demande
de contrôle judiciaire est donc nécessaire et appropriée.
2. Dunsmuir
2. L’arrêt Dunsmuir
[39] The parties filed their memorandums before the
Supreme Court of Canada decided in Dunsmuir v. New
Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190, to reduce the number
of standards for the judicial review of decisions of
administrative tribunals from three to two, namely
correctness and reasonableness; patent unreasonableness
has been included in the reasonableness standard. The
purpose of that reform undertaken by the Supreme Court
was to simplify things and sort out the tests used in
reviewing the decisions of administrative decision
makers because, according to Justices Bastarache and
LeBel, who wrote the majority reasons, “[t]he recent
history of judicial review in Canada has been marked by
ebbs and flows of deference, confounding tests and new
words for old problems, but no solutions that provide
real guidance for litigants, counsel, administrative
[39] Les parties avaient déposé leurs mémoires avant
que la Cour suprême du Canada décide dans Dunsmuir
c. Nouveau Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190 de réduire
de trois à deux les normes de contrôle en matière de
révision judiciaire des décisions des tribunaux
administratifs : celle de la décision correcte et celle de la
décision raisonnable; la décision manifestement
déraisonnable a été assimilée dans celle de la
raisonnabilité. L’objectif de cette réforme entreprise par
la Cour suprême est de simplifier les choses et de mettre
de l’ordre dans les critères visant la révision de décisions
des décideurs administratifs parce que d’après les juges
Bastarache et LeBel qui ont rédigé les motifs de la
majorité « l’évolution récente du contrôle judiciaire a
été marquée par une déférence variable, l’application de
critères déroutants et la qualification nouvelle de vieux
336
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
decision makers or judicial review judges” (paragraph
1). In my opinion, it was from this perspective that
Justices Bastarache and LeBel developed and stated
certain guidelines to make it easier to apply the reform
resulting from Dunsmuir. This was why the majority in
Dunsmuir established certain presumptions relating to
the scope of the reasonableness and correctness standards
of review. Justices Bastarache and LeBel wrote the
following at paragraphs 51, 53 and 55:
problèmes, sans qu’une solution n’offre de véritables
repères aux parties, à leurs avocats, aux décideurs
administratifs ou aux cours de justice saisies des
demandes de contrôle judiciaire » (le paragraphe 1).
C’est dans cette perspective, j’estime, que les juges
Bastarache et LeBel ont formulé et énoncé certaines
lignes directrices pour nous faciliter la tâche dans
l’application de la réforme que Dunsmuir représente.
C’est pourquoi la majorité dans Dunsmuir a créé
certaines présomptions quant à la sphère ou le domaine
de la norme de contrôle de la raisonnabilité et celle de
la décision correcte. Les juges Bastarache et LeBel
écrivent aux paragraphes 51, 53 et 55 :
As we will now demonstrate, questions of fact, discretion and
policy as well as questions where the legal issues cannot be
easily separated from the factual issues generally attract a
standard of reasonableness while many legal issues attract a
standard of correctness. Some legal issues, however, attract the
more deferential standard of reasonableness.
Nous verrons qu’en présence d’une question touchant aux
faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, et lorsque le
droit et les faits ne peuvent être aisément dissociés, la norme
de la raisonnabilité s’applique généralement. De nombreuses
questions de droit commandent l’application de la norme de la
décision correcte, mais certaines d’entre elles sont assujetties
à la norme plus déférente de la raisonnabilité.
...
[. . .]
Where the question is one of fact, discretion or policy,
deference will usually apply automatically (Mossop, at pp.
599-600; Dr. Q, at para. 29; Suresh, at paras. 29-30). We
believe that the same standard must apply to the review of
questions where the legal and factual issues are intertwined
with and cannot be readily separated.
En présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir
discrétionnaire ou à la politique, la retenue s’impose
habituellement d’emblée (Mossop, p. 599-600; Dr Q, par. 29;
Suresh, par. 29-30). Nous sommes d’avis que la même norme
de contrôle doit s’appliquer lorsque le droit et les faits
s’entrelacent et ne peuvent aisément être dissociés.
...
[. . .]
A consideration of the following factors will lead to the
conclusion that the decision maker should be given deference
and a reasonableness test applied:
Les éléments suivants permettent de conclure qu’il y a lieu
de déférer à la décision et d’appliquer la norme de la
raisonnabilité:
• A privative clause: this is a statutory direction from Parliament
or a legislature indicating the need for deference.
• Une clause privative : elle traduit la volonté du législateur
que la décision fasse l’objet de déférence.
• A discrete and special administrative regime in which the
decision maker has special expertise (labour relations for
instance).
• Un régime administratif distinct et particulier dans le cadre
duquel le décideur possède une expertise spéciale (p. ex., les
relations de travail).
• The nature of the question of law. A question of law that is of
“central importance to the legal system . . . and outside the . . .
specialized area of expertise” of the administrative decision
maker will always attract a correctness standard (Toronto
(City) v. C.U.P.E., at para. 62). On the other hand, a question
of law that does not rise to this level may be compatible with
a reasonableness standard where the two above factors so
indicate. [Emphasis added.]
• La nature de la question de droit. Celle qui revêt « une
importance capitale pour le système juridique [et qui est]
étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif
appelle toujours la norme de la décision correcte (Toronto (Ville)
c. S.C.F.P., par. 62). Par contre, la question de droit qui n’a pas
cette importance peut justifier l’application de la norme de la
raisonnabilité lorsque sont réunis les deux éléments précédents.
[Je souligne.]
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
337
[40] With regard to judicial review on the correctness
standard, the two Judges stated, at paragraph 57, that
existing jurisprudence “may be helpful in identifying
some of the questions that generally fall to be determined
according to the correctness standard”, including:
[40] Quant à la révision judiciaire selon la norme de la
décision correcte, les deux juges nous enseignent, au
paragraphe 57, que la jurisprudence « peut permettre de
cerner certaines des questions qui appellent généralement
l’application de cette norme » dont :
• Questions regarding the division of powers between
Parliament and the provinces;
• Les questions touchant au partage législatif entre le
Parlement et les provinces;
• “True” questions of jurisdiction or vires, “where the
tribunal must explicitly determine whether its statutory
grant of power gives it the authority to decide a particular
matter. The tribunal must interpret the grant of authority
correctly or its action will be found to be ultra vires or
to constitute a wrongful decline of jurisdiction”
(paragraph 59).
• Les questions touchant « véritablement » à la
compétence (true questions of jurisdiction or vires)
c’est-à-dire « lorsque le tribunal administratif doit
déterminer expressément si les pouvoirs dont le
législateur l’a investi l’autorisent à trancher une question.
L’interprétation de ces pouvoirs doit être juste, sinon
les actes seront tenus pour ultra vires ou assimilés à
un refus injustifié d’exercer sa compétence » (le
paragraphe 59).
• Questions of general law that are “both of central
importance to the legal system as a whole and outside
the adjudicator’s specialized area of expertise”,
“[b]ecause of their impact on the administration of
justice” [at paragraph 60], and questions regarding
“jurisdictional lines between two or more competing
specialized tribunals” (paragraph 61).
• Une question de droit générale « à la fois, d’une
importance capitale pour le système juridique dans
son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de
l’arbitre », une « question [. . .] étant donné ses
répercussions sur l’administration de la justice » [le
paragraphe 60] ou une question concernant la
« délimitation des compétences respectives de tribunaux
spécialisés concurrents » (le paragraphe 61).
[41] Dunsmuir also defined the parameters of a
reasonable decision. At paragraphs 46 and 47, Justices
Bastarache and LeBel answered the following question:
“But what is a reasonable decision?”:
[41] Dunsmuir trace aussi sur les paramètres d’une
décision raisonnable. Les juges Bastarache et LeBel
répondent aux paragraphes 46 et 47 à la question :
« Mais qu’est-ce qu’une décision raisonnable? » :
Reasonableness is a deferential standard animated by the
principle that underlies the development of the two previous
standards of reasonableness: certain questions that come before
administrative tribunals do not lend themselves to one specific,
particular result. Instead, they may give rise to a number of
possible, reasonable conclusions. Tribunals have a margin of
appreciation within the range of acceptable and rational
solutions. A court conducting a review for reasonableness
inquires into the qualities that make a decision reasonable,
referring both to the process of articulating the reasons and to
outcomes. In judicial review, reasonableness is concerned
mostly with the existence of justification, transparency and
intelligibility within the decision-making process. But it is also
concerned with whether the decision falls within a range of
possible, acceptable outcomes which are defensible in respect
of the facts and law. [Emphasis added.]
La norme déférente du caractère raisonnable procède du
principe à l’origine des deux normes antérieures de
raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux
administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais
peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions
raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter
pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles
acceptables. La cour de révision se demande dès lors si la
décision et sa justification possèdent les attributs de la
raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement
à la justification de la décision, à la transparence et à
l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à
l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[Soulignement ajouté.]
338
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
[42] I note that the concept of “whether the decision
falls within a range of possible, acceptable outcomes
which are defensible in respect of the facts and law”
was expressed as follows in the French version:
“l’appartenance de la décision aux issues possibles
acceptables pouvant se justifier au regard des faits et
du droit.”
[42] Je précise que la notion de « l’appartenance de la
décision aux issues possibles acceptables pouvant se
justifier au regard des faits et du droit » est exprimée
dans la version anglaise : « But it is also concerned with
whether the decision falls within a range of possible
acceptable outcomes which are defensible in respect of
the facts and law. »
[43] In discussing what constitutes a reasonable
decision, the Judges writing for the majority elaborated
on the concept of deference [at paragraph 48], “so central
to judicial review in administrative law”. They warned
that courts may not “be content to pay lip service to the
concept of reasonableness review while in fact imposing
their own view. Rather, deference imports respect for the
decision-making process of adjudicative bodies with
regard to both the facts and the law.” Deference requires
“a respectful attention to the reasons offered or which
could be offered in support of a decision” (quoting
Professor Dyzenhaus [“The Politics of Deference:
Judicial Review and Democracy”, in M. Taggart, ed.
The Province of Administrative Law, at page 286]). “In
short, deference requires respect for the legislative
choices to leave some matters in the hands of
administrative decision makers, for the processes and
determinations that draw on particular expertise and
experiences, and for the different roles of the courts and
administrative bodies within the Canadian constitutional
system” (paragraphs 48 and 49).
[43] Dans le contexte de la notion d’une décision
raisonnable, les juges écrivant pour la majorité
approfondissent la notion de déférence [au paragraphe
48] « si fondamentale au contrôle judiciaire en droit
administratif ». Ils avertissent que la Cour ne peut pas
« non plus invoquer la notion de raisonnabilité pour
imposer dans les faits leurs propres vues. La déférence
suppose plutôt le respect du processus décisionnel au
regard des faits et du droit ». La déférence exige « une
attention respectueuse aux motifs donnés ou qui
pourraient être donnés à l’appui d’une décision », citant
le professeur Dyzenhaus [« The Politics of Deference :
Judicial Review and Democracy » dans M. Taggart, éd.
The Province of Administrative Law, à la page 286].
« La déférence commande en somme le respect de la
volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines
choses, à des décideurs administratifs, de même que des
raisonnements et des décisions fondés sur une expertise
et une expérience dans un domaine particulier, ainsi que
de la différence entre les fonctions d’une cour de justice
et celles d’un organisme administratif dans le système
constitutionnel canadien » (les paragraphes 48 et 49).
3. Standard of Review
3. La norme de contrôle
[44] In his written memorandum filed before
Dunsmuir was decided, counsel for the AGC
recommended that the standard of review in this case be
that of reasonableness; he reached that conclusion by
considering the four factors relevant to the “pragmatic
and functional analysis”, which the Supreme Court now
refers to simply as the “standard of review analysis” [at
paragraph 63]: “(1) the presence or absence of a privative
clause; (2) the purpose of the tribunal as determined by
interpretation of enabling legislation; (3) the nature of
the question at issue, and; (4) the expertise of the
tribunal” [at paragraph 64].
[44] Dans son mémoire écrit déposé avant que soit
prononcé l’arrêt Dunsmuir, le conseiller du PGC avait
préconisé que la norme de contrôle applicable en l’espèce
était celle de la décision raisonnable; il est arrivé à cette
conclusion en prenant en considération les quatre
facteurs pertinents de l’analyse « pragmatique et
fonctionnelle » rebaptisé par la Cour suprême simplement
« d’analyse relative à la norme de contrôle » [au
paragraphe 63] : « (1) l’existence ou l’inexistence d’une
clause privative, (2) la raison d’être du tribunal
administratif suivant l’interprétation de la loi habilitante,
(3) la nature de la question en cause et (4) l’expertise du
tribunal administratif » [au paragraphe 64].
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
339
[45] In Dunsmuir, Justices Bastarache and LeBel
made two points about the standard of review analysis.
At paragraph 62, they wrote:
[45] Dans Dunsmuir, les juges Bastarache et LeBel
ont apporté deux précisions quant à l’analyse relative à
la norme de contrôle. Au paragraphe 62, ils écrivent :
In summary, the process of judicial review involves two
steps. First, courts ascertain whether the jurisprudence has
already determined in a satisfactory manner the degree of
deference to be accorded with regard to a particular category
of question. Second, where the first inquiry proves unfruitful,
courts must proceed to an analysis of the factors making
it possible to identify the proper standard of review.
[Emphasis added.]
Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux
étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la
jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré
de déférence correspondant à une catégorie de questions
en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se
révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments
qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle.
[Je souligne.]
[46] Second, they added [at paragraph 64]: “In
many cases, it will not be necessary to consider all of
the factors, as some of them may be determinative in
the application of the reasonableness standard in a
specific case.”
[46] En second lieu, ils ajoutent que [au
paragraphe 64] : « Dans bien des cas, il n’est pas
nécessaire de tenir compte de tous les facteurs, car
certains d’entre eux peuvent, dans une affaire donnée,
déterminer l’application de la norme de la décision
raisonnable. »
[47] Prior to Dunsmuir, cases that discussed the
standard of review for decisions of the Transportation
Appeal Tribunal of Canada leaned toward the
reasonableness standard.
[47] La jurisprudence antérieure à Dunsmuir sur la
norme de contrôle d’une décision du Tribunal d’appel
des Transports du Canada s’inclinait à celle de la
raisonnabilité.
[48] In Asselin v. Canada (Minister of Transport)
(2000), 181 F.T.R. 253 (F.C.T.D.), Justice Pinard wrote
the following at paragraph 11:
[48] Le juge Pinard dans Asselin c. Canada (Ministre
des Transports), [2000] A.C.F. no 256 (1re inst.) (QL)
écrit ce qui suit au paragraphe 11 :
Taking into account, therefore, the existence of a privative
clause, the expertise of the Appeal Panel, the safety of the
public contemplated by the Act and the technical and
specialized nature of the Regulations, I am of the view that a
standard based on judicial deference is appropriate. However,
given that the issue before the Appeal Panel involved not only
a question of fact but a question of law pertaining to the
interpretation and application of subsection 801.01(2) of the
Regulations and par. 2.5 of chapter 1 of standard 821 of the
Separation Standards, I believe, as my colleague Gibson J.
held in Killen v. Canada (Minister of Transport) (June 8,
1999), T-2410-97, in regard to another decision of the same
Appeal Panel, that the applicable standard of review is situated
somewhere between correctness and patent unreasonableness,
that is, it is the reasonableness simpliciter standard.
Compte tenu, donc, de l’existence d’une clause privative, de
l’expertise du Comité d’appel, de la sécurité du public visée
par la Loi et du caractère technique et spécialisé du Règlement,
j’estime qu’une norme fondée sur la retenue judiciaire est
appropriée. Toutefois, étant donné que la question devant le
Comité d’appel impliquait non seulement une question de
fait, mais aussi une question de droit relative à l’interprétation
et à l’application du paragraphe 801.01(2) du Règlement et
de l’article 2.5 du chapitre 1 de l’article 821 des Normes
d’espacement, je considère, comme l’a d’ailleurs déjà
décidé mon collègue le juge Gibson dans Killen c. Canada
(ministre des Transports), [1999] A.C.F. No. 893, (8 juin
1999), T-2410-97, en regard d’une autre décision du même
Comité d’appel, que la norme de contrôle applicable se situe
entre la norme de la décision correcte et la norme du caractère
manifestement déraisonnable, soit la norme de caractère
raisonnable simpliciter.
[49] After Mr. Asselin appealed, the Federal Court of
Appeal at (2001), 281 N.R. 184, expressed complete
agreement with Justice Pinard.
[49] La Cour d’appel fédérale, [2001] A.C.F. no 43
(QL), suite à l’appel de M. Asselin se dit entièrement
d’accord avec le Juge Pinard.
340
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
[50] The reasonableness standard was applied in
Butterfield v. Canada (Attorney General) (2006), 297
F.T.R. 34 (F.C.), at paragraph 70, and Air Nunavut Ltd.
v. Canada (Minister of Transport), [2001] 1 F.C. 138
(T.D.), at paragraph 47. In Hudgin v. Canada (Attorney
General) (2002), 288 N.R. 288 (F.C.A.), Justice Evans,
at paragraph 7, was prepared to assume, “but without
deciding the issue, that the applicable standard in this
case is that of unreasonableness.”
[50] La norme de la raisonnabilité a été appliquée
dans Butterfield c. Canada (Procureur général), 2006
CF 894, au paragraphe 70 et dans Air Nunavut Ltd. c.
Canada (Ministre des Transports), [2001] 1 C.F. 138 (1re
inst.), au paragraphe 47. Dans l’arrêt Hudgin c. Canada
(Procureur général), 2002 CAF 102, le juge Evans, au
paragraphe 7, était prêt, « mais sans me prononcer sur la
question, que la norme applicable en l’espèce est celle
du caractère déraisonnable ».
[51] Recently, in Skyward Aviation Ltd. v. Canada
(Minister of Transport), [2009] 2 F.C.R. 219 (F.C.),
Justice Snider applied the correctness standard to a
decision of an appeal panel of the Tribunal when the
question at issue was whether the panel had erred in
finding that it did not have jurisdiction to review a notice
of suspension. Relying on Nunavut, above, at paragraph
31, my colleague was of the opinion that that question
was a question of pure law or statutory interpretation.
[51] Récemment, la juge Snider dans Skyward
Aviation Ltd. c. Canada (Ministre des Transports),
[2009] 2 R.C.F. 219 (C.F.) a appliqué la norme de la
décision correcte d’une décision d’un comité d’appel du
Tribunal lorsque la question en litige était de savoir si
le comité d’appel avait erré lorsqu’il a décidé qu’il
n’avait pas juridiction d’examiner un avis de suspension.
Ma collègue était d’avis que cette question est une
question de droit ou une question de l’interprétation des
lois s’appuyant sur la décision dans Nunavut, précité, au
paragraphe 31.
[52] When this application for judicial review was
heard, counsel for the applicant argued that the
Tribunal had erred in law by misinterpreting
paragraph 7.1(1)(c) of the Act when it severed 20 of
the grounds for cancellation relied on by the Minister
in cancelling the training unit operator certificate.
Counsel for Sept-Îles Aviation argues that the
reasonableness standard applies.
[52] À l’audience de cette demande de contrôle
judiciaire, le procureur du demandeur a soutenu que le
Tribunal avait commis une erreur de droit; il avait
incorrectement interprété les dispositions de l’alinéa
7.1(1)c) de la Loi lorsqu’il a scindé 20 motifs d’annulation
invoqués par le ministre à l’appui de l’annulation du
certificat d’exploitation de l’unité de formation. Pour sa
part, le procureur de Sept-Îles Aviation soutient que la
norme de la décision raisonnable s’applique.
[53] I am aware of the debate in Dunsmuir over the
circumstances in which a question of law may be subject
to the reasonableness standard.
[53] Je suis conscient du débat dans Dunsmuir à savoir
dans quelles circonstances une question de droit peut
être assujettie à la norme de la raisonnabilité.
[54] In the circumstances, I find that I must proceed
with an analysis of the factors making it possible to
identify the proper standard of review.
[54] J’estime dans les circonstances être obligé
d’entreprendre l’analyse des éléments qui permettent
d’arrêter la bonne norme de contrôle.
[55]
[55]
I note the following:
• The Transportation Appeal Tribunal of Canada Act
contains a privative clause in section 21, but that section
applies only to a decision “of an appeal panel of the
Tribunal”. As we have determined, the Minister could
not appeal to an appeal panel in this case. Accordingly,
Je constate :
• que la Loi sur le Tribunal d’appel des transports du
Canada contient une clause privative à l’article 21 mais
que celui-ci ne s’applique qu’à une décision « rendue en
appel par un comité du Tribunal ». Comme nous l’avons
déterminé, le ministre ne pouvait pas dans la décision
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
341
no privative clause applies to the member’s determination
in this case;
qui nous concerne faire appel au comité. En l’espèce,
donc, la décision du conseiller n’est pas assujettie à une
clause privative;
• The Tribunal has recognized expertise when deciding
a request for review or an appeal on the merits; however,
questions of law, including statutory interpretation, do
not fall squarely within the expertise of the Tribunal
(Nunavut, above, at paragraph 47);
• le Tribunal a une expertise reconnue lorsqu’il tranche
sur le fond d’une demande de réexamen ou lors
d’un appel; cependant des questions de droits, tel
l’interprétation des lois, ne relèvent pas vraiment de
l’expertise du Tribunal (Nunavut, précité, au
paragraphe 47);
• The basic question at issue is a question of law;
• la question fondamentale en litige est une question de
droit;
• The Tribunal’s mandate is to give the aviation public
the opportunity to appeal administrative decisions
that affect licences or impose penalties under the Act
(Nunavut, at paragraph 21).
• le mandat du Tribunal est de donner au secteur du
transport aérien la possibilité d’appeler les décisions
administratives qui touchent des licences ou imposent
des pénalités en vertu de la Loi (Nunavut, au
paragraphe 21).
[56] Based on all these factors, I conclude that
Parliament intended the correctness standard to apply.
[56] L’ensemble de ces facteurs me porte à conclure
que le critère de la décision correcte est envisagé par le
législateur.
[57] For the reasons that follow, however, I find that
the outcome would be the same if the standard of review
were reasonableness.
[57] Pour les motifs qui suivront, j’estime, cependant,
que le résultat serait le même si la norme de contrôle
était celle de la décision raisonnable.
4. Discussion
4. Discussion
[58] In my opinion, the main question raised by
the AGC is whether the Tribunal misinterpreted
paragraph 7.1(1)(c) of the Act when it divided up the
30 grounds for cancellation common to both operator
certificates based on its opinion of which grounds
related exclusively to each certificate cancelled by the
Minister on May 8, 2007.
[58] J’estime que la question principale soulevée par
le PGC est de savoir si le Tribunal a mal interprété
l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi en partageant les 30 motifs
d’annulation communs des deux certificats d’exploitation
entre ceux que le Tribunal croyait étaient seulement
reliés à chacun des deux certificats d’exploitation qui
ont été annulés par le ministre le 8 mai 2007.
[59]
[59] Je reproduis les dispositions du paragraphe 7.1(1)
de la Loi :
Subsection 7.1(1) of the Act reads as follows:
7.1 (1) If the Minister decides to suspend, cancel or refuse
to renew a Canadian aviation document on the grounds that
7.1 (1) Le ministre, s’il décide de suspendre, d’annuler ou
de ne pas renouveler un document d’aviation canadien pour
l’un des motifs ci-après, expédie un avis par signification à
personne ou par courrier recommandé ou certifié à la dernière
adresse connue du titulaire du document ou du propriétaire, de
l’exploitant ou de l’utilisateur de l’aéronef, de l’aéroport ou
autre installation que vise le document :
342
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
(a) the holder of the document is incompetent,
a) le titulaire du document est inapte;
(b) the holder or any aircraft, airport or other facility in
respect of which the document was issued ceases to meet
the qualifications necessary for the issuance of the
document or to fulfil the conditions subject to which
the document was issued, or
b) le titulaire ou l’aéronef, l’aéroport ou autre installation
ne répond plus aux conditions de délivrance ou de
maintien en état de validité du document;
(c) the Minister is of the opinion that the public interest
and, in particular, the aviation record of the holder of
the document or of any principal of the holder, as
defined in regulations made under paragraph 6.71(3)(a),
warrant it,
c) le ministre estime que l’intérêt public, notamment en
raison des antécédents aériens du titulaire ou de tel de ses
dirigeants — au sens du règlement pris en vertu de
l’alinéa 6.71(3)a) —, le requiert. [Soulignement ajouté.]
the Minister shall, by personal service or by registered or
certified mail sent to the holder or the owner or operator of the
aircraft, airport or facility, as the case may be, at their latest
known address, notify that person of the Minister’s decision.
[Emphasis added.]
[60] I will refer to two principles of statutory
interpretation. The first was stated by Professor Driedger
in his book Construction of Statutes [2nd ed., 1983] and
has been approved many times by the Supreme Court of
Canada. See Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1
S.C.R. 27, at paragraph 21:
[60] Je cite deux principes de l’interprétation des lois.
Le premier a été énoncé par le professeur Driedger dans
son ouvrage intitulé Construction of Statutes [2e éd.,
1983] et approuvé maintes fois par la Cour suprême du
Canada. Voir Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1
R.C.S. 27, au paragraphe 21 :
Today there is only one principle or approach, namely, the
words of an Act are to be read in their entire context and in
their grammatical and ordinary sense harmoniously with the
scheme of the Act, the object of the Act, and the intention of
Parliament. [Emphasis added.]
[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou
solution: il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte
global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui
s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et
l’intention du législateur. [Je souligne.]
[61] The second principle of statutory interpretation
was reiterated by Justice Binnie in his concurring reasons
in Dunsmuir, at paragraphs 150 and 151, where he talked
about the nub of the difficulty of determining a decision’s
reasonableness. He expressed the view “that
‘reasonableness’ depends on the context. It must be
calibrated to fit the circumstances. . . . The standard
(‘reasonableness’) stays the same, but the reasonableness
assessment will vary with the relevant circumstances.”
[61] Le deuxième principe relatif à l’interprétation des
lois a été repris par le juge Binnie dans ses motifs
concourants dans l’arrêt Dunsmuir, aux paragraphes 150
et 151, lorsqu’il discutait le nœud du problème de statuer
sur la raisonnabilité d’une décision. Il est d’avis « que la
“raisonnabilité” d’une décision tient au contexte. La
raisonnabilité doit être adaptée aux circonstances [. . .]
La norme (celle de la) “raisonnabilité” demeure la
même, mais l’appréciation du caractère raisonnable
varie selon les faits en cause. »
[62] Since he was of the view [at paragraph 151] that
“what is required . . . is a more easily applied framework
into which the judicial review court and litigants can
plug in the relevant context”, he stated the following:
“No one doubts that in order to overturn an administrative
outcome on grounds of substance (i.e. leaving aside
errors of fairness or law . . .), the reviewing court must
[62] Étant d’avis [au paragraphe 151] « qu’il faut une
grille d’analyse que la cour de révision et les parties
puissent plus aisément appliquer aux faits en cause », il
estime que nul doute que « pour infirmer une décision
administrative sur le fond (abstraction faite des erreurs
relatives à l’équité ou au droit [. . .]), la cour de révision
doit être convaincue que la décision ne fait pas partie de
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
343
be satisfied that the outcome was outside the scope of
reasonable responses open to the decision maker under
its grant of authority, usually a statute.”
celles que pouvait raisonnablement rendre le décideur
dans l’exercice du pouvoir que lui confère généralement
une disposition législative. »
[63] It was at this point in his analysis that Justice
Binnie noted the following: “‘[T]here is always a
perspective’, observed Rand J., ‘within which a statute
is intended [by the legislature] to operate’: Roncarelli v.
Duplessis, [1959] S.C.R. 121, at p. 140.” Justice Binnie
asked the following question: “ How is that ‘perspective’
to be ascertained?” At paragraph 151, he listed the
factors that a reviewing judge “will obviously want
to consider”:
[63] C’est à ce point dans son analyse que le juge
Binnie remarque : « Comme l’a fait observer le juge
Rand, [traduction] “une loi est toujours censée [suivant
l’intention du législateur] s’appliquer dans une certaine
optique” : Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, p.
140. » Le juge Binnie pose la question suivante :
« Comment doit-on déterminer cette “optique”? » Il
énumère au paragraphe 151 les facteurs suivants que la
cour de révision « tiendra assurément compte de » :
• the precise nature and function of the decision maker,
including its expertise;
• la nature et de la fonction précises du décideur, y
compris son expertise;
• the terms and objectives of the governing statute (or
common law) conferring the power of decision,
including the existence of a privative clause; and
• du libellé et des objectifs de la loi (ou de la common
law) conférant le pouvoir, y compris la présence d’une
clause privative, et
• the nature of the issue being decided.
• de la nature de la question à trancher.
[64] Justice Binnie [at paragraph 151] was of the
opinion that “[c]areful consideration of these matters
will reveal the extent of the discretion conferred, for
example, the extent to which the decision formulates or
implements broad public policy. . . . In some cases, the
court will have to recognize that the decision maker was
required to strike a proper balance (or achieve
proportionality) between the adverse impact of a decision
on the rights and interests of the applicant or others
directly affected weighed against the public purpose
which is sought to be advanced” (emphasis added).
[64] Le juge Binnie [au paragraphe 151] estime que
« [l]’examen attentif de ces éléments révélera l’étendue
du pouvoir discrétionnaire, comme la mesure dans
laquelle la décision traduit ou met en œuvre une
politique publique générale [. . .] La cour devra parfois
reconnaître que le décideur devait établir un juste
équilibre (ou une proportionnalité) entre, d’une part, les
répercussions défavorables de la décision sur les droits
et les intérêts du demandeur ou d’autres personnes
directement touchées et, d’autre part, l’objectif public
poursuivi » (je souligne).
[65] I will now apply these two principles of statutory
interpretation to the instant case. The mandate of the
Minister of Transport and officials in the Department of
Transport is to enforce the law and regulations in the
interest of public safety (Swanson v. Canada (Minister
of Transport), [1992] 1 F.C. 408 (C.A.) (Swanson), at
page 424). The public interest to which paragraph
7.1(1)(c) refers is the public interest in aviation safety
(Bancarz, at paragraph 44). The Minister “bears a heavy
responsibility towards the public to ensure that aircraft
and air carrier operations are conducted safely. This is
especially so for Transport Canada inspectors who are in
[65] J’applique maintenant les deux principes de
l’interprétation des lois à l’instance en cause. Le mandat
du ministre des Transports et des fonctionnaires dans
son Ministère a pour objectif l’exécution de la loi et des
règlements d’application dans l’intérêt de la sécurité
publique (Swanson c. Canada (Ministre des Transports),
[1992] 1 C.F. 408 (C.A.) (Swanson), à la page 424).
L’intérêt public visé par l’alinéa 7.1(1)c) est l’intérêt
public en matière de sécurité aéronautique (Bancarz, au
paragraphe 44). Le ministre « a la lourde responsabilité
envers le public de voir à ce que les opérations liées aux
aéronefs et aux transporteurs aériens soient menées en
344
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
practice charged with the duty of maintaining safety”
(Sierra Fox Inc. v. Canada (Minister of Transport)
(2007), 308 F.T.R. 219 (F.C.), at paragraph 6), and “the
statutory scheme vests broad discretion in the Minister
in the interest of public safety” (Kiss v. Canada (Minister
of Transport) (1999), 172 F.T.R. 229 (F.C.T.D.), at
paragraph 31).
toute sécurité, cela est particulièrement vrai dans le
cas des inspecteurs de Transports Canada qui sont en
pratique chargés de maintenir la sécurité » (Sierra Fox
Inc. c. Canada (Ministre des Transports), 2007 CF 129,
au paragraphe 6) et « le régime législatif accorde au
ministre un grand pouvoir discrétionnaire pour protéger
l’intérêt public » (Kiss c. Canada (Ministre des
Transports), [1999] A.C.F. no 1187 (1re inst.) (QL), au
paragraphe 31).
[66] As well, Justice Linden wrote the following in
Swanson, at page 428:
[66] De plus, voici ce que le juge Linden écrit, aux
pages 428 et 429 dans Swanson :
The need for strict compliance with safety standards
underscores the obvious importance of passenger safety. The
defendant is responsible for the certification of each carrier
and their inspection, airworthiness of the equipment and its
maintenance. Not only is the granting of the licence the job of
this department, but also the need to monitor the airlines to
ensure that they remain qualified. One of the warning signs
which may alert an inspector that an air carrier is not operating
safely, as set out in the Air Carrier Certification Manual, is
high pilot turnover. Another is inadequate maintenance. Both
of these danger signals were abundantly apparent to Transport
Canada as they observed Wapiti. [Emphasis added.]
Le fait qu’il soit essentiel que les normes de sécurité soient
rigoureusement respectées met en relief l’importance évidente
de la sécurité des passagers. La défenderesse est chargée de la
certification et de l’inspection de chaque transporteur, de l’état
de navigabilité de l’équipement et de son entretien. Ce
ministère est non seulement chargé de délivrer des licences,
mais également de surveiller les compagnies aériennes pour
s’assurer qu’elles continuent à respecter les conditions requises.
Ainsi que le précise le Manuel de certification des transporteurs
aériens, un des signes avertisseurs qui peut autoriser
l’inspecteur à penser que le transporteur aérien n’exerce pas
ses activités en toute sécurité est le nombre élevé de
changements de pilotes. Un autre signe est l’entretien
inadéquat. Ces deux signaux de danger étaient parfaitement
évidents pour Transports Canada lorsqu’il observait Wapiti.
[Je souligne.]
[67] The Federal Court of Appeal’s decision in
Swanson is important. It was a case in which the widows
of three passengers killed in an air crash sued the federal
Crown for damages, alleging that the negligence of
Department of Transport inspectors had contributed to
their loss. Justice Linden, writing for the Federal Court
of Appeal, found that the Crown had a civil duty to use
reasonable care given that the task of the Department of
Transport officials who had issued operating certificates
that focussed mainly on the matter of safety “was to
enforce the regulations and the ANO’s [Air Navigation
Orders] as far as safety was concerned to the best of
their ability with the resources at their disposal” (see
page 425).
[67] La décision de la Cour d’appel fédérale dans
Swanson est importante parce que le juge Linden, au
nom de la Cour d’appel fédérale, dans une cause où les
veuves de trois passagers tués dans un accident aérien
ont poursuivi la Couronne fédérale en dommagesintérêts en alléguant que la négligence des inspecteurs
du ministère des Transports avait contribué au préjudice
qu’ils avaient subi, a reconnu que la Couronne avait une
obligation de nature civile de diligence raisonnable
considérant que la mission des fonctionnaires du
ministère des Transports qui avaient émis les certificats
d’exploitation axés principalement sur la question de la
sécurité « consistait à appliquer de leur mieux et avec les
ressources qu’ils disposaient les règlements et les ONA
[ordonnances sur la navigation aérienne] en tenant
compte de la sécurité » (voir la page 425).
[68] In Swanson [at page 426], Justice Linden also
held that “the servants of the Crown were negligent in
[68] Le juge Linden a aussi statué dans Swanson [à la
page 426] que « les préposés de la Couronne ont fait
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
345
their supervision of Wapiti and its pilots.” At pages 427428 of his reasons, Justice Linden agreed with the Trial
Judge, Justice Walsh [[1990] 2 F.C. 619 (T.D.)], who
had stated [at page 637] that the plaintiff had to
“‘establish that Transport Canada was negligent
with respect to the steps it did not take before the
crash’” and [at page 635] that the Crown had “‘plenty of
time to remedy this by withdrawing permission’”
(emphasis added).
preuve de négligence dans leur surveillance de Wapiti et
de ses pilotes. » Aux pages 427 et 428 de ses motifs, le
juge Linden a appuyé les propos du juge Walsh, juge en
première instance [[1990] 2 C.F. 619 (1re inst.), à la page
637], que la demanderesse devait « “établir que
Transports Canada a été négligent en ne prenant pas les
mesures voulues avant l’accident” » et [à la page 635]
que la Couronne « “avait tout le temps voulu pour
remédier à cette situation en retirant son autorisation” »
(je souligne).
[69] At page 429 of Swanson, he reviewed the
enforcement standards available under the law as well as
the practice in this field:
[69] À la page 429 de Swanson, il revoit les normes de
contrainte disponibles dans la loi ainsi que la pratique
dans ce domaine :
There were also standards set out for enforcement. Four
official enforcement techniques were available to Transport
Canada: warning, suspension, prosecution and cancellation of
a licence. Warnings were used in the case of most first offences.
These enforcement techniques could be carried out through
four different types of action: referral, administrative, judicial,
and joint administrative and judicial. While administrative
action was to be used in most cases, the Transport Canada
Enforcement Manual stated that it was not to be employed in
cases “where it would be clearly ineffective in promoting flight
safety and compliance.” The Regional Director had the power
to suspend operating certificates, permits, licences and other
flight authorization documents.
Il existe également des normes de contrainte. Transports
Canada dispose de quatre mesures de contrainte différentes:
premièrement, un avertissement; deuxièmement, une
suspension; troisièmement, des poursuites; quatrièmement,
l’annulation d’une licence. On servait un avertissement dans le
cas de la plupart des premières infractions. Ces mesures de
contrainte peuvent être exécutées au moyen de quatre types
différents de mesures: des mesures de renvoi, des mesures
administratives, des mesures judiciaires et des mesures à la
fois administratives et judiciaires. On recourait dans la plupart
des cas aux mesures administratives, mais le Manuel de
l’application des règlements de Transports Canada déclarait
qu’on ne devait pas les utiliser lorsque [traduction] « elles
seraient manifestement inefficaces lorsqu’il s’agit de
promouvoir la sécurité aérienne et d’encourager le respect des
règlements ». Le directeur régional avait le pouvoir de
suspendre les certificats, les permis, les licences et les autres
documents d’autorisation de vol.
Contained in ANO series 7 is a guideline of sanctions
appropriate to various violations. A first offence of failing to
maintain log books could attract a range of punishment varying
from a warning to a $1,000 fine or a 14-day suspension. For
the second offence, a 30-60 day suspension or a $2,500 fine
was recommended. This progressive punishment was part of
the policy of the Department in treating repeat offences. It is
clear that the Department had the responsibility to enforce
compliance with the rules as well as performing inspections.
[Emphasis added.]
La série 7 des ONA contient des lignes directrices concernant
les sanctions appropriées aux diverses infractions. En cas de
première infraction, l’omission de tenir des carnets de vol
donne lieu à une gamme de sanctions allant d’un avertissement
à une amende de 1 000 $ ou une suspension de 14 jours. En cas
de deuxième infraction, une suspension de 30 à 60 jours ou
une amende de 2 500 $ étaient recommandées. Cette
progression des peines faisait partie de la politique adoptée par
le ministère à l’égard des récidivistes. Le Ministère était
manifestement chargé de faire respecter les règlements et de
procéder à des inspections. [Je souligne.]
[70] Like Justice Walsh, Justice Linden found at pages
431-432 that “there was plenty of time for them to come
to the conclusion that their permission to continue these
practices should be withdrawn. Wapiti failed to respond
to repeated warnings with anything more than unfulfilled
[70] Le juge Linden, comme l’avait statué le juge
Walsh, tranche aux pages 431 et 432 que « Transports
Canada disposait d’amplement de temps pour en venir à
la conclusion qu’il fallait retirer à Wapiti la permission
de poursuivre ces pratiques. Wapiti n’a répondu aux
346
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
promises to comply with the specifications of their
operating certificates. Transport Canada’s acceptance of
these repeated assurances was entirely inconsistent with
its function of promoting passenger safety” (emphasis
added). He concluded as follows at page 433 of Swanson:
“Transport Canada’s failure to take any meaningful steps
to correct the explosive situation which it knew existed
at Wapiti amounted to a breach of the duty of care it
owed the passengers” (emphasis added).
avertissements répétés qu’en formulant des promesses
non tenues de respecter les dispositions de ses certificats
d’exploitation. En acceptant ces assurances répétées,
Transports Canada allait complètement à l’encontre de
son rôle de protection de la sécurité des passagers » (je
souligne). Il conclut à la page 433 de Swanson :
« L’omission de Transports Canada de prendre des
mesures concrètes pour corriger la situation explosive
qu’il savait exister chez Wapiti équivalait à un
manquement à l’obligation de diligence à laquelle il était
tenu envers les passagers » (je souligne).
[71] Finally, the Transportation Appeal Tribunal of
Canada has ruled on the content of public interest under
the Act. In Bancarz, it wrote [Bancarz v. Canada
(Minister of Transport), [2005] C.T.A.T.D. No. 24 (QL),
at paragraph 57]:
[71] Finalement, le Tribunal d’appel des Transports du
Canada s’est prononcé sur le contenu de l’intérêt public
visé par la loi. Le Tribunal dans Bancarz écrit [Bancarz
c. Canada (Ministre des Transports), [2005] D.T.A.T.C.
no 24 (QL), au paragraphe 57] :
Subsection 6.71(1) provides another indication of a particular
concern which is in the public interest; the aviation record of
the applicant, clearly a reference to safety and compliance with
aviation. Hence, it is entirely correct for the Department to
produce the history or record of the applicant’s past
contraventions in establishing its concern for the public
interest. The public interest as asserted by the Minister is a
societal interest that relates to the protection and safety of the
public and the users of the system as part of its policy regarding
the development, regulation and supervision of all matters
connected with aeronautics, and the maintenance of an
acceptable level of safety. [Emphasis added.]
Le paragraphe 6.71(1) prévoit une autre indication d’une
préoccupation particulière qui relève de l’intérêt public; les
antécédents aériens du demandeur fait manifestement référence
à la sécurité et au respect relié à l’aéronautique. Donc, il est
entièrement correct que le ministère présente les antécédents
ou le dossier des contraventions antérieures du requérant pour
établir ses préoccupations concernant l’intérêt public. L’intérêt
public, comme l’a affirmé le ministre, est un intérêt de société
qui est relié à la protection et à la sécurité du public et des
utilisateurs du système et fait partie de ses politiques concernant
le développement, la réglementation et la supervision de toutes
affaires reliées à l’aéronautique, de même qu’au maintien d’un
niveau acceptable de sécurité. [Je souligne.]
[72] In my opinion, this overview of the case law
clearly demonstrates the purpose of the Act’s provisions
authorizing the Minister to refuse to issue or amend an
aviation document (subsection 6.71(1) [as enacted by
S.C. 1992, c. 4, s. 14; 2001, c. 29, s. 34] of the Act) or to
suspend or cancel such a document (subsection 7.1(1) of
the Act) on the grounds that “the Minister is of the
opinion that the public interest and, in particular, the
aviation record of the holder of the document or of any
principal of the holder . . . warrant it”.
[72] Ce survol de la jurisprudence démontre clairement
à mon avis le but visé par les dispositions dans la loi qui
autorise le ministre soit de refuser de délivrer ou de
modifier un document d’aviation (le paragraphe 6.71(1)
[édicté par L.C. 1992, ch. 4, art. 14; 2001, ch. 29, art. 34]
de la Loi) ou de suspendre ou d’annuler un tel document
(le paragraphe 7.1(1) de la Loi) au motif que « le ministre
estime que l’intérêt public, notamment en raison des
antécédents aériens du titulaire ou de tel de ses dirigeants
[. . .] le requiert. »
[73] The purpose of these two provisions is to provide
the Minister with one tool, among others, to promote the
objective of the Act, which mandates the Minister and
the Minister’s officials to ensure public safety in aviation
by authorizing the Minister to prevent non-compliance
with the Act and regulations. The public interest is
[73] La raison d’être de ses deux dispositions est de
mettre à la disposition du ministre un outil, parmi
d’autres, afin de promouvoir l’objectif de la Loi qui
mandate le ministre et ses fonctionnaires d’assurer la
sécurité publique en matière d’aviation en autorisant le
ministre de prévenir un non-respect de la Loi et du
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
347
engaged when past non-compliance is serious and
repeated enough to conclude that there is a risk of further
offences and that the operator must therefore stop using
the certificate.
règlement. L’intérêt public est engagé lorsque les nonrespects dans le passé sont suffisamment graves et
répétitifs permettant de conclure qu’il existe un
risque de récidive et, donc, que l’opérateur doit cesser
d’exploiter le certificat.
[74] The onus is on the Minister to provide such a
justification. Here, as already noted, the Minister relied
on all the instances in which Sept-Îles Aviation or
Jacques Lévesque had failed to comply with the Act and
regulations as grounds for cancelling the company’s two
operator certificates. The documentary and testimonial
evidence was the same for both certificates, and
everything was debated before the Tribunal in one sitting
at Sept-Îles.
[74] Le fardeau d’une telle justification repose chez le
ministre. Tel qu’indiqué, en espèce, le ministre avait
invoqué tous les cas de non-respect de la Loi et des
règlements d’application commis soit par Sept-Îles
Aviation ou par Jacques Lévesque comme motifs
d’annulation dans l’annulation des deux certificats
d’exploitation que détenait la compagnie. La preuve
documentaire et testimoniale étaient identiques pour les
deux certificats et le tout a été débattu devant le tribunal
durant une même séance à Sept-Îles.
[75] This consideration of the public interest to justify
a cancellation was not new, nor was the way the
Minister’s evidence was presented. This procedure was
adopted by the Tribunal [at the time the Civil Aviation
Tribunal] at the first level in Spur Aviation Ltd. v. Canada
(Minister of Transport), [1997] C.A.T.D. No. 24 (QL).
In that case, which was also based on paragraph
7.1(1)(c) of the Act, three operator certificates issued
to Spur Aviation by the Minister were cancelled on
April 29, 1996. For the three files, the record (noncompliance with the Act and regulations resulting in
operator certificate suspensions, violations, fines,
suspensions of flight authorities, warnings, inability to
comply with conditions for reinstatement, failure of
aircraft to meet applicable standards) was the same, and
everything was submitted as one case. That common
evidence was also used when the Minister, relying again
on paragraph 7.1(1)(c), cancelled the aircraft maintenance
engineer licence issued to Robert O. Jensen, Spur
Aviation’s senior manager, [1997] C.A.T.D. No. 49 (QL)
[Jensen v. Canada (Minister of Transport)].
[75] Cette façon de considérer l’intérêt public pour
justifier une annulation et de présenter sa preuve de la
part du ministre n’était pas nouvelle. Cette procédure a
été adoptée par le Tribunal [à l’époque le Tribunal de
l’aviation civile] au premier palier dans Spur Aviation
Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1997]
D.T.A.C. no 24 (QL). Dans cette affaire, qui était aussi
basée sur l’article 7.1(1)c) de la Loi, il s’agissait de
l’annulation le 29 avril 1996 de trois certificats
d’exploitation émis à Spur Aviation par le ministre. Pour
les trois dossiers, les antécédents (le non-respect de la
Loi et des règlements résultant dans des suspensions
des certificats d’exploitation, des contraventions, des
amendes, des suspensions d’autorités de vols, des
avertissements, d’incapacité de conformité aux
conditions de remise en vigueur, défaut des aéronefs de
répondre aux normes applicables) étaient les mêmes et
le tout a été soumis en un seul cas. Cette preuve commune
a aussi servi de preuve lorsque le ministre s’appuyant
aussi sur le paragraphe 7.1(1)c) a annulé le certificat de
technicien d’entretien d’aéronef que détenait Robert O.
Jensen, gestionnaire principal de Spur Aviation, [1997]
D.T.A.C. no 49 (QL) [Jensen c. Canada (Ministre
des Transports)].
[76] In NexJet Aviation Inc. v. Canada (Minister of
Transport), [2006] C.T.A.T.D. No. 33 (QL), another
public interest case under paragraph 7.1(1)(c) of the Act,
although there was no double cancellation of operator
certificates, the Minister made his case by listing 20
[76] Bien qu’il ne s’agissait pas d’une double
annulation de certificats d’exploitation, dans NexJet
Aviation Inc. c. Canada (Ministre des Transports),
[2006] D.T.A.T.C. no 33 (QL), une autre cause concernant
l’intérêt public sous l’article 7.1(1)c) de la Loi, le
348
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
grounds for cancellation, the first of which was dated
November 20, 2002. The Tribunal concluded as follows,
at paragraphs 176 to 178 of its reasons:
ministre a constituté son dossier par l’énumération de 20
motifs d’annulation dont le premier datait du 20
novembre 2002. Le tribunal a conclu aux paragraphes
176 à 178 de ses motifs :
The records of NexJet and its principal show a continuing
pattern of non-compliance with regulations or its own approved
procedures. That is illustrated by the number of suspensions it
has incurred in its four-year history. The grounds underlying
the suspensions are most often safety related. Several of these
suspensions were of short duration as the company took quick
action to come into compliance. The troubling factor is that not
long after coming into compliance, the company reverts to its
former style.
Les dossiers de NexJet et de son dirigeant démontrent un
fonctionnement constant de non respect des règlements ou de
ses propres procédures agréées. En témoignent le nombre de
suspensions qui ont eu lieu dans le cadre de quatre ans
d’existence. Les motifs sous-jacents aux suspensions sont
plutôt liés à la sécurité. Plusieurs de ces suspensions ont été de
courte durée étant donné que la compagnie a rapidement pris
des mesures pour se conformer. Le facteur troublant est que
peu après s’être conformé, la compagnie retournait à son
ancien mode de fonctionnement.
Mr. Kirkpatrick had asked somewhat rhetorically what had
happened after October 19, 2005, when that last notice of
suspension was rescinded. He pointed out that at that time
Transport Canada must be taken to be satisfied that the public
interest was being served and that NexJet was a safe operation
as it restored the AOC.
M. Kirkpatrick avait demandé pour la forme ce qui s’était
produit après le 19 octobre 2005, lorsque le dernier avis de
suspension avait été annulé. Il a souligné qu’à ce moment-là,
Transports Canada devait être considéré satisfait de la façon
dont l’intérêt public était pris en compte et que NexJet
fonctionnait en toute sécurité, étant donné que l’AOC était de
nouveau en vigueur.
What happened next was the company’s west coast operation
and the litany of unsafe practices that unfolded under
Mr. Virdi’s stewardship. It could not be said that aviation
safety and hence the public interest were being served by
allowing NexJet to operate as it did. I concur with the
Minister’s decision to cancel the AOC. [Emphasis added.]
Par la suite, les activités de la côte Ouest de la compagnie
et la litanie des pratiques non sécuritaires ont été mises en
relief sous l’égide de M. Virdi. On ne peut dire que la sécurité
aéronautique et donc l’intérêt public étaient respectés lorsque
l’on permettait à NexJet de fonctionner comme elle l’a fait.
Je souscris à la décision du ministre d’annuler l’AOC.
[Je souligne.]
5. Conclusions
5. Conclusions
[77] In Swanson, Justice Linden rightly noted that: (1)
the Act gave the Minister a range of powers for regulating
air travel in Canada to ensure public safety; (2)
preventing crashes was essential in this context; and (3)
in some circumstances, an operator certificate had to be
cancelled to put an end to an air carrier’s operations.
[77] Le juge Linden, dans Swanson, a signalé à juste
titre : 1) que la Loi accordait au ministre une gamme de
pouvoirs lui permettant de régir le transport aérien au
Canada afin d’assurer la sécurité publique; 2) la
prévention d’accidents était essentielle dans ce contexte;
et 3) dans certaines circonstances l’annulation d’un
certificat d’exploitation dans le but de faire cesser les
opérations d’un transporteur aérien était nécessaire.
[78] In paragraph 7.1(1)(c) of the Act, the Parliament
of Canada, in clear and precise language, has authorized
the Minister to cancel an operator certificate if “the
Minister is of the opinion that the public interest and, in
particular, the aviation record of the holder of the
document or of any principal of the holder . . . warrant it”
[emphasis added] (in French: “le ministre estime que
l’intérêt public, notamment en raison des antécédents
[78] Le Parlement du Canada, dans un langage clair et
précis, à l’alinéa 7.1(1)c) de la Loi a autorisé le ministre
d’annuler un certificat d’exploitation s’il « estime que
l’intérêt public, notamment en raison des antécédents
aériens du titulaire ou de tel de ses dirigeants [. . .] le
requiert » [souligenement ajouté] (en anglais : « the
Minister is of the opinion that the public interest and, in
particular, the aviation record of the holder of the
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
349
aériens du titulaire ou de tel de ses dirigeants . . . le
requiert” [emphasis added]).
document or of any principal of the holder [. . .] warrant
it » [souligenement ajouté]).
[79] The decisions of the Tribunal and this Court have
recognized that, where a certificate is cancelled on
public interest grounds, the Minister is entitled to look
at the entire record of the licensee or its principals, that
is, all infractions against the Act or regulations (Bancarz,
above, at paragraph 46 [F.C.]).
[79] Il est reconnu par la jurisprudence du Tribunal et
de cette Cour que dans un cas d’annulation, au motif de
l’intérêt public, le ministre est fondé de considérer le
dossier complet du titulaire de la licence ou de ses
dirigeants, c’est-à-dire, tous les cas d’un manquement à
la Loi ou à un règlement d’application (Bancarz, précité,
au paragraphe 46 [C.F.]).
[80] The position taken by the Minister before the
Tribunal was that the public interest warranted cancelling
the school’s operation because a culture of noncompliance with the Act and regulations had developed
at Sept-Îles Aviation. That company was run by Jacques
Lévesque, who was in fact operating his school and his
air taxi service together and performing several jobs in
his company: chief instructor at the school, maintenance
manager, chief pilot and operations manager.
[80] La théorie du ministre devant le Tribunal était
que l’intérêt public justifiait l’annulation de l’exploitation
de l’école parce qu’une culture de non-respect de la
Loi et des règlements s’était infiltrée chez Sept-Îles
Aviation, dirigé par Jacques Lévesque qui, dans les
faits, exploitait son école et son taxi aérien dans un
ensemble et qu’il avait cumulé plusieurs fonctions à
l’intérieur de sa compagnie : chef instructeur de l’école,
gestionnaire de la maintenance, chef pilote, gestionnaire
des opérations.
[81] The Minister’s justification was also based on the
fact that, each time Sept-Îles Aviation met the conditions
for reinstatement following a suspension, it then
repeatedly failed to comply with the Act and regulations.
Moreover, the burden of justification was on the
Minister. The Minister had to prove his case.
[81] La justification du ministre était aussi axée sur le
fait que chaque fois que Sept-Îles Aviation rencontrait
les conditions de rétablissement suite à une suspension,
le non-respect de la Loi et des règlements survenait à
répétition. Qui plus est, le fardeau de justification était
sur le ministre. C’était au ministre de faire sa preuve.
[82] In my opinion, the word “record” (“antécédents”
in French) in paragraph 7.1(1)(c) of the Act clearly
refers to the contravention history of the holder of
an operator certificate. Where serious and repeated
contraventions occur, the Minister has the authority to
cancel the certificate to prevent non-compliance in the
interest of aviation safety rather than waiting for the
worst to happen.
[82] Je considère que le langage de l’alinéa 7.1(1)c) de
la Loi lorsqu’il dispose des mots « antécédents », en
anglais « aviation record » se réfère clairement à
l’historique des contraventions d’un titulaire d’un
certificat d’exploitation et que des contraventions
sérieuses et répétées permettaient au ministre, dans
l’intérêt de la sécurité aérienne, par annulation, de
prévenir un non-respect et de ne pas attendre que le pire
se produise.
[83] In the circumstances of this case, I find that the
Tribunal had no power to exclude, as it did, consideration
of the 20 grounds for cancellation on which the Minister
had relied. That exclusion went to the heart of the
circumstances relied on by the Minister in cancelling the
certificate. In my view, the exclusion was contrary to the
purpose of paragraph 7.1(1)(c), which is to provide a
remedy for possible prevention in appropriate
circumstances involving public safety.
[83] Dans les circonstances de cette cause, j’estime
que le Tribunal n’avait aucun pouvoir d’exclure, comme
il l’a fait, la considération de 20 motifs d’annulation que
le ministre avait invoqués. Cette exclusion allait au cœur
des circonstances invoquées par le ministre pour
l’annulation du certificat. Cette exclusion, à mon avis,
allait à l’encontre du but visé par l’alinéa 7.1(1)c) — un
remède de prévention possible dans des circonstances
appropriées à la sécurité publique.
350
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
[84] I find that, because of that exclusion, the
Tribunal did not consider all the evidence before it; it
erred in law and, from the perspective of Hudgin, the
result of the exclusion was that the Tribunal’s decision
was unreasonable.
[84] Je considère que du fait même de cette exclusion,
le Tribunal n’a pas considéré toute la preuve qu’il
avait devant lui; le Tribunal a commis une erreur de droit
que, dans la perspective de l’arrêt Hudgin, cette exclusion
avait comme résultat que la décision du Tribunal
était déraisonnable.
[85] Allowing this application for judicial review
means setting aside the Tribunal’s determination, which
referred the Minister’s decision back to the Minister for
reconsideration. A new Tribunal will have to reconsider
the determination set aside. In this situation, it is unnecessary to rule on the stay of the Minister’s decision.
[85] Le fait d’accorder ce contrôle judiciaire a comme
résultat que la décision du Tribunal est cassée. Cette
décision renvoyait au ministre pour examen sa décision.
Un nouveau Tribunal doit reconsidérer la décision
cassée. Dans cette circonstance, la condition de
prononcer la suspension de la décision du ministre n’est
plus présente.
JUDGMENT
JUGEMENT
THE COURT ORDERS AND ADJUDGES that this
application for judicial review is allowed with costs; the
Tribunal’s determination dated July 24, 2007, is set aside
and the matter is referred back to another member for
reconsideration.
LA COUR ORDONNE ET ADJUGE que cette
demande de contrôle judiciaire est accueillie avec
dépens; la décision du Tribunal en date du 24 juillet
2007 est annulée et le dossier est renvoyé pour réexamen
à un autre conseiller.
SCHEDULE 1
ANNEXE 1
1. Aeronautics Act [ss. 7.1 (as enacted by R.S.C., 1985
(1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 1992, c. 4, s. 15; 2001, c. 29,
ss. 37, 45(1)(c),(2)(c)(F)), 7.2 (as enacted by R.S.C.,
1985 (1st Supp.), c. 33, s. 1; S.C. 2004, c. 15, s. 111)]
1. La Loi sur l’aéronautique [art. 7.1 (édicté par L.R.C.
(1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 1992, ch. 4, art.
15; 2001, ch. 29, art. 37, 45(1)c),(2)c)(F)), 7.2 (édicté
par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1; L.C. 2004,
ch. 15, art. 111)]
7.1 (1) If the Minister decides to suspend, cancel or refuse
to renew a Canadian aviation document on the grounds that
7.1 (1) Le ministre, s’il décide de suspendre, d’annuler ou
de ne pas renouveler un document d’aviation canadien pour
l’un des motifs ci-après, expédie un avis par signification à
personne ou par courrier recommandé ou certifié à la dernière
adresse connue du titulaire du document ou du propriétaire, de
l’exploitant ou de l’utilisateur de l’aéronef, de l’aéroport ou
autre installation que vise le document :
(a) the holder of the document is incompetent,
a) le titulaire du document est inapte;
(b) the holder or any aircraft, airport or other facility in
respect of which the document was issued ceases to meet the
qualifications necessary for the issuance of the document or
to fulfil the conditions subject to which the document was
issued, or
b) le titulaire ou l’aéronef, l’aéroport ou autre installation ne
répond plus aux conditions de délivrance ou de maintien en
état de validité du document;
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
(c) the Minister is of the opinion that the public interest and,
in particular, the aviation record of the holder of the
document or of any principal of the holder, as defined in
regulations made under paragraph 6.71(3)(a), warrant it,
c. 2431-9154 québec inc.
351
c) le ministre estime que l’intérêt public, notamment en
raison des antécédents aériens du titulaire ou de tel de ses
dirigeants — au sens du règlement pris en vertu de l’alinéa
6.71(3)a) —, le requiert.
the Minister shall, by personal service or by registered or
certified mail sent to the holder or the owner or operator of the
aircraft, airport or facility, as the case may be, at their latest
known address, notify that person of the Minister’s decision.
(2) A notice under subsection (1) shall be in such form as the
Governor in Council may by regulation prescribe and shall, in
addition to any other information that may be so prescribed,
(2) L’avis est établi en la forme que peut fixer le gouverneur
en conseil par règlement. Y sont en outre indiqués :
(a) indicate, as the case requires,
a) soit la raison fondée sur l’intérêt public à l’origine, selon le
ministre, de la mesure, soit la nature de l’inaptitude, soit encore
les conditions — de délivrance ou de maintien en état de
validité — auxquelles, selon le ministre, le titulaire ou
l’aéronef, l’aéroport ou autre installation ne répond plus;
(ii) the nature of the incompetence of the holder of the
Canadian aviation document that the Minister believes
exists, the qualifications necessary for the issuance of the
document that the Minister believes the holder of the
document or the aircraft, airport or facility in respect of
which the document was issued ceases to have or the
conditions subject to which the document was issued that
the Minister believes are no longer being met or complied
with, or
(iii) the elements of the public interest on which the
decision of the Minister is based; and
(b) state the date, being thirty days after the notice is served or
sent, on or before which and the address at which a request for
a review of the decision of the Minister is to be filed in the
event the holder of the document or the owner or operator
concerned wishes to have the decision reviewed.
b) le lieu et la date limite, à savoir trente jours après l’expédition
ou la signification de l’avis, du dépôt d’une éventuelle requête
en révision.
(2.1) The Minister’s decision to suspend or cancel a
Canadian aviation document takes effect on the date of receipt
of the notice under subsection (1) by the person on whom it is
served or to whom it is sent, unless the notice indicates that the
decision is to take effect on a later date.
(2.1) La décision du ministre prend effet dès réception par
l’intéressé de l’avis ou à la date ultérieure précisée dans
celui-ci.
(3) Where the holder of a Canadian aviation document or
the owner or operator of any aircraft, airport or other facility
in respect of which a Canadian aviation document is issued
who is affected by a decision of the Minister referred to in
subsection (1) wishes to have the decision reviewed, he shall,
on or before the date that is thirty days after the notice is
served on or sent to him under that subsection or within such
further time as the Tribunal, on application by the holder,
owner or operator, may allow, in writing file with the
Tribunal at the address set out in the notice a request for a
review of the decision.
(3) L’intéressé qui désire faire réviser la décision du
ministre dépose une requête à cet effet auprès du Tribunal
à l’adresse et pour la date limite indiquées dans l’avis, ou
dans le délai supérieur éventuellement accordé à sa demande
par le Tribunal.
352
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
(4) A request for a review of the decision of the Minister
under subsection (3) does not operate as a stay of the
suspension, cancellation or refusal to renew to which the
decision relates.
(4) Le dépôt d’une requête en révision n’a pas pour effet de
suspendre la mesure prise par le ministre.
(5) On receipt of a request filed in accordance with
subsection (3), the Tribunal shall forthwith appoint a time, as
soon as practicable after the request is filed, and place for the
review of the decision referred to in the request and in writing
notify the Minister and the person who filed the request of the
time and place so appointed.
(5) Le Tribunal, sur réception de la requête, fixe aussitôt le
lieu et la date de l’audience, laquelle est à tenir dans les
meilleurs délais possible suivant le dépôt de la requête, et il en
avise par écrit le ministre et l’intéressé.
(6) At the time and place appointed under subsection (5) for
the review of the decision, the member of the Tribunal assigned
to conduct the review shall provide the Minister and the holder
of the Canadian aviation document or the owner or operator
affected by the decision, as the case may be, with an opportunity
consistent with procedural fairness and natural justice to
present evidence and make representations in relation to the
suspension, cancellation or refusal to renew under review.
(6) À l’audience, le conseiller commis à l’affaire donne au
ministre et à l’intéressé la possibilité de lui présenter leurs
éléments de preuve et leurs observations sur la mesure attaquée,
conformément aux principes de l’équité procédurale et de la
justice naturelle.
(7) On a review under this section of a decision of the
Minister to suspend, cancel or refuse to renew a Canadian
aviation document, the member of the Tribunal who conducts
the review may determine the matter by confirming the
Minister’s decision or by referring the matter back to the
Minister for reconsideration.
(7) Le conseiller peut confirmer la décision du ministre ou
lui renvoyer le dossier pour réexamen.
(8) If a decision to suspend or cancel a Canadian aviation
document is referred back to the Minister for reconsideration
under subsection (7), the decision of the Minister remains in
effect until the reconsideration is concluded. However, the
member, after considering any representations made by the
parties, may grant a stay of the decision until the reconsideration
is concluded, if he or she is satisfied that granting a stay would
not constitute a threat to aviation safety.
(8) En cas de renvoi du dossier au ministre, la décision
d’annuler ou de suspendre continue d’avoir effet. Toutefois, le
conseiller peut, après avoir entendu les observations des
parties, prononcer la suspension de la décision jusqu’à ce que
le ministre ait réexaminé celle-ci, s’il est convaincu que cela
ne constitue pas un danger pour la sécurité aéronautique.
7.2 (1) Within thirty days after the determination,
(a) a person affected by the determination may appeal a
determination made under subsection 6.72(4), paragraph
7(7)(a) or subsection 7.1(7) to the Tribunal; or
(b) a person affected by the determination or the Minister
may appeal a determination made under subsection 6.9(8)
or paragraph 7(7)(b) to the Tribunal.
7.2 (1) Le ministre ou toute personne concernée peuvent
faire appel au Tribunal de la décision rendue en vertu du
paragraphe 6.72(4), de l’alinéa 7(7)a) ou du paragraphe 7.1(7);
seule une personne concernée peut faire appel de celle
rendue en vertu du paragraphe 6.9(8) ou de l’alinéa 7(7)b).
Dans tous les cas, le délai d’appel est de trente jours suivant
la décision.
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
(2) A party that does not appear at a review hearing is not
entitled to appeal a determination, unless they establish that
there was sufficient reason to justify their absence.
(3) The appeal panel of the Tribunal assigned to hear the
appeal may
c. 2431-9154 québec inc.
353
(2) La partie qui ne se présente pas à l’audience portant sur
la requête en révision perd le droit de porter la décision en
appel, à moins qu’elle ne fasse valoir des motifs valables
justifiant son absence.
(3) Le comité du Tribunal peut :
(a) in the case of a determination made under subsection
6.72(4), paragraph 7(7)(a) or subsection 7.1(7), dismiss
the appeal or refer the matter back to the Minister for
reconsideration; or
a) dans le cas d’une décision rendue en vertu du paragraphe
6.72(4), de l’alinéa 7(7)a) ou du paragraphe 7.1(7), rejeter
l’appel ou renvoyer l’affaire au ministre pour réexamen;
(b) in the case of a determination made under subsection
6.9(8) or paragraph 7(7)(b), dismiss the appeal, or allow the
appeal and substitute its own decision. [Emphasis added.]
b) dans le cas d’une décision rendue en vertu du
paragraphe 6.9(8) ou de l’alinéa 7(7)b), rejeter l’appel ou y
faire droit et substituer sa propre décision à celle en cause.
[Soulignement ajouté.]
2. Transportation Appeal Tribunal of Canada Act
2. La Loi sur le Tribunal d’appel des Transports du
Canada
12. A review shall be heard by a member, sitting alone, who
has expertise in the transportation sector to which the review
relates. However, a review that concerns a matter of a medical
nature shall be heard by a member with medical expertise,
whether or not that member has expertise in the transportation
sector to which the review relates.
12. Les requêtes en révision sont entendues par un conseiller
agissant seul et possédant des compétences reliées au secteur
des transports en cause. Toutefois, dans le cas où la requête
soulève des questions d’ordre médical, le conseiller doit
posséder des compétences dans ce domaine, qu’il ait ou non
des compétences reliées au secteur des transports en cause.
13. (1) Subject to subsection (2), an appeal to the Tribunal
shall be heard by an appeal panel consisting of three
members.
13. (1) Sous réserve du paragraphe (2), les appels interjetés
devant le Tribunal sont entendus par un comité de trois
conseillers.
(2) The Chairperson may, if he or she considers it appropriate,
direct that an appeal be heard by an appeal panel consisting of
more than three members or, with the consent of the parties to
the appeal, of one member.
(2) Le président peut, s’il l’estime indiqué, soumettre l’appel
à un comité de plus de trois conseillers ou, si les parties à
l’appel y consentent, à un seul conseiller.
(3) A member who conducts a review may not sit on an
appeal panel that is established to hear an appeal from his or
her determination.
(3) Le conseiller dont la décision est contestée ne peut siéger
en appel, que ce soit seul ou comme membre d’un comité
(4) With the exception of the Chairperson and ViceChairperson, who may sit on any appeal panel, an appeal
shall be heard by an appeal panel consisting of members
who have expertise in the transportation sector to which the
appeal relates.
(4) Les conseillers qui sont saisis d’un appel doivent, sauf
s’il s’agit du président et du vice-président, qui peuvent siéger
à tout comité, posséder des compétences reliées au secteur des
transports en cause.
(5) Despite subsection (4), in an appeal that concerns a
matter of a medical nature, at least one member of the appeal
panel shall have medical expertise, whether or not that
member has expertise in the transportation sector to which the
appeal relates.
(5) Toutefois, dans le cas où l’appel soulève des questions
d’ordre médical, au moins un des conseillers doit posséder des
compétences dans ce domaine, qu’il ait ou non des compétences
reliées au secteur des transports en cause.
(6) A decision of a majority of the members of an appeal
panel is a decision of the panel. [Emphasis added.]
(6) Les décisions du comité se prennent à la majorité de ses
membres. [Soulignement ajouté.]
354
canada (attorney general)
SCHEDULE 2
11 The Tribunal considered the following evidence and
grounds for cancellation:
[translation]
1. On April 5, 1990, Jacques Lévesque did not comply with
subsection 39(3) of the Air Navigation Order, series VII,
No. 3, and he was assessed a penalty of $125 (Aviation
Enforcement file No. 5504-15076).
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
ANNEXE 2
11 Les motifs d’annulation et les éléments de preuve
considérés par le Tribunal dans le présent dossier sont les
suivants :
1. Le 5 avril 1990, M. Jacques Lévesque ne s’est pas
conformé au paragraphe 39(3) de l’Ordonnance sur la
navigation aérienne, série VII, no 3, et une amende de
125 $ lui a été imposée (dossier de l’Application de la loi
no 5504-15076).
2. On July 21, 1990, Jacques Lévesque did not comply
with section 543 of the Air Regulations and he was
assessed a penalty of $100 (Aviation Enforcement file
No. 5504-16053).
2. Le 21 juillet 1990, M. Jacques Lévesque ne s’est pas
conformé à l’article 543 du Règlement de l’air et une amende
de 100 $ lui a été imposée (dossier de l’Application de la loi
no 5504-16053).
3. On or about November 14, 1991, a notice of suspension
was issued concerning the operating certificate of Entreprises
Jacques Lévesque Enr., given the non-compliance with
paragraph 5(1)(d) of the Air Navigation Order, series VII,
No. 3. The suspension came into effect on December 14,
1991. Afterwards, a review hearing was held and the file
was referred back to Transport Canada for reconsideration
(CAT file No. Q-0289-10).
3. Le ou vers le 14 novembre 1991, un avis de suspension a
été émis concernant le certificat d’exploitation des
Entreprises Jacques Lévesque Enr., étant donné la nonconformité à l’alinéa 5(1)d) de l’Ordonnance sur la
navigation aérienne, série VII, no 3. La suspension est entrée
en vigueur le 14 décembre 1991. Par la suite, une audience
en révision a été tenue et le dossier a été renvoyé à Transports
Canada pour reconsidération (dossier TAC Q-0289-10).
4. On December 2, 1991, Jacques Lévesque did not comply
with paragraph 548(1)(b) of the Air Regulations and was
assessed a penalty of $100 (Aviation Enforcement file
No. 5504-19732).
4. Le 2 décembre 1991, M. Jacques Lévesque ne s’est pas
conformé à l’alinéa 548(1)b) du Règlement de l’air et une
amende de 100 $ lui a été imposée (dossier de l’Application
de la loi no 5504-19732).
5. On November 10, 1995, a notice of suspension was issued
concerning the air operator certificate of 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.), of which Jacques Lévesque
was a principal, due to the discovery of several noncompliances in the course of a regulatory audit conducted
from October 23 to 27, 1995.
5. Le 10 novembre 1995, un avis de suspension a été
émis concernant le certificat d’exploitation aérienne de
2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.), dont
M. Jacques Lévesque était dirigeant, étant donné la
découverte de plusieurs non-conformités lors d’une vérification réglementaire effectuée du 23 au 27 octobre 1995.
6. On October 6, 2000, Jacques Lévesque did not comply
with subsection 602.104(2) of the Canadian Aviation
Regulations and he was assessed a penalty of $175 (Aviation
Enforcement file No. 5504-42992).
6. Le 6 octobre 2000, M. Jacques Lévesque ne s’est pas
conformé à l’article 602.104(2) du Règlement de l’aviation
canadien et une amende de 175 $ lui a été imposée (dossier
de l’Application de la loi no 5504-42992).
7. On July 31, 2000, a notice of suspension was issued
concerning the air operator certificate of 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.), of which Mr. Lévesque was
a principal, following the discovery of several noncompliances in the course of a regulatory audit conducted
from May 16 to 17, 2000.
7. Le 31 juillet 2000, un avis de suspension a été émis
concernant le certificat d’exploitation de 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.), dont M. Lévesque était
dirigeant, suite à la découverte de plusieurs non-conformités
lors d’une vérification réglementaire effectuée les 16 et 17
mai 2000.
14. On March 30, 2003, Jacques Lévesque did not comply
with section 602.101 of the Canadian Aviation Regulations
and was assessed a penalty of $250 (Aviation Enforcement
file No. 5504-50442).
14. Le 30 mars 2003, M. Jacques Lévesque ne s’est pas
conformé à l’article 602.101 du Règlement de l’aviation
canadien et une amende de 250 $ lui a été imposée (dossier
de l’Application de la loi no 5504-50442).
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
355
15. On February 13, 2004, a notice of suspension was issued
concerning the air operator certificate of 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.), of which Jacques Lévesque
was a principal, because the company no longer met the
conditions for issuance, given that it no longer had a
qualified chief pilot, as required pursuant to subparagraph
703.07(2)(b)(ii) of the Canadian Aviation Regulations.
15. Le 13 février 2004, un avis de suspension a été émis
au certificat d’exploitation de 2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.), dont M. Jacques Lévesque était
dirigeant, parce que la compagnie ne rencontrait plus les
exigences de délivrance, étant donné qu’elle n’avait plus de
chef pilote qualifié tel qu’exigé en vertu du sous-alinéa
703.07(2)b)(ii) du Règlement de l’aviation canadien.
16. On July 29, 2004, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr./Eider Aviation), of which Jacques Lévesque
was a principal, did not comply with section 103.03 of the
Canadian Aviation Regulations following two requests to
return the cancelled original air operator certificate.
16. Le 29 juillet 2004, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr. / Eider Aviation), dont M. Jacques Lévesque
était dirigeant, ne s’est pas conformée à l’article 103.03 du
Règlement de l’aviation canadien suite à deux demandes de
retour du certificat d’exploitation original annulé.
19. On April 20, 2006, a notice of suspension was issued
concerning the air operator certificate of 2431-9154 Québec
Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.), of which Jacques Lévesque
was a principal, because the company no longer met the
conditions for issuance, given that it no longer had a
qualified chief pilot, as required pursuant to subparagraph
703.07(2)(b)(ii) of the Canadian Aviation Regulations. The
notice of suspension did not come into effect because he met
the requirements before expiry of the allotted time.
19. Le 20 avril 2006, un avis de suspension à été émis au
certificat d’exploitation de 2431-9154 Québec Inc. (SeptÎles Aviation Enr.), dont M. Jacques Lévesque était dirigeant,
parce que la compagnie ne rencontrait plus les exigences de
délivrance, étant donné qu’elle n’avait plus de chef pilote
qualifié tel qu’exigé en vertu du sous alinéa 703.07(2)b)(ii)
du Règlement de l’aviation canadien. L’avis de suspension
n’a pas pris effet car il a rencontré les exigences avant
l’expiration du délai.
20. In November 2006, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr.) was inspected twice. Several allegations
of offences under the Canadian Aviation Regulations
and the Aeronautics Act were made against the
company, Jacques Lévesque and the company’s other
pilot, Christophe Vallantin. As a result of these offences,
the Aviation Enforcement Branch opened six investigation files, which are at various stages of progress. Notices
of assessment of monetary penalty were issued for
file nos. 5504-62256 and 5504-62257, while file nos.
5504-61907, 5504-61930, 5504-61937 and 5504-61938 are
still at the allegation stage.
20. En novembre 2006, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr.) a fait l’objet de deux inspections. De multiples
infractions au Règlement de l’aviation canadien et à la Loi
sur l’aéronautique ont été alléguées contre la compagnie,
M. Jacques Lévesque et l’autre pilote de la compagnie,
M. Christophe Vallantin. La découverte de ces infractions a
occasionné l’ouverture de six (6) dossiers d’enquête de la
division de l’Application de la loi en aviation qui en sont à
différents stades d’avancement. Des avis d’amende ont été
émis pour les dossiers nos 5504-62256 et 5504-62257 tandis
que les dossiers nos 5504-61907, 5504-61930, 5504-61937
et 5504-61938 en sont encore à l’étape de l’allégation.
21. On December 7, 2006, Transport Canada cancelled the
approval of Jacques Lévesque as maintenance manager of
2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) because he
did not fulfill his responsibilities, which included ensuring
safe operations.
21. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a annulé
l’approbation en tant que gestionnaire de maintenance
de M. Jacques Lévesque pour 2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.) parce que ce dernier ne s’acquittait
pas de ses responsabilités qui consistent, entre autres, à
assurer une opération sécuritaire.
23. On December 7, 2006, Transport Canada cancelled the
approval of Jacques Lévesque as operations manager of
2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) because he
did not fulfill his responsibilities, which included ensuring
safe operations. No request to review the Minister’s decision
was filed with the registrar of the Transportation Appeal
Tribunal of Canada, which request would have had to be
filed with the Tribunal no later than January 17, 2007, at
11:59 p.m. The cancellation is still in effect.
23. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a annulé
l’approbation de gestionnaire d’exploitation à 2431-9154
Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) de M. Jacques
Lévesque parce qu’il ne s’acquittait pas de ses responsabilités
qui consistent, entre autres, à assurer une opération
sécuritaire. Aucune requête de faire réviser la décision du
ministre n’a été déposée auprès du greffier du Tribunal
d’appel des transports du Canada, laquelle devait parvenir
au Tribunal au plus tard le 17 janvier 2007 à 23 h 59.
L’annulation est toujours maintenue.
356
canada (attorney general)
v. 2431-9154 québec inc.
[2009] 3 F.C.R.
24. On December 7, 2006, Transport Canada cancelled the
approval of Jacques Lévesque as chief pilot for 2431-9154
Québec Inc. (Sept-Îles Aviation Enr.) because he did not
fulfill his responsibilities, which included ensuring safe
operations. No request to review the Minister’s decision was
filed with the registrar of the Transportation Appeal Tribunal
of Canada, which request would have had to be filed
with the Tribunal no later than January 17, 2007, at
11:59 p.m. The cancellation is still in effect.
24. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a annulé
l’approbation de pilote en chef à 2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.) de M. Jacques Lévesque parce qu’il
ne s’acquittait pas de ses responsabilités qui consistent,
entre autres, à assurer une opération sécuritaire. Aucune
requête de faire réviser la décision du ministre n’a été
déposée auprès du greffier du Tribunal d’appel des transports
du Canada, laquelle devait parvenir au Tribunal au plus
tard le 17 janvier 2007 à 23 h 59. L’annulation est toujours
maintenue.
25. On December 7, 2006, Transport Canada suspended the
air operator certificate of 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr.) because the company had not complied with
the general conditions of the certificate as required by the
Canadian Aviation Regulations, sections 702.02 and 703.02.
No request to review the Minister’s decision was filed
with the registrar of the Transportation Appeal Tribunal
of Canada, which request would have had to be filed
with the Tribunal no later than January 17, 2007, at
11:59 p.m. Documents have since been submitted by Jacques
Lévesque with regard to certain issues, in order to meet the
conditions for reinstatement of the certificate. However, on
March 22, 2007, he was notified by telephone that Transport
Canada had reviewed the file and that a notice of cancellation
of the air operator certificate was being prepared and would
soon be served on him. The suspension is still in effect.
25. Le 7 décembre 2006, Transports Canada a suspendu le
certificat d’exploitation aérienne de 2431-9154 Québec Inc.
(Sept-Îles Aviation Enr.) parce que la compagnie ne s’était
pas conformée aux conditions générales du certificat tel
qu’exigé dans le Règlement de l’aviation canadien aux sousparties 702.02 et 703.02. Aucune requête de faire réviser la
décision du ministre n’a été déposée auprès du greffier du
Tribunal d’appel des transports du Canada, laquelle devait
parvenir au Tribunal au plus tard le 17 janvier 2007 à 23 h
59. Depuis, des documents avaient été soumis par M. Jacques
Lévesque à certains des points, en vue de rencontrer les
conditions de rétablissement à la suspension, cependant, le
22 mars 2007, il a été avisé par téléphone que Transports
Canada avait revu le dossier et qu’un avis d’annulation du
certificat d’exploitation aérienne était en préparation et lui
serait signifié prochainement. La suspension est toujours
en vigueur.
26. On April 25, 2007, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr.), of which Jacques Lévesque was a principal,
still did not comply with section 103.03 of the Canadian
Aviation Regulations, requiring that the company return
the Canadian aviation document, as stipulated in the
notice of suspension of the air operator certificate dated
December 7, 2006.
26. Le 25 avril 2007, 2431-9154 Québec Inc. (Sept-Îles
Aviation Enr.), dont M. Jacques Lévesque était dirigeant, ne
s’est toujours pas conformée à l’article 103.03 du Règlement
de l’aviation canadien, de retourner le document d’aviation
canadien tel que stipulé à l’avis de suspension au certificat
d’exploitation aérienne du 7 décembre 2006.
27. On July 16, 1998, an inspection finding was issued
stating that the maintenance control system was ineffective,
namely that aircraft registered as C-GCXF had not been
checked against airworthiness directive AD97-01-13.
27. Le 16 juillet 1998, une constatation d’inspection a
été émise à l’effet que le système de contrôle de la
maintenance était inefficace, soit l’aéronef immatriculé
C-GCXF n’ayant pas été vérifié selon la consigne de
navigabilité AD97-01-13.
28. On April 30, 2002, an inspection finding was issued
stating that the maintenance control system was ineffective,
namely that aircraft registered as C-GUQM had not been
maintained in accordance with the approved maintenance
schedule No. Q0549.
28. Le 30 avril 2002, une constatation d’inspection a été
émise à l’effet que le système de contrôle de la maintenance
était inefficace, soit l’aéronef immatriculé C-GUQM n’avait
pas été maintenu selon le calendrier de maintenance
approuvé #Q0549.
29. In the course of a regulatory audit conducted in
September and October 2003, inspection findings were
issued stating that the maintenance control system was
ineffective, specifically:
29. Lors d’une vérification réglementaire effectuée en
septembre et octobre 2003, des constatations d’inspection
ont été émises à l’effet que le système de contrôle de la
maintenance était inefficace, soit :
[2009] 3 R.C.F.
canada (procureur général)
c. 2431-9154 québec inc.
357
- aircraft registered as C-GCXF had not been maintained
in accordance with the approved maintenance schedule
No. Q0628R4.
- l’aéronef immatriculé C-GCXF n’avait pas été
maintenu selon le calendrier de maintenance approuvé
#Q0628R4.
- aircraft registered as C-GNEV had not been maintained
in accordance with the approved maintenance schedule
No. Q0549 and airworthiness directives AD98-02-08,
AD94-06-09 and AD93-11-11 had not been checked.
- l’aéronef immatriculé C-GNEV n’avait pas été maintenu
selon le calendrier de maintenance approuvé #Q0549 et
les consignes de navigabilité AD98-02-08, AD94-06-09
et AD93-11-11 n’ont pas été vérifiées.
- aircraft C-GUQM had not been checked against
airworthiness directives AD89-24-09, AD85-05-02 and
AD78-16-06.
- l’aéronef C-GUQM n’avait pas été vérifié selon les
consignes de navigabilité AD89-24-09, AD85-05-02 et
AD78-16-06.
30. On October 26, 2004, an inspection finding was issued
stating that the maintenance control system was ineffective,
namely that aircraft registered as C-GCXF had not been
maintained in accordance with the approved maintenance
schedule No. Q0628R4, and airworthiness directive
AD97-26-16 had not been checked. [Emphasis added.]
30. Le 26 octobre 2004, une constatation d’inspection a été
émise à l’effet que le système de contrôle de la maintenance
était inefficace, soit l’aéronef immatriculé C-GCXF n’avait
pas été maintenu selon le calendrier de maintenance
approuvé #Q0628R4 et la consigne de navigabilité
AD97-26-16 n’avait pas été vérifiée. [Soulignement
ajouté.]
358
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
T-1158-07
2008 CF 1200
T-1158-07
2008 FC 1200
Helmut Oberlander (Applicant)
Helmut Oberlander (demandeur)
v.
c.
The Attorney General of Canada (Respondent)
Le procureur général du Canada (défendeur)
indexed as: obeRlandeR v. Canada (attoRney geneRal)
(F.C.)
RépeRtoRié : obeRlandeR c. Canada (pRoCuReuR
généRal) (C.F.)
Federal Court, Phelan J.—Toronto, May 26; Ottawa,
October 27, 2008.
Cour fédérale, juge Phelan—Toronto, 26 mai; Ottawa,
27 octobre 2008.
Citizenship and Immigration — Status in Canada — Citizens
— Judicial review of Governor in Council (Cabinet) order
revoking applicant’s citizenship on basis obtained by knowingly
concealing fact former auxiliary of Nazi death squad (EK 10a)
— Citizenship revocation policy providing person complicit if
aware of commission of war crimes or crimes against humanity,
contributing directly, indirectly to occurrence thereof —
Membership in organization responsible for committing
atrocities sufficient to establish complicity if organization
having limited brutal purpose — Policy indicating presumption
of awareness rebuttable, but not referring to rebuttable
presumption of “shared common purpose” — Minister
concluding applicant complicit in activities of EK 10a given
evidence of membership, involvement, knowledge of activities
of limited brutal purpose organization — Cabinet having right
to embrace some, all, none of existing law on complicity;
establish what is sufficient evidence to suspect person’s
complicity in war crimes and what rebuttable presumptions
will be allowed —Cabinet’s decision reasonable, justified,
transparent, intelligible, defensible — Issues relating to impact
of deportation irrelevant — Overwhelming policy consideration
that Canada’s “no safe haven” policy be enforced —
Application dismissed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada —
Citoyens — Contrôle judiciaire du décret adopté par le
gouverneur en conseil (le Cabinet) pour révoquer la
citoyenneté du demandeur au motif qu’elle a été acquise par
dissimulation intentionnelle du fait que le demandeur a été un
auxiliaire d’un escadron de la mort nazi (l’unité EK 10a) — La
politique concernant l’annulation de la citoyenneté précise
qu’une personne est complice si, tout en sachant que des
crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité ont été
commis, elle a contribué directement ou indirectement à leur
perpétration — Le fait d’être membre d’une organisation
responsable d’atrocités peut, si l’organisation ne vise que la
violence, suffire pour que l’on considère qu’une personne est
complice — Il est indiqué dans la politique que la présomption
de connaissance est réfutable, mais la politique ne contient
aucune mention de présomption réfutable à l’égard de
l’« intention commune » — Le ministre a conclu que le
demandeur avait été complice des activités de l’unité EK 10a
parce qu’il existait une preuve de son appartenance à l’unité,
de sa participation dans celle-ci et de sa connaissance des fins
brutales de l’unité — Le Cabinet pouvait décider d’appliquer
tout ou partie des règles de droit en vigueur concernant la
complicité ou de ne pas les appliquer et d’établir ce qu’il
considérait comme preuve suffisante pour qu’une personne
soit soupçonnée d’avoir été complice de crimes de guerre et
quelle présomption réfutable il accepterait — La décision du
Cabinet était raisonnable, justifiée, transparente, intelligible
et pouvait se justifier — Les questions sur les conséquences de
l’expulsion étaient non pertinentes — L’évidente considération
d’intérêt public portait sur le fait que le Canada doit appliquer
sa politique d’exclusion — Demande rejetée.
This was an application for judicial review of an order by
the Governor in Council (Cabinet) revoking the applicant’s
citizenship on the basis that he obtained it by knowingly
concealing material circumstances, i.e. the fact that he had
been an auxiliary of the Einsatzkommando 10A (EK 10a), a
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire du décret
adopté par le gouverneur en conseil (le Cabinet) pour révoquer
la citoyenneté du demandeur au motif qu’elle a été acquise par
dissimulation intentionnelle de faits essentiels, tel que le fait
qu’il a été un auxiliaire de l’Einsatzkommando 10A (l’unité
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
359
Nazi death squad, during World War II where he served as
an interpreter.
EK 10a), un escadron de la mort nazi, au cours de la Seconde
Guerre mondiale où il a travaillé comme interprète.
The government’s citizenship revocation policy provides
that, for World War II matters, a person may be considered
complicit if the person is aware of the commission of war
crimes or crimes against humanity and contributes directly or
indirectly to their occurrence. In addition, membership in an
organization responsible for committing the atrocities can be
sufficient to establish complicity if the organization in question
is one with a limited brutal purpose, such as a death squad. The
policy notes that while it may be presumed that a person who
is involved with an organization is aware of the brutal nature
of this organization, that presumption is rebuttable. There is no
reference made in the policy to the rebuttable presumption of
“shared common purpose”.
La politique du gouvernement concernant l’annulation
de la citoyenneté précise, en ce qui concerne les affaires
ayant trait à la Seconde Guerre mondiale, qu’une personne
est considérée être complice si, tout en sachant que des
crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité ont été
commis, elle a contribué directement ou indirectement à leur
perpétration. En outre, le fait d’être membre d’une organisation
responsable d’atrocités peut, si l’organisation en question ne
vise que la violence, comme un escadron de la mort, suffire
pour que l’on considère qu’une personne est complice. Il est
indiqué dans la politique que l’on peut présumer que si une
personne participe à une organisation elle en connaît la nature
brutale, mais cette présomption est réfutable. La politique ne
contient aucune mention de présomption réfutable à l’égard
de l’« intention commune ».
In his report to Cabinet recommending the revocation of
the applicant’s citizenship, the Minister concluded that the
applicant was complicit in the activities of EK 10a as there was
evidence of his membership in EK 10a, his involvement
therein and his knowledge of EK 10a’s brutal purpose and
murderous activities.
Dans son rapport au Cabinet dans lequel il recommandait
l’annulation de la citoyenneté canadienne du demandeur, le
ministre a conclu que le demandeur avait été complice des
activités de l’unité EK 10a parce qu’il existait une preuve de
son appartenance à l’unité EK 10a, de sa participation dans
cette unité et de sa connaissance des fins brutales et des
activités meurtrières de l’unité EK 10a.
The issues were whether the Cabinet erred: (1) in finding
that there were reasonable grounds to believe the applicant was
complicit in war crimes or crimes against humanity and, as a
consequence, was subject to Canada’s “no safe haven” policy
for such individuals; (2) in ignoring or failing to consider
relevant factors in balancing the applicant’s personal interests
and the public interest; and (3) in relying on the allegedly
flawed Minister’s report recommending the citizenship
revocation and in doing so, raised a reasonable apprehension
of bias.
Les questions à trancher étaient celles de savoir si le
Cabinet a commis une erreur en : 1) concluant qu’il détenait
des motifs raisonnables de croire que le demandeur s’était
rendu complice de crimes de guerre ou de crimes contre
l’humanité et qu’il était, en conséquence, assujetti à la politique
canadienne d’exclusion des criminels de guerre; 2) ne tenant
pas compte d’éléments pertinents dans sa pondération des
intérêts personnels du demandeur et de l’intérêt public; et
3) se fondant sur le rapport du ministre recommandant
l’annulation de la citoyenneté que le demandeur considérait
entaché de lacunes et suscitant, de ce fait, une crainte
raisonnable de partialité.
Held, the application should be dismissed.
Jugement : la demande doit être rejetée.
(1) The Cabinet had the right to establish as a matter of
policy what it accepted as sufficient evidence to suspect a
person of being complicit in war crimes and what rebuttable
presumptions it would allow. In setting that policy, the Cabinet
was entitled to embrace some, all, or none of the existing law
on complicity.
1) Le Cabinet avait le droit d’établir, en principe, ce qu’il
considérait comme preuve suffisante pour qu’une personne
soit soupçonnée d’avoir été complice de crimes de guerre et
quelle présomption réfutable il accepterait. En établissant cette
politique, le Cabinet pouvait décider d’appliquer tout ou partie
des règles de droit en vigueur concernant la complicité ou de
ne pas les appliquer.
The Cabinet did not ignore the evidence raised to rebut the
presumption that the applicant shared a common purpose with
EK 10a. It was not fatal that the Cabinet did not refer directly
to the presumption so long as it dealt with the substance in the
context of what the applicant raised. The Minister addressed
Le Cabinet n’a pas omis de tenir compte de la preuve
réfutant la présomption selon laquelle le demandeur et l’unité
EK 10a avaient une intention commune. Le fait que le Cabinet
n’a pas renvoyé directement à cette présomption n’était pas
fatal à condition qu’il ait traité du fond de la question soulevée
360
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
all the relevant aspects of the “suspicion of complicity”
analysis and found that the applicant could be suspected of
being complicit in the activities of a limited and brutal purpose
organization. The Minister went further, and need not have, to
find complicity.
par le demandeur. Le ministre a traité de tous les aspects
pertinents à l’égard du « soupçon de complicité » et a conclu
que le demandeur pouvait être soupçonné d’avoir été complice
des activités d’une organisation dont la seule raison d’être était
de perpétrer des actes de brutalité. Le ministre a poursuivi son
analyse pour arriver à conclure à la complicité, mais il n’était
pas tenu de le faire.
The Cabinet’s decision could be said to be reasonable
because there was justification, it was made in a transparent
manner, the reasons were intelligible and the results fell within
a range of possible acceptable outcomes that were defensible
on the facts and law.
La décision du Cabinet pouvait être considérée raisonnable
parce qu’elle était justifiée, le processus décisionnel était
transparent, les motifs étaient intelligibles et la décision
appartenait aux issues possibles acceptables pouvant se
justifier au regard des faits et du droit.
(2) It was clear from the portion of the report concerning
the balancing of interests that issues relating to the impact of
deportation were properly considered irrelevant to the issue of
whether citizenship should be revoked. In considering the
personal interests versus the public interest, the overwhelming
policy consideration, as found by the Minister, was that Canada
must enforce its “no safe haven” policy in respect of those who
through their deceit gained Canadian citizenship by virtue of
hiding the fact of their involvement in war crimes. The
Minister’s reasons as to why the submissions regarding
personal interests were rejected could be said to be reasonable
on the same grounds as in respect of the issue of complicity.
There was justification rendered in a transparent manner, the
reasons were intelligible, and the conclusion fell within a range
of possible acceptable outcomes.
2) Il ressortait clairement de la partie du rapport qui traitait
de la pondération des intérêts que les questions portant sur les
conséquences de l’expulsion étaient considérées, à juste titre,
non pertinentes à la question de savoir si la citoyenneté devrait
être révoquée. Dans l’analyse des intérêts personnels par
rapport aux intérêts publics, l’évidente considération d’intérêt
public, selon l’appréciation du ministre, portait sur le fait que
le Canada doit appliquer sa politique d’exclusion à l’égard de
ceux qui ont obtenu par tromperie la citoyenneté canadienne
en cachant leur participation à des crimes de guerre. Les
motifs présentés par le ministre pour expliquer pourquoi les
observations sur les intérêts personnels ont été rejetées
pouvaient être qualifiés de raisonnables pour les mêmes
raisons que celles qui concernaient la question de la complicité.
La décision était justifiée, le processus décisionnel était
transparent, les motifs étaient intelligibles et la décision
appartenait aux issues possibles et acceptables.
(3) Given the Court’s finding on the reasonableness of
the Cabinet’s decision, and therefore of the Minister’s report,
this process was not tainted by bias or by reasonable
apprehension of bias. The Citizenship Act creates a particular
path for the conduct of revocation proceedings, and to the
extent that one may be concerned that a referral back to the
Minister has a certain element of inevitability, any reasonable
apprehension of bias or other infirmity has been sanctioned by
the legislative framework.
3) Vu la conclusion de la Cour sur le caractère raisonnable
de la décision du Cabinet et, par conséquent, du rapport du
ministre, le processus n’était pas entaché de partialité ou d’une
crainte raisonnable de partialité. La Loi sur la citoyenneté
établit la voie bien définie à suivre quant au déroulement des
procédures de révocation et, dans la mesure où une personne
pourrait craindre qu’un renvoi de l’affaire devant le ministre
comporte le risque d’une issue inévitable, il ne faut pas oublier
que toute crainte raisonnable de partialité ou toute autre
invalidité a été sanctionnée par le cadre législatif.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Citizenship Act, R.S.C., 1985, c. C-29, ss. 7, 10, 18.
Order in Council P.C. 2007-801.
Punishment of Persons Guilty of War Crimes, Crimes
Against Peace and Against Humanity, Control Council
Law No. 10, December 20, 1945, Art. II.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Décret C.P. 2007-801.
Loi sur la citoyenneté, L.R.C. (1985), ch. C-29, art. 7, 10,
18.
Punishment of Persons Guilty of War Crimes, Crimes
Against Peace and Against Humanity, Loi no 10 du
Conseil de contrôle, 20 décembre 1945, art. II.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
361
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 2008 SCC 9;
Lake v. Canada (Minister of Justice), [2008] 1 S.C.R. 761;
(2008), 292 D.L.R. (4th) 193; 72 Admin. L.R. (4th) 30;
2008 SCC 23.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B. (2e ) 1; 2008 CSC 9; Lake c. Canada
(Ministre de la Justice), [2008] 1 R.C.S. 761; 2008
CSC 23.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Oberlander v. Canada (Attorney General), [2005] 1 F.C.R.
3; (2004), 241 D.L.R. (4th) 146; 320 N.R. 366, 2004 FCA
213; Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v.
Oberlander (2000), 185 F.T.R. 41 (F.C.T.D.); United
States of America vs. Otto Ohlendorf et al. (The
Einsatzgruppen Case), Trials of War Criminals before the
Nuernberg Military Tribunals under Control Council Law
No. 10, Vol. IV, Case No. 9 (1948); Mills v. Ontario
(Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal)
(2008), 237 O.A.C. 71; 2008 ONCA 436.
Oberlander c. Canada (Procureur général), [2005] 1
R.C.F. 3; 2004 CAF 213; Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) c. Oberlander, [2000]
A.C.F. no 229 (1re inst.) (QL); United States of America vs.
Otto Ohlendorf et al. (The Einsatzgruppen Case), Procès
des criminels de guerre par les tribunaux militaires de
Nuremberg, tenus conformément à la Loi no 10 du Conseil
de contrôle, vol. IV, affaire 9 (1948); Mills v. Ontario
(Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal)
(2008), 237 O.A.C. 71; 2008 ONCA 436.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Oberlander v. Canada (Attorney General) (2003), 238
F.T.R. 35; 2003 FC 944; Khan v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) (2003), 231 F.T.R. 33; 2003
FCT 309; Pharmascience Inc. v. Canada (Attorney
General) (2008), 68 C.P.R. (4th) 459; 382 N.R. 101; 2008
FCA 258; Ramirez v. Canada (Minister of Employment
and Immigration), [1992] 2 F.C. 306; (1992), 89 D.L.R.
(4th) 173; 135 N.R. 390 (C.A.).
Oberlander c. Canada (Procureur général), 2003 CF 944;
Khan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2003 CFPI 309; Pharmascience Inc. c.
Canada (Procureur général), 2008 CAF 258; Ramirez c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992]
2 C.F. 306 (C.A.).
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Canada. Citizenship and Immigration. Canada’s War
Crimes Program. Annual Report, online: <http://www.
justice.gc.ca/eng/pi/wc-cg/ar-ra.html>.
Citizenship and Immigration Canada. Enforcement
Manual (ENF), Chapter ENF 18 : War crimes and crimes
against humanity, online: <http://www.cic.gc.ca/english/
resources/manuals/enf/enf18-eng.pdf>.
Canada. Citoyenneté et Immigration. Programme
canadien sur les crimes de guerre. Rapport annuel,
en ligne : <http://www.justice.gc.ca/fra/pi/cg-wc/
ra-ar.html>.
Citoyenneté et Immigration Canada. Guide de l’exécution
de la Loi (ENF). Chapitre ENF 18 : Crimes de guerre et
crimes contre l’humanité, en ligne : <http://www.cic.
gc.ca/francais/ressources/guides/enf/enf18-fra.pdf>.
APPLICATION for judicial review of an order by the
Governor in Council revoking the applicant’s citizenship
on the basis that he obtained it by knowingly concealing
the fact that he had been an auxiliary of a Nazi death
squad during World War II. Application dismissed.
DEMANDE de contrôle judiciaire du décret adopté
par le gouverneur en conseil pour révoquer la citoyenneté
du demandeur au motif qu’elle a été acquise par
dissimulation intentionnelle de faits essentiels, tel que
le fait qu’il a été un auxiliaire d’un escadron de la
mort nazi au cours de la Seconde Guerre mondiale.
Demande rejetée.
362
oberlander
v. canada (attorney general)
APPEARANCES:
[2009] 3 F.C.R.
ONT COMPARU :
Barbara L. Jackman for applicant.
Donald A. MacIntosh and Catherine C. Vasilaros
for respondent.
Barbara L. Jackman pour le demandeur.
Donald A. MacIntosh et Catherine C. Vasilaros
pour le défendeur.
SOLICITORS OF RECORD:
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Jackman & Associates, Toronto, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for
respondent.
Jackman & Associates, Toronto, pour le
demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
phelan J.:
I.
INTRODUCTION
le Juge phelan :
I.
INTRODUCTION
[1] This is a further decision in the continuing dispute
between Oberlander and the Government of Canada
with respect to the revocation of his citizenship. The
particular matter before the Court is the judicial review
of Order in Council P.C. 2007-801 by the Governor in
Council (Cabinet) dated May 17, 2007, revoking the
applicant’s citizenship on the basis that he obtained it by
knowingly concealing material circumstances, i.e. the
fact that he had been an auxiliary of the Einsatzkommando
10A (EK 10a), a Nazi death squad, during World War II
where he served as an interpreter.
[1] Il s’agit d’une nouvelle décision dans le conflit de
longue date entre M. Oberlander et le gouvernement du
Canada quant à la révocation de sa citoyenneté. L’affaire
particulière dont la Cour est saisie porte sur le contrôle
judiciaire du décret C.P. 2007-801 adopté par le
gouverneur en conseil (le Cabinet) le 17 mai 2007,
lequel révoque la citoyenneté du demandeur au motif
qu’elle a été acquise par dissimulation intentionnelle de
faits essentiels, tel que le fait qu’il a été un auxiliaire de
l’Einsatzkommando 10A (l’unité EK 10a), un escadron
de la mort nazi, au cours de la Seconde Guerre mondiale
où il a travaillé comme interprète.
[2] This is the second attempt by the Government of
Canada to revoke Oberlander’s citizenship as a result of
his misrepresentations in obtaining that citizenship. The
first attempt was ultimately quashed by the Federal
Court of Appeal in Oberlander v. Canada (Attorney
General), [2005] 1 F.C.R. 3 (Oberlander 2004), pertinent
details of which will be discussed further.
[2] Il s’agit de la deuxième tentative du gouvernement
du Canada de révoquer la citoyenneté de M. Oberlander
en raison des fausses déclarations qu’il a faites pour
obtenir sa citoyenneté. La première tentative a été, en fin
de compte, rejetée par la Cour d’appel fédérale dans
Oberlander c. Canada (Procureur général), [2005] 1
R.C.F. 3 (Oberlander 2004), dont les détails pertinents
seront examinés davantage.
[3] There are two central issues in this judicial review.
The first is whether the Cabinet erred in finding that
there were reasonable grounds to believe Oberlander
was complicit in war crimes or crimes against humanity
and as a consequence, was subject to Canada’s “no safe
[3] Le présent contrôle judiciaire soulève deux
questions principales. La première consiste à se
demander si le Cabinet a commis une erreur en concluant
qu’il détenait des motifs raisonnables de croire que
M. Oberlander s’était rendu complice de crimes de
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
363
haven” policy for such individuals. The second issue is
whether the Cabinet properly considered Oberlander’s
personal interests in its revocation of citizenship.
guerre ou de crimes contre l’humanité et qu’il était, en
conséquence, assujetti à la politique canadienne
d’exclusion des criminels de guerre. La deuxième
question vise à déterminer si le Cabinet a adéquatement
examiné les intérêts personnels de M. Oberlander
relativement à la révocation de sa citoyenneté.
II. FACTS
II. LES FAITS
[4] The Court need only summarize the most important
circumstances of Oberlander’s case as the whole of his
circumstances have been set out fully in Mr. Justice
MacKay’s decision (Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) v. Oberlander (2000), 185 F.T.R. 41
(F.C.T.D.)) in which Justice MacKay found Oberlander
to have made knowing concealment of his Nazi death
squad past.
[4] La Cour n’a qu’à résumer les circonstances les
plus importantes de l’affaire Oberlander puisque
l’ensemble des circonstances ont été exposées par le
juge MacKay (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Oberlander, [2000] A.C.F. no 229 (1re
inst.) (QL)) dans sa décision où il a conclu que
M. Oberlander a intentionnellement dissimulé son
appartenance passée à un escadron de la mort nazi.
[5] On January 27, 1995, pursuant to subsection 18(1)
of the Citizenship Act, R.S.C., 1985, c. C-29 (the Act),
the Minister of Citizenship and Immigration (the
Minister) gave notice of his intention to make a report to
the Cabinet recommending that Oberlander’s citizenship
be revoked. The notice alleged that Oberlander had
been admitted to Canada as a permanent resident and
ultimately obtained Canadian citizenship by false
pretences or fraud or by knowingly concealing material
circumstances “in that he failed to divulge to Canadian
immigration and citizenship officials his membership
in the German Sicherheitspolizei und SD and
Einsatzkommando 10A (EK 10a) during the Second
World War and his participation in the execution of
civilians during that period of time”. Oberlander
requested that the Minister refer the matter to the Court
pursuant to subsection 18(1) of the Act.
[5] Le 27 janvier 1995, conformément au
paragraphe 18(1) de la Loi sur la citoyenneté,
L.R.C. (1985), ch. C-29 (la Loi), le ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration (le ministre) a avisé de
son intention de procéder à l’établissement d’un rapport
au Cabinet recommandant l’annulation de la citoyenneté
de M. Oberlander. Dans l’avis, il était allégué que
M. Oberlander avait été admis au Canada à titre de
résident permanent et qu’il avait finalement acquis la
citoyenneté canadienne par fraude ou au moyen d’une
fausse déclaration ou de la dissimulation intentionnelle
de faits essentiels [traduction] « en ce sens qu’il n’avait
pas divulgué aux fonctionnaires canadiens de
l’Immigration et de la Citoyenneté son appartenance à la
Sicherheitspolizei und SD et au Einsatzkommando 10A
(l’unité EK 10a) allemands durant la Seconde Guerre
mondiale et sa participation aux exécutions de civils
durant cette période ». Conformément au paragraphe
18(1) de la Loi, M. Oberlander a demandé au ministre de
renvoyer l’affaire devant la Cour.
[6] The reference case was heard by Justice MacKay,
who rendered his determination on February 28, 2000.
In accordance with subsection 18(3) of the Act and as
confirmed by the Federal Court of Appeal in Oberlander
2004, Justice MacKay’s factual findings are final and
non-reviewable. As the Federal Court of Appeal noted at
paragraph 40, Oberlander, the Minister and the Cabinet
[6] Le renvoi a été instruit par le juge MacKay qui a
rendu sa décision le 28 février 2000. Conformément au
paragraphe 18(3) de la Loi et tel que la Cour d’appel
fédérale le confirme dans l’affaire Oberlander 2004, les
conclusions de fait du juge MacKay sont définitives et
non susceptibles d’appel. Comme l’a indiqué la Cour
d’appel fédérale au paragraphe 40, M. Oberlander, le
364
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
must accept as indisputable facts that Oberlander had
wartime experience with EK 10a, that he falsely
represented his background or knowingly concealed
material circumstances when interviewed by a security
officer, and that he was admitted to Canada for permanent
residence and eventually was granted citizenship by
false representations.
ministre et le Cabinet doivent reconnaître que
M. Oberlander avait incontestablement une expérience
de guerre auprès de l’unité EK 10a, qu’il a fait une
fausse déclaration quant à ses antécédents ou qu’il a
dissimulé intentionnellement des faits essentiels lors de
son entrevue avec un agent de sécurité et qu’il a été
admis au Canada à titre de résident permanent et qu’il
a finalement acquis la citoyenneté par de fausses
déclarations.
[7] The facts relevant to the present application are as
follows:
[7] Les faits pertinents pour la présente demande sont
les suivants :
• The applicant was born in Halbstadt (a.k.a.
Molochansk), Ukraine in 1924. He and his family were
Volksdeutsch (ethnic Germans) whose ancestors settled
in Halbstadt some 250 years ago.
• Le demandeur est né à Halbstadt (aussi connu sous le
nom de Molochansk), en Ukraine, en 1924. Sa famille
faisait partie des Volksdeutsche (d’origine ethnique
allemande) dont les ancêtres s’étaient installés à
Halbstadt il y a à peu près 250 ans.
• He completed secondary school in 1941 (when he was
17 years old) and was fluent in German and Russian. In
September or the beginning of October of that year when
German troops arrived in Halbstadt, he and his family
were freed from a holding camp where they had been
detained by Russians. He was later directed to assist in
registration of Volksdeutsch in the area and to assist in
repairing buildings and roads in the town. In late 1941
or early 1942, he was ordered by local authorities to
report to German occupying forces to serve as an
interpreter. The applicant maintains that he did so not by
free choice, but out of fear of harm if he refused.
• En 1941, à l’âge de 17 ans, il avait terminé l’école
secondaire et il parlait couramment l’allemand et le
russe. En septembre, ou au début d’octobre, les troupes
allemandes sont arrivées à Halbstadt et l’ont libéré, lui
et sa famille, d’un camp d’attente où les Russes les
retenaient. Par la suite, on lui a ordonné d’apporter son
aide à l’enregistrement des Volksdeutsche de la région
ainsi que de participer à la réparation des immeubles et
des routes de la ville. À la fin de l’année 1941 ou au
début de l’année 1942 les autorités locales lui ont
ordonné de se rapporter aux forces allemandes
d’occupation en qualité d’interprète. C’est ce qu’il a fait,
mais il soutient que ce n’était pas par libre choix, mais
bien par peur de représailles s’il refusait.
• He was assigned to EK 10a (a.k.a. Sonderkommando
10a), a police unit of the Sicherheitspolizei (Sipo) and
Sicherheitsdienst (SD). Both organizations were security
police forces of the Schutzstaffell (SS), which directed
their operations from Berlin.
• Il a été affecté à l’unité EK 10a, connue aussi sous le
nom de Sonderkommando 10a, une unité de police
allemande faisant partie de la Sicherheitspolizei (Sipo)
et de la Sicherheitsdienst (SD). Ces deux organisations
jouaient le rôle de police de sécurité pour les
Schutzstaffell (SS), qui contrôlaient leurs opérations à
partir de Berlin.
• EK 10a was one of the squads of Einsatzgruppe D (EG
D), which in turn was one of four Einsatzgruppen,
designated A, B, C and D. These were special police
task forces operating behind the German army’s front
line in the eastern occupied territories in the years 1941-
• L’unité EK 10a était l’une des équipes de l’Einsatzgruppe
D (EG D), qui faisait partie d’un des quatre
Einsatzgruppen, désignés comme A, B, C et D. C’étaient
des groupes opérationnels spéciaux de police qui
opéraient derrière la ligne de front de l’armée allemande
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
365
1944 to further the objectives of Nazi Germany. One of
their roles was to operate as mobile killing units and it is
estimated that the Einsatzgruppen and the Security
Police were responsible for the execution of over two
million people, mostly civilians (Jews, Communists,
Roma, disabled and other so-called “undesirables”).
dans les territoires occupés de l’Est entre 1941 et 1944
afin d’assurer la réalisation des objectifs de l’Allemagne
nazie. Parmi leurs fonctions, ils servaient d’unités
mobiles d’exécution et il est estimé que les Einsatzgruppen
et la police de sécurité sont responsables de l’exécution
de plus de deux millions de personnes, en majorité des
civils (des Juifs, des communistes, des Roms, des
personnes souffrant d’une incapacité et d’autres
personnes soi-disant indésirables).
• Reports from EG D show that by mid-December 1941
more than 55 000 people had been killed and by April
1942 more than 91 000. EK 10a, by its own reports to
police headquarters in Germany, had carried out
substantial execution activities in Melitopol, Berdjansk,
Mariupol and Taganrog, and then in the summer and
fall of 1942 at Rostov and Krasnodar, and in the area of
Novorossiysk, among other places. By the time there
was a change of commanders of EK 10a in August 1942,
its operational area, extending east to Rostov, was said
to be “free of Jews”. Only later did EK 10a move south
from Rostov to Krasnodar, where large-scale executions
were committed, and then on to Novorossiysk. While
the unit was at Krasnodar it is reported by a post-war
German judicial inquiry that some 7 000 civilians
were executed.
• Les rapports rédigés par EG D démontrent qu’à la midécembre 1941, plus de 55 000 personnes avaient été
exécutées et qu’en avril 1942, ce chiffre était passé à
plus de 91 000. Dans ses rapports au quartiers généraux
de la police en Allemagne, l’unité EK 10a indique avoir
pratiqué un grand nombre d’exécutions à Melitopol, à
Berdjansk, à Mariupol et à Taganrog, ainsi qu’à Rostov
et Krasnodar à l’été et à l’automne 1942, et dans la
région de Novorossiysk, parmi d’autres. Au moment où
le commandant de l’unité EK 10a a été remplacé en août
1942, il avait été dit que la zone où l’unité opérait, qui
allait à l’est jusqu’à Rostov, avait été « épurée de Juifs ».
Ce n’est que plus tard que l’unité EK 10a s’est déplacée
vers le sud, de Rostov jusqu’à Krasnodar, où les
exécutions ont été menées sur une grande échelle, et
ensuite jusqu’à Novorossiysk. Une enquête judiciaire
entreprise par les Allemands après la guerre a fait état de
l’exécution d’à peu près 7 000 civils au moment où
l’unité était à Krasnodar.
• The SS and the SD were declared to be criminal
organizations in 1946, by decision of the International
Military Tribunal and Article II of Control Council
Law No. 10 [Punishment of Persons Guilty of War
Crimes, Crimes Against Peace and Against Humanity,
December 20, 1945]. In subsequent trials before the
Nuremberg Military Tribunals in 1949, the former
commander of EG D was convicted of war crimes,
crimes against humanity and membership in a criminal
organization, the SS.
• Les SS et la SD ont été déclarés être des organisations
criminelles en vertu d’une décision du Tribunal militaire
international et de l’article II de la Loi n° 10 du Conseil
de contrôle [Punishment of Persons Guilty of War Crimes,
Crimes Against Peace and Against Humanity,
20 décembre 1945]. Dans des procès subséquents tenus
en 1949 devant le Tribunal militaire de Nuremberg,
l’ancien commandant de l’EG D a été trouvé coupable de
crimes de guerre, de crimes contre l’humanité et d’avoir
été membre d’une organisation criminelle, les SS.
• EK 10a included some members from other German
police forces and a number of auxiliary personnel,
including interpreters, drivers, and guards, from among
Volksdeutsch and Russian POWs.
• L’unité EK 10a comprenait des membres qui venaient
d’autres services de police allemands, ainsi que du
personnel auxiliaire, notamment des interprètes, des
chauffeurs et des gardiens, qui étaient recrutés parmi les
Volksdeutsche ou les prisonniers de guerre russes.
366
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
• Oberlander was not officially a member of the SD or
Sipo, though he wore the uniform of the SD from the
summer of 1942 until EK 10a was merged with army
units in late 1943 or 1944. In some documents, he is
described as “SS-mann”, but that description and the
uniform were not determinative of formal membership
in the SD or the SS, as he was not a German citizen at
the time, a circumstance which would have precluded
him from formal SD or Sipo membership.
• M. Oberlander n’était pas un membre de la SD ou de
la Sipo, même s’il a porté l’uniforme de la SD de l’été
1942 jusqu’à ce que l’unité EK 10a soit absorbée dans
des unités de l’armée vers la fin de 1943 ou en 1944.
Certains documents de l’époque décrivent M. Oberlander
comme un « SS-mann », mais cette description et
l’uniforme qu’il portait n’indiquent pas nécessairement
qu’il était membre de plein droit de la SD ou des SS. On
ne pouvait être membre de la SD ou de la Sipo à moins
d’être citoyen allemand et M. Oberlander n’était pas un
citoyen allemand à ce moment.
• He was, however, a member of EK 10a, serving as an
auxiliary and as an interpreter for the SD from the time
he was ordered to report until the remnants of that unit
were absorbed in a regular army unit in late 1943 or
1944, after which he served as an infantryman.
• Toutefois, il était membre de l’unité EK 10a, où il
servait à titre d’auxiliaire et comme interprète pour la
SD, du moment où on lui a ordonné de se présenter
jusqu’au moment où ce qui restait de son unité a été
absorbé dans une unité de l’armée régulière vers la fin
de l’année 1943 ou en 1944. Il a alors continué son
service comme soldat dans l’infanterie.
• Oberlander was moved with EK 10a through eastern
Ukraine to Melitopol, Mariupol, and Taganrog, thence
to Rostov and south to Krasnodar and Novorossiysk.
There, the unit (including Oberlander) was engaged in
anti-partisan missions, as it later was in the Crimea,
Belarus, Poland and Yugoslavia. He was moved later to
Torgau, a town south of Berlin, to help guard the capital.
As the war was ending, he and others moved west to
surrender to American forces and then marched westward
again, to Hannover, where he was held in a British POW
camp from May to July 1945.
• Au sein de l’unité EK 10a, M. Oberlander s’est déplacé
à travers l’est de l’Ukraine jusqu’à Melitopol, Mariupol
et Taganrog, pour ensuite se rendre à Rostov et au sud
jusqu’à Krasnodar et Novorossiysk. Oberlander et son
unité ont alors participé à des missions contre les
partisans, ce qu’ils ont aussi fait plus tard en Crimée, au
Bélarus, en Pologne et en Yougoslavie. Il a été ensuite
envoyé à Torgau, une ville au sud de Berlin, pour
participer à la défense de la capitale allemande. Vers la
fin de la guerre, il est allé vers l’ouest avec d’autres
personnes pour se rendre aux forces américaines. Il a
ensuite continué sa marche vers l’ouest, jusqu’à Hanovre,
où il a été interné dans un camp britannique pour
prisonniers de guerre de mai à juillet 1945.
• There is no evidence that Oberlander participated in
any of the atrocities committed against civilians by EK
10a. However, Justice MacKay found that Oberlander’s
claims that he did not know the name of the unit until
1970 and that he only came to know of EK 10a action
against Jews when he was at Krasnodar and Novorossiysk
in the fall of 1942 were not credible. Justice MacKay
held that the applicant was aware of the nature of EK
10a and its activities during his service.
• Rien dans la preuve ne démontre que M. Oberlander
aurait participé personnellement aux atrocités infligées
aux civils par l’unité EK 10a. Toutefois, le juge MacKay
a conclu que les allégations de M. Oberlander selon
lesquelles il ne connaissait pas le nom de son unité avant
1970 et qu’il avait été mis au courant des actes commis
contre les Juifs par l’unité EK 10a seulement lorsqu’il
était à Krasnodar et à Novorossiysk à l’automne 1942,
ne sont pas crédibles. Le juge MacKay a estimé que le
demandeur avait pris conscience de la nature de l’unité
EK 10a et de ses activités durant son service.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
367
• Oberlander’s registration form, provided for under
the law of 5 March 1946 (regarding Liberation from
National Socialism and Militarism adopted by the Allied
Control Council for Germany), contains, in response to
a question about “Membership in the Wehrmacht [Armed
Forces], police formations, Reich Labour Service” and
“Exact designation or formation”, the entry “Infantry
Regiment 159” and states his highest rank attained as
“O.Gefr.”, indicating (according to translation) about the
rank of lance corporal.
• Le formulaire d’enregistrement de M. Oberlander,
produit en vertu de la Loi du 5 mars 1946 (portant sur la
libération du national-socialisme et du militarisme, loi
qui avait été adoptée par le Conseil de contrôle interallié
pour l’Allemagne) comprend, à la question portant sur le
statut de [traduction] « Membre de la Wehrmacht [les
forces armées], des services de police et du service de
travail du Reich » et sur [traduction] « Le titre exact
ou la formation » la mention [traduction] « Régiment
d’infanterie 159 » et précise que son rang le plus élevé
était celui de « O.Gefr. », que le traducteur indique
correspondre au rang de caporal suppléant.
• Oberlander was released from the POW camp to be
engaged in farm labour and a certificate of discharge
from the German army was completed. Thereafter he
continued to reside in then-West Germany at Hannover
and later at Korntal, where he was reunited with his
family and where he met and married his wife in 1950.
• M. Oberlander a été libéré de ce camp pour travailler
comme ouvrier agricole. À sa libération, on lui a remis
un certificat de démobilisation de l’armée allemande.
Par la suite, il a continué à résider en Allemagne de
l’Ouest, d’abord à Hanovre et, plus tard, à Korntal, où il
a retrouvé sa famille et où il a rencontré la future
Mme Oberlander qu’il a épousée en 1950.
• The couple immigrated to Canada on 13 May 1954 and
became citizens on 12 April 1960. They have two
daughters, one of whom suffers from a mental illness
and is dependent on her parents.
• Le 13 mai 1954, M. Oberlander et son épouse ont
immigré au Canada et le 12 avril 1960 ils ont obtenu la
citoyenneté canadienne. Ils ont deux filles dont une
souffre de maladie mentale et est à la charge de ses
parents.
• Over the years since coming to Canada, Oberlander’s
work in commercial, apartment and housing development
has apparently made a major contribution to the
Kitchener-Waterloo region.
• Depuis son arrivée, il semble que par son travail dans
les divers projets commerciaux, résidentiels, et de
logements multiples, M. Oberlander aurait fait une
contribution importante au développement de la région
de Kitchener-Waterloo.
[8] Following the reference case heard by Justice
MacKay, the Cabinet continued its efforts to revoke
Oberlander’s citizenship. In so doing, the Minister sent
a formal report to the Cabinet recommending the
revocation of his citizenship. The Cabinet concluded
that the citizenship should be revoked.
[8] À la suite du renvoi instruit par le juge MacKay, le
Cabinet a continué de faire des efforts pour annuler la
citoyenneté de M. Oberlander. Le ministre a envoyé au
Cabinet un rapport officiel dans lequel il recommandait
l’annulation de sa citoyenneté canadienne. Le Cabinet a
conclu que la citoyenneté devait être annulée.
[9] On judicial review, this Court confirmed the
Cabinet’s decision and denied judicial review
(Oberlander v. Canada (Attorney General) (2003), 238
F.T.R. 35 (F.C.)).
[9] Dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire,
la Cour a confirmé la décision du Cabinet et a rejeté la
demande de contrôle judiciaire (Oberlander c. Canada
(Procureur général), 2003 CF 944).
[10] The applicant appealed this first judicial review
decision to the Federal Court of Appeal, which allowed
[10] Le demandeur a interjeté appel de cette décision
à l’égard de la première demande de contrôle judiciaire
368
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
the appeal and granted judicial review. Since the
subsequent Order in Council is a response, in part, to the
Federal Court of Appeal’s decision, it is important to
note the basis upon which the Federal Court of Appeal
concluded that the initial decision by the Cabinet was in
error. The concluding words of the Court are significant
in that they set the background for the subsequent Order
in Council which is under judicial review in this
proceeding. The Federal Court of Appeal’s judgment
also touches upon the nature of the process of the second
Cabinet decision and has relevance to the issues of bias
alleged by the applicant. The concluding words of the
Court, at paragraph 61, are as follows:
devant la Cour d’appel fédérale qui a accueilli l’appel et
la demande de contrôle judiciaire. Étant donné que le
décret en conseil subséquent constitue en partie une
réponse à l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, il est
important de souligner le fondement de la conclusion de
la Cour d’appel fédérale selon laquelle la décision
initiale du Cabinet était erronée. La conclusion de la
Cour est importante parce qu’elle a établi le contexte du
décret en conseil subséquent qui fait l’objet de la
présente demande de contrôle judiciaire. Le jugement de
la Cour d’appel fédérale aborde également la question
de la nature du processus par lequel le Cabinet a rendu
sa deuxième décision et il est pertinent à l’égard des
questions de la partialité que le demandeur a soulevées.
La conclusion de la Cour est énoncée au paragraphe 61
comme suit :
I would allow the appeal with costs here and below, set aside
the decision of the Federal Court, allow the application for
judicial review, set aside the decision of the Governor in
Council and remit the matter back to the Governor in Council
for a new determination. In practice, this order means that the
Minister of Citizenship and Immigration, should she decide to
again seek the revocation of the citizenship of Mr. Oberlander,
is expected to present the Governor in Council with a new
report which will address the concerns expressed by the Court
in these reasons.
J’accueillerais l’appel, les dépens étant adjugés dans la
présente instance et dans l’instance inférieure, j’annulerais la
décision de la Cour fédérale, j’accueillerais la demande de
contrôle judiciaire, j’annulerais la décision du gouverneur en
conseil et je renverrais l’affaire au gouverneur en conseil pour
qu’il prenne une nouvelle décision. En pratique, cette
ordonnance veut dire que la ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration, si elle décidait de demander encore une fois
l’annulation de la citoyenneté de M. Oberlander, devrait
présenter au gouverneur en conseil un nouveau rapport
portant sur les questions mentionnées par la Cour dans les
présents motifs.
[11] The Federal Court of Appeal noted a number of
matters relevant to this judicial review:
[11] La Cour d’appel fédérale a souligné un certain
nombre de questions importantes dans le cadre du
présent contrôle judiciaire et ce, comme suit :
• The Federal Court of Appeal noted that while Justice
MacKay did not find Oberlander credible on certain
issues (many of those issues related to Oberlander’s
knowledge and participation in the activities of EK 10a),
Justice MacKay did not make any finding of noncredibility with respect to Oberlander’s claim that he
had been conscripted. Justice MacKay did not find that
EK 10a had a single and brutal purpose. That is a matter
which the Federal Court of Appeal ultimately held is an
issue for the Cabinet to decide.
• La Cour d’appel fédérale a souligné que le juge
MacKay a conclu à la non-crédibilité de M. Oberlander
sur certains points (dont bon nombre à l’égard de sa
connaissance des activités et de sa participation aux
activités de l’unité EK 10a), mais il n’a pas tiré une telle
conclusion au sujet de l’allégation selon laquelle il était
un conscrit. Le juge MacKay n’a pas conclu que l’unité
EK 10a ne visait que la violence. Il s’agit d’une question
que le Cabinet devait trancher selon la conclusion finale
de la Cour d’appel fédérale.
• The Federal Court of Appeal noted that it was open to
the Cabinet not to establish policy guidelines and
perhaps not to follow them. However, once the Cabinet
opted to adopt guidelines and to apply them to this case,
• La Cour d’appel fédérale a observé qu’il était loisible
au Cabinet de ne pas établir de lignes directrices et,
peut-être, de ne pas suivre les lignes directrices établies.
Toutefois, puisque dans ce cas-ci il a choisi d’adopter les
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
369
the Cabinet was required to put its mind to determining
whether Oberlander came within the scope of the “no
safe haven” policy.
lignes directrices et de les appliquer, le Cabinet était tenu
de se demander si la politique d’exclusion des criminels
de guerre s’appliquait à M. Oberlander.
• The Court also concluded that the report by the Minister
constitutes part of the reasons of the Cabinet in deciding
the basis for the revocation of Oberlander’s citizenship.
• La Cour a également conclu que le rapport du ministre
faisait partie des motifs du Cabinet lorsqu’il a décidé
d’annuler la citoyenneté de M. Oberlander.
• In conducting the standard of review analysis at the
time, prior to the Dunsmuir decision (Dunsmuir v.
New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190), the Court
concluded that the case was complicated by the fact
that there were two standards of review in play. In
respect of the determination that a person might be a
“suspected war criminal” within the policy, the standard
of review was reasonableness simpliciter whereas the
Cabinet’s weighing of personal interests and the
public interest would have attracted a standard of
patent unreasonableness.
• En effectuant l’analyse de la norme de contrôle
judiciaire à l’époque, avant l’arrêt Dunsmuir (Dunsmuir
c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190), la Cour a
conclu que l’affaire était compliquée par l’existence de
deux normes de contrôle applicables. À l’égard de la
décision selon laquelle un individu pourrait bien être
[traduction] « un criminel de guerre présumé » au sens
de la politique sur les criminels de guerre, la norme de
contrôle applicable était celle de la décision raisonnable
simpliciter alors que l’évaluation des intérêts personnels
et des intérêts publics effectuée par le Cabinet pouvait
bien entraîner l’application de la norme de la décision
manifestement déraisonnable.
[12] The Federal Court of Appeal, with respect to
Oberlander being suspected of war crimes, said as
follows, at paragraph 59:
[12] La Cour d’appel fédérale a énoncé à l’égard du
fait que M. Oberlander était soupçonné d’avoir commis
des crimes de guerre ce qui suit, au paragraphe 59 :
The Minister’s report does refer to the “no safe haven”
policy but does not analyse why it is that Mr. Oberlander fits
within the policy which, the report fails to mention, applies
only to suspected war criminals. In face of the express finding
by Mr. Justice MacKay that no evidence was presented about
any personal involvement of Mr. Oberlander in war crimes,
one would expect the Governor in Council to at least explain
why, in its view, a policy which, by its very—and underlined—
words applied only to suspected war criminals, applied to
someone who served only as an interpreter in the German
army. I note that neither the Minister in her report nor the
reviewing Judge even refer to the fact that Mr. Oberlander had
asserted that he had not joined the German army voluntarily
and that Mr. Justice MacKay has not made a definite finding
as to whether Mr. Oberlander had been conscripted or not.
Le rapport de la ministre fait bien mention de la politique
d’« absence de havre » [politique d’exclusion des criminels de
guerre], mais sans renfermer d’analyse expliquant pourquoi
M. Oberlander est visé par la politique qui ne s’applique
qu’aux individus soupçonnés d’avoir commis des crimes de
guerre, soit un élément dont il n’est pas fait mention dans le
rapport. Étant donné la conclusion expresse tirée par le juge
MacKay, à savoir qu’aucun élément de preuve n’a été présenté
au sujet de la participation personnelle de M. Oberlander à des
crimes de guerre, on s’attendrait à ce que le gouverneur en
conseil explique du moins pourquoi, à son avis, une politique
qui, par son libellé même, et la chose est soulignée, s’appliquait
uniquement aux individus soupçonnés d’avoir commis des
crimes de guerre, s’appliquait à quelqu’un qui avait uniquement
agi à titre d’interprète dans l’armée allemande. Je note que ni
la ministre dans son rapport ni le juge qui a procédé à la
révision ne mentionnent que M. Oberlander a affirmé qu’il
n’avait pas joint l’armée allemande volontairement et que le
juge MacKay n’a pas tiré de conclusion précise au sujet de la
question de savoir si M. Oberlander était un conscrit.
[13] On the issue of the reasonableness of weighing
private interest and public interest, the Federal Court of
Appeal concluded as follows, at paragraph 60:
[13] Dans l’examen du caractère raisonnable de
l’évaluation des intérêts personnels et des intérêts
publics, la Cour d’appel fédérale a conclu, au paragraphe
60 ce qui suit :
370
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
The Governor in Council could not reasonably come to the
conclusion that the policy applied to Mr. Oberlander without
first forming an opinion as to whether there was evidence
permitting a finding (not made by the reference Judge) that
Mr. Oberlander could be suspected of being complicit in the
activities of an organization with a single, brutal purpose. The
reviewing Judge took upon himself to decide what the
Governor in Council had omitted to examine and decide, that
EK 10a was an organization with a single, brutal purpose and
that Mr. Oberlander was complicit in the organization’s
activities. The decision of the Governor in Council in that
regard cannot be supplemented by that of the reviewing Judge.
The decision of the Governor in Council is not reasonable as
it fails to make the appropriate findings and relate them to the
person whose citizenship was at issue.
Le gouverneur en conseil ne pouvait pas raisonnablement
conclure que la politique s’appliquait à M. Oberlander sans
d’abord se faire une opinion au sujet de la question de savoir
s’il existait une preuve permettant de conclure (conclusion que
le juge chargé du renvoi n’a pas tirée) que M. Oberlander
pouvait être soupçonné d’avoir été complice des activités
d’une organisation dont la seule raison d’être était de perpétrer
des actes de brutalité. Le juge saisi en révision s’est chargé de
décider ce que le gouverneur en conseil avait omis d’examiner
et de décider, à savoir que l’unité Ek 10a était une organisation
dont la raison d’être était de perpétrer des actes de brutalité et
que M. Oberlander avait été complice des activités de
l’organisation. La décision du gouverneur en conseil sur ce
point ne peut pas être complétée par celle du juge saisi en
révision. La décision du gouverneur en conseil n’est pas
raisonnable puisqu’elle ne renferme pas les conclusions
appropriées et qu’elle n’établit pas de lien entre les conclusions
tirées et la personne dont la citoyenneté est en cause.
[14] Given the clear indication by the Federal Court of
Appeal of the defects in the initial report and conclusions
of the Cabinet, it is important to analyse the nature of the
second report which forms the basis of the Cabinet’s
decision to again revoke the citizenship of Oberlander.
[14] Étant donné que la Cour d’appel fédérale a précisé
clairement les défauts du rapport initial et des conclusions
du Cabinet, il est important d’examiner la nature du
deuxième rapport qui constitue le fondement de la
décision par laquelle le Cabinet a annulé la citoyenneté
de M. Oberlander.
A. Minister’s Report
A. Le rapport du ministre
[15] The Minister’s report, having set out the
legislative scheme of the Act, deals directly with the
findings of Justice MacKay. Those findings include a
description of the Einsatzgruppe D (EG D) and their
structure and function. EK 10a was part of Einsatzgruppe
D. Justice MacKay noted [at paragraph 193] that
“[a]mong their roles they operated as mobile killing
units and it is estimated that the Einsatzgruppen and
the Security Police were responsible for the execution
of more than two million people, mostly civilians,
primarily Jews and communists, and also Gypsies,
handicapped and others considered unacceptable for
Nazi Germany’s interests.”
[15] Après avoir précisé le cadre législatif établi par la
Loi, le rapport du ministre traite directement des
conclusions du juge MacKay. Ces conclusions comprennent une description de l’Einsatzgruppe D (EG D), de
son rôle et de ses fonctions. L’unité EK 10a était l’une
des équipes de l’Einsatzgruppe D. Le juge MacKay
a observé [au paragraphe 193] que « [p]armi leurs
fonctions, ils servaient d’unités mobiles d’exécution. On
estime que les Einsatzgruppen et la police de sécurité
sont responsables de l’exécution de plus de deux millions
de personnes, en majorité des civils. Il s’agissait surtout
de Juifs et de communistes, mais il y avait aussi des
Tsiganes, des personnes souffrant d’une incapacité et
d’autres personnes dont l’existence était estimée être
contraire aux intérêts de l’Allemagne [nazie]. »
[16] Justice MacKay noted, and the Minister’s report
found, that EK 10a carried out numerous atrocities
against many thousands of civilians including repeated
mass shootings of children, women and men as well as
gassings. Nevertheless, Justice MacKay had concluded
[16] Le juge MacKay a souligné, tout comme le
rapport du ministre, que l’unité EK 10a avait infligé un
grand nombre d’atrocités à des milliers de civils, y
compris des exécutions massives d’enfants, de femmes
et d’hommes ainsi que des opérations de gazage.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
371
that there was no evidence that Oberlander participated
in any of the atrocities committed against civilians
by EK 10a. However, Justice MacKay did find that
Oberlander, despite his protestations, must have been
aware of those atrocities.
Néanmoins, le juge MacKay a conclu que rien dans la
preuve ne démontrait qu’Oberlander avait participé aux
atrocités que l’unité EK 10a avait infligées aux civils. Le
juge MacKay a conclu cependant qu’en dépit du fait
qu’il affirme le contraire, M. Oberlander devait être au
courant de ces atrocités.
[17] The Minister’s report goes on to capture the
summary of facts made by Justice MacKay. The pertinent
summary of facts has been set out in paragraph 7 of
these reasons.
[17] Le rapport du ministre expose ensuite le résumé
des faits réalisé par le juge MacKay. Un résumé pertinent
des faits a été fait au paragraphe 7 des présents motifs.
[18] The Minister’s report then goes on to discuss the
citizenship revocation policy for World War II cases.
The Minister’s report specifically noted that the policy
in regard to complicity in war crimes was as follows:
[18] La suite du rapport du ministre porte sur l’analyse
de la politique concernant l’annulation de la citoyenneté
à l’égard des cas de la Seconde Guerre mondiale. Le
rapport souligne particulièrement que la politique visant
la complicité de crimes de guerre prévoit ce qui suit :
For World War II matters, the government has publicly
stated that it will pursue only those cases for which there is
evidence of direct involvement or complicity in war crimes
or crimes against humanity. A person may be considered
complicit if the person is aware of the commission of war
crimes or crimes against humanity and contributes directly or
indirectly to their occurrence. In addition, membership in an
organization responsible for committing the atrocities can be
sufficient to establish complicity if the organization in question
is one with a limited brutal purpose, such as a death squad.
[Emphasis added.]
[traduction] En ce qui concerne les affaires ayant trait à la
Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement a déclaré
publiquement qu’il n’engage des poursuites que dans les cas
où il possède une preuve de complicité ou de participation
directe à des crimes de guerre ou à des crimes contre l’humanité.
On considère qu’une personne est complice si, tout en sachant
que des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité ont
été commis, elle a contribué directement ou indirectement à
leur perpétration. Le fait d’être membre d’une organisation
responsable d’atrocités peut, si l’organisation en question ne
vise que la violence, comme un escadron de la mort, suffire
pour que l’on considère qu’une personne est complice. [Non
souligné dans l’original.]
[19] The Minister then noted that in the Federal Court
of Appeal’s decision, the Court had held that the Cabinet
could not reasonably come to the conclusion that the
World War II citizenship revocation policy applied to
Oberlander without first forming an opinion as to
whether there was evidence permitting a finding that
Oberlander could be suspected of being complicit in the
activities of a limited and brutal purpose organization. It
is perhaps telling that the Federal Court of Appeal and
the Cabinet have used the words “could be suspected of
being complicit” as opposed to requiring a finding of
actual complicity. I note that the Federal Court of
Appeal refers to an “organization with one single, brutal
purpose” while the Minister’s report tends to refer to a
“limited brutal purpose organization”. In the context of
this case, I see no significant difference between the two
descriptions. An SS death squad fits both.
[19] Le ministre fait observer par la suite que la Cour
d’appel fédérale avait jugé que le Cabinet ne pouvait
raisonnablement conclure que la politique d’annulation
de la citoyenneté ayant trait à la Seconde Guerre
mondiale s’appliquait à M. Oberlander, sans d’abord se
faire une opinion au sujet de la question de savoir s’il
existait une preuve permettant de conclure que
M. Oberlander pouvait être soupçonné d’avoir été
complice des activités d’une organisation dont la seule
raison d’être était de perpétrer des actes de brutalité. Il
est peut-être révélateur que la Cour d’appel fédérale et le
Cabinet ont employé l’énoncé « pouvait être soupçonné
d’avoir été complice » plutôt que d’exiger une conclusion
sur la complicité réelle. Je souligne que la Cour d’appel
fédérale fait référence à « une organisation dont la seule
raison d’être était de perpétrer des actes de brutalité »
alors que le rapport du ministre parle plutôt d’une
372
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
[traduction] « organisation visant des fins limitées et
brutales ». En l’espèce, je ne vois aucune différence
importante entre les deux énoncés descriptifs. Tous les
deux s’appliquent à un escadron de la mort des SS.
[20] The report goes on to examine, in establishing the
criteria that may be applicable to this consideration of
complicity, the Citizenship and Immigration,
Enforcement Manual (ENF), Chapter ENF 18 (War
Crimes and Crimes Against Humanity). The Minister’s
report then sets out the findings that show EK 10a was a
limited and brutal purpose organization. Those factors
are the following:
[20] Le rapport continue ensuite par l’examen du
chapitre ENF 18 du Guide de l’ exécution de la loi (ENF)
de la Citoyenneté et de l’Immigration, « Crimes de
guerre et crimes contre l’humanité », en vue d’établir les
critères qui pourraient s’appliquer à la question de la
complicité. Le rapport du ministre établit par la suite les
facteurs qui démontrent que l’unité EK 10a constituait
une organisation qui visait des fins limitées et brutales.
Ces facteurs sont les suivants :
• EK 10a operated as a mobile civilian-killing unit.
• L’unité EK 10a opérait comme unité mobile d’exécution
des civils.
• It is estimated that the Einsatzgruppen and the Security
Policy were responsible for the execution of more than
two million people, mostly civilians, primarily Jews and
communists, and also Gypsies, handicapped and others
considered unacceptable for Nazi Germany’s interests.
• On estime que les Einsatzgruppen et la police de
sécurité sont responsables de l’exécution de plus de
deux millions de personnes, en majorité des civils. Il
s’agissait surtout de Juifs et de communistes, mais il y
avait aussi des Tsiganes, des personnes souffrant d’une
incapacité et d’autres personnes dont l’existence était
estimée être contraire aux intérêts de l’Allemagne
nazie.
• The five EK units of Einsatzgruppen D, to which EK
10a belonged, executed 55 000 civilians between June
1941 and mid-December 1941, another 46 000 by April
1942 and many more thereafter.
• Les cinq unités Ek qui appartenaient à l’Einsatzgruppen
D, dont la EK 10a, ont exécuté 55 000 civils entre juin
1941 et la mi-décembre 1941, encore 46 000 jusqu’en
avril 1942 et beaucoup d’autres par la suite.
• By August 1942, EK 10a had executed so many
thousands of Jews that its operational area was declared
Judenrein (Jew-free).
• Jusqu’en août 1942, EK 10a avait exécuté des milliers
de Juifs et la zone où l’unité opérait avait été ainsi
déclarée Judenrein (épurée de Juifs).
• Thereafter, EK 10a moved south from Rostov to
Krasnodar and carried out further mass executions in
this new operational area, e.g. murdering 7 000 civilians
in Krasnodar.
• Plus tard, l’unité EK 10a s’est déplacée vers le sud de
Rostov jusqu’à Krasnodar, où les exécutions ont été
menées sur une grande échelle, par exemple 7 000 civils
ont été assassinés à Krasnodar.
• As noted above, Mr. Justice MacKay referred to the
Einsatzgruppen judgment of the Nuremberg Tribunal,
which, he remarked, “describes in graphic terms the
enormity of the crimes committed by the Einsatzgruppen
A, B, C and D”. The introductory paragraph of that
• Comme il est mentionné précédemment, M. le juge
MacKay a renvoyé au jugement rendu par le Tribunal de
Nuremberg à l’égard des Einsatzgruppen qui « décrit de
façon crue l’énormité des crimes commis par les
Einsatzgruppen A, B, C et D ». Le paragraphe introductif
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
373
Nuremberg opinion and judgment, found at Trials of
War Criminals before the Nuernberg Military Tribunals
under Control Council Law No. 10, Vol. IV, October
1946-April 1949 (Case No. 9, United States of America
vs. Otto Ohlendorf, et al. (The Einsatzgruppen Case)),
at page 414, reads:
de l’avis et jugement du Procès des criminels de guerre
par les tribunaux militaires de Nuernberg, tenus
conformément à la Loi nº 10 du Conseil de contrôle, vol.
IV, octobre 1946-avril 1949 (affaire 9, United States of
America vs. Otto Ohlendorf, et al. (The Einsatzgruppen
Case)), à la page 414, est formulé comme suit :
When the German armies, without any declaration of war,
crossed the Polish frontier and smashed into Russia, there
moved with and behind them a unique organization known as
the Einsatzgruppen. As an instrument of terror in the museum
of horror, it would be difficult to find an entry to surpass the
Einsatzgruppen in its blood-freezing potentialities. No writer
of murder fiction, no dramatist steeped in macabre lore, can
ever expect to conjure up from his imagination a plot which
will shock sensibilities as much as the stark drama of these
sinister bands.
[traduction] Lorsque l’armée allemande, sans avoir fait
aucune déclaration de guerre, a franchi la frontière de la
Pologne et a envahi la Russie, une organisation particulière,
connue sous le nom de Einsatzgruppen suivait ses arrières. Il
serait difficile de trouver un instrument de terreur dans un
musée des horreurs pire que l’Einsatzgruppen pour faire glacer
le sang. Aucun auteur de romans policiers, aucun auteur
dramatique imprégné du domaine du macabre ne pourrait
jamais s’attendre à imaginer une intrigue qui choque la
conscience autant que le drame atroce provoqué par ces
bandes sinistres.
In the same judgment, the Nuremberg Tribunal also
wrote [at pages 411-412] that:
Dans le même jugement, le Tribunal de Nuremberg a
noté également ce qui suit [aux pages 411 et 412] :
Although the principal accusation is murder and, unhappily,
man has been killing man ever since the days of Cain, the
charge of purposeful homicide in this case reaches such
fantastic proportions and surpasses such credible limits that
believability must be bolstered with assurance a hundred
times repeated.
[traduction] Il est vrai que la principale accusation portée est
le meurtre, et que, malheureusement, l’être humain tue son
proche depuis l’aube de l’humanité, mais l’homicide
intentionnel reproché en l’espèce atteint des proportions si
incroyables et dépasse de si loin les limites de l’entendement
qu’on a grand peine à croire qu’il a été commis même après les
récits relatés par centaines.
and [at page 412]:
et encore [à la page 412] :
If what the prosecution maintains is true [the Tribunal found
that in fact it was], we have here participation in a crime of
such unprecedented brutality and of such inconceivable
savagery that the mind rebels against its own thought image
and the imagination staggers in the contemplation of a human
degradation beyond the power of language to adequately
portray. The crime did not exclude the immolation of
women and children, heretofore regarded as the special
object of solicitude even on the part of an implacable and
primitive foe.
[traduction] Si les prétentions du poursuivant sont vraies
[le Tribunal ayant d’ailleurs conclu en ce sens], nous sommes
les témoins d’une participation à des crimes d’une brutalité
sans précédent et d’une barbarie si inimaginable que la raison
refuse de l’accepter, et l’imagination reste sidérée devant un tel
portrait de la déchéance humaine si impossible à décrire.
L’immolation des femmes et des enfants, devant laquelle même
l’ennemi implacable depuis des temps immémoriaux a éprouvé
de la sollicitude jusqu’à maintenant, n’a pas été exclue.
B. Complicity
B. La complicité
[21] On the issue of complicity, the Minister referred
to the Citizenship and Immigration Manual. In respect
of whether an individual’s involvement with a limited
and brutal purpose organization constitutes complicity,
the Minister noted that active or formal membership in
[21] Au regard de la question de la complicité, le
ministre a fait référence au Guide de la Citoyenneté et de
l’Immigration. Pour ce qui est de l’établissement de la
complicité à partir de la participation d’une personne au
sein d’une organisation visant des fins brutales et
374
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
the organization responsible for committing the atrocities
is not required.
limitées, le ministre a fait valoir qu’il n’est pas nécessaire
d’avoir été membre en règle ou membre actif d’une
organisation responsable d’atrocités.
In order to establish involvement, one or more of the following
elements must be present:
Afin d’établir la participation au sein de l’organisation, un ou
plusieurs des éléments suivants doivent être présents :
• Person has devoted themselves full time or almost full
time to the activities of the organization;
• la personne consacre tout son temps ou presque aux
activités de l’organisation;
• Person is associated with the members of the organization
(the longer the period of time, the stronger the involvement);
or
• la personne est associée à des membres de l’organisation
(l’importance de la participation s’accroît en fonction de la
période de temps); ou
• Person joins voluntarily and remains in the group to add
their personal efforts to the group’s cause.
• la personne adhère volontairement au groupe et y reste
dans le but d’ajouter ses efforts personnels à ceux des autres
pour la cause du groupe.
The quote from the policy also indicates that the person
must have knowledge of the limited and brutal purpose
of the organization and that that knowledge may be
inferred from the types of activities the organization is
involved with. The policy does note that while it may be
presumed that a person who is involved with an
organization is aware of the brutal nature of this
organization, that presumption is rebuttable. There is no
reference made to the rebuttable presumption of “shared
common purpose”.
Selon la politique susmentionnée, la personne doit être
au courant des fins brutales et limitées de l’organisation
et cette connaissance peut se déduire du type d’activités
auxquelles participe l’organisation. Il est effectivement
indiqué dans cette politique que l’on peut présumer que
si une personne participe à une organisation elle en
connaît la nature brutale, mais qu’il s’agit d’une
présomption réfutable. Il n’y a aucune mention de
présomption réfutable à l’égard de « l’intention
commune ».
[22] As noted in paragraph 47 et seq. of these reasons,
the policy is not required to follow established case law.
In any event, the policy (and the Minister’s report) is
consistent with the law set forth in Khan v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (2003), 231
F.T.R. 33 (F.C.T.D.).
[22] Comme il est mentionné au paragraphe 47 et
suiv. des présents motifs, cette politique n’est pas tenue
de respecter la jurisprudence. Quoi qu’il en soit, la
politique et le rapport du ministre sont conformes au
principe de droit établi dans la décision Khan c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’ Immigration), 2003
CFPI 309.
[23] Having outlined the criteria to be followed, the
Minister then concluded, based on the findings from
Justice MacKay, that Oberlander was complicit in the
activities of EK 10a:
[23] Après avoir énoncé les critères à appliquer, le
ministre a conclu, en se fondant sur les conclusions du
juge MacKay, que M. Oberlander avait été complice des
activités de l’unité EK 10a :
[traduction]
Membership
• Mr. Justice MacKay conclusively found that Mr. Oberlander
was a member of EK 10a. (Membership usually suffices
to establish complicity in a limited brutal purpose
organization.)
Appartenance
• Monsieur le juge MacKay a conclu de façon définitive
que M. Oberlander était membre de l’unité EK 10a
(l’appartenance à l’organisation visant des fins brutales et
limitées suffit habituellement à établir la complicité.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
Involvement
375
Participation
• Mr. Oberlander asserted that he had not joined EK 10a
voluntarily. As the Federal Court of Appeal noted,
“Mr. Justice MacKay has not made a definite finding as to
whether Mr. Oberlander had been conscripted or not.”
• M. Oberlander a affirmé qu’il n’avait pas joint l’unité EK
10a volontairement. Comme la Cour d’appel fédérale l’a
mentionné, « le juge MacKay n’a pas tiré de conclusion
précise au sujet de la question de savoir si M. Oberlander
était un conscrit ».
• Mr. Justice MacKay conclusively found, however, that
Mr. Oberlander served full time with Ek 10a for at least
1.5 years.
• Monsieur le juge MacKay a conclu de façon définitive
que M. Oberlander a exercé ses fonctions au sein de l’unité
EK 10a à temps plein pendant au moins un an et demi.
• Mr. Justice MacKay also found that during that time,
Mr. Oberlander lived, ate and travelled with Ek 10a, serving
it, and its members and its purposes.
• Monsieur le juge MacKay a conclu également que
lors de cette période, M. Oberlander vivait, mangeait et
voyageait avec l’unité et était au service de ses membres
et de ses objectifs.
Knowledge
Connaissance
• Mr. Justice MacKay conclusively found that at the time
Mr. Oberlander was a member of Ek 10a, he had been well
aware of its brutal purpose and murderous activities.
• Monsieur le juge MacKay a conclu de façon définitive
que lors de la période où M. Oberlander était membre de
l’unité EK10a, il en connaissait bien les fins brutales et
les activités meurtrières.
The above findings would support a conclusion that Helmut
Oberlander falls within the scope of the Government’s
revocation policy, and in particular that there was evidence
permitting a finding that Mr. Oberlander could be suspected
of being complicit in the activities of a limited brutal
purpose organization.
Les conclusions susmentionnées permettraient de conclure que
la politique gouvernementale d’annulation de la citoyenneté
s’applique à Helmut Oberlander et particulièrement qu’il existe
une preuve permettant de conclure que M. Oberlander peut
être soupçonné d’avoir été complice des activités d’une
organisation dont la seule raison d’être était de perpétrer des
actes de brutalité.
[24] The Minister’s report responds to the submissions
by Oberlander’s counsel that the government’s policy
was only to seek revocation in respect of persons who
had participated directly in war crimes and that it
was necessary to find direct criminal conduct before
Oberlander could be subject to citizenship revocation.
The Minister noted that the long-standing and public
policy of the Government of Canada was to seek denaturalization not only in cases where there was evidence
of direct involvement in war crimes but in cases where
there is “evidence of complicity in such crimes”.
[24] Le rapport du ministre répond aux observations
formulées par l’avocate de M. Oberlander selon
lesquelles la politique du gouvernement servait
uniquement à demander l’annulation de la citoyenneté
des personnes qui avaient contribué directement à la
perpétration de crimes de guerre et qu’il fallait conclure
à l’existence d’une participation directe à la conduite
criminelle avant que M. Oberlander soit exposé à la
révocation de sa citoyenneté. Le ministre a fait valoir
que la politique publique de longue date du gouvernement
du Canada visait à demander l’annulation de la citoyenneté non seulement dans les cas où la preuve établit la
participation directe aux crimes de guerre, mais aussi
dans les cas où la preuve établit « la complicité dans de
tels crimes ».
[25] It is noteworthy that in the discussion of
complicity and the requirements for a finding of having
grounds to suspect a person’s complicity, the Minister
[25] Il convient de souligner que dans l’analyse de la
complicité et des critères à respecter afin de pouvoir
soupçonner la complicité, le ministre a renvoyé non
376
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
referred not only to Canadian and international law on
this issue but also to the departmental policy manual and
the government’s own policy in respect of the annual
reports of Canada’s War Crimes Program. (See comments
in paragraphs 21 and 47.)
seulement au droit canadien et au droit international sur
cette question, mais aussi au guide de la politique
ministérielle et à la politique du gouvernement
relativement aux rapports annuels du Programme
canadien sur les crimes de guerre. (Voir les observations
formulées aux paragraphes 21 et 47 des présents
motifs.)
[26] The Minister, in coming to the conclusion with
respect to Oberlander’s complicity, noted Justice
MacKay’s conclusions that Oberlander was a member of
EK 10a and that the unit, to Oberlander’s own knowledge,
carried out systemic and widespread wartime mass
murders of civilians on racial and political grounds. The
Minister also noted that Justice MacKay found that,
whether or not Oberlander had been conscripted, he
served with EK 10a, lived and travelled with the
unit, and served its purposes. Those purposes were the
commission of war crimes, and particularly heinous
ones at that.
[26] Dans son raisonnement le menant à sa conclusion
concernant la complicité de M. Oberlander, le ministre
a souligné les conclusions du juge MacKay, selon
lesquelles M. Oberlander était membre de l’unité EK
10a et que ladite unité, dont M. Oberlander connaissait
les activités, a pratiqué de manière systémique et
répandue des exécutions massives durant la guerre en
raison de la race des personnes visées et de leur
appartenance politique. Le ministre a souligné également
que le juge MacKay a conclu que, conscrit ou non,
M. Oberlander a servi au sein de l’unité EK 10a, a vécu
et voyagé avec les membres de l’unité et il a servi
l’atteinte de ses objectifs. Ces objectifs étaient de commettre des crimes de guerre particulièrement odieux.
[27] The Minister then concluded that Oberlander was
aware of the commission of war crimes, and, by helping
EK 10a to function, contributed indirectly to their
occurrence. These conclusions were found to flow
directly from the findings of Justice MacKay; those
findings also made it clear that any reference to the
absence of evidence that Oberlander participated in any
of these atrocities addressed not the issue of complicity
but the issue of direct participation.
[27] Le ministre a conclu par la suite que M. Oberlander
était au courant des crimes de guerre commis et qu’en
servant l’atteinte des objectifs de l’unité EK 10a, il a
contribué indirectement à la perpétration de ces crimes.
Ces conclusions découlaient directement de la conclusion
du juge MacKay; par ailleurs, elles indiquaient
clairement que toute mention de l’absence de preuve
établissant que M. Oberlander aurait participé à ces
atrocités ne vise pas la question de la complicité, mais
celle de la participation directe.
[28] The Minister then further concluded that the
findings of Justice MacKay make it clear that EK 10a,
during the time Oberlander was a member, was a limited
and brutal purpose organization, and in particular was a
death squad.
[28] Le ministre a conclu ensuite que les conclusions
du juge MacKay indiquent clairement que, pendant que
M. Oberlander était membre de l’unité EK 10a, celle-ci
constituait une organisation visant des fins limitées et
brutales, notamment un escadron de la mort.
[29] On the issue of Oberlander’s voluntary
participation in EK 10a, an issue directly related to the
shared common purpose of the organization, while
Justice MacKay made no definite finding as to whether
Oberlander had been conscripted or not, the Federal
Court of Appeal had indicated that this point had to be
addressed by the Minister. Addressing that issue, the
[29] En ce qui concerne la participation volontaire de
M. Oberlander aux activités de l’unité EK 10a, question
directement liée à l’intention commune des membres de
cette organisation, il est vrai que le juge MacKay n’a pas
tiré de conclusion précise au sujet de la question de
savoir si M. Oberlander était un conscrit, mais la Cour
d’appel fédérale a indiqué qu’il s’agissait d’un point que
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
377
Minister concluded that complicity could be shown if
one or more of the following elements are present:
seul le ministre devait trancher. Se prononçant sur
ce point, le ministre a conclu que la complicité peut
être établie si un ou plusieurs des éléments suivants
sont présents :
(a) the person has devoted themselves full-time or almost
full-time to the activities of the organization;
a) la personne consacre tout son temps ou presque aux
activités de l’organisation;
(b) the person is associated with the members of the
organization (the longer the period of time, the stronger
the involvement); or
b) la personne est associée à des membres de
l’organisation (l’importance de la participation s’accroît
en fonction de la période de temps); ou
(c) the person joins voluntarily and remains in the group
to add their personal efforts to the cause.
c) la personne adhère volontairement au groupe et y
reste dans le but d’ajouter ses efforts personnels à ceux
des autres pour la cause du groupe.
[30] Both elements (a) and (b) are clearly and
conclusively established by Justice MacKay’s findings.
[30] Les facteurs a) et b) sont établis clairement et de
façon concluante par les conclusions du juge MacKay.
[31] The Minister then specifically addressed the issue
of conscription, and concluded that:
[31] Le ministre a ensuite abordé expressément la
question du service obligatoire et a tiré la conclusion
suivante :
Conscription is not a barrier to complicity. If that were so, no
draftee could ever be found complicit in his unit’s activities.
Such a position is untenable.
[traduction] Le service obligatoire ne constitue pas un
obstacle à la complicité. Le cas échéant, aucun conscrit ne
pourrait jamais être considéré complice des activités de son
unité. Cette thèse est indéfendable.
[32] The Minister specifically rejected as inapt the
analogical reference of Oberlander’s counsel to forced
labour by concentration camp inmates. The Minister’s
report ultimately concludes with a finding that there was
ample evidence in the form of Justice MacKay’s final
and binding findings of fact to meet the tests set out by
the Federal Court of Appeal, that Oberlander could be
suspected of being complicit (and in fact was complicit)
in the activities of a limited and brutal purpose
organization. That finding concludes the Minister’s
attempt at addressing the criticisms of the Federal Court
of Appeal in its first revocation matter.
[32] L’estimant peu appropriée, le ministre a rejeté
expressément l’analogie formulée par l’avocate de
M. Oberlander relativement au travail forcé effectué par
des prisonniers dans un camp de concentration. Le
rapport du ministre conclut en dernière analyse que les
conclusions de fait obligatoires et définitives du juge
MacKay constituent une preuve suffisante permettant de
satisfaire aux critères établis par la Cour d’appel fédérale,
preuve selon laquelle M. Oberlander pouvait être
soupçonné d’avoir été complice (ce qu’il était d’ailleurs)
des activités d’une organisation dont la seule raison
d’être était de perpétrer des actes de brutalité. Cette
conclusion met un terme à la tentative du ministre de
répondre à la critique de la Cour d’appel fédérale dans la
première affaire de révocation.
[33] The Minister’s report then turns to the issue of
personal interests considerations, which involves
weighing Oberlander’s personal interests in maintaining
[33] Le rapport du ministre traite ensuite des
considérations liées aux intérêts personnels, lesquelles
requièrent de mettre en balance l’intérêt personnel de
378
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
his citizenship against the public interest in its
revocation.
M. Oberlander de garder sa citoyenneté et l’intérêt
public de la révoquer.
C. Personal Interests Considerations
C. Les considérations liées aux intérêts personnels
[34] The Minister, having referred to the written
submissions made, noted that both the Department of
Justice and Oberlander’s counsel agreed that the sole
issue is whether citizenship should be revoked and
further that the issue of possible subsequent deportation
is irrelevant. It was also noted that revocation does not
necessarily result in deportation. A deportation depends
on a host of post-revocation decisions, some of which
are discretionary, others of which are adjudicative, and
one of which involves the Governor in Council.
Therefore, those aspects of the personal interests
submissions made which relate to the impact of
deportation of both Oberlander and his family are not
germane. From this I take it that such issues as the
dependence of a family member on Oberlander were not
considered relevant as that was an issue related to the
effects of deportation.
[34] Après avoir mentionné les observations écrites, le
ministre a souligné que le ministère de la Justice et
l’avocate de M. Oberlander ont tous deux convenu que
l’unique question est de savoir si la citoyenneté devrait
être révoquée et que la question de l’expulsion éventuelle
n’est pas pertinente. Il a été souligné également que
la révocation de la citoyenneté n’entraînait pas
nécessairement l’expulsion. La mesure d’expulsion
dépend d’une série de décisions prises après la révocation
de la citoyenneté, dont certaines sont discrétionnaires,
certaines autres judiciaires, et une autre concerne le
gouverneur en conseil. Par conséquent, les éléments des
observations présentées à l’égard des intérêts personnels
portant sur les conséquences de l’expulsion sur
M. Oberlander et sa famille ne sont pas pertinents. Je
conclus de ce qui précède que les questions comme celle
du lien de dépendance existant entre M. Oberlander et
un membre de sa famille n’étaient pas pertinentes
puisqu’il s’agissait de questions concernant les effets de
l’expulsion.
[35] The Minister then addressed the personal interests
considerations raised on behalf of Oberlander, which
include those related to the length of time (now 51 years)
that he has spent in the country and his irreproachable
life during that period. The Minister concluded as
follows:
[35] Le ministre a examiné ensuite les considérations
liées aux intérêts personnels soulevées au nom de
M. Oberlander, dont la période de temps passée au
Canada (51 ans à présent) et l’existence irréprochable
qu’il a menée. Le ministre a conclu comme suit :
As favourable, even “overwhelmingly favourable”, as these
considerations may be to Mr. Oberlander, they are plainly
outweighed by the powerful and vital public interest in
revoking the citizenship of a person who hid his membership
in a Nazi death squad in order to be admitted to Canada.
[traduction] Si favorables, même « fortement favorables »,
que soient ces considérations dans le cas de M. Oberlander,
elles ne l’emportent manifestement pas sur le puissant et
l’essentiel intérêt public de révoquer la citoyenneté d’une
personne qui n’a pas divulgué son appartenance à un escadron
de la mort nazi afin d’être admise au Canada.
To fail to revoke citizenship in such circumstances would
debase the valuable privilege of Canadian citizenship and
would seriously infringe the fundamental principle that Canada
must not be a safe haven for persons who have been complicit
in war crimes or other reprehensible acts during times of
conflict, regardless of time or place.
Ne pas parvenir à révoquer la citoyenneté dans de telles
circonstances aurait pour effet de compromettre le précieux
privilège que la citoyenneté canadienne constitue et
contreviendrait fortement au principe fondamental selon lequel
le Canada ne devait pas devenir un refuge sûr pour les
personnes qui étaient complices de crimes de guerre et de tout
autre acte condamnable en temps de conflit sans égard au
moment ou à l’endroit de la perpétration de ces actes.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
379
...
[. . .]
I conclude that the personal interests considerations raised by
Mr. Oberlander are strongly outweighed by the seriousness of
the deceit regarding his particular wartime service, by which
deceit he gained admission to Canada and Canadian citizenship,
and by the public interest in revoking that citizenship.
Je conclus que les considérations liées aux intérêts personnels
soulevées par M. Oberlander ne l’emportent certainement pas
sur la gravité d’avoir caché son service en temps de guerre,
tromperie à l’aide de laquelle il a été admis au Canada et a
obtenu la citoyenneté canadienne ainsi que sur l’intérêt public
de révoquer la citoyenneté en question.
[36] On the basis of all of the above, the Minister’s
recommendation was for the revocation of citizenship
and the Cabinet adopted that recommendation.
[36] Compte tenu de tout ce qui précède, la
recommandation du ministre visait la révocation de la
citoyenneté et le Cabinet a donné suite à cette
recommandation.
III.
III.
ISSUES
LES QUESTIONS EN LITIGE
[37] Against this report and decision of the Cabinet,
the applicant has raised the following issues:
[37] Au regard du rapport du ministre et de la décision
du Cabinet, le demandeur a soulevé les questions
suivantes :
1. Did the Cabinet err in its finding of complicity?
1. Le Cabinet a-t-il commis une erreur dans sa conclusion
de complicité?
2. Did the Cabinet err in ignoring or failing to consider
relevant factors in balancing the applicant’s personal
interests and the public interest?
2. Le Cabinet a-t-il commis une erreur en ne tenant pas
compte d’éléments pertinents dans sa pondération des
intérêts personnels du demandeur et de l’intérêt public?
3. Did the Cabinet err in relying on the alleged flawed
Minister’s report and in doing so, raise a reasonable
apprehension of bias?
3. Le Cabinet a-t-il commis une erreur en se fondant sur
le rapport du ministre qu’il considère entaché de lacunes
et, de ce fait, a-t-il suscité une crainte raisonnable
de partialité?
IV.
IV.
ANALYSIS
L’ANALYSE
A. Standard of Review
A. La norme de contrôle judiciaire
[38] In Oberlander 2004, the Federal Court of Appeal
conducted a “pragmatic and functional” analysis to
determine the standard of review. It concluded that in
respect of the issue of finding that a person is a suspected
war criminal, the standard is reasonableness simpliciter.
On the balancing of personal interest and public interest,
the standard was patent unreasonableness.
[38] Dans l’affaire Oberlander 2004, la Cour d’appel
fédérale a effectué une analyse « pragmatique et
fonctionnelle » afin d’établir la norme de contrôle
applicable. La Cour a conclu qu’en ce qui concerne la
question de savoir si une personne est soupçonnée
d’avoir commis des crimes de guerre, la norme de
contrôle applicable est celle de la décision raisonnable
simpliciter. La pondération des intérêts personnels et des
intérêts publics entraîne la norme de contrôle de la
décision manifestement déraisonnable.
380
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
[39] In this post-Dunsmuir era, the Court is to
determine whether the standard of review is correctness or reasonableness. As held in Mills v. Ontario
(Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal)
(2008), 237 O.A.C. 71 (Ont. C.A.), cited with approval
by the Federal Court of Appeal in Pharmascience Inc.
v. Canada (Attorney General) (2008), 68 C.P.R. (4th)
459, a court, when examining reasonableness, must
do so in the context of the particular dispute [at
paragraphs 21-22].
[39] Depuis l’arrêt Dunsmuir, la Cour est tenue
d’établir si la norme de contrôle est celle de la décision
correcte ou celle de la décision raisonnable. Comme il a
été statué dans Mills v. Ontario (Workplace Safety and
Insurance Appeals Tribunal), 2008 ONCA 436, cité
et approuvé par la Cour d’appel fédérale dans
Pharmascience Inc. c. Canada (Procureur général),
2008 CAF 258, lors de l’examen du caractère raisonnable,
le tribunal est tenu d’établir la norme de contrôle dans
le contexte d’un litige particulier [aux paragraphes 21
et 22].
The “revised system” established in Dunsmuir was designed
in part to make the approach to judicial review of administrative
decisions “simpler and more workable” (para. 45). An analysis
of the varying degrees of deference to be accorded to the
tribunal within the reasonableness standard, as submitted by
the appellant, fails to comply with this objective.
[traduction] La « nouvelle approche » établie dans l’arrêt
Dunsmuir vise en partie à rendre la démarche applicable au
contrôle judiciaire d’une décision administrative « plus simple
et plus facile à appliquer » (par. 45). L’examen de différents
degrés de déférence qui s’impose au tribunal à l’égard de la
norme de la décision raisonnable, comme le soutient l’appelant,
ne se conforme pas à cet objectif.
My conclusion does not signal that factors such as the nature
and mandate of the decision-maker and the nature of the
question being decided are to be ignored. Applying the
reasonableness standard will now require a contextual approach
to deference where factors such as the decision-making
process, the type and expertise of the decision-maker, as well
as the nature and complexity of the decision will be taken into
account. Where, for example, the decision-maker is a minister
of the Crown and the decision is one of public policy, the range
of decisions that will fall within the ambit of reasonableness is
very broad. In contrast, where there is no real dispute on the
facts and the tribunal need only determine whether an
individual breached a provision of its constituent statute, the
range of reasonable outcomes is, perforce, much narrower.
Ma conclusion ne signifie pas que des éléments tels la nature
et la fonction du décideur et la nature de la question à trancher
ne doivent pas être pris en considération. L’application de la
norme de la décision raisonnable exigera désormais une
démarche contextuelle à adopter en matière de déférence qui
tiendra compte d’éléments tels le processus décisionnel, la
catégorie à laquelle appartient le décideur et son expertise ainsi
que la nature et la complexité de la question à trancher. Lorsque
le décideur est un ministre, par exemple, et que sa décision
vise l’intérêt public, une très grande variété de telles décisions
seront visées par la norme de raisonnabilité. Par contre, lorsque
les faits ne sont pas vraiment contestés et que le tribunal doit
seulement déterminer si un individu a contrevenu à une
disposition de sa loi constitutive, la gamme des issues
raisonnables devient nécessairement beaucoup plus limitée.
[40] Dunsmuir requires that existing jurisprudence be
examined to determine if the “degree of deference” to
be accorded a particular type of question has already
been determined. In Oberlander 2004, the Federal Court
of Appeal determined the standard of review. More
deference is owed to the weighing of interests, less
deference is owed in respect of a complicity finding.
[40] L’arrêt Dunsmuir exige que la jurisprudence
actuelle soit examinée pour décider si le « degré de
déférence » dont doit faire l’objet une question en
particulier a déjà été établi. Dans l’affaire Oberlander
2004, la Cour d’appel fédérale a établi la norme de
contrôle judiciaire. Il faut faire preuve d’un degré de
déférence plus élevé à l’égard de l’évaluation des intérêts
et moins élevé à l’égard de la conclusion sur la
complicité.
[41] I have also considered the factors listed by the
Supreme Court, at paragraphs 55 and 64 of Dunsmuir. It
is important to note that in this present case, there is no
privative clause, the nature of the question is one of the
application of a policy established at the highest level of
[41] J’ai également examiné les éléments présentés
par la Cour suprême, aux paragraphes 55 et 64 de l’arrêt
Dunsmuir. Il est important de souligner que, en l’espèce,
il n’existe pas de clause privative et que la nature de la
question en litige vise l’application d’une politique
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
381
the executive; the Cabinet and the Minister have the
expertise and duty with respect to citizenship revocation,
the issue of complicity is a matter of mixed law, fact and
policy, and the issue of balancing of interests is highly
discretionary and largely policy driven. Considering all
of these factors, the standard of review is reasonableness
with a greater range of reasonable decisions in the case
of the weighing of interests than in respect of the issue
of complicity.
établie au plus haut niveau du pouvoir exécutif : le
Cabinet et le ministre ont l’expertise et l’obligation en
matière de révocation de citoyenneté, la question de la
complicité constitue une question mixte de droit, de fait
et de politique et la question de la pondération des
intérêts est de nature hautement discrétionnaire et repose
grandement sur des considérations de politique générale.
Compte tenu de tous ces facteurs, la norme de contrôle
judiciaire est celle de la décision raisonnable, les
décisions raisonnables visant la pondération des intérêts
étant plus nombreuses que celles visant la question de
la complicité.
[42] I note in passing that, at paragraph 64 of
Dunsmuir, the Supreme Court recognizes that the
reasonableness standard may be applicable to certain
issues of law where the tribunal has developed particular
expertise in the application of a general rule in relation
to a specific statutory context or where the question of
law does not rise to the level of “central importance to
the legal system” and is not outside the decision maker’s
“specialized area of expertise”.
[42] Je note, en passant, qu’au paragraphe 64 de l’arrêt
Dunsmuir, la Cour suprême reconnaît que la norme de
la décision raisonnable peut s’appliquer à certaines
questions de droit lorsque le tribunal administratif a
acquis une expertise dans l’application d’une règle
générale dans son domaine spécialisé ou lorsque la
question de droit ne revêt pas « une importance capitale
pour le système juridique » et n’est pas « étrangère au
domaine d’expertise » du décideur administratif.
[43] As the Federal Court of Appeal noted in
Oberlander 2004, the Cabinet need not have a policy on
revocation, but if it does and purports to follow it, it
must follow it properly. The Federal Court of Appeal
recognized that what is primarily at issue here is a matter
of policy and its application. In my view, this conclusion
solidifies the standard of review of reasonableness, both
specifically and as to the decision as a whole, with
recognition accorded to the function of the Cabinet in
policy making and application.
[43] Comme l’a souligné la Cour d’appel fédérale
dans l’affaire Oberlander 2004, le Cabinet n’est pas tenu
d’avoir une politique de révocation, cependant, si cette
politique existe et que le Cabinet entend la suivre, il doit
le faire convenablement. La Cour d’appel fédérale a
reconnu que ce qui est principalement en litige en
l’espèce est une question concernant une politique et son
application. À mon avis, cette conclusion vient consolider
la norme de contrôle de la décision raisonnable, tant sur
cette question précise qu’à l’égard de la décision dans
son ensemble, tout en reconnaissant le rôle du Cabinet
dans l’élaboration et l’application des politiques.
B. Error in Complicity Conclusions
B. L’erreur commise dans les conclusions sur la
complicité
[44] The applicant’s principal contention is that the
Cabinet erred in law in its complicity conclusions. The
applicant contends that these errors arise from an
expansive definition of complicity in the “no safe haven”
policy and from the failure to consider evidence that
rebuts the presumption of “shared common purpose”.
[44] La principale prétention du demandeur porte sur
le fait que le Cabinet a commis une erreur dans les
conclusions sur la complicité. Le demandeur soutient
que cette erreur découle d’une définition trop large de la
notion de complicité prévue dans la politique d’exclusion
des criminels de guerre et de l’omission d’examiner la
preuve réfutant la présomption de « l’intention
commune ».
382
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
[45] The applicant’s basic position, both in its
memorandum and its oral argument, was that the issue
of complicity in the “no safe haven” policy is a question
of law to be decided on the basis of correctness.
[45] Le demandeur soutient essentiellement, tant dans
son mémoire que dans son plaidoyer, que la question de
la complicité visée par la politique d’exclusion des
criminels de guerre constitue une question de droit qui
doit être tranchée selon la décision correcte.
[46] With great respect to the forceful arguments of
counsel, I cannot agree. The applicant’s submissions
would turn this matter into a trial of whether Oberlander
was in fact complicit in war crimes, whereas the matter
before the Cabinet was the application of its policy.
[46] Malgré tous les égards dus aux arguments solides
de l’avocate du demandeur, je ne suis pas de cet avis.
Les prétentions du demandeur nous invitent à trancher
la question à savoir si M. Oberlander était effectivement
complice de crimes de guerre alors que la question dont
le Cabinet était saisi visait l’application de sa politique.
[47] As the Federal Court of Appeal noted in
Oberlander 2004, the Cabinet was engaged in the
application of its policy. In setting that policy, the
Cabinet was entitled to embrace some, all, or none of the
existing law on complicity. It is noteworthy that it set
forth its position on what constitutes complicity.
[47] Comme la Cour d’appel fédérale l’a souligné
dans l’affaire Oberlander 2004, le Cabinet était soucieux
d’appliquer sa politique. En établissant cette politique,
le Cabinet pouvait décider d’appliquer tout ou partie des
règles de droit en vigueur concernant la complicité ou de
ne pas les appliquer. Il faut souligner que le Cabinet a
précisé comment il définit la complicité.
For World War II matters, the government has publicly stated
that it will pursue only those cases for which there is evidence
of direct involvement or complicity in war crimes or crimes
against humanity. A person may be considered complicit if
the person is aware of the commission of war crimes or
crimes against humanity and contributes directly or indirectly
to their occurrence. In addition, membership in an organization
responsible for committing the atrocities can be sufficient
to establish complicity if the organization in question is one
of a limited brutal purpose, such as a death squad.
[Emphasis added.]
[traduction] En ce qui concerne les affaires ayant trait à la
Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement a déclaré
publiquement qu’il n’engage des poursuites que dans les cas
où il possède une preuve de complicité ou de participation
directe à des crimes de guerre ou à des crimes contre
l’humanité. On considère qu’une personne est complice si,
tout en sachant que des crimes de guerre ou des crimes contre
l’humanité ont été commis, elle a contribué directement ou
indirectement à leur perpétration. Le fait d’être membre d’une
organisation responsable d’atrocités peut, si l’organisation en
question ne vise que la violence, comme un escadron de
la mort, suffire pour que l’on considère qu’une personne est
complice. [Non souligné dans l’original.]
[48] The policy refers to the existence of “evidence of
complicity”. The Federal Court of Appeal described the
policy as requiring a finding that [at paragraph 60]
“Mr. Oberlander could be suspected of being complicit
in the activities of an organization with a single, brutal
purpose” (emphasis added). It is against this policy
criterion that Oberlander’s activities must be assessed.
The issue of complicity is the complicity established
by the policy, whatever else domestic or international
law may hold.
[48] La politique requiert une « preuve de
complicité ». La Cour d’appel fédérale présente la
politique en cause comme exigeant une conclusion
selon aquelle [au paragraphe 60] « M. Oberlander
pouvait être soupçonné d’avoir été complice des activités
d’une organisation dont la seule raison d’être était
de perpétrer des actes de brutalité » (non souligné dans
l’original). C’est à la lumière de ces critères que les
activités de M. Oberlander doivent être évaluées.
La question de la complicité doit être examinée
conformément à la politique, quelles que soient les
dispositions de droit interne ou international.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
383
[49] There is no issue with the finding that EK 10a
was a limited and brutal purpose organization—it is
difficult to conceive of a better example of that
dubious accolade. It is hard to imagine that one could
reach any other conclusion with respect to EK 10a,
given that their sole function was as a mobile killing
unit of innocent civilians. One would not have thought
that that conclusion could be at all challengeable.
The respondent relies on Ramirez v. Canada (Minister
of Employment and Immigration), [1992] 2 F.C. 306
(C.A.), to establish that, if the organization has a
limited and brutal purpose, membership, together with
knowledge of its criminal purposes and acts, is sufficient
to demonstrate complicity.
[49] La conclusion selon laquelle l’unité EK 10a
constituait une organisation visant des fins brutales et
limitées n’est pas contestée — il est difficile d’imaginer
un meilleur exemple pour ce triste renom. Il est difficile
d’imaginer une conclusion différente à l’égard de l’unité
EK 10a, étant donné qu’elle servait uniquement d’unité
mobile d’exécution de civils innocents. Personne n’aurait
cru que cette conclusion serait contestable. Le défendeur
s’appuie sur la décision Ramirez c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 2 C.F. 306 (C.A.),
pour établir que, si l’organisation vise des fins brutales
et limitées, l’appartenance à l’organisation ainsi que la
connaissance de ses fins criminelles et de ses modes
d’action suffisent à établir la complicité.
[50] The respondent concedes that there are several
rebuttable presumptions involved, but focuses its
submissions on the basis that the only one in issue in this
case is “knowledge” (or in Oberlander’s case his lack of
knowledge). However, even if the respondent was
correct that it was open to the Cabinet to accept only
“knowledge” as a rebuttable presumption, that is not
what occurred. Because of this, the consideration of
“shared common purpose” must be examined as well.
[50] Le défendeur admet l’existence de plusieurs
présomptions réfutables, mais il met l’accent dans ses
arguments sur le fait que la seule présomption dont il est
question en l’espèce porte sur la « connaissance » (ou
dans le cas de M. Oberlander plutôt sur son ignorance).
Toutefois, même si le défendeur avait raison d’affirmer
qu’il était loisible au Cabinet d’accepter seulement la
« connaissance » en tant que présomption réfutable, il
en a été autrement. Compte tenu de ce fait, le facteur
relatif à « l’intention commune » doit également être
pris en compte.
[51] The applicant contends that the Cabinet erred by
ignoring the right to the rebuttable presumption of
“shared common purpose” and ignored the evidence on
this issue. In my view, the Cabinet had the right to
establish as a matter of policy what it accepted as
sufficient evidence to suspect a person of being complicit
in war crimes and what rebuttable presumptions it would
allow. Moreover, it did not ignore the evidence raised to
rebut the finding that Oberlander shared a common
purpose with EK 10a.
[51] Le demandeur soutient que le Cabinet a commis
une erreur en ne tenant pas compte du droit de réfuter la
présomption relative à « l’intention commune » et qu’il
n’a pas pris en considération la preuve relative à cette
question. À mon avis, le Cabinet avait le droit d’établir,
en principe, ce qu’il considère comme preuve suffisante
pour qu’une personne soit soupçonnée d’avoir été
complice de crimes de guerre et quelle présomption
réfutable il accepterait. En outre, le Cabinet n’a pas omis
de tenir compte de la preuve réfutant la conclusion selon
laquelle M. Oberlander et l’unité EK 10a avaient une
intention commune.
[52] The applicant seems to rest this part of his case on
the basis that in law there are at least two rebuttable
presumptions arising from membership in a limited and
brutal purpose organization; (1) that the person did not
share the common purpose of the organization (i.e.
established by efforts to transfer out of the organization)
or (2) the person had no knowledge of the actions of the
[52] Le demandeur semble fonder cette partie de sa
thèse sur le motif qu’en droit il existe au moins deux
présomptions réfutables découlant de la participation
aux activités d’une organisation aux fins brutales et
limitées : 1) la personne et l’organisation n’avaient pas
une intention commune (par exemple en faisant la preuve
que la personne a tenté d’être mutée) ou 2) la personne
384
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
organization. The applicant relies on the fact that the
Minister’s report refers directly to “knowledge” but
makes no reference to “shared common purpose”.
n’était pas au courant des activités de l’organisation. Le
demandeur s’appuie sur le fait que le rapport du ministre
renvoie expressément à la « connaissance », mais il ne
fait aucune référence à « l’intention commune ».
[53] Despite the absence of reference to “shared
common purpose”, the Minister’s report does address
the principal elements of the presumption as raised by
the applicant. In addition, the extensive reference to
Justice MacKay’s judgment shows that the Minister, and
Cabinet, were well aware of all aspects of the “shared
common purpose” issue.
[53] Malgré l’absence de référence à « l’intention
commune », le rapport du ministre examine toutefois les
principaux éléments de la présomption soulevée par le
demandeur. En outre, la référence constante au jugement
rendu par le juge MacKay montre que le ministre et le
Cabinet connaissaient bien tous les aspects de la question
relative à « l’intention commune ».
[54] To the extent that the Cabinet had to address this
rebuttable presumption, it is not fatal that it does not
refer directly to the presumption so long as it deals with
the substance in the context of what is raised by the
applicant. The legality of the Cabinet’s conclusion
cannot rise or fall on some formalistic evaluation which
does not mirror real substance.
[54] Dans la mesure où le Cabinet était tenu d’examiner
cette présomption réfutable, le fait qu’il ne renvoie pas
directement à cette présomption n’est pas fatal pourvu
qu’il traite du fond de la question soulevée par le
demandeur. La légalité de la conclusion du Cabinet ne
peut pas dépendre d’une évaluation formaliste qui ne
reflète pas la question de fond.
[55] As a rebuttable presumption, it is incumbent on
the applicant to so rebut. The Minister’s procedure was
to provide the applicant with a copy of the draft report
and invite submissions to address any parts in contention.
In that regard, reference must be made to the applicant’s
submissions to the Minister’s draft report.
[55] Il incombe au demandeur de réfuter une
présomption réfutable. Les mesures prises par le ministre
étaient de fournir au demandeur une copie du projet de
son rapport et de l’inviter à présenter ses observations à
l’égard des points contestés. À cet égard, il y a lieu de
faire référence aux observations que le demandeur a
présentées en ce sens.
[56] A considerable part of those submissions attacked
the findings of Justice MacKay and the alleged error of
the Cabinet in relying on the Minister’s report of Justice
MacKay’s findings. Given that the findings are nonreviewable, significant portions of those submissions
were of little assistance.
[56] Une grande partie de ces observations visaient les
conclusions tirées par le juge MacKay et l’erreur que le
Cabinet aurait commise en se fondant sur le rapport du
ministre qui traitait des conclusions du juge MacKay. Vu
que les conclusions en question ne sont pas susceptibles
de contrôle, bon nombre de ces observations ne sont
guère utiles.
[57] While the applicant does not address the rebuttable
presumption of “shared common purpose” by name, he
does address the presumption in substance. On that
issue, a fair reading of the submissions is (a) that
Oberlander was conscripted against his will; and (b) that
Oberlander had no personal involvement in the criminal
activities or war crimes.
[57] Le demandeur ne désigne pas la présomption
réfutable relative à « l’intention commune » par son
nom, cependant il fait référence à son fondement. Sur ce
point, une lecture objective de ces observations permet
de constater que a) M. Oberlander avait été conscrit
contre son gré et que b) M. Oberlander n’avait pas
personnellement participé aux activités criminelles ou
aux crimes de guerre.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
385
[58] On the issue of conscription, the Minister
specifically addressed the criteria for establishing
involvement in a limited and brutal purpose organization.
As referred to earlier in paragraph 21, the Minister
indicated that voluntarily joining was only one aspect of
involvement and that involvement could be established
by a person devoting themselves virtually full-time to
the organization and the person was associated with the
organization (the longer the period of time, the stronger
the involvement).
[58] En ce qui concerne la question de la
conscription, le ministre a abordé expressément les
critères permettant d’établir la participation aux
activités d’une organisation aux fins brutales et limitées.
Comme il est indiqué plus haut, au paragraphe 21, le
ministre a fait valoir que l’adhésion volontaire à
l’organisation ne constitue qu’un seul élément
relativement à la participation et que cette dernière peut
être établie si la personne consacre pratiquement tout
son temps aux activités de l’organisation et si la
personne est associée à des membres de l’organisation
(l’importance de la participation s’accroît en fonction
de la période de temps).
[59] The Minister specifically addressed the rebuttal
evidence of conscription. Aside from noting earlier that
Justice MacKay neither found for nor denied that
Oberlander was conscripted, the Minister held that:
[59] Le ministre a traité expressément de la contrepreuve au sujet de la conscription. Outre le fait
susmentionné selon lequel le juge MacKay n’a tiré
aucune conclusion au sujet de la conscription de
M. Oberlander, le ministre a relevé ce qui suit :
Conscription is not a barrier to complicity. If that were so, no
draftee could ever be found complicit in his unit’s activities.
Such a position is untenable.
[traduction] Le service obligatoire ne constitue pas un
obstacle à la complicité. Le cas échéant, aucun conscrit ne
pourrait jamais être considéré complice des activités de son
unité. Cette thèse est indéfendable.
[60] In respect of conscription, the Minister had
reached the conclusion that conscription itself was not a
conclusive factor. The Minister’s reasons refer
specifically to the fact that Oberlander had not been
mistreated after he joined EK 10a, that there is no
evidence Oberlander found EK 10a’s activities abhorrent,
nor was there evidence he even sought to be relieved of
his duties.
[60] Au sujet de la conscription, le ministre avait
conclu que celle-ci ne constituait pas en soi un élément
déterminant. Les motifs du ministre traitent en particulier
du fait que M. Oberlander n’avait pas été maltraité
après être devenu membre de l’unité EK 10a, que rien
ne prouve qu’il avait trouvé odieuses les activités de
l’unité EK 10a ni même qu’il avait tenté d’être démis de
ses fonctions.
[61] Earlier in the report, the Minister acknowledged
Oberlander’s lack of personal involvement in committing
the atrocities.
[61] Le ministre a admis antérieurement dans son
rapport que M. Oberlander n’avait pas personnellement
participé aux atrocités perpétrées par l’organisation.
[62] For these reasons, it cannot be fairly said that the
Minister ignored the evidence used by the applicant in
an effort to rebut the presumption that Oberlander shared
a common purpose with the organization he served.
[62] Pour ces motifs, on ne saurait dire à juste titre que
le ministre n’a pas tenu compte de la preuve présentée
par le demandeur afin de tenter de réfuter la présomption
selon laquelle M. Oberlander et l’organisation qu’il
servait avaient une intention commune.
[63] Other issues which may be relevant to rebut the
presumption, such as his youth and limited formal
education, were not particularly stressed by the applicant.
The Minister clearly considered the submissions made,
[63] Le demandeur n’a pas souligné en particulier
d’autres questions susceptibles de pertinence pour
réfuter cette présomption, telles sa jeunesse et son faible
niveau de scolarité. Le ministre a de toute évidence tenu
386
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
and addressed the ones which the applicant emphasized.
The Minister was not required to give reasons for each
and every factor or point raised by Oberlander.
compte des observations présentées et a répondu à celles
que le demandeur a soulignées. Le ministre n’est pas
tenu de présenter des motifs pour chaque aspect soulevé
par M. Oberlander.
[64] In Lake v. Canada (Minister of Justice), [2008] 1
S.C.R. 761, an extradition case, the Supreme Court of
Canada addressed the issue of the adequacy of reasons
and outlined the basic duty in the provision of reasons.
Paragraph 46 of the decision reads:
[64] Dans l’arrêt Lake c. Canada (Ministre de la
Justice), [2008] 1 R.C.S. 761, une affaire d’extradition,
la Cour suprême du Canada a traité de la question de
la suffisance des motifs et a énoncé l’obligation
élémentaire de motiver toute décision. Le paragraphe 46
de l’arrêt énonce ce qui suit :
As for the adequacy of the Minister’s reasons, while I agree
that the Minister has a duty to provide reasons for his decision,
those reasons need not be comprehensive. The purpose of
providing reasons is twofold: to allow the individual to
understand why the decision was made; and to allow the
reviewing court to assess the validity of the decision. The
Minister’s reasons must make it clear that he considered the
individual’s submissions against extradition and must provide
some basis for understanding why those submissions were
rejected. Though the Minister’s Cotroni analysis was brief in
the instant case, it was in my view sufficient. The Minister is
not required to provide a detailed analysis for every factor. An
explanation based on what the Minister considers the most
persuasive factors will be sufficient for a reviewing court to
determine whether his conclusion was reasonable.
Par ailleurs, je conviens que le ministre est tenu de motiver
sa décision, mais ses motifs ne doivent pas être exhaustifs pour
être suffisants. Deux objectifs sous-tendent son obligation :
permettre à l’intéressé de comprendre la décision et à la cour
de révision d’apprécier le bien-fondé de celle-ci. Les motifs
doivent clairement indiquer que le ministre a pris en
considération les arguments défavorables à l’extradition
présentés par l’intéressé et permettre de comprendre pourquoi
il les a rejetés. En l’espèce, malgré son caractère succinct,
l’analyse du ministre fondée sur l’arrêt Cotroni suffisait. Le
ministre n’est pas tenu d’analyser chacun des facteurs dans le
détail. Une justification axée sur les facteurs jugés plus décisifs
permet à la cour de révision de statuer sur la raisonnabilité de
la conclusion.
[65] In my view, the Minister’s reasons meet the
criteria laid down by the Supreme Court of Canada in
Lake even where they do not specifically address every
submission made. Oberlander can understand why the
decision was made and this Court can assess the validity
of the decision.
[65] À mon avis, les motifs formulés par le ministre
satisfont aux conditions énoncées par la Cour suprême
du Canada dans l’arrêt Lake même s’ils ne traitent pas
expressément de chacune des observations présentées.
M. Oberlander peut comprendre les raisons de cette
décision et la Cour peut évaluer la validité de celle-ci.
[66] The end result of the Minister’s complicity
analysis was a finding that Oberlander could be suspected
of being complicit in the activities of a limited and brutal
purpose organization. The Minister went further, and
need not have, to find complicity. Since the Minister
addressed all the relevant aspects of the “suspicion of
complicity” (a lower standard than actual complicity),
the issue is whether the conclusion, as adopted by the
Cabinet, is reasonable.
[66] L’analyse du ministre au sujet de la complicité la
mené à conclure que M. Oberlander pouvait être
soupçonné d’avoir été complice des activités d’une
organisation dont la seule raison d’être était de perpétrer
des actes de brutalité. Le ministre a poursuivi son
analyse pour arriver à conclure à la complicité, mais il
n’était pas tenu de le faire. Étant donné que le ministre
a traité de tous les aspects pertinents à l’égard de
« soupçon de complicité » (une norme moins rigoureuse
que celle qui s’applique à la complicité en tant que telle),
la question à trancher est de savoir si la conclusion
adoptée par le Cabinet est raisonnable.
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
387
[67] At paragraph 47 of Dunsmuir, the Court lays out
some guidance as to what is the reasonableness standard
and how it is applied:
[67] Au paragraphe 47 de l’arrêt Dunsmuir, la Cour
donne quelques précisions sur la norme de la décision
raisonnable et la manière de l’appliquer :
Reasonableness is a deferential standard animated by the
principle that underlies the development of the two previous
standards of reasonableness: certain questions that come before
administrative tribunals do not lend themselves to one specific,
particular result. Instead, they may give rise to a number of
possible, reasonable conclusions. Tribunals have a margin of
appreciation within the range of acceptable and rational
solutions. A court conducting a review for reasonableness
inquires into the qualities that make a decision reasonable,
referring both to the process of articulating the reasons and to
outcomes. In judicial review, reasonableness is concerned
mostly with the existence of justification, transparency and
intelligibility within the decision-making process. But it is also
concerned with whether the decision falls within a range of
possible, acceptable outcomes which are defensible in respect
of the facts and law.
La norme déférente du caractère raisonnable procède du
principe à l’origine des deux normes antérieures de
raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux
administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais
peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions
raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter
pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles
acceptables. La cour de révision se demande dès lors si
la décision et sa justification possèdent les attributs de la
raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement
à la justification de la décision, à la transparence et à
l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à
l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[68] From this perspective, the Cabinet’s decision can
be said to be reasonable because:
[68] Selon cette approche, la décision du Cabinet peut
être considérée raisonnable en raison des éléments
suivants :
1. there was justification;
1. la décision était justifiée;
2. it was made in a transparent manner;
2. le processus décisionnel était transparent;
3. the reasons are intelligible; and
3. les motifs sont intelligibles;
4. the results fall within a range of possible acceptable
outcomes that are defensible on the facts and law.
4. la décision appartient aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
There was a clear justification for the conclusions. As
found by Justice MacKay, Oberlander was aware of the
war crimes and crimes against humanity. Oberlander
contributed to their commission, even indirectly, by
acting as an interpreter. Finally, he was a member of
EK 10a, as found by Justice MacKay, and EK 10a was
an organization with a limited and brutal purpose.
Indeed, its purpose was the very epitome of brutal.
Les conclusions étaient justifiées avec clarté. Comme
l’a conclu le juge MacKay, M. Oberlander savait que
des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité
avaient été commis. M. Oberlander a contribué à leur
perpétration, ne serait-ce qu’indirectement, en agissant à
titre d’interprète. Enfin, il était membre de l’unité EK
10a, comme l’a conclu le juge MacKay, et l’unité EK
10a était une organisation visant des fins brutales et
limitées. En effet, son objet était la brutalité elle-même.
[69] I find no real suggestion that there is any lack of
transparency in the reasons or in the process. The
applicant had notice of the Minister’s intention to submit
a report as well as the opportunity to make submissions
prior to the submission of the report. He had already had
a full trial on the critical facts which form the
[69] J’estime que rien ne permet véritablement de
conclure à l’absence de transparence dans les motifs ou
dans le processus décisionnel. Le demandeur était
informé de l’intention du ministre de présenter un
rapport et il a eu la possibilité de présenter des
observations avant le dépôt du rapport. Les faits
388
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
underpinnings for that report. The applicant was also
well aware of the government’s “no safe haven” policy,
which had been in existence for a considerable period
of time.
essentiels qui constituent le fondement de ce rapport
avaient déjà fait l’objet d’un débat de fond en justice. Le
demandeur était également au courant de la politique du
gouvernement relative à l’exclusion des criminels de
guerre, en vigueur depuis longtemps.
[70] It is also possible, in terms of the intelligibility of
the decision, to understand the line of reasoning in the
Minister’s report which led to the conclusion of
complicity (and the balancing of interests which will be
addressed later) even if the decision was less expansive
on certain points than the applicant would have liked.
[70] Il est aussi possible, à la lumière de l’intelligibilité
de la décision, de comprendre le raisonnement du rapport
du ministre qui a mené à la conclusion sur la complicité
(et à la pondération des intérêts qui sera examinée plus
loin) même si la décision en question n’examinait pas
certains aspects avec autant de détails que le demandeur
l’aurait voulu.
[71] As indicated in Lake, above, notwithstanding the
brevity or lack of apparent detail in the reasons, as long
as those reasons make it clear that the submissions made
by a party were taken into account and there is a basis
for understanding why those submissions were rejected,
the decision is sufficiently intelligible. For the reasons
earlier stated, it was evident that the Minister took
account of the rebuttable presumptions and considered
the key points raised, and there is a basis for understanding
why those matters were rejected.
[71] Comme l’indiquait l’arrêt Lake, précité, malgré la
concision des motifs ou l’absence de détails frappants,
dans la mesure où ces motifs montrent clairement que
les observations présentées par une des parties ont été
prises en considération et qu’il y a lieu de comprendre
pourquoi elles ont été rejetées, la décision est
suffisamment intelligible. Pour les motifs exposés
précédemment, il est évident que le ministre a tenu
compte des présomptions réfutables, qu’il a examiné les
points essentiels soulevés, et qu’il y a lieu de comprendre
pourquoi ces observations ont été rejetées.
[72] Having concluded that conscription was not
determinative, and in addition to the factors referred to
in paragraph 63, the Minister put emphasis on the fact
that Oberlander devoted himself full-time to his activities
within EK 10a, and that those activities assisted the
main work of EK 10a of which Oberlander had
knowledge, a knowledge which Oberlander had denied,
and the denial of which was found not to be credible by
Justice MacKay.
[72] Ayant conclu que la conscription ne constituait
pas un facteur pertinent et en plus des aspects mentionnés
au paragraphe 63 des présents motifs, le ministre a
insisté sur le fait que M. Oberlander a consacré tout son
temps à ses fonctions au sein de l’unité EK 10a et que
ces fonctions portaient sur les principales activités de
l’unité EK 10a que M. Oberlander connaissait; et sur
le fait que celui-ci a nié en avoir eu connaissance
sans toutefois être jugé crédible par le juge MacKay à
cet égard.
[73] The conclusion is inescapable that notwithstanding the applicant’s submissions, the presumption of
complicity had not been rebutted and certainly had
not been sufficiently rebutted to remove grounds for
suspecting that Oberlander had been complicit in
war crimes.
[73] La conclusion est incontournable : malgré les
observations présentées par le demandeur, la présomption
de complicité n’a pas été réfutée et n’a certes pas été
suffisamment réfutée au point de faire disparaître les
motifs de soupçonner que M. Oberlander avait été
complice de crimes de guerre.
[74] With respect to the question of whether the result
falls within “a range of possible acceptable outcomes
that are defensible on the facts and law”, the facts as
[74] En ce qui concerne la question de savoir si la
décision appartient « aux issues possibles acceptables
pouvant se justifier au regard des faits et du droit », les
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
389
established before Justice MacKay provided the
strongest reasons for the defensibility of the result.
While Justice MacKay was not required to make a
finding of complicity (and had he done so his conclusion
would likely have been ultra vires), his findings form an
evidentiary basis upon which a reasonable person could
reach the conclusion that the Minister reached.
faits établis devant le juge MacKay constituent les motifs
les plus impérieux pour justifier l’issue. Le juge MacKay
n’était pas tenu de conclure à la complicité (l’eût-il fait,
sa conclusion aurait probablement été ultra vires),
cependant ses conclusions constituent des preuves
tangibles qui permettraient à une personne raisonnable
de tirer la même conclusion que le ministre.
[75] While some may find the conclusions harsh,
given the role of Oberlander within EK 10a and no doubt
somewhat influenced by his personal circumstances
now, that does not in any way lessen the reasonableness
of the Minister’s conclusions. Those conclusions are
defensible on the facts as established by Justice MacKay,
on the law to the extent that it is applicable, and on
the “no safe haven” policy of the War Crimes and
Crimes Against Humanity Program of the Government
of Canada.
[75] Certains trouveront, certes, ces conclusions
sévères, vu le rôle joué par M. Oberlander au sein de
l’unité EK 10a et l’opinion qu’ils peuvent adopter à
l’égard de sa situation personnelle actuellement, mais
cela ne diminue aucunement le caractère raisonnable des
conclusions tirées par le ministre. Ces conclusions
peuvent se justifier au regard des faits, comme l’a établi
le juge MacKay, au regard du droit, dans la mesure où ce
critère s’applique, et au regard de la politique d’exclusion
des criminels de guerre du Programme sur les crimes de
guerre et crimes contre l’humanité du Gouvernement
du Canada.
C. Balancing of Interests
C. La pondération des intérêts en jeu
[76] In Oberlander 2004 the Federal Court of Appeal
was particularly concerned that the Cabinet had not
engaged in a fair balance of interests. The Cabinet
was mindful of that concern, as is evident from the
report itself.
[76] Dans la décision Oberlander 2004, la Cour
d’appel fédérale était particulièrement préoccupée par le
fait que le Cabinet n’a pas pondéré d’une manière
équitable les intérêts en jeu. Le Cabinet était conscient
de cet aspect, comme il ressort du rapport lui-même.
[77] It is clear from the portion of the report
concerning the balancing of interests that issues relating
to the impact of deportation are properly considered
irrelevant. The issue of deportation is subject to a number
of other factors referred to earlier in this decision at
paragraph 34.
[77] Il ressort clairement de la partie du rapport qui
traite de la pondération des intérêts que les questions
portant sur les conséquences de l’expulsion étaient
considérées, à juste titre, non pertinentes. La question de
l’expulsion dépend de plusieurs autres éléments dont il
a été question plus haut dans les présents motifs, au
paragraphe 34.
[78] In considering the personal interests versus the
public interest, that discussion is found, at page 13 of
the report:
[78] L’analyse des intérêts personnels par rapport aux
intérêts publics est formulée à la page 13 du rapport
comme suit :
The pertinent personal interests considerations raised on behalf
of Mr. Oberlander are the length of time (now 51 years) that he
has spent in this country and his “irreproachable life in
Canada”, as the Federal Court of Appeal put it, during that
period. His submissions and letters of support describe his
[traduction] Les considérations liées aux intérêts personnels
soulevées au nom de M. Oberlander portent sur la période de
temps passée au Canada (51 ans à présent) et son « vécu [. . .]
irréprochable au Canada », selon les termes de la Cour
d’appel fédérale, durant cette période. Les observations de
390
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
generosity to his family and community and how he has been
notably hardworking and productive.
M. Oberlander et ses lettres d’appui présentent sa générosité
envers sa famille et sa collectivité, et à quel point il a travaillé
fort et a été productif.
As favourable, even “overwhelmingly favourable”, as these
considerations may be to Mr. Oberlander, they are plainly
outweighed by the powerful and vital public interest in
revoking the citizenship of a person who hid his membership
in a Nazi death squad in order to be admitted to Canada.
Si favorables, même « fortement favorables », que soient ces
considérations dans le cas de M. Oberlander, elles ne
l’emportent manifestement pas sur le puissant et l’essentiel
intérêt public de révoquer la citoyenneté d’une personne qui
n’a pas divulgué son appartenance à un escadron de la mort
nazi afin d’être admise au Canada.
To fail to revoke citizenship . . . would debase the valuable
privilege of Canadian citizenship and would seriously infringe
the fundamental principle that Canada must not be a safe haven
for persons who have been complicit in war crimes . . .
Ne pas parvenir à révoquer la citoyenneté [. . .] aurait pour effet
de compromettre le précieux privilège que la citoyenneté
canadienne constitue et contreviendrait fortement au principe
fondamental selon lequel le Canada ne devait pas devenir un
refuge sûr pour les personnes qui étaient complices de crimes
de guerre [. . .]
[79] Although brief, the reasons given by the Minister
plainly disclose why the submissions in respect of
personal interests were rejected. The overwhelming
policy consideration, as found by the Minister, is that
Canada must enforce its “no safe haven” policy in
respect of those who through their deceit gained
Canadian citizenship by virtue of hiding the fact of their
involvement in war crimes.
[79] Malgré leur brièveté, les motifs présentés par le
ministre montrent clairement la raison pour laquelle les
observations au sujet des intérêts personnels ont été
rejetées. L’évidente considération d’intérêt public, selon
l’appréciation du ministre, porte sur le fait que le Canada
doit appliquer sa politique d’exclusion à l’égard de ceux
qui ont obtenu par tromperie la citoyenneté canadienne
en cachant leur participation à des crimes de guerre.
[80] Those reasons of the Minister can be said to be
reasonable on the same grounds as in respect of the issue
of complicity. There is justification rendered in a
transparent manner, the reasons are intelligible, and the
conclusion falls within a range of possible acceptable
outcomes.
[80] Ces motifs du ministre pourraient être qualifiés
de raisonnables pour les mêmes raisons que celles qui
concernaient la question de la complicité. La décision
est justifiée, le processus décisionnel est transparent, les
motifs sont intelligibles et la décision appartient aux
issues possibles acceptables.
[81] The applicant contends that the personal interests
analysis was simply lip-service consisting of five lines
on page 13 out of a 22-page report. Particularly, it is
alleged that the Minister ignored the circumstances of
the mentally ill daughter, the age of Oberlander and his
spouse, the impacts on his family, and the government’s
inaction for 25 years in dealing with Oberlander.
[81] Le demandeur soutient que l’analyse des intérêts
personnels, réalisée uniquement pour la forme,
correspond à cinq lignes de la page 13 du rapport qui
comprenait 22 pages. Plus particulièrement, il prétend
que le ministre n’a pas tenu compte des circonstances
liées à la maladie mentale dont la fille de M. Oberlander
souffre, à l’âge avancé de ce dernier et de son épouse,
aux conséquences de son expulsion sur sa famille et à
l’inaction de l’État pendant 25 ans à l’égard de la
situation de M. Oberlander.
[82] With respect, the age of Oberlander and his
spouse is clearly wrapped into the consideration of the
length of time of his irreproachable life in Canada of
51 years. The existence of a mentally ill daughter and
[82] En toute déférence, l’âge avancé de M. Oberlander
et de son épouse est nécessairement lié à la période de
51 ans durant laquelle ils ont vécu d’une façon
irréprochable au Canada. L’existence d’une fille qui
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
391
the impacts on his family are matters more appropriate
to consideration on deportation and may well form the
basis for some deferral or permanent stay in Canada—an
issue not relevant to this consideration as discussed in
paragraph 34 above.
souffre d’une maladie mentale et les conséquences de
l’expulsion sur sa famille constituent des facteurs
beaucoup plus pertinents à l’égard de l’expulsion et
qui pourraient éventuellement constituer le fondement
justifiant un sursis à l’exécution d’une mesure
d’expulsion ou une autorisation de séjour permanent au
Canada, question non pertinente en l’espèce, comme
nous l’avons expliqué au paragraphe 34 des présents
motifs.
[83] As to the allegation that Canada has shown so
little action against Oberlander for 25 years, while it
may be truly troubling, both from a public perspective
as well as from the perspective of Oberlander’s own
interest, there is no statute of limitations on war crimes
or on citizenship revocation. Any lapses by the
government would not, in and of itself, give rise to a
right to retain a citizenship which was otherwise
falsely obtained.
[83] Pour ce qui est de l’affirmation selon laquelle
l’État n’a pris aucune mesure contre M. Oberlander
pendant 25 ans, bien qu’il s’agisse d’un fait vraiment
troublant, à la fois du point de vue de l’intérêt public et
des intérêts personnels de M. Oberlander, il n’y a pas de
prescription à l’égard des crimes de guerre ni à l’égard
de la révocation de la citoyenneté. Toute défaillance de
l’État ne donnerait pas, en soi, le droit à l’intéressé de
conserver la citoyenneté qu’il avait obtenue d’ailleurs
à tort.
[84] Although the reasons are brief, those reasons
plainly disclose why the submissions were rejected and
as a matter of policy, the Cabinet considered the very
important public interest in the enforcement of the “no
safe haven” policy.
[84] Même si les motifs sont succincts, ils
communiquent clairement les raisons pour lesquelles
les observations présentées ont été rejetées et, sur le
plan de la politique, celles pour lesquelles le Cabinet a
pris en compte l’intérêt public fort important dans la
mise en application de la politique d’exclusion des
criminels de guerre.
[85] While again the consequences may seem to some
to be unjust (a view which this Court does not necessarily
share), it is not for the Court to impose its views of the
relative importance of Oberlander’s personal situation
versus that of the enforcement of the “no safe haven”
policy even on events which occurred more than 50
years ago.
[85] Encore une fois, les conséquences peuvent
sembler injustes aux yeux de certains — opinion que la
Cour ne partage pas forcément — cependant il
n’appartient pas à la Cour d’imposer son point de vue
quant à l’importance relative de la situation personnelle
de M. Oberlander et quant à l’application de la politique
d’exclusion des criminels de guerre à des événements
qui ont eu lieu il y a plus de 50 ans.
[86] The Court therefore concludes that the Minister’s
analysis or the balancing of interests meets the standard
of reasonableness appropriate to these circumstances.
[86] La Cour conclut donc que l’analyse du ministre
ou la pondération des intérêts en jeu satisfait à la norme
du caractère raisonnable applicable à ces circonstances.
D. Bias
D. La partialité
[87] The applicant has raised the issue of bias in this
context in part because the Cabinet relied upon the
[87] Le demandeur a soulevé la question de la partialité
dans ce contexte, en partie parce que le Cabinet s’est
392
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
Minister’s report; alleging that the Minister was clearly
dedicated to depriving Oberlander of his citizenship. It
is the applicant’s contention that the result of that process
was inevitable. The applicant further contends that any
relief which this Court may grant by way of a referral
back for a further consideration will likewise be tainted
with inevitability.
fondé sur le rapport du ministre, en alléguant que le
ministre avait manifestement pour but de priver
M. Oberlander de la citoyenneté canadienne. Le
demandeur soutient que le résultat de ce processus était
inévitable. Il soutient également que toute réparation
que la Cour pourrait accorder en renvoyant l’affaire pour
nouvel examen sera également vouée à la même issue.
[88] Given the Court’s finding on the reasonableness
of the decision by the Cabinet, and therefore of the
Minister’s report, it is difficult to see how this process
has been tainted by bias or by reasonable apprehension
of bias. This is particularly so given the findings by the
Federal Court of Appeal, which invited the very process
engaged in.
[88] Vu la conclusion de la Cour sur le caractère
raisonnable de la décision du Cabinet et, par conséquent,
du rapport du ministre, il est difficile de voir comment
le processus en question a été entaché de partialité ou
d’une crainte raisonnable de partialité, et ce, compte
tenu des conclusions tirées par la Cour d’appel fédérale
qui ont entraîné le processus même examiné en
l’espèce.
[89] The Act creates a particular path for the conduct
of revocation proceedings, and to the extent that one
may be concerned that a referral back to the Minister has
a certain element of inevitability, any reasonable
apprehension of bias or other infirmity has been
sanctioned by the legislative framework. The only
alternative would be to stay proceedings against
Oberlander, an order which the Federal Court of Appeal
findings did not invite.
[89] La Loi établit la voie bien définie à suivre quant
au déroulement des procédures de révocation et, dans la
mesure où une personne pourrait craindre qu’un renvoi
de l’affaire devant le ministre comporte le risque d’une
issue inévitable, rappelons-nous que toute crainte
raisonnable de partialité ou toute autre invalidité a été
sanctionnée par le cadre législatif. La seule possibilité
serait de suspendre les procédures engagées contre
M. Oberlander, ordonnance que les conclusions de la
Cour d’appel fédérale ne sauraient justifier.
[90] The applicant contends that the Court ought to
exercise its discretion to grant judicial review. To the
extent that there is a residual discretion in this Court to
grant judicial review (a proposition which I doubt, given
my findings that the Cabinet’s decision is reasonable
and legally sustainable), I would not be prepared to
exercise that discretion. What is at issue here is whether
a person who hid his involvement in a Nazi death squad
and therefore gained the benefits of Canadian citizenship
on which he launched a productive life, should be
deprived of his ill-gotten citizenship. While Oberlander’s
personal circumstances may be personally compelling
and the factors of time and good works are on his side,
the importance of preserving the integrity of Canadian
citizenship from deceit and a recognition of Canada’s
obligation to ensure that there is no safe haven for those
involved in horrendous historical events inclines me to
reject any exercise of discretion to grant a judicial review
in this instance.
[90] Le demandeur soutient que la Cour doit exercer
son pouvoir discrétionnaire d’accueillir le contrôle
judiciaire. Dans la mesure où la Cour a un pouvoir
discrétionnaire résiduel d’accueillir la demande de
contrôle judiciaire (ce dont je doute, vu mes conclusions
selon lesquelles la décision du Cabinet est raisonnable et
conforme au droit), je ne serais pas disposé à exercer ce
pouvoir discrétionnaire. La question en litige en l’espèce
est celle de savoir si une personne qui n’a pas divulgué
son appartenance à un escadron de la mort nazi et a
obtenu par conséquent les avantages de la citoyenneté
canadienne à partir desquels elle a commencé une vie
productive, devrait se voir privée de sa citoyenneté mal
acquise. Il est vrai que la situation personnelle de
M. Oberlander mérite d’être considérée, que le temps
qui s’est écoulé et le travail honnête sont des facteurs qui
penchent en sa faveur; mais l’importance de protéger
l’intégrité de la citoyenneté canadienne contre la fraude
et de reconnaître l’obligation de l’État canadien de
[2009] 3 R.C.F.
oberlander
c. canada (procureur général)
393
s’assurer qu’il n’y a aucune possibilité de refuge sûr
pour ceux qui ont participé à des événements historiques
épouvantables me portent à rejeter tout pouvoir
discrétionnaire d’accueillir la demande de contrôle
judiciaire en l’espèce.
V.
CONCLUSIONS
V.
CONCLUSIONS
[91] For these reasons, this judicial review will be
dismissed with costs.
[91] Pour ces motifs, le présent contrôle judiciaire sera
rejeté avec dépens.
JUDGMENT
JUGEMENT
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that this
application for judicial review is dismissed with costs.
LA COUR STATUE que la présente demande de contrôle
judiciaire est rejetée avec dépens.
ANNEX
ANNEXE
Citizenship Act, R.S.C., 1985, c. C-29
Loi sur la citoyenneté, L.R.C. (1985), ch. C-29
7. A person who is a citizen shall not cease to be a citizen
except in accordance with this Part.
7. Le citoyen ne peut perdre sa citoyenneté que dans les cas
prévus à la présente partie.
...
[. . .]
10. (1) Subject to section 18 but notwithstanding any other
section of this Act, where the Governor in Council, on a report
from the Minister, is satisfied that any person has obtained,
retained, renounced or resumed citizenship under this Act by
false representation or fraud or by knowingly concealing
material circumstances,
10. (1) Sous réserve du seul article 18, le gouverneur en
conseil peut, lorsqu’il est convaincu, sur rapport du ministre,
que l’acquisition, la conservation ou la répudiation de la
citoyenneté, ou la réintégration dans celle-ci, est intervenue
sous le régime de la présente loi par fraude ou au moyen d’une
fausse déclaration ou de la dissimulation intentionnelle de faits
essentiels, prendre un décret aux termes duquel l’intéressé, à
compter de la date qui y est fixée :
(a) the person ceases to be a citizen, or
a) soit perd sa citoyenneté;
(b) the renunciation of citizenship by the person shall be
deemed to have had no effect,
b) soit est réputé ne pas avoir répudié sa citoyenneté.
as of such date as may be fixed by order of the Governor in
Council with respect thereto.
(2) A person shall be deemed to have obtained citizenship
by false representation or fraud or by knowingly concealing
material circumstances if the person was lawfully admitted
to Canada for permanent residence by false representation
or fraud or by knowingly concealing material circumstances
and, because of that admission, the person subsequently
obtained citizenship.
(2) Est réputée avoir acquis la citoyenneté par fraude, fausse
déclaration ou dissimulation intentionnelle de faits essentiels
la personne qui l’a acquise à raison d’une admission légale au
Canada à titre de résident permanent obtenue par l’un de ces
trois moyens.
394
oberlander
v. canada (attorney general)
[2009] 3 F.C.R.
...
[...]
18. (1) The Minister shall not make a report under section
10 unless the Minister has given notice of his intention to do
so to the person in respect of whom the report is to be made
and
18. (1) Le ministre ne peut procéder à l’établissement du
rapport mentionné à l’article 10 sans avoir auparavant avisé
l’intéressé de son intention en ce sens et sans que l’une ou
l’autre des conditions suivantes ne se soit réalisée :
(a) that person does not, within thirty days after the day on
which the notice is sent, request that the Minister refer the
case to the Court; or
a) l’intéressé n’a pas, dans les trente jours suivant la date
d’expédition de l’avis, demandé le renvoi de l’affaire devant
la Cour;
(b) that person does so request and the Court decides that the
person has obtained, retained, renounced or resumed
citizenship by false representation or fraud or by knowingly
concealing material circumstances.
b) la Cour, saisie de l’affaire, a décidé qu’il y avait eu
fraude, fausse déclaration ou dissimulation intentionnelle
de faits essentiels.
(2) The notice referred to in subsection (1) shall state that
the person in respect of whom the report is to be made may,
within thirty days after the day on which the notice is sent to
him, request that the Minister refer the case to the Court, and
such notice is sufficient if it is sent by registered mail to the
person at his latest known address.
(2) L’avis prévu au paragraphe (1) doit spécifier la faculté
qu’a l’intéressé, dans les trente jours suivant sa date
d’expédition, de demander au ministre le renvoi de l’affaire
devant la Cour. La communication de l’avis peut se faire
par courrier recommandé envoyé à la dernière adresse
connue de l’intéressé.
(3) A decision of the Court made under subsection (1) is
final and, notwithstanding any other Act of Parliament, no
appeal lies therefrom.
(3) La décision de la Cour visée au paragraphe (1) est
définitive et, par dérogation à toute autre loi fédérale, non
susceptible d’appel.
[2009] 3 R.C.F.
rodriguez diaz
c. canada (m.c.i.)
IMM-4652-07
2008 FC 1243
395
IMM-4652-07
2008 CF 1243
Jose Fernando Rodriguez Diaz (Applicant)
Jose Fernando Rodriguez Diaz (demandeur)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
indexed as: RodRiguez diaz v. Canada (MinisteR
Citizenship and iMMigRation) (F.C.)
RépeRtoRié : RodRiguez diaz c. Canada (MinistRe
la Citoyenneté et de l’iMMigRation) (C.F.)
oF
de
Federal Court, O’Keefe J.—Toronto, May 12, 2008;
Ottawa, November 6, 2008.
Cour fédérale, juge O’Keefe—Toronto, 12 mai 2008;
Ottawa, 6 novembre 2008.
Citizenship and Immigration — Status in Canada —
Convention Refugees — Judicial review of Immigration and
Refugee Board Refugee Protection Division decision applicant
not Convention refugee, person in need of protection —
Whether Board erred in internal flight alternative analysis by
failing to consider applicant’s HIV-positive status — Board
failing to adequately consider evidence negative stigmas
towards HIV-positive Mexicans, barriers to employment
affecting access to health care, amounting to persecution —
Board also not sufficiently addressing applicant’s submission
he would experience persecution, risk as HIV-positive Mexican
without meaningful family support — Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Réfugiés
au sens de la Convention — Contrôle judiciaire de la décision
de la Section de la protection des réfugiés de la Commission
de l’immigration et du statut de réfugié portant que le
demandeur n’était ni un réfugié au sens de la Convention ni
une personne à protéger — Il s’agissait de savoir si la
Commission a commis une erreur dans son analyse de la
possibilité de refuge intérieur en ne tenant pas compte de la
séropositivité du demandeur — La Commission a omis
d’examiner de manière adéquate la preuve donnant à penser
que des jugements moraux négatifs envers les Mexicains
séropositifs et les barrières à l’emploi ayant une incidence sur
l’accès aux soins de la santé équivalaient à de la persécution —
En outre, la Commission n’a pas suffisamment examiné les
arguments du demandeur selon lesquels il serait persécuté et
exposé à des risques en tant que Mexicain séropositif ne
disposant d’aucune aide familiale — Demande accueillie.
This was an application for judicial review of a decision of
the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board (the Board) which found that the applicant was
neither a Convention refugee nor a person in need of protection.
The applicant, a Mexican citizen, was claiming refugee
protection based on his fear that his brothers would kill him
and that he would be persecuted by Mexican society because
of his sexual orientation and his HIV-positive status.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision rendue par la Section de la protection des réfugiés de
la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la
Commission) portant que le demandeur n’était ni un réfugié au
sens de la Convention ni une personne à protéger. Le
demandeur, un citoyen du Mexique, demandait l’asile parce
qu’il craignait d’être tué par ses frères et d’être persécuté par
la société mexicaine en raison de son orientation sexuelle et du
fait qu’il est séropositif.
The Board determined the applicant was not a Convention
refugee or a person in need of protection because of the
availability of adequate state protection and a viable internal
flight alternative (IFA) to Mexico City. The issue was whether
the Board erred in its analysis of a viable IFA by failing to
consider the applicant’s HIV-positive status.
La Commission a statué que le demandeur n’était ni un
réfugié au sens de la Convention ni une personne à protéger
parce qu’il disposait d’une protection adéquate de l’État et
d’une possibilité de refuge intérieur (PRI) à Mexico. La
question en litige était celle de savoir si la Commission a
commis une erreur dans son analyse d’une PRI viable en ne
tenant pas compte de la séropositivité du demandeur.
396
rodriguez diaz
Held, the application should be allowed.
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
Jugement : la demande doit être accueillie.
To find that a viable and safe IFA exists, the two-pronged
test developed in Rasaratnam v. Canada (Minister of
Employment and Immigration) by the Federal Court of Appeal
must be applied: the Board must be satisfied on a balance of
probabilities that there is no serious possibility of the claimant
being persecuted in the proposed IFA; and conditions in the
proposed IFA must be such that it would not be unreasonable,
upon consideration of all the circumstances, for the claimant
to seek refuge there.
Pour conclure que le demandeur dispose d’une PRI viable
et sûre, le critère à deux volets élaboré par la Cour d’appel
fédérale dans l’arrêt Rasaratnam c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration) doit être appliqué : la Commission
doit être convaincue selon la prépondérance des probabilités
que le demandeur ne risque pas sérieusement d’être persécuté
dans la partie du pays où il existe une PRI et la situation dans
la partie du pays où il existe une PRI doit être telle que, compte
tenu de toutes les circonstances, il ne serait pas déraisonnable
pour le demandeur de s’y réfugier.
In finding that the applicant’s sexual orientation did not
undermine Mexico City as a reasonable IFA, the Board failed
to adequately consider the documentary evidence suggesting
that negative stigmas towards HIV-positive Mexicans affect
the delivery of medical treatment and medications by medical
staff in Mexico, thereby placing the applicant at risk. While an
applicant may not establish a refugee claim merely on the basis
that medical treatment he or she could or is receiving in the
asylum state is superior to that in the country of origin,
particular social groups such as HIV-positive individuals have
established a foundation for successful refugee claims. The
documentary evidence also suggested that testing for HIV
status for employment purposes is prevalent in Mexico. The
Board did not adequately address whether the applicant had
proven that systemic barriers associated with HIV testing and
employment amounted to persecution. The interrelated aspects
of the applicant’s socio-economic and HIV-positive status
were important considerations that the Board overlooked.
Finally, as systemic barriers to employment may preclude
access to private health care, and public medical care in
Mexico is potentially inadequate, the families of HIV-positive
Mexicans play an important role in caring them. The Board
did not sufficiently address the applicant’s submission that
meaningful family support was not available to him and that
as such, he would experience persecution and risk as an
HIV-positive Mexican. For these reasons, the Board’s decision
was set aside.
En concluant que l’orientation sexuelle du demandeur ne
permettait pas d’exclure Mexico comme PRI raisonnable, la
Commission a omis d’examiner de manière adéquate la preuve
documentaire donnant à penser que des jugements moraux
négatifs envers des Mexicains séropositifs ont une incidence
sur la fourniture du traitement et des médicaments par le
personnel médical au Mexique, exposant ainsi le demandeur à
des risques. Bien qu’un demandeur ne puisse pas fonder une
demande d’asile sur le simple motif que le traitement médical
qu’il reçoit ou qu’il pourrait recevoir dans le pays d’accueil est
supérieur à celui qui existe dans le pays d’origine, des groupes
sociaux particuliers, comme les personnes séropositives, ont
établi un fondement permettant d’obtenir l’asile. En outre, la
preuve documentaire donnait à penser que les tests de dépistage
du VIH aux fins d’emploi sont pratique courante au Mexique.
La Commission n’a pas examiné adéquatement la question de
savoir si le demandeur avait prouvé que des barrières
systémiques associées au test de dépistage du VIH et à l’emploi
équivalaient à de la persécution. Les aspects interdépendants
du statut socio-économique du demandeur et de sa séropositivité
étaient des facteurs importants dont la Commission a omis de
tenir compte. Enfin, comme des barrières systémiques à
l’emploi peuvent empêcher l’accès à des soins de santé privés
et comme le système de santé public au Mexique peut être
inadéquat, les familles de Mexicains séropositifs jouent un rôle
important dans les soins apportés à ces derniers. La Commission
n’a pas suffisamment examiné les arguments du demandeur
selon lesquels il ne disposait d’aucune aide familiale importante
et qu’il serait donc persécuté et exposé à des risques en tant
que Mexicain séropositif. Pour ces motifs, la décision de la
Commission a été annulée.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 72(1), 96, 97.
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 72(1), 96, 97.
[2009] 3 R.C.F.
rodriguez diaz
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
c. canada (m.c.i.)
397
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 2008 SCC 9;
Rasaratnam v. Canada (Minister of Employment and
Immigration), [1992] 1 F.C. 706; (1991), 140 N.R. 138
(C.A.).
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B. (2e) 1; 2008 CSC 9; Rasaratnam c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992]
1 C.F. 706 (C.A.).
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Ortiz v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2006 FC 1365; Ako v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2006 FC 647; Liang v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2008 FC 450;
Xie v. Canada (Minister of Employment and Immigration)
(1994), 75 F.T.R. 125 (F.C.T.D.); Covarrubias v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [2007] 3 F.C.R.
169; (2006), 148 C.R.R. (2d) 45; 56 Imm. L.R. (3d) 178;
2006 FCA 365.
Ortiz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2006 CF 1365; Ako c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 647;
Liang c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2008 CF 450; Xie c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration) (1994), 75 F.T.R. 125 (C.F.
1re inst.); Covarrubias c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 3 R.C.F. 169;
2006 CAF 365.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Tolu v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(2002), 218 F.T.R. 205; 20 Imm. L.R. (3d) 60; 2002
FCT 334; Packiam v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), 2004 FC 649; Armson v. Canada
(Minister of Employment and Immigration) (1989),
9 Imm. L.R. (2d) 150; 101 N.R. 372 (F.C.A.); Camacho
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2007 FC 830; Ranganathan v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [2001] 2 F.C. 164; (2000),
266 N.R. 380 (C.A.); Sivasamboo v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [1995] 1 F.C. 741; (1994),
29 Admin. L.R. (2d) 211; 87 F.T.R. 46 (T.D.); Nwokomah
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2005 FC 1535; Chorny v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) (2003), 238 F.T.R. 289;
2003 FC 999; Nakhuda v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2006 FC 698; Soosaipillai
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
2007 FC 1040.
Tolu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2002 CFPI 334 ; Packiam c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF
649; Armson c. Canada (Ministre de l’Emploi et de
l’Immigration), [1989] A.C.F. no 800 (C.A.) (QL);
Camacho c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CF 830; Ranganathan c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2001] 2
C.F. 164 (C.A.); Sivasamboo c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1995] 1 C.F. 741
(1re inst.); Nwokomah c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1535; Chorny
c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2003 CF 999; Nakhuda c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 698;
Soosaipillai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2007 CF 1040.
APPLICATION for judicial review of a decision of
the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board rejecting the applicant’s claim for refugee
status on the basis that there existed an internal flight
alternative to Mexico City and adequate state protection
for the applicant. Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision de la
Section de la protection des réfugiés de la Commission
de l’immigration et du statut de réfugié rejetant la
demande d’asile du demandeur parce qu’il y avait une
possibilité de refuge intérieur à Mexico et que le
demandeur disposait d’une protection adéquate de l’État.
Demande accueillie.
398
rodriguez diaz
APPEARANCES
Robert I. Blanshay for applicant.
Jennifer Dagsvik for respondent.
SOLICITORS OF RECORD
v. canada (m.c.i.)
[2009] 3 F.C.R.
ONT COMPARU
Robert I. Blanshay pour le demandeur.
Jennifer Dagsvik pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Robert I. Blanshay for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for
respondent.
Robert I. Blanshay pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] o’Keefe J.: This is an application pursuant to
subsection 72(1) of the Immigration and Refugee
Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (IRPA) for judicial
review of a decision of the Refugee Protection Division
of the Immigration and Refugee Board (the Board),
dated October 9, 2007, which found that the applicant
was neither a Convention refugee [United Nations
Convention Relating to the Status of Refugees, July 28,
1951, [1969] Can. T.S. No. 6] nor a person in need
of protection.
[1] Le Juge o’Keefe : Il s’agit d’une demande de
contrôle judiciaire déposée en vertu du paragraphe 72(1)
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR) à l’égard d’une décision
rendue par la Section de la protection des réfugiés de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la
Commission) le 9 octobre 2007 dans laquelle celle-ci a