Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2009, Vol. 2, Part 1
2009, Vol. 2, 1er fascicule
Cited as [2009] 2 F.C.R., 3–236
Renvoi [2009] 2 R.C.F., 3–236
EDITOR/ARRÊTISTE EN CHEF
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FRANÇOIS BOIVIN, B.SC.SOC., LL.B.
SOPHIE DEBBANÉ, LL.B.
NADIA MONETTE, B.SC., BFA, LL.B.
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des décisions des Cours fédérales peuvent être consultés sur
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CONTENTS
SOMMAIRE
Judgments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3-236
Jugments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3-236
Digests . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D-1
Fiches analytiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F-1
Canada (Information Commissioner) v. Canada
(Minister of National Defence) (F.C.) . . . . . . . . . . .
86
Canada (Commissaire à l’information) c. Canada
(Ministre de la Défense nationale) (C.F.) . . . . . . . . .
86
Access to Information—Judicial review of refusal to disclose
records located within Prime Minister’s Office (PMO), office
of the Minister of National Defence, office of the Minister
of Transport, Royal Canadian Mounted Police (RCMP)—
Whether these records “under the control of a government
institution” pursuant to Access to Information Act (Access
Act), s. 4(1), subject to exemptions, exclusions—Government
institutions for purposes of Access Act listed in Schedule I
therein—PMO, relevant ministers’ offices not listed—
Parliament not implicitly intending that they be included as
parts of government institutions (i.e. Privy Council Office
(PCO), Department of National Defence (DND), Department
of Transport (DOT))—Record “under the control of a
government institution” if senior official having some power of
direction, command over it, even if only on partial, transient,
de facto basis—Necessary to look at contents of each record,
circumstances under which came into being, to make this
determination—Notes of exempt staff regarding informal
Accès à l’information—Contrôle judiciaire du refus de
communiquer des documents se trouvant au Cabinet du
Premier ministre (le CPM), au cabinet du ministre de la
Défense nationale, au cabinet du ministre des Transports ou à
la Gendarmerie royale du Canada (la GRC)—Il s’agissait de
savoir s’il était question de documents « relevant d’une
institution fédérale » au sens de l’art. 4(1) de la Loi sur l’accès
à l’information (la Loi sur l’accès) et si ces documents étaient
visés par des exceptions et exclusions—Les institutions
fédérales au sens de la Loi sur l’accès sont énumérées à
l’annexe I de cette loi—Le CPM et les cabinets des ministres
concernés ne figurent pas à la liste—Le législateur ne voulait
pas qu’ils soient implicitement considérés comme partie
intégrante des institutions fédérales (c.-à-d. le Bureau du
Conseil privé (le BCP), le ministère de la Défense nationale
(le MDN), le ministère des Transports (le MDT))—Un
document relève d’une institution fédérale si un haut
fonctionnaire exerce un certain pouvoir de direction ou une
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
meetings involving Minister of National Defence not under
control of DND, but agendas listing items to be addressed at
these meetings were, as were records originally provided to
Deputy Minister, Chief of the Defence Staff—Prime Minister’s
(PM) agenda pages found within PCO under latter’s control,
had to be disclosed subject to Access Act, s. 19 exemption
prohibiting release of personal information (i.e. private
appointments not related to job)—As to agenda pages of PM,
Minister of Transport, found in their respective offices, fact
archived therein not automatically removing them from control
of PCO, DOT, but evidence clearly establishing pages not
under their control—PM’s agendas located on RCMP premises
under latter’s control, had to be disclosed subject to Access
Act, s. 19—Applications allowed in part.
autorité à l’égard d’un document, même si ce n’est qu’un
pouvoir partiel, temporaire ou de facto—Il faut prendre en
considération le contenu des documents et les circonstances
dans lesquelles ils ont été établis pour prendre cette
décision—Les notes du personnel exonéré concernant les
réunions informelles auxquelles participait le ministre de la
Défense nationale ne relevaient pas du MDN, mais les ordres
du jour énumérant les points devant être abordés à ces réunions
relevaient du MDN parce qu’il s’agissait de documents qui
avaient été au départ communiqués au sous-ministre ou au chef
d’état-major de la Défense—Les pages de l’agenda du premier
ministre (PM) se trouvant au BCP et relevant de celui-ci
devaient être communiquées, sous réserve de l’exception
prévue à l’art. 19 de la Loi sur l’accès interdisant la communication de renseignements personnels (p. ex. les rendez-vous
privés non rattachés au poste)—Pour ce qui est des pages des
agendas du PM et du ministre des Transports se trouvant dans
leur cabinet respectif, le fait que les agendas archivés s’y
trouvaient ne les empêchait pas automatiquement de relever du
BCP ou du MDT, mais la preuve démontrait clairement que les
pages ne relevaient pas d’eux—Les agendas du PM se trouvant
à la GRC relevaient de cette dernière et devaient être
communiqués sous réserve de l’art. 19 de la Loi sur l’accès
—Demandes accueillies en partie.
Construction of Statutes—Access to Information Act (Access
Act), s. 4(1) providing right of access “to any record under the
control of a government institution”—Access Act, s. 3 defining
“government institution” in part as “any department or ministry
of state of the Government of Canada, or any body or office,
listed in Schedule I”—Principles of statutory construction
reviewed, applied—Respondents’ offices not implicitly
intended by Parliament to be included as parts of government
institutions listed therein.
Interprétation des lois—L’art. 4(1) de la Loi sur l’accès à
l’information (la Loi sur l’accès) prévoit un droit à l’accès
« aux documents relevant d’une institution fédérale »—L’art. 3
de la Loi sur l’accès définit l’expression « institution fédérale »
en partie comme étant « tout ministère ou département d’État
relevant du gouvernement du Canada ou tout organisme,
figurant à l’annexe I »—Examen et application des principes
d’interprétation des lois—Le législateur ne voulait pas que le
cabinet des défendeurs soit implicitement considéré comme
partie intégrante des institutions fédérales qui sont énumérées
à l’annexe I.
Evidence—Clerk of the Privy Council issuing certificate under
Canada Evidence Act, s. 39 objecting to disclosure of
information sought under Access to Information Act on
grounds information containing Cabinet confidences—As
that certificate filed with respect to previous Court files,
new certificate required herein—Certificate also had to be
considered in accordance with Supreme Court of Canada
decision (Babcock v. Canada (Attorney General)) providing
very important new guidelines for the certification process.
Preuve—Le greffier du Conseil privé a délivré une attestation
en vertu de l’art. 39 de la Loi sur la preuve au Canada pour
s’opposer à la communication des renseignements demandés
en vertu de la Loi sur l’accès à l’information au motif que les
renseignements dévoilaient des renseignements confidentiels
du Cabinet—Comme cette attestation avait été délivrée à
l’égard d’instances antérieures de la Cour, une nouvelle
attestation aurait dû être déposée en l’espèce—En outre,
l’attestation devait être examinée conformément à la décision
rendue par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Babcock c.
Canada (Procureur général), qui renferme de nouvelles
directives très importantes sur le processus d’attestation.
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CONTENTS (Continued)
Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
v. Patel (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SOMMAIRE (Suite)
196
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration) c. Patel (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
196
Citizenship and Immigration—Status in Canada—Convention
Refugees—“Abandoned child”—Judicial review of Refugee
Protection Division of Immigration and Refugee Board
determination minor respondent Convention refugee, person
in need of protection pursuant to Immigration and Refugee
Protection Act, ss. 96, 97— Respondent, 13, from India,
arriving in Canada with no family here or in India—Deemed
abandoned child—Child protection worker designated
representative for refugee claim—Where claimant deemed
incompetent by age or disability, subjective fear may not be
articulated in rational manner—Subjective fear may be
established by designated representative or inferred from
evidence—Board not unreasonable, wrong to have inferred
subjective fear from evidence, including testimony of
child’s designated representative—In assessing persecution,
cumulative effect of various harms claimant facing, in specific
context, including claimant’s age, must be considered—
Board’s conferring of weight to designated representative’s
evidence not unreasonable—Board not referring to
“humanitarian and compassionate” factors in determining
respondent’s claim—Instead considering “best interests
of child” when determining whether child would be required
to testify—Guideline 3: Child Refugee Claimants: Procedural
and Evidentiary Issues: Guidelines Issued by the Chairperson
Pursuant to Section 65(3) of the Immigration Act requiring
primary consideration of “best interests of the child” at all
stages of processing of child refugee claim—Application
dismissed.
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Réfugiés au
sens de la Convention—« Enfant abandonné »—Contrôle
judiciaire de la décision par laquelle la Section de la protection
des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de
réfugié a reconnu au défendeur mineur la qualité de réfugié au
sens de la Convention et celle de personne à protéger en
application des art. 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés—Le défendeur, de l’Inde, est âgé de
13 ans et est arrivé au Canada sans famille ici ou en Inde—Il
est considéré être un enfant abandonné—Un travailleur social
des services d’aide à l’enfance a été désigné son représentant
aux fins de l’instruction de la demande d’asile—Le demandeur
d’asile qui est réputé incapable en raison de son âge ou d’une
déficience ne sera peut-être pas en mesure de formuler sa
crainte subjective d’une manière raisonnable—La crainte
subjective peut être établie par le représentant désigné ou être
inférée de la preuve—La Commission n’a pas agi de façon
déraisonnable ou incorrecte en inférant la crainte subjective à
partir de la preuve, notamment le témoignage du représentant
désigné de l’enfant—Pour apprécier la persécution, il faut tenir
compte de l’effet cumulatif des diverses difficultés que le
demandeur d’asile subirait dans le contexte qui lui est propre,
en tenant compte notamment de son âge—La Commission n’a
pas agi de façon déraisonnable en accordant du poids au
témoignage du représentant désigné—La Commission n’a pas
fait référence aux motifs d’ordre humanitaire pour trancher la
demande d’asile du défendeur—Elle a plutôt fait référence à
l’« intérêt supérieur de l’enfant » pour décider si l’enfant devait
ou non témoigner—La Directive N° 3 : Les enfants qui
revendiquent le statut de réfugié : Questions relatives à la
preuve et à la procédure : Directives données par la présidente
en application du paragraphe 65(3) de la Loi sur
l’immigration précise qu’il faut d’abord et avant tout tenir
compte de l’« intérêt supérieur de l’enfant » à toutes les étapes
du traitement de la demande d’asile—Demande rejetée.
Emall.ca Inc. v. Cheaptickets and Travel Inc.
(F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Emall.ca Inc. c. Cheaptickets and Travel Inc.
(C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
43
43
Trade-marks—Appeal from Federal Court decision granting
respondents’ application for expungement of registered
trade-marks “Cheap Tickets”, “Cheap Tickets and Travel &
Design”, on basis registration invalid by virtue of combined
operation of Trade-marks Act, ss. 12(1)(b) (trade-mark not
registrable if clearly descriptive of character, quality of wares,
services), 18(1)(a) (registration invalid if trade-mark not
registrable at date of registration)—Defence in expungement
Marques de commerce—Appel de la décision par laquelle la
Cour fédérale a accueilli la demande présentée par les intimées
en vue d’obtenir la radiation des marques de commerce
déposées « Cheap Tickets » et « Cheap Tickets and Travel &
Design » au motif que l’enregistrement était invalide par l’effet
combiné de l’art. 12(1)b) (la marque de commerce n’est pas
enregistrable si elle donne une description claire de la nature ou
de la qualité des marchandises ou services) et de l’art 18(1)a)
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
proceedings set out in Act, s. 18(2) relating to distinctiveness
at time of registration not precluding appellant from invoking
Act, s. 12(2) exception to s. 12(1), i.e. trade-mark registrable if
distinctive when applications for registration filed—But
evidence not supporting s. 12(2) argument—Appeal dismissed.
(l’enregistrement est invalide si la marque de commerce
n’était pas enregistrable à la date de l’enregistrement) de la
Loi sur les marques de commerce—Le moyen de défense
pouvant être invoqué dans le cadre d’une procédure en
radiation énoncée à l’art. 18(2) de la Loi et qui a trait au
caractère distinctif au moment de l’enregistrement n’empêchait
pas l’appelante d’invoquer l’exception prévue à l’art. 12(2)
de la Loi à l’art. 12(1), c.-à-d. que la marque de commerce
est enregistrable si elle est devenue distinctive à la date
de production d’une demande d’enregistrement—Aucun
élément de preuve n’étayait toutefois l’argument fondé sur
l’art. 12(2)—Appel rejeté.
Federal Court of Appeal Jurisdiction—Registrar of
Trade-marks giving effect to Federal Court order for
expungement of trade-marks before expiry of appeal period
from order—Federal Courts Act, s. 52(b)(i) providing
Federal Court of Appeal may give judgment Federal Court
should have given—On appeal from expungement Federal
Court of Appeal may allow appeal thus dismissing application
for expungement—Registrar then required to reinstate
trade-marks.
Compétence de la Cour d’appel fédérale—Le registraire des
marques de commerce a donné suite à l’ordonnance de
radiation des marques de commerce avant l’expiration du délai
d’appel—L’art. 52b)(i) de la Loi sur les Cours fédérales
dispose que la Cour d’appel fédérale peut rendre le jugement
que la Cour fédérale aurait dû rendre—Lors d’un appel d’une
ordonnance de radiation, la Cour d’appel fédérale peut
accueillir l’appel et ainsi rejeter la demande en radiation—Le
registraire est alors tenu de rétablir l’inscription des marques
de commerce.
MiningWatch Canada v. Canada (Minister of
Fisheries and Oceans) (F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mines Alerte Canada c. Canada (Ministre des
Pêches et des Océans) (C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
21
Environment—Appeals from Federal Court decision allowing
application for judicial review, ordering holding of public
consultation on proposed scope of corporate appellants’
anticipated mine, milling operation (project) to be subjected to
environmental assessment under Canadian Environmental
Assessment Act—Project requiring environmental assessment
pursuant to Act, ss. 5(1)(d), 5(2)(a)—Responsible authorities
(RAs) determining project to be tracked as comprehensive
study but later changing tracking to screening report—S. 21
dealing with projects described on comprehensive study list—
Since amended in 2003, public consultation now required
on proposed scope of such projects—In accordance with
previous judicial interpretations of s. 15(1), RAs having
discretionary power to “scope”, “rescope” project until
final decision on environmental assessment made—S. 21 as
amended not applying herein since project “as scoped” in RAs’
final scoping decision not prescribed in Comprehensive
Study List Regulations—Public consultation not required—
Appeals allowed.
Environnement—Appels d’une décision de la Cour fédérale
qui a accueilli une demande de contrôle judiciaire et a ordonné
la tenue d’une consultation publique sur les propositions
relatives à la portée des opérations d’extraction minière et de
concentration (le projet) des personnes morales appelantes
devant faire l’objet d’une évaluation environnementale sous le
régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
—Une évaluation environnementale s’imposait à l’égard du
projet suivant les art. 5(1)d) et 5(2)a) de la Loi—Les autorités
responsables (AR) ont déterminé que le projet devait faire
l’objet du processus d’étude approfondie, mais elles ont par la
suite indiqué qu’il devait faire l’objet du processus d’examen
préliminaire—L’art. 21 traite des projets visés dans la
liste d’étude approfondie—Depuis la modification de cette
disposition en 2003, la tenue d’une consultation publique
s’impose sur les propositions relatives à la portée de ces
projets—Selon les interprétations judiciaires antérieures de
l’art. 15(1), les AR ont le pouvoir discrétionnaire de « définir »
et de « redéfinir » la portée d’un projet tant qu’une décision
définitive n’a pas été prise au sujet de l’évaluation
environnementale—L’art. 21, dans sa version modifiée, ne
jouait pas en l’espèce car le projet « dont la portée a été
définie » dans la décision définitive des AR relative à la
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
définition de la portée du projet n’était pas visé par le
Règlement sur la liste d’étude approfondie—Une consultation
publique n’était pas exigée—Appels accueillis.
Construction of Statutes—Appeals from Federal Court
decision allowing application for judicial review, ordering
holding of public consultation on proposed scope of corporate
appellants’ anticipated mine, milling operation (project) to be
subjected to environmental assessment under Canadian
Environmental Assessment Act—Whether first appearance of
word “project” in Act, s. 21(1) should read as “project as
scoped”—Federal Court of Appeal previously holding
“project” in Act, ss. 5(1)(d), 15(3) meaning “project as scoped”
in accordance with s. 15(1)—In accordance with rules of
statutory interpretation, first appearance of word “project” in
Act, ss. 18, 21 must be given same meaning since Act not
indicating different interpretation needed—S. 21(1), as
amended, requiring public consultation where “project as
scoped” described in Comprehensive Study List.
Interprétation des lois—Appels d’une décision de la Cour
fédérale qui a accueilli une demande de contrôle judiciaire
et a ordonné la tenue d’une consultation publique sur les
propositions relatives à la portée des opérations d’extraction
minière et de concentration (le projet) des personnes
morales appelantes devant faire l’objet d’une évaluation
environnementale sous le régime de la Loi canadienne sur
l’évaluation environnementale—Il s’agissait de savoir si la
première mention du mot « projet » à l’art. 21(1) de la Loi
s’entendait du « projet dont la portée a été définie »—La
Cour d’appel fédérale a statué auparavant que le mot « projet »
aux art. 5(1)d) et 15(3) s’entend du « projet dont la portée a
été définie » conformément à l’art. 15(1)—Les principes
d’interprétation législative exigent que l’on donne le même
sens à la première mention du mot « projet » aux art. 18 et 21
de la Loi puisque rien dans la Loi ne permet de penser qu’il
fallait s’inspirer d’une interprétation différente—L’art. 21(1),
dans sa version modifiée, impose la tenue d’une consultation
publique lorsque le « projet dont la portée a été définie » est
visé dans la liste d’étude approfondie.
Administrative Law—Responsible authorities (RAs)
exercising discretionary power to rescope projects under
Canadian
Environmental
Assessment
Act—Under
Interpretation Act, s. 31(3), powers may be exercised as
required—Scoping power of continuing nature—RAs not
functus officio.
Droit administratif—Les autorités responsables (AR)
exerçaient le pouvoir discrétionnaire de redéfinir la portée d’un
projet en application de la Loi canadienne sur l’évaluation
environnementale—L’art. 31(3) de la Loi d’interprétation
précise que le pouvoir peut s’exercer en tant que de besoin—Le
pouvoir de définir est de nature continue—La doctrine du
dessaisissement ne s’appliquait pas.
M.N.R. v. Advantage Credit Union (F.C.) . . . . . . . .
M.R.N. c. Advantage Credit Union (C.F.) . . . . . . . .
185
185
Income Tax—Application for compliance order compelling
observance of requirement for information issued pursuant to
Income Tax Act, s. 231.2(1), obligating Advantage Credit
Union to provide banking documents concerning delinquent
taxpayer and other related account holders—Whether Minister
entitled to issue requirement obligating third party, Advantage
Credit Union, to disclose information concerning persons
unnamed in requirement without first obtaining judicial
authorization—Judicial authorization required where requirement made to verify compliance by unnamed persons with any
duty or obligation under Income Tax Act—Application
allowed.
Impôt sur le revenu—Demande en vue de faire prononcer une
ordonnance d’exécution enjoignant à Advantage Credit Union
d’obtempérer à la demande péremptoire de renseignements
délivrée en vertu de l’art. 231.2(1) de la Loi de l’impôt sur le
revenu pour obtenir la communication de documents bancaires
concernant un contribuable contrevenant ainsi que d’autres
titulaires de comptes—Il s’agissait de savoir si le ministre avait
le droit de délivrer une demande péremptoire enjoignant à un
tiers, soit Advantage Credit Union, de lui communiquer des
renseignements concernant des personnes non désignées
nommément sans d’abord obtenir une autorisation judiciaire
—L’autorisation judiciaire est requise lorsque la demande
péremptoire est délivrée pour vérifier si les personnes non
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
désignées nommément ont respecté quelque devoir ou
obligation prévu par la Loi de l’impôt sur le revenu—Demande
accueillie.
Construction of Statutes—Interpretation of Income Tax Act,
ss. 231.2(2),(3)—S. 231.2(2) relating unnamed persons to
judicial authorization required in s. 231.2(3)—Unnamed
persons in s. 231.2(2), individuals in s. 231.2(3) for whom
requirement made to verify compliance with any duty or
obligation under Income Tax Act.
Interprétation des lois—Interprétation des art. 231.2(2) et (3)
de la Loi de l’impôt sur le revenu—L’art. 231.2(2) établit un
lien entre les personnes non désignées nommément et
l’autorisation judiciaire visée à l’art. 231.2(3)—Les personnes
non désignées nommément à l’art. 231.2(2) sont les personnes,
dont parle l’art. 231.2(3), desquelles la fourniture ou la
production est exigée pour vérifier si ces personnes ont
respecté quelque devoir ou obligation prévu par la Loi de
l’impôt sur le revenu.
Nagalingam v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Nagalingam c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) (C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
52
52
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Inadmissible Persons—Immigration and Refugee Protection
Act, s. 115(2) exception to non-refoulement examined—
Appeal from Federal Court’s decision upholding opinion
issued under Act, s. 115(2)(b) appellant should be removed
from Canada based on nature, severity of acts committed
—Appellant, Convention refugee, becoming permanent
resident of Canada—Inadmissibility finding made primarily
because of appellant’s involvement with Tamil gang called
A.K. Kannan—Ordered deported—(1) Federal Court erred in
holding s. 115(2) analysis of nature, severity of acts committed
by appellant unnecessary when determined person not at risk
if removed from Canada—Sequence of s. 115(2) analysis
should not be reversed—Protected person, Convention refugee
continuing to benefit from non-refoulement until s. 115(2)
exceptions engaged—(2) In s. 115(2), words “acts committed”
referring to acts committed by individual personally—Acts by
criminal organization may be relied upon if individual
complicit in commission thereof—Based on definition of
“organized criminality” under Act, s. 37(1) person’s complicity
in acts within organized criminality must be determined in
accordance with Canadian law, not international law—
Non-refoulement exceptions requiring high threshold to
operate—Respondent having discretion under s. 115(2)(b) to
assess nature, severity of acts committed by individual before
determining should be refouled—Express finding individual
complicit in commission of serious, significant criminal acts
of gang not required, but finding on reasonable grounds
individual complicit in acts of organized criminality committed
by organization and that acts of such nature, severity to warrant
removal nonetheless required—Appeal allowed.
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Personnes
interdites de territoire—Examen de l’exception au principe
de non-refoulement prévue à l’art. 115(2) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés—Appel de la
décision par laquelle la Cour fédérale a confirmé l’avis donné
en application de l’art. 115(2)b) de la Loi selon lequel
l’appelant devrait être renvoyé du Canada compte tenu de
la nature et de la gravité des actes commis—L’appelant, un
réfugié au sens de la Convention, est devenu un résident
permanent du Canada—L’interdiction de territoire a été
prononcée principalement parce que l’appelant faisait partie
d’un gang tamoul appelé A.K. Kannan—Une mesure
d’expulsion a été prise—1) La Cour fédérale a commis une
erreur en statuant qu’il n’était pas nécessaire de procéder, en
vertu de l’art. 115(2), à une analyse de la nature et de la gravité
des actes commis par l’appelant, étant donné que l’appelant ne
serait exposé à aucun risque s’il était renvoyé du Canada—Le
cadre d’analyse énoncé à l’art. 115(2) ne devrait pas être
effectué dans l’ordre inverse—La personne protégée et le
réfugié au sens de la Convention bénéficient du principe de
non- refoulement jusqu’à ce que les exceptions prévues à l’art.
115(2) s’appliquent—2) À l’art. 115(2), les mots « actes
commis » s’entendent des actes commis par l’appelant
lui-même—On peut se fonder sur les actes commis par
l’organisation criminelle dès lors qu’il est démontré que
l’appelant s’est rendu complice de la perpétration de ces
actes—Compte tenu de la définition de l’expression
« criminalité organisée » énoncée à l’art. 37(1) de la Loi, il faut
se référer au droit canadien et non au droit international pour
déterminer si une personne a participé à un acte compris dans
la criminalité organisée—Il faut remplir des conditions
minimales très exigeantes avant que les exceptions au principe
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
du non-refoulement jouent—L’intimé dispose du pouvoir
discrétionnaire en vertu de l’art. 115(2)b) d’apprécier la nature
et la gravité des actes commis avant de décider si l’intéressé
devrait être refoulé—Il ne faut pas tirer de conclusion expresse
que l’intéressé avait été complice d’actes criminels graves
commis par le gang, mais il faut néanmoins conclure, pour des
motifs raisonnables, que l’intéressé s’était rendu complice des
actes de criminalité organisée commis par l’organisation dont
la nature et la gravité justifiaient son renvoi—Appel accueilli.
Sarnoff Corp. v. Canada (Attorney General)
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
Sarnoff Corp. c. Canada (Procureur général)
(C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
Patents—Practice—Judicial review of Patent Office’s decision
retroactively refusing to accept maintenance fees, deeming
application abandoned—Applicant naming Gowlings as patent
agent when filing patent application—Later transferring
responsibility for patent application to Dimock Stratton—
Patent Office accepting anniversary maintenance fees from
Dimock but later notifying Dimock not having record of
change of agent or appointment of associate agent—
Patent Office deeming patent abandoned since fees not paid
by appropriate person—Patent Rules, s. 21(2) permitting
appointment of associate patent agent by patent agent—
However, Rules, Patent Act not specifying when notice of
appointment to be submitted to Patent Office, effect of actions
taken—Given lack of clear evidence Dimock firm not agent of
record or associate agent, Patent Office’s communications
therewith, Patent Office acting unreasonably in circumstances
—Rules, s. 6(1) regarding communications with Patent Office
should not be interpreted as prohibiting principal or principal’s
agent from engaging in routine matters, i.e. payment of
maintenance fees, or nullifying correspondence, payment
accepted by Patent Office—Would lead to absurd, dire
consequences—Application allowed.
Brevets—Pratique—Contrôle judiciaire d’une décision du
Bureau des brevets qui a refusé rétroactivement d’accepter
des taxes périodiques et a considéré la demande comme
abandonnée—Lorsqu’elle a déposé la demande de brevet, la
demanderesse a nommé Gowlings comme agent de brevets—
Par la suite, elle a transféré la responsabilité de la demande à
Dimock Stratton—Le Bureau des brevets a accepté les taxes
applicables aux anniversaires versées par Dimock, mais l’a
ensuite informé qu’il n’avait aucun document attestant le
changement d’agents ou nommant ce cabinet coagent—Le
Bureau des brevets a considéré la demande comme abandonnée
parce les taxes n’ont pas été payées par la personne
compétente—L’art. 21(2) des Règles sur les brevets prévoit la
nomination d’un coagent par l’agent de brevets—Cependant,
les Règles et la Loi sur les brevets n’indiquent pas à quel
moment l’avis de nomination doit être signifié au Bureau
des brevets ou l’effet des mesures prises—En l’absence
d’éléments de preuve claire établissant que Dimock n’était pas
l’agent inscrit au dossier ou le coagent et compte tenu des
communications que le Bureau des brevets a eues avec ce
cabinet, le Bureau des brevets a agi de façon déraisonnable
dans les circonstances—L’art. 6(1) des Règles, qui régit les
communications avec le Bureau des brevets, ne devrait pas être
interprété si restrictivement au point d’empêcher un mandant
ou son mandataire d’exécuter des opérations aussi courantes
que le paiement de taxes périodiques ou d’annuler tout avis ou
paiement accepté par le Bureau des brevets—Cela aurait des
conséquences absurdes et désastreuses—Demande accueillie.
Federal Court Jurisdiction—Judicial review of Patent Office’s
decision retroactively refusing to accept patent application
maintenance fees, deeming application abandoned—Loss of
rights disproportionate to seemingly minor fault of having fees
paid by improper person—Under Federal Courts Acts, s. 3
Federal Court having authority to grant equitable remedy of
relief from forfeiture—Applicant in equitable position to obtain
Compétence de la Cour fédérale—Contrôle judiciaire d’une
décision du Bureau des brevets qui a refusé rétroactivement
d’accepter des taxes périodiques se rapportant à une demande
de brevet et a considéré la demande comme abandonnée—La
faute apparemment mineure qui consiste pour une personne
non compétente à payer les taxes périodiques a entraîné une
perte totalement disproportionnée de droits—En vertu de l’art.
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CONTENTS (Concluded)
SOMMAIRE (Fin)
relief against abandonment, not conflicting with Patent Office’s
duty to serve patent applicants, public.
3 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale dispose
du pouvoir discrétionnaire de lever la déchéance, qui est un
recours d’equity—La demanderesse était, sur le plan de
l’equity, en position d’obtenir une levée de la déchéance de ses
droits, qui n’allait pas à l’encontre de l’obligation du Bureau
des brevets de servir les demandeurs de brevets et le public.
Skyward Aviation Ltd. v. Canada (Minister of
Transport) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Skyward Aviation Ltd. c. Canada (Ministre des
Transports) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
219
219
Air Law—Judicial review of decision of Civil Aviation
Tribunal (Tribunal) not having jurisdiction to conduct review
of notice of suspension (notice) of Air Operator Certificate
(AOC) rescinded prior to coming into force— Applicant
complying with conditions of reinstatement rather than risk
losing AOC—Application not moot, as live controversy—
Aeronautics Act, s. 7.1 giving Tribunal right to review where
operator “affected” by “decision”—As required to comply with
conditions for reinstatement set out in notice, operator
continuing to be affected by decision to suspend, long after
rescission of notice—Application allowed.
Droit aérien—Contrôle judiciaire de la décision par laquelle le
Tribunal de l’aviation civile (le Tribunal) s’est déclaré
incompétent pour examiner l’avis de suspension (l’avis) du
certificat d’exploitation aérienne (le CEA) qui avait été annulé
avant sa prise d’effet—La demanderesse s’est conformée aux
conditions de rétablissement plutôt que de perdre son
CEA—La demande n’était pas théorique parce qu’il y avait un
litige actuel—L’art. 7.1 de la Loi sur l’aéronautique confère
au Tribunal un droit à révision lorsque l’exploitant
[TRADUCTION] « est lésé par la décision »—Comme l’exploitant
est contraint de se conformer aux conditions de rétablissement exposées dans l’avis, il continue d’être lésé par la
décision de suspendre son CEA bien après l’annulation de
l’avis—Demande accueillie.
Construction of Statutes—Aeronautics Act, s. 7.1—Right
to review where operator “affected” by “decision”—
Interpretation of “affected” and “decision”—Right to review
not removed where previously issued notice rescinded—
As required to comply with conditions for reinstatement set
out in notice, operator continuing to be affected by decision
to suspend, long after rescission of notice.
Interprétation des lois—Art. 7.1 de la Loi sur l’aéronautique
—Droit à révision lorsque l’exploitant [TRADUCTION] « est lésé
par la décision »—Interprétation des mots [TRADUCTION]
« lésé » et « décision »—Le droit à révision n’est pas supprimé
après qu’un avis déjà émis a été annulé—Comme l’exploitant
est contraint de se conformer aux conditions de rétablissement
exposées dans l’avis, il continue d’être lésé par la décision de
suspendre son CEA bien après l’annulation de l’avis.
APPEALS NOTED
APPELS NOTÉS
FEDERAL COURT OF APPEAL
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Timberwest Forest Corp. v. Sea Commander (The),
(T-1999-04, 2008 FC 801) has been affirmed on appeal
(A-363-08, 2009 FCA 119), reasons for judgment handed
down April 17, 2009.
La décision Timberwest Forest Corp. c. Sea Commander (Le),
(T-1999-04, 2008 CF 801) a été confirmée en appel (A-363-08,
2009 CAF 119), les motifs du jugement ayant été prononcés le
17 avril 2009.
SUPREME COURT OF CANADA
COUR SUPRÊME DU CANADA
Canada v. United Parcel Service Canada Ltd., (A-604-06,
2008 FCA 48), has been reversed on appeal (2009 SCC 20).
The reasons for judgment handed down April 23, 2009, will be
published in the Supreme Court Reports.
L’arrêt Canada c. United Parcel Service Canada Ltd.,
(A-604-06, 2008 CAF 48), a été infirmé en appel (2009 CSC
20). Les motifs du jugement, qui ont été prononcés le 23 avril
2009, seront publiés dans le Recueil des arrêts de la Cour
suprême.
Applications for leave to appeal
Demandes d’autorisation de pourvoi
Canadian National Railway Co. v. Canada (Transportation
Agency), A-546-07, A-250-08, A-42-08, A-225-08, A-224-08,
A-400-08, 2008 FCA 363, Ryer J.A., judgment dated
November 24, 2008, leave to appeal to S.C.C. refused April 23,
2009.
Cie des chemins de fers nationaux du Canada c. Canada
(Office des Transports), A-546-07, A-250-08, A-42-08,
A-225-08, A-224-08, A-400-08, 2008 CAF 363, le juge Ryer,
J.C.A., jugement en date du 24 novembre 2008, autorisation
de pourvoi à la C.S.C. refusée le 23 avril 2009.
Choson Kallah Fund of Toronto v. Canada (Minister of
National Revenue), A-38-08, 2008 FCA 311, Ryer J.A., order
dated October 17, 2008, leave to appeal to S.C.C. refused
April 23, 2009.
Choson Kallah Fund of Toronto c. Canada (Ministre du
Revenu national), A-38-08, 2008 CAF 311, le juge Ryer, J.CA.,
ordonnance en date du 17 octobre 2008, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. refusée le 23 avril 2009.
Faith Assemblies Mission International v. Canada, A-530-07,
judgment dated December 1, 2008, leave to appeal to S.C.C.
refused April 23, 2009.
Faith Assemblies Mission International c. Canada, A-530-07,
jugement en date du 1 décembre 2008, autorisation de pourvoi
à la C.S.C. refusée le 23 avril 2009.
Faraggi v. Canada, A-297-07, A-298-07, A-299-07, A-300-07,
2008 FCA 398, Noël J.A., judgment dated December 12, 2008,
leave to appeal to S.C.C. refused April 24, 2009.
Faraggi c. Canada, A-297-07, A-298-07, A-299-07, A-300-07,
2008 CAF 398, le juge Noël, J.C.A., jugement en date du
12 décembre 2008, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée
le 24 avril 2009.
Horn v. Canada, A-511-07, 2008 FCA 352, Evans J.A.,
judgment dated November 12, 2008, leave to appeal to S.C.C.
refused April 16, 2009.
Horn c. Canada, A-511-07, 2008 CAF 352, le juge Evans,
J.C.A., jugement en date du 12 novembre 2008, autorisation
de pourvoi à la C.S.C. refusée le 16 avril 2009.
Insight Instrument Corp. v. Canada (Ministerof Transport),
A-90-08, 2008 FCA 303, Linden J.A., judgment dated
October 9, 2008, leave to appeal to S.C.C. refused April 23,
2009.
Insight Instrument Corp. c. Canada (Ministre des Transports),
A-90-08, 2008 CAF 303, le juge Linden, J.C.A., jugement en
date du 9 octobre 2008, autorisation de pourvoi à la C.S.C.
refusée le 23 avril 2009.
Loba Ltd. v. M.N.R., A-373-06, 2008 FCA 403, Ryer J.A.,
judgment dated December 16, 2008, leave to appeal to S.C.C.
refused April 30, 2009.
Loba Ltd. c. M.R.N., A-373-06, 2008 CAF 403, le juge Ryer,
J.C.A., jugement en date du 16 décembre 2008, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. refusée le 30 avril 2009.
I
McKay v. Weatherford Canada Ltd., A-577-07, 2008 FCA 369,
Trudel J.A., judgment dated November 26, 2008, leave to
appeal to S.C.C. refused April 16, 2009.
McKay c. Weatherford Canada Ltd., A-577-07, 2008 CAF 369,
la juge Trudel, J.C.A., jugement en date du 26 novembre 2008,
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le 16 avril 2009.
Montréal (City) v. Canada (Attorney General), A-413-07,
A-427-07, 2008 FCA 278, Létourneau J.A., judgment dated
September 19, 2008, leave to appeal to S.C.C. granted April 2,
2009.
Montréal (Ville) c. Canada (Procureur général), A-413-07,
A-427-07, 2008 CAF 278, le juge Létourneau, J.C.A.,
jugement en date du 19 septembre 2008, autorisation de
pourvoi à la C.S.C. accordée le 2 avril 2009.
Moufid v. Canada, A-107-08, 2008 FCA 357, Trudel J.A.,
judgment dated November 20, 2008, leave to appeal to S.C.C.
refused April 16, 2009.
Moufid c. Canada, A-107-08, 2008 CAF 357, la juge Trudel,
J.C.A., jugement en date du 20 novembre 2008, autorisation
de pourvoi à la C.S.C. refusée le 16 avril 2009.
Native Child and Family Services of Toronto v.
Communications, Energy and Paperworkers Union of Canada,
A-583-07, 2008 FCA 338, Sexton J.A., judgment dated
October 31, 2008, leave to appeal to S.C.C. granted April 2,
2009.
Native Child and Family Services of Toronto c. Syndicat
canadien des communications, de l’énergie et du papier,
A-583-07, 2008 CAF 338, le juge Sexton, J.C.A., jugement en
date du 31 octobre 2008, autorisation de pourvoi à la C.S.C.
accordée le 2 avril 2009.
Sfetkopoulos v. Canada (Attorney General), A-55-08, 2008
FCA 328, Evans J.A., judgment dated October 27, 2008, leave
to appeal to S.C.C. refused April 23, 2009.
Sfetkopoulos c. Canada (Procureur général), A-55-08, 2008
CAF 328, le juge Evans, J.C.A., jugement en date du
27 octobre 2008, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le
23 avril 2009.
Spike Marks Inc. v. Canada (Attorney General), A-131-08,
2008 FCA 406, Ryer J.A., judgment dated December 17, 2008,
leave to appeal to S.C.C. refused April 30, 2009.
Spike Marks Inc. c. Canada (Procureur général), A-131-08,
2008 CAF 406, le juge Ryer, J.C.A., jugement en date du 17
décembre 2008, autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée le
30 avril 2009.
Younes Ajami Arab v. Canada (Attorney General), 08-A-64,
judgment dated October 10, 2008, leave to appeal to S.C.C.
refused April 9, 2009.
Younes Ajami Arab c. Canada (Procureur général), 08-A-64,
jugement en date du 10 octobre 2008, autorisation de pourvoi
à la C.S.C. refusée le 9 avril 2009.
II
ISSN 0384-2568
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2009, Vol. 2, Part 1
2009, Vol. 2, 1er fascicule
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
T-1436-07
2008 FC 712
3
T-1436-07
2008 CF 712
Sarnoff Corporation (Applicant)
Sarnoff Corporation (demanderesse)
v.
c.
The Attorney General of Canada (Respondent)
Le procureur général du Canada (défendeur)
INDEXED AS: SARNOFF CORP. v. CANADA (ATTORNEY
GENERAL) (F.C.)
RÉPERTORIÉ : SARNOFF CORP. c. CANADA (PROCUREUR
GÉNÉRAL) (C.F.)
Federal Court, Hughes J.—Toronto, June 4; Ottawa,
June 6, 2008.
Cour fédérale, juge Hughes—Toronto, 4 juin; Ottawa,
6 juin 2008.
Patents — Practice — Judicial review of Patent Office’s
decision retroactively refusing to accept maintenance fees,
deeming application abandoned — Applicant naming
Gowlings as patent agent when filing patent application —
Later transferring responsibility for patent application to
Dimock Stratton — Patent Office accepting anniversary
maintenance fees from Dimock but later notifying Dimock not
having record of change of agent or appointment of associate
agent — Patent Office deeming patent abandoned since fees
not paid by appropriate person — Patent Rules, s. 21(2)
permitting appointment of associate patent agent by patent
agent — However, Rules, Patent Act not specifying when notice
of appointment to be submitted to Patent Office, effect of
actions taken — Given lack of clear evidence Dimock firm not
agent of record or associate agent, Patent Office’s
communications therewith, Patent Office acting unreasonably
in circumstances — Rules, s. 6(1) regarding communications
with Patent Office should not be interpreted as prohibiting
principal or principal’s agent from engaging in routine matters,
i.e. payment of maintenance fees, or nullifying correspondence,
payment accepted by Patent Office — Would lead to absurd,
dire consequences — Application allowed.
Brevets — Pratique — Contrôle judiciaire d’une décision
du Bureau des brevets qui a refusé rétroactivement d’accepter
des taxes périodiques et a considéré la demande comme
abandonnée — Lorsqu’elle a déposé la demande de brevet, la
demanderesse a nommé Gowlings comme agent de brevets —
Par la suite, elle a transféré la responsabilité de la demande à
Dimock Stratton — Le Bureau des brevets a accepté les taxes
applicables aux anniversaires versées par Dimock, mais l’a
ensuite informé qu’il n’avait aucun document attestant le
changement d’agents ou nommant ce cabinet coagent — Le
Bureau des brevets a considéré la demande comme
abandonnée parce les taxes n’ont pas été payées par la
personne compétente — L’art. 21(2) des Règles sur les brevets
prévoit la nomination d’un coagent par l’agent de brevets —
Cependant, les Règles et la Loi sur les brevets n’indiquent pas
à quel moment l’avis de nomination doit être signifié au Bureau
des brevets ou l’effet des mesures prises — En l’absence
d’éléments de preuve claire établissant que Dimock n’était pas
l’agent inscrit au dossier ou le coagent et compte tenu des
communications que le Bureau des brevets a eues avec ce
cabinet, le Bureau des brevets a agi de façon déraisonnable
dans les circonstances — L’art. 6(1) des Règles, qui régit les
communications avec le Bureau des brevets, ne devrait pas être
interprété si restrictivement au point d’empêcher un mandant
ou son mandataire d’exécuter des opérations aussi courantes
que le paiement de taxes périodiques ou d’annuler tout avis ou
paiement accepté par le Bureau des brevets — Cela aurait des
conséquences absurdes et désastreuses — Demande accueillie.
Federal Court Jurisdiction — Judicial review of Patent
Office’s decision retroactively refusing to accept patent
application maintenance fees, deeming application abandoned
— Loss of rights disproportionate to seemingly minor fault of
having fees paid by improper person — Under Federal Courts
Acts, s. 3 Federal Court having authority to grant equitable
remedy of relief from forfeiture — Applicant in equitable
position to obtain relief against abandonment, not conflicting
with Patent Office’s duty to serve patent applicants, public.
Compétence de la Cour fédérale — Contrôle judiciaire
d’une décision du Bureau des brevets qui a refusé
rétroactivement d’accepter des taxes périodiques se rapportant
à une demande de brevet et a considéré la demande comme
abandonnée — La faute apparemment mineure qui consiste
pour une personne non compétente à payer les taxes
périodiques a entraîné une perte totalement disproportionnée
de droits — En vertu de l’art. 3 de la Loi sur les Cours
fédérales, la Cour fédérale dispose du pouvoir discrétionnaire
de lever la déchéance, qui est un recours d’equity — La
4
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
demanderesse était, sur le plan de l’equity, en position
d’obtenir une levée de la déchéance de ses droits, qui n’allait
pas à l’encontre de l’obligation du Bureau des brevets de servir
les demandeurs de brevets et le public.
This was an application for judicial review of a decision of
the Patent Office retroactively refusing to accept maintenance
fees in respect of a pending patent application and deeming the
application abandoned. When the applicant filed a patent
application in the Canadian Patent Office on March 12, 1999,
Gowlings was named as the applicant’s patent agent and
that firm paid all maintenance fees up to the fifth anniversary
of the application. In March 2004, the applicant transferred
responsibility for the application to the firm of Dimock
Stratton. On March 2, 2005 and March 8, 2006 respectively,
Dimock Stratton paid the 6th and 7th anniversary maintenance
fees to the Patent Office, which received, accepted and
processed them. After receiving the 7th anniversary fee and
one year after accepting the 6th anniversary fee without
complaint, the Patent Office notified Dimock Stratton that the
Office had no record of change of agent or appointment of
associate agent despite the fact that the online Canadian patents
database as of April 21, 2006 listed Dimock Stratton as the
“agent” in respect of the application. On April 27, 2006, the
Patent Office notified Dimock Stratton that the patent was
deemed abandoned because maintenance fees had not been
paid by what it considered to be the appropriate person. On
February 6, 2007, Dimock requested that the application be
reinstated and offered payment of the 7th and 8th anniversary
fees but the Patent Office did not accept the fee on grounds that
payment had to be made by the authorized correspondent. On
March 7, 2007, Gowlings requested the reinstatement of the
application and submitted the 7th and 8th anniversary fees but
the Patent Office replied that the maintenance fees had not been
paid and that the application was deemed abandoned after the
expiry of the one-year grace period. The issue was whether the
Patent Office correctly deemed the application abandoned on
the basis that the maintenance fees had been paid by an
improper person.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une
décision du Bureau des brevets qui a refusé rétroactivement
d’accepter des taxes périodiques se rapportant à une demande
de brevet en instance et a considéré la demande comme
abandonnée. Lorsque la demanderesse a déposé une demande
de brevet au Bureau canadien des brevets le 12 mars 1999,
Gowlings fut nommé l’agent de brevets de la demanderesse
et ce cabinet a payé toutes les taxes périodiques jusqu’au
cinquième anniversaire de la demande. En mars 2004, la
demanderesse a transféré la responsabilité de la demande au
cabinet Dimock Stratton. Le 2 mars 2005 et le 8 mars 2006
respectivement, Dimock Stratton a versé les taxes périodiques
applicables aux 6e et 7e anniversaires de la demande au Bureau
des brevets, qui les a reçues, acceptées et traitées. Après avoir
reçu les taxes applicables au 7e anniversaire, et un an après
avoir accepté les taxes applicables au 6e anniversaire sans
protestation, le Bureau des brevets a informé Dimock Stratton
que le Bureau n’avait aucun document attestant le changement
d’agents ou nommant ce cabinet coagent même si la base de
données en ligne sur les brevets canadiens mentionnait, au
21 avril 2006, Dimock Stratton comme l’ « agent » au regard
de la demande. Le 27 avril 2006, le Bureau des brevets a écrit
à Dimock Stratton pour lui dire qu’il considérait le brevet
comme abandonné parce que les taxes périodiques n’avaient
pas été payées par la personne qu’il croyait être la personne
compétente. Le 6 février 2007, Dimock a demandé le
rétablissement de la demande et a offert de verser les taxes
applicables aux 7e et 8e anniversaires, mais le Bureau des
brevets a refusé les taxes, soutenant que le versement devait
être effectué par le correspondant autorisé. Le 7 mars 2007,
Gowlings a demandé le rétablissement de la demande et a versé
les taxes applicables aux 7e et 8e anniversaires, mais le Bureau
des brevets a répondu que les taxes périodiques n’avaient pas
été payées et que la demande était considérée comme
abandonnée après l’expiration du délai de grâce d’un an. Il
s’agissait de savoir si le Bureau des brevets était fondé à dire
que la demande avait été abandonnée parce que les taxes
périodiques n’avaient pas été payées par la personne
compétente.
Jugement : la demande doit être accueillie.
Held, the application should be allowed.
Subsection 6(1) of the Patent Rules provides that the
Patent Office will only communicate with the authorized
correspondent (as defined in section 2) for the purpose of
prosecuting or maintaining an application. Section 22 provides
that “any act by . . . a patent agent or an associate patent agent
shall have the effect of an act by . . . the applicant.” Subsection
21(2) of the Rules permits a patent agent residing in Canada to
appoint an associate patent agent who also resides in Canada
and a notice thereof must be filed with the Patent Office. This
Le paragraphe 6(1) des Règles sur les brevets dispose que
le Bureau des brevets ne communique qu’avec le
correspondant autorisé (au sens de l’article 2) dans le cadre de
la poursuite ou du maintien d’une demande. L’article 22
dispose que « tout acte fait par l’agent des brevets ou le coagent
[. . .] a le même effet que l’acte fait par le demandeur ». Le
paragraphe 21(2) des Règles permet à un agent de brevets qui
réside au Canada de nommer un coagent de brevets qui réside
lui aussi au Canada et avis d’une telle nomination doit être
déposé auprès du Bureau des brevets. C’est ce qui s’est produit
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
5
is what happened when Gowlings appointed Dimock Stratton
as associate agent and notified the Patent Office of this
appointment. Therefore, Dimock Stratton paid the applicant’s
maintenance fees as agent thereof and the fundamental laws of
agency whereby an agent acts on behalf of a principal allowed
it to do so.
lorsque Gowlings a nommé Dimock Stratton coagent et a
transmis un avis à cet égard au Bureau des brevets. En
conséquence, Dimock Stratton a payé les taxes périodiques de
la demanderesse en sa qualité d’agent de la demanderesse et
les règles fondamentales du mandat permettant au mandataire
d’agir au nom du mandant l’autorisaient à agir de la sorte.
However, section 21 of the Rules and the Patent Act are
silent as to when the notice of appointment must be submitted
and the effect of the actions taken, for example, with respect to
payments received and acknowledged by the Patent Office.
The evidence was far from clear as to why Dimock Stratton
was shown on the Web site as agent of record or associate agent
and why the Patent Office communicated with Dimock for
about two years, this was sufficient to determine that the
Patent Office had acted unreasonably. Moreover, subsection
6(1) of the Rules should not be read so restrictively so as to
prohibit a principal or a principal’s agent from engaging in
routine matters such as the payment of maintenance fees.
Given the ambiguity in the legislation and regulations and the
Patent Office’s actions, it would be absurd and lead to dire
consequences to interpret the Rules as nullifying any
correspondence and payment actually accepted by the Patent
Office in the circumstances.
Cependant, l’article 21 des Règles et la Loi sur les brevets
ne précisent pas à quel moment l’avis de nomination doit être
signifié ou l’effet des mesures prises, en particulier, quant aux
paiements reçus et reconnus par le Bureau des brevets. La
preuve était loin d’établir pourquoi le site Web indiquait que
Dimock Stratton était l’agent inscrit au dossier ou le coagent et
pourquoi le Bureau des brevets a, pendant près de deux ans,
communiqué avec ce cabinet; ces circonstances suffisaient à
démontrer que le Bureau des brevets avait agi de façon
déraisonnable. En outre, le paragraphe 6(1) des Règles ne doit
pas être interprété si restrictivement au point d’empêcher un
mandant ou son mandataire d’exécuter des opérations aussi
courantes que le paiement de taxes périodiques. Compte tenu
de l’ambiguïté des textes législatifs et des gestes du Bureau des
brevets, il serait absurde, et désastreux, d’interpréter les Règles
comme si elles avaient pour effet d’annuler tout avis ou
paiement effectivement accepté par le Bureau des brevets dans
les circonstances.
Furthermore, the seemingly minor fault in having the
maintenance fees paid by a firm which was not an agent
resulted in a wholly disproportionate loss of rights. The Federal
Court had the authority to issue an order providing relief from
the consequence of abandonment of the patent application.
Since section 3 of the Federal Courts Act provides that the
Federal Court is a superior court of record in law and equity,
it has discretion to grant relief against forfeiture, which is
an equitable remedy. The applicant’s conduct could not be
criticized, there was no loss to the Patent Office or to the
public since a patent had not yet been granted, but the loss
to the applicant was potentially large since it would lose an
opportunity to obtain a patent. The applicant was therefore in
an equitable position to obtain relief from forfeiture in the
circumstances and the granting of relief did not conflict with
any clear duty of the Patent Office to serve patent applicants
and the public.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4, ss. 2 “applicant”, “legal
representatives”, “patentee”, 15 (as am. by R.S.C., 1985
(3rd Supp.), c. 33, s. 4), 27 (as am. by S.C. 1993, c. 15, s.
31; c. 44, s. 192), 27.1 (as enacted by R.S.C., 1985 (3rd
Supp.), c. 33, s. 9; S.C. 1993, c. 15, s. 32), 28.2 (as enacted
idem, s. 33), 28.4 (as enacted idem; 2001, c. 34, s. 63), 29
(as am. by S.C. 1993, c. 15, s. 34), 42 (as am. by R.S.C.,
Qui plus est, la faute apparemment mineure qui consiste
pour un cabinet, qui n’était pas un agent, à payer les taxes
périodiques a entraîné la perte totalement disproportionnée
de droits. La Cour fédérale était habilitée à prononcer une
ordonnance accordant réparation quant aux conséquences de
l’abandon de la demande de brevet. Comme l’article 3 de la
Loi sur les Cours fédérales dispose que la Cour fédérale est
une cour supérieure d’archives en droit et en equity, elle jouit
du pouvoir discrétionnaire de lever la déchéance, qui est un
recours d’equity. La conduite de la demanderesse ne saurait
être critiquée : ni le Bureau des brevets ni le public n’a subi de
préjudice puisqu’un brevet n’avait pas encore été accordé,
mais le préjudice pour la demanderesse pouvait être énorme
si la possibilité d’obtenir un brevet lui était enlevée. La
demanderesse était donc, sur le plan de l’equity, en position
d’obtenir une levée de la déchéance de ses droits, compte tenu
des circonstances. Cette levée de la déchéance n’allait pas à
l’encontre d’une obligation claire du Bureau des brevets de
servir les demandeurs de brevets et le public.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, art. 2 « breveté »,
« demandeur », « représentants légaux », 15 (mod. par
L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 4), 27 (mod. par L.C.
1993, ch. 15, art. 31; ch. 44, art. 192), 27.1 (édicté par
L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 9; L.C. 1993, ch. 15,
art. 32), 28.2 (édicté, idem, art. 33), 28.4 (édicté, idem;
2001, ch. 34, art. 63), 29 (mod. par L.C. 1993, ch. 15, art.
6
SARNOFF CORP.
1985 (3rd Supp.), c. 33, s. 16), 49 (as am. idem, s. 19),
73(1)(c) (as am. by S.C. 1993, c. 15, s. 52).
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 3 (as am. idem, s. 16).
Patent Rules, SOR/96-423, ss. 2 “authorized
correspondent”, 6(1), 12, 13 (as am. by SOR/2003-208,
s. 3), 14, 15, 20(1),(3), 21, 22, 23.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
34), 42 (mod. par L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art.
16), 49 (mod., idem, art. 19), 73(1)c) (mod. par L.C. 1993,
ch. 15, art. 52).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 3 (mod., idem, art.
16).
Règles sur les brevets, DORS/96-423, art. 2 « correspondant
autorisé », 6(1), 12, 13 (mod. par DORS/2003-208, art. 3),
14, 15, 20(1),(3), 21, 22, 23.
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISION APPLIQUÉE :
Kenora (Town) Hydro Electric Commission v.
Vacationland Dairy Co-operative Ltd., [1994] 1 S.C.R. 80;
(1994), 110 D.L.R. (4th) 449; 18 Admin. L.R. (2d) 1; 162
N.R. 241.
Commission hydro-électrique de Kenora (ville) c.
Vacationland Dairy Co-operative Ltd., [1994] 1 R.C.S. 80.
DISTINGUISHED:
DÉCISIONS DIFFÉRENCIÉES :
F. Hoffmann-La Roche AG v. Canada (Commissioner of
Patents), [2004] 2 F.C.R. 405; (2003), 9 Admin. L.R. (4th)
106; 242 F.T.R. 64; 2003 FC 1381; affd (2005), 44 Admin.
L.R. (4th) 1; 45 C.P.R. (4th) 1; 344 N.R. 202; 2005 FCA
399; Eiba v. Canada (Attorney General), [2004] 3 F.C.R.
416; (2004), 15 Admin. L.R. (4th) 261; 34 C.P.R. (4th)
119; 247 F.T.R. 260; 2004 FC 250; Rendina v. Canada
(Attorney General), [2008] 3 F.C.R. 3; (2007), 316 F.T.R.
76; 60 C.P.R. (4th) 436; 2007 FC 914; DBC Marine Safety
Systems Ltd. v. Canada (Commissioner of Patents), [2008]
2 F.C.R. 563; (2007), 62 C.P.R. (4th) 279; 319 F.T.R. 170;
2007 FC 1142.
F. Hoffmann-La Roche AG c. Canada (Commissaire aux
brevets), [2004] 2 R.C.F. 405; 2003 CF 1381; conf. par
2005 CAF 399; Eiba c. Canada (Procureur général),
[2004] 3 R.C.F. 416; 2004 CF 250; Rendina c. Canada
(Procureur général), [2008] 3 R.C.F. 3; 2007 CF 914;
DBC Marine Safety Systems Ltd. c. Canada (Commissaire
aux brevets), [2008] 2 R.C.F. 563; 2007 CF 1142.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Apotex Inc. v. Wellcome Foundation Ltd., [2002] 4 S.C.R.
153; (2002), 219 D.L.R. (4th) 660; 21 C.P.R. (4th) 499;
296 N.R. 130; 2002 SCC 77; Dutch Industries Ltd. v.
Canada (Commissioner of Patents), [2003] 4 F.C. 67;
(2003), 224 D.L.R. (4th) 442; 24 C.P.R. (4th) 157; 301
N.R. 152; 2003 FCA 121.
Apotex Inc. c. Wellcome Foundation Ltd., [2002] 4 R.C.S.
153; 2002 CSC 77; Dutch Industries Ltd. c. Canada
(Commissaire aux brevets), [2003] 4 C.F. 67; 2003 CAF
121.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 69 Admin.
L.R. (4th) 1; 64 C.C.E.L. (3d) 1; 69 Imm. L.R. (3d) 1; 170
L.A.C. (4th) 1; 372 N.R. 1; 2008 SCC 9; Saskatchewan
River Bungalows Ltd. v. Maritime Life Assurance Co.,
[1994] 2 S.C.R. 490; (1994), 155 A.R. 321; 115 D.L.R.
(4th) 478; [1994] 7 W.W.R. 37; 20 Alta. L.R. (3d) 296; 23
C.C.L.I. (2d) 161; [1994] I.L.R. 2913; 168 N.R. 381.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B. 2e 1; 2008 CSC 9; Saskatchewan
River Bungalows Ltd. c. La Maritime, Compagnie
d’assurance-vie, [1994] 2 R.C.S. 490.
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
AUTHORS CITED
c. CANADA
7
DOCTRINE CITÉE
Fridman, G. H. L. The Law of Agency. Toronto:
Butterworths, 1996.
Fridman, G. H. L. The Law of Agency. Toronto :
Butterworths, 1996.
APPLICATION for judicial review of a decision of
the Patent Office retroactively refusing to accept
maintenance fees on the ground that they were paid by
an improper person and deeming the application
abandoned. Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision du
Bureau des brevets qui a refusé rétroactivement
d’accepter des taxes périodiques au motif qu’elles
n’avaient pas été payées par une personne compétente et
a considéré la demande comme abandonnée. Demande
accueillie.
APPEARANCES:
Kevin J. Sartorio and John E. Boadway for
applicant.
Jacqueline Dais-Visca for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
ONT COMPARU :
Kevin J. Sartorio et John E. Boadway pour la
demanderesse.
Jacqueline Dais-Visca pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Gowling Lafleur Henderson LLP, Toronto, for
applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Gowling Lafleur Henderson S.E.N.C.R.L., Toronto,
pour la demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] HUGHES J.: The applicant seeks judicial review of
a decision of the Patent Office (Commissioner of
Patents) who retroactively refused to accept maintenance
fees in respect of a pending patent application and
deemed the application to be abandoned. For the reasons
that follow, I find that the decision was not correct and
that the application should be reinstated.
[1] LE JUGE HUGHES : La demanderesse sollicite
le contrôle judiciaire d’une décision du Bureau des
brevets (le commissaire aux brevets) qui a refusé
rétroactivement d’accepter des taxes périodiques se
rapportant à une demande de brevet en instance et
considéré la demande comme abandonnée. Pour les
motifs qui suivent, je suis d’avis que la décision était
erronée et que la demande de brevet devrait être rétablie.
FACTS
LES FAITS
[2] A patent application was filed in the Canadian
Patent Office by the applicant in these proceedings,
Sarnoff Corporation, on March 12, 1999 and assigned
number 2265256 (the '256 application). Because of its
filing date, the '256 application is governed by the
provisions of the Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4 in force
after October 1, 1996 [the Act] and the Patent Rules,
SOR/96-423 [the Rules], in respect thereof. At the time
of filing, the Gowlings firm was named by the applicant
[2] Une demande de brevet a été déposée au Bureau
canadien des brevets par la demanderesse dans la
présente instance, Sarnoff Corporation, le 12 mars 1999,
et le numéro 2265256 lui fut assigné (la demande '256).
En raison de sa date de dépôt, la demande '256 est régie
par les dispositions de la Loi sur les brevets, L.R.C.
(1985), ch. P-4, en vigueur après le 1er octobre 1996 [la
Loi], et par les Règles sur les brevets, DORS/96-423 [les
Règles], qui s’y rapportent. À la date du dépôt, le cabinet
8
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
as its patent agent. Gowlings paid all maintenance fees
up to the fifth anniversary of the '256 application.
Gowlings fut nommé par la demanderesse son agent de
brevets. Gowlings a payé toutes les taxes périodiques
jusqu’au cinquième anniversaire de la demande '256.
[3] In March 2004, the applicant Sarnoff Corporation
transferred responsibility for the '256 application to
another firm, Dimock Stratton. On March 2, 2005 and
March 8, 2006, respectively the Dimock Stratton firm
paid the 6th and 7th anniversary maintenance fees by
submitting them to the Patent Office. These were fees
received, accepted and processed by the Patent Office.
[3] En mars 2004, la demanderesse a transféré la
responsabilité de la demande '256 à un autre cabinet,
Dimock Stratton. Le 2 mars 2005 et le 8 mars 2006
respectivement, le cabinet Dimock Stratton a payé les
taxes périodiques applicables au 6e et au 7e anniversaires
de la demande '256 en les présentant au Bureau des
brevets. Les taxes en question ont été reçues, acceptées
et traitées par le Bureau des brevets.
[4] For unexplained motivations, a fee clerk in the
Patent Office, after receiving the 7th anniversary fee and
one year after accepting the 6th anniversary fee without
complaint, contacted the Dimock Stratton firm to advise
that firm that the Office had no record of change of agent
or appointment of associate agent respecting that firm.
The evidence as to whether the Dimock Stratton firm
filed a notice of change of agent or appointment of that
firm as associate agent is unclear. The evidence is that
the online Canadian patents database as of April 21, 2006
listed the Dimock Stratton firm as the “agent” in respect
of the '256 application. On April 27, 2006, the Patent
Office wrote to the Dimock Stratton firm (and not the
Gowlings firm, thus apparently accepting that it was
appropriate to communicate with the Dimock Stratton
firm) deeming the '256 application to be abandoned
because maintenance fees had not been paid by what it
believed to be the appropriate person. The Dimock
Stratton firm replied on February 6, 2007, requesting
reinstatement and again submitting the 7th anniversary
fee as well as the 8th anniversary fee. On February 26,
2007, the Patent Office responded saying that the fee
could only be accepted if paid by an authorized
correspondent. Thus the application had been completely
abandoned. As noted above, a print-out of the Patent
Office Web site record for the '256 application current
as of April 21, 2006 shows, however, that the Patent
Office had recorded the Dimock Stratton firm as agent of
record as of that time.
[4] Pour des raisons inexpliquées, un commis aux
taxes du Bureau des brevets, après avoir reçu les taxes
applicables au 7e anniversaire, et un an après avoir
accepté les taxes applicables au 6e anniversaire sans
protestation, a communiqué avec le cabinet Dimock
Stratton pour l’informer que le Bureau n’avait aucun
document attestant le changement d’agents ou nommant
ce cabinet coagent. On ne sait trop si le cabinet Dimock
Stratton avait déposé un avis de changement d’agents ou
un avis le nommant coagent. Il se trouve que la base de
données en ligne sur les brevets canadiens mentionnait,
au 21 avril 2006, le cabinet Dimock Stratton comme
l’« agent » au regard de la demande '256. Le 27 avril
2006, le Bureau des brevets écrivait au cabinet Dimock
Stratton (et non au cabinet Gowlings, reconnaissant
ainsi semble-t-il qu’il fallait communiquer avec le
cabinet Dimock Stratton) qu’il considérait la demande
'256 comme abandonnée parce que les taxes périodiques
n’avaient pas été payées par la personne qu’il croyait être
la personne compétente. Le cabinet Dimock Stratton
a répondu au Bureau le 6 février 2007 pour le prier
de rétablir la demande et pour encore une fois verser
les taxes applicables au 7e anniversaire ainsi qu’au
8e anniversaire de la demande. Le 26 février 2007,
le Bureau des brevets lui a répondu que les taxes
ne pouvaient être acceptées que si payées par un
correspondant autorisé et que la demande avait donc été
totalement abandonnée. Comme il est indiqué plus haut,
un imprimé du document du site Web du Bureau des
brevets pour la demande '256, au 21 avril 2006, montre
cependant que le Bureau des brevets avait enregistré le
cabinet Dimock Stratton comme l’agent inscrit au
dossier à compter de cette date.
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
9
[5] There is no evidence from the Patent Office to
explain why it accepted the 6th anniversary fees from
the Dimock Stratton firm or why it continued to
communicate with that firm or whether it received an
appointment of associate agent form or not or why its
Web site showed that firm as agent of record.
[5] Nul ne sait pourquoi le Bureau des brevets a
accepté du cabinet Dimock Stratton les taxes applicables
au 6e anniversaire de la demande ni pourquoi il a
continué de communiquer avec ce cabinet, et l’on ne sait
pas s’il a reçu ou non une déclaration de nomination de
coagent, ou pourquoi son site Web mentionnait ce
cabinet comme agent inscrit au dossier.
[6]
On March 7, 2007, the Gowlings firm sent a
letter to the Patent Office requesting reinstatement of the
'256 application and again submitting the 7th and 8th
anniversary fees. By letter dated July 3, 2007, the Patent
Office stated that no maintenance fees had been paid, the
one-year grace period had expired and the application
was deemed abandoned.
[6] Le 7 mars 2007, le cabinet Gowlings a envoyé au
Bureau des brevets une lettre le priant de rétablir la
demande '256, lettre accompagnée à nouveau des taxes
afférentes au 7e et au 8e anniversaire de la demande. Par
lettre datée du 3 juillet 2007, le Bureau des brevets
informait le cabinet que les taxes périodiques n’avaient
pas été payées, que le délai de grâce d’un an était expiré
et que la demande était considérée comme abandonnée.
ISSUE
LA QUESTION EN LITIGE
[7] There is only one issue: Was the Patent
Office—Commissioner of Patents—correct in deeming
the '256 application to have been abandoned because
maintenance fees had been paid by an improper person?
[7] Il y a une seule question à régler : le Bureau des
brevets — le commissaire aux brevets — était-il fondé à
dire que la demande '256 avait été abandonnée parce que
les taxes périodiques n’avaient pas été payées par la
bonne personne?
STANDARD OF REVIEW
LA NORME DE CONTRÔLE
[8] The parties are in agreement, and I agree, that the
decision of the Patent Office in this case turns on a
question of law and must be determined on the basis of
correctness (Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1
S.C.R. 190, at paragraph 60).
[8] Les parties s’accordent à dire, et je partage leur
avis, que la décision du Bureau des brevets dont il s’agit
ici se rapporte à une question de droit et qu’elle doit être
tranchée d’après la norme de la décision correcte (arrêt
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190,
au paragraphe 60).
ANALYSIS
ANALYSE
[9] It is appropriate to begin this analysis with a review
of some of the persons mentioned in the Patent Act and
Patent Rules:
[9] Il convient de commencer cette analyse par une
définition de certaines des personnes mentionnées dans
la Loi sur les brevets et dans les Règles sur les brevets :
• “Inventor” — is not specifically defined in the Act or
the Rules. Section 2 of the Act defines an “applicant” as
including an inventor. Section 27 [as am. by S.C. 1993,
c. 15, s. 31; c. 44, s. 192] of the Act says that any
“inventor” meeting certain criteria may obtain a patent.
• « inventeur » — ce mot n’est pas expressément défini
dans la Loi ou dans les Règles. Selon l’article 2 de la
Loi, un « demandeur » comprend un inventeur. L’article
27 [mod. par L.C. 1993, ch. 15, art. 31; ch. 44, art. 192]
de la Loi dispose qu’un « inventeur » qui remplit
10
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
Section 49 [as am. by R.S.C., 1985 (3rd Supp.), c. 33, s.
19] of the Act says that a patent may be granted to any
person to whom an “inventor” has assigned his right.
certaines conditions peut obtenir un brevet. L’article 49
[mod. par L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 19] de la
Loi dispose qu’un brevet peut être concédé à toute
personne à qui un « inventeur » a cédé son droit.
In Canada, the language of the jurisprudence
assumes that an “inventor” is a natural person as
opposed to a juridical person such as a corporation. A
good example is the decision of the Supreme Court of
Canada in Apotex Inc. v. Wellcome Foundation Ltd.,
[2002] 4 S.C.R. 153, at paragraphs 94-109. I repeat
paragraph 95 of that decision to show that a natural
person is clearly contemplated:
Au Canada, la jurisprudence présume qu’un
« inventeur » est une personne physique par opposition
à une personne morale, par exemple une société par
actions. Un bon exemple est l’arrêt rendu par la Cour
suprême du Canada, Apotex Inc. c. Wellcome Foundation
Ltd., [2002] 4 R.C.S. 153, aux paragraphes 94 à 109. Je
reproduis ici le paragraphe 95 de cet arrêt pour
montrer que c’est vraiment une personne physique qui
est envisagée :
Inventors come in all shapes and sizes. As long ago as 1831,
the London Journal of Arts and Sciences commented (with
gender assumptions no doubt common at the time):
Il existe toutes sortes d’inventeurs. Dès 1831, le London
Journal of Arts and Sciences faisait remarquer (en postulant le
genre masculin, conformément sans doute à la pratique
courante de l’époque) :
Useful inventors are of three classes; the first are men
of genius, capable of producing important inventions
that involve the entire projecting of new machines, or
remodelling of existing ones, and the organization of new
or complicated processes and systems of working. These are
very few.
[TRADUCTION] Les inventeurs utiles se divisent en trois
catégories : les premiers sont des génies capables de produire
des inventions importantes comportant la conception
complète de nouvelles machines ou la modification de
machines existantes, ainsi que l’organisation de processus et
des systèmes de fonctionnement nouveaux ou complexes.
Ces hommes sont très rares.
The second are men who have not so extensive a scope of
imagination and intellect as to project new systems or great
changes, and to organize the means of effecting them, but
who are capable of making marked improvements upon
existing systems and machinery, or partial changes in them.
This class is considerable.
Les seconds sont des hommes qui n’ont pas l’imagination et
l’intelligence suffisantes pour concevoir des nouveaux
systèmes ou des modifications majeures et pour agencer les
moyens de les réaliser, mais qui sont capables d’apporter des
améliorations sensibles ou des modifications partielles à des
machines et à des systèmes existants. Ils forment une
catégorie très importante.
The third class is made up of men of small imagination, who
are not capable of any great originality of thought, but who
have a certain ingenuity which they can apply to the things
that come within the range of their observation, and possess
a tact for correctly and accurately executing that which they
conceive.
La troisième catégorie est composée d’hommes qui n’ont
pas beaucoup d’imagination et d’originalité de pensée, mais
qui démontrent une certaine ingéniosité qu’ils peuvent
appliquer aux choses qu’ils viennent à observer, et qui
possèdent la dextérité nécessaire pour réaliser correctement
et exactement ce qu’ils conçoivent.
. . . Happily this class is immense, being spread thickly over
the whole body of mechanics, from the manufacturer and
engineer down to the lowest workman. Such men constitute
expert mechanicians, who are never at a loss for expedients
for overcoming the practical difficulties of detail that occur
in their business, and are perpetually making trifling
inventions which they require for immediate application.
. . . Heureusement, cette catégorie est très vaste et regroupe
l’ensemble des gens œuvrant dans le domaine de la
mécanique — du fabricant et de l’ingénieur jusqu’au simple
travailleur. Ces hommes sont des experts en mécanique qui
ne sont jamais à court de moyens pour résoudre les moindres
problèmes concrets qui surviennent dans le cadre de leurs
activités et qui inventent constamment ces petits riens dont
ils ont besoin dans l’immédiat.
(Quoted in Godson on Patents (2nd ed. 1851), at pp. 33-34.)
(Cité dans Godson on Patents (2e éd. 1851), p. 33 et 34.)
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
11
I note that some European applications for patents are
filed naming corporate entities as the inventor. Not so in
Canada or the United States.
J’observe que certaines demandes européennes de
brevets sont déposées avec indication d’une personne
morale comme inventeur. Ce n’est pas le cas au Canada
ni aux États-Unis.
There can, of course, be more than one natural person
named as an inventor in a patent application.
Il peut évidemment y avoir plus d’une personne
physique désignée comme inventeur dans une demande
de brevet.
• “Applicant” is defined in section 2 of the Act as that
which “includes an inventor and the legal representatives
of an applicant or inventor”. In respect of maintenance
fees, section 27.1 [as enacted by R.S.C., 1985 (3rd
Supp.), c. 33, s. 9; S.C. 1993, c. 15, s. 32] of the Act says
that the “applicant” shall pay the fees. Section 49 of the
Act, previously referred to, speaks of the assignment by
an “inventor” of his entitlement to a patent but such
person is described simply as “assignee” and not as an
“applicant”. As previously discussed with respect to
section 27, that section speaks of an “inventor” who
may be entitled to a patent. Section 28.2 [as enacted
idem, s. 33] is the first to make mention of an “applicant”
in respect of prior disclosures. Section 28.4 [as enacted
idem; 2001, c. 34, s. 63] uses the word “applicant” when
speaking of priority afforded to foreign applications.
Section 29 [as am. by S.C. 1993, c. 15, s. 34] requires
non-resident “applicants” to provide a Canadian
“representative” for purpose of service of proceedings.
• Le mot « demandeur » est défini ainsi à l’article 2 de la
Loi : « [s]ont assimilés à un demandeur un inventeur et
les représentants légaux d’un demandeur ou d’un
inventeur ». S’agissant des taxes périodiques, l’article
27.1 [édicté par L.R.C. (1985) (3e suppl.), ch. 33, art. 9;
L.C. 1993, ch. 15, art. 32] de la Loi dispose que le
« demandeur » doit payer les taxes. L’article 49 de la Loi,
déjà évoqué, parle de la cession, par un « inventeur », de
son droit d’obtenir un brevet, mais le bénéficiaire
est décrit simplement comme « cessionnaire » et non
comme « demandeur ». Comme on l’a vu à propos de
l’article 27, cette disposition parle d’un « inventeur »
qui peut avoir droit à un brevet. L’article 28.2 [édicté,
idem, art. 33] est le premier à faire mention d’un
« demandeur » au regard de divulgations antérieures.
L’article 28.4 [édicté, idem; 2001, ch. 34, art. 63]
emploie le mot « demandeur » lorsqu’il parle de
la priorité conférée à des demandes étrangères.
L’article 29 [mod. par L.C. 1993, ch. 15, art. 34] oblige
les « demandeurs » non-résidents à désigner un
« représentant » canadien aux fins de la signification
des procédures.
• “Representative” is a person or firm, sometimes called
“nominee” appointed by an “applicant” under section 29
of the Act who can receive service of proceedings
taken under the Act. There is no suggestion that a
“representative” and a “patent agent” (discussed later)
must be one and the same person or firm.
• Un « représentant » est une personne ou maison
d’affaires, parfois appelée « prête-nom », désignée par
un « demandeur » aux termes de l’article 29 de la Loi,
qui peut recevoir signification des procédures introduites
en vertu de la Loi. Il n’apparaît nulle part qu’un
« représentant » et un « agent de brevets » (notion
examinée plus loin) doivent être la même personne ou
maison d’affaires.
• “Patentee” is defined in section 2 of the Act as “the
person for the time being entitled to the benefit of a
patent.” Section 42 [as am. by R.S.C., 1985 (3rd Supp.),
c. 33, s. 16] of the Act provides for the grant of a patent
to “the patentee and the patentee’s legal representatives”
providing for certain exclusive rights.
• Le mot « breveté » est défini à l’article 2 de la Loi :
« [l]e titulaire ayant pour le moment droit à l’avantage
d’un brevet ». L’article 42 [mod. par L.R.C. (1985)
(3e suppl.), ch. 33, art. 16] de la Loi prévoit l’attribution
d’un brevet « au breveté et à ses représentants légaux »,
accompagné de certains droits exclusifs.
12
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
• “Legal representatives” are defined in section 2 of
the Act as including “heirs, executors, administrators,
guardians, curators, tutors, assigns and all other persons
claiming through or under applicants for patents and
patentees of invention.” Thus an “applicant” is a person
who exists before a patent is granted and a “patentee” is
a person who exists once the patent is granted. Each can
have legal representatives.
• L’expression « représentants légaux » est définie à
l’article 2 de la Loi : « [s]ont assimilés aux représentants
légaux les héritiers, exécuteurs testamentaires,
administrateurs, gardiens, curateurs, tuteurs, ayants
droit, ainsi que toutes autres personnes réclamant par
l’intermédiaire ou à la faveur de demandeurs et de
titulaires de brevets ». Un « demandeur » est donc une
personne qui existe avant qu’un brevet soit accordé, et
un « breveté » est une personne qui existe après que le
brevet est accordé. Chacun d’eux peut avoir des
représentants légaux.
• “Patent agents” are provided for in section 15 [as am.
idem, s. 4] of the Act as persons “entitled to represent
applicants in the presentation and prosecution of
applications for patents or in other business before
the Patent Office”. Sections 12 to 15 [s. 13 (as am.
by SOR/2003-208, s. 3)] of the Rules provide for
qualification of persons to act as patent agents by the
successful completion of certain examinations known to
be extremely rigorous. Subsection 20(1) of the Rules
requires “[a]n applicant who is not an inventor” to
appoint a patent agent to prosecute the application for
the applicant. Subsection 20(3) of the Rules provides that
the appointment of a patent agent may be revoked.
Section 21 of the Rules provides that, in addition to the
appointed patent agent, an associate agent may be
appointed. Section 23 of the Rules requires that where
an applicant has not appointed a patent agent or associate
agent residing in Canada, the Commissioner of Patents
shall require appointment of an appropriate agent
within three months after providing notification that an
agent is required.
• Les « agents de brevets » sont prévus à l’article 15
[mod., idem, art. 4] de la Loi. Ce sont des personnes
« ayant le droit de représenter les demandeurs dans la
présentation et la poursuite des demandes de brevets ou
dans toute autre affaire devant le Bureau des brevets ».
Les articles 12 à 15 [art. 13 (mod. par DORS/2003-208,
art. 3)] des Règles énumèrent les conditions qu’il faut
remplir pour avoir le droit d’agir comme agent de
brevets, et notamment avoir subi avec succès certains
examens connus pour être très rigoureux. Le paragraphe
20(1) des Règles oblige « le demandeur qui n’est pas
l’inventeur » à nommer un agent de brevets qui
poursuivra la demande en son nom. Le paragraphe 20(3)
des Règles dispose que la nomination d’un agent de
brevets peut être révoquée. L’article 21 des Règles
prévoit que, outre l’agent de brevets qui est nommé, un
coagent peut être nommé également. L’article 23 des
Règles dispose que, lorsqu’un demandeur n’a pas
nommé un agent de brevets ou un coagent résidant au
Canada, le commissaire aux brevets exige que le
demandeur nomme un agent dans un délai de trois mois
après avoir reçu avis qu’un agent est requis.
[10] Two sections of the Rules require close attention:
subsection 6(1) and section 22. Subsection 6(1) provides:
[10] Deux dispositions des Règles requièrent une
attention particulière, le paragraphe 6(1) et l’article 22.
Le paragraphe 6(1) dispose ainsi :
6. (1) Except as provided by the Act or these Rules, for the
purpose of prosecuting or maintaining an application the
Commissioner shall only communicate with, and shall only
have regard to communications from, the authorized
correspondent.
6. (1) Sauf disposition contraire de la Loi ou des présentes
règles, dans le cadre de la poursuite ou du maintien
d’une demande, le commissaire ne communique qu’avec le
correspondant autorisé en ce qui concerne cette demande et ne
tient compte que des communications reçues de celui-ci à
cet égard.
[11] An “authorized correspondent” is defined in
section 2 of the Rules as being:
[11] L’expression « correspondant autorisé » est
définie ainsi à l’article 2 des Règles :
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
13
• the inventor provided that he or she has not assigned his
rights or appointed an agent;
• l’inventeur, à condition qu’il n’ait pas cédé ses droits ou
nommé un agent;
• a patent agent appointed by the inventor or applicant;
or
• un agent de brevets nommé par l’inventeur ou le
demandeur;
• an associate patent agent.
• un coagent de brevets.
[12]
[12]
Section 22 of the Rules provides:
L’article 22 des Règles dispose ainsi :
22. Any act by or in relation to a patent agent or an associate
patent agent shall have the effect of an act by or in relation to
the applicant.
22. Tout acte fait par l’agent de brevets ou le coagent ou les
concernant a le même effet que l’acte fait par le demandeur ou
le concernant.
[13] Thus the scheme of the Act and Rules is that an
inventor, (who is a natural person) or his or her legal
representative can file and prosecute a patent application
personally and, if the inventor does not have a Canadian
address, a “representative” residing in Canada must be
appointed by the inventor for all purposes under the Act
including receiving legal process and the like.
[13] Le régime établi par la Loi et par les Règles est
donc qu’un inventeur (qui est une personne physique)
ou son représentant légal peut déposer et poursuivre une
demande de brevet personnellement et, si l’inventeur n’a
pas d’adresse au Canada, un « représentant » résidant au
Canada doit être nommé par l’inventeur à toutes les fins
prévues par la Loi, notamment pour la signification des
actes de procédure.
[14] Once the inventor has been assigned his or her
right to receive a patent, the assignee becomes the
“applicant” and the “applicant” according to subsection
20(1) of the Rules must appoint a patent agent “to
prosecute the application for the applicant.” Subsection
20(3) provides that the appointment of a patent agent
may be revoked by the applicant or patent agent and a
notice to that effect must be submitted to the Patent
Office.
[14] Après que l’inventeur a cédé le droit de recevoir
un brevet, le cessionnaire devient le « demandeur » et le
« demandeur » selon le paragraphe 20(1) des Règles doit
nommer un agent de brevets « chargé de poursuivre la
demande en son nom ». Le paragraphe 20(3) dispose que
la nomination d’un agent de brevets peut être révoquée
par le demandeur ou par l’agent de brevets et un avis en
ce sens doit être remis au Bureau des brevets.
[15] Subsection 21(1) [of the Rules] requires a patent
agent who does not reside in Canada but has been
appointed by an applicant to appoint an associate agent
who does reside in Canada. This provision is mandatory.
[15] Le paragraphe 21(1) des Règles prévoit qu’un
agent de brevets qui ne réside pas au Canada mais qui a
été nommé tel par un demandeur doit nommer un
coagent qui réside au Canada. Cette disposition est
impérative.
[16] Subsection 21(2) [of the Rules] is permissive, not
mandatory, and permits a patent agent residing in Canada
to appoint an associate patent agent who also resides in
Canada. A notice of such appointment must be filed with
the Patent Office. This is what happened in the present
case. The patent agent of record, Gowlings, appointed
Dimock Stratton as associate agent. A notice to that
effect was submitted by the Gowlings firm.
[16] Le paragraphe 21(2) des Règles, qui est une
disposition facultative, et non impérative, permet à un
agent de brevets qui réside au Canada de nommer un
coagent de brevets qui réside lui aussi au Canada. Avis
d’une telle nomination doit être déposé auprès du Bureau
des brevets. C’est ce qui s’est produit dans la présente
affaire. L’agent de brevets inscrit au dossier, Gowlings,
a nommé Dimock Stratton coagent. Un avis en ce sens a
été présenté par le cabinet Gowlings.
14
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[17] The Patent Act, section 27.1 and paragraph
73(1)(c) [as am. by S.C. 1993, c. 15, s. 52] require that
the applicant pay maintenance fees. Those fees were paid
by an agent of the applicant, the Dimock Stratton firm.
The fundamental laws of agency allow an agent to act
on behalf of a principal. One needs only to reference the
definition given by Professor Gerald Fridman in his text
The Law of Agency (Toronto: Butterworths, 1996) at the
beginning of Chapter 1, page 11:
[17] L’article 27.1 et l’alinéa 73(1)c) [mod. par L.C.
1993, ch. 15, art. 52] de la Loi sur les brevets obligent le
demandeur à payer des taxes périodiques. Ces taxes ont
été payées par un agent de la demanderesse, à savoir le
cabinet Dimock Stratton. Les règles fondamentales du
mandat permettent au mandataire d’agir au nom du
mandant. Il suffit de se référer à la définition donnée par
le professeur Gerald Fridman dans son ouvrage The Law
of Agency (Toronto : Butterworths, 1996), au début du
chapitre 1, à la page 11 :
Agency is the relationship that exists between two persons
when one, called the agent, is considered in law to represent the
other, called the principal, in such a way as to be able to affect
the principal’s legal position in respect of strangers to the
relationship by the making of contracts or the disposition of
property.
[TRADUCTION] Le mandat est la relation qui existe entre deux
personnes dont l’une, appelée le mandataire, est considérée en
droit comme le représentant de l’autre, appelée le mandant, de
telle manière que le mandataire a le pouvoir de modifier, à
l’égard des tiers, par la conclusion de contrats ou l’aliénation de
biens, la position juridique du mandant.
[18] This is not a case such as F. Hoffmann-La Roche
AG v. Canada (Commissioner of Patents), [2004] 2
F.C.R. 405 (F.C.) or Eiba v. Canada (Attorney General),
[2004] 3 F.C.R. 416 (F.C.) where no fee was paid in a
timely way.
[18] Nous n’avons pas ici affaire à un cas comme ceux
dont il s’agissait dans la décision F. Hoffmann-La Roche
AG c. Canada (Commissaire aux brevets), [2004] 2
R.C.F. 405 (C.F.), ou dans la décision Eiba c. Canada
(Procureur général), [2004] 3 R.C.F. 416 (C.F.), où
aucune taxe n’avait été payée en temps opportun.
[19] Here the fees were paid and acknowledged and
accepted by the Patent Office.
[19] Ici, les taxes ont été payées et le Bureau des
brevets en a accusé réception et les a acceptées.
[20] The only point at issue is the consequence of the
fact that the Patent Office says that at the time the fees
were paid by the Dimock Stratton firm, it did not have on
file a notice to the effect that this firm had been
appointed as associate agent. As previously discussed,
the evidence from the Patent Office is curiously lacking
as to why its Web site indicated that the Dimock Stratton
firm was the agent of record and why it communicated
with that firm.
[20] La seule question en litige porte sur les
conséquences de l’affirmation du Bureau des brevets
selon laquelle, à la date où les taxes furent payées par le
cabinet Dimock Stratton, le Bureau n’était pas en
possession d’un avis disant que ce cabinet avait été
nommé coagent de brevets. Comme je l’ai dit plus haut,
le Bureau des brevets n’a pu, chose étrange, expliquer
pourquoi son site Web mentionnait que le cabinet
Dimock Stratton était l’agent inscrit au dossier et
pourquoi il communiquait avec ce cabinet.
[21] Subsection 21(2) of the Rules permits the
appointment of an associate agent. Subsection 21(3)
requires that notice of such appointment be submitted to
the Patent Office. What section 21 does not say, and what
no other provision of the Act or Rules addresses, is when
the notice has to be submitted or the effect of actions
taken, importantly on the facts of this case, payments
received and acknowledged by the Patent Office.
[21] Le paragraphe 21(2) des Règles permet la
nomination d’un coagent. Le paragraphe 21(3) précise
qu’avis de telle nomination doit être signifié au Bureau
des brevets. Ce que l’article 21 ne dit pas, et ce
qu’aucune autre disposition de la Loi ou des Règles
n’aborde, c’est le moment auquel l’avis doit être signifié
au Bureau des brevets ou l’effet de mesures prises, et en
particulier dans l’affaire dont il s’agit ici, l’effet de
paiements reçus et reconnus par le Bureau des brevets.
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
15
[22] The instructions given by the Federal Court
of Appeal in Dutch Industries Ltd. v. Canada
(Commissioner of Patents), [2003] 4 F.C. 67 must be
carefully considered. Where an interpretation of a statute
or regulation would lead to an absurd result or unjust
consequences that interpretation should be rejected. I
repeat paragraphs 41-42 of the unanimous judgment of
that Court given by Sharlow J.A.:
[22] Les directives données par la Cour d’appel
fédérale dans l’arrêt Dutch Industries Ltd. c. Canada
(Commissaire aux brevets), [2003] 4 C.F. 67, doivent
être examinées attentivement. Quand l’interprétation
d’une loi ou d’un règlement produit un résultat absurde
ou des conséquences injustes, cette interprétation doit
être rejetée. Je reproduis ici les paragraphes 41 et 42 de
l’arrêt unanime de la Cour d’appel fédérale, rédigé par la
juge Sharlow :
Considering the ease with which innocent errors as to status
can occur, and that the Commissioner has no authority to
relieve against the consequences of underpaying a maintenance
fee, I give much more weight to the consequence of
interpreting the Patent Rules to mean that the status of a person
as a “small entity” is changeable. This is the kind of situation
that invites reference to the comments of La Forest C.J., as he
then was, in Estabrooks Pontiac Buick Ltd., Re (1982), 44
N.B.R. (2d) 201 (C.A.), at page 210:
Si l’on tient compte de la facilité avec laquelle des erreurs de
bonne foi sur le statut peuvent être commises, et du fait que le
Commissaire n’a pas le pouvoir de remédier aux conséquences
d’un versement insuffisant de taxes périodiques, j’accorde
beaucoup plus de poids aux conséquences de l’interprétation
des Règles sur les brevets suivant laquelle le statut de « petite
entité » d’une personne peut être modifié. C’est le genre de
situation qui nous incite à rappeler les propos suivants tenus
par le juge en chef La Forest (maintenant juge à la Cour
suprême du Canada) dans l’arrêt Estabrooks Pontiac Buick
Ltd., Re (1982), 44 R.N.-B. 201 (C.A.), à la page 210 :
There is no doubt that the duty of the courts is to give effect
to the intention of the Legislature as expressed in the words
of the statute. And however reprehensible the result may
appear, it is our duty if the words are clear to give them
effect. This follows from the constitutional doctrine of the
supremacy of the Legislature when acting within its
legislative powers. The fact that the words as interpreted
would give an unreasonable result, however, is certainly
ground for the courts to scrutinize a statute carefully to make
abundantly certain that those words are not susceptible of
another interpretation. For it should not be readily assumed
that the Legislature intends an unreasonable result or to
perpetrate an injustice or absurdity.
Il ne fait aucun doute que le devoir des tribunaux est de
donner effet à l’intention du législateur, telle qu’elle est
formulée dans le libellé de la Loi. Tout répréhensible que le
résultat puisse apparaître, il est de notre devoir, si les termes
sont clairs, de leur donner effet. Cette règle découle de la
doctrine constitutionnelle de la suprématie de la Législature
lorsqu’elle agit dans le cadre de ses pouvoirs législatifs.
Cependant, le fait que les termes, selon l’interprétation qu’on
leur donne, conduiraient à un résultat déraisonnable
constitue certainement une raison pour motiver les tribunaux
à examiner minutieusement une loi pour bien s’assurer que
ces termes ne sont pas susceptibles de recevoir une autre
interprétation, car il ne faudrait pas trop facilement prendre
pour acquis que le législateur recherche un résultat
déraisonnable ou entend créer une injustice ou une absurdité.
A more succinct expression of the same thought is found in
Ruth Sullivan, Sullivan and Driedger on the Construction of
Statutes, 4th ed. (Toronto: Butterworths, 2002), at page 247:
On trouve une formulation plus succincte de la même pensée
dans l’ouvrage de Ruth Sullivan, Sullivan and Driedger on the
Construction of Statutes, 4e éd. (Toronto : Butterworths, 2002),
à la page 247 :
Interpretations that result in a lack of fit between conduct
and consequences may be rejected as absurd.
[TRADUCTION] L’interprétation qui conduit à une
incohérence entre les actes et les conséquences peut être
rejetée comme étant absurde.
This comment is made in the context of a chapter entitled
“Consequential Analysis”, which among other things surveys
the jurisprudence to discover the circumstances in which
the consequence of a particular statutory interpretation
provides a ground for rejecting that interpretation for
“absurdity”. Here, the word “absurdity” is used almost as a
term of art, signifying a result that is so unreasonable as to be
unacceptable. The categories of absurdity recognized by
Ces propos ont été formulés dans le contexte d’un chapitre
intitulé [TRADUCTION] « Analyse des conséquences », dans
lequel l’auteur recense notamment la jurisprudence pour
découvrir les circonstances dans lesquelles les conséquences
d’une interprétation législative déterminée justifient le
rejet de cette interprétation parce qu’elle crée une
« absurdité ». Ici, le mot « absurdité » est employé presque
comme un terme technique pour désigner un résultat qui est
16
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
Professor Sullivan are indicated by the following subheadings: “Purpose is defeated”, “Irrational distinctions”,
“Misallocation and disproportion”, “Contradictions and
anomalies”, “Inconvenience”, “Interference with the efficient
administration of justice”, and “Consequences that are
self-evidently irrational or unjust”. The quoted comment is
made under the heading “Misallocation and disproportion”.
déraisonnable au point d’être inacceptable. Le professeur
Sullivan répertorie sous les rubriques suivantes les diverses
catégories d’absurdité qu’elle relève: [TRADUCTION] « Effet
contraire au but recherché », « Distinctions irrationnelles »,
« Erreur de qualification et disproportion », « Contradictions et
anomalies », « Inconvenance », « Entrave à la bonne
administration de la justice » et « Conséquences manifestement
irrationnelles ou injustes ». Le passage précité se trouve sous la
rubrique « Erreur de qualification et disproportion ».
[23] I am aware of the decision of my brother Justice
de Montigny in Rendina v. Canada (Attorney General),
[2008] 3 F.C.R. 3 (F.C.). In that case the Patent Office
refused to accept payment of maintenance fees tendered
by the applicant and not the patent agent of record.
However, those fees had not been tendered in a timely
fashion. The judge refused to quash that decision.
[23] Je suis au fait de la décision rendue par mon
collègue le juge de Montigny, Rendina c. Canada
(Procureur général), [2008] 3 R.C.F. 3 (C.F.). Dans cette
affaire, le Bureau des brevets avait refusé d’accepter les
taxes périodiques qu’avait payées le demandeur, et non
l’agent de brevets inscrit au dossier, mais les taxes en
question n’avaient pas été payées en temps opportun. Le
juge a refusé d’annuler cette décision.
[24] I am also aware of the decision of my brother
Justice Mosley in DBC Marine Safety Systems Ltd. v.
Canada (Commissioner of Patents), [2008] 2 F.C.R. 563
(F.C.) where, by apparent oversight, the patent agent of
record failed to respond to one of two requests made by
the Patent Office in a timely way and, after the
redemption period had gone by, the application was
deemed abandoned even though maintenance fees had
been accepted. He said, at paragraphs 25 and 26:
[24] Je suis également au fait de la décision rendue par
mon collègue le juge Mosley dans l’affaire DBC Marine
Safety Systems Ltd. c. Canada (Commissaire aux
brevets), [2008] 2 R.C.F. 563 (C.F.), où, apparemment
par inadvertance, l’agent de brevets inscrit au dossier
n’avait pas répondu en temps opportun à l’une des deux
demandes faites par le Bureau des brevets et, après
l’expiration du délai de grâce, la demande avait été
considérée comme abandonnée, alors même que les
taxes périodiques avaient été acceptées. Le juge Mosley
s’est exprimé ainsi, aux paragraphes 25 et 26 :
In Pfizer, above, the applicant had been sent an erroneous
notice of reinstatement with respect to a patent application
deemed to have been abandoned for non-payment of fees. This
was subsequently corrected in further correspondence. Justice
Cullen concluded that as the correspondence was issued by a
federal body pursuant to a statutory power and clearly affected
the rights and interests of the applicant, the letters constituted
an “act or proceeding” subject to review. His determination
that the application had been validly reinstated through the
initial correspondence was overturned on appeal. The Court of
Appeal did not question whether the Commissioner’s actions
were reviewable but held that as the statutory requirements for
reinstatement under section 73 had not been met, the erroneous
notice was of no force or effect.
Dans Pfizer, susmentionnée, la demanderesse avait reçu
un avis erroné de rétablissement concernant une demande de
brevet considérée comme abandonnée pour non paiement
des taxes. Cette erreur fut par la suite corrigée dans la
correspondance qui a suivi. Le juge Cullen a conclu que,
comme la correspondance avait été émise par un office fédéral
en vertu d’un pouvoir conféré par la loi et qu’elle touchait
manifestement les droits et les intérêts de la demanderesse, elle
constituait une « procédure ou un acte » susceptible de révision.
Sa décision selon laquelle la demande avait été valablement
rétablie par la correspondance initiale a été renversée en appel.
La Cour d’appel n’a pas contesté la question de savoir si les
actes du commissaire étaient susceptibles de révision mais a
conclu que, comme les exigences prévues à l’article 73 quant
au rétablissement n’avaient pas été satisfaites, l’avis erroné
était invalide.
By analogy to Pfizer, the Commissioner’s errors in this case
including the acceptance of the 2005 maintenance fee and
failure to issue a notice of abandonment can’t be relied upon to
revive an application which the statute has deemed abandoned.
Par analogie avec Pfizer, les erreurs commises par la
commissaire en l’espèce, notamment l’acceptation des taxes
périodiques pour 2005 et le défaut d’expédier un avis
d’abandon, ne peuvent pas être invoquées pour rétablir une
demande considérée par la loi comme abandonnée.
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
17
[25] In DBC, the failure to respond to the request was
unrelated to the payment of maintenance fees. The fact
that the fees had been accepted did not “redeem” the
unrelated event of failure to respond.
[25] Dans la décision DBC, l’absence de réponse à la
demande du Bureau des brevets était sans rapport avec le
paiement des taxes périodiques. Le fait que les taxes
avaient été acceptées ne rachetait pas l’absence de
réponse, un événement sans rapport avec le premier.
[26] In the present case, there is a single event,
payment of maintenance fees. The evidence is far from
clear as to the Dimock Stratton firm not being in fact the
agent of record or associate agent. The respondent
has failed to file any evidence that would assist in
determining why it showed the Dimock Stratton firm as
agent on its Web site and why, for about two years
it communicated with that firm. I find that these
circumstances are sufficient to determine that the Patent
Office acted unreasonably in the circumstances of
this case.
[26] Dans la présente affaire, il y a un unique
événement, le paiement de taxes périodiques. Il est loin
d’être établi que le cabinet Dimock Stratton n’était pas
en réalité l’agent inscrit au dossier ou le coagent. Le
défendeur n’a pas été en mesure d’expliquer pourquoi
son site Web indiquait le cabinet Dimock Stratton
comme agent et pourquoi, durant près de deux ans,
il a communiqué avec ce cabinet. Je crois que ces
circonstances suffisent à dire que le Bureau des brevets
a agi d’une manière déraisonnable ici.
[27] I should add, although it is unnecessary to do so
in view of my decision above, that an unduly restrictive
approach as to subsection 6(1) [of the Rules] respecting
persons with whom communications should be regarded
does not accord with the generally accepted laws of
agency. A principal can act directly or through an agent.
Patent agents are skilled in matters of technology, patent
draftsmanship and dealing with the Patent Office and its
procedures. The payment of maintenance fees is a
routine clerical matter, requiring no particular skill. A
principal should be able to pay those fees—it is, after all,
the principal’s patent or patent application and the
principal should decide whether to keep it alive or not.
Similarly, an agent of the principal, whether or not a
patent agent, should be able to do so on behalf of the
principal. Subsection 6(1) should not be read so
restrictively so as to prohibit a principal or a principal’s
agent from engaging in matters so routine and clerical in
nature as paying maintenance fees.
[27] J’ajouterais, bien que cela soit inutile compte
tenu de ma décision ci-dessus, qu’une interprétation
excessivement rigoureuse du paragraphe 6(1) des
Règles, qui concerne la personne avec qui le
commissaire doit communiquer à propos de la demande,
ne s’accorde pas avec les règles du mandat qui sont
généralement reconnues. Un mandant peut agir par luimême ou par l’entremise d’un mandataire. Les agents
de brevets sont spécialisés dans les questions de
technologie, dans la rédaction de demandes de brevet
et dans la manière de traiter avec le Bureau des brevets
et d’appliquer les procédures. Le paiement de taxes
périodiques est une opération administrative courante
qui ne requiert aucune habileté particulière. Un mandant
devrait pouvoir payer les taxes en question puisque,
après tout, il s’agit du brevet ou de la demande de
brevet du mandant, et le mandant devrait décider de
l’opportunité de maintenir ou non ce brevet ou cette
demande de brevet. Pareillement, un mandataire, qu’il
soit ou non agent de brevets, devrait pouvoir le faire au
nom du mandant. Le paragraphe 6(1) des Règles ne doit
pas être interprété étroitement au point d’empêcher un
mandant ou son mandataire d’exécuter des opérations
aussi courantes et aussi simples que le paiement de
taxes périodiques.
[28] Here the circumstances are different. Maintenance
fees were tendered and accepted. Only after the fact did
the Patent Office attempt a reversal of that acceptance. It
appears that at the time of attempted reversal the Patent
[28] Ici, les circonstances sont différentes. Les taxes
périodiques ont été présentées et acceptées. Ce n’est
qu’après coup que le Bureau des brevets a tenté de
revenir sur cette acceptation. Il semble que, à ce
18
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
Office had treated the Dimock Stratton firm as the agent
of record and had to have had an appointment of
associate agent.
moment-là, le Bureau des brevets avait considéré le
cabinet Dimock Stratton comme l’agent inscrit au
dossier et devait avoir en sa possession un avis de
nomination de coagent.
[29] Given the ambiguity in the legislation and
regulations as to who can pay maintenance fees and
when a notice of an appointment of associate agent can
be given, and given the initial acceptance by the Patent
Office of the fees and treatment of the Dimock Stratton
firm as agent, it would be absurd and lead to dire
consequences to interpret the Rules as nullifying any
correspondence and payment actually accepted by the
Patent Office in the circumstances of this case.
[29] Vu que les textes ne disent pas précisément
qui peut payer les taxes périodiques et à quel moment
peut être donné avis d’une nomination de coagent, et
compte tenu que le Bureau des brevets avait accepté
les taxes présentées et avait considéré le cabinet
Dimock Stratton comme l’agent, il serait absurde, et
désastreux, d’interpréter les Règles comme si elles
avaient pour effet d’annuler tout avis ou paiement
effectivement accepté par le Bureau des brevets dans les
présentes circonstances.
[30] Accordingly, the application will be allowed,
the decision of the Patent Office (Commissioner of
Patents) deeming the '256 application to be abandoned is
set aside. The acceptance by the Patent Office of
maintenance fees tendered March 2, 2005 and March 8,
2006, is confirmed and the Patent Office shall continue
to process the '256 application including the acceptance
of such further fees as are necessary to keep the
application current.
[30] Par conséquent, la demande sera accueillie et la
décision du Bureau des brevets (le commissaire aux
brevets) considérant comme abandonnée la demande
'256 sera annulée. L’acceptation par le Bureau des
brevets des taxes périodiques payées le 2 mars 2005 et le
8 mars 2006 est confirmée, et le Bureau des brevets
continuera de traiter la demande '256 et d’accepter les
futures taxes qui seront requises pour maintenir la
demande en l’état.
[31] There is a second and different point to make that
would only be necessary if I were to be wrong in my
conclusion that the Patent Office acted improperly in
deeming the patent application to be abandoned. This
second point is that of affording relief from forfeiture.
[31] Il y a un deuxième point, différent celui-là, qu’il
serait nécessaire de décider uniquement si je faisais
fausse route dans ma conclusion selon laquelle le Bureau
des brevets a agi de façon irrégulière en considérant la
demande de brevet comme abandonnée. Ce deuxième
point est celui qui concerne la levée de la déchéance.
[32] The seemingly minor fault in having maintenance
fees actually paid, received and recorded by a firm
which, arguably, at the time was not the patent agent or
associate agent of record, results in the wholly
disproportionate result of loss of all rights to receive the
grant of patent monopoly rights should the application
otherwise prove to be acceptable. This is not a case
where no fees were tendered on time and not a case
where substantive office actions went unanswered. Here
the fees were paid on time and in full, but by A rather
than B.
[32] La faute apparemment mineure qui consiste pour
un cabinet à payer, recevoir et enregistrer des taxes
périodiques, alors qu’on peut soutenir que ce cabinet
n’était pas, au moment du paiement, l’agent de brevets
ou le coagent inscrit au dossier, entraîne la perte
totalement disproportionnée de tous les droits de
bénéficier du monopole afférent au brevet, quand bien
même la demande serait-elle par ailleurs acceptable. Il
ne s’agit pas ici d’un cas où les taxes périodiques n’ont
pas été payées à temps, ni d’un cas où des décisions
administratives importantes sont restées sans suite. Ici,
les taxes ont été payées en temps opportun et en totalité,
mais par A plutôt que par B.
[2009] 2 R.C.F.
SARNOFF CORP.
c. CANADA
19
[33] This case can be contrasted with that of F.
Hoffman-La Roche AG v. Canada (Commissioner of
Patents), affd (2005), 44 Admin. L.R. (4th) 1 (F.C.A.),
where there was a patent actually granted and
insufficient fees had been paid. In that case it was argued
that the Patent Office was estopped from claiming the
patent was expired and beyond resuscitation because the
Patent Office had adopted an informal reminder system,
which it failed to use in that case. That argument failed.
[33] La présente espèce peut être mise en contraste
avec la décision F. Hoffman-La Roche AG c. Canada
(Commissaire aux brevets), conf. par 2005 CAF 399, où
un brevet avait effectivement été accordé tandis que les
taxes payées avaient été insuffisantes. On faisait valoir
que le Bureau des brevets était empêché de prétendre que
le brevet avait expiré et ne pouvait être rétabli, et cela,
parce que le Bureau des brevets avait adopté un système
informel de rappels, que, en l’occurrence, il n’avait pas
utilisé. Cet argument fut jugé irrecevable.
[34] In the present case we may assume that the Patent
Office acted properly in belatedly returning the fees paid
and declaring the application to be abandoned. The
question then becomes whether the consequence of
abandonment of the patent application can be the subject
of relief by way of a court order.
[34] Ici, nous pouvons présumer que le Bureau des
brevets a agi selon les formes en retournant tardivement
les taxes payées et en déclarant la demande abandonnée.
Il faut alors se demander si les conséquences de
l’abandon de la demande de brevet peuvent donner lieu
à une réparation prenant la forme d’une ordonnance
judiciaire.
[35] The Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7 [s.
1 (as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 14)], section 3 [as am.
idem, s. 16] provides that the Federal Court is a superior
court of record in law and equity. Relief against
forfeiture is an equitable remedy that may be granted in
the exercise of the Court’s discretion having regard to
factors such as the conduct of the applicant, the gravity
of the breach, and the disparity between the value of that
which is forfeited and the damage, if any, caused by the
breach, (e.g. Supreme Court of Canada in Saskatchewan
River Bungalows Ltd. v. Maritime Life Assurance Co.,
[1994] 2 S.C.R. 490, at pages 503-505).
[35] L’article 3 [mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 16] de
la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7
[art. 1 (mod., idem, art. 14)], dispose que la Cour fédérale
est une cour supérieure d’archives en droit et en equity.
La levée de la déchéance est un recours d’equity qui peut
être admis par la Cour dans l’exercice de son pouvoir
discrétionnaire, compte tenu de facteurs tels que la
conduite du requérant, la gravité du manquement et
l’écart entre la valeur du droit frappé de déchéance et le
dommage, le cas échéant, causé par le manquement (voir
l’arrêt Saskatchewan River Bungalows Ltd. c. La
Maritime, Compagnie d’assurance-vie, [1994] 2 R.C.S.
490, aux pages 503 à 505).
[36] In the present case the conduct of the applicant
cannot be criticized: it paid the fee, its agent was
apparently recognized by the Patent Office as the
appropriate agent at the time, there was no loss,
monetary or otherwise to the Patent Office and no loss to
the public since a patent had not yet been granted. The
loss, however, to the applicant could potentially be large
as it loses an opportunity to obtain a patent. The
applicant tried, unsuccessfully, to remedy the perceived
error without delay.
[36] Dans la présente affaire, la conduite de la
demanderesse ne saurait être critiquée : elle a payé les
taxes, son agent était selon toutes les apparences reconnu
par le Bureau des brevets comme l’agent compétent à
l’époque, le Bureau des brevets n’a subi aucun préjudice,
monétaire ou autre, et le public n’a subi aucun préjudice
puisqu’un brevet n’avait pas encore été accordé, mais le
préjudice pour la demanderesse pourrait être énorme si
la possibilité d’obtenir un brevet lui est enlevée. La
demanderesse a tenté sans délai, mais en vain, de
rectifier la situation.
[37] Equitable remedies can be invoked even in
respect of public authorities exercising statutory duties
providing that there is no clear positive duty on the
[37] Des recours en equity peuvent être exercés même
à l’égard d’instances publiques accomplissant des
obligations légales, à condition que l’instance en cause
20
SARNOFF CORP.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
authority to act in a manner that would otherwise conflict
with the principles of common law and fairness. Justice
Major speaking for the majority of the Supreme Court
of Canada in Kenora (Town) Hydro Electric Commission
v. Vacationland Dairy Co-operative Ltd., [1994] 1 S.C.R.
80 said, at page 111:
n’ait aucune obligation positive claire d’agir d’une
manière qui serait par ailleurs contraire aux principes de
la common law et de l’équité. Le juge Major,
s’exprimant pour les juges majoritaires de la Cour
suprême du Canada, dans l’arrêt Commission hydroélectrique de Kenora (ville) c. Vacationland Dairy
Co-operative Ltd., [1994] 1 R.C.S. 80, écrivait ce qui
suit, à la page 111 :
A statute can only affect the operations of the common law
principles of restitution and bar the defence of estoppel or
change of position where there exits a clear positive duty on the
public utility which is incompatible with the operation of
those principles.
Une loi peut uniquement modifier l’application des principes
de common law en matière de restitution et écarter, comme
moyen de défense, une fin de non-recevoir et un changement de
situation de fait lorsque l’entreprise de service public est
assujettie à une obligation positive claire qui est incompatible
avec l’application de ces principes.
[38] Here, even assuming that the Patent Office
exercised what it believed to be its duty under the Patent
Rules, the applicant is in an equitable position to obtain
relief from forfeiture in the circumstances of this case.
Granting relief from forfeiture does not conflict with any
clear duty on the Patent Office to serve patent applicants
and the public.
[38] Ici, même si l’on présume que le Bureau des
brevets a accompli ce qu’il croyait être son obligation
selon les Règles sur les brevets, la demanderesse est, sur
le plan de l’equity, en position d’obtenir une levée de la
déchéance de ses droits, compte tenu des circonstances
de cette affaire. Cette levée de la déchéance de ses droits
ne va pas à l’encontre d’une obligation claire du Bureau
des brevets de servir les demandeurs de brevets et
le public.
JUDGMENT
JUGEMENT
FOR THE REASONS given:
POUR LES MOTIFS EXPOSÉS,
THIS COURT ADJUGES that:
LA COUR ORDONNE :
1. The application is allowed;
1. La demande est accueillie;
2. The decision of the Patent Office (Commissioner of
Patents) deeming the applicant’s patent application
2265256 to be abandoned is set aside;
2. La décision du Bureau des brevets (le commissaire
aux brevets) considérant comme abandonnée la demande
de brevet 2265256 est annulée;
3. The Patent Office shall accept the maintenance fees
tendered on behalf of the applicant on March 2, 2005
and March 8, 2006 and shall continue to process the said
application including the acceptance of any further fees
as may be necessary to keep the application current;
3. Le Bureau des brevets acceptera les taxes périodiques
payées au nom de la demanderesse le 2 mars 2005 et le
8 mars 2006 et continuera de traiter la demande de brevet
et d’accepter les futures taxes qui seront requises pour
maintenir la demande en l’état;
4. In accordance with the wish of both parties, there is no
order as to costs.
4. Conformément au vœu des deux parties, il n’est pas
adjugé de dépens.
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
21
A-478-07
2008 FCA 209
A-478-07
2008 CAF 209
Minister of Fisheries and Oceans, Minister of
Natural Resources and Attorney General of Canada
(Appellants)
Ministre des Pêches et des Océans, ministre des
Ressources naturelles et le procureur général du
Canada (appelants)
v.
c.
MiningWatch Canada (Respondent)
Mines Alerte Canada (intimée)
A-479-07
A-479-07
Red Chris Development Company Ltd. and bcMetals
Corporation (Appellants)
Red Chris Development Company Ltd. et bcMetals
Corporation (appelants)
v.
c.
MiningWatch Canada (Respondent)
Mines Alerte Canada (intimée)
INDEXED AS: MININGWATCH CANADA v. CANADA (MINISTER
OCEANS) (F.C.A.)
RÉPERTORIÉ : MINES ALERTE CANADA c. CANADA
(MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS) (C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Desjardins, Sexton, and Evans
JJ.A.—Vancouver, May 15; Ottawa, June 13, 2008.
Cour d’appel fédérale, juges Desjardins, Sexton et
Evans, J.C.A.—Vancouver, 15 mai; Ottawa, 13 juin
2008.
Environment — Appeals from Federal Court decision
allowing application for judicial review, ordering holding of
public consultation on proposed scope of corporate appellants’
anticipated mine, milling operation (project) to be subjected
to environmental assessment under Canadian Environmental
Assessment Act — Project requiring environmental assessment
pursuant to Act, ss. 5(1)(d), 5(2)(a) — Responsible authorities
determining project to be tracked as comprehensive study but
later changing tracking to screening report — S. 21 dealing
with projects described on comprehensive study list — Since
amended in 2003, public consultation now required on
proposed scope of such projects — In accordance with previous
judicial interpretations of s. 15(1), RAs having discretionary
power to “scope”, “rescope” project until final decision on
environmental assessment made — S. 21 as amended not
applying herein since project “as scoped” in RAs’final scoping
decision not prescribed in Comprehensive Study List
Regulations — Public consultation not required — Appeals
allowed.
Environnement — Appels d’une décision de la Cour fédérale
qui a accueilli une demande de contrôle judiciaire et a ordonné
la tenue d’une consultation publique sur les propositions
relatives à la portée des opérations d’extraction minière et de
concentration (le projet) des personnes morales appelantes
devant faire l’objet d’une évaluation environnementale sous le
régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
— Une évaluation environnementale s’imposait à l’égard du
projet suivant les art. 5(1)d) et 5(2)a) de la Loi — Les autorités
responsables ont déterminé que le projet devait faire l’objet du
processus d’étude approfondie, mais elles ont par la suite
indiqué qu’il devait faire l’objet du processus d’examen
préliminaire — L’art. 21 traite des projets visés dans la liste
d’étude approfondie — Depuis la modification de cette
disposition en 2003, la tenue d’une consultation publique
s’impose sur les propositions relatives à la portée de ces
projets — Selon les interprétations judiciaires antérieures de
l’art. 15(1), les AR ont le pouvoir discrétionnaire de « définir »
et de « redéfinir » la portée d’un projet tant qu’une décision
définitive n’a pas été prise au sujet de l’évaluation
environnementale — L’art. 21, dans sa version modifiée, ne
jouait pas en l’espèce car le projet « dont la portée a été
définie » dans la décision définitive des AR relative à la
définition de la portée du projet n’était pas visé par le
OF FISHERIES AND
22
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
Règlement sur la liste d’étude approfondie — Une consultation
publique n’était pas exigée — Appels accueillis.
Construction of Statutes — Appeals from Federal Court
decision allowing application for judicial review, ordering
holding of public consultation on proposed scope of corporate
appellants’ anticipated mine, milling operation (project) to be
subjected to environmental assessment under Canadian
Environmental Assessment Act — Whether first appearance of
word “project” in Act, s. 21(1) should read as “project as
scoped” — Federal Court of Appeal previously holding
“project” in Act, ss. 5(1)(d), 15(3) meaning “project as
scoped” in accordance with s. 15(1) — In accordance with
rules of statutory interpretation, first appearance of word
“project” in Act, ss. 18, 21 must be given same meaning since
Act not indicating different interpretation needed — S. 21(1),
as amended, requiring public consultation where “project as
scoped” described in Comprehensive Study List.
Interprétation des lois — Appels d’une décision de la Cour
fédérale qui a accueilli une demande de contrôle judiciaire et
a ordonné la tenue d’une consultation publique sur les
propositions relatives à la portée des opérations d’extraction
minière et de concentration (le projet) des personnes
morales appelantes devant faire l’objet d’une évaluation
environnementale sous le régime de la Loi canadienne sur
l’évaluation environnementale — Il s’agissait de savoir si la
première mention du mot « projet » à l’art. 21(1) de la Loi
s’entendait du « projet dont la portée a été définie » — La Cour
d’appel fédérale a statué auparavant que le mot « projet » aux
art. 5(1)d) et 15(3) s’entend du « projet dont la portée a été
définie » conformément à l’art. 15(1) — Les principes
d’interprétation législative exigent que l’on donne le même
sens à la première mention du mot « projet » aux l’art. 18 et 21
de la Loi puisque rien dans la Loi ne permet de penser qu’il
fallait s’inspirer d’une interprétation différente — L’art. 21(1),
dans sa version modifiée, impose la tenue d’une consultation
publique lorsque le « projet dont la portée a été définie » est
visé dans la liste d’étude approfondie.
Administrative Law — Responsible authorities (RAs)
exercising discretionary power to rescope projects under
Canadian Environmental Assessment Act — Under
Interpretation Act, s. 31(3), powers may be exercised as
required — Scoping power of continuing nature — RAs not
functus officio.
Droit administratif — Les autorités responsables (AR)
exerçaient le pouvoir discrétionnaire de redéfinir la portée
d’un projet en application de la Loi canadienne sur
l’évaluation environnementale — L’art. 31(3) de la Loi
d’interprétation précise que le pouvoir peut s’exercer en tant
que de besoin — Le pouvoir de définir est de nature continue
— La doctrine de dessaisissement ne s’appliquait pas.
These were appeals from a Federal Court decision allowing
an application for judicial review and ordering that public
consultation be held on the proposed scope of the corporate
appellants’ anticipated mine and milling operation to be
subjected to an environmental assessment under the Canadian
Environmental Assessment Act. The corporate appellants, Red
Chris Development Company Ltd. and bcMetals Corporation,
are seeking to develop a gold and copper open-pit mining and
milling operation in British Columbia. They submitted a
project description to the BC Environmental Assessment Office
(BCEAO) and two applications to the Department of Fisheries
and Oceans (DFO) regarding construction of starter dams
relating to tailings impoundment and stream crossings. DFO
concluded that an environmental assessment was required
under paragraphs 5(1)(d) and 5(2)(a) of the Act. It posted a
“notice of commencement” of an environmental assessment
on the Canadian Environmental Assessment Registry, stating
that it would conduct a comprehensive study commencing on
May 19, 2004. Based on new information and the Federal
Court decision in Prairie Acid Rain Coalition v. Canada
(Minister of Fisheries and Oceans), it was later determined that
the scope of the project only required a screening report and the
notice of commencement was retroactively amended. It was
subsequently amended to add Natural Resources Canada as a
Il s’agissait d’appels d’une décision de la Cour fédérale qui
a accueilli une demande de contrôle judiciaire dont elle était
saisie et a ordonné la tenue d’une consultation publique sur les
propositions relatives à la portée des opérations d’extraction
minière et de concentration des personnes morales appelantes
devant faire l’objet d’une évaluation environnementale sous le
régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale
(la Loi). Les personnes morales appelantes, soit Red
Chris Development Company Ltd. et bcMetals Corporation,
souhaitent établir une exploitation d’extraction minière à ciel
ouvert et une usine de concentration en vue de la production
de cuivre et d’or en Colombie-Britannique. Les personnes
morales appelantes ont soumis une description de projet au
British Columbia Environmental Assessment Office (BCEAO)
et ont présenté au ministère des Pêches et des Océans (MPO)
deux demandes concernant la construction des premiers
bassins se rapportant à des résidus miniers et à des points
de franchissement de ruisseau. Le MPO a conclu qu’une
évaluation environnementale était exigée suivant les alinéas
5(1)d) et 5(2)a) de la Loi. Il a publié un « avis de lancement »
d’une évaluation environnementale dans le Registre canadien
d’évaluation environnementale, annonçant qu’il procéderait à
une étude approfondie à compter du 19 mai 2004. Il a ensuite
été déterminé, à la lumière de renseignements récents et de la
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
23
responsible authority (RA) and amended a third time to
describe the scope of the project for the purposes of the
environmental assessment.
décision de la Cour fédérale dans l’affaire Prairie Acid Rain
Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), que
la portée du projet nécessitait seulement la préparation d’un
rapport d’examen préalable et l’avis de lancement a été
rétroactivement modifié. Il a été modifié de nouveau par la
suite pour ajouter le ministre des Ressources naturelles comme
autorité responsable (AR) et il a été modifié une troisième fois
pour préciser la portée du projet pour les besoins de
l’évaluation environnementale.
The BCEAO and the federal environmental screening
report concluded that the project was not likely to cause
significant adverse environmental, heritage, social, economic
or health effects. The RAs took a course of action decision
pursuant to paragraph 20(1)(a) of the Act which determined
that the project as scoped was not likely to cause significant
environmental effects. On judicial review of that decision the
Federal Court held that the RAs had a legal duty pursuant to
subsection 21(1) of the Act to ensure public consultation with
respect to the proposed scope of the project. Prior to October
2003, section 21 stated that if the project was described in the
comprehensive study list, a comprehensive study was required.
It was amended in 2003 to state that where a project is
described in the comprehensive study list, public consultation
is required.
Selon le BCEAO et le rapport d’examen préalable des
autorités fédérales, le projet n’était pas susceptible d’avoir des
effets négatifs importants sur le plan environnemental,
patrimonial, social, économique ou sanitaire. Les AR ont pris
une décision sur la voie à suivre en vertu de l’alinéa 20(1)a) de
la Loi. Selon cette décision, le projet, tel que les AR l’avaient
défini, n’était pas susceptible de causer des effets
environnementaux. Dans le cadre du contrôle judiciaire de
cette décision, la Cour fédérale a statué que les AR étaient
légalement tenues, en vertu du paragraphe 21(1) de la Loi, de
veiller à la tenue d’une consultation publique sur les
propositions relatives à la portée du projet. Avant octobre 2003,
l’article 21 disposait que si le projet était visé dans la liste
d’étude approfondie, il fallait procéder à l’étude approfondie.
Cette disposition a été modifiée en 2003 et précise maintenant
que dans le cas où le projet est visé dans la liste d’étude
approfondie, la tenue d’une consultation publique s’impose.
The issue was whether the RAs have discretion to define
and redefine the scope of the project and specifically whether
the first appearance of the word “project” in subsection 21(1)
of the Act should read as “project as scoped”.
Il s’agissait de savoir si les AR ont le pouvoir
discrétionnaire de définir et de redéfinir la « portée » d’un
projet et, plus précisément, de savoir si la première mention du
mot « projet » au paragraphe 21(1) de la Loi s’entend du
« projet dont la portée a été définie ».
Held, the appeals should be allowed.
In 1999, the Appeal Division of the Federal Court in
Friends of the West Country Assn. v. Canada (Minister of
Fisheries and Oceans) held that subsection 15(1) of the Act
confers on the responsible authority the power to determine the
scope of the project in relation to which an environmental
assessment is to be conducted, and that under subsection 15(3),
the assessment to be carried out is in respect of the “project as
scoped”. In 2006 in Prairie Acid Rain Coalition v. Canada
(Minister of Fisheries and Oceans) the Federal Court of Appeal
determined that the word “project” in paragraph 5(1)(d) of the
Act means “project as scoped” under subsection 15(1) of the
Act. Given that the word “project” in paragraph 5(1)(d) and in
subsection 15(3) means “project as scoped”, the rules of
statutory interpretation require that the first appearance of the
word “project” in sections 18 and 21 be given the same
meaning unless some different interpretation is clearly
indicated by the context. Nothing in the Act indicated that an
interpretation different from that previously established should
be relied on.
Arrêt : les appels doivent être accueillis.
En 1999, la Section d’appel de la Cour fédérale a statué
dans l’arrêt Friends of the West Country Assn. c. Canada
(Ministre des Pêches et des Océans) que le paragraphe 15(1)
de la Loi confère à l’autorité responsable le pouvoir de
déterminer la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation
environnementale doit être effectuée et qu’en vertu du
paragraphe 15(3), l’évaluation qui doit être effectuée porte sur
le « projet dont la portée a été définie ». En 2006, dans l’arrêt
Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre des Pêches et
des Océans), la Cour d’appel fédérale a affirmé que le mot
« projet » à l’alinéa 5(1)d) de la Loi s’entend du « projet dont
la portée a été définie » conformément au paragraphe 15(1) de
la Loi. Comme le mot « projet » à l’alinéa 5(1)d) et au
paragraphe 15(3) s’entend d’un « projet dont la portée a été
définie », les principes d’interprétation législative exigent que
l’on donne le même sens à la première mention du mot
« projet » à l’article 18 et à l’article 21, à moins que le contexte
n’exige de toute évidence une interprétation différente. Rien
dans la Loi ne permet de penser qu’il fallait s’inspirer une
interprétation différente de celle donnée auparavant.
24
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
The key difference in the former and amended versions of
section 21 is a requirement of public consultation. Therefore,
subsection 21(1) was read as indicating that where the
project “as scoped” is described in the Comprehensive
Study List Regulations, subsection 21(1) as amended applies
and a public consultation is required. The RAs exercised their
discretionary power to “scope” and “rescope” the project and
made no error in doing so. Until a final decision has been made
with respect to the environmental assessment, nothing prevents
the RAs from rescoping. Subsection 31(3) of the Interpretation
Act confirms that a power conferred may be exercised from
time to time as required. The doctrine of functus officio did not
apply because the scoping power given to RAs is of a
continuing nature.
La principale différence entre les deux versions de l’article
21 concerne l’obligation de tenir une consultation publique. En
conséquence, le paragraphe 21(1) signifie que lorsque le
« projet dont la portée a été définie » est visé par le Règlement
sur la liste d’étude approfondie, le paragraphe 21(1) modifié
s’applique et la tenue d’une consultation publique s’impose.
Les AR exerçaient leur pouvoir discrétionnaire de « définir » ou
de « redéfinir » la portée du projet et n’ont pas commis d’erreur
en le faisant. Tant qu’une décision définitive n’a pas été prise
au sujet de l’évaluation environnementale, rien n’empêche les
AR de redéfinir la portée du projet. Le paragraphe 31(3) de la
Loi d’interprétation confirme que le pouvoir conféré peut
s’exercer en tant que de besoin. La doctrine de dessaisissement
(functus officio) ne s’appliquait pas parce que le pouvoir de
définir qui est conféré à l’AR est de nature continue.
The Federal Court held that the RAs acted beyond their
statutory powers in sidestepping the statutory requirements of
section 21 as amended in the guise of a decision to rescope the
project. But section 21 as amended did not apply since the
project “as scoped” in the final scoping decision was not
prescribed in the Comprehensive Study List Regulations. A
public consultation was therefore not required.
La Cour fédérale a statué que les AR ont outrepassé les
pouvoirs qui leur sont conférés par la loi en évitant les
exigences mentionnées à l’article 21, tel qu’il a été modifié,
sous le couvert d’une décision visant à reformuler la porté du
projet. Cependant, l’article 21, dans sa version modifiée,
ne jouait pas car le projet « dont la portée a été définie »
dans la décision définitive relative à la définition de la portée
du projet n’était pas visé par le Règlement sur la liste d’étude
approfondie. Une consultation publique n’était donc pas
exigée.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
An Act to amend the Canadian Environmental Assessment
Act, S.C. 2003, c. 9, s. 12.
Canada-British Columbia Agreement for Environmental
Assessment Cooperation (2004).
Canadian Environmental Assessment Act, S.C. 1992, c. 37,
ss. 5, 7(1)(a) (as am. by S.C. 1994, c. 26, s. 23(F); 2003,
c. 9, s. 3), 15 (as am. by S.C. 1993, c. 34, s. 21(F)), 18 (as
am. idem, s. 23(F); 2003, c. 9, s. 9), 20(1)(a) (as am. idem,
s. 11), 21 (as am. by S.C. 1993, c. 34, s. 26(F); 2003, c. 9,
s. 12), 55(1) (as am. idem, s. 25), 59(f) (as am. idem,
s. 29).
Comprehensive Study List Regulations, SOR/94-638, sch.,
s. 16(a),(c).
Exclusion List Regulations, 2007, SOR/2007-108.
Explosives Act, R.S.C., 1985, c. E-17, s. 7 (as am. by S.C.
1993, c. 32, s. 4).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 400 (as am. by SOR/2002-417, s.
25(F)).
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 31(3).
Law List Regulations, SOR/94-636.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Entente de collaboration entre le Canada et la
Colombie-Britannique en matière d’évaluation
environnementale (2004).
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C.
1992, ch. 37, art. 5, 7(1)a) (mod. par L.C. 1994, ch. 26, art.
23(F); 2003, ch. 9, art. 3), 15 (mod. par L.C. 1993, ch. 34,
art. 21(F)), 18 (mod., idem, art. 23(F); 2003, ch. 9, art. 9),
20(1)a) (mod., idem, art. 11), 21 (mod. par L.C. 1993, ch.
34, art. 26(F); 2003, ch. 9, art. 12), 55(1) (mod., idem, art.
25), 59f) (mod., idem, art. 29).
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 31(3).
Loi modifiant la Loi canadienne sur l’évaluation
environnementale, L.C. 2003, ch. 9, art. 12.
Loi sur les explosifs, L.R.C. (1985), ch. E-17, art. 7 (mod.
par L.C. 1993, ch. 32, art. 4).
Règlement de 2007 sur la liste d’exclusion,
DORS/2007-108.
Règlement sur la liste d’étude approfondie, DORS/94-638,
ann., art. 16a),c).
Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires
désignées, DORS/94- 636.
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1
(mod. par DORS/2004-283, art. 2), 400 (mod. par
DORS/2002-417, art. 25(F)).
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
c. CANADA
25
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Prairie Acid Rain Coalition v. Canada (Minister of
Fisheries and Oceans) (2004), 10 C.E.L.R. (3d) 55; 257
F.T.R. 212; 2004 FC 1265; affd by [2006] 3 F.C.R. 610;
(2006), 265 D.L.R. (4th) 154; 55 Admin. L.R. (4th) 191;
345 N.R. 374; 2006 FCA 31; Friends of the West Country
Assn. v. Canada (Minister of Fisheries and Oceans),
[2000] 2 F.C. 263; (1999), 31 C.E.L.R. (N.S.) 239; 248
N.R. 25 (C.A.).
Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre des
Pêches et des Océans), 2004 CF 1265; conf. par [2006] 3
R.C.F. 610; 2006 CAF 31; Friends of the West Country
Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans),
[2000] 2 C.F. 263 (C.A.).
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Housen v. Nikolaisen, [2002] 2 S.C.R. 235; (2002), 211
D.L.R. (4th) 577; [2002] 7 W.W.W. 1; 219 Sask. R. 1; 10
C.C.L.T. (3d) 157; 30 M.P.L.R. (3d) 1; 286 N.R. 1; 2002
SCC 33; R. v. Zeolkowski, [1989] 1 S.C.R. 1378; (1989),
61 D.L.R. (4th) 725; [1989] 4 W.W.R. 385; 58 Man. R.
(2d) 63; 50 C.C.C. (3d) 566; 69 C.R. (3d) 281; 95 N.R.
149; Thomson v. Canada (Deputy Minister of Agriculture),
[1992] 1 S.C.R. 385; (1992), 89 D.L.R. (4th) 218; 3
Admin. L.R. (2d) 242; 133 N.R. 345.
Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235; 2002 CSC 33;
R. c. Zeolkowski, [1989] 1 R.C.S. 1378; Thomson c.
Canada (Sous-ministre de l’Agriculture), [1992] 1 R.C.S.
385.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Brown, Donald J. M. and John M. Evans. Judicial Review
of Administrative Action in Canada, looseleaf, Toronto:
Canvasback Publishing, 2007.
Brown, Donald J. M. et John M. Evans. Judicial Review of
Administrative Action in Canada, feuilles mobiles,
Toronto : Canvasback Publishing, 2007.
APPEALS from a Federal Court decison ([2008] 3
F.C.R. 84; (2007), 33 C.E.L.R. (3d) 1; 318 F.T.R. 160;
2007 FC 955) allowing an application for judicial review
and ordering that public consultation be held on the
proposed scope of the corporate appellants’ anticipated
mine and milling operation to be subjected to an
environmental assessment under the Canadian
Environmental Assessment Act (CEAA). Appeals
allowed.
APPELS d’une décision ([2008] 3 R.C.F. 84; 2007 CF
955) de la Cour fédérale qui a accueilli une demande de
contrôle judiciaire dont elle était saisie et a ordonné la
tenue d’une consultation publique sur les propositions
relatives à la portée des opérations d’extraction minière
et de concentration des personnes morales appelantes
devant faire l’objet d’une évaluation environnementale
sous le régime de la Loi canadienne sur l’évaluation
environnementale (LCEE). Appels accueillis.
APPEARANCES:
Ward Bansley and Donnaree Nygard for appellants
Minister of Fisheries and Oceans, Minister of
Natural Resources and Attorney General of Canada.
Brad Armstrong, Q.C. and Jude Samson for
appellants Red Chris Development Company Ltd.
and bcMetals Corporation.
Lara Tessaro and Sean Nixon for respondent
MiningWatch Canada.
ONT COMPARU :
Ward Bansley et Donnaree Nygard pour les
appelants le ministre des Pêches et des Océans, le
ministre des Ressources naturelles et le procureur
général du Canada.
Brad Armstrong, c.r. et Jude Samson pour les
appelants Red Chris Development Company Ltd. et
bcMetals Corporation.
Lara Tessaro et Sean Nixon pour l’intimée Mines
Alerte Canada.
26
MININGWATCH CANADA
SOLICITORS OF RECORD:
Deputy Attorney General of Canada for appellants
Minister of Fisheries and Oceans, Minister of
Natural Resources and Attorney General of Canada.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Lawson Lundell LLP, Vancouver, for appellants Red
Chris Development Company Ltd. and bcMetals
Corporation.
Ecojustice Canada, Vancouver, for respondent
MiningWatch Canada.
Le sous-procureur général du Canada pour les
appelants le ministre des Pêches et des Océans, le
ministre des Ressources naturelles et le procureur
général du Canada.
Lawson Lundell LLP, Vancouver, pour les appelants
Red Chris Development Company Ltd. et bcMetals
Corporation.
Ecojustice Canada, Vancouver, pour l’intimée
Mines Alerte Canada.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1] DESJARDINS J.A.: These two appeals are from a
decision of a Judge of the Federal Court (the applications
Judge) (MiningWatch Canada v. Canada (Minister of
Fisheries and Oceans), [2008] 3 F.C.R. 84) which
allowed an application for judicial review and ordered
that public consultation be held on the proposed scope of
the corporate appellants’ anticipated mine and milling
operation (the proposed project) to be subjected to
an environmental assessment under the Canadian
Environmental Assessment Act, S.C. 1992, c. 37 (the
CEAA).
[1] LA JUGE DESJARDINS, J.C.A. : La Cour statue sur
deux appels d’une décision (Mines Alerte Canada c.
Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [2008] 3
R.C.F. 84) par laquelle un juge de la Cour fédérale (le
juge des demandes) a accueilli la demande de contrôle
judiciaire dont il était saisi et a ordonné la tenue d’une
consultation publique sur les propositions relatives à la
portée des opérations d’extraction minière et de
concentration (le projet proposé) devant faire l’objet
d’une évaluation environnementale sous le régime de la
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C.
1992, ch. 37 (la LCEE).
[2] At issue is whether the Department of Fisheries
and Oceans (DFO) and Natural Resources Canada
(NRCan) (collectively known as the responsible
authorities or RAs) have the discretion to define and
redefine the “scope” of a project for the purposes of
tracking an environmental assessment as a screening
(section 18 [as am. by S.C. 1993, c. 34, s. 23(F); 2003,
c. 9, s. 9]) or as a comprehensive review (section 21 [as
am. by S.C. 1993, c. 34, s. 26(F); 2003, c. 9, s. 12]) under
the CEAA. Specifically at issue is whether the first
appearance of the word “project” in subsection 21(1) of
the CEAA should read as “project as scoped”.
[2] Le débat tourne autour de la question de savoir si
le ministère des Pêches et des Océans (MPO) et le
ministère des Ressources naturelles (RNCan) (ci-après
désignés collectivement les autorités responsables ou
AR) ont le pouvoir discrétionnaire de définir et de
redéfinir la « portée » d’un projet pour déterminer si le
processus qu’il convient de suivre pour procéder à
l’évaluation environnementale du projet prévue par la
LCEE est celui d’un examen préliminaire (article 18
[mod par L.C. 1993, ch. 34, art. 23(F); 2003, ch. 9, art.
9]) ou d’une étude approfondie (article 21 [mod. par L.C.
1993, ch. 34, art. 26(F); 2003, ch. 9, art. 12]). Le débat
porte plus précisément sur la question de savoir si la
première mention du mot « projet » au paragraphe 21(1)
de la LCEE s’entend du « projet dont la portée a été
définie ».
[3] These are essentially matters of statutory
interpretation.
[3] Il s’agit essentiellement
d’interprétation législative.
de
questions
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
27
[4] For the reasons that follow, I would allow these
appeals.
[4] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis
d’accueillir les présents appels.
RELEVANT FACTS
FAITS PERTINENTS
[5] The corporate appellants, or the proponents (Red
Chris Development Company Ltd. and bcMetals
Corporation), are seeking to develop a gold and copper
open-pit mining and milling operation in northwestern
British Columbia. Red Chris Development Company
Ltd. is a wholly owned subsidiary of bcMetals
Corporation. The respondent (MiningWatch) is a
non-profit society interested in the environmental, social,
economic, health and cultural effects of mining and in
particular its effects on indigenous people.
[5] Les personnes morales appelantes ou les
promoteurs (Red Chris Development Company Ltd.
et bcMetals Corporation), souhaitent établir une
exploitation d’extraction minière à ciel ouvert et une
usine de concentration en vue de la production de cuivre
et d’or dans le nord-ouest de la Colombie-Britannique.
L’intimée (Mines Alerte Canada) est une société à but
non lucratif qui s’intéresse principalement aux effets de
l’exploitation minière sur les plans environnemental,
social, économique, sanitaire et culturel, et notamment à
ses effets sur les peuples autochtones.
[6] On October 27, 2003, the proponents submitted a project description to the British Columbia
Environmental Assessment Office (BCEAO). On
November 19, 2003, the BCEAO issued an order stating
that the project was reviewable and would require an
environmental assessment certificate before proceeding.
[6] Le 27 octobre 2003, les promoteurs ont soumis une
description de projet au British Columbia Environmental
Assessment Office (BCEAO). Le 19 novembre 2003, le
BCEAO a délivré une ordonnance déclarant que le projet
était susceptible d’examen et qu’il serait nécessaire
d’obtenir un certificat d’évaluation environnementale
avant que le projet puisse continuer.
[7] The proponents triggered the federal environmental assessment process on May 3, 2004, when
they submitted to DFO two applications regarding
construction of starter dams related to tailings
impoundment and stream crossings.
[7] Le processus fédéral d’évaluation environnementale a été enclenché quand, le 3 mai 2004, les
promoteurs ont présenté au MPO deux demandes
concernant la construction envisagée des premiers
bassins se rapportant à des résidus miniers et à des points
de franchissement de ruisseau.
[8] On May 19, 2004, based on the information
received, DFO concluded that an environmental
assessment was required under paragraphs 5(1)(d) and
5(2)(a) of the CEAA.
[8] Le 19 mai 2004, sur la foi des renseignements
reçus, le MPO a conclu qu’une évaluation environnementale était exigée aux termes des alinéas 5(1)d) et
5(2)a) de la LCEE.
[9] On May 21, 2004, DFO posted a “notice of
commencement of an environmental assessment” (the
notice of commencement) on the Registry [Canadian
Environmental Assessment Registry]. The Registry
consists of an Internet site and projects files. It exists for
the purpose of facilitating public access to records
relating to environmental assessments and providing
notice in a timely manner of the assessments (see
subsection 55(1) [as am. by S.C. 2003, c. 9, s. 25] of the
[9] Le 21 mai 2004, le MPO a publié un « avis de
lancement d’une évaluation environnementale » (l’avis
de lancement) dans le registre [Registre canadien
d’évaluation environnementale]. Le registre se compose
d’un site Internet et de dossiers portant sur divers projets.
Il vise à faciliter l’accès du public aux dossiers relatifs
aux évaluations environnementales et à donner avis en
temps opportun de la tenue de ces dernières (voir le
paragraphe 55(1) [mod. par L.C. 2003, ch. 9, art. 25] de
28
MININGWATCH CANADA
CEAA). The notice of commencement announced
that DFO would conduct a comprehensive study
commencing on May 19, 2004, and described the project
as an (see paragraph 94 of the applications Judge’s
reasons):
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
la LCEE). L’avis de lancement annonçait que le MPO
procéderait à une étude approfondie à compter du 19 mai
2004 et présentait le projet dans les termes suivants (au
paragraphe 94 des motifs du juge des demandes) :
[TRADUCTION]
OPEN PIT MINE WITH ASSOCIATED INFRASTRUCTURE INCLUDING TAILINGS IMPOUNDMENT AREA,
ACCESS ROADS, WATER INTAKE, TRANSMISSION
LINES AND ACCESSORY BUILDINGS (E.G. MAINTENANCE, CAMPSITE) The scope of the project will be added
when available.
MINE À CIEL OUVERT AVEC INFRASTRUCTURE
CONNEXE, Y COMPRIS DÉPÔT DE RÉSIDUS MINIERS,
ROUTES D’ACCÈS, PRISES D’EAU, LIGNES DE
TRANSMISSION ET BÂTIMENTS ANNEXES (P. EX.
ENTRETIEN, CAMP). La portée du projet sera ajoutée
lorsqu’elle sera disponible.
[10] The May 21, 2004 notice of commencement also
indicated that the project was being assessed by the
Government of British Columbia and that the Canadian
Environmental Assessment Agency (the Agency) would
act as the federal environmental assessment coordinator.
[10] L’avis de lancement du 21 mai 2004 précisait par
ailleurs que le projet était en cours d’évaluation par le
gouvernement de la Colombie-Britannique et que
l’Agence canadienne d’évaluation environnementale
(l’Agence) agirait comme coordonnateur fédéral de
l’évaluation environnementale.
[11] On May 31, 2004, DFO circulated a letter to other
federal departments allowing them to determine whether
the project was of any relevance to them. The letter
included a preliminary scoping of the project by DFO,
stating that the (see paragraph 96 of the applications
Judge’s decision):
[11] Le 31 mai 2004, le MPO a fait parvenir une lettre
à d’autres ministères fédéraux pour leur donner la
possibilité de déterminer si le projet les concernait ou
non. Dans la lettre en question, le MPO définissait de
façon préliminaire la portée du projet en expliquant que
(au paragraphe 96 des motifs du juge des demandes) :
“. . . proposed project will require a Comprehensive Study
level review based on a proposed ore production capacity of
up to 50 000 tonnes/day which exceeds the threshold of 600
tonnes/day threshold [sic] under section 16(c) of CEAA‘s
Comprehensive Study List Regulations.” [Emphasis added by
applications Judge.]
[TRADUCTION] « [. . .] le projet proposé nécessitera un examen
de niveau “étude approfondie”, au vu d’une capacité de
production de minerai proposée d’un maximum de 50 000
tonnes par jour, ce qui excède le seuil de 600 tonnes par jour
que prévoit le point 16c) du Règlement sur la liste d’étude
approfondie, pris en vertue de la LCEE ». [Soulignement ajouté
par le juge des demandes.]
[12] On June 2, 2004, NRCan responded to DFO’s
letter stating it was likely a responsible authority on the
basis of section 7 [as am. by S.C. 1993, c. 32, s. 4] of the
Explosives Act, R.S.C., 1985, c. E-17. Explosives,
including their storage, were proposed to be used in
operating the proposed mine.
[12] Le 2 juin 2004, RNCan a répondu à la lettre du
MPO en expliquant qu’il était vraisemblablement une
autorité responsable en raison de l’article 7 [mod. par
L.C. 1993, ch. 32, art. 4] de la Loi sur les explosifs,
L.R.C. (1985), ch. E-17. On se proposait en effet
d’utiliser des explosifs dans le cadre de l’exploitation de
la mine projetée, et notamment d’en entreposer.
[13] In accordance with [Clause 14] of the
Canada-British Columbia Agreement for Environmental
Assessment Cooperation (2004), on July 28, 2004, a
draft work plan was prepared by the Agency, the RAs
and the BCEAO to coordinate the federal and provincial
environmental assessment of the project. On October 18,
[13] Le 28 juillet 2004, conformément à l’article 14 de
l’Entente de collaboration entre le Canada et la
Colombie-Britannique en matière d’évaluation
environnementale (2004), l’Agence, les AR et le
BCEAO ont établi une ébauche de plan de travail
en vue de coordonner la participation des autorités
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
29
2004, the draft work plan was revised by the Agency to
set out new dates.
fédérales et provinciales au processus d’évaluation
environnementale du projet. Le 18 octobre 2004,
l’Agence a révisé l’ébauche de plan de travail et de
nouvelles dates ont été fixées.
[14] On or about December 9, 2004, DFO wrote to the
Agency outlining how at first, DFO felt that the scope
of the project, taken at face value from the application,
required a comprehensive study; however, upon further
review and as a result of new fisheries information and
the decision of the Federal Court in TrueNorth (cited as
Prairie Acid Rain Coalition v. Canada (Minister of
Fisheries and Oceans) (2004), 10 C.E.L.R. (3d) 55), it
was determined that the scope of the project required
only a screening report.
[14] Le 9 décembre 2004 ou vers cette date, le MPO a
écrit à l’Agence pour lui expliquer qu’au départ, il avait
estimé, en s’en tenant à la demande, que la portée du
projet exigeait la tenue d’une étude approfondie, mais
qu’à la suite d’un examen plus poussé et compte tenu de
renseignements récents obtenus au sujet des pêches et de
la décision de la Cour fédérale dans l’affaire True North
(publiée sous l’intitulé Prairie Acid Rain Coalition c.
Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2004 CF
1265), il avait été déterminé que la portée du projet
nécessitait seulement la préparation d’un rapport
d’examen préalable.
[15] On December 14, 2004, the online notice of
commencement was retroactively amended to indicate
that DFO would conduct the environmental assessment
as a screening commencing on May 19, 2004.
[15] Le 14 décembre 2004, l’avis de lancement diffusé
« en ligne » a été rétroactivement modifié afin d’indiquer
que le MPO procéderait à un examen préalable à
compter du 19 mai 2004.
[16] On March 11, 2005, DFO informed the BCEAO
that in accordance with subsection 15(1) of the CEAA,
the RAs had determined the scope of the project for the
purposes of the environmental assessment under the
CEAA (see paragraph 114 of the applications Judge’s
decision):
[16] Le 11 mars 2005, le MPO a informé le BCEAO
que, conformément au paragraphe 15(1) de la LCEE, les
autorités responsables avaient décidé que la portée du
projet, pour les besoins de la tenue d’une évaluation
environnementale sous le régime de la LCEE, serait (au
paragraphe 114 des motifs du juge des demandes) :
. . . will be the construction, operation, modification and
decommissioning of the following physical works [emphasis
added by applications Judge]:
[TRADUCTION] [. . .] la construction, l’exploitation, la
modification et la désaffectation des ouvrages suivants
[soulignement ajouté par le juge des demandes] :
•Tailings Impoundment Area including barriers and seepage
dams in the headwaters of Trail, Quarry and NE Arm creeks.
•le dépôt de résidus miniers, y compris les bassins et les
barrages anti-infiltration dans les eaux d’amont des
ruisseaux Trail, Quarry et NE Arm;
•Water diversion system in the headwaters of Trail, Quarry,
and NE Arm creeks.
•un système de dérivation dans les eaux d’amont des
ruisseaux Trail, Quarry, et NE Arm;
•Ancillary Facilities supporting the above mentioned (i.e.
process water supply pipeline intake) on the Klappan River.
•les installations auxiliaires à l’appui des éléments
susmentionnés (c’est-à-dire, la prise du pipeline transportant
l’eau de traitement) sur la rivière Klappan;
•Explosives storage and/or manufacturing facility on the
mine property.
•l’installation de fabrication ou de stockage d’explosifs sur
le terrain de la mine.
The environmental assessment under the CEAA of the project
as scoped above will be conducted in accordance with the
L’évaluation environnementale du projet en vertu de la LCEE,
dont la portée est déterminée ci-dessus, se déroulera
30
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
requirements of s. 18(1) of the CEAA at the level of screening.
[Emphasis added.]
conformément aux exigences du paragraphe 18(1) de la LCEE
au niveau de l’examen préalable. [Non souligné dans
l’original.]
[17] On March 15, 2005, the online notice of
commencement was retroactively amended a second
time, stating that both DFO and NRCan (the RAs) would
conduct a screening commencing May 19, 2004. This is
the first time NRCan was mentioned as an RA on the
Registry. The notice of commencement continued to
state that the scope of the project would be added when
available.
[17] Le 15 mars 2005, l’avis de lancement diffusé « en
ligne » a été modifié rétroactivement pour une deuxième
fois pour indiquer que le MPO et RNCan (les AR)
procéderaient à un examen préalable du projet à compter
du 19 mai 2004. Il s’agissait de la première fois que l’on
faisait état de la participation de RNCan à titre d’AR.
L’avis de lancement a continué d’indiquer que la portée
du projet serait précisée lorsqu’elle serait connue.
[18] On March 24, 2005, the online notice of
commencement was amended a third and final time. The
notice of commencement stated that the environmental
assessment was required because (see paragraph 116 of
the applications Judge’s decision):
[18] Le 24 mars 2005, l’avis de lancement « en ligne »
a été modifié une troisième et dernière fois (le
troisième avis de lancement modifié) afin de préciser
qu’il était nécessaire de procéder à une évaluation
environnementale parce que (au paragraphe 116 des
motifs du juge des demandes) :
. . . (1) NRCan was contemplating the issuance of a licence
pursuant to paragraph 7(1)(a) of the Explosives Act for
construction of the explosives storage and/or manufacturing
facility on the mine property; (2) DFO was contemplating the
issuance of authorizations under section 25 [as am. by S.C.
1991, c. 1, s. 6] of the Fisheries Act for the harmful alteration,
disruption of fish habitat; and (3) regulations to be made by the
Governor in Council were being contemplated to list the
headwaters of Trail Creek as a TIA [tailings impoundment
area] on Schedule 2 of the MMER [Metal Mining Effluent
Regulations] pursuant to paragraphs 36(5)(a) to (e) of the
Fisheries Act.
[. . .] 1) RNCan envisageait de délivrer un permis en application
de l’alinéa 7(1)a) de la Loi sur les explosifs, pour la
construction, sur le terrain de la mine, de l’installation de
fabrication ou de stockage d’explosifs; 2) le MPO envisageait
de délivrer des autorisations en vertu de l’article 25 [mod. par
L.C. 1991, ch. 1, art. 6] de la Loi sur les pêches, pour la
détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du
poisson; 3) il était envisagé que les règlements pris par le
gouverneur en conseil ajouteraient les eaux d’amont du
ruisseau Trail dans la liste des DRM [dépôt de résidus miniers]
figurant à l’annexe 2 du REMM [Règlement sur les effluents
des mines de métaux], conformément aux alinéas 36(5)a) à e)
de la Loi sur les pêches.
[19] The third amended notice of commencement also
stated that, in accordance with subsection 15(1) of the
CEAA, the RAs had determined that the scope of the
project for the purposes of the environmental assessment
under the CEAA would be (see paragraph 117 of the
applications Judge’s decision):
[19] En outre, le troisième avis de lancement modifié
indiquait que, conformément au paragraphe 15(1) de la
LCEE, les AR avaient déterminé que la portée du
projet, pour les besoins de la tenue d’une évaluation
environnementale sous le régime de la LCEE, serait la
suivante (au paragraphe 117 des motifs du juge des
demandes) :
. . . the construction, operation, modification and decommissioning of the following physical works: Tailings
Impoundment Area including barriers and seepage dams in
the headwaters of Trial, Quarry and NE Arm creeks. Water
diversion system in the headwaters of Trail, Quarry, and
NE Arm creeks. Ancillary Facilities supporting the above
mentioned (i.e. process water supply pipeline intake) on the
Klappan River. Explosives storage and/or manufacturing
facility on the mine property. [Emphasis added by applications Judge.]
[TRADUCTION] [. . .] la construction, l’exploitation, la
modification et la désaffectation des ouvrages suivants : dépôt
de résidus miniers, y compris bassins et barrages antiinfiltration dans les eaux d’amont des ruisseaux Trial, Quarry
et NE Arm. Système de dérivation dans les eaux d’amont des
ruisseaux Trail, Quarry et NE Arm. Installations auxiliaires à
l’appui des éléments susmentionnés (c’est-à- dire, prise d’eau
de traitement par pipeline) sur la rivière Klappan. Installations
de fabrication ou de stockage d’explosifs sur le terrain de la
mine. [Soulignement ajouté par le juge des demandes.]
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
31
[20] On July 22, 2005, after an extensive assessment
process which included input from certain federal
departments (NRCan and Health Canada), the BCEAO
issued its assessment report concluding that the project
was not likely to cause significant adverse
environmental, heritage, social, economic or health
effects. On August 24, 2005, an assessment certificate
was issued by the relevant B.C. provincial ministers to
the proponents.
[20] Le 22 juillet 2005, à la suite d’un long processus
d’évaluation auquel avaient participé certains ministères
fédéraux (RNCan et Santé Canada), le BCEAO a rendu
public son rapport d’évaluation. Il y concluait que le
projet n’était pas susceptible d’avoir des effets négatifs
importants sur le plan environnemental, patrimonial,
social, économique ou sanitaire. Le 24 août 2005, les
ministres compétents de la Colombie-Britannique ont
délivré un certificat d’évaluation environnemental aux
promoteurs.
[21] Returning to the federal assessment, on
January 10, 2006, the Tahltan Band Council and Iskut
First Nation were specifically invited to make comments
by February 10, 2006, on a draft screening report the
RAs had prepared.
[21] Pour ce qui est de l’évaluation fédérale, le
10 janvier 2006, le conseil de la bande de Tahltan et la
Première nation d’Iskut ont été expressément invités à
présenter des observations, au plus tard le 10 février
2006, sur une ébauche de rapport d’examen préliminaire
préparée par les AR.
[22] On or about April 16, 2006, the RAs produced
their environmental assessment screening report under
the authority of section 18 of the CEAA. The RAs
concluded that “taking into account the implementation
of the mitigation measures, the Project is not likely to
cause significant adverse environmental effects” (see
paragraph 126 of the applications Judge’s decision).
[22] Les AR ont terminé leur évaluation
environnementale et ont produit un rapport d’examen
préliminaire le 16 avril 2006, ou vers cette date, en se
fondant sur le pouvoir conféré par l’article 18 de la
LCEE. Les AR concluaient que « en tenant compte de la
mise en œuvre des mesures d’atténuation, le projet n’est
pas susceptible de causer des effets environnementaux
négatifs importants » (paragraphe 126 des motifs du juge
des demandes).
[23] On May 2, 2006, the RAs took a course of action
decision pursuant to paragraph 20(1)(a) [as am. by S.C.
2003, c. 9, s. 11] of the CEAA. The RAs’ course of
action decision determined that the project as scoped
by them was not likely to cause “significant adverse
environmental effects” (see paragraph 128 of the
applications Judge’s decision).
[23] Le 2 mai 2006, les AR ont pris une décision sur la
voie à suivre en vertu de l’alinéa 20(1)a) [mod. par L.C.
2003, ch. 9, art. 11] de la LCEE. Les AR ont décidé
que le projet, tel qu’elles l’avaient défini, n’était pas
susceptible de causer des « effets environnementaux
négatifs importants » (paragraphe 128 des motifs du juge
des demandes).
[24] On May 10, 2006, the course of action decision
was posted on the Registry. The screening report was
also made public at this time. The RAs’ course of action
decision allowed the proponents to proceed to apply for
the appropriate federal licences.
[24] La décision sur la voie à suivre a été portée
au registre le 10 mai 2006. Le rapport d’examen
préliminaire a également été rendu public au même
moment. Dans leur décision sur la voie à suivre, les AR
ont autorisé les promoteurs à faire les démarches
nécessaires pour obtenir les permis fédéraux appropriés.
[25] On June 9, 2006, a notice of application for
judicial review of the course of action decision was filed
by the respondent.
[25] L’intimée a présenté le 9 juin 2006 un avis de
demande de contrôle judiciaire de la décision sur la voie
à suivre.
32
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[26] On September 25, 2007, the applications Judge
allowed the application for judicial review, stating at
paragraph 302 of his decision:
[26] Le juge des demandes a fait droit à la demande de
contrôle judiciaire le 25 septembre 2007. Il a déclaré ce
qui suit au paragraphe 302 de sa décision :
. . . the present application shall be allowed and an order be
made by the Court:
[. . .] la présente demande sera accueillie et la Cour rendra une
ordonnance :
(a) declaring that DFO correctly determined in the initial
tracking decision of May 2004 that the Project would require
a comprehensive study level review based on a proposed ore
production capacity of up to 50 000 tonnes/day which exceeds
the threshold of 600 tonnes/day threshold under paragraph
16(c) [of the schedule] to the CSL Regulations. Therefore, in
sidestepping statutory requisites mentioned in section 21 of the
CEAA as amended in 2003, in the guise of a decision to
rescope the Project, the RAs acted beyond the ambit of their
statutory powers;
a) déclarant que le MPO a décidé avec raison, dans la décision
initiale sur le processus, datée de mai 2004, que le projet
nécessiterait un examen de niveau « étude approfondie », sur la
base d’une capacité de production de minerai proposée pouvant
atteindre 50 000 tonnes par jour, ce qui excède le seuil de 600
tonnes par jour fixé à l’alinéa 16c) [de l’annexe] du Règlement
LEA. Par conséquent, en ne tenant pas compte des exigences
mentionnées à l’article 21 de la LCEE, tel que modifié en 2003,
sous le couvert d’une décision visant à modifier la portée du
projet, les AR ont excédé les pouvoirs que la loi leur confère;
(b) quashing and setting aside the course of action decision;
b) annulant la décision sur la voie à suivre;
(c) declaring that the RAs are under a legal duty pursuant to
subsection 21(1) of the CEAA as amended in 2003, to ensure
public consultation with respect to the proposed scope of the
Project, the factors proposed to be considered in its assessment,
the proposed scope of those factors and the ability of a
comprehensive study to address issues relating to the Project;
c) déclarant que les AR sont légalement tenues, par le
paragraphe 21(1) de la LCEE, tel que modifié en 2003, de
veiller à la tenue d’une consultation publique sur les
propositions relatives à la portée du projet, aux éléments à
prendre en compte dans le cadre de l’évaluation et à la portée
de ces éléments, ainsi que sur la question de savoir si l’étude
approfondie permet l’examen des questions soulevées par le
projet;
(d) prohibiting the exercise of any powers under paragraph
5(1)(d) or subsection 5(2) of the CEAA that would permit the
Project to be carried out in whole or in part until a course of
action has been taken by the RAs in accordance with section 37
of the CEAA, in performance of their duty to conduct an EA
[environmental assessment] of the Project under section 13 of
the CEAA;
d) interdisant l’exercice de tout pouvoir prévu à l’alinéa 5(1)d)
ou au paragraphe 5(2) de la LCEE qui permettrait de mettre en
œuvre le projet en tout ou en partie, et ce, jusqu’à ce que les AR
aient pris une mesure conformément à l’article 37 de la LCEE,
dans le cadre de leur obligation de soumettre le projet à une EE
[évaluation environnementale] prévue à l’article 13 de
la LCEE;
[27]
[27] Il s’agit de la décision qui a été portée en appel
devant nous.
This decision is now appealed to us.
POSITIONS OF THE PARTIES
THÈSE DES PARTIES
[28] The appellants argue that the applications Judge
erred in not applying the decision of our Court in Prairie
Acid Rain Coalition v. Canada (Minister of Fisheries
and Oceans), [2006] 3 F.C.R. 610 (known as TrueNorth)
to the present application. In TrueNorth, Rothstein J.A.,
as he then was, affirmed the decision of the Federal
Court and determined that it was appropriate for a RA to
scope a project more narrowly than proposed by the
proponent so as to include only those aspects of the
[28] Les appelants soutiennent que le juge des
demandes a commis une erreur en n’appliquant pas à la
présente demande la décision rendue par notre Cour dans
l’affaire Prairie Acid Rain Coalition c. Canada (Ministre
des Pêches et des Océans), [2006] 3 R.C.F. 610 (connue
sous le nom d’affaire TrueNorth). Dans cet arrêt, le juge
Rothstein (alors juge à la Cour d’appel fédérale) a
confirmé le jugement de la Cour fédérale et a estimé
qu’une AR pouvait légitimement accorder à un projet
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
33
proposal related to the RA’s jurisdiction and
responsibility flowing from section 5 of the CEAA.
une portée plus étroite que celle proposée par le
promoteur de manière à inclure seulement les aspects de
la proposition relevant de la compétence et des
attributions conférées aux AR par l’article 5 de la LCEE.
[29] The appellants contend that, in the present case,
the scoping of the project by the RAs pursuant to section
15 [as am. by S.C. 1993, c. 34, s. 21(F)] of the CEAA
precedes the determination of whether the project is to
be subjected to a screening (section 18 of the CEAA) or
a comprehensive study (section 21 of the CEAA). In
other words, they argue that the first appearance of the
word “project” in sections 18 and 21 should be read as
“project as scoped”.
[29] Les appelants soutiennent qu’en l’espèce, la
détermination de la portée du projet par les AR en vertu
de l’article 15 [mod. par L.C. 1993, ch. 34, art. 21(F)]
de la LCEE doit avoir lieu avant de déterminer si le
projet doit faire l’objet d’un examen préalable (article
18 de la LCCE) ou d’une étude approfondie (article 21
de la LCEE). En d’autres termes, les appelants font
valoir que la première mention du mot « projet » aux
articles 18 et 21 s’entend d’un « projet dont la portée a
été définie ».
[30] The respondent supports the decision of the
applications Judge. It contends that the words of section
21 reveal that a RA “may not decide the scope of
[a] project until it identifies if the project needs
comprehensive study and—if it does—not until the
public has been consulted on the proposed scope of
[the] project” (paragraph 20 of its memorandum of fact
and law).
[30] L’intimée appuie la décision du juge des
demandes. Elle fait valoir qu’il ressort du libellé de
l’article 21 qu’une AR [TRADUCTION] « ne peut décider
de la portée d’un projet tant qu’elle n’a pas déterminé si
le projet requiert une étude approfondie et, dans la
négative, tant que le public n’a pas été consulté au sujet
de la portée proposée du projet » (paragraphe 20 du
mémoire de l’intimée).
[31] The respondent concedes that our decision in
TrueNorth would be determinative of the issue, but
says that an amendment to section 21 by An Act to
amend the Canadian Environmental Assessment Act,
S.C. 2003, c. 9 [section 12], which came into force on
October 30, 2003, has effectively reversed TrueNorth.
The respondent submits that section 21 of the CEAA was
amended specifically to ensure that once a project is
determined to be on the Comprehensive Study List
Regulations, SOR/94-638, the public must be consulted
regarding the scope of the project before the RAs make
their scope of project determination under section 15 of
the CEAA.
[31] L’intimée admet que notre décision dans l’affaire
TrueNorth réglerait la question, mais elle avance que
la modification qui a été apportée à l’article 21 par
la Loi modifiant la Loi canadienne sur l’évaluation
environnementale, L.C. 2003, ch. 9 [article 12], qui est
entrée en vigueur le 30 octobre 2003, a eu pour effet
d’infirmer l’arrêt TrueNorth. L’intimée soutient que
l’article 21 de la LCEE a été modifiée expressément pour
s’assurer qu’une fois qu’il a été déterminé qu’un projet
tombe sous le coup du Règlement sur la liste d’étude
approfondie, DORS/94-638, le public doit être consulté
au sujet de la portée du projet avant que l’AR n’en
définisse la portée en vertu de l’article 15 de la LCEE.
[32] In the case at bar, the respondent says that
the project as proposed by the proponents fell under
paragraphs 16(a) and (c) of the [schedule] to the
Comprehensive Study List Regulations. Public
consultation was therefore required on the four issues
listed in section 21 [of the CEAA], namely: (1) the
proposed scope of the project; (2) the factors proposed
to be considered; (3) the proposed scope of these
factors; and (4) the ability of the comprehensive study
[32] Dans le cas qui nous occupe, l’intimée affirme
que le projet proposé par les promoteurs tombe sous le
coup des alinéas 16a) et 16c) [de l’annexe] du Règlement
sur la liste d’étude approfondie. Il était donc nécessaire
de consulter le public sur les quatre points mentionnés à
l’article 21 [de la LCEE], à savoir : 1) les propositions
relatives à la portée du projet; 2) les éléments à prendre
en compte dans le cadre de l’évaluation; 3) la portée de
ces éléments; 4) la question de savoir si l’étude
34
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
to address issues relating to the project. After the public
consultation, the RA then makes its scope of project
determination pursuant to section 15. The RA must
then report on its scope of project decision, and on other
issues, to the Minister, in accordance with paragraph
21(2)(a) of the CEAA. At the same time, under
paragraph 21(2)(b), the RA must recommend to the
Minister whether to continue the assessment as a
comprehensive study or to refer the project to a
mediation or review panel (see paragraphs 29, 30 and 31
of the respondent’s memorandum of fact and law).
approfondie permet l’examen des questions soulevées
par le projet. Après avoir tenu la consultation publique,
l’AR détermine par la suite la portée du projet
conformément à l’article 15. L’AR doit ensuite,
conformément à l’alinéa 21(2)a) de la LCEE, faire part
au ministre de sa décision sur la portée du projet et sur
d’autres éléments. Par ailleurs, aux termes de l’alinéa
21(2)b), l’AR doit recommander au ministre de
poursuivre l’évaluation environnementale par étude
approfondie ou de la renvoyer à un médiateur ou à une
commission (paragraphes 29, 30 et 31 du mémoire de
l’intimée).
RELEVANT LEGISLATIVE PROVISIONS
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[33] The relevant legislative provisions of the CEAA
are as follows:
[33] Voici les dispositions législatives pertinentes de
la LCEE :
5. (1) An environmental assessment of a project is required
before a federal authority exercises one of the following
powers or performs one of the following duties or functions in
respect of a project, namely, where a federal authority
5. (1) L’évaluation environnementale d’un projet est
effectuée avant l’exercice d’une des attributions suivantes :
...
[. . .]
(d) under a provision prescribed pursuant to paragraph 59(f),
issues a permit or licence, grants an approval or takes any
other action for the purpose of enabling the project to be
carried out in whole or in part.
(2) Notwithstanding any other provision of this Act,
(a) an environmental assessment of a project is required
before the Governor in Council, under a provision
prescribed pursuant to regulations made under paragraph
59(g), issues a permit or licence, grants an approval or
takes any other action for the purpose of enabling the
project to be carried out in whole or in part; and
d) une autorité fédérale, aux termes d’une disposition prévue
par règlement pris en vertu de l’alinéa 59f), délivre un permis
ou une licence, donne toute autorisation ou prend toute
mesure en vue de permettre la mise en œuvre du projet en
tout ou en partie.
(2) Par dérogation à toute autre disposition de la présente
loi :
a) l’évaluation environnementale d’un projet est
obligatoire, avant que le gouverneur en conseil, en vertu
d’une disposition désignée par règlement aux termes de
l’alinéa 59g), prenne une mesure, notamment délivre un
permis ou une licence ou accorde une approbation,
autorisant la réalisation du projet en tout ou en partie;
...
[. . .]
15. (1) The scope of the project in relation to which an
environmental assessment is to be conducted shall be
determined by
15. (1) L’autorité responsable ou, dans le cas où le projet est
renvoyé à la médiation ou à l’examen par une commission,
le ministre, après consultation de l’autorité responsable,
détermine la portée du projet à l’égard duquel l’évaluation
environnementale doit être effectuée.
(a) the responsible authority; or
(b) where the project is referred to a mediator or a review
panel, the Minister, after consulting with the responsible
authority.
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
35
...
[. . .]
18. (1) Where a project is not described in the
comprehensive study list or the exclusion list made under
paragraph 59(c), the responsible authority shall ensure that
18. (1) Dans le cas où le projet n’est pas visé dans la liste
d’étude approfondie ou dans la liste d’exclusion établie par
règlement pris en vertu de l’alinéa 59c), l’autorité responsable
veille :
(a) a screening of the project is conducted; and
a) à ce qu’en soit effectué l’examen préalable;
(b) a screening report is prepared.
b) à ce que soit établi un rapport d’examen préalable.
...
[. . .]
21. (1) Where a project is described in the comprehensive
study list, the responsible authority shall ensure public
consultation with respect to the proposed scope of the project
for the purposes of the environmental assessment, the factors
proposed to be considered in its assessment, the proposed
scope of those factors and the ability of the comprehensive
study to address issues relating to the project.
21. (1) Dans le cas où le projet est visé dans la liste d’étude
approfondie, l’autorité responsable veille à la tenue d’une
consultation publique sur les propositions relatives à la portée
du projet en matière d’évaluation environnementale, aux
éléments à prendre en compte dans le cadre de l’évaluation et
à la portée de ces éléments ainsi que sur la question de savoir
si l’étude approfondie permet l’examen des questions
soulevées par le projet.
STANDARD OF REVIEW
NORME DE CONTRÔLE
[34] The question being reviewed by the applications
Judge was a question of statutory interpretation and
therefore a question of law. The applications Judge
applied the standard of review of correctness in
reviewing the impugned decision. None of the parties
take issue with the applications Judge’s standard of
review determination. I can see no error with the
applications Judge’s determination on this point.
[34] La question soumise au juge des demandes était
une question d’interprétation des lois et, partant, une
question de droit. Le juge des demandes a appliqué la
norme de contrôle de la décision correcte pour examiner
la décision contestée. Aucune des parties ne s’oppose à
la norme de contrôle retenue par le juge de première
instance. Je ne décèle aucune erreur dans la conclusion
tirée par le juge des demandes sur ce point.
[35] In turn, this appeal concerns the same question of
law determined by the applications Judge. Based on the
standards of appellate review outlined in Housen v.
Nikolaisen, [2002] 2 S.C.R. 235, I will review the
decision of the applications Judge on the standard of
correctness.
[35] Le présent appel concerne la même question de
droit que celle qu’a tranchée le juge de première
instance. Conformément aux normes de contrôle que
doit appliquer une juridiction d’appel selon l’arrêt
Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, je vais
procéder au contrôle de la décision du juge des
demandes en appliquant la norme de la décision correcte.
ANALYSIS
ANALYSE
[36] The respondent does not challenge the
conclusions of the scoping decision found in the
screening report. What the respondent challenges is the
track followed to arrive at those conclusions, namely the
screening process. The respondent contends that the RAs
[36] L’intimée ne conteste pas les conclusions de la
décision relative à la portée du projet que l’on trouve
dans le rapport d’examen préalable. Ce que l’intimée
conteste, c’est le processus qui a été suivi pour en arriver
à ces conclusions, en l’occurrence le processus d’examen
36
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
should have followed the track of a comprehensive
study, where consulting the public was a mandatory
requirement under subsection 21(1) of the CEAA.
préalable. L’intimée affirme que les AR auraient dû
procéder par voie d’étude approfondie, ce qui les
obligeait à consulter le public conformément au
paragraphe 21(1) de la LCEE.
[37] As stated earlier, during the course of the hearing,
the respondent indicated that, had there been no
amendment to section 21 of the CEAA, the respondent
would not have come before the Court.
[37] Ainsi que je l’ai déjà expliqué, l’intimée a indiqué
à l’audience que, si l’article 21 de la LCEE n’avait pas
été modifié, elle ne se serait pas adressée à la Cour.
[38] This leaves us with a consideration of the case law
which preceded the 2003 amendment, and then, with a
consideration of section 21 as amended.
[38] Il nous reste donc à passer en revue la
jurisprudence qui a précédé la modification de 2003 et à
examiner ensuite l’article 21, dans sa version modifiée.
[39] The respondent (at paragraph 96 of its
memorandum of fact and law) agrees with the appellants
that the factual differences noted by the applications
Judge (at paragraph 286 of his reasons) in distinguishing
the TrueNorth case from the case at bar are not material
to the correct interpretation of section 21 as amended.
[39] L’intimée convient avec les appelants (au
paragraphe 96 de son mémoire) que les différences
factuelles relevées par le juge des demandes (au
paragraphe 286 de ses motifs) pour établir une
distinction entre l’affaire TrueNorth et la présente espèce
n’ont aucune incidence sur l’interprétation qu’il convient
de donner de l’article 21, dans sa version modifiée.
[40] With regard to the law, the decision of this Court
in Friends of the West Country Assn. v. Canada (Minister
of Fisheries and Oceans), [2000] 2 F.C. 263 (C.A.), at
paragraph 12, per Rothstein J.A., establishes that
subsection 15(1) of the CEAA confers on the responsible
authority the power to determine the scope of the project
in relation to which an environmental assessment is to
be conducted. The same case also establishes (paragraph
18) that, under subsection 15(3) of the CEAA, the
assessment to be carried out is in respect of the “project
as scoped”.
[40] En ce qui concerne les règles de droit applicables,
notre Cour a, sous la plume du juge Rothstein, jugé, dans
l’arrêt Friends of the West Country Assn. c. Canada
(Ministre des Pêches et Océans), [2000] 2 C.F. 263
(C.A.), au paragraphe 12, que le paragraphe 15(1) de la
LCEE confère à l’autorité responsable le pouvoir de
déterminer la portée du projet à l’égard duquel
l’évaluation environnementale doit être effectuée. Le
même arrêt établit aussi (au paragraphe 18) que
l’évaluation environnementale qui doit être effectuée
conformément au paragraphe 15(3) de la LCEE doit
porter sur « le projet dont la portée a été définie ».
[41] The decision of our Court in TrueNorth asserted
that the word “project” in paragraph 5(1)(d) of the
CEAA means “project as scoped” under subsection 15(1)
of the CEAA (see paragraph 20 of TrueNorth).
[41] Dans l’arrêt TrueNorth, notre Cour a affirmé que
le mot « projet » à l’alinéa 5(1)d) de la LCEE s’entend
du « projet dont la portée a été définie » conformément
au paragraphe 15(1) de la LCEE (paragraphe 20 de
l’arrêt TrueNorth).
[42] A project proposed by a proponent is examined
by the RAs so as to determine whether, under paragraphs
5(1)(a),(b),(c) or (d) of the CEAA, the proposed project
triggers a requirement that an environmental assessment
be conducted. To this end, the RAs must examine the
Law List Regulations, SOR/94-636).
[42] L’AR examine le projet proposé par un
promoteur pour déterminer si, conformément aux
alinéas 5(1)a),b),c) ou d) de la LCEE, le projet
proposé emporte l’obligation de procéder à une
évaluation environnementale. À cette fin, les AR doivent
examiner le Règlement sur les dispositions législatives
et réglementaires désignées, DORS/94-636.
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
37
[43] In the case at bar, there is no debate that an
environmental assessment was triggered by virtue of
paragraphs 5(1)(d) and 5(2)(a) of the CEAA.
[43] Dans le cas qui nous occupe, il est acquis aux
débats qu’une évaluation environnementale devait avoir
lieu par application des alinéas 5(1)d) et 5(2)a) de la
LCEE.
[44] Next comes the “tracking” of the project, a
word used by the applications Judge to describe under
which process the environmental assessment is to be
conducted—in our case, either as a screening or as a
comprehensive study.
[44] Vient ensuite le « choix du processus à suivre »,
une expression employée par le juge des demandes pour
désigner le mode d’évaluation environnementale
approprié. Dans le cas qui nous occupe, il s’agit soit d’un
examen préalable, soit d’une étude approfondie.
[45] Under subsection 18(1) of the CEAA, where
the project is not described in the Comprehensive
Study List Regulations, SOR/94-638 or the Exclusion
List Regulations 2007, SOR/2007-108 (both adopted
pursuant to paragraph 59(f) [as am. by S.C. 2003, c. 9, s.
29] of the CEAA; see also paragraph 7(1)(a) [as am. by
S.C. 1994, c. 26, s. 23(F); 2003 c. 9, s. 3] of the CEAA)
the RAs shall ensure that a screening of the project is
conducted and that a screening report is prepared.
[45] Aux termes du paragraphe 18(1) de la LCEE,
dans le cas où le projet n’est pas visé par le Règlement
sur la liste d’étude approfondie, DORS/94-638, ou
par le Règlement de 2007 sur la liste d’exclusion,
DORS/2007-108 (pris tous les deux en application de
l’alinéa 59f) [mod. par L.C. 2003, ch. 9, art. 29] de la
LCEE; voir aussi l’alinéa 7(1)a) [mod. par L.C. 1994,
ch. 26, art. 23(F); 2003, ch. 9, art. 3] de la LCEE),
l’autorité responsable veille à ce qu’en soit effectué
l’examen préalable et à ce que soit établi un rapport
d’examen préalable.
[46] Where, however, the project is described in the
comprehensive study list, a comprehensive study is
required pursuant to section 21.
[46] Toutefois, lorsque le projet est visé dans la liste
d’étude approfondie, il faut procéder à l’étude
approfondie prévue à l’article 21.
[47] Rothstein J.A. in TrueNorth alluded to the
Comprehensive Study List Regulations, at paragraphs 23
and 24 of his reasons, but he made no explicit mention
of section 21 of the CEAA. He said:
[47] Dans l’arrêt TrueNorth, le juge Rothstein a fait
allusion au Règlement sur la liste d’étude approfondie,
aux paragraphes 23 et 24 de ses motifs, mais il n’a pas
mentionné explicitement l’article 21 de la LCEE. Voici
ce qu’il dit :
The appellants’ next argument is based on the
Comprehensive Study List Regulations, SOR/94-438 [sic].
Many of the projects listed in these Regulations are under
provincial jurisdiction with a limited federal role. Nonetheless,
they argue that projects listed in these Regulations must be
subject to an environmental assessment under the CEAA.
L’argument suivant que font valoir les appelants s’appuie
sur le Règlement sur la liste d’étude approfondie,
DORS/94-438 [sic]. Un grand nombre des projets énumérés
dans ce Règlement relèvent de la compétence provinciale, le
rôle du gouvernement fédéral étant limité. Néanmoins, les
appelants plaident que les projets énumérés dans ce Règlement
doivent être assujettis à une évaluation environnementale en
vertu de la LCEE.
The purpose of the Regulations appears to be that
when a listed project is scoped under subsection 15(1), a
comprehensive study, rather than a screening, will be required
in respect of that project. But it does not purport to impose
on a responsible authority exercising its discretion under
subsection 15(1) of the CEAA the requirement to scope a
work or activity as a project merely because it is listed in the
Regulations. In this case, the oil sands undertaking is subject
to provincial jurisdiction. The Comprehensive Study List
L’objet de ce Règlement, semble-t-il, est d’établir que dans
les cas d’un projet figurant sur la liste dont la portée est définie
en vertu du paragraphe 15(1), une étude approfondie est exigée
à l’égard du projet plutôt qu’un examen préalable. Mais le
Règlement ne vise pas à imposer à une autorité responsable qui
exerce son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe
15(1) de la LCEE l’obligation de définir la portée d’un ouvrage
ou d’une activité du seul fait qu’ils figurent sur la liste du
Règlement. En l’espèce, l’entreprise de sables bitumineux
38
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
Regulations do not purport to sweep under a federal environmental assessment undertakings that are not subject to federal
jurisdiction. Nor are the Regulations engaged because of some
narrow ground of federal jurisdiction, in this case, subsection
35(2) of the Fisheries Act. See Friends of the Oldman River
Society v. Canada (Minister of Transport), [1992] 1 S.C.R. 3,
at pages 71-72. [Emphasis added.]
relève de la compétence provinciale. Le Règlement sur la liste
d’étude approfondie n’a pas pour objet d’assujettir à une
évaluation environnementale fédérale des entreprises non
assujetties à la compétence fédérale. Le Règlement n’est pas
non plus mis en jeu en raison d’un motif étroit de compétence
fédérale, en l’occurrence le paragraphe 35(2) de la Loi sur les
pêches. Voir l’arrêt Friends of the Oldman River Society c.
Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, aux
pages 71 et 72. [Non souligné dans l’original.]
[48] I am of the opinion that considering that the word
“project” in paragraph 5(1)(d) and in subsection 15(3)
means “project as scoped”, the rules of statutory
interpretation require that the first appearance of the
word “project” in section 18 and section 21 be given the
same meaning, unless some different interpretation is
clearly indicated by the context (R. v. Zeolkowski, [1989]
1 S.C.R. 1378; Thomson v. Canada (Deputy Minister of
Agriculture), [1992] 1 S.C.R. 385).
[48] Je suis d’avis que, comme le mot « projet » à
l’alinéa 5(1)d) et au paragraphe 15(3) s’entend d’un
« projet dont la portée a été définie », les principes
d’interprétation législative exigent que l’on donne le
même sens à la première mention du mot « projet » à
l’article 18 et à l’article 21, à moins que le contexte
n’exige de toute évidence une interprétation différente
(R. c. Zeolkowski, [1989] 1 R.C.S. 1378; Thomson c.
Canada (Sous-ministre de l’Agriculture), [1992] 1
R.C.S. 385).
[49] I see nothing in the context of the CEAA which
indicates that a different interpretation from the one
given in Friends of the West Country Assn. and in
TrueNorth should guide us.
[49] Je ne vois rien dans le contexte de la LCEE
qui permette de penser qu’il faille s’inspirer d’une
interprétation différente de celle donnée dans les arrêts
Friends of the West Country Assn. et TrueNorth.
[50]
[50] L’article 21, dans sa version modifiée, est ainsi
libellé :
Section 21 as amended reads:
Comprehensive Study
Étude approfondie
21. (1) Where a project is described in the comprehensive
study list, the responsible authority shall ensure public
consultation with respect to the proposed scope of the project
for the purposes of the environmental assessment, the factors
proposed to be considered in its assessment, the proposed
scope of those factors and the ability of the comprehensive
study to address issues relating to the project.
21. (1) Dans le cas où le projet est visé dans la liste d’étude
approfondie, l’autorité responsable veille à la tenue d’une
consultation publique sur les propositions relatives à la portée
du projet en matière d’évaluation environnementale, aux
éléments à prendre en compte dans le cadre de l’évaluation et
à la portée de ces éléments ainsi que sur la question de savoir
si l’étude approfondie permet l’examen des questions soulevées
par le projet.
[51] The former section 21 [as am. by S.C. 1993, c. 34,
s. 26(F)] reads:
[51] Voici l’ancienne version de l’article 21 [mod. par
L.C. 1993, ch. 34, art. 26(F)] :
21. Where a project is described in the comprehensive study
list, the responsible authority shall
21. Dans le cas où le projet est visé dans la liste d’étude
approfondie, l’autorité responsable a le choix :
(a) ensure that a comprehensive study is conducted, and a
comprehensive study report is prepared and provided to the
Minister and the Agency; or
a) de veiller à ce que soit effectuée une étude approfondie et
à ce que soit présenté au ministre et à l’Agence un rapport de
cette étude;
(b) refer the project to the Minister for a referral to a
mediator or a review panel in accordance with section 29.
b) de s’adresser au ministre afin qu’il fasse effectuer, aux
termes de l’article 29, une médiation ou un examen par une
commission.
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
39
[52] The key difference between these two provisions
relates to a requirement of public consultation, but I note
that the introductory text “[w]here a project is described
in the comprehensive study list”, remains the same.
[52] La principale différence entre ces deux
dispositions concerne l’obligation de tenir une
consultation publique, mais je constate que les premiers
mots « [d]ans le cas où le projet est visé dans la liste
d’étude approfondie » demeurent les mêmes.
[53] I therefore read subsection 21(1) as indicating
that where the project “as scoped” is described in
the Comprehensive Study List Regulations, subsection
21(1) as amended applies and a public consultation is
required. The public is consulted with respect to the
proposed scope of the project for the purposes of the
environmental assessment, the factors proposed to be
considered in its assessment, the proposed scope of those
factors and the ability of the comprehensive study to
address issues relating to the project (see subsection
21(1) of the CEAA).
[53] Suivant l’interprétation que j’en donne, le
paragraphe 21(1) signifie que lorsque le « projet dont la
portée a été définie » est visé par le Règlement sur la liste
d’étude approfondie, le paragraphe 21(1) modifié
s’applique et la tenue d’une consultation publique est
nécessaire. Le public est consulté au sujet des
propositions relatives à la portée du projet en matière
d’évaluation environnementale, des éléments à prendre
en compte dans le cadre de l’évaluation et de la portée de
ces éléments ainsi que sur la question de savoir si l’étude
approfondie permet l’examen des questions soulevées
par le projet (paragraphe 21(1) de la LCEE).
[54] The issues that are brought to the public’s
attention in the consultation process are consequently
those that come under federal jurisdiction.
[54] Les questions qui sont portées à l’attention du
public au cours du processus de consultation sont en
conséquence celles qui relèvent de la compétence
fédérale.
[55] In the case at bar, the RAs first determined in May
2004 that the project required public consultation.
Following receipt of further information and the release
of the decision of the Federal Court in the TrueNorth
case, the project was “rescoped”. As a result, it was
determined that the project “as rescoped” fell under the
purview of the screening process. The RAs in doing so
exercised their discretionary power to “scope” and
“rescope”. They made no error in doing so.
[55] En l’espèce, les AR ont d’abord déterminé, en mai
2004, que le projet exigeait la tenue d’une consultation
publique. À la suite de la réception de renseignements
complémentaires et de la publication de la décision de
la Cour fédérale dans l’affaire TrueNorth, la portée du
projet a été « redéfinie ». Il a par conséquent été jugé que
le projet dont la portée avait été ainsi redéfinie tombait
sous le coup du processus d’examen préalable. Ce
faisant, les AR exerçaient leur pouvoir discrétionnaire
de « définir » ou de « redéfinir » la portée du projet. Ils
n’ont pas commis d’erreur en le faisant.
[56] Until a final decision has been made with respect
to the environmental assessment, nothing prevents the
RAs from rescoping. Such power is recognized in
subsection 31(3) of the Interpretation Act, R.S.C., 1985,
c. I-21, which states:
[56] Tant qu’une décision définitive n’a pas été
prise au sujet de l’évaluation environnementale, rien
n’empêche les AR de redéfinir la portée du projet. Ce
pouvoir leur est reconnu par le paragraphe 31(3) de la
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, qui
dispose :
31. . . .
(3) Where a power is conferred or a duty imposed, the power
may be exercised and the duty shall be performed from time to
time as occasion requires.
31. [. . .]
(3) Les pouvoirs conférés peuvent s’exercer, et les
obligations imposées sont à exécuter, en tant que de besoin.
40
MININGWATCH CANADA
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[57] The doctrine of functus officio does not apply as
this appears to be a situation where the scoping power
given to the RA is of a continuing nature (Brown &
Evans, Judicial Review of Administrative Action in
Canada, looseleaf (Toronto: Canvasback Publishing,
2007), at paragraph 12:6221).
[57] La doctrine du dessaisissement (functus officio)
ne s’applique pas, car il semble qu’il s’agisse d’une
situation dans laquelle le pouvoir de définir la portée
qui est conféré à l’AR est de nature continue (Brown
& Evans, Judicial Review of Administrative Action
in Canada, édition à feuilles mobiles (Toronto :
Canvasback Publishing, 2007), au paragraphe 12:6221).
[58] The applications Judge recognized the wide
latitude given to the RAs to rescope. He considered it
normal in view of the complexity and the evolving
nature of the environmental assessment process. He
explained, at his paragraphs 145 and 155:
[58] Le juge des demandes a reconnu la grande latitude
accordée aux AR en ce qui concerne la redéfinition de la
portée d’un projet. Il a estimé que cette latitude était
normale, compte tenu de la complexité et de la nature
évolutive du processus d’évaluation environnementale.
Voici ce qu’il explique aux paragraphes 145 et 155 :
As appears from the evidence before me, the EA of the
project has been a complex and evolving process. There have
been a great number of interrelated actions and interlocutory
decisions taken by the various federal and provincial
authorities prior to the issuance on August 24, 2005 of an
assessment certificate by the provincial ministers and the
taking of the course of action decision on May 2, 2006 by the
RAs. The facts of this case show that since 2003, the scope of
the project has been modified a number of times by the RAs
throughout the EA. This is normal under the circumstances
considering that a great number of variables and scenarios must
be addressed by the proponent and considered by the federal
and provincial authorities under various legislative and
regulatory provisions.
Comme en témoigne la preuve dont je suis saisi, l’EE du
projet a été un processus complexe et évolutif. Un grand
nombre de mesures interdépendantes et de décisions
interlocutoires ont été prises par les diverses autorités fédérales
et provinciales avant que les ministres provinciaux délivrent
un certificat d’évaluation le 24 août 2005 et que les AR
prennent la décision sur la voie à suivre le 2 mai 2006. Les faits
de l’espèce montrent que, depuis 2003, les AR ont modifié un
certain nombre de fois la portée du projet pendant toute la durée
de l’EE. Cela est normal dans les circonstances, vu qu’un
grand nombre de variables et de scénarios doivent être traités
par le promoteur et examinés par les autorités fédérales et
provinciales en vertu de diverses dispositions législatives
et réglementaires.
...
[. . .]
Indeed, there was no final decision made by the RAs until they
came to the conclusion in the screening report that public
participation in the screening of the Project under subsection
18(3) was not appropriate in the circumstances and determined
that the Project “as scoped” by them in the screening report
was not likely to cause “significant adverse environmental
effects” as stated in the course of action decision posted on the
Registry on May 10, 2006.
En fait, les AR n’ont pris une décision définitive qu’après avoir
conclu, dans le rapport d’examen préalable, que la participation
du public à l’examen préalable du projet, conformément au
paragraphe 18(3), n’était pas appropriée dans les circonstances,
et après avoir décidé que le projet, tel qu’elles l’avaient
« défini » dans le rapport d’examen préalable, n’était pas
susceptible d’entraîner des « effets environnementaux négatifs
importants », comme l’indiquait la décision sur la voie à suivre
qui a été portée au registre le 10 mai 2006.
[59]
[59]
He further wrote, at his paragraph 295:
This is not to suggest that the RAs do not have the discretion
to amend the scope of projects. To the contrary, such a ruling
would be absurd, given the language of subsection 15(1) which
clearly imparts discretion to the responsible authority. Further,
such a ruling would violate the case law (see section C. Case
law, above) which emphasizes that section 15 of the CEAA
grants RAs wide latitude to scope projects in the manner they
deem appropriate on a case-by-case basis. [Emphasis added.]
Le juge ajoute, au paragraphe 295 :
Cela ne veut pas dire que les AR n’ont pas le pouvoir
discrétionnaire de modifier la portée des projets. Au contraire,
une telle décision serait absurde, compte tenu du libellé
du paragraphe 15(1), qui confère clairement ce pouvoir
discrétionnaire à l’autorité responsable. En outre, une telle
décision irait à l’encontre de la jurisprudence (voir la section C.
La jurisprudence, ci-haut), qui souligne que l’article 15 de la
LCEE accorde aux AR le vaste pouvoir de délimiter la portée
des projets de la manière qu’elles jugent appropriée, au cas par
cas. [Non souligné dans l’original.]
[2009] 2 R.C.F.
MINES ALERTE CANADA
c. CANADA
41
[60] The applications Judge appears however not to
have accepted that a rescoping could be done once a
public consultation had been announced. He wrote, at
paragraph 284:
[60] Le juge des demandes semble toutefois n’avoir
pas accepté qu’on puisse redéfinir la portée du projet une
fois que la tenue d’une consultation publique avait été
annoncée. Voici ce qu’il écrit, au paragraphe 284 :
Once a tracking decision had been made requiring the
project to undergo a comprehensive study, it is my view that the
RAs did not have the discretion to rescope the project in such
a manner as to avoid the public consultation implications of
section 21. [Emphasis added.]
Je suis d’avis qu’une fois qu’une décision sur le processus
avait été prise, soumettant le projet à une étude approfondie, les
AR n’avaient pas le pouvoir discrétionnaire de changer la
portée du projet de façon à éviter ce qu’implique l’article 21 sur
le plan de la consultation publique. [Non souligné dans
l’original.]
[61] Indeed, he stated at paragraph 2 of his order what
he had written at paragraph 302 No. (a) of his reasons
(reproduced at paragraph 26 of my reasons for
judgment):
[61] Il a d’ailleurs repris, au paragraphe 2 de son
ordonnance, les mots qu’il avait écrits au paragraphe
302, no a) de ses motifs (reproduits au paragraphe 26 de
mes propres motifs) :
. . . in sidestepping statutory requisites mentioned in section 21
of the CEAA, as amended in 2003, in the guise of a decision
to rescope the Project, the RAs acted beyond the ambit of their
statutory powers.
[. . .] en ne tenant pas compte des exigences mentionnées à
l’article 21 de la LCEE, tel que modifié en 2003, sous le
couvert d’une décision visant à modifier la portée du projet,
les AR ont excédé les pouvoirs que la loi leur confère
[62] No sham of any type is alleged. The respondent,
as stated at the outset of this analysis, does not challenge
the conclusions of the scoping decision found in the
screening report. What the respondent raises is a pure
question of statutory interpretation with regard to section
21 of the CEAA.
[62] Aucun stratagème de quelque type que ce soit
n’est allégué. Ainsi que je l’ai expliqué au début de mon
analyse, l’intimée ne conteste pas les conclusions de la
décision relative à la portée du projet que l’on trouve
dans le rapport d’examen préalable. La question que
l’intimée soulève est une pure question d’interprétation
législative portant sur l’article 21 de la LCEE.
[63] Section 21 as amended does not come into
operation in the case at bar since the project “as scoped”
in the final scoping decision is not prescribed in the
Comprehensive Study List Regulations. Public
consultation under section 21 of the CEAA is therefore
not a requirement.
[63] L’article 21, dans sa version modifiée, ne joue pas
en l’espèce, car le projet « dont la portée a été définie »
dans la décision définitive relative à la définition de la
portée du projet n’est pas visé par le Règlement sur la
liste d’étude approfondie. La consultation publique
prévue à l’article 21 de la LCEE n’est donc pas exigée.
CONCLUSION
DISPOSITIF
[64] I would allow these appeals, set aside the decision
of the applications Judge and dismiss the application for
judicial review.
[64] Je suis d’avis d’accueillir les présents appels,
d’annuler la décision du juge des demandes et de rejeter
la demande de contrôle judiciaire.
[65] Counsel has requested that the matter of costs be
dealt with after the judgment is delivered and following
written submissions under rule 400 [as am. by
SOR/2002-417, s. 25(F)] of the Federal Courts Rules
[SOR/98-106, r. 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 2)].
[65] Les avocats ont demandé que la question des
dépens soit traitée après le prononcé du jugement et la
présentation d’observations écrites conformément à la
règle 400 [mod. par DORS/2002-417, art. 25(F)] des
Règles des Cours fédérales [DORS/98-106, règle 1
(mod. par DORS/2004-283, art. 2)].
42
MININGWATCH CANADA
[66] A copy of these reasons for judgment should be
filed in A-479-07.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[66] Une copie des présents motifs du jugement sera
déposée dans le dossier A-479-07.
SEXTON J.A.: I agree.
LE JUGE SEXTON, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.
EVANS J.A.: I agree.
LE JUGE EVANS, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.
[2009] 2 R.C.F.
EMALL.CA INC.
c. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
A-182-07
2008 FCA 50
43
A-182-07
2008 CAF 50
Cheaptickets and Travel Inc. (Appellant)
Cheaptickets and Travel Inc. (appelante)
v.
c.
Emall.ca Inc. and Emall Inc. carrying on business as
Cheaptickets.ca (Respondents)
Emall.ca Inc. et Emall Inc., faisant affaires sous la
raison sociale de Cheaptickets.ca (intimées)
INDEXED AS: EMALL.CA INC. v. CHEAPTICKETS AND TRAVEL
INC. (F.C.A.)
RÉPERTORIÉ : EMALL.CA INC. c. CHEAPTICKETS AND TRAVEL
INC. (C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Décary, Sharlow and Trudel
JJ.A.—Vancouver, February 5 and 7, 2008.
Cour d’appel fédérale, juges Décary, Sharlow et Trudel,
J.C.A.—Vancouver, 5 et 7 février 2008.
Trade-marks — Appeal from Federal Court decision
granting respondents’ application for expungement of
registered trade-marks “Cheap Tickets”, “Cheap Tickets and
Travel & Design”, on basis registration invalid by virtue of
combined operation of Trade-marks Act, ss. 12(1)(b)
(trade-mark not registrable if clearly descriptive of character,
quality of wares, services), 18(1)(a) (registration invalid if
trade-mark not registrable at date of registration) — Defence
in expungement proceedings set out in Act, s. 18(2) relating to
distinctiveness at time of registration not precluding appellant
from invoking Act, s. 12(2) exception to s. 12(1), i.e. trade-mark
registrable if distinctive when applications for registration filed
— But evidence not supporting s. 12(2) argument — Appeal
dismissed.
Marques de commerce — Appel de la décision par laquelle
la Cour fédérale a accueilli la demande présentée par les
intimées en vue d’obtenir la radiation des marques de
commerce déposées « Cheap Tickets » et « Cheap Tickets and
Travel & Design » au motif que l’enregistrement était invalide
par l’effet combiné de l’art. 12(1)b) (la marque de commerce
n’est pas enregistrable si elle donne une description claire
de la nature ou de la qualité des marchandises ou services)
et de l’art 18(1)a) (l’enregistrement est invalide si la marque
de commerce n’était pas enregistrable à la date de
l’enregistrement) de la Loi sur les marques de commerce — Le
moyen de défense pouvant être invoqué dans le cadre d’une
procédure en radiation énoncée à l’art. 18(2) de la Loi et qui
a trait au caractère distinctif au moment de l’enregistrement
n’empêchait pas l’appelante d’invoquer l’exception prévue à
l’art. 12(2) de la Loi à l’art. 12(1), c.-à-d. que la marque de
commerce est enregistrable si elle est devenue distinctive à la
date de production d’une demande d’enregistrement — Aucun
élément de preuve n’étayait toutefois l’argument fondé sur
l’art. 12(2) — Appel rejeté.
Federal Court of Appeal Jurisdiction — Registrar of
Trade-marks giving effect to Federal Court order for
expungement of trade-marks before expiry of appeal period
from order — Federal Courts Act, s. 52(b)(i) providing Federal
Court of Appeal may give judgment Federal Court should have
given — On appeal from expungement Federal Court of Appeal
may allow appeal thus dismissing application for expungement
— Registrar then required to reinstate trade-marks.
Compétence de la Cour d’appel fédérale — Le registraire
des marques de commerce a donné suite à l’ordonnance de
radiation des marques de commerce avant l’expiration du délai
d’appel — L’art. 52b)(i) de la Loi sur les Cours fédérales
dispose que la Cour d’appel fédérale peut rendre le jugement
que la Cour fédérale aurait dû rendre — Lors d’un appel d’une
ordonnance de radiation, la Cour d’appel fédérale peut
accueillir l’appel et ainsi rejeter la demande en radiation — Le
registraire est alors tenu de rétablir l’inscription des marques
de commerce.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 27(1)(a) (as am. by S.C. 1990, c.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur les brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4, art. 45 (mod. par
L.C. 2001, ch. 10, art. 1).
EMALL.CA INC.
44
v. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
8, s. 7; 2002, c. 8, s. 34), 52 (as am. by S.C. 1990, c. 8, s.
17; 2002, c. 8, s. 50).
Patent Act, R.S.C., 1985, c. P-4, s. 45 (as am. by S.C. 2001,
c. 10, s. 1).
Trade-marks Act, R.S.C., 1985, c. T-13, ss. 12(1)(b) (as am.
by S.C. 1993, c. 15, s. 59(F)), (2), 18(1),(2), 19 (as am.
idem, s. 60), 57.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
[2009] 2 F.C.R.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 27(1)a) (mod. par
L.C. 1990, ch. 8, art. 7; 2002, ch. 8, art. 34), 52 (mod. par
L.C. 1990, ch. 8, art. 17; 2002, ch. 8, art. 50).
Loi sur les marques de commerce, L.R.C. (1985), ch. T-13,
art. 12(1)b) (mod. par L.C. 1993, ch. 15, art. 59(F)), (2),
18(1),(2), 19 (mod. par L.C. 1993, ch. 15, art. 60), 57.
JURISPRUDENCE CITÉE
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
General Motors of Canada v. Décarie Motors Inc., [2001]
1 F.C. 665; (2000), 9 C.P.R. (4th) 368; 264 N.R. 69
(F.C.A.); Unitel Communications Inc. v. Bell Canada
(1995), 61 C.P.R. (3d) 12; 92 F.T.R. 161 (F.C.T.D.); Apotex
Inc. v. Wellcome Foundation Ltd., [2002] 4 S.C.R. 153;
(2002), 219 D.L.R. (4th) 660; 21 C.P.R. (4th) 499; 296
N.R. 130; 2002 SCC 77.
General Motors du Canada c. Moteurs Décarie Inc.,
[2001] 1 C.F. 665 (C.A.F.); Unitel Communications Inc. c.
Bell Canada, [1995] A.C.F. no 613 (1re inst.) (QL); Apotex
Inc. c. Wellcome Foundation Ltd., [2002] 1 R.C.S. 153;
2002 CSC 77.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Hughes, Roger T. and T. P. Ashton. Hughes on Trade
Marks, looseleaf. Toronto: Butterworths, 1984.
Hughes, Roger T. Hughes on Trade Marks, 2nd ed.,
looseleaf. Markham: LexisNexis Canada, 2005.
Hughes, Roger T. et T. P. Ashton. Hughes on Trade Marks,
feuilles mobiles. Toronto : Butterworths, 1984.
Hughes, Roger T. Hughes on Trade Marks, 2e éd., feuilles
mobiles. Markham : LexisNexis Canada, 2005.
APPEAL from a decision of the Federal Court
((2007), 56 C.P.R. (4th) 81; 311 F.T.R. 295; 2007 FC
243) granting the respondents’ application for the
expungement of two registered trade-marks owned by
the appellant. Appeal dismissed.
APPEL de la décision (2007 CF 243) par laquelle la
Cour fédérale a accueilli la demande présentée par les
intimées en vue d’obtenir la radiation de deux marques
de commerce déposées appartenant à l’appelante. Appel
rejeté.
APPEARANCES:
Gregory N. Harney and Andrew P. Morrison for
appellant.
Zak A. Muscovitch and D. Scott Lamb for
respondents.
SOLICITORS OF RECORD:
ONT COMPARU :
Gregory N. Harney et Andrew P. Morrison pour
l’appelante.
Zak A. Muscovitch et D. Scott Lamb pour les
intimées.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Shields Harney, Victoria, British Columbia, for
appellant.
Muscovitch & Associates, Toronto, for respondents.
Shields Harney, Victoria (Colombie-Britannique),
pour l’appelante.
Muscovitch & Associates, Toronto, pour les
intimées.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[2009] 2 R.C.F.
EMALL.CA INC.
c. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
45
[1] SHARLOW J.A. : This is an appeal from the
judgment of Justice Strayer dated March 2, 2007
((2007), 56 C.P.R. (4th) 81) in which he granted the
application of the respondents Emall.ca Inc. and Emall
Inc. (collectively Emall) for the expungement of two
registered trade-marks owned by the appellant
Cheaptickets and Travel Inc. (Cheaptickets). The
registered trade-marks in issue are “Cheap Tickets”,
(TMA 564905), and “Cheap Tickets and Travel &
Design”, (TMA 564432).
[1] LA JUGE SHARLOW, J.C.A. : L’appel vise le
jugement (2007 CF 243), en date du 2 mars 2007, par
lequel le juge Strayer a accueilli la demande présentée
par les intimées Emall.ca Inc. et Emall Inc. (Emall) en
vue d’obtenir la radiation de deux marques de commerce
appartenant à l’appelante, Cheaptickets and Travel Inc.
(Cheaptickets). Les marques de commerce déposées en
cause sont « Cheap Tickets », (LMC 564905), et « Cheap
Tickets and Travel & Design », (LMC 564432).
Preliminary point on jurisdiction
Question préliminaire sur la compétence
[2] The Registrar of Trade-marks gave effect to the
expungement order approximately 17 days after the
order was made, before the expiry of the appeal period
for the order. Cheaptickets had not asked Justice Strayer
or this Court for a stay of the order. It appears that,
contrary to the understanding of Cheaptickets, the
Registrar has no policy of deferring the execution of an
expungement order until all rights of appeal are
exhausted.
[2] Le registraire des marques de commerce a donné
suite à l’ordonnance de radiation environ 17 jours après
sa délivrance, soit avant l’expiration du délai d’appel.
Cheaptickets n’avait pas demandé au juge Strayer ou à
notre Cour qu’il soit sursis à l’exécution de
l’ordonnance. Il appert que, contrairement à ce que
croyait Cheaptickets, le registraire n’a pas pour politique
de reporter l’exécution d’une ordonnance de radiation
jusqu’à ce que tous les droits d’appel soient épuisés.
[3] Emall argues that, although section 57 of the
Trade-marks Act, R.S.C., 1985, c. T-13, gives the Federal
Court the exclusive original jurisdiction to order the
expungement of a registered trade-mark, there is nothing
in the Trade-marks Act or the Federal Courts Act,
R.S.C., 1985, c. F-7 [s. 1 (as am. by S.C. 2002, c. 8, s.
14)], that specifically gives this Court the authority to
order the reinstatement of a trade-mark that has been
expunged as the result of an order of the Federal Court.
If that argument is correct, this appeal is moot.
[3] Emall fait valoir que, même si l’article 57 de la Loi
sur les marques de commerce, L.R.C. (1985), ch. T-13,
accorde à la Cour fédérale la compétence initiale
exclusive pour ordonner la radiation d’une marque de
commerce déposée, aucune disposition de la Loi sur les
marques de commerce ou de la Loi sur les Cours
fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 [art. 1 (mod. par L.C.
2002, ch. 8, art. 14)], n’accorde expressément à notre
Cour le pouvoir d’ordonner le rétablissement d’une
marque de commerce qui a été radiée à la suite d’une
ordonnance de la Cour fédérale. Si cet argument est
juste, l’appel devient théorique.
[4] I do not accept Emall’s argument. In my view, this
Court has the jurisdiction to grant the remedy sought by
Cheaptickets in this appeal. I reach that conclusion for
the following reasons.
[4] Je ne souscris pas à l’argument avancé par Emall.
À mon avis, la Cour a compétence pour accorder la
réparation demandée par Cheaptickets dans le présent
appel. J’arrive à cette conclusion pour les motifs exposés
ci-dessous.
[5] Subsection 57(1) of the Trade-marks Act reads as
follows:
[5] Le paragraphe 57(1) de la Loi sur les marques de
commerce est rédigé comme suit :
57. (1) The Federal Court has exclusive original jurisdiction,
on the application of the Registrar or of any person interested,
57. (1) La Cour fédérale a une compétence initiale exclusive,
sur demande du registraire ou de toute personne intéressée,
46
EMALL.CA INC.
v. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
[2009] 2 F.C.R.
to order that any entry in the register be struck out or amended
on the ground that at the date of the application the entry as it
appears on the register does not accurately express or define
the existing rights of the person appearing to be the registered
owner of the mark.
pour ordonner qu’une inscription dans le registre soit biffée ou
modifiée, parce que, à la date de cette demande, l’inscription
figurant au registre n’exprime ou ne définit pas exactement les
droits existants de la personne paraissant être le propriétaire
inscrit de la marque.
[6] The expungement of a registered trade-mark is, in
the language of section 57, the striking out of an entry on
the register of trade-marks.
[6] La radiation d’une marque de commerce déposée
est en fait, pour reprendre la formulation de l’article 57,
le biffage d’une inscription dans le registre des marques
de commerce.
[7] An order to expunge a registered trade-mark is a
final judgment of the Federal Court. The respondent in
the expungement proceedings has the right to appeal the
expungement order to this Court pursuant to paragraph
27(1)(a) [as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 7; 2002, c. 8, s. 34]
of the Federal Courts Act.
[7] Une ordonnance en radiation d’une marque de
commerce déposée est un jugement définitif de la Cour
fédérale. Le défendeur dans la procédure en radiation a
le droit, en vertu de l’alinéa 27(1)a) [mod. par L.C. 1990,
ch. 8, art. 7; 2002, ch. 8, art. 34] de la Loi sur les Cours
fédérales, d’interjeter appel de l’ordonnance de radiation
devant notre Cour.
[8] Section 52 [as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 17; 2002,
c. 8, s. 50] of the Federal Courts Act states the powers of
this Court in appeals. In the case of an appeal from the
Federal Court, subparagraph 52(b)(i) provides that this
Court may:
[8] L’article 52 [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 17;
2002, ch. 8, art. 50] de la Loi sur les Cours fédérales
énonce les pouvoirs de la Cour à l’égard des appels. Dans
le cas d’un appel d’une décision de la Cour fédérale, le
sous-alinéa 52b)(i) prévoit que la Cour peut :
52. . . .
52. [. . .]
(b) . . .
b) [. . .]
(i) dismiss the appeal or give the judgment and award the
process or other proceedings that the Federal Court
should have given or awarded,
(i) soit rejeter l’appel ou rendre le jugement que la Cour
fédérale aurait dû rendre et prendre toutes mesures
d’exécution ou autres que celle-ci aurait dû prendre,
[9] As I read subparagraph 52(b)(i), where the order
under appeal is an expungement order, this Court
may either dismiss the appeal (in which case the
expungement order would stand), or allow the appeal. If
the appeal is allowed, this Court may go further and,
making the order the Federal Court should have made,
dismiss the application for expungement. If that order is
made after the expungement has occurred, the Registrar
of Trade-marks would be required, upon receiving notice
of the order, to reverse the expungement and, in effect,
reinstate the registration of the trade-mark.
[9] Selon mon interprétation du sous-alinéa 52b)(i),
lorsque l’ordonnance frappée d’appel est une ordonnance de radiation, la Cour peut soit rejeter l’appel,
auquel cas l’ordonnance de radiation est maintenue, soit
y faire droit. Si l’appel est accueilli, la Cour peut aller
plus loin et, en rendant l’ordonnance que la Cour fédérale
aurait dû rendre, elle peut rejeter la demande en radiation.
Si cette ordonnance est rendue après l’exécution de la
radiation, le registraire des marques de commerce est
tenu, dès réception de l’avis de l’ordonnance, d’annuler
la radiation et, en fait, de rétablir l’inscription de la
marque de commerce.
The presumption of the validity of the registration of a
trade-mark
La présomption de validité de l’inscription d’une marque
de commerce
[2009] 2 R.C.F.
EMALL.CA INC.
c. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
47
[10] The argument of Cheaptickets invoked, in several
different contexts, the proposition that the registration of
a trade-mark is presumed to be valid. Emall does not
disagree that there is such a presumption, and I have
no doubt that Justice Strayer was aware of it. However,
it seems to me that Cheaptickets is attempting to place
more weight on this presumption than it can reasonably
bear.
[10] Cheaptickets a fait valoir, dans plusieurs
contextes différents, que l’inscription d’une marque de
commerce est présumée valide. Emall ne conteste pas
l’existence de cette présomption et il ne fait aucun doute
que le juge Strayer la connaissait. Il me semble toutefois
que Cheaptickets essaie de donner à cette présomption
une importance déraisonnable.
[11] The existence of the presumption of validity is
confirmed in General Motors of Canada v. Décarie
Motors Inc., [2001] 1 F.C. 665 (C.A.) (at paragraph 31).
The cited authority for the existence of the presumption
is Hughes on Trade Marks, looseleaf (Toronto:
Butterworths, 1984, at page 556). In the current looseleaf
version of that publication, Hughes on Trade Marks (2nd
ed., Markham: LexisNexis Canada), the discussion about
the presumption of validity appears at §56 (page 817).
From the cited cases, in particular Unitel
Communications Inc. v. Bell Canada (1995), 61 C.P.R.
(3d) 12 (F.C.T.D.), at page 27, it appears that the source
of the presumption is the statutory predecessor to
paragraph 19 of the Trade-marks Act. Section 19 [as am.
by S.C. 1993, c. 15, s. 60] reads as follows:
[11] L’existence de la présomption de validité est
confirmée dans la décision General Motors du Canada
c. Moteurs Décarie Inc., [2001] 1 C.F. 665 (C.A.) (au
paragraphe 31). La source citée à l’appui de l’existence
de cette présomption est Hughes on Trade Marks,
feuilles mobiles (Toronto : Butterworths, 1984, à la page
556). Dans l’édition la plus récente à feuilles mobiles de
cette publication, Hughes on Trade Marks (2e éd.,
Markham : LexisNexis Canada), la présomption de
validité est analysée au paragraphe 56 (page 817).
D’après la jurisprudence citée, en particulier la décision
Unitel Communications Inc. c. Bell Canada, [1995]
A.C.F. n° 613 (1re inst.) (QL), à la page 27, la
présomption aurait pour origine la disposition législative
qui a précédé l’article 19 de la Loi sur les marques de
commerce. L’article 19 [mod. par L.C. 1993, ch. 15, art.
60] est rédigé comme suit :
19. Subject to sections 21, 32 and 67, the registration of a
trade-mark in respect of any wares or services, unless shown to
be invalid, gives to the owner of the trade-mark the exclusive
right to the use throughout Canada of the trade-mark in respect
of those wares or services.
19. Sous réserve des articles 21, 32 et 67, l’enregistrement
d’une marque de commerce à l’égard de marchandises ou
services, sauf si son invalidité est démontrée, donne au
propriétaire le droit exclusif à l’emploi de celle-ci, dans tout le
Canada, en ce qui concerne ces marchandises ou services.
[12] The presumption of validity established by
section 19 of the Trade-marks Act is analogous to the
presumption of validity of a patent in section 45 [as am.
by S.C. 2001, c. 10, s. 1] of the Patent Act, R.S.C., 1985,
c. P-4. In Apotex Inc. v. Wellcome Foundation Ltd.,
[2002] 4 S.C.R. 153, Justice Binnie characterized that
presumption as weakly worded, and he explained (at
paragraph 43) that the presumption adds little to the onus
already resting, in the usual way, on the attacking party.
What that means, in my view, is that an application for
expungement will succeed only if an examination of
all of the evidence presented to the Federal Court
establishes that the trade-mark was not registrable at the
relevant time. There is nothing more to be made of the
presumption of validity.
[12] La présomption de validité établie par l’article 19
de la Loi sur les marques de commerce est semblable à
la présomption de validité d’un brevet établie à l’article
45 [mod. par L.C. 2001, ch. 10, art. 1] de la Loi sur les
brevets, L.R.C. (1985), ch. P-4. Dans l’arrêt Apotex Inc.
c. Wellcome Foundation Ltd., [2002] 4 R.C.S. 153, le
juge Binnie a estimé que la formulation de la
présomption était plutôt faible et expliqué (au
paragraphe 43) que la présomption augmente peu la
charge qui incombe déjà, de la manière habituelle, à la
partie qui attaque la validité du brevet. Cela signifie, à
mon avis, qu’une demande de radiation sera accueillie
seulement si l’examen de toute la preuve présentée à la
Cour fédérale permet d’établir que la marque de
commerce n’était pas enregistrable à l’époque pertinente.
La présomption de validité ne sert à rien de plus.
48
EMALL.CA INC.
v. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
[2009] 2 F.C.R.
Whether the trade-marks were clearly descriptive at the
relevant time
La question de savoir si les marques de commerce
donnaient une description claire à la période pertinente
[13] The application for expungement was based on
subsection 18(1) of the Trade-marks Act, which reads in
relevant part as follows (my emphasis):
[13] La demande de radiation était fondée sur le
paragraphe 18(1) de la Loi sur les marques de commerce,
dont les dispositions pertinentes sont reproduites
ci-dessous (non souligné dans l’original) :
18. (1) The registration of a trade-mark is invalid if
18. (1) L’enregistrement d’une marque de commerce est
invalide dans les cas suivants :
(a) the trade-mark was not registrable at the date of
registration,
a) la marque de commerce n’était pas enregistrable à la date
de l’enregistrement;
(b) the trade-mark is not distinctive at the time proceedings
bringing the validity of the registration into question are
commenced, or
b) la marque de commerce n’est pas distinctive à l’époque où
sont entamées les procédures contestant la validité de
l’enregistrement;
[14] An application for expungement on the basis of
paragraph 18(1)(a) necessarily invokes subsection 12(1)
[as am. by S.C. 1993, c. 15, s. 59(F)], which reads in
relevant part as follows:
[14] Une demande de radiation fondée sur l’alinéa
18(1)a) fait nécessairement jouer le paragraphe 12(1)
[mod. par L.C. 1993, ch. 15, art. 59(F)], dont les
dispositions pertinentes sont rédigées comme suit :
12. (1) Subject to section 13, a trade-mark is registrable if it
is not
12. (1) Sous réserve de l’article 13, une marque de
commerce est enregistrable sauf dans l’un ou l’autre des cas
suivants :
...
[. . .]
(b) whether depicted, written or sounded, either clearly
descriptive or deceptively misdescriptive in the English or
French language of the character or quality of the wares or
services in association with which it is used or proposed to
be used or of the conditions of or the persons employed in
their production or of their place of origin;
b) qu’elle soit sous forme graphique, écrite ou sonore, elle
donne une description claire ou donne une description fausse
et trompeuse, en langue française ou anglaise, de la nature ou
de la qualité des marchandises ou services en liaison avec
lesquels elle est employée, ou à l’égard desquels on projette
de l’employer, ou des conditions de leur production, ou des
personnes qui les produisent, ou du lieu d’origine de ces
marchandises ou services;
[15] Justice Strayer found that the trade-marks were
clearly descriptive of the character or quality of the
services or wares in association with which they were
used by Cheaptickets, a travel agency. On that basis,
he concluded that by virtue of the combined operation
of paragraph 18(1)(a) and paragraph 12(1)(b), the
registration was invalid.
[15] Le juge Strayer a conclu que les marques de
commerce donnaient une description claire de la nature
ou de la qualité des marchandises ou des services en
liaison avec lesquels elles étaient employées par
Cheaptickets, qui est une agence de voyages. Il a conclu
sur ce fondement que, par l’effet combiné de l’alinéa
18(1)a) et de l’alinéa 12(1)b), l’enregistrement était
invalide.
[16] Cheaptickets argues that Justice Strayer erred in
determining that the trade-marks were “clearly
descriptive” within the meaning of paragraph 12(1)(b),
because they are at most merely suggestive of the
[16] Cheaptickets allègue que le juge Strayer a fait
erreur en concluant que les marques de commerce
donnaient « une description claire » au sens de l’alinéa
12(1)b), parce qu’elles évoquent tout au plus simplement
[2009] 2 R.C.F.
EMALL.CA INC.
c. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
49
character or quality of the services offered by
Cheaptickets. This is a question of mixed fact and law
that will not be disturbed on appeal in the absence of
palpable and overriding error, or a readily extricable
error of law. My review of the record and the
submissions of counsel reveal no legal error on the part
of Justice Strayer, and no palpable and overriding error
of fact.
la nature ou la qualité des services offerts par
Cheaptickets. Il s’agit d’une question mixte de fait et de
droit qui ne sera pas réexaminée en appel en l’absence
d’une erreur manifeste et dominante ou d’une erreur de
droit facilement isolable. Mon examen du dossier et les
observations des avocats ne révèlent aucune erreur de
droit de la part du juge Strayer, ni aucune erreur de fait
manifeste et dominante.
The saving provision in subsection 12(2)
La disposition d’exception du paragraphe 12(2)
[17] Cheaptickets argues that Justice Strayer failed to
consider the application of subsection 12(2) of the
Trade-marks Act. Subsection 12(2) reads as follows (my
emphasis):
[17] Cheaptickets allègue que le juge Strayer n’a pas
envisagé l’application du paragraphe 12(2) de la Loi sur
les marques de commerce, formulé comme suit (non
souligné dans l’original) :
12. . . .
12. [. . .]
(2) A trade-mark that is not registrable by reason of
paragraph (1)(a) or (b) is registrable if it has been so used in
Canada by the applicant or his predecessor in title as to have
become distinctive at the date of filing an application for its
registration.
(2) Une marque de commerce qui n’est pas enregistrable en
raison de l’alinéa (1)a) ou b) peut être enregistrée si elle a été
employée au Canada par le requérant ou son prédécesseur en
titre de façon à être devenue distinctive à la date de la
production d’une demande d’enregistrement la concernant.
[18] Emall argues that subsection 12(2) may be
invoked during the process of trade-mark registration,
but not during expungement proceedings. Emall submits
that in expungement proceedings the relevant provision
is subsection 18(2), which reads as follows (my
emphasis):
[18] Emall prétend que le paragraphe 12(2) peut
être invoqué lors du processus d’enregistrement d’une
marque de commerce, et non à l’occasion d’une
procédure en radiation. Elle soutient que, dans une
procédure en radiation, la disposition pertinente est le
paragraphe 18(2), rédigé comme suit (non souligné dans
l’original) :
18. . . .
18. [. . .]
(2) No registration of a trade-mark that had been so used
in Canada by the registrant or his predecessor in title as to have
become distinctive at the date of registration shall be held
invalid merely on the ground that evidence of the
distinctiveness was not submitted to the competent authority
or tribunal before the grant of the registration.
(2) Nul enregistrement d’une marque de commerce qui était
employée au Canada par l’inscrivant ou son prédécesseur en
titre, au point d’être devenue distinctive à la date
d’enregistrement, ne peut être considéré comme invalide pour
la seule raison que la preuve de ce caractère distinctif n’a pas
été soumise à l’autorité ou au tribunal compétent avant l’octroi
de cet enregistrement.
[19] Subsection 18(2) makes available to the holder
of a registered trade-mark a specific defence in
expungement proceedings which may come into play
if the trade-mark has acquired distinctiveness by the
time the registration process was complete, even if the
Registrar of Trade-marks was not given evidence of
that fact.
[19] Le paragraphe 18(2) offre au titulaire d’une
marque de commerce déposée un moyen de défense
particulier pouvant être invoqué dans le cadre d’une
procédure en radiation si la marque de commerce
possédait un caractère distinctif au moment où le
processus d’enregistrement a pris fin, même si le
registraire des marques de commerce n’a pas reçu de
preuve de ce fait.
50
EMALL.CA INC.
v. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
[2009] 2 F.C.R.
[20] The consequence of Emall’s argument is that
if Cheaptickets is unable to establish distinctiveness
as of the completion of the registration process as
contemplated by subsection 18(2), Cheaptickets would
be barred from even attempting to establish
distinctiveness as of the commencement of that process.
Emall referred to no authority that would compel
subsection 12(2) to be construed in such a limited
fashion, and I see no reason to accept that interpretation.
In my view, the existence of subsection 18(2) does not
preclude Cheaptickets from invoking subsection 12(2)
during expungement proceedings.
[20] La conséquence de l’argument formulé par Emall
est que, si Cheaptickets n’est pas en mesure d’établir que
le caractère distinctif existait à la fin du processus
d’enregistrement, comme le prévoit le paragraphe 18(2),
elle n’aurait même pas la possibilité de tenter d’établir
qu’il existait au début de ce processus. Emall n’a cité
aucune source à l’appui d’une interprétation aussi
restrictive du paragraphe 12(2), et je ne vois aucune
raison d’accepter cette interprétation. À mon avis,
l’existence du paragraphe 18(2) n’empêche pas
Cheaptickets d’invoquer le paragraphe 12(2) dans la
procédure en radiation.
[21] Cheaptickets is correct to say that Justice Strayer
does not mention subsection 12(2). That may have been
an error or oversight on his part, or it may indicate that
he found subsection 12(2) not to be worthy of mention.
In either case, the omission is inconsequential. The
record discloses no evidence that is reasonably capable
of supporting Cheaptickets’ submission that the
trade-marks had acquired distinctiveness as of the date
on which the applications for registration were filed.
[21] Cheaptickets a raison de dire que le juge Strayer
n’a pas fait état du paragraphe 12(2). Il peut s’agir d’une
erreur ou d’une omission de sa part ou cela peut indiquer
qu’il a estimé qu’il n’était pas important d’en parler.
Dans l’un ou l’autre des cas, l’omission est sans
conséquence. Le dossier ne comporte aucun élément de
preuve qui peut raisonnablement appuyer l’argument de
Cheaptickets suivant lequel les marques de commerce
avaient acquis un caractère distinctif à la date à laquelle
les demandes d’enregistrement ont été déposées.
[22] Cheaptickets points to paragraph 16 of Justice
Strayer’s reasons as an indication that he had in fact
concluded that the trade-marks were distinctive at the
date of the filing of the application for registration,
because he refers to the absence of evidence that they
had ceased to be distinctive after that time. I am unable
to accept Cheaptickets’ interpretation of paragraph 16.
As I read paragraph 16, it is intended to explain that,
because Justice Strayer had concluded that Emall’s
expungement application had succeeded on the basis of
paragraph 18(1)(a), it was not necessary to deal with
the part of Emall’s expungement application that
relied on paragraph 18(1)(b). Justice Strayer then stated
by way of obiter dicta that the application based on
paragraph 18(1)(b) would have failed in any event for
lack of evidence.
[22] Selon Cheaptickets, le paragraphe 16 des motifs
de l’ordonnance du juge Strayer indique qu’il a en réalité
conclu que les marques de commerce étaient distinctives
à la date du dépôt de la demande d’enregistrement, parce
qu’il parle de l’absence d’éléments de preuve démontrant
qu’elles avaient cessé d’être distinctives après cette date.
Je ne puis accepter cette interprétation du paragraphe 16.
Suivant mon interprétation, le paragraphe 16 vise à
expliquer que, parce que le juge Strayer avait conclu que
la demande de radiation présentée par Emall avait été
accueillie sur le fondement de l’alinéa 18(1)a), il n’était
pas nécessaire d’examiner la partie de la demande de
radiation qui était fondée sur l’alinéa 18(1)b). Le juge
Strayer a alors formulé l’opinion incidente que la
demande fondée sur l’alinéa 18(1)b) aurait de toute façon
échoué en raison de l’insuffisance de la preuve.
Separate consideration of the design mark
Examen distinct du dessin-marque
[23] Cheaptickets argues that Justice Strayer failed to
consider the unique and distinctive aspects of the “Cheap
Tickets and Travel & Design” mark separate and apart
[23] Cheaptickets allègue que le juge Strayer n’a pas
examiné les aspects uniques et distinctifs de la marque
« Cheap Tickets and Travel & Design » séparément de la
[2009] 2 R.C.F.
EMALL.CA INC.
c. CHEAPTICKETS AND TRAVEL INC.
51
from the “Cheap Tickets” mark. In my view there is no
merit to this submission. The challenge to the
registrability of the trade-marks was based on the use of
the words “Cheap Tickets” as an integral part of
Cheaptickets’ registered trade-marks. There is no
evidence that Cheaptickets has ever disclaimed, or
indicated a willingness to disclaim, the words “Cheap
Tickets” as used in the “Cheap Tickets and Travel &
Design” mark.
marque « Cheap Tickets ». À mon avis, cette observation
est sans fondement. La contestation de l’enregistrabilité
des marques de commerce reposait sur l’emploi des mots
« Cheap Tickets » comme partie intégrante des marques
de commerce déposées de Cheaptickets. Rien dans la
preuve n’indique que Cheaptickets a déjà renoncé ou
manifesté la volonté de renoncer à revendiquer les mots
« Cheap Tickets » employés dans la marque « Cheap
Tickets and Travel & Design ».
Conclusion
Conclusion
[24]
[24]
I would dismiss this appeal with costs.
Je rejetterais l’appel avec dépens.
DÉCARY J.A.: I agree.
LE JUGE DÉCARY, J.C.A. : Je suis d’accord.
TRUDEL J.A.: I agree.
LA JUGE TRUDEL, J.C.A. : Je suis d’accord.
52
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
A-170-07
2008 CAF 153
A-170-07
2008 FCA 153
Panchalingam Nagalingam (Appellant)
Panchalingam Nagalingam (appelant)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(intimé)
INDEXED AS: NAGALINGAM v. CANADA (MINISTER
CITIZENSHIP AND IMMIGRATION) (F.C.A.)
RÉPERTORIÉ : NAGALINGAM c. CANADA (MINISTRE
CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION) (C.A.F.)
OF
DE LA
Federal Court of Appeal, Décary, Nadon and Trudel
JJ.A.—Toronto, January 24; Ottawa, April 24, 2008.
Cour d’appel fédérale, juges Décary, Nadon et Trudel,
J.C.A.—Toronto, 24 janvier; Ottawa, 24 avril 2008.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Inadmissible Persons — Immigration and Refugee Protection
Act, s. 115(2) exception to non-refoulement examined —
Appeal from Federal Court’s decision upholding opinion
issued under Act, s. 115(2)(b) appellant should be removed
from Canada based on nature, severity of facts committed —
Appellant, Convention refugee, becoming permanent resident
of Canada — Inadmissibility finding made primarily because
of appellant’s involvement with Tamil gang called A.K. Kannan
— Ordered deported — (1) Federal Court erred in holding s.
115(2) analysis of nature, severity of acts committed by
appellant unnecessary when determined person not at risk if
removed from Canada — Sequence of s. 115(2) analysis should
not be reversed — Protected person, Convention refugee
continuing to benefit from non-refoulement until s. 115(2)
exceptions engaged — (2) In s. 115(2), words “acts
committed” referring to acts committed by individual
personally — Acts by criminal organization may be relied upon
if individual complicit in commission thereof — Based on
definition of “organized criminality” under Act, s. 37(1)
person’s complicity in acts within organized criminality
must be determined in accordance with Canadian law, not
international law — Non-refoulement exceptions requiring
high threshold to operate — Respondent having discretion
under s. 115(2)(b) to assess nature, severity of acts committed
by individual before determining should be refouled — Express
finding individual complicit in commission of serious,
significant criminal acts of gang not required, but finding on
reasonable grounds individual complicit in acts of organized
criminality committed by organization and that acts of such
nature, severity to warrant removal nonetheless required —
Appeal allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi —
Personnes interdites de territoire — Examen de l’exception au
principe de non-refoulement prévue à l’art. 115(2) de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés — Appel de la
décision par laquelle la Cour fédérale a confirmé l’avis donné
en application de l’art. 115(2)b) de la Loi selon lequel
l’appelant devrait être renvoyé du Canada compte tenu de la
nature et de la gravité des actes commis — L’appelant, un
réfugié au sens de la Convention, est devenu un résident
permanent du Canada — L’interdiction de territoire a été
prononcée principalement parce que l’appelant faisait partie
d’un gang tamoul appelé A.K. Kannan — Une mesure
d’expulsion a été prise — 1) La Cour fédérale a commis une
erreur en statuant qu’il n’était pas nécessaire de procéder, en
vertu de l’art. 115(2), à une analyse de la nature et de la gravité
des actes commis par l’appelant, étant donné que l’appelant
ne serait exposé à aucun risque s’il était renvoyé du Canada —
Le cadre d’analyse énoncé à l’art. 115(2) ne devrait pas être
effectué dans l’ordre inverse — La personne protégée et le
réfugié au sens de la Convention bénéficient du principe de
non- refoulement jusqu’à ce que les exceptions prévues à l’art.
115(2) s’appliquent — 2) À l’art. 115(2), les mots « actes
commis » s’entendent des actes commis par l’appelant
lui-même — On peut se fonder sur les actes commis par
l’organisation criminelle dès lors qu’il est démontré que
l’appelant s’est rendu complice de la perpétration de ces actes
— Compte tenu de la définition de l’expression « criminalité
organisée » énoncée à l’art. 37(1) de la Loi, il faut se référer
au droit canadien et non au droit international pour déterminer
si une personne a participé à un acte compris dans la
criminalité organisée — Il faut remplir des conditions
minimales très exigeantes avant que les exceptions au principe
du non-refoulement jouent — L’intimé dispose du pouvoir
discrétionnaire en vertu de l’art. 115(2)b) d’apprécier la nature
et la gravité des actes commis avant de décider si l’intéressé
devrait être refoulé — Il ne faut pas tirer de conclusion
expresse que l’intéressé avait été complice d’actes criminels
graves commis par le gang, mais il faut néanmoins conclure,
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
53
pour des motifs raisonnables, que l’intéressé s’était rendu
complice des actes de criminalité organisée commis par
l’organisation dont la nature et la gravité justifiaient son
renvoi — Appel accueilli.
This was an appeal from a Federal Court decision
dismissing an application for judicial review of the
respondent’s opinion pursuant to paragraph 115(2)(b) of the
Immigration and Refugee Protection Act that the appellant
should not be allowed to remain in Canada based on the nature
and severity of acts committed. The appellant, a Sri Lankan
Tamil, was granted Convention refugee status in Canada and
then became a permanent resident. The Immigration and
Refugee Board later found the appellant to be inadmissible to
Canada on grounds of organized criminality pursuant to
paragraph 37(1)(a) of the Act, primarily because of his
involvement with a Tamil gang known as the A.K. Kannan,
and ordered that he be deported. The respondent’s delegate then
issued the impugned opinion. In upholding that decision, the
Federal Court found that since the delegate had reasonably
concluded that there was no risk of harm if the appellant were
removed from Canada, the non-refoulement provisions under
subsection 115(1) of the Act did not apply and there was no
need to balance the competing interests under subsection
115(2). The Federal Court stated that it was no longer
necessary to address the issue of complicity and whether the
“nature and severity of the acts committed” by the criminal
organization rather than the appellant personally should
be considered.
Il s’agissait d’un appel de la décision par laquelle la Cour
fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée en
vue de faire annuler l’avis donné par l’intimé en application de
l’alinéa 115(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés selon lequel l’appelant ne devrait pas être autorisé
à rester au Canada compte tenu de la nature et de la gravité
des actes commis. L’appelant, un Tamoul du Sri Lanka, s’est vu
reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention au
Canada, puis est devenu résident permanent. La Commission
de l’immigration et du statut de réfugié a ensuite statué
que l’appelant était interdit de territoire au Canada pour
criminalité organisée en application de l’alinéa 37(1)a) de la
Loi, principalement parce qu’il faisait partie d’un gang tamoul
appelé A.K. Kannan, et a ordonné son expulsion. Le délégué du
ministre a ensuite émis l’avis contesté. Lorsqu’elle a confirmé
cette décision, la Cour fédérale a précisé que comme le délégué
avait raisonnablement conclu que l’appelant ne risquait pas de
subir un préjudice s’il était renvoyé, les dispositions relatives
au non-refoulement prévues au paragraphe 115(1) de la Loi ne
s’appliquaient pas et il n’était donc pas nécessaire de pondérer
les intérêts opposés conformément au paragraphe 115(2).
La Cour fédérale a expliqué qu’il n’était plus nécessaire
d’examiner la question de la complicité et de se demander s’il
fallait tenir compte « de la nature et de la gravité des actes
commis » par l’organisation criminelle plutôt que par
l’appelant personnellement.
The principle of non-refoulement is incorporated into
Canadian law by subsection 115(1) of the Act and prohibits the
return of Convention refugees and protected persons to any
country where they would be at risk of persecution for reasons
of race, religion, nationality, membership in a particular social
group or political opinion, or at risk of torture or cruel and
unusual treatment or punishment. However, subsection 115(2)
expressly allows derogation from this principle where the
subject is: (a) found inadmissible on grounds of serious
criminality and constitutes, in the opinion of the Minister, a
danger to the public in Canada; or (b) found inadmissible on
grounds of security, violating human or international rights or
organized criminality if, in the Minister’s opinion, the person
should not be allowed to remain in Canada on the basis of the
nature and severity of acts committed or of danger to the
security of Canada.
Le principe du non-refoulement est incorporé en droit
canadien par le paragraphe 115(1) de la Loi et interdit de
renvoyer dans un pays où elle risque la persécution du fait de
sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à
un groupe social ou de ses opinions politiques, la torture ou
des traitements ou peines cruels et inusités, la personne
protégée ou le réfugié au sens de la Convention. Cependant, le
paragraphe 115(2) permet expressément de déroger à ce
principe dans le cas : a) de l’interdit de territoire pour grande
criminalité qui, selon le ministre, constitue un danger pour le
public au Canada; ou b) de l’interdit de territoire pour raison de
sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux
ou criminalité organisée si, selon le ministre, il ne devrait pas
être présent au Canada en raison soit de la nature et de la
gravité de ses actes passés, soit du danger qu’il constitue pour
la sécurité du Canada.
The Federal Court certified two questions: (1) if, in
preparing an opinion under paragraph 115(2)(b) of the Act,
the Minister finds that a refugee who is inadmissible on
grounds of organized criminality does not face a risk of
persecution, torture, cruel and unusual punishment or treatment
upon return to his country of origin, must the “nature and
severity of acts committed” still be considered?; (2) if the lack
of risk identified above is not determinative, is paragraph
La Cour fédérale a certifié deux questions, notamment
celles de savoir : 1) si le ministre, lorsqu’il rédige l’avis visé
à l’alinéa 115(2)b) de la Loi, est dispensé de prendre en
considération la nature et la gravité des actes passés d’un
réfugié s’il conclut que le réfugié qui est interdit de territoire
pour criminalité organisée ne risque pas la persécution, la
torture ou des peines ou traitements cruels et inusités à
son retour dans son pays d’origine; 2) si l’alinéa 115(2)b)
54
NAGALINGAM
115(2)(b) to be applied “on the basis of the nature and severity
of acts committed” by the criminal organization of which the
person is a member, or of acts committed by the person being
considered for removal (including acts of the criminal
organization in which the person was complicit)?
Held, the appeal should be allowed.
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
s’applique « en raison de la nature et de la gravité » des actes
commis par l’organisation criminelle à laquelle appartient la
personne devant être renvoyée ou des actes commis par cette
personne (y compris les actes commis par l’organisation
criminelle desquels elle a été complice) si le fait que le
demandeur ne court aucun de ces risques n’est pas déterminant.
Arrêt : l’appel doit être accueilli.
(1) The Federal Court erred when it held that an analysis of
the nature and severity of acts committed by the appellant
under subsection 115(2) of the Act became unnecessary in
the absence of risk to the appellant upon his removal from
Canada. In Ragupathy v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), the Federal Court of Appeal set out a logical
sequence of analysis when discussing the elements of a “danger
opinion” issued under subsection 115(2). Once the protected
person has been found inadmissible on grounds of serious
criminality, it must be determined whether the individual poses
a danger to the public. The Federal Court erred in declaring
that, pursuant to Ragupathy, the delegate could reverse that
sequence of analysis. It ignored the structure of section 115 as
well as Canada’s overall responsibilities with regard to the
United Nations Convention Relating to the Status of Refugees
when finding that the absence of risk for the appellant, if
returned to Sri Lanka, determined his right to non-refoulement.
The scope of section 115 is such that the principle of nonrefoulement continually applies to a protected person or a
Convention refugee until one of the two listed exceptions is
engaged. Once the individual is found inadmissible on grounds
of security (section 34), violating human or international rights
(section 35) or organized criminality (section 37), the delegate
must determine whether the person should not be allowed to
remain in Canada on the basis of the nature and severity of acts
committed or of danger to the security of Canada. Then, an
analysis under section 7 of the Canadian Charter of Rights and
Freedoms must be performed to assess whether the individual,
if removed to his or her country of origin, will personally face
a risk to life, security or liberty on a balance of probabilities.
Finally, the nature and severity of the acts committed or of the
danger to the security of Canada must be balanced against the
degree of risk, as well as against any other humanitarian and
compassionate considerations. Therefore, the answer to the
first certified question was “no”.
1) La Cour fédérale a commis une erreur en statuant qu’il
n’était pas nécessaire de procéder, en vertu du paragraphe
115(2) de la Loi, à une analyse de la nature et de la gravité
des actes commis par l’appelant, étant donné que l’appelant
n’était exposé à aucun risque s’il était renvoyé du Canada.
Dans l’arrêt Ragupathy c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), la Cour d’appel fédérale a proposé
un cadre d’analyse logique en ce qui concerne l’examen
des éléments constitutifs de l’« avis de danger » prévu au
paragraphe 115(2). Une fois que la personne protégée a été
interdite de territoire pour grande criminalité, il faut vérifier
si cette personne constitue un danger pour le public. La
Cour fédérale s’est méprise lorsqu’elle a déclaré que l’arrêt
Ragupathy permettait au délégué d’effectuer cette analyse dans
l’ordre inverse. Elle méconnaîssait l’économie de l’article 115,
ainsi que les obligations générales que la Convention des
Nations Unies relative au statut des réfugiés impose au Canada
lorsqu’elle a conclu que le fait que l’appelant ne serait exposé
à aucun risque s’il retournait au Sri Lanka était déterminant
quant à son droit de ne pas être refoulé. La portée de l’article
115 fait en sorte que le principe du non-refoulement s’applique
sans discontinuité à la personne protégée et au réfugié au sens
de la Convention tant que l’une ou l’autre des deux exceptions
qui y sont prévues ne s’applique pas. Lorsque l’intéressé est
interdit de territoire pour raison de sécurité (article 34), pour
atteinte aux droits humains ou internationaux (article 35) ou
pour criminalité organisée (article 37), le délégué doit décider
si l’intéressé ne devrait pas être autorisé à demeurer au Canada
à cause de la nature et de la gravité des actes commis ou du
danger qu’il constitue pour la sécurité au Canada. Ensuite,
le délégué doit procéder à une analyse fondée sur l’article 7
de la Charte canadienne des droits et libertés pour vérifier si,
selon la prépondérance des probabilités, l’intéressé sera
exposé à une menace à sa vie ou à un risque à sa sécurité ou
à sa liberté s’il est renvoyé dans son pays d’origine. Enfin,
le délégué doit mettre en balance la nature et la gravité des
actes commis ou le danger pour la sécurité du Canada et
le degré de risque, en tenant également compte de tout autre
facteur d’ordre humanitaire applicable. Par conséquent, il
fallait répondre par la négative à la première question certifiée.
(2) The proper standard of proof required to bring the
appellant under the subsection 115(2) exception is reasonable
grounds. The “acts committed” which are relevant under
paragraph 115(2)(b) are those committed personally by the
appellant. But the acts committed by the criminal organization
as a whole may also be relied upon so long as it is established
that the appellant was complicit in the commission of those
2) La norme de preuve à laquelle il faut satisfaire pour que
l’appelant tombe sous le coup de l’exception prévue au
paragraphe 115(2) est celle des motifs raisonnables. Les « actes
commis » dont il y a lieu de tenir compte pour l’application de
l’alinéa 115(2)b) sont ceux qui ont été commis par l’appelant
lui-même. Cependant, on peut aussi se fonder sur les actes
commis collectivement par l’organisation criminelle, dès lors
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
55
acts. The Federal Court wrongly relied on Ramirez v. Canada
(Minister of Employment and Immigration) to define
complicity in the context of organized criminality. The
definition adopted, usually referred to as “complicity by
association,” has been recognized as a method of perpetrating
an offence in respect of certain international crimes covered
by Article lF(a) of the Convention and of certain acts contrary
to the international purposes and principles sought by
Article lF(c) thereof. While this approach would apply to a
determination under paragraph 115(2)(b) of the Act for
inadmissibility under section 35 (human or international rights
violation), it would not apply to a person declared inadmissible
pursuant to section 37 (organized criminality). Parliament
chose to define “organized criminality” in section 37 by
referring to “criminal activity planned and organized by a
number of persons acting in concert in furtherance of
the commission of an offence punishable under an Act of
Parliament”. Thus, in the context of paragraph 115(2)(b) of the
Act, when a person has been found inadmissible for organized
criminality, Canadian law and not international law must be
referred to in order to establish if the person was a party to an
act of such nature and severity as to warrant his or her removal.
qu’il est démontré que l’appelant s’est rendu complice de
la perpétration de ces actes. La Cour fédérale a invoqué à
tort l’arrêt Ramirez c. Canada (Ministre de l’Emploi et de
l’Immigration) pour définir la complicité dans le contexte
de la criminalité organisée. La définition adoptée, qui est
habituellement désignée par l’expression « complicité par
association », a été reconnue comme un mode de perpétration
relativement à certains crimes internationaux visés à l’article
1Fa) de la Convention et dans le cas d’agissements contraires
aux buts et principes internationaux visés à l’article 1Fc) de la
Convention. Bien que cette méthode puisse s’appliquer à la
décision visée à l’alinéa 115(2)b) de la Loi par laquelle
l’intéressé a été interdit de territoire en vertu de l’article 35
(atteinte aux droits humains ou internationaux), on ne peut pas
en dire autant de la personne interdite de territoire en vertu de
l’article 37 (criminalité organisée). Le législateur a choisi de
définir la « criminalité organisée » à l’article 37 en parlant
d’« activités criminelles organisées par plusieurs personnes
agissant de concert en vue de la perpétration d’une infraction
à une loi fédérale ». Donc, dans le contexte de l’alinéa 115(2)b)
de la Loi, lorsqu’une personne a été déclarée interdite de
territoire pour criminalité organisée, il faut se référer au droit
canadien et non au droit international pour déterminer si cette
personne a participé à un acte dont la nature ou la gravité
justifient son renvoi.
The wording of the Act and Parliament’s choices support
the idea that a high threshold is needed for the exceptions
in paragraphs 115(2)(a) and (b) to operate. With respect to
paragraph 115(2)(b), Parliament has given the Minister the
discretion to assess the nature and severity of the acts before
determining if the subject should be refouled, which suggests
that paragraph 115(2)(b) will only be triggered where the acts
committed are of substantial gravity. A person should not be
refouled unless the acts in which he was involved warrant
removal (appellant herein). The Federal Court found that the
delegate failed to expressly find that the applicant was
complicit in the serious and significant criminal acts of the
gang. But an express finding is not required. The delegate
found that the A.K. Kannan was a criminal organization
generally involved in severe criminal acts and that the appellant
was an active member therein. This fell short of meeting the
personalized fact-driven inquiry that paragraph 115(2)(b)
dictates. The delegate was required to conclude, on reasonable
grounds, that the appellant was complicit in the acts of
organized criminality committed by the organization, acts that
were of such nature and severity as to warrant his removal, but
failed to do so.
L’idée de conditions minimales à remplir très exigeantes
avant que les exceptions prévues aux alinéas 115(2)a) et b)
ne jouent est confirmée par le libellé de la Loi et par les choix
faits par le législateur. Pour ce qui est de l’alinéa 115(2)b),
le législateur fédéral a conféré au ministre le pouvoir
discrétionnaire d’apprécier la nature et la gravité des actes
commis avant de décider si l’intéressé devrait être refoulé, ce
qui permet de penser que l’alinéa 115(2)b) ne s’applique que
lorsque les actes commis sont très graves. Une personne ne
devrait pas être refoulée sauf si les actes dans lesquels elle a été
impliquée justifient son renvoi (l’appelant en l’espèce). La
Cour fédérale a conclu que le délégué n’avait pas conclu
expressément que le demandeur avait été complice des actes
criminels graves commis par le gang. Cependant, le délégué
n’était pas tenu de tirer une conclusion expresse. Le délégué a
conclu que l’A.K. Kannan était une organisation criminelle qui
se livrait, de façon générale, à des activités criminelles graves
et que l’appelant était un membre actif de ce groupe. Cela ne
répondait pas aux exigences de l’enquête personnalisée axée
sur les faits qu’impose l’alinéa 115(2)b). Le délégué était tenu
de conclure, pour des motifs raisonnables, que l’appelant s’était
rendu complice des actes de criminalité organisée dont la
nature et la gravité justifiaient son renvoi, mais il ne l’a pas fait.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982,
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi
56
NAGALINGAM
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44],
s. 7.
Crimes Against Humanity and War Crimes Act, S.C. 2000,
c. 24, ss. 4, 5, 6, 7.
Criminal Code, R.S.C., 1985, c. C-46, ss. 4(4), 21, 23 (as
am. by S.C. 2000, c. 12, s. 92), 146, 240, 463 (as am. by
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 27, s. 59; S.C. 1998, c. 35, s.
120), 465 (as am. by R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 27, s.
61; S.C. 1998, c. 35, s. 121), 467.1(1) “criminal
organization” (as enacted by S.C. 2001, c. 32, s. 27).
Immigration Act, R.S.C., 1985, c. I-2, s. 2(1) “Convention
refugee” (as am. by R.S.C., 1985 (4th Supp.), c. 28, s. 1).
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 34, 35, 36, 37, 72 (as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 194),
73, 74, 75 (as am. idem), 98, 108(2), 115.
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 34(2).
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6, Arts. 1F,
33.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 7.
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 4(4), 21, 23
(mod. par L.C. 2000, ch. 12, art. 92), 146, 240, 463 (mod.
par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 27, art. 59; L.C. 1998,
ch. 35, art. 120), 465 (mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.),
ch. 27, art. 61; L.C. 1998, ch. 35, art. 121), 467.1(1)
« organisation criminelle » (édicté par L.C. 2001, ch. 32,
art. 27).
Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6, art. 1F,
33.
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 34(2).
Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre,
L.C. 2000, ch. 24, art. 4, 5, 6, 7.
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 2(1)
« réfugié au sens de la Convention » (mod. par L.R.C.
(1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 1).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 34, 35, 36, 37, 72 (mod. par L.C. 2002,
ch. 8, art. 194), 73, 74, 75 (mod., idem), 98, 108(2), 115.
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Baker v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817; (1999), 174 D.L.R.
(4th) 193; 14 Admin. L.R. (3d) 173; 1 Imm. L.R. (3d) 1;
243 N.R. 22; Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R.
190; (2008), 329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 69
Admin. L.R. (4th) 1; 64 C.C.E.L. (3d) 1; 69 Imm. L.R.
(3d) 1; 170 L.A.C. (4th) 1; 372 N.R. 1; 2008 SCC 9;
Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2002] 1 S.C.R. 3; (2002), 208 D.L.R. (4th)
1; 37 Admin. L.R. (3d) 152; 90 C.R.R. (2d) 1; 18 Imm.
L.R. (3d) 1; 281 N.R. 1; 2002 SCC 1; Ragupathy v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), [2007]
1 F.C.R. 490; (2006), 53 Imm. L.R. (3d) 186; 350 N.RE.
137; 2006 FCA 151.
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Dunsmuir c.
Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190; (2008), 329
R.N.-B. (2e) 1; 2008 CSC 9; Suresh c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3;
2002 CSC 1; Ragupathy c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 1 R.C.F. 490;
2006 CAF 151.
DISTINGUISHED:
DÉCISION DIFFÉRENCIÉE :
Ramirez v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1992] 2 F.C. 306; (1992), 89 D.L.R. (4th)
173; 135 N.R. 390 (C.A.).
Ramirez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1992] 2 C.F. 306 (C.A.).
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Lai v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(2005), 253 D.L.R. (4th) 606; 332 N.R. 344; 2005 FCA
125; Chiau v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2001] 2 F.C. 297; (2000), 195 D.L.R. (4th)
422; 265 N.R. 121 (C.A.); Dunlop and Sylvester v. The
Queen, [1979] 2 S.C.R. 881; (1979), 99 D.L.R. (3d) 301;
[1979] 4 W.W.R. 599; 47 C.C.C. (2d) 93; 8 C.R. (3d) 349;
27 N.R. 153.
Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CAF 125; Chiau c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2001] 2 C.F. 297
(C.A.); Dunlop et Sylvester c. La Reine, [1979] 2 R.S.C.
881.
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
57
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v.
Nagalingam (2004), 41 Imm. L.R. (3d) 230; 2004 FC
1757; Nagalingam v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2004 FC 1397; Pushpanathan v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [1998] 1 S.C.R.
982; (1998), 160 D.L.R. (4th) 193; 11 Admin. L.R. (3d) 1;
43 Imm. L.R. (2d) 117; 226 N.R. 201; amended reasons,
[1998] 1 S.C.R. 1222; (1998), 11 Admin. L.R. (3d) 130;
Housen v. Nikolaisen, [2002] 2 S.C.R. 235; (2002), 211
D.L.R. (4th) 577; [2002] 7 W.W.R. 1; 219 Sask. R. 1; 10
C.C.L.T. (3d) 157; 30 M.P.L.R. (3d) 1; 286 N.R. 1; 2002
SCC 33; Dr. Q v. College of Physicians and Surgeons of
British Columbia, [2003] 1 S.C.R. 226; (2003), 223 D.L.R.
(4th) 599; [2003] 5 W.W.R. 1; 11 B.C.L.R. (4th) 1; 48
Admin. L.R. (3d) 1; 179 B.C.A.C. 170; 302 N.R. 34; 2003
SCC 19; Zrig v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2003] 3 F.C. 761; (2003), 229 D.L.R. (4th)
235; 32 Imm. L.R. (3d) 1; 307 N.R. 201; 2003 FCA 178;
Sivakumar v. Canada (Minister of Employment and
Immigration), [1994] 1 F.C. 433 (C.A.); Zazai v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (2005), 259
D.L.R. (4th) 281; 50 Imm. L.R. (3d) 107; 339 N.R. 201;
2005 FCA 303; Lennikov v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2007 FC 43; R. v. Greyeyes,
[1997] 2 S.C.R. 825; (1997), 148 D.L.R. (4th) 634; [1997]
7 W.W.R. 426; 152 Sask. R. 294; 116 C.C.C. (3d) 334; 8
C.R. (5th) 308; R. v. Smith (2007), 251 N.S.R. (2d) 255;
216 C.C.C. (3d) 490; 2007 NSCA 19; R. v. Simpson,
[1988] 1 S.C.R. 3; (1988), 46 D.L.R. (4th) 466; [1988] 2
W.W.R. 385; 23 B.C.L.R. (2d) 145; 38 C.C.C. (3d) 481; 62
C.R. (3d) 137; 81 N.R. 267; R. v. Terezakis (2007), 245
B.C.A.C. 74; 223 C.C.C. (3d) 344; 51 C.R. (6th) 165; 2007
BCCA 384; leave to appeal to S.C.C. refused, [2007]
S.C.C.A. No. 487; Sittampalam v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) (2007), 316 F.T.R. 142; 62
Imm. L.R. (3d) 271; 2007 FC 687.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
c. Nagalingam, 2004 CF 1757; Nagalingam c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF
1397; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982;
motifs modifiés, [1998] 1 R.C.S. 1222; Housen c.
Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235; 2002 CSC 33; Dr Q c.
College of Physicians and Surgeons of British Columbia,
[2003] 1 R.C.S. 226; 2003 CSC 19; Zrig c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2003] 3
C.F. 761; 2003 CAF 178; Sivakumar c. Canada (Ministre
de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 433 (C.A.);
Zazai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CAF 303; Lennikov c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF
43; R. c. Greyeyes, [1997] 2 R.C.S. 825; R. v. Smith (2007),
251 N.S.R. (2d) 255; 216 C.C.C. (3d) 490; 2007 NSCA
19; R. c. Simpson, [1988] 1 R.C.S. 3; R. v. Terezakis
(2007), 245 B.C.A.C. 74; 223 C.C.C. (3d) 344; 51 C.R.
(6th) 165; 2007 BCCA 384; autorisation de pourvoi à la
C.S.C. refusée, [2007] C.S.C.R. no 487; Sittampalam c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2007 CF 687.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Lauterpacht, Sir E. and Daniel Bethlehem. “The scope and
content of the principle of non-refoulement: Opinion”
in Feller, E., V. Türk and F. Nicholson, eds., Refugee
Protection in International Law: UNHCR’s Global
Consultations on International Protection. New York:
Cambridge Univ. Press, 2003.
Lauterpacht, Sir E. et Daniel Bethlehem. « The scope and
content of the principle of non-refoulement : Opinion »
dans Feller, E., V. Türk et F. Nicholson, dir., Refugee
Protection in International Law: UNHCR’s Global
Consultations on International Protection. New York :
Cambridge Univ. Press, 2003.
APPEAL from a Federal Court decision ([2008] 1
F.C.R. 87; (2007), 310 F.T.R. 34; 60 Imm. L.R. (3d) 276;
2007 FC 229) dismissing an application for judicial
review to set aside the respondent’s opinion pursuant to
paragraph 115(2)(b) of the Immigration and Refugee
Protection Act that the appellant should not be allowed
APPEL de la décision ([2008] 1 R.C.F. 87; 2007 CF
229) par laquelle la Cour fédérale a rejeté la demande de
contrôle judiciaire présentée en vue de faire annuler
l’avis donné par l’intimé en application de l’alinéa
115(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés selon lequel l’appelant ne devrait pas être
58
NAGALINGAM
to remain in Canada based on the nature and severity of
acts committed. Appeal allowed.
APPEARANCES:
Barbara L. Jackman and Andrew Brouwer for
appellant.
Bridget A. O’Leary and Amy Lambiris for
respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
autorisé à demeurer au Canada compte tenu de la nature
et de la gravité des actes commis. Appel accueilli.
ONT COMPARU :
Barbara L. Jackman et Andrew Brouwer pour
l’appelant.
Bridget A. O’Leary et Amy Lambiris pour l’intimé.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Jackman & Associates, Toronto, for appellant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
Jackman & Associates, Toronto, pour l’appelant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l’intimé.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1] TRUDEL J.A.: This is an appeal from a decision
of Justice Kelen (cited as [2008] 1 F.C.R. 87 (F.C.))
sitting in judicial review, whereby he dismissed the
application of Panchalingam Nagalingam (the appellant)
to set aside the opinion of the Minister of Citizenship
and Immigration (the Minister) pursuant to paragraph
115(2)(b) of the Immigration and Refugee Protection
Act, S.C. 2001, c. 27 (the Act).
[1] LA JUGE TRUDEL, J.C.A. : La Cour statue sur
l’appel d’une décision par laquelle le juge Kelen ([2008]
1 R.C.F. 87 (C.F.)), qui était saisi d’une demande de
contrôle judiciaire, a rejeté la demande présentée par
Panchalingam Nagalingam (l’appelant) en vue de faire
annuler l’avis donné par le ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration (le Ministre) en application de l’alinéa
115(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi).
[2] In making his decision Justice Kelen found, and
both parties agreed, that the application raised “questions
of general importance with respect to the refoulement,
or removal from Canada, of refugees who have been
found to be persons inadmissible on grounds of
organized criminality” (at paragraph 2 of the reasons for
judgment). He therefore certified the following two
questions:
[2] Pour rendre sa décision, le juge Kelen a conclu,
avec l’assentiment des deux parties, que la demande dont
il était saisi soulevait « des questions graves de portée
générale concernant le refoulement ou le renvoi du
Canada de réfugiés qui sont interdits de territoire pour
criminalité organisée » (au paragraphe 2 des motifs du
jugement). Il a par conséquent certifié les deux questions
suivantes :
1. If, in the preparation of an opinion under paragraph
115(2)(b) of the Immigration and Refugee Protection Act,
the Minister finds that a refugee who is inadmissible on
grounds of organized criminality does not face a risk of
persecution, torture, cruel and unusual punishment or
treatment upon return to his country of origin, does such a
finding render unnecessary the Minister’s consideration of
the “nature and severity of acts committed” under paragraph
115(2)(b)?
1. Si, lorsqu’il rédige l’avis visé à l’alinéa 115(2)b) de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés, le ministre
constate que le réfugié qui est interdit de territoire pour
criminalité organisée ne risque pas la persécution, la torture
ou des peines ou traitements cruels et inusités à son retour
dans son pays d’origine, est-il pour autant dispensé de
prendre en considération la nature et la gravité de ses actes
passés, conformément à l’alinéa 115(2)b)?
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
59
2. If the lack of risk identified in question No. 1 is not
determinative, is paragraph 115(2)(b) of the Immigration
and Refugee Protection Act to be applied “on the basis of
the nature and severity of acts committed” by the criminal
organization of which the person is a member, or of acts
committed by the person being considered for removal
(including acts of the criminal organization in which the
person was complicit)?
2. Si le fait que le demandeur ne court aucun des
risques mentionnés dans la question no 1 n’est
pas déterminant, l’alinéa 115(2)b) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés s’applique- t-il
« en raison de la nature et de la gravité » des actes commis
par l’organisation criminelle à laquelle appartient la
personne devant être renvoyée ou des actes commis par cette
personne (y compris les actes commis par l’organisation
criminelle desquels elle a été complice)?
Preliminary matter
Question préliminaire
[3] The Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness is incorrectly named as the respondent in
the style of cause. Upon the parties’ consent, I hereby
order that the style of cause be changed so as to
replace the Minister of Public Safety and Emergency
Preparedness with the Minister of Citizenship and
Immigration as the proper respondent.
[3] Le ministre de la Sécurité publique et de la
Protection civile est incorrectement désigné comme
intimé dans l’intitulé de la cause. Avec le consentement
des parties, j’ordonne par la présente que l’intitulé soit
modifié pour remplacer le ministre de la Sécurité
publique et de la Protection civile par le ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration comme partie intimée.
Background
Contexte
[4] The appellant is a Sri Lankan Tamil who came to
Canada in 1994. He was granted Convention refugee
status [United Nations Convention Relating to the Status
of Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6] in
1995 and permanent resident status in 1997.
[4] L’appelant est un Tamoul du Sri Lanka qui est
arrivé au Canada en 1994. Il s’est vu reconnaître le statut
de réfugié au sens de la Convention [Convention des
Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet
1951, [1969] R.T. Can. no 6] en 1995 et il est devenu
résident permanent en 1997.
[5] On August 24, 2001, the Minister issued a
report under the former Immigration Act, R.S.C.,
1985, c. I-2 (the former Act) alleging that the
appellant was inadmissible to Canada on grounds of
organized criminality. In issuing this report, a primary
consideration of the Minister was the appellant’s
involvement with a Tamil gang known as the
A.K. Kannan.
[5] Le 24 août 2001, l’appelant a fait l’objet d’un
rapport du ministre en application de l’ancienne Loi sur
l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2 (l’ancienne Loi),
selon lequel il était interdit de territoire au Canada pour
criminalité organisée. Un des principaux facteurs qui a
motivé le ministre à établir ce rapport était le fait que
l’appelant faisait partie d’un gang tamoul appelé
A.K. Kannan.
[6] In October 2001, the appellant was arrested and
detained by immigration authorities on the basis that he
represented a danger to the public and was unlikely to
appear for his admissibility hearing or other immigration
proceedings. Although the Immigration Division of the
Immigration and Refugee Board (the Board) later
ruled that the appellant should be released on certain
terms and conditions, that order was subsequently set
aside by Justice O’Keefe on December 17, 2004 (cited as
[Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v.
Nagalingam] (2004), 41 Imm. L.R. (3d) 230 (F.C.)).
[6] En octobre 2001, l’appelant a été arrêté et placé en
détention par les autorités de l’immigration à cause du
danger qu’il représentait pour le public et du fait qu’il se
soustrairait vraisemblablement à son enquête ou à une
autre procédure en matière d’immigration. La Section de
l’immigration de la Commission de l’immigration et du
statut de réfugié (la Commission) a par la suite ordonné
que l’appelant soit mis en liberté à certaines conditions.
Cette décision a toutefois été annulée par le juge John
O’Keefe le 17 décembre 2004 ([Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) c. Nagalingam] 2004
CF 1757).
60
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[7] On May 28, 2003, having found the appellant
inadmissible to Canada for organized criminality
pursuant to paragraph 37(1)(a) of the Act, the Board
ordered that he be deported. An application by the
appellant for the judicial review of this decision was later
dismissed by Justice Heneghan on October 12, 2004
(cited as 2004 FC 1397).
[7] Le 28 mai 2003, la Commission a statué que
l’appelant était interdit de territoire au Canada pour
criminalité organisée en application de l’alinéa 37(1)a)
de la Loi et a ordonné son expulsion. Le 12 octobre 2004,
la juge Heneghan a rejeté la demande de contrôle
judiciaire présentée par l’appelant relativement à cette
décision (2004 CF 1397).
[8] On July 5, 2003, the appellant was notified that a
determination would be made under paragraph 115(2)(b)
of the Act as to whether he should not be allowed to
remain in Canada based on the “nature and severity of
acts committed.” The appellant provided submissions
and evidence under cover letters dated August 8, 2003
and November 11, 2003.
[8] Le 5 juillet 2003, l’appelant a été avisé qu’une
décision serait rendue sur sa présence au Canada en vertu
de l’alinéa 115(2)b) de la Loi, « compte tenu de la nature
et de la gravité des actes commis ». L’appelant a présenté
des observations et des éléments de preuve avec des
lettres d’accompagnement datées du 8 août 2003 et du
11 novembre 2003.
[9] On July 20, 2004, the respondent sent the appellant
a “Request for Minister’s Opinion” dated July 13, 2004.
Accordingly the appellant provided further submissions
in regards to the material disclosed.
[9] Le 20 juillet 2004, l’intimé a fait parvenir à
l’appelant un document intitulé « Demande d’avis du
ministre » daté du 13 juillet 2004. L’appelant a présenté
d’autres observations au sujet des renseignements
divulgués.
[10] On October 4, 2005, the opinion of the Minister
pursuant to paragraph 115(2)(b) was issued, subsequently being upheld by the Federal Court on February
28, 2007. Hence, the present appeal.
[10] Le 4 octobre 2005, le ministre a donné l’avis visé
à l’alinéa 115(2)b). La Cour fédérale a par la suite
confirmé cet avis le 28 février 2007, d’où le présent
appel.
Legislation
Dispositions législatives applicables
[11] The relevant provisions from the Act are as
follows:
[11]
37. (1) A permanent resident or a foreign national is
inadmissible on grounds of organized criminality for
37. (1) Emportent interdiction de territoire pour criminalité
organisée les faits suivants :
(a) being a member of an organization that is believed on
reasonable grounds to be or to have been engaged in activity
that is part of a pattern of criminal activity planned and
organized by a number of persons acting in concert in
furtherance of the commission of an offence punishable
under an Act of Parliament by way of indictment, or in
furtherance of the commission of an offence outside Canada
that, if committed in Canada, would constitute such an
offence, or engaging in activity that is part of such a pattern;
or
a) être membre d’une organisation dont il y a des motifs
raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée à des
activités faisant partie d’un plan d’activités criminelles
organisées par plusieurs personnes agissant de concert en
vue de la perpétration d’une infraction à une loi fédérale
punissable par mise en accusation ou de la perpétration, hors
du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada,
constituerait une telle infraction, ou se livrer à des activités
faisant partie d’un tel plan;
Voici les dispositions législatives applicables :
...
[. . .]
98. A person referred to in section E or F of Article 1 of the
Refugee Convention is not a Convention refugee or a person in
need of protection.
98. La personne visée aux sections E ou F de l’article
premier de la Convention sur les réfugiés ne peut avoir la
qualité de réfugié ni de personne à protéger.
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
61
...
[. . .]
115. (1) A protected person or a person who is recognized as
a Convention refugee by another country to which the person
may be returned shall not be removed from Canada to a
country where they would be at risk of persecution for reasons
of race, religion, nationality, membership in a particular social
group or political opinion or at risk of torture or cruel and
unusual treatment or punishment.
115. (1) Ne peut être renvoyée dans un pays où elle risque la
persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité,
de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions
politiques, la torture ou des traitements ou peines cruels et
inusités, la personne protégée ou la personne dont il est statué
que la qualité de réfugié lui a été reconnue par un autre pays
vers lequel elle peut être renvoyée.
(2) Subsection (1) does not apply in the case of a person
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas à l’interdit de
territoire:
(a) who is inadmissible on grounds of serious criminality
and who constitutes, in the opinion of the Minister, a danger
to the public in Canada; or
a) pour grande criminalité qui, selon le ministre, constitue un
danger pour le public au Canada;
(b) who is inadmissible on grounds of security, violating
human or international rights or organized criminality if, in
the opinion of the Minister, the person should not be allowed
to remain in Canada on the basis of the nature and severity
of acts committed or of danger to the security of Canada.
b) pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits
humains ou internationaux ou criminalité organisée si, selon
le ministre, il ne devrait pas être présent au Canada en raison
soit de la nature et de la gravité de ses actes passés, soit du
danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada.
(3) A person, after a determination under paragraph
101(1)(e) that the person’s claim is ineligible, is to be sent to
the country from which the person came to Canada, but may be
sent to another country if that country is designated under
subsection 102(1) or if the country from which the person came
to Canada has rejected their claim for refugee protection.
(3) Une personne ne peut, après prononcé d’irrecevabilité
au titre de l’alinéa 101(1)e), être renvoyée que vers le pays d’où
elle est arrivée au Canada sauf si le pays vers lequel elle sera
renvoyée a été désigné au titre du paragraphe 102(1) ou que sa
demande d’asile a été rejetée dans le pays d’où elle est arrivée
au Canada.
[12] The relevant provisions of the United Nations
Convention Relating to the Status of Refugees, July 28,
1951, [1969] Can. T.S. No. 6 (the Convention) are
as follows:
[12] Voici les dispositions pertinentes de la Convention
des Nations Unies relative au statut des réfugiés,
28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6 (la Convention) :
ARTICLE 1
ARTICLE PREMIER
Definition of the Term “Refugee”
Définition du Terme « Réfugié »
...
[. . .]
F. The provisions of this Convention shall not apply to any
person with respect to whom there are serious reasons for
considering that:
F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas
applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses
de penser :
(a) he has committed a crime against peace, a war crime,
or a crime against humanity, as defined in the
international instruments drawn up to make provision
in respect of such crimes;
a) qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime
de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des
instruments internationaux élaborés pour prévoir des
dispositions relatives à ces crimes;
(b) he has committed a serious non-political crime
outside the country of refuge prior to his admission
to that country as a refugee;
b) qu’elles ont commis un crime grave de droit commun
en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises
comme réfugiés;
(c) he has been guilty of acts contrary to the purposes and
principles of the United Nations.
c) qu’elles se sont rendues coupables d’agissements
contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.
62
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
...
[. . .]
ARTICLE 33
ARTICLE 33
Prohibition of Expulsion or Return (“Refoulement“)
Défense d’Expulsion et de Refoulement
1. No Contracting State shall expel or return (“refouler“) a
refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories
where his life or freedom would be threatened on account of his
race, religion, nationality, membership of a particular social
group or political opinion.
1. Aucun des États Contractants n’expulsera ou ne refoulera,
de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières
des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en
raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son
appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions
politiques.
2. The benefit of the present provision may not, however, be
claimed by a refugee whom there are reasonable grounds
for regarding as a danger to the security of the country
in which he is, or who, having been convicted by a final
judgement of a particularly serious crime, constitutes a danger
to the community of that country.
2. Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois
être invoqué par un réfugié qu’il y aura des raisons sérieuses de
considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se
trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive
pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une
menace pour la communauté dudit pays.
The Opinion of the Minister’s Delegate
Avis du délégué du ministre
[13] On October 4, 2005, the Minister’s delegate,
G. G. Alldridge (the delegate), issued an opinion pursuant
to paragraph 115(2)(b) of the Act that the appellant
should not be allowed to remain in Canada based on the
nature and severity of acts committed (A.B. [appeal
book] 1, Tab 3, page 001) (the opinion).
[13] Le 4 octobre 2005, le délégué du ministre, G. G.
Alldridge (le délégué), s’est dit d’avis, en vertu de
l’alinéa 115(2)b) de la Loi, que l’appelant ne devait pas
être présent au Canada en raison de la nature et de la
gravité des actes qu’il avait commis (dossier d’appel 1,
onglet 3, page 001) (l’avis).
[14] In deciding whether subsection 115(2) applied to
the appellant, the delegate analysed the following:
[14] Pour décider si le paragraphe 115(2) s’appliquait
à l’appelant, le délégué a analysé ce qui suit :
a. the nature and severity of acts committed;
a. la nature et la gravité des actes commis;
b. the risk to the appellant’s life or of cruel and unusual
punishment should he be returned to his country; and
b. la menace à sa vie et le risque de traitements ou peines
cruels ou inusités auxquels l’appelant serait exposé s’il
était renvoyé dans son pays;
c. whether there were sufficient humanitarian and
compassionate reasons to warrant a favourable
consideration.
c. la question de savoir s’il existait des raisons d’ordre
humanitaire suffisantes pour justifier la prise d’une
mesure spéciale.
a. Nature and severity of the acts committed
a. Nature et gravité des actes commis
[15] In addressing the first point of analysis, the
delegate placed particular emphasis on evidence
supporting the appellant’s membership and involvement
in the criminal activities of the A.K. Kannan. From a
[15] Pour aborder le premier volet de l’analyse, le
délégué a particulièrement insisté sur les éléments de
preuve tendant à démontrer que l’appelant était membre
de l’A.K. Kannan et qu’il avait participé aux activités
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
63
report prepared by the Toronto Police Street Violence
Task Force, the delegate noted that this gang was
responsible for a variety of criminal acts including
“murders, attempted murders, serious assaults,
extortions, kidnappings, frauds, drugs and weapons
offences” (at paragraph 19 of the opinion). The delegate
further concluded that two shooting incidents where the
appellant and his family had been targeted were not
random acts of violence but rather retaliatory actions
brought about by the appellant’s status as an enforcer
within the A.K. Kannan (at paragraph 28 of the opinion).
criminelles de ce groupe. Se fondant sur un rapport établi
par le Toronto Police Street Violence Task Force, le
délégué a fait remarquer que ce gang était impliqué dans
divers actes criminels, dont [TRADUCTION] « des
meurtres, des tentatives de meurtre, des voies de fait
graves, des extorsions, des enlèvements, des fraudes,
ainsi que des infractions relatives aux drogues et aux
armes » (au paragraphe 19 de l’avis). Le délégué a
également conclu que deux incidents au cours desquels
des coups de feu avaient été tirés en direction de
l’appelant et de sa famille n’étaient pas des actes de
violence aléatoires, mais bien des mesures de représailles
prises en raison du rôle d’homme de main joué par
l’appelant au sein de l’A.K. Kannan (au paragraphe 28
de l’avis).
[16] The delegate also addressed the criminal activity
of the appellant specifically. To this end, the delegate
observed that the appellant had incurred relatively few
criminal convictions with two of these convictions
resulting in imprisonment for short periods of time
between September 25, 2000 and January 25, 2001 (at
paragraph 27 of the opinion). Moreover, it was observed
that between 1997 and 2000 the appellant had been
criminally charged for possession and concealment of a
weapon (a meat cleaver), threatening bodily harm and
intimidation, fraud, assault with a weapon and breach
of probation.
[16] Le délégué a également abordé plus précisément
la question des activités criminelles de l’appelant. À cet
égard, le délégué a fait observer que l’appelant avait
écopé de relativement peu de condamnations au criminel
et que deux de ces condamnations s’étaient traduites par
de courtes périodes d’incarcération entre le 25 septembre
2000 et le 25 janvier 2001 (au paragraphe 27 de l’avis).
Il a également fait observer qu’entre 1997 et 2000,
l’appelant avait été accusé au criminel de possession et
de dissimulation d’une arme (un couperet à viande), de
menace de lésions corporelles, d’intimidation, de fraude,
d’agression armée et de manquement aux conditions de
son ordonnance de probation.
[17] Consequently, the delegate (at paragraph 29 of the
opinion) concluded that:
[17] Le délégué (au paragraphe 29 de l’avis) a par
conséquent conclu ce qui suit :
Following from the evidence noted above, including
Mr. Nagalingam‘s membership and involvement in the
A.K. Kannan, in my view, the nature and the severity of the
acts committed by the A.K. Kannan are serious and significant,
and as such Mr. Nagalingam should not be allowed to remain
in Canada. [Emphasis added.]
[TRADUCTION] Il ressort de la preuve décrite ci-dessus,
notamment [. . .] [du] rôle [de M. Nagalingam] au sein [du gang
A.K. Kannan], que, à mon avis, les actes commis par le gang
A.K. Kannan sont graves. Par conséquent, M. Nagalingam ne
devrait pas être présent au Canada. [Non souligné dans
l’original.]
b. Risk to the appellant’s life or of cruel and unusual
punishment
b. Menace à la vie de l’appelant et risque de traitements
ou peines cruels ou inusités
[18] The appellant claimed that if returned to Sri
Lanka he would face a substantial risk of torture, or a
risk to life or to cruel and unusual treatment or
punishment. This claim was dismissed by the delegate.
[18] L’appelant soutient que, s’il est renvoyé au Sri
Lanka, il sera exposé à une menace à sa vie et à un risque
élevé de torture ou de traitements ou peines cruels et
inusités. Le délégué a repoussé cette prétention.
64
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[19] While the delegate acknowledged the appellant’s
status as a Convention refugee, he also noted that the
conditions in Sri Lanka had undergone “a significant
change in circumstances.” As a result, the delegate
concluded that there was insufficient evidence to support
a finding that it is more likely than not that the appellant
would face a substantial risk of torture, or a risk to life or
to cruel and unusual treatment or punishment upon his
return to that country.
[19] Tout en prenant acte du fait que le statut de
réfugié avait été reconnu à l’appelant, le délégué a
également fait observer qu’[TRADUCTION] « un
changement significatif » s’était produit dans la situation
au Sri Lanka. Le délégué a par conséquent conclu qu’il
ne disposait pas de suffisamment d’éléments de preuve
pour pouvoir conclure qu’il était plus probable que le
contraire que l’appelant serait exposé à une menace à sa
vie ou un risque élevé de torture ou de traitements ou
peines cruels et inusités s’il retournait au Sri Lanka.
c. Humanitarian and compassionate considerations
c. Considérations d’ordre humanitaire
[20] Despite the presence in Canada of the appellant’s
common-law spouse, their Canadian-born child, and
other family members, the delegate concluded that the
appellant did not warrant favourable consideration on
humanitarian and compassionate grounds. He writes [at
paragraphs 51 and 53 of the opinion]:
[20] Malgré la présence au Canada de la conjointe de
fait de l’appelant, de leur enfant né au Canada et d’autres
membres de la famille, le délégué a conclu qu’il
n’existait pas, dans le cas de l’appelant, de raisons
d’ordre humanitaire justifiant la prise d’une mesure
spéciale. Il écrit ce qui suit [aux paragraphes 51 et 53 de
l’avis] :
There is nothing in the material before me that would indicate
that the child has suffered adversely from separation from his
father while he’s been incarcerated and in detention for the
past four years (and I make the same observation with respect
to Mr. Nagalingam‘s other family members — including his
common law spouse . . .).
[TRADUCTION] Il n’y a rien dans les éléments qui ont été portés
à ma connaissance qui permette de penser que l’enfant a
souffert de la séparation d’avec son père au cours des quatre
dernières années qu’il a passées en prison et en détention — et
cette remarque vaut aussi pour les autres membres de la famille
de M. Nagalingam, y compris sa conjointe de fait [. . .]
...
[. . .]
There is no indication in the material before me that there is a
prohibition against Mr. Nagalingam‘s family from either living
in or visiting him in Sri Lanka. While mindful that Mr.
Nagalingam has a Canadian spouse and child who would be
adversely affected by any enforced separation due to his
removal from Canada as well as considering the period of
adjustment that Mr. Nagalingam will face at having to start
over in a strange country, which he left when he was 21 years
of age, I find that Mr. Nagalingam‘s involvement in the
organized crime milieu, leads me to conclude that this is not an
appropriate case warranting favourable consideration on
humanitarian and compassionate grounds.
Il n’y a rien dans les éléments qui ont été portés à ma
connaissance qui permette de penser qu’il est interdit aux
membres de la famille de M. Nagalingam de vivre avec lui ou
de lui rendre visite au Sri Lanka. Bien que je sois conscient
du fait que M. Nagalingam a, au Canada, une conjointe et un
enfant qui souffriraient de la séparation qu’entraînerait son
renvoi du Canada, et compte tenu de l’adaptation à laquelle
M. Nagalingam devrait faire face s’il devait repartir à neuf dans
un pays étranger qu’il a quitté lorsqu’il avait 21 ans,
l’implication de M. Nagalingam dans le milieu du crime
organisé m’amène à conclure qu’il n’existe pas en l’espèce de
raisons d’ordre humanitaire qui justifieraient la prise d’une
mesure spéciale.
[21] Proceeding on this basis, the delegate opined that
he “need not undertake a balancing exercise whereby the
risk, the nature and severity of acts committed, and the
humanitarian considerations are weighed against each
other in accordance with the legal principles enunciated
by the Supreme Court of Canada, as this simply does not
[21] Le délégué s’est pour cette raison dit d’avis qu’il
n’était [TRADUCTION] « pas nécessaire de soupeser le
risque auquel M. Nagalingam serait exposé avec la
nature et la gravité des actes qu’il a commis et les
facteurs d’ordre humanitaire, conformément aux
principes de droit énoncés par la Cour suprême du
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
65
arise in this case” (at paragraph 55 of the opinion).
Accordingly, the delegate concluded that the appellant
should not be allowed to remain in Canada.
Canada, car il n’y a tout simplement pas lieu de procéder
à une telle pondération en l’espèce » (au paragraphe 55
de l’avis). Le délégué a par conséquent conclu que
l’appelant ne devait pas être présent au Canada.
The Decision of the Federal Court
Décision de la Cour fédérale
[22] The appellant sought judicial review of the
delegate’s decision on October 25, 2005. In doing so,
the appellant filed applications for a stay of the execution
of his removal order with the Federal Court and
the Ontario Superior Court of Justice on November 16,
2005 and December 4, 2005 respectively. As each of
these applications was dismissed in due course, the
appellant was consequently removed from Canada in
December 2005.
[22] L’appelant a demandé le contrôle judiciaire de la
décision prise par le délégué le 25 octobre 2005. Pour ce
faire, l’appelant a saisi respectivement le 16 novembre
2005 et le 4 décembre 2005 la Cour fédérale et la
Cour supérieure de l’Ontario de requêtes en sursis à
l’exécution de la mesure de renvoi prise contre lui.
Comme ces requêtes ont toutes les deux été rejetées en
temps utile, l’appelant a été renvoyé du Canada en
décembre 2005.
[23] In dismissing the application which forms the
basis of the appeal before this Court, Justice Kelen
addressed four issues beginning with the question of
whether the delegate had erred in concluding that the
appellant’s removal to Sri Lanka would not expose him
to a substantial risk of torture or a risk to life or to cruel
treatment or punishment. On this point, Justice Kelen
rejected the notion that the delegate had failed to
consider the appellant’s status as a Convention refugee
or any other relevant evidence in determining that he be
removed from Canada. The delegate’s ruling on this
issue was approved (at paragraph 39 of the reasons for
judgment).
[23] Pour rejeter la demande à l’origine de l’appel dont
notre Cour est saisie, le juge Kelen a abordé quatre
questions, à commencer par celle de savoir si le délégué
avait commis une erreur en concluant que l’appelant ne
serait pas exposé à une menace à sa vie ou au risque de
peines ou traitements cruels s’il était renvoyé au Sri
Lanka. Sur ce point, le juge Kelen a écarté l’idée que le
délégué n’avait tenu compte ni du statut de réfugié de
l’appelant ni de tout autre élément de preuve pertinent
pour conclure qu’il devait être renvoyé du Canada. Le
juge Kelen a approuvé la décision du délégué sur cette
question (au paragraphe 39 des motifs du jugement).
[24] The second issue required an answer to the
following question:
[24] La seconde question exigeait que l’on réponde à
la question suivante :
Having determined that the appellant, who is inadmissible on
grounds of organized criminality, does not face a risk, was it
necessary for the Delegate to consider the “nature and severity
of acts committed” under paragraph 115(2)(b) of the Act?
Ayant décidé que l’appelant, qui est interdit de territoire pour
criminalité organisée, n’est pas exposé à un risque, le délégué
devait-il analyser « la nature et la gravité des actes commis »
conformément à l’alinéa 115(2)b) de la Loi?
In Justice Kelen‘s view, given that the delegate had
reasonably concluded that there was no risk of harm, the
non-refoulement provisions under subsection 115(1) [of
the Act] did not apply and as such there was no need to
“balance” the competing interests under subsection
115(2). Justice Kelen decided that unless the delegate’s
conclusions on risk were found to be patently
unreasonable, there was no basis for the Court to review
Suivant le juge Kelen, comme le délégué avait
raisonnablement conclu que l’appelant ne risquait pas de
subir un préjudice, les dispositions relatives au
non-refoulement prévues au paragraphe 115(1) [de la
Loi] ne s’appliquaient pas et il n’était donc pas
nécessaire de « pondérer » les intérêts opposés
conformément au paragraphe 115(2). Le juge Kelen a
expliqué que ce n’était que si la conclusion du délégué
66
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
the delegate’s assessment of the nature and severity of
acts committed or to engage in a balancing of that
assessment against the risk of harm upon the appellant’s
removal (at paragraph 47).
selon laquelle l’appelant ne risquait pas de subir un
préjudice était jugée manifestement déraisonnable que
la Cour devait examiner l’analyse que le délégué avait
faite de la nature et de la gravité des actes commis ou la
mise en équilibre de cette analyse et du risque de
préjudice consécutif au renvoi (au paragraphe 47).
[25] In light of this finding, Justice Kelen stated
that it was no longer necessary to address the issue of
complicity and whether one should consider the
“nature and severity of the acts committed” by the
criminal organization rather than the appellant personally. Moreover, it was equally unnecessary to
consider whether the delegate had erred in failing to
account for the appellant’s risk of persecution or the
general constitutionality of the impugned provision.
Nonetheless, recognizing that he could be wrong, Justice
Kelen continued his analysis on these points (at
paragraph 52).
[25] Vu cette conclusion, le juge Kelen a expliqué qu’il
n’était plus nécessaire d’examiner la question de la
complicité et de se demander s’il fallait tenir compte de
« la nature et de la gravité des actes commis » par
l’organisation criminelle plutôt que par l’appelant
personnellement. Il n’était par ailleurs pas nécessaire de
se demander si le délégué avait commis une erreur en ne
tenant pas compte du risque de persécution de l’appelant
et, de façon générale, de la constitutionnalité de la
disposition contestée. Reconnaissant toutefois qu’il
pouvait avoir tort, le juge Kelen a poursuivi son analyse
sur ces trois points (au paragraphe 52).
[26] On the issue of complicity and its relationship to
the application of paragraph 115(2)(b), Justice Kelen
concluded that the delegate’s assessment should rest on
the nature and severity of the subject’s personal acts
rather than the acts of the group with which he or she is
associated. In his view, the acts of the group would only
gain relevance if it was demonstrated that the subject
was a personal and knowing participant in such acts, i.e.
complicit (at paragraph 65). In the case at bar, Justice
Kelen held that the delegate had erred by basing his
opinion on the criminal acts committed by the A.K.
Kannan without ever making an express finding that the
appellant was actually “complicit“ in those acts (at
paragraph 68). He went on to state that if it were not for
his approval of the delegate’s earlier authoritative
conclusion on risk, he would have no choice but to refer
the matter back to another delegate to determine if the
appellant was complicit in the serious criminal acts of
the gang for the purposes of paragraph 115(2)(b) of the
Act (at paragraph 68).
[26] Sur la question de la complicité et du rapport
entre celle-ci et l’application de l’alinéa 115(2)b), le
juge Kelen a conclu que le délégué devait fonder son
évaluation sur la nature et la gravité des actes commis
par l’appelant lui-même plutôt que sur les actes
commis par le groupe auquel il était associé. À son
avis, il n’y aurait lieu de tenir compte des actes commis
par le groupe que s’il était démontré que l’appelant
y avait participé personnellement et sciemment à
titre de complice (au paragraphe 65). Dans le cas
qui nous occupe, le juge Kelen a estimé que le
délégué avait commis une erreur en fondant son avis
sur les actes criminels commis par l’A.K. Kannan sans
jamais conclure expressément que l’appelant avait
effectivement été « complice » des actes en question (au
paragraphe 68). Il a poursuivi en disant que, n’eût été son
accord avec la conclusion déterminante du délégué sur la
question du risque de préjudice, il n’aurait eu d’autre
choix que de renvoyer l’affaire à un autre délégué pour
qu’il détermine si l’appelant avait été complice des actes
criminels graves commis par le gang aux fins de l’alinéa
115(2)b) de la Loi (au paragraphe 68).
[27] Finally, Justice Kelen rejected the arguments
that the delegate had failed to consider the appellant’s
risk of persecution or the constitutionality of paragraph
115(2)(b). Specifically, Justice Kelen held that the
delegate had adequately canvassed the issue of
[27] Enfin, le juge Kelen a rejeté l’argument que
le délégué avait négligé d’examiner le risque de
persécution auquel serait exposé l’appelant ainsi que la
constitutionalité de l’alinéa 115(2)b). Plus précisément,
le juge Kelen a estimé que le délégué avait bien analysé
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
67
persecution throughout his decision and that due to the
absence of risk in that regard, the appellant’s Charter
rights [Canadian Charter of Rights and Freedoms,
being Part 1 of the Constitution Act, 1982, Schedule B,
Canada Act 1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985,
Appendix II, No. 44]] under section 7 were not engaged
(at paragraph 74).
la question du risque de persécution dans toute sa
décision et que, comme l’appelant n’était pas exposé
à un tel risque, les droits garantis à l’appelant par
l’article 7 de la Charte [Charte canadienne des droits
et libertés, qui constitue la partie I de la Loi
constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, c. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice
II, no 44]] ne s’appliquaient pas (au paragraphe 74).
[28] Consequently, Justice Kelen dismissed the
application for judicial review and certified the questions
which are stated above, at paragraph 2, and form the
basis for our analysis, outlined as follows:
[28] En conséquence, le juge Kelen a rejeté la
demande de contrôle judicaire et a certifié les questions
qui sont énoncées, au paragraphe 2 et sur lesquelles
repose notre analyse, dont voici le plan schématique :
OUTLINE
PLAN SCHÉMATIQUE
Analysis
A. Standard of review
B. Certified Question No. 1
C. Certified Question No. 2
(1) Standard of proof
(2) Acts committed
(3) Nature and severity of the acts
D. Application to the Delegate’s
Findings
E. Remedies Sought
Conclusions
paras. 29-35
paras. 36-45
paras. 46-76
paras. 47-50
paras. 51-68
paras. 69-76
paras. 77-80
paras. 81-82
paras. 83-84
Analyse
A. Norme de contrôle
B. Question certifiée n° 1
C. Question certifiée n° 2
1) Norme de preuve
2) Actes commis
3) Nature et gravité des actes
D. Application aux conclusions
du délégué
E. Réparations réclamées
Conclusions
paragraphes 29-35
paragraphes 36-45
paragraphes 46-76
paragraphes 47-50
paragraphes 51-68
paragraphes 69-76
paragraphes 77-80
paragraphes 81-82
paragraphes 83-84
Analysis
Analyse
A. Standard of Review
A. Norme de contrôle
[29] Pursuant to paragraph 74(d) of the Act, a decision
of the Federal Court on an application for judicial
review may be appealed to this Court only if a question
is certified by the Federal Court judge. The certification
of a “question of general importance” is the trigger by
which an appeal is justified. However, the object of
the appeal is still the judgment itself, not merely the
certified question (Pushpanathan v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [1998] 1 S.C.R. 982, at
paragraph 25). Therefore, I propose to address all the
issues raised by this appeal (Baker v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817,
at paragraph 12 (Baker)).
[29] Aux termes de l’alinéa 74d) de la Loi, le jugement
consécutif au contrôle judiciaire n’est susceptible
d’appel en Cour d’appel fédérale que si le juge certifie
que l’affaire soulève une question grave de portée
générale et énonce celle-ci. Sans la certification d’une
« question grave de portée générale », l’appel ne peut
être justifié. Toutefois, l’objet de l’appel est bien le
jugement lui-même, et non simplement la question
certifiée (Pushpanathan c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982,
au paragraphe 25). Je me propose donc d’aborder
toutes les questions soulevées par le présent appel
(Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
68
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, au paragraphe
12 (Baker)).
[30] As it arises from a decision of a judge sitting in
judicial review, the principles outlined in Housen v.
Nikolaisen, [2002] 2 S.C.R. 235 apply: the selection of
the proper standard of review constitutes a question of
law and is reviewable on a standard of correctness (Dr.
Q v. College of Physicians and Surgeons of British
Columbia, [2003] 1 S.C.R. 226, at paragraph 43 (Dr. Q)).
Ultimately, should this Court identify an error at this
stage of the analysis, it will become necessary to “correct
the error, substitute the appropriate standard of review,
and assess or remit the [delegate’s] decision on that
basis” (Lai v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (2005), 253 D.L.R. (4th) 606 (F.C.A.), at
paragraph 19; see also Dr. Q, at paragraph 43).
[30] Comme il s’agit d’une décision consécutive à
un contrôle judiciaire, les principes posés dans
l’arrêt Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235,
s’appliquent : le choix de la norme de contrôle
appropriée constitue une question de droit à laquelle
s’applique la norme de contrôle de la décision correcte
(Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British
Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, au paragraphe 43 (Dr Q)).
Enfin, si elle constate qu’il y a eu une erreur à cette étape
de l’analyse, la Cour devra « corriger cette erreur,
appliquer la norme de contrôle appropriée, et évaluer la
décision [du délégué] ou renvoyer l’affaire à la lumière
de cette correction » (Lai c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 125, au
paragraphe 19; voir aussi l’arrêt Dr Q, au paragraphe 43).
[31] On March 7, 2008 the Supreme Court of Canada
issued its long-awaited decision in Dunsmuir v. New
Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190 where it revisited the
approach to be taken in the judicial review of decisions
of administrative tribunals. Among the most salient
features was the Supreme Court’s decision to reduce
the available standards of review from three to two,
collapsing the standard of reasonableness and patent
unreasonableness into “a single form of ‘reasonableness’
review” (at paragraph 45). In determining which of the
remaining two standards would be appropriate in a given
set of circumstances, the Supreme Court proposed a
two-step process (at paragraph 62):
[31] Le 7 mars 2008, la Cour suprême du Canada a
rendu une décision attendue depuis longtemps dans
l’affaire Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1
R.C.S. 190, dans laquelle elle a réexaminé la démarche
à suivre en ce qui concerne le contrôle judiciaire des
décisions des tribunaux administratifs. Parmi les
éléments les plus frappants de l’arrêt de la Cour suprême,
il y a lieu de mentionner sa décision de ramener de trois
à deux les normes de contrôle applicables et de « fondre
en une seule les deux normes de raisonnabilité » (au
paragraphe 45). Pour déterminer laquelle de ces deux
normes il convient d’appliquer dans un cas donné, la
Cour suprême a proposé une démarche en deux étapes
(au paragraphe 62) :
First, courts ascertain whether the jurisprudence has already
determined in a satisfactory manner the degree of deference to
be accorded with regard to a particular category of question.
Second, where the first inquiry proves unfruitful, courts must
proceed to an analysis of the factors making it possible to
identify the proper standard of review.
Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence
établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence
correspondant à une catégorie de questions en particulier. En
second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle
entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la
bonne norme de contrôle.
[32] In this case, drawing on the Supreme Court’s
decision in Suresh v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), [2002] 1 S.C.R. 3, at paragraph 41
(Suresh), Justice Kelen determined that the factual
findings of the delegate required a reviewable standard
of patent unreasonableness (at paragraph 18 of the
reasons for judgment). In light of Suresh, and more
recently Dunsmuir, I agree with Justice Kelen that a high
[32] Dans le cas qui nous occupe, s’inspirant de l’arrêt
rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire
Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, au paragraphe 41
(Suresh), le juge Kelen a estimé que les conclusions de
fait tirées par le délégué commandaient l’application de
la norme de la décision manifestement déraisonnable (au
paragraphe 18 des motifs du jugement). Compte tenu de
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
69
degree of deference is to be afforded to the delegate’s
factual findings such that the appropriate standard of
review is reasonableness.
l’arrêt Suresh, et de l’arrêt Dunsmuir, qui est plus récent,
je suis d’accord avec le juge Kelen pour dire qu’il y a
lieu de faire preuve d’un degré élevé de retenue à
l’égard des conclusions de fait du délégué, de sorte que
la norme de contrôle appropriée est celle de la décision
raisonnable.
[33] As for questions of law, Justice Kelen applied a
standard of correctness (at paragraph 19 of the reasons
for judgment). In Dunsmuir, the Supreme Court
indicated that questions of law could at points attract
either standard of review. To this end, Justice Bastarache
and Justice Lebel (at paragraph 55), on behalf of the
majority explained:
[33] Pour ce qui est des questions de droit, le juge
Kelen a appliqué la norme de la décision correcte (au
paragraphe 19 des motifs du jugement). Dans l’arrêt
Dunsmuir, la Cour suprême explique que les questions
de droit peuvent parfois donner lieu à l’application de
l’une ou l’autre norme de contrôle. Voici, à ce propos,
ce que le juge Bastarache et le juge Lebel (au paragraphe
55) écrivent au nom de la majorité :
A consideration of the following factors will lead to the
conclusion that the decision maker should be given deference
and a reasonableness test applied:
Les éléments suivants permettent de conclure qu’il y a lieu
de déférer à la décision et d’appliquer la norme de la
raisonnabilité :
• A privative clause: this is a statutory direction from
Parliament or a legislature indicating the need for deference.
• Une clause privative : elle traduit la volonté du législateur
que la décision fasse l’objet de déférence.
• A discrete and special administrative regime in which the
decision maker has special expertise (labour relations for
instance).
• Un régime administratif distinct et particulier dans le cadre
duquel le décideur possède une expertise spéciale (p. ex., les
relations de travail).
• The nature of the question of law. A question of law that is
of “central importance to the legal system . . . and outside the
. . . specialized area of expertise” of the administrative
decision maker will always attract a correctness standard
(Toronto (City) v. C.U.P.E., at para. 62). On the other hand,
a question of law that does not rise to this level may be
compatible with a reasonableness standard where the two
above factors so indicate.
• La nature de la question de droit. Celle qui revêt « une
importance capitale pour le système juridique [et qui est]
étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif
appelle toujours la norme de la décision correcte (Toronto
(Ville) c. S.C.F.P., par. 62). Par contre, la question de droit
qui n’a pas cette importance peut justifier l’application de
la norme de la raisonnabilité lorsque sont réunis les deux
éléments précédents.
[34] In the case at bar, I note that there is no privative
clause in the Act—rather the right to judicial review
before the Federal Court is expressly provided so long
as leave is granted (sections 72 to 75 [ss. 72 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 194), 75 (as am. idem)]). Additionally,
the questions of law in this appeal demand the
interpretation and application of general common-law
and international-law principles for which the delegate
does not have more expertise than the Court. As a result,
I conclude that Justice Kelen applied the proper standard
of review to the questions of law raised in this
application for judicial review, i.e. correctness.
[34] Dans le cas qui nous occupe, je constate que la
Loi ne prévoit pas de clause privative, mais plutôt que
le droit de saisir la Cour fédérale d’une demande de
contrôle judiciaire est expressément prévu à condition
d’obtenir une autorisation préalable (articles 72 à
75 [art. 72 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 194), 75
(mod., idem)]). Par ailleurs, les questions de droit
qui sont posées dans le présent appel commandent
l’interprétation et l’application de principes généraux de
common law et de droit international au sujet desquels le
délégué ne possède pas une expertise plus grande que la
Cour. Je conclus donc que le juge Kelen a appliqué la
norme de contrôle appropriée aux questions de droit
soulevées dans la présente demande de contrôle
judiciaire, en l’occurrence celle de la décision correcte.
70
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[35] Therefore, as no error was committed by Justice
Kelen in the determination of the proper standards of
review, I turn my attention to the first certified question.
[35] En conséquence, comme le juge Kelen n’a
commis aucune erreur lorsqu’il a déterminé la norme de
contrôle applicable, je passe maintenant à l’examen de la
première question certifiée.
B. Certified Question No. 1
B. Question certifiée n° 1
[36] Both certified questions call for a proper
understanding of the international legal principle of
non-refoulement, found at Article 33, paragraph 1 of the
Convention and incorporated into Canadian law by
subsection 115(1) of the Act. Subsection 115(1) prohibits
the return of Convention refugees and protected
persons to any country where they would be at risk of
persecution for reasons of race, religion, nationality,
membership in a particular social group or political
opinion, or at risk of torture or cruel and unusual
treatment or punishment.
[36] Pour trancher les deux questions certifiées, il est
nécessaire de bien comprendre le principe de droit
international du non-refoulement, que l’on trouve au
paragraphe 1 de l’article 33 de la Convention et qui a été
incorporé en droit canadien par le paragraphe 115(1) de
la Loi. Le paragraphe 115(1) interdit en effet de renvoyer
dans un pays où elle risque la persécution du fait de
sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son
appartenance à un groupe social ou de ses opinions
politiques, la torture ou des traitements ou peines cruels
et inusités, la personne protégée ou le réfugié au sens de
la Convention.
[37] While it is acknowledged that this rule forms the
cornerstone of asylum in international refugee law, its
protection is not absolute. Indeed, subsection 115(2),
which in turn incorporates Article 33, paragraph 2 of
the Convention into Canadian law, expressly allows
derogation from this principle where the subject is: (a)
found inadmissible on grounds of serious criminality and
constitutes, in the opinion of the Minister, a danger to
the public in Canada; or (b) found inadmissible on
grounds of security, violating human or international
rights or organized criminality if, in the opinion of the
Minister, the person should not be allowed to remain in
Canada on the basis of the nature and severity of acts
committed or of danger to the security of Canada.
[37] Bien que l’on reconnaisse que ce principe
constitue la pierre angulaire du droit d’asile en droit
international des réfugiés, la protection qu’il confère
n’est pas absolue. D’ailleurs, le paragraphe 115(2), qui
incorpore quant à lui le paragraphe 2 de l’article 33 de la
Convention en droit canadien, permet expressément de
déroger à ce principe dans le cas : a) de l’interdit de
territoire qui, selon le ministre, constitue un danger pour
le public au Canada pour grande criminalité; ou b) de
l’interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour
atteinte aux droits humains ou internationaux ou
criminalité organisée qui, selon le ministre, ne devrait
pas être présent au Canada en raison soit de la nature et
de la gravité de ses actes passés, soit du danger qu’il
constitue pour la sécurité du Canada.
[38] Applying this principle to the first question at
issue, I agree with the parties that Justice Kelen erred
when he held that an analysis of the nature and severity
of acts committed by the appellant under subsection
115(2) of the Act became unnecessary in the absence of
risk to the appellant upon his removal from Canada (at
paragraph 40 of the reasons for judgment).
[38] Appliquant ce principe à la première question en
litige, je suis d’accord avec les parties pour dire que le juge
Kelen a commis une erreur en statuant qu’il n’était pas
nécessaire de procéder, en vertu du paragraphe 115(2) de
la Loi, à une analyse de la nature et de la gravité des actes
commis par l’appelant, étant donné que l’appelant n’était
exposé à aucun risque s’il était renvoyé du Canada (au
paragraphe 40 des motifs du jugement).
[39] In Ragupathy v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), [2007] 1 F.C.R. 490 (F.C.A.)
[39] Dans l’affaire Ragupathy c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration), [2007] 1 R.C.F. 490
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
71
(Ragupathy) this Court set out a logical sequence of
analysis when discussing the elements of a “danger
opinion” issued under paragraph 115(2)(a). Specifically,
this Court held that once the protected person has been
found inadmissible on grounds of serious criminality, the
next logical step is to assess whether the individual poses
a danger to the public (at paragraph 17). The Court
continued (at paragraph 18):
(C.A.F.) (Ragupathy), notre Cour propose un cadre
d’analyse logique en ce qui concerne l’examen des
éléments constitutifs de l’« avis de danger » prévu à
l’alinéa 115(2)a). Plus précisément, notre Cour a expliqué
qu’une fois que la personne protégée a été interdite de
territoire pour grande criminalité, l’étape logique
suivante consiste à vérifier si cette personne constitue un
danger pour le public (au paragraphe 17). La Cour
poursuit en expliquant ce qui suit (au paragraphe 18) :
If the delegate is of the opinion that the presence of the
protected person does not present a danger to the public that is
the end of the subsection 115(2) inquiry. He or she does not
fall within the exception to the prohibition in subsection 115(1)
against the refoulement of protected persons and may not be
deported. If, on the other hand, the delegate is of the opinion
that the person is a danger to the public, the delegate must then
assess whether, and to what extent, the person would be at risk
of persecution, torture or other inhuman punishment or
treatment if he was removed. At this stage, the delegate must
determine how much of a danger the person’s continuing
presence presents, in order to balance the risk and, apparently,
other humanitarian and compassionate circumstances, against
the magnitude of the danger to the public if he remains.
Si le délégué estime que la présence au Canada de la personne
protégée ne constitue pas un danger pour le public, cela met
fin à l’analyse qu’exige le paragraphe 115(2). La personne en
question n’est pas visée par l’exception à l’interdiction du
refoulement des personnes protégées, prévue au paragraphe
115(1), et elle ne peut donc pas être expulsée. Par contre, si le
délégué estime que la personne constitue un danger pour le
public, il doit alors évaluer si, et dans quelle mesure, la
personne risquerait d’être persécutée, torturée ou de subir
d’autres peines ou traitements inhumains si elle était renvoyée.
À cette étape-ci, le délégué doit se prononcer sur la gravité du
danger qu’entraîne la présence de la personne en question, dans
le but de mettre en balance le risque et, apparemment, les autres
circonstances d’ordre humanitaire, avec la gravité du danger
que cette personne constituerait pour le public dans le cas où
celle-ci demeurerait au Canada.
[40] While Justice Kelen correctly noted that the
delegate had first assessed the nature and severity of acts
committed and second, determined that the risk of harm
upon removal was non-existent, he erred when declaring
that pursuant to Ragupathy, the delegate could reverse
his order of analysis (at paragraph 46 of the reasons for
judgment). In Justice Kelen‘s view, the need to assess
the nature and severity of acts committed became
inconsequential as there was no risk of harm upon the
subject’s return. That being the case, the principle of
non-refoulement as outlined in subsection 115(1) of the
Act was of no application in this instance (at paragraph
43 of the reasons for judgment).
[40] Bien que le juge Kelen signale à juste titre que le
délégué s’est d’abord prononcé sur la nature et la gravité
des actes commis pour ensuite conclure qu’il n’existait
aucun risque que l’appelant subisse un préjudice s’il était
renvoyé, il s’est mépris lorsqu’il a déclaré que l’arrêt
Ragupathy permettait au délégué d’effectuer cette analyse
dans l’ordre inverse (au paragraphe 46 des motifs du
jugement). Suivant le juge Kelen, il était sans intérêt
d’examiner la nature et la gravité des actes commis
puisque le principal intéressé n’était exposé à aucun
risque de préjudice en cas de retour dans son pays. Le
juge Kelen a estimé que, dans ces conditions, le principe
du non-refoulement consacré au paragraphe 115(1) de la
Loi ne s’appliquait pas en l’espèce (au paragraphe 43 des
motifs du jugement).
[41] Respectfully, I find that Justice Kelen ignored the
structure of section 115, as well as Canada’s overall
responsibilities with regard to the Convention, when
finding that the absence of risk for the appellant, if
returned to Sri Lanka, was determinative of his right to
non-refoulement.
[41] À mon humble avis, le juge Kelen méconnaît
l’économie de l’article 115, ainsi que les obligations
générales que la Convention impose au Canada lorsqu’il
conclut que le fait que l’appelant ne serait exposé à aucun
risque s’il retournait au Sri Lanka est déterminant quant à
son droit de ne pas être refoulé.
72
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[42] The scope of section 115 is such that the principle
of non-refoulement continually applies to a protected
person or a Convention refugee until one of the two
exceptions listed therein is engaged. Thus, to determine
that the principle of non-refoulement no longer applies
simply because the conditions in the protected person’s
or the Convention refugee’s country of origin have
improved is to short-circuit the process.
[42] La portée de l’article 115 fait en sorte que le
principe du non-refoulement s’applique sans discontinuité
à la personne protégée et au réfugié au sens de la
Convention tant que l’une ou l’autre des deux exceptions
qui y sont prévues ne s’applique pas. Ainsi, déterminer
que le principe du non-refoulement ne s’applique plus du
simple fait que la situation dans le pays d’origine de la
personne protégée ou du réfugié au sens de la Convention
s’est améliorée revient à court-circuiter le processus.
[43] The approach of Justice Kelen essentially forces
the delegate to act beyond his jurisdiction, ruling on the
appellant’s status as a Convention refugee, rather than
whether the nature and severity of the acts committed
deprive him of the benefits associated with that status
(i.e. not to be refouled). To this end, I agree with the
respondent that the Ragupathy approach ensures that
the delegate maintains his jurisdiction as his role is not
in any way to remove or alter the subject’s status
as Convention refugee (respondent’s memorandum at
paragraph 71). Proceeding in this manner guarantees
that the delegate’s function will not usurp the role
of the Refugee Protection Division on a cessation
determination pursuant to subsection 108(2) of the Act.
[43] Le raisonnement suivi par le juge Kelen force
essentiellement le délégué à déborder le cadre de ses
attributions et à se prononcer sur le statut de réfugié de
l’appelant au lieu de se contenter de répondre à la question
de savoir si la nature et la gravité des actes que l’appelant
a commis le privent des avantages que lui confère ce statut
(en l’occurrence le droit de ne pas être refoulé). À cet
égard, j’abonde dans le sens de l’intimé lorsqu’il affirme
que la méthode proposée dans l’arrêt Ragupathy assure
que le délégué ne déborde pas le cadre de ses attributions,
car il ne lui appartient pas d’enlever à l’intéressé son statut
de réfugié ou de modifier ce statut (mémoire de l’intimé,
au paragraphe 71). En procédant de cette manière, on
s’assure que le délégué n’usurpe pas le pouvoir conféré à
la Section de la protection des réfugiés par le paragraphe
108(2) de la Loi en matière de perte du droit d’asile.
[44] By way of summary then, the principles
applicable to a delegate’s decision under paragraph
115(2)(b) of the Act and the steps leading to that decision
are as follows:
[44] En résumé donc, voici les principes applicables à la
décision prise par le délégué en vertu de l’alinéa 115(2)b)
de la Loi et les étapes à suivre pour arriver à cette
décision :
(1) A protected person or a Convention refugee benefits
from the principle of non-refoulement recognized by
subsection 115(1) of the Act, unless the exception
provided by paragraph 115(2)(b) applies;
1) La personne protégée et le réfugié au sens de la
Convention bénéficient du principe du non-refoulement
reconnu par le paragraphe 115(1) de la Loi, sauf si
l’exception prévue à l’alinéa 115(2)b) s’applique;
(2) For paragraph 115(2)(b) to apply, the individual
must be inadmissible on grounds of security (section 34
of the Act), violating human or international rights
(section 35 of the Act) or organized criminality (section
37 of the Act);
2) Pour que l’alinéa 115(2)b) s’applique, il faut que
l’intéressé soit interdit de territoire pour raison de
sécurité (article 34 de la Loi), pour atteinte aux droits
humains ou internationaux (article 35 de la Loi) ou pour
criminalité organisée (article 37 de la Loi);
(3) If the individual is inadmissible on such grounds, the
delegate must determine whether the person should not
be allowed to remain in Canada on the basis of the nature
and severity of acts committed or of danger to the
security of Canada;
3) Si l’intéressé est interdit de territoire pour l’une ou
l’autre de ces raisons, le délégué doit décider si
l’intéressé ne devrait pas être autorisé à demeurer au
Canada à cause de la nature et de la gravité des actes
commis ou du danger qu’il constitue pour la sécurité
du Canada;
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
73
(4) Once such a determination is made, the delegate must
proceed to a section 7 of the Charter analysis. To this
end, the delegate must assess whether the individual,
if removed to his country of origin, will personally
face a risk to life, security or liberty, on a balance of
probabilities. This assessment must be made contemporaneously; the Convention refugee or protected person
cannot rely on his or her status to trigger the application
of section 7 of the Charter (Suresh, at paragraph 127).
4) Une fois cette décision prise, le délégué doit procéder
à une analyse fondée sur l’article 7 de la Charte. À cette
fin, le délégué doit vérifier si, selon la prépondérance des
probabilités, l’intéressé sera exposé à une menace à sa
vie ou à un risque à sa sécurité ou à sa liberté s’il est
renvoyé dans son pays d’origine. Cette analyse se fait
simultanément et le réfugié au sens de la Convention ou
la personne protégée ne peut s’autoriser de son statut
pour réclamer l’application de l’article 7 de la Charte
(Suresh, au paragraphe 127).
(5) Continuing his analysis, the delegate must balance
the nature and severity of the acts committed or of the
danger to the security of Canada against the degree of
risk, as well as against any other humanitarian and
compassionate considerations (Suresh, at paragraphs
76-79; Ragupathy, at paragraph 19).
5) Poursuivant son analyse, le délégué doit mettre en
balance la nature et la gravité des actes commis ou le
danger pour la sécurité du Canada et le degré de risque,
en tenant également compte de tout autre facteur d’ordre
humanitaire applicable (Suresh, aux paragraphes 76 à 79;
Ragupathy, au paragraphe 19).
[45] That being said, I propose to answer “no” to the
first certified question as the delegate failed to follow the
steps suggested above in forming his opinion.
[45] Ceci étant dit, je me propose de répondre par la
négative à la première question certifiée, étant donné que
le délégué n’a pas suivi les étapes qui viennent d’être
suggérées pour former son avis.
C. Certified Question No. 2
C. Question certifiée n° 2
[46] In addressing the second certified question, I
propose to discuss the following:
[46] Pour répondre à la seconde question certifiée, je
me propose d’analyser les éléments suivants :
(1) the standard of proof required to bring the appellant
under the exception of paragraph 115(2)(b); (2) the
question of whether the acts to be considered under
paragraph 115(2)(b) are the acts committed by the
criminal organization of which the person is a member,
or the acts committed in the context of organized
criminality by the individual, either directly or through
complicity; (3) the appropriate threshold that must be
met before an act is considered of such nature and
severity that the perpetrator should no longer be allowed
to stay in Canada.
1) La norme de preuve à laquelle il faut satisfaire pour
que l’appelant tombe sous le coup de l’exception prévue
à l’alinéa 115(2)b); 2) La question de savoir si les actes
dont il est question à l’alinéa 115(2)b) sont ceux qui sont
commis par l’organisation criminelle dont l’intéressé est
membre ou ceux qui ont été commis dans le contexte de
la criminalité organisée par l’intéressé, soit directement,
soit comme complice; 3) Les exigences minimales
appropriées auxquelles il faut satisfaire avant qu’on
puisse considérer que la nature et la gravité de l’acte
commis sont telles que l’auteur de cet acte ne devrait
plus être autorisé à demeurer au Canada.
(1) Standard of proof under paragraph 115(2)(b) of the
Act: reasonable grounds
1) Norme de preuve prévue à l’alinéa 115(2)b) de la
Loi : motifs raisonnables
[47] The determination of the proper standard of proof
required to bring the appellant under the exceptions of
paragraph 115(2)(b) is important, as an error on the
[47] Il est important de déterminer la norme de preuve
à laquelle il faut satisfaire pour que l’appelant tombe
sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 115(2)b),
74
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
standard would undeniably permeate the interpretation
of the law and the review of the evidence.
car une erreur à ce chapitre aura indéniablement des
incidences sur l’interprétation des règles de droit et sur
l’examen de la preuve.
[48] As noted above, subsections 115(1) and (2) of the
Act incorporate the principle of non-refoulement along
with its exceptions into Canadian law.
[48] Ainsi que nous l’avons déjà signalé, les
paragraphes 115(1) et (2) de la Loi incorporent le
principe du non-refoulement et ses exceptions en
droit canadien.
[49] Although subsection 115(2) does not explicitly
restate the evidentiary threshold of “reasonable grounds”
found at Article 33, paragraph 2 of the Convention, it
does confer on the Minister a discretionary power to
decide “if, in [his] opinion, . . . the person should not be
allowed to remain in Canada”. In my view, this
discretionary power, examined within the structure of
section 115 of the Act, is consistent with a standard of
reasonable grounds. Discretionary decisions will
generally be afforded considerable deference. However,
I hasten to add “that discretion must be exercised in
accordance with the boundaries imposed in the statute,
the principles of the rule of law, the principles of
administrative law, the fundamental values of Canadian
society, and the principles of the Charter” (Baker, at
paragraph 56).
[49] Bien que le paragraphe 115(2) ne réaffirme pas
explicitement la norme minimale de preuve des « raisons
sérieuses » énoncée au paragraphe 2 de l’article 33 de la
Convention, il confère effectivement au ministre le
pouvoir discrétionnaire de décider « si, selon le ministre,
[l’intéressé] ne devrait pas être présent au Canada ».
Àmon avis, compte tenu de l’économie de l’article
115 de la Loi, ce pouvoir discrétionnaire s’accorde avec
la norme des raisons sérieuses (ou norme des motifs
raisonnables). En règle générale, les décisions discrétionnaires commandent un degré élevé de retenue judiciaire.
Je m’empresse cependant d’ajouter que « il faut que le
pouvoir discrétionnaire soit exercé conformément aux
limites imposées dans la loi, aux principes de la primauté
du droit, aux principes du droit administratif, aux valeurs
fondamentales de la société canadienne, et aux principes
de la Charte » (Baker, au paragraphe 56).
[50] I therefore conclude that the proper standard for a
determination under subsection 115(2) of the Act is
reasonable grounds. In doing so, I note that this standard
has previously been articulated [in Chiau v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [2001] 2 F.C.
297 (C.A.), at paragraph 60] as being:
[50] Je conclus donc que la norme appropriée lorsqu’il
s’agit de trancher une question en vertu du paragraphe
115(2) de la Loi est celle des motifs raisonnables. Ce
faisant, je constate que cette norme a déjà été définie
[dans Chiau c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2001] 2 C.F. 297 (C.A.), au paragraphe
60] comme :
. . . a standard of proof that, while falling short of a balance of
probabilities, nonetheless connotes “a bona fide belief in a
serious possibility based on credible evidence.” See Attorney
General of Canada v. Jolly, [1975] F.C. 216 (C.A.).
[. . .] une norme de preuve qui, sans être une prépondérance
des probabilités, suggère néanmoins « la croyance légitime
à une possibilité sérieuse en raison de preuves dignes de foi ».
(Voir Le procureur général du Canada c. Jolly, [1975] C.F. 216
(C.A.).
(2) The acts committed by the appellant in the context
of organized criminality: complicity
2) Actes commis par l’appelant dans le contexte de la
criminalité organisée : complicité
[51] I agree with Justice Kelen that the “acts
committed” which are relevant under paragraph
115(2)(b) are those committed personally by the
appellant. This proposition is supported by a basic
reading of the French version of the provision and
[51] Je suis d’accord avec le juge Kelen pour dire que
les « actes commis » dont il y a lieu de tenir compte pour
l’application de l’alinéa 115(2)b) sont ceux qui ont été
commis par l’appelant lui-même. Une simple lecture de
la version française de cette disposition confirme cette
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
75
namely its use of the phrase “ses actes passés” (literally
translated by “his past acts”). As Justice Kelen noted,
this passage is plain, unambiguous and best reflects
the intention of Parliament that the acts to be considered
are those committed personally by the appellant (at
paragraphs 59-60 of reasons for judgment). That said,
I further agree that such a finding does not negate
the possibility of relying on the acts committed by the
criminal organization as a whole, so long as it is
established that the appellant was complicit in the
commission of those acts.
interprétation. On y parle en effet de « ses actes passés ».
Ainsi que le juge Kelen l’a fait remarquer, la version
française est claire et non ambiguë et c’est elle qui reflète
le mieux l’intention du législateur, qui voulait que les
actes dont il y a lieu de tenir compte soient ceux qui ont
été commis par l’appelant lui-même (aux paragraphes
59 et 60 des motifs du jugement). Ceci étant dit, je suis
également d’accord pour dire que cette conclusion
n’exclut pas la possibilité de se fonder sur les actes
commis collectivement par l’organisation criminelle,
dès lors qu’il est démontré que l’appelant s’est rendu
complice de la perpétration de ces actes.
[52] However, I do not agree with Justice Kelen when
he relies on Ramirez v. Canada (Minister of Employment
and Immigration), [1992] 2 F.C. 306 (C.A.), (Ramirez),
to define complicity in the context of organized
criminality. The definition he adopts, usually referred
to as “complicity by association,” has been recognized
as a method of perpetrating an offence in respect of
certain international crimes covered by Article 1F(a) of
the Convention (crimes against peace, war crimes and
crimes against humanity), and by analogy in the case of
acts contrary to the international purposes and principles
contemplated by Article 1F(c) of the Convention (Zrig v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2003] 3 F.C. 761 (C.A.), at paragraph 137 by Décary J.
(concurring)).
[52] Je ne suis toutefois pas d’accord avec le juge
Kelen lorsqu’il invoque l’arrêt Ramirez c. Canada
(Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 2 C.F.
306 (C.A.) (Ramirez), pour définir la complicité dans
le contexte de la criminalité organisée. La définition
qu’il adopte, et qui est habituellement désignée par
l’expression « complicité par association », a été
reconnue comme un mode de perpétration relativement
à certains crimes internationaux visés à la section Fa) de
l’article premier de la Convention (crimes contre la paix,
crimes de guerre et crimes contre l’humanité) et, par
analogie, dans le cas d’agissements contraires aux buts
et principes internationaux visés à la section Fc) de
l’article premier de la Convention (Zrig c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2003]
3 C.F. 761 (C.A.), au paragraphe 137, le juge Décary
(motifs concourants)).
[53]
He states in his reasons (at paragraph 64):
[53] Le juge Kelen déclare, dans ses motifs (au
paragraphe 64) :
This test for complicity under the Act has been settled by the
Court with respect to crimes against humanity. Such crimes are
also part of paragraph 115(2)(b), and this is a reasonable one
for the purposes of establishing complicity under paragraph
115(2)(b). See my decision in Catal v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2005 FC 1517, at paragraphs 8
and 9.
Ce critère de complicité qui s’applique sous le régime de la Loi
a été établi par la Cour dans des affaires concernant des crimes
contre l’humanité. Ces crimes sont également visés à l’alinéa
115(2)b), et cette norme est raisonnable pour établir la
complicité aux fins de cette disposition. Voir la décision que
j’ai rendue dans Catal c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2005 CF 1517, aux paragraphes 8 et 9.
[54] “Complicity by association” has been applied in
Canadian immigration law in the context of section 98
(subsection 2(1) [definition of “Convention refugee”
(as am. by R.S.C., 1985 (4th Supp.), c. 28, s. 1)] of the
former Immigration Act) as well as section 35 of the Act
(Ramirez; Sivakumar v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration), [1994] 1 F.C. 433 (C.A.); Zazai v.
[54] L’expression « complicité par association » a été
appliquée en droit canadien de l’immigration dans le
contexte de l’article 98 (paragraphe 2(1) [la définition
du terme « réfugié au sens de la Convention » (mod. par
L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 1)] de l’ancienne
Loi sur l’immigration) ainsi que de l’article 35 de la
Loi (Ramirez; Sivakumar c. Canada (Ministre de la
76
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(2005), 259 D.L.R. (4th) 281 (F.C.A.); Lennikov v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2007
FC 43).
Citoyenneté et de l’Immigration), [1994] 1 C.F. 433
(C.A.); Zazai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2005 CAF 303; Lennikov c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007
CF 43).
[55] In Ramirez, the most controversial legal issue
dealt with the extent to which accomplices as well as
principal actors in international crimes should be
excluded from Convention refugee status. To this end,
Justice MacGuigan writes (at page 315):
[55] Dans l’affaire Ramirez, la question de droit la plus
controversée portait sur la mesure dans laquelle les
complices de même que les acteurs principaux dans les
crimes internationaux ne pouvaient pas bénéficier de la
protection fournie par la Convention. Le juge
MacGuigan écrit (à la page 315) :
The Convention provision [1F(a)] refers to “the
international instruments drawn up to make provisions
in respect of such crimes.” One of these instruments
is the London Charter of the International Military
Tribunal, Article 6 of which provides in part (reproduced
by Grahl-Madsen, at page 274):
La Convention [la section Fa) de l’article premier] fait
mention des « instruments internationaux élaborés pour
prévoir des dispositions relatives à ces crimes ». L’Accord
de Londres/Tribunal militaire international est l’un de ces
instruments. L’article 6 de ce document prévoit, entre autres, ce
qui suit [reproduit par Grahl-Madsen, à la page 274] :
Leaders, organisers, instigators and accomplices
participating in the formulation or execution of a common
plan or conspiracy to commit any of the foregoing crimes
are responsible for all acts performed by any persons in
execution of such plan.
Les dirigeants, organisateurs, provocateurs ou complices
qui ont pris part à l’élaboration ou à l’exécution d’un plan
concerté ou d’un complot pour commettre l’un quelconque
des crimes ci-dessus définis sont responsables de tous
les actes accomplis par toutes personnes en exécution de
ce plan.
I believe this evidence is decisive of the inclusion of
accomplices as well as principal actors, but leaves to be
answered the very large question as to the extent of
participation required for inclusion as an “accomplice”.
Je crois que cet élément indique de façon concluante que
les complices sont visés au même titre que les auteurs
principaux. Mais il reste à déterminer le degré de participation
requis pour être un complice.
It was common ground to both parties during argument
that it is not open to this Court to interpret the “liability” of
accomplices under this Convention exclusively in the light of
section 21 of the Canadian Criminal Code [R.S.C., 1985, c.
C-46], which deals with parties to an offence, since that
provision stems from the traditional common law approach to
“aiding” and “abetting.” An international convention cannot
be read in the light of only one of the world’s legal systems.
[Footnote omitted.]
Les deux parties ont convenu, pendant leur argumentation,
que la Cour ne peut analyser la responsabilité des complices
aux termes de la Convention en ne tenant compte que du seul
article 21 du Code criminel [L.R.C. (1985), chap. C-46]
canadien, traitant des parties à une infraction. En effet, cet
article est issu des règles traditionnelles de la common law en
matière d’aide et d’encouragement. Or, une convention
internationale ne saurait s’interpréter à la lumière d’un seul des
systèmes juridiques du monde. [Note de bas de page omise.]
[56] Article 1F(a) of the Convention refers to
international instruments and section 98 of the Act
incorporates Article 1F into Canadian law. It is in that
context that the traditional common-law approach to
complicity was excluded.
[56] La section Fa) de l’article premier de la
Convention mentionne les instruments internationaux et
l’article 98 de la Loi incorpore la section F de l’article
premier en droit canadien. C’est dans ce contexte que
l’approche traditionnelle de la common law en matière
de complicité a été exclue.
[57] While I concede that the approach taken by
Justice Kelen would apply to a determination under
paragraph 115(2)(b) where a person has been found
inadmissible under section 35 (human or international
[57] Bien que j’admette que la méthode suivie par le
juge Kelen s’appliquerait à la décision visée à l’alinéa
115(2)b) par laquelle l’intéressé a été interdit de territoire
en vertu de l’article 35 (atteinte aux droits humains
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
77
rights violation), I do not think that the same can be said
for a person declared inadmissible pursuant to section
37 (organized criminality). In terms of the later
provision, Parliament has chosen to define “organized
criminality” by referring to “criminal activity planned
and organized by a number of persons acting in concert
in furtherance of the commission of an offence
punishable under an Act of Parliament“ (emphasis
added).
ou internationaux), je ne crois pas qu’on puisse en
dire autant de la personne interdite de territoire en
vertu de l’article 37 (criminalité organisée). Pour ce
qui est de cette dernière disposition, le législateur
a choisi de définir la « criminalité organisée » en
parlant d’« activités criminelles organisées par
plusieurs personnes agissant de concert en vue de la
perpétration d’une infraction à une loi fédérale »
(non souligné dans l’original).
[58] I would suggest that this wording constitutes a
clear invitation to apply our domestic laws to determine
whether a person is complicit in the commission of
certain acts within organized criminality. Unlike in
Ramirez, I can find no reason in the case of organized
criminality to conclude otherwise.
[58] Je suis d’avis que ce libellé constitue une
invitation non équivoque à appliquer nos lois internes
pour déterminer si une personne s’est rendue complice de certains actes au sein du crime organisé.
Contrairement à ce qui était le cas dans l’affaire Ramirez,
je ne trouve aucune raison de conclure autrement dans
le cas de la criminalité organisée.
[59] Section 21 of the Criminal Code, R.S.C., 1985, c.
C-46 (Criminal Code or Cr.C.) sets out the liability of
principals and parties to an offence. It will most often
apply when dealing with complicity. It reads as follows:
[59] L’article 21 du Code criminel, L.R.C. (1985),
ch. C-46 (le Code criminel ou le C.cr.), précise la
responsabilité de l’auteur principal d’une infraction et
des personnes qui y participent. Il s’applique le plus
souvent dans les cas de complicité. En voici le libellé :
21. (1) Every one is a party to an offence who
21. (1) Participent à une infraction :
(a) actually commits it;
a) quiconque la commet réellement;
(b) does or omits to do anything for the purpose of aiding
any person to commit it; or
b) quiconque accomplit ou omet d’accomplir quelque chose
en vue d’aider quelqu’un à la commettre;
(c) abets any person in committing it.
c) quiconque encourage quelqu’un à la commettre.
(2) Where two or more persons form an intention in common
to carry out an unlawful purpose and to assist each other therein
and any one of them, in carrying out the common purpose,
commits an offence, each of them who knew or ought to have
known that the commission of the offence would be a probable
consequence of carrying out the common purpose is a party to
that offence.
(2) Quand deux ou plusieurs personnes forment ensemble le
projet de poursuivre une fin illégale et de s’y entraider et que
l’une d’entre elles commet une infraction en réalisant cette fin
commune, chacune d’elles qui savait ou devait savoir que la
réalisation de l’intention commune aurait pour conséquence
probable la perpétration de l’infraction, participe à cette
infraction.
[60] Paragraph 21(1)(a) holds an accused liable for the
role as principal if he or she committed that offence.
[60] L’alinéa 21(1)a) déclare responsable en tant
qu’auteur principal celui qui commet l’infraction en
cause.
[61] Paragraph 21(1)(b) makes an accused liable as a
party for acts or omissions which are done for the
purpose of aiding a principal to commit an offence while
paragraph 21(1)(c) makes the accused similarly liable if
he or she abetted the principal.
[61] L’alinéa 21(1)b) déclare responsable en tant que
participant celui qui accomplit ou omet d’accomplir
quelque chose en vue d’aider quelqu’un à commettre
une infraction, tandis que l’alinéa 21(1)c) le déclare
responsable au même titre s’il a encouragé l’auteur
principal à commettre l’infraction en cause.
78
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[62] Although the terms aiding and abetting are
commonly associated, the two concepts are not the same.
To aid under paragraph 21(1)(b) means to assist or help
the perpetrator while to abet, within the meaning of
paragraph 21(1)(c), includes encouraging, instigating,
promoting or procuring the crime to be committed: R. v.
Greyeyes, [1997] 2 S.C.R. 825, at paragraph 26; also
cited in: R. v. Smith (2007), 251 N.S.R. (2d) 255 (C.A.),
at paragraph 148; Zrig, at paragraph 166, by Décary J.A.
(concurring).
[62] Bien que les termes aider et encourager soient
couramment associés, ces deux concepts ne sont pas
identiques. « Aider », au sens de l’alinéa 21(1)b), signifie
assister l’auteur principal ou lui prêter main-forte, tandis
que « encourager », au sens de l’alinéa 21(1)c), signifie
notamment inciter et instiguer à commettre un crime, ou
en favoriser ou provoquer la perpétration (R. c. Greyeyes,
[1997] 2 R.C.S. 825, au paragraphe 26; également cité
dans les arrêts R. v. Smith (2007), 251 N.S.R. (2d) 255
(C.A.), au paragraphe 148; Zrig, au paragraphe 166, le
juge Décary (motifs concourants).
[63] In elucidating the meaning of aiding and abetting,
Justice Dickson in Dunlop and Sylvester v. The Queen,
[1979] 2 S.C.R. 881, at pages 891 and 896, writes:
[63] Pour élucider le sens de l’expression « aider et
encourager », le juge Dickson explique ce qui suit dans
l’arrêt Dunlop et Sylvester c. La Reine, [1979] 2 R.C.S.
881, aux pages 891 et 896 :
Mere presence at the scene of a crime is not sufficient
to ground culpability. Something more is needed:
encouragement of the principal offender; an act which
facilitates the commission of the offence, such as keeping
watch or enticing the victim away, or an act which tends to
prevent or hinder interference with accomplishment of the
criminal act, such as preventing the intended victim from
escaping or being ready to assist the prime culprit. . . .
La simple présence sur les lieux d’un crime n’est pas
suffisante pour conclure à la culpabilité. Il faut faire quelque
chose de plus : encourager l’auteur initial; faciliter la perpétration de l’infraction, comme monter la garde ou attirer la
victime, ou accomplir un acte qui tend à faire disparaître les
obstacles à la perpétration de l’acte criminel, par exemple
empêcher la victime de s’échapper ou encore se tenir prêt à
aider l’auteur principal [. . .]
...
[. . .]
[however] Presence at the commission of an offence can be
evidence of aiding and abetting if accompanied by other
factors, such as prior knowledge of the principal offender’s
intention to commit the offence or attendance for the purpose
of encouragement.
[toutefois] La présence au moment de la perpétration
d’une infraction peut constituer une preuve d’aide et
d’encouragement si elle est accompagnée d’autres facteurs,
comme la connaissance préalable de l’intention de l’auteur de
perpétrer l’infraction ou si elle a pour but l’incitation.
[64] Complicity in Canadian law is however not
limited to this concept of aiding and abetting. For
example, subsection 21(2) of the Cr.C. extends the
liability of the principal and parties beyond the wrongful
act originally intended. In the absence of aiding and
abetting, a person may even become a party to an offence
committed by another which he knew or ought to have
known was a probable consequence of carrying out the
unlawful purpose: R. v. Simpson, [1988] 1 S.C.R. 3, at
page 15.
[64] En droit canadien, la complicité ne se limite pas à
cette notion d’aide et d’encouragement. Par exemple, le
paragraphe 21(2) du C.cr. étend la responsabilité de
l’auteur principal et des personnes ayant participé à la
commission de l’infraction au-delà de l’acte fautif
initialement prévu. Il est donc possible qu’une personne
soit partie non seulement à l’infraction qu’elle a aidé ou
encouragé à commettre, mais aussi à l’infraction qu’elle
n’a ni aidé ni encouragé à commettre, mais dont elle
savait ou aurait dû savoir qu’elle aurait pour conséquence
probable la poursuite d’une fin illégale (R. c. Simpson,
[1988] 1 R.C.S. 3, à la page 15).
[65] Our Criminal Code also contains provisions
relating to: (a) other forms of liability such as sections
23 [as am. by S.C. 2000, c. 12, s. 92] and 463 [as am. by
[65] Notre Code criminel renferme aussi des
dispositions se rapportant : a) à d’autres formes de
responsabilité, telles que celles qui sont prévues aux
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
79
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 27, s. 59; S.C. 1998, c. 35,
s. 120], accessory after the fact; section 465 [as am. by
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 27, s. 61; S.C. 1998, c. 35,
s. 121], conspiracy; and (b) liability of a secondary
party such as section 146, assisting escape and section
240, accessory after the fact to murder, to name a few
that appear more relevant in the context of organized
criminality.
articles 23 [mod. par L.C. 2000, ch. 12, art. 92] et 463
[mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 27, art. 59; L.C.
1998, ch. 35, art. 120] (complicité après le fait); à
l’article 465 [mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 27,
art. 61; L.C. 1998, ch. 35, art. 121] (complot); et b) à la
responsabilité d’un acteur secondaire telle que l’article
146 (faciliter une évasion) et l’article 240 (complicité de
meurtre après le fait), pour ne nommer que quelquesunes qui semblent plus pertinentes dans le contexte de
la criminalité organisée.
[66] However, it is not necessary nor is it appropriate
for this appeal to address all the provisions that might
apply to a particular situation. Suffice to say that, in the
context of paragraph 115(2)(b) of the Act, when a person
has been found inadmissible for organized criminality,
one has to refer to Canadian law and not international
law, in order to establish if the person was a party to an
act of such nature and severity as to warrant his or her
removal. One must also note that section 37 of the Act
contains its own definition of organized criminality
distinct from that of subsection 467.1(1) [“criminal
organization” (as enacted by S.C. 2001, c. 32, s. 27)] of
the Criminal Code (on subsection 467.1(1) of the Cr.C.,
see R. v. Terezakis (2007), 245 B.C.A.C. 74 (C.A.),
leave to appeal to the S.C.C. dismissed, [2007] S.C.C.A.
No. 487).
[66] Il n’est toutefois ni nécessaire ni approprié
d’examiner dans le cadre du présent appel toutes les
dispositions qui pourraient s’appliquer dans un cas
déterminé. Qu’il suffise de dire que, dans le contexte de
l’alinéa 115(2)b) de la Loi, lorsqu’une personne a été
déclarée interdite de territoire pour criminalité organisée,
il faut se référer au droit canadien et non au droit
international pour déterminer si cette personne a
participé à un acte dont la nature ou la gravité justifient
son renvoi. Il faut également souligner que l’article 37 de
la Loi prévoit sa propre définition de la criminalité
organisée et que cette définition est différente de celle
que l’on trouve au paragraphe 467.1(1) [« organisation
criminelle » (édicté par L.C. 2001, ch. 32, art. 27)] du
Code criminel (sur le paragraphe 467.1(1) du C.cr., voir
R. v. Terezakis (2007), 245 B.C.A.C. 74 (C.A.),
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée, [2007]
C.S.C.R. n° 487).
[67] Before concluding on that issue, I make two
further comments. First, while it is understood that the
provisions of the Criminal Code will play an important
role in a determination of complicity in the context cited
above, (especially when we consider subsection 34(2) of
the Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21), it is not
excluded that other Acts of Parliament may apply to a
particular situation on a finding of complicity (see
subsection 4(4) of the Cr.C). Second, reference to
criminal law in the context of immigration matters has to
be made with circumspection and with the required
adaptations, especially since the proper standard of proof
applicable to subsection 115(2) of the Act is reasonable
grounds and not beyond reasonable doubt.
[67] Avant de conclure sur cette question, je tiens à
formuler deux autres observations. Premièrement, bien
qu’on comprenne que les dispositions du Code criminel
jouent un rôle important pour déterminer s’il y a
complicité dans le contexte précité (surtout lorsqu’on
tient compte du paragraphe 34(2) de la Loi
d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21), il n’est pas
exclu que d’autres lois fédérales puissent s’appliquer à
une situation particulière lorsqu’on conclut à la
complicité (paragraphe 4(4) du C.cr.). En second lieu, ce
n’est qu’avec circonspection et avec les adaptations de
circonstance que l’on recourt au droit criminel dans le
contexte des affaires en matière d’immigration, d’autant
plus que la norme de preuve applicable dans le cas du
paragraphe 115(2) de la Loi est celle des motifs
raisonnables et non celle de la preuve hors de tout
doute raisonnable.
80
NAGALINGAM
[68] That being said, I have reached the view that
when applying paragraph 115(2)(b) in relation to an
individual found inadmissible for reasons of organized
criminality (section 37 of the Act), there must be
reasonable grounds to believe that the person committed,
himself or through complicity, as defined in our criminal
legal system, acts of organized criminality.
(3) Nature and severity of the acts: a high threshold
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
[68] Ceci étant dit, j’arrive à la conclusion que,
lorsqu’on applique l’alinéa 115(2)b) à un individu qui a
été déclaré interdit de territoire pour criminalité
organisée (article 37 de la Loi), il faut qu’il existe des
motifs raisonnables de penser que cet individu a,
personnellement ou en tant que complice, tel que cette
notion est définie dans notre système de droit criminel,
commis des actes de criminalité organisée.
3) Nature et gravité des actes : une norme minimale
exigeante
[69] In addressing my final point of analysis on the
second certified question, I accept the appellant’s
argument that the “fundamental character of the
prohibition of refoulement, and the humanitarian
character of the . . . Convention more generally, must
be taken as establishing a high threshold for the
operation of exceptions” (Lauterpacht, Sir E. and D.
Bethlehem, “The scope and content of the principle of
non-refoulement: Opinion” in Refugee Protection in
International Law: UNHCR’s Global Consultation on
International Protection (New York: Cambridge Univ.
Press: E. Feller, V. Türk and F. Nicholson (editors),
2003), at paragraph 169).
[69] En ce qui concerne le dernier volet de mon
analyse de la seconde question certifiée, j’accepte
l’argument de l’appelant suivant lequel [TRADUCTION]
« vu la nature fondamentale de l’interdiction de
refoulement et, de façon plus générale, le caractère
humanitaire de la Convention, il faut considérer que les
conditions minimales à remplir avant que les exceptions
ne jouent sont très exigeantes » (Lauterpacht, Sir E. et
D. Bethlehem, « The scope and content of the principle
of non-refoulement : Opinion » dans Refugee Protection
in International Law: UNHCR’s Global Consultations
on International Protection (New York : Cambridge
Univ. Press : E. Feller, V. Türk et F. Nicholson (dir.),
2003), au paragraphe 169).
[70] This idea of a “high threshold for the operation of
exceptions” is supported by the wording of the Act
itself and the choices made by Parliament. Specifically,
I note that paragraph 115(2)(a) applies where the person
has been found inadmissible for serious criminality, as
defined by subsection 36(1) of the Act, that is, for
convictions relating to “an offence under an Act of
Parliament punishable by a maximum term of imprisonment of at least 10 years, or of an offence under an Act
of Parliament for which a term of imprisonment of
more than six months has been imposed.” Conversely,
inadmissibility for criminality pursuant to subsection
36(2) does not fall within the exceptions of paragraph
115(2)(a) or (b), thereby indicating that minor offences
were not contemplated as meeting this particular
threshold. This is even more so when we consider that,
for paragraph 115(2)(a) to apply, the individual has to
be found, in the opinion of the Minister, to be “a danger
to the public in Canada”.
[70] Cette idée de « conditions minimales à remplir
très exigeantes avant que les exceptions ne jouent » est
confirmée par le libellé de la Loi elle-même et par les
choix faits par le législateur. Plus précisément, je
constate que l’alinéa 115(2)a) s’applique lorsque
l’intéressé est interdit de territoire pour grande
criminalité, au sens du paragraphe 36(1) de la Loi,
c’est-à-dire lorsqu’il est déclaré coupable « d’une
infraction à une loi fédérale punissable d’un
emprisonnement maximal d’au moins dix ans ou d’une
infraction à une loi fédérale pour laquelle un
emprisonnement de plus de six mois est infligé ». En
revanche, l’interdiction de territoire pour criminalité au
sens du paragraphe 36(2) ne tombe pas sous le coup des
exceptions énumérées aux alinéas 115(2)a) ou b), ce qui
laisse entrevoir que le législateur ne considérait pas que
les infractions mineures satisfaisaient à ces conditions
minimales précises. Cela est d’autant plus vrai lorsqu’on
considère que, pour que l’alinéa 115(2)a) s’applique, il
faut que le ministre estime que l’individu en question
« constitue un danger pour le public au Canada ».
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
81
[71] Indeed, as Lauterpacht and Bethlehem note (at
paragraph 186):
[71] D’ailleurs, comme Lauterpacht et Bethlehem le
font observer (au paragraphe 186) :
The text of Article 33(2) makes it clear that it is only
convictions for crimes of a particularly serious nature that will
come within the purview of the exception. This double
qualification – particularly and serious – is consistent with the
restrictive scope of the exception and emphasizes that
refoulement may be contemplated pursuant to this provision
only in the most exceptional of circumstances. Commentators
have suggested that the kinds of crimes that will come within
the purview of the exception will include crimes such as
murder, rape, armed robbery, arson, etc. [References omitted.]
[TRADUCTION] Il ressort à l’évidence du libellé du paragraphe
33(2) que seules les déclarations de culpabilité pour les crimes
particulièrement graves entrent dans le champ d’application de
l’exception. Ce double qualificatif – particulièrement et graves
– s’accorde avec la portée restreinte de l’exception et indique
que le refoulement ne peut être envisagé en vertu de cette
disposition que dans des circonstances tout à fait
exceptionnelles. Suivant certains auteurs, parmi le type de
crimes qui tombent sous le coup de l’exception, il y a lieu de
mentionner le meurtre, le viol, le vol à main armée, l’incendie
criminel, etc. [Renvois omis.]
[72] This same restrictive approach applies to
paragraph 115(2)(b). I note that, under this paragraph,
inadmissibility on grounds of organized criminality is
treated with the same importance as inadmissibility on
security grounds (section 34) or inadmissibility for
violating human or international rights (section 35).
Under those two sections, a person is inadmissible for,
among other things:
[72] Le même raisonnement restrictif vaut en ce qui
concerne l’alinéa 115(2)b). Je constate qu’aux termes de
cet alinéa, l’interdiction de territoire pour criminalité
organisée est placée sur le même pied que l’interdiction
de territoire pour raison de sécurité (article 34) et que
l’interdiction de territoire pour atteinte aux droits
humains ou internationaux (article 35). Aux termes de
ces deux articles, emportent interdiction de territoire
notamment les faits suivants :
• Engaging in an act of espionage or an act of subversion
against a democratic government, institution or process
as they are understood in Canada (paragraph 34(1)(a));
• être l’auteur d’actes d’espionnage ou se livrer à la
subversion contre toute institution démocratique, au sens
où cette expression s’entend au Canada (alinéa 34(1)a));
• Engaging in terrorism (paragraph 34(1)(c));
• se livrer au terrorisme (alinéa 34(1)c));
• Committing an act outside Canada that constitutes an
offence referred to in sections 4 to 7 of the Crimes
Against Humanity and War Crimes Act [S.C. 2000, c. 24]
(paragraph 35(1)(a)).
• commettre, hors du Canada, une des infractions visées
aux articles 4 à 7 de la Loi sur les crimes contre
l’humanité et les crimes de guerre [L.C. 2000, ch. 24]
(alinéa 35(1)a)).
[73] Despite the critical nature of these infractions,
Parliament has nonetheless given the Minister the
discretion to assess the nature and severity of the acts
before determining if the subject should be refouled
under paragraph 115(2)(b). This, to me, suggests that
paragraph 115(2)(b) will only be triggered where the acts
committed are of substantial gravity.
[73] En dépit de la gravité de ces actes, le législateur
fédéral a néanmoins conféré au ministre le pouvoir
discrétionnaire d’apprécier la nature et la gravité des
actes commis avant de décider si l’intéressé devrait être
refoulé en vertu de l’alinéa 115(2)b), ce qui, à mon sens,
permet de penser que l’alinéa 115(2)b) ne s’applique que
lorsque les actes commis sont très graves.
[74] Consequently, I endorse the ruling of Justice
Kelen that “The logical reason to examine the nature and
gravity of the personal acts committed by the refugee is
that the refugee should not be refouled only because he
is a member of a criminal organization unless the acts in
which he was involved warrant removal” (emphasis
[74] En conséquence, je fais miens les propos du juge
Kelen suivant lesquels « La raison logique d’examiner la
nature et la gravité des actes commis par le réfugié est
que ce dernier ne devrait pas être refoulé seulement parce
qu’il est membre d’une organisation criminelle, sauf si
les actes dans lesquels il a été impliqué justifient son
82
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
added) (at paragraph 61 of reasons for judgment). The
high threshold lies in the nature and severity of the
acts committed.
renvoi » (non souligné dans l’original) (au paragraphe
61 des motifs du jugement). Cette condition préalable
exigeante s’explique par la nature et la gravité des
actes commis.
[75] Therefore, I propose to answer the second
certified question as follows:
[75] Je me propose donc de répondre comme suit à la
seconde question certifiée :
The exception of paragraph 115(2)(b) regarding
organized criminality will apply to a Convention refugee
or a protected person if, in the opinion of the Minister,
that person should not be allowed to remain in Canada
on the basis of the nature and substantial gravity of acts
committed (in the context of organized criminality)
personally or through complicity, as defined by our
domestic laws, but established on a standard of
reasonable grounds.
L’exception prévue à l’alinéa 115(2)b) en ce qui
concerne la criminalité organisée s’applique au réfugié
au sens de la Convention ou à la personne protégée si,
selon le ministre, il ne devrait pas être présent au Canada
en raison soit de la nature et de la gravité (dans le
contexte de la criminalité organisée) des actes qu’il a
commis personnellement ou en tant que complice, au
sens de nos lois internes, en appliquant la norme des
motifs raisonnables.
[76] Therefore, the delegate had to reasonably link the
appellant to the acts of the organization in which he was
a member, taking into consideration, if applicable, his
role and responsibilities within the criminal organization.
In doing so, the delegate had to caution himself that it is
only in exceptional cases that a Convention refugee or a
protected person will lose the benefit of subsection
115(1). Thus, only acts which are of substantial gravity
will meet this high threshold.
[76] Le délégué devait donc établir un lien raisonnable
entre l’appelant et les actes de l’organisation dont il était
membre en tenant compte, au besoin, du rôle et des
attributions qui lui étaient confiés au sein de
l’organisation criminelle. Pour ce faire, le délégué devait
se rappeler que ce n’est que dans des cas exceptionnels
que le réfugié au sens de la Convention ou la personne
protégée perd le bénéfice du paragraphe 115(1). Ainsi,
seuls les actes très graves satisfont à cette norme
minimale élevée.
D. Application to the Delegate’s Findings
D. Application aux conclusions du délégué
[77] Justice Kelen found that the delegate failed to
“make an express finding that the applicant was
complicit in the serious and significant criminal acts of
the gang” (at paragraph 68 of the reasons for judgment).
I agree in part. The delegate failed to conduct an
adequate analysis leading to a finding of complicity.
However, an express finding is not required
(Sittampalam v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (2007), 316 F.T.R. 142 (F.C.), 2007 FC
687, at paragraph 43).
[77] Le juge Kelen a estimé que le délégué n’avait pas
« conclu expressément que le demandeur avait été
complice des actes criminels graves commis par le
gang » (au paragraphe 68 des motifs du jugement). Je
suis d’accord en partie avec cette assertion. Le délégué
n’a pas procédé à une analyse suffisante pour pouvoir
conclure à la complicité. Il n’était cependant pas tenu de
tirer une conclusion expresse (Sittampalam c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007
CF 687, au paragraphe 43).
[78] In this case, the delegate found that the A.K.
Kannan was a criminal organization generally involved
in severe criminal acts, and that the appellant was an
active member in that group. This is not sufficient to
meet the threshold of paragraph 115(2)(b) of the Act. On
[78] Dans le cas qui nous occupe, le délégué a conclu
que l’A.K. Kannan était une organisation criminelle qui
se livrait, de façon générale, à des activités criminelles
graves et que l’appelant était un membre actif de ce
groupe. Ces conclusions ne suffisaient pas pour satisfaire
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
c. CANADA
83
this point, I note that the specific rank of the appellant
within the A.K. Kannan criminal organization is unclear.
In the request for Minister’s opinion, the appellant is said
to be a “leader” by a source “confirmed [to be] reliable”
(at paragraph 24), whereas in the delegate’s opinion, he
is referred to as an “enforcer” on the basis of a witness’
statement who later disowned his prior declaration to
that effect.
au critère préliminaire de l’alinéa 115(2)b) de la Loi. Sur
ce point, je relève qu’on ne sait pas avec certitude quel
rang précis l’appelant occupait au sein de l’organisation
criminelle A.K. Kannan. Dans la « Demande d’avis du
ministre » l’appelant est qualifié de [TRADUCTION] « tête
dirigeante » par une source [TRADUCTION] « dont la
fiabilité a été confirmée » (au paragraphe 24), alors que,
dans son avis, le délégué le qualifie de [TRADUCTION]
« homme de main » sur la foi de la déclaration d’un
témoin qui a par la suite rétracté ses affirmations
antérieures en ce sens.
[79] While this general approach used by the delegate
would be consistent with a determination under paragraph 37(1)(a) of the Act, it falls short of meeting the
personalized fact-driven inquiry dictated by paragraph
115(2)(b) of the same Act. Ultimately, not having to
make an express finding of complicity does not mean
that the delegate was not required to conclude, on
reasonable grounds, that the evidence pointed to the
appellant as being complicit in the acts of organized
criminality committed by the organization, acts that were
of such nature and severity as to warrant his removal.
The delegate failed to do so.
[79] Bien que le raisonnement général suivi par le
délégué lui permette de tirer une conclusion fondée sur
l’alinéa 37(1)a) de la Loi, il ne répond pas aux exigences
de l’enquête personnalisée axée sur les faits qu’impose
l’alinéa 115(2)b) de la même Loi. En fin de compte, ce
n’est pas parce qu’il n’était pas obligé de conclure
expressément à la complicité que le délégué n’était pas
tenu de conclure, pour des motifs raisonnables, que la
preuve permettait de penser que l’appelant s’était rendu
complice des actes de criminalité organisée commis par
l’organisation dont il était membre et que la nature et la
gravité de ces actes justifiaient son renvoi. Or, le délégué
ne l’a pas fait.
[80] To that effect, I propose to remit the matter back
to the Minister for reconsideration in accordance with
the law. Considering that conclusion, it is therefore not
appropriate to address the issue of risk assessment.
[80] Pour cette raison, je propose de renvoyer l’affaire
au ministre pour qu’il la réexamine en conformité avec
la loi. Vu cette conclusion, il ne convient donc pas
d’aborder la question de l’évaluation des risques.
E. Remedies Sought
E. Réparations sollicitées
[81] The appellant requests, among other remedies,
that this Court compel the respondent to assist him to
return to Canada on an urgent basis so that he may
remain in Canada while his case is being reconsidered
(appellant’s memorandum at paragraph 76).
[81] L’appelant réclame notamment comme réparation
que notre Cour enjoigne à l’intimé de l’aider à rentrer au
Canada de toute urgence et à demeurer au Canada
pendant le réexamen de son cas (mémoire de l’appelant,
au paragraphe 76).
[82] The record indicates no special circumstances for
this Court to compel the Minister to act in a particular
fashion. Despite the legal errors committed by the
delegate during the examination of the appellant’s
file, his rights to a fair process were never breached.
Indeed such an issue was never raised in argument.
Furthermore, the Minister is acutely aware of his
obligations under the Act and this Court has no reason
[82] Le dossier ne renferme aucune circonstance
spéciale qui justifierait notre Cour de forcer le ministre
à agir d’une manière déterminée. Malgré les erreurs de
droit que le délégué a commises au cours de son examen
du dossier de l’appelant, le droit de ce dernier à une
procédure équitable n’a jamais été violé. D’ailleurs, cette
question n’a jamais été soulevée au cours des débats. Qui
plus est, le ministre est parfaitement au courant des
84
NAGALINGAM
v. CANADA
[2009] 2 F.C.R.
to intervene or to presume that these obligations will
not be met.
obligations que la Loi met à sa charge et notre Cour n’a
aucune raison d’intervenir ou de présumer qu’il ne
remplira pas ces obligations.
Conclusions
Conclusion
[83] In light of the foregoing, I would allow the appeal
without costs, set aside the decision of the Federal Court,
allow the application for judicial review and remit the
matter back to the delegate for re-determination in
accordance with the present reasons.
[83] Vu ce qui précède, j’accueillerais l’appel, le tout
sans frais, j’annulerais la décision de la Cour fédérale, je
ferais droit à la demande de contrôle judiciaire et je
renverrais l’affaire au délégué pour qu’il la réexamine
conformément aux présents motifs.
[84] I propose, as well, to answer the certified
questions as follows:
[84] Je propose également de répondre comme suit aux
questions certifiées :
Question No. 1
Question n° 1
If, in the preparation of an opinion under paragraph
115(2)(b) of the Immigration and Refugee Protection
Act, the Minister finds that a refugee who is inadmissible
on grounds of organized criminality does not face a risk
of persecution, torture, cruel and unusual punishment
or treatment upon return to his country of origin, does
such a finding render unnecessary the Minister’s
consideration of the “nature and severity of acts
committed” under paragraph 115(2)(b)?
Si, lorsqu’il rédige l’avis visé à l’alinéa 115(2)b) de
la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le
ministre conclut que le réfugié qui est interdit de
territoire pour criminalité organisée ne risque pas la
persécution, la torture ou des peines ou traitements cruels
et inusités à son retour dans son pays d’origine, est-il
pour autant dispensé de prendre en considération la
nature et la gravité de ses actes passés, conformément à
l’alinéa 115(2)b)?
Answer: No
Réponse : Non.
Question No. 2
Question n° 2
If the lack of risk identified in question No. 1 is
not determinative, is paragraph 115(2)(b) of the
Immigration and Refugee Protection Act to be applied
“on the basis of the nature and severity of acts
committed” by the criminal organization of which
the person is a member, or of acts committed by the
person being considered for removal (including acts
of the criminal organization in which the person
was complicit)?
Si le fait que le demandeur ne court aucun des
risques mentionnés dans la question no 1 n’est
pas déterminant, l’alinéa 115(2)b) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés s’appliquet-il « en raison soit de la nature et de la gravité » des
actes commis par l’organisation criminelle à laquelle
appartient la personne devant être renvoyée ou des
actes commis par cette personne (y compris les actes
commis par l’organisation criminelle desquels elle a été
complice)?
Answer: The exception of paragraph 115(2)(b) regarding
organized criminality will apply to a Convention refugee
or a protected person if, in the opinion of the Minister,
Réponse : L’exception prévue à l’alinéa 115(2)b) en ce
qui concerne la criminalité organisée s’applique au
réfugié au sens de la Convention ou à la personne
[2009] 2 R.C.F.
NAGALINGAM
that person should not be allowed to remain in Canada
on the basis of the nature and substantial gravity of acts
committed (in the context of organized criminality)
personally or through complicity, as defined by our
domestic laws, but established on a standard of
reasonable grounds.
c. CANADA
85
protégée si, selon le ministre, il ne devrait pas être
présent au Canada en raison soit de la nature et de la
gravité (dans le contexte de la criminalité organisée) des
actes qu’il a commis personnellement ou en tant que
complice, au sens de nos lois internes, en appliquant la
norme des motifs raisonnables.
DÉCARY J.A. : I agree.
LE JUGE DÉCARY, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.
NADON J.A. : I agree.
LE JUGE NADON, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.
86
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
T-210-05
2008 FC 766
The Information
(Applicant)
Commissioner
of
Canada
T-210-05
2008 CF 766
Le commissaire à l’information du Canada
(demandeur)
v.
c.
The Minister of National Defence (Respondent)
Le ministre de la Défense nationale (défendeur)
The Information
(Applicant)
Commissioner
T-1209-05
T-1209-05
Canada
Le commissaire à l’information du Canada
(demandeur)
of
v.
c.
The Prime Minister of Canada (Respondent)
Le premier ministre du Canada (défendeur)
The Information
(Applicant)
Commissioner
of
T-1210-05
T-1210-05
Canada
Le commissaire à l’information du Canada
(demandeur)
v.
c.
The Commissioner of the Royal Canadian Mounted
Police (Respondent)
Le commissaire de la Gendarmerie royale du Canada
(défendeur)
T-1211-05
T-1211-05
Canada
Le commissaire à l’information du Canada
(demandeur)
The Information
(Applicant)
Commissioner
of
v.
c.
The Minister of Transport (Respondent)
Le ministre des Transports (défendeur)
INDEXED AS: CANADA (INFORMATION COMMISSIONER) v.
CANADA (MINISTER OF NATIONAL DEFENCE) (F.C.)
RÉPERTORIÉ : CANADA (COMMISSAIRE À L’INFORMATION) c.
CANADA (MINISTRE DE LA DÉFENSE NATIONALE) (C.F.)
Federal Court, Kelen J.—Ottawa, May 12, 13, 14, 15,
16 and June 19, 2008.
Cour fédérale, juge Kelen—Ottawa, 12, 13, 14, 15 et
16 mai et 19 juin 2008.
Access to Information — Judicial review of refusal to
disclose records located within Prime Minister’s Office (PMO),
office of the Minister of National Defence, office of the Minister
Accès à l’information — Contrôle judiciaire du refus de
communiquer des documents se trouvant au Cabinet du
Premier ministre (le CPM), au cabinet du ministre de la
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
87
of Transport, Royal Canadian Mounted Police (RCMP) —
Whether these records “under the control of a government
institution” pursuant to Access to Information Act (Access Act),
s. 4(1), subject to exemptions, exclusions — Government
institutions for purposes of Access Act listed in Schedule I
therein — PMO, relevant ministers’ offices not listed —
Parliament not implicitly intending that they be included as
parts of government institutions (i.e. Privy Council Office
(PCO), Department of National Defence (DND), Department
of Transport (DOT)) — Record “under the control of a
government institution” if senior official having some power of
direction, command over it, even if only on partial, transient,
de facto basis — Necessary to look at contents of each record,
circumstances under which came into being, to make this
determination — Notes of exempt staff regarding informal
meetings involving Minister of National Defence not under
control of DND, but agendas listing items to be addressed at
these meetings were, as were records originally provided to
Deputy Minister, Chief of the Defence Staff — Prime Minister’s
(PM) agenda pages found within PCO under latter’s control,
had to be disclosed subject to Access Act, s. 19 exemption
prohibiting release of personal information (i.e. private
appointments not related to job) — As to agenda pages of PM,
Minister of Transport, found in their respective offices, fact
archived therein not automatically removing them from control
of PCO, DOT, but evidence clearly establishing pages not
under their control — PM’s agendas located on RCMP
premises under latter’s control, had to be disclosed subject to
Access Act, s. 19 — Applications allowed in part.
Défense nationale, au cabinet du ministre des Transports ou à
la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) — Il s’agissait de
savoir s’il était question de documents « relevant d’une
institution fédérale » au sens de l’art. 4(1) de la Loi sur l’accès
à l’information (la Loi sur l’accès) et si ces documents étaient
visés par des exceptions et exclusions — Les institutions
fédérales au sens de la Loi sur l’accès sont énumérées à
l’annexe I de cette loi — Le CPM et les cabinets des ministres
concernés ne figurent pas à la liste — Le législateur ne voulait
pas qu’ils soient implicitement considérés comme partie
intégrante des institutions fédérales (c.-à-d. le Bureau du
Conseil privé (le BCP), le ministère de la Défense nationale
(le MDN), le ministère des Transports (le MDT)) — Un
document relève d’une institution fédérale si un haut
fonctionnaire exerce un certain pouvoir de direction ou une
autorité à l’égard d’un document, même si ce n’est qu’un
pouvoir partiel, temporaire ou de facto — Il faut prendre en
considération le contenu des documents et les circonstances
dans lesquelles ils ont été établis pour prendre cette décision —
Les notes du personnel exonéré concernant les réunions
informelles auxquelles participait le ministre de la Défense
nationale ne relevaient pas du MDN, mais les ordres du jour
énumérant les points devant être abordés à ces réunions
relevaient du MDN parce qu’il s’agissait de documents qui
avaient été au départ communiqués au sous-ministre ou au chef
d’état-major de la Défense — Les pages de l’agenda du
premier ministre (PM) se trouvant au BCP et relevant de
celui-ci devaient être communiquées, sous réserve de
l’exception prévue à l’art. 19 de la Loi sur l’accès interdisant
la communication de renseignements personnels (p. ex. les
rendez-vous privés non rattachés au poste) — Pour ce qui est
des pages des agendas du PM et du ministre des Transports se
trouvant dans leur cabinet respectif, le fait que les agendas
archivés s’y trouvaient ne les empêchait pas automatiquement
de relever du BCP ou du MDT, mais la preuve démontrait
clairement que les pages ne relevaient pas d’eux — Les
agendas du PM se trouvant à la GRC relevaient de cette
dernière et devaient être communiqués sous réserve de l’art. 19
de la Loi sur l’accès — Demandes accueillies en partie.
Construction of Statutes — Access to Information Act
(Access Act), s. 4(1) providing right of access “to any record
under the control of a government institution” — Access Act,
s. 3 defining “government institution” in part as “any
department or ministry of state of the Government of Canada,
or any body or office, listed in Schedule I” — Principles of
statutory construction reviewed, applied — Respondents’
offices not implicitly intended by Parliament to be included as
parts of government institutions listed therein.
Interprétation des lois — L’art. 4(1) de la Loi sur l’accès à
l’information (la Loi sur l’accès) prévoit un droit à l’accès
« aux documents relevant d’une institution fédérale » —
L’art. 3 de la Loi sur l’accès définit l’expression « institution
fédérale » en partie comme étant « tout ministère ou
département d’État relevant du gouvernement du Canada ou
tout organisme, figurant à l’annexe I » — Examen et
application des principes d’interprétation des lois — Le
législateur ne voulait pas que le cabinet des défendeurs soit
implicitement considéré comme partie intégrante des
institutions fédérales qui sont énumérées à l’annexe I.
Evidence — Clerk of the Privy Council issuing certificate
under Canada Evidence Act, s. 39 objecting to disclosure of
information sought under Access to Information Act on
grounds information containing Cabinet confidences — As that
Preuve — Le greffier du Conseil privé a délivré une
attestation en vertu de l’art. 39 de la Loi sur la preuve
au Canada pour s’opposer à la communication des
renseignements demandés en vertu de la Loi sur l’accès à
88
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
certificate filed with respect to previous Court files, new
certificate required herein — Certificate also had to be
considered in accordance with Supreme Court of Canada
decision (Babcock v. Canada (Attorney General)) providing
very important new guidelines for the certification process.
l’information au motif que les renseignements dévoilaient des
renseignements confidentiels du Cabinet — Comme cette
attestation avait été délivrée à l’égard d’instances antérieures
de la Cour, une nouvelle attestation aurait dû être déposée en
l’espèce — En outre, l’attestation devait être examinée
conformément à la décision rendue par la Cour suprême du
Canada dans l’arrêt Babcock c. Canada (Procureur général),
qui renferme de nouvelles directives très importantes sur le
processus d’attestation.
These were applications for judicial review of decisions by
the Privy Council Office (PCO), the Department of National
Defence (DND), the Department of Transport (DOT) and the
Commissioner of the Royal Canadian Mounted Police to not
disclose records located within the Prime Minister’s Office
(PMO), the office of the Minister of National Defence, the
office of the Minister of Transport, and the Royal Canadian
Mounted Police (RCMP). The records in question included the
daily agenda books of the former prime minister, agendas and
documents originating from meetings (M5 meetings) involving
the former minister of National Defence, and the itinerary and
meeting schedules of the former minister of Transport. At issue
was whether these records were “under the control of a
government institution” as required by subsection 4(1) of the
Access to Information Act (the Access Act), which provides a
right to access such records, and whether they were subject to
any exemptions or exclusions under the Access Act.
Il s’agissait de demandes de contrôle judiciaire de décisions
prises par le Bureau du Conseil privé (le BCP), le ministère de
la Défense nationale (le MDN), le ministère des Transports (le
MDT) et le commissaire de la Gendarmerie royale du Canada
de ne pas communiquer des documents se trouvant au Cabinet
du Premier ministre (le CPM), au cabinet du ministre de la
Défense nationale, au cabinet du ministre des Transports ou à
la Gendarmerie royale du Canada (la GRC). Les documents en
cause comprenaient les agendas quotidiens de l’ancien premier
ministre, des ordres du jour et des documents se rapportant à
des réunions (les réunions M5) auxquelles avait assisté l’ancien
ministre de la Défense nationale et les itinéraires et calendriers
de réunions de l’ancien ministre des Transports. Les questions
litigieuses étaient celles de savoir s’il s’agissait de documents
« relevant d’une institution fédérale » comme l’exige le
paragraphe 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information (la Loi
sur l’accès), qui prévoit un droit d’accès à ces documents, et si
ces documents étaient visés par des exceptions et exclusions
prévues dans la Loi sur l’accès.
Held, the applications should be allowed in part.
Jugement : les demandes doivent être accueillies en partie.
Section 3 of the Access Act defines “government
institution” (in part) as meaning “any department or ministry of
state of the Government of Canada, or any body or office, listed
in Schedule I”. The PMO, the office of the Minister of National
Defence and the office of the Minister of Transport are not
expressly listed under Schedule I. Reading the Access Act in
context, and reading the words harmoniously with the scheme
of the Act and the intention of Parliament, and applying the
principles of statutory interpretation, Parliament did not intend
the PMO or ministerial offices to be implicitly included as
component parts of the respective government institutions, i.e.
PCO, DND and DOT. They are separate offices with staff not
connected with, and having a number of functions not related
to, the department.
L’article 3 de la Loi sur l’accès définit l’expression
« institution fédérale » (en partie) comme étant « tout ministère
ou département d’État relevant du gouvernement du Canada
ou tout organisme, figurant à l’annexe I ». Le CPM, le cabinet
du ministre de la Défense nationale et le cabinet du ministre
des Transports ne figurent pas explicitement à la liste de
l’annexe I. Il ressort du contexte de la Loi sur l’accès, de
l’interprétation de ses termes d’une façon qui s’harmonise avec
l’esprit de la Loi et avec l’intention du législateur et de
l’application des principes d’interprétation des lois que le
législateur ne voulait pas que le CPM ou le cabinet d’un
ministre soit implicitement considéré comme partie intégrante
des institutions fédérales concernées, notamment le BCP, le
MDN et le MDT. Il s’agit de cabinets distincts pourvus d’un
personnel non rattaché au ministère et exerçant plusieurs
fonctions non liées au ministère.
A review of the case law regarding the meaning of
“control” for the purposes of the Access Act disclosed several
guiding principles for consideration of the contents of the
records and the circumstances in which they were created to
determine whether the government institution could obtain a
copy upon request. “Control” is to be given a broad and liberal
interpretation to create meaningful right of access to
Plusieurs principes directeurs sont ressortis de l’examen de
la jurisprudence sur le sens à attribuer à l’expression « relevant
de » aux fins de la Loi sur l’accès pour examiner le contenu
des documents et les circonstances dans lesquelles ils ont été
établis pour savoir si l’institution fédérale pourrait, sur
demande, en obtenir une copie. L’expression « relevant de »
doit être interprétée d’une manière large et libérale pour assurer
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
89
government information. However, this meaning cannot be
stretched beyond reason. Here, “control” was interpreted to
mean that a senior official with the government institution
(other than the Minister) has some power of direction or
command over a document, even if it is only on a partial,
transient or de facto basis. Thus, if the contents of a document
in the PMO or the offices of the relevant ministers relates to a
departmental matter, and the circumstances in which the
document came into being show that the deputy minister or
other senior officials in the department could request and
obtain a copy of it to deal with the subject-matter, then that
document would be under the control of the government
institution.
un droit d’accès efficace à l’information gouvernementale.
Cependant, cette interprétation ne saurait être étendue plus que
de raison. En l’espèce, cette expression signifie qu’un haut
fonctionnaire de l’institution fédérale (autre que le ministre)
exerce un certain pouvoir de direction ou une autorité à l’égard
d’un document, même si ce n’est qu’un pouvoir partiel,
temporaire ou de facto. Ainsi, si le contenu d’un document en
la possession du CPM ou du cabinet des ministres concernés se
rapporte à une affaire ministérielle, et si les circonstances
dans lesquelles le document a été créé démontrent que le
sous-ministre ou les autres hauts fonctionnaires du ministère
pourraient demander et obtenir une copie de ce document pour
traiter l’affaire, ce document relèverait de l’institution fédérale.
The notes of the exempt staff of the office of the Minister
of National Defence regarding M5 meetings (informal
meetings attended by the former minister of National Defence,
the Deputy Minister of Defence, the Chief of the Defence Staff,
and senior members of the Minister’s exempt staff) were not
under the control of the DND, nor was the e-mail
correspondence with the Minister’s office. However, the
agendas listing the items to be addressed at these meetings
were under the control of the DND. Miscellaneous records
(including memoranda and briefing notes for the Minister and
other attendees) were referred back to the respondent to
identify which ones were originally provided to the Deputy
Minister or Chief of the Defence Staff as these records were
under the control of the DND.
Les notes du personnel exonéré du cabinet du ministre de
la Défense nationale concernant les réunions M5 (réunions
informelles auxquelles participaient l’ancien ministre de la
Défense nationale, le sous-ministre de la Défense, le chef
d’état-major de la Défense et les fonctionnaires supérieurs du
personnel exonéré du ministre) ne relevaient pas du MDN. Il en
était de même des courriels échangés au sein du cabinet du
ministre. Cependant, les ordres du jour énumérant les points
devant être abordés à ces réunions relevaient du MDN. Des
documents divers (dont des notes de service et des notes
d’information à l’intention du ministre et des autres
participants) ont été renvoyés au défendeur pour qu’il précise
lesquels avaient été au départ communiqués au sous-ministre
ou au chef d’état-major de la Défense parce que ces documents
relevaient du MDN.
With respect to the Prime Minister’s daily agenda books,
the four hard copy pages found within the PCO were under the
latter’s control. These pages were not exempt in their entirety
as personal information under section 19 of the Access Act.
Section 19 prohibits the head of a government institution from
releasing any record containing “personal information” as
defined under section 3 of the Privacy Act. However, such
information may be disclosed about an individual who is an
officer or an employee of a government institution if that
information relates to the position or functions of that
individual. The Prime Minister and ministers of the Crown are
officials of a government institution. As such, only private
appointments not related to the job were exempt and had to be
severed. Also, the names of private individuals who were not
government officers or employees were personal information
exempt from disclosure and had to be severed.
Pour ce qui est des agendas quotidiens du premier ministre,
les quatre pages sur papier se trouvant au BCP relevaient de
celui-ci. Ces pages ne bénéficiaient pas totalement d’une
exception en tant que renseignements personnels en vertu de
l’article 19 de la Loi sur l’accès. L’article 19 interdit au
responsable d’une institution fédérale de communiquer des
documents contenant des « renseignements personnels » au
sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des
renseignements personnels. Cependant, ces renseignements
peuvent être communiqués à propos d’une personne qui est un
cadre ou un employé d’une institution fédérale si les
renseignements concernent son poste ou ses fonctions. Le
premier ministre et les ministres sont des cadres d’une
institution fédérale. À ce titre, seuls les rendez-vous privés non
rattachés au poste bénéficiaient d’une exception et devaient
être soustraits à la divulgation. De même, les noms de
particuliers qui n’étaient pas des employés de l’administration
fédérale étaient des renseignements personnels bénéficiant
d’une exception et devaient être soustraits à la divulgation.
Section 69 of the Access Act and section 39 of the Canada
Evidence Act (CEA) exclude from disclosure information
found to contain Cabinet confidences. The PM’s agenda pages
found within PCO did not disclose any Cabinet confidences
under section 69 of the Act. The certificate issued by the Clerk
L’article 69 de la Loi sur l’accès et l’article 39 de la Loi sur
la preuve au Canada (la LPC) soustraient à la communication
les renseignements confidentiels du Cabinet. Les pages de
l’agenda du PM se trouvant au BCP ne dévoilaient pas de
renseignements confidentiels du Cabinet au sens de l’article 69
90
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
of the Privy Council under section 39 of the CEA, certifying
that the information disclosed Cabinet confidences, was not
valid for a number of reasons, including the fact that it had been
issued with respect to previous Court files and a new certificate
should have been filed with respect to the application at bar.
The certificate also had to be considered in accordance with
the Supreme Court of Canada’s decision in Babcock v. Canada
(Attorney General), which provides important new guidelines
for the certification process.
de la Loi. L’attestation délivrée par le greffier du Conseil privé
en vertu de l’article 39 de la LPC, attestant que les
renseignements dévoilaient des renseignements confidentiels
du Cabinet, n’était pas valide pour plusieurs raisons,
notamment parce qu’elle avait été délivrée à l’égard d’instances
antérieures de la Cour, et une nouvelle attestation aurait dû être
déposée à l’égard de la demande en l’espèce. En outre,
l’attestation devait être examinée conformément à la décision
rendue par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Babcock c.
Canada (Procureur général), qui renferme de nouvelles
directives très importantes sur le processus d’attestation.
Finally, the agenda pages did not contain any “advice or
recommendations” for the Prime Minister or “an account of
consultations or deliberations” with the Prime Minister, and
were therefore not exempt under section 21 of the Access
Act. Notice of a meeting does not disclose the advice or
deliberations at the meeting.
Enfin, les pages de l’agenda ne contenaient ni d’« avis ou
recommandations » élaborés pour le premier ministre ni de
« comptes rendus de consultations ou délibérations » faisant
intervenir le premier ministre, et elles ne faisaient donc pas
l’objet d’une exception au titre de l’article 21 de la Loi sur
l’accès. Un avis de réunion ne dévoile pas les avis ou les
délibérations à la réunion.
As to the pages of the PM’s agendas archived in electronic
form within the PMO, the fact that they were archived in the
PMO did not remove them from the control of the PCO for the
purpose of section 4 of the Access Act. However, as mentioned
above, the contents of the records and the circumstances in
which they came into being were relevant to determine whether
they were under the control of a government institution for the
purposes of disclosure under the Act. The evidence clearly
established that the pages of the PM’s agendas were not under
the PCO’s control.
Pour ce qui est des pages des agendas du PM archivées sous
forme électronique au CPM, le fait qu’elles étaient archivées au
CPM ne les empêchaient pas de relever du BCP aux fins de
l’article 4 de la Loi sur l’accès. Cependant, comme il est
indiqué ci-dessus, le contenu des documents et les
circonstances dans lesquelles ils ont été établis permettaient de
dire s’ils relevaient d’une institution fédérale aux fins d’une
divulgation selon la Loi. La preuve établissait clairement que
les pages des agendas du PM ne relevaient pas du BCP.
The former prime minister’s agendas located on RCMP
premises were edited copies of the original agendas held by
the PM’s Executive Assistant. They generally included only
the locations to be visited and were sent to the RCMP to
provide the PM with 24-hour protection. They were under the
control of a government institution and had to be disclosed
subject to section 19 of the Access Act.
Les agendas de l’ancien premier ministre se trouvant à la
GRC étaient des copies révisées des agendas originaux en la
possession de l’adjoint exécutif du PM. Ils ne mentionnaient
en général que les endroits où allait se rendre le PM et étaient
envoyés à la GRC pour qu’elle assure la protection du PM
24 heures sur 24. Ils relevaient d’une institution fédérale et
devaient être communiqués, sous réserve de l’article 19 de la
Loi sur l’accès.
The former minister of Transport’s agendas consisted of
original agendas containing both daytime and evening entries
relating to the full range of the Minister’s activities, as well as
abridged copies of these agendas that were sent regularly to
the Deputy Minister of Transport (DM) for departmental
purposes. The DM could not request and obtain a past copy of
the abridged or unabridged agenda. The copy sent to the DM
was for a limited timeframe and on the understanding that it
would be destroyed after its relevant date. Again, the fact that
the archived agendas were in the Minister’s office did not
automatically remove them from the control of the DOT. It was
necessary to look beyond physical possession to the content of
the records and the circumstances in which they were created.
The evidence showed that the DOT did not have control over
these agendas.
Les agendas de l’ancien ministre des Transports étaient ses
agendas originaux faisant état d’événements qui ont eu lieu
pendant la journée et le soir et se rapportant à l’éventail complet
des activités du ministre ainsi que des copies abrégées de ces
agendas envoyés régulièrement au sous-ministre des Transports
pour l’usage du ministère. Le sous-ministre des Transports
ne pouvait pas demander ni obtenir une ancienne copie de
l’agenda, abrégé ou non. La copie envoyée au sous-ministre
des Transports l’était pour une période restreinte, et à la
condition qu’elle soit détruite une fois sa date passée. Une fois
de plus, le fait que les agendas archivés se trouvaient dans le
cabinet du ministre n’empêchait pas automatiquement ces
agendas de relever du MDT. Il fallait aller au-delà de la
possession matérielle du contenu des documents et au-delà des
circonstances dans lesquelles ils avaient été préparés. La preuve
démontrait que ces agendas ne relevaient pas du MDN.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Access to Information Act, R.S.C., 1985, c. A-1, ss. 2(1), 3
“government institution” (as am. by S.C. 2006, c. 9, s.
141), “head” (as am. idem), 4 (as am. by S.C. 1992, c. 1,
s. 144, Sch. VII, item 1(F); 2001, c. 27, s. 202; 2006, c. 9,
s. 143), 10, 17, 19, 21 (as am. by S.C. 2006, c. 9, s. 149),
25, 26, 30 (as am. by S.C. 1992, c. 21, s. 4), 38, 42, 48, 53,
69 (as am. by S.C. 1992, c. 1, s. 144, Sch. VII, item 3(F)).
Canada Evidence Act, R.S.C., 1985, c. C-5, s. 39 (as am. by
S.C. 1992, c. 1, s. 144, Sch. VII, item 5(F)).
Department of Transport Act, R.S.C., 1985, c. T-18, s. 3.
Federal Accountability Act, S.C. 2006, c. 9.
Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11, s. 2
“public officer” (as am. by S.C. 2003, c. 22, s.
224(z.37)(E)).
Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21, s. 2 “public
officer” (as am. by S.C. 2003, c. 22, s. 224(z.43)(E)).
Library and Archives of Canada Act, S.C. 2004, c. 11, ss. 2
“ministerial record”, “government record”, 7.
National Defence Act, R.S.C., 1985, c. N-5, ss. 3, 4 (as am.
by R.S.C., 1985 (4th Supp.), c. 6, s. 10).
Privacy Act, R.S.C., 1985, c. P-21, ss. 3 “personal
information” (as am. by S.C. 1992, c. 1, s. 144, Sch. VII,
item 47 (F)), 12(1)(b) (as am. by S.C. 2001, c. 27, s. 269).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
c. MDN
91
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 2
« fonctionnaire public » (mod. par L.C. 2003, ch. 22, art.
224z.43)(A)).
Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9.
Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, L.C.
2004, ch. 11, art. 2 « document ministériel », « document
fédéral », 7.
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1,
art. 2(1), 3 « institution fédérale » (mod. par L.C. 2006,
ch. 9, art. 141), « responsable d’institution fédérale »
(mod., idem), 4 (mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann.
VII, no 1(F); 2001, ch. 27, art. 202; 2006, ch. 9, art. 143),
10, 17, 19, 21 (mod. par L.C. 2006, ch. 9, art. 149), 25, 26,
30 (mod. par L.C. 1992, ch. 21, art. 4), 38, 42, 48, 53, 69
(mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann. VII, no 3(F)).
Loi sur la défense nationale, L.R.C. (1985), ch. N-5, art. 3,
4 (mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 6, art. 10).
Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. (1985),
ch. F-11, art. 2 « fonctionnaire public » (mod. par L.C.
2003, ch. 22, art. 224z.37)(A)).
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5, art. 39
(mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann. VII, no 5(F)).
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C.
(1985), ch. P-21, art. 3 « renseignements personnels »
(mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann. VII, no 47(F)),
12(1)b) (mod. par L.C. 2001, ch. 27, art. 269).
Loi sur le ministère des Transports, L.R.C. (1985), ch. T-18,
art. 3.
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 69 Admin. L.R.
(4th) 1; 64 C.C.E.L. (3d) 1; [2008] CLLC 220-020; 69
Imm. L.R. (3d) 1; 170 L.A.C. (4th) 1; 95 L.C.R. 65; 372
N.R. 1; 2008 SCC 9; Canada (Information Commissioner)
v. Canada (Commissioner of the Royal Canadian Mounted
Police), [2003] 1 S.C.R. 66; (2003), 224 D.L.R. (4th) 1;
47 Admin. L.R. (3d) 1; 24 C.P.R. (4th) 129; 301 N.R. 41;
2003 SCC 8; Dagg v. Canada (Minister of Finance),
[1997] 2 S.C.R. 403; (1997), 148 D.L.R. (4th) 385; 46
Admin. L.R. (2d) 155; 213 N.R. 161; Canada (Attorney
General) v. Canada (Information Commissioner), [2004]
4 F.C.R. 181 (abridged); (2004), 15 Admin. L.R. (4th) 58;
32 C.P.R. (4th) 464; 117 C.R.R. (2d) 85; 255 F.T.R. 56;
2004 FC 431; Canada (Attorney General) v. Canada
(Information Commissioner) (2001), 32 Admin. L.R. (3d)
238; 12 C.P.R. (4th) 492; 268 N.R. 328; 2001 FCA 25;
Babcock v. Canada (Attorney General), [2002] 3 S.C.R.
3; (2002), 214 D.L.R. (4th) 193; [2002] 8 W.W.R. 585;
(2002), 168 B.C.A.C. 50; 3 B.C.L.R. (4th) 1; 3 C.R. (6th)
1; 2002 SCC 57.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B (2e) 1; 2008 CSC 9; Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire
de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S.
66; 2003 CSC 8; Dagg c. Canada (Ministre des Finances),
[1997] 2 R.C.S. 403; Canada (Procureur général) c.
Canada (Commissaire à l’information), [2004] 4 R.C.F.
181 (abrégée); 2004 CF 431; Canada (Procureur général)
c. Canada (Commissaire à l’information), 2001 CAF 25;
Babcock c. Canada (Procureur général), [2002] 3 R.C.S.
3; 2002 CSC 57.
92
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Canada Trustco Mortgage Co. v. Canada, [2005] 2 S.C.R.
601; (2005), 259 D.L.R. (4th) 193; [2005] 5 C.T.C. 215;
2005 DTC 5523; 340 N.R. 1; 2005 SCC 54; Tele-Mobile
Co. v. Ontario, [2008] 1 S.C.R. 305; (2008), 291 D.L.R.
(4th) 193; 229 C.C.C. (3d) 417; 55 C.R. (6th) 1; 372 N.R.
157; 235 O.A.C. 369; 2008 SCC 12; Medical Centre
Apartments Ltd. and City of Winnipeg (Re) (1969), 3
D.L.R. (3d) 525 (Man. C.A.); Canada Post Corp. v.
Canada (Minister of Public Works), [1993] 3 F.C. 320;
(1993), 19 Admin. L.R. (2d) 230; 50 C.P.R. (3d) 253; 64
F.T.R. 62 (F.C.T.D.); affd [1995] 2 F.C. 110 (F.C.A.);
Canada (Privacy Commissioner) v. Canada (Labour
Relations Board) (2000), 25 Admin. L.R. (3d) 305; [2000]
CLLC 220-037; 257 N.R. 66 (F.C.A.); Rubin v. Canada
(Minister of Foreign Affairs & International Trade)
(2001), 34 Admin. L.R. (3d) 68; 12 C.P.R. (4th) 466; 204
F.T.R. 313; 2001 FCT 440; Canada Post Corp. v. Canada
(Minister of Public Works and Government Services),
2004 FCA 286; Canadian Council of Christian Charities
v. Canada (Minister of Finance), [1999] 4 F.C. 245; [1999]
3 CTC 123; (1999), 99 DTC 5337; 168 F.T.R. 49
(F.C.T.D.).
Hypothèques Trustco Canada c. Canada, [2005] 2 R.C.S.
601; 2005 DTC 5547; 2005 CSC 54; Société Télé-Mobile
c. Ontario, [2008] 1 R.C.S. 305; 2008 CSC 12; Medical
Centre Apartments Ltd. and City of Winnipeg (Re) (1969),
3 D.L.R. (3d) 525 (C.A. Man.); Société canadienne des
postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1993] 3
C.F. 320 (1re inst.); conf. par [1995] 2 C.F. 110 (C.A.F.);
Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du
Canada) c. Canada (Conseil canadien des relations du
travail), [2000] A.C.F. no 617 (C.A.F.) (QL); Rubin c.
Canada (Ministre des Affaires étrangères et du Commerce
international), 2001 CFPI 440; Société canadienne des
postes c. Canada (Ministre des Travaux publics et des
Services gouvernementaux), 2004 CAF 286; Conseil
canadien des œuvres de charité chrétiennes c. Canada
(Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1re inst.).
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Schreiber v. Canada (Attorney General), [2002] 3 S.C.R.
269; (2002), 216 D.L.R. (4th) 513; 167 C.C.C. (3d) 51; 22
C.P.C. (5th) 207; 292 N.R. 250; 164 O.A.C. 354; 2002
SCC 62; R. v. Clay, [2003] 3 S.C.R. 735; (2003), 233
D.L.R. (4th) 541; 179 C.C.C. (3d) 540; 16 C.R. (6th) 117;
114 C.R.R. (2d) 137; 313 N.R. 252; 181 O.A.C. 350; 2003
SCC 75; R. v. Zeolkowski, [1989] 1 S.C.R. 1378; (1989),
58 Man. R. (2d) 63; 61 D.L.R. (4th) 725; 4 W.W.R. 385;
50 C.C.C. (3d) 566; 69 C.R. (3d) 281; 95 N.R. 149; Peach
Hill Management Ltd. v. Canada (sub nom. Jabel Image
Concepts Inc. v. Canada), [2000] G.S.T.C. 45; (2000), 257
N.R. 195 (F.C.A.); Markevich v. Canada, [2003] 1 S.C.R.
94; (2003), 223 D.L.R. (4th) 17; 2003 DTC 5185; 239
F.T.R. 159; 300 N.R. 321; 2003 SCC 9; Pfizer Co. Ltd. v.
Deputy Minister of National Revenue for Customs and
Excise, [1973] F.C. 3; (1973), 34 D.L.R. (3d) 537 (C.A.);
revd on other grounds [1977] 1 S.C.R. 456.
Schreiber c. Canada (Procureur général), [2002] 3 R.C.S.
269; 2002 CSC 62; R. c. Clay, [2003] 3 R.C.S. 735; 2003
CSC 75; R. c. Zeolkowski, [1989] 1 R.C.S. 1378; Peach
Hill Management Ltd c. Canada (sub nom. Jabel Image
Concepts Inc. c. Canada), [2000] A.C.F. no 894 (C.A.F.)
(QL); Markevich c. Canada, [2003] 1 R.C.S. 94; 2003
CSC 9; Pfizer Co. Ltd. c. Sous-ministre du Revenu national
(Douanes et Accise), [1973] C.F. 3 (C.A.); infirmée pour
d’autres motifs [1977] 1 R.C.S. 456.
AUTHORS CITED
Canada. Commission of Inquiry into the Sponsorship
Program and Advertising Activities. Restoring
Accountability: Recommendations. Ottawa: Commission
of Inquiry into the Sponsorship Program and Advertising
Activities, 2006, at page 183.
Canada. Commission of Inquiry into the Sponsorship
Program and Advertising Activities. Who is
Responsible?: Fact Finding Report. Ottawa: Public
Works and Government Services Canada, 2005, at
page 31.
DOCTRINE CITÉE
Canada. Commission d’enquête sur le programme de
commandites et les activités publicitaires. Rétablir
l’imputabilité : Recommandations. Ottawa : Commission
d’enquête sur le programme de commandites et les
activités publicitaires, 2006, à la page 183.
Canada. Commission d’enquête sur le programme de
commandites et les activités publicitaires. Qui est
responsable? : Rapport factuel. Ottawa : Travaux publics
et Services gouvernementaux Canada, 2005, à la
page 35.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
93
Canadian Oxford Dictionary, Toronto: Oxford University
Press, 2001, “control”.
House of Commons Debates, Vol. VI, 1st Sess., 32nd Parl.,
January 29, 1981, at p. 6690 (Hon. Francis Fox).
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction
of Statutes, 4th ed. Toronto: Butterworths, 2002.
Canadian Oxford Dictionary, Toronto : Oxford University
Press, 2001, « control ».
Débats de la Chambre des communes, vol. VI, 1re sess,
32e lég. (29 janvier 1981), à la p. 6690 (Francis Fox).
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction
of Statutes, 4e éd. Toronto : Butterworths, 2002.
APPLICATIONS for judicial review of the refusal to
disclose records located within the Prime Minister’s
Office, the office of the Minister of National Defence,
the officer of the Minister of Transport, and the Royal
Canadian Mounted Police. Applications allowed in part.
DEMANDES de contrôle judiciaire du refus de
communiquer des documents se trouvant au Cabinet du
Premier ministre, au cabinet du ministre de la Défense
nationale, au cabinet du ministre des Transports ou à la
Gendarmerie royale du Canada. Demandes accueillies
en partie.
APPEARANCES
Raynold Langlois, Q.C., Chantal Chatelain, Daniel
Brunet and Patricia Boyd for applicant.
Christopher M. Rupar and Mandy Moore for
respondents.
SOLICITORS OF RECORD
ONT COMPARU
Raynold Langlois, c.r., Chantal Chatelain, Daniel
Brunet et Patricia Boyd pour le demandeur.
Christopher M. Rupar et Mandy Moore pour les
défendeurs.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Langlois Kronström Desjardins, Montréal, and
Office of the Information Commissioner, Ottawa, for
applicant.
Deputy Attorney General of Canada and Borden
Ladner Gervais LLP, Ottawa, for respondents.
Langlois Kronström Desjardins, Montréal, et
Commissariat à l’information, Ottawa, pour le
demandeur.
Le sous-procureur général du Canada et
Borden Ladner Gervais, s.r.l., s.e.n.c.r.l., pour les
défendeurs.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
[1] KELEN J.: Does the public have the right to
examine the Prime Minister’s appointment book? Does
the public have the right to examine the handwritten
notes of a Cabinet Minister’s Executive Assistant with
respect to a departmental matter?
[1] LE JUGE KELEN : Le public a-t-il le droit
d’examiner le cahier de rendez-vous du premier
ministre? Le public a-t-il le droit d’examiner les notes
manuscrites de l’adjoint exécutif d’un ministre portant
sur une affaire ministérielle?
[2] This case involves four applications for judicial
review filed by the Information Commissioner of
Canada (the Commissioner) pursuant to section 42 of
the Access to Information Act, R.S.C., 1985, c. A-1
(the Access Act or the Act). The applications concern
whether records located within the Prime Minister’s
Office, the office of the Minister of National Defence,
the office of the Minister of Transport, and the Royal
Canadian Mounted Police are subject to disclosure
[2] La présente affaire concerne quatre demandes
de contrôle judiciaire déposées par le commissaire à
l’information du Canada (le commissaire) conformément
à l’article 42 de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C.
(1985), ch. A-1 (la Loi sur l’accès ou la Loi). Les
demandes soulèvent le point de savoir si les documents
se trouvant au Cabinet du premier ministre, au cabinet
du ministre de la Défense nationale, au cabinet du
ministre des Transports ou à la Gendarmerie royale du
94
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
under the Act. The documents in question include
the daily agenda books of the former prime minister,
agendas and documents originating from meetings
involving the former minister of National Defence,
and the itinerary and meeting schedules of the former
minister of Transport.
Canada sont susceptibles de divulgation selon la Loi. Les
documents en cause comprennent les agendas quotidiens
de l’ancien premier ministre, des ordres du jour et
documents se rapportant à des réunions auxquelles avait
assisté l’ancien ministre de la Défense nationale et les
itinéraires et calendriers de réunions de l’ancien ministre
des Transports.
[3] The question for the Court is not whether the
documents should be accessible to the public under
Canada’s “freedom to information” law, but whether the
documents are currently accessible to the public under
Canada’s existing law. The Court does not legislate or
change the law; it interprets the existing law.
[3] La question à laquelle la Cour doit répondre n’est
pas de savoir si les documents devraient être accessibles
au public au titre du droit canadien de la « liberté d’accès
à l’information », mais de savoir si les documents sont
actuellement accessibles au public en vertu du droit
canadien existant. La Cour ne légifère pas ni ne modifie
le droit; elle interprète le droit existant.
TABLE OF CONTENTS
TABLE DES MATIÈRES
Paragraph
Paragraphe
I. Facts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
I. Les faits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
II. Issues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
II. Les points en litige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
III. Relevant Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
III. Les lois pertinentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
IV. Standard of Review . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
IV. La norme de contrôle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
V. Burden of Proof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
V. La charge de la preuve. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
39
VI. Analysis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
41
VI. Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
41
41
Point n° 1 : Le Cabinet du premier ministre,
le cabinet du ministre des Transports et
le cabinet du ministre de la Défense
nationale sont-ils des « institutions
fédérales » au sens du paragraphe 4(1) et
de l’annexe I de la Loi sur l’accès? . . . .
41
Point n° 2 : Qu’est-ce qu’un document
« relevant d’une institution fédérale »
selon l’expression employée au
paragraphe 4(1) de la Loi? . . . . . . . . . . .
78
Issue No. 1: Are the Prime Minister’s Office,
the office of the Minister of Transport,
and the office of the Minister of National
Defence “government institutions” under
subsection 4(1) and Schedule I of the
Access Act? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Issue No. 2: What constitutes a record “under
the control of a government institution”
as stated in subsection 4(1) of the Act? .
78
Issue No. 3: What is the meaning and scope
of the following exemptions under
the Act? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Point n° 3 : Quelles sont la signification et la
portée des exceptions suivantes prévues
dans la Loi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
[2009] 2 R.C.F.
VII.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
Applying the Law to the Facts of Each
Application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
VII.
c. MDN
95
Application du droit au contexte de
chacune des demandes . . . . . . . . . . . . . . . . 127
(1) Minister of National Defence (docket
T-210-05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
1)
Ministre de la Défense nationale (dossier
T-210-05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
(2) Prime Minister (docket T-1209-05) . . . . 149
2)
Premier ministre (dossier T-1209-05) . . 149
(3) Commissioner of the RCMP (docket
T-1210-05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
3)
Commissaire de la GRC (dossier
T-1210-05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
(4) Minister of Transport (docket T-1211-05) 188
4)
Ministre des Transports (dossier
T-1211-05) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
VIII. General Conclusions of the Court . . . . . . . 211
VIII. Conclusions générales de la Cour . . . . . . . 211
IX.
IX.
Legal Costs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Dépens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
JUDGMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Page 173
JUGEMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Page 173
I. FACTS
I. LES FAITS
[4] The facts with respect to each application follow.
The records at issue have been underlined for ease of
reference.
[4] Les faits se rapportant à chacune des demandes
sont exposés ci-après. Les documents en cause ont été
soulignés pour plus de commodité.
1. Minister of National Defence (docket T-210-05)
1. Ministre de la Défense nationale (dossier T-210-05)
[5] On October 29, 1999, an access to information
request was made to the Department of National Defence
(the DND) for “the minutes or documents produced from
the M5 management meetings for 1999.” The term M5
was used to describe the informal meetings among
former minister of National Defence, Art Eggleton (the
Minister), senior exempt staff from the Minister’s office,
the Deputy Minister of National Defence, and the Chief
of the Defence Staff.
[5] Le 29 octobre 1999, le ministère de la Défense
nationale (le MDN) a reçu une demande d’accès à
l’information portant sur [TRADUCTION] « les procèsverbaux ou documents issus des réunions de gestion M5
pour 1999 ». Le terme M5 servait à décrire les réunions
informelles entre le ministre de la Défense nationale, Art
Eggleton (le ministre), le personnel exonéré de niveau
supérieur du cabinet du ministre, le sous-ministre de la
Défense nationale et le chef d’état-major de la Défense.
[6] The DND’s initial response was that a search failed
to uncover any documents related to the request. On
February 26, 2000, the requester complained to the
Commissioner, stating in part that “personally I find it
very hard to believe that no records whatsoever are
produced from these management meetings.” Thereafter,
the Commissioner commenced an investigation as
[6] La réponse initiale du MDN a été qu’ils avaient
effectué une recherche, mais que celle-ci n’avait pas
permis de trouver de documents se rapportant à la
demande d’accès. Le 26 février 2000, l’auteur de la
demande s’est plaint auprès du commissaire, affirmant
notamment que [TRADUCTION] « personnellement, je
trouve très difficile de croire qu’aucun document ne
96
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
required under section 30 [as am. by S.C. 1992, c. 21, s.
4] of the Act.
résulte de ces réunions de gestion ». Par la suite, le
commissaire a entrepris une enquête comme l’y obligeait
l’article 30 [mod. par L.C. 1992, ch. 21, art. 4] de la Loi.
[7] As a result of the Commissioner’s investigation,
1 413 pages of records were identified as relevant to the
initial request. Of those 1 413 pages, 765 pages were
found to be located within the DND itself, and outside
the Minister’s office. Accordingly, these records were
processed and disclosed subject to any applicable
exemptions and exclusions as identified in the Act.
[7] En conséquence de l’enquête du commissaire,
1 413 pages de documents ont été identifiées comme
étant pertinentes pour la demande initiale. Sur ces 1 413
pages, 765 se trouvaient à l’intérieur du MDN même, et
à l’extérieur du cabinet du ministre. Ces documents ont
donc été traités et divulgués sous réserve des exceptions
et exclusions applicables indiquées dans la Loi.
[8] The remaining 648 pages of records, which have
become the subject of this application, pertain to the M5
meetings and were located within the physical confines
of the Minister’s office. These records include:
[8] Les 648 pages restantes de documents, qui sont
devenues l’objet de la présente demande, se rapportent
aux réunions M5 et se trouvaient à l’intérieur du
périmètre du cabinet du ministre. Il s’agit des documents
suivants :
1. 185 pages of notes regarding the M5 meetings
extracted from the notebooks of members of the
Minister’s exempt staff;
1. 185 pages de notes se rapportant aux réunions M5,
extraites des blocs-notes de membres du personnel
exonéré du ministre;
2. 342 pages of e-mail correspondence containing
approximately 539 exchanges. Of these, approximately
101 e-mails are exchanges exclusively between members
of the Minister’s exempt staff, while approximately 438
are exchanges between exempt staff and non-exempt
staff in the Minister’s office or exchanges forwarded or
copied to non-exempt staff;
2. 342 pages de correspondance électronique contenant
environ 539 courriels. Sur ce nombre, environ 101
courriels ont été échangés exclusivement entre des
membres du personnel exonéré du ministre, tandis
qu’environ 438 l’ont été entre le personnel exonéré et le
personnel non exonéré du cabinet du ministre, ou ont été
transmis, ou envoyés comme copies, au personnel non
exonéré;
3. 82 pages of meeting agendas listing the items to be
addressed at the M5 meetings; and
3. 82 pages d’ordres du jour de réunions énumérant les
points devant être abordés aux réunions M5;
4. 39 pages of miscellaneous documents, including
memoranda and briefing notes for the Minister and the
other attendees of the M5 meetings.
4. 39 pages de documents divers, notamment des notes
de service et des notes d’information destinées au
ministre et aux autres participants des réunions M5.
[9] After formally inviting the Minister to make
representations as to why portions of the records should
be withheld, the Commissioner found the access
complaint to be well founded—i.e., the Commissioner
found that the records at issue were “under the control
of a government institution” as required under section
4 [as am. by S.C. 1992, c. 1, s. 144, Sch. VII, item 1(F);
2001, c. 27, s. 202; 2006, c. 9, s. 143] of the Act—
and recommended that the records be released to the
[9] Après avoir formellement invité le ministre à
s’exprimer sur les raisons pour lesquelles certaines
portions des documents ne devraient pas être communiquées, le commissaire a jugé la plainte fondée,
c’est-à-dire que selon lui les documents en cause
« relevaient d’une institution fédérale » selon ce que
prévoit l’article 4 [mod. par L.C. 1992, ch.1, art. 144,
ann. VII, n° 1(F); 2001, ch. 27, art. 202; 2006, ch. 9, art.
143] de la Loi, et il a recommandé que les documents
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
97
requester, save for the portions exempted under the Act
or otherwise excluded as Cabinet confidences.
soient communiqués à l’auteur de la demande d’accès, à
l’exception des portions visées par une exception prévue
dans la Loi ou autrement exclues en tant que documents
confidentiels du Cabinet.
[10] By letter dated November 15, 2000, the DND
advised that it would not abide by the Commissioner’s
recommendation on the basis of its legal position
that the records at issue were not “under the control of
a government institution” and, therefore, not subject
to the Act. In response, and with the consent of
the requester, the Commissioner commenced this
application for judicial review in accordance with
section 42 of the Act.
[10] Par lettre datée du 15 novembre 2000, le MDN a
fait savoir qu’il ne se plierait pas à la recommandation du
commissaire parce que selon lui, en droit, les documents
en cause ne relevaient pas d’une institution fédérale et
échappaient donc à l’application de la Loi. En réponse,
et avec le consentement de l’auteur de la demande
d’accès, le commissaire a déposé la présente demande
de contrôle judiciaire conformément à l’article 42 de
la Loi.
2. Prime Minister (docket T-1209-05)
2. Premier ministre (dossier T-1209-05)
[11] On June 28, 1999, the Privy Council Office
(the PCO) received six access requests for the daily
agenda books of the former prime minister, the Right
Honourable Jean Chrétien (the PM). The requests, taken
together, cover the period between January 1994 and
June 25, 1999.
[11] Le 28 juin 1999, le Bureau du Conseil privé (le
BCP) a reçu six demandes d’accès portant sur les
agendas quotidiens de l’ancien premier ministre, le très
honorable Jean Chrétien (le PM). L’ensemble des
demandes d’accès porte sur la période allant de janvier
1994 au 25 juin 1999.
[12] On July 13, 1999, the PCO advised the requester
that, with respect to five of the requests, there were no
records that were under the control of the PCO. With
respect to the sixth request, the requester was advised on
August 11, 1999 that based on subsection 10(2) of the
Act, the PCO neither confirmed nor denied the existence
of any records relating to the subject-matter of the
request and, should such records exist, they would be
exempt as personal information under section 19 of
the Act.
[12] Le 13 juillet 1999, le BCP a informé l’auteur des
demandes d’accès que, s’agissant de cinq des demandes,
il n’y avait aucun document relevant du BCP. En ce qui
concerne la sixième demande, l’auteur de la demande
a été informé le 11 août 1999 que, compte tenu du
paragraphe 10(2) de la Loi, le BCP ne confirmait pas ni
ne niait l’existence de documents se rapportant à l’objet
de la demande et que, si de tels documents existaient,
alors ils bénéficieraient d’une exception en tant que
renseignements personnels visés par l’article 19 de
la Loi.
[13] On August 24, 1999, the requester lodged a
complaint with the Commissioner, whereupon an
investigation was commenced as required under section
30 of the Act.
[13] Le 24 août 1999, l’auteur des demandes d’accès a
déposé une plainte auprès du commissaire, suite à
laquelle une enquête a été entreprise comme le requiert
l’article 30 de la Loi.
[14] During the course of the Commissioner’s
investigation, 2 006 pages of the PM’s daily agendas
were found to be responsive to the request. Of these,
2 002 pages were located within the Prime Minister’s
Office (the PMO) itself. The remaining four pages of
[14] Au cours de l’enquête du commissaire, on a
constaté que 2 006 pages des agendas quotidiens du PM
se rapportaient aux demandes. Sur ce nombre, 2 002
pages se trouvaient dans le périmètre du Cabinet du
premier ministre (le CPM). Les quatre autres pages, qui
98
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
records, which were responsive to one of the requests,
were located in the office of the Executive Assistant to
the Clerk of the PCO. Those records included the PM’s
agenda for July 23, 1999, and weekly copies of the
agenda covering the period between May 23 and
June 12, 1999.
se rapportaient à l’une des demandes, se trouvaient
dans le bureau de l’adjoint exécutif du greffier du BCP.
Ces documents comprenaient l’agenda du PM pour le
23 juillet 1999 ainsi que des copies hebdomadaires des
agendas pour la période allant du 23 mai au 12 juin 1999.
[15] Hard copies of the agendas were shared with
senior officials employed within the PMO. Until
approximately the fall of 1999, it was the practice of
the PMO to fax a copy of the next day’s agenda to the
Clerk of the PCO. It was understood that this copy was
for the sole information of the Clerk and his Executive
Assistant. In addition, a copy of the agenda showing only
the locations to be visited by the PM was made available
to the Royal Canadian Mounted Police (the RCMP).
[15] Des versions papier des agendas étaient envoyées
aux hauts fonctionnaires travaillant au CPM. Jusque
vers l’automne de 1999, le CPM avait pour habitude
d’envoyer par télécopieur une copie de l’agenda du
lendemain au greffier du BCP. Il était entendu que
cette copie visait uniquement à informer le greffier et
son adjoint exécutif. En outre, une copie de l’agenda
indiquant uniquement les endroits que visiterait le
PM était remise à la Gendarmerie royale du Canada
(la GRC).
[16] The practice of providing the RCMP with copies
of the PM’s agenda was discontinued in December 2001.
Thereafter, the PMO continued to fax a timetable
indicating departure times and destinations of the PM’s
intended travel in Ottawa, but included therein a
directive to “please read and destroy.”
[16] La pratique consistant à remettre à la GRC des
copies de l’agenda du PM a été abandonnée en décembre
2001. Par la suite, le CPM a continué de lui envoyer par
télécopieur un calendrier indiquant les heures de départ
et les destinations se rapportant aux déplacements prévus
du PM à Ottawa, mais il y insérait la consigne suivante :
« prière de détruire après lecture ».
[17] The respondent acknowledges that some portions
or pages of the records at issue were found in government institutions, specifically within the PCO and the
RCMP. However, it is the respondent’s position that to
the extent that those copies are “under the control” of a
government institution, they are subject to exemptions
and exclusions in the Act and are not to be released to
the requester.
[17] Le défendeur reconnaît que certaines portions ou
pages des documents en cause ont été trouvées dans des
institutions fédérales, plus précisément au BCP et à
la GRC. Cependant, il est d’avis que, dans la mesure où
ces copies « relèvent » d’une institution fédérale, elles
bénéficient des exceptions et exclusions prévues dans la
Loi et ne doivent pas être communiquées à l’auteur de
la demande d’accès.
[18] Upon completing his investigation, the
Commissioner determined that the complaint was
well founded and recommended that the records at
issue be released, save for portions validly withheld
under the Act’s exemptions and exclusions. The PCO
responded that it would not adopt the Commissioner’s
recommendations and maintained that the records
warrant exemption in their entirety based on section 17,
which relates to the safety of individuals; that the records
contained personal information pursuant to subsection
19(1); that the records were excluded as Cabinet
confidences under section 69 [as am. by S.C. 1992, c. 1,
s. 144, Sch. VII, item 3(F)]; and that severance under
[18] Après avoir terminé son enquête, le commissaire
a jugé que la plainte était fondée et a recommandé que les
documents en cause soient communiqués, à l’exception
des portions validement soustraites à la communication
en vertu des exceptions et exclusions prévues par la
Loi. Le BCP a répondu qu’il n’adopterait pas les recommandations du commissaire et a maintenu que les
documents justifiaient dans leur intégralité l’application
de l’exception prévue à l’article 17, qui concerne la
sécurité des individus; que les documents contenaient
des renseignements personnels selon le paragraphe
19(1); que les documents étaient exclus en tant que
documents confidentiels du Cabinet selon l’article 69
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
99
section 25 was not possible. In response, and with the
requester’s consent, the within application for judicial
review was commenced pursuant to section 42 of
the Act.
[mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann. VII, n° 3(F)];
et qu’il n’était pas possible de procéder aux
prélèvements dont fait état l’article 25. En réponse, et
avec le consentement de l’auteur de la demande d’accès,
le commissaire a déposé la présente demande de contrôle
judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
3. Commissioner of the RCMP (docket T-1210-05)
3. Commissaire de la GRC (dossier T-1210-05)
[19] On November 14, 2000, the RCMP received a
request “for all copies of the Prime Minister’s daily
agendas provided to the Royal Canadian Mounted Police
by the Prime Minister’s Office, from Jan 1, 1997 to the
present.” By letter dated December 7, 2000, the RCMP
responded that it had conducted a search of its records,
that it did not receive copies of the PM’s daily agenda,
and that such information was held by the PMO.
[19] Le 14 novembre 2000, la GRC a reçu une
demande d’accès portant sur [TRADUCTION] « toutes les
copies des agendas quotidiens du premier ministre remis
à la Gendarmerie royale du Canada par le Cabinet du
Premier ministre, du 1er janvier 1997 à aujourd’hui ». Par
lettre datée du 7 décembre 2000, la GRC a répondu
qu’elle avait fait une recherche dans ses documents,
qu’elle ne recevait pas copie des agendas quotidiens du
PM et que c’était le CPM qui détenait de tels
renseignements.
[20] On December 19, 2000, the requester complained
to the Commissioner that information provided in related
proceedings before this Court confirmed that the RCMP
routinely received copies of the PM’s daily agenda.
During the Commissioner’s subsequent investigation,
386 pages of records, entitled “Agenda du Premier
Ministre”, were found to be located at the RCMP in the
branch known as the “PM’s Protection Detail”.
[20] Le 19 décembre 2000, l’auteur de la demande
d’accès s’est plaint au commissaire, lui disant que les
renseignements communiqués dans des procédures
connexes introduites devant la Cour confirmaient que
la GRC recevait toujours des copies de l’agenda
quotidien du PM. Au cours de l’enquête subséquente
du commissaire, 386 pages d’un document intitulé
[TRADUCTION] « Agenda du Premier Ministre » ont été
trouvées à la sous-direction de la GRC connue sous le
nom de « Peloton de protection du PM ».
[21] In a letter dated April 4, 2002, the RCMP
revised its response to the requester. While the RCMP
acknowledged having located the records, it stated
that they were denying access to them based on the
exemptions contained in sections 17 and 19 of the
Act, which deal with security concerns and personal
information, respectively. In addition, the RCMP also
stated that portions of the records were being excluded
under subsection 69(1) of the Act, as they contained
Cabinet confidences. By letter dated April 12, 2002, the
requester made a further complaint to the Commissioner
on the basis that it was improbable that the entirety of
the information contained in the records located in the
PM’s Protection Detail would fall under section 17,
subsections 19(1) and 69(1) of the Act.
[21] Dans une lettre datée du 4 avril 2002, la GRC a
revu la réponse qu’elle avait donnée à l’auteur de la
demande d’accès. Elle reconnaissait avoir trouvé les
documents, mais elle écrivait qu’elle refusait de les
communiquer en raison des exceptions prévues aux
articles 17 et 19 de la Loi, qui portent respectivement
sur la sécurité des individus et sur les renseignements
personnels. La GRC écrivait aussi que plusieurs
portions des documents étaient exclus en application du
paragraphe 69(1) de la Loi, car il s’agissait de documents
confidentiels du Cabinet. Par lettre datée du 12 avril
2002, l’auteur de la demande d’accès a déposé une autre
plainte auprès du commissaire au motif qu’il était
improbable selon lui que l’intégralité des renseignements
contenus dans les documents en la possession du Peloton
100
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
de protection du PM tombe sous le coup de l’article 17
et des paragraphes 19(1) et 69(1) de la Loi.
[22] A second “summary of complaint” was provided to the RCMP on May 31, 2002. The RCMP
Commissioner responded by letter dated July 8, 2002,
stating that the refusal to disclose the agendas was based
on security concerns for the PM and his security detail.
The agendas provide clear and distinct patterns of the
PM’s daily departures from his residence, arrivals at
Parliament Hill, and other personal habits, such that the
information, if disclosed, would provide invaluable
information to any individual intending to harm the
PM. The Commissioner responded on July 26, 2002,
stating that the representations made on behalf of
the RCMP were insufficient to discharge the burden by
which access to records under the Act can be denied
and that, as a result, the Commissioner’s investigation
would continue.
[22] Un deuxième [TRADUCTION] « résumé de la
plainte » a été remis à la GRC le 31 mai 2002. Le
commissaire de la GRC y a répondu par lettre en date du
8 juillet 2002, affirmant que le refus de communiquer les
agendas s’expliquait par des impératifs de sécurité
concernant le PM et ses gardes du corps. Les agendas
renferment les plans clairs et précis des départs
quotidiens du PM de sa résidence, de ses arrivées à
la colline du Parlement et de ses autres habitudes
personnelles, de sorte que les renseignements, s’ils
étaient divulgués, seraient précieux pour toute personne
qui voudrait s’en prendre au PM. Le 26 juillet 2002, le
commissaire a répondu que les observations faites au
nom de la GRC ne permettaient pas à la GRC d’affirmer
que la communication des documents selon la Loi
pouvait être refusée, et le commissaire ajoutait donc que
son enquête se poursuivrait.
[23] On May 3, 2005, the Commissioner concluded
that the requester’s complaint was well founded and
recommended that portions of the requested records be
disclosed. The RCMP Commissioner, on May 28, 2005,
responded that the RCMP maintained its position and
therefore would not comply the Commissioner’s
recommendations. As a result, and with the consent of
the requester, the Commissioner commenced the within
application for judicial review pursuant to section 42 of
the Act.
[23] Le 3 mai 2005, le commissaire a conclu que la
plainte de l’auteur de la demande d’accès était fondée et
a recommandé que certaines portions des documents
demandés soient divulguées. Le commissaire de la GRC
lui a répondu le 28 mai 2005 que la GRC maintenait sa
position et qu’elle ne se conformerait donc pas aux
recommandations du commissaire. En conséquence, et
avec le consentement de l’auteur de la demande d’accès,
le commissaire a déposé la présente demande de contrôle
judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
4. Minister of Transport (docket T-1211-05)
4. Ministre des Transports (dossier T-1211-05)
[24] On November 3, 1999, an access to information
request was made to the Department of Transport (the
DOT) for a copy of all of the Minister of Transport’s
(the Minister’s) itinerary and/or meeting schedules for
the period from June 1 to November 5, 1999. After
consideration, the DOT provided an initial response
to the requester on December 22, 1999, stating: “No
records exist in Transport Canada’s files which respond
to your request. It should be noted, however, that the
Minister’s itinerary/meeting schedules are prepared and
maintained by his political staff, and are not considered
departmental records.”
[24] Le 3 novembre 1999, le ministère des Transports
(le MDT) a reçu une demande d’accès à l’information
portant sur l’ensemble des itinéraires et des calendriers
de réunions du ministre des Transports (le ministre) pour
la période allant du 1er juin au 5 novembre 1999. Après
examen, le MDT a envoyé, le 22 décembre 1999, à
l’auteur de la demande une réponse initiale indiquant :
[TRADUCTION] « Les dossiers de Transports Canada ne
renferment aucun document qui réponde à votre
demande. Il convient de noter cependant que les
itinéraires et les calendriers de réunions du ministre sont
préparés et gérés par son personnel politique et ne sont
pas considérés comme des documents ministériels. »
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
101
[25] On February 1, 2000, the requester complained to
the Commissioner, stating in part that the schedules
prepared for the Minister “regarding the department are
records of the department” and failure to disclose such
records is a “circumvention” of the Act. Thereafter, the
Commissioner commenced an investigation as required
under section 30 of the Act.
[25] Le 1er février 2000, l’auteur de la demande
d’accès a déposé une plainte auprès du commissaire,
affirmant notamment que les calendriers préparés pour le
ministre « concernant le ministère sont des documents
du ministère » et que le refus de les communiquer
constitue une « entorse » à la Loi. Le commissaire a par
la suite entrepris une enquête comme le requiert l’article
30 de la Loi.
[26] As a result of the Commissioner’s investigation,
46 pages of records were identified as relevant to the
initial request. Each page of records contained the
Minister’s agenda for a one week period during the
relevant timeframe. Of those 46 pages, 23 pages were
found to be archived in electronic form within the
Minister’s office.
[26] À la suite de l’enquête du commissaire, 46 pages
de documents ont été identifiées comme étant pertinentes
pour la demande initiale d’accès. Chaque page contenait
l’agenda du ministre pour une semaine donnée, durant
la période considérée. Sur ces 46 pages, 23 étaient
archivées sous forme électronique dans le cabinet du
ministre.
[27] The remaining 23 pages of records, entitled
“Agenda sent to the Deputy Minister for the period of
May 30, 1999 to November 6, 1999”, consisted of
abridged versions of the pages described above, and
were archived in electronic form in the Minister’s office,
having at one point been provided to the Deputy
Minister’s office for administration of the DOT.
[27] Les autres 23 pages, se trouvant dans un
document intitulé [TRADUCTION] « Agenda envoyé au
sous-ministre pour la période allant du 30 mai 1999 au 6
novembre 1999 », consistaient en des versions abrégées
des pages susmentionnées et étaient archivées sous
forme électronique dans le cabinet du ministre, après
avoir préalablement été communiquées au cabinet du
sous-ministre pour l’administration du MDT.
[28] During the investigation, the Commissioner
carefully examined the content of the records in
question. Upon doing so, the Commissioner concluded
that the agendas related to matters falling within the
Minister’s responsibilities vis-à-vis the DOT, and were
therefore under the control of a “government institution”
as defined in the Act.
[28] Durant
l’enquête,
le
commissaire
a
soigneusement examiné le contenu des documents en
cause. Il a ensuite conclu que les agendas se rapportaient
à des questions relevant des responsabilités du ministre
à l’égard du MDT et qu’ils relevaient donc d’une
« institution fédérale » au sens de la Loi.
[29] After formally inviting the Minister to make
representations as to why the records should be withheld,
the Commissioner found that the access complaint was
well founded and recommended that the records be
released to the requester. Further, the Commissioner also
considered the DOT’s claims to exemptions under the
Act, but ultimately disagreed with a number of the
exemptions claimed.
[29] Après avoir invité formellement le ministre à
donner les raisons pour lesquelles les documents ne
devraient pas être communiqués, le commissaire a jugé
que la plainte de l’auteur de la demande d’accès était
fondée et a recommandé que les documents soient
communiqués à l’auteur de la demande. Le commissaire
a aussi examiné les exceptions alléguées par le MDT en
vertu de la Loi, mais a finalement refusé d’appliquer
plusieurs d’entre elles.
[30] In a letter dated March 12, 2005, the DOT advised
the Commissioner that it would not abide by his request,
maintaining the same legal position as taken by the
DND; namely that the records at issue were not in the
[30] Dans une lettre datée du 12 mars 2005, le MDT a
informé le commissaire qu’il ne se conformerait pas à sa
demande, invoquant la même position juridique que
celle qu’avait adoptée le MDN, c’est-à-dire que les
102
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
control of the DOT and were, accordingly, not subject to
the Act.
documents en cause ne relevaient pas du MDT et qu’ils
n’étaient donc pas assujettis aux dispositions de la Loi.
[31] After receiving the DOT’s letter, the
Commissioner, with the consent of the requester,
commenced this application for judicial review in
accordance with section 42 of the Act.
[31] Après avoir reçu la lettre du MDT, le
commissaire, avec le consentement de l’auteur de la
demande d’accès, a déposé la présente demande de
contrôle judiciaire conformément à l’article 42 de la Loi.
II. ISSUES
II. LES POINTS EN LITIGE
[32] In deciding whether the records at issue are
subject to disclosure under the Access Act, there are
three legal issues to be considered by the Court:
[32] Pour savoir si les documents en cause sont
susceptibles de divulgation selon la Loi sur l’accès, la
Cour doit répondre à trois questions :
1. Are the Prime Minister’s Office, the office of the
Minister of Transport, and the office of the Minister of
National Defence “government institution[s]” under
subsection 4(1) and Schedule I of the Access Act?;
1. Le Cabinet du premier ministre, le cabinet du ministre
des Transports et le cabinet du ministre de la Défense
nationale sont-ils des « institutions fédérales » au sens
du paragraphe 4(1) et de l’annexe I de la Loi sur l’accès?
2. What constitutes a record “under the control of a
government institution” as stated in subsection 4(1) of
the Act?; and
2. Qu’est-ce qu’un document « relevant d’une institution
fédérale », selon l’expression employée au paragraphe
4(1) de la Loi?
3. What is the meaning and scope of the following
exemptions under the Act?:
3. Quelles sont la signification et la portée des exceptions
suivantes prévues dans la Loi :
i. the “personal information” exemption under
section 19;
i. l’exception relative aux « renseignements
personnels », à l’article 19;
ii. the “advice or recommendations” and “account of
consultations or deliberations” exemptions under
paragraphs 21(1)(a) and (b) [as am. by S.C. 2006, c. 9,
s. 149]; and
ii. les exceptions relatives aux « avis ou
recommandations » et aux « comptes rendus de
consultations ou délibérations », aux alinéas 21(1)a)
et b) [mod. par L.C. 2006, ch. 9, art. 149];
iii. the exclusions under section 69 of the Act and
section 39 [as am. by S.C. 1992, c. 1, s. 144, Sch. VII,
item 5(F)] of the Canada Evidence Act [R.S.C., 1985,
c. C-5], which relate to confidences of the Queen’s
Privy Council.
iii. les exclusions prévues à l’article 69 de la Loi et à
l’article 39 [mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann.
VII, n° 5(F)] de la Loi sur la preuve au Canada
[L.R.C. (1985), ch. C-5], qui se rapportent aux
renseignements ou documents confidentiels du
Conseil privé de la Reine pour le Canada.
The Court’s determination of these issues will then be
applied to the evidence in each individual application to
determine whether the records at issue are subject to
disclosure under the Access Act.
La Cour appliquera ensuite ses conclusions sur ces
questions à la preuve produite dans chacune des
demandes pour décider si les documents en cause sont
susceptibles de divulgation selon la Loi sur l’accès.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
103
III. RELEVANT LEGISLATION
III. LES LOIS PERTINENTES
[33] The legislation relevant to these applications is as
follows:
[33] Les textes intéressant les présentes demandes sont
les suivants :
1. Access to Information Act, R.S.C., 1985, c. A-1 (the
Access Act or the Act);
1. Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1
(la Loi sur l’accès, ou la Loi);
2. National Defence Act, R.S.C., 1985, c. N-5;
2. Loi sur la défense nationale, L.R.C. (1985), ch. N-5;
3. Department of Transport Act, R.S.C., 1985, c. T-18;
3. Loi sur le ministère des Transports, L.R.C. (1985), ch.
T-18;
4. Federal Accountability Act, S.C. 2006, c. 9;
4. Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9;
5. Library and Archives of Canada Act, S.C. 2004, c. 11;
5. Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada,
L.C. 2004, ch. 11;
6. Privacy Act, R.S.C., 1985, c. P-21;
6. Loi sur la protection des renseignements personnels,
L.R.C. (1985), ch. P-21;
7. Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11;
7. Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C.
(1985), ch. F-11;
8. Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21; and
8. Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21; et
9. Canada Evidence Act, R.S.C., 1985, c. C-5.
9. Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5.
The relevant provisions have been attached to these
reasons as Appendix A. However a limited part of the
provisions have also been incorporated into the text of
these reasons for ease of reference.
Les dispositions pertinentes sont reproduites à
l’appendice A des présents motifs. Cependant, quelquesunes d’entre elles ont également été intégrées dans le
texte des présents motifs, pour plus de commodité.
IV. STANDARD OF REVIEW
IV. LA NORME DE CONTRÔLE
[34] In assessing the appropriate standard to apply to
the respondents’ refusal to follow the Commissioner’s
recommendations, I am guided by the recent Supreme
Court of Canada decision in Dunsmuir v. New
Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190. In that case, the
Supreme Court reconsidered the number and definitions
to be given to the various standards of review, as well as
the analytical process employed to determine the
appropriate standard in a given situation. As a result of
the Court’s decision, it is clear that the standard of patent
unreasonableness has now been eliminated, and that
[34] Pour savoir quelle norme doit être appliquée au
refus des défendeurs de suivre les recommandations du
commissaire, je me rapporte à l’arrêt récent de la Cour
suprême du Canada Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick,
[2008] 1 R.C.S. 190. Dans cette affaire, la Cour suprême
a réexaminé le nombre de normes de contrôle et leurs
définitions ainsi que le processus analytique devant être
employé pour savoir quelle norme doit être appliquée
dans un cas donné. Depuis l’arrêt de la Cour, il est clair
que la norme de la décision manifestement déraisonnable
n’existe plus et que les cours de révision doivent se
104
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
reviewing courts must focus on only two standards,
those of reasonableness and correctness.
concentrer sur deux normes seulement : celle de la
décision raisonnable et celle de la décision correcte.
[35] In Dunsmuir, the Court held that the process
of judicial review involves two steps. As Justices
Bastarache and Lebel stated, at paragraph 62:
[35] Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême a jugé
que la procédure de contrôle judiciaire comporte deux
étapes. Les juges Bastarache et Lebel ont écrit ce qui suit,
au paragraphe 62 :
In summary, the process of judicial review involves two
steps. First, courts ascertain whether the jurisprudence has
already determined in a satisfactory manner the degree of
deference to be accorded with regard to a particular category of
question. Second, where the first inquiry proves unfruitful,
courts must proceed to an analysis of the factors making it
possible to identify the proper standard of review.
Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en
deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la
jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de
déférence correspondant à une catégorie de questions en
particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle
infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui
permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle.
[36] In the case at bar, the parties agree that the
appropriate standard of review to apply to the
respondents’ refusal to disclose the relevant records is
that of correctness. In support, the parties cite the
decision of the Supreme Court of Canada in Canada
(Information Commissioner) v. Canada (Commissioner
of the Royal Canadian Mounted Police), [2003] 1 S.C.R.
66 (RCMP). In that case, the Court considered the
appropriate standard of review to apply to a decision of
the Commissioner of the RCMP to not disclose
information relating to four officers on the ground that it
was personal information, and therefore exempt from
disclosure pursuant to subsection 19(1) of the Act. In that
case, after conducting a standard of review analysis
(formerly called a pragmatic and functional analysis),
the Court held that the RCMP Commissioner’s decision
should be reviewed on a standard of correctness. This
jurisprudence has determined in a satisfactory manner
that the Court should review the issues in these four
applications on a “correctness” standard of review.
[36] En l’espèce, les parties s’entendent pour dire que
la norme de contrôle devant s’appliquer au refus des
défendeurs de communiquer les documents pertinents
est celle de la décision correcte. Les parties citent à
l’appui un arrêt de la Cour suprême du Canada, Canada
(Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire
de la Gendarmerie royale du Canada), [2003] 1 R.C.S.
66 (l’arrêt GRC). Dans cette affaire, la Cour suprême se
demandait quelle norme de contrôle devait s’appliquer
à la décision du commissaire de la GRC de ne pas
communiquer les renseignements se rapportant à quatre
agents au motif qu’il s’agissait de renseignements
personnels, et donc de renseignements soustraits à la
divulgation conformément au paragraphe 19(1) de
la Loi. Dans cette affaire, après une analyse relative à
la norme de contrôle (auparavant appelée analyse
pragmatique et fonctionnelle), la Cour suprême a jugé
que le contrôle de la décision du commissaire de la GRC
devait être effectué selon la norme de la décision
correcte. Cet arrêt établit d’une manière satisfaisante que
la Cour doit examiner les questions soulevées dans les
quatre présentes demandes en appliquant la norme de la
décision correcte.
[37] Accordingly, having been guided by the standard of review analysis mandated by the Supreme
Court of Canada in Dunsmuir, above, and the relevant
jurisprudence, I conclude that:
[37] Par conséquent, me fondant sur l’analyse relative
à la norme de contrôle énoncée par la Cour suprême du
Canada dans l’arrêt Dunsmuir, précité, ainsi que sur la
jurisprudence applicable, j’arrive aux conclusions
suivantes :
1. the issue of whether the Prime Minister’s Office and
other ministerial offices fall within the meaning of a
1. la question de savoir si le Cabinet du premier ministre
et les autres cabinets de ministres sont des « institutions
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
105
“government institution” shall be reviewed on a standard
of correctness;
fédérales » sera examinée selon la norme de la décision
correcte;
2. the meaning of “under the control of a government
institution” shall be reviewed on a standard of
correctness;
2. la signification des mots « relevant d’une institution
fédérale » sera examinée selon la norme de la décision
correcte;
3. the issues of whether a record falls within the meaning
of one of the Act’s exemptions and exclusions shall be
reviewed on a standard of correctness; and
3. le point de savoir si un document est visé par l’une
des exceptions et exclusions prévues par la Loi sera
examiné selon la norme de la décision correcte; et
4. whether the records at issue are subject to disclosure
under the Access Act shall be reviewed on a standard of
correctness.
4. le point de savoir si les documents en cause sont
susceptibles de divulgation selon la Loi sur l’accès sera
examiné selon la norme de la décision correcte.
[38] In reviewing the respondents’ refusals on a
standard of correctness, it is the responsibility of the
Court to determine through its own analysis whether
such a decision was justified or whether the documents
requested should have been disclosed in accordance with
the Commissioner’s recommendations. As the Court
held, at paragraph 50 of Dunsmuir:
[38] Lorsqu’elle examinera, selon la norme de la
décision correcte, les refus des défendeurs de divulguer
les documents, la Cour devra décider, après avoir fait sa
propre analyse, si de tels refus étaient justifiés ou si les
documents demandés auraient dû être divulgués
conformément aux recommandations du commissaire.
Ainsi que l’écrivait la Cour suprême, au paragraphe 50
de l’arrêt Dunsmuir :
When applying the correctness standard, a reviewing court will
not show deference to the decision maker’s reasoning process;
it will rather undertake its own analysis of the question. The
analysis will bring the court to decide whether it agrees with
the determination of the decision maker; if not, the court will
substitute its own view and provide the correct answer. From
the outset, the court must ask whether the tribunal’s decision
was correct.
La cour de révision qui applique la norme de la décision
correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle
entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle
elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion
du décideur. En cas de désaccord, elle substitue sa propre
conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision
doit se demander dès le départ si la décision du tribunal
administratif était la bonne.
V. BURDEN OF PROOF
V. LA CHARGE DE LA PREUVE
[39] On judicial review, section 48 of the Act provides
that the head of a government institution bears the
burden of establishing that an access request was denied
in accordance with law:
[39] L’article 48 de la Loi prévoit que, dans une
demande de contrôle judiciaire, le responsable d’une
institution fédérale a la charge d’établir le bien-fondé du
refus de communication d’un document :
48. In any proceedings before the Court arising from an
application under section 41 or 42, the burden of establishing
that the head of a government institution is authorized to refuse
to disclose a record requested under this Act or a part thereof
shall be on the government institution concerned.
48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux
articles 41 ou 42, la charge d’établir le bien-fondé du refus de
communication totale ou partielle d’un document incombe à
l’institution fédérale concernée.
[40] The onus created by this section was recognized
by the Supreme Court of Canada in Dagg v. Canada
[40] Le fardeau établi par cette disposition a été
reconnu par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt
106
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
(Minister of Finance), [1997] 2 S.C.R. 403, where
Mr. Justice La Forest stated, at paragraph 90:
Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2
R.C.S. 403, où le juge La Forest a écrit ce qui suit, au
paragraphe 90 :
Section 48 of the Access to Information Act, however, places
the onus on the government to show that it is authorized to
refuse to disclose a record. . . .
Cependant, l’art. 48 de la Loi sur l’accès à l’information
impose à l’administration fédérale l’obligation d’établir le
bien-fondé de son refus de communiquer un dossier. [. . .]
Accordingly, in the review at bar the respondents must
satisfy the Court, on the balance of probabilities, that
the decision to refuse to disclose the relevant records
was correct.
Par conséquent, en l’espèce, les défendeurs doivent
convaincre la Cour, selon la prépondérance des
probabilités, que leur décision de refuser la communication des documents était correcte.
VI. ANALYSIS
VI. ANALYSE
Issue No. 1: Are the Prime Minister’s Office, the office
of the Minister of Transport, and the office
of the Minister of National Defence
“government institutions” under subsection
4(1) and Schedule I of the Access Act?
Point n° 1 : Le Cabinet du premier ministre, le cabinet
du ministre des Transports et le cabinet du
ministre de la Défense nationale sont-ils des
« institutions fédérales » au sens du
paragraphe 4(1) et de l’annexe I de la Loi
sur l’accès?
[41] Subsection 4(1) of the Act provides for a right of
access “to any record under the control of a government
institution.” What constitutes a “government institution”
is defined in section 3 [as am. by S.C. 2006, c. 9, s. 141]
of the Act as meaning:
[41] Le paragraphe 4(1) de la Loi prévoit un droit
d’accès « aux documents relevant d’une institution
fédérale ». L’expression « institution fédérale » est
définie à l’article 3 [mod. par L.C. 2006, ch. 9, art. 141]
de la Loi :
1. any department listed in Schedule I;
1. tout ministère figurant à l’annexe I;
2. any ministry of state of the Government of Canada listed in
Schedule I; or
2. tout département d’État relevant du gouvernement du
Canada figurant à l’annexe I; ou
3. any body or office listed in Schedule I.
3. tout organisme figurant à l’annexe I.
Subsection 4(1) reads:
Le paragraphe 4(1) est ainsi formulé :
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act
of Parliament, every person who is
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi
mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux
documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les
faire communiquer sur demande :
(a) a Canadian citizen, or
a) les citoyens canadiens;
(b) a permanent resident within the meaning of subsection
2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act,
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
has a right to and shall, on request, be given access to any
record under the control of a government institution.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
107
Schedule I provides for an exhaustive list of the entities
that are to be viewed as “government institutions” for
the purposes of the Act. In relation to the case at bar, this
includes the PCO, the DND, the DOT, and the RCMP.
L’annexe I donne une liste exhaustive des entités qui
doivent être considérées comme des « institutions
fédérales » aux fins de la Loi. S’agissant de la présente
affaire, ces entités comprennent le BCP, le MDN, le
MDT et la GRC.
[42] It is readily apparent from reading Schedule I that
the PMO and the offices of the Ministers of National
Defence and Transport are not expressly listed therein.
The question then arises whether these offices were
implicitly intended by Parliament to be included as
“parts” of the government institutions listed, namely:
[42] Il apparaît d’emblée, à la lecture de l’annexe I,
que le CPM, le cabinet du ministre de la Défense
nationale et le cabinet du ministre des Transports ne
figurent pas explicitement dans la liste. Il faut alors se
demander si le législateur souhaitait implicitement que
ces cabinets soient considérés comme des « parties » des
institutions fédérales énumérées, à savoir :
1. is the PMO intended to be included as a part of the
PCO?;
1. le CPM doit-il être considéré comme une partie du
BCP?
2. is the office of the Minister of National Defence
intended to be included as a part of the DND?; and
2. le cabinet du ministre de la Défense nationale doit-il
être considéré comme une partie du MDN? et
3. is the office of the Minister of Transport intended to be
included as a part of the DOT?
3. le cabinet du ministre des Transports doit-il être
considéré comme une partie du MDT?
The Court must apply the principles of statutory
interpretation to answer these questions.
Pour répondre à ces questions, la Cour doit s’en remettre
aux principes d’interprétation des lois.
Principles of statutory interpretation
Principes d’interprétation des lois
[43] Madam Justice Eleanor Dawson in Canada
(Attorney General) v. Canada (Information
Commissioner), [2004] 4 F.C.R. 181 (F.C.) [(abridged
version); (2004), 15 Admin. L.R. (4th) 28] (Attorney
General) decided 25 applications for judicial review
relating to the conduct of investigations by the
Commissioner concerning the requests to the PCO
seeking access to the PM’s daily agenda books, the
request made to the DND for all records of the M5
meetings involving the Minister of National Defence,
and the request to the DOT for the Minister of
Transport’s itinerary and meeting schedules. In deciding
these applications, Justice Dawson set out the legislative
context of the Act and the applicable principles of
statutory interpretation.
[43] Dans la décision Canada (Procureur général) c.
Canada (Commissaire à l’information), [2004] 4 R.C.F.
181 (C.F.) [(version abrégée); 2004 CF 431] (la décision
Procureur général), la juge Eleanor Dawson a statué sur
25 demandes de contrôle judiciaire se rapportant à la
conduite des enquêtes du commissaire relatives aux
demandes adressées au BCP pour qu’il communique les
agendas quotidiens du PM, à la demande adressée au
MDN pour qu’il communique tous les documents des
réunions M5 faisant intervenir le ministre de la Défense
nationale et à la demande adressée au MDT pour qu’il
communique les itinéraires et calendriers de réunions du
ministre des Transports. Pour trancher ces demandes, la
juge Dawson a exposé le contexte de la Loi et les
principes applicables d’interprétation des lois.
[44] Justice Dawson held that the proper approach
requires the Court to attribute a meaning to the Act that
[44] La juge Dawson a affirmé que, selon l’approche
à adopter, la Cour doit attribuer à la Loi le sens « qui
108
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
“best accords with both the text and the context of the
provision.” She stated, at paragraph 18 [F.C.R.]:
correspond le mieux tant au texte de la disposition qu’à
son contexte ». Elle a écrit ce qui suit, au paragraphe 18
[R.C.F.] :
. . . the clearer the ordinary meaning of the provision, the more
compelling the contextual considerations must be in order to
warrant a different reading.
[. . .] plus le sens ordinaire de la disposition est clair, plus les
considérations d’ordre contextuel doivent être convaincantes
pour justifier une interprétation différente.
[45] The Act is to be interpreted in a purposive and
liberal manner. Justice Dawson noted, at paragraph 20,
that the Act has been characterized as a “quasiconstitutional right of access”, a factor for interpreting
the Act in that it recognizes the “special purpose” of the
legislation. I agree with this analysis.
[45] Il faut interpréter la Loi d’une façon téléologique
et libérale. La juge Dawson a écrit, au paragraphe 20,
que la Loi conférait un « droit quasi constitutionnel à la
communication », facteur dont il faut tenir compte pour
l’interprétation de la Loi parce qu’il reconnaît l’« objet
spécial » de la législation. Je souscris à cette analyse.
[46] More recently, the Supreme Court of Canada
provided further guidance on interpreting statutes in
Canada Trustco Mortgage Co. v. Canada, [2005] 2
S.C.R. 601. For the Court, Chief Justice McLachlin and
Justice Major held, at paragraph 10:
[46] Plus récemment, la Cour suprême du Canada a
donné d’autres précisions sur l’interprétation des lois
dans l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada,
[2005] 2 R.C.S. 601. S’exprimant pour la Cour suprême,
la juge en chef McLachlin et le juge Major ont affirmé,
au paragraphe 10 :
It has been long established as a matter of statutory
interpretation that “the words of an Act are to be read in their
entire context and in their grammatical and ordinary sense
harmoniously with the scheme of the Act, the object of the Act,
and the intention of Parliament”: see 65302 British Columbia
Ltd. v. Canada, [1999] 3 S.C.R. 804, at para. 50. The
interpretation of a statutory provision must be made according
to a textual, contextual and purposive analysis to find a
meaning that is harmonious with the Act as a whole. When the
words of a provision are precise and unequivocal, the ordinary
meaning of the words play a dominant role in the interpretive
process. On the other hand, where the words can support more
than one reasonable meaning, the ordinary meaning of the
words plays a lesser role. The relative effects of ordinary
meaning, context and purpose on the interpretive process may
vary, but in all cases the court must seek to read the provisions
of an Act as a harmonious whole. [Emphasis added.]
Il est depuis longtemps établi en matière d’interprétation des
lois qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte
global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui
s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention
du législateur » : voir 65302 British Columbia Ltd. c. Canada,
[1999] 3 R.C.S. 804, par. 50. L’interprétation d’une disposition
législative doit être fondée sur une analyse textuelle,
contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui
s’harmonise avec la Loi dans son ensemble. Lorsque le libellé
d’une disposition est précis et non équivoque, le sens ordinaire
des mots joue un rôle primordial dans le processus
d’interprétation. Par contre, lorsque les mots utilisés peuvent
avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un
rôle moins important. L’incidence relative du sens ordinaire,
du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut
varier, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher
à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout
harmonieux. [Non souligné dans l’original.]
[47] In addition to the general guidance provided by
the Supreme Court on statutory interpretation, the Court
is guided by the following rules of statutory construction:
[47] Outre les indications générales données par la
Cour suprême en matière d’interprétation des lois,
la Cour s’inspire des règles suivantes d’interprétation
des lois :
1. the presumption against tautology provides that
Parliament avoids superfluous or meaningless words:
Schreiber v. Canada (Attorney General), [2002] 3 S.C.R.
269, at paragraph 73;
1. la présomption d’absence de tautologie signifie que le
législateur évite les mots superflus ou dépourvus de
sens : Schreiber c. Canada (Procureur général), [2002]
3 R.C.S. 269, au paragraphe 73;
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
109
2. courts must avoid altering the word choice selected
by Parliament in drafting legislation, particularly where
the constitutional validity of legislation is not at issue,
as is the case here: R. v. Clay, [2003] 3 S.C.R. 735, at
paragraph 55;
2. les cours de justice doivent éviter de modifier les mots
choisis par le législateur pour rédiger les lois, en
particulier lorsque la validité constitutionnelle d’une loi
n’est pas en cause, comme c’est le cas en l’espèce : R. c.
Clay, [2003] 3 R.C.S. 735, au paragraphe 55;
3. there is a presumption of consistent expression. That
is, within a statute the same words have the same
meaning and different words have different meanings:
R. v. Zeolkowski, [1989] 1 S.C.R. 1378, at page 1387.
The inference to be made from this proposition is that
where a different form of expression is used, a different
meaning is intended: Peach Hill Management Ltd. v.
Canada (sub nom. Jabel Image Concepts Inc. v.
Canada), [2000] G.S.T.C. 45 (F.C.A.), at paragraph 12.
Additionally, as stated by Professor Ruth Sullivan in
Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes,
4th ed. (Toronto: Butterworths, 2002), at page 165: “The
presumption of consistent expression applies not only
within statutes but across statutes as well, especially
statutes or provisions dealing with the same subject;”
3. il existe une présomption d’uniformité des expressions. Plus précisément, à l’intérieur d’une loi, les
mêmes mots ont la même signification et les mots
différents ont des significations différentes : R. c.
Zeolkowski, [1989] 1 R.C.S. 1378, à la page 1387. Ce
qu’il faut déduire de cette affirmation, c’est que,
lorsqu’une expression différente est employée, un sens
différent est voulu : Peach Hill Management Ltd. c.
Canada (sub nom. Jabel Image Concepts Inc. c.
Canada), [2000] A.C.F. n° 894 (C.A.F.) (QL), au
paragraphe 12. En outre, comme l’écrivait le professeur
Ruth Sullivan dans Sullivan and Driedger on the
Construction of Statutes, 4e édition (Toronto :
Butterworths Canada Ltd., 2002), à la page 165 :
[TRADUCTION] « La présomption d’uniformité des
expressions s’applique non seulement à l’intérieur des
lois, mais également d’une loi à une autre, surtout s’il
s’agit de lois ou de dispositions traitant du même sujet »;
4. the Supreme Court has provided that it is a basic
principle of statutory interpretation “that the court should
not accept an interpretation which requires the insertion
of extra wording where there is another acceptable
interpretation which does not require any additional
wording.” Legislative silence in a statutory scheme with
respect to particular issue implies that Parliament did not
intend to legislate on that issue: Markevich v. Canada,
[2003] 1 S.C.R. 94, at paragraph 15; and
4. la Cour suprême a écrit qu’il existe un principe
fondamental d’interprétation des lois selon lequel « un
tribunal ne devrait pas accepter une interprétation qui
nécessite l’ajout de mots, lorsqu’il existe une autre
interprétation acceptable qui ne requiert aucun ajout de
cette nature ». Le silence du législateur dans une loi à
propos d’un sujet donné suppose que le législateur
n’entendait pas légiférer sur le sujet : Markevich c.
Canada, [2003] 1 R.C.S. 94, au paragraphe 15; et
5. the latin maxim of statutory interpretation expressio
unius est exclusio alterius: to express one thing is to
exclude another. This widespread and important rule of
interpretation is also called “the implied exclusion rule.”
5. la maxime latine d’interprétation des lois expressio
unius est exclusio alterius : la mention de l’un implique
l’exclusion de l’autre. Cette règle très répandue et
importante d’interprétation est également appelée « règle
de l’exclusion implicite ».
[48] The legislative context of the Act is to provide
a right of access to information in records “under
the control of a government institution”, and that
government information should be available to the
public subject only to necessary exceptions.
[48] La Loi sur l’accès a pour objet de conférer au
public le droit d’accès aux renseignements se trouvant
dans les documents « relevant d’une institution
fédérale », et ces renseignements gouvernementaux
doivent être mis à la disposition du public sous réserve
seulement des exceptions nécessaires.
110
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
[49] In Dagg, above, Mr. Justice La Forest, speaking
for the Supreme Court, held at paragraphs 61 and 63:
[49] Dans l’arrêt Dagg, précité, le juge La Forest,
s’exprimant pour la Cour suprême, a écrit ce qui suit, aux
paragraphes 61 et 63 :
The overarching purpose of access to information
legislation, then, is to facilitate democracy. It does so in two
related ways. It helps to ensure first, that citizens have the
information required to participate meaningfully in the
democratic process, and secondly, that politicians and
bureaucrats remain accountable to the citizenry. As Professor
Donald C. Rowat explains in his classic article, “How Much
Administrative Secrecy?” (1965), 31 Can. J. of Econ. and Pol.
Sci. 479, at p. 480:
La loi en matière d’accès à l’information a donc pour objet
général de favoriser la démocratie, ce qu’elle fait de deux
manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que
les citoyens possèdent l’information nécessaire pour participer
utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que
les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers
l’ensemble de la population. Comme l’explique le professeur
Donald C. Rowat dans son article classique, intitulé « How
Much Administrative Secrecy? » (1965), 31 Can. J. of Econ.
and Pol. Sci. 479, à la page 480 :
Parliament and the public cannot hope to call the
Government to account without an adequate knowledge of
what is going on; nor can they hope to participate in the
decision-making process and contribute their talents to the
formation of policy and legislation if that process is hidden
from view.
[TRADUCTION] Ni le Parlement ni le public ne sauraient
espérer demander au gouvernement de rendre compte s’ils
n’ont pas une connaissance suffisante de ce qui se passe; ils
ne peuvent pas non plus espérer prendre part au processus
décisionnel ni contribuer à l’établissement des politiques
générales et des lois si ce processus est tenu secret.
See also: Canadian Bar Association, Freedom of Information in
Canada: A Model Bill (1979), at p. 6.
Voir aussi Association du Barreau canadien, La liberté
d’information au Canada: un projet de loi type (1979), à la p. 6.
...
[. . .]
Rights to state-held information are designed to improve
the workings of government; to make it more effective,
responsive and accountable. Consequently, while the Access to
Information Act recognizes a broad right of access to “any
record under the control of a government institution” (s. 4(1)),
it is important to have regard to the overarching purposes of
the Act in determining whether an exemption to that general
right should be granted.
Les droits aux renseignements détenus par l’État visent
à améliorer les rouages du gouvernement, de manière à le
rendre plus efficace, plus réceptif et plus responsable. En
conséquence, bien que la Loi sur l’accès à l’information
reconnaisse un droit d’accès général aux « documents des
institutions fédérales » (par. 4(1)), il importe de tenir compte de
l’objectif général de cette loi pour déterminer s’il y a lieu de
reconnaître une exception à ce droit général.
(a) The ordinary meaning according to the experts
[50] The evidence tendered from experts in government machinery, including Mr. Nicholas d’Ombrain, a
consultant on the machinery of government and public
sector management with over 30 years’ experience as an
adviser to governments; the findings of Mr. Justice John
Gomery, Commissioner of the Gomery Commission of
Inquiry into the Sponsorship Program and Advertising
Activities; and a reference relied upon by Mr. d’Ombrain
from the Honourable Robert Gordon Robertson, Clerk
of the Privy Council and Secretary to the Cabinet from
1963 to 1975, states that the PMO is a separate and
distinct organization from the PCO. While the two
entities work closely together on some matters, the PMO
is responsible for many matters unrelated to the PCO.
The same is true with respect to the relationship between
a) Le sens ordinaire selon les experts
[50] Les témoignages émanant d’experts de l’appareil
gouvernemental, dont celui de M. Nicholas d’Ombrain,
consultant spécialisé dans les rouages de l’appareil
gouvernemental et l’administration du secteur public
ayant plus de 30 ans d’expérience comme conseiller
pour divers gouvernements, les conclusions du juge
John Gomery, commissaire de la Commission d’enquête
Gomery sur le programme de commandites et les
activités publicitaires, et une affirmation sur laquelle
s’est appuyé M. d’Ombrain, provenant de M. Robert
Gordon Robertson, greffier du Conseil privé et secrétaire
du Cabinet de 1963 à 1975, indiquent que le CPM est un
organe séparé et distinct du BCP. Les deux entités
travaillent en étroite collaboration dans certains dossiers,
mais le CPM est chargé de nombreuses affaires qui ne
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
111
a minister’s office and the department over which the
minister presides.
concernent pas le BCP. Il en va de même de la relation
entre le cabinet d’un ministre et le ministère que dirige
ce même ministre.
[51] Accordingly, the evidence demonstrates that
in the ordinary sense of the words in subsection 4(1) of
the Act, the PMO and the relevant ministerial offices
are not part of the “government institution” for which
they are responsible. Mr. Robertson stated (affidavit of
Nicholas D’Ombrain, sworn September 29, 2000,
application record, docket T-210-05, Vol. 3, at page
1043, paragraph 57):
[51] Par conséquent, la preuve démontre que, selon le
sens ordinaire des mots employés au paragraphe 4(1) de
la Loi, le CPM et les cabinets des ministres ne font
pas partie de l’« institution fédérale » dont ils sont
responsables. M. Robertson s’exprimait ainsi (affidavit
de Nicholas d’Ombrain, souscrit le 29 septembre 2000,
dossier de demande, dossier T-210-05, vol. 3, à la page
1043, paragraphe 57) :
The Prime Minister’s Office is partisan, politically oriented,
yet operationally sensitive. The Privy Council Office is
non-partisan, operationally oriented yet politically sensitive. It
has been established between the principal secretary to the
prime minister and his senior staff on the one hand, and the
clerk of the Privy Council and his senior staff on the other, that
they share the same fact base but keep out of each other’s
affairs. What is known in each office is provided freely and
openly to the other if it is relevant or needed for its work, but
each acts from a perspective and in a role quite different from
the other.
[TRADUCTION] Le Cabinet du Premier ministre est partisan, axé
sur la politique, et cependant attentif à la réalité administrative.
Le Bureau du Conseil privé est non partisan, axé sur
l’administration, et cependant attentif à la réalité politique. Il a
été établi entre le secrétaire principal du premier ministre et
son personnel supérieur d’une part, et le greffier du Conseil
privé et son personnel supérieur de l’autre, qu’ils partagent la
même base factuelle, chacun s’abstenant toutefois d’intervenir
dans les affaires de l’autre. Nous nous renseignons librement
et ouvertement les uns les autres si cela se révèle pertinent
ou nécessaire pour le travail, mais chacun agit dans une
perspective qui lui est propre.
[52] Moreover, Mr. Justice Gomery stated, at page 31
of his fact finding report Who is Responsible?
Commission of Inquiry into the Sponsorship Program
and Advertising Activities. Who is Responsible?: Fact
Finding Report. Ottawa: Public Works and Government
Services Canada, 2005, at page 31:
[52] Par ailleurs, le juge Gomery a écrit à la page 35
de son rapport factuel intitulé Qui est responsable?
Commission d’enquête sur le programme de
commandites et les activités publicitaires. Qui est
responsable? : Rapport factuel. Ottawa : Travaux publics
et gouvernementaux Canada, 2005, à la page 35 :
The Prime Minister is supported politically by the PMO
and bureaucratically by the Privy Council Office (PCO).
Although these are separate organizations, they are expected
to work closely together to ensure that consistent timely advice
is provided on the subjects of greatest importance to the
Prime Minister.
Le Premier ministre bénéficie de l’appui du CPM sur le plan
politique et du Bureau du Conseil privé (BCP) sur le plan
administratif. Bien que ces deux organismes soient distincts,
on s’attend à ce qu’ils collaborent étroitement pour veiller à ce
que le Premier ministre obtienne des avis cohérents et
opportuns sur les questions qui revêtent la plus grande
importance à ses yeux.
(b) The Minister and Prime Minister are the head
of their respective departments. Does that
make them part of the respective government
institutions?
b) Le ministre et le Premier ministre sont les
responsables de leurs ministères respectifs.
Font-ils pour autant partie des institutions
fédérales concernées?
[53] The Commissioner submits that a minister is
part of his or her department because he or she is
defined under the Access Act as being the “head” of
the government institution for the purposes of the
Access Act:
[53] Le commissaire prétend qu’un ministre fait partie
de son ministère parce qu’il est défini dans la Loi sur
l’accès comme étant le « responsable » de l’institution
fédérale aux fins de la Loi sur l’accès :
112
CANADA (INFO. COMM.)
3. In this Act,
“head”, in respect of a government institution, means
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi
« responsable d’institution fédérale »
(a) in the case of a department or ministry of state, the
member of the Queen’s Privy Council for Canada who
presides over the department or ministry, or
a) Le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada
sous l’autorité duquel est placé un ministère ou un
département d’État;
[54] As well, the statutes creating the DND and the
DOT both provide that their respective ministers are
responsible for the management of these departments.
The National Defence Act, R.S.C., 1985, c. N-5 states,
at sections 3-4 [as am. by R.S.C., 1985 (4th Supp.), c. 6,
s. 10]:
[54] Les lois qui établissent le MDN et le MDT
prévoient aussi toutes deux que leurs ministres respectifs
sont responsables de la gestion de ces ministères. La Loi
sur la défense nationale, L.R.C. (1985), ch. N-5, indique
ainsi, aux articles 3 et 4 [mod. par L.R.C. (1985) (4e
suppl.), ch. 6, art. 10] :
3. There is hereby established a department of the
Government of Canada called the Department of National
Defence over which the Minister of National Defence
appointed by commission under the Great Seal shall preside.
3. Est constitué le ministère de la Défense nationale, placé
sous l’autorité du ministre de la Défense nationale. Celui-ci est
nommé par commission sous le grand sceau.
4. The Minister holds office during pleasure, has the
management and direction of the Canadian Forces and of all
matters relating to national defence and is responsible for
4. Le ministre occupe sa charge à titre amovible et est
responsable des Forces canadiennes; il est compétent pour
toutes les questions de défense nationale, ainsi que pour :
(a) the construction and maintenance of all defence
establishments and works for the defence of Canada; and
a) la construction et l’entretien des établissements et
ouvrages de défense nationale;
(b) research relating to the defence of Canada and to the
development of and improvements in materiel.
b) la recherche liée à la défense nationale et à la mise au
point et au perfectionnement des matériels.
Similarly, the Department of Transport Act, R.S.C.,
1985, c. T-18 states, at section 3:
Pareillement, l’article 3 de la Loi sur le ministère des
Transports, L.R.C. (1985), ch. T-18, indique :
3. (1) There is hereby established a department of the
Government of Canada called the Department of Transport
over which the Minister of Transport appointed by commission
under the Great Seal shall preside.
3. (1) Est constitué le ministère des Transports, placé sous
l’autorité du ministre des Transports. Celui-ci est nommé par
commission sous le grand sceau.
(2) The Minister holds office during pleasure and has the
management and direction of the Department.
(2) Le ministre occupe sa charge à titre amovible; il assure
la direction et la gestion du ministère.
[55] Moreover, the Commissioner submits that the
budgets for ministerial offices and the PMO are included
in the budgets for their respective departments. The
Court agrees that these facts support the interpretation
that ministers’ offices and the PMO are part of their
respective departments, and therefore included in their
respective government institution listed in Schedule I to
the Access Act.
[55] Par ailleurs, le commissaire dit que les budgets
des cabinets ministériels et du CPM sont inclus dans les
budgets de leurs ministères respectifs. La Cour reconnaît
que ces faits appuient l’interprétation selon laquelle les
cabinets des ministres et le CPM font partie de leurs
ministères respectifs et sont par conséquent inclus dans
l’institution fédérale correspondante figurant à l’annexe
I de la Loi sur l’accès.
[56] However, the Court finds that the PM and the
Ministers of National Defence and Transport have many
[56] Cependant, la Cour croit que le PM, le ministre
de la Défense nationale et le ministre des Transports
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
other functions unrelated to their respective departments
for which they are responsible. Accordingly, while the
minister is responsible for the department, and is the
head of that department, that does not make the minister
or his or her office a component part of the department.
While budgets for ministerial offices and the PMO are
included in their respective departmental budgets as a
separate line item, this does not make their respective
offices part of the department. Similarly, the Treasury
Board has budgetary responsibility for the Office of the
Information Commissioner, but the Commissioner is not
part of the Treasury Board.
(c) The intention of Parliament
c. MDN
113
exercent maintes autres fonctions qui sont sans rapport
avec les ministères dont ils sont responsables. Par
conséquent, bien que le ministre ait la charge de son
ministère et qu’il soit le responsable de ce ministère, ni
lui ni son cabinet ne font pour cette seule raison partie
intégrante du ministère. Le budget du cabinet d’un
ministre et le budget du CPM figurent dans leurs budgets
ministériels respectifs en tant que poste distinct, mais
leur cabinet ne devient pas pour autant partie du
ministère concerné. Pareillement, le Conseil du Trésor a
une responsabilité budgétaire à l’égard du Commissariat
à l’information, mais celui-ci ne fait pas partie du
Conseil du Trésor.
c) L’intention du législateur
[57] The legislative history of the Act and the
contemporaneous understanding of the intent of
Parliament by the Commissioner are before the Court in
evidence.
[57] L’historique de la Loi a été produit en preuve
devant la Cour, de même que la manière dont le
commissaire interprète aujourd’hui l’intention du
législateur.
[58] In 1981, prior to the Act’s enactment in 1982, the
Honourable Francis Fox, Secretary of State and Minister
of Communications, the Minister responsible for this
legislation, stated in the House of Commons on January
29, 1981 (House of Commons Debates, Vol. VI, 1st
Sess., 32nd Parl., January 29, 1981, at page 6690):
[58] En 1981, donc avant l’entrée en vigueur de la Loi
en 1982, M. Francis Fox, secrétaire d’État et ministre
des Communications, qui était le ministre responsable
de ce projet de loi, a déclaré ce qui suit devant la
Chambre des communes, le 29 janvier 1981 (Débats de
la Chambre des communes, vol. VI, 1re sess., 32e lég. (29
janvier 1981), à la page 6690) :
The purpose of the access legislation is stated in clause 2 of
schedule I—to provide a right to access, subject to limited and
specific exceptions and with an independent review process to
ensure that the right can be fully used.
Le but de la loi sur l’accès à l’information est énoncé à
l’article 2 de l’annexe I : établir, sous réserve d’exceptions
précises et limitées, un droit d’accès dont le plein respect est
soumis au contrôle d’instances de révision indépendantes.
Simply put, the [access to information legislation] reverses
the present situation whereby access to information is a matter
of government discretion. Under this legislation, access to
information becomes a matter of public right, with the burden
of proof on the government to establish that information need
not be released.
En fait, cette loi modifiera radicalement la situation actuelle.
Aujourd’hui, c’est le gouvernement qui peut, à sa discrétion,
communiquer ou refuser les renseignements demandés. À
l’avenir, l’accès à l’information sera un droit, c’est le
gouvernement qui aura la charge de démontrer qu’il est justifié
de refuser un document.
The right of access created by the [access to information
legislation] is very broad: information in any form, held by
more than 130 government institutions. The right will be
exercised simply by making an application to the appropriate
government institution. [Emphasis added.]
Ce droit d’accès [conféré par la loi sur l’accès à
l’information] aura une portée très large. En effet, il s’applique
à l’information, sous toutes ses formes, qui se trouve dans les
dossiers de plus de 130 institutions gouvernementales. Les
formalités d’accès seront simples. Pour exercer le droit, il
s’agira seulement de faire parvenir une demande à l’institution
fédérale concernée. [Non souligné dans l’original.]
[59] Parliament’s intent is clear: first, the exemptions
and exclusions provided in the Act are “limited and
[59] L’intention du législateur est claire : d’abord,
les exceptions et exclusions prévues dans la Loi
114
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
specific”; second, the burden of proof, as noted above,
lies with the government to establish that the requested information need not be disclosed; and finally,
Parliament intended that the Act apply to information, in
any form, held by scheduled government institutions.
This begs the question of whether the legislation was
intended to include the PMO and the offices of the
Ministers of National Defence and Transport.
sont « précises et limitées »; ensuite, la charge de la
preuve, comme il est indiqué plus haut, repose sur le
gouvernement, qui doit établir que les renseignements
demandés n’ont pas à être divulgués; enfin, le législateur
voulait que la loi s’applique à l’information, sous
toutes ses formes, détenue par les institutions fédérales
énumérées. Cela pose la question de savoir si le
législateur entendait assujettir à la Loi le CPM, le cabinet
du ministre de la Défense nationale et le cabinet du
ministre des Transports.
[60] An interpretation of “government institution” that
included the PMO and offices of the relevant ministers
would dramatically extend the right of access from
records held by government institutions to records in
those offices that are wholly unrelated to the department,
including political records with respect to constituency
matters, fundraising matters, Cabinet matters, and House
of Commons matters. In my view, Parliament would
not have intended such a dramatic result without
express wording to that effect. The Commissioner agrees
that Parliament did not intend the Access Act to apply
to political documents. For reasons provided below,
the Court finds no exemption or exclusion for such
political records. Accordingly, the Court concludes that
Parliament did not intend the PMO or ministerial offices
be implicitly included as a component part of the
government institutions listed in Schedule I. Parliament
would have expressly so provided if it so intended.
[60] Interpréter l’expression « institution fédérale » de
manière à y inclure le CPM et les cabinets des ministres
concernés élargirait considérablement le droit d’accès,
de telle sorte que ce droit s’appliquerait non seulement
aux documents détenus par les institutions fédérales,
mais également aux documents qui sont détenus dans les
cabinets et qui sont totalement sans rapport avec le
ministère concerné, y compris les documents de nature
politique intéressant les circonscriptions, les activités de
financement, les affaires du Cabinet et les affaires de la
Chambre des communes. À mon avis, si le législateur
avait voulu qu’il en soit ainsi, il aurait employé des mots
explicites en ce sens. Le commissaire reconnaît que le
législateur ne voulait pas que la Loi sur l’accès
s’applique aux documents politiques. Pour les motifs
exposés ci-après, la Cour ne voit aucune exception ou
exclusion pour ces documents politiques. Elle conclut
donc que le législateur ne voulait pas que le CPM ou le
cabinet d’un ministre soit implicitement considéré
comme partie intégrante des institutions fédérales
énumérées à l’annexe I. Si le législateur avait voulu qu’il
en soit ainsi, il l’aurait dit explicitement.
(d) Original interpretations by the Commissioner
about the intent of Parliament
d) Les interprétations initiales du commissaire
concernant l’intention du législateur
[61] The original interpretations by the Commissioner
following the enactment of the Access Act are evidence
of the Commissioner’s understanding as to the intent of
Parliament at the time of the enactment. Under section
38 of the Act, the Commissioner is required to submit an
annual report to Parliament. In the 1988-1989 Report to
Parliament, the Commissioner reported that ministers’
offices are not subject to the Access Act:
[61] Les interprétations initiales du commissaire à la
suite de l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès attestent
de la manière dont le commissaire interprétait l’intention
du législateur à l’époque de l’entrée en vigueur de la Loi.
Selon l’article 38 de la Loi, le commissaire doit présenter
un rapport annuel au Parlement. Dans son rapport au
Parlement pour l’exercice 1988-1989, le commissaire a
écrit que les cabinets des ministres échappaient à
l’application de la Loi sur l’accès :
The detailed records given to the complainant, including items
paid by the Minister personally, were provided voluntarily by
Les relevés détaillés remis à la plaignante, y compris pour des
dépenses que la Ministre avait payées personnellement, avaient
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
115
the Minister for disclosure. (The House of Commons and
ministers’ offices are not subject to the Access to Information
Act.) [Emphasis added.]
été fournis volontairement par la Ministre (la Chambre des
communes et les cabinets des ministres ne sont pas assujettis à
la Loi sur l’accès à l’information.) [Non souligné dans
l’original.]
[62] In a 1991 letter to an access requester, the Deputy
Commissioner stated the following (letter from J. Alan
Leadbeater, Deputy Commissioner, November 20, 1991,
application record, docket T-1209-05, Vol. 5, at page
1070):
[62] Dans une lettre de 1991 adressée à l’auteur d’une
demande d’accès, le commissaire adjoint a écrit ce qui
suit (lettre de J. Alan Leadbeater, commissaire adjoint,
20 novembre 1991, dossier de demande, dossier
T-1209-05, vol. 5, à la page 1070) :
Our inquiries confirm that the information you are seeking is
not under the control of the PCO; it is held by the Prime
Minister’s Office (PMO). As that office is not covered by
the provisions of the Access to Information Act, there is
no requirement in law for the PMO to release that information
to you. Consequently it is my finding that your complaint is
not well-founded and I have so informed the PCO. [Emphasis
added.]
[TRADUCTION] Nos enquêtes confirment que l’information que
vous recherchez ne relève pas du BCP; elle est détenue par le
Cabinet du Premier ministre (CPM). Comme ce cabinet
n’est pas visé par les dispositions de la Loi sur l’accès à
l’information, le CPM n’est pas tenu en droit de vous
communiquer cette information. Par conséquent, je conclus
que votre plainte n’est pas fondée et j’en ai informé le BCP.
[Non souligné dans l’original.]
[63] Finally, in a letter dated September 8, 1997, the
then Information Commissioner, Mr. John W. Grace,
wrote to a complainant who had requested that the
PCO disclose the daily schedules for the list of
appointments and engagements of the Prime Minister,
stating (letter from John W. Grace, Commissioner,
September 8, 1997, application record, docket
T-1209-05, Vol. 5, at page 1071):
[63] Finalement, dans une lettre datée du 8 septembre
1997, le commissaire à l’information de l’époque,
M. John W. Grace, a écrit ce qui suit à un plaignant qui
avait demandé au BCP de lui communiquer les emplois
du temps journaliers ou les listes de rendez-vous et
d’engagements du premier ministre (lettre de John W.
Grace, commissaire, le 8 septembre 1997, dossier de
demande, dossier T-1209-05, vol. 5, à la page 1071) :
I am writing to report the results of our investigation into your
complaint against the Privy Council Office (PCO). Under the
Access to Information Act, you asked for the daily schedule or
lists of appointments and engagements of the Prime Minister
for the month of November 1996. When PCO replied that it
had no responsive records, you complained to my office.
[TRADUCTION] Je vous écris pour rendre compte des résultats
de notre enquête concernant votre plainte à l’encontre du
Bureau du Conseil privé (BCP). Vous avez demandé, en vertu
de la Loi sur l’accès à l’information, les emplois du temps
journaliers ou les listes de rendez-vous et d’engagements du
premier ministre pour le mois de novembre 1996. Lorsque le
BCP vous a répondu qu’il n’avait pas de dossiers se rapportant
à votre demande, vous avez déposé une plainte auprès de
mon organisme.
...
[. . .]
Further discussions with the Office of the Clerk of the Privy
Council and the Secretary of Cabinet have convinced me that
the information you seek is not under the control of the PCO.
You will know of course, that the PMO is not subject to the
Access to Information Act. I am therefore unable to support
your complain and will report it as not substantiated.
[Emphasis added.]
D’autres discussions avec le bureau du greffier du Conseil du
privé et secrétaire du Cabinet m’ont convaincu que
l’information que vous recherchez ne relève pas du BCP. Vous
saurez évidemment que le CPM n’est pas soumis à la Loi sur
l’accès à l’information. Il m’est donc impossible de donner
suite à votre plainte, laquelle sera classée comme plainte non
étayée. [Non souligné dans l’original.]
[64] These references from the Commissioner, in
particular his official Report to Parliament a few years
after the Access Act was proclaimed in force, confirm
that the Commissioner understood the intent of
[64] Ces citations du commissaire, en particulier son
rapport officiel présenté au Parlement quelques années
après l’entrée en vigueur de la Loi sur l’accès,
confirment que, selon le commissaire, le législateur
116
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
Parliament was not to include the PMO or a minister’s
office in the government institutions listed in Schedule I
of the Act.
n’entendait pas inclure le CPM ou les cabinets des
ministres dans les institutions fédérales énumérées à
l’annexe I de la Loi.
[65] The Commissioner has altered course and
changed this position over time. More recently, the
position of the Commissioner has been that ministerial
offices are subject to the Access Act. In fact, the
Commissioner acknowledged that this has been an issue
where there has been some doubt, and urged Parliament
in one of his recent official Reports to amend the
legislation to clarify this.
[65] Le commissaire a changé de cap et modifié cette
position au fil du temps. Plus récemment, sa position
était que les cabinets des ministres sont soumis à la Loi
sur l’accès. En fait, le commissaire a reconnu qu’il
s’agissait d’une question sur laquelle planait un certain
doute et, dans l’un de ses récents rapports officiels, il a
exhorté le Parlement à modifier la Loi pour clarifier
cette question.
(e) Legislative silence can be relevent to determine
intent
e) Le silence du législateur peut être révélateur de
son intention
[66] Since the Commissioner publicly urged
Parliament to amend the legislation to clarify that
the PMO and ministerial offices are subject to the
Access Act, Parliament has amended the Act several
times and has not made this amendment. Most recently,
in 2006, Parliament enacted the Federal Accountability
Act, S.C. 2006, c. 9. At that time, 34 amendments
were made to the Access Act. Prior to the amendments,
in October 2005, the Standing Committee on Access
to Information, Privacy and Ethics heard from the
Commissioner with respect to proposed amendments to
the Act. Included in these proposed amendments, the
Commissioner advocated clarification of the definition
of a “government institution” so as to include the
PMO and ministerial offices. The Commissioner’s
recommendations were then supported by Commissioner
Gomery in his recommendation report entitled
Restoring Accountability: Recommendations (see
Gomery Commission of Inquiry into the Sponsorship
Program and Advertising Activities, Phase II Report, at
page 183).
[66] Depuis que le commissaire a invité publiquement
le législateur à modifier la Loi pour préciser que le
CPM et les cabinets des ministres sont soumis à la
Loi sur l’accès, le législateur a modifié la Loi plusieurs
fois, sans procéder à cette modification. Tout récemment,
en 2006, le Parlement a adopté la Loi fédérale sur la
responsabilité, L.C. 2006, ch. 9. Cette année-là, 34
modifications ont été apportées à la Loi sur l’accès.
Avant les modifications, en octobre 2005, le Comité
permanent de l’accès à l’information, de la protection
des renseignements personnels et de l’éthique avait
entendu le commissaire à propos des modifications
projetées de la Loi. Le commissaire avait préconisé,
parmi ces modifications proposées, la clarification
de la définition d’« institution fédérale » de manière
à y inclure le CPM et les cabinets des ministres.
Les recommandations du commissaire furent alors
appuyées par le commissaire Gomery dans son rapport
intitulé Rétablir l’imputabilité : Recommandations (voir
Commission d’enquête Gomery sur le programme de
commandites et les activités publicitaires, rapport de la
phase II, à la page 183).
[67] If Parliament intended that ministerial offices be
part of a government institution, it would have made the
appropriate amendments in 2006. While Parliament’s
intention may not always be inferred from legislative
silence, in this case, the silence is clear and relevant
evidence of legislative intent. The office of a minister is
not intended to be part of a scheduled government
institution. This rationale was recently applied by the
[67] Si le législateur avait voulu que le cabinet d’un
ministre soit considéré comme faisant partie de
l’institution fédérale correspondante, il aurait apporté les
modifications requises en 2006. Il n’est sans doute pas
toujours sage de déduire l’intention du législateur du
silence de la loi, mais ici le silence du législateur est une
preuve claire et pertinente de son intention. Le cabinet
d’un ministre n’est pas censé faire partie d’une institution
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
117
Supreme Court of Canada in Tele-Mobile Co. v. Ontario,
[2008] 1 S.C.R. 305, at paragraph 42:
fédérale énumérée à l’annexe. Ce raisonnement a été
récemment appliqué par la Cour suprême du Canada
dans l’arrêt Société Télé-Mobile c. Ontario, [2008] 1
R.C.S. 305, au paragraphe 42 :
While it cannot be said that legislative silence is necessarily
determinative of legislative intention, in this case the silence is
Parliament’s answer to the consistent urging of Telus and other
affected businesses and organizations that there be express
language in the legislation to ensure that businesses can be
reimbursed for the reasonable costs of complying with
evidence-gathering orders. I see the legislative history as
reflecting Parliament’s intention that compensation not be paid
for compliance with production orders.
Le silence du législateur n’est pas nécessairement
déterminant quant à son intention, mais en l’espèce, il répond
à la demande pressante de Telus et des autres entreprises et
organisations intéressées que la loi prévoie expressément la
possibilité d’un remboursement des frais raisonnables engagés
pour communiquer des éléments de preuve conformément à
une ordonnance. L’historique législatif confirme selon moi que
le législateur n’a pas voulu qu’une indemnité soit versée pour
l’obtempération à une ordonnance de communication.
(f) he Latin maxim of statutory interpretation:
expressio unius est exclusio alterius
f) La maxime latine d’interprétation des lois :
expressio unius est exclusio alterius
[68] The Latin maxim of statutory interpretation
expressio unius est exclusio alterius means “to express
one thing is to exclude another.” This widespread and
important rule of interpretation is also called “the
implied exclusion rule.” In her text, Professor Sullivan
states, at pages 186-187:
[68] La maxime latine d’interprétation des lois
expressio unius est exclusio alterius signifie « la mention
de l’un implique l’exclusion de l’autre ». Cette règle
importante et très courante d’interprétation des lois est
également appelée « règle de l’exclusion implicite ».
Dans son texte, le professeur Sullivan écrit ce qui suit,
aux pages 186 et 187 :
. . . if the legislature had meant to include a particular thing
within its legislation, it would have referred to that thing
expressly. Because of this expectation, the legislature’s failure
to mention the thing becomes grounds for inferring that it was
deliberately excluded. Although there is no express exclusion,
exclusion is implied.
[TRADUCTION] [. . .] [S]i le législateur avait voulu inclure une
chose particulière dans le cadre de sa mesure législative, il
aurait mentionné cette chose expressément. En raison de cette
attente, le fait que le législateur n’ait pas mentionné la chose
permet de déduire qu’elle a été délibérément exclue. Bien que
non expresse, l’exclusion est implicite.
The obvious application of this rule of statutory
interpretation is that if Parliament had intended to
include the PMO and ministers’ offices in Schedule I, it
would have referred to them expressly. This is evidence
that Parliament intended to exclude the PMO and
ministers’ offices from the government institutions
subject to the Access Act.
L’application évidente de cette règle d’interprétation
des lois est que, si le législateur avait voulu inclure
le CPM et les cabinets des ministres dans l’annexe I, il
les aurait mentionné explicitement. Cela prouve qu’il
voulait exclure le CPM et les cabinets des ministres de
la liste des institutions fédérales soumises à la Loi
sur l’accès.
(g) Ministers without portfolio
[69] The evidence demonstrated that there have been
many ministers without portfolio since Confederation.
If the Access Act intended to apply to the offices of
ministers, the Act would not apply to a minister without portfolio because he or she does not have a
corresponding “government institution” listed in
Schedule I. Such a result is absurd.
g) Ministres sans portefeuille
[69] La preuve a démontré qu’il y a eu depuis la
Confédération de nombreux ministres sans portefeuille.
Si la Loi sur l’accès était censée s’appliquer aux cabinets
des ministres, elle ne s’appliquerait pas à un ministre
sans portefeuille parce qu’un tel ministre ne dispose pas
d’une « institution fédérale » correspondante énumérée
à l’annexe I. Un tel résultat serait absurde.
118
CANADA (INFO. COMM.)
(h) Internal structure of the Act
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
h) Structure interne de la Loi
[70] The internal structure of the Act also provides
insight into Parliament’s intention with respect to the
relationship between the office of a minister—including
the PMO—and a government institution. Paragraphs
21(1)(a),(b), 21(2)(b) [as am. by S.C. 2006, c. 9, s. 149]
and section 26 of the Act make reference to both
“government institution” and “minister of the Crown,”
which includes the PM in his capacity as Minister of
the PCO:
[70] La structure interne de la Loi donne également
une idée de l’intention du législateur en ce qui concerne
la relation entre le cabinet d’un ministre — y compris le
CPM — et une institution fédérale. Les alinéas
21(1)a),b), 21(2)b) [mod. par L.C. 2006, ch. 9, art. 149]
et l’article 26 de la Loi font référence à la fois à « une
institution fédérale » et à « un ministre », ce qui
comprend le PM en sa qualité de ministre du BCP :
21. (1) The head of a government institution may refuse
to disclose any record requested under this Act that contains
21. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser
la communication de documents datés de moins de vingt ans
lors de la demande et contenant :
(a) advice or recommendations developed by or for a
government institution or a minister of the Crown,
a) des avis ou recommandations élaborés par ou pour une
institution fédérale ou un ministre;
(b) an account of consultations or deliberations in which
directors, officers or employees of a government institution,
a minister of the Crown or the staff of a minister participate;
b) des comptes rendus de consultations ou délibérations
auxquelles ont participé des administrateurs, dirigeants ou
employés d’une institution fédérale, un ministre ou son
personnel;
...
[. . .]
(2) Subsection (1) does not apply in respect of a record that
contains
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas aux documents
contenant :
...
[. . .]
(b) a report prepared by a consultant or an adviser who was
not a director, an officer or an employee of a government
institution or a member of the staff of a minister of the
Crown at the time the report was prepared.
b) le rapport établi par un consultant ou un conseiller qui, à
l’époque où le rapport a été établi, n’était pas un
administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution
fédérale ou n’appartenait pas au personnel d’un ministre,
selon le cas;
...
[. . .]
26. The head of a government institution may refuse to
disclose any record requested under this Act or any part thereof
if the head of the institution believes on reasonable grounds
that the material in the record or part thereof will be published
by a government institution, agent of the Government of
Canada or minister of the Crown within ninety days after the
request is made or within such further period of time as may
be necessary for printing or translating the material for the
purpose of printing it. [Emphasis added.]
26. Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la
communication totale ou partielle d’un document s’il a des
motifs raisonnables de croire que le contenu du document
sera publié en tout ou en partie par une institution fédérale, un
mandataire du gouvernement du Canada ou un ministre dans
les quatre-vingt-dix jours suivant la demande ou dans tel
délai supérieur entraîné par les contraintes de l’impression
ou de la traduction en vue de l’impression. [Non souligné
dans l’original.]
[71] These sections demonstrate that Parliament
distinguished and differentiated between a “government
institution,” and “a minister of the Crown” under the
Access Act. Parliament did not intend “government
[71] Ces dispositions montrent que le législateur a fait
une distinction entre une « institution fédérale » et un
« ministre » dans la Loi sur l’accès. Il ne voulait pas
qu’une « institution fédérale » comprenne un ministre.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
119
institution” to include a minister of the Crown. To take
a contrary view would be to go against the presumption that Parliament avoids superfluous words: see
Schreiber, above. Using the words of Professor Sullivan,
Parliament is an “idealized speaker.” It says what it
means and means what it says: see Sullivan, above, at
page 155. In Medical Centre Apartments Ltd. and City of
Winnipeg (Re) (1969), 3 D.L.R. (3d) 525 (Man. C.A.), at
page 542, Justice Monnin for the Manitoba Court of
Appeal stated: “[t]he Legislature is assumed to have used
the clearest way of expressing its intentions.” It must be
assumed that when drafting legislation, Parliament uses
words precisely and carefully.
Adopter un point de vue contraire irait à l’encontre de la
présomption selon laquelle le législateur évite les mots
superflus : voir l’arrêt Schreiber, précité. Pour reprendre
les mots du professeur Sullivan, le législateur est un
[TRADUCTION] « locuteur idéalisé ». Il dit ce qu’il veut
dire et il veut dire ce qu’il dit : voir Sullivan, précité, à
la page 155. Dans Medical Centre Apartments Ltd. and
City of Winnipeg (Re) (1969), 3 D.L.R. (3d) 525 (C.A.
Man.), à la page 542, le juge Monnin, s’exprimant au
nom de la Cour d’appel du Manitoba, a écrit :
[TRADUCTION] « [l]e législateur provincial est présumé
avoir employé le moyen le plus clair pour exprimer ses
intentions ». Il faut présumer que, lorsqu’il rédige les
lois, le législateur fédéral emploie les mots avec
précision et avec soin.
[72] The Commissioner submits that paragraphs
21(1)(a),(b) and 21(2)(b) support the position that
ministerial offices, including the PMO, are subject to the
Act. The Commissioner states that section 21 grants
discretion to the head of a government institution to
refuse to disclose records mentioned in section 21, for
“a minister of the Crown or the staff of a minister of the
Crown.” It follows that such records are, at the outset,
covered by the Act if not exempt or excluded. The Court
disagrees because such a document developed for the
Minister could be located in the departmental offices,
and this a reason for exempting it in section 21.
[72] Le commissaire soutient que les alinéas
21(1)a),b) et 21(2)b) appuient la position selon laquelle
les cabinets des ministres, y compris le CPM, sont
soumis à la Loi. Selon lui, l’article 21 confère au
responsable d’une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de documents
mentionnés à l’article 21 ayant un lien avec « un ministre
ou son personnel ». Il s’ensuit que de tels documents sont
d’emblée visés par la Loi s’ils ne font pas l’objet d’une
exception ou d’une exclusion. La Cour ne partage pas
cet avis parce qu’un document semblable élaboré pour le
ministre pourrait se trouver dans les bureaux du
ministère, et c’est là une raison de l’assujettir à une
exception visée à l’article 21.
[73] The distinctive use in the Act of “government
institution” and “minister of the Crown”, in my view,
demonstrates that Parliament intended them to have
two different meanings. Otherwise, under paragraph
21(1)(a), it would be redundant to directly follow
“government institution” with the express phrase “or a
minister of the Crown.”
[73] L’emploi distinctif dans la Loi des mots
« institution fédérale » et « ministre » montre à mon
avis que le législateur entendait attribuer à ces termes
deux sens différents. Autrement, il serait redondant à
l’alinéa 21(1)a) d’ajouter, directement après « une
institution fédérale », les mots « ou un ministre ».
(i) Presumption of consistent expression in federal
legislation
i) Présomption d’uniformité des expressions dans
les lois fédérales
[74] Parliament, in other legislation, has distinguished
between a “ministerial record” and a “government
record.” In the Libraries and Archives of Canada Act,
S.C. 2004, c. 11, s. 2, a “government institution” is
[74] Dans d’autres lois, le législateur fédéral a fait une
distinction entre un « document ministériel » et un
« document fédéral ». Dans la Loi sur la Bibliothèque et
les Archives du Canada, L.C. 2004, ch. 11, art. 2, une
120
CANADA (INFO. COMM.)
defined as an institution listed in Schedule I of the
Access Act, a “ministerial record” is defined as
2. . . .
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
« institution fédérale » est définie comme une institution
énumérée à l’annexe I de la Loi sur l’accès, et un
« document ministériel » est défini ainsi :
2. [. . .]
“ministerial record” means a record of a member of the
Queen’s Privy Council for Canada who holds the office
of a minister and that pertains to that office, other than a
record that is of a personal or political nature or that is a
government record.
« document ministériel » Document, afférent à sa qualité de
ministre, d’un membre du Conseil privé de la Reine pour
le Canada, à l’exclusion des documents personnels ou
politiques et des documents fédéraux.
and a “government record” is defined as a record under
the “control of a government institution.”
et un « document fédéral » est défini comme étant un
document « qui relève d’une institution fédérale. »
[75] If Parliament intended a “minister’s office” to be
a component of a “government institution,” there would
be no need to distinguish between a “governmental
record” and a “ministerial record.” By definition, they
would be the same. Paragraph 7(c) of the Libraries and
Archives of Canada Act, under the heading “Objects and
Powers”, states:
[75] Si le législateur avait voulu que le cabinet d’un
ministre fasse partie intégrante de l’institution fédérale,
il ne serait pas nécessaire de faire une distinction entre un
« document fédéral » et un « document ministériel ». Par
définition, il s’agirait des mêmes documents. L’alinéa
7c) de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du
Canada, sous la rubrique « Mission et Attributions »,
prévoit ce qui suit :
7. The objects of the Library and Archives of Canada are
...
7. Bibliothèque et Archives du Canada a pour mission :
[. . .]
(c) to be the permanent repository of publications of the
Government of Canada and of government and ministerial
records that are of historical or archival value; [Emphasis
added.]
c) d’être le dépositaire permanent des publications des
institutions fédérales, ainsi que des documents fédéraux et
ministériels qui ont un intérêt historique ou archivistique;
[Non souligné dans l’original.]
Again, the legislation distinguishes between government
and ministerial records.
Là encore, le texte de loi fait une distinction entre
documents fédéraux et documents ministériels.
[76] Parliament’s consistency in distinguishing between governmental records and ministerial records is
encapsulated in the principle of consistent expression.
Professor Sullivan explains this principle in the
following terms at page 163 of her text: “Once a
particular way of expressing a meaning has been
adopted, it is used each time that meaning is intended.”
Further, as Parliament uses language carefully and
consistently, Professor Sullivan states that the
presumption of consistent expression applies not only
within statutes but across statutes as well, particularly
statutes or provisions dealing with the same subject: see
Sullivan, above, at pages 163 and 165. In my view, the
different purposes of the Library and Archives of
[76] La constance du législateur à faire une distinction
entre documents fédéraux et documents ministériels
consacre la présomption d’uniformité des expressions.
Le professeur Sullivan explique ce principe dans les
termes suivants, à la page 163 de son ouvrage :
[TRADUCTION] « Après qu’a été adopté un mode
particulier d’expression pour dire une chose, ce mode
d’expression est employé toutes les fois que l’on veut
dire cette chose ». Par ailleurs, puisque le législateur
emploie les mots avec soin et constance, le professeur
Sullivan écrit que la présomption d’uniformité des
expressions s’applique non seulement à l’intérieur des
lois, mais également d’une loi à une autre, surtout s’il
s’agit de lois ou de dispositions qui traitent du même
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
Canada Act and the Access Act do not detract from the
consistency of the terminology employed by Parliament.
(j) Conclusion
c. MDN
121
sujet : voir Sullivan, précité, aux pages 163 et 165. À
mon avis, la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du
Canada et la Loi sur l’accès ont des objets différents,
mais cela ne fait pas obstacle à l’uniformité des
expressions employées par le législateur.
j) Conclusion
[77] When I apply the context of the Act, read the
words in their ordinary sense harmoniously with the
scheme of the Act and the intention of Parliament, and
apply the principles of statutory interpretation, I
conclude that the PMO cannot be interpreted as part of
the PCO. Rather, the PMO is a separate office with staff
not connected with the PCO and having a number of
functions not related to the PCO. I am satisfied that the
ordinary meaning of the PCO is clear, and that no
contextual consideration could warrant the Court
interpreting Parliament to have intended the PMO to be
part of the PCO for the purposes of the Act. The same is
true with respect to ministers’ offices not being part of
the respective government institutions.
[77] Si je tiens compte du contexte de la Loi,
j’interprète les termes en suivant le sens ordinaire et
grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la Loi et
avec l’intention du législateur et j’applique les principes
d’interprétation des lois, j’arrive à la conclusion que le
CPM ne saurait être considéré comme une partie
intégrante du BCP. Le CPM est plutôt un cabinet distinct,
pourvu d’un personnel non rattaché au BCP et exerçant
plusieurs fonctions non liées au BCP. Je suis d’avis
que le sens ordinaire du BCP est clair et qu’aucune
considération contextuelle n’autorise la Cour à dire que
le législateur voulait que le CPM soit considéré comme
une partie intégrante du BCP aux fins de la Loi. Il en va
de même pour les cabinets des ministres, qui ne font pas
une partie des institutions fédérales concernées.
Issue No. 2: What constitutes a record “under the
control of a government institution” as
stated in subsection 4(1) of the Act?
Point n° 2 : Qu’est-ce qu’un document « relevant d’une
institution fédérale » selon l’expression
employée au paragraphe 4(1) de la Loi?
[78] One purpose of the Act is to [subsection 2(1)]
“extend the present laws of Canada to provide a right of
access to information in records under the control of a
government institution” [underlining added]. In deciding
whether the records at issue are subject to access under
the Act, the Court must interpret the meaning of
“control” in subsection 4(1).
[78] La Loi sur l’accès a entre autres pour objet
[paragraphe 2(1)] « d’élargir l’accès aux documents de
l’administration fédérale en consacrant le principe du
droit du public à leur communication » [soulignement
ajouté]. Pour savoir si les documents en cause sont
susceptibles de communication en vertu de la Loi, la
Cour doit interpréter le sens des mots « documents
relevant d’une institution fédérale », au paragraphe 4(1).
[79] The meaning of “control” under the Act has been
judicially considered by this Court and by the Federal
Court of Appeal. I refer to this jurisprudence below in
chronological order.
[79] Le sens de cette expression a été examiné par
la Cour et par la Cour d’appel fédérale. Je fais état
de cette jurisprudence ci-après, en respectant l’ordre
chronologique.
Jurisprudence regarding the meaning of “control” under
the Act
La jurisprudence portant sur le sens de l’expression
« documents relevant d’une institution fédérale »
122
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
1st decision
1re décision
[80] In Canada Post Corp. v. Canada (Minister of
Public Works), [1993] 3 F.C. 320 (T.D.), Mr. Justice
Rothstein, then a member of the Federal Court—Trial
Division, determined whether records in the possession
of Public Works Canada pursuant to an agency
agreement with Canada Post were “under the control of
a government institution”, thereby making them subject
to disclosure pursuant to the Act’s provisions. Canada
Post, which as a Crown corporation is not subject to the
Act, argued that such records were properly within its
control and were, accordingly, not subject to disclosure.
In concluding that the relevant records were in the
control of Public Works Canada and were subject to
disclosure, Justice Rothstein addressed the issue of
control through the guise of possession, stating at pages
346-347:
[80] Dans la décision Société canadienne des postes c.
Canada (Ministre des Travaux publics), [1993] 3 C.F.
320 (1re inst.), le juge Rothstein, alors juge de la Section
de première instance de la Cour fédérale, s’est demandé
si les documents en la possession de Travaux publics
Canada conformément à une entente de mandat conclue
avec la Société canadienne des postes étaient des
documents « relevant d’une institution fédérale », les
rendant ainsi susceptibles de communication en
application des dispositions de la Loi. La Société
canadienne des postes, qui, en tant que société d’État,
n’est pas soumise à la Loi, a fait valoir que de tels
documents relevaient à juste titre d’elle-même et qu’ils
n’étaient donc pas susceptibles de communication. Pour
arriver à la conclusion que les documents concernés
relevaient de Travaux publics Canada et qu’ils étaient
susceptibles de communication, le juge Rothstein a
examiné la question sous l’angle de la possession. Il a
écrit ce qui suit, aux pages 346 et 347 :
. . . In my view, the fact that a government institution has
possession of records, whether in a legal or corporeal sense, is
sufficient for such records to be subject to the Access to
Information Act.
[. . .] J’estime que le fait qu’une institution fédérale ait en sa
possession des documents, dans le sens légal ou matériel du
terme, suffit pour que ces documents soient visés par la Loi sur
l’accès à l’information.
This dictum is pertinent to the copies of the PM’s
agendas located within the PCO and the RCMP.
Cet obiter dictum est pertinent pour les copies des
agendas du PM se trouvant en la possession du BCP et de
la GRC.
2nd decision
2e décision
[81] This decision was affirmed on appeal by Canada
Post Corp. v. Canada (Minister of Public Works), [1995]
2 F.C. 110 (C.A.). The majority decision of Mr. Justice
Létourneau stated how “control” should be interpreted
for the purposes of subsection 4(1) of the Act since
“control” had been left undefined and unlimited by
Parliament. Justice Létourneau held, at pages 127-128:
[81] Cette décision a été confirmée en appel dans
l’arrêt Société canadienne des postes c. Canada
(Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110 (C.A.).
La décision majoritaire, rendue par le juge Létourneau,
a expliqué la manière dont l’expression « relevant de »
devrait être interprétée aux fins du paragraphe 4(1) de la
Loi, puisque le législateur n’avait pas jugé utile de la
définir et de la délimiter. Le juge Létourneau a écrit ce
qui suit, aux pages 127 et 128 :
The notion of control referred to in subsection 4(1) of the
Access to Information Act (the Act) is left undefined and
unlimited. Parliament did not see fit to distinguish between
ultimate and immediate, full and partial, transient and lasting
or “de jure” and “de facto” control. Had Parliament intended to
qualify and restrict the notion of control to the power to dispose
L’expression « relevant de » (« control ») que l’on trouve au
paragraphe 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information (la Loi)
constitue une notion qui n’est pas définie et qui n’est assujettie
à aucune limite. Le législateur fédéral n’a pas jugé bon d’établir
une distinction entre les documents « relevant d’une institution
fédérale (« under the control of ») de façon ultime ou
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
123
of the information, as suggested by the appellant, it could
certainly have done so by limiting the citizen’s right of access
only to those documents that the Government can dispose of or
which are under the lasting or ultimate control of the
Government. [Footnote omitted.]
immédiate, complète ou partielle, temporaire ou permanente
ou « de jure » ou « de facto ». Si, comme l’affirme l’appelante,
le législateur fédéral avait voulu nuancer la notion véhiculée
par l’expression « relevant de » ou la restreindre au pouvoir de
disposer des documents, il aurait certainement pu le faire en
limitant le droit d’accès des citoyens aux seuls documents dont
l’administration fédérale peut disposer ou qui relèvent
ultimement ou de façon durable d’elle. [Note de bas de page
omise.]
[82] Further, Justice Létourneau stated that the fact
that Parliament saw fit to leave the term undefined lends
support to the notion that Parliament’s intention in
passing the Act was to provide Canadians with a
“meaningful right of access” that is best achieved
through a broad and liberal interpretation of the meaning
of control. He stated, at page 128:
[82] Le juge Létourneau a affirmé aussi que le fait que
le législateur avait jugé à propos de ne pas définir
l’expression tendait à indiquer que son intention au
moment d’adopter la Loi était de conférer aux
administrés « un droit d’accès efficace », lequel aura les
meilleures chances d’être exercé si l’expression
« relevant de » (control) est interprétée d’une manière
généreuse et libérale. Il a écrit ce qui suit, à la page 128 :
It is, in my view, as much the duty of courts to give subsection
4(1) of the Access to Information Act a liberal and purposive
construction, without reading in limiting words not found in
the Act or otherwise circumventing the intention of the
legislature as “[i]t is the duty of boards and courts,” as Chief
Justice Lamer of the Supreme Court of Canada reminded us in
relation to the Canadian Human Rights Act, “to give s. 3 a
liberal and purposive construction, without reading the limiting
words out of the Act or otherwise circumventing the intention
of the legislature.” . . . It is not in the power of this Court to cut
down the broad meaning of the word “control” as there is
nothing in the Act which indicates that the word should not be
given its broad meaning. On the contrary, it was Parliament’s
intention to give the citizen a meaningful right of access under
the Act to government information. . . . [Footnote omitted.]
À mon avis, il incombe tout autant aux cours de justice de
donner au paragraphe 4(1) de la Loi sur l’accès à l’information
une interprétation libérale et fondée sur l’objet visé, sans
ajouter des termes restrictifs qui ne se trouvent pas dans la Loi
ou autrement contourner la volonté du législateur, qu’« il
incombe aux commissions et aux cours de justice », ainsi que
le juge en chef Lamer de la Cour suprême du Canada nous l’a
rappelé au sujet de la Loi canadienne sur les droits de la
personne, « de donner à l’art. 3 une interprétation libérale et
fondée sur l’objet visé, sans faire abstraction des termes
restrictifs de la Loi ni autrement contourner la volonté de la
législature ». [. . .] La Cour n’a pas le pouvoir de limiter le sens
large de l’expression « relevant de » (« control »), étant donné
qu’il n’y a rien dans la Loi qui indique qu’on ne devrait pas
donner son sens large à cette expression. Au contraire, le
législateur fédéral voulait conférer par la loi aux citoyens un
droit d’accès efficace aux documents de l’administration
fédérale. [. . .] [Note de bas de page omise.]
3rd decision
3e décision
[83] In Canada (Privacy Commissioner) v. Canada
(Labour Relations Board) (2000), 25 Admin. L.R. (3d)
305, the Federal Court of Appeal was faced with a
similar provision in the Privacy Act, R.S.C., 1985, c.
P-21, namely whether the personal notes taken by
members of the Canada Labour Relations Board (the
CLRB) during hearings were subject to disclosure
under the Privacy Act [paragraph 12(1)(b) (as am. by
S.C. 2001, c. 27, s. 269)] as “other personal information
about the individual under the control of a government
institution”. While the Court considered numerous
issues, including judicial independence, the Court
[83] Dans l’arrêt Canada (Commissaire à la protection
de la vie privée) c. Canada (Conseil canadien des
relations du travail), [2000] A.C.F. n° 617 (QL), la Cour
d’appel fédérale a examiné une disposition semblable de
la Loi sur la protection des renseignements personnels,
L.R.C. (1985), ch. P-21, et devait dire si les notes
personnelles consignées par les membres du Conseil
canadien des relations du travail (le CCRT) durant ses
audiences étaient susceptibles de divulgation en vertu de
la Loi sur la protection des renseignements personnels
[alinéa 12(1)b) (mod. par L.C. 2004, ch. 27, art. 269)]
en tant qu’« autres renseignements personnels le
124
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
decided the matter on the “threshold” question of
whether the personal notes were under the control of
a government institution. In quoting from Mr. Justice
Marc Noël (as he then was), the Court of Appeal stated,
at paragraph 6, that the personal notes taken were not
part of the CLRB’s official records and could not be seen
as being under the CLRB’s control:
concernant [c’est-à-dire concernant le citoyen canadien
ou le résident permanent] et relevant d’une institution
fédérale ». La Cour fédérale a examiné de nombreuses
questions, y compris celle de l’indépendance de la
justice, mais elle s’est prononcée sur l’affaire en se
demandant au préalable si les notes personnelles
relevaient d’une institution fédérale. Citant les propos du
juge Marc Noël (alors juge de la Cour fédérale), la
Cour d’appel a affirmé, au paragraphe 6, que les notes
personnelles consignées ne faisaient pas partie des
dossiers officiels du CCRT et ne pouvaient pas être
considérées comme relevant du CCRT :
The trial judge made the following statement with which we
agree:
Le juge de première instance a formulé les remarques
suivantes auxquelles nous souscrivons :
. . . The notes are viewed by their authors as their own. The
CLRB members are free to take notes as and when they see
fit, and indeed may simply choose not to do so. The notes are
intended for the eyes of the author only. No other person is
allowed to see read or use the notes, and there is a clear
expectation on the part of the author that no other person
will see the notes. The members maintain responsibility for
the care and safe keeping of the notes and can destroy them
at any time. Finally, the notes are not part of the official
records of the CLRB and are not contained in any other
record keeping system over which the CLRB has
administrative control.
[. . .] Il est évident que ni le Code canadien du travail, ni la
politique et les procédures du CCRT, ne renferment de règle
relative à ces notes. Les notes sont considérées par leurs
auteurs comme quelque chose leur appartenant. Les
membres du CCRT sont entièrement libres de prendre des
notes, là où ils estiment que c’est indiqué, et ils peuvent aussi
bien choisir de ne pas en prendre. Les notes sont destinées à
n’être lues que par leur auteur. Nulle autre personne n’est
autorisée à voir, à lire ou à utiliser ces notes, et leur auteur
s’attend manifestement à ce que personne d’autre ne les voie.
Les membres restent responsables de la conservation et de la
sauvegarde de leurs notes et peuvent à tout moment les
détruire. Les notes, enfin, ne font pas partie des archives
officielles du CCRT, et ne sont versées dans aucun fichier
sur lequel le CCRT exercerait un contrôle administratif.
In my view, it is apparent from the foregoing that however
broadly one construes the word control, the notes in issue
were not “under the control” of the CLRB within any of
the meanings that can be attributed to that term. [Footnote
omitted.]
Il en ressort d’après moi que, même en interprétant de
manière libérale le mot « relevant », on ne peut pas dire que
les notes en question « relèvent » du CCRT. Non seulement
ces notes sont-elles hors du contrôle ou de la garde du CCRT,
mais le CCRT lui-même considère que ces notes se situent en
dehors de ses fonctions officielles. [Note de bas de page
omise.]
This dictum is pertinent to the handwritten notes of the
exempt staff in the Minister of National Defence file.
Cet obiter dictum est pertinent pour les notes manuscrites
du personnel exonéré dont il est question dans le dossier
relatif au ministre de la Défense nationale.
4th decision
4e décision
[84] In Rubin v. Canada (Minister of Foreign Affairs
& International Trade) (2001), 34 Admin. L.R. (3d)
68 (F.C.T.D.), Mr. Justice Blanchard was faced with an
access request for all environmental screening records
related to the sale of Candu nuclear reactors to China
that were under the control of the Department of
[84] Dans la décision Rubin c. Canada (Ministre des
Affaires étrangères et du Commerce international), 2001
CFPI 440, le juge Blanchard a examiné une demande
d’accès portant sur tous les documents de l’examen
environnemental qui concernaient la vente de réacteurs
Candu à la Chine et qui relevaient du ministère des
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
125
Foreign Affairs and International Trade. At paragraph
18 of his decision, Justice Blanchard held that a
determination of control must not be limited by how
and on what terms the information came into the hands
of the government institution:
Affaires étrangères et du Commerce international. Au
paragraphe 18 de sa décision, le juge Blanchard a écrit
que, pour savoir si des documents relevaient d’une
institution fédérale, il ne suffisait pas de se demander
de quelle manière et dans quelles circonstances les
renseignements se trouvaient en la possession de
l’institution fédérale :
The plain meaning of subs. 4(1) and subs. 2(1) of the Access
Act is that the Act gives access, subject to many exceptions, to
any record, or information in a record, which happens to be
within the custody of the government regardless of the means
by which that custody was obtained.
Le sens ordinaire des paragraphes 4(1) et 2(1) de la Loi sur
l’accès à l’information est que la loi donne accès, sous réserve
de certaines exceptions, à tout document ou à toute information
contenue dans un document dont le gouvernement a la garde,
sans égard à la façon dont il en a obtenu la garde.
[85] Having held that the issue of control must be
assessed on a case-by-case basis, Justice Blanchard
concluded that there was no evidence that at the time of
the request the Department was in control of any of the
relevant records. He stated, at paragraphs 20-21:
[85] Ayant jugé que, pour savoir si un document relève
d’une institution fédérale, il faut se rapporter aux
circonstances de chaque cas, le juge Blanchard a conclu
qu’il n’était pas établi que les documents concernés
relevaient du ministère à l’époque de la demande. Il a
affirmé, aux paragraphes 20 et 21 :
There is uncontradicted evidence before this Court . . . that
the “Shanghai Report” was provided to FAIT under strict
conditions, for a limited time frame, and on the condition that
it be promptly returned to AECL. . . .
Une preuve non contredite a été présentée à la Cour
[. . .] selon laquelle le « Rapport de Shanghai » a été fourni
aux Affaires étrangères à des conditions strictes, pour une
période limitée et à la condition qu’il soit rendu rapidement
à ÉACL. [. . .]
The evidence before this Court indicates that officials from
FAIT used the “Shanghai Report” for a matter of days, with
the assurance to AECL that all copies of the report would be
returned to AECL. . . . There is no evidence in the case at bar
that FAIT returned the “Shanghai Report” to AECL for an
ill-motivated purpose, nor that FAIT contracted out of the
Access Act. Given this evidence, I am satisfied that FAIT did
not have control of the “Shanghai Report” when the applicant’s
access request was filed at the end of April 1997.
La preuve présentée à la Cour révèle que les fonctionnaires
des Affaires étrangères n’ont utilisé le « Rapport de Shanghai »
que quelques jours, en donnant à ÉACL l’assurance que toutes
les copies du rapport lui seraient rendues. [. . .] Aucune preuve
n’établit en l’espèce que les Affaires étrangères ont rendu le
« Rapport de Shanghai » à ÉACL pour un motif irrégulier, ni
que les Affaires étrangères se sont soustraites à l’application
de la Loi sur l’accès à l’information. Compte tenu de cette
preuve, je suis convaincu que le « Rapport de Shanghai » ne
relevait pas des Affaires étrangères au moment où la demande
de communication du demandeur a été déposée à la fin du mois
d’avril 1997.
This dictum is pertinent to the copies of the PM’s
agendas, which were sent to the Clerk of the Privy
Council, but then destroyed.
Cet obiter dictum est pertinent pour les copies des
agendas du PM, qui étaient envoyées au greffier du
Conseil privé, mais ensuite détruites.
5th decision
5e décision
[86] In Canada (Attorney General) v. Canada
(Information Commissioner) (2001), 32 Admin. L.R.
(3d) 238 (Hartley), the Federal Court of Appeal was
faced with one of the same matters currently before the
Court, namely whether the Prime Minister’s daily
[86] Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c.
Canada (Commissaire à l’information), 2001 CAF 25
(l’arrêt Hartley), la Cour d’appel fédérale devait statuer
sur l’une des mêmes questions dont la Cour est
actuellement saisie, à savoir si les agendas quotidiens du
126
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
agenda books are records under the control of the PCO
and therefore subject to disclosure under the Access Act.
The issue before the Court at that time was whether a
subpœna duces tecum issued by the Office of the
Commissioner for the production of the agenda books
should be struck out. In its decision, which was issued
collectively by the panel of Chief Justice Richard and
Justices Evans and Noël, the Court of Appeal upheld the
Commissioner’s subpœna and concluded that the agenda
books should be provided to the Commissioner, in
confidence, for the purposes of his investigation.
Following the decision, the agenda books were provided
to the Commissioner, the Commissioner issued a report
and recommendations regarding whether they were
under the control of the PCO, the PMO opted not to
follow that report, and the Commissioner commenced
the within application for judicial review before the
Federal Court to determine whether the agenda books
should be produced in response to the access request.
premier ministre sont des documents relevant du BCP et
sont donc susceptibles de divulgation en vertu de la Loi
sur l’accès. Le point que devait décider la Cour d’appel
à l’époque était de savoir si un subpœna duces tecum
délivré par le Commissariat à l’information pour forcer
la production des agendas devait être radié. Dans son
arrêt, qui a été rendu collectivement par une formation
constituée du juge en chef Richard et des juges Evans et
Noël, la Cour d’appel a confirmé la validité du subpœna
délivré par le commissaire et a conclu que les agendas
devaient être communiqués au commissaire, à titre
confidentiel, aux fins de son enquête. À la suite de l’arrêt,
les agendas ont été communiqués au commissaire, le
commissaire a rendu un rapport et fait des
recommandations sur la question de savoir si les agendas
relevaient du BCP, le CPM a choisi de ne pas donner
suite à ce rapport et le commissaire a introduit la présente
demande de contrôle judiciaire pour que la Cour fédérale
décide si les agendas devraient être produits en réponse
à la demande d’accès.
[87] While the Court’s ruling in Hartley only applied
to the context of the Commissioner’s investigation and
not to whether the records should ultimately be disclosed
to the access requester, the Court provided comments on
the issue of control. After quoting with approval the
statement of Mr. Justice Létourneau in the Court of
Appeal decision in Canada Post, above—i.e., that the
notion of control was left undefined and unlimited in the
Act and that Parliament did not see fit to qualify or limit
the notion of control—the Court stated that the content
of the records at issue and the circumstances surrounding
their creation may be relevant to determining whether
control lies in the hands of a government institution [at
paragraph 29]:
[87] L’arrêt Hartley ne s’appliquait qu’au contexte de
l’enquête du commissaire et non à la question de savoir
si les documents devaient finalement être communiqués
à l’auteur de la demande d’accès, mais la Cour d’appel
s’est exprimée sur le sens de l’expression « relevant de ».
Après avoir cité et approuvé les propos tenus par le juge
Létourneau, de la Cour d’appel fédérale, dans l’arrêt
Société canadienne des postes, précité — à savoir que
l’expression « relevant de » constitue une notion qui
n’est pas définie et qui n’est assujettie à aucune limite, et
que le législateur n’a pas jugé à propos de nuancer ou de
restreindre cette notion — la Cour d’appel a statué que le
contenu des documents en cause et les circonstances
entourant leur existence pouvaient permettre de dire s’ils
relevaient d’une institution fédérale [au paragraphe 29] :
Further, contrary to the view seemingly held by the motions
Judge, the contents of the documents sought by the
Commissioner and the circumstances in which they came into
being may be relevant to determining whether they are under
the control of the Privy Council Office which, as noted, is a
government institution for purposes of the Act.
En outre, contrairement à l’opinion que semblait avoir le
juge des requêtes, le contenu des documents demandés par le
Commissaire et les circonstances entourant leur création
peuvent servir à déterminer s’ils relèvent du Bureau du Conseil
privé qui, comme on l’a dit, est une institution fédérale aux fins
de la Loi.
Despite these statements, the Court of Appeal did not, at
any point, comment on whether the PMO is a component
part of the PCO, which is listed as a government
institution in Schedule I of the Act. I can only assume
that if the Court of Appeal believed that this was the
Malgré cette conclusion, la Cour d’appel ne s’est
nullement exprimée sur la question de savoir si le CPM
est une partie intégrante du BCP, lequel est énuméré
comme une institution fédérale à l’annexe I de la Loi. Je
ne puis que présumer que, si la Cour d’appel croyait que
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
127
case, it would have explicitly stated as such in its
reasons. Nevertheless, this does not resolve the issue of
whether the records at issue were under the control of
the relevant government institution for the purposes of
disclosure under the Act.
tel était le cas, elle l’aurait dit explicitement dans ses
motifs. Néanmoins, cela ne règle pas la question de
savoir si, aux fins de la divulgation de documents en
vertu de la Loi, les documents en cause relevaient de
l’institution fédérale concernée.
6th decision
6e décision
[88] In a related matter before this Court, Madam
Justice Dawson in Attorney General, above, echoed the
view of Justice Létourneau in the Court of Appeal
decision in Canada Post, above, and held at paragraph
104 [of Admin. L.R. (4th) 28] that the interpretation of
control must be broadly interpreted so as to confer a
meaningful right of access:
[88] Dans une affaire connexe portée devant la Cour,
Procureur général, précitée, la juge Dawson, faisant
siens les propos tenus par le juge Létourneau de la Cour
d’appel dans l’arrêt Société canadienne des postes,
précité, a statué, au paragraphe 104 [de 2004 CF 431],
qu’il fallait interpréter d’une manière libérale
l’expression « relevant de » si l’on voulait conférer au
public un droit d’accès efficace :
Therefore, control is not to be given a limited meaning, but
rather a broad meaning so as to confer a meaningful right of
access. Things such as the content of a record may shed light
on control as could a right of partial or transient or de jure
access. [Emphasis added.]
Par conséquent, il ne faut pas attribuer au contrôle un sens
restreint, mais plutôt un sens large de façon à assurer un droit
d’accès réel. Des choses telles que le contenu d’un document
peuvent jeter la lumière sur le contrôle, comme le pourrait
également un droit d’accès partiel, temporaire ou de jure. [Non
souligné dans l’original.]
Ultimately, Justice Dawson concluded that the issue of
control was “premature and unripe” for determination at
that time, in large part because the Commissioner’s
investigation was still in progress and many of the actual
records in dispute were not in evidence before the Court.
Finalement, la juge Dawson a conclu que la question de
savoir si les documents relevaient d’une institution
fédérale était « prématurée » et n’était donc « pas prête
à être présentée » à la Cour, en grande partie parce que
l’enquête du commissaire n’était pas encore achevée et
que nombre des documents en litige n’avaient pas été
déposés en preuve devant la Cour.
[89] However, despite these factors, Justice Dawson
provided obiter comments on the appropriate interpretation to be given to the term control for purposes of
the Access Act. As noted above, Justice Dawson made
clear that the “content of a record may shed light” on
whether control lies within the appropriate government
institution, thereby making the record subject to
disclosure under the Act.
[89] Cependant, malgré ces facteurs, la juge Dawson a
fait des observations incidentes sur la bonne manière
d’interpréter l’expression « relevant de » aux fins de la
Loi sur l’accès. Comme je l’ai dit plus haut, la juge
Dawson a souligné que « le contenu d’un document
pouvait clarifier » le point de savoir si un document
relevait de l’institution fédérale concernée, rendant ainsi
le document susceptible de divulgation en vertu de
la Loi.
7th decision
7e décision
[90] Finally, in another case involving Canada
Post—see Canada Post Corp. v. Canada (Minister of
Public Works and Government Services), 2004 FCA 286
(Canada Post No. 2)—the Federal Court of Appeal made
[90] Enfin, dans une autre affaire concernant Postes
Canada — voir Société canadienne des postes c.
Canada (Ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux), 2004 CAF 286 (l’arrêt Société
128
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
the following comments in obiter on the notion of
control, per Mr. Justice Décary, at paragraph 3:
canadienne des postes n° 2) — le juge Décary de
la Cour d’appel fédérale a fait, au paragraphe 3,
les observations incidentes suivantes à propos de
l’expression « relevant de » :
The relationship of CIG to the Minister responsible for
Canada Post Corporation, who happens to have been at the
relevant time the Minister of Public Works and Government
Services Canada, is irrelevant for the determination of the issue
of whether the records were under the control of a government
institution and thus subject to the Act. That the records were
provided to CIG to allow it to perform its duty in relation to
assisting the Minister in the administration of Crown
Corporations does not diminish, or alter, the fact that CIG is
part of the Department. We are not dealing here with records
which are under the control of the Minister himself or his
exempt staff, which records counsel for the respondent
concedes are not under the control of a government institution
for purposes of the Act. [Emphasis added.]
La relation entre le GMIM et le ministre responsable de la
Société canadienne des postes, qui, à l’époque pertinente, était
le ministre des Travaux publics et des Services
gouvernementaux du Canada, n’est pas pertinente pour
trancher la question de savoir si les documents relevaient d’une
institution fédérale et étaient donc assujettis à la Loi. Le fait
que les documents aient été communiqués au GMIM pour lui
permettre de s’acquitter de sa fonction qui consiste à aider le
ministre dans l’administration de la société d’État ne change
rien au fait que le GMIM fait partie du ministère. Il ne s’agit
pas en l’espèce de documents relevant du ministre lui-même
ou de son personnel exonéré, lesquels documents, concède
l’avocat de l’intimé, ne relèvent pas d’une institution fédérale
au sens de la Loi. [Non souligné dans l’original.]
This obiter dicta is pertinent to the records held
exclusively in the PMO and ministers’ offices.
Cet obiter dictum est pertinent pour les documents en
la possession exclusive du CPM et des cabinets des
ministres.
Court’s conclusion regarding the meaning of control
Conclusion de la Cour quant au sens de l’expression
« relevant de »
[91] I have found this jurisprudence illuminating on
the proper meaning of control for the purposes of the
Access Act. The Court of Appeal decision in Hartley,
above, and the decision of Madam Justice Dawson in
Attorney General, above, have been of particular help
due to their close connection to the matters currently
before the Court. From this jurisprudence, I have
extracted the following principles that will guide the
Court’s analysis in the case at bar:
[91] J’ai trouvé cette jurisprudence éclairante quant au
sens à donner à l’expression « relevant de » aux fins de
la Loi sur l’accès. L’arrêt Hartley, précité, de la Cour
d’appel, et la décision Procureur général, précitée,
rendue par la juge Dawson, ont été d’une aide précieuse
en raison de leur lien étroit avec les affaires dont la Cour
est actuellement saisie. Me fondant sur cette
jurisprudence, j’ai extrait les principes suivants, qui
guideront l’analyse de la Cour dans la présente affaire :
1. control is not a defined term;
1. l’expression « relevant de » n’est pas définie;
2. in reaching a finding of whether the records at issue
are “under the control of a government institution,” the
Court can consider “ultimate” control as well as
“immediate” control, “partial” as well as “full” control,
“transient” as well as “lasting” control, and “de jure” as
well as “de facto” control;
2. pour savoir si les documents en cause « relèvent d’une
institution fédérale », la Cour peut se demander si les
documents « relèvent d’une institution fédérale de façon
ultime ou immédiate, complète ou partielle, temporaire
ou permanente » ou « de jure » ou « de facto »;
3. Parliament did not restrict the notion of control to the
power to “dispose”—i.e., get rid of the documents in
question; and
3. le législateur n’a pas limité cette notion au pouvoir de
« disposer » des documents en question, c’est-à-dire au
pouvoir de s’en débarrasser;
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
129
4. the contents of the records and the circumstances in
which they came into being are relevant to determine
whether they are under the control of a government
institution for the purposes of disclosure under the Act.
4. le contenu des documents et les circonstances dans
lesquelles ils ont été établis permettront de dire s’ils
relèvent d’une institution fédérale aux fins d’une
divulgation selon la Loi.
[92] Using these principles, the Court will consider the
contents of the records and the circumstances in which
they were created to surmise whether the government
institution could obtain a copy upon request from the
PMO or the offices of the Ministers of National Defence
and Transport.
[92] Se fondant sur ces principes, la Cour examinera le
contenu des documents et les circonstances dans
lesquelles ils ont été créés pour savoir si l’institution
fédérale pourrait, sur demande, en obtenir une copie du
CPM, du cabinet du ministre de la Défense nationale ou
du cabinet du ministre des Transports.
Application of meaning
Application de la signification donnée
[93] The parties agree that the PMO and the offices
of the relevant ministers deal with departmental
matters—i.e., matters related to the government
institution—as well as political, constituency,
parliamentary, and Cabinet matters. Upon review by the
Court, if the content of a document in the PMO or the
offices of the Ministers of National Defence and
Transport relates to a departmental matter, and the
circumstances in which the document came into being
show that the deputy minister or other senior officials in
the department could request and obtain a copy of that
document to deal with the subject-matter, then that
document is under the control of the government
institution. The meaning of “control” is to be given a
broad and liberal interpretation to create a meaningful
right of access to government information.
[93] Les parties reconnaissent que le CPM et les
cabinets des ministres concernés s’occupent d’affaires
ministérielles—c’est-à-dire d’affaires se rapportant à
l’institution fédérale—ainsi que d’affaires politiques,
d’affaires intéressant les circonscriptions, d’affaires
parlementaires et d’affaires intéressant le Cabinet. Après
examen, si le contenu d’un document en la possession
du CPM, du cabinet du ministre de la Défense nationale
ou du cabinet du ministre des Transports se rapporte à
une affaire ministérielle, et si les circonstances dans
lesquelles le document a été créé montrent que le
sous-ministre ou les autres hauts fonctionnaires du
ministère pourraient demander et obtenir une copie
de ce document pour traiter l’affaire, la Cour est
d’avis que ce document relève de l’institution fédérale.
L’expression « relevant de » doit être interprétée d’une
manière large et libérale pour assurer un droit d’accès
efficace à l’information gouvernementale.
Ordinary meaning
Sens ordinaire
[94] The meaning of a word such as “control” in a
statute is a question of law to be given its ordinary or
popular meaning. The Court can determine that meaning
with the aid of dictionaries: see Pfizer Co. Ltd. v. Deputy
Minister of National Revenue for Customs and Excise,
[1973] F.C. 3 (C.A.), per Jackett C.J., at page 7; revd on
other grounds [1977] 1 S.C.R. 456.
[94] Le sens d’une expression telle que « relevant de »
(« control » en anglais) dans une loi est une question de
droit et il convient de donner à l’expression son sens
ordinaire ou le plus répandu. La Cour peut déterminer
ce sens avec l’aide de dictionnaires : voir l’arrêt Pfizer
Co. Ltd. c. Sous-ministre du Revenu national (Douanes
et Accise), [1973] C.F. 3 (C.A.), juge en chef Jackett, à
la page 7; arrêt infirmé pour d’autres motifs [1977] 1
R.C.S. 456.
130
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
[95] The Canadian Oxford Dictionary (Toronto:
Oxford University Press, 2001) defines “control” as:
[95] The Canadian Oxford Dictionary (Toronto :
Oxford University Press, 2001) définit comme suit
« control » :
. . . 1 the power of directing, command (under the control of).
[TRADUCTION] [. . .] 1 pouvoir de diriger, autorité (relevant de)
(1. the power of directing, command (under the control of)).
While “control” is to be given its broadest possible
meaning, it cannot be stretched beyond reason. In this
case, the Court interprets “control” to mean that a senior
official with the government institution (other than the
Minister) has some power of direction or command over
a document, even if it is only on a “partial” basis, a
“transient” basis, or a “de facto” basis.
L’expression doit être interprétée de la manière la plus
large possible, mais elle ne saurait être étendue plus que
de raison. Dans la présente affaire, elle signifie, selon la
Cour, qu’un haut fonctionnaire de l’institution fédérale
(autre que le ministre) exerce un certain pouvoir de
direction ou une autorité à l’égard d’un document, même
si ce n’est qu’un pouvoir « partiel », « temporaire » ou
« de facto ».
Examples of documents under the control and not under
the control of government institutions
Exemples de documents relevant ou ne relevant pas
d’institutions fédérales
[96] A document in the Minister’s office that relates to
a departmental matter does not necessarily mean that the
document is under the control of the government
institution. If it was created by a departmental official
and sent to the Minister’s office, then that departmental
official should have a reasonable expectation that he or
she can obtain another copy of it upon request. If this is
the case, then the document is under the control of the
government institution.
[96] Ce n’est pas parce qu’un document se trouve dans
le cabinet d’un ministre et concerne une affaire
ministérielle qu’il relève nécessairement de l’institution
fédérale. S’il a été préparé par un fonctionnaire du
ministère et envoyé au cabinet du ministre, ce
fonctionnaire serait normalement en droit de s’attendre à
pouvoir en obtenir un autre exemplaire sur demande. Si
tel est le cas, alors le document relève de l’institution
fédérale.
[97] Similarly, if the document was prepared in the
Minister’s office in consultation with a government/
departmental official, then that individual should again
have a reasonable expectation of obtaining a copy of it
upon request, and the document can be seen as being
under the control of the government institution.
[97] Pareillement, si le document a été préparé dans
le cabinet du ministre, en concertation avec un
fonctionnaire du gouvernement ou du ministère, ce
fonctionnaire est encore une fois en droit de s’attendre à
pouvoir en obtenir une copie sur demande, et le
document peut être considéré comme étant un document
relevant de l’institution fédérale.
[98] If, however, the document was prepared by
someone in the Minister’s office, was to be used for the
sole purposes of the Minister’s office, and if no
government/departmental official has, or should have, a
reasonable expectation of obtaining a copy of it, then that
document is not under the control of the government
institution for the purposes of the Access Act.
[98] Si, par contre, le document a été préparé par une
personne du cabinet du ministre, qu’il devait être utilisé
aux seules fins du cabinet du ministre et qu’aucun
fonctionnaire du gouvernement ou du ministère ne peut
raisonnablement espérer en obtenir un exemplaire, ce
document ne relève pas de l’institution fédérale aux fins
de la Loi sur l’accès.
[99] The Commissioner submits, and the Court agrees,
that political records are not subject to access under the
[99] Le commissaire soutient, et la Cour en convient,
que les documents de nature politique ne sont pas
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
131
Act. However, there is no clear exemption or exclusion
under the Act for political records.
susceptibles d’accès selon la Loi. Cependant, il n’y a
dans la Loi aucune exception ou exclusion claire pour
les documents de nature politique.
[100] Before applying the meaning of “control” to
the documents in issue, the Court will first address
relevant exemptions and exclusions at issue in these
applications.
[100] Avant d’appliquer la signification de l’expression
« relevant de » aux documents en cause, la Cour
examinera les exceptions et exclusions en cause dans les
présentes demandes.
Issue No. 3: What is the meaning and scope of the
following exemptions under the Act?
Point n° 3 : Quelles sont la signification et la portée des
exceptions suivantes prévues dans la Loi?
[101] A consideration of the exemptions in the Access
Act is only necessary if the Court concludes that the
records in question were under the control of the relevant
government institutions when the access requests
were made.
[101] L’examen des exceptions prévues par la Loi sur
l’accès n’est nécessaire que si la Cour arrive à la
conclusion que les documents en cause relevaient des
institutions fédérales concernées lorsque les demandes
d’accès ont été présentées.
i. Exemption No. 1: “personal information” under
section 19
i. Exception n° 1 : « renseignements personnels »
prévus à l’article 19
[102] Section 19 of the Access Act prohibits the head
of a government institution from releasing any record
that contains “personal information” as defined by
section 3 [as am. by S.C. 1992, c. 1, s. 144, Sch. VII,
item 47(F)] of the Privacy Act.
[102] L’article 19 de la Loi interdit au responsable
d’une institution fédérale de communiquer des
documents contenant les « renseignements personnels »
visés à l’article 3 [mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144,
ann. VII, n° 47(F)] de la Loi sur la protection des
renseignements personnels.
[103] The starting point for an analysis of the
interrelationship between the definition of personal
information in section 3 of the Privacy Act and section
19 of the Access Act is Mr. Justice La Forest’s
discussion, at paragraph 68 of Dagg, above. While
Justice La Forest was writing in dissent, the majority
agreed with him that “personal information” is to be
broadly defined.
[103] Le point de départ d’une analyse de la relation
entre la définition de « renseignements personnels », à
l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels, et l’article 19 de la Loi sur l’accès est
l’examen que fait le juge La Forest, au paragraphe 68 de
l’arrêt Dagg, précité. Le juge La Forest a rédigé des
motifs dissidents, mais les juges majoritaires ont
convenu avec lui que l’expression « renseignements
personnels » devait être interprétée d’une manière large.
[104] Justice La Forest also held, and the majority
agreed, that when interpreting the Access Act and the
Privacy Act, it should be kept in mind that Parliament
has woven the two pieces of legislation into a seamless
code: see Dagg, at paragraph 45. Section 3 of the
Privacy Act sets out what constitutes “personal
information” and section 19 of the Access Act states that
[104] Le juge La Forest a aussi affirmé, et les juges
majoritaires en ont convenu, que, dans l’interprétation
de la Loi sur l’accès et de la Loi sur la protection des
renseignements personnels, il convenait de garder à
l’esprit que le législateur avait fondé en un code
homogène les deux textes de loi : voir l’arrêt Dagg, au
paragraphe 45. L’article 3 de la Loi sur la protection des
132
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
a head of a government institution shall refuse to disclose
any record requested that contains personal information
as defined in the Privacy Act. However, paragraph (j) of
the definition of “personal information” in section 3 of
the Privacy Act (hereinafter paragraph 3(j)) carves out
an important exception. Personal information may be
disclosed about an individual who is an officer or an
employee of a government institution if that information
relates to the position or functions of that individual. This
corresponds with the purpose of paragraph 3(j), which
is to ensure that the state and its agents are held
accountable to the general public:
renseignements personnels énonce ce qui constitue des
« renseignements personnels », et l’article 19 de la Loi
sur l’accès dispose que le responsable d’une institution
fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels
visés par la Loi sur la protection des renseignements
personnels. Cependant, l’alinéa j) de la définition de
« renseignements personnels », à l’article 3 de la Loi sur
la protection des renseignements personnels (ci-après
l’alinéa 3j)), prévoit une exception importante. Des
renseignements personnels peuvent être communiqués à
propos d’une personne qui est un cadre ou employé
d’une institution fédérale si les renseignements
concernent son poste ou ses fonctions. Cela correspond
à l’objet de l’alinéa 3j), qui est de faire en sorte que l’État
et ses représentants répondront de leurs actes devant
l’ensemble de la population :
Access Act
Loi sur l’accès
19. (1) Subject to subsection (2), the head of a government
institution shall refuse to disclose any record requested under
this Act that contains personal information as defined in section
3 of the Privacy Act.
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une
institution fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels visés à
l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels.
...
[. . .]
Privacy Act
Loi sur la protection des renseignements personnels
3. In this Act,
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
“personal information” means information about an
identifiable individual that is recorded in any form
including, without restricting the generality of the
foregoing,
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que
soient leur forme et leur support, concernant un individu
identifiable, notamment :
...
[. . .]
but, for the purposes of sections 7, 8 and 26 and section 19 of
the Access to Information Act, does not include
toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des
articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à
l’information, les renseignements personnels ne comprennent
pas les renseignements concernant :
(j) information about an individual who is or was an officer
or employee of a government institution that relates to the
position or functions of the individual including,
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution
fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions,
notamment :
[105] In RCMP, above, Mr. Justice Gonthier held, at
paragraph 34, that Parliament intended to give less
protection to the privacy of federal employees when
[105] Dans l’arrêt GRC, précité, le juge Gonthier a
écrit, au paragraphe 34, que le législateur entendait ne
pas protéger autant la vie privée des fonctionnaires de
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
133
the information requested relates to their position or
function. As a result, the Commissioner submits that the
majority of the information in the agendas relate to the
official duties, functions, and activities of the PM and
the Minister of Transport so that this information is not
exempt as personal information.
l’administration fédérale lorsque les renseignements
demandés concernaient leur poste ou leurs fonctions.
Le commissaire affirme donc que les renseignements
figurant dans les agendas concernent pour la plupart les
fonctions et activités officielles du PM et du ministre des
Transports, de telle sorte que ces renseignements ne sont
pas soustraits à la divulgation en tant que renseignements
personnels.
[106] The respondents, however, submit that the
PM and the Minister of Transport are not “officers” or
“employees” of a government institution as the terms are
used in paragraph 3(j) of the Privacy Act and that,
accordingly, their information does not fit within the
scope of the paragraph 3(j) exception and is exempt
from disclosure. With respect to the respondents’
characterization of the PM and Minister of Transport as
not being officers within the meaning of paragraph 3(j),
the Court disagrees.
[106] Les défendeurs font cependant valoir que le PM
et le ministre des Transports ne sont pas des « cadres »
ou « employés » d’une institution fédérale selon le sens
de ces mots dans l’alinéa 3j) de la Loi sur la protection
des renseignements personnels, et que, par conséquent,
les renseignements qui les concernent ne sont pas visés
par l’exception de l’alinéa 3j) et sont soustraits à la
divulgation. Les défendeurs disent que le PM et le
ministre des Transports ne sont pas des cadres au sens
de l’alinéa 3j), mais la Cour ne partage pas leur avis.
[107] The Financial Administration Act, R.S.C.,
1985, c. F-11 [s. 2 (as am. by S.C. 2003, c. 22, s. 224
(z.37)(E))], defines “public officer” as including “a
minister of the Crown and any person employed in the
federal public administration”. The Interpretation Act,
R.S.C., 1985, c. I-21 [s. 2 (as am. idem, s. 224
(z.43)(E))], defines “public officer” as including “any
person in the federal public administration who is
authorized by or under an enactment to do or enforce the
doing of an act or thing or to exercise a power, or on
whom a duty is imposed by or under an enactment”. The
Court finds this latter definition broad enough to include
the PM and a minister of the Crown.
[107] La Loi sur la gestion des finances publiques,
L.R.C. (1985), ch. F-11 [art. 2 (mod. par L.C. 2003,
ch. 22, art. 224z.37)(A))], définit ainsi l’expression
« fonctionnaire public » : « Ministre ou toute autre
personne employée dans l’administration publique
fédérale ». La Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch.
I-21 [art. 2 (mod., idem, art. 224z.43)(A))], donne la
définition suivante : « Agent de l’administration
publique fédérale dont les pouvoirs ou obligations sont
prévus par un texte ». Selon la Cour, cette dernière
définition est assez large pour englober le PM et
un ministre.
[108] I see no difference between the use of the
word “officer” in paragraph 3(j) of the Privacy Act and
“public officer” as defined in the Interpretation Act.
This is particularly the case in light of the fact that the
Access Act imposes duties on ministers as the heads of
government institutions.
[108] Je ne vois aucune différence entre le mot
« cadre », à l’alinéa 3j) de la Loi sur la protection des
renseignements personnels, et le terme « fonctionnaire
public », défini dans la Loi d’interprétation, d’autant
plus que la Loi sur l’accès impose des obligations aux
ministres en tant que responsables d’institutions
fédérales.
[109] The respondents submit that the information at
issue is contained in the personal agendas of the PM and
the Minister of Transport. They are a personal history of
the person for that day, week, month, or year, and are
personal documents. The agendas list what the person
[109] Les défendeurs disent que les renseignements en
cause se trouvent dans les agendas personnels du PM et
du ministre des Transports, qui relatent l’emploi du
temps de l’intéressé pour tel jour, telle semaine, tel mois
ou telle année. Il s’agit de documents personnels. Les
134
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
has done or will do with his or her time in a given period.
The Court cannot agree. If the agendas are subject to
production under subsection 4(1) of the Act, then the
agendas are not exempt in their entirety as personal
information. They list the meetings and appointments of
the PM and the Minister of Transport, which include
information relating to their duties and functions as the
Minister responsible for a “government institution”.
However, the private appointments not related to the job
are exempt as “personal information”.
agendas énumèrent ce que la personne a fait ou fera de
son temps au cours d’une période donnée. La Cour ne
voit pas les choses de cette manière. Si les agendas sont
susceptibles de communication en vertu du paragraphe
4(1) de la Loi, ils ne bénéficient pas totalement
d’une exception en tant que renseignements personnels.
Ils énumèrent les réunions et rendez-vous du PM et
du ministre des Transports, ce qui englobe des
renseignements se rapportant à leurs obligations et
fonctions en tant que ministre responsable d’une
« institution fédérale ». Cependant, les rendez-vous
privés non rattachés au poste bénéficient d’une exception
en tant que « renseignements personnels ».
[110] The names of private individuals (not
government employees) in the agendas are personal
information, which must be redacted. If the PM meets
with a political person, a businessman, a lobbyist, or
even the CEO [chief executive officer] of a Crown
corporation, the name of that individual is the private
and personal information of that individual, and is
exempt from disclosure. This exemption may spoil the
curiosity of any access requester seeking information
about who the PM met on different dates regarding
different issues.
[110] Les noms de particuliers (qui ne sont pas des
employés de l’administration fédérale) apparaissant
dans les agendas sont des renseignements personnels,
qui doivent être masqués. Si le PM rencontre une
personnalité politique, un homme d’affaires, un lobbyiste
ou même l’administrateur général d’une société d’État, le
nom de cette personne est un renseignement privé et
personnel qui doit être soustrait à la divulgation. Cette
exception risque de contrarier la curiosité de tout
demandeur d’accès en quête de renseignements sur les
personnes que le PM a pu rencontrer à diverses dates
concernant diverses questions.
ii. Exemption No. 2: “advice or recommendations”
and “account of consultations or deliberations”
under paragraphs 21(1)(a) and (b)
ii Exception n° 2 : « avis ou recommandations »
et « comptes rendus de consultations ou
délibérations » prévus aux alinéas 21(1)a) et b)
[111] Subsection 21(1) of the Act exempts from
disclosure, inter alia, advice, recommendations, and
accounts of consultations or deliberations with or
developed for a minister. If the records are subject to
disclosure, the respondents have claimed section 21
exemptions to parts of the agendas of the PM and the
Minister of Transport. The respondents also claimed a
section 21 exemption to parts of the notebooks of the
exempt staff of the Minister of National Defence with
respect to the M5 meetings. These latter claims for
exemption were accepted by the Commissioner and are
not in issue before the Court. Subsection 21(1) states,
in part:
[111] Le paragraphe 21(1) de la Loi soustrait à la
divulgation, entre autres, les avis ou recommandations
élaborés par ou pour un ministre et les comptes rendus de
consultations ou délibérations auxquelles ont participé
un ministre. Si les documents sont susceptibles de
communication, les défendeurs ont revendiqué des
exceptions au titre de l’article 21 pour certaines portions
des agendas du PM et du ministre des Transports. Les
défendeurs ont aussi revendiqué une exception au titre
de l’article 21 pour certaines portions des blocs-notes du
personnel exempté du ministre de la Défense nationale à
l’égard des réunions M5. Ces exceptions revendiquées
ont été acceptées par le commissaire et ne sont pas en
cause devant la Cour. Le paragraphe 21(1) prévoit
notamment ce qui suit :
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
135
21. (1) The head of a government institution may refuse to
disclose any record requested under this Act that contains
21. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser
la communication de documents datés de moins de vingt ans
lors de la demande et contenant :
(a) advice or recommendations developed by or for a
government institution or a minister of the Crown,
a) des avis ou recommandations élaborés par ou pour une
institution fédérale ou un ministre;
(b) an account of consultations or deliberations in which
directors, officers or employees of a government institution,
a minister of the Crown or the staff of a minister participate;
b) des comptes rendus de consultations ou délibérations
auxquelles ont participé des administrateurs, dirigeants ou
employés d’une institution fédérale, un ministre ou son
personnel;
[112] In Canadian Council of Christian Charities v.
Canada (Minister of Finance), [1999] 4 F.C. 245 (T.D.),
Mr. Justice Evans, then a member of the Federal
Court—Trial Division, stated at paragraphs 31-32 that
the section 21 exemption balances the public’s
entitlement to openness to government documents with
the necessary requirement that ministers and their
advisors be able to develop policy in confidence without
public scrutiny of the internal evolution of policies
ultimately adopted:
[112] Dans la décision Conseil canadien des œuvres
de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des
Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1re inst.), le juge Evans,
alors membre de la Section de première instance de la
Cour fédérale, a écrit aux paragraphes 31 et 32 que
l’exception de l’article 21 établit un équilibre entre le
droit du public d’obtenir communication de documents
fédéraux et l’absolue nécessité pour les ministres et leurs
conseillers de pouvoir élaborer une politique en toute
tranquillité, sans que le public soit autorisé à scruter
l’évolution interne des politiques finalement adoptées :
It would be an intolerable burden to force ministers and their
advisors to disclose to public scrutiny the internal evolution of
the policies ultimately adopted. Disclosure of such material
would often reveal that the policy-making process included
false starts, blind alleys, wrong turns, changes of mind, the
solicitation and rejection of advice, and the re-evaluation of
priorities and the re-weighing of the relative importance of the
relevant factors as a problem is studied more closely. In the
hands of journalists or political opponents this is combustible
material liable to fuel a fire that could quickly destroy
governmental credibility and effectiveness.
Cela constituerait un fardeau intolérable que de forcer les
ministres et leurs conseillers à soumettre à l’examen du public
l’évolution interne des politiques qui sont finalement adoptées.
La communication de ces renseignements révélerait souvent
que le processus d’élaboration des politiques s’accompagne de
faux départs, d’impasses, de mauvais virages, de changements
d’orientation, de demandes d’avis ultérieurement rejetés, de
réévaluations des priorités et de repondération de l’importance
relative des facteurs pertinents au fur et à mesure de l’analyse
du problème. Si ce matériau hautement inflammable tombait
entre les mains de journalistes ou d’opposants politiques, il
pourrait facilement alimenter un brasier capable de détruire
rapidement la crédibilité et l’efficacité du gouvernement.
On the other hand, of course, democratic principles require
that the public, and this often means the rep- resentatives of
sectional interests, are enabled to participate as widely as
possible in influencing policy development. Without a degree
of openness on the part of government about its thinking on
public policy issues, and without access to relevant information
in the possession of government, the effectiveness of public
participation will inevitably be curbed.
Par ailleurs, bien entendu, les principes démocratiques
exigent que le public, et cela signifie souvent les représentants
de différents groupes d’intérêts, soit en mesure de participer
aussi pleinement que possible à l’élaboration des politiques en
exerçant une certaine influence. Sans un certain degré
d’ouverture de la part du gouvernement au sujet de sa réflexion
sur les questions d’intérêt public, et sans accès aux
renseignements pertinents qui sont en possession du
gouvernement, l’efficacité de la participation du public sera
inévitablement réduite.
[113] Justice Evans stated that subsection 21(1)
exempts a wide range of documents generated in the
[113] Le juge Evans a écrit que le paragraphe 21(1)
soustrait à la divulgation un très grand nombre de
136
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
internal policy making process of a government
institution. He stated, at paragraph 39:
documents issus des processus internes d’élaboration des
politiques d’une institution fédérale. Il s’est exprimé
ainsi, au paragraphe 39 :
It is difficult to avoid the conclusion that the combined effect
of paragraphs 21(1)(a) and (b) is to exempt from disclosure
under the Act a very wide range of documents generated in the
internal policy processes of a government institution.
Documents containing information of a factual or statistical
nature, or providing an explanation of the background to a
current policy or legislative provision, may not fall within these
broad terms. However, most internal documents that analyse a
problem, starting with an initial identification of a problem,
then canvassing a range of solutions, and ending with specific
recommendations for change, are likely to be caught within
paragraph (a) or (b) of subsection 21(1).
Il est difficile de ne pas en venir à la conclusion que l’effet
combiné des alinéas 21(1)a) et b) est d’exclure de la
communication prévue par la Loi un très grand nombre de
documents établis dans les processus internes d’élaboration des
politiques d’une institution fédérale. Les documents renfermant
des renseignements de nature factuelle ou statistique ou offrant
une explication du contexte d’une politique ou d’une
disposition législative en vigueur ne sont peut-être pas visés
par ces conditions générales. Cependant, la plupart des
documents internes qui analysent un problème, en commençant par identifier celui-ci, et qui proposent ensuite un
certain nombre de solutions avant de terminer sur des
recommandations précises au niveau des changements sont
susceptibles de tomber sous le coup des alinéas 21(1)a) ou b).
[114] The Commissioner submits that the items in the
agenda do not constitute advice, recommendations, or
accounts of consultations or deliberations. The Court
agrees. There is no subject-matter included in the agenda
entries, only the scheduling of meetings. Notice of a
meeting does not disclose the advice or deliberations at
the meeting. Accordingly, the subsection 21(1)
exemptions claimed by the respondents would not apply.
[114] Le commissaire soutient que les éléments
contenus dans l’agenda ne constituent pas des avis,
des recommandations ou des comptes rendus de
consultations ou délibérations. La Cour partage ce point
de vue. Aucun objet de réunion ne figure dans l’agenda,
uniquement le moment des réunions. L’avis d’une
réunion n’a pas pour effet de dévoiler les avis ou
délibérations échangés au cours de la réunion. Par
conséquent, les exceptions prévues au paragraphe 21(1)
invoquées par les défendeurs ne s’appliqueraient pas.
iii. Exemption No. 3: exclusions under section 69 of
the Act and section 39 of the Canada Evidence
Act, which relate to confidences of the Queen’s
Privy Council
iii. Exception n° 3 : exclusions prévues à l’article
69 de la Loi et à l’article 39 de la Loi sur la
preuve au Canada, qui concernent les documents
et renseignements confidentiels du Conseil privé
de la Reine
[115] The application of section 69 of the Access Act
and section 39 of the Canada Evidence Act, R.S.C.,
1985, c. C-5 (the CEA), which exclude from disclosure
information found to contain Cabinet confidences,
originally arose in the PM and Minister of Transport files
currently before the Court.
[115] L’application de l’article 69 de la Loi sur l’accès
et de l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada,
L.R.C. (1985), ch. C-5 (la LPC), qui soustraient à la
communication les documents et renseignements
confidentiels du Cabinet, a initialement été soulevée dans
les instances intéressant le PM et le ministre des
Transports qui sont actuellement devant la Cour.
[116] In addition to invoking section 69 of the Act, on
March 19, 2001, with respect to the PM’s daily agenda
books, the Clerk of the Privy Council issued a certificate
pursuant to section 39 of the CEA. That certificate
[116] En plus d’avoir invoqué, le 19 mars 2001,
l’article 69 de la Loi à l’égard des agendas quotidiens du
PM, le greffier du Conseil privé a délivré une attestation
conformément à l’article 39 de la LPC. Cette attestation
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
137
excluded portions of the PM’s agendas requested by the
Commissioner on the grounds that they contained
Cabinet confidences as defined in the CEA.
excluait certaines portions des agendas du PM demandés
par le commissaire au motif qu’elles contenaient des
renseignements confidentiels du Cabinet au sens de la
LPC.
[117] On May 4, 2001, the Clerk of the Privy Council
also issued a certificate under section 39 of the CEA
objecting to the disclosure of portions of the Minister of
Transport’s weekly agendas on the grounds that they
contained Cabinet confidences. However, on January 6,
2004, counsel for the Minister of Transport notified the
Deputy Commissioner that as a result of the Supreme
Court’s decision in Babcock v. Canada (Attorney
General), [2002] 3 S.C.R. 3, the Clerk had elected to not
issue a subsequent section 39 certificate and was no
longer claiming a Cabinet confidence exclusion. The
letter stated, in part (letter from Peter K. Doody to J.
Alan Leadbeater, Deputy Commissioner, January 6,
2004, application record, docket T-1211-05, Vol. 2, at
page 104):
[117] Le 4 mai 2001, le greffier du Conseil privé
a aussi délivré une attestation fondée sur l’article 39
de la LPC pour s’opposer à la communication de
certaines portions des agendas hebdomadaires du
ministre des Transports au motif qu’elles contenaient des
renseignements confidentiels du Cabinet. Cependant, le
6 janvier 2004, l’avocat du ministre des Transports a
informé le commissaire adjoint qu’en raison de l’arrêt
de la Cour suprême du Canada Babcock c. Canada
(Procureur général), [2002] 3 R.C.S. 3, le greffier avait
décidé de ne pas délivrer une autre attestation selon
l’article 39 et ne demandait plus une exclusion pour
cause de renseignements confidentiels du Cabinet. Voici
un extrait de sa lettre (lettre de Peter K. Doody à J. Alan
Leadbeater, commissaire adjoint, 6 janvier 2004, dossier
de demande, dossier T-1211-05, vol. 2, à la page 104) :
As a result of the Supreme Court of Canada’s decision in
Babcock . . . the Clerk of the Privy Council will not be signing
a certificate under s.39 of the Canada Evidence Act with
respect to this document. Accordingly, the enclosed agenda
contains additional information that was severed from the
version provided to you on August 18, 2000.
[TRADUCTION] En raison de l’arrêt Babcock de la Cour
suprême du Canada, le greffier du Conseil privé ne signera
pas pour ce document une attestation fondée sur l’article 39
de la Loi sur la preuve au Canada. En conséquence,
l’agenda ci-joint contient des renseignements additionnels
qui avaient été retranchés de la version que vous avez reçue
le 18 août 2000.
[118] Accordingly, the respondent [in T-1211-05] only
relies on the Cabinet confidence exclusion in the PM file
and not within the Minister of Transport file.
[118] Le défendeur [dans T-1211-05] invoque donc
l’exclusion pour renseignements confidentiels du Cabinet
uniquement en ce qui concerne l’instance relative au PM
et non celle relative au ministre des Transports.
The Legislation
Dispositions applicables
[119] Subsection 69(1) of the Access Act stipulates
that “confidences of the Queen’s Privy Council for
Canada” are outside the scope of the Access Act and are
therefore not subject to disclosure. The section also sets
out a non-exhaustive list of what constitutes a Cabinet
confidence for the purposes of the Act:
[119] Le paragraphe 69(1) de la Loi sur l’accès
dispose que les « documents confidentiels du Conseil
privé de la Reine pour le Canada » ne sont pas visés par
la Loi sur l’accès et ne sont donc pas susceptibles de
communication. La disposition donne aussi une liste non
exhaustive de ce qui constitue un document confidentiel
du Cabinet aux fins de la Loi :
69. (1) This Act does not apply to confidences of the Queen’s
Privy Council for Canada, including, without restricting the
generality of the foregoing,
69. (1) La présente loi ne s’applique pas aux documents
confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada,
notamment aux :
138
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
(a) memoranda the purpose of which is to present proposals
or recommendations to Council;
a) notes destinées à soumettre des propositions ou
recommandations au Conseil;
(b) discussion papers the purpose of which is to present
background explanations, analyses of problems or policy
options to Council for consideration by Council in making
decisions;
b) documents de travail destinés à présenter des problèmes,
des analyses ou des options politiques à l’examen du
Conseil;
(c) agenda of Council or records recording deliberations or
decisions of Council;
c) ordres du jour du Conseil ou procès-verbaux de ses
délibérations ou décisions;
(d) records used for or reflecting communications or
discussions between ministers of the Crown on matters
relating to the making of government decisions or the
formulation of government policy;
d) documents employés en vue ou faisant état de
communications ou de discussions entre ministres sur des
questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou
à la formulation de sa politique;
(e) records the purpose of which is to brief ministers of the
Crown in relation to matters that are before, or are proposed
to be brought before, Council or that are the subject of
communications or discussions referred to in paragraph (d);
e) documents d’information à l’usage des ministres sur des
questions portées ou qu’il est prévu de porter devant le
Conseil, ou sur des questions qui font l’objet des
communications ou discussions visées à l’alinéa d);
(f) draft legislation; and
f) avant-projets de loi ou projets de règlement;
(g) records that contain information about the contents of
any record within a class of records referred to in paragraphs
(a) to (f).
g) documents contenant des renseignements relatifs à la
teneur des documents visés aux alinéas a) à f).
[120] Under section 69, the Court can review the
records at issue to determine if they are Cabinet
confidences, and therefore excluded from the scope of
the Act.
[120] Selon l’article 69, la Cour peut passer en revue
les documents en cause pour savoir s’ils sont des
documents confidentiels du Cabinet et s’ils sont donc
exclus de la portée de la Loi.
[121] Subsection 39(1) of the CEA sets out another
procedure that can be followed by the Clerk of the
Privy Council in certifying information as a Cabinet
confidence. In so doing, this prevents that information
from being disclosed or examined by a reviewing court:
[121] Le paragraphe 39(1) de la LPC énonce une autre
procédure que peut suivre le greffier du Conseil privé et
qui consiste à attester que des renseignements sont des
renseignements confidentiels du Cabinet. L’effet de cette
procédure est que les renseignements en cause ne
peuvent être ni divulgués ni examinés par une cour
de révision :
39. (1) Where a minister of the Crown or the Clerk of the
Privy Council objects to the disclosure of information before a
court, person or body with jurisdiction to compel the
production of information by certifying in writing that the
information constitutes a confidence of the Queen’s Privy
Council for Canada, disclosure of the information shall be
refused without examination or hearing of the information by
the court, person or body.
39. (1) Le tribunal, l’organisme ou la personne qui ont le
pouvoir de contraindre à la production de renseignements sont,
dans les cas où un ministre ou le greffier du Conseil privé
s’opposent à la divulgation d’un renseignement, tenus d’en
refuser la divulgation, sans l’examiner ni tenir d’audition à son
sujet, si le ministre ou le greffier attestent par écrit que le
renseignement constitue un renseignement confidentiel du
Conseil privé de la Reine pour le Canada.
[122] Like subsection 69(1) of the Access Act,
subsection 39(2) of the CEA sets out, in general terms,
what constitutes a Cabinet confidence. In the matters
currently before the Court, the Clerk followed the formal
[122] Tout comme le paragraphe 69(1) de la Loi sur
l’accès, le paragraphe 39(2) de la LPC énonce, en des
termes généraux, ce qui constitue un renseignement
confidentiel du Cabinet. Dans les affaires actuellement
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
requirements of subsection 39(1) of the CEA and stated
that various portions of the PM’s agendas were excluded
from disclosure pursuant to paragraphs 39(2)(c)-(f):
39.
c. MDN
139
soumises à la Cour, le greffier a observé les exigences
formelles du paragraphe 39(1) de la LPC et déclaré que
diverses portions des agendas du PM étaient exclues de
la divulgation conformément aux alinéas 39(2)c) à f) :
39.
...
[. . .]
(2) For the purpose of subsection (1), “a confidence of the
Queen’s Privy Council for Canada” includes, without
restricting the generality thereof, information contained in
(2) Pour l’application du paragraphe (1), un « renseignement
confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada »
s’entend notamment d’un renseignement contenu dans :
...
[. . .]
(c) an agendum of Council or a record recording
deliberations or decisions of Council;
c) un ordre du jour du Conseil ou un procès-verbal de ses
délibérations ou décisions;
(d) a record used for or reflecting communications or
discussions between ministers of the Crown on matters
relating to the making of government decisions or the
formulation of government policy;
d) un document employé en vue ou faisant état de
communications ou de discussions entre ministres sur des
questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou
à la formulation de sa politique;
(e) a record the purpose of which is to brief Ministers of the
Crown in relation to matters that are brought before, or are
proposed to be brought before, Council or that are the
subject of communications or discussions referred to in
paragraph (d); and
e) un document d’information à l’usage des ministres sur
des questions portées ou qu’il est prévu de porter devant
le Conseil, ou sur des questions qui font l’objet des
communications ou discussions visées à l’alinéa d);
(f) draft legislation.
f) un avant-projet de loi ou projet de règlement.
The purpose of Cabinet confidences
L’objet de l’exclusion des documents ou renseignements
confidentiels du Cabinet
[123] The purpose of a certificate issued under section
39 of the CEA was addressed by the Supreme Court of
Canada in Babcock, above. In my view, this applies
equally to a Cabinet confidence under section 69 of
the Access Act. In Babcock, Chief Justice McLachlin
stated, at paragraph 18 that the maintenance of Cabinet
privilege ensures that
[123] L’objet d’une attestation délivrée en vertu de
l’article 39 de la LPC a été examiné par la Cour suprême
du Canada dans l’arrêt Babcock, précité. Selon moi, cet
arrêt s’applique également aux documents confidentiels
du Cabinet au sens de l’article 69 de la Loi sur l’accès.
Dans l’arrêt Babcock, la juge en chef McLachlin a écrit,
au paragraphe 18, que l’existence du privilège du
Cabinet a pour objet de faire en sorte que
. . . [t]hose charged with the heavy responsibility of making
government decisions [are] free to discuss all aspects of the
problems that come before them and to express all manner of
views, without fear that what they read, say or act on will later
be subject to public scrutiny. . .
[. . .] [l]es personnes auxquelles incombe la lourde
responsabilité de prendre des décisions gouvernementales [se
sentent] libres de discuter de tous les aspects des problèmes
dont elles sont saisies et d’exprimer toutes les opinions
possibles, sans crainte de voir les documents qu’elles ont lus,
les propos qu’elles ont tenus et les éléments sur lesquels elles
ont fondé leurs décisions faire ultérieure- ment l’objet d’un
examen public [. . .]
140
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
and at paragraph 21, that section 39 amounts to
“Canada’s response to the need to provide a mechanism
for the responsible exercise of the power to claim
Cabinet confidentiality in the context of judicial and
quasi-judicial proceedings.”
et, au paragraphe 21, elle a ajouté que le Canada avait
édicté l’article 39 « pour répondre au besoin d’établir
un mécanisme assurant l’exercice responsable du
pouvoir d’invoquer la confidentialité des délibérations
du Cabinet dans le contexte d’une instance judiciaire ou
quasi judiciaire ».
Cabinet confidence under subsection 69(1) of the
Access Act
Les documents confidentiels du Cabinet visés au
paragraphe 69(1) de la Loi sur l’accès
[124] Unlike the CEA, the Access Act does not have
any formal requirements that must be satisfied in order
to obtain protection under subsection 69(1). Under
section 69, the Court reviews the records. The protection
will attach if the records fit within the meanings ascribed
under paragraphs 69(1)(a)-(g). Further, this list is not
exhaustive, as indicated by Parliament’s use of the
phrase “without restricting the generality of the
foregoing.”
[124] Contrairement à la LPC, la Loi sur l’accès ne
prévoit pas une procédure à observer pour l’obtention
d’une protection fondée sur le paragraphe 69(1).
S’agissant de l’article 69, la Cour passe en revue les
documents. La protection sera conférée aux documents
s’ils correspondent aux descriptions apparaissant aux
alinéas 69(1)a) à g). En outre, cette liste n’est pas
exhaustive puisque le législateur a employé le mot
« notamment ».
[125] There is an overlap between section 69 and
the certification process provided for in section 39 of
the CEA. Specifically, the items that constitute a
Cabinet confidence are identical in both sections—i.e.,
paragraphs 39(1)(a)-(f) of the CEA are identical to
paragraphs 69(1)(a)-(f) of the Access Act. Despite these
similarities, the Access Act is broader in terms of what it
protects because of the non-exhaustive nature of the
section and the inclusion of paragraph 69(1)(g), which
removes from the reach of the Act “records that contain
information about the contents of any record within a
class of records referred to in paragraphs (a) to (f).”
[125] Il y a chevauchement entre l’article 69 et
l’attestation dont fait état l’article 39 de la LPC.
Plus précisément, les éléments qui constituent un
renseignement ou document confidentiel du Cabinet
sont identiques dans les deux dispositions — les
alinéas 39(1)a) à f) de la LPC sont identiques aux alinéas
69(1)a) à f) de la Loi sur l’accès. Malgré ces similitudes,
la Loi sur l’accès est plus large dans ce qu’elle protège
en raison du caractère non exhaustif de l’article 69 et de
l’inclusion de l’alinéa 69(1)g), qui soustrait à la portée de
la Loi les « documents contenant des renseignements
relatifs à la teneur des documents visés aux alinéas a)
à f) ».
[126] It is within this context that I will later address
the application of section 69 of the Access Act and
section 39 of the CEA as they relate to the disclosure of
the PM’s agendas in docket T-1209-05.
[126] C’est dans ce contexte que j’examinerai plus
loin l’application de l’article 69 de la Loi sur l’accès et
de l’article 39 de la LPC dans la mesure où ils concernent
la divulgation des agendas du PM dans le dossier
T-1209-05.
VII. APPLYING THE LAW TO THE FACTS OF
EACH APPLICATION
VII. APPLICATION DU DROIT AU CONTEXTE DE
CHACUNE DES DEMANDES
1. Minister of National Defence (docket T-210-05)
1. Ministre de la Défense nationale (dossier T-210-05)
The records at issue
Les documents en cause
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
141
[127] As a result of the Commissioner’s investigation,
1 413 pages of records were identified as relevant to the
request. Of these, 765 pages were found within the DND
and were disclosed to the requester, subject to the
application of the Act’s exemptions. These records are
not at issue in this proceeding.
[127] À la suite de l’enquête du commissaire, 1 413
pages de documents ont été recensées comme intéressant
la demande d’accès. Sur ce nombre, 765 pages ont été
trouvées au MDN et communiquées à l’auteur de la
demande, sous réserve de l’application des exceptions
prévues par la Loi. Ces documents ne sont pas en cause
dans la présente instance.
[128] The remaining 648 pages of records were
located within the Minister’s office and fall into
four categories:
[128] Les 648 pages restantes ont été trouvées
dans le cabinet du ministre et entrent dans quatre
catégories :
1. 185 pages of notes regarding the M5 meetings
extracted from the notebooks of members of the
Minister’s exempt staff;
1. 185 pages de notes concernant les réunions M5,
extraites des blocs-notes de membres du personnel
exonéré du ministre;
2. 342 pages of e-mail correspondence containing
approximately 539 exchanges. Of these, approximately
101 e-mails are exchanges exclusively between members
of the Minister’s exempt staff, while approximately 438
are exchanges between exempt staff and non-exempt
staff working in the Minister’s office or exchanges
forwarded or copied to non-exempt staff;
2. 342 pages de correspondance électronique contenant
environ 539 courriels. Sur ce nombre, environ 101
courriels ont été échangés exclusivement entre les
membres du personnel exonéré du ministre, tandis
qu’environ 438 sont des courriels échangés entre le
personnel exonéré et le personnel non exonéré travaillant
au cabinet du ministre, ou des courriels transmis ou
envoyés en copies conformes au personnel non exonéré;
3. 82 pages of M5 meeting agendas; and
3. 82 pages d’ordres du jour de réunions M5;
4. 39 pages of miscellaneous records, including
memoranda and briefing notes for the Minister and the
other attendees of the M5 meetings.
4. 39 pages de documents divers, dont des notes de
service et des notes d’information à l’intention du
ministre et des autres participants aux réunions M5.
[129] Despite the respondent’s position that the
records are not in the control of the DND for the
purposes of the Access Act, the respondent applied the
Act’s exemptions and exclusions to the records and
disclosed them, without prejudice, to the Commissioner
during his investigation. Upon reviewing the records, the
Commissioner concluded that all of the claimed
exemptions were justified under the Act. Accordingly,
the only issue to be determined is whether the records
were under the control of the DND.
[129] Malgré la position du défendeur selon laquelle
les documents ne relèvent pas du MDN aux fins de la
Loi sur l’accès, le défendeur a appliqué les exceptions et
exclusions prévues par la Loi et a communiqué les
documents, sous toutes réserves, au commissaire durant
son enquête. Après examen, le commissaire a conclu que
toutes les exceptions revendiquées étaient justifiées selon
la Loi. Le seul point à décider est donc celui de savoir si
les documents relevaient du MDN.
Purpose of the M5 meetings
Objet des réunions M5
[130] The term “M5” was used to describe informal
meetings attended by the former minister of National
Defence, Art Eggleton, the Deputy Minister of Defence,
[130] L’expression « M5 » servait à décrire les
réunions informelles auxquelles participaient l’ancien
ministre de la Défense nationale, Art Eggleton, le
142
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
the Chief of the Defence Staff, and senior members of
the Minister’s exempt staff.
sous-ministre de la Défense, le chef d’état-major de la
Défense et les fonctionnaires supérieurs du personnel
exonéré du ministre.
[131] During the course of his investigation, the
Commissioner heard evidence from the following
individuals, all of whom took part in the M5 meetings:
[131] Au cours de son enquête, le commissaire a
entendu les témoignages des personnes suivantes, qui
participaient toutes aux réunions M5 :
1. Art Eggleton (Minister of National Defence);
1. Art Eggleton (ministre de la Défense nationale);
2. Jim Judd (Deputy Minister);
2. Jim Judd (sous-ministre);
3. Gen. Maurice Baril (Chief of the Defence Staff);
3. le général Maurice Baril (chef d’état-major de la
Défense);
4. Emechete Onuoha (Executive Assistant to the
Minister);
4. Emechete Onuoha (adjoint exécutif du ministre);
5. Meribeth Morris (Director of Operations to the
Minister); and
5. Meribeth Morris (directrice des Opérations pour le
ministre);
6. Randy Mylyk (Director of Communications to the
Minister).
6. Randy Mylyk (directeur des Communications pour le
ministre).
[132] The Commissioner states in his Report that the
purpose of the M5 meetings was to provide a forum for
the Minister to obtain information and clarification on
various subject-matters relating to the DND. The
meetings were intended to address areas of current
operational and administrative interest, and to facilitate
the flow of information between the Minister, Deputy
Minister, and Chief of the Defence Staff. In his testimony
before the Deputy Commissioner, the Minister stated that
the M5 meetings were largely informal (application
record, docket T-210-05, Vol. C-2, at page 268):
[132] Le commissaire écrit dans son rapport que
l’objet des réunions M5 était de constituer une tribune
permettant au ministre d’obtenir des renseignements et
éclaircissements sur divers sujets intéressant le MDN.
Les réunions devaient porter sur les domaines d’intérêt
opérationnel et administratif courants et faciliter le flux
de l’information entre le ministre, le sous-ministre et le
chef d’état-major de la Défense. Durant son témoignage
devant le commissaire adjoint, le ministre a dit que les
réunions M5 étaient en général informelles (dossier de
demande, dossier T-210-05, vol. C-2, à la page 268) :
Mr. Eggleton: . . . There is no particular—there is no formality
to the M5 agenda, there are no minutes produced from it.
[TRADUCTION]
M. Eggleton : [. . .] Il n’y a aucun formalisme dans les réunions
M5, et elles ne sont pas suivies de procès-verbaux.
[133] On this basis, the Minister described the
meetings as an opportunity for him to obtain clarification
on matters or gain a better understanding about how the
Department is operating (application record, docket
T-210-05, Vol. C-2, at page 270):
[133] Le ministre a décrit les réunions comme une
occasion pour lui d’obtenir des éclaircissements sur tel
ou tel sujet ou de se faire une meilleure idée de la
manière dont le ministère fonctionnait (dossier de
demande, dossier T-210-05, vol. C-2, à la page 270) :
Mr. Eggleton: They are information meetings. They are for
me to get further information, to better understand how things
[TRADUCTION]
M. Eggleton : Ce sont des réunions d’information. Elles me
permettent de me renseigner davantage, de mieux comprendre
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
143
are operating or why the press have reported it in a certain
way. . . .
comment les choses fonctionnent ou la raison pour laquelle
la presse a traité tel ou tel événement d’une certaine manière.
[. . .]
The only thing that distinguishes the stuff that goes to the M5
is if it’s not major in nature, it’s not something that’s going to
take a long period of time or just need a little clarification. . . .
La seule chose qui distingue les affaires traitées dans les
réunions M5, c’est que, si ce n’est pas une affaire importante,
ce n’est pas quelque chose qui va prendre beaucoup de temps
mais qui nécessitera simplement quelques éclaircissements.
[. . .]
[134] Further, the Minister underlined the informal
nature of the M5 meetings by stating that in situations
where the issues were more significant, a more formal
briefing was held (application record, docket T-210-05,
Vol. C-2, at page 270):
[134] Le ministre a souligné aussi le caractère
informel des réunions M5 en disant que, lorsque les
points traités étaient plus importants, une réunion plus
formelle avait lieu (dossier de demande, dossier
T-210-05, vol. C-2, à la page 270) :
Mr. Eggleton: Now, there are many others, many other reports
that I get that are more major in nature and require a more
detailed briefing. And for that purpose, we would set up a
separate meeting. I could have a full briefing with all sorts of
people in the room, telling me about a certain policy that is
being proposed or a certain purchase that is being proposed or
whatever. . . .
[TRADUCTION]
M. Eggleton : Cela dit, je reçois beaucoup d’autres rapports
qui sont de nature plus importante et qui requièrent un examen
plus détaillé. Dans un tel cas, nous organisons une réunion
distincte. Je pourrais avoir une réunion d’information en bonne
et due forme avec toutes sortes de gens dans la pièce, qui me
parleront d’une certaine politique qui est proposée, ou d’un
certain achat qui est proposé, ou autre chose. [. . .]
[135] However, despite the informal and informative
nature of the meetings, the Chief of the Defence Staff
made clear that “there are some pretty difficult decisions
that will start, originate or finish” within the context of
the M5 meetings (application record, docket T-210-05,
Vol. C-1, at page 201).
[135] Cependant, malgré le caractère informel et
informatif des réunions, le chef d’état-major de la
Défense a souligné que [TRADUCTION] « certaines
décisions assez difficiles auront leur origine ou seront
abandonnées » dans le contexte des réunions M5 (dossier
de demande, dossier T-210-05, vol. C-1, à la page 201).
[136] As well, it is not in dispute that the subjectmatter of the M5 meetings was directly related and
limited to departmental matters. During the course of
the Commissioner’s investigation, this was confirmed by
the Minister, the Deputy Minister, and by the Chief
of the Defence Staff, who stated the following before
the Deputy Commissioner (application record, docket
T-210-05, Vol. C-1, at pages 188-189):
[136] Il n’est pas contesté non plus que l’objet des
réunions M5 était directement rattaché et limité aux
affaires ministérielles. Durant l’enquête du commissaire,
cela fut confirmé par le ministre, le sous-ministre et le
chef d’état-major de la Défense, qui avait déclaré ce qui
suit devant le commissaire adjoint (dossier de demande,
dossier T-210-05, vol. C-1, aux pages 188 et 189) :
Mr. Leadbeater: Is it fair to say, that the discussions at the
M-5 concern matters which fall within the Minister’s
responsibilities as Minister of Defence?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : Peut-on dire que les discussions menées
durant les réunions M-5 concernent des aspects qui entrent
dans les responsabilités du ministre en tant que ministre de la
Défense?
General Baril: Of course.
Le général Baril : Évidemment.
Mr. Leadbeater: Are there any matters discussed that are not
departmental business?
M. Leadbeater : Y a-t-il des affaires qui sont débattues et qui
ne sont pas des affaires intéressant le ministère?
144
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
General Baril: Sometimes we will joke around, but I mean
beside that . . . The time of the Minister and my time and the
[Deputy Minister] are pretty tight during the day. And besides
the opening niceties that—no, until something happens it’s
business all the time.
Le général Baril : Il peut arriver que nous plaisantions, mais,
en dehors de cela [. . .] L’emploi du temps du ministre, le mien
et celui du [sous-ministre] sont serrés durant la journée. Et, en
dehors des politesses préliminaires qui — non, jusqu’à ce
qu’on arrive à un résultat, c’est du travail constant.
Notes of the exempt staff at the M5 meetings
Notes du personnel exonéré aux réunions M5
[137] The 185 pages of notes regarding the M5
meetings are from the notebooks of the Minister’s
Executive Assistant (Mr. Onuoha), Director of
Operations (Ms. Morris), and Director of Communications
(Mr. Mylyk).
[137] Les 185 pages de notes concernant les réunions
M5 viennent des blocs-notes de l’adjoint exécutif du
ministre (M. Onuoha), de la directrice des Opérations
(Mme Morris) et du directeur des Communications
(M. Mylyk).
[138] The evidence is that these individuals played
a major role in the facilitation of the M5 meetings. As
the Commissioner acknowledged at page 10 of his
Report (application record, docket T-210-05, Vol. 5, at
page 1472):
[138] D’après la preuve, ces personnes jouaient un rôle
important dans la facilitation des réunions M5, comme
l’a reconnu le commissaire à la page 10 de son rapport
(dossier de demande, dossier T-210-05, vol. 5, à la page
1472) :
The evidence confirms that, ordinarily, agendas were decided
upon in advance by the Minister’s Executive Assistant
in consultation with the Minister. From time to time, the
Minister’s EA also sought input from the offices of the CDS
and DM concerning agenda items. The agendas were prepared
by the Executive Assistant and their content was communicated to members either in advance . . . or by being
distributed at the meeting. . . .
[TRADUCTION] La preuve confirme qu’en général, les ordres du
jour étaient décidés à l’avance par l’adjoint exécutif du
ministre, après consultation du ministre. De temps à autre,
l’adjoint exécutif du ministre sollicitait aussi l’avis du CEMD
et du SM concernant les points de l’ordre du jour. Les ordres du
jour étaient préparés par l’adjoint exécutif, et leur contenu
était communiqué aux membres à l’avance [. . .] ou ils étaient
distribués à la réunion. [. . .]
[139] At those meetings, the evidence is that the
Minister, Deputy Minister, and Chief of the Defence
Staff did not take notes. As well, no “minutes” were
taken of the meetings, only notes by the Minister’s
exempt staff. As the Commissioner further stated, at
page 10:
[139] D’après la preuve, le ministre, le sous-ministre et
le chef d’état-major de la Défense ne prenaient pas de
notes durant ces réunions. Les réunions n’étaient pas non
plus suivies de « procès-verbaux », uniquement de notes
consignées par le personnel exonéré du ministre. Le
commissaire a ajouté, à la page 10 :
. . . The evidence also confirms that notes of the M5 discussions
were routinely taken by the Minister’s Executive Assistant.
The other exempt staff also made less extensive notes, from
time to time.
[TRADUCTION] [. . .] La preuve confirme aussi que des notes
étaient généralement prises par l’adjoint exécutif du ministre
durant les réunions M5. Il arrivait aussi que les autres membres
du personnel exonéré prennent des notes, moins détaillées.
[140] According to the Minister, the notes were to
ensure that the proper follow up was taken with respect
to any relevant item discussed (application record,
docket T-210-05, Vol. C-2, at page 291):
[140] Selon le ministre, les notes visaient à s’assurer
que tel ou tel point discuté durant la réunion ferait l’objet
d’un suivi (dossier de demande, dossier T-210-05, vol.
C-2, à la page 291) :
Mr. Eggleton: . . . Most of the time I rely upon the notes that
my staff keeps, ensure that we get the proper follow up.
[TRADUCTION]
M. Eggleton : [. . .] La plupart du temps, je m’en remets aux
notes que mon personnel conserve, pour assurer le suivi requis.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
145
As the Minister further explained in his oral testimony,
the exempt staff members were charged with the task of
following up on items arising within the context of the
M5 meetings (application record, docket T-210-05, Vol.
C-2, at pages 291-292):
Comme le ministre l’a expliqué davantage durant son
témoignage, les membres du personnel exonéré devaient
assurer le suivi des questions soulevées au cours des
réunions M5 (dossier de demande, dossier T-210-05, vol.
C-2, aux pages 291 et 292) :
Mr. Leadbeater: That was going to be my next question. How
is follow up managed, and do you rely on the notes of your
staff in order to ensure proper follow up?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : Cela allait être ma question suivante.
Comment le suivi est-il géré, et vous fondez-vous sur les notes
de votre personnel pour vous assurer du suivi?
Mr. Eggleton: Yes. My staff are charged; the executive
assistant and the other assistants, as may be appropriate, are
charged with the responsibility of doing any follow up.
M. Eggleton : Oui. Mon personnel a cette responsabilité;
l’adjoint exécutif et les autres attachés, selon le cas, sont
chargés d’assurer le suivi.
I might say, for example, “Well, okay, that’s very interesting.
Now, I would like a report on that, please. And it’s an urgent
issue, so I would like it in two weeks.” So my staff write down,
“he wants it in two weeks”. So in two weeks, if it isn’t there, I
may have forgotten it since I am dealing with 100 items a day
or so, they follow it up and make sure I get the report in two
weeks.
Je pourrais dire par exemple : « Bon, cela est très intéressant.
Je voudrais s’il vous plaît recevoir un rapport sur cette
question. Et comme c’est une question urgente, je voudrais le
rapport dans deux semaines ». Mon personnel écrit alors : « il
voudrait le rapport dans deux semaines ». Deux semaines plus
tard, si le rapport n’est pas là, il se pourrait que je n’y pense
plus étant donné que je traite une centaine d’affaires par jour,
et c’est mon personnel qui assure alors le suivi et qui veille à
ce que j’obtienne le rapport dans le délai de deux semaines.
[141] While the Minister relied upon the notes
taken by his exempt staff during M5 meetings, he had
never personally seen the notebooks, nor did he have
any knowledge with respect to how extensive the
notes were (application record, docket T-210-05, Vol.
C-2, at page 304):
[141] Le ministre se fondait sur les notes qu’avait
consignées son personnel exonéré durant les réunions
M5, mais il n’avait jamais personnellement vu les
blocs-notes, et il n’avait pas connaissance non plus du
niveau de détail des notes (dossier de demande, dossier
T-210-05, vol. C-2, à la page 304) :
Mr. Eggleton: Yes, but I have never seen these notes
that my staff keep, so I don’t know how extensive they would
be. . . . They would make a note on that, but they wouldn’t make
a note on each and everything if there wasn’t any follow up to
be done, I would not expect they would. But I don’t know for
sure, because I never asked to see their notes.
[TRADUCTION]
M. Eggleton : Oui, mais je n’ai jamais vu les notes que
conserve mon personnel, et je ne sais donc pas s’il s’agit de
notes détaillées. [. . .] Mon personnel prend des notes sur tel
aspect, mais il ne prendra pas des notes sur absolument tout
lorsqu’il n’y a pas de suivi à assurer, et je ne m’attends pas à
ce qu’il le fasse. Mais je n’en sais trop rien, parce que je n’ai
jamais demandé à voir ces notes.
This was confirmed by the Minister’s Director of
Communications, Mr. Mylyk, who stated in his affidavit,
sworn October 25, 2006, that the content of the notes
was considered personal and was not shared with anyone
in either the Minister’s office or the DND (application
record, docket T-210-05, Vol. 5, at page 1759):
Cela fut confirmé par le directeur des Communications
du ministre, M. Mylyk, qui a écrit dans son affidavit,
souscrit le 25 octobre 2006, que le contenu des notes
était considéré comme personnel et n’était communiqué
à personne, que ce soit au cabinet du ministre ou au
MDN (dossier de demande, dossier T-210-05, vol. 5, à la
page 1759) :
I have always considered these notebooks to be personal to
me. They are not shared with anyone in the Minister’s office.
[TRADUCTION] J’ai toujours considéré ces blocs-notes comme
quelque chose qui m’est personnel. Ils ne sont communiqués à
personne au cabinet du ministre.
146
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
No official of the Department of National Defence ever
asked to look at my notebooks. No such official, up to and
including the Deputy Minister or the Chief of the Defence
Staff, had authority to compel me to produce them.
Aucun fonctionnaire du ministère de la Défense nationale
n’a jamais demandé à voir mes blocs-notes. Aucun d’eux, ni
même le sous-ministre ou le chef d’état-major de la Défense,
n’avait le pouvoir de me contraindre à les produire.
The other exempt staff gave similar evidence.
Les autres membres du personnel exonéré ont témoigné
dans le même sens.
Does the DND have control over the M5 documents?
Les documents des réunions M5 relèvent-ils du MDN?
[142] In determining whether the records relating to
the M5 meetings were “under the control” of the DND
despite being ultimately controlled by the Minister and
his exempt staff and held within the Minister’s office,
the Court will examine the content of the records and the
circumstances in which they were created.
[142] Pour savoir si les documents se rapportant aux
réunions M5 « relevaient » du MDN, même si en dernier
ressort ils relevaient du ministre et de son personnel
exonéré et étaient en la possession du cabinet du
ministre, la Cour examinera le contenu des documents
et les circonstances dans lesquelles ils ont été créés.
[143] The M5 meetings were a vehicle to facilitate the
flow of information between the Minister, Deputy
Minister, and Chief of the Defence Staff. According to
the Minister, they were informal in nature and were not
intended to cover major matters related to the policy and
direction of the DND. When considering the purpose
of the meetings, it is clear that the M5 meetings
related to the departmental business of the DND. The
circumstances in which the records were created will
now be examined for each category of record.
[143] Les réunions M5 étaient un instrument destiné à
faciliter le flux de l’information entre le ministre, le
sous-ministre et le chef d’état-major de la Défense. Selon
le ministre, c’étaient des réunions de caractère informel,
qui n’étaient pas censées porter sur des affaires
importantes liées à la politique et à l’orientation du
MDN. Lorsqu’on examine l’objet des réunions M5, il est
clair qu’elles se rapportaient aux affaires du MDN.
Les circonstances dans lesquelles les documents ont
été créés seront maintenant examinées pour chaque
catégorie de documents.
The notes
Les notes
[144] The notes were the personal notes of the exempt
staff. No person in the DND or the Minister ever asked
to see the notes or be provided with a copy of them. The
evidence is that the notes would not have been produced
to departmental officials. If some information in the
notes had ever been requested, which was not the case,
the Court reasonably assumes that the exempt staff who
took the notes would prepare a typewritten record of
the discussion.
[144] Les notes étaient les notes personnelles du
personnel exonéré. Personne, au MDN ou au cabinet du
ministre, n’a jamais demandé à voir les notes ou à en
obtenir une copie. Selon la preuve, les notes n’auraient
pas été communiquées aux fonctionnaires du ministère.
Si certains renseignements contenus dans les notes
avaient été demandés, ce qui n’était pas le cas, le
personnel exonéré qui avait pris les notes aurait
probablement, selon la Cour, rédigé un compte rendu
dactylographié du débat.
[145] It is clear that the government institution did not
have de facto, transient, or partial access to the notes of
the meetings. When the Court reviewed the notes, it is
evident that they were not intended for any third person.
[145] Il est clair que l’institution fédérale n’avait pas
un accès de facto, temporaire ou partiel aux notes des
réunions. Lorsque la Cour a examiné les notes, il lui est
apparu évident qu’elles n’étaient pas destinées à des
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
147
The writing is barely legible and the substance is not
coherent to anyone other than the author. Accordingly,
the notes in their original form would not be produced to
a senior official of the DND upon request, and they are
not under the control of the DND.
tiers. L’écriture est à peine lisible, et la substance est
inaccessible à quiconque autre que l’auteur. Par
conséquent, les notes dans leur forme originale ne
seraient pas remises sur demande à un haut fonctionnaire
du MDN, et elles ne relèvent pas du MDN.
The e-mail correspondence within the Minister’s office
Les courriels échangés au sein du cabinet du ministre
[146] The e-mail exchanges dealt with scheduling of
the Minister. They are not substantive information about
departmental matters and they are not under the control
of the government institution according to the criteria set
out above.
[146] Les courriels échangés traitaient de l’emploi
du temps du ministre. Ils ne contiennent pas de
renseignements de fond sur les affaires ministérielles et
ils ne relèvent pas de l’institution fédérale, selon le
critère susmentionné.
The agendas
Les ordres du jour
[147] The agendas listing the items to be addressed at
M5 meetings were provided to the attendees, including
the Deputy Minister and the Chief of the Defence Staff.
In such cases, the departmental official would most
likely be given another copy of the agenda from the
Minister’s office if he was missing his copy.
Accordingly, these agendas are under the control of the
DND and are subject to disclosure.
[147] Les ordres du jour énumérant les points devant
être abordés aux réunions M5 étaient distribués aux
participants, dont le sous-ministre et le chef d’état-major
de la Défense. Dans ces cas, le fonctionnaire du ministère
obtenait fort probablement du cabinet du ministre un
autre exemplaire de l’ordre du jour s’il n’avait pas le sien.
Par conséquent, ces ordres du jour relèvent du MDN et
sont susceptibles de communication.
The miscellaneous records
Les documents divers
[148] The 39 pages of miscellaneous records include
memoranda and briefing notes for the Minister and the
other attendees of the M5 meetings. If this is the case,
then these records would be provided to a senior
departmental official upon request. Presumably, the
Minister’s office would cooperate with a request for a
copy of a document if it had already been provided to
the Deputy Minister or Chief of the Defence Staff. The
Court will refer these records back to the respondent to
identify which documents were originally provided to
the Deputy Minister or Chief of the Defence Staff. The
records are under the control of the DND.
[148] Les 39 pages de documents divers sont des notes
de service et notes d’information à l’intention du
ministre et des autres participants aux réunions M5. Si tel
est le cas, alors ces documents seraient communiqués sur
demande à un haut fonctionnaire du ministère. On
présume que le cabinet du ministre aurait accédé à une
demande de copie d’un document si ce document avait
déjà été remis au sous-ministre ou au chef d’état-major
de la Défense. La Cour renverra ces documents au
défendeur pour qu’il précise lesquels ont été au départ
communiqués au sous-ministre ou au chef d’état-major
de la Défense. Les documents relèvent du MDN.
2. Prime Minister (docket T-1209-05)
2. Premier ministre (dossier T-1209-05)
The records at issue
Les documents en cause
148
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
[149] The records relevant to this application consist
of the daily agenda books of the former prime minister
of Canada, the Right Honourable Jean Chrétien (the
PM), for the period between January 1994 and June 25,
1999. In their entirety, the records total 2 006 pages;
2 002 pages of which were archived in electronic form
within the PMO on a computer assigned to Bruce
Hartley, the PM’s Executive Assistant and a member of
his exempt staff. The remaining four pages of records
are comprised of hard copy versions of the above-noted
records and were located within the PCO.
[149] Les documents relatifs à cette demande de
contrôle judiciaire sont les agendas quotidiens de
l’ancien premier ministre du Canada, le très honorable
Jean Chrétien (le PM), pour la période allant de janvier
1994 au 25 juin 1999. L’ensemble des documents totalise
2 006 pages, dont 2 002 ont été archivées sous forme
électronique au CPM, sur un ordinateur attribué à Bruce
Hartley, adjoint exécutif du PM et membre de son
personnel exonéré. Les quatre autres pages sont des
versions papier des documents susmentionnés et se
trouvaient au BCP.
[150] As the Commissioner found in his Report, the
agendas consist of a listing, by day and date, of the
PM’s daily appointments. He described the variety of
different entries included in the agendas, at page 5 of
his Report (application record, docket T-1209-05, Vol.
4, at page 683):
[150] Comme le commissaire l’a écrit dans son
rapport, les agendas sont des listes, établies quotidiennement, des rendez-vous du PM pour tel ou tel jour. Le
commissaire a décrit la variété des diverses indications
apparaissant dans les agendas, à la page 5 de son
rapport (dossier de demande, dossier T-1209-05, vol. 4,
à la page 683) :
Some entries relate to the former Prime Minister’s private life,
such as family birthdays, medical appointments and social
engagements. Some entries relate to the former Prime
Minister’s official functions (such as meetings to discuss
government business, Question Period preparation meetings,
cabinet meetings and official travel). Some entries relate to
activities of the former Prime Minister which were public
in nature (such as appearances at the War Memorial on
Remembrance Day, appearances in Parliament for Question
Period, and attendance at weekly caucus meetings). Some
entries relate to meetings or functions which took place in the
Prime Minister’s Centre Block office, at 24 Sussex Drive or at
other private venues. For some days, no entries appear on
the agendas.
[TRADUCTION] Certaines indications concernent la vie privée de
l’ancien premier ministre, par exemple des anniversaires de
membres de sa famille, rendez-vous chez le médecin et
engagements sociaux. D’autres se rapportent aux fonctions
officielles de l’ancien premier ministre (comme des réunions
pour discuter des affaires de l’État, des réunions préparatoires
de la période des questions, des réunions du Cabinet et des
déplacements officiels). D’autres se rapportent aux activités de
l’ancien premier ministre qui étaient de caractère public (par
exemple sa présence au Monument aux morts le jour du
Souvenir, au Parlement pour la période des questions et aux
réunions hebdomadaires du caucus). D’autres encore se
rapportent à des réunions ou fonctions qui se déroulaient dans
le bureau du premier ministre à l’édifice du Centre, ou au 24,
promenade Sussex, ou à d’autres endroits privés. Pour certains
jours, aucune indication n’apparaît dans les agendas.
Further, the Commissioner noted that absent from the
agendas is any reference to the subject-matter of the
meetings or functions listed therein.
Le commissaire a aussi indiqué que les agendas ne
mentionnent pas l’objet des réunions ou fonctions qui y
sont inscrites.
Creation of the records
Création des documents
[151] All of the records at issue were created on a
single computer located in the office of Mr. Hartley, the
PM’s Executive Assistant. Mr. Hartley deposed at
paragraph 8 of his affidavit, sworn October 25, 2006, the
agendas served as a means by which he and the PM
“communicated” for the purpose of managing the PM’s
[151] Tous les documents en cause ont été créés sur un
ordinateur unique situé dans le bureau de M. Hartley,
l’adjoint exécutif du PM. M. Hartley déclare, au
paragraphe 8 de son affidavit, souscrit le 25 octobre
2006, que les agendas étaient le moyen par lequel
lui-même et le PM « communiquaient » pour organiser
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
149
time. Effectively, the agendas were a “plan for how the
day may unfold” (application record, docket T-1209-05,
Vol. 5, at page 824). Changes to the document were
notated by Mr. Hartley on a paper copy throughout the
day. These alterations may or may not have been
recorded by Mr. Hartley’s assistant in the electronic
version of the agenda.
l’emploi du temps du PM. En fait, chaque agenda était
un « plan de la manière dont la journée pourrait se
dérouler » (dossier de demande, dossier T-1209-05, vol.
5, à la page 824). Les modifications apportées à l’agenda
étaient notées par M. Hartley sur une feuille tout au
long de la journée. Ces modifications n’étaient pas
nécessairement consignées par l’assistante de M. Hartley
dans la version électronique de l’agenda.
[152] Access to the computer on which the agendas
were located was restricted to only Mr. Hartley and his
assistants. A limited number of people within the PMO
had “read-only” access to the agendas; however, such
access was not granted to anyone outside the PMO.
[152] L’accès à l’ordinateur sur lequel les agendas se
trouvaient était limité au seul usage de M. Hartley et de
ses assistants. Un nombre restreint de personnes au CPM
pouvait consulter les agendas, en lecture seulement;
cependant, personne à l’extérieur du CPM ne pouvait
consulter les agendas.
Use of the records
Utilisation des documents
[153] As the Commissioner reported in his
investigation, hard copies of the agendas were “shared”
within the PMO to assist in managing the PM’s daily
activities. On this basis, copies were shared with the
PM’s Chief of Staff, his senior policy advisor, Director
of Communications, Director of Operations, and
Press Secretary.
[153] Comme le commissaire l’a signalé à l’issue de
son enquête, des copies papier des agendas étaient
« distribuées » au sein du CPM pour faciliter la gestion
des activités quotidiennes du PM. Des copies étaient
donc remises au directeur de Cabinet du PM, à son
conseiller principal en matière de politiques, à son
directeur des Communications, à sa directrice des
Opérations et à son attaché de presse.
[154] As well, an edited copy of the agenda showing
only the locations to be visited by the PM was forwarded
to the RCMP and the House of Commons Security office
to assist them in protecting the PM. Mr. Hartley states at
paragraph 10 of his affidavit (application record, docket
T-1209-05, Vol. 5, at page 825):
[154] Un exemplaire révisé de l’agenda indiquant
uniquement les endroits que visiterait le PM était
communiqué aussi à la GRC et au bureau de la sécurité
de la Chambre des communes pour les aider dans leur
tâche de protection du PM. M. Hartley déclare ce qui
suit, au paragraphe 10 de son affidavit (dossier de
demande, dossier T-1209-05, vol. 5, à la page 825) :
As well, on my instructions, a copy of the agenda showing
only the locations to be visited by the Prime Minister was
regularly made available to the Royal Canadian Mounted
Police (“RCMP”) and the House of Commons Security (also
referred to as Parliament Hill Security). However, it is my
understanding that on certain occasions, in error, the RCMP
was provided with a copy of the agenda that included
additional information beyond just the locations to be visited
by the Prime Minister.
[TRADUCTION] Également, comme j’en ai donné la consigne,
un exemplaire de l’agenda indiquant uniquement les endroits
que visiterait le premier ministre était régulièrement envoyé à
la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) et au personnel de
la sécurité de la Chambre des communes (également appelé
Sécurité de la colline du Parlement). Cependant, je crois savoir
qu’à l’occasion, la GRC recevait par erreur un exemplaire de
l’agenda qui comprenait des renseignements additionnels allant
au-delà des endroits auxquels se rendrait le premier ministre.
[155] Until September 1999, it was also the practice
to fax an edited copy of the next day’s agenda to the
Clerk of the Privy Council (the Clerk) for the sole
[155] Jusqu’en septembre 1999, il était également
d’usage d’envoyer par télécopieur une copie révisée de
l’agenda du lendemain au greffier du Conseil privé (le
150
CANADA (INFO. COMM.)
information of the Clerk and his or her Executive
Assistant. According to Mr. Hartley’s testimony before
the Deputy Commissioner, these copies were faxed as a
“courtesy” so that the Clerk would know the PM’s
whereabouts over the course of the next day (application
record, docket T-1209-05, Vol. C-1, at page 185):
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
greffier) pour la seule information du greffier et de son
adjoint exécutif. Selon le témoignage de M. Hartley
devant le commissaire adjoint, ces copies étaient
envoyées par télécopieur à titre de « courtoisie », pour
que le greffier sache où se trouverait le PM le lendemain
(dossier de demande, dossier T-1209-05, vol. C-1, à la
page 185) :
Mr. Leadbeater: . . . Are you familiar with why those copies
were sent to the Clerk of Privy Council?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : [. . .] Savez-vous pourquoi ces copies étaient
envoyées au greffier du Conseil privé?
Mr. Hartley: Yes, purely as a courtesy. So the Clerk would
know where to go the next day.
M. Hartley : Oui, uniquement par courtoisie. Le greffier
saurait alors où se rendre le lendemain.
When asked whether providing a copy of the agenda
to the Clerk was more than a courtesy—i.e., whether
the Clerk had a “work-related need” to know the PM’s
agenda—Mr. Hartley testified that the purpose of
providing a copy to the Clerk was largely to facilitate
the daily meetings between the Clerk and the PM
(application record, docket T-1209-05, Vol. C-1, at
page 186):
Prié de dire si la remise d’une copie de l’agenda
au greffier était davantage qu’une manifestation de
courtoisie—plus précisément si le greffier devait, de par
ses fonctions, connaître l’agenda du PM—M. Hartley a
témoigné que la remise d’une copie de l’agenda au
greffier visait surtout à faciliter les réunions quotidiennes
entre le greffier et le PM (dossier de demande, dossier
T-1209-05, vol. C-1, à la page 186) :
Mr. Leadbeater: So it’s possible that the Clerk might [have]
a work-related need to know the Prime Minister’s agenda?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : Il est donc possible que le greffier doive, de
par ses fonctions, connaître l’agenda du premier ministre?
Mr. Hartley: Frankly, this—it was to make sure we knew we
were having our meetings every day.
M. Hartley : En toute franchise, c’était pour nous assurer que
nous savions que nous avions nos réunions chaque jour.
[156] The records provided to the Clerk were
“modestly expurgated, or edited” from the original
copies held by Mr. Hartley. As explained in the following
exchange between the former Clerk, Mel Cappe, and the
Deputy Commissioner (application record, docket
T-1209-05, Vol. C-2, at page 660):
[156] Les documents remis au greffier étaient
« modestement expurgés ou révisés » par rapport aux
originaux de M. Hartley, comme on peut le voir dans
l’échange suivant entre l’ancien greffier, Mel Cappe, et
le commissaire adjoint (dossier de demande, dossier
T-1209-05, vol. C-2, à la page 660) :
Mr. Leadbeater: . . . Have you ever seen any other version of
the Prime Minister’s agenda, other than those you reviewed for
the purpose of Cabinet confidences?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : [. . .] Avez-vous jamais vu une autre version
de l’agenda du premier ministre autre que celles que vous avez
examinées pour savoir s’il s’agissait de documents
confidentiels du Cabinet?
Mr. Cappe: Well, as I said earlier, from time to time I’ll see
them on the corner of his desk. He’s got his daily agenda there.
I understood from Mr. Koops that the version we were getting,
of which you have four pages here, were modestly expurgated,
or edited. I don’t know that, but I—I—my recollection is that
the version we got wasn’t the only version that existed. . ..
M. Cappe : Eh bien, comme je l’ai dit plus tôt, je les vois de
temps à autre au coin de son bureau. C’est là qu’il pose son
agenda quotidien. J’ai cru entendre M. Koops dire que la
version que nous avions, et dont vous avez quatre pages ici,
était modestement expurgée, ou révisée. Je n’en sais rien, mais,
selon mon souvenir, la version que nous avions n’était pas
l’unique version qui existait [. . .]
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
In his testimony before the Deputy Commissioner,
Mr. Hartley confirmed that while the agendas may have
been edited to remove “highly personal” information,
often the changes between the original and the copy sent
to the Clerk was reflective of changes made to the PM’s
schedule throughout the day (application record, docket
T-1209-05, Vol. C-1, at page 207):
Mr. Leadbeater: Did you give any instruction as to severing
the agendas that were to go to the Clerk of Privy Council?
c. MDN
151
Durant son témoignage devant le commissaire adjoint,
M. Hartley a confirmé que, même si les agendas étaient
sans doute révisés par suppression des renseignements
« très personnels », souvent les différences entre
l’original et la copie envoyée au greffier rendaient
compte de changements apportés au programme du PM
pour la journée (dossier de demande, dossier T-1209-05,
vol. C-1, à la page 207) :
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : Donniez-vous des directives sur les coupures
à faire dans les agendas qui devaient être remis au greffier du
Conseil privé?
Mr. Hartley: Like I said earlier, there was the odd time that I
know of items of a highly personal nature, I would not. . .
M. Hartley : Comme je l’ai dit auparavant, il pouvait arriver
que j’aie connaissance d’éléments de nature très personnelle, je
ne. . .
...
[. . .]
Mr. Leadbeater: So it would be fair to say that in general, the
version of the agenda that went to the Clerk of the Privy
Council was the agenda that was available to everyone
in the Prime Minister’s Office, except it may have been
somewhat out of date because things happen on a regular basis
and you might have updated yours and not updated the Clerk’s?
Would that be correct?
M. Leadbeater : On pourrait donc dire qu’en général, la
version de l’agenda qui était envoyée au greffier du Conseil
privé était l’agenda que tout le monde au Cabinet du Premier
ministre pouvait obtenir, sauf qu’il pouvait parfois être quelque
peu périmé parce que des choses surviennent et que vous aviez
pu mettre à jour votre agenda et non celui envoyé au greffier?
Est-ce bien cela?
Mr. Hartley: I believe it’s possible, yes.
M. Hartley : Je crois que c’est possible, oui.
[157] With respect to the disposal of the copies sent to
the Clerk, it was Mr. Hartley’s expectation that those
copies would be destroyed once they were out of date.
As the Commissioner notes in his Report, the practice
of the Clerk’s office was to destroy the dated copies.
However, despite this practice, at the time of the access
requests on June 25, 1999, four pages of agenda records
were located within the PCO. These records include
the PM’s agendas for July 23, 1999 and the weekly
periods of May 23 to June 12, 1999. As stated by the
Commissioner, these records were not destroyed due to
oversight on the part of the PCO.
[157] S’agissant de la suppression des exemplaires
envoyés au greffier, M. Hartley croyait comprendre que
ces exemplaires étaient détruits une fois leur date passée.
Comme l’écrit le commissaire dans son rapport, il était
d’usage au bureau du greffier de détruire les copies
périmées. Cependant, malgré cet usage, à la date des
demandes d’accès, c’est-à-dire le 25 juin 1999, quatre
pages d’agendas se trouvaient au BCP, et comprenaient
les agendas du PM pour le 23 juillet 1999 et pour les
semaines allant du 23 mai au 12 juin 1999. Comme
l’écrit le commissaire, ces documents n’ont pas été
détruits en raison d’un oubli du BCP.
[158] Further, the Commissioner noted at page 6 of
his Report that the fact that these records were not
destroyed became a point of contention between the
PMO and the PCO, and led to the cessation of the
practice of providing the Clerk with a copy of the
upcoming day’s agenda (application record, docket
T-1209-05, Vol. 4, at page 688):
[158] Le commissaire a également ajouté, à la page 6
de son rapport, que la non-destruction de ces documents
était devenue un sujet de controverse entre le CPM et le
BCP et avait conduit à la cessation de la pratique
consistant à remettre au greffier un exemplaire de
l’agenda du lendemain (dossier de demande, dossier
T-1209-05, vol. 4, à la page 688) :
152
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
The fact that these few records did exist in the Clerk’s office at
the time of the access requests (and, hence, were indisputably
subject to the right of access) was of concern to the PMO.
Upon being informed of these circumstances, (in the late
Summer, early Fall of 1999) the former Chief of Staff of
the Prime Minister ordered the cessation of providing copies
of the former Prime Minister’s agenda to the Clerk of the
Privy Council. Thereafter, the Clerk of the Privy Council
was to receive only oral notification of the Prime Minister’s
schedule. . ..
[TRADUCTION] Le fait que ces quelques documents se trouvaient
dans le cabinet du greffier à l’époque des demandes
d’accès (et donc étaient incontestablement susceptibles de
communication) préoccupait le CPM. Une fois informé de ces
circonstances (à la fin de l’été ou au début de l’automne de
1999), l’ancien directeur du Cabinet du Premier ministre a
ordonné que l’on cesse de remettre au greffier du Conseil privé
des copies de l’agenda de l’ancien premier ministre. Par la
suite, le greffier du Conseil privé devait recevoir uniquement
une notification orale du programme du premier ministre [. . .]
This altered practice continued until the PM’s retirement
in 2003.
Cette nouvelle pratique s’est poursuivie jusqu’à ce que le
PM quitte ses fonctions en 2003.
Does the PCO have control over the Prime Minister’s
agendas?
Les agendas du premier ministre relèvent-ils du BCP?
[159] With respect to the four pages of the PM’s
agendas found within the PCO, there is no dispute that
these records were under the control of the PCO and are
subject to the right of access under subsection 4(1) of
the Act. However, the respondent maintains that these
records are exempt from disclosure as “personal
information” under section 19.
[159] S’agissant des quatre pages des agendas du PM
qui se trouvaient au BCP, il n’est pas contesté que ces
documents relevaient du BCP et étaient susceptibles de
communication en vertu du paragraphe 4(1) de la Loi.
Cependant, le défendeur soutient que ces documents sont
soustraits à la communication à titre de « renseignements
personnels » visés à l’article 19.
[160] With respect to the original electronic copies of
the unedited PM agendas located on Mr. Hartley’s
computer, these records are in the possession of
Mr. Hartley and are under the ultimate control of his
superior, the former prime minister of Canada. However,
the question is whether these records are also under
the control of the PCO for the purposes of the Access
Act. In that regard, it is important to consider the
following finding of the Commissioner, at page 61 of his
Report (application record, docket T-1209-05, Vol. 4, at
page 743):
[160] S’agissant des copies électroniques originales
des agendas non expurgés du PM se trouvant dans
l’ordinateur de M. Hartley, ces documents sont en la
possession de M. Hartley et relèvent ultimement de
son supérieur, l’ancien premier ministre du Canada.
Cependant, la question est de savoir si ces documents
relèvent également du BCP aux fins de la Loi sur l’accès.
Sur ce point, il importe d’examiner la conclusion
suivante du commissaire, à la page 61 de son rapport
(dossier de demande, dossier T-1209-05, vol. 4, à la
page 743) :
1. A[t] the time of the access request it was the practice for the
PMO to send paper copies of the PM’s agendas to the Office of
the Clerk of the Privy Council. The arrangement was that there
was no need for the Clerk’s Office to keep copies because the
agendas were archived in the PMO.
[TRADUCTION] 1. Au moment de la date de la demande d’accès,
il était d’usage au CPM d’envoyer des copies papier des
agendas du PM au bureau du greffier du Conseil privé. Selon
les dispositions de l’époque, il n’était pas nécessaire pour le
bureau du greffier de conserver les copies parce que les
agendas étaient archivés au CPM.
I find that the decision to archive the agendas in the PMO only,
does not remove these records from the control of the PCO for
the purpose of section 4 of the Act. These copies were created
for the use of the Clerk of the Privy Council and his officials.
There is no contention that the Clerk could not have, at any
time, retrieved previous copies from the Prime Minister’s
Je suis d’avis que la décision d’archiver les agendas
uniquement au CPM n’empêche pas ces documents de
continuer de relever du BCP aux fins de l’article 4 de la Loi.
Ces copies étaient créées pour l’usage du greffier du Conseil
privé et de ses fonctionnaires. Il n’est pas contesté que le
greffier n’aurait jamais pu extraire des copies antérieures
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
153
archived version. Indeed, subsection 4(3) of the Act mandates
the retrieval/re-creation of records kept in computer databases.
à partir de la version archivée du premier ministre. Le
paragraphe 4(3) de la Loi prévoit d’ailleurs l’extraction ou
la reconstitution des documents conservés dans les bases
de données.
In other words, even under the theory of control offered by the
PCO, I find that the Prime Minister’s agendas were under the
control of the PCO at the time of the access request.
Autrement dit, même d’après la théorie préconisée par le BCP
pour savoir si un document relève d’une institution fédérale,
je suis d’avis que les agendas du premier ministre relevaient
du BCP au moment de la demande d’accès.
[161] I agree with the Commissioner that the fact that
the records were archived in the PMO does not remove
the records from the control of the PCO for the purpose
of section 4 of the Access Act. The PM’s agendas were
prepared for the PMO to facilitate their work supporting
the PM. The Clerk received a copy to facilitate his work
meeting with and assisting the PM.
[161] Je conviens avec le commissaire que le fait que
les documents étaient archivés au CPM n’empêche pas
les documents de relever du BCP aux fins de l’article 4
de la Loi sur l’accès. Les agendas du PM étaient préparés
pour le CPM afin de faciliter son travail de soutien aux
activités du PM. Le greffier en recevait une copie pour
faciliter sa tâche dans ses réunions avec le PM et dans
l’aide qu’il apportait au PM.
[162] However, I disagree with the Commissioner’s
finding that there is “no contention that the Clerk could
not have, at any time, retrieved previous copies from the
Prime Minister’s archived version.” The evidence of
Mr. Hartley is that he would have refused any request
for a copy of previous agendas unless directed to do so
by one of his superiors, namely the PM or the PM’s
Chief of Staff. As Mr. Hartley stated, at paragraph 14 of
his affidavit (application record, docket T-1209-05, Vol.
5, at page 825):
[162] Cependant, je ne partage pas la conclusion du
commissaire selon laquelle « il n’est pas contesté que le
greffier n’aurait jamais pu extraire des copies antérieures
à partir de la version archivée du premier ministre ». Le
témoignage de M. Hartley est qu’il aurait refusé toute
demande portant sur un exemplaire d’agendas antérieurs,
sauf directive contraire de l’un de ses supérieurs, à savoir
le PM ou le directeur du Cabinet du PM. M. Hartley a
ainsi écrit, au paragraphe 14 de son affidavit (dossier de
demande, dossier T-1209-05, vol. 5, à la page 825) :
The agendas belong to the Prime Minister. If asked, I would
have refused to provide the agendas to the Clerk of the Privy
Council and his officials, unless I had been directed to do so by
the Prime Minister or the Prime Minister’s Chief of Staff.
[TRADUCTION] Les agendas appartiennent au premier
ministre. Si on les avait demandés, j’aurais refusé de les
remettre au greffier du Conseil privé et à ses fonctionnaires,
sauf directive contraire du premier ministre ou de son directeur
de Cabinet.
[163] The PMO prepared an edited version of the
agendas, which was sent daily to the Clerk of the Privy
Council for a limited timeframe on the condition that
these edited versions were to be destroyed at the end of
each day. The Clerk never required or requested from
the PMO a past copy of the edited agenda after the day
had passed. Unlike the agendas for the Minister of
Transport, there was no archived version of the edited
copy provided to the Clerk.
[163] Le CPM préparait une version révisée des
agendas, laquelle était envoyée quotidiennement au
greffier du Conseil privé pour un temps limité, à la
condition que ces versions révisées soient détruites à la
fin de chaque journée. Le greffier n’a jamais exigé ni
demandé que le CPM lui remette la version révisée d’un
agenda antérieur après que la date de l’agenda était
passée. Contrairement aux agendas du ministre des
Transports, aucune version archivée de la copie révisée
n’était remise au greffier.
[164] The unequivocal evidence from the PM’s
Executive Assistant is that he would have refused to
[164] Le témoignage non équivoque de l’adjoint
exécutif du PM est que celui-ci aurait refusé de remettre
154
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
provide the agendas to the Clerk if requested; that is,
unless he was directed to do so by the PM.
au greffier les agendas s’il les lui avait demandés, sauf
directive contraire du PM.
[165] The Court will not speculate whether if the
Clerk needed a past copy of the edited agendas for a
matter related to PCO business, the PM would have
instructed his Executive Assistant to provide the Clerk
with an edited version of a past agenda. Such a case
never arose. However, the Executive Assistant may
simply have sent the Clerk a memo with the required
information about a past meeting, instead of sending the
old agenda.
[165] La Cour s’abstiendra de conjecturer sur la
question de savoir si, dans le cas où le greffier aurait eu
besoin d’une copie antérieure des agendas révisés, pour
une affaire se rapportant aux activités du BCP, le PM
aurait demandé à son adjoint exécutif de remettre au
greffier la version révisée d’un agenda antérieur. Un tel
cas ne s’est jamais produit. Cependant, l’adjoint exécutif
aurait pu simplement envoyer au greffier une note de
service renfermant l’information requise à propos d’une
réunion passée, au lieu de lui envoyer l’ancien agenda.
(a) Contents
[166] The evidence before the Court is that the
contents of the abridged and unabridged agendas
primarily related to the business of the PM and the PMO.
However, part of the agenda did relate to PCO business,
such as the PM’s meeting with the Clerk, Cabinet
functions, and general government administration.
(b) Circumstances
a) Contenu
[166] Selon la preuve soumise à la Cour, le contenu
des versions abrégées ou non abrégées des agendas se
rapportait principalement aux activités du PM et du
CPM. Cependant, une partie de l’agenda se rapportait
effectivement à des activités du BCP, par exemple la
réunion du PM avec le greffier, les fonctions du Cabinet
et l’administration publique générale.
b) Circonstances
[167] The evidence before the Court is that the edited
agendas were provided to the Clerk under strict
conditions, for a limited timeframe, and on the condition
that the agendas be destroyed after their relevant date
had passed. The evidence also showed, that but for
compliance with these conditions, the Clerk would never
have received a copy of the agendas. In fact, after it was
discovered that the Clerk had not destroyed four pages of
the agendas, the Clerk stopped receiving copies of the
agendas from the PMO.
[167] Selon la preuve soumise à la Cour, les agendas
révisés étaient remis au greffier selon des conditions
rigoureuses, pour un délai limité, et à la condition que
les agendas soient détruits une fois leur date passée. La
preuve montrait aussi qu’à défaut de se conformer à ces
conditions, le greffier n’aurait jamais reçu copie des
agendas. En fait, après qu’il fut découvert que le greffier
n’avait pas détruit quatre pages des agendas, le CPM a
cessé d’envoyer au greffier des copies des agendas.
[168] The evidence also established that the Clerk
would not have been provided with past versions of the
agendas if requested.
[168] La preuve a aussi établi que le greffier n’aurait
pas reçu des versions antérieures des agendas s’il en avait
fait la demande.
The four pages of edited agendas located at the PCO and
the exemptions claimed
Les quatre pages d’agendas révisés se trouvant au BCP
et les exceptions invoquées
[169] The parties agree that these four pages of edited
agendas are under the control of the PCO. The issue
before the Court is: “Are the four pages of the edited
[169] Les parties reconnaissent que ces quatre pages
d’agendas révisés relèvent du BCP. La question à
laquelle la Cour doit répondre est la suivante : « Les
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
155
agendas at the PCO exempt from disclosure as ‘personal
information’ under section 19?” First, agenda items
related to the duties and functions of the PM as an officer
of the government are not personal information. Second,
the names of any individual not an employee or officer
of a scheduled government institution is personal
information exempt from disclosure. This would include
individuals who met the PM such as the CEO of Air
Canada, a political party fundraiser, a lobbyist, or a
businessman. Third, agenda items related to the PM’s
personal life are exempt as personal information.
quatre pages des agendas révisés se trouvant au BCP
sont-elles soustraites à la communication en tant que
“renseignements personnels” visés à l’article 19? »
Premièrement, les articles des agendas se rapportant
aux obligations et fonctions du PM en tant que
fonctionnaire de l’État ne sont pas des renseignements
personnels. Deuxièmement, les noms des personnes qui
ne sont pas des employés ou des cadres d’une institution
fédérale énumérée sont des renseignements personnels
soustraits à la communication. Il s’agirait notamment
des personnes qui ont rencontré le PM, par exemple
l’administrateur général d’Air Canada, l’agent de
financement d’un parti politique, un lobbyiste ou un
homme d’affaires. Troisièmement, les éléments des
agendas se rapportant à la vie personnelle du PM
sont soustraits à la communication en tant que
renseignements personnels.
[170] With respect to the application of section 69 of
the Access Act and section 39 of the CEA regarding
Cabinet confidences, this issue only arises for the
agendas located at the PCO. Since the agendas do not
contain any of the subject-matter of the meetings, they
do not disclose any confidences of the Privy Council
under section 69.
[170] En ce qui concerne l’application de l’article 69
de la Loi sur l’accès et de l’article 39 de la LPC,
qui concernent les renseignements et documents
confidentiels du Cabinet, cette question ne se pose que
pour les agendas se trouvant au BCP. Puisque les
agendas n’indiquent pas l’objet des réunions, ils ne
dévoilent pas de renseignements confidentiels du
Conseil privé au sens de l’article 69.
[171] Section 69 is broader in scope than section 39
of the CEA. The Court questions how the same records
at issue can be Cabinet confidences under section 39.
The words of Chief Justice McLachlin in Babcock,
above, at paragraph 25, are exactly on point:
[171] L’article 69 a une portée plus large que l’article
39 de la LPC. La Cour se demande comment les mêmes
documents en cause peuvent être des renseignements
confidentiels du Cabinet selon l’article 39. Les propos
tenus par la juge en chef McLachlin dans l’arrêt
Babcock, précité, au paragraphe 25, ne sauraient être
plus pertinents :
A third requirement arises from the general principle
applicable to all government acts, namely, that the power
exercised must flow from the statute and must be issued for the
bona fide purpose of protecting Cabinet confidences in the
broader public interest. The function of the Clerk under the Act
is to protect Cabinet confidences, and this alone. It is not to
thwart public inquiry nor is it to gain tactical advantage in
litigation. If it can be shown from the evidence or the
circumstances that the power of certification was exercised for
purposes outside those contemplated by s. 39, the certification
may be set aside as an unauthorized exercise of executive
power. . ..
Une troisième condition procède du principe général
applicable à tous les actes du gouvernement, selon lequel le
pouvoir en cause doit découler de la loi et son exercice doit
avoir pour objet véritable de protéger les renseignements
confidentiels du Cabinet dans le plus grand intérêt du public.
Le rôle que la Loi attribue au greffier consiste exclusivement
à protéger les renseignements confidentiels du Cabinet. Elle ne
lui permet pas d’entraver les enquêtes publiques ni d’obtenir
des avantages tactiques dans un litige. Si la preuve ou les
circonstances révèlent que le pouvoir de délivrer l’attestation
a été exercé à des fins autres que celles mentionnées à l’art. 39,
l’attestation peut être annulée pour cause d’exercice non
autorisé du pouvoir exécutif [. . .]
156
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
[172] The certificate issued by the Clerk on March 19,
2001 with respect to portions of the PM’s agendas
predates the Supreme Court of Canada’s decision in
Babcock, above, which provides very important new
guidelines for the certification process. The
Commissioner argues that the certificate does not
comply with the Supreme Court’s decision in Babcock.
[172] L’attestation délivrée par le greffier le 19 mars
2001 à l’égard de certaines portions des agendas du PM
est antérieure à l’arrêt Babcock de la Cour suprême du
Canada, qui contient de très importantes nouvelles
directives sur le processus d’attestation. Le commissaire
fait valoir que l’attestation n’est pas conforme à l’arrêt
Babcock.
[173] The certificate for the PM’s agendas was issued
with respect to a previous Court file.
[173] L’attestation se rapportant aux agendas du PM a
été délivrée à l’égard d’une instance antérieure devant
la Cour.
[174] The certificate with respect to the excerpts of
the agendas of the Minister of Transport was executed
on May 4, 2001. On January 6, 2004 counsel for the
respondents advised that the Clerk will not be signing a
new certificate under section 39 of the CEA with respect
to the excerpts from the agendas of the Minister of
Transport in the current Court file as a result of the
Supreme Court of Canada’s decision in Babcock. There
was no such advice from counsel for the respondents
with respect to the PM’s agendas. The Court asked
counsel for the respondent “why.” Counsel was not able
to provide any answer. Counsel said he was given no
instructions with respect to the discrepancy.
[174] L’attestation se rapportant aux extraits des
agendas du ministre des Transports a été signée le 4 mai
2001. Le 6 janvier 2004, l’avocat des défendeurs a fait
savoir que le greffier ne signerait pas une nouvelle
attestation fondée sur l’article 39 de la LPC pour les
extraits des agendas du ministre des Transports dans la
procédure actuelle devant la Cour en raison de l’arrêt
Babcock de la Cour suprême du Canada. L’avocat des
défendeurs n’a rien indiqué de tel pour les agendas du
PM. La Cour lui a demandé pourquoi. L’avocat n’a pas
été en mesure de répondre. Il a dit qu’il n’avait reçu
aucune directive portant sur l’incompatibilité.
[175] According to Babcock, the Clerk must answer
two questions before certifying information: (1) whether
the information being certified is a Cabinet confidence
within the meaning of subsections 39(1) and (2); and (2)
whether the information being protected should be
protected when accounting for the competing interests
in disclosure and retaining confidentiality: see Babcock,
at paragraph 22. The protection of subsection 39(1) is
engaged only when the Clerk answers these two
questions in the affirmative.
[175] Selon l’arrêt Babcock, le greffier doit répondre à
deux questions avant d’attester que des renseignements
sont confidentiels : 1) les renseignements visés par
l’attestation sont-ils des renseignements confidentiels
du Cabinet au sens des paragraphes 39(1) et (2)? 2)
s’agit-il de renseignements que le gouvernement doit
protéger compte tenu des intérêts opposés voulant, d’une
part, qu’ils soient divulgués et, d’autre part, que la
confidentialité soit préservée? Voir l’arrêt Babcock, au
paragraphe 22. La protection prévue par le paragraphe
39(1) ne vaut que lorsque le greffier répond affirmativement à ces deux questions.
[176] The Court concludes that the certificate dated
March 19, 2001 with respect to portions of the PM’s
agendas is not valid for this case. First, the certificate
was filed with respect to previous Court files and a new
certificate should have been filed with respect to the
application at bar. Second, the certificate should be
considered in accordance with the Supreme Court of
Canada’s decision in Babcock, which provides very
[176] La Cour conclut que l’attestation datée du
19 mars 2001 et relativement à certaines portions
des agendas du PM n’est pas valide en l’espèce.
Premièrement, l’attestation a été déposée à l’égard
d’instances antérieures de la Cour, et une nouvelle
attestation aurait dû être déposée pour la présente
demande. Deuxièmement, l’attestation devrait être
examinée conformément à l’arrêt Babcock, qui renferme
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
157
important new guidelines for the certification process.
Third, there should be a rationale provided by the
respondents why the certificate regarding the agendas of
the Minister of Transport is not being relied upon
because of Babcock, while the certificate with respect to
the PM’s agenda is still being relied upon. During the
Court hearing there was no logical explanation for
this juxtaposition and inconsistency. The Court is not
prepared to rely blindly on a certificate issued prior to
Babcock, with respect to a previous Court file, and which
is inconsistent with the position of the respondents
regarding a similar certificate filed regarding the agendas
of the Minister of Transport.
de très importantes nouvelles directives sur le processus
d’attestation. Troisièmement, les défendeurs devraient
pouvoir expliquer pourquoi l’attestation concernant les
agendas du ministre des Transports n’est pas valable en
raison de l’arrêt Babcock, alors qu’ils s’appuient toujours
sur l’attestation relative aux agendas du PM. Durant
l’audience devant la Cour, aucune explication logique
n’a été donnée à l’appui de cette juxtaposition et de cette
contradiction. La Cour n’est pas disposée à s’en remettre
aveuglément à une attestation qui a été délivrée avant
l’arrêt Babcock, à l’égard d’une instance antérieure de
la Cour, et qui est incompatible avec la position des
défendeurs relativement à une attestation semblable
déposée à propos des agendas du ministre des
Transports.
[177] Finally, the agendas do not contain any “advice
or recommendations” for the Prime Minister or “an
account of consultations or deliberations” with the Prime
Minister, and would not be exempt under section 21. The
fact that a meeting took place does not disclose the
subject-matter of the meeting.
[177] Enfin, les agendas ne contiennent ni d’« avis ou
recommandations » élaborés pour le premier ministre ni
de « comptes rendus de consultations ou délibérations »
faisant intervenir le premier ministre, et ils ne feraient
pas l’objet d’une exception au titre de l’article 21. Le
fait qu’une réunion a eu lieu ne dévoile pas l’objet de
la réunion.
Conclusion
Conclusion
[178] The 2 002 pages of the PM’s agendas archived
in electronic form within the PMO are not under the
control of the PCO. The four pages of the agendas
located within the PCO are under the control of the PCO
and subject to disclosure under the Access Act after the
personal information referred to above is severed. No
other exemptions or exclusions are applicable.
[178] Les 2 002 pages des agendas du PM archivés
sous forme électronique au CPM ne relèvent pas du BCP.
Les quatre pages des agendas se trouvant au BCP
relèvent du BCP et sont susceptibles de communication
en vertu de la Loi sur l’accès, après qu’en auront été
soustraits les renseignements personnels susmentionnés.
Aucune autre exception ou exclusion n’est applicable.
3. Commissioner of the RCMP (docket T-1210-05)
3. Commissaire de la GRC (dossier T-1210-05)
The records at issue
Les documents en cause
[179] The records in this application are the agendas
of the former prime minister of Canada, the Right
Honourable Jean Chrétien. The application applies to
386 pages of the PM’s agenda that were located on
RCMP premises in the branch known as the “PM’s
Protection Detail.”
[179] Les documents visés par cette demande sont les
agendas de l’ancien premier ministre du Canada, le très
honorable Jean Chrétien. La demande vise 386 pages des
agendas du PM qui se trouvaient dans les locaux de la
GRC, à la sous-direction connue sous le nom de
« Peloton de protection du PM ».
158
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
[180] The records sent to the RCMP were edited
copies of the original agendas possessed by the PM’s
Executive Assistant, Mr. Hartley. They generally
included only the locations to be visited by the PM, and
contained no information regarding subject-matter of the
meetings. However, Mr. Hartley deposed in his affidavit,
sworn October 25, 2006, that on certain occasions the
RCMP was provided with a copy of the agenda that
included additional information beyond just the locations
to be visited.
[180] Les documents envoyés à la GRC étaient des
copies révisées des agendas originaux en la possession
de l’adjoint exécutif du PM, M. Hartley. Ils ne
mentionnaient en général que les endroits où allait se
rendre le PM et ne contenaient aucune indication sur
l’objet des réunions. Cependant, M. Hartley déclare dans
son affidavit, souscrit le 25 octobre 2006, que la GRC
recevait parfois une copie de l’agenda qui contenait des
renseignements additionnels allant au-delà des endroits
qui seraient visités.
[181] According to the submissions of the
Commissioner, the records located within the RCMP can
be classified into seven categories:
[181] Selon les conclusions du commissaire, les
documents se trouvant à la GRC peuvent être répartis en
sept catégories :
1. agendas that contain no information. That is, there are
no scheduled events or there are blank pages, save for
title and times;
1. les pages d’agendas qui ne contiennent pas de
renseignements. Plus exactement, ils ne font pas état
d’événements prévus ou ils consistent en pages vierges,
sauf pour le titre et les heures;
2. agendas that contain items of a public nature and/or
items that refer to events which, within public
knowledge, were attended by the PM;
2. les pages d’agendas qui contiennent des éléments de
caractère public et/ou des éléments qui font référence à
des événements auxquels a assisté le PM et dont était
informé le public;
3. agendas that contain some items that are purely public
and others that are non-public. These include meetings
with the PM’s Chief of Staff and/or the Clerk of the
Privy Council;
3. les pages d’agendas contenant certains éléments qui
sont purement publics et d’autres qui ne sont pas publics.
Il s’agit notamment des réunions tenues avec le directeur
du Cabinet du PM et/ou avec le greffier du Conseil privé;
4. agendas that contain items that are of a personal
nature;
4. les pages d’agendas contenant des éléments qui sont
de nature personnelle;
5. agendas that contain items relating to the PM’s official
duties;
5. les pages d’agendas contenant des éléments se
rapportant aux fonctions officielles du PM;
6. agendas that contain a mix of both work and personal
items; and
6. les pages d’agendas contenant des éléments tantôt de
nature officielle, tantôt de nature personnelle; et
7. agendas in which it is difficult to determine whether
the entries refer to personal or government business.
7. les pages d’agendas pour lesquels il est difficile de dire
si les indications qui s’y trouvent portent sur des activités
personnelles ou des activités officielles.
Purpose of the records
Objet des documents
[182] The records were sent to the RCMP to provide
the PM with 24-hour protection. Former Commissioner
[182] Les documents étaient envoyés à la GRC pour
qu’elle assure la protection du PM 24 heures sur 24.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
of the RCMP, Giuliano Zaccardelli, in his oral testimony
before the Deputy Commissioner, stated (application
record, docket T-1210-05, Vol. C-1, at page 399):
Mr. Zaccardelli: It’s basically the Prime Minister’s Protective
Detail Branch. They’re the people that move the Prime
Minister and provide the protection for him on the 24-hour
basis wherever he is in Canada—in Ottawa, in Canada and
around the world.
c. MDN
159
L’ancien commissaire de la GRC, Giuliano Zaccardelli,
a déclaré ce qui suit lors de son témoignage devant le
commissaire adjoint (dossier de demande, dossier
T-1210-05, vol. C-1, à la page 399) :
[TRADUCTION]
M. Zaccardelli : Il s’agit essentiellement de la sous- direction
du Peloton de protection du premier ministre. Ce sont les gens
qui s’occupent des déplacements du premier ministre et qui lui
assurent une protection permanente, où qu’il se trouve au
Canada, notamment à Ottawa, et partout dans le monde.
[183] According to the evidence before both the
Commissioner and this Court, the RCMP did not
issue any specific policies, post orders, instructions,
or other directives governing the handling, receipt,
use, or destruction of the agendas received from
the PMO. Any agenda that came into the RCMP’s
possession was placed in a bulk file after it served
its purpose. Those files were then disposed of at the
expiration of an established retention period (see
letter from counsel for Commissioner Zaccardelli,
February 13, 2003, application record, docket T-121005, Vol. 3, at page 598).
[183] Selon la preuve soumise au commissaire et à la
Cour, la GRC n’a pas établi de politiques, de consignes
de poste, d’instructions ou autres directives régissant le
traitement, la réception, l’utilisation ou la destruction des
agendas reçus du CPM. Tout agenda qui entrait en
possession de la GRC était placé dans un fichier de
grande capacité après utilisation. Ces fichiers étaient
ensuite éliminés à l’expiration d’une période fixée
de rétention (voir lettre de l’avocat du commissaire
Zaccardelli datée du 13 février 2003, dossier de
demande, dossier T-1210-05, vol. 3, à la page 598).
[184] In 2001, the PMO discontinued the practice of
forwarding copies of the PM’s agenda to the RCMP.
Thereafter, the PMO faxed a “timetable” of the PM’s
schedule indicating departure times and destinations
of the PM’s intended travel with a directive to “please
read and destroy.”
[184] En 2001, le CPM a mis fin à la pratique
consistant à transmettre des copies des agendas du PM à
la GRC. Par la suite, le CPM envoyait par télécopieur un
« calendrier » du programme du PM indiquant les heures
de départ et les destinations des déplacements prévus du
PM, avec la consigne suivante : « prière de détruire
après lecture ».
Processing the access request
Traitement de la demande d’accès
[185] Once the records were located, the RCMP stated
that the agendas were exempt under sections 17 and 19
of the Act, and would therefore not be disclosed. In
addition, the RCMP stated that some portions of the
records were also excluded under subsection 69(1) of the
Act as they contained Cabinet confidences.
[185] Après que les documents furent trouvés, la GRC
a dit que les agendas bénéficieraient d’une exception en
vertu des articles 17 et 19 de la Loi et qu’ils ne seraient
donc pas communiqués. En outre, la GRC a dit que
certaines portions des documents étaient également
exclues en vertu du paragraphe 69(1) de la Loi parce
qu’il s’agissait de documents confidentiels du Cabinet.
[186] The claim under section 17 of the Act was
abandoned due to the lapse of time. The respondent
maintains that the records are exempt from disclosure
under section 19 of the Act, and that portions therein
[186] La GRC a cessé de prétendre que l’article 17 de
la Loi était applicable, en raison du passage du temps.
Le défendeur soutient que les documents sont soustraits
à la communication en vertu de l’article 19 de la Loi et
160
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
should also be excluded from the scope of the Act as
Cabinet confidences under subsection 69(1).
que des portions de ces documents devraient également
être exclues du champ d’application de la Loi à titre de
documents confidentiels du Cabinet visés par le
paragraphe 69(1).
Court’s conclusion
Conclusion de la Cour
[187]
[187]
The Court concludes as follows:
La Cour conclut :
(a) the agendas in the possession of the RCMP are
records in the “control” of a “government institution”
under subsection 4(1) and Schedule I of the Access Act;
a) les agendas en la possession de la GRC sont des
documents relevant d’une « institution fédérale » selon le
paragraphe 4(1) et l’annexe I de la Loi sur l’accès;
(b) the section 17 exemption for “information which
could reasonably be expected to threaten the safety” of
the Prime Minister has been abandoned since the passage
of time makes the former PM’s pattern of travel
irrelevant to the present time;
b) l’exception de l’article 17, applicable aux
« renseignements dont la divulgation risquerait
vraisemblablement de nuire à la sécurité » du premier
ministre, a été abandonnée puisque le passage du temps
fait que les habitudes de déplacement de l’ancien premier
ministre ne sont plus pertinentes aujourd’hui;
(c) the section 19 exemption for personal information is
applicable to the same portions of the PM’s agendas as
outlined in paragraph 169 above with respect to the PM’s
agendas; and
c) l’exception de l’article 19, qui concerne les
renseignements personnels, est applicable aux mêmes
portions des agendas du PM que celles qui sont
mentionnées au paragraphe 169 ci-dessus à l’égard des
agendas du PM;
(d) the section 69 Cabinet confidence exclusion is not
applicable because the agendas do not disclose the
subject-matter of any meetings or any substantive facts
that could constitute a confidence of the Privy Council.
d) l’exclusion prévue par l’article 69, pour les documents
confidentiels du Cabinet, n’est pas applicable parce que
les agendas ne dévoilent pas l’objet des réunions ni
aucun fait essentiel susceptible de constituer un
renseignement confidentiel du Conseil privé.
Accordingly, the records are subject to disclosure after
the respondent has severed the personal information
referred to above.
Les documents sont donc susceptibles de divulgation
après que le défendeur en aura soustrait les
renseignements personnels susmentionnés.
4. Minister of Transport (docket T-1211-05)
4. Ministre des Transports (dossier T-1211-05)
The records at issue
Les documents en cause
[188] The records relevant to this application consist
of the weekly agendas of the former minister of
Transport, David Collenette, for the period of May 30 to
November 6, 1999.
[188] Les documents intéressant cette demande sont
les agendas hebdomadaires de l’ancien ministre des
Transports, David Collenette, pour la période allant du
30 mai au 6 novembre 1999.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
161
[189] Of the 46 pages of records at issue, 23 pages
consist of the original agendas of the former minister,
each accounting for a one-week period during the
relevant time. As the Commissioner found in his
investigation, the contents of the agendas contain both
daytime and evening entries, and relate to the full range
of the Minister’s activities. This includes the Minister’s
duties as head of the DOT, political and constituency
activities, Cabinet and caucus responsibilities, and
personal appointments or engagements. According to the
Commissioner, the contents of the Minister’s agendas
can be classified within four broad categories related to:
[189] Sur les 46 pages de documents en cause, 23 sont
les agendas originaux de l’ancien ministre, chacun
correspondant à une semaine durant la période
considérée. Comme l’a constaté le commissaire dans son
enquête, les agendas font état d’événements qui ont eu
lieu pendant la journée et le soir et se rapportent à
l’éventail complet des activités du ministre. Il s’agit
notamment des obligations du ministre en tant que
responsable du MDT, de ses activités politiques et des
activités liées à sa circonscription, de ses responsabilités
au sein du Cabinet et au sein du caucus et de rendez-vous
et engagements personnels. Selon le commissaire, le
contenu des agendas du ministre peut être réparti en
quatre grandes catégories :
1. the Minister as a Member of the Cabinet;
1. le ministre en tant que membre du Cabinet;
2. the Minister as the head of the DOT;
2. le ministre en tant que responsable du ministère des
Transports;
3. the Minister as a private individual; however, these
activities may relate specifically to:
3. le ministre en tant que particulier; cependant, ces
activités peuvent concerner expressément :
i. his political party;
i. son parti politique;
ii. his constituency or his role as an elected Member
of Parliament;
ii. sa circonscription ou son rôle en tant que député;
iii. the personal information of others; and
iii. les renseignements personnels d’autres
individus;
iv. travel arrangements; and
iv. des dispositions de voyage;
4. the Minister’s public activities.
4. les activités publiques du ministre.
The entries do not address the subject to be discussed at
the listed meetings/events. Some logistical information
such as airline flight numbers, phone numbers, hotel
addresses, and car rental rates has been included.
Le sujet qui sera débattu aux réunions ou événements
énumérés ne sont pas indiqués, alors que certains
renseignements logistiques tels que numéros de vol,
numéros de téléphone, adresses d’hôtel et tarifs de
location de voitures le sont.
[190] The remaining 23 pages of records consist of
abridged copies of the above-noted agendas, and were
entitled “Agenda sent to the Deputy Minister for the
period of May 30, 1999 to November 6, 1999.” The
abridged versions were sent regularly to the Deputy
Minister of Transport for departmental purposes.
[190] Les 23 autres pages sont des copies abrégées des
agendas susmentionnés et sont regroupées sous le titre
[TRADUCTION] « Agenda envoyé au sous-ministre pour la
période allant du 30 mai 1999 au 6 novembre 1999 ».
Les versions abrégées étaient envoyées régulièrement au
sous-ministre des Transports pour l’usage du ministère.
162
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
Creation and use of the records
Création et utilisation des documents
[191] The agendas were created by the Minister’s
private secretary with Sue Ronald, the Minister’s
Executive Assistant. Ms. Ronald and the Minister’s
private secretary were members of the Minister’s
exempt staff. The records were stored electronically on
a computer in the Minister’s office. No electronic
copies of the full agenda or any abridged version were
stored elsewhere.
[191] Les agendas étaient établis par la secrétaire
particulière du ministre avec Sue Ronald, l’attachée
de direction du ministre. Mme Ronald et la secrétaire
particulière du ministre étaient membres du personnel
exonéré. Les documents étaient archivés électroniquement sur un ordinateur situé dans le cabinet du ministre.
Aucune copie électronique de l’agenda intégral ou d’une
version abrégée n’était archivée ailleurs.
[192] Access to the agenda was restricted to four
individuals: the Minister; the Minister’s private
secretary; the Minister’s Executive Assistant; and the
Executive Assistant’s assistant.
[192] L’accès aux agendas était limité à quatre
personnes : le ministre, la secrétaire particulière du
ministre, l’attachée de direction du ministre et
l’assistante de l’attachée de direction.
[193] The abridged versions of the agendas were
produced for and provided to the office of the Deputy
Minister to aid in the administration of the DOT. As
the Commissioner stated, at page 5 of his Report
(application record, docket T-1211-05, Vol. 3, at
page 656):
[193] Les versions abrégées des agendas étaient
préparées pour le cabinet du sous-ministre et remises à
celui-ci, pour l’aider dans l’administration du MDT. Le
commissaire a ainsi écrit, à la page 5 de son rapport
(dossier de demande, dossier T-1211-05, vol. 3, à la
page 656) :
The investigation determined that the practice of providing a
censored version of the Minister’s agenda to the Deputy
Minister was to facilitate the conduct of departmental business.
For example, the agenda assisted the Ministerial Affairs
Coordinator (a departmental public servant) to ensure that
appropriate departmental officials attended meetings with
the Minister and to ensure that briefing notes and speaking
notes on matters of departmental business, were produced for
the Minister.
[TRADUCTION] L’enquête a permis de déterminer que la pratique
consistant à remettre une version expurgée de l’agenda du
ministre au sous-ministre visait à faciliter la conduite des
affaires du ministère. Par exemple, l’agenda aidait le
coordonnateur des affaires ministérielles (fonctionnaire du
ministère) à s’assurer que les fonction- naires concernés
assistaient aux réunions avec le ministre et que des notes
d’information et notes d’allocution portant sur les affaires du
ministère étaient préparées pour le ministre.
[194] This fact was confirmed by the former Deputy
Minister of Transport, Margaret Bloodworth, in the
following exchange with the Deputy Commissioner
(application record, docket T-1211-05, Vol. C-1, at
pages 75-76):
[194] Ce fait a été confirmé par l’ancienne
sous-ministre des Transports, Margaret Bloodworth,
dans l’échange suivant avec le commissaire adjoint
(dossier de demande, dossier T-1211-05, vol. C-1, aux
pages 75 et 76) :
Mr. Leadbeater: Can you tell me why you are provided with
a copy of this agenda?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : Pourriez-vous me dire pourquoi on vous
remet une copie de cet agenda?
Ms. Bloodworth: Yes. The Ministerial Affairs Coordinator,
and you can see this by the handwritten notes on this copy,
would use this as a means of determining which Briefing Notes
are required.. . . There will be a Departmental official who will
be asked to go with that. So that’s one of the things she will
determine and make sure is happening, and that there will also
Mme Bloodworth : Oui. La coordinatrice des affaires
ministérielles, et on peut le voir par les notes manuscrites
apparaissant sur cette copie, s’en servirait comme moyen de
décider quelles notes d’information sont nécessaires. [. . .] On
demandera à un fonctionnaire ministériel de s’en occuper. C’est
l’une des choses qu’elle déterminera et dont elle s’assurera, et
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
163
be a Briefing Note done by the Department since that’s clearly
a Transport related meeting.
elle veillera aussi à ce qu’une note d’information soit préparée
par le ministère puisqu’il s’agit manifestement d’une réunion
intéressant les Transports.
[195] The Executive Assistant, Ms. Ronald, stated in
the following exchange with the Deputy Commissioner
that there was no definitive process for performing the
edits (application record, docket T-1211-05, Vol. C-1, at
pages 150-151):
[195] L’attachée de direction, Mme Ronald, a déclaré,
dans l’échange suivant avec le commissaire adjoint, qu’il
n’existait pas une manière formelle de procéder aux
révisions (dossier de demande, dossier T-1211-05, vol.
C-1, aux pages 150 et 151) :
Mr. Leadbeater: . . . Or how is it decided what detail is going
to be in the version of the agenda that is not immediately
apparent on its face?
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : [. . .] Ou comment décide-t-on des détails qui
figureront dans la version de l’agenda et qui n’apparaissent pas
immédiatement à première vue?
...
[. . .]
Ms. Ronald: There’s no process. There’s no straight rule. It’s
a subjective thing. It might be a determination by myself. It
might be a determination by the Minister’s private secretary.
It might also be a determination by the Minister himself. When
he asks his private secretary to schedule something, he might
indicate to her he would like it to be private on his agenda.
Mme Ronald : Il n’y a pas de méthode. Il n’y a aucune règle
absolue. C’est subjectif. La décision pourrait être prise par
moi-même. Elle pourrait être prise par le secrétaire particulier
du ministre. Elle pourrait aussi être prise par le ministre
lui-même. Lorsqu’il demande à sa secrétaire particulière
d’organiser quelque chose, il pourrait lui dire qu’il souhaiterait
que ce soit inscrit en tant qu’élément privé sur son agenda.
In his Report, the Commissioner noted that the “details
removed from the agendas . . . concerned private or
political matters usually unrelated to departmental
business.”
Dans son rapport, le commissaire a écrit que
[TRADUCTION] « les détails enlevés des agendas [. . .]
concernaient des affaires privées ou politiques
habituellement sans rapport avec les affaires du
ministère ».
[196] Once edited, paper copies of the abridged
agendas were provided to the Deputy Minister’s office
for each upcoming four-week period, with updated
versions being sent two or three times a week to reflect
changes in the Minister’s schedule.
[196] Après la révision, des copies papier des agendas
abrégés étaient remises au cabinet du sous-ministre pour
chaque période suivante de quatre semaines, des versions
mises à jour étant envoyées deux ou trois fois par
semaine pour rendre compte des changements apportés
au programme du ministre.
[197] Once sent to the Deputy Minister, the
Commissioner found that there was “no practice in the
Deputy Minister’s office to keep or archive copies of the
version of the Minister’s agenda received from the
Minister’s office.” Once the agendas became dated—
i.e., the timeframe to which they applied had passed or
a new version for an upcoming time period had been
provided by the Minister’s staff—the dated copies were
destroyed by DOT officials. The Deputy Minister
testified (application record, docket T-1211-05, Vol. C-1,
at page 79):
[197] Le commissaire a constaté que, une fois les
copies papier envoyées au sous-ministre, [TRADUCTION]
« il n’était pas d’usage au cabinet du sous-ministre de
conserver ou d’archiver des copies de la version de
l’agenda du ministre reçue du cabinet du ministre ».
Lorsque les agendas devenaient périmés—c’est-à-dire
lorsque les délais auxquels ils s’appliquaient étaient
écoulés ou qu’une nouvelle version pour la période
suivante avait été remise par le personnel du ministre
—les copies périmées étaient détruites par les
fonctionnaires du MDT. La sous-ministre a déclaré ce
164
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
qui suit (dossier de demande, dossier T-1211-05, vol.
C-1, à la page 79) :
Ms. Bloodworth: . . . We treat them as a transitory record that
helps us tell what we have to do and then we prepare what has
to be done to prepare for the Minister, and it’s discarded.
[TRADUCTION]
Mme Bloodworth : [. . .] Nous les considérons comme des
dossiers temporaires qui nous permettent de dire ce que nous
devons faire, puis nous préparons ce qui doit être préparé pour
le ministre, et nous nous en débarrassons.
The Minister’s Executive Assistant also testified that
the Minister’s staff destroyed outdated copies of
the agendas.
L’attachée de direction du ministre a aussi témoigné que
le personnel du ministre détruisait les copies périmées
des agendas.
Does the DOT have control over the Minister’s weekly
agendas?
Les agendas hebdomadaires du ministre relèvent-ils du
ministère des Transports?
[198] On the basis of the evidence before him, the
Commissioner concluded that the records at issue were
under the control of the DOT for the purposes of the Act
since the content of the records related to the “portfolio
business” of the Minister as head of the DOT. In that
regard, the Commissioner made the following findings,
at pages 36-37 of his Report (application record, docket
T-1211-05, Vol. 3, at pages 685-686):
[198] Sur le fondement de la preuve dont il était saisi,
le commissaire a conclu que les documents en cause
relevaient du MDT aux fins de la Loi, puisque leur
contenu se rapportait au « portefeuille » du ministre en
tant que responsable du MDT. À cet égard, le
commissaire a tiré les conclusions suivantes, aux pages
36 et 37 de son rapport (dossier de demande, dossier
T-1211-05, vol. 3, aux pages 685 et 686) :
1. At the time of the access request, the paper copy, severed
version of the former Minister’s agenda, which had been sent
to the Deputy Minister, no longer existed in the files of the
Deputy Minister’s office.
[TRADUCTION]
1. À la date de la demande d’accès, la version expurgée, en
copie papier, de l’agenda de l’ancien ministre, qui avait été
envoyée au sous-ministre, n’existait plus dans les dossiers du
cabinet du sous-ministre.
I find that the decision to archive this version in the Minister’s
office does not remove these records from the control of the
DOT for the purposes of section 4 of the Act. These versions
were created for the Deputy Minister and her officials. There
is no contention that the Deputy Minister could not have, at
any time, retrieved previous copies from the Minister’s
attached version. Indeed subsection 4(3) of the Act mandated
the retrieval/re-creation of records kept in computer data bases.
In other words, even under the theory of control offered by the
DOT, I find that this version of the Minister’s agenda was
under the control of the DOT at the time of the access request.
Je suis d’avis que la décision d’archiver cette version dans le
cabinet du ministre n’empêche pas ces documents de relever
du MDT aux fins de l’article 4 de la Loi. Ces versions ont été
établies à l’intention de la sous-ministre et ses fonctionnaires.
Il n’est pas contesté que la sous-ministre n’aurait jamais pu
extraire des copies antérieures à partir de la version annexée
du ministre. Le paragraphe 4(3) de la Loi imposait d’ailleurs
l’extraction ou la reconstitution des documents conservés dans
les bases de données. Autrement dit, même d’après le principe
préconisé par le MDT pour dire si un document relève ou non
d’une institution fédérale, je suis d’avis que cette version de
l’agenda du ministre relevait du ministère des Transports à
l’époque de la demande d’accès.
2. I find that, taking into account the factors set out
previously, including the content, purposes and uses of the
minister’s agenda, as well as the role and the status for the
Minister and creators of the records, the unsevered copy of
the records were under the control of the DOT at the time of
the access request.
2. Je suis d’avis que, prenant en compte les facteurs exposés
précédemment, y compris le contenu, les objets et les
utilisations de l’agenda du ministre, ainsi que le rôle et le
statut du ministre et des personnes à l’origine des documents,
la copie non expurgée des documents relevait du MDT à
l’époque de la demande d’accès.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
[199] I agree with the Commissioner that the archived
agendas being in the Minister’s office does not automatically remove them from the control of the DOT. A
proper interpretation of the meaning of “control”
requires that the Court look beyond physical possession
to the content of the records and the circumstances in
which they were created.
(a) Contents
[200] With respect to the abridged copies of the
Minister’s weekly agendas, the evidence is clear that
those records were provided to the Deputy Minister to
facilitate the administration of the DOT. Further, while
the Minister’s Executive Assistant testified that the
Deputy Minister could perform her functions without
being provided with a copy of the abridged agenda, she
nevertheless admitted that more work would be required
of the Executive Assistant in order to effectively coordinate departmental meetings. The abridged copies of
the agenda were created for the department and were
used to facilitate departmental matters.
(b) Circumstances
[201] The evidence before the Court is that copies of
the abridged agendas were provided to the Deputy
Minister for a limited timeframe, and on the understood
condition that the abridged agendas would be destroyed
after their relevant date had passed. The Deputy Minister
confirmed this in her evidence and confirmed that she
did not reasonably expect to be able to obtain another
copy of the agenda after the relevant date had passed
because these agendas were restricted to the Minister’s
office. The agendas were kept strictly confidential by the
Minister’s office. This is reflected in the following
exchange between the Deputy Minister and the Deputy
Commissioner (application record, docket T-1211-05,
Vol. C-1, at page 87):
Mr. Leadbeater: Now, if these versions are the same versions
as the ones in the Minister’s Office, it is something that we
don’t know at this point, and if they had been destroyed already
by your staff, would it not be reasonable to go and get those
versions that had already been provided to your office from the
Minister’s Office?
c. MDN
165
[199] Je conviens avec le commissaire que le fait que
les agendas archivés se trouvaient dans le cabinet du
ministre n’empêche pas automatiquement ces agendas
de relever du MDT. Pour bien interpréter le sens de
l’expression « relevant de », la Cour doit aller au-delà
de la possession matérielle du contenu des documents
et au-delà des circonstances dans lesquelles ils ont
été préparés.
a) Contenu
[200] En ce qui concerne les copies abrégées des
agendas hebdomadaires du ministre, il ressort clairement
de la preuve que ces documents étaient remis à la
sous-ministre pour faciliter l’administration du MDT. En
outre, même si l’attachée de direction du ministre a
témoigné que la sous-ministre pouvait exercer ses
fonctions sans recevoir une copie de l’agenda abrégé,
elle a néanmoins admis que l’attachée de direction aurait
davantage de travail à faire pour bien coordonner les
réunions du ministère. Les copies abrégées de l’agenda
étaient préparées à l’intention du ministère et servaient à
faciliter les affaires ministérielles.
b) Circonstances
[201] Selon la preuve soumise à la Cour, des copies
des agendas abrégés étaient remises à la sous-ministre
pour un temps limité, et à la condition qu’elles soient
détruites une fois passée la date de l’agenda. La
sous-ministre a confirmé cela dans son témoignage,
ajoutant qu’elle ne croyait pas raisonnablement être en
mesure d’obtenir une autre copie de l’agenda après que
sa date était passée, parce que ces agendas étaient limités
au cabinet du ministre. Les agendas étaient gardés de
façon strictement confidentielle par le cabinet du
ministre. Ce point ressort de l’échange suivant entre la
sous-ministre et le commissaire adjoint (dossier de
demande, dossier T-1211-05, vol. C-1, à la page 87) :
[TRADUCTION]
M. Leadbeater : Alors, si ces versions sont les mêmes
versions que celles du cabinet du ministre, c’est quelque chose
que nous ne savons pas à ce stade et, si elles avaient déjà été
détruites par votre personnel, ne serait-il pas raisonnable
d’obtenir du cabinet du ministre les versions qui avaient déjà
été remises à votre bureau?
166
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
Ms. Bloodworth: No.
Mme Bloodworth : Non.
Mr. Leadbeater: And explain to me why you think that
wouldn’t have been, assuming they’re the same?
M. Leadbeater: Et expliquez-moi pourquoi vous pensez qu’il
n’en serait pas ainsi, à supposer qu’il s’agisse des mêmes
versions?
Ms. Bloodworth: In my view, and I think this view is
consistent with, as you know, around town on at least the
government side, is that records in a Minister’s Office are not
covered by the Access to Information requests. I’m not arguing
the legal debate about that. I’m just saying my understanding
of that.
Mme Bloodworth : À mon avis, et je crois que cet avis
correspond à l’opinion qui a cours, du moins du côté du
gouvernement, les documents qui se trouvent dans le cabinet
d’un ministre ne sont pas visés par les demandes d’accès à
l’information. Je ne voudrais pas m’engager dans un débat
juridique sur la question. J’expose simplement mon point de
vue à cet égard.
[202] Given this evidence, I am satisfied that the DOT
did not have control of the past abridged agendas when
the access request was filed. This case is similar to the
fact scenario in Rubin, above, where Mr. Justice
Blanchard came to the same conclusion. The agendas are
under the exclusive (and guarded) control of the
Minister’s office, which the Federal Court of Appeal in
2004 said, in obiter, are records not under the control of
a government institution: see Canada Post No. 2, above,
at paragraph 3, per Décary J.A.
[202] Étant donné ce témoignage, je suis d’avis que
les agendas abrégés périmés ne relevaient pas du MDT
au moment où la demande d’accès a été déposée. La
présente affaire s’apparente à celle de Rubin, précitée,
où le juge Blanchard est arrivé à la même conclusion.
Les agendas relèvent exclusivement (et sont sous la
garde exclusive) du cabinet du ministre, et la Cour
d’appel fédérale a dit en 2004, dans un obiter dictum,
qu’il s’agit de documents ne relevant pas d’une
institution fédérale : voir l’arrêt Société canadienne des
postes n° 2, précité, au paragraphe 3, juge Décary.
[203] With respect to the unabridged agendas, the
evidence is that they were not provided to the Deputy
Minister or anyone else in the DOT. The remaining
contents of the unabridged agendas compared with the
abridged agendas dealt with broad categories identified
by the Commissioner at the hearing, which did not
relate to the Minister’s responsibilities as the head of
the DOT. For this reason, the Court concludes that these
unabridged agendas do not constitute records under
the control of a government institution for which the
public has a right of access under subsection 4(1) of the
Access Act.
[203] En ce qui a trait aux agendas non abrégés, il
ressort de la preuve qu’ils n’étaient pas remis au
sous-ministre ni à quiconque au MDT. Le contenu restant
des agendas non abrégés, contrairement à celui des
agendas abrégés, traitait de vastes catégories
circonscrites par le commissaire au cours de l’audience,
des catégories qui ne concernaient pas les attributions du
ministre en tant que responsable du MDT. Pour cette
raison, la Cour arrive à la conclusion que ces agendas
non abrégés ne constituent pas des documents qui
relèvent d’une institution fédérale et dont le public a le
droit d’obtenir communication en vertu du paragraphe
4(1) de la Loi sur l’accès.
[204] In the alternative, the Court will deal with the
exclusions and exemptions claimed with respect to the
agendas in this application.
[204] Subsidiairement, la Cour examinera les
exclusions et exceptions invoquées à l’égard des agendas
dans la présente demande.
Application of section 19—the personal information
exemption
Application de l’article 19 — l’exception relative aux
renseignements personnels
[205] With respect to the application of section 19 of
the Act, the respondent’s argument mirrors that taken by
[205] S’agissant de l’application de l’article 19 de la
Loi, l’argument du défendeur reflète celui qu’il avançait
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
167
the respondent in the PM file; namely, that the
information contained in the agendas is “inextricably
linked” to the Minister as an individual and, for that
reason, the agendas should be exempted from disclosure
in their entirety.
dans le dossier relatif au PM, à savoir que les
renseignements figurant dans les agendas « sont
inextricablement liés » au ministre en tant que particulier
et que, pour cette raison, les agendas devraient être
intégralement soustraits à toute divulgation.
[206] The Commissioner, however, is of the view that
while certain information contained within the agendas
falls within the meaning of personal information under
section 19, the remainder can be reasonably severed and
disclosed in accordance with the Act.
[206] Le commissaire estime toutefois que, même si
certains renseignements figurant dans les agendas sont
des « renseignements personnels » au sens de l’article
19, les autres renseignements pourraient être raisonnablement prélevés puis communiqués conformément
à la Loi.
[207] Since the Court has found that the unabridged
agendas do not constitute records under the control of a
government institution, the application of section 19
does not arise. If they did arise, the Court would apply
section 19 as follows:
[207] Comme la Cour a conclu que les agendas non
abrégés ne constituent pas des documents relevant d’une
institution fédérale, la question de l’application de
l’article 19 ne se pose pas. Si elle se posait, la Cour
appliquerait ainsi l’article 19 :
1. that information relating to the position, functions, or
responsibilities of the Minister as an officer of the
government is not exempt as personal information;
1. les renseignements se rapportant à la position, aux
fonctions ou aux responsabilités du ministre en tant que
cadre de l’administration ne font pas l’objet d’une
exception en tant que renseignements personnels;
2. that the unabridged agendas be remitted to the
respondent so as to separate the agenda items that relate
to his appointments as a Minister from those that relate
to his appointments as a private individual; and
2. les agendas non abrégés doivent être remis au
défendeur pour que les éléments de l’agenda qui se
rapportent à ses rendez-vous en tant que ministre soient
séparés de ceux qui se rapportent à ses rendez-vous en
tant que particulier;
3. that personal information, such as the name of
individuals in the agendas who are not government
officers or employees, be redacted since they constitute
“personal information.”
3. les renseignements personnels, par exemple les noms
des personnes figurant dans les agendas qui ne sont pas
des cadres ou employés de l’administration, doivent être
enlevés parce qu’ils constituent des « renseignements
personnels ».
Application of subsection 21(1)—the advice and
recommendations exemption
Application du paragraphe 21(1) — l’exception relative
aux avis et recommandations
[208] Paragraph 21(1)(a) of the Act exempts from
disclosure that information containing “advice or
recommendations developed by or for a government
institution or a minister of the Crown.” The
Commissioner argues that the exemptions claimed by
the respondent are not justified as the records were of a
“bare bones” nature, and did not include anything that
could be seen as being “advice or recommendations” or
[208] L’alinéa 21(1)a) de la Loi soustrait à la
divulgation les renseignements contenant « des avis ou
recommandations élaborés par ou pour une institution
fédérale ou un ministre ». Le commissaire fait valoir que
les exceptions invoquées par le défendeur ne sont pas
justifiées parce que les documents étaient réduits à
l’essentiel et ne renfermaient rien qui puisse être
considéré comme des « avis ou recommandations » ou
168
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
“an account of consultations or deliberations” within the
meaning of subsection 21(1).
comme des « comptes rendus de consultations ou
délibérations » au sens du paragraphe 21(1).
[209] I agree with the Commissioner that the listing of
appointments does not disclose any subject-matter that
would be exempt under section 21. A listing of meetings
does not disclose “advice or recommendations” or “an
account of consultations or deliberations”.
[209] Je conviens avec le commissaire que la liste de
rendez-vous ne révèle aucun élément qui serait
soustrait à la divulgation en vertu de l’article 21. Une
liste de réunions ne dévoile pas des « avis ou
recommandations » ni des « comptes rendus de
consultations ou délibérations ».
Conclusion with respect to the Minister of Transport file
Conclusion sur le dossier relatif au ministre des
Transports
[210] Upon review by the Court, while the contents of
the abridged agendas relate to departmental matters, the
circumstances in which the abridged agendas came into
being show that the Deputy Minister could not request
and obtain a past copy of the abridged or unabridged
agenda. Past copies were restricted to the Minister’s
office. The copy that had been sent to the Deputy
Minister was for a limited timeframe and on the
understood condition that it would be destroyed after its
relevant date. Accordingly, the Court must conclude that
the government institution did not have any kind of
control over past agendas at the time the access request
was filed.
[210] Après examen, la Cour estime que, même si le
contenu des agendas abrégés se rapporte à des affaires
ministérielles, les circonstances dans lesquelles les
agendas abrégés ont été préparés montrent que le
sous-ministre ne pouvait pas demander ni obtenir une
ancienne copie de l’agenda, abrégé ou non. Les
anciennes copies étaient limitées au cabinet du ministre.
La copie qui avait été envoyée au sous-ministre l’avait
été pour une période restreinte, et à la condition bien
comprise qu’elle soit détruite une fois sa date passée. Par
conséquent, la Cour doit conclure que, à la date où la
demande d’accès a été déposée, les anciens agendas ne
relevaient en aucune façon de l’institution fédérale.
VIII. GENERAL CONCLUSIONS OF THE COURT
VIII. CONCLUSIONS GÉNÉRALES DE LA COUR
[211]
[211]
The conclusions of the Court are as follows:
Les conclusions de la Cour sont les suivantes :
The three general issues
Les trois questions générales
1. the PMO, the office of the Minister of Transport, and
the office of the Minister of National Defence are not
“government institutions” or part of “government
institutions” under subsection 4(1) and Schedule I of the
Access Act;
1. le CPM, le cabinet du ministre des Transports et le
cabinet du ministre de la Défense nationale ne sont pas
des « institutions fédérales » et ne font pas partie
d’« institutions fédérales » visées par le paragraphe 4(1)
et l’annexe I de la Loi sur l’accès;
2. a record “under the control of a government
institution” as stated in subsection 4(1) of the Act
includes documents in the PMO or other ministerial
offices that:
2. un document « qui relève d’une institution fédérale »
visé par le paragraphe 4(1) de la Loi comprend les
documents se trouvant dans le CPM ou dans d’autres
cabinets ministériels qui :
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
169
i. relate to a departmental matter; and
i. se rapportent à une affaire ministérielle;
ii. were created in such circumstances that the Deputy
Minister or other senior official in the government
institution could request and reasonably obtain a copy
of that document to deal with the subject-matter
included therein;
ii. ont été créés dans des circonstances telles que
le sous-ministre ou un autre haut fonctionnaire
de l’institution fédérale pourrait demander et
raisonnablement obtenir une copie de ce document
pour donner suite à la question dont il traite;
3. the meaning and scope of the following exemptions
under the Access Act include:
3. selon la signification et la portée des exceptions
suivantes prévues dans la Loi sur l’accès,
i. the section 19 exemption for “personal information”
does not exempt the agendas of a minister, including
the Prime Minister, with respect to appointments
related to their duties and functions as a minister;
i. l’exception de l’article 19 qui concerne les
« renseignements personnels » ne soustrait pas à la
divulgation les agendas d’un ministre, y compris ceux
du premier ministre, pour ce qui a trait aux
rendez-vous se rapportant à ses obligations et
fonctions en tant que ministre;
ii. however, private appointments not related to the job
are exempt as “personal information.” Also, the names
of private individuals contained within the agendas
who are not government officers or employees are
“personal information” exempt from disclosure under
the Access Act. Accordingly, if the PM meets with a
political person, a businessman, a lobbyist, or even the
CEO of a Crown corporation, the name of that
individual is the private and personal information of
that individual, and is exempt from disclosure;
ii. cependant, les rendez-vous de nature privée, non
rattachés aux fonctions, sont soustraits à la divulgation
en tant que « renseignements personnels ». Également,
les noms de particuliers apparaissant dans les agendas,
et s’il ne s’agit pas de cadres ou d’employés de
l’administration fédérale, sont des « renseignements
personnels » soustraits à la divulgation en vertu de la
Loi sur l’accès. Par conséquent, si le PM rencontre une
personnalité politique, un homme d’affaires, un lobbyiste ou même l’administrateur général d’une société
d’État, le nom de cette personne est un renseignement
personnel et il est soustrait à la divulgation;
iii. in the agendas of the PM and the Minister of
Transport, there is no subject-matter details included
in the agenda entries, only the scheduling of meetings.
Notice of a meeting does not disclose advice or
recommendations of that meeting. Accordingly, the
exemption in subsection 21(1) does not apply; and
iii. les agendas du PM et du ministre des Transports
ne renferment pas de détails sur l’objet des réunions;
ils se limitent à indiquer les dates des réunions. L’avis
d’une réunion ne dévoile pas des avis ou
recommandations se rapportant à cette réunion. Par
conséquent, l’exception du paragraphe 21(1) ne
s’applique pas;
iv. the exemption for Cabinet confidences under
section 69 of the Access Act and section 39 of the CEA
does not apply to the agendas because they do not
contain the subject-matter of the meetings thereby
disclosing any confidences of the Privy Council. The
fact that a meeting took place does not disclose a
Cabinet confidence;
iv. l’exclusion des renseignements et documents
confidentiels du Cabinet fondée sur l’article 69 de la
Loi sur l’accès et l’article 39 de la LPC ne s’applique
pas aux agendas parce que ceux-ci n’indiquent pas
l’objet des réunions et ne révèlent donc pas de
renseignements confidentiels du Conseil privé. Le fait
qu’une réunion a eu lieu n’a pas pour effet de révéler
un renseignement confidentiel du Cabinet;
170
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
The Minister of National Defence records
Les documents du ministre de la Défense nationale
4. the 648 pages of records within the office of the
Minister of National Defence relating to the M5
meetings are partly subject to disclosure under the Act:
4. les 648 pages de documents qui se trouvaient dans le
cabinet du ministre de la Défense nationale et qui
concernaient les réunions M5 sont en partie susceptibles
de divulgation en vertu de la Loi :
i. the personal notes of the Minister’s exempt staff
would not, if ever requested, have been produced to
DND officials. The Court reasonably assumes that any
request for information from the notes would be
prepared by the exempt staff in a typewritten record
of the discussion. Accordingly, the DND did not have
any form of control over the personal notes of the
exempt staff taken at the meetings;
i. les notes personnelles du personnel exonéré du
ministre n’auraient pas été communiquées aux
fonctionnaires du MDN s’ils en avaient fait la
demande. La Cour a des raisons de penser que
toute demande de communication de renseignements
figurant dans les notes serait traitée par le personnel
exonéré dans un procès-verbal dactylographié de
la réunion. Par conséquent, les notes personnelles
consignées durant les réunions par le personnel
exonéré ne relevaient aucunement du MDN;
ii. the e-mail correspondence within the Minister’s
office is not under the control of the DND;
ii. les courriels échangés au sein du cabinet du ministre
ne relèvent pas du MDN;
iii. the agendas for the M5 meetings, which were
originally provided to the Deputy Minister and the
Chief of the Defence Staff, would reasonably be
provided upon request so that they are under the
control of the DND; and
iii. les ordres du jour des réunions M5, qui étaient à
l’origine remis au sous-ministre et au chef d’état-major
de la Défense, seraient raisonnablement communiqués
sur demande, de telle sorte qu’ils relèvent du MDN;
et
iv. the 39 pages of miscellaneous documents, which
include memoranda and briefing notes for the Minister
and were originally provided to the Deputy Minister
and/or the Chief of the Defence Staff, would be
reasonably provided again to the Deputy Minister
and/or the Chief of the Defence Staff and, accordingly,
are under the control of the DND;
iv. les 39 pages de documents divers, lesquels
comprennent des notes de service et des notes
d’information à l’intention du ministre et étaient à
l’origine remis au sous-ministre et/ou au chef
d’état-major de la Défense, seraient raisonnablement
communiquées encore au sous-ministre et/ou au chef
d’état-major de la Défense et, par conséquent, elles
relèvent du MDN;
The PM agendas
Les agendas du PM
5. of the 2 006 pages of records uncovered during the
Commissioner’s investigation, only the four pages
located within the PCO are subject to disclosure under
the Act:
5. sur les 2 006 pages de documents découvertes durant
l’enquête du commissaire, seules les quatre pages se
trouvant au BCP sont susceptibles de communication en
vertu de la Loi :
i. the 2 002 pages of the PM’s agendas archived in the
PMO could not have been obtained by the Clerk of the
Privy Council upon request after their relevant date.
The PMO prepared an edited version of the agendas,
i. les 2 002 pages des agendas du PM archivés au CPM
n’auraient pas pu être obtenues par le greffier du
Conseil privé sur demande après la date qu’ils
portaient. Le CPM préparait une version révisée des
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
171
which was sent daily to the Clerk for a limited
timeframe on the condition that these edited versions
be destroyed each day. The unequivocal evidence from
the PM’s Executive Assistant is that he would have
refused to provide the agendas to the Clerk after the
fact unless directed to do so by the PM or the PM’s
Chief of Staff. The Court reasonably assumes that the
Executive Assistant would have sent the Clerk a memo
with any requested information about a past meeting
rather than sending a copy of the old agenda.
Accordingly, these agendas were not under the control
of the PCO;
agendas, laquelle était envoyée quotidiennement au
greffier pour une période restreinte, à la condition que
ces versions révisées soient détruites chaque jour.
Selon le témoignage non équivoque de l’adjoint
exécutif du PM, il aurait refusé de remettre après coup
les agendas au greffier, sauf directive contraire du PM
ou du directeur du cabinet du PM. La Cour a des
raisons de penser que l’adjoint exécutif aurait envoyé
au greffier une note de service, accompagnée de tout
renseignement demandé portant sur une réunion
passée, au lieu de lui envoyer une copie de l’ancien
agenda. Par conséquent, ces agendas ne relevaient pas
du BCP;
ii. the four pages of the edited agendas located within
the PCO are under the control of the PCO and must
be disclosed under the Access Act except for
appointments of the PM that relate to his private life
and not his functions or duties as Prime Minister, and
names of any individual not an employee or officer of
the government (including individuals such as the
CEO of a Crown corporation, a political party
fundraiser, a lobbyist, or a businessman). Such
information is the personal and private information of
the individual and is exempt as “personal information”
under section 19 of the Access Act; and
ii. les quatre pages des agendas révisés qui se
trouvaient dans les locaux du BCP relèvent du BCP et
doivent être divulguées en vertu de la Loi sur l’accès,
sauf les rendez-vous du PM qui concernent sa vie
personnelle et non ses fonctions ou obligations en tant
que premier ministre, et sauf les noms des personnes
qui ne sont pas des employés ou des cadres de
l’administration fédérale (y compris de personnes
telles que l’administrateur général d’une société
d’État, l’agent de financement d’un parti politique,
un lobbyiste ou un homme d’affaires). Ces
renseignements sont des renseignements personnels
de l’intéressé et sont soustraits à la divulgation en tant
que « renseignements personnels » selon l’article 19
de la Loi sur l’accès;
iii. since the agendas do not contain any of the
subject-matters of the meetings, they do not disclose
any confidences of the Queen’s Privy Council subject
to exclusion under section 69 of the Access Act or
section 39 of the CEA. Similarly, the agendas do not
contain any advice or recommendations for the
Prime Minister or an account of consultations or
deliberations with the Prime Minister which would be
exempt under subsection 21(1) of the Access Act;
iii. puisque les agendas ne font pas état de l’objet des
réunions, ils ne dévoilent pas de renseignements
confidentiels du Conseil privé de la Reine tombant
sous le coup de l’exclusion prévue à l’article 69 de la
Loi sur l’accès ou l’article 39 de la LPC. Pareillement,
les agendas ne contiennent pas d’avis ou de
recommandations à l’intention du premier ministre, ni
de comptes rendus de consultations ou de
délibérations avec le premier ministre, et ils ne sont
donc pas soustraits à la divulgation en vertu du
paragraphe 21(1) de la Loi sur l’accès;
The RCMP records
Les documents de la GRC
6. the 386 pages of the PM’s agendas located on RCMP
premises are under the control of the RCMP and are
subject to disclosure under the Access Act except for the
6. les 386 pages des agendas du PM se trouvant dans les
locaux de la GRC relèvent de la GRC et sont
susceptibles de divulgation en vertu de la Loi sur l’accès,
172
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
“personal information” exempt under section 19, which
is referred to above;
sauf les « renseignements personnels », soustraits à la
divulgation en vertu l’article 19, qui sont mentionnés
plus haut;
The Minister of Transport records
Les documents du ministre des Transports
7. the 46 pages of weekly agendas of the former
minister of Transport are not subject to disclosure under
the Act:
7. les 46 pages d’agendas hebdomadaires de l’ancien
ministre des Transports ne sont pas susceptibles de
communication en vertu de la Loi :
i. an abridged copy of these agendas, which account
for 23 pages of the records, were archived in the
Minister’s office and were created and provided to the
Deputy Minister to facilitate the administration of the
DOT. However, these abridged agendas were provided
for a limited timeframe on the condition that they be
destroyed after their relevant date had passed. The
Deputy Minister testified that she did not reasonably
expect to be able to obtain another copy of the agendas
after the relevant date had passed because the agendas
were restricted to the Minister’s office. In view of this
evidence, the DOT did not have control over the past
abridged agendas when the Access request was filed;
and
i. une copie abrégée de ces agendas, qui représentent
23 pages des documents, était archivée dans le cabinet
du ministre, et elle était préparée et remise au
sous-ministre pour faciliter l’administration du MDT.
Cependant, ces agendas abrégés lui étaient remis pour
une période limitée, et à la condition qu’ils soient
détruits une fois qu’était passée la date qu’ils portaient.
La sous-ministre a témoigné qu’elle ne croyait pas
raisonnablement être en mesure d’obtenir une autre
copie des agendas après qu’était passée la date qu’ils
portaient, parce que les agendas étaient limités au
cabinet du ministre. Compte tenu de ce témoignage,
les agendas abrégés passés ne relevaient pas du MDT
à la date où la demande d’accès a été déposée;
ii. with respect to the unabridged agendas of the
Minister of Transport, which accounted for the
remaining 23 pages of records, the evidence is that
they were not provided to the Deputy Minister or
anyone else in the DOT. For this reason, these
unabridged agendas do not constitute records under
the control of a government institution;
ii. s’agissant des agendas non abrégés du ministre des
Transports, qui représentaient les 23 autres pages, il
ressort de la preuve qu’ils n’étaient pas remis au
sous-ministre ni à quiconque au sein du ministère des
Transports. Pour cette raison, ces agendas non abrégés
ne sont pas des documents relevant d’une institution
fédérale;
General Comments
Observations générales
8. while the PM’s agendas are not subject to disclosure
under Canada’s current Access Act, the Court notes that
even if the PM’s agendas were accessible, the names of
individuals not employed with the government would be
redacted as “personal information” under section 19 of
the Act. This would frustrate an access requester who
was seeking information about whether the PM met with
a particular private individual; and
8. les agendas du PM ne sont pas susceptibles de
divulgation en vertu de la Loi actuelle sur l’accès,
mais la Cour fait remarquer que, même si les agendas
du PM étaient accessibles, les noms des personnes qui
ne sont pas des employés de l’administration fédérale en
seraient supprimés, puisqu’il s’agit de « renseignements
personnels » visés par l’article 19 de la Loi. Cela
contrarierait les desseins de l’auteur d’une demande
d’accès qui voudrait savoir si le PM a rencontré telle ou
telle personne; et
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
173
9. the Court does not decide whether documents such as
the PM’s agendas should be accessible to the public. The
Court does not legislate or change the law. If Parliament
wants the PM’s agendas open to the public, Parliament
must amend the Access Act in such a way as to make
this possible.
9. la Cour ne décide pas si des documents tels que les
agendas du PM devraient être accessibles au public. Il
n’appartient pas à la Cour de légiférer ou de changer la
loi. Si le législateur souhaite que les agendas du PM
soient accessibles au public, il doit modifier la Loi sur
l’accès en ce sens.
IX. LEGAL COSTS
IX. DÉPENS
[212] These four applications have been dismissed
with respect to the majority of the records sought.
However, the applications are allowed with respect to a
small part of the Minister of National Defence file
(docket T-210-05), a small part of the PM file (docket
T-1209-05), and a large part of the RCMP file (docket
T-1210-05). The application in the Minister of Transport
file (docket T-1211-05) has been dismissed in its entirety.
Since the result is divided, the Court shall make no order
as to costs.
[212] Les quatre demandes sont rejetées en ce qui
concerne la majorité des documents sollicités.
Cependant, les demandes sont accueillies pour une petite
portion du dossier relatif au ministre de la Défense
nationale (dossier T-210-05), une petite portion du
dossier relatif au PM (dossier T-1209-05) et une portion
importante du dossier relatif à la GRC (dossier
T-1210-05). La demande portant sur le dossier relatif au
ministre des Transports (dossier T-1211-05) a été rejetée
dans son intégralité. Puisque le résultat est partagé, la
Cour n’adjugera pas de dépens.
[213] The Commissioner requested that the Court
exercise its jurisdiction under subsection 53(2) of the Act
to award costs to the Commissioner even if the
Commissioner has not been successful in the result
because the Court is of the opinion that these
applications raised important new principles in relation
to the Act. The Court cannot agree. The Court has
applied the existing jurisprudence to the actual records in
issue to assess their content and the evidence regarding
the circumstances in which the records were created.
While the Commissioner asked the Court to interpret the
meaning of “control” to mean any record in a minister’s
office that relates to a departmental matter, this
interpretation is not supported by the jurisprudence
and, in the Court’s view, would stretch the meaning
of “control” beyond reason. If that interpretation
prevailed, then any document in the minister’s office
which related to the department would be under the
control of the government institution. That would make
the government institution synonymous with the
minister’s office for the purposes of the current Access
Act. If Parliament wants such documents open to the
public, then Parliament must amend the Access Act.
[213] Le commissaire a demandé à la Cour d’exercer
le pouvoir que lui confère le paragraphe 53(2) de la Loi,
c’est-à-dire de lui accorder les frais et dépens, même s’il
a finalement été débouté. En effet, selon le commissaire,
les demandes dont il s’agit ici soulevaient d’importants
nouveaux principes qui intéressent l’application de la
Loi. La Cour ne partage pas cet avis. Elle a appliqué la
jurisprudence existante aux documents existants en
cause, afin d’évaluer leur contenu et la preuve intéressant
les circonstances dans lesquelles les documents ont été
préparés. Le commissaire a invité la Cour à interpréter
l’expression « relevant de » comme une expression
englobant tout document qui se trouve dans le cabinet
d’un ministre et qui se rapporte à une affaire
ministérielle, mais cette interprétation n’est pas autorisée
par la jurisprudence et, de l’avis de la Cour, elle étendrait
indûment le sens de l’expression. Si cette interprétation
devait être retenue, tout document se trouvant dans le
cabinet d’un ministre et se rapportant au ministère
relèverait de l’institution fédérale. Institution fédérale
serait alors synonyme de cabinet du ministre aux fins
de la Loi actuelle sur l’accès. Si le législateur souhaite
que tels documents soient accessibles au public, il lui
appartient de modifier la Loi sur l’accès.
174
CANADA (INFO. COMM.)
JUDGMENT
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that:
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
JUGEMENT
LA COUR STATUE QUE :
1. The application for judicial review with respect to the
records in the office of the Minister of National Defence
in docket T-210-05 is allowed in small part:
1. La demande de contrôle judiciaire se rapportant aux
documents du cabinet du ministre de la Défense
nationale dans le dossier T-210-05 est accueillie d’une
manière restreinte :
(a) the personal notes of the Minister’s exempt staff and
the e-mail correspondence within the Minister’s office
are not subject to access under the Act; and
a) les notes personnelles du personnel exonéré du
ministre et les courriels échangés au sein du cabinet du
ministre ne sont pas susceptibles d’accès en vertu de la
Loi;
(b) the agendas and the miscellaneous documents for the
M5 meetings originally provided to the Deputy Minister
and/or the Chief of the Defence Staff are subject to
access, while the remainder of the agendas and
miscellaneous documents are not subject to access under
the Act;
b) les agendas et les documents divers relatifs aux
réunions M5 et initialement remis au sous-ministre et/ou
au chef d’état-major de la Défense sont susceptibles de
divulgation, tandis que le reste des agendas et des
documents divers ne l’est pas;
2. The application for judicial review with respect to
records in the Prime Minister’s Office in docket
T-1209-05 is allowed in small part:
2. La demande de contrôle judiciaire se rapportant
aux documents du Cabinet du Premier ministre dans
le dossier T-1209-05 est accueillie d’une manière
restreinte :
(a) the 2 002 pages of the former PM’s agendas archived
in the PMO are not subject to access under the Act; and
a) les 2 002 pages des agendas de l’ancien PM qui
sont archivés au CPM ne sont pas susceptibles de
divulgation en vertu de la Loi;
(b) the 4 pages of the edited agendas located in the PCO
are subject to access except for portions of the agendas
related to the private life of the PM and except for the
names of private individuals not employees or officers of
the government;
b) les quatre pages des agendas révisés se trouvant au
BCP sont susceptibles de divulgation, sauf les portions
des agendas qui concernent la vie personnelle du PM et
les noms des particuliers qui ne sont pas des employés ou
des cadres de l’administration fédérale;
3. The application for judicial review with respect to
the former PM’s agendas in RCMP premises in docket
T-1210-05 is allowed in large part:
3. La demande de contrôle judiciaire se rapportant
aux agendas de l’ancien PM et se trouvant dans les
locaux de la GRC dans le dossier T-1210-05 est pour
l’essentiel accueillie :
(a) the 386 pages of the PM’s agendas are subject to
access under the Act except for portions related to the
private life of the PM and except for the names of private
individuals not employees or officers of the government;
a) les 386 pages des agendas du PM sont susceptibles de
divulgation en vertu de la Loi, sauf les portions se
rapportant à la vie personnelle du PM et les noms des
particuliers qui ne sont pas des employés ou cadres de
l’administration fédérale;
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
175
4. The application for judicial review with respect to the
records in the office of the former minister of Transport
in docket T-1211-05 is dismissed:
4. La demande de contrôle judiciaire se rapportant aux
documents du cabinet de l’ancien ministre des
Transports dans le dossier T-1211-05 est rejetée :
(a) the abridged and unabridged agendas of the former
minister of Transport are not subject to access under the
Act;
a) les agendas abrégés et non abrégés de l’ancien
ministre des Transports ne sont pas susceptibles de
divulgation en vertu de la Loi;
5. Within 60 days of the date of this judgment the
respondents shall disclose to the access requesters the
portions of the records subject to access under the Act
after severing the portions identified above. If there is
a disagreement with any disclosure or severance, the
Commissioner may refer the matter back to this Court
within 30 days after the respondents have completed the
severance and disclosure; and
5. Dans un délai de 60 jours après la date du présent
jugement, les défendeurs communiqueront aux auteurs
des demandes d’accès les portions des documents
susceptibles de divulgation en vertu de la Loi, après en
avoir prélevé les portions indiquées ci-dessus. S’il y a
désaccord sur une divulgation ou un prélèvement, le
commissaire pourra renvoyer l’affaire à la Cour dans un
délai de 30 jours après que les défendeurs auront achevé
le travail de prélèvement et de divulgation;
6. There is no order as to costs.
6. Aucuns dépens ne sont adjugés.
APPENDIX A
1. Access to Information Act, R.S.C., 1985, c. A-1
3. In this Act,
“government institution” means
APPENDICE A
1. Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi
« institution fédérale »
(a) any department or ministry of state of the Government of
Canada, or any body or office, listed in Schedule I, and
a) Tout ministère ou département d’État relevant du
gouvernement du Canada, ou tout organisme, figurant à
l’annexe I;
(b) any parent Crown corporation, and any wholly-owned
subsidiary of such a corporation, within the meaning of
section 83 of the Financial Administration Act;
b) toute société d’État mère ou filiale à cent pour cent d’une
telle société, au sens de l’article 83 de la Loi sur la gestion
des finances publiques.
[. . .]
“head”, in respect of a government institution, means
« responsable d’institution fédérale »
(a) in the case of a department or ministry of state, the
member of the Queen’s Privy Council for Canada who
presides over the department or ministry, or
a) Le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada
sous l’autorité duquel est placé un ministère ou un
département d’État;
(b) in any other case, either the person designated under
subsection 3.2(2) to be the head of the institution for the
purposes of this Act or, if no such person is designated, the
chief executive officer of the institution, whatever their title;
b) la personne désignée en vertu du paragraphe 3.2(2) à titre
de responsable, pour l’application de la présente loi, d’une
institution fédérale autre que celles visées à l’alinéa a) ou, en
l’absence d’une telle désignation, le premier dirigeant de
l’institution, quel que soit son titre.
176
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
...
[. . .]
4. (1) Subject to this Act, but notwithstanding any other Act
of Parliament, every person who is
4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi
mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l’accès aux
documents relevant d’une institution fédérale et peuvent se les
faire communiquer sur demande :
(a) a Canadian citizen, or
a) les citoyens canadiens;
(b) a permanent resident within the meaning of subsection
2(1) of the Immigration and Refugee Protection Act,
b) les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.
has a right to and shall, on request, be given access to any
record under the control of a government institution.
...
[. . .]
10. (1) Where the head of a government institution refuses
to give access to a record requested under this Act or a part
thereof, the head of the institution shall state in the notice given
under paragraph 7(a)
10. (1) En cas de refus de communication totale ou partielle
d’un document demandé en vertu de la présente loi, l’avis
prévu à l’alinéa 7a) doit mentionner, d’une part, le droit de la
personne qui a fait la demande de déposer une plainte auprès du
Commissaire à l’information et, d’autre part :
(a) that the record does not exist, or
a) soit le fait que le document n’existe pas;
(b) the specific provision of this Act on which the refusal
was based or, where the head of the institution does not
indicate whether a record exists, the provision on which a
refusal could reasonably be expected to be based if the
record existed,
b) soit la disposition précise de la présente loi sur laquelle
se fonde le refus ou, s’il n’est pas fait état de l’existence
du document, la disposition sur laquelle il pourrait
vraisemblable- ment se fonder si le document existait.
and shall state in the notice that the person who made the
request has a right to make a complaint to the Information
Commissioner about the refusal.
(2) The head of a government institution may but is not
required to indicate under subsection (1) whether a record
exists.
(2) Le paragraphe (1) n’oblige pas le responsable de
l’institution fédérale à faire état de l’existence du document
demandé.
...
[. . .]
17. The head of a government institution may refuse to
disclose any record requested under this Act that contains
information the disclosure of which could reasonably be
expected to threaten the safety of individuals.
17. Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la
communication de documents contenant des renseignements
dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à la
sécurité des individus.
...
[. . .]
19. (1) Subject to subsection (2), the head of a government
institution shall refuse to disclose any record requested under
this Act that contains personal information as defined in section
3 of the Privacy Act.
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d’une
institution fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels visés à
l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels.
(2) The head of a government institution may disclose any
record requested under this Act that contains personal
information if
(2) Le responsable d’une institution fédérale peut donner
communication de documents contenant des renseignements
personnels dans les cas où :
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
177
(a) the individual to whom it relates consents to the
disclosure;
a) l’individu qu’ils concernent y consent;
(b) the information is publicly available; or
b) le public y a accès;
(c) the disclosure is in accordance with section 8 of the
Privacy Act.
c) la communication est conforme à l’article 8 de la Loi sur
la protection des renseignements personnels.
...
[. . .]
21. (1) The head of a government institution may refuse to
disclose any record requested under this Act that contains
21. (1) Le responsable d’une institution fédérale peut refuser
la communication de documents datés de moins de vingt ans
lors de la demande et contenant :
(a) advice or recommendations developed by or for a
government institution or a minister of the Crown,
a) des avis ou recommandations élaborés par ou pour une
institution fédérale ou un ministre;
(b) an account of consultations or deliberations in which
directors, officers or employees of a government institution,
a minister of the Crown or the staff of a minister participate;
b) des comptes rendus de consultations ou délibérations
auxquelles ont participé des administrateurs, dirigeants ou
employés d’une institution fédérale, un ministre ou son
personnel;
(c) positions or plans developed for the purpose of
negotiations carried on or to be carried on by or on behalf of
the Government of Canada and considerations relating
thereto, or
c) des projets préparés ou des renseignements portant sur
des positions envisagées dans le cadre de négociations
menées ou à mener par le gouvernement du Canada ou en
son nom, ainsi que des renseignements portant sur les
considérations qui y sont liées;
(d) plans relating to the management of personnel or the
administration of a government institution that have not yet
been put into operation,
d) des projets relatifs à la gestion du personnel ou à
l’administration d’une institution fédérale et qui n’ont pas
encore été mis en œuvre.
if the record came into existence less than twenty years prior to
the request.
(2) Subsection (1) does not apply in respect of a record that
contains
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas aux documents
contenant :
(a) an account of, or a statement of reasons for, a decision
that is made in the exercise of a discretionary power or an
adjudicative function and that affects the rights of a person;
or
a) le compte rendu ou l’exposé des motifs d’une décision
qui est prise dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ou
rendue dans l’exercice d’une fonction judiciaire ou
quasi-judiciaire et qui touche les droits d’une personne;
(b) a report prepared by a consultant or an adviser who was
not a director, an officer or an employee of a government
institution or a member of the staff of a minister of the
Crown at the time the report was prepared;
b) le rapport établi par un consultant ou un conseiller qui,
à l’époque où le rapport a été établi, n’était pas un
administrateur, un dirigeant ou un employé d’une institution
fédérale ou n’appartenait pas au personnel d’un ministre,
selon le cas.
...
[. . .]
25. Notwithstanding any other provision of this Act, where
a request is made to a government institution for access to a
record that the head of the institution is authorized to refuse to
disclose under this Act by reason of information or other
material contained in the record, the head of the institution shall
25. Le responsable d’une institution fédérale, dans les cas
où il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans
le document demandé, s’autoriser de la présente loi pour
refuser la communication du document, est cependant tenu,
nonobstant les autres dispositions de la présente loi, d’en
178
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
disclose any part of the record that does not contain, and can
reasonably be severed from any part that contains, any such
information or material.
communiquer les parties dépourvues des renseignements en
cause, à condition que le prélèvement de ces parties ne pose
pas de problèmes sérieux.
26. The head of a government institution may refuse to
disclose any record requested under this Act or any part thereof
if the head of the institution believes on reasonable grounds
that the material in the record or part thereof will be published
by a government institution, agent of the Government of
Canada or minister of the Crown within ninety days after the
request is made or within such further period of time as may be
necessary for printing or translating the material for the
purpose of printing it.
26. Le responsable d’une institution fédérale peut refuser la
communication totale ou partielle d’un document s’il a des
motifs raisonnables de croire que le contenu du document sera
publié en tout ou en partie par une institution fédérale, un
mandataire du gouvernement du Canada ou un ministre dans
les quatre-vingt-dix jours suivant la demande ou dans tel délai
supérieur entraîné par les contraintes de l’impression ou de la
traduction en vue de l’impression.
...
[. . .]
30. (1) Subject to this Act, the Information Commissioner
shall receive and investigate complaints
30. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente
loi, le Commissaire à l’information reçoit les plaintes et fait
enquête sur les plaintes :
(a) from persons who have been refused access to a record
requested under this Act or a part thereof;
a) déposées par des personnes qui se sont vu refuser la
communication totale ou partielle d’un document qu’elles
ont demandé en vertu de la présente loi;
(b) from persons who have been required to pay an amount
under section 11 that they consider unreasonable;
b) déposées par des personnes qui considèrent comme
excessif le montant réclamé en vertu de l’article 11;
(c) from persons who have requested access to records in
respect of which time limits have been extended pursuant to
section 9 where they consider the extension unreasonable;
c) déposées par des personnes qui ont demandé des
documents dont les délais de communication ont été
prorogés en vertu de l’article 9 et qui considèrent la
prorogation comme abusive;
(d) from persons who have not been given access to a
record or a part thereof in the official language requested
by the person under subsection 12(2), or have not been
given access in that language within a period of time that
they consider appropriate;
d) déposées par des personnes qui se sont vu refuser la
traduction visée au paragraphe 12(2) ou qui considèrent
comme contre-indiqué le délai de communication relatif à
la traduction;
(d.1) from persons who have not been given access to a
record or a part thereof in an alternative format pursuant
to a request made under subsection 12(3), or have not
been given such access within a period of time that they
consider appropriate;
d.1) déposées par des personnes qui se sont vu refuser
la communication des documents ou des parties en cause
sur un support de substitution au titre du paragraphe 12(3)
ou qui considèrent comme contre-indiqué le délai de
communication relatif au transfert;
(e) in respect of any publication or bulletin referred to in
section 5; or
e) portant sur le répertoire ou le bulletin visés à l’article 5;
(f) in respect of any other matter relating to requesting or
obtaining access to records under this Act.
f) portant sur toute autre question relative à la demande ou à
l’obtention de documents en vertu de la présente loi.
(2) Nothing in this Act precludes the Information
Commissioner from receiving and investigating complaints of
a nature described in subsection (1) that are submitted by a
person authorized by the complainant to act on behalf of the
complainant, and a reference to a complainant in any other
section includes a reference to a person so authorized.
(2) Le Commissaire à l’information peut recevoir les plaintes
visées au paragraphe (1) par l’intermédiaire d’un représentant
du plaignant. Dans les autres articles de la présente loi, les
dispositions qui concernent le plaignant concernent également
son représentant.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
179
(3) Where the Information Commissioner is satisfied that
there are reasonable grounds to investigate a matter relating to
requesting or obtaining access to records under this Act, the
Commissioner may initiate a complaint in respect thereof.
(3) Le Commissaire à l’information peut lui-même prendre
l’initiative d’une plainte s’il a des motifs raisonnables de croire
qu’une enquête devrait être menée sur une question relative à
la demande ou à l’obtention de documents en vertu de la
présente loi.
...
[. . .]
38. The Information Commissioner shall, within three
months after the termination of each financial year, submit an
annual report to Parliament on the activities of the office during
that financial year.
38. Dans les trois mois suivant la fin de chaque exercice, le
Commissaire à l’information présente au Parlement le rapport
des activités du commissariat au cours de l’exercice.
...
[. . .]
42. (1) The Information Commissioner may
42. (1) Le Commissaire à l’information a qualité pour :
(a) apply to the Court, within the time limits prescribed by
section 41, for a review of any refusal to disclose a record
requested under this Act or a part thereof in respect of which
an investigation has been carried out by the Information
Commissioner, if the Commissioner has the consent of the
person who requested access to the record;
a) exercer lui-même, à l’issue de son enquête et dans les
délais prévus à l’article 41, le recours en révision pour refus
de communication totale ou partielle d’un document, avec le
consentement de la personne qui avait demandé le
document;
(b) appear before the Court on behalf of any person who has
applied for a review under section 41; or
b) comparaître devant la Cour au nom de la personne qui a
exercé un recours devant la Cour en vertu de l’article 41;
(c) with leave of the Court, appear as a party to any review
applied for under section 41 or 44.
c) comparaître, avec l’autorisation de la Cour, comme partie
à une instance engagée en vertu des articles 41 ou 44.
(2) Where the Information Commissioner makes an
application under paragraph (1)(a) for a review of a refusal to
disclose a record requested under this Act or a part thereof, the
person who requested access to the record may appear as a
party to the review.
(2) Dans le cas prévu à l’alinéa (1)a), la personne qui
a demandé communication du document en cause peut
comparaître comme partie à l’instance.
...
[. . .]
48. In any proceedings before the Court arising from an
application under section 41 or 42, the burden of establishing
that the head of a government institution is authorized to refuse
to disclose a record requested under this Act or a part thereof
shall be on the government institution concerned.
48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux
articles 41 ou 42, la charge d’établir le bien-fondé du refus de
communication totale ou partielle d’un document incombe à
l’institution fédérale concernée.
...
[. . .]
53. (1) Subject to subsection (2), the costs of and incidental
to all proceedings in the Court under this Act shall be in the
discretion of the Court and shall follow the event unless the
Court orders otherwise.
53. (1) Sous réserve du paragraphe (2), les frais et dépens
sont laissés à l’appréciation de la Cour et suivent, sauf
ordonnance contraire de la Cour, le sort du principal.
(2) Where the Court is of the opinion that an application for
review under section 41 or 42 has raised an important new
principle in relation to this Act, the Court shall order that costs
be awarded to the applicant even if the applicant has not been
successful in the result.
(2) Dans les cas où elle estime que l’objet des recours visés
aux articles 41 et 42 a soulevé un principe important et nouveau
quant à la présente loi, la Cour accorde les frais et dépens à la
personne qui a exercé le recours devant elle, même si cette
personne a été déboutée de son recours.
180
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
...
[. . .]
69. (1) This Act does not apply to confidences of the Queen’s
Privy Council for Canada, including, without restricting the
generality of the foregoing,
69. (1) La présente loi ne s’applique pas aux documents
confidentiels du Conseil privé de la Reine pour le Canada,
notamment aux :
(a) memoranda the purpose of which is to present proposals
or recommendations to Council;
a) notes destinées à soumettre des propositions ou
recommandations au Conseil;
(b) discussion papers the purpose of which is to present
background explanations, analyses of problems or policy
options to Council for consideration by Council in making
decisions;
b) documents de travail destinés à présenter des problèmes,
des analyses ou des options politiques à l’examen du
Conseil;
(c) agenda of Council or records recording deliberations or
decisions of Council;
c) ordres du jour du Conseil ou procès-verbaux de ses
délibérations ou décisions;
(d) records used for or reflecting communications or
discussions between ministers of the Crown on matters
relating to the making of government decisions or the
formulation of government policy;
d) documents employés en vue ou faisant état de
communications ou de discussions entre ministres sur des
questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou
à la formulation de sa politique;
(e) records the purpose of which is to brief ministers of the
Crown in relation to matters that are before, or are proposed
to be brought before, Council or that are the subject of
communications or discussions referred to in paragraph (d);
e) documents d’information à l’usage des ministres sur des
questions portées ou qu’il est prévu de porter devant le
Conseil, ou sur des questions qui font l’objet des
communications ou discussions visées à l’alinéa d);
(f) draft legislation; and
f) avant-projets de loi ou projets de règlement;
(g) records that contain information about the contents of
any record within a class of records referred to in paragraphs
(a) to (f).
g) documents contenant des renseignements relatifs à la
teneur des documents visés aux alinéas a) à f).
(2) For the purposes of subsection (1), “Council” means the
Queen’s Privy Council for Canada, committees of the Queen’s
Privy Council for Canada, Cabinet and committees of Cabinet.
(2) Pour l’application du paragraphe (1), « Conseil »
s’entend du Conseil privé de la Reine pour le Canada, du
Cabinet et de leurs comités respectifs.
(3) Subsection (1) does not apply to
(3) Le paragraphe (1) ne s’applique pas:
(a) confidences of the Queen’s Privy Council for Canada
that have been in existence for more than twenty years; or
a) aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine
pour le Canada dont l’existence remonte à plus de vingt ans;
(b) discussion papers described in paragraph (1)(b)
b) aux documents de travail visés à l’alinéa (1)b), dans les
cas où les décisions auxquelles ils se rapportent ont été
rendues publiques ou, à défaut de publicité, ont été rendues
quatre ans auparavant.
(i) if the decisions to which the discussion papers relate
have been made public, or
(ii) where the decisions have not been made public, if
four years have passed since the decisions were made.
2. National Defence Act, R.S.C., 1985, c. N-5
2. Loi sur la défense nationale, L.R.C. (1985), ch. N-5
3. There is hereby established a department of the
Government of Canada called the Department of National
Defence over which the Minister of National Defence
appointed by commission under the Great Seal shall preside.
3. Est constitué le ministère de la Défense nationale, placé
sous l’autorité du ministre de la Défense nationale. Celui-ci est
nommé par commission sous le grand sceau.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
181
4. The Minister holds office during pleasure, has the
management and direction of the Canadian Forces and of all
matters relating to national defence and is responsible for
4. Le ministre occupe sa charge à titre amovible et est
responsable des Forces canadiennes; il est compétent pour
toutes les questions de défense nationale, ainsi que pour :
(a) the construction and maintenance of all defence
establishments and works for the defence of Canada; and
a) la construction et l’entretien des établissements et
ouvrages de défense nationale;
(b) research relating to the defence of Canada and to the
development of and improvements in materiel.
b) la recherche liée à la défense nationale et à la mise au
point et au perfectionnement des matériels.
3. Department of Transport Act, R.S.C., 1985, c. T-18
3. Loi sur le ministère des Transports, L.R.C. (1985),
ch. T-18
3. (1) There is hereby established a department of the
Government of Canada called the Department of Transport
over which the Minister of Transport appointed by commission
under the Great Seal shall preside.
3. (1) Est constitué le ministère des Transports, placé sous
l’autorité du ministre des Transports. Celui-ci est nommé par
commission sous le grand sceau.
(2) The Minister holds office during pleasure and has the
management and direction of the Department.
(2) Le ministre occupe sa charge à titre amovible; il assure
la direction et la gestion du ministère.
4. Library and Archives of Canada Act, S.C. 2004, c. 11
4. Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada,
L.C. 2004, ch. 11
7. The objects of the Library and Archives of Canada are
7. Bibliothèque et Archives du Canada a pour mission:
(a) to acquire and preserve the documentary heritage;
a) de constituer et de préserver le patrimoine documentaire;
(b) to make that heritage known to Canadians and to anyone
with an interest in Canada and to facilitate access to it;
b) de faire connaître ce patrimoine aux Canadiens et à
quiconque s’intéresse au Canada, et de le rendre accessible;
(c) to be the permanent repository of publications of the
Government of Canada and of government and ministerial
records that are of historical or archival value;
c) d’être le dépositaire permanent des publications des
institutions fédérales, ainsi que des documents fédéraux et
ministériels qui ont un intérêt historique ou archivistique;
(d) to facilitate the management of information by
government institutions;
d) de faciliter la gestion de l’information par les institutions
fédérales;
(e) to coordinate the library services of government
institutions; and
e) d’assurer la coordination des services de bibliothèque des
institutions fédérales;
(f) to support the development of the library and archival
communities.
f) d’appuyer les milieux des archives et des bibliothèques.
5. Privacy Act, R.S.C., 1985, c. P-21
3. In this Act,
“personal information” means information about an
identifiable individual that is recorded in any form
including, without restricting the generality of the
foregoing,
5. Loi sur la protection des renseignements pesonnels,
L.R.C. (1985), ch. P-21
3. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« renseignements personnels » Les renseignements, quels que
soient leur forme et leur support, concernant un individu
identifiable, notamment :
182
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
(a) information relating to the race, national or ethnic origin,
colour, religion, age or marital status of the individual,
a) les renseignements relatifs à sa race, à son origine
nationale ou ethnique, à sa couleur, à sa religion, à son âge
ou à sa situation de famille;
(b) information relating to the education or the medical,
criminal or employment history of the individual or
information relating to financial transactions in which the
individual has been involved,
b) les renseignements relatifs à son éducation, à son
dossier médical, à son casier judiciaire, à ses antécédents
professionnels ou à des opérations financières auxquelles il
a participé;
(c) any identifying number, symbol or other particular
assigned to the individual,
c) tout numéro ou symbole, ou toute autre indication
identificatrice, qui lui est propre;
(d) the address, fingerprints or blood type of the individual,
d) son adresse, ses empreintes digitales ou son groupe
sanguin;
(e) the personal opinions or views of the individual except
where they are about another individual or about a proposal
for a grant, an award or a prize to be made to another
individual by a government institution or a part of a
government institution specified in the regulations,
e) ses opinions ou ses idées personnelles, à l’exclusion de
celles qui portent sur un autre individu ou sur une
proposition de subvention, de récompense ou de prix à
octroyer à un autre individu par une institution fédérale, ou
subdivision de celle-ci visée par règlement;
(f) correspondence sent to a government institution by the
individual that is implicitly or explicitly of a private or
confidential nature, and replies to such correspondence that
would reveal the contents of the original correspondence,
f) toute correspondance de nature, implicitement ou
explicitement, privée ou confidentielle envoyée par lui à une
institution fédérale, ainsi que les réponses de l’institution
dans la mesure où elles révèlent le contenu de la
correspondance de l’expéditeur;
(g) the views or opinions of another individual about the
individual,
g) les idées ou opinions d’autrui sur lui;
(h) the views or opinions of another individual about a
proposal for a grant, an award or a prize to be made to the
individual by an institution or a part of an institution referred
to in paragraph (e), but excluding the name of the other
individual where it appears with the views or opinions of the
other individual, and
h) les idées ou opinions d’un autre individu qui portent sur
une proposition de subvention, de récompense ou de prix à
lui octroyer par une institution, ou subdivision de celle-ci,
visée à l’alinéa e), à l’exclusion du nom de cet autre individu
si ce nom est mentionné avec les idées ou opinions;
(i) the name of the individual where it appears with other
personal information relating to the individual or where the
disclosure of the name itself would reveal information about
the individual,
i) son nom lorsque celui-ci est mentionné avec d’autres
renseignements personnels le concernant ou lorsque la
seule divulgation du nom révélerait des renseignements
à son sujet;
but, for the purposes of sections 7, 8 and 26 and section 19 of
the Access to Information Act, does not include
toutefois, il demeure entendu que, pour l’application des
articles 7, 8 et 26, et de l’article 19 de la Loi sur l’accès à
l’information, les renseignements personnels ne comprennent
pas les renseignements concernant :
(j) information about an individual who is or was an officer
or employee of a government institution that relates to the
position or functions of the individual including,
j) un cadre ou employé, actuel ou ancien, d’une institution
fédérale et portant sur son poste ou ses fonctions,
notamment:
(i) the fact that the individual is or was an officer or
employee of the government institution,
(i) le fait même qu’il est ou a été employé par
l’institution,
(ii) the title, business address and telephone number of
the individual,
(ii) son titre et les adresse et numéro de téléphone de son
lieu de travail,
[2009] 2 R.C.F.
CANADA (COMM. À L’INFO.)
c. MDN
183
(iii) the classification, salary range and responsibilities of
the position held by the individual,
(iii) la classification, l’éventail des salaires et les
attributions de son poste,
(iv) the name of the individual on a document prepared
by the individual in the course of employment, and
(iv) son nom lorsque celui-ci figure sur un document qu’il
a établi au cours de son emploi,
(v) the personal opinions or views of the individual given
in the course of employment,
(v) les idées et opinions personnelles qu’il a exprimées
au cours de son emploi;
(k) information about an individual who is or was
performing services under contract for a government
institution that relates to the services performed, including
the terms of the contract, the name of the individual and the
opinions or views of the individual given in the course of
the performance of those services,
k) un individu qui, au titre d’un contrat, assure ou a assuré la
prestation de services à une institution fédérale et portant sur
la nature de la prestation, notamment les conditions du
contrat, le nom de l’individu ainsi que les idées et opinions
personnelles qu’il a exprimées au cours de la prestation;
(l) information relating to any discretionary benefit of a
financial nature, including the granting of a licence or
permit, conferred on an individual, including the name of
the individual and the exact nature of the benefit, and
l) des avantages financiers facultatifs, notamment la
délivrance d’un permis ou d’une licence accordés à un
individu, y compris le nom de celui-ci et la nature précise
de ces avantages;
(m) information about an individual who has been dead for
more than twenty years;
m) un individu décédé depuis plus de vingt ans.
6. Financial Administration Act, R.S.C., 1985, c. F-11
2. In this Act,
6. Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C.
(1985), ch. F-11
2. Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
“public officer” includes a minister of the Crown and any
person employed in the federal public administration;
« fonctionnaire public » Ministre ou toute autre personne
employée dans l’administration publique fédérale.
7. Interpretation Act, R.S.C., 1985, c. I-21
7. Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21
2. (1) In this Act,
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente
loi.
“public officer” includes any person in the federal public
administration who is authorized by or under an
enactment to do or enforce the doing of an act or thing or
to exercise a power, or on whom a duty is imposed by or
under an enactment;
« fonctionnaire public » Agent de l’administration publique
fédérale dont les pouvoirs ou obligations sont prévus par
un texte.
8. Canada Evidence Act, R.S.C., 1985, c. C-5
8. Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5
39. (1) Where a minister of the Crown or the Clerk of the
Privy Council objects to the disclosure of information before a
court, person or body with jurisdiction to compel the
production of information by certifying in writing that the
information constitutes a confidence of the Queen’s Privy
Council for Canada, disclosure of the information shall be
refused without examination or hearing of the information by
the court, person or body.
39. (1) Le tribunal, l’organisme ou la personne qui ont le
pouvoir de contraindre à la production de renseignements sont,
dans les cas où un ministre ou le greffier du Conseil privé
s’opposent à la divulgation d’un renseignement, tenus d’en
refuser la divulgation, sans l’examiner ni tenir d’audition à son
sujet, si le ministre ou le greffier attestent par écrit que le
renseignement constitue un renseignement confidentiel du
Conseil privé de la Reine pour le Canada.
184
CANADA (INFO. COMM.)
v. DND
[2009] 2 F.C.R.
(2) For the purpose of subsection (1), “a confidence of the
Queen’s Privy Council for Canada” includes, without
restricting the generality thereof, information contained in
(2) Pour l’application du paragraphe (1), un « renseignement
confidentiel du Conseil privé de la Reine pour le Canada »
s’entend notamment d’un renseignement contenu dans :
(a) a memorandum the purpose of which is to present
proposals or recommendations to Council;
a) une note destinée à soumettre des propositions ou
recommandations au Conseil;
(b) a discussion paper the purpose of which is to present
background explanations, analyses of problems or policy
options to Council for consideration by Council in making
decisions;
b) un document de travail destiné à présenter des problèmes,
des analyses ou des options politiques à l’examen du
Conseil;
(c) an agendum of Council or a record recording
deliberations or decisions of Council;
c) un ordre du jour du Conseil ou un procès-verbal de ses
délibérations ou décisions;
(d) a record used for or reflecting communications or
discussions between ministers of the Crown on matters
relating to the making of government decisions or the
formulation of government policy;
d) un document employé en vue ou faisant état de
communications ou de discussions entre ministres sur des
questions liées à la prise des décisions du gouvernement ou
à la formulation de sa politique;
(e) a record the purpose of which is to brief Ministers of the
Crown in relation to matters that are brought before, or are
proposed to be brought before, Council or that are the
subject of communications or discussions referred to in
paragraph (d); and
e) un document d’information à l’usage des ministres sur des
questions portées ou qu’il est prévu de porter devant
le Conseil, ou sur des questions qui font l’objet des
communications ou discussions visées à l’alinéa d);
(f) draft legislation.
f) un avant-projet de loi ou projet de règlement.
(3) For the purposes of subsection (2), “Council” means the
Queen’s Privy Council for Canada, committees of the Queen’s
Privy Council for Canada, Cabinet and committees of Cabinet.
(3) Pour l’application du paragraphe (2), « Conseil »
s’entend du Conseil privé de la Reine pour le Canada, du
Cabinet et de leurs comités respectifs.
(4) Subsection (1) does not apply in respect of
(4) Le paragraphe (1) ne s’applique pas :
(a) a confidence of the Queen’s Privy Council for Canada
that has been in existence for more than twenty years; or
a) à un renseignement confidentiel du Conseil privé de la
Reine pour le Canada dont l’existence remonte à plus de
vingt ans;
(b) a discussion paper described in paragraph (2)(b)
b) à un document de travail visé à l’alinéa (2)b), dans les cas
où les décisions auxquelles il se rapporte ont été rendues
publiques ou, à défaut de publicité, ont été rendues quatre
ans auparavant.
(i) if the decisions to which the discussion paper relates
have been made public, or
(ii) where the decisions have not been made public, if
four years have passed since the decisions were made.
[2009] 2 R.C.F.
M.R.N.
c. ADVANTAGE CREDIT UNION
T-673-08
2008 FC 853
185
T-673-08
2008 CF 853
The Minister of National Revenue (Applicant)
Le ministre du Revenu national (demandeur)
v.
c.
Advantage Credit Union (Respondent)
Advantage Credit Union (défenderesse)
INDEXED AS : M.N.R. v. ADVANTAGE CREDIT UNION (F.C.)
RÉPERTORIÉ : M.R.N. c. ADVANTAGE CREDIT UNION (C.F.)
Federal Court, Mandamin J.—Saskatoon, May 26;
Ottawa, July 9, 2008.
Cour fédérale, juge Mandamin—Saskatoon, 26 mai;
Ottawa, 9 juillet 2008.
Income Tax — Application for compliance order compelling
observance of requirement for information issued pursuant to
Income Tax Act, s. 231.2(1), obligating Advantage Credit
Union to provide banking documents concerning delinquent
taxpayer and other related account holders — Whether
Minister entitled to issue requirement obligating third party,
Advantage Credit Union, to disclose information concerning
persons unnamed in requirement without first obtaining
judicial authorization — Judicial authorization required where
requirement made to verify compliance by unnamed persons
with any duty or obligation under Income Tax Act.
Impôt sur le revenu — Demande en vue de faire prononcer
une ordonnance d’exécution enjoignant à Advantage Credit
Union d’obtempérer à la demande péremptoire de
renseignements délivrée en vertu de l’art. 231.2(1) de la Loi
de l’impôt sur le revenu pour obtenir la communication de
documents bancaires concernant un contribuable contrevenant
ainsi que d’autres titulaires de comptes — Il s’agissait de
savoir si le ministre avait le droit de délivrer une demande
péremptoire enjoignant à un tiers, soit Advantage Credit
Union, de lui communiquer des renseignements concernant des
personnes non désignées nommément sans d’abord obtenir une
autorisation judiciaire — L’autorisation judiciaire est requise
lorsque la demande péremptoire est délivrée pour vérifier si
les personnes non désignées nommément ont respecté quelque
devoir ou obligation prévu par la Loi de l’impôt sur le revenu.
Construction of Statutes — Interpretation of ss. 231.2(2) and
(3) of the Income Tax Act — S. 231.2(2) relating unnamed
persons to judicial authorization required in s. 231.2(3) —
Unnamed persons in s. 231.2(2), individuals in s. 231.2(3) for
whom requirement made to verify compliance with any duty or
obligation under Income Tax Act.
Interprétation des lois — Interprétation des art. 231.2(2) et
(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu — L’art. 231.2(2) établit
un lien entre les personnes non désignées nommément et
l’autorisation judiciaire visée à l’art. 231.2(3) — Les
personnes non désignées nommément à l’art. 231.2(2) sont les
personnes, dont parle l’art. 231.2(3), desquelles la fourniture
ou la production est exigée pour vérifier si ces personnes ont
respecté quelque devoir ou obligation prévu par la Loi de
l’impôt sur le revenu.
This was an application for a compliance order brought
by the Minister to compel observance of a requirement for
information, issued pursuant to paragraphs 231.2(1)(a) and (b)
of the Income Tax Act (the Act), obligating Advantage Credit
Union (the Credit Union) to provide banking documents
concerning a delinquent tax payer and other related account
holders. Subsection 231.2(2) provides that the Minister shall
not impose a requirement relating to one or more unnamed
persons unless the Minister first obtains the authorization of a
judge under subsection 231.2(3).
Il s’agissait d’une demande présentée par le ministre en vue
de faire prononcer une ordonnance d’exécution enjoignant à
Advantage Credit Union (la Credit Union) d’obtempérer à sa
demande péremptoire de renseignements, délivrée en vertu des
alinéas 231.2(1)a) et b) de la Loi de l’impôt sur le revenu (la
Loi), qui tendait à obtenir la communication de documents
bancaires concernant un contribuable contrevenant et d’autres
titulaires de comptes. Le paragraphe 231.2(2) précise que le
ministre ne peut exiger la fourniture de renseignements ou la
production de documents concernant une ou plusieurs
personnes non désignées nommément, sans y être au préalable
autorisé par un juge en vertu du paragraphe 231.2(3).
186
M.N.R.
v. ADVANTAGE CREDIT UNION
The issue was whether the Minister was entitled to issue a
requirement obligating a third party, the Credit Union, to
disclose information concerning unnamed persons without first
obtaining judicial authorization.
Held, the application should be allowed.
[2009] 2 F.C.R.
Il s’agissait de savoir si le ministre avait le droit de délivrer
une demande péremptoire enjoignant à un tiers, soit la Credit
Union, de lui communiquer des renseignements concernant des
personnes non désignées nommément sans d’abord obtenir une
autorisation judiciaire.
Jugement : la demande doit être accueillie.
This issue turns on the interpretation of subsection 231.2(2)
of the Act. Subsection 231.2(2) of the Act clearly relates “one
or more unnamed persons” to the judicial authorization
required in subsection 231.2(3). Those “one or more unnamed
persons” in subsection 231.2(2) are individuals in subsection
231.2(3) for whom “the requirement is made to verify
compliance by the person or persons in the group with any duty
or obligation under this Act.”
La question porte sur l’interprétation du paragraphe 231.2(2)
de la Loi. Le paragraphe 231.2(2) de la Loi établit clairement
un lien entre « une ou plusieurs personnes non désignées
nommément » et l’autorisation judiciaire visée au paragraphe
231.2(3). Cette personne ou ces « personnes non désignées
nommément » que vise le paragraphe 231.2(2) sont les
personnes, dont parle le paragraphe 231.2(3), desquelles « la
fourniture ou la production est exigée pour vérifier si cette
personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque
devoir ou obligation prévu par la présente loi ».
The Minister led evidence that the requirement, and the
information and documents sought, were not made to verify
compliance by any unnamed person with any duty or
obligation under the Act. As such, subsection 231.2(2) of the
Act is not applicable and the requirement in question is valid.
Accordingly, the compliance order is granted.
Le ministre a déclaré dans sa preuve que ni la demande
péremptoire ni les renseignements et documents exigés
n’avaient pour objet de permettre de vérifier si quelque
personne que ce soit non désignée nommément avait respecté
quelque devoir ou obligation que ce soit prévu par la Loi. Ainsi,
le paragraphe 231.2(2) de la Loi n’est pas d’application et la
demande péremptoire considérée est valable. L’ordonnance
d’exécution a donc été prononcée.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Credit Union Act, 1998 (The), S.S. 1998, c. C-45.2, s. 33.
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 128.
Income Tax Act, R.S.C., 1985 (5th Supp.), c. 1, s. 231.2(1)
(as am. by S.C. 2007, c. 35, s. 63),(2),(3) (as am. by S.C.
1996, c. 21, s. 58).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Credit Union Act, 1998 (The), S.S. 1998, ch. C-45.2, art. 33.
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch.
1, art. 231.2(1) (mod. par L.C. 2007, ch. 35, art. 63),(2),
(3) (mod. par L.C. 1996, ch. 21, art. 58).
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 2), 128.
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Artistic Ideas Inc. v. Canada (Customs and Revenue
Agency), [2005] 2 C.T.C. 25; 2005 DTC 5165; 330 N.R.
378; 2005 FCA 68; Minister of National Revenue v.
Morton, [2007] 4 C.T.C. 108; 2007 DTC 5445; 2007 FC
503.
Artistic Ideas Inc. c. Canada (Agence des douanes et du
revenu), 2005 CAF 68; Ministre du Revenu national c.
Morton, 2007 CF 503.
CONSIDERED:
DÉCISION EXAMINÉE :
M.N.R. v. Toronto Dominion Bank, [2005] 2 C.T.C. 37;
(2004), 2005 DTC 5140; 332 N.R. 70; 2004 FCA 359.
M.R.N. c. Banque Toronto Dominion, 2004 DTC 6700;
2004 CAF 359.
[2009] 2 R.C.F.
M.R.N.
c. ADVANTAGE CREDIT UNION
APPLICATION for a compliance order to compel
observance of a requirement for information, issued
pursuant to paragraphs 231.2(1)(a) and (b) of the Income
Tax Act, obligating Advantage Credit Union to provide
banking documents concerning a delinquent tax payer
and other related account holders. Application allowed.
APPEARANCES:
Brooke Sittler for applicant.
Chrystal L. Atchison for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
Deputy Attorney General of Canada for applicant.
Olive Waller Zinkhan & Waller LLP, Regina, for
respondent.
187
DEMANDE présentée en vue de faire prononcer une
ordonnance d’exécution enjoignant à Advantage Credit
Union d’obtempérer à une demande péremptoire de
renseignements, délivrée en vertu des alinéas 231.2(1)a)
et b) de la Loi de l’impôt sur le revenu, qui tendait à
obtenir la communication de documents bancaires
concernant un contribuable contrevenant et d’autres
titulaires de comptes. Demande accueillie.
ONT COMPARU :
Brooke Sittler pour le demandeur.
Chrystal L. Atchison pour la défenderesse.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Le sous-procureur général du Canada pour le
demandeur.
Olive Waller Zinkhan & Waller LLP, Regina, pour
la défenderesse.
The following are the reasons for order and order
rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs de
l’ordonnance et de l’ordonnance rendus par
[1] MANDAMIN J.: The Minister of National Revenue
(the Minister) issued a requirement for information
(the requirement) obligating Advantage Credit Union
[the Credit Union] to provide banking documents
concerning a delinquent taxpayer, Marcel Simonot,
as well as the banking documents of other related
Credit Union account holders. Following strong
objections by Mr. Simonot, the Credit Union refused to
comply with the requirement. The Minister now applies
for a compliance order compelling observance of
the requirement.
[1] LE JUGE MANDAMIN : Le ministre du Revenu
national (le ministre) a signifié à Advantage Credit
Union [la Credit Union] une demande péremptoire de
renseignements (la demande péremptoire) qui tendait à
obtenir la communication des documents bancaires en
sa possession concernant un contribuable contrevenant,
M. Marcel Simonot, ainsi que les documents bancaires
relatifs à d’autres titulaires de comptes de cet
établissement. Par suite de la ferme opposition de
M. Simonot, la Credit Union a refusé de fournir les
renseignements exigés. Le ministre a introduit la
présente instance en vue de faire prononcer une
ordonnance d’exécution enjoignant à la Credit Union
d’obtempérer à la demande péremptoire.
Issue
La question en litige
[2] Is the Minister entitled to issue a requirement that
will require the Credit Union to disclose information
concerning unnamed persons without first obtaining
judicial authorization?
[2] Le ministre a-t-il le droit de délivrer une demande
péremptoire enjoignant à la Credit Union de lui
communiquer des renseignements concernant des
personnes non désignées nommément sans d’abord
obtenir une autorisation judiciaire?
188
M.N.R.
v. ADVANTAGE CREDIT UNION
[2009] 2 F.C.R.
[3] I have decided that the compliance order should
issue. My reasons follow.
[3] Pour les motifs dont l’exposé suit, j’ai conclu que
l’ordonnance d’exécution demandée doit être prononcée.
Background
Le contexte
[4] The Minister is pursuing collection of unpaid taxes
from Mr. Simonot, whose outstanding tax indebtedness
is over $1.3 million.
[4] Le ministre cherche à recouvrer la dette fiscale de
M. Simonot, qui s’élève à plus de 1,3 million de dollars.
[5] The related parties named in the requirement are
Albertine Simonot, MAS Consulting Inc., Big Al
Investments Ltd. and Bodmin Farms. They all have
accounts or other business dealings with the Credit
Union. Albertine Simonot is the spouse of Mr. Simonot.
MAS Consulting Inc. is now named Marcel Simonot
Consulting Inc. and Marcel Simonot is listed as sole
director in the Saskatchewan Corporate Registry.
Albertine Simonot is listed as sole director and shareholder of Big Al Investments Ltd. in the Registry. The
registered office addresses of the two corporations are
the same as Mr. Simonot‘s law office. Finally, Bodmin
Farms held an account with the Credit Union and that
account is also in the name of Albertine Simonot.
[5] La demande péremptoire désigne nommément les
personnes suivantes liées au débiteur fiscal : Mme Albertine
Simonot, MAS Consulting Inc., Big Al Investments
Ltd. et Bodmin Farms. Tous sont titulaires de comptes
à la Credit Union ou ont d’autres rapports d’affaires
avec elle. Mme Albertine Simonot est la conjointe de
M. Simonot. MAS Consulting Inc. est maintenant
dénommée Marcel Simonot Consulting Inc., et
M. Marcel Simonot est inscrit comme administrateur
unique de cette entreprise au registre des sociétés de la
Saskatchewan [Saskatchewan Corporate Registry].
Mme Albertine Simonot est inscrite au même registre
comme administratrice et actionnaire uniques de Big Al
Investments Ltd. Les sièges de ces deux sociétés ont la
même adresse que le cabinet d’avocat de M. Simonot.
Enfin, Bodmin Farms détenait à la Credit Union un
compte qui était aussi au nom d’Albertine Simonot.
[6] The Minister served the requirement on the Credit
Union on March 29, 2007, then known as Northgate
Credit Union. The requirement, issued pursuant to
paragraphs 231.2(1)(a) and (b) of the Income Tax Act,
R.S.C., 1985 (5th Supp.), c. 1, as amended (the Act),
required the Credit Union to provide information and
documents in respect of Marcel Simonot, Albertine
Simonot, MAS Consulting Inc., Big Al Investments Ltd.
and Bodmin Farms as follows:
[6] Le ministre a signifié la demande péremptoire à la
Credit Union le 29 mars 2007. Cet établissement était
alors dénommé Northgate Credit Union. Ladite demande
péremptoire, délivrée en vertu des alinéas 231.2(1)a) et
b) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e
suppl.), ch. 1, modifiée (la Loi), prescrivait à la Credit
Union de produire les renseignements et les documents
suivants relatifs à Marcel Simonot, Albertine Simonot,
MAS Consulting Inc., Big Al Investments Ltd. et
Bodmin Farms :
[TRADUCTION]
(a)
A statement setting out all entries in all accounts at your
branch, that are known to be or to have been operated or
controlled by, for, or on behalf of the persons named
above or any of them and all joint accounts in the names
of any of those persons and another or others and all
entries that are known to be or to have been related to the
affairs of those persons or any of them, in all other
a)
un état portant la totalité des inscriptions de
tous les comptes de votre succursale qui, à votre
connaissance, sont ou ont été exploités ou contrôlés par
les personnes susnommées, pour elles ou en leur nom,
qu’elles soient considérées individuellement ou
collectivement, et de tous les comptes conjoints détenus
par l’une quelconque de ces personnes et une autre ou
d’autres, ainsi que la totalité des inscriptions de tous les
[2009] 2 R.C.F.
M.R.N.
c. ADVANTAGE CREDIT UNION
accounts at your branch including casual, manager’s
sundry and similar accounts.
189
autres comptes de votre succursale — notamment les
comptes de prêts occasionnels, de gestionnaire, de frais
divers et assimilés — qui, à votre connaissance, sont ou
ont été liées aux affaires de ces personnes ou de l’une
quelconque d’entre elles;
(b)
A statement setting out particulars of all transactions,
including loans and discounts and collateral thereto,
safety deposit box rentals, safekeeping and security
dealings at your branch with, to, for or on behalf of the
persons named above or any of them either alone or with
another or others, or any person or persons known to be
or to have been acting on behalf of those persons or any
of them; and
b)
un état spécifiant le détail de toutes les opérations —
notamment les prêts, les escomptes et l’affectation y
afférente de biens en garantie, la location de coffres-forts,
la garde de valeurs et les opérations sur titres —
effectuées à votre succursale relativement aux personnes
susnommées prises individuellement ou collectivement,
que ce soit avec elles, pour elles ou en leur nom, et
qu’elles aient agi conjointement ou non avec une autre
ou d’autres personnes, et relativement de même à toute(s)
personne(s) qui, à votre connaissance, agit (agissent) ou
a (ont) agi pour les personnes susnommées ou l’une
quelconque d’entre elles;
(c)
All documents, including authorizations, powers of
attorney, mail and telegraphic transfers, accounts,
vouchers, letters, contracts, letters of credit and
statements that are known to be or to have been related to
the entries or transactions set out in the statements
required under (a) and (b) above.
c)
tous les documents — notamment les autorisations, les
procurations, les ordres de virement postal ou
télégraphique, les relevés de compte, les pièces
justificatives, les lettres, les contrats, les lettres de crédit
et les tableaux comptables — qui, à votre connaissance,
sont ou ont été liés aux inscriptions ou aux opérations
figurant sur les états visés aux alinéas a) et b) ci-dessus.
[7] The Credit Union responded on May 17, 2007,
advising that Mr. Simonot had objected to the
requirement and it invited the Minister to seek judicial
authorization for the information sought. The basis for
the Credit Union’s refusal was that the disclosure of the
information sought would also reveal information about
unnamed persons. An exchange of correspondence
followed between the Credit Union and the Minister.
Ultimately, the Credit Union declined to comply with the
requirement.
[7] La Credit Union a répondu au ministre le 17 mai
2007, l’avisant que M. Simonot s’opposait à la demande
péremptoire et l’invitant à solliciter une autorisation
judiciaire pour obtenir les renseignements recherchés.
La Credit Union fondait son refus sur le fait que la
communication des renseignements demandés aurait
aussi pour effet de révéler des renseignements sur des
personnes non désignées nommément. Il s’en est suivi
un échange de lettres entre la Credit Union et le ministre.
Finalement, la Credit Union a maintenu son refus de se
conformer à la demande péremptoire.
[8] Lastly, the Minister provided, by way of affidavit
evidence, at paragraphs 33-35, that:
[8] Ajoutons enfin que le ministre a produit un
affidavit portant les déclarations suivantes, aux
paragraphes 33 à 35 :
The Minister issued the Requirement for purposes related to
the administration and enforcement of the Income Tax Act, in
particular the collection of amounts payable under the Income
Tax Act by Marcel Simonot.
[TRADUCTION]
Le ministre a délivré une demande péremptoire à des fins
liées à l’application et à l’exécution de la Loi de l’impôt sur le
revenu, notamment le recouvrement des impôts payables par
Marcel Simonot sous le régime de cette loi.
The Applicant requires the information to determine whether
Marcel Simonot made a transfer or transfers to any or all of
Albertine Simonot, MAS Consulting Inc., Big Al Investments
Ltd. and Bodmin Farms that may be the subject of collection
Le demandeur a besoin des renseignements en question pour
établir si Marcel Simonot a fait, aux comptes d’Albertine
Simonot, de MAS Consulting Inc. (maintenant dénommée
Marcel Simonot Consulting Inc.), de Big Al Investments Ltd.
190
M.N.R.
v. ADVANTAGE CREDIT UNION
[2009] 2 F.C.R.
action. Collection action may include assessments against any
or all of Albertine Simonot, MAS Consulting Inc. (now known
as Marcel Simonot Consulting Inc.), Big Al Investments Ltd.,
or Bodmin Farms pursuant to section 160 of the Income
Tax Act.
et/ou de Bodmin Farms, un ou plusieurs virements de fonds
qui pourraient faire l’objet de mesures de perception, lesquelles
pourraient prendre la forme de l’établissement de cotisations à
l’égard soit de l’ensemble, soit de l’un ou l’autre, des titulaires
de ces comptes sous le régime de l’article 160 de la Loi de
l’impôt sur le revenu.
The Requirement was not made to verify compliance by any
unnamed person with any duty or obligation under the Income
Tax Act. The information and documents sought in the
Requirement are not required to verify compliance by any
unnamed person with any duty or obligation under the Income
Tax Act.
La demande péremptoire n’a pas été délivrée aux fins de
vérifier le respect par quelque personne que ce soit non
désignée nommément de quelque devoir ou obligation que ce
soit prévu par la Loi de l’impôt sur le revenu. De même, les
renseignements et les documents visés par la demande
péremptoire ne sont pas exigés à ces fins.
Is the Minister entitled to issue a requirement that
requires the Credit Union to disclose information
concerning unnamed persons without first obtaining
judicial authorization?
Le ministre a-t-il le droit de délivrer une demande
péremptoire enjoignant à la Credit Union de lui
communiquer des renseignements concernant des
personnes non désignées nommément sans d’abord
obtenir une autorisation judiciaire?
[9] The relevant provisions of the Act are [s. 231.2(1)
(as am. by S.C. 2007, c. 35, s. 63), (3) (as am. by S.C.
1996, c. 21, s. 58)]:
[9] Voici le texte des dispositions applicables de la Loi
[art. 231.2(1) (mod. par L.C. 2007, ch. 35, art. 63), (3)
(mod. par L.C. 1996, ch. 21, art. 58)] :
231.2 (1) Notwithstanding any other provision of this Act,
the Minister may, subject to subsection (2), for any purpose
related to the administration or enforcement of this Act
(including the collection of any amount payable under this Act
by any person), of a comprehensive tax information exchange
agreement between Canada and another country or jurisdiction
that is in force and has effect or, for greater certainty, of a tax
treaty with another country, by notice served personally or by
registered or certified mail, require that any person provide,
within such reasonable time as stipulated in the notice,
231.2 (1) Malgré les autres dispositions de la présente loi,
le ministre peut, sous réserve du paragraphe (2) et pour
l’application ou l’exécution de la présente loi (y compris
la perception d’un montant payable par une personne en
vertu de la présente loi), d’un accord général d’échange de
renseignements fiscaux entre le Canada et un autre pays ou
territoire qui est en vigueur et s’applique ou d’un traité fiscal
conclu avec un autre pays, par avis signifié à personne ou
envoyé par courrier recommandé ou certifié, exiger d’une
personne, dans le délai raisonnable que précise l’avis :
(a) any information or additional information, including a
return of income or a supplementary return; or
a) qu’elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris une déclaration de revenu
ou une déclaration supplémentaire;
(b) any document.
b) qu’elle produise des documents.
(2) The Minister shall not impose on any person (in this
section referred to as a “third party”) a requirement under
subsection 231.2(1) to provide information or any document
relating to one or more unnamed persons unless the Minister
first obtains the authorization of a judge under subsection (3).
(2) Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé
« tiers » au présent article — la fourniture de renseignements
ou production de documents prévue au paragraphe (1)
concernant une ou plusieurs personnes non désignées
nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en
vertu du paragraphe (3).
(3) On ex parte application by the Minister, a judge may,
subject to such conditions as the judge considers appropriate,
authorize the Minister to impose on a third party a requirement
under subsection (1) relating to an unnamed person or more
(3) Sur requête ex parte du ministre, un juge peut, aux
conditions qu’il estime indiquées, autoriser le ministre à exiger
d’un tiers la fourniture de renseignements ou production de
documents prévue au paragraphe (1) concernant une personne
[2009] 2 R.C.F.
M.R.N.
c. ADVANTAGE CREDIT UNION
than one unnamed person (in this section referred to as the
“group”) where the judge is satisfied by information on oath
that
191
non désignée nommément ou plus d’une personne non
désignée nommément — appelée « groupe » au présent article
— s’il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce
qui suit :
(a) the person or group is ascertainable; and
a) cette personne ou ce groupe est identifiable;
(b) the requirement is made to verify compliance by the
person or persons in the group with any duty or obligation
under this Act. [Emphasis added.]
b) la fourniture ou la production est exigée pour vérifier si
cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté
quelque devoir ou obligation prévu par la présente loi. [Non
souligné dans l’original.]
[10] This issue turns on the interpretation of subsection
231.2(2) of the Act. The Credit Union argues that the
Minister must seek a judicial order before it can impose
a requirement that will release information on
individuals who are unnamed in the requirement. The
Credit Union relies on the Federal Court of Appeal
decision in M.N.R. v. Toronto Dominion Bank, [2005] 2
C.T.C. 37 (Toronto Dominion).
[10] La réponse à cette question dépend de
l’interprétation du paragraphe 231.2(2) de la Loi. La
Credit Union soutient que le ministre doit demander une
ordonnance judiciaire avant de pouvoir exiger qu’elle se
conforme à une demande péremptoire dont l’exécution
aurait pour effet la communication de renseignements
sur des personnes qui ne sont pas désignées nommément
dans cette demande. Elle invoque à l’appui de cette
prétention l’arrêt de la Cour d’appel fédérale M.R.N. c.
Banque Toronto Dominion, 2004 DTC 6700 (Toronto
Dominion).
[11] The Credit Union agrees that subsection 231.2(1)
of the Act empowers the Minister to issue a requirement
to provide documents or information for any purpose
related to the administration or enforcement of the Act.
However, the Credit Union argues that subsection
231.2(2) constrains the Minister from imposing on a
third party, in this case the Credit Union, an obligation to
provide information or documentation relating to one or
more unnamed persons without the prior authorization
of a judge.
[11] La Credit Union reconnaît que le paragraphe
231.2(1) de la Loi confère au ministre le pouvoir de
délivrer une demande péremptoire prescrivant la
fourniture de renseignements ou la production de
documents pour l’application ou l’exécution de ladite
Loi. Elle fait cependant valoir que le paragraphe
231.2(2) interdit au ministre d’exiger d’un tiers,
soit d’elle-même en l’occurrence, la fourniture de
renseignements ou la production de documents
concernant une ou plusieurs personnes non désignées
nommément sans y être au préalable autorisé par un juge.
[12] The necessity to seek judicial authorization to
obtain information from a third party concerning
unnamed persons was considered by the Federal Court of
Appeal in Toronto Dominion, above. In that case, the
Minister served a requirement to provide information on
the Toronto-Dominion Bank requesting information with
respect to a specific account into which it had reason to
believe the named tax debtor had deposited a large
cheque. The account belonged to an unnamed party. The
Federal Court of Appeal decided the Bank was justified
in not providing the information. Justice Décary
described the purpose of subsection 231.2(2) as
protecting the third party holding the information, in that
[12] La Cour d’appel fédérale a examiné dans Toronto
Dominion, précité, la question de la nécessité de
demander une autorisation judiciaire pour obtenir d’un
tiers des renseignements concernant des personnes non
désignées nommément. Dans cette affaire, le ministre
avait signifié à la Banque Toronto-Dominion une
demande péremptoire de renseignements visant un
compte déterminé sur lequel il avait des raisons de croire
que le débiteur fiscal désigné nommément avait déposé
un chèque d’un montant considérable. Or, ce compte
appartenait à une personne non désignée nommément.
La Cour d’appel fédérale a conclu que la Banque avait eu
raison de ne pas communiquer les renseignements
192
M.N.R.
v. ADVANTAGE CREDIT UNION
[2009] 2 F.C.R.
case the Toronto-Dominion Bank, as well as the
unnamed party not under investigation, in that case the
holder of the account in which the cheque was deposited.
Justice Décary stated, at paragraph 7:
demandés. Le juge Décary a défini l’objet du paragraphe
231.2(2) comme étant la protection du tiers détenant les
renseignements recherchés, qui était en l’occurrence la
Banque Toronto-Dominion, ainsi que de la personne non
désignée nommément et non visée par l’enquête, qui était
dans ce cas le titulaire du compte sur lequel le chèque
avait été déposé. Il formulait à ce propos les observations
suivantes, au paragraphe 7 :
The purpose of subsection 231.2(2) is to protect both the third
party with the information and the person concerned. The third
party naturally wants to be sure, before it gives information to
the Minister (which moreover here is confidential under
paragraph 244(d) of the Bank Act) that it has a legal duty to do
so. The person concerned is entitled to have his or her privacy
respected to the extent provided by law. It is specifically to
achieve this twofold objective that Parliament has limited the
Minister’s power and required him to obtain prior judicial
authorization, once the conditions mentioned in paragraphs
231.2(3)(a) and (b) are met.
Le paragraphe 231.2(2) a pour but de protéger à la fois le tiers
détenteur de l’information et la personne concernée. Le tiers
voudra bien s’assurer, avant de remettre au ministre un
renseignement (lequel, par surcroît, est ici confidentiel en vertu
du paragraphe 244d) de la Loi sur les banques), qu’il a
l’obligation légale de le faire. La personne concernée a droit à
ce que sa vie privée soit respectée dans la mesure prévue par les
lois. Et c’est précisément pour réaliser ce double objectif que
le Parlement a circonscrit le pouvoir du ministre et contraint
ce dernier à obtenir une autorisation judiciaire préalable, une
fois remplies les conditions énumérées aux alinéas 231.2(3)a)
et b).
[13] The Credit Union states it is governed by
legislation, section 33 of The Credit Union Act, 1998,
S.S. 1998, c. C-45.2, that protects the confidential
information of customers from disclosure except as
permitted by The Credit Union Act, any other applicable
law or court order, or by customer authorization. The
Credit Union argues that the Federal Court of Appeal’s
reasoning in Toronto Dominion applies in this situation.
[13] La Credit Union rappelle que son activité est régie
par des dispositions — soit celles de l’article 33 de The
Credit Union Act, 1998, S.S. 1998, ch. C-45.2 — qui
interdisent la communication de renseignements
confidentiels relatifs aux clients, sauf disposition
contraire de la même loi ou de toute autre loi applicable,
ordonnance judiciaire ou autorisation du client concerné.
Elle soutient que le raisonnement suivi par la Cour
d’appel fédérale dans Toronto Dominion s’applique aux
faits de la présente espèce.
[14] The Minister contends that the requirement is
valid since the unnamed persons are not themselves the
subject of an investigation. The Minister relies on the
more recent Federal Court of Appeal decision in Artistic
Ideas Inc. v. Canada (Customs and Revenue Agency),
[2005] 2 C.T.C. 25 (Artistic Ideas).
[14] Le ministre affirme de son côté que sa demande
péremptoire est valable puisque les personnes non
désignées nommément ne font pas elles-mêmes l’objet
d’une enquête. Il invoque à l’appui de sa prétention un
arrêt plus récent de la Cour d’appel fédérale : Artistic
Ideas Inc. c. Canada (Agence des douanes et du revenu),
2005 CAF 68 (Artistic Ideas).
[15] In Artistic Ideas, above, the Federal Court of
Appeal again considered subsection 231.2(2) of the Act.
In this case an art dealer, Artistic Ideas, arranged for sale
of art to individuals who donated the art to registered
charities. Artistic Ideas in this case was the third party
and its tax liability was being investigated. The Minister
in Artistic Ideas, above, also wanted to reassess the
donors. The donors received tax deduction receipts from
[15] Dans Artistic Ideas, précité, la Cour d’appel
fédérale a examiné encore une fois le paragraphe
231.2(2) de la Loi. Le contexte factuel était le suivant.
Un marchand d’art exerçant son activité sous la
dénomination d’Artistic Ideas organisait la vente
d’œuvres à des personnes qui en faisaient ensuite le don
à des organismes de bienfaisance enregistrés. Artistic
Ideas était le tiers dans cette affaire, et le ministre
[2009] 2 R.C.F.
M.R.N.
c. ADVANTAGE CREDIT UNION
193
the charities based on the appraised value of the art. The
appraised values exceeded the amount paid by the
donors and the tax deduction provided the donors with
net financial benefits. The Minister required Artistic
Ideas to provide the names of both the donors and the
charities. Artistic Ideas refused and the matter proceeded
to court. Writing for the Federal Court of Appeal, Justice
Rothstein (now of the Supreme Court) took a different
approach than in Toronto Dominion, above. In holding
that the names of the charities must be revealed but
not the names of the donors, Rothstein J.A. stated, at
paragraph 11:
enquêtait sur son obligation fiscale, mais voulait aussi
établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs.
Les organismes de bienfaisance délivraient à ceux-ci,
aux fins de déduction d’impôt, des reçus basés sur la
valeur d’expertise des œuvres en question. Or, la valeur
d’expertise dépassait le montant payé par les donateurs,
de sorte que la déduction d’impôt se traduisait par un
bénéfice net pour ces derniers. Le ministre a exigé
d’Artistic Ideas la communication des noms des
donateurs aussi bien que des organismes de bienfaisance.
Artistic Ideas a refusé d’obtempérer, et le différend a été
porté en justice. Le juge Rothstein (maintenant juge de
la Cour suprême), parlant au nom de la Cour d’appel
fédérale, a abordé la question sous un angle différent de
l’approche suivie dans Toronto-Dominion, précité. Il a
formulé les observations suivantes à l’appui de sa
conclusion selon laquelle les noms des organismes de
bienfaisance devaient être communiqués, mais pas ceux
des donateurs, au paragraphe 11 :
However, where unnamed persons are not themselves under
investigation, subsections 231.2(2) and (3) do not apply.
Presumably, in such cases the names of unnamed persons are
necessary solely for the Minister’s investigation of the third
party. In such cases a third party served with a requirement to
provide information and documents under subsection 231.2(1)
must provide all the relevant information and documents
including the names of unnamed persons. That is because
subsection 231.2(2) only pertains to those unnamed persons in
respect of whom the Minister may obtain an authorization of a
judge under subsection 231.2(3).
Par contre, les paragraphes 231.2(2) et (3) ne s’appliquent pas
si les personnes non désignées nommément ne font pas
elles-mêmes l’objet d’une enquête. On peut supposer que leur
nom est alors nécessaire seulement pour l’enquête effectuée
par le ministre sur le tiers. Dans un tel cas, le tiers à qui est
signifiée une demande de fourniture de renseignements et de
production de documents en vertu du paragraphe 231.2(1) doit
fournir tous les renseignements et documents pertinents, y
compris le nom de personnes non désignées nommément, vu
que le paragraphe 231.2(2) vise seulement les personnes non
désignées nommément à l’égard desquelles le ministre peut
obtenir l’autorisation d’un juge en vertu du paragraphe
231.2(3).
[16] These two Federal Court of Appeal cases were
recently considered by Deputy Judge Strayer in Minister
of National Revenue v. Morton, [2007] 4 C.T.C. 108
(F.C.). He found Artistic Ideas, above, decided after
Toronto Dominion, above, to more clearly indicate the
intention of subsection 231.2(2). He noted that Artistic
Ideas, above, was quite clear in distinguishing between
the charities that were not under investigation and the
donors who were under investigation and therefore not
required to be identified.
[16] Le juge suppléant Strayer a récemment examiné
ces deux arrêts de la Cour d’appel fédérale dans Ministre
du Revenu national c. Morton, 2007 CF 503. Il a conclu
que l’arrêt Artistic Ideas, précité, postérieur à l’arrêt
Toronto Dominion, précité, rendait plus clairement
compte de l’intention sous-jacente au paragraphe
231.2(2). Il a fait observer que l’arrêt Artistic Ideas,
précité, avait établi une distinction très nette entre les
organismes de bienfaisance, qui ne faisaient pas l’objet
d’une enquête, et les donateurs, sur qui le ministre
enquêtait et dont on n’était par conséquent pas tenu de
produire les noms.
[17] I agree with Deputy Judge Strayer. Subsection
231.2(2) clearly relates “one or more unnamed persons”
to the authorization required in subsection 231.2(3).
[17] Je souscris à la conclusion du juge suppléant
Strayer. Le paragraphe 231.2(2) établit clairement un
lien entre « une ou plusieurs personnes non désignées
194
M.N.R.
v. ADVANTAGE CREDIT UNION
[2009] 2 F.C.R.
Those “one or more unnamed persons” in subsection
231.2(2) are individuals in subsection 231.2(3) for whom
“the requirement is made to verify compliance by the
person or persons in the group with any duty or
obligation under this Act.” I conclude that the
interpretation of subsection 231.2(2) given by the
Federal Court of Appeal in Artistic Ideas, above, governs
this matter.
nommément » et l’autorisation visée au paragraphe
231.2(3). Cette personne ou ces « personnes non
désignées nommément » que vise le paragraphe 231.2(2)
sont les personnes, dont parle le paragraphe 231.2(3),
desquelles « la fourniture ou la production est exigée
pour vérifier si cette personne ou les personnes de ce
groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu
par la présente loi ». Je conclus que l’interprétation
donnée du paragraphe 231.2(2) par la Cour d’appel
fédérale dans Artistic Ideas, précité, est celle qu’il
convient d’appliquer à la présente espèce.
[18] The Minister has led evidence that the
requirement, and the information and documents sought,
were not made to verify compliance by any unnamed
person with any duty or obligation under the Act. As
such, I find that subsection 231.2(2) of the Act is not
applicable and the requirement in question is valid.
Accordingly, I will grant the compliance order.
[18] Le ministre a déclaré dans sa preuve que ni la
demande péremptoire ni les renseignements et
documents exigés n’avaient pour objet de permettre de
vérifier si quelque personne que ce soit non désignée
nommément avait respecté quelque devoir ou obligation
que ce soit prévu par la Loi. J’en conclus que le
paragraphe 231.2(2) de la Loi n’est pas d’application et
que la demande péremptoire considérée est valable. En
conséquence, je prononcerai l’ordonnance d’exécution
demandée.
[19] The Credit Union sought the guidance of the
Court in this matter. It acknowledged that should the
requirement be valid, a compliance order should issue
against it. The Minister acknowledges that the Credit
Union was in a difficult position given the objections of
Mr. Simonot. In this regard, the Minister seeks a lesser
amount of costs which I consider to be appropriate in
these circumstances.
[19] La Credit Union voulait que notre Cour l’éclaire
par la présente espèce sur la question en litige. Elle a
reconnu que, si la demande péremptoire était déclarée
valable, il convenait qu’une ordonnance d’exécution soit
prononcée contre elle. Le ministre reconnaît de son côté
que la Credit Union se trouvait dans une position difficile
du fait de l’opposition de M. Simonot. Il demande en
conséquence au titre des dépens un montant inférieur à la
normale, que j’estime juste d’adjuger vu les faits.
ORDER
ORDONNANCE
THIS COURT ORDERS AND ADJUDGES that:
LA COUR STATUE COMME SUIT :
1. The respondent shall comply with the requirement for
information issued pursuant to subsection 231.2(1) of the
Income Tax Act by the Minister of National Revenue to
the respondent on March 29, 2007, within 30 days after
being served with this order;
1. La défenderesse se conformera dans les 30 jours
suivant la signification de la présente ordonnance à la
demande péremptoire que le ministre lui a signifiée le 29
mars 2007 en vertu du paragraphe 231.2(1) de la Loi de
l’impôt sur le revenu.
2. Compliance shall be effected by providing the
documents and information to Jim Wytosky, an officer
with Canada Revenue Agency;
2. Elle s’acquittera de cette obligation en communiquant
les documents et les renseignements exigés à M. Jim
Wytosky, fonctionnaire de l’Agence du revenu du
Canada.
[2009] 2 R.C.F.
M.R.N.
c. ADVANTAGE CREDIT UNION
195
3. The Minister is authorized to effect service of this
order on the respondent by personal service under rule
128 of the Federal Courts Rules [SOR/98-106, r. 1 (as
am. by SOR/2004-283, s. 2)]; and
3. Le ministre est autorisé à signifier la présente
ordonnance à la défenderesse par voie de signification à
une personne physique sous le régime de l’article 128
des Règles des Cours fédérales [DORS/98-106, règle 1
(mod. par DORS/2004-283, art. 2)].
4. Costs are awarded to the Minister in the amount
of $250.
4. Il est adjugé au ministre des dépens au montant
de 250 $.
196
CANADA v. PATEL
[2009] 2 F.C.R.
IMM-2482-07
2008 FC 747
IMM-2482-07
2008 CF 747
The Minister of Citizenship and Immigration
(Applicant)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(demandeur)
v.
c.
Dhruv Navichandra Patel (Respondent)
Dhruv Navichandra Patel (défendeur)
INDEXED AS: CANADA (MINISTER
IMMIGRATION) v. PATEL (F.C.)
OF
CITIZENSHIP
AND
RÉPERTORIÉ : CANADA (MINISTRE DE
c. PATEL (C.F.)
LA
CITOYENNETÉ
ET
DE L’IMMIGRATION)
Federal Court, Lagacé D.J.—Toronto, June 4 and 17,
2008.
Cour fédérale, juge suppléant Lagacé—Toronto, 4 et 17
juin 2008.
Citizenship and Immigration — Status in Canada —
Convention Refugees — “Abandoned child” — Judicial review
of Refugee Protection Division of Immigration and Refugee
Board determination minor respondent Convention refugee,
person in need of protection pursuant to Immigration and
Refugee Protection Act, ss. 96, 97— Respondent, 13, from
India, arriving in Canada with no family here or in India —
Deemed abandoned child — Child protection worker designated
representative for refugee claim — Where claimant deemed
incompetent by age or disability, subjective fear may not be
articulated in rational manner — Subjective fear may be
established by designated representative or inferred from
evidence — Board not unreasonable, wrong to have inferred
subjective fear from evidence, including testimony of child’s
designated representative — In assessing persecution,
cumulative effect of various harms claimant facing, in specific
context, including claimant’s age, must be considered —
Board’s conferring of weight to designated representative’s
evidence not unreasonable — Board not referring to
“humanitarian and compassionate” factors in determining
respondent’s claim — Instead considering “best interests
of child” when determining whether child would be required
to testify — Guideline 3: Child Refugee Claimants: Procedural
and Evidentiary Issues: Guidelines Issued by the Chairperson
Pursuant to Section 65(3) of the Immigration Act requiring
primary consideration of “best interests of the child” at all
stages of processing of child refugee claim — Application
dismissed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada — Réfugiés
au sens de la Convention — « Enfant abandonné » — Contrôle
judiciaire de la décision par laquelle la Section de la protection
des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de
réfugié a reconnu au défendeur mineur la qualité de réfugié au
sens de la Convention et celle de personne à protéger en
application des art. 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés — Le défendeur, de l’Inde, est âgé de
13 ans et est arrivé au Canada sans famille ici ou en Inde — Il
est considéré être un enfant abandonné — Un travailleur social
des services d’aide à l’enfance a été désigné son représentant
aux fins de l’instruction de la demande d’asile — Le
demandeur d’asile qui est réputé incapable en raison de son
âge ou d’une déficience ne sera peut-être pas en mesure de
formuler sa crainte subjective d’une manière raisonnable —
La crainte subjective peut être établie par le représentant
désigné ou être inférée de la preuve — La Commission n’a pas
agi de façon déraisonnable ou incorrecte en inférant la crainte
subjective à partir de la preuve, notamment le témoignage du
représentant désigné de l’enfant — Pour apprécier la
persécution, il faut tenir compte de l’effet cumulatif des
diverses difficultés que le demandeur d’asile subirait dans le
contexte qui lui est propre, en tenant compte notamment de son
âge — La Commission n’a pas agi de façon déraisonnable en
accordant du poids au témoignage du représentant désigné —
La Commission n’a pas fait référence aux motifs d’ordre
humanitaire pour trancher la demande d’asile du défendeur —
Elle a plutôt fait référence à l’« intérêt supérieur de l’enfant »
pour décider si l’enfant devait ou non témoigner — La
Directive N° 3 : Les enfants qui revendiquent le statut de
réfugié : Questions relatives à la preuve et à la procédure :
Directives données par la présidente en application du
paragraphe 65(3) de la Loi sur l’immigration précise qu’il faut
d’abord et avant tout tenir compte de l’« intérêt supérieur de
l’enfant » à toutes les étapes du traitement de la demande
d’asile — Demande rejetée.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA
c. PATEL
197
This was an application for judicial review of the decision
of the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board determining that the minor respondent is a
Convention refugee and a person in need of protection pursuant
to sections 96 and 97 of the Immigration and Refugee
Protection Act. The minor respondent is a 13-year old boy from
India who lived with his grandparents in India after his parents
left for the United States where they continue to live without
status. When the grandfather died, the grandmother arranged to
have the respondent flown to Canada with smugglers. The
Children’s Aid Society of Peel (CASP) and the Refugee
Division consider the respondent to be an abandoned child. His
designated representative for the refugee hearing is a child
protection worker. The designated representative was a primary
witness at the hearing. The Board and CASP considered the
respondent to be an abandoned child with no family in India.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire de la
décision par laquelle la Section de la protection des réfugiés
de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a
reconnu au défendeur mineur la qualité de réfugié au sens de
la Convention et celle de personne à protéger en application
des articles 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés. Le défendeur mineur est un garçon de 13 ans de
l’Inde qui vivait avec ses grands-parents en Inde après que ses
parents sont allés vivre aux États-Unis, où ils continuent de
vivre illégalement. Après le décès du grand-père, la grand-mère
a pris des dispositions pour que le défendeur s’envole pour le
Canada avec des passeurs. La Société d’aide à l’enfance Peel
(la SAEP) et la Section de la protection des réfugiés
considèrent le défendeur comme un enfant abandonné. Le
travailleur social du défendeur a été désigné son représentant
aux fins de l’instruction de la demande d’asile. Le représentant
désigné était un témoin principal lors de l’audience. La
Commission et la SAEP ont considéré le défendeur comme un
enfant abandonné sans famille en Inde.
The United Nations Handbook on Procedures and Criteria
for Determining Refugee Status under the 1951 Convention
and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees
specifically addresses the question of unaccompanied minors
and what a decision maker must consider when determining if
a minor child is a Convention refugee. It states that certain
objective factors may have to be considered when a wellfounded fear is more difficult to establish.
Le Guide des procédures et critères à appliquer pour
déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de
1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés
traite expressément de la question des mineurs non
accompagnés et des critères dont le décideur doit tenir compte
pour décider si un enfant mineur est un réfugié au sens de la
Convention. Il précise que certains facteurs objectifs doivent
être pris en considération lorsque le bien-fondé d’une crainte
est plus difficile à démontrer.
The issue was whether the Board erred in its determination
of the respondent’s refugee claim.
Il s’agissait de savoir si la Commission a commis une
erreur de droit lorsqu’elle s’est prononcée sur la demande
d’asile du défendeur.
Held, the application should be dismissed.
Where deemed incompetent, whether by age or disability,
claimants may not be able to articulate their subjective fear
in a rational manner. In the context of persecution, it may be
contrary to the child’s interests and health to inform the child
of the risks the child faces upon return to his home country. If
a claimant is not competent and the evidence establishes an
objective basis for his fear, it is sufficient that the designated
representative establish a subjective fear in his role as
designated representative or that the subjective fear be inferred
from the evidence. The requirements of a Convention refugee
were not designed to reject children as refugees simply
because a subjective fear cannot be established or experienced.
Therefore, the Board was not unreasonable or incorrect
when it did not explicitly address the subjective fear of the
minor respondent but rather inferred it from the evidence
presented, including the testimony of the child’s designated
representative.
Jugement : la demande doit être rejetée.
Le défendeur qui est réputé incapable en raison de son
âge ou d’une déficience ne sera peut-être pas en mesure de
formuler sa crainte d’une manière raisonnable. S’agissant de
persécution, il peut être contraire aux intérêts de l’enfant et
néfaste pour sa santé de le mettre au courant des risques
auxquels il serait exposé s’il retournait dans son pays d’origine.
Lorsque le défendeur est frappé d’incapacité et lorsque la
preuve établit que sa crainte a un fondement objectif, il suffit
que le représentant désigné établisse l’existence d’une crainte
subjective en sa qualité de représentant désigné ou que la
crainte subjective soit inférée de la preuve. Les critères se
rattachant à la qualité de réfugié au sens de la Convention
n’ont pas été conçus pour rejeter des enfants à ce titre du
seul fait qu’on ne peut faire la preuve d’une crainte
subjective. En conséquence, la Commission n’a pas agi de
façon déraisonnable ou incorrecte en omettant d’aborder
explicitement la crainte subjective du défendeur mineur, mais
en déduisant plutôt que l’enfant mineur avait une crainte
subjective à partir de la preuve produite, y compris le
témoignage de son représentant désigné.
198
CANADA v. PATEL
[2009] 2 F.C.R.
In assessing “persecution,” the Board referred to
“education” and “health care”. However it did not rely solely
on these factors but also relied on the evidence of the CASP
worker. The Board is required to consider the cumulative effect
of the various harms faced by a claimant and to consider the
harms in the specific context of the claimant, including his age.
Failure to do so could constitute a reviewable error. Even if
none of the individual harms feared by a claimant are
persecutory when viewed individually, the combined or
cumulative effects thereof may be. Finally, the Board did not
abdicate its duties to the designated representative whose
testimony the Board examined. The Board gave weight to that
type of evidence as it was entitled to and its decision was far
from unreasonable.
Pour apprécier la « persécution », la Commission a tenu compte
de l’« éducation » et des « soins de la santé ». Cependant, la
Commission ne s’est pas fondée exclusivement sur ces
facteurs, mais aussi sur le témoignage d’un travailleur de la
SAEP. La Commission doit tenir compte de l’effet cumulatif
des diverses difficultés que le demandeur d’asile subirait et
situer ces difficultés dans le contexte propre au demandeur
d’asile, en tenant compte notamment de son âge, à défaut de
quoi la Commission commettrait une erreur susceptible de
révision. Même si, prises individuellement, aucune de ces
difficultés auxquelles le demandeur d’asile craint d’être exposé
ne peut être considérée comme de la persécution, l’effet
combiné ou cumulatif de ces difficultés peut constituer de la
persécution. Enfin, la Commission ne s’est pas déchargée de
ses obligations sur le représentant désigné; le témoignage de
ce dernier a fait l’objet d’un examen de la part de la
Commission. Cette dernière a accordé du poids à cette preuve,
comme elle avait le droit de le faire et sa décision était loin
d’être déraisonnable.
Contrary to the applicant’s argument, the Board did not
refer to “humanitarian and compassionate” factors in its
determination of the respondent’s refugee claim. Rather, it
referred to the “best interests of the child” which were relevant
to the procedures followed herein. It was reasonable for the
Board in these circumstances to consider the respondent’s best
interests when assessing whether he would be required to
testify. Therefore, it was open to the Board to conclude that the
best reasonably available evidence was from the respondent’s
designated representative.
Contrairement à ce que le demandeur affirme, le terme
« humanitaire » ne se retrouve pas dans les motifs de la
Commission. Elle fait plutôt référence à l’« intérêt supérieur
de l’enfant », qui est un facteur pertinent dans la procédure
visée en l’espèce. Il était raisonnable de la part de la
Commission, eu égard aux circonstances, de tenir compte de
l’intérêt supérieur du défendeur pour décider s’il devait ou non
témoigner. Par conséquent, il était loisible à la Commission de
conclure que le meilleur témoignage que l’on pouvait
raisonnablement entendre était celui du représentant désigné
du défendeur.
Guideline 3: Child Refugee Claimants: Procedural and
Evidentiary Issues: Guidelines Issued by the Chairperson
Pursuant to Section 65(3) of the Immigration Act clearly states
that, when seeking refugee status, children have different
requirements from adults and that the “best interests of the
child” should be given primary consideration at all stages of
the processing of child refugee claims. In assessing the minor
respondent’s claim, the Board applied the Guidelines in a
reasonable manner.
La Directive N° 3 : Les enfants qui revendiquent le statut de
réfugié : Questions relatives à la preuve et à la procédure :
Directives données par la présidente en application du
paragraphe 65(3) de la Loi sur l’immigration précise
clairement que, lorsqu’ils demandent l’asile, les enfants ont des
besoins différents des adultes et qu’il faut d’abord et avant tout
tenir compte de l’« intérêt supérieur de l’enfant » à toutes les
étapes du traitement de la demande d’asile. La Commission a
appliqué les Directives de façon raisonnable pour apprécier la
demande d’asile du défendeur mineur.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 72 (as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 194), 96, 97.
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. n° 6.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 72 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 194),
96, 97.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
c. PATEL
199
JURISPRUDENCE CITÉE
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Li v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2005] 3 F.C.R. 239; (2005), 249 D.L.R. (4th) 306; 41
Imm. L.R. (3d) 157; 329 N.R. 346; 2005 FCA 1; Yusuf v.
Canada (Minister of Employment and Immigration),
[1992] 1 F.C. 629 (1991), 7 Admin. L.R. (2d) 86; 133 N.R.
391 (C.A.); Sagharichi v. Canada (Minister of
Employment and Immigration) (1993), 182 N.R. 398;
Nejad v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [1997] F.C.J. No. 1168 (F.C.T.D.) (QL).
Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2005] 3 R.C.F. 239; 2005 CAF 1; Yusuf c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992]
1 C.F. 629 (C.A.); Sagharichi c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1993] A.C.F. n° 796
(C.A.F.) (QL); Nejad c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1997] A.C.F. n° 1168
(1re inst.) (QL).
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Dunsmuir v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190; (2008),
329 N.B.R. (2d) 1; 291 D.L.R. (4th) 577; 69 Admin. L.R.
(4th) 1; 64 C.C.E.L. (3d) 1; [2008] CLLC 220-020; 170
L.A.C. (4th) 1; 95 L.C.R. 65; 372 N.R. 1; 2008 SCC 9;
Zambrano v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2008 FC 481; Velluppillai v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [2000] F.C.J.
No. 301 (F.C.T.D.) (QL); Sarmis v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) (2004), 245 F.T.R. 312; 40
Imm. L.R. (3d) 111; 2004 FC 110; Soto v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2002 FCT 768.
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190;
(2008), 329 R.N.-B. (2e) 1; 2008 CSC 9; Zambrano c.
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration),
2008 CF 481; Velluppillai c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] A.C.F. n° 301 (1re
inst.) (QL); Sarmis c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2004 CF 110; Soto c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002
CFPI 768.
AUTHORS CITED
DOCTRINE CITÉE
Canada. Immigration and Refugee Board. Guideline 3:
Child Refugee Claimants: Procedural and Evidentiary
Issues: Guidelines Issued by the Chairperson Pursuant
to Section 65(3) of the Immigration Act. Ottawa:
Immigration and Refugee Board, 1996.
United Nations. High Commissioner for Refugees.
Refugee Children: Guidelines on Protection and Care,
Geneva, 1994.
United Nations. Office of the United Nations High
Commissioner for Refugees. Handbook on Procedures
and Criteria for Determining Refugee Status under the
1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the
Status of Refugees, Geneva, reedited January 1992.
U.S. Department of State. 2007 Country Reports on
Human Practices — India, Bureau of Democracy,
Human Rights and Labor, March 11, 2008, online:
<http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2007/100614.htm>.
Canada. Commission de l’immigration et du statut de
réfugié. Directive No 3 : Les enfants qui revendiquent
le statut de réfugié : Questions relatives à la preuve et à
la procédure : Directives données par la présidente
en application du paragraphe 65(3) de la Loi sur
l’immigration, Ottawa : Commission de l’immigration
et du statut de réfugié, 1996.
Nations Unies. Haut Commissariat des Nations Unies pour
les réfugiés. Guide des procédures et critères à appliquer
pour déterminer le statut de réfugié au regard de la
Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au
statut des réfugiés, Genève, réédition janvier 1992.
Nations Unies. Haut Commissariat pour les réfugiés. Les
enfants réfugiés : Principes directeurs concernant la
protection et l’assistance, Genève, 1994.
U.S. Department of State. 2007 Country Reports on
Human Practices — India, Bureau of Democracy,
Human Rights and Labor, 11 mars 2008, en ligne :
<http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2007/100614.htm>.
APPLICATION for judicial review of a decision of
the Refugee Protection Division of the Immigration and
Refugee Board determining that the minor respondent is
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision par
laquelle la Section de la protection des réfugiés de la
Commission de l’immigration et du statut de réfugié a
200
CANADA v. PATEL
a Convention refugee and a person in need of protection.
Application dismissed.
APPEARANCES:
Bernard Assan for applicant.
Gregory James for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
Deputy Attorney General of Canada for applicant.
Gregory James, Toronto, for respondent.
The following are the reasons for judgment and
judgment rendered in English by
LAGACÉ D.J.:
[2009] 2 F.C.R.
reconnu au défendeur mineur la qualité de réfugié au
sens de la Convention et celle de personne à protéger.
Demande rejetée.
ONT COMPARU :
Bernard Assan pour le demandeur.
Gregory James pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Le sous-procureur général du Canada pour le
demandeur.
Gregory James, Toronto, pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement et du jugement rendus par
LE JUGE SUPPLÉANT LAGACÉ :
I. Introduction
I. Introduction
[1] This is an application, pursuant to section 72 [as
am. by S.C. 2002, c. 8, s. 194] of the Immigration
and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (Act) of
a decision, dated March 5, 2007, wherein the Board
[Immigration and Refugee Board] determines that the
respondent is a Convention refugee [United Nations
Convention Relating to the Status of Refugees, July 28,
1951, [1969] Can. T.S. No. 6] and a person in need
of protection.
[1] La Cour est saisie d’une demande présentée en
vertu de l’article 72 [mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 194]
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,
L.C. 2001, ch. 27 (la Loi) relativement à une décision en
date du 5 mars 2007 par laquelle la Commission
[Commission de l’immigration et du statut de réfugié] a
reconnu au défendeur la qualité de réfugié au sens de la
Convention [Convention des Nations Unies relative au
statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. n° 6]
ou celle de personne à protéger.
II. Overview
II. Contexte
[2] “I am afraid I will have nowhere to live. Afraid of
having no caregiver in India” (applicant’s background
information, Schedule 1, Tribunal record, at page 114).
[2] [TRADUCTION] « J’ai peur de ne pas avoir d’endroit
où vivre. Peur de ne pas avoir de gardien pour s’occuper
de moi en Inde. » (Renseignements généraux du
demandeur, annexe 1, dossier du tribunal, à la page 114.)
[3] Usually, more than half of any refugee populations
are children. Refugee children are children first and
foremost, and as children, they need special attention.
As refugees, they are particularly at risk (United Nations
[3] Généralement, les enfants constituent plus de la
moitié des populations de réfugiés. Les enfants réfugiés
sont d’abord des enfants et, à ce titre, ils ont besoin d’une
attention spéciale. En tant que réfugiés, ils sont
[2009] 2 R.C.F.
CANADA
c. PATEL
201
High Commissioner for Refugees, Refugee Children:
Guidelines on Protection and Care, Geneva, 1994):
particulièrement en danger (Haut Commissariat des
Nations Unies pour les réfugiés, Les enfants réfugiés :
Principes directeurs concernant la protection et
l’assistance, Genève, 1994) :
Children are vulnerable. They are susceptible to disease,
malnutrition and physical injury.
Les enfants sont vulnérables. Ils sont sujets aux maladies, à la
malnutrition et aux blessures corporelles.
Children are dependent. They need the support of adults, not
only for physical survival, particularly in the early years of
childhood, but also for their psychological and social
well-being.
Les enfants sont dépendants. Ils ont besoin du soutien des
adultes, non seulement pour leur survie physique,
particulièrement dans les premières années de l’enfance, mais
pour leur bien-être psychologique et social également.
Children are developing. They grow in developmental
sequences, like a tower of bricks, each layer depending on the
one below it. Serious delays interrupting these sequences can
severely disrupt development.
Les enfants sont en pleine croissance. Ils s’épanouissent par
phases successives comme une tour de briques, chaque couche
dépendant de celle sur laquelle elle repose. Des retards sérieux
venant interrompre ces périodes successives peuvent perturber
gravement leur développement.
Refugee children face far greater dangers to their safety and
well being than the average child. The sudden and violent onset
of emergencies, the disruption of families and community
structures as well as the acute shortage of resources with which
most refugees are confronted, deeply affect the physical and
psychological well being of refugee children. It is a sad fact
that infants and young children are often the earliest and most
frequent victims of violence, disease and malnutrition which
accompany population displacement and refugee outflows. In
the aftermath of emergencies and in the search for solutions,
the separation of families and familiar structures continue to
affect adversely refugee children of all ages. Thus, helping
refugee children to meet their physical and social needs often
means providing support . . . [Emphasis added.]
Les enfants réfugiés affrontent des dangers quant à leur
sécurité et leur équilibre beaucoup plus grands que l’enfant
moyen. Le choc soudain et violent d’urgences, la dislocation
des familles et des structures communautaires, de même que
l’extrême pénurie de ressources à laquelle la plupart des
réfugiés est confrontée, affectent profondément l’épanouissement
physique et psychologique des enfants réfugiés. Il est triste de
constater que les nourrissons et les enfants en bas âge sont
souvent, le plus précocement et le plus fréquemment, victimes
de violence, de maladies et malnutrition qui accompagnent les
déplacements de population et les flux de réfugiés. Dans les
effets des urgences et dans la recherche de solutions, la
séparation des familles et des structures familières continue
d’affecter gravement les enfants réfugiés de tous âges. Par
conséquent, aider les enfants réfugiés à faire face à leurs
besoins physiques et sociaux souvent signifie apporter un
soutien [. . .] [Non souligné dans l’original.]
III. The facts
III. Les faits
[4] Citizen of India, the respondent, is a 13-year-old
boy named Dhruv Navichandra Patel. His father left
Grandhinigar, Gujarat, India for the United States in
1994. His mother joined in 1996 leaving the respondent,
then a baby, with his grandparents in India.
[4] Citoyen de l’Inde, le défendeur est un garçon âgé
de 13 ans nommé Dhruv Navichandra Patel. En 1994,
son père a quitté Grandhinigar, dans l’État du Gujarat
(Inde), pour les États-Unis, où sa mère l’a rejoint en
1996, laissant le défendeur, alors bébé, à la garde des
grands-parents en Inde.
[5] The respondent’s parents continue to live without
status in the United States. After the death of the
respondent’s grandfather in 1998, the respondent’s
uncle, who has legal status in the United States, makes
provisions to sponsor the respondent’s grandmother.
[5] Les parents du défendeur continuent de vivre
illégalement aux États-Unis. Après le décès du
grand-père du défendeur en 1998, son oncle, qui vit aux
États-Unis en toute légalité, a fait le nécessaire pour
parrainer la grand-mère du défendeur.
202
CANADA v. PATEL
[2009] 2 F.C.R.
[6] The respondent’s grandmother arranges to have
a man, unknown to the minor respondent, take him from
Gujarat to Mumbai where he boards an airplane with
two men he does not know and flies to Canada. The
respondent is instructed to say that his name is Mohamed
Doma and is given a birth date and age.
[6] La grand-mère du défendeur a pris des dispositions
pour qu’un homme inconnu du défendeur mineur
l’emmène de l’État du Gujarat à Mumbai, où il est
monté à bord d’un avion avec deux hommes qu’il ne
connaissait pas et s’est envolé pour le Canada. Le
défendeur a reçu pour instruction de dire qu’il s’appelait
Mohamed Doma, qu’il avait un certain âge et de fournir
une certaine date de naissance.
[7] The respondent arrives in Canada at Pearson
International Airport on November 24, 2004 using a
fraudulent Canadian passport in the name of one
Mohamed Doma. He is in the company of two
smugglers; one who was a known criminal to the
Canadian airport authorities. No letter of permission to
travel with the child is presented to the airport
authorities. And since his arrival in Canada the
respondent is placed and remains in the care of the
Children’s Aid Society of Peel (CASP) where his true
identity is later revealed.
[7] Le défendeur est arrivé au Canada, à l’aéroport
international Pearson, le 24 novembre 2004, avec un
passeport canadien frauduleux établi au nom de
Mohamed Doma. Il était en compagnie de deux
passeurs, dont l’un était un criminel connu des autorités
aéroportuaires canadiennes. Aucune lettre de permission
de voyager avec l’enfant n’a été présentée aux autorités
aéroportuaires et le défendeur a été confié aux soins de
la Société d’aide à l’enfance Peel (la SAEP), où sa
véritable identité a par la suite été dévoilée.
[8] His designated representative for the purposes of
his refugee hearing is his child protection worker,
Mohamed Shaw, a primary witness at the hearing of the
claim for protection.
[8] M. Mohamed Shaw, travailleur social de la SAEP,
qui est chargé du dossier du défendeur, a été désigné
représentant de ce dernier. M. Shaw est un des
principaux témoins qui a été entendu lors de l’instruction
de la demande d’asile.
[9] Both the CASP and the Refugee Division consider
the respondent to be an abandoned child with no family
in India.
[9] La SAEP et la Section de la protection des réfugiés
ont toutes les deux considéré le défendeur comme un
enfant abandonné sans famille en Inde.
IV. Issue
IV. Question à trancher
[10] Does the Board err in law when it determines the
minor respondent to be a Convention refugee and a
person in need of protection?
[10] La Commission a-t-elle commis une erreur de
droit en estimant que le défendeur mineur avait la qualité
de réfugié au sens de la Convention et celle de personne
à protéger?
V. Preliminary issue: Unaccompanied minors
V. Question préliminaire : les mineurs non accompagnés
[11] The United Nations Handbook on Procedures and
Criteria for Determining Refugee Status under the 1951
Convention and the 1967 Protocol relating to the Status
of Refugees, Geneva, reedited January 1992 (UNHCR
Handbook) specifically addresses the question of
[11] Le Guide des procédures et critères à appliquer
pour déterminer le statut de réfugié au regard de la
Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au
statut des réfugiés (Genève, réédition janvier 1992)
(Guide du HCNUR) traite expressément de la question
[2009] 2 R.C.F.
CANADA
c. PATEL
203
unaccompanied minors and what a decision maker
must consider when determining if a minor child is a
Convention Refugee (at paragraphs 214-219):
des mineurs non accompagnés et des critères dont on
doit tenir compte pour décider si un enfant mineur est
un réfugié au sens de la Convention (aux paragraphes
214 à 219) :
214. The question of whether an unaccompanied minor may
qualify for refugee status must be determined in the first
instance according to the degree of his mental development
and maturity. In the case of children, it will generally be
necessary to enroll the services of experts conversant with child
mentality. A child—and for that matter, an adolescent—not
being legally independent should, if appropriate, have a
guardian appointed whose task it would be to promote a
decision that will be in the minor’s best interests. In the absence
of parents or of a legally appointed guardian, it is for the
authorities to ensure that the interests of an applicant for
refugee status who is a minor are fully safeguarded.
214. La question de savoir si un mineur non accompagné
remplit les conditions nécessaires pour obtenir le statut de
réfugié doit être déterminée en premier lieu d’après son degré
de développement mental et de maturité. S’il s’agit d’un enfant,
il faudra généralement recourir aux services d’experts
connaissant bien la mentalité enfantine. Un enfant — de même
d’ailleurs qu’un adolescent — n’ayant pas la pleine capacité
juridique, il conviendra peut-être de lui désigner un tuteur, qui
aura pour tâche de promouvoir la prise d’une décision au mieux
des intérêts du mineur. En l’absence de parents ou de tuteur
légalement désigné, il incombe aux autorités de veiller à ce
que les intérêts du demandeur mineur soient pleinement
sauvegardés.
215. Where a minor is no longer a child but an adolescent, it
will be easier to determine refugee status as in the case of an
adult, although this again will depend upon the actual degree of
the adolescent’s maturity. It can be assumed that—in the
absence of indications to the contrary—a person of 16 or over
may be regarded as sufficiently mature to have a well-founded
fear of persecution. Minors under 16 years of age may
normally be assumed not to be sufficiently mature. They may
have fear and a will of their own, but these may not have the
same significance as in the case of an adult.
215. Lorsqu’un mineur n’est plus un enfant mais un
adolescent, il sera plus facile de procéder comme dans le cas
d’un adulte pour établir sa qualité de réfugié, encore que cela
aussi dépende du degré réel de maturité de l’adolescent. Sauf
indications contraires, on peut admettre qu’une personne de 16
ans ou plus possède une maturité suffisante pour éprouver
« avec raison » une crainte d’être persécutée. On peut
normalement croire que les mineurs de moins de 16 ans n’ont
pas une maturité suffisante. Ils peuvent éprouver de la crainte
et être en mesure d’exprimer leur volonté; mais sans que cela
doive nécessairement être interprété de la même manière que
s’il s’agissait d’un adulte.
216. It should, however, be stressed that these are only general
guidelines and that a minor’s mental maturity must normally be
determined in the light of his personal, family and cultural
background.
216. Il convient toutefois de souligner qu’il ne s’agit ici que de
directives générales et que la maturité mentale d’un mineur
doit normalement être appréciée compte tenu des facteurs
personnels, familiaux et culturels.
217. Where the minor has not reached a sufficient degree of
maturity to make it possible to establish well-founded fear
in the same way as for an adult, it may be necessary to
have greater regard to certain objective factors. Thus, if an
unaccompanied minor finds himself in the company of a
group of refugees, this may—depending on the circumstances
—indicate that the minor is also a refugee.
217. Lorsque le mineur n’a pas atteint un degré de maturité
suffisant pour que l’on puisse établir le bien-fondé de ses
craintes de la même façon que chez un adulte, il conviendra
peut-être d’accorder plus d’importance à certains facteurs
objectifs. Ainsi, lorsqu’un mineur non accompagné se trouve
en compagnie d’un groupe de réfugiés, on peut éventuellement
— selon les circonstances — en conclure qu’il est lui-même
un réfugié.
218. The circumstances of the parents and other family
members, including their situation in the minor’s country of
origin, will have to be taken into account. If there is reason to
believe that the parents wish their child to be outside the
country of origin on grounds of well-founded fear of
persecution, the child himself may be presumed to have
such fear.
218. Il faudra tenir compte de la situation des parents et des
autres membres de la famille, notamment de leur situation dans
le pays d’origine du mineur. S’il y a lieu de penser que les
parents souhaitent que leur enfant demeure hors de son pays
d’origine parce qu’ils craignent avec raison qu’il n’y soit
persécuté, on peut présumer que l’enfant lui-même partage
cette crainte.
204
CANADA v. PATEL
[2009] 2 F.C.R.
219. If the will of the parents cannot be ascertained or if such
will is in doubt or in conflict with the will of the child, then the
examiner, in cooperation with the experts assisting him, will
have to come to a decision as to the well-foundedness of the
minor’s fear on the basis of all the known circumstances, which
may call for a liberal application of the benefit of the doubt.
[Emphasis added.]
219. Si la volonté des parents ne peut pas être constatée ou si
cette volonté est douteuse ou contraire à celle de l’enfant,
l’examinateur, agissant avec le concours des experts qui
l’assistent, devra prendre une décision quant au bien-fondé des
craintes du mineur sur la base de toutes les circonstances
connues; celles-ci peuvent le conduire à accorder largement le
bénéfice du doute. [Non souligné dans l’original.]
[12] This is in brief the setting in which this Court is
called to review the Board’s decision.
[12] Voilà, en bref, le contexte dans lequel notre Cour
est appelée à réviser la décision de la Commission.
VI. Standard of review
VI. Norme de contrôle
[13] Only two standards of review are now
recognized: reasonableness and correctness (Dunsmuir
v. New Brunswick, [2008] 1 S.C.R. 190, at paragraph 34).
[13] Désormais, il n’y a que deux normes de contrôle
qui sont reconnues : celle de la décision raisonnable et
celle de la décision correcte (Dunsmuir c. NouveauBrunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, au paragraphe 34).
[14] The question of whether the officer applied the
correct test is reviewable on the correctness standard,
while the deferential standard of reasonableness
continues to be the appropriate standard of review for a
humanitarian and compassionate decision as a whole,
given the discretionary nature of a humanitarian and
compassionate decision and its factual intensity
(Zambrano v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2008 FC 481).
[14] La question de savoir si l’agent a appliqué le bon
critère est assujettie à la norme de la décision correcte,
tandis que c’est la norme de la décision raisonnable, qui
appelle un degré plus élevé de retenue judiciaire, qui
continue à être la norme de contrôle appropriée dans le
cas des décisions fondées sur des raisons d’ordre
humanitaire, compte tenu du caractère discrétionnaire
de ces décisions et du fait qu’elles sont largement
axées sur les faits (Zambrano c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 481).
[15] The Court must now apply the appropriate
standard of review to each asserted error.
[15] La Cour doit maintenant appliquer la norme de
contrôle appropriée à chacune des erreurs reprochées en
l’espèce.
VII. Standard of proof
VII. Norme de preuve
[16] The applicant submits that the Board confuses in
its decision the standard of proof for sections 96 and 97
of the Act, and errs as a result in its application of the
requisite standard in this case, when it concludes that the
evidence has established:
[16] Suivant le demandeur, la Commission a confondu
dans sa décision la norme de preuve prévue aux articles
96 et 97 de la Loi, et s’est en conséquence trompée
dans son application de la norme exigée en l’espèce
lorsqu’elle a conclu que la preuve établissait :
. . . that there is a “reasonable chance” or “serious possibility”
that this child would be persecuted by reason of his
membership in a particular social group, an abandoned child,
should he return to India with no caregiver and that using the
same standard of proof, that such consequences constitute cruel
and unusual treatment.
[. . .] qu’il existe une « possibilité raisonnable » ou une
« possibilité sérieuse » que cet enfant soit persécuté du fait de
son appartenance à un groupe social, celui des enfants
abandonnés, s’il retourne en Inde sans aucun gardien et,
utilisant la même norme de preuve, que ces conséquences
constituent un traitement cruel et inusité.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA
c. PATEL
205
[17] The applicant submits that the Board uses the
wrong legal test when it considers section 97 of the
Act, and that the Board should have applied the standard
set out in Li v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), [2005] 3 F.C.R. 239 (F.C.A.) (Li).
[17] Le demandeur affirme que la Commission n’a
pas appliqué le bon critère légal lorsqu’elle a examiné
l’article 97 de la Loi, et il ajoute que la Commission
aurait dû appliquer la norme énoncée dans le jugement
Li c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2005] 3 R.C.F. 239 (C.A.F.) (Li).
[18] The respondent acknowledges that the standard
of review is correctness when considering if a tribunal
has applied the proper legal test to section 97 of the Act,
but submits that the issue as to whether the Board
applied the proper test when they determined the minor
child to be a person in need of protection is moot.
Furthermore, they note that the standard set out in Li
only applies to section 97 of the Act, while here the
minor child was found to be a Convention refugee
pursuant to section 96 of the Act.
[18] Le défendeur reconnaît que la norme de contrôle
applicable est celle de la décision correcte lorsqu’on
vérifie si le tribunal a appliqué le bon critère dans le
cas de l’article 97 de la Loi. Il ajoute toutefois que la
question de savoir si la Commission a appliqué le bon
critère pour décider si l’enfant mineur était une personne
à protéger est une question théorique. Il fait par ailleurs
observer que la norme énoncée dans le jugement Li ne
s’applique qu’à l’article 97 de la Loi, alors que, dans
le cas qui nous occupe, la qualité de réfugié au sens
de la Convention a été reconnue à l’enfant mineur
conformément à l’article 96 de la Loi.
[19] When referring to persecution, the Board refers
in fact specifically to section 96 of the Act, for which the
correct legal test is in fact “reasonable chance” or
“serious possibility”. Therefore, this Court finds that the
Board applies in its decision the correct test with respect
to section 96.
[19] Lorsqu’elle parle de persécution, la Commission
cite expressément l’article 96 de la Loi, dont le critère
légal approprié est en fait celui de la « possibilité
raisonnable » ou de la « possibilité sérieuse ». La Cour
estime donc que la Commission a appliqué le bon critère
dans sa décision au sujet de l’article 96.
[20] In order to qualify as a “protected person” the
respondent needs to satisfy the Board only that he meets
the requirements of either section 96 or 97, not both. If
he meets the legal threshold required for section 96, then
any error with respect to section 97 is moot.
[20] Pour répondre à la définition de « personne à
protéger », il suffit pour le défendeur de convaincre la
Commission qu’il remplit les conditions de l’article 96
ou de l’article 97, et non des deux. S’il remplit la
condition préliminaire légale prévue à l’article 96, toute
erreur reprochée au sujet de l’article 97 devient une
question théorique.
VIII. Analysis
VIII. Analyse
A. No Evidence of Subjective Fear
[21] The applicant submits that there cannot be a
finding that a person is a refugee under section 96 unless
that person demonstrates that he/she has a subjective fear
of persecution and that his/her fear is objectively
well-grounded. In finding that the minor child “meets
the standard under both sections of the Act . . . on the
basis of being a member of a particular social group, an
abandoned child [and] a child at risk of cruel and unusual
A. Absence de preuve de crainte subjective
[21] Le demandeur soutient qu’on ne peut conclure
qu’une personne est un réfugié au sens de l’article 96
que si cette personne démontre qu’elle a une crainte
subjective de persécution et que cette crainte a un
fondement objectif. Pour conclure que l’enfant mineur
« satisfait à la norme énoncée dans les deux articles de
la Loi [. . .] en tant que membre d’un groupe social, celui
des enfants abandonnés et [. . .] en tant qu’enfant exposé
206
CANADA v. PATEL
[2009] 2 F.C.R.
treatment or punishment”, according to the applicant
the Board erroneously did not “expect that the [minor
child] would have a subjective fear of returning”
because, until he left, he had lived with his grandmother
without any problems.
au risque de traitement ou de peine cruels et inusités »,
la Commission a, selon le demandeur, conclu à tort
qu’elle ne s’attendait pas à ce que l’enfant mineur « ait
une crainte subjective de rentrer en Inde », puisque,
jusqu’à son départ pour le Canada, il avait vécu sans
problème chez sa grand-mère.
[22] Furthermore, the applicant submits that the Board
has no basis in law to find that the minor child is a
Convention refugee, as described in section 96 of the
Act, if there is no evidence of a subjective fear of
persecution until he left India, and if the Board is
unprepared to ascertain whether he has any such fears if
returned in the future.
[22] Le demandeur estime en outre que la Commission
n’était pas fondée en droit de conclure que l’enfant
mineur était un réfugié au sens de la Convention au sens
de l’article 96 de la Loi si elle ne disposait d’aucun
élément de preuve portant sur une crainte subjective de
persécution jusqu’à son départ de l’Inde, et si la
Commission n’était pas disposée à vérifier si l’enfant
mineur a une telle crainte pour le cas où il retournerait
plus tard en Inde.
[23] The applicant also insists that it is not open to
the Board to simply assume, without any evidence,
that the minor child fears going back to India; that it
is one thing for the Board to be more flexible when
assessing the subjective fear element of a child’s
claim, as recommended by the guidelines on children
refugee claimants (the Guideline) Guideline 3: Child
Refugee Claimants: Procedural and Evidentiary Issues:
Guidelines Issued by the Chairperson Pursuant to
section 65(3) of the Immigration Act, 30 September 1996
(Guidelines on Children Refugee Claimants), and the
jurisprudence, and another to assume, without evidence,
the existence of subjective fear. Consequently, the
applicant submits that the Board errs in making that
unfounded assumption.
[23] Le demandeur insiste aussi pour dire qu’il n’est
pas loisible à la Commission de se contenter de
présumer, sans aucune preuve à l’appui, que l’enfant
mineur craint de retourner en Inde. Il ajoute qu’il y a une
différence entre, d’une part, le fait pour la Commission
de faire preuve de plus de souplesse lorsqu’il s’agit
d’apprécier l’aspect subjectif de la crainte d’un enfant,
comme le recommandent les directives sur les enfants
qui revendiquent le statut de réfugié Directive N° 3 : Les
enfants qui revendiquent le statut de réfugié : Questions
relatives à la preuve et à la procédure : Directives
données par la présidente en application du paragraphe
65(3) de la Loi sur l’immigration, 30 septembre 1996
(les Directives) et la jurisprudence et, d’autre part, de
présumer l’existence d’une crainte subjective sans
disposer de preuves à l’appui. Le demandeur affirme en
conséquence que la Commission a commis une erreur en
formulant une hypothèse non fondée.
[24] The respondent submits that as a matter of fact,
the minor child is 13 years old, and it is not reasonable
to expect a child of that age to:
[24] Le défendeur rappelle que l’enfant mineur a 13
ans et qu’on ne peut raisonnablement s’attendre à ce
qu’un enfant de cet âge :
a. comprehend the circumstances that he would find
upon his return to India;
a. comprenne la situation dans laquelle il se retrouverait
à son retour en Inde;
b. understand the consequences of returning to India;
b. saisisse les conséquences d’un retour en Inde;
c. be able to articulate such factors;
c. soit en mesure d’articuler ces facteurs;
d. be able to articulate his fear.
d. soit en mesure d’articuler sa crainte.
[2009] 2 R.C.F.
CANADA
c. PATEL
207
[25] These concerns are addressed in the Guidelines,
as follows:
[25] Ces aspects sont abordés dans les Directives, dans
lesquelles on lit ce qui suit :
In general, children are not able to present evidence with the
same degree of precision as adults with respect to context,
timing, importance and details. They may be unable, for
example, to provide evidence about the circumstances
surrounding their past experiences or their fear of future
persecution. In addition, children may manifest their fears
differently from adults.
En général, les enfants ne sont pas capables de témoigner avec
autant de précision que les adultes au regard du contexte, du
moment, de l’importance et des détails d’un fait. Ils peuvent
être incapables, par exemple, de témoigner au sujet des
circonstances entourant leurs expériences passées ou de leur
crainte de persécution future. De plus, les enfants peuvent
manifester leurs craintes d’une manière différente d’un adulte.
...
[. . .]
2. A child claimant may not be able to express a subjective
fear of persecution in the same manner as an adult
claimant. Therefore, it may be necessary to put more
weight on the objective rather than the subjective
elements of the claim. The Federal Court of Canada
(Appeal Division) has said the following on this issue:
. . . I am loath to believe that a refugee status claim
could be dismissed solely on the ground that as the
claimant is a young child . . . he or she was incapable
of experiencing fear the reasons for which clearly
exist in objective terms (Yusuf v. Canada (Minister of
Employment and Immigration), [1992] 1 F.C. 629, per
Hugessen, J.A.).
2. Il se peut qu’un enfant demandeur du statut de réfugié ne
puisse exprimer une crainte subjective de persécution de
la même manière qu’un demandeur adulte. Par
conséquent, il faudra peut-être accorder plus de poids aux
éléments objectifs qu’aux éléments subjectifs de la
revendication. La Cour fédérale du Canada (Section
d’appel) a dit ce qui suit sur cette question :
[. . .] il répugne de penser que l’on pourrait rejeter une
demande de statut de réfugié au seul motif que le
revendicateur, étant un enfant en bas âge [. . .], était
incapable de ressentir la crainte dont les éléments
objectifs sont manifestement bien fondés (Yusuf c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1992] 1 C.F. 629, le juge Hugessen).
[26] Although there is a great deal of case law
addressing the requirement that a claimant must
show that he has both a subjective and an objective fear
of persecution, this jurisprudence is overwhelmingly
directed to situations where a claimant has not been able
to establish that the fear is objectively well founded. In
such a circumstance, the Court and the Board, have
stated that it is not enough for the applicant to be
afraid—there must be an objective reason for him or her
to be afraid. In such cases, the subjective fear is at best
a secondary consideration.
[26] Bien qu’il existe une jurisprudence abondante
sur l’obligation pour le défendeur de faire la preuve
tant du fondement subjectif que du fondement objectif
de sa crainte de persécution, cette jurisprudence est
essentiellement axée sur des cas dans lesquels le
défendeur n’était pas en mesure d’établir que sa crainte
était objectivement justifiée. En pareil cas, la Cour, et
la Commission, ont déclaré qu’il ne suffit pas que le
demandeur ait une crainte, mais qu’il doit également
exister une raison objective qui justifie sa crainte. En
pareil cas, la crainte subjective est tout au plus un
facteur secondaire.
[27] It is a much rarer case where a claimant has good
reason to be afraid but is not. In such cases the claimant
would have to be incompetent, exceptionally committed
to a cause, or foolhardy. It is unlikely that many people
who fit the latter two categories would make a refugee
claim in the first place.
[27] On rencontre beaucoup plus rarement la situation
du défendeur qui a de bonnes raisons de craindre,
mais qui ne craint pas. En pareil cas, il faudrait que le
défendeur soit frappé d’incapacité, qu’il soit attaché de
façon exceptionnelle à une cause ou encore qu’il soit
inconséquent. Il est peu probable que bon nombre des
personnes qui entrent dans l’une ou l’autre de ces deux
dernières catégories présentent de toute façon une
demande d’asile.
208
CANADA v. PATEL
[2009] 2 F.C.R.
[28] The upshot of the applicant’s submission is that
all persons who are incompetent will, by reason of
that incompetence, be unable to qualify as Convention
refugees. This will include most children and anyone
who is incompetent by reason of mental disability
(including those whose mental disability was due to
trauma caused by persecution).
[28] Il découle de l’argument du demandeur que
toutes les personnes qui sont frappées d’incapacité
ne pourraient, du fait de leur incapacité, remplir les
conditions requises pour être considérées comme des
réfugiés au sens de la Convention. Font partie de ces
personnes la plupart des enfants ainsi que quiconque est
frappé d’incapacité en raison d’une déficience mentale
(y compris celles dont la déficience mentale est
attribuable à un traumatisme causé par des persécutions).
[29] Where a claimant is deemed incompetent whether
by age or disability, the claimant may not be able to
articulate their fear in a rational manner. Moreover, most
children cannot be required to swear an oath to tell the
truth, because it is presumed that a child is not able to
understa