Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours

Federal Courts Recueil des Reports décisions des Cours
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2008, Vol. 3, Part 3
2008, Vol. 3, 3e fascicule
{
477–725
Cited as [2008] 3 F.C.R.,
i–xcv
{
477–725
Renvoi
[2008] 3 R.C.F.,
i–xcv
EDITOR/ARRÊTISTE EN CHEF
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SOPHIE DEBBANÉ, LL.B.
RICHARD BEAUDOIN, B.A., LL.L.
FRANÇOIS BOIVIN, B.SC.SOC., LL.B.
SOPHIE DEBBANÉ, LL.B.
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PAULINE BYRNE
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des décisions des Cours fédérales peuvent être consultés sur
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CONTENTS
SOMMAIRE
Judgments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
477-725
Jugements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
477-725
Digests . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D-9
Fiches analytiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F-11
Title Page . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
i
Page titre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
i
List of Judges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ii
Liste des juges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
vii
Appeals Noted . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xiii
Appels notés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xiii
Table of cases reported in this volume. . . . . . . . . . .
xvii
Table des décisions publiées dans ce volume . . . . .
xix
Contents of the volume . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xxi
Table des matières du volume . . . . . . . . . . . . . . . . .
xxix
Table of the cases digested in this volume. . . . . . . .
xxxvii
Table des fiches analytiques publiées dans ce
volume . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xli
Cases judicially considered . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xlv
Jurisprudence citée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
lix
Statutes and Regulations judicially considered . . . .
lxix
Lois et règlements cités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
lxix
Authors cited . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
lxxxix
Doctrine citée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xciii
Boroumand v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
507
Boroumand c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
507
Citizenship and Immigration—Status in Canada—Persons in
Need of Protection—Judicial review of Minister’s delegate’s
decision rejecting applicant’s pre-removal risk assessment
(PRRA) application on ground applicant constituting current,
future danger to public in Canada, would not face any risks
Citoyenneté et Immigration—Statut au Canada—Personnes à
protéger—Contrôle judiciaire de la décision de la représentante
du ministre rejetant la demande d’examen des risques avant
renvoi (ERAR) du demandeur au motif que celui-ci constitue
un danger à la fois actuel et futur pour le public au Canada et
CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
identified under Immigration and Refugee Protection Act
(IRPA), s. 97—Applicant inadmissible on grounds of serious
criminality—IRPA, s. 113(d)(i) applied by virtue of Immigration
and Refugee Protection Regulations s. 320(5), IRPA, s.
112(3)(b)—Consideration of application for protection limited
to s. 97 factors, whether applicant danger to Canadian public—
PRRA officer making positive risk assessment—Minister’s
delegate agreeing with PRRA officer on six of seven bases of
concern but not addressing seventh and reaching different
conclusion on eighth concern—Conclusion applicant would not
likely face risk of torture, risk of cruel, unusual treatment or
punishment not open to Minister’s delegate given brief analysis
of risk—Minister’s delegate also ignoring applicant’s alleged
basis of fear of return, paying limited attention to
documentation/ information relied on by PRRA officer, failing
to consider IRPA’s objectives stated in s. 3(3)(f), ignoring
cumulative impact of all bases of concern applicant submitted—
Minister’s delegate’s decision made in reviewable error—
Application allowed.
qu’il ne sera exposé à aucun des risques mentionnés à l’art. 97
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)—
Le demandeur était interdit de territoire pour grande
criminalité—L’art. 113d)(i) de la LIPR s’appliquait en vertu de
l’art. 320(5) du Règlement sur l’ immigration et la protection des
réfugiés et de l’art. 112(3)b) de la LIPR—L’examen de la
demande de protection a été limité aux facteurs énoncés à l’art.
97 et à la question de savoir si le demandeur constituait un
danger pour le public au Canada—L’agente d’ERAR en est
arrivée à une évaluation des risques favorable—La
représentante du ministre a souscrit à l’avis de l’agente d’ERAR
concernant six des sept sources alléguées de risque, mais elle a
négligé de considérer la septième source et est arrivée à une
autre conclusion relativement à la huitième source—La
représentante du ministre n’avait pas le loisir d’arriver à la
conclusion que le demandeur ne serait vraisemblablement pas
exposé à un risque de torture, à une menace à sa vie ou à un
risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités après
sa très brève analyse du risque—La représentante du ministre a
aussi négligé l’une des sources de risque alléguées par le
demandeur pour justifier sa crainte d’un renvoi, elle n’a prêté
que peu d’attention aux documents et aux renseignements sur
lesquels s’était fondée l’agente d’ERAR, elle n’a pas tenu
compte des objectifs de la LIPR énoncés à l’art. 3(3)f ) et elle a
laissé de côté les répercussions cumulatives de toutes les
sources de risque alléguées par le demandeur—La décision de
la représentante du ministre était entachée d’une erreur
susceptible de contrôle—Demande accueillie.
Canada (Attorney General) v. Langlois
(F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Canada (Procureur général) c. Langlois
(C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
556
556
Employment Insurance—Judicial review of Umpire’s decision
respondent had just cause to leave permanent employment
because respondent had “reasonable assurance of another
employment in the immediate future,” as stipulated in
Employment Insurance Act s. 29(c)(vi), no reasonable alternative
to leaving employment—(1) S. 29(c)(vi) intended for claimant’s
change of employment, allowing claimant to leave one
employment for another—Neither qualifying nor restricting
term “another employment”—Covering voluntary leaving of
employment for permanent seasonal employment (2) Seasonal
employment involving risk of cessation of work that may or
may not give rise to benefits—Time of voluntary separation,
remaining duration of seasonal employment most important
circumstances to consider to determine whether leaving only
Assurance-emploi—Contrôle judiciaire de la décision du jugearbitre portant que le défendeur était justifié de quitter son
emploi permanent puisqu’il avait « l’assurance raisonnable d’un
autre emploi dans un avenir immédiat », tel qu’il est stipulé par
l’art. 29c)(vi) de la Loi sur l’assurance-emploi, et que l’abandon
de son emploi était pour le défendeur la seule solution
raisonnable—1) L’art. 29c)(vi) s’adresse à un changement
d’emploi du prestataire, lui permettant de quitter un emploi pour
un autre emploi—Il n’apporte ni qualificatif ni restriction au
terme « autre emploi »—Il vise le départ volontaire d’un emploi
pour un emploi permanent saisonnier—2) L’emploi saisonnier
comporte un risque d’arrêt de travail pouvant donner ou non
ouverture au bénéfice de prestations—Le moment du départ
volontaire et la durée restante de l’emploi saisonnier sont les
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
reasonable alternative—Board of Referees, Umpire relied solely
on improvement to situation in life—Lack of evidence as to
whether just cause to leave permanent employment—
Application allowed.
circonstances les plus importantes à considérer pour déterminer
si le départ était la seule solution raisonnable—Le conseil
arbitral et le juge-arbitre ont seulement retenu le fait que le
défendeur améliorait son sort—Absence de preuve quant à la
question de savoir si le défendeur était justifié de quitter un
emploi permanent—Demande accueillie.
Canadian Council for Refugees v. Canada
(F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conseil canadien pour les réfugiés c. Canada
(C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
606
606
Citizenship and Immigration—Exclusion and Removal—
Removal of Refugees—Judicial review challenging Agreement
between the Government of Canada and the Government of the
United States of America for Cooperation in the Examination of
Refugee Status Claims from Nationals of Third Countries
(STCA) deeming foreign nationals entering Canada from
“designated country” ineligible to make refugee claim—STCA
authorized by Immigration and Refugee Protection Regulations,
ss. 159.1-159.7—Immigration and Refugee Protection Act, s.
102(1)(a) requiring Governor in Council (GIC) designate only
countries complying with United Nations Convention Relating
to the Status of Refugees, Art. 33, Convention Against Torture,
Art. 3—Several issues in U.S. system identified as not
complying with Conventions—Thus unreasonable for GIC to
conclude U.S. “safe third country”—Application allowed.
Citoyenneté et Immigration—Exclusion et renvoi—Renvoi de
réfugiés—Contrôle judiciaire contestant l’Accord entre le
gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis
d’Amérique pour la coopération en matière d’examen des
demandes de statut de réfugié présentées par des ressortissants
de pays tiers (l’Entente) aux termes duquel le ressortissant
étranger qui entre au Canada à partir d’un « pays désigné » est
réputé irrecevable à présenter une demande d’asile—L’Entente
est autorisée par les art. 159.1 à 159.7 du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés—L’art. 102(1)a) de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés oblige le
gouverneur en conseil à désigner seulement les pays qui se
conforment à l’art. 33 de la Convention des Nations Unies
relative au statut des réfugiés et à l’art. 3 de la Convention
contre la torture—Plusieurs volets du régime américain ne
respectent pas les Conventions—Il n’était donc pas raisonnable
de la part du gouverneur en conseil de conclure que les ÉtatsUnis sont un « pays tiers sûr »—Demande accueillie.
Constitutional Law—Charter of Rights—Life, Liberty and
Security—Agreement between the Government of Canada and
the Government of the United States of America for Cooperation
in the Examination of Refugee Status Claims from Nationals of
Third Countries (STCA), authorized by Immigration and
Refugee Protection Regulations, ss. 159.1-159.7, providing
foreign nationals entering Canada from “designated country”
ineligible to make refugee claim—Entirely foreseeable genuine
refugee claimants would be refouled if returned to U.S., thus
sufficient causal connection between Canada, s. 7 rights
deprivation—Fact STCA applying only to claimants arriving
by land, Canadian immigration officers retaining no discretion
to allow claim in Canada, leading to arbitrary results—Charter,
s. 7 rights breached, not justified under s. 1.
Droit constitutionnel—Charte des droits—Vie, liberté et
sécurité—L’Accord entre le gouvernement du Canada et le
gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération
en matière d’examen des demandes de statut de réfugié
présentées par des ressortissants de pays tiers (l’Entente), qui
est autorisé par les art. 159.1 à 159.7 du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés, dispose que le
ressortissant étranger qui entre au Canada à partir d’un « pays
désigné » est réputé irrecevable à présenter une demande
d’asile—Il était tout à fait prévisible que des demandeurs d’asile
authentiques seraient refoulés s’ils étaient renvoyés aux ÉtatsUnis; il y avait donc un lien de causalité suffisant entre le
Canada et la négation des droits garantis par l’art. 7—Le fait
que l’Entente ne s’applique qu’aux demandeurs d’asile qui
arrivent par voie terrestre et le fait que l’agent d’immigration
canadien ne dispose d’aucune latitude qui lui permettrait
d’admettre un demandeur d’asile au Canada conduisent à des
résultats arbitraires—Il y a atteinte aux droits garantis par l’art. 7
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
de la Charte, atteinte qui n’est pas justifiée en vertu de l’article
premier.
Constitutional Law—Charter of Rights—Equality Rights—
Agreement between the Government of Canada and the
Government of the United States of America for Cooperation
in the Examination of Refugee Status Claims from Nationals of
Third Countries (STCA), authorized by Immigration and
Refugee Protection Regulations, ss. 159.1-159.7, providing
foreign nationals entering Canada from “designated country”
ineligible to make refugee claim—Designation of U.S. as safe
third country leading to discriminatory result as having much
more severe impact on those falling into areas where U.S. not
compliant with international conventions, exposing such people
to risk based solely on method of arrival in Canada—Charter, s.
15 rights breached, not justified under s. 1.
Droit constitutionnel—Charte des droits—Droits à l’égalité—
L’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement
des États-Unis d’Amérique pour la coopération en matière
d’examen des demandes de statut de réfugié présentées par des
ressortissants de pays tiers (l’Entente), qui est autorisé par les
art. 159.1 à 159.7 du Règlement sur l’immigration et la
protection des réfugiés, dispose que le ressortissant étranger qui
entre au Canada à partir d’un « pays désigné » est réputé
irrecevable à présenter une demande d’asile — La désignation
des États-Unis en tant que pays tiers sûr crée une situation
discriminatoire étant donné qu’elle entraîne des conséquences
beaucoup plus graves pour les personnes qui entrent dans des
catégories à l’égard desquelles les États-Unis ne se conforment
pas aux conventions internationales, les exposant à des risques
sur le seul fondement du moyen qu’elles ont employé pour
entrer au Canada—Il y a atteinte aux droits garantis par l’art. 15
de la Charte, atteinte qui n’est pas justifiée en vertu de l’article
premier.
Construction of Statutes—Agreement between the Government
of Canada and the Government of the United States of America
for Cooperation in the Examination of Refugee Status Claims
from Nationals of Third Countries (STCA) deeming foreign
nationals entering Canada from “designated country” ineligible
to make refugee claim—Immigration and Refugee Protection
Act (IRPA), s. 102(3) requiring Governor in Council ensure
continuing review of factors having to be met for country to be
designated—Although no specific time frame established,
IRPA, s. 102(3) requiring review on reasonably continuous
basis consistent with facts, circumstances as they develop from
time to time.
Interprétation des lois—L’Accord entre le gouvernement du
Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la
coopération en matière d’examen des demandes de statut de
réfugié présentées par des ressortissants de pays tiers (l’Entente)
dispose que le ressortissant étranger qui entre au Canada à partir
d’un « pays désigné » est réputé irrecevable à présenter une
demande d’asile—L’art. 102(3) de la Loi sur l’immigration et la
protection des réfugiés (LIPR) oblige le gouverneur en conseil
à assurer le suivi de l’examen des facteurs à l’égard des pays
qu’il désigne comme pays sûrs—Bien qu’aucun délai précis ne
soit prévu, l’art. 102(3) de la LIPR impose un suivi assez
constant pour qu’on puisse tenir compte de l’évolution des faits
et de la situation.
Canadian Security Intelligence Service Act
(Re) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Loi sur le Service canadien du renseignement de
sécurité (Re) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
477
477
Security Intelligence—Direction by case management judge in
application for warrants under Canadian Security Intelligence
Service Act (CSIS Act), s. 21—Application raising preliminary
question of law (jurisdictional issue)—Whether jurisdictional
issue could be heard in public—Interpretation of s. 27—
Warrants granted under CSIS Act extraordinary, intrusive,
information-oriented—Judicial control regime under CSIS Act
Renseignement de sécurité—Directive du juge responsable de
la gestion de l’instance dans le cadre d’une demande de mandats
présentée en vertu de l’art. 21 de la Loi sur le Service canadien
du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS)—La demande
soulevait une question de droit préliminaire (question de
compétence)—Il s’agissait de savoir si la question de
compétence pouvait être débattue en public—Interprétation de
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
aimed at ensuring lawfulness of operations of CSIS, secrecy of
information disclosed to Court—Necessary to balance national
security, fundamental rights—Court having no discretion to
authorize public hearing on warrant application itself under
CSIS Act, s. 27—Not possible to debate jurisdictional issue in
public.
l’art. 27—Les mandats décernés en vertu de la Loi sur le SCRS
sont une mesure extraordinaire, à caractère envahissant et axée
sur l’obtention d’informations—Le régime du contrôle
judiciaire prévu dans la Loi sur le SCRS vise à assurer la légalité
des activités du SCRS et le secret des informations
communiquées à la Cour—Il est nécessaire d’établir un
équilibre entre la sécurité nationale et les droits fondamentaux—
La Cour n’a pas le pouvoir discrétionnaire de permettre la tenue
d’une audience publique relativement à une demande de mandat
en vertu de l’art. 27 de la Loi sur le SCRS—Il n’est pas possible
de débattre la question de compétence en public.
Judges and Courts—Canadian Security Intelligence Service
(CSIS) asking Court to issue warrants under Canadian Security
Intelligence Service Act (CSIS Act), s. 21—Preliminary question
of law (jurisdictional issue) to be heard in private—Federal
Court proper forum to have warrant process reviewed, decided
since warrants to be granted would give CSIS significant
powers—Designated judges’ role under CSIS Act, Part II to
exercise judicial scrutiny on lawfulness, necessity, reasonableness
of techniques of investigations of CSIS—In deciding whether or
not to deal in public with jurisdictional issues, Court must
consider fundamental rights (eg. access to courts), national
security.
Juges et Tribunaux—Le Service canadien du renseignement de
sécurité (SCRS) a demandé à la Cour de décerner des mandats
en vertu de l’art. 21 de la Loi sur le Service canadien du
renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS)—La question de
droit préliminaire (la question de compétence) doit être entendue
à huis clos—Il appartient à la Cour fédérale d’examiner et
d’établir le processus de délivrance des mandats parce que ceuxci conféreraient au SCRS des pouvoirs considérables—En vertu
de la Partie II de la Loi sur le SCRS, le juge désigné a comme
rôle d’exercer un contrôle judiciaire sur la légalité, la nécessité
et le caractère raisonnable des méthodes d’enquête du SCRS—
Pour décider s’il est possible d’effectuer un examen public ou
non des questions de compétence, la Cour doit examiner à la
fois les droits fondamentaux (p. ex. l’accès aux tribunaux) et la
sécurité nationale.
Construction of Statutes—Canadian Security Intelligence
Service Act (CSIS Act), s. 27—S. 2 providing applications for
warrant “shall be heard in private”—Privacy of applications for
warrant aimed at preserving secrecy of sensitive information in
general, ensuring execution of warrant—Imperative wording of
s. 27 indicating clear intention of Parliament hearing of
application for warrants “be heard in private”—Not possible for
judge to allow public hearing on warrant application itself—
Collateral issues could be heard in open courts in some
circumstances—Each case turning on facts—Need to balance
national security, fundamental rights.
Interprétation des lois—Art. 27 de la Loi sur le Service canadien
du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS)—L’art. 2
précise que la demande de mandat est « entendue à huis clos »—
La confidentialité d’une demande de mandat a pour but de
préserver le secret des informations sensibles en général et
d’assurer l’exécution du mandat—La formulation impérative de
l’art. 27 indique que le législateur avait clairement l’intention que
la demande de mandat soit « entendue à huis clos »—Un juge
ne peut pas permettre la tenue d’une audience publique
relativement à une demande de mandat elle-même—Les
questions incidentes pourraient être examinées en audience
publique dans certaines circonstances—Chaque cas est un cas
d’espèce—Il est nécessaire d’établir un équilibre entre la
sécurité nationale et les droits fondamentaux.
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CONTENTS (Continued)
SOMMAIRE (Suite)
Canadian Wireless Telecommunications Assn. v.
Society of Composers, Authors and Music
Publishers of Canada (F.C.A.) . . . . . . . . . . . . . . .
Assoc. canadienne des télécommunications sans fil c.
Société canadienne des auteurs, compositeurs et
éditeurs de musique (C.A.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
539
539
Copyright—Judicial review of Copyright Board of Canada’s
decision authorizing collection of royalties on wireless
transmission of ringtones on basis such transmissions falling
within Copyright Act, s. 3(1)(f) (providing copyright in relation
to work including right to communicate work to public by
telecommunication)—Wireless transmission of ringtone (digital
audio file) to cellphone “communication”, i.e. passing of
information from one person to another—That communication
made to “the public” even though customers responding to
offer, receiving wireless transmission one by one—Series of
transmissions of same musical work to numerous different
recipients communication to the public if recipients comprising
public or significant portion of public—Application dismissed.
Droit d’auteur—Contrôle judiciaire de la décision par laquelle
la Commission du droit d’auteur du Canada a autorisé la
cueillette de redevances pour la transmission sans fil de
sonneries au motif que ces transmissions sont visées par
l’art. 3(1)f) de la Loi sur le droit d’auteur (qui précise que le
droit d’auteur sur l’œuvre comporte le droit de communiquer au
public, par télécommunication, une œuvre)—La transmission
sans fil de sonneries (un fichier audionumérique) à des cellulaires
constitue une « communication », c.-à-d. la transmission
d’informations d’une personne à une autre—Il s’agit d’une
communication « au public » même si les clients répondent à
l’offre un par un et qu’ils reçoivent un par un la transmission
sans fil—Une série de transmissions de la même œuvre
musicale à un grand nombre de destinataires différents peut
constituer une communication au public si les destinataires
constituent le public ou une partie importante du public—
Demande rejetée.
Ochapowace First Nation v. Canada (Attorney
General) (F.C.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Première nation d’Ochapowace c. Canada
(Procureur général) (C.F.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
571
571
Administrative Law—Judicial Review—Grounds of Review—
Judicial review of decision by Royal Canadian Mounted Police
(RCMP) not to lay trespass, other charges against Prairie Farm
Rehabilitation Administration (PFRA), Saskatchewan
Watershed Authority (SWA) in relation to activities on, affecting
First Nations’ reserve lands—When PFRA built dams, water
control structures in Qu’Appelle Valley, southern Saskatchewan,
encroaching on, damaging First Nations reserve lands—After
applicants passed by-laws creating offences of trespass for
interference with use of reserve land, alleging PFRA, SWA
activities contravening by-laws, Criminal Code—(1) Police,
prosecutorial discretion constituting cornerstone of criminal
justice system—To avoid blurring line between executive,
judicial functions, paralysing administration of the criminal law,
courts loath to intervene except in exceptional circumstances—
Police decision to lay charge not strictly within core elements of
prosecutorial discretion, but should still be free from judicial
interference—Discretion enjoyed by Crown, police in
enforcement of criminal law not absolute—Courts should
review exercise of police or prosecutorial discretion only when
flagrant impropriety.
Droit administratif—Contrôle judiciaire—Motifs—Contrôle
judiciaire de la décision de la Gendarmerie royale du Canada
(GRC) de ne pas déposer d’accusations, notamment d’intrusion
illicite, contre l’Administration du rétablissement agricole des
Prairies (l’ARAP) et contre la Saskatchewan Watershed Authority
(la SWA) pour les activités préjudiciables qu’elles mènent sur
les terres de réserve des Premières nations—L’ARAP a construit
des barrages et des structures de régularisation des eaux dans la
vallée Qu’Appelle, au sud de la Saskatchewan, ce qui a entraîné
l’empiètement des eaux sur plusieurs terres de réserve des
Premières nations et causé des dommages à ces terres—Après
avoir adopté des règlements administratifs établissant des
infractions d’intrusion illicite pour entrave à l’utilisation des
terres de réserve, les demandeurs ont affirmé que les activités de
l’ARAP et de la SWA étaient contraires auxdits règlements et au
Code criminel—1) Le pouvoir discrétionnaire de la police et du
ministère public d’intenter des poursuites constitue l’une des
pierres angulaires de notre système de justice criminelle—De
peur de paraître vouloir brouiller la ligne de démarcation entre
pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire, ce qui risquerait de
conduire à la paralysie complète de l’administration de la justice
Continued on next page
Suite à la page suivante
CONTENTS (Concluded)
SOMMAIRE (Fin)
pénale, les tribunaux répugnent à intervenir, sauf dans les
circonstances les plus exceptionnelles—Bien qu’elle n’entre
pas, à strictement parler, dans les éléments essentiels du pouvoir
discrétionnaire de poursuite, la décision de la police de déposer
des accusations doit quand même être à l’abri de toute ingérence
judiciaire—Le pouvoir discrétionnaire exercé par la Couronne
et par la police dans la mise en application du droit criminel
n’est pas absolu—S’agissant de ce pouvoir discrétionnaire, les
tribunaux ne devraient intervenir que dans les cas d’irrégularité
flagrante.
Federal Court Jurisdiction—Federal Court not having
jurisdiction under Federal Courts Act, s. 18.1 to entertain
application for judicial review of RCMP’s decision not to lay
trespass, other charges in relation to activities on, affecting
reserve lands—Police officers conducting criminal
investigations independent from Crown—Decision to initiate
criminal investigation not decision by “federal board,
commission or other tribunal”—Application dismissed.
Compétence de la Cour fédérale—La Cour fédérale n’avait pas
compétence, aux termes de l’art. 18.1 de la Loi sur les Cours
fédérales, pour instruire la demande de contrôle judiciaire de la
décision de la GRC de ne pas déposer d’accusations, notamment
d’intrusion illicite, pour les activités préjudiciables menées sur
les terres de réserve—Les agents de police sont indépendants
de la Couronne lorsqu’ils mènent des enquêtes criminelles—La
décision d’entreprendre une enquête criminelle n’est pas une
décision d’un « office fédéral »—Demande rejetée.
Constitutional Law—Aboriginal and Treaty Rights—Impact of
Treaty, Aboriginal rights on police discretion—Judicial review
of decision by Royal Canadian Mounted Police not to lay
trespass, other charges against Prairie Farm Rehabilitation
Administration (PFRA), Saskatchewan Watershed Authority
(SWA) in relation to activities on, affecting First Nations’
reserve lands—RCMP not disregarding applicants’ Aboriginal
rights, treaty rights—No authority for established, potential
treaty right of First Nations to assistance from RCMP—RCMP
not owing First Nations any fiduciary duty—Crown’s fiduciary
duty to act in best interests of First Nations people not extending
to RCMP since RCMP not organ of Crown—Public law duties
not typically giving rise to fiduciary relationship—No bias
against applicants or systemic discrimination in treatment of
First Nations’ allegations of unlawful conduct.
Droit constitutionnel—Droits ancestraux ou issus de traités—
Incidence de droits ancestraux ou issus de traités sur le pouvoir
discrétionnaire de la police—Contrôle judiciaire de la décision
de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) de ne pas déposer
d’accusations, notamment d’intrusion illicite, contre
l’Administration du rétablissement agricole des Prairies
(l’ARAP) et contre la Saskatchewan Watershed Authority (la
SWA) pour les activités préjudiciables qu’elles ont menées sur
les terres de réserve des Premières nations—La GRC n’a pas
omis de tenir compte des droits ancestraux et des droits issus
de traités des demandeurs—Il n’existe aucun texte ni aucun
précédent permettant d’affirmer que les Premières nations ont
un droit établi, voire potentiel, à une aide de la GRC—La GRC
n’a aucune obligation fiduciaire envers les Premières nations—
L’obligation fiduciaire établie à laquelle la Couronne est
soumise envers les Premières nations d’agir dans leur intérêt ne
s’étend pas à la GRC puisque la GRC n’est pas un organe de la
Couronne—Les obligations de droit public ne créent
normalement aucun rapport fiduciaire—Il n’y a aucune preuve
de partialité envers les demandeurs, ni même de discrimination
systémique dans la manière dont les accusations de conduite
illégale faites par les Premières nations ont été traitées.
Federal Courts
Reports
Recueil des
décisions des Cours
fédérales
2008, Vol. 3, Part 3
2008, Vol. 3, 3e fascicule
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
477
CSIS-18-05
2008 FC 300
CSIS-18-05
2008 CF 300
In the Matter of an Application by [. . .] for Warrants
Pursuant to Sections 12 and 21 of the Canadian Security
Intelligence Service Act, R.S.C., 1985, c. C-23
Dans l’affaire d’une demande de mandats présentée
par [. . .] en vertu des articles 12 et 21 de la Loi sur le
Service canadien du renseignement de sécurité, L.R.C.
(1985), chap. C-23
And in the Matter of [. . .]
Et dans l’affaire visant le [. . .]
INDEXED AS: CANADIAN SECURITY INTELLIGENCE SERVICE ACT
(RE) (F.C.)
DE SÉCURITÉ (RE) (C.F.)
Federal Court, Noël J.—Ottawa, June 30, December 20,
2005, January 11, March 10, 31, May 10, 12 and July
13, 2006.
Cour fédérale, juge Noël—Ottawa, 30 juin, 20 décembre
2005, 11 janvier, 10 et 31 mars, 10 et 12 mai et
13 juillet 2006.
Security Intelligence — Direction by case management judge
in application for warrants under Canadian Security Intelligence
Service Act, s. 21 — Application raising preliminary question
of law (jurisdictional issue) — Whether jurisdictional issue
could be heard in public — Interpretation of s. 27 — Warrants
granted under CSIS Act extraordinary, intrusive, informationoriented — Judicial control regime under CSIS Act aimed at
ensuring lawfulness of operations of CSIS, secrecy of information
disclosed to Court — Necessary to balance national security,
fundamental rights — Court having no discretion to authorize
public hearing on warrant application itself under CSIS Act, s. 27
— Not possible to debate jurisdictional issue in public.
Renseignement de sécurité — Directive du juge responsable
de la gestion de l’instance dans le cadre d’une demande de
mandats présentée en vertu de l’art. 21 de la Loi sur le Service
canadien du renseignement de sécurité — La demande soulevait
une question de droit préliminaire (question de compétence)
— Il s’agissait de savoir si la question de compétence pouvait
être débattue en public — Interprétation de l’art. 27 — Les
mandats décernés en vertu de la Loi sur le SCRS sont une
mesure extraordinaire, à caractère envahissant et axée sur
l’obtention d’informations — Le régime du contrôle judiciaire
prévu dans la Loi sur le SCRS vise à assurer la légalité des
activités du SCRS et le secret des informations communiquées
à la Cour — Il est nécessaire d’établir un équilibre entre la
sécurité nationale et les droits fondamentaux — La Cour n’a
pas le pouvoir discrétionnaire de permettre la tenue d’une
audience publique relativement à une demande de mandat en
vertu de l’art. 27 de la Loi sur le SCRS — Il n’est pas possible
de débattre la question de compétence en public.
Judges and Courts — Canadian Security Intelligence Service
(CSIS) asking Court to issue warrants under CSIS Act, s. 21 —
Preliminary question of law (jurisdictional issue) to be heard
in private — Federal Court proper forum to have warrant process
reviewed, decided since warrants to be granted would give CSIS
significant powers — Designated judges’ role under CSIS Act,
Part II to exercise judicial scrutiny on lawfulness, necessity,
reasonableness of techniques of investigations of CSIS — In
deciding whether or not to deal in public with jurisdictional issues,
Court must consider fundamental rights (eg. access to courts),
national security.
Juges et Tribunaux — Le Service canadien du renseignement
de sécurité (SCRS) a demandé à la Cour de décerner des mandats
en vertu de l’art. 21 de la Loi sur le SCRS — La question de droit
préliminaire (la question de compétence) doit être entendue à
huis clos — Il appartient à la Cour fédérale d’examiner et
d’établir le processus de délivrance des mandats parce que
ceux-ci conféreraient au SCRS des pouvoirs considérables —
En vertu de la Partie II de la Loi sur le SCRS, le juge désigné
a comme rôle d’exercer un contrôle judiciaire sur la légalité,
la nécessité et le caractère raisonnable des méthodes d’enquête
du SCRS — Pour décider s’il est possible d’effectuer un examen
public ou non des questions de compétence, la Cour doit examiner
à la fois les droits fondamentaux (p. ex. l’accès aux tribunaux)
et la sécurité nationale.
Construction of Statutes — Canadian Security Intelligence
Service Act (CSIS Act), s. 27 — S. 2 providing applications for
Interprétation des lois — Art. 27 de la Loi sur le Service
canadien du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS) —
RÉPERTORIÉ : LOI SUR LE SERVICE CANADIEN DU RENSEIGNEMENT
478
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
warrant “shall be heard in private” — Privacy of applications
for warrant aimed at preserving secrecy of sensitive information
in general, ensuring execution of warrant — Imperative wording
of s. 27 indicating clear intention of Parliament hearing of
application for warrants “be heard in private” — Not possible
for judge to allow public hearing on warrant application itself
— Collateral issues could be heard in open courts in some
circumstances — Each case turning on facts — Need to balance
national security, fundamental rights.
L’art. 2 précise que la demande de mandat est « entendue à
huis clos » — La confidentialité d’une demande de mandat a
pour but de préserver le secret des informations sensibles en
général et d’assurer l’exécution du mandat — La formulation
impérative de l’art. 27 indique que le législateur avait clairement
l’intention que la demande de mandat soit « entendue à huis
clos » — Un juge ne peut pas permettre la tenue d’une audience
publique relativement à une demande de mandat elle-même —
Les questions incidentes pourraient être examinées en audience
publique dans certaines circonstances — Chaque cas est un
cas d’espèce — Il est nécessaire d’établir un équilibre entre la
sécurité nationale et les droits fondamentaux.
The Canadian Security Intelligence Service (CSIS) was
asking the Court, for the first time since the enactment of the
Canadian Security Intelligence Service Act (CSIS Act), to issue
warrants pursuant to section 21 of that Act. A preliminary issue
was whether a question of law (the jurisdictional issue) raised
by the application could be dealt with separately in a public
hearing. CSIS Act, section 27 provides that an application under
section 21, 22 or 23 to a judge for a warrant or the renewal of
a warrant shall be heard in private in accordance with regulations
made under section 28. The Deputy Attorney General of Canada
argued that the words “in private” are not qualified in any
manner nor are they limited in time. He added that neither
section 27 nor any other sections included in Part II provide for
the release of any sensitive information, and that if Parliament
intended hearings to be held in public under section 27 of the
CSIS Act, it would have stated so explicitly. The amicus curiae
admitted that some information must remain confidential, but
argued that the jurisdictional issue should and could be debated
in public. He also argued that section 27 is subject to the
application of paragraph 2(b) of the Canadian Charter of Rights
and Freedoms and that there is a principle of open access to the
courts which has to be respected in order to foster confidence
and ensure accountability. It was the amicus curiae’s opinion
that the issue of the interpretation of the CSIS Act should and
could be dealt with publicly. The issue was whether the
jurisdictional issue could be heard in public.
Le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS)
demandait à la Cour, pour la première fois depuis l’adoption de
la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (Loi
sur le SCRS), de décerner des mandats en vertu de l’article 21 de
cette Loi. À titre de question préliminaire, il fallait décider si une
question de droit (la question de compétence) soulevée par la
demande pourrait être examinée séparément dans le cadre d’une
audience publique. L’article 27 de la Loi sur le SCRS précise
qu’une demande de mandat ou de renouvellement de mandat
faite à un juge en vertu de l’article 21, 22 ou 23 est entendue à
huis clos en conformité avec les règlements d’application de
l’article 28. Le sous-procureur général du Canada a fait valoir
que l’expression « à huis clos » est employée seule et ne prévoit
pas une application restreinte dans le temps. Il a ajouté que ni
l’article 27 ni aucun autre article de la Partie II ne prévoient la
divulgation de renseignements sensibles et que si le législateur
avait voulu que les audiences prévues à l’article 27 de la Loi
sur le SCRS se tiennent en public, il l’aurait dit explicitement.
L’amicus curiae a reconnu que certaines informations doivent
rester confidentielles, mais il a soutenu que la question de
compétence doit et peut être débattue en public. De même, il a
indiqué que l’article 27 est assujetti à l’application de l’alinéa 2b)
de la Charte canadienne des droits et libertés et qu’il faut
respecter le principe de la publicité des débats judiciaires pour
inspirer confiance et assumer son obligation de rendre compte.
L’amicus curiae était d’avis que la question de l’interprétation
de la Loi sur le SCRS devrait et pourrait être débattue en
public. La question litigieuse était celle de savoir si la question
de compétence pouvait être débattue en public.
Held, the jurisdictional issue shall be heard in private.
Jugement : la question de compétence sera entendue à huis
clos.
Warrants granted under the CSIS Act are extraordinary,
intrusive, related to open-ended investigations, informationoriented with an emphasis on investigation, analysis and the
formulation of intelligence. Because of the nature, invasiveness
and sensitivity of the activities of CSIS, its modes of operations
must be subject to a complete, closed system of control by the
judiciary. The regime of judicial control adopted in 1984
(sections 21 to 28 — Part II of the CSIS Act) is aimed at both
ensuring the lawfulness of the operations of CSIS and the
secrecy of the information that is disclosed to the Court in
Le mandat décerné en vertu de la Loi sur le SCRS est une
mesure extraordinaire, à caractère envahissant, qui vise la
réalisation de vastes enquêtes non circonscrites, axée sur
l’obtention d’informations, et qui met l’accent sur la réalisation
d’enquêtes, l’analyse et la production de renseignements.
Compte tenu de la nature ainsi que du caractère envahissant et
sensible des activités du SCRS, ces activités doivent être
assujetties à un contrôle judiciaire complet et rigoureux. Le
régime de contrôle judiciaire adopté en 1984 (articles 21 à 28
— partie II de la Loi sur le SCRS) vise à assurer à la fois la
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
479
seeking and obtaining warrants. The interested person(s) (targets)
must not be present or aware of the warrant application, otherwise
its purpose would become academic. The public should not
have access to the information because it is related to national
security and the effectiveness of CSIS depends on the secrecy
of its methods and operations. Designated judges’ role pursuant
to Part II of the CSIS Act is to exercise a judicial scrutiny on
the lawfulness, necessity and reasonableness of the techniques
of investigations of CSIS, keeping in mind that the privacy
requirement of warrant applications is justified given the
national security concerns at stake.
légalité des activités du SCRS et le secret des informations
communiquées à la Cour dans le cadre d’une demande et de
l’obtention de mandats. Les personnes visées (cibles) ne
doivent pas être présentes ou ne doivent pas être au courant de
la demande de mandat; autrement, l’objet d’une telle demande
n’aurait aucune utilité pratique. Le public ne doit pas avoir
accès à l’information parce que celle-ci se rapporte à la sécurité
nationale et que l’efficacité des méthodes et des activités du
SCRS reposent sur le secret. En vertu de la partie II de la Loi
sur le SCRS, le juge désigné a comme rôle d’exercer un contrôle
judiciaire sur la légalité, la nécessité et le caractère raisonnable
des méthodes d’enquête du SCRS, en gardant à l’esprit que
l’exigence de confidentialité des demandes de mandat est justifiée
compte tenu des préoccupations en matière de sécurité nationale
qui sont en jeu.
In deciding whether it is possible or not to deal in public
with jurisdictional issues in relation to warrant applications,
both fundamental rights and national security concerns must
be considered. Access to courts is fundamental to our democratic
system. Transparency in the administration of justice fosters
trust in the judicial system. It also protects the integrity of the
judicial system in making sure that the rule of law prevails and
helps to maintain the independence and the impartiality of the
courts. To deny public access to the courts there must be a
strong justification in accordance with the situation at play and
the valued principles at stake. Under certain circumstances, it is
necessary to balance national security with fundamental rights.
Pour décider s’il est possible d’effectuer un examen public
ou non des questions de compétence liées à des demandes de
mandat, il faut examiner à la fois les droits fondamentaux et
les préoccupations en matière de sécurité nationale. L’accès
aux tribunaux est un aspect fondamental de notre régime
démocratique. La transparence dans l’administration de la justice
favorise la confiance dans le système judiciaire. Elle protège
également l’intégrité du système judiciaire en garantissant la
primauté du droit et contribue à maintenir l’indépendance et
l’impartialité des tribunaux. Une interdiction d’accès du public
aux tribunaux doit reposer sur une justification solide eu égard à
la situation et aux valeurs en jeu. Dans certaines circonstances,
il est nécessaire d’établir un juste équilibre entre la sécurité
nationale et les droits fondamentaux.
The imperative wording of section 27 of the CSIS Act
indicates the clear intention of Parliament that the hearing of
the application for warrants “be heard in private”. It is not
possible for a judge to allow a public hearing on the warrant
application itself under section 27 of the CSIS Act. This,
however, should be qualified with respect to “collateral” issues.
Issues that are “collateral” to a warant application, such as
jurisdictional issues, could be heard in open courts in some
circumstances. Each case turns on its facts keeping in mind the
clear wording of section 27 of the CSIS Act and the necessary
balance between national security and fundamental rights. The
facts and documents herein led to the conclusion that it was
not possible to debate in public the jurisdictional issue. Questions
of fact and questions of law were so inextricably linked in this
application that it would be impossible to debate in public the
issues of law without unveiling sensitive information, which
would be damaging to national security and would likely reveal
CSIS’ methodologies. The question of law could not be dealt
with in a vacuum.
La formulation impérative de l’article 27 de la Loi sur le
SCRS indique que le législateur avait clairement l’intention
que la demande de mandat soit « entendue à huis clos ». Un
juge ne peut pas permettre la tenue d’une audience publique
relativement à une demande de mandat elle-même présentée
en vertu de l’article 27 de la Loi sur le SCRS. Toutefois, des
réserves doivent être formulées en ce qui a trait aux questions
« incidentes ». Les questions « incidentes » liées à une
demande de mandat, notamment les questions de compétence,
pourraient être examinées en audience publique dans certaines
circonstances. Compte tenu du libellé précis de l’article 27 de
la Loi sur le SCRS et de l’équilibre à maintenir entre la sécurité
nationale et les droits fondamentaux, chaque cas est un cas
d’espèce. Les faits et les documents en l’espèce ont amené la
Cour à la conclusion qu’il n’était pas possible d’examiner
publiquement la question de la compétence. Les questions de
fait et de droit étaient si inextricablement liées en l’espèce qu’il
serait impossible de débattre en public des questions de droit
sans révéler des informations sensibles qui seraient préjudiciables
à la sécurité nationale et qui révéleraient vraisemblablement
les méthodes employées par le SCRS. La question de droit ne
pouvait pas être examinée dans l’abstrait.
480
CSIS ACT (RE)
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982,
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44],
s. 2(b).
Canadian Security Intelligence Service Act, R.S.C., 1985,
c. C-23, ss. 2 “threats to the security of Canada” (as am.
by S.C. 2001, c. 4, s. 89), 12, 16 (as am. by S.C. 1995, c.
5, s. 25; 2001, c. 27, s. 224), 21, 22, 23, 24, 25 (as am. by
S.C. 1993, c. 34, s. 49), 26, 27, 28, 48, 52.
Criminal Code, R.S.C., 1985, c. C-46.
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by S.C.
2002, c. 8, s. 14), 17 (as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 3; 2002, c.
8, s. 25), 18 (as am. by S.C. 1990, c. 8, s. 4; 2002, c. 8, s. 26).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 3, 4, 109(3), 383 (as am. idem, s.
22; 2007-214, s. 2), 385 (as am. by SOR/2002-417, s. 24;
2007-214, s. 4; 2007-301, s. 10(E)).
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
s. 78(d),(h).
Official Secrets Act, R.S.C. 1970, c. O-3, s. 16 (as enacted
by S.C. 1973-74, c. 50, s. 6).
Privacy Act, R.S.C., 1985, c. P-21, s. 51(2),(3).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
[2008] 3 F.C.R.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 2b).
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46.
Loi sur la protection des renseignements personnels,
L.R.C. (1985), ch. P-21, art. 51(2),(3).
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité,
L.R.C. (1985), ch. C-23, art. 2 « menaces envers la
sécurité du Canada » (mod. par L.C. 2001, ch. 4, art. 89),
12, 16 (mod. par L.C. 1995, ch. 5, art. 25; 2001, ch. 27,
art. 224), 21, 22, 23, 24, 25 (mod. par L.C. 1993, ch. 34,
art. 49), 26, 27, 28, 48, 52.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 17 (mod. par L.C.
1990, ch. 8, art. 3; 2002, ch. 8, art. 25), 18 (mod. par L.C.
1990, ch. 8, art. 4; 2002, ch. 8, art. 26).
Loi sur les secrets officiels, S.R.C. 1970, ch. O-3, art. 16
(édicté par S.C. 1973-74, ch. 50, art. 6).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 78d),h).
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 2), 3, 4, 109(3), 383 (mod., idem,
art. 22; 2007-214, art. 2), 385 (mod. par DORS/2002-417,
art. 24; 2007-214, art. 4; 2007-301, art. 10(A)).
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Ruby v. Canada (Solicitor General), [2002] 4 S.C.R. 3;
(2002), 219 D.L.R. (4th) 385; 49 Admin. L.R. (3d) 1; 22
C.P.R. (4th) 289; 7 C.R. (6th) 88; 99 C.R.R. (2d) 324; 2002
SCC 75; Henrie v. Canada (Security Intelligence Review
Committee) (1992), 88 D.L.R. (4th) 575; 5 Admin. L.R.
(2d) 269; 140 N.R. 315 (F.C.A.); affg [1989] 2 F.C. 229;
(1988), 53 D.L.R. (4th) 568; 24 F.T.R. 24 (T.D.); Application
under s. 83.23 of the Criminal Code (Re), [2004] 2 S.C.R.
248; (2004), 240 D.L.R. (4th) 81; [2005] 2 W.W.R. 605;
199 B.C.A.C. 45; 33 B.C.L.R. (4th) 195; 184 C.C.C. (3d)
449; 21 C.R. (6th) 82; 121 C.R.R. (2d) 1; 322 N.R. 205; 2004
SCC 42.
Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4 R.C.S. 3;
2002 CSC 75; Henrie c. Canada (Comité de surveillance
des activités de renseignement de sécurité), [1992] A.C.F.
no 100 (C.A.) (QL); conf. [1989] 2 C.F. 229 (1re inst.);
Demande fondée sur l’art. 83.23 du Code criminel, [2004]
2 R.C.S. 248; 2004 CSC 42.
CONSIDERED:
DÉCISION EXAMINÉE :
Toronto Star Newspapers Ltd. v. Ontario, [2005] 2 S.C.R.
188; (2005), 253 D.L.R. (4th) 577; 197 C.C.C. (3d) 1; 29
C.R. (6th) 251; 132 C.R.R. (2d) 178; 335 N.R. 201; 200
O.A.C. 348; 2005 SCC 41.
Toronto Star Newspapers Ltd. c. Ontario, [2005] 2 R.C.S.
188; 2005 CSC 41.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Vancouver Sun (Re), [2004] 2 S.C.R. 332; (2004), 240
D.L.R. (4th) 147; [2005] 2 W.W.R. 671; 199 B.C.A.C. 1;
Vancouver Sun (Re), [2004] 2 R.C.S. 332; 2004 CSC 43;
Moumdjian c. Canada (Comité de surveillance des activités
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
33 B.C.L.R. (4th) 261; 184 C.C.C. (3d) 515; 21 C.R. (6th)
142; 120 C.R.R. (2d) 203; 322 N.R. 161; 2004 SCC 43;
Moumdjian v. Canada (Security Intelligence Review
Committee) (1997), 6 Admin. L.R. (3d) 239; 221 N.R. 188
(F.C.A.); Zündel (Re) (2005), 251 D.L.R. (4th) 511; 44
Imm. L.R. (3d) 279; 259 F.T.R. 251; 2005 FC 295; Alemu
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(2004), 257 F.T.R. 52; 38 Imm. L.R. (3d) 250; 2004 FC
997; Harkat (Re) (2003), 231 F.T.R. 19; 27 Imm. L.R.
(3d) 47; 2003 FCT 285.
AUTHORS CITED
481
de renseignement de sécurité), [1997] A.C.F. no 1574 (C.A.)
(QL); Züundel (Re), 2005 CF 295; Alemu c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF
997; Harkat (Re), 2003 CFPI 285.
DOCTRINE CITÉE
Black’s Law Dictionary, 8th ed. St. Paul, Minn.: Thomson
West, 2004, s.v. “private”.
Canada. Commission of Inquiry Concerning Certain
Activities of the Royal Canadian Mounted Police.
Second Report: Freedom and Security under the Law,
Vol. 1. Ottawa: Supply and Services Canada, 1981.
Canada. Parliament. Senate. Report of the Special
Committee of the Senate on the Canadian Security
Intelligence Service: Delicate Balance: A Security
Intelligence Service in a Democratic Society. Ottawa:
The Committee, 1983.
Canada. Standing Senate Committee on National Security
and Defence. Minutes of Proceedings, Issue No. 2 (May
29, 2006).
Reid, Hubert. Dictionnaire de droit québécois et canadien :
avec lexique anglais-français. Montréal: Wilson &
Lafleur, 1994, s.v. “huis clos”.
Black’s Law Dictionary, 8e éd. St. Paul, Minn. : Thomson
West, 2004, s.v. « private ».
Canada. Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense. Procès-verbaux, fascicule no 2
(29 mai 2006).
Canada. Commission d’enquête sur certaines activités de
la Gendarmerie royale du Canada. Deuxième rapport :
La liberté et la sécurité devant la loi, vol. 1. Ottawa :
Approvisionnements et Services Canada, 1981.
Canada. Parlement. Sénat. Rapport du Comité sénatorial
spécial du Service canadien du renseignement de
sécurité : Équilibre délicat : Un Service du renseignement
de sécurité dans une société démocratique. Ottawa : Le
Comité, 1983.
Reid, Hubert. Dictionnaire de droit québécois et canadien :
avec lexique anglais-français. Montréal : Wilson &
Lafleur, 1994, s.v. « huis clos ».
DIRECTION by the case management judge that a
preliminary jurisdictional issue raised in an application
for warrants under section 21 of the Canadian Security
Intelligence Service Act shall be heard in private.
DIRECTIVE du juge responsable de la gestion de
l’instance portant qu’une question de compétence
préliminaire soulevée dans le cadre d’une demande de
mandats présentée en vertu de l’article 21 de la Loi sur
le Service canadien du renseignement de sécurité sera
entendue à huis clos.
APPEARANCES:
John R. O’Hallaran and Robert F. Batt for applicant.
Ronald G. Atkey, P.C., Q.C. as amicus curiae.
SOLICITORS OF RECORD:
ONT COMPARU :
John R. O’Hallaran et Robert F. Batt pour le
demandeur.
Ronald G. Atkey, C.P., c.r. à titre d’amicus curiae.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Deputy Attorney General of Canada for applicant.
Le sous-procureur général du Canada pour le
demandeur.
The following are the reasons for order and order
rendered in English by
Voici les motifs de l’ordonnance et de l’ordonnance
rendus en français par
NOËL J.:
LE JUGE NOËL :
482
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
I. Introduction and Issues
I. Introduction et questions en litige
[1] Pursuant to a section 21 application of the
Canadian Security Intelligence Service Act, R.S.C., 1985,
c. C-23 (CSIS Act), the Canadian Security Intelligence
Service (CSIS) is asking the Court, for the first time
since the enactment of the CSIS Act, to issue warrants
that [. . .].* The Deputy Attorney General of Canada
(DAGC) is representing CSIS.
[1] Le Service canadien du renseignement de sécurité
(SCRS) demande à la Cour, pour la première fois depuis
l’adoption de la Loi sur le Service canadien du
renseignement de sécurité, L.R.C. (1985), ch. C-23 (Loi
sur le SCRS), de décerner, en vertu de l’article 21 de
cette Loi, des mandats qui [. . .]* Le SCRS est représenté
par le sous-procureur général du Canada (SPGC).
[2] In order to ensure that this proceeding covers all of
its potential implications, the Chief Justice assigned
himself and the undersigned as case management judges
pursuant to rule 383 [as am. by SOR/2004-283, s. 22] of
the Federal Courts Rules, SOR/98-106 [r. 1 (as am. idem,
s. 2)] (the Rules).
[2] En vue d’assurer que la présente instance englobe
l’examen de toutes les répercussions qu’elle est susceptible
de comporter, le juge en chef a affecté le soussigné et
lui-même à titre de juges responsables de la gestion de
l’instance, conformément à la règle 383 [mod. par
DORS/2004-283, art. 22] des Règles des Cours fédérales,
DORS/98-106 [règle 1 (mod., idem, art. 2)] (les Règles).
[3] One of the main issues that this application brings
up is a question of law [. . .]. CSIS accepted after a
hearing that an amicus curiae would be appointed by the
Court and such appointment was made in the person of
the Hon. Ron G. Atkey, P.C., Q.C. The need for an
amicus curiae became evident since CSIS could not
objectively fully represent to the Court all the different
points of views that the question of law brings up. It was
clearly in the interest of justice that an amicus curiae
should be appointed by the Court to deal with the
opposite point of view presented by CSIS to support the
application for warrants [. . .].
[3] En l’espèce, l’une des principales questions en
litige est une question de droit, [. . .] À l’issue d’une
audience, le SCRS a accepté que la Cour nomme un
amicus curiae et l’honorable Ron G. Atkey, C.P., c.r. a
été nommé en cette qualité. Il est devenu évident qu’il
fallait un amicus curiae car le SCRS ne pouvait
objectivement présenter pleinement à la Cour tous les
différents points de vue soulevés par la question de droit.
L’intérêt de la justice exigeait clairement qu’un amicus
curiae soit nommé par la Cour afin que puisse être
examiné le point de vue opposé à celui présenté par le
SCRS à l’appui de la demande de mandats [. . .]
[4] A preliminary issue that was brought up by the
undersigned was whether or not the question of law
identified in the precedent paragraph could be dealt with
separately from the warrants application, in a public
hearing, or whether such question must be heard in
camera. To put it differently, can this question of law be
debated in a public hearing without prejudicing national
security concerns considering the materials as filed
before the Court? The mandate of the amicus curiae was
enlarged to include the presentation of submissions on
this preliminary issue.
[4] A titre de question préliminaire, le soussigné a
demandé si la question de droit énoncée au paragraphe
précédent pourrait être examinée séparément de la
demande de mandats, dans le cadre d’une audience
publique, ou si elle doit être entendue à huis clos?
Autrement dit, est-ce que cette question de droit peut être
débattue au cours d’une audience publique sans qu’il soit
porté atteinte aux préoccupations de sécurité nationale,
compte tenu des documents qui ont été déposés devant la
Cour? Le mandat de l’amicus curiae a été élargi pour
inclure la présentation d’observations sur cette question
préliminaire.
[5] The amicus curiae argued that it would be feasible
but CSIS is objecting.
[5] L’amicus curiae soutient que c’est possible, mais
le SCRS s’y objecte.
*Editor’s note: [. . .] indicates portion deleted by the Court.
*Note de l’arrêtiste en chef : […] dénote une partie expurgée par la
Cour.
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
483
[6] Since the Court has brought up this preliminary
issue as part of its case management duties pursuant to
rules 3, 4 and 385 [as am. by SOR/2002-417, s. 24] of
the Rules, reasons for order and order will be issued.
[6] Puisque la Cour a soulevé cette question
préliminaire dans le cadre des fonctions de gestion
d’instance que lui confèrent les règles 3, 4 et 385 [mod.
par DORS/2004-417, art. 24], des motifs d’ordonnance
et une ordonnance seront prononcés.
[7] At the core of the present matter is the interpretation
of section 27 of the CSIS Act. It reads as follows:
[7] L’interprétation de l’article 27 de la Loi sur le
SCRS se situe au cœur de la présente affaire. En voici le
texte :
27. An application under section 21, 22 or 23 to a judge for
a warrant or the renewal of a warrant shall be heard in private
in accordance with regulations made under section 28.
27. Une demande de mandat ou de renouvellement de
mandat faite à un juge en vertu de l’article 21, 22 ou 23 est
entendue à huis clos en conformité avec les règlements
d’application de l’article 28.
II. Submissions
II. Observations
A. The DAGC
A. SPGC
[8] In short, the DAGC argues that a proper reading
of section 27 of the CSIS Act requires that warrant
applications be heard in private and that no disclosure of
the existence, details or outcome of the application can
be made.
[8] En résumé, le SPGC soutient d’une part que toute
demande, selon l’interprétation qu’il convient de donner
à l’article 27 de Loi sur le SCRS, doit être entendue à
huis clos et d’autre part, qu’il ne peut être fait divulgation
de l’existence de la demande, des détails de celle-ci ou
de la décision à laquelle elle donne lieu.
[9] The DAGC submits that the words “in private”
inserted in section 27 of the CSIS Act are not qualified
in any manner nor are they limited in time and that where
a statute provides for an in camera hearing, neither the
Court on its own volition, nor the parties on consent, can
by-pass the mandatory requirements of such an in
camera hearing (see Ruby v. Canada (Solicitor General),
[2002] 4 S.C.R. 3, at paragraph 58).
[9] Le SPGC fait valoir que l’expression « à huis clos »
figurant à l’article 27 est employée seule et ne prévoit
pas une application restreinte dans le temps, et qu’il n’est
pas loisible à la Cour de son propre chef ni aux parties
qui y consentent d’écarter les exigences impératives
relatives au huis clos, qui seraient prévues dans une loi
(voir Ruby c. Canada (Solliciteur général), [2002] 4
R.C.S. 3, au paragraphe 58).
[10] In support of its argument that section 27 cannot
be extended to express something other than “in private”,
the DAGC draws the attention of the Court to sections 48
and 52 of the CSIS Act. Section 48 provides that
investigations of complaints conducted by the Security
Intelligence Review Committee (SIRC) shall be
conducted “in private”. Section 52 of the same Act
provides for the issuance of reports to the Director, the
Minister and the complainant, which include
recommendations. The DAGC also draws a parallel with
paragraphs 78(d) and 78(h) of the Immigration and
Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27 (IRPA). These
provisions explicitly state that hearings are to be held “in
[10] À l’appui de sa position portant que l’article 27 ne
peut signifier autre chose qu’une audience « à huis clos »,
le SPGC attire l’attention de la Cour sur les articles 48 et
52 de la Loi sur le SCRS. L’article 48 prévoit que le
comité de surveillance des activités de renseignement de
sécurité (CSARS) tient les enquêtes sur les plaintes « en
secret ». L’article 52 établit que le comité envoie des
rapports contenant des recommandations au directeur, au
ministre et au plaignant. Le SPGC fait également un
parallèle avec les alinéas 78d) et 78h) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001,
ch. 27 (LIPR). Ces dispositions prévoient expressément
que les audiences se déroulent « à huis clos », mais qu’un
484
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
private” but that a summary of the information or the
evidence must be provided to the foreign national or
permanent resident. Again, the DAGC submits that
neither section 27 of the CSIS Act nor any other sections
included in Part II [sections 21-28] does provide for the
release of any sensitive information. In essence, the
DAGC argues that if Parliament intended hearings to be
held in public under section 27 of the CSIS Act, it would
have stated so explicitly in the provision.
résumé de l’information ou de la preuve est fourni à
l’étranger ou au résident permanent. Le SPGC fait de
nouveau valoir que ni l’article 27 ni aucun autre article
de la partie II [articles 21 à 28] de la Loi sur le SCRS ne
prévoient la divulgation de renseignements sensibles. Le
SPGC soutient essentiellement que, si le législateur avait
voulu que les audiences prévues à l’article 27 se tiennent
en public, il l’aurait dit explicitement.
[11] It is also the contention of the DAGC that warrant
applications issued pursuant to the Criminal Code,
R.S.C., 1985, c. C-46 are conducted “in private” and that
access to such applications and the ensuing orders, if
granted, are not available until the warrants have been
executed (see Toronto Star Newspapers Ltd. v. Ontario,
[2005] 2 S.C.R. 188, at parasgraphs 19 and 20 and
Vancouver Sun (Re), [2004] 2 S.C.R. 332, at paragraphs
33 to 38, 60 and 72). In the DAGC’s view, there are no
reasons to depart from the wording of section 27 and
from the above Supreme Court decisions, subject to the
particulars of a warrant application under the CSIS Act.
[11] Le SPGC affirme également que les demandes de
mandats délivrés en vertu du Code criminel, L.R.C.
(1985), ch. C-46, sont entendues à « huis clos » et qu’il
n’existe aucun accès à ces demandes ou aux ordonnances
rendues jusqu’à l’exécution des mandats (voir Toronto
Star Newspapers Ltd. c. Ontario, [2005] 2 R.C.S. 188, aux
paragraphes 19 et 20, et Vancouver Sun (Re), [2004] 2
R.C.S. 332, aux paragraphes 33 à 38, 60 et 72). De l’avis du
SPGC, il n’existe aucun motif de s’écarter du libellé de
l’article 27 et de déroger aux arrêts susmentionnés de la
Cour suprême, sous réserve des particularités propres à une
demande de mandat sous le régime de la Loi sur le SCRS.
[12] The DAGC is also concerned with the
consequences on CSIS’ methods of investigation if the
question of law was addressed and debated in public.
Section 21 applications involve threats to the security of
Canada and refer to methodologies utilized for obtaining
information in a covert fashion. The present application
makes no exception and does refer in detail to the
methodologies to be used. In the past, the Federal Court
has always protected such sensitive information in
accordance with long-established jurisprudence (see
Henrie v. Canada (Security Intelligence Review
Committee) (1992), 88 D.L.R. (4th) 575 (F.C.A.)). It is
the opinion of the DAGC that the methodologies included
in the present application are innovative approaches to
the collection of information, and that it must be
protected by the Court.
[12] Le SPGC est également préoccupé par les
conséquences qu’un examen et un débat publics de la
question de droit auront sur les méthodes d’enquête du
SCRS. Les demandes soumises en vertu de l’article 21 ont
trait à des menaces pour la sécurité du Canada; il y est
question des méthodes utilisées pour obtenir secrètement
des informations. La présente demande ne fait pas exception
et décrit en détail les méthodes qui seront utilisées. La
Cour fédérale a toujours protégé ces informations
sensibles en conformité avec la jurisprudence établie
depuis longtemps (voir Henrie c. Canada (Comité de
surveillance des activités de renseignement de sécurité),
[1992] A.C.F. no 100 (C.A.) (QL)). De l’avis du SPGC,
les méthodes décrites dans la présente demande
constituent une approche innovatrice de la collecte de
renseignements et la Cour doit en assurer la protection.
[13] Finally, it is submitted that the Court is seized with
a warrant application pursuant to section 21 of the CSIS
Act, not a motion for a declaratory judgment. The
DAGC argues that a motion for declaratory judgment
would not be appropriate to address the question of law,
and that to proceed with the said warrant application as
if it were a motion for declaratory judgment would be to
[13] Enfin, le SPGC précise que la Cour est saisie d’une
demande de mandat en vertu de l’article 21 de la Loi sur
le SCRS et non d’une requête en jugement déclaratoire.
Il allègue qu’une telle requête ne constituerait pas le
recours approprié pour l’examen de la question de droit,
et donc, que l’on se trouverait à faire indirectement ce
que l’on ne peut faire directement en considérant ladite
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
485
do indirectly that which cannot be done directly.
demande de mandat comme s’il s’agissait d’une requête
en jugement déclaratoire.
[14] The DAGC notes that this Court in the past issued
reasons for judgment (see files 84-01, 84-04, Tabs 8 and
9 of DAGC’s submissions), which were helpful to
establish guidelines. It is submitted that the same can be
done with the present warrants application.
[14] Le SPGC indique que la Cour a, dans le passé, rendu
des motifs de jugement (voir les documents 84-01, 84-04,
onglets 8 et 9, des observations du SPGC) qui ont été utiles
dans l’établissement de lignes directrices. Il soutient qu’il
est possible de faire de même en l’espèce.
B. The Amicus Curiae
B. Amicus curiae
[15] It is admitted by the amicus curiae that some
information must not become public and must remain
confidential such as: the target of the proposed warrant,
the means of interception (the methodologies), the places
where the warrant would be executed, etc. However, the
amicus curiae argues that the jurisdictional issue should
and could be debated in public.
[15] L’amicus curiae reconnaît que certaines informations
ne doivent pas être rendues publiques et doivent demeurer
confidentielles, par exemple la cible du mandat demandé,
les moyens (méthodes) d’interception, les endroits où le
mandat sera exécuté, etc. Cependant, il soutient que la
question de compétence doit et peut être débattue en
public.
[16] In order to protect the confidential information, the
amicus curiae submits that the Court could rely on the
CSIS “legend” entitled “CSIS National Security Claims”
(NSC) which establishes the standard within the
Government of Canada for determining what constitutes
information that if it were disclosed to the public would be
“injurious to International Relations, National Defence
or National Security.” Information that is subject to NSC
is defined as follows (see written submission of Ronald
G. Atkey as amicus curiae, at paragraph 7):
[16] Pour assurer la confidentialité des informations,
l’amicus curiae fait valoir que la Cour pourrait s’en
remettre aux « critères » établis par le SCRS dans le
document intitulé « CSIS National Security Claims »
(NSC). Ce document établit les critères qui, au sein du
gouvernement du Canada, permettent d’établir ce qui
constitue des renseignements qui, s’ils sont divulgués,
seraient « préjudiciables aux relations internationales, à
la défense ou à la sécurité nationale ». Voici le texte de
ces définitions (voir le paragraphe 7 des observations
écrites de M. Ronald G. Atkey, l’amicus curiae) :
1) Identify or tend to identify Service interest in individuals,
groups or issues, including the existence or absence of past
or present files or investigations, the intensity of investigations, or the degree or lack of success of investigations.
1) Révèlent ou tendent à révéler l’intérêt du Service pour des
individus, des groupes ou des questions, y compris l’existence
ou l’absence d’enquêtes ou de dossiers antérieurs ou actuels,
l’intensité des enquêtes ou le degré de réussite ou l’échec
des enquêtes.
2) Identify or tend to identify human sources of information
for the Service or content of information provided by a
human source.
2) Révèlent ou tendent à révéler l’identité de sources humaines
du Service ou le contenu des informations fournies par une
source humaine.
3) Identify or tend to identify investigative techniques and
methods of operation utilized by the Service.
3) Révèlent ou tendent à révéler les techniques d’enquête et
les méthodes opérationnelles du Service.
4) Identify or tend to identify Service employees or internal
procedures and administrative methodologies of the
Service, such as names and file numbers etc.
4) Révèlent ou tendent à révéler l’identité d’employés du Service
ou les procédures internes et les méthodes administratives
du Service, comme des noms et des numéros de dossier,
etc.
486
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
5) Identify or tend to identify relationships that the Service
maintains with other police and security and intelligence
agencies in Canada and elsewhere and would disclose
information received in confidence from such sources.
5) Révèlent ou tendent à révéler les relations que le Service
entretient avec des services de police et d’autres organismes
de sécurité et de renseignement au Canada et ailleurs, et
révéleraient des informations reçues à titre confidentiel de
pareilles sources.
6) Reveal or tend to reveal information concerning the
telecommunications system utilized by the Service.
6) Révèlent ou tendent à révéler des informations sur le
système de télécommunications utilisé par le Service.
7) Jeopardize or tend to jeopardize essential international
relations. [Emphasis in original.]
7) Compromettent ou tendent à compromettre des relations
internationales essentielles. [Soulignement dans l’original.]
By using such definition, the information contained in
the application could be reviewed and such information
could be excluded.
À partir de cette définition, les informations contenues
dans la demande pourraient faire l’objet d’un examen et
pourraient être exclues.
[17] After having noted that section 27 of the CSIS Act
refers to regulations made under section 28 and that such
regulations are non-existent, it is submitted by the
amicus curiae that the code for judicial control found in
sections 21 to 28 is incomplete and that section 27 must
be tempered by rights and remedies prescribed by the
Federal Courts Act [R.S.C., 1985, c. F-7, s. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14)] and the Rules.
[17] Après avoir signalé que l’article 27 de la Loi sur le
SCRS renvoie aux règlements d’application de l’article 28
et que de tels règlements n’existent pas, l’amicus curiae
soutient que les règles régissant le contrôle judiciaire,
exposés aux articles 21 à 28, sont incomplètes et que
l’article 27 doit être tempéré par les droits et recours
prévus par la Loi sur les Cours fédérales [L.R.C. (1985), ch.
F-7, art. 1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14)] et les Règles.
[18] The amicus curiae presented two remedies
provided for in the Federal Courts Act under which it
would be possible to protect NSC information while at
the same time hearing jurisdictional issues in public. It is
specifically suggested that a motion for declaratory
judgment, pursuant to section 17 [as am. by S.C. 1990,
c. 8, s. 3; 2002, c. 8, s. 25] or 18 [as am. by S.C. 1990, c.
8, s. 4; 2002, c. 8, s. 26] of the Federal Courts Act, would
be appropriate avenues. In his submissions, the amicus
curiae then explained how such procedures would be
conducted, who would bring the action, which decision
would be reviewed and what issues would be addressed.
For the purposes of the present interim decision, it is not
necessary to discuss in detail such matters. What is
important to keep in mind is that the amicus curiae
considers that there are proper avenues to consider in
order to establish a public forum to address the issue of
whether or not the CSIS Act gives the jurisdiction to the
Federal Court to grant warrants [. . .] without divulging
information that would prejudice international relations,
national defence or national security.
[18] L’amicus curiae a fait état de deux recours prévus
dans la Loi sur les Cours fédérales, en vertu desquels il
serait possible de protéger les informations entrant dans
les catégories visées par les NSC tout en permettant que les
questions de compétence soient débattues en public. Il a fait
précisément valoir qu’une requête en jugement déclaratoire,
en vertu de l’article 17 [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 3;
2002, ch. 8, art. 25] ou 18 [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art.
4; 2002, ch. 8, art. 26] de la Loi sur les Cours fédérales,
serait une solution appropriée. Dans ses observations,
l’amicus curiae a ensuite expliqué comment une telle
procédure serait exécutée, qui intenterait le recours, quelle
décision ferait l’objet d’un examen et quelles questions
seraient abordées. Aux fins de la présente décision
provisoire, il n’est pas nécessaire de discuter en détail de
ces différents points. L’important est de se rappeler que
l’amicus curiae estime qu’il existe des solutions valables
à envisager pour établir une tribune publique où sera
débattue la question de savoir si la Loi sur le SCRS
autorise ou non la Cour fédérale à décerner des mandats
[. . .], sans pour autant que soient divulguées des
informations qui seraient préjudiciables aux relations
internationales, à la défense nationale ou à la sécurité
nationale.
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
487
[19] Furthermore, in its argument, the amicus curiae
informs that section 27 of the CSIS Act is subject to the
application of paragraph 2(b) of the Canadian Charter of
Rights and Freedoms [being Part I of the Constitution
Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982, 1982, c. 11
(U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44]] (the Charter)
and that there is a principle of open access to the courts
which has to be respected in order to foster confidence
and ensure accountability (see Vancouver Sun (Re),
above, at paragraphs 24-26).
[19] En outre, dans ses observations, l’amicus curiae
indique que l’article 27 de la Loi sur le SCRS est assujetti
à l’application de l’alinéa 2b) de la Charte canadienne
des droits et libertés [qui constitue la partie I de la Loi
constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice
II, no 44]] (la Charte) et qu’il faut respecter le principe de
la publicité des débats judiciaires pour inspirer confiance
et assumer son obligation de rendre compte (voir
Vancouver Sun (Re), ci-dessus, aux paragraphes 24 à 26).
[20] In sum, it is the opinion of the amicus curiae that
the issue of the interpretation of the CSIS Act should and
could be dealt with publicly. In the amicus curiae’s
opinion, the Federal Courts Act and the Rules provide
for appropriate remedies, and the NSC categories would
be useful for the Court to exclude, on a piece-by-piece
basis, any information that could be injurious to
international relations, national defence or national security.
[20] Bref, l’amicus curiae est d’avis que la question
de l’interprétation de la Loi sur le SCRS devrait et
pourrait être débattue en public. Selon l’amicus curiae,
la Loi sur les Cours fédérales et les Règles prévoient les
recours nécessaires et, en se fondant sur les catégories
d’informations visées par les NSC, la Cour pourrait
exclure, élément par élément, toute information pouvant
être préjudiciable aux relations internationales, à la
défense nationale ou à la sécurité nationale.
[21] In a subsidiary argument, the amicus curiae
submits that at least the submissions of counsel for both
parties should be made public provided that such
submissions do not include any national security claims
information, the whole pursuant to rule 4 (“Matters not
provided for”) and subsection109(3) (“Directions” or
“Intervention”).
[21] L’amicus curiae soutient subsidiairement qu’à tout
le moins les observations des avocats des deux parties
devraient être rendues publiques, à la condition qu’elles
ne comprennent aucune information entrant dans les
catégories visées par les NSC, le tout conformément à la
règle 4 (« Cas non prévus ») et au paragraphe 109(3) des
Règles ( « Directives » ou « Interventions »).
III. Analysis
III. Analyse
[22] Below I will first address the scheme of judicial
control under Part II of the CSIS Act. Then I will turn to
the interpretation of section 27 and to the specifics of the
present matter.
[22] J’examinerai maintenant le principe du contrôle
judiciaire en vertu de la partie II de la Loi sur le SCRS.
Je me pencherai ensuite sur l’interprétation de l’article
27 et les particularités de la présente affaire.
A. The Nature of a Warrant Application and the Judicial
Control Regime under the CSIS Act
A. La nature d’une demande de mandat et le principe du
contrôle judiciaire en vertu de la Loi sur le SCRS
(1) History and Aims of the Judicial Control Regime
under the CSIS Act
1) Histoire et buts du principe du contrôle judiciaire
en vertu de la Loi sur le SCRS
[23] Prior to the enactment of the CSIS Act, warrants
were issued by the Solicitor General under the authority
of section 16 of the Official Secrets Act, R.S.C. 1970, c.
O-3. Section 16 was added by an amendment to the Act
in 1973 [S.C. 1973-74, c. 50, s. 6].
[23] Avant l’adoption de la Loi sur le SCRS, les mandats
étaient décernés par le solliciteur général en vertu de
l’article 16 de la Loi sur les secrets officiels, S.R.C. 1970,
ch. O-3. L’article 16 a été ajouté par voie de modification
de la Loi en 1973 [S.C. 1973-74, ch. 50, art. 6].
488
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
[24] The idea that there should be judicial involvement
in the warrant issuance procedures goes back to the early
1980s when the Commission of Inquiry Concerning
Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police
(the Commission) published its Report (see Canada,
Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of
the Royal Canadian Mounted Police, Second Report:
Freedom and Security under the Law, Vol. 1, Ottawa,
August 1981, pages 593-594, paragraphs 179-181):
[24] L’idée de prévoir une intervention judiciaire dans
le processus de délivrance des mandats remonte au début
des années 1980, lorsque la Commission d’enquête sur
certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada
(la Commission) a publié son rapport (voir Canada,
Commission d’enquête sur certaines activités de la
Gendarmerie royale du Canada, Deuxième rapport : La
liberté et la sécurité devant la loi, vol. 1, à Ottawa, août
1981, aux pages 623 et 624, paragraphes 179 à 181) :
179. Our recommendations would make the security intelligence
agency’s use of four extraordinary powers conditional on
obtaining a warrant from a Federal Court Judge. These four
powers are the interception of communications by electronic
surveillance, searches of private premises or property in
circumstances in which a search warrant for criminal
investigation would not be available, the examination of mail,
and access to personal information other than ‘biographical
information’ held by the federal government. We refer to these
powers as ‘extraordinary’ because they involve acts which
would be violations of law if carried out by ordinary citizens,
and because, unlike special police powers, they may be exercised
in circumstances where there is no evidence that a particular
crime has been committed or is about to be committed. Two
other techniques, which are not extraordinary in this sense,
namely surveillance of private premises by hidden optical
devices or cameras and the use of dial digit recorders, should
also be subject to this system of control by judicial warrants.
179. Nos recommandations assujettiraient à l’obtention d’un
mandat décerné par un juge de la Cour fédérale l’exercice, par
le service de renseignements pour la sécurité, de quatre pouvoirs
extraordinaires. Ces quatre pouvoirs sont l’interception des
communications par l’écoute électronique, la perquisition dans
des locaux ou des biens privés dans des circonstances où il est
impossible d’obtenir un tel mandat aux fins d’une enquête
criminelle, l’examen du courrier et l’accès aux renseignements
personnels, autres que les « renseignements biographiques »,
que possède le gouvernement fédéral. Nous qualifions ces
pouvoirs d’ « extraordinaires » parce qu’ils donnent lieu à des
actes qui seraient des infractions à la loi s’ils étaient accomplis
par les citoyens ordinaires, et parce que, contrairement aux
pouvoirs spéciaux de police, ils peuvent être exercés dans des
circonstances où il n’y a pas de preuve qu’un crime particulier
a été commis ou est sur le point de l’être. Deux autres
méthodes, qui ne sont pas extraordinaires dans le sens indiqué,
savoir la surveillance de lieux privés par des dispositifs
optiques ou des appareils photo ou caméras dissimulés et
l’emploi d’enregistreurs de numéros de téléphone, devraient
également être assujetties à ce système de contrôle par mandat
judiciaire.
180. Under our recommendations for controlling the level of
investigation, the security intelligence agency could not initiate
a request for a warrant to use any of these techniques to gather
intelligence about a specific individual or group until a ‘full’
investigation of that individual or group has been approved. It
will be recalled that a decision to carry out a full investigation
must be approved by the Solicitor General on a proposal which
is supported by the Director General and has been carefully
reviewed by a Committee which includes senior officers of the
security agency as well as a lawyer from the Department of
Justice and a senior official of the Solicitor General’s Department.
At the time the Solicitor General’s approval of a full investigation
is sought, the security agency might request his approval of an
application to a judge for a warrant for a particular technique.
It might conceivably at that time request his approval for
applications for warrants for more than one technique, but in
this case it would be extremely important for the security
agency and the Solicitor General to give careful consideration
to the necessity of using each technique. Every effort should be
made to use only that method which is best calculated to enable
the agency to complete an investigation with a minimum
180. Selon nos recommandations relatives au contrôle du niveau
de l’enquête, le service de renseignements ne pourrait amorcer
une demande de mandat en vue d’utiliser l’une ou l’autre de ces
techniques pour recueillir des renseignements sur un individu
ou un groupe donné tant qu’une enquête « complète » n’a pas
été approuvée en ce qui concerne l’individu ou le groupe. On se
rappellera que la décision de mener une enquête complète doit
être approuvée par le solliciteur général sur une proposition qui,
après avoir reçu l’appui du directeur général, a été examinée
attentivement par un comité composé d’agents supérieurs du
service de sécurité, d’un avocat du ministère de la Justice et
d’un fonctionnaire supérieur du ministère du solliciteur général.
Au moment où il demande au solliciteur général d’approuver
une enquête complète, le Service de sécurité pourrait lui
demander d’approuver une demande, à l’adresse d’un juge, de
mandat autorisant le recours à une technique particulière. Il
pourrait même, à ce moment-là, lui demander d’approuver des
demandes de mandat autorisant le recours à plus d’une méthode,
mais il serait alors extrêmement important que le service de
sécurité et le solliciteur général étudient attentivement la
nécessité de recourir à chaque technique. Tout doit être mis en
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
489
intrusion of privacy. We do not think that the various techniques
requiring a judicial warrant can be scaled in terms of their
inherent intrusiveness. Indeed, in some circumstances, the use
of an undercover informant, which does not require a judicial
warrant, may be regarded as a more intrusive and less effective
means of obtaining information than one of the techniques
which does.
œuvre pour que la méthode choisie soit celle qui permet le
mieux au service de mener à bien une enquête avec le moins
d’ingérence possible dans la vie privée. Selon nous, les diverses
techniques exigeant un mandat judiciaire ne sont pas mesurables
en fonction du degré d’intrusion qu’elles comportent. De fait,
l’emploi d’un informateur secret n’exige pas le mandat d’un
juge et peut, dans certains cas, être considéré comme un moyen
qui, bien que moins efficace, nécessite un degré d’intrusion
supérieur à celui d’une des techniques qui exigent un tel mandat.
181. In considering an application for a warrant to use two or
more methods, the Federal Court Judge would have to consider
the strength of the case which is made for the necessity of using
each technique. He should also be informed when considering
any application whether warrants have been issued for the use
of other techniques in relation to the same subject of investigation
and if they have what results they have produced. It is essential
that the judge be in a position to consider whether, given what
has been obtained or what can reasonably be expected to be
obtained from other techniques, and given the statutory direction
to minimize intrusions on privacy, the necessity of using a
particular technique has been demonstrated. [My emphasis.]
181. Lorsqu’il étudie une demande de mandat comportant le
recours à deux méthodes ou plus, le juge de la Cour fédérale
devrait apprécier le poids des arguments apportés à l’appui de
la nécessité d’employer chaque technique. Il devrait également
être mis au courant, au moment de l’étude de la demande, des
mandats qui ont pu être décernés relativement à d’autres
techniques à l’égard du même objet d’enquête ainsi que des
résultats qu’ils ont produits. Il est indispensable que le juge soit
en mesure de voir si la preuve est faite de la nécessité d’employer
une technique particulière considérant les résultats déjà obtenus
ou ceux que l’on peut raisonnablement espérer de l’emploi
d’autres techniques et considérant aussi l’injonction, dans la
loi, de réduire au minimum l’ingérence dans la vie privée. [Non
souligné dans l’original.]
The Commission felt that the involvement of the Federal
Court in warrant procedures was necessary in order to
ensure that the legal criteria established in the legislation
were duly respected (see Canada, Commission of Inquiry
Concerning Certain Activities of the Royal Canadian
Mounted Police, Second Report: Freedom and Security
under the Law, Vol. 2, Ottawa, August 1981, at page 882,
paragraph 5):
La Commission était d’avis que l’intervention de la Cour
fédérale dans le processus de délivrance des mandats
était nécessaire pour que les critères établis dans la loi
soient dûment respectés (voir Canada, Commission
d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale
du Canada, Deuxième rapport : La liberté et la sécurité
devant la loi, vol. 2, Ottawa, août 1981, aux pages 930
et 931, paragraphe 5) :
Because of the secret nature of these techniques and the absence
of any provision requiring notification of persons subject to
them, we felt that judicial authorization is the best way to
ensure that the requirements of the law are met in each case.
[My emphasis.]
Compte tenu de la nature secrète de ces techniques et de
l’absence de toute obligation de prévenir les personnes à
l’endroit desquelles elles sont utilisées, nous croyons que le
meilleur moyen d’assurer le respect de la loi dans chaque cas
est d’exiger l’autorisation d’un juge. [C’est moi qui souligne.]
[25] In 1983, a special committee of the Senate (the
Senate Committee) examined the subject-matter of Bill
C-157 [this Bill died on the Order Paper] (the
predecessor to Bill C-9, An Act to establish the Canadian
Security Intelligence Service, to enact An Act respecting
enforcement in relation to certain security and related
offenses and to amend certain Acts in consequence thereof
or in relation thereto, 2nd Session, 32nd Parliament,
1984—which became the CSIS Act in 1984—see
Canadian Security Intelligence Service Act, S.C. 1984, c.
21) and agreed with the Commission that warrants to be
granted would give CSIS significant powers and that the
[25] En 1983, un comité spécial du Sénat (le Comité
du Sénat) a examiné l’objet du projet de loi C-157 [ce
projet de loi a expiré au Feuilleton] (le prédécesseur du
projet de loi C-9, Loi constituant le Service canadien du
renseignement de sécurité, édictant la Loi concernant la
poursuite de certaines infractions en matière de sécurité
et dans les domaines connexes et modifiant certaines lois
en conséquence ou de façon corrélative, 2e session, 32e
législature, 1984—qui est devenu la Loi sur le SCRS
en 1984—voir la Loi sur le Service canadien du
renseignement de sécurité, S.C. 1984, ch. 21) et il a
convenu avec la Commission que les mandats qui
490
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
Federal Court was the proper forum to have the warrant
process reviewed and decided (see Canada, Report of the
Special Committee of the Senate on the Canadian
Security Intelligence Service: Delicate Balance: A Security
Intelligence Service in a Democratic Society, November
1983, at pages 20-23, paragraphs 56-67).
seraient décernés conféreraient au SCRS des pouvoirs
considérables et qu’il appartient à la Cour fédérale
d’examiner et d’établir le processus de délivrance des
mandats (voir Canada, Rapport du Comité sénatorial
spécial du Service canadien du renseignement de sécurité :
Équilibre délicat : Un Service du renseignement de sécurité
dans une société démocratique, novembre 1983, aux
pages 20 à 24, paragraphes 56 à 67).
[26] There are similarities between the objectives of a
warrant application and the ones associated with a warrant
application presented pursuant to the Criminal Code.
Having said that, it is important to emphasize that their
respective aims are totally different. The Senate Committee
did make that distinction when reviewing Bill C-157 (see
Canada, Report of the Special Committee of the Senate
on the Canadian Security Intelligence Service, above, at
pages 5-6, paragraphs 13-15):
[26] Il existe des similitudes entre les objectifs d’une
demande de mandat présentée en vertu de la Loi sur le
SCRS et ceux d’une demande de mandat présentée en
vertu du Code criminel. Il importe néanmoins de souligner
que les buts respectifs de ces deux types de demande
sont totalement différents. Le Comité du Sénat a de fait
établi cette distinction lorsqu’il a examiné le projet de
loi C-157 (voir Canada, Rapport du Comité sénatorial
spécial du Service canadien du renseignement de sécurité,
ci-dessus, aux pages 5 et 6, paragraphes 13 à 15) :
Once it is accepted that a distinct security intelligence
capacity is required, cognizance must be taken of the fundamental
differences between a system established for enforcement of
the law, and a system established for the protection of security.
There are similarities between such systems, and a distinct area
of overlap in which the interests of a police force in certain
crimes against the state, or against particular individuals, are
identical to the interests of a security intelligence agency.
Une fois qu’on a admis la nécessité d’un service spécial du
renseignement de sécurité, il faut bien expliquer les différences
fondamentales qui existent entre les organismes d’application
des lois et un service établi pour protéger la sécurité. Ces deux
entités se ressemblent et, dans certains domaines, se chevauchent,
par exemple lorsqu’une force policière s’intéresse, en même
temps que le service du renseignement de sécurité, à certains
crimes commis contre l’État ou contre des individus.
But the differences are considerable. Law enforcement is
essentially reactive. While there is an element of informationgathering and prevention in law enforcement, on the whole it
takes place after the commission of a distinct criminal offence.
The protection of security relies less on reaction to events; it seeks
advance warning of security threats, and is not necessarily
concerned with breaches of the law. Considerable publicity
accompanies and is an essential part of the enforcement of
the law. Security intelligence work requires secrecy. Law
enforcement is “result-oriented”, emphasizing apprehension
and adjudication, and the players in the system — police,
prosecutors, defence counsel, and the judiciary — operate with
a high degree of autonomy. Security intelligence is, in contrast,
“information-oriented”. Participants have a much less clearly
defined role, and direction and control within a hierarchical
structure are vital. Finally, law enforcement is a virtually
“closed” system with finite limits — commission, detection,
apprehension, adjudication. Security intelligence operations
are much more open-ended. The emphasis is on investigation,
analysis, and the formulation of intelligence.
Mais les deux entités diffèrent considérablement l’une de
l’autre. L’application des lois est une activité réactive qui, si
elle n’exclut pas la collecte de renseignements et des mesures de
prévention, n’intervient, dans l’ensemble, qu’après la perpétration
d’un acte criminel précis. La protection de la sécurité ne se
contente pas simplement de réagir aux événements, elle vise à
détecter à l’avance les menaces à la sécurité et ne s’intéresse
pas nécessairement aux infractions à la loi. Une publicité
considérable accompagne les activités visant à faire respecter
la loi et en fait même essentiellement partie. Le travail du
renseignement de sécurité, à l’inverse, exige le secret. Faire
respecter la loi est une activité « qui cherche des résultats »,
notamment l’appréhension et le jugement du coupable, les
« intervenants » du système — policiers, procureurs, avocats de
la défense et juges — jouissant d’une très grande autonomie
d’action. Le renseignement de sécurité est, tout au contraire,
« tourné vers l’information ». Le rôle des intervenants est
beaucoup moins clairement défini et la direction et le contrôle
dans un cadre hiérarchique sont absolument nécessaires. Enfin,
faire respecter la loi est une activité qui se déroule pratiquement
en « vase clos » et dans des limites bien définies — perpétration,
enquête, appréhension, jugement. Les opérations du
renseignement de sécurité sont beaucoup moins délimitées :
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
491
l’accent est mis sur l’enquête, l’analyse et l’énoncé de
renseignements.
The differences between law enforcement and the
protection of security have profound implications for several
aspects of a security intelligence regime. They can have effect
on many questions of policy, such as how much power or
freedom of action a person employed in a security agency
should have; or obversely, how much protection a person who
is the object of investigation can have in light of the differences
between operational means and investigative ends. An
investigation related to security can have severe consequences
on a person’s life. Thus the question of control and accountability
becomes important, because there is no impartial adjudication
by a third party of the appropriateness of an investigation.
Since it is so open-ended and confidential in nature, security
intelligence work requires a close and thorough system of
control, direction and review, in which political responsibility
plays a large part. Such close direction is incompatible with
our traditional notions of law enforcement. [My emphasis.]
Les différences entre ces deux domaines d’activité ont de
profondes répercussions sur les divers aspects d’un organisme
de sécurité. Elles peuvent influer sur un grand nombre de
questions de portée générale, comme celle de savoir quelle doit
être la liberté ou le pouvoir d’action d’une personne employée
dans un service de sécurité; ou, inversement, de quelle protection
peut jouir une personne qui fait l’objet d’une enquête, compte
tenu de la différence entre les moyens opérationnels et les fins de
l’enquête. Une enquête de sécurité peut avoir des conséquences
graves sur la vie d’une personne. D’où l’importance que revêtent
le contrôle et l’obligation de rendre compte, en l’absence d’une
tierce partie capable de juger de façon impartiale du bien-fondé
d’une enquête. Puisque la collecte des renseignements de
sécurité est si confidentielle et si indéterminée, elle doit être
soumise à un appareil complet et strict de contrôle, de direction
et d’examen, où la responsabilité politique occupe une large
place. Or, une surveillance si serrée est incompatible avec l’idée
que nous nous faisons d’habitude des organismes chargés de
faire respecter la loi. [Non souligné dans l’original.]
[27] In Henrie v. Canada (Security Intelligence Review
Committee), [1989] 2 F.C. 229 (T.D.), at pages 241-242,
Justice Addy of the Federal Court [Trial Division]
recognized that the distinction between these two types
of investigation had to be taken in consideration when
assessing national security issues:
[27] Dans l’affaire Henrie c. Canada (Comité de
surveillance des activités de renseignement de sécurité),
[1989] 2 C.F. 229 (1re inst.), aux pages 241 et 242, le
juge Addy de la Cour fédérale [Division de première
instance] a reconnu que la distinction entre ces deux types
d’enquête devait être prise en considération dans
l’évaluation des questions de sécurité nationale :
In considering whether the release of any particular
information might prove injurious to national security and in
estimating the possible extent of any such injury, one must bear
in mind that the fundamental purpose of and indeed the raison
d’être of a national security intelligence investigation is quite
different and distinct from one pertaining to criminal law
enforcement, where there generally exists a completed offence
providing a framework within the perimeters of which
investigations must take place and can readily be confined.
Their purpose is the obtaining of legally admissible evidence
for criminal prosecutions. Security investigations on the other
hand are carried out in order to gather information and intelligence
and are generally directed towards predicting future events by
identifying patterns in both past and present events.
En cherchant à savoir si la divulgation de renseignements
particuliers pourrait nuire à la sécurité nationale et en appréciant
l’étendue possible de ce tort, il faut se rappeler que l’objectif
fondamental et de fait la raison d’être d’une enquête en matière
de renseignement de sécurité diffèrent et se distinguent
considérablement de ceux d’une enquête qui porte sur
l’application de la loi en matière criminelle, où l’on est
généralement en présence d’une infraction commise fournissant
un cadre dans les paramètres duquel l’enquête doit se tenir et
peut facilement être contenue. Son but est l’obtention d’éléments
de preuve admissibles dans des poursuites au criminel. D’autre
part, les enquêtes de sécurité visent la collecte de renseignements
et elles tendent généralement à prédire des événements futurs
en reconnaissant des tendances dans les événements passés et
présents.
There are few limits upon the kinds of security information,
often obtained on a long-term basis, which may prove useful in
identifying a threat. The latter might relate to any field of our
national activities and it might be an immediate one or
deliberately planned for some time in the relatively distant
future. An item of information, which by itself might appear
to be rather innocuous, will often, when considered with other
Il existe peu de limites aux sortes de renseignements de
sécurité, souvent obtenus à long terme, qui peuvent aider à
reconnaître une menace. Celle-ci pourrait se rapporter à
n’importe quel aspect de nos activités nationales et elle pourrait
être immédiate ou viser délibérément un avenir relativement
lointain. Un renseignement, qui en lui-même pourrait sembler
anodin, se révélera souvent, rapproché d’autres renseignements,
492
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
information, prove extremely useful and even vital in identifying
a threat. The very nature and source of the information more
often than not renders it completely inadmissible as evidence in
any court of law. Some of the information comes from exchanges
of intelligence information between friendly countries of the
western world and the source or method by which it is obtained
is seldom revealed by the informing country.
extrêmement utile et même vital à la reconnaissance d’une
menace. La nature et la source mêmes du renseignement le
rendent bien souvent irrecevable en preuve devant tout tribunal
judiciaire. Certains renseignements sont le résultat d’échanges
d’informations entre des pays amis du monde occidental, et
leur source ou leur mode d’obtention est rarement divulgué par
le pays informateur.
Criminal investigations are generally carried out on a
comparatively short-term basis while security investigations
are carried on systematically over a period of years, as long as
there is a reasonable suspicion of the existence of activities
which would constitute a threat to the security of the nation.
[My emphasis.]
Les enquêtes criminelles se tiennent généralement pendant
une période assez brève alors que les enquêtes de sécurité
s’étendent systématiquement sur une période de plusieurs
années, aussi longtemps qu’il existe des motifs raisonnables de
soupçonner l’existence d’activités qui constitueraient une
menace envers la sécurité de la nation. [Non souligné dans
l’original.]
[28] Warrants granted under the CSIS Act are
extraordinary, intrusive, related to open-ended
investigations, information-oriented with an emphasis
on investigation, analysis and the formulation of
intelligence. The persons of interest in such procedures
can be related to countries of interest for Canada for the
role they play as representatives, or they can be persons
of interest because of their activities in relation to
“threats to the security of Canada” [as am. by S.C. 2001,
c. 4, s. 89] as defined in section 2 of the CSIS Act. As a
consequence, there is a wide spectrum of potential targets.
Because of the nature, invasiveness and sensitivity of the
activities of CSIS, its modes of operations must be
subject to a complete, closed system of control by the
judiciary.
[28] Un mandat délivré en vertu de la Loi sur le SCRS
est une mesure extraordinaire, à caractère envahissant,
qui vise la réalisation de vastes enquêtes non circonscrites,
axées sur l’obtention d’informations, et qui met l’accent
sur la réalisation d’enquêtes, l’analyse et la production
de renseignements. Les personnes qui présentent un
intérêt dans de telles procédures peuvent avoir un lien
avec des pays présentant un intérêt pour le Canada en
raison de leur rôle à titre de représentants ou de leurs
activités relativement aux « menaces envers la sécurité
du Canada » [mod. par L.C. 2001, ch. 4, art. 89] au sens
de l’article 2 de la Loi sur le SCRS. Il existe donc une
vaste gamme de cibles potentielles. Compte tenu de la
nature, du caractère envahissant et sensible des activités
du SCRS, les activités de ce dernier doivent être assujetties
à un contrôle judiciaire complet et rigoureux.
[29] In short, the “Judicial Control” regime adopted in
1984 (sections 21 to 28 — Part II of the CSIS Act) is
aimed at both ensuring the lawfulness of the operations
of CSIS and the secrecy of the information that is
disclosed to the Court in seeking and obtaining warrants.
Below I explain these provisions of the CSIS Act.
[29] Bref, le régime du « contrôle judiciaire » adopté
en 1984 (articles 21 à 28 — partie II de la Loi sur le
SCRS) vise à assurer à la fois la légalité des activités du
SCRS et le secret des informations communiquées à la
Cour dans le cadre d’une demande et de l’obtention de
mandats. J’explique ci-après les dispositions de la Loi
sur le SCRS.
(2) The Regime of Judicial Control under the CSIS Act
2) Le principe du contrôle judiciaire en vertu de la Loi
sur le SCRS
[30] The Director of CSIS or an employee designated
for this purpose first presents, with the approval of the
Minister of Public Safety and Emergency Preparedness,
an application for the issuance of the warrant under
subsection 21(1) of the CSIS Act:
[30] Le directeur du SCRS ou un employé désigné à
cette fin présente d’abord, avec l’approbation du ministre
de la Sécurité publique et de la Protection civile, une
demande de mandat en vertu du paragraphe 21(1) de la
Loi sur le SCRS :
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
493
21. (1) Where the Director or any employee designated by
the Minister for the purpose believes, on reasonable grounds,
that a warrant under this section is required to enable the
Service to investigate a threat to the security of Canada or to
perform its duties and functions under section 16, the Director
or employee may, after having obtained the approval of the
Minister, make an application in accordance with subsection
(2) to a judge for a warrant under this section.
21. (1) Le directeur ou un employé désigné à cette fin par
le ministre peut, après avoir obtenu l’approbation du ministre,
demander à un juge de décerner un mandat en conformité avec
le présent article s’il a des motifs raisonnables de croire que le
mandat est nécessaire pour permettre au Service de faire enquête
sur des menaces envers la sécurité du Canada ou d’exercer les
fonctions qui lui sont conférées en vertu de l’article 16.
[31] As per paragraph 21(2)(a), CSIS is required to
explain, in a written application, its reasons for believing
that the warrant is necessary to investigate threats to the
security of Canada (sections 2 and 12 of the CSIS Act)
or to collect information concerning foreign states and
persons (section 16 [as am. by S.C. 1995, c. 5, s. 25;
2001, c. 27, s. 224] of the CSIS Act). An affidavit must
be filed in support of the application, as per subsection
21(2). The affidavit must include the following:
[31] En vertu de l’alinéa 21(2)a), le SCRS est tenu
d’expliquer, dans une demande écrite, les raisons pour
lesquelles il croit que la délivrance d’un mandat est
nécessaire afin d’enquêter sur des menaces pour la
sécurité du Canada (articles 2 et 12 de la Loi sur le
SCRS) ou de recueillir des informations sur des pays ou
des ressortissants étrangers (article 16 [mod. par L.C.
1995, ch. 5, art. 25; 2001, ch. 27, art. 224] de la Loi sur
le SCRS). Il doit présenter un affidavit à l’appui de la
demande en vertu du paragraphe 21(2). L’affidavit doit
comporter ce qui suit :
- the facts relied on to justify the belief, on reasonable
grounds, that the issuance of warrants is required;
- les faits sur lesquels le demandeur s’appuie pour avoir
des motifs raisonnables de croire qu’un mandat est
nécessaire;
- the facts that other investigative techniques were not
successful or would not be successful, that there is
some urgency justifying not using conventional
techniques and that without such warrants valuable
information will be missed;
- les faits établissant que d’autres méthodes d’enquête
n’ont pas eu de succès ou n’en auraient pas, que
l’urgence justifie de ne pas avoir recours à des méthodes
traditionnelles et que, sans mandat, des informations
utiles ne pourront être acquises;
- the types of information being sought and the ones to
be obtained by entering premises, removing information
or otherwise;
- les catégories d’informations recherchées et de celles
qui seront obtenues par accès à un lieu, l’enlèvement
d’information ou autrement;
- the identity of the persons or the groups of persons to
be targeted by the warrant;
- l’identité des personnes ou des groupes de personnes
visés par le mandat;
- a description of the places when the warrants would
be executed where possible;
- si possible, une description du lieu où le mandat
demandé est à exécuter;
- the period of time of the existence of the warrants (60
days for investigations related to paragraph (d) of the
definition of the expression “threat to the security of
Canada” in section 2 (activities led to the overthrow or
destruction of Canada’s system of government) but no
more than a year in all other cases;
- la durée de validité des mandats (60 jours dans le cas
des enquêtes visées par l’alinéa 2d) de la définition des
« menaces envers la sécurité du Canada » (activités
qui visent la destruction ou le renversement du régime
de gouvernement établi au Canada), mais au plus un an
dans les autres cas;
494
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
- details about any previous applications related to the
same individuals or groups.
- des détails touchant des demandes antérieures qui
visaient les mêmes personnes ou les mêmes groupes.
[32] As per subsection 21(4) and section 23, warrants
must specify the following:
[32] En vertu du paragraphe 21(4) et de l’article 23, les
mandats doivent comporter les points suivants :
- the type of communication authorized to be intercepted,
the type of information, records, documents or things
authorized to be obtained;
- les catégories de communications dont l’interception
est autorisée, les catégories d’informations, de
documents ou d’objets dont l’obtention est autorisées;
- the identity of the person, if known, whose
communication is to be intercepted or who possesses
the information, record, document or thing to be
obtained;
- l’identité de la personne, si elle est connue, dont les
communications sont à intercepter ou qui est en
possession des informations, documents ou objets à
acquérir;
- the identity of the person or classes of persons targeted
by the warrant;
- l’identité des personnes ou des catégories de personnes
visées par le mandat;
- the place(s) (with description if possible) to be
accessed and searched and the possibility of removing
any thing installed pursuant to a warrant;
- la mention du lieu (si possible avec une description) où
l’accès est demandé et où la recherche sera effectuée,
et de la possibilité de l’enlèvement d’une chose
installée;
- the duration of the warrant;
- la durée de validité du mandat;
- any other terms and conditions that the judge may
consider.
- les autres conditions susceptibles d’être examinées par
un juge.
[33] Renewal of warrants is possible under section 22
of the CSIS Act. The effect of the warrant is to give the
necessary authority to whom it may concern to act in
accordance with the said warrants, notwithstanding
another law (see sections 25 [as am. by S.C. 1993, c. 34,
s. 49], 26 and 27 of the CSIS Act).
[33] Il est possible d’obtenir le renouvellement d’un
mandat en vertu de l’article 22 de la Loi sur le SCRS.
Le mandat a pour effet de conférer à la personne
concernée le pouvoir nécessaire pour l’exécuter, par
dérogation à toute autre règle de droit (voir les articles 25
[mod. par L.C. 1993, ch. 34, art. 49], 26 et 27 de la Loi
sur le SCRS).
[34] Section 27 provides that applications for warrant
“shall be heard in private” (“huis clos” in French).
“Private” is defined as “[c]onfidential; secret” in Bryan A.
Garner, Black’s Law Dictionary, 8th ed. (St. Paul:
Thomson West, 2004), s.v. “private”. In Hubert Reid,
Dictionnaire de droit québécois et canadien: avec
lexique anglais-français (Montréal: Wilson & Lafleur,
1994), s.v. “huis clos”, the expression “huis clos” is
described as being “une exception au principe de la
publicité des débats, qui consiste à interdire au public
l’accès à la salle d’audience.” Again, the main aims of
[34] En vertu de l’article 27, la demande de mandat
« est entendue à huis clos » (« private » dans la version
anglaise). Par « private », on entend « confidential;
secret » dans le Black’s Law Dictionary, 8e éd., (Bryan
A. Garner, St Paul : Thomson West, 2004), et par
« private » et « huis clos » dans le Dictionnaire de droit
québécois et canadien: avec lexique anglais–français
(Hubert Reid, Montréal : Wilson & Lafleur, 1994), « une
exception au principe de la publicité des débats, qui
consiste à interdire au public l’accès à la salle d’audience ».
Une fois de plus, la confidentialité d’une demande de
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
495
the privacy of applications for a warrant are to preserve
the secrecy of sensitive information in general and to
ensure the execution of warrant. The interested person(s)
(targets) must not be present or aware of the warrant
application; otherwise, its purpose would become
academic. The public should not have access to the
information because it is related to national security and
because the effectiveness of CSIS depends on the secrecy
of its methods and operations. Finally, third party
information is often transmitted under the caveat that it
would not be released. If warrants were debated in
public, sensitive information would likely be released
advertently or inadvertently. It would prevent CSIS from
being informed about threats to Canada’s security, would
render useless the investigation, would be dangerous to
human sources involved and could endanger Canada’s
relationship with allied countries.
mandat a pour but de garantir le secret des informations
sensibles en général et l’exécution du mandat. La
personne visée (cible) ne doit pas être présente ou ne doit
pas être au courant de la demande de mandat; autrement,
l’objet d’une telle demande n’a aucune utilité pratique.
Le public ne doit pas avoir accès à l’information parce
que celle-ci se rapporte à la sécurité nationale et que
l’efficacité des méthodes et des activités du SCRS
reposent sur le secret. Enfin, l’information fournie par des
tiers est souvent communiquée à condition qu’elle ne soit
pas divulguée. Si les mandats étaient l’objet d’un examen
public, des informations sensibles seraient probablement
divulguées consciemment ou par inadvertance. Ce qui
empêcherait le SCRS d’être informé des menaces qui
pèsent sur la sécurité du Canada, rendrait l’enquête inutile,
serait dangereux pour les informateurs concernés et
risquerait de mettre en péril les relations du Canada avec
les pays alliés.
[35] In sum, designated judges’ role pursuant to Part II
of the CSIS Act is to exercise a judicial scrutiny on the
lawfulness, necessity and reasonableness of the
techniques of investigations of CSIS, keeping in mind
that the privacy requirement of warrant applications is
justified given the national security concerns at stake.
[35] Bref, en vertu de la partie II de la Loi sur le SCRS,
le juge désigné a comme rôle d’exercer un contrôle
judiciaire de la légalité, de la nécessité et du caractère
raisonnable des méthodes d’enquête du SCRS, en gardant
à l’esprit que l’exigence de confidentialité des demandes
de mandat est justifiée compte tenu des préoccupations
en matière de sécurité nationale qui sont en jeu.
B. Substantive Considerations
B. Considérations de fond
(1) National Security and Fundamental Rights
1) Sécurité nationale et droits fondamentaux
[36] Warrant applications for national security purposes
and intelligence gathering are topics that our courts have
not specifically dealt with. In deciding whether it is
possible or not to deal in public with jurisdictional issues
in relation to such applications, the Court has to consider
both fundamental rights and national security concerns.
[36] Nos tribunaux n’ont pas explicitement examiné de
demandes de mandats liées à des questions de sécurité
nationale et d’obtention de renseignements. Pour décider
s’il est possible d’effectuer un examen public ou non des
questions de compétence liées à de telles demandes de
mandat, la Cour doit examiner à la fois les droits
fondamentaux et les préoccupations en matière de
sécurité nationale.
[37] In Toronto Star Newspapers Ltd. v. Ontario,
at paragraphs 1-3, Justice Fish made the following
statement:
[37] Dans l’arrêt Toronto Star Newspapers Ltd. c.
Ontario, aux paragraphes 1 à 3, le juge Fish a déclaré ce
qui suit :
In any constitutional climate, the administration of justice
thrives on exposure to light — and withers under a cloud of
secrecy.
Dans tout environnement constitutionnel, l’administration de
la justice s’épanouit au grand jour — et s’étiole sous le voile du
secret.
496
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
That lesson of history is enshrined in the Canadian Charter
of Rights and Freedoms. Section 2(b) of the Charter guarantees,
in more comprehensive terms, freedom of communication and
freedom of expression. These fundamental and closely related
freedoms both depend for their vitality on public access to
information of public interest. What goes on in the courts ought
therefore to be, and manifestly is, of central concern to
Canadians.
Cette leçon de l’histoire a été consacrée dans la Charte
canadienne des droits et libertés. L’alinéa 2(b) de la Charte
garantit, en termes plus généraux, la liberté de communication
et la liberté d’expression. La vitalité de ces deux libertés
fondamentales voisines repose sur l’accès du public aux
informations d’intérêt public. Ce qui se passe devant les
tribunaux devrait donc être, et est effectivement, au cœur des
préoccupations des Canadiens.
The freedoms I have mentioned, though fundamental, are
by no means absolute.
Bien que fondamentales, les libertés que je viens de
mentionner ne sont aucunement absolues.
[38] The present matter clearly brings up that basic
freedoms protected by the Canadian Charter of Rights
and Freedoms sometime have to be assessed in light of
other values. Decisions made in a vacuum can sometime
give way to detrimental situations even though they were
made at first sight to protect our basic freedoms.
[38] La présente affaire fait clairement ressortir que les
libertés fondamentales garanties par la Charte canadienne
des droits et libertés doivent parfois être évaluées par
rapport à d’autres valeurs. Les décisions prises dans
l’abstrait peuvent parfois donner lieu à des situations
préjudiciables même lorsqu’elles ont été prises au départ
dans le but de protéger nos libertés fondamentales.
[39] Access to our courts is fundamental to our
democratic system. It allows public scrutiny of the judicial
process, as well as media access to information of public
interest. In that sense, freedom of expression is inextricably
linked to the open court principle. Transparency in the
administration of justice fosters trust in the judicial system.
It also protects the integrity of the judicial system in
making sure that the rule of law prevails and helps to
maintain the independence and impartiality of the courts
(see Vancouver Sun (Re), above, at paragraphs 23-26, by
Justices Iacobucci and Arbour for the majority). To deny
public access to the courts must be strongly justified in
accordance with the situation at play and the valued
principles at stake.
[39] L’accès à nos tribunaux est un aspect fondamental
de notre régime démocratique. Il permet un examen
public du processus judiciaire et il ouvre aux médias
l’accès à des renseignements d’intérêt public. En ce sens,
la liberté d’expression est inextricablement liée au
principe de la publicité des procédures judiciaires. La
transparence dans l’administration de la justice favorise
la confiance dans le système judiciaire. Elle protège
également l’intégrité du système judiciaire en
garantissant la primauté du droit et contribue à maintenir
l’indépendance et l’impartialité des tribunaux (voir
Vancouver Sun (Re), précité, aux paragraphes 23 à 26,
les juges Iacobucci et Arbour s’exprimaient au nom de la
majorité). Une interdiction d’accès du public aux
tribunaux doit reposer sur une justification solide eu
égard à la situation et aux valeurs en jeu.
[40] National security has always been a subject of
concern to our courts when dealing with our basic
fundamental rights. Under certain circumstances, it is
necessary to balance national security with fundamental
rights. This was emphasized in Application under s.
83.23 of the Criminal Code (Re), [2004] 2 S.C.R. 248. At
paragraphs 5-7, Justices Iacobucci and Arbour wrote:
[40] La sécurité nationale a toujours été une source de
préoccupation de nos tribunaux dans le cadre de
l’examen de nos droits fondamentaux. Dans certaines
circonstances, il est nécessaire d’établir un juste équilibre
entre la sécurité nationale et les droits fondamentaux.
Dans l’affaire Demande fondée sur l’art. 83.23 du Code
criminel, [2004] 2 R.C.S. 248, les juges Iacobucci et
Arbour ont fait ressortir ce point aux paragraphes 5 à 7 :
The challenge for democracies in the battle against
terrorism is not whether to respond, but rather how to do so.
This is because Canadians value the importance of human life
Le défi que les démocraties sont appelées à relever dans la
lutte contre le terrorisme n’est pas de savoir si elles doivent
réagir, mais plutôt comment elles doivent le faire. Cela
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
497
and liberty, and the protection of society through respect for
the rule of law. Indeed, a democracy cannot exist without the
rule of law. So, while Cicero long ago wrote “inter arma silent
leges” (the laws are silent in battle) (Pro Milone 14), we, like
others, must strongly disagree . . . .
s’explique par l’importance que les Canadiens et les
Canadiennes attachent à la vie et à la liberté de l’être humain,
ainsi qu’à la protection de la société grâce au respect de la
primauté du droit. En effet, l’existence même d’une démocratie
repose sur la primauté du droit. Par ailleurs, bien que Cicéron
ait jadis écrit, dans Pro Milone 14, que « inter arma silent leges
» (les lois se taisent quand les armes parlent), nous devons,
comme bien d’autres, être en profond désaccord [. . .]
Although terrorism necessarily changes the context in
which the rule of law must operate, it does not call for the
abdication of law. Yet, at the same time, while respect for the
rule of law must be maintained in the response to terrorism,
the Constitution is not a suicide pact, to paraphrase Jackson J.:
Terminiello v. Chicago, 337 U.S. 1 (1949), at p. 37 (in dissent).
Quoiqu’il modifie nécessairement le contexte dans lequel
doit s’appliquer le principe de la primauté du droit, le
terrorisme ne commande pas la renonciation à ce principe.
Mais en même temps, s’il est vrai que la réaction au terrorisme
doit respecter la primauté du droit, il reste que la Constitution
n’est pas un pacte de suicide, pour paraphraser le juge Jackson,
dissident, dans l’arrêt Terminiello c. Chicago, 337 U.S. 1
(1949), p. 37.
Consequently, the challenge for a democratic state’s answer
to terrorism calls for a balancing of what is required for an
effective response to terrorism in a way that appropriately
recognizes the fundamental values of the rule of law. In a
democracy, not every response is available to meet the
challenge of terrorism. At first blush, this may appear to be a
disadvantage, but in reality, it is not. A response to terrorism
within the rule of law preserves and enhances the cherished
liberties that are essential to democracy. As eloquently put by
President Aharon Barak of the Israeli Supreme Court:
Par conséquent, le défi qu’un État démocratique doit relever
en réagissant au terrorisme consiste à prendre des mesures qui
soient à la fois efficaces et conformes aux valeurs
fondamentales de la primauté du droit. Dans une démocratie,
tout n’est pas permis pour contrer le terrorisme. Ce qui peut
sembler un désavantage, au premier abord, n’en est pas un en
réalité. La réaction au terrorisme, qui respecte la primauté du
droit, protège et renforce les libertés précieuses qui sont
essentielles à une démocratie. Comme l’a affirmé avec
éloquence le président Aharon Barak de la Cour suprême
d’Israël :
This is the fate of democracy, as not all means are acceptable
to it, and not all methods employed by its enemies are open
to it. Sometimes, a democracy must fight with one hand tied
behind its back. Nonetheless, it has the upper hand.
Preserving the rule of law and recognition of individual
liberties constitute an important component of its
understanding of security. At the end of the day, they
strengthen its spirit and strength and allow it to overcome
its difficulties.
[TRADUCTION] Tel est le destin d’une démocratie : dans un
régime démocratique, la fin ne justifie pas tous les moyens
et il n’est pas possible non plus de recourir à toutes les
méthodes utilisées par l’ennemi. Il arrive parfois qu’une
démocratie doive se battre en ayant une main attachée
derrière le dos. Elle est néanmoins en position de force. Le
maintien de la primauté du droit et la reconnaissance des
libertés individuelles représentent un aspect important de sa
conception de la sécurité. En définitive, ils accroissent son
enthousiasme et son dynamisme et lui permettent de venir à
bout de ses difficultés.
(H.C. 5100/94, Public Committee Against Torture in Israel
v. Israel, 53(4) P.D. 817, at p. 845, cited in Barak, supra, at
p. 148.) [My emphasis.]
(H.C. 5100/94, Public Committee Against Torture in Israel
v. Israel, 53(4) P.D. 817, p. 845, cité dans Barak, loc. cit.,
p. 148.) [Non souligné dans l’original.]
[41] In Henrie v. Canada (Security Intelligence Review
Committee), above, at page 238, Justice Addy expressed
a concern in balancing the principle of public access to
the courts with the competing interest of the State in
protecting national security:
[41] Dans l’affaire Henrie c. Canada (Comité de
surveillance des activités de renseignement de sécurité),
précité, le juge Addy exprime sa préoccupation (à la page
238) au sujet de l’équilibre qui s’impose entre le principe
de l’accès du public aux tribunaux et l’intérêt opposé de
l’État en matière de sécurité nationale :
498
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
Public interest in the administration of justice requires
complete openness of the judicial process. That principle must
be jealousy guarded and rigorously applied, especially where
evidence which appears to be relevant to a judicial
determination is at stake. That cardinal rule not only safeguards
the rights of litigants generally but, more importantly, it is
fundamental to the public interest in the preservation of our
free and democratic society. There are, however, very limited
and well-defined occasions where that principle of complete
openness must play a secondary role and where, with regard
to the admission of evidence, the public interest in not
disclosing the evidence may outweigh the public interest in
disclosure. This frequently occurs where national security is
involved for the simple reason that the very existence of our
free and democratic society as well as the continued protection
of the rights of litigants ultimately depend on the security and
continued existence of our nation and of its institutions and
laws.
L’intérêt qu’a le public dans l’administration de la justice exige
l’entière transparence du processus judiciaire. Ce principe doit
être jalousement préservé et rigoureusement appliqué, surtout
lorsque sont en jeu des éléments de preuve qui semblent
pertinents à une décision judiciaire. Cette règle cardinale ne
protège pas seulement les droits des plaideurs en général, mais,
plus important encore, elle est essentielle à l’intérêt qu’a le
public dans le maintien de notre société libre et démocratique.
Il existe toutefois des circonstances très limitées et bien
définies où le principe de l’entière transparence doit jouer un
rôle secondaire et où, en matière de recevabilité de la preuve,
l’intérêt public servi par la non-divulgation de cette dernière
peut l’emporter sur l’intérêt du public dans sa divulgation. Cela
se produit fréquemment lorsqu’il est question de la sécurité
nationale, pour la simple raison que l’existence même de notre
société libre et démocratique aussi bien que la protection
continue des droits des plaideurs dépendent en fin de compte
de la sécurité et du maintien de notre nation et de ses
institutions et de ses lois.
This reasoning was adopted by the Federal Court of
Appeal in Moumdjian v. Canada (Security Intelligence
Review Committee) (1997), 6 Admin. L.R. (3d) 239, at
paragraph 6.
La Cour d’appel fédérale a adopté ce raisonnement dans
l’arrêt Moumdjian c. Canada (Comité de surveillance des
activités de renseignement de sécurité), [1997] A.C.F. no
1574 (QL), au paragraphe 6.
[42] In my view, it is necessary to keep in mind this
necessary balance between national security and
fundamental rights to interpret section 27 of the CSIS
Act.
[42] À mon avis, il convient de garder à l’esprit cet
équilibre nécessaire entre la sécurité nationale et les
droits fondamentaux dans l’interprétation de l’article 27
de la Loi sur le SCRS.
(2) Interpretation of Section 27 of the CSIS Act
2) Interprétation de l’article 27 de la Loi sur le SCRS
(a) The Warrant Application Itself
a) La demande de mandat
[43] In the present matter, I have no doubt that the
wording of section 27 of the CSIS Act is very important.
This imperative wording indicates the clear intention of
Parliament that the hearing of the application for warrants
“be heard in private”. Furthermore, the fact that the
Governor in Council has not made regulations in
accordance with section 28 of the CSIS Act, in relation
to the forms of warrants, establishing procedures and
security requirements for hearings does not in any way
change the intent of the legislator.
[43] En l’espèce, je n’ai aucun doute que le texte de
l’article 27 de la Loi sur le SCRS est très important. La
formulation impérative de la disposition indique que le
législateur avait clairement l’intention que la demande
de mandat soit « entendue à huis clos ». En outre, le fait
que le gouverneur en conseil n’a pas pris, en conformité
avec l’article 28 de la Loi sur le SCRS, de règlement
visant à déterminer la forme des mandats, à prévoir les
règles de pratique et de procédure ainsi que les
conditions de sécurité applicables à l’audition d’une
demande ne modifie en rien l’intention du législateur.
[44] I agree, as emphasized by the DAGC, that it is not
possible for a judge to allow a public hearing on the
warrant application itself. The analogy proposed by the
DAGC with the Supreme Court case Ruby v. Canada
[44] Comme l’a fait ressortir le SPGC, je conviens
qu’un juge ne peut pas permettre la tenue d’une audience
publique relativement à une demande de mandat. À mon
avis, l’analogie que le SPGC propose de faire avec l’arrêt
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
(Solicitor General), above, is, in my view, correct. In this
case, Justice Arbour, on behalf of the Court, commented
on provisions of the Privacy Act, R.S.C., 1985, c. P-21
that provides for a mandatory in camera and ex parte
proceeding when an individual questions the decision of
refusing access to personal exemption on grounds of
national security or the maintenance of foreign confidence.
Subsections 51(2) and (3) of the Privacy Act read as
follows:
51. . . .
(2) An application referred to in subsection (1) or an appeal
brought in respect of such application shall
(a) be heard in camera; and
499
Ruby c. Canada (Solliciteur général) de la Cour
suprême, précité, est exacte. Dans cette affaire, la juge
Arbour, s’exprimant au nom de la Cour, a fait des
observations sur les dispositions de la Loi sur la protection
des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P-21,
qui prévoient une procédure obligatoire à huits clos et ex
parte lorsqu’une personne remet en question la décision
de lui refuser l’exemption personnelle pour des motifs liés
à la sécurité nationale ou à la protection de
renseignements confidentiels de source étrangère. Les
paragraphes 51(2) et (3) de la Loi sur la protection des
renseignements personnels précisent ce qui suit :
51. [. . .]
(2) Les recours visés au paragraphe (1) font, en premier
ressort ou en appel, l’objet d’une audition à huis clos; celle-ci
a lieu dans la région de la capitale nationale définie à l’annexe
de la Loi sur la capitale nationale si le responsable de
l’institution fédérale concernée le demande.
(b) on the request of the head of the government institution
concerned, be heard and determined in the National Capital
Region described in the schedule to the National Capital
Act.
(3) During the hearing of an application referred to in
subsection (1) or an appeal brought in respect of such
application, the head of the government institution concerned
shall, on the request of the head of the institution, be given the
opportunity to make representations ex parte.
(3) Le responsable de l’institution fédérale concernée a, au
cours des auditions en première instance ou en appel et sur
demande, le droit de présenter des arguments en l’absence
d’une autre partie.
The wording is different from the one included in section
27 of the CSIS Act but it basically expresses the same
restrictions in so far as presence of the interested persons
and access to the public are concerned.
Le texte de la disposition est différent de celui de l’article
27 de la Loi sur le SCRS, mais il énonce au fond les
mêmes restrictions en ce qui concerne la présence des
intéressés et l’accès du public.
[45] Justice Arbour [in Ruby] mentioned, at paragraphs
57-58 that it is not possible for the judge to depart from
the wording of these provisions and to allow a public
hearing on the warrant application, except on constitutional
issues:
[45] La juge Arbour [dans l’arrêt Ruby] a indiqué aux
paragraphes 57 et 58 qu’il n’est pas loisible au juge de
s’écarter du texte de ces dispositions ni de permettre la
tenue d’une audience publique relativement à la demande
de mandat, sauf dans le cas de questions constitutionnelles :
In our case, counsel for the Solicitor General informed the
Court during oral argument that the hearing in this case before
MacKay J. with respect to the merits of the exemptions
claimed, was heard in camera. On the other hand, the hearings
before Simpson J. on the constitutional questions were
conducted in public. Counsel for the Solicitor General further
represented to the Court that the Department of Justice has
interpreted s. 51 narrowly, limiting the in camera requirement
only to those portions of a hearing that concern the merits of
the exemptions claimed under s. 19(1)(a) or (b) or s. 21 but
Dans la présente affaire, les avocats du solliciteur général
ont, pendant les plaidoiries, informé la Cour que le juge
MacKay avait entendu à huis clos les arguments relatifs au
bien-fondé des exceptions invoquées, alors que les questions
constitutionnelles avaient été débattues devant madame le juge
Simpson dans le cadre d’audiences publiques. Ils ont en outre
fait valoir que le ministère de la Justice avait interprété l’art. 51
de manière restrictive, n’exigeant le huis clos que pendant
l’audition des arguments relatifs au bien-fondé des exceptions
invoquées en application de l’al. 19(1)a) ou b) ou de l’art. 21 et
500
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
allowing the Crown to consent to “collateral” issues (i.e.,
constitutional or procedural issues) being heard in open court.
autorisant ses représentants à consentir à l’audition publique
des questions « incidentes » (de nature constitutionnelle ou
procédurale par exemple).
Aside from the constitutional issue, the Solicitor General’s
interpretation of s. 51(2)(a) is not one that the statute can
reasonably bear. Section 51(2)(a) mandates that the hearing of
an application under s. 41 and an appeal therefrom relating to
personal information that a government institution has refused
to disclose by reason of s. 19(1)(a) or (b) or s. 21 be heard in
camera. Contrary to the apparent practice referred to by the
Solicitor General, the statute does not limit the in camera
requirement to only those parts of a hearing that involve the
merits of an exemption. It is not open to the parties, even on
consent, to bypass the mandatory in camera requirements of s.
51. Nor is open to a judge to conduct a hearing in open court
in direct contradiction to the requirements of the statute
regardless of the proposal put forth by the parties. Unless the
mandatory requirement is found to be unconstitutional and the
section is “read down” as a constitutional remedy, it cannot
otherwise be interpreted to bypass its mandatory nature. [My
emphasis.]
Abstraction faite de la question constitutionnelle, cette
interprétation du par. 51(2) ne peut raisonnablement s’appuyer
sur le texte de la loi. Le paragraphe 51(2) prescrit l’audition à
huis clos, en premier ressort et en appel, de tout recours en
révision exercé en vertu de l’art. 41 à la suite du refus d’une
institution fédérale, sur le fondement de l’al. 19(1)a) ou b) ou
de l’art. 21, de communiquer des renseignements personnels.
Contrairement à la pratique qui, selon le solliciteur général,
aurait cours devant les tribunaux, la Loi ne limite pas
l’application de l’obligation relative au huis clos uniquement à
l’audition des arguments portant sur le bien-fondé d’une
exception. En effet, il n’est pas loisible aux parties, même si
elles y consentent toutes, d’écarter les dispositions impératives
de l’art. 51 relatives au huis clos. Il n’est pas non plus loisible
au tribunal de tenir une audience publique et, de ce fait, de
contrevenir directement à la loi, quoi que puissent proposer les
parties à cet égard. À moins que la disposition créant l’exigence
impérative ne soit jugée inconstitutionnelle et que, à titre de
réparation d’ordre constitutionnel, on ne lui donne une
interprétation « atténuante », elle ne saurait être interprétée
d’une manière permettant de faire abstraction de son caractère
impératif. [Non souligné dans l’original.]
Therefore, it is my view that I have no discretion to
authorize a public hearing on the warrant application
itself under section 27 of the CSIS Act. This, however,
should be qualified with respect to “collateral” issues.
Par conséquent, à mon avis, je ne possède aucun pouvoir
discrétionnaire d’autoriser la tenue d’une audience
publique relativement à la demande de mandat présentée
en vertu de l’article 27 de la Loi sur le SCRS. Toutefois,
des réserves doivent être formulées en ce qui a trait à des
questions « incidentes ».
(b) “ Collateral” Issues
b) Questions « incidentes »
[46] In my view, issues that are “collateral” to a warrant
application, such as jurisdictional issues, could be heard
in open courts in some circumstances. It is to be noted
that there are no regulations made under section 28 of
the CSIS Act to provide guidance to the Court in deciding
what should remain confidential.
[46] À mon avis, les questions « incidentes » liées à une
demande de mandat, notamment les questions de
compétence, pourraient être examinées en audience
publique dans certaines circonstances. Il faut signaler
qu’aucun règlement n’a été pris en vertu de l’article 28
de la Loi sur le SCRS, qui pourrait aider la Cour à décider
quelles sont les informations qui devraient demeurer
confidentielles.
[47] In this context, I believe that each case turns on its
facts keeping in mind the clear wording of section 27 of
the CSIS Act and the necessary balance between national
security and fundamental rights. In some circumstances,
to debate a jurisdictional, procedural or constitutional
question in public can be injurious to national security or
[47] Dans ce contexte, en gardant à l’esprit le libellé
précis de l’article 27 de la Loi sur le SCRS et l’équilibre
à maintenir entre la sécurité nationale et les droits
fondamentaux, je crois que chaque cas est un cas d’espèce.
Dans certaines circonstances, un débat public au sujet
d’une question de compétence, de nature procédurale ou
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
501
prevent the proper execution of a warrant. It is also
possible to imagine cases where the public hearing
would be allowed on some of the issues of law, while
others would remain confidential. Below I assess the
specifics of the present matter to determine whether it
would be possible to allow a public hearing on the
jurisdictional issue.
constitutionnelle risque de porter atteinte à la sécurité
nationale ou d’empêcher la bonne exécution d’un mandat.
On peut aussi imaginer des cas où la tenue d’une audience
publique serait autorisée relativement à certaines questions
de droit, alors que d’autres demeureraient confidentielles.
J’examinerai ci-après les particularités de la présente
affaire afin d’établir s’il serait possible de permettre la
tenue d’une audience publique relativement à la question
de compétence.
[48] The following portion of Henrie, above, is also
instructive as to the nature of information the disclosure
of which would be injurious to national security. At page
242, Justice Addy wrote:
[48] Le passage ci-après tiré de la décision Henrie,
précitée, est également intéressant quant à la nature des
informations dont la communication serait préjudiciable
à la sécurité nationale. Le juge Addy écrit ce qui suit, à
la page 242 :
When considering the issue of the relative merits of the
public interest in non-disclosure as opposed to the public
interest in disclosure, it is evident that the considerations and
circumstances to be taken into account which might militate
against the proper control or suppression of threats to national
security are considerably more numerous and much more
complex than the considerations which involve a national
interest other than those mentioned in section 36.2 of the
Canada Evidence Act. In criminal matters, the proper functioning
of the investigative efficiency of the administration of justice
only requires that, wherever the situation demands it, the identity
of certain human sources of information remain concealed. By
contrast, in security matters, there is a requirement to not only
protect the identity of human sources of information but to
recognize that the following types of information might require
to be protected with due regard of course to the administration
of justice and more particularly to the openness of its
proceedings: information pertaining to the identity of targets
of the surveillance whether they be individuals or groups, the
technical means and sources of surveillance, the methods of
operation of the service, the identity of certain members of the
service itself, the telecommunications and cypher systems and,
at times, the very fact that a surveillance is being or is not being
carried out. This means for instance that evidence, which of
itself might not be of any particular use in actually identifying
the threat, might nevertheless require to be protected if the
mere divulging of the fact that CSIS is in possession of it would
alert the targeted organization to the fact that it is in fact subject
to electronic surveillance or to a wiretap or to a leak from some
human source within the organization.
Lorsqu’on fait la part des avantages relatifs, pour le public,
de la divulgation et de la non-divulgation de la preuve, il est
évident que les considérations et les circonstances dont il faut
tenir compte et qui pourraient militer contre le contrôle ou la
suppression appropriés des menaces envers la sécurité nationale
sont beaucoup plus nombreuses et beaucoup plus complexes
que les considérations visant un intérêt national différent de
ceux qui sont énoncés à l’article 36.2 de la Loi sur la preuve au
Canada. En matière criminelle, le bon fonctionnement de la
capacité investigatrice de l’administration de la justice exige
seulement que lorsque la situation l’exige, l’identité de certaines
sources humaines de renseignements demeure cachée. Par
contraste, en matière de sécurité, existe la nécessité non
seulement de protéger l’identité des sources humaines de
renseignements mais encore de reconnaître que les types
suivants de renseignements pourraient avoir à être protégés,
compte tenu évidemment de l’administration de la justice et
plus particulièrement de la transparence de ses procédures : les
renseignements relatifs à l’identité des personnes faisant l’objet
d’une surveillance, qu’il s’agisse de particuliers ou de groupes,
les moyens techniques et les sources de la surveillance, le mode
opérationnel du service concerné, l’identité de certains membres
du service lui-même, les systèmes de télécommunications et
de cryptographie et, parfois, le fait même qu’il y a ou non
surveillance. Cela signifie par exemple que des éléments de
preuve qui, en eux-mêmes, peuvent ne pas être particulièrement
utiles à reconnaître une menace, pourraient néanmoins devoir
être protégés si la simple révélation que le SCRS les a en sa
possession rendait l’organisme visé conscient du fait qu’il est
placé sous surveillance ou écoute électronique, ou encore
qu’un de ses membres a fait des révélations.
[49] At pages 242-243, he went on to say the following
about releasing information (which in itself is neutral)
and on the understanding that an informed person could
have:
[49] Aux pages 242 et 243, il ajoute ce qui suit au sujet
de la communication d’informations (qui en soit sont
neutres) et la compréhension que pourrait en avoir une
personne informée :
502
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
It is of some importance to realize than an “informed
reader”, that is, a person who is both knowledgeable regarding
security matters and is a member of or associated with a group
which constitutes a threat or a potential threat to the security of
Canada, will be quite familiar with the minute details of its
organization and of the ramifications of its operations regarding
which our security service might well be relatively uninformed.
As a result, such an informed reader may at times by fitting a
piece of apparently innocuous information into the general
picture which he has before him, be in a position to arrive at
some damaging deductions regarding the investigation of a
particular threat or of many other threats to national security.
He might, for instance, be in a position to determine one or
more of the following: (1) the duration, scope intensity and
degree of success or of lack of success of an investigation; (2)
the investigative techniques of the service; (3) the typographic
and teleprinter systems employed by CSIS; (4) internal security
procedures; (5) the nature and content of other classified
documents; (6) the identities of service personnel or of other
persons involved in an investigation. [My emphasis.]
Il importe de se rendre compte qu’un [TRADUCTION]
« observateur bien informé », c’est-à-dire une personne qui s’y
connaît en matière de sécurité et qui est membre d’un groupe
constituant une menace, présente ou éventuelle, envers la
sécurité du Canada, ou une personne associée à un tel groupe,
connaîtra les rouages de celui-ci dans leurs moindres détails
ainsi que les ramifications de ses opérations dont notre service
de sécurité pourrait être relativement peu informé. En
conséquence de quoi l’observateur bien informé pourra parfois,
en interprétant un renseignement apparemment anodin en
fonction des données qu’il possède déjà, être en mesure d’en
arriver à des déductions préjudiciables à l’enquête visant une
menace particulière ou plusieurs autres menaces envers la
sécurité nationale. Il pourrait, par exemple, être en mesure de
déterminer, en tout ou en partie, les éléments suivants : (1) la
durée, l’envergure et le succès ou le peu de succès d’une
enquête; (2) les techniques investigatrices du Service; (3) les
systèmes typographiques et de téléimpression utilisés par le
SCRS; (4) les méthodes internes de sécurité; (5) la nature et le
contenu d’autres documents classifiés; (6) l’identité des
membres du service ou d’autres personnes participant à une
enquête. [Non souligné dans l’original.]
This portion of Justice Addy’s decision was cited
numerous times by this Court: it is often described as the
“mosaic effect” (see Zündel (Re) (2005), 251 D.L.R.
(4th) 511 (F.C.), at paragraph 109). In numerous cases,
the Federal Court cited these two paragraphs as a
reference for deciding whether releasing information
would be detrimental to national security (see, for
example, Alemu v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (2004), 257 F.T.R. 52 (F.C.), at paragraph
14; Harkat (Re) (2003), 231 F.T.R. 19 (F.C.T.D.), at
paragraph 20).
Ce passage de la décision du juge Addy a été cité à
maintes reprises par la Cour; il est souvent cité comme
ayant un « effet mosaïque » (voir Zündel (Re), 2005 CF
295, au paragraphe 109). Dans de nombreuses affaires,
la Cour fédérale a cité ces deux paragraphes en tant que
référence à utiliser pour décider si la communication
d’informations porterait atteinte à la sécurité nationale
(voir par exemple Alemu c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 997, au
paragraphe 14; Harkat (Re), 2003 CFPI 285, au
paragraphe 20).
(3) Assessment of the Facts before the Court
3) Évaluation des faits soumis à la Cour
[50] In the matter at hand, the amicus curiae submits that
it is possible to address, in public, the issue of whether
or not the CSIS Act grants the Federal Court jurisdiction
to issue warrants which […]. The question before the
Court is therefore whether it is possible to address this
issue without breaching the intent of Parliament.
[50] En l’espèce, l’amicus curiae soutient qu’il est
possible d’examiner en public la question visant à établir
si la Loi sur le SCRS permet ou non à la Cour fédérale de
délivrer des mandats qui [. . .] Il s’agit donc pour la Cour
de déterminer s’il est possible d’aborder cette question
sans aller à l’encontre de l’intention du parlement.
[51] The facts and the documents before the Court led
me to the conclusion that it is not possible to debate in
public the jurisdictional issue.
[51] Les faits et les documents présentés à la Cour
m’amènent à la conclusion qu’il n’est pas possible
d’examiner publiquement la question de la compétence.
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
503
[52] First, the fact of raising the question in public, in
itself, would reveal […], it would be injurious to national
security and to the operations of CSIS to reveal it.
[52] Premièrement, le simple fait de soulever
publiquement la question révélerait […], il serait
préjudiciable à la sécurité nationale et aux activités du
SCRS de la publiciser.
[53] […] CSIS operates abroad through the work of
intelligence officers. Indeed, Mr. Jack Hooper, Deputy
Director (Operations) of CSIS stated before a Senate
Committee that Canada is active abroad (see Canada,
Standing Senate Committee on National Security and
Defence [Minutes of Proceedings, Issue No. 2], May 29,
2006) [at pages 2:27-2:28]:
[53] […] le SCRS mène des activités à l’étranger par
l’entremise d’agents de renseignements. En effet, M.
Jack Hooper, sous-directeur des Opérations au SCRS, a
déclaré devant un comité du Sénat que le Canada est actif
à l’étranger (voir Canada, Comité sénatorial permanent
de la sécurité nationale et de la défense [Procès-verbaux,
fascicule no 2], 29 mai 2006) [aux pages 2:27 et 2:28] :
Senator Campbell: […] Is the CSIS overseas role focused
entirely on the collection of intelligence about threats to the
security of Canada? How are Canada’s foreign intelligence
requirements being addressed?
Le sénateur Campbell : […] L’activité du SCRS à
l’étranger tient-elle exclusivement à la collecte de renseignements
sur les menaces pour la sécurité du Canada? Comment répondon aux besoins en renseignements étrangers du Canada?
Mr. Hooper: The law actually does not permit us to collect
foreign intelligence outside Canada — “foreign” intelligence
being intelligence around the intentions and capabilities of
foreign states and persons. Typically, when people talk about
foreign intelligence, at least under our legal model, they are
talking about political, economic and military intelligence. In
response to your first question, senator, everything we do
abroad is directed at collecting security intelligence.
M. Hooper : En fait, la loi ne nous permet pas de recueillir
des renseignements étrangers à l’extérieur du Canada — par
renseignements « étrangers », on entend des renseignements
concernant les intentions et les capacités de personnes ou
d’États étrangers. Habituellement, quand les gens parlent de
renseignements étrangers, dans notre modèle juridique en tout
cas, ils parlent de renseignements politiques, économiques et
militaires. En réponse à votre première question, sénateur, tout
ce que nous faisons à l’étranger a pour but de recueillir des
renseignements de sécurité.
In terms of how we do that, we are moving from one model
to another. The service has historically, and the RCMP security
service before it, posted what we call security liaison officers
in many countries. The primary function of these officers was
to conduct liaison with other trusted intelligence organizations
and law enforcement agencies.
Quant à la façon de le faire, nous sommes en train de passer
d’un modèle à un autre. Par le passé, le service — et le service
de la sécurité de la GRC avant lui — affectait ce que nous
appelons des agents de liaison de sécurité dans de nombreux
pays. Le rôle premier de ces agents est d’assurer la liaison avec
d’autres services de renseignements et d’autres corps policiers
en qui nous avons confiance.
Afghanistan is a circumstance that has reoriented our
thinking about what we need to be doing abroad. It taught us
the lesson that much of the information on domestic threats has
to be obtained outside the country.
Le cas de l’Afghanistan a modifié notre façon de penser au
sujet de ce que doit être notre activité à l’étranger. Cela nous a
appris qu’une grande partie de l’information sur les menaces au
pays doit être obtenue à l’extérieur du pays.
We do that through a variety of means. We do it through
foreign collection officers, visiting case officers and the use of
assets whom we task and direct to collect intelligence abroad.
There are a number of means, not the least of which is our
interaction with allied intelligence services in an international
arena.
Nous nous y employons de diverses façons. Par l’intermédiaire
d’agents de collecte étrangers, des officiers traitants de passage au
pays et d’éléments que nous chargeons de recueillir des
renseignements à l’étranger. Il existe divers moyens, l’un des
plus importants étant notre interaction avec les services de
renseignements alliés dans une instance internationale.
Senator Campbell: How many people would you have
working overseas gathering information? These would be your
liaison officers, I take it.
Le sénateur Campbell : Combien avez-vous de gens à
l’étranger qui rassemblent de l’information? Il doit s’agir de
vos agents de liaison, j’imagine.
504
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
Mr. Hooper: We have something less than 50 intelligence
officers abroad.
M. Hooper : Nous avons moins de 50 agents de
renseignements à l’étranger.
Senator Campbell: Since the number of terrorist groups
and individuals has stayed relatively constant, have we
expanded our capabilities since 1998? While I recognize it has
remained static, I think the threat has continued to increase.
Have you been able to increase your overseas staff since 1998?
Le sénateur Campbell : Comme le nombre de terroristes et
de groupes terroristes est resté relativement constant, avonsnous grossi nos moyens depuis 1998? Même si le nombre est
resté stable, la menace, elle, je pense, a grandi. Avez-vous pu
augmenter votre personnel à l’étranger depuis 1998?
Mr. Hooper: Not to the extent that we would like. We
received funding in two envelopes over the last two years to
augment our foreign collection program, and a lot of that
money was earmarked for sending people abroad.
M. Hooper : Pas autant que nous l’aurions voulu. Nous
avons reçu du financement dans deux enveloppes ces deux
dernières années pour renforcer notre programme de collecte à
l’étranger et une grande partie de cet argent était destinée à
envoyer du personnel à l’étranger.
Over the past number of years we have borrowed from
domestic collection programs and the people doing that work
to send them abroad to do foreign collection. We have invested
the money that government accorded us at the front end, in
various kinds of infrastructure support, because we can spend
that money immediately. It takes a little longer to recruit and
train a person who can then go abroad or who can backfill for
someone already operating internationally.
Depuis quelques années, nous empruntons aux programmes
nationaux de collecte et ceux qui font ce travail sont envoyés
à l’étranger pour y faire de la collecte de renseignements. Nous
avons investi l’argent que le gouvernement nous a donné au
début dans diverses formes de soutien aux infrastructures, car
nous pouvons dépenser cet argent immédiatement. Il faut un
peu plus de temps pour recruter et former quelqu’un qui puisse
ensuite aller à l’étranger ou remplacer quelqu’un qui travaille
déjà à l’étranger.
It is public that CSIS is present overseas […].
Le public est au courant que le SCRS réalise des activités
à l’étranger […]
[54] Another consideration led me to the conclusion
that it is not possible to address the jurisdictional issue in
public: the issues of law and of fact are intertwined. In
some circumstances, questions of facts and questions of
law are so inextricably linked that it is not possible to
address the issue of law in a vacuum. This was noted by
the Supreme Court of Canada, in the context of
terrorism, in Application under s. 83.23 of the Criminal
Code (Re), above, at paragraphs 30-31:
[54] Une autre considération m’a amené à la conclusion
qu’il n’est pas possible de débattre de la question de
compétence en public, soit le fait que les questions de
droit et de fait sont liées. Dans certaines circonstances,
les questions de fait et celles de droit sont tellement
inextricablement liées qu’il n’est pas possible de débattre
de la question de droit en l’absence de tout contexte. La
Cour suprême du Canada a fait cette observation à
l’égard du terrorisme dans l’affaire Demande fondée sur
l’art. 83.23 du Code criminel, précitée, dont il est
question plus haut, aux paragraphes 30 et 31.
To begin with, although specific provisions of the Act are
directly before us, there are other sections that may be
implicated on which we do not wish to pronounce absent a
factual foundation. As well, we intend to decide only what is
necessary to resolve the specific dispute in issue. We hope
otherwise, but there will likely be other cases to arise for
further elucidation, and we prefer to await that development.
Pour commencer, bien que certaines dispositions précises
de la Loi soient directement soumises à notre attention, il se
peut que d’autres dispositions soient en cause, sur lesquelles
nous ne souhaitons pas nous prononcer en l’absence de
fondement factuel. De même, nous entendons nous prononcer
uniquement sur ce qui est nécessaire pour régler le différend
dont il est question en l’espèce. Bien que nous ne le souhaitions
pas, il se présentera probablement d’autres cas qui nécessiteront
des explications supplémentaires, et nous préférons attendre
qu’ils se présentent pour apporter ces explications.
[2008] 3 R.C.F.
LOI SUR LE SCRS (RE)
505
In addition context in the law is of vital importance and that
is certainly the case with respect to terrorism. What we say in
these reasons is influenced by the adjudicative facts we have
before us. Although constitutional opinion on legislative facts
is a different exercise, again, we wish to emphasize how
important it is to examine the particular factual setting of each
case prior to determining the legally required result. [My
emphasis.]
De plus, le contexte a certes en matière de terrorisme la
même importance vitale qu’il en a droit. Les propos que nous
tenons dans les présents motifs sont influencés par les faits en
litige qui nous ont été soumis. Bien que la formulation d’une
opinion constitutionnelle sur des faits législatifs soit un tout
autre exercice, nous tenons, là encore, à souligner qu’il importe
d’examiner le contexte factuel particulier de chaque affaire
pour déterminer le résultat que commande la loi. [Non souligné
dans l’original.]
[55] As the DAGC submits, addressing the question of
law in public could have the effect of informing of
methodologies utilized for obtaining information in a
covert fashion. An application for warrants has been filed
which has to be dealt with pursuant to the CSIS Act with
all its specifications. Another avenue to deal with the
question of law was not chosen by CSIS. This Court has
to deal with the warrant application as it is filed.
Questions of fact and questions of law are inextricably
linked in the application: it would be impossible, in this
context, to debate in public the issues of law without
unveiling sensitive information, which would be
damaging to national security.
[55] Comme le soutient le SPGC, débattre en public de
la question de droit pourrait avoir pour effet de révéler
les méthodes employées pour obtenir secrètement des
informations. Une demande de mandats a été déposée et
il faut y donner suite conformément à la Loi sur le SCRS
et à toutes ses dispositions. Le SCRS n’a pas retenu un
autre moyen aux fins de l’examen de la question de droit.
La Cour doit donner suite à la demande de mandats qui
a été présentée. Dans la demande, les questions de fait et
de droit sont inextricablement liées; il serait donc
impossible dans ce contexte de débattre en public des
questions de droit sans révéler des informations sensibles
qui seraient préjudiciables à la sécurité nationale.
[56] A public debate on the issue of law would be likely
to reveal CSIS’ methodologies. The question of law in
itself does not contain such information. However, the
application as it is filed cannot be separated in questions
of facts and questions of law. In the present circumstances,
I do not think that the question of law can be fully dealt
with in a vacuum. The question of law would raise several
underlying questions, such as:
[56] Un débat public sur la question de droit révélerait
vraisemblablement les méthodes employées par le
SCRS. La question de droit en elle-même ne contient pas
d’informations de cette nature. Toutefois, la demande de
mandats déposée ne peut être divisée en questions de fait
et en questions de droit. Dans les circonstances, je ne
crois pas que la question de droit puisse être pleinement
examinée dans l’abstrait. La question de droit soulèverait
plusieurs questions sous-jacentes, par exemple :
- How will that be done?
- Comment cela se fera-t-il?
- How will warrant be executed […]?
- Comment le mandat sera-t-il exécuté […]?
- Who will execute the warrant?
- Qui exécutera le mandat?
- Who will be involved?
- Qui seront les intervenants?
- What types of warrants are being sought?
- Quels mandats demande-t-on au juste?
- Who is targeted?
- Qui est ciblé?
For obvious reasons, answers to these questions cannot
be given. The DAGC and the amicus curiae would have
to argue on these questions. Their submissions could
Pour des raisons évidentes, il est impossible de répondre
à ces questions. Le SPGC et l’amicus curiae devraient
débattre de ces questions. Leurs observations pourraient
506
CSIS ACT (RE)
[2008] 3 F.C.R.
divulge to the public some methodologies of CSIS and
certain activities […]. This is likely to restrain counsel
for the DAGC to inform the designated judge about
information that is relevant to the questions of law to be
decided. In contrast, if the debate is conducted in
camera, the judge will have all the relevant information
before him and the debate is more likely to be
comprehensive.
révéler au public certaines des méthodes employées par
le SCRS et certaines des activités auxquelles se livrent
[. . .] Ce qui limiterait vraisemblablement la communication
par les avocats du SPGC au juge désigné de renseignements
pertinents aux questions de droit à trancher. Par contre,
si l’audience se tient à huis clos, le juge aura entre les
mains toutes les informations pertinentes et le débat est
plus susceptible d’être exhaustif.
C. Conclusion
C. Conclusion
[57] Having noted that the question of law does trigger
the automatic consideration of the facts related to the
application for warrants and having identified some of
the possible consequences of discussing the question of
law, I have to come to the conclusion that the jurisdictional
issue as presented cannot be dealt with in public. If a
motion for declaratory judgment on the jurisdictional
issue only (without factual evidence) would have been
presented, then it would have been possible to seriously
consider hearing it publicly. Such was not the decision
taken by CSIS.
[57] Puisque j’ai précisé que la question de droit
enclenche l’examen automatique des faits relatifs à la
demande de mandats et que j’ai relevé certaines des
conséquences possibles de l’examen de la question de
droit, il me faut conclure que la question de compétence
telle qu’elle a été présentée ne peut être examinée
publiquement. Si une requête en jugement déclaratoire
avait été présentée relativement à la question de
compétence seulement (sans preuve factuelle), il aurait
alors été possible d’envisager sérieusement la tenue
d’une audience publique. Or ce n’est pas la décision qu’a
prise le SCRS.
[58] Finally, I understand that the wording used in
section 27 of the CSIS Act can be interpreted as being
limitative to hearings to be held in private. In contrast,
one can argue that the section 27 wording, although very
clear as to the privacy of the hearing on the warrant
application itself, mentions neither that the decision, nor
the documents filed with the Court, are also “private.” I
leave for the trial Judge to decide this issue, after having
given the parties the opportunity to address it. Having
said that, I will be asking counsel by directive, whether
or not the present decision or some parts of it can be
made public.
[58] Enfin, je suis conscient que le texte de l’article 27 de
la Loi sur le SCRS peut être interprété comme prévoyant
uniquement la tenue d’audiences à huis clos. Par contre,
on peut soutenir que le texte de l’article 27, quoique très
clair quant au caractère confidentiel de l’audience
relative à la demande de mandat, ne précise pas que la
décision ni les documents déposés sont aussi confidentiels.
Je laisse au juge du procès le soin de trancher cette
question, avoir après donné aux parties l’occasion d’en
faire l’examen. Cela étant dit, par voie d’instruction, je
demanderai aux avocats s’il est possible de rendre publique
la présente décision ou certaines de ses parties.
[59] Pending further decision, the reasons for order and
order are to be kept “in private.”
[59] En attendant une autre décision, les motifs de
l’ordonnance et l’ordonnance doivent être gardés
« confidentiels ».
THEREFORE, THIS
FOLLOWING ORDER:
EN
CONSÉQUENCE,
LA
L’ORDONNANCE SUIVANTE :
COURT
ISSUES
THE
- The section 21 application shall be heard “in private.”
COUR
REND
- La demande présentée en vertu de l’article 21 sera
entendue « à huis clos ».
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
IMM-1592-07
2007 FC 1219
507
IMM-1592-07
2007 CF 1219
Masoud Boroumand (Applicant)
Masoud Boroumand (demandeur)
v.
c.
The Minister of Citizenship and Immigration
(Respondent)
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
(défendeur)
INDEXED AS: BOROUMAND V. CANADA (MINISTER OF CITIZENSHIP
AND IMMIGRATION) (F.C.)
RÉPERTORIÉ : BOROUMAND C. CANADA (MINISTRE
CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION) (C.F.)
Federal Court, Gibson J.—Toronto, October 25;
November 21, 2007.
Cour fédérale, juge Gibson—Toronto, 25 octobre; 21
novembre 2007.
Citizenship and Immigration — Status in Canada — Persons
in Need of Protection — Judicial review of Minister’s
delegate’s decision rejecting applicant’s pre-removal risk
assessment (PRRA) application on ground applicant
constituting current, future danger to public in Canada, would
not face any risks identified under Immigration and Refugee
Protection Act (IRPA), s. 97 — Applicant inadmissible on grounds
of serious criminality — IRPA, s. 113(d)(i) applied by virtue of
Immigration and Refugee Protection Regulations s. 320(5), IRPA,
s. 112(3)(b) — Consideration of application for protection
limited to s. 97 factors, whether applicant danger to Canadian
public — PRRA officer making positive risk assessment —
Minister’s delegate agreeing with PRRA officer on six of seven
bases of concern but not addressing seventh and reaching
different conclusion on eighth concern — Conclusion applicant
would not likely face risk of torture, risk of cruel, unusual
treatment or punishment not open to Minister’s delegate given
brief analysis of risk — Minister’s delegate also ignoring
applicant’s alleged basis of fear of return, paying limited attention
to documentation/information relied on by PRRA officer, failing
to consider IRPA’s objectives stated in s. 3(3)(f), ignoring
cumulative impact of all bases of concern applicant submitted
— Minister’s delegate’s decision made in reviewable error —
Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Statut au Canada —
Personnes à protéger — Contrôle judiciaire de la décision de
la représentante du ministre rejetant la demande d’examen des
risques avant renvoi (ERAR) du demandeur au motif que celuici constitue un danger à la fois actuel et futur pour le public au
Canada et qu’il ne sera exposé à aucun des risques mentionnés
à l’art. 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
(LIPR) — Le demandeur était interdit de territoire pour grande
criminalité — L’art. 113d)(i) de la LIPR s’appliquait en vertu
de l’art. 320(5) du Règlement sur l’ immigration et la protection
des réfugiés et de l’art. 112(3)b) de la LIPR — L’examen de la
demande de protection a été limité aux facteurs énoncés à l’art.
97 et à la question de savoir si le demandeur constituait un
danger pour le public au Canada — L’agente d’ERAR en est
arrivée à une évaluation des risques favorable — La
représentante du ministre a souscrit à l’avis de l’agente
d’ERAR concernant six des sept sources alléguées de risque,
mais elle a négligé de considérer la septième source et est
arrivée à une autre conclusion relativement à la huitième
source — La représentante du ministre n’avait pas le loisir
d’arriver à la conclusion que le demandeur ne serait
vraisemblablement pas exposé à un risque de torture, à une
menace à sa vie ou à un risque de subir des traitements ou
peines cruels et inusités après sa très brève analyse du
risque — La représentante du ministre a aussi négligé l’une
des sources de risque alléguées par le demandeur pour justifier
sa crainte d’un renvoi, elle n’a prêté que peu d’attention aux
documents et aux renseignements sur lesquels s’était fondée
l’agente d’ERAR, elle n’a pas tenu compte des objectifs de la
LIPR énoncés à l’art. 3(3)f) et elle a laissé de côté les
répercussions cumulatives de toutes les sources de risque
alléguées par le demandeur — La décision de la représentante
du ministre était entachée d’une erreur susceptible de
contrôle — Demande accueillie.
This was an application for judicial review of a Minister’s
delegate’s decision rejecting the applicant’s pre-removal risk
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire déposée à
l’encontre de la décision d’une représentante du ministre rejetant
DE LA
508
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
assessment (PRRA) application on the ground that the applicant
constitutes a current and future danger to the public in Canada
and that he would not face any of the risks identified under
section 97 of the Immigration and Refugee Protection Act
(IRPA). The applicant applied for a PRRA pursuant to
subsection 112(1) of the IRPA but, since he was inadmissible
on grounds of serious criminality, his eligibility to apply for
protection was limited by subsection 320(5) of the Immigration
and Refugee Protection Regulations and by paragraph 112(3)(b)
of the IRPA. Therefore, subparagraph 113(d)(i) of the IRPA
applied to the applicant, and only the factors set out in section
97 and whether he was a danger to the public in Canada had to
be considered to determine his application for protection. The
applicant, an Iranian, came to Canada in 1988 and was convicted
of drug-trafficking offences in 1992. While imprisoned, he was
ordered deported. His applications for refugee status and for
membership in the post-determination refugee claimant in
Canada class were rejected. Before removal, he married a
Canadian citizen, left the province and assumed another identity.
The applicant was arrested seven years later and recommitted.
la demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR) du
demandeur au motif que celui-ci constitue un danger à la fois
actuel et futur pour le public au Canada et qu’il ne sera exposé
à aucun des risques mentionnés à l’article 97 de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Le demandeur
a sollicité un ERAR en vertu du paragraphe 112(1) de la LIPR
mais, comme il était interdit de territoire pour grande criminalité,
son droit de demander la protection au ministre était restreint
par le paragraphe 320(5) du Règlement sur l’immigration et la
protection des réfugiés et l’alinéa 112(3)b) de la LIPR. Par
conséquent, le sous-alinéa 113d)(i) de la LIPR s’appliquait au
demandeur et seuls les facteurs énoncés à l’article 97 et la
question de savoir s’il constituait un danger pour le public au
Canada devaient être pris en considération pour trancher sa
demande de protection. Le demandeur, un Iranien, est arrivé au
Canada en 1988 et a été déclaré coupable d’infractions de trafic
de stupéfiants en 1992. Alors que le demandeur était incarcéré,
une mesure d’expulsion a été prononcée contre lui. Sa demande
d’asile et sa demande en vue d’être considéré comme membre
de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de
réfugié au Canada ont été refusées. Avant d’être renvoyé, le
demandeur a épousé une citoyenne canadienne, il a quitté la
province et il a usurpé l’identité d’un tiers. Le demandeur a été
arrêté sept ans plus tard et il a été emprisonné à nouveau.
The Minister’s delegate had before her the PRRA officer’s
opinion rejecting seven sources of risk identified by the
applicant but concluding that the applicant would face a risk of
torture, risk to life and risk of cruel and unusual treatment or
punishment upon return to Iran based upon the eighth. Because
Canadian government officials had provided the Iranian
government with information about the applicant’s conviction
and refugee claim by way of the applicant’s 1995 travel document
application, the PRRA officer found that he would likely face
prosecution and the sentence imposed in Iran would likely be
in disregard of accepted international standards. However, the
Minister’s delegate concluded against a risk to the applicant if
he were required to return to Iran. She stated that, based on the
UNHCR’s information, there was no reliable information
regarding the possibility that the applicant would face a stateimposed sanction and would likely face a risk of torture or face
a risk of cruel and unusual treatment or punishment based on
his Canadian drug convictions. The issue was whether the
Minister’s delegate’s decision was open to her.
La représentante du ministre avait devant elle un avis d’une
agente d’ERAR qui a rejeté sept sources de risque alléguées
par le demandeur, mais elle a conclu que le demandeur serait
exposé à un risque de torture, à une menace à sa vie ou à un
risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités à
son retour en Iran selon la huitième source alléguée de risque.
Étant donné que des fonctionnaires du gouvernement du
Canada avaient communiqué au gouvernement de l’Iran des
renseignements sur la déclaration de culpabilité prononcée
contre le demandeur et sur sa demande d’asile, à l’occasion de
sa demande de titre de voyage en 1995, l’agente d’ERAR a
conclu qu’il serait susceptible de poursuites et que la peine qui
lui serait imposée en Iran serait probablement contraire aux
normes internationales reconnues. Cependant, la représentante
du ministre est arrivée à une conclusion autre et a dit que le
demandeur ne serait pas exposé à un risque s’il était tenu de
retourner en Iran. Elle a déclaré que, d’après l’information
obtenue du HCNUR, il n’existait pas de renseignements fiables
sur la possibilité que le demandeur soit passible d’une sanction
imposée par l’État, et donc sur la probabilité qu’il soit exposé
à un risque de torture ou à un risque de subir des traitements ou
peines cruels et inusités, en raison des déclarations de culpabilité
prononcées contre lui au Canada. La question litigieuse était
de savoir si la représentante du ministre avait le loisir de
prendre la décision qu’elle a prise.
Held, the application should be allowed.
The Minister’s delegate succinctly agreed with the PRRA
officer’s decision on six of the seven bases on which the officer
rejected the applicant’s concern. However, she failed to address
Jugement : la demande doit être accueillie.
La représentante du ministre a succinctement souscrit à
l’avis de l’agente d’ERAR concernant six des sept sources de
risque pour lesquelles l’agente avait rejeté les arguments du
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
509
the seventh concern (i.e. that the applicant would instantly
come to the attention of authorities in Iran on his arrival in that
country due to lack of current travel documentation) and should
have done so.
demandeur. Toutefois, elle a négligé de considérer la septième
source alléguée de risque (c’est-à-dire que le demandeur
éveillerait instantanément l’attention des autorités iraniennes
à son arrivée en Iran en raison de l’absence d’un titre de voyage
courant) et elle aurait dû le faire.
The Minister’s delegate’s conclusion on the eighth concern
was simply not open to her on the very brief analysis of risk in
which she engaged. She ignored one basis of fear of return
advanced by the applicant and paid limited attention to or
ignored third-party documents or information relied on by the
PRRA officer. Nothing indicated that she fully analysed the
extensive submissions made on behalf of the applicant to the
officer and to her directly. She also failed to take into account
paragraph 3(3)(f) of the IRPA and ignored the issue of
cumulative impact of all of the bases of concern advanced on
behalf of the applicant. The decision under review was made in
reviewable error.
La représentante du ministre n’avait tout simplement pas le
loisir d’arriver à la conclusion qu’elle a tirée quant à la huitième
source alléguée de risque après sa très brève analyse du risque.
Elle a négligé l’une des sources de risque alléguées par le
demandeur et n’a prêté que peu d’attention aux documents d’une
tierce partie indépendante ou aux renseignements sur lesquels
s’était fondée l’agente d’ERAR ou les a laissés de côté. Rien
ne démontrait qu’elle a pleinement analysé les observations
détaillées qui avaient été présentées à l’agente et à elle-même
au nom du demandeur. Elle n’a pas non plus tenu compte de
l’alinéa 3(3)f) de la LIPR et a laissé de côté la question des
répercussions cumulatives de toutes les sources de risque
alléguées au nom du demandeur. La décision contestée était
entachée d’une erreur susceptible de contrôle.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Anti-Narcotic Drugs Law (as amended on 1st July 1989)
(Iran).
Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or
Degrading Treatment or Punishment, December 10,
1984, [1987] Can. T.S. No. 36, Art. 1.
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 3(1),(3), 6(1), 36(1), 97, 112(1),(3), 113(d), Sch.
Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227, s. 320(5).
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6, Art. 1F(c).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Anti-Narcotic Drugs Law (telle qu’elle a été modifiée le
1er juillet 1989) (Iran).
Convention contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dégradants, 10 décembre 1984,
[1987] R.T. Can. No 36, Art. 1.
Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés,
28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6, Art. 1Fc).
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001,
ch. 27, art. 3(1),(3), 6(1), 36(1), 97, 112(1),(3), 113d), ann.
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés,
DORS/2002-227, art. 320(5)
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Suresh v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2002] 1 S.C.R. 3; (2002), 208 D.L.R. (4th) 1; 37 Admin.
L.R. (3d) 152; 90 C.R.R. (2d) 1; 18 Imm. L.R. (3d) 1; 281
N.R. 1; 2002 SCC 1; Figurado v. Canada (Solicitor
General), [2005] 4 F.C.R. 387; (2005), 28 Admin. L.R. (4th)
82; 262 F.T.R. 219; 46 Imm. L.R. (3d) 56; 2005 FC 347.
Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3; 2002 CSC 1; Figurado
c. Canada (Solliciteur général), [2005] 4 R.C.F. 387;
2005 CF 347.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Kim v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(2005), 30 Admin. L.R. (4th) 131; 272 F.T.R. 62; 44 Imm.
L.R. (3d) 201; 2005 FC 437; Jiang v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), 2005 FC 477.
Kim c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CF 437; Jiang c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 477.
510
BOROUMAND v. CANADA
AUTHORS CITED
[2008] 3 F.C.R.
DOCTRINE CITÉE
UNHCR/ACCORD: 7th European Country of Origin
Information Seminar. Country Report on Iran. Final
Report. Berlin, 11-12 June 2001.
UNHCR/ACCORD : 7th European Country of Origin
Information Seminar. Country Report on Iran. Final
Report. Berlin, 11 et 12 juin 2001.
APPLICATION for judicial review of a Minister’s
delegate’s decision rejecting the applicant’s pre-removal
risk assessment application on the ground that the
applicant constitutes a current and future danger to the
public in Canada and that he would not face any of the
risks identified under section 97 of the Immigration and
Refugee Protection Act. Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire déposée à l’encontre
de la décision d’une représentante du ministre rejetant la
demande d’examen des risques avant renvoi du demandeur
au motif que celui-ci constitue un danger à la fois actuel
et futur pour le public au Canada et qu’il ne sera exposé
à aucun des risques mentionnés à l’article 97 de la Loi
sur l’immigration et la protection des réfugiés. Demande
accueillie.
APPEARANCES:
ONT COMPARU :
Lorne Waldman for applicant.
Bridget A. O’Leary for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
Lorne Waldman pour le demandeur.
Bridget A. O’Leary pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Waldman and Associates, Toronto, for applicant.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
The following are the reasons for order rendered in
English by
GIBSON J.:
Waldman and Associates, Toronto, pour le
demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le
défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs de
l’ordonnance rendus par
LE JUGE GIBSON :
INTRODUCTION
INTRODUCTION
[1] These reasons follow the hearing at Toronto on
October 25, 2007, of an application for judicial review of
a decision of a Minister’s delegate regarding the preremoval risk assessment [PRRA] application of the
applicant. The decision under review is dated March 29,
2007 and was communicated to the applicant on April
16, 2007. The substance of the decision is in the following
terms:
[1] Les présents motifs font suite à l’audition, à
Toronto, le 25 octobre 2007, d’une demande de contrôle
judiciaire déposée à l’encontre de la décision d’une
représentante du ministre concernant la demande
d’examen des risques avant renvoi [ERAR] qu’avait
présentée le demandeur. La décision contestée porte la
date du 29 mars 2007 et a été communiquée au demandeur
le 16 avril 2007. La décision est, pour l’essentiel, formulée
dans les termes suivants :
The pertinent objectives outlined in IRPA are as follows:
[TRADUCTION] L’objet de la LIPR est le suivant :
3. (1) The objectives of this Act with respect to Immigration are
3. (1) En matière d’immigration, la présente Loi a pour objet :
...
[. . .]
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
511
(h) to protect the health and safety of Canadians and to
maintain the security of Canadian society;
(i) to promote international justice and security by fostering
respect for human rights and by denying access to Canadian
territory to persons who are criminals or security risks; and
h) de protéger la santé des Canadiens et de garantir leur
sécurité;
i) de promouvoir, à l’échelle internationale, la justice et
la sécurité par le respect des droits de la personne et
l’interdiction de territoire aux personnes qui sont criminels ou
constituent un danger pour la sécurité;
3. (3) This Act is to be construed and applied in a manner that
(a) furthers the domestic and international interests of
Canada;
3. (3) L’interprétation et la mise en œuvre de la présente Loi
doivent avoir pour effet :
a) de promouvoir les intérêts du Canada sur les plans
intérieur et international;
After fully considering all aspects of this case, including the
best interest of Mr. Boroumand’s child, and the danger that Mr.
Boroumand poses to the Canadian public, I am of the opinion
that the best interests of the child does [sic] not outweigh the
risk to the Canadian public. Considering the seriousness of the
offences for which Mr. Boroumand has been convicted, I
believe that the risk to the Canadian public outweighs any risk
that he might face upon return to Iran. I therefore, find that Mr.
Boroumand constitutes both a current and future danger to the
public in Canada and his removal from Canada should not be
stayed as a result.
Après avoir examiné en détail tous les aspects de la présente
affaire, y compris l’intérêt de l’enfant de M. Boroumand, ainsi
que le danger que M. Boroumand constitue pour le public au
Canada, je suis d’avis que l’intérêt de l’enfant ne l’emporte pas
sur le risque pour le public au Canada. Eu égard à la gravité
des infractions dont M. Boroumand a été déclaré coupable, je
crois que le risque pour le public l’emporte sur le risque auquel
il pourrait être exposé après son retour en Iran. Je suis donc
d’avis que M. Boroumand constitue un danger à la fois actuel
et futur pour le public au Canada, et que son renvoi du Canada
ne devrait donc pas être suspendu.
Finally, based on the material that I have reviewed, I am
satisfied, on a balance of probabilities, that Mr. Boroumand will
not face any of the risks identified under section 97 of IRPA.
Finalement, me fondant sur les documents que j’ai examinés, je
suis d’avis, selon la prépondérance de la preuve, que M.
Boroumand ne sera exposé à aucun des risques mentionnés
dans l’article 97 de la LIPR.
THE LEGISLATIVE SCHEME AND THE “SURESH”
DECISION
LE RÉGIME LÉGAL ET L’ARRÊT « SURESH »
[2] The applicant applied for a pre-removal risk
assessment pursuant to subsection 112(1) of the
Immigration and Refugee Protection Act1 (IRPA). That
subsection reads as follows:
[2] Le demandeur a sollicité un examen des risques
avant renvoi en vertu du paragraphe 112(1) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés1 (la LIPR).
Ce paragraphe est ainsi formulé :
112. (1) A person in Canada, other than a person referred to in
subsection 115(1), may, in accordance with the regulations,
apply to the Minister for protection if they are subject to a
removal order that is in force or are named in a certificate
described in subsection 77(1).
112. (1) La personne se trouvant au Canada et qui n’est
pas visée au paragraphe 115(1) peut, conformément aux
règlements, demander la protection au ministre si elle est visée
par une mesure de renvoi ayant pris effet ou nommée au
certificat visé au paragraphe 77(1).
[3] His eligibility to apply for protection was limited
by subsection 320(5) of the Immigration and Refugee
Protection Regulations,2 a transitional provision, which
reads as follows:
[3] Son droit de demander la protection au ministre
était restreint par le paragraphe 320(5) du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés2, une disposition
transitoire, dont le texte est le suivant :
320. . . .
(5) A person who on the coming into force of this section
had been determined to be inadmissible on the basis of
paragraph 27(1)(d) of the former Act is
320. [. . .]
(5) La personne qui, à l’entrée en vigueur du présent article,
avait été jugée être visée à l’alinéa 27(1)d) de l’ancienne loi :
512
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
(a) inadmissible under the Immigration and Refugee
Protection Act on grounds of serious criminality if the person
was convicted of an offence and a term of imprisonment of
more than six months has been imposed or a term of
imprisonment of 10 years or more could have been imposed;
or
a) est interdite de territoire pour grande criminalité en vertu
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés si
elle a été déclarée coupable d’une infraction pour laquelle
une peine d’emprisonnement de plus de six mois a été
infligée ou une peine d’emprisonnement de dix ans ou plus
aurait pu être infligée;
(b) inadmissible under the Immigration and Refugee
Protection Act on grounds of criminality if the offence was
punishable by a maximum term of imprisonment of five
years or more but less than 10 years.
b) est interdite de territoire pour criminalité en vertu de la
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés si elle a
été déclarée coupable d’une infraction punissable d’un
emprisonnement maximal égal ou supérieur à cinq ans mais
de moins de dix ans.
and by paragraph 112(3)(b) of IRPA which reads as
follows:
et par l’alinéa 112(3)b) de la LIPR, dont le texte est le
suivant :
112. . . .
112. [. . .]
(3) Refugee protection may not result from an application
for protection if the person
...
(3) L’asile ne peut être conféré au demandeur dans les cas
suivants
[. . .]
(b) is determined to be inadmissible on grounds of serious
criminality with respect to a conviction in Canada punished by
a term of imprisonment of at least two years or with respect
to a conviction outside Canada for an offence that, if
committed in Canada, would constitute an offence under an
Act of Parliament punishable by a maximum term of
imprisonment of at least 10 years;
b) il est interdit de territoire pour grande criminalité
pour déclaration de culpabilité au Canada punie par un
emprisonnement d’au moins deux ans ou pour toute
déclaration de culpabilité à l’extérieur du Canada pour une
infraction qui, commise au Canada, constituerait une
infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement
maximal d’au moins dix ans;
[4] By virtue of these provisions, subparagraph 113(d)(i)
of IRPA applied to the applicant. The opening words of
section 113, the opening words of paragraph 113(d) and
subparagraph (i) of that paragraph read as follows:
[4] En vertu de ces dispositions, le sous-alinéa 113d)(i)
de la LIPR s’appliquait au demandeur. Les mots introductifs
de l’article 113, les mots introductifs de l’alinéa 113d) et
le sous-alinéa 113d)(i) sont ainsi formulés :
113. Consideration of an application for protection shall be
as follows:
...
113. Il est disposé de la demande comme il suit :
[. . .]
(d) in the case of an applicant described in subsection 112(3),
consideration shall be on the basis of the factors set out in
section 97 and
d) s’agissant du demandeur visé au paragraphe 112(3), sur la
base des éléments mentionnés à l’article 97 et, d’autre part :
(i) in the case of an applicant for protection who is
inadmissible on grounds of serious criminality, whether
they are a danger to the public in Canada, or . . . .
(i) soit du fait que le demandeur interdit de territoire pour
grande criminalité constitue un danger pour le public au
Canada, [. . .]
[5] In addition to the foregoing provisions of the IRPA
and the Regulations, the following provisions of law are
relevant to, and are referred to in, the decision under review.
The opening words of subsection 3(1) and paragraphs
(h) and (i) of that subsection read as follows:
[5] Outre les dispositions susmentionnées de la LIPR et
du Règlement, les dispositions légales suivantes intéressent
la décision contestée, et elles y sont mentionnées. Les
mots introductifs du paragraphe 3(1) de la LIPR et les
alinéas h) et i) de ce paragraphe sont ainsi formulés :
3. (1) The objectives of this Act with respect to immigration
are
3. (1) En matière d’immigration, la présente loi a pour
objet :
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
...
513
[. . .]
(h) to protect the health and safety of Canadians and to
maintain the security of Canadian society;
h) de protéger la santé des Canadiens et de garantir leur
sécurité;
(i) to promote international justice and security by
fostering respect for human rights and by denying access
to Canadian territory to persons who are criminals or
security risks;
i) de promouvoir, à l’échelle internationale, la justice et
la sécurité par le respect des droits de la personne et
l’interdiction de territoire aux personnes qui sont des
criminels ou constituent un danger pour la sécurité;
[6]
Paragraph 3(3)(a) of the IRPA reads as follows:
3. . . .
[6]
L’alinéa 3(3)a) de la LIPR prévoit ce qui suit :
3. [. . .]
(3) This Act is to be construed and applied in a manner that
(3) L’interprétation et la mise en œuvre de la présente loi
doivent avoir pour effet :
(a) furthers the domestic and international interests of
Canada;
a) de promouvoir les intérêts du Canada sur les plans
intérieur et international;
Paragraph 3(3)(f) of the IRPA is, I am satisfied, also
relevant. More will be said about this later in these
reasons and paragraph 3(3)(f) will there be quoted.
L’alinéa 3(3)f) de la LIPR est, à mon avis, pertinent lui
aussi. J’en dirai davantage sur ce point plus loin dans les
présents motifs, et l’alinéa 3(3)f) sera alors cité.
[7]
[7]
Subsection 6(1) of the IRPA reads as follows:
Le paragraphe 6(1) de la LIPR prévoit ce qui suit :
6. (1) The Minister may designate any persons or class of
persons as officers to carry out any purpose of any provision of
this Act, and shall specify the powers and duties of the officers
so designated.
6. (1) Le ministre désigne, individuellement ou par catégorie,
les personnes qu’il charge, à titre d’agent, de l’application de
tout ou partie des dispositions de la présente loi et précise les
attributions attachées à leurs fonctions.
[8]
[8]
Paragraph 36(1)(a) of the IRPA reads as follows:
L’alinéa 36(1)a) de la LIPR prévoit ce qui suit :
36. (1) A permanent resident or a foreign national is
inadmissible on grounds of serious criminality for
36. (1) Emportent interdiction de territoire pour grande
criminalité les faits suivants :
(a) having been convicted in Canada of an offence under an
Act of Parliament punishable by a maximum term of
imprisonment of at least 10 years, or of an offence under an
Act of Parliament for which a term of imprisonment of more
than six months has been imposed;
a) être déclaré coupable au Canada d’une infraction à une
loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au
moins dix ans ou d’une infraction à une loi fédérale pour
laquelle un emprisonnement de plus de six mois est infligé;
[9]
Section 97 of the IRPA reads as follows:
[9]
L’article 97 de la LIPR prévoit ce qui suit :
97. (1) A person in need of protection is a person in Canada
whose removal to their country or countries of nationality or,
if they do not have a country of nationality, their country of
former habitual residence, would subject them personally
97. (1) A qualité de personne à protéger la personne qui se
trouve au Canada et serait personnellement, par son renvoi vers
tout pays dont elle a la nationalité ou, si elle n’a pas de nationalité,
dans lequel elle avait sa résidence habituelle, exposée :
(a) to a danger, believed on substantial grounds to exist, of
torture within the meaning of Article 1 of the Convention
Against Torture; or
a) soit au risque, s’il y a des motifs sérieux de le croire,
d’être soumise à la torture au sens de l’article premier de la
Convention contre la torture;
(b) to a risk to their life or to a risk of cruel and unusual
treatment or punishment if
b) soit à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou
peines cruels et inusités dans le cas suivant :
(i) the person is unable or, because of that risk, unwilling
to avail themself of the protection of that country,
(i) elle ne peut ou, de ce fait, ne veut se réclamer de la
protection de ce pays,
514
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
(ii) the risk would be faced by the person in every part of
that country and is not faced generally by other
individuals in or from that country,
(ii) elle y est exposée en tout lieu de ce pays alors que
d’autres personnes originaires de ce pays ou qui s’y
trouvent ne le sont généralement pas,
(iii) the risk is not inherent or incidental to lawful
sanctions, unless imposed in disregard of accepted
international standards, and
(iii) la menace ou le risque ne résulte pas de sanctions
légitimes — sauf celles infligées au mépris des normes
internationales — et inhérents à celles-ci ou occasionnés
par elles,
(iv) the risk is not caused by the inability of that country
to provide adequate health or medical care.
(iv) la menace ou le risque ne résulte pas de l’incapacité
du pays de fournir des soins médicaux ou de santé
adéquats
(2) A person in Canada who is a member of a class of persons
prescribed by the regulations as being in need of protection is
also a person in need of protection.
(2) A également qualité de personne à protéger la personne
qui se trouve au Canada et fait partie d’une catégorie de
personnes auxquelles est reconnu par règlement le besoin de
protection.
[10] Finally, section F(c) of Article 1 of the United
Nations Convention Relating to the Status of Refugees
[July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6], which is scheduled
to the IRPA, reads as follows:
[10] Finalement, l’alinéa c) de la section F de l’article
premier de la Convention des Nations Unies relative au
statut des réfugiés [28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6],
laquelle section F est reproduite dans l’annexe de la
LIPR, prévoit ce qui suit :
F. The provisions of this Convention shall not apply to any
person with respect to whom there are serious reasons for
considering that
...
F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas
applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de
penser :
[. . .]
(c) he has been guilty of acts contrary to the purposes and
principles of the United Nations.
c) Qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires
aux buts et aux principes des Nations Unies.
[11] The opening paragraph of the decision under
review is introductory in nature. In particular, it identifies
the authority under which the Minister’s delegate made
the decision as being a designation under subsection 6(1)
of the IRPA. That paragraph reads as follows:
[11] Le premier alinéa de la décision contestée tient
lieu d’introduction. Plus exactement, il précise que le
fondement en vertu duquel la représentante du ministre
a pris la décision est une désignation faite par le ministre
en vertu du paragraphe 6(1) de la LIPR. Ce premier
alinéa de la décision est ainsi formulé :
These are the reasons for decision in response to your
application for protection under section 112(3) of the
Immigration and Refugee Protection Act (IRPA). Because you
have been determined to be inadmissible on grounds of serious
criminality with respect to a conviction in Canada punished by
a term of imprisonment of at least two years, you are a person
described under s. 112(3)(b), and in accordance with s. 113(d),
I have considered your application for protection on the basis
of the risk factors set out in section 97 and whether you are a
danger to the public in Canada. A decision to allow your
application has the effect of staying your removal order. I have
been designated by the Minister of Citizenship and Immigration
Canada pursuant to subsection 6(1) of IRPA as having the
authority to make such a determination. [Emphasis added.]
[TRADUCTION] Il s’agit ici des motifs de la décision rendue en
réponse à votre demande de protection présentée en vertu du
paragraphe 112(3) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés (la LIPR). Parce que vous avez été déclaré interdit
de territoire pour grande criminalité pour avoir été déclaré
coupable au Canada d’une infraction punie par un
emprisonnement d’au moins deux ans, vous êtes une personne
décrite dans l’alinéa 112(3)b) et, conformément à l’alinéa
113d), j’ai examiné votre demande de protection en fonction
des facteurs de risque énoncés dans l’article 97, en me
demandant si vous constituez un danger pour le public au
Canada. Une décision de faire droit à votre demande a pour
effet de suspendre la mesure de renvoi prononcée contre vous.
J’ai été désignée par le ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration du Canada, en application du paragraphe 6(1)
de la LIPR, comme dépositaire du pouvoir de rendre une telle
décision. [Non souligné dans l’original.]
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
515
[12] There was evidence on the record before the
Minister’s delegate and before the Court that the applicant
was a person described in paragraph 112(3)(b) of the
IRPA. In the result, his application for protection was,
by virtue of subparagraph 113(d)(i), considered on the
basis of the factors set out in section 97 of the IRPA only,
those factors being whether the applicant, if removed to
his country of nationality, would be subject personally
to a danger, believed on substantial grounds to exist, of
torture within the meaning of Article 1 of the Convention
Against Torture [Convention against Torture and other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment,
December 10, 1984, [1987] Can. T.S. No. 36] or to a risk
to his life or to a risk of cruel and unusual treatment or
punishment.
[12] Il était établi, dans le dossier soumis à la
représentante du ministre et à la Cour, que le demandeur
était une personne décrite dans l’alinéa 112(3)b) de la
LIPR. En conséquence, sa demande de protection a été,
en vertu du sous-alinéa 113d)(i), étudiée sur la base des
seuls éléments mentionnés dans l’article 97 de la LIPR,
lesdits éléments consistant à déterminer si le demandeur,
une fois renvoyé vers le pays dont il a la nationalité,
serait personnellement exposé au risque, s’il y a des
motifs sérieux de le croire, d’être soumis à la torture au
sens de l’article premier de la Convention contre la
torture [Convention contre la torture et autres peines ou
traitements cruels, inhumans ou dégradants, 10 décembre
1984, [1987] R.T. Can. no 36], ou exposé à une menace
contre sa vie, ou exposé au risque de subir des
traitements ou peines cruels et inusités.
[13] By reason of the applicant’s particular
circumstances, the Minister’s delegate was obliged to
take into account the determination by the Supreme
Court of Canada in Suresh v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration)3 “that, barring extraordinary
circumstances, deportation [from Canada] to torture will
generally violate the principles of fundamental justice
protected by s. 7 of the Charter” and therefore cannot be
condoned except for the possibility that, “in exceptional
circumstances, deportation to face torture might be
justified, either as a consequence of the balancing
process mandated by s. 7 of the Charter or under s. 1.”
[13] En raison des circonstances particulières du
demandeur, la représentante du ministre avait l’obligation
de prendre en compte les propos tenus par la Cour suprême
du Canada dans l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration)3, propos selon lesquels
« sauf circonstances extraordinaires, une expulsion
[du Canada] impliquant un risque de torture violera
généralement les principes de justice fondamentale
protégés par l’art. 7 de la Charte », et ne saurait donc être
admise sauf que, « dans des circonstances exceptionnelles,
une expulsion impliquant un risque de torture [pourra]
être justifiée, soit aux termes du processus de pondération
requis par l’art. 7 de la Charte, soit au regard de l’article
premier de celle-ci ».
THE BACKGROUND
LE CONTEXTE
[14] The applicant is a 45-year-old citizen of Iran who
came to Canada in 1988 using a false Spanish passport
and without a visa. In 1990, U.S. immigration officials
apprehended the applicant for entering the U.S. illegally.
He was returned to Canada.
[14] Le demandeur est un Iranien âgé de 45 ans qui est
arrivé au Canada en 1988 à la faveur d’un faux passeport
espagnol, et sans visa. En 1990, les fonctionnaires de
l’immigration des États-Unis ont arrêté le demandeur, qui
était entré aux États-Unis illégalement. Il a été renvoyé
au Canada.
[15] In September of 1992, the applicant was convicted
in Canada of three drug trafficking offences. The drug at
issue was heroin. The applicant was sentenced to four
years’ imprisonment. He was paroled on January 30,
1994.
[15] En septembre 1992, le demandeur a été déclaré
coupable au Canada de trois infractions de trafic de
stupéfiants. La drogue en cause était l’héroïne. Le
demandeur a été condamné à un emprisonnement de
quatre ans. Il a obtenu une libération conditionnelle le
30 janvier 1994.
516
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[16] In February of 1993, while the applicant was still
imprisoned, he was ordered deported.
[16] En février 1993, alors que le demandeur était encore
incarcéré, une mesure d’expulsion a été prononcée
contre lui.
[17] Five years after his arrival in Canada, that is to say,
in April of 1993, the applicant claimed refugee protection.
By a decision dated December 17, 1993 the applicant
was determined to be excluded from refugee protection
as a person described in Article 1F(c) of the United
Nations Convention Relating to the Status of Refugees.
Article 1F(c), quoted in paragraph 10 of these reasons,
excludes from refugee protection persons with respect
to whom there are serious reasons for considering that
he or she has been guilty of acts contrary to the purposes
and principles of the United Nations.
[17] Cinq ans après son arrivée au Canada, c’est-à-dire
en avril 1993, le demandeur a sollicité l’asile. Par décision
du 17 décembre 1993, la possibilité pour lui d’obtenir
l’asile lui a été refusée parce qu’il tombait sous le coup
de l’alinéa c) de la section F de l’article premier de la
Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés. Cette disposition, citée au paragraphe 10 des
présents motifs, exclut du droit de demander l’asile les
personnes dont on a des raisons sérieuses de penser
qu’elles se sont rendues coupables d’agissements
contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.
[18] The exclusion decision was challenged on judicial
review before this Court. Leave to pursue the challenge
was denied on September 8, 1994.
[18] Par demande de contrôle judiciaire, M. Boroumand
a voulu contester devant la Cour la décision l’excluant
du droit de demander l’asile. L’autorisation de contester
la décision lui a été refusée le 8 septembre 1994.
[19] In February of 1995, the applicant’s postdetermination refugee claimant in Canada class
application was refused. He was found not to be at
risk if returned to Iran. Judicial review of that decision
was not sought.
[19] En février 1995, la demande présentée par le
demandeur en vue d’être considéré comme membre de la
catégorie des demandeurs non reconnus du statut de
réfugié au Canada lui a été refusée. On a considéré qu’il
ne serait pas exposé à un risque s’il était renvoyé en Iran.
Il n’a pas sollicité le contrôle judiciaire de cette décision.
[20] In July of 1995, the applicant married a Canadian
citizen. He was scheduled for removal on August 23,
1995. Instead, he left the province of Ontario and moved
to British Columbia where he took on the identity of his
brother. A warrant was issued for the applicant’s arrest
based on his failure to appear for removal and on violation
of the terms of his parole.
[20] En juillet 1995, le demandeur a épousé une
citoyenne canadienne. Son renvoi devait avoir lieu le
23 août 1995. Au lieu de cela, il a quitté la province de
l’Ontario, puis s’est installé en Colombie-Britannique, où
il a usurpé l’identité de son frère. Un mandat d’arrêt a été
décerné contre lui, parce qu’il ne s’était pas présenté pour
son renvoi et parce qu’il avait enfreint les conditions de
sa liberté conditionnelle.
[21] More than seven years later, in December 2002,
the applicant was arrested. He was recommitted for
violating his parole and then held in immigration detention
until October of 2004. At that time, he was released from
detention on posting of a significant cash bond and a
much more significant performance bond.
[21] Plus de sept ans plus tard, en décembre 2002, le
demandeur a été arrêté. Il fut emprisonné à nouveau pour
avoir contrevenu aux conditions de sa liberté conditionnelle
et a été détenu par les autorités de l’immigration jusqu’en
octobre 2004. Il a alors été relâché, après avoir déposé
une garantie en espèces très élevée, et un cautionnement
beaucoup plus élevé.
[22] In August of 2003, the applicant and his spouse
submitted an application for landing of the applicant
[22] En août 2003, le demandeur et son épouse, alléguant
des motifs d’ordre humanitaire, ont déposé une demande
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
517
from within Canada on humanitarian and compassionate
grounds. That application was refused in December of
2003. Judicial review of that decision was sought. Leave
to pursue the judicial review application was denied on
March 3, 2004.
afin que le demandeur soit autorisé à solliciter le droit
d’établissement depuis le Canada. Cette demande a été
refusée en décembre 2003. Le demandeur a voulu solliciter
le contrôle judiciaire de cette décision. L’autorisation
d’aller de l’avant dans sa demande de contrôle judiciaire
lui a été refusée le 3 mars 2004.
[23] In the years that the applicant has been in Canada,
apart from the September 30, 1992 conviction on three
charges of trafficking heroin, the applicant has only been
convicted on one other occasion. On February 10, 2004
he was convicted of wilful obstruction of a peace officer
arising out of his impersonation of his brother. For that
conviction, the applicant was sentenced to three months’
time served.
[23] Au cours des années que le demandeur a passées
au Canada et hormis la déclaration de culpabilité du
30 septembre 1992 pour les trois accusations de trafic
d’héroïne, le demandeur n’a été déclaré coupable qu’à
une seule autre reprise. Le 10 février 2004, il a été déclaré
coupable d’entrave délibérée à un agent de la paix pour
avoir usurpé l’identité de son frère. Pour cette déclaration
de culpabilité, le demandeur a été condamné aux trois
mois d’emprisonnement déjà purgés.
[24] The applicant and his wife have a son born on
November 30, 2000. The son, having been born in
Canada, is a Canadian citizen. In addition to the
applicant’s wife and son, his parents, two brothers and a
sister are all Canadian citizens.
[24] Le demandeur et son épouse ont un fils, né le
30 novembre 2000. Puisque leur fils est né au Canada, il
est citoyen canadien. L’épouse et le fils du demandeur
sont citoyens canadiens, mais également ses parents,
deux frères et une sœur.
MATERIAL THAT WAS BEFORE THE MINISTER’S
DELEGATE
LES PIÈCES QUE LA REPRÉSENTANTE DU
MINISTRE AVAIT DEVANT ELLE
(a) The Pre-Removal Risk Assessment
[25] The Minister’s delegate had before her an opinion
of a pre-removal risk assessment officer dated October 4,
2004. The “Notes to file” concluding with the officer’s
opinion extend to some 20 pages. The officer notes that
the applicant identified the following risks if he were to
return to Iran:
a) L’examen des risques avant renvoi
[25] La représentante du ministre avait devant elle un
avis d’une agente d’examen des risques avant renvoi
daté du 4 octobre 2004. Les « notes au dossier », qui se
terminent par l’avis de l’agente, couvrent environ
20 pages. L’agente y relève que le demandeur a énoncé
les risques suivants pour le cas où il serait renvoyé en
Iran :
– states he came to the attention of authorities when he
distributed political tracts at University
[TRADUCTION]
– il dit qu’il a éveillé l’attention des autorités lorsqu’il a
distribué des tracts de nature politique à l’université
– states he has been labelled as a Bahai sympathizer and is a
police target because he intervened to save a Bahai faith
friend
– il dit qu’il a été étiqueté comme sympathisant baha’i et qu’il
est ciblé repéré par la police parce qu’il est intervenu pour
sauver un ami de foi baha’i
– states he deserted the Iranian army and fled to Turkey; states
he is wanted for desertion
– il dit qu’il a déserté l’armée iranienne et a fui en Turquie; il
dit qu’il est recherché pour désertion
– states he has been convicted in absentia and sentenced to
death by hanging; letter of 1987
– il dit qu’il a été déclaré coupable par contumace et condamné à
la peine de mort par pendaison; lettre de 1987
518
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
– has submitted a Notice Sheet and Judgment from Iran in
support of conviction in absentia handed down in April 2003
– il a présenté une assignation et un jugement venant de l’Iran,
censés attester une déclaration de culpabilité par contumace
prononcée en avril 2003
– states that Canadian authorities have been contacting
relatives in Iran and advising them of his drug trafficking
conviction and deportation which has increased risk
– il dit que les autorités canadiennes ont communiqué avec ses
proches en Iran et les ont informés qu’il avait été déclaré
coupable de trafic de drogue et qu’il serait expulsé, ce qui a
augmenté le risque
– states that he will instantly come to attention of authorities
in Iran due to lack of current travel documentation
– il dit qu’il éveillera instantanément l’attention des autorités en
Iran, pour cause d’absence d’un titre de voyage courant
– states that Immigration Department of Canada has provided
the Iranian government with information about his conviction
and refugee claim by way of his 1995 travel document
application, which was submitted in 2003
– il dit que le ministère de l’Immigration du Canada a
communiqué au gouvernement de l’Iran des renseignements
sur la déclaration de culpabilité prononcée contre lui et sur
sa demande d’asile, par le biais de sa demande de titre de
voyage de 1995, demande qui a été présentée en 2003
[26] The officer considered each of the risks identified
by the applicant.
[26] L’agente a examiné chacun des risques recensés
par le demandeur.
[27] With respect to the concern regarding the
applicant’s distribution of political tracts during his time
at university, the officer concluded:
[27] S’agissant de la distribution, par le demandeur, de
tracts de nature politique alors qu’il fréquentait l’université,
l’agente a conclu ainsi :
Based upon the information provided by the Applicant, it is my
opinion that the Applicant would not likely face risk of torture,
risk to life, or risk of cruel and unusual treatment or punishment
upon return to Iran for distributing political tracts at University
because it does not appear the Applicant was deeply immersed
in his political activities such that his activities would bring
about heightened level of attention to cause risk.
[TRADUCTION] Me fondant sur l’information communiquée par
le demandeur, je suis d’avis que le demandeur ne serait
probablement pas exposé à un risque de torture, à une menace
pour sa vie ou à un risque de subir des peines ou traitements
cruels et inusités s’il était renvoyé en Iran, pour avoir distribué
des tracts de nature politique à l’université, et cela parce qu’il
ne semble pas que le demandeur était très absorbé par ses
activités politiques au point que ces activités auraient pu le
signaler et lui faire courir des risques.
[28] With respect to the applicant’s alleged identity as
a Bahai sympathizer, the officer concluded:
[28] S’agissant de l’identité présumée du demandeur en
tant que sympathisant baha’i, l’agente concluait ainsi :
I consider that the Applicant may have assisted his Bahai friend
which resulted in him receiving a harsh punishment. I also
consider that the Applicant was punished for his actions,
released on conditions, and abided by the conditions of his
release for about one month. As risk is forward looking, I do
not find it likely that the Applicant will likely be punished a
second time upon return to Iran for events that occurred
in Iran in 1986. While the Iranian authorities may suspect the
Applicant to be a Bahai sympathizer, the documentary
evidence indicates that the Applicant can denounce Bahaism.
I do not find that the Applicant’s profile as a Bahai sympathizer
would likely lead to risk of torture, risk to life or risk of cruel
and unusual treatment or punishment.
[TRADUCTION] Je considère que le demandeur a sans doute aidé
son ami baha’i, ce qui lui aurait valu une sanction sévère. Je
considère aussi que le demandeur a été puni pour ses actes, a
été relâché sous condition et s’est conformé aux conditions de
sa libération durant environ un mois. Comme le risque est
prospectif, je crois peu probable que le demandeur serait puni
une deuxième fois à son retour en Iran pour des faits qui ont eu
lieu en Iran en 1986. Les autorités iraniennes soupçonnent
peut-être que le demandeur est un sympathisant baha’i, mais la
preuve documentaire montre que le demandeur peut abjurer le
bahaïsme. Je ne crois pas que le profil du demandeur en tant
que sympathisant baha’i serait susceptible de l’exposer à un
risque de torture, à une menace pour sa vie ou à un risque de
subir des traitements ou peines cruels et inusités.
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
519
[29] With respect to the applicant’s concern by reason
of his alleged desertion from the Iranian army, the officer
concluded:
[29] S’agissant de l’affirmation du demandeur selon
laquelle il aurait déserté l’armée iranienne, l’agente
concluait ainsi :
Considering that military service is a general requirement in
Iran, I do not find that the Applicant’s allegations of military
desertion constitute a personalized risk. The documentary
evidence also shows that the Iranian government has become
more lenient with military deserters and it is now possible to
buy out one’s military service or sentence for desertion. As
such, it is my opinion that the Applicant would not likely be at
risk of torture, risk to life, or risk of cruel and unusual treatment
or punishment upon return to Iran for military desertion.
[TRADUCTION] Étant donné que le service militaire est une
obligation pour tous en Iran, je ne crois pas que le fait pour le
demandeur d’avoir déserté constitue un risque qui lui
est propre. La preuve documentaire montre aussi que le
gouvernement de l’Iran est aujourd’hui plus indulgent envers
les déserteurs et qu’il est maintenant possible de racheter son
service militaire ou la peine imposée pour désertion. Je suis
donc d’avis que le demandeur ne serait probablement pas
exposé à un risque de torture, à une menace pour sa vie ou à un
risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités, pour
cause de désertion, s’il était renvoyé en Iran.
[30] With regard to the applicant’s concern flowing from
an alleged conviction in absentia and sentence of death
by hanging in 1987, the officer, after citing from what is
apparently a transcript of the officer’s oral hearing with
the applicant that was held on September 15, 2004,
concluded:
[30] S’agissant de la crainte du demandeur à propos
d’une supposée déclaration de culpabilité par contumace
prononcée en 1987, avec condamnation à la peine de
mort par pendaison, l’agente, après avoir cité un passage
de ce qui semble être une transcription de l’audition du
demandeur par l’agente le 15 septembre 2004, concluait
ainsi :
I have assigned the 1987 court documents little weight. In
assigning little weight to this evidence, I have considered the
Applicant’s PRRA hearing statements in conjunction with his
PIF and PDRCC application. I have also considered the
Statutory Declaration of Masih Bourmand [sic] and the
publicly available objective research findings. As such, I do
not find that the Applicant will likely face risk of torture, risk
to life, or risk of cruel and unusual treatment or punishment
upon return to Iran as alleged in the 1987 court documents.
[TRADUCTION] J’ai accordé peu de poids aux documents
judiciaires de 1987. Si j’ai accordé peu de poids à cette preuve,
j’ai également considéré les déclarations faites par le
demandeur durant l’audition de sa demande d’ERAR, en même
temps que son FRP et sa demande en vue d’être compris dans
la catégorie des DNRSRC. J’ai tenu compte aussi de la
déclaration solennelle de Masih Bourmand [sic], de même que
les conclusions d’une recherche objective accessibles au public.
Je crois peu probable que le demandeur soit exposé à un risque
de torture, à une menace pour sa vie ou à un risque de subir
des traitements ou peines cruels et inusités à son retour en Iran,
contrairement à ce que pourraient donner à penser les
documents judiciaires de 1987.
[31] With respect to the notice sheet and judgment from
Iran in support of a conviction in absentia handed down
in April, 2003, the officer concluded:
[31] S’agissant de l’assignation et du jugement venant
de l’Iran et censés attester une déclaration de culpabilité
par contumace prononcée en avril 2003, l’agente a conclu
ainsi :
Having considered the Applicant’s PRRA hearing statements,
Masih Bouramand’s [sic] Statutory Declaration, and the
publicly available, objective research, I have assigned the 2003
court documents little weight. As such, I do not find, on a
balance of probabilities, that the Applicant will not [sic] likely
face risk of torture, risk to life or risk of cruel and unusual
treatment or punishment upon return to Iran.
[TRADUCTION] Après avoir examiné les déclarations du
demandeur faites durant l’audition de sa demande d’ERAR, la
déclaration solennelle de Masih [sic] Bouramand et les
conclusions de la recherche objective accessibles au public,
j’ai accordé peu de poids aux documents judiciaires de 2003.
Je ne crois pas, selon la prépondérance de la preuve, que le
demandeur serait exposé à un risque de torture, à une menace
pour sa vie ou à un risque de subir des traitements ou peines
cruels et inusités à son retour en Iran.
520
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[32] With respect to the applicant’s allegation of risk
flowing from contacts by Canadian authorities with his
relatives in Iran and advising them of his drug trafficking
conviction and anticipated deportation which has increased
risk, the officer, after once again citing from apparently
a transcript of the hearing conducted by her with the
applicant, concluded:
[32] Quant au risque allégué par le demandeur parce
que les autorités canadiennes ont communiqué avec ses
proches en Iran pour les informer qu’il avait été déclaré
coupable de trafic de stupéfiants et qu’il serait expulsé,
ce qui aurait eu pour effet d’accroître le risque couru par
le demandeur, l’agente, après avoir encore une fois cité
ce qui semble être une transcription de l’audition du
demandeur par elle-même, concluait ainsi :
In sum, I do not find that the Applicant will likely face risk of
torture, risk to life, or risk of cruel or unusual treatment or
punishment on the basis that Canadian authorities have
contacted his relatives in Iran and hired a lawyer to assist in
obtaining the Applicant’s identification. The Applicant’s
allegations that these actions have increased the risk faced by
him and have come to the attention of Iranian authorities
appears to be based on speculation.
[TRADUCTION] En somme, je crois peu probable que le
demandeur serait exposé à un risque de torture, à une menace
pour sa vie ou à un risque de subir des traitements ou peines
cruels et inusités, du seul fait que les autorités canadiennes ont
communiqué avec ses proches en Iran et ont demandé à un
avocat de vérifier pour elles l’identité du demandeur. Le
demandeur dit que ces démarches des autorités canadiennes
ont augmenté les risques qu’il court et qu’elles n’ont pas
échappé à l’attention des autorités iraniennes, mais cette
affirmation semble reposer sur des conjectures.
[33] With respect to the applicant’s fear arising from
his lack of a current travel document and the “inevitable”
result, as the applicant would describe it, that he would
come to the attention of Iranian authorities as a failed
refugee claimant immediately upon being returned to
Iran and that thus his refugee claim would be connected
to him, the officer concluded:
[33] Quant à la crainte ressentie par le demandeur parce
qu’il n’a pas un titre de voyage courant et qu’il est
« inévitable », d’après lui, que, dès son retour en Iran, il
éveillera l’attention des autorités iraniennes en tant que
demandeur d’asile débouté et qu’un lien serait donc
établi entre lui et sa demande d’asile, l’agente a conclu
ainsi :
In light of the objective research findings, I am of the opinion
that, on a balance of probabilities, the Applicant would not face
risk of torture, risk to life, or risk of cruel and unusual treatment
or punishment for returning to Iran simply because he is a
failed refugee claimant.
[TRADUCTION] À la lumière des conclusions d’une recherche
objective, je suis d’avis que, selon la prépondérance de la
preuve, le demandeur ne serait pas exposé à un risque de
torture, à une menace pour sa vie ou à un risque de subir des
traitements ou peines cruels et inusités, à son retour en Iran, du
seul fait qu’il est un demandeur d’asile débouté.
[34] The officer reached a different conclusion with
respect to the applicant’s fear by reason of the fact that
Canadian government officials have provided the Iranian
government with information about his conviction and
refugee claim by way of his 1995 travel document
application, which was submitted in 2003. The officer
wrote:
[34] L’agente est arrivée à une conclusion autre
quant à la crainte que ressent le demandeur parce
que des fonctionnaires du gouvernement du Canada
ont communiqué au gouvernement de l’Iran des
renseignements sur la déclaration de culpabilité prononcée
contre lui et sur sa demande d’asile, à l’occasion de sa
demande de titre de voyage de 1995, demande qui a été
présentée en 2003. L’agente écrivait ce qui suit :
I am of the opinion that the Applicant will likely face risk of
torture, risk to life, and risk of cruel and unusual treatment or
punishment upon return to Iran due to his drug trafficking
conviction in Canada. On 30 September 1992, the Applicant
was convicted in Canada of three counts of trafficking
narcotics and was sentenced to four years imprisonment
(PRRA Application). The Applicant’s sentence is listed on the
1995 travel document application, and he has indicated that he
[TRADUCTION] Je suis d’avis que le demandeur sera
probablement exposé à un risque de torture, à une menace pour
sa vie ou à un risque de subir des traitements ou peines cruels
et inusités, à son retour en Iran, par suite de sa déclaration de
culpabilité pour trafic de drogue au Canada. Le 30 septembre
1992, le demandeur a été déclaré coupable au Canada de trois
chefs de trafic de stupéfiants et a été condamné à un
emprisonnement de quatre ans (demande d’ERAR). La peine
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
521
served time in prison. The travel document application was
completed and signed by the Applicant. As per the IRB
Transcript of Proceedings. . ., the Iranian Embassy confirmed
receipt of the travel document application and thus, I am of the
opinion that the Iranian Government is aware of this
punishment. I note that while the Applicant did not indicate the
type of crime committed, it is my opinion that knowledge of
the punishment alone would likely raise questions.
imposée au demandeur est inscrite sur la demande de titre de
voyage de 1995, et le demandeur y affirme qu’il a purgé une
peine d’emprisonnement. La demande de titre de voyage a été
remplie et signée par le demandeur. D’après la transcription
des procédures de la CISR [. . .], l’ambassade d’Iran a accusé
réception de la demande de titre de voyage, et je suis donc
d’avis que le gouvernement de l’Iran est au courant de cette
sanction. J’observe que, même si le demandeur n’a pas
mentionné l’acte criminel dont il a été déclaré coupable, je suis
d’avis que la connaissance par le gouvernement de l’Iran de la
peine imposée suffirait à éveiller ses doutes.
The Iranian Government does have access to Canadian
criminal history records . . . . Iran is a member of the Interpol
Network. Requests from Iranian authorities are treated the
same as requests made by other countries. A constable at the
Interpol office of the Royal Canadian Mounted Police indicates
that Iranian police officials have access to Canadian criminal
history records through normal Interpol procedures. The
Directorate further reports that police forces across the world
have access to Interpol night and day and may access
information online in seconds. [Emphasis added; one date and
one citation omitted.]
Le gouvernement de l’Iran a accès aux casiers judiciaires
canadiens [. . .] L’Iran est membre du Réseau Interpol. Les
demandes faites par les autorités iraniennes sont traitées sur le
même pied que les demandes faites par d’autres pays. Un agent
du bureau d’Interpol de la Gendarmerie royale du Canada dit
que les officiers de police iraniens ont accès aux casiers
judiciaires canadiens en suivant les procédures habituelles
d’Interpol. La Direction précise également que les corps
policiers de par le monde ont accès à Interpol nuit et jour et
peuvent obtenir des renseignements en ligne, en quelques
secondes. [Non souligné dans l’original; omission d’une date
et d’une référence.]
[35] The officer consulted Country Report on Iran
(UK IND, April 2004), the UNHCR/ACCORD [United
Nations High Commissioner for Refugees/Austrian
Centre for Country of Origin and Asylum Research and
Documentation] and quoted from that document to the
following effect:
[35] L’agente a consulté le dossier d’information sur
l’Iran (Direction de l’immigration et de la nationalité du
Royaume-Uni, avril 2004), ainsi que le rapport UNHCR/
ACCORD [United Nations High Commissioner for
Refugees/Austrian Centre for Country of Origin and
Asylum Research and Documentation], en citant le
passage suivant de ce document :
“Iran has a very strict policy with regard to drug offences . . . .
The Iranian authorities have regularly declared that Iranians
who were convicted outside of Iran for crimes punishable
under Islamic Law, could still be prosecuted upon return.
However, UNHCR has not been able to find any jurisprudence
confirming sentences for persons convicted of drug-related
crimes abroad. UNHCR also does not possess any information
on the degree of double conviction upon return for persons
convicted of drug-related crimes outside of Iran.” The Country
Report further states that Amnesty International has learned of
one case of double conviction whereby an Iranian national was
caught in Spain while smuggling drugs. The Amnesty
International Secretariate in London indicated that the Iranian
person would be at risk of double prosecution in principle
however, it was dependant upon the documentation that existed
with respect to the person’s case. The AI Secretariate reported
that the person could return to Iran without problems by stating
that he was trying to immigrate to Spain.
[TRADUCTION] « L’Iran applique une politique très rigoureuse
en ce qui concerne les infractions liées à la drogue [. . .] Les
autorités iraniennes ont souvent dit que les Iraniens qui ont été
déclarés coupables à l’étranger de crimes punissables en vertu
du droit islamique pouvaient quand même être poursuivis à
leur retour en Iran. Cependant, le HCNUR n’a pas été en mesure
de trouver une jurisprudence confirmant l’application de peines
à des personnes déclarées coupables à l’étranger d’infractions
liées à la drogue. Le HCNUR n’a pas non plus en sa possession
de renseignements sur le nombre des doubles condamnations
imposées à leur retour en Iran aux personnes déclarées coupables
à l’étranger d’infractions liées à la drogue ». Le dossier
d’information sur l’Iran précise aussi que Amnistie Internationale
a appris l’existence d’un cas de double déclaration de culpabilité,
où un ressortissant iranien avait été appréhendé en Espagne
alors qu’il se livrait à la contrebande de drogues. Selon le
Secrétariat d’Amnistie Internationale à Londres, l’Iranien serait
en principe exposé au risque d’une reprise des poursuites en
Iran, mais cela dépendait des documents existants se rapportant
à la personne concernée. Le Secrétariat d’Amnistie Internationale
a dit que l’intéressé pourrait retourner en Iran sans être inquiété
en disant qu’il tentait d’immigrer en Espagne.
522
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[36] With regard to this concern of the applicant, the
officer concluded:
[36] Sur cette crainte ressentie par le demandeur, l’agente
a conclu ainsi :
On the specific case of the Applicant, I note that the Iranian
Government has already been made aware that the Applicant
has a conviction in Canada, by means of his 1995 travel
document application. As such, in the Applicant’s particular
case, I find it unlikely that he would be able to enter Iran
without being further examined or questioned about his
sentence in Canada.
[TRADUCTION] Pour ce qui concerne le cas précis du demandeur,
je relève que le gouvernement de l’Iran a déjà été informé que
le demandeur a été déclaré coupable au Canada, et cela à la
faveur de sa demande de titre de voyage de 1995. Ainsi, dans
le cas particulier du demandeur, je crois qu’il est improbable
qu’il serait en mesure d’entrer en Iran sans être davantage
interrogé ou questionné sur la peine qui lui a été imposée au
Canada.
In another IRB document,. . . it is reported, as per a Professor
of Political Science who specializes in Iran, that a person
having been convicted outside of Iran of selling 75 grams of
heroin and having served a prison sentence outside of Iran is
not liable to be tried or punished in Iran. However, if the person
concerned is an Iranian interest, the rules of double jeopardy do
not apply and the person may be tried for the same offences. I
note that I have assigned little weight to the Applicant’s court
documents and I found that he will not be at risk for being a
failed refugee claimant. As such, on these grounds, I do not
find that he would be of interest to the Iranian Government.
However, the Applicant may be of interest considering that the
Iranian Government has learned of his conviction and sentence
in Canada
Dans un autre document de la CISR, [. . .] on signale, citant un
professeur de sciences politiques spécialiste de l’Iran, qu’une
personne qui a été déclarée coupable en dehors de l’Iran
d’avoir vendu 75 grammes d’héroïne et qui a purgé une peine
d’emprisonnement en dehors de l’Iran n’est pas susceptible
d’être jugée ou punie en Iran. Cependant, si la personne
concernée présente un intérêt pour l’Iran, la règle interdisant la
dualité de poursuites pour un même fait n’est pas applicable et
la personne pourra être jugée à nouveau pour les mêmes
infractions. Je fais observer que j’ai accordé peu de poids aux
documents judiciaires produits par le demandeur, et je suis
arrivée à la conclusion qu’il ne sera pas exposé à un risque en
tant que demandeur d’asile débouté. Je ne crois pas que, de par
ce statut, il présenterait de l’intérêt pour le gouvernement de
l’Iran. Cependant, il pourrait intéresser le gouvernement de
l’Iran puisqu’il sait maintenant qu’il a été déclaré coupable et
condamné au Canada.
An Iranian lawyer in London. . . indicates that the issue of
double jeopardy is not clear. Article 3(4) of the previous Penal
Code of Iran specifically identified that an Iranian who
committed an offence outside of Iran and is found in Iran
would be punished as per the Iranian Penal Laws provided the
person has not been tried and acquitted, or the punishment has
not been enforced. The current Islamic Penal Code does not
contain such a provision. However, Article 7 specifies that an
Iranian who commits a crime outside of Iran and is found in
Iran shall be punished according to the Penal Code. The Iranian
lawyer in London also indicates that Article 15 of the Penal
Code contains provisions that, in his opinion, would not give
the Iranian Courts jurisdiction over matters that occurred
outside of Iran. I note that the interpretation of Article 15 with
respect to the Iranian Courts not having jurisdiction over such
matters, is the opinion of one Iranian lawyer. I note that little
documentary evidence is available regarding the legal position
of the Islamic Republic of Iran, with respect to double jeopardy
and drug-related offences.
Un avocat iranien installé à Londres [. . .] dit que la question de
la dualité de poursuites pour un même fait n’est pas claire. Le
paragraphe 3(4) de l’ancien Code pénal de l’Iran disposait
explicitement qu’un Iranien qui a commis une infraction
en dehors de l’Iran et qui se trouve en Iran serait puni en
application des lois pénales iraniennes, à condition qu’il n’ait
pas été jugé et acquitté, ou à condition que la peine n’ait pas été
appliquée. Le Code pénal islamique actuel ne contient pas de
disposition semblable. Cependant, l’article 7 dispose qu’un
Iranien qui commet un acte criminel en dehors de l’Iran et qui
est arrêté en Iran sera puni selon le Code pénal. L’avocat iranien
de Londres dit aussi que l’article 15 du Code pénal renferme
des dispositions qui, selon lui, ne donneraient pas aux
tribunaux iraniens compétence pour statuer sur des faits
survenus en dehors de l’Iran. J’observe que l’interprétation de
l’article 15, selon laquelle les tribunaux iraniens ne seraient pas
compétents dans un tel cas, est celle d’un seul avocat iranien.
Je remarque qu’il y a peu d’écrits sur la position juridique de
la République islamique d’Iran à propos de la dualité de
poursuites pour un même fait et à propos des infractions liées
à la drogue.
The Applicant has been convicted in Canada of drug
trafficking. He was sentenced to four years imprisonment, of
which he served some time in prison and some time on parole.
The Applicant’s sentence in Canada has become known to the
Iranian Government by means of his 1995 travel document
Le demandeur a été déclaré coupable au Canada de trafic
de stupéfiants. Il a été condamné à un emprisonnement de
quatre ans, peine qu’il a purgée partiellement en prison et
partiellement en liberté conditionnelle. La peine purgée par le
demandeur au Canada a été portée à la connaissance du
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
523
application. The sources consulted, as cited above, indicate that
Iran has access to Canadian criminal history records via
Interpol. It is also objectively documented that Iran has strict
policies with respect to drug-related offences and that the
judiciary has had a “free hand” to deal with drug traffickers. As
per the Anti Narcotic Drugs Law of Iran, drug related offences
include punishments of lashing and death, which I find are
imposed in disregard of accepted international standards.
Having considered the documentary evidence with respect to
drug traffickers and the punishments imposed upon drug
traffickers in Iran, in conjunction with the uncertainty of Iran’s
legal position and jurisdiction with respect to drug related
offences having occurred abroad, I am of the opinion that the
Applicant is likely to face prosecution and that the sentence
imposed upon the Applicant upon return to Iran would likely be
in disregard of accepted international standards. As such, I am
of the opinion that the Applicant will likely face risk of torture,
risk to life, and risk of cruel and unusual treatment or
punishment upon return to Iran. [Citations omitted; emphasis
added.]
gouvernement iranien, à la faveur de sa demande de titre de
voyage de 1995. Les sources consultées, indiquées plus haut,
montrent que l’Iran a accès aux casiers judiciaires canadiens,
via Interpol. Il est aussi attesté objectivement que l’Iran punit
sévèrement les infractions liées à la drogue et que le pouvoir
judiciaire jouit d’une grande latitude dans la manière de traiter
les trafiquants de drogues. Selon la Loi iranienne sur la lutte
contre les stupéfiants, les infractions liées à la drogue sont
punissables de la peine du fouet ou de la peine de mort,
châtiments qui à mon avis sont contraires aux normes
internationales reconnues. Après examen de la preuve
documentaire relative aux trafiquants de drogues et aux peines
qui leurs sont imposées en Iran, ce à quoi s’ajoute l’incertitude
sur la position juridique de l’Iran et sur la compétence des
tribunaux iraniens concernant les infractions en matière de
drogues qui ont été commises à l’étranger, je suis d’avis que le
demandeur est susceptible de poursuites et que la peine qui lui
serait imposée à son retour en Iran serait probablement contraire
aux normes internationales reconnues. Je suis donc d’avis qu’il
serait exposé à un risque de torture, à une menace pour sa vie ou
à un risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités
à son retour en Iran. [Renvois omis; non souligné dans
l’original.]
[37] It is to be noted from the foregoing that the PRRA
officer’s assessment of the risk faced by the applicant if
returned to Iran is extensive and detailed. The applicant
identified eight separate sources of risk for consideration
by the officer. The officer reviewed each of the eight
identified sources independently. She rejected seven of
them but, in concluding that the eighth was genuine and
well founded, she interrelated her analysis of that risk
with several of the others that she had rejected, that is to
say, she took into account the cumulative impact of all
the applicant’s bases for concern.
[37] Il ressort de ce qui précède que c’est d’une manière
approfondie et détaillée que l’agente d’ERAR a évalué le
risque auquel serait exposé le demandeur s’il était renvoyé
en Iran. Le demandeur a soumis à l’examen de l’agente
huit risques distincts. L’agente a passé en revue chacun
des huit risques séparément. Elle en a rejeté sept, mais,
concluant que le huitième était authentique et fondé, elle
a rattaché l’analyse qu’elle a faite de ce risque à plusieurs
des autres risques qu’elle avait rejetés, c’est-à-dire qu’elle
a pris en compte l’effet cumulatif de tous les risques
allégués par le demandeur.
(b) The restriction assessment
b) L’examen des restrictions
[38] By contrast with the pre-removal risk assessment,
the restriction assessment that was before the Minister’s
delegate is brief. It consists of two and a half pages, the
first of which, together with a portion of the second page,
is background material elaborating to some extent on
an earlier portion of these reasons. The assessment
was prepared by an analyst, case review in the Case
Management Branch and was concurred in by an acting
senior analyst in the same branch.
[38] Contrairement à l’examen des risques avant renvoi,
l’examen des restrictions que la représentante du ministre
avait devant elle est bref. Il comprend deux pages et
demie, dont la première, et une partie de la deuxième,
consistent en un rappel des faits développant un peu plus
une portion antérieure des présents motifs. L’examen a
été effectué par un analyste de la section de l’examen
des cas, à la Direction générale du règlement des cas, et
elle a été entérinée par un analyste principal intérimaire
de la même direction générale.
[39] The assessment notes that, on September 3, 2003,
a constable in the RCMP Criminal Intelligence Section,
[39] L’examen relève que, le 3 septembre 2003, un
gendarme de la Section du renseignement criminel de
524
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
Integrated Persian Intelligence Section, was a witness on
behalf of the respondent at a detention review hearing
conducted in relation to the applicant. He testified as to
a “suspect criminal organization” allegedly engaged in
importing and trafficking in cocaine and opium,
telemarketing fraud, and laundering of proceeds of the
importing, trafficking and fraud crimes. He testified that
in mid-2002, reports were received that the applicant was
involved with the suspect criminal organization, apparently
as a “runner” of drugs, mainly between Toronto and
Vancouver. The applicant was also said to be involved
in telemarketing fraud for the same organization. The
report indicates that, while the applicant was confined in
2002 and 2003, he was visited by members of the
suspect criminal organization, including the suspected
head of that organization. Those who visited him from
the organization, with one exception, had criminal records.
The narrative portion of the assessment concludes with
a report from a named individual, who is otherwise
unidentified, to the effect that in April of 2004, the
applicant remained a member of the “inner circle” of the
suspect criminal organization.
la GRC, Section intégrée du renseignement perse, a
comparu comme témoin pour le défendeur au cours d’une
audience d’examen des motifs de détention, tenue en
rapport avec le demandeur. Il a parlé d’une [TRADUCTION]
« organisation criminelle suspecte » se livrant prétendument
à l’importation et au trafic de cocaïne et d’opium, au
télémarketing frauduleux et au blanchiment des produits
des infractions d’importation, de trafic et de fraude. Il a
témoigné que, au milieu de 2002, des signalements ont été
reçus, selon lesquels le demandeur était mêlé aux affaires
de l’organisation criminelle suspecte, apparemment comme
« passeur » de drogues, principalement entre Toronto
et Vancouver. Le demandeur aurait également été
impliqué dans un télémarketing frauduleux pour la
même organisation. Par ailleurs, alors que le demandeur
était incarcéré en 2002 et 2003, il fut visité par des
membres de l’organisation criminelle suspecte, notamment
par le chef présumé de cette organisation. Ceux de
l’organisation qui l’ont visité, à une exception près,
avaient des casiers judiciaires. L’exposé circonstancié
accompagnant l’examen se termine par une information
d’une personne qui y est nommée, mais dont l’identité
est par ailleurs tue, selon laquelle, en avril 2004, le
demandeur était encore membre du « groupe restreint
des chefs » de l’organisation criminelle suspecte.
[40] The applicant was represented by counsel at the
detention review hearing. A review of the transcript of
the hearing indicates counsel took an active part in the
hearing on behalf of his client.
[40] Le demandeur était représenté par un avocat lors
de l’audience d’examen des motifs de sa détention. Selon
la transcription de l’audience, l’avocat a pris une part
active à l’audience, au nom de son client.
[41] The assessment concludes with the following brief
paragraph:
[41] L’examen se termine par le bref paragraphe suivant :
Mr. Boroumand was convicted of very serious crimes of
trafficking in heroin which endangers the lives of others and
there is credible police information that he continues to be
involved in the drug trade. In addition, the information shows
that he associates with known criminals. He violated his parole
and was at large for over 7 years, took on his brother’s identity,
and did not report for removal. He was also deceitful with U.S.
Immigration officials. This leads me to the conclusion that Mr.
Boroumand is a present and future danger to the public of
Canada.
[TRADUCTION] M. Boroumand a été déclaré coupable de crimes
très graves, à savoir le trafic d’héroïne, un trafic qui met en
danger la vie d’autrui, et il existe une information policière
crédible selon laquelle il est encore mêlé au commerce de la
drogue. En outre, l’information montre qu’il fréquente des
criminels connus. Il a contrevenu aux conditions de sa liberté
conditionnelle et il a été. en fuite durant plus de sept ans, il
s’est fait passer pour son frère, et il ne s’est pas présenté le jour
fixé pour son renvoi. Il a également trompé les fonctionnaires
de l’immigration des États-Unis. J’arrive à la conclusion que
M. Boroumand constitue un danger présent et futur pour le
public au Canada.
(c) Submissions of Counsel for the Applicant
c) Les observations de l’avocat du demandeur
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
525
[42] The Minister’s delegate had before her submissions
from counsel for the applicant dated August 19, 2005.
Those submissions were extensive. In addition, the
applicant was invited by letter dated July 11, 2006 to
make final submissions with regard to certain concerns
identified by the Minister’s delegate in the process of
review of the material before her. Counsel for the
applicant responded with further submissions and
supporting material dated August 3, 2006.
[42] La représentante du ministre avait devant elle les
observations de l’avocat du demandeur datées du 19 août
2005. C’étaient des observations approfondies. En outre,
le demandeur fut invité, par lettre en date du 11 juillet
2006, à présenter des observations finales portant sur
certains aspects que la représentante du ministre avait
recensés durant l’examen des documents qu’elle possédait.
L’avocat du demandeur a répondu à l’invitation le 3 août
2006 en présentant d’autres observations et pièces
justificatives.
THE DECISION UNDER REVIEW
LA DÉCISION CONTESTÉE
[43] The decision under review extends to some 15 pages.
Following the introductory paragraph which is quoted in
paragraph 11 of these reasons, the decision is divided
under the following headings: Relevant Sections of IRPA;
Part I — Facts; Summary of Criminality; Part II —
Inadmissible on Grounds of Serious Criminality; Part III
— Danger Considerations, which heading is followed by
a summary of the submissions of counsel for the applicant,
by a summary of related file material and then by a subheading: Conclusion on Danger; Part IV — Risk of Return
to Iran Assessment, once again followed by a summary of
the submissions from counsel for the applicant and then
by an analysis of risk submissions and risk assessment;
Part V — Conclusion on Risk; Part VI — Humanitarian
and Compassionate considerations and Best Interests of
the Child; Part VII — Decision; and finally, Part VIII —
Material Considered.
[43] La décision contestée couvre environ 15 pages.
Après l’alinéa introductif qui est cité au paragraphe 11
des présents motifs, la décision est répartie en quatre
rubriques : [TRADUCTION] Dispositions pertinentes de la
LIPR; Partie I — Les faits; Sommaire des antécédents
criminels; Partie II — Interdiction de territoire pour cause
de grande criminalité; Partie III — Dangerosité, laquelle
rubrique est suivie d’un sommaire des observations de
l’avocat du demandeur, d’un sommaire des pièces
pertinentes, puis d’une sous-rubrique : Conclusion sur le
danger; Partie IV — Examen du risque en cas de retour
en Iran, rubrique qui elle aussi est suivie d’un sommaire
des observations de l’avocat du demandeur, puis d’une
analyse des observations relatives au risque, et d’une
évaluation du risque; Partie V — Remarques finales sur
le risque; Partie VI — Motifs d’ordre humanitaire et
intérêt de l’enfant; Partie VII — Décision; et finalement,
Partie VIII — Documents considérés.
[44] The Minister’s delegate’s conclusion on danger is
in the following terms:
[44] La conclusion de la représentante du ministre à
propos du danger est formulée de la manière suivante :
Pursuant to paragraph 113(d)(i) of IRPA, in the case of an
applicant for protection who is inadmissible on grounds of
serious criminality, I am to determine whether the applicant
constitutes “a danger to the public” which has been interpreted
to mean “a present or future danger to the public”. Thus, I am
required to turn my mind to the particular circumstances of an
applicant for protection, such as Mr. Boroumand, in order to
determine whether there is sufficient evidence on which to
formulate the opinion that he is a potential re-offender, whose
presence in Canada posses [sic] an unacceptable risk to the
public.
[TRADUCTION] Conformément au sous-alinéa 113d)(i) de la
LIPR, dans le cas d’un demandeur d’asile qui est interdit de
territoire pour cause de grande criminalité, je dois examiner si
le demandeur constitue « un danger pour le public »,
expression qui est interprétée au sens de « danger présent ou
futur pour le public ». Je dois donc faire porter mon attention
sur les circonstances particulières d’un demandeur d’asile, tel
que M. Boroumand, afin de savoir s’il existe des éléments
suffisants qui me permettraient d’affirmer qu’il est un
récidiviste potentiel, dont la présence au Canada fait peser un
risque inacceptable pour le public.
Based on the totality of the information before me, I find that
Mr. Boroumand’s offences leading to his deportation order for
serious criminality are particularly serious. His first convictions
Eu égard à l’ensemble des renseignements que j’ai devant moi,
je suis d’avis que les infractions de M. Boroumand qui ont
conduit à la mesure d’expulsion prononcée contre lui pour
526
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
in Canada were for three counts of trafficking in heroin. This
is a deadly substance that has a significant negative impact on
the victims as well as on the community as a whole. For these
offences he received a long sentence and also, as a result, he
was excluded from the refugee determination system.
grande criminalité sont particulièrement graves. Les premières
déclarations de culpabilité prononcées contre lui au Canada se
rapportaient à trois chefs de trafic d’héroïne. Il s’agit là d’une
substance mortelle qui a des répercussions très négatives sur
les victimes de même que sur la collectivité en général. Pour
ces infractions, il s’est vu imposer une longue peine et, comme
conséquence, il a également été exclu du régime d’attribution
du droit d’asile.
After Mr. Boroumand was paroled out of jail after serving his
sentences for heroin trafficking, he left the province, contrary
to the terms and conditions of his parole. He also did not report
to immigration as required. He travelled to the province of
British Columbia, eventually settling in Vancouver and formed
a close association with Omid Tahvili, who an RCMP report
alleges is the head of a criminal organization. During this time
Mr. Boroumand used his brother’s identification to avoid
detection. He obtained a BC driver’s licence under his brother’s
name. According to information in police reports, the criminal
organization is alleged to have been actively involved in the
distribution of cocaine and opium in the Vancouver area. The
credibility of the police report in conjunction with the other
information before me, satisfies me, on a balance of
probabilities, that the group is organized for the purpose of
unlawful drug trafficking. There is also credible evidence
before me that satisfies me, on balance, that Mr. Boroumand
was a member of that group and was involved in the drug trade.
Mr. Boroumand showed a complete lack of regard for Canada’s
laws by not only impersonating his brother to avoid detection
but more importantly by involving himself with a criminal
organization for the distribution of illegal drugs.
Après que M. Boroumand eut obtenu une libération
conditionnelle alors qu’il purgeait les peines qui lui avaient été
imposées pour trafic d’héroïne, il a quitté la province,
contrevenant ainsi aux modalités de sa libération conditionnelle.
Il ne s’est pas non plus présenté aux autorités de l’immigration
comme il devait le faire. Il s’est rendu dans la province de
Colombie-Britannique, pour finalement s’établir à Vancouver,
où il est devenu étroitement lié à Omid Tahvili, lequel, selon un
rapport de la GRC, est le chef d’une organisation criminelle.
Durant cette période, M. Boroumand a usurpé l’identité de son
frère, afin de ne pas être découvert. Il a obtenu un permis de
conduire de la C.-B. sous le nom de son frère. Selon
l’information figurant dans les rapports de police, l’organisation
criminelle aurait été activement mêlée à la distribution de
cocaïne et d’opium dans la région de Vancouver. La crédibilité
du rapport de police, outre celle des autres renseignements que
j’ai devant moi, me convainc, selon la prépondérance de la
preuve, que le groupe est un groupe organisé qui s’adonne au
trafic de drogues. J’ai aussi devant moi des éléments crédibles
qui me convainquent que, vraisemblablement, M. Boroumand
était membre de ce groupe et qu’il était mêlé au commerce de
la drogue. M. Boroumand a montré un mépris total pour les
lois du Canada, non seulement en usurpant l’identité de son
frère afin d’éviter d’être découvert, mais, aspect plus important,
en s’intégrant à une organisation criminelle en vue de passer
des drogues illégales.
In my opinion, the evidence, on balance of probabilities, leads
me to conclude that Mr. Boroumand is not rehabilitated. His
first legal transgression was in October 1990 when he was
apprehended by U.S. Immigration . . . for entering the US at a
place other than a port of entry. He stated that he had refugee
status in Canada and was awaiting approval of his landed
immigrant status. Neither of these statements was correct. US
authorities returned him to Canada. It was not long after this
event that he was charged and convicted with three counts of
trafficking heroin. He was incarcerated and then paroled with
terms and conditions. He did not abide by those conditions. In
July 1995, Mr. Boroumand was sent a letter advising him that
his removal was scheduled for August 23, 1995. He failed to
report for this removal. He later stated that he went to British
Columbia in August 1995 to avoid deportation to Iran. As
explained earlier, Mr. Boroumand was again taken into custody
for violating his parole. Again in 2004 he was convicted of
wilfully obstructing a peace office [sic]. Dating back to the
early 1990s, Mr. Boroumand’s actions reveal a consistent
pattern of disrespect for the law, which includes a number of
La prépondérance de la preuve me conduit à conclure que M.
Boroumand ne s’est pas réadapté. Sa première infraction aux
lois a eu lieu en octobre 1990; il fut alors appréhendé par les
autorités de l’immigration des États-Unis [. . .] pour être entré
aux États-Unis à un endroit autre qu’un point d’entrée. Il leur
avait dit qu’il avait le statut de réfugié au Canada et qu’il
attendait l’approbation de son statut d’immigrant ayant obtenu
le droit d’établissement. Aucune de ces affirmations n’était
exacte. Les autorités des États-Unis l’ont renvoyé au Canada.
C’est peu après cet incident qu’il fut accusé de trois chefs de
trafic d’héroïne, puis déclaré coupable. Il a été incarcéré, puis
a obtenu une liberté conditionnelle assortie de conditions. Il ne
s’est pas conformé auxdites conditions. En juillet 1995, une
lettre a été envoyée à M. Boroumand, qui l’informait que son
renvoi aurait lieu le 23 août 1995. Il ne s’est pas présenté à la
date prévue de son renvoi. Il a plus tard déclaré que, s’il était
allé en Colombie-Britannique en août 1995, c’était pour éviter
d’être expulsé vers l’Iran. Comme je l’ai expliqué plus haut,
M. Boroumand fut encore une fois incarcéré pour avoir
contrevenu aux conditions de sa liberté conditionnelle. À
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
527
serious criminal convictions and a propensity to take whatever
steps are necessary in the circumstances to avoid detection and
apprehension by both criminal and immigration law
enforcement authorities.
nouveau en 2004, il a été déclaré coupable d’entrave délibérée
à un agent de la paix. Depuis le début des années 90, les
agissements de M. Boroumand montrent qu’il est totalement
réfractaire à la loi, puisqu’il a été déclaré coupable de plusieurs
graves infractions criminelles et qu’il est prêt à prendre tous les
moyens requis par les circonstances pour éviter d’être découvert
ou d’être arrêté par les forces de l’ordre ou par les autorités de
l’immigration.
Based on my appreciation of this information, it is my opinion
that Mr. Boroumand is not integrated into society and is not
rehabilitated. Rather, Mr. Boroumand’s actions demonstrate a
lack of respect for Canadian laws and a failure on his part to
take positive steps to try and integrate as a law abiding and
productive member of Canadian society.
Me fondant sur mon appréciation des renseignements cidessus, je suis d’avis que M. Boroumand n’est pas intégré dans
la société et qu’il ne s’est pas réadapté. Les agissements de M.
Boroumand attestent plutôt un mépris des lois canadiennes, et
un refus de sa part de prendre les dispositions nécessaires pour
tenter de s’intégrer en tant que citoyen respectueux des lois et
membre productif de la société canadienne.
There is little evidence of support on file from family or
members of the community. The lack of support from family
and community groups further bolsters my conclusion that
Mr. Boroumand’s prospects for successful rehabilitation and
establishment as a productive member of Canadian society are
bleak.
Le dossier renferme peu d’éléments attestant un soutien de la
part de sa famille ou de membres de la collectivité. Cette
absence de soutien renforce encore ma conviction qu’il est peu
probable que M. Boroumand parvienne à se réadapter et à
s’établir en tant que membre productif de la société canadienne.
In conclusion, based on Mr. Boroumand’s voluntary association
and active participation in the Crime Organization, as well as
his failure to voluntary [sic] break ties with the leaders linked
to the Crime Organization, an organization that an RCMP
police report has [sic] links to organized crime, I am of the
opinion that Mr. Boroumand represents a present and future
danger to the public in Canada. In my view, Mr. Boroumand is
a potential re-offender, whose presence in Canada poses an
unacceptable risk to the public.
En conclusion, compte tenu de l’adhésion volontaire de
M. Boroumand à une organisation criminelle, et de son rôle
actif au sein de ladite organisation, et compte tenu de son refus
de rompre volontairement avec les têtes dirigeantes de
l’organisation criminelle, une organisation qui, selon un rapport
de la GRC, a des liens avec le crime organisée, je suis d’avis
que M. Boroumand constitue un danger présent et futur pour le
public au Canada. À mon avis, M. Boroumand est un récidiviste
potentiel, dont la présence au Canada constitue un risque
inacceptable pour le public.
[45] The Minister’s delegate’s analysis of the risk
submissions and risk assessment, together with her
conclusions on risk, are in the following terms:
[45] La représentante du ministre a analysé les
observations relatives au risque et a évalué le risque. Son
analyse et son évaluation, de même que ses conclusions
sur le risque, se présentent ainsi :
The PRRA officer examined claims by Mr. Boroumand that he
would face torture because he assisted a Bahai and also because
he was a military deserter. The officer found no grounds to
warrant a finding of risk on either of these claims. Mr.
Boroumand was in his twenties when he left Iran and is now 43
years old. It is unlikely that the Iranian military would have
any interest in him at this stage of his life. I also am not satisfied
based on the information provided that Mr. Boroumand would
face torture because he was a military deserter.
[TRADUCTION] L’agente d’ERAR a examiné les affirmations de
M. Boroumand selon lesquelles il serait exposé à la torture
parce qu’il a aidé un Baha’i et aussi parce qu’il avait déserté.
L’agente n’a trouvé, pour l’une ou l’autre de ces affirmations,
aucun motif l’autorisant à conclure à l’existence d’un risque.
M. Boroumand était dans la vingtaine lorsqu’il a quitté l’Iran,
et il est aujourd’hui âgé de 43 ans. Il est improbable que
l’armée iranienne s’intéresserait à lui aujourd’hui. Je ne suis
pas persuadé eu égard aux renseignements fournis, que M.
Boroumand risque la torture parce qu’il a été déserteur.
In his PRRA application, Mr. Boroumand indicated that he felt
he would be at risk because he did not complete his military
service. The PRRA officer dealt at length with this issue. The
officer furnished information on how one may ‘buy’ out one’s
military service in Iran and thus concluded that he would not
Dans sa demande d’ERAR, M. Boroumand écrivait qu’il
serait exposé à un risque parce qu’il n’a pas terminé son
service militaire. L’agente d’ERAR a examiné en détail cet
aspect. Elle a expliqué la manière dont on peut « racheter »
son service militaire en Iran, et elle a donc conclu que
528
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
be at risk because of the lack of completion of military service.
As a result of this information, I am satisfied, on balance, that
Mr. Boroumand would not face a personalized risk of harm for
failing to complete his military service should he be returned
to Iran.
M. Boroumand ne serait pas exposé à un risque du seul fait
qu’il n’a pas terminé son service militaire. En conséquence de
cette information, je suis d’avis, selon la prépondérance de la
preuve, que M. Boroumand ne serait pas, en cas de renvoi en
Iran, exposé à un risque personnalisé de préjudice parce qu’il
n’a pas terminé son service militaire.
Mr. Boroumand also claimed that he would be executed because
he agitated for human rights and for associating with the
Mujahedin Khalgh Organization as he opposed the Iran/Iraq
war. He claims that he was convicted in absentia and sentenced
to death by hanging. However, when questioned by the PRRA
officer, Mr. Boroumand was vague about the 1987 court
documents and the PRRA officer determined, after research,
to assign little weight to these documents.
M. Boroumand a aussi prétendu qu’il serait exécuté parce qu’il
a fait campagne pour les droits de l’homme et parce qu’il s’est
joint à l’Organisation Mujahedin Khalgh alors qu’il s’opposait
à la guerre Iran-Iraq. Il dit qu’il a été déclaré coupable par
contumace, et condamné à la peine de mort par pendaison.
Cependant, interrogé par l’agente d’ERAR, M. Boroumand est
resté vague sur les documents judiciaires de 1987, et l’agente
d’ERAR a décidé, après une recherche, d’accorder peu de
poids à ces documents.
The PRRA officer did give weight to the travel document
application of 1995 mentioned by Mr. Boroumand’s counsel
and to Mr. Boroumand’s drug conviction in Canada as a basis
for finding Mr. Boroumand to be at risk upon return to Iran.
Although the travel document application does not identify the
conviction itself, it does contain a reference to the sentence
imposed for that conviction. The PRRA officer states, “I am of
the opinion that the applicant is likely to face prosecution and
that the sentence imposed upon the applicant upon return to
Iran would likely be in disregard of accepted international
standards. As such, I am of the opinion that the Applicant will
likely face risk of torture, risk to life, and risk of cruel and
unusual treatment or punishment upon return to Iran.”
L’agente d’ERAR a accordé du poids à la demande de titre de
voyage, datée de 1995, mentionnée par l’avocat de M.
Boroumand, ainsi qu’à la déclaration de culpabilité prononcée
contre M. Boroumand pour trafic de drogue au Canada, et elle
en a conclu que M. Boroumand serait exposé à un risque à son
retour en Iran. La demande de titre de voyage ne fait pas état
de la déclaration de culpabilité comme telle, mais elle
mentionne la peine imposée pour cette déclaration de
culpabilité. L’agente d’ERAR écrit : [TRADUCTION] « je suis
d’avis que le demandeur est susceptible de poursuites et que la
peine qui lui serait imposée à son retour en Iran serait
probablement contraire aux normes internationales reconnues.
Je suis donc d’avis qu’il serait exposé à un risque de torture, à
une menace pour sa vie ou à un risque de subir des traitements
ou peines cruels et inusités à son retour en Iran. »
As for fear of punishment for the drug-related conviction in
Canada, the UNHCR Accord Country Report states that the
“UNHCR has not been able to find any jurisprudence
confirming sentences for persons convicted of drug-related
crimes abroad.
Quant à la crainte d’une sanction pour la déclaration de
culpabilité prononcée au Canada pour trafic de drogue, le
dossier d’information sur l’Iran du UNHCR/ACCORD précise
que [TRADUCTION] « le HCNUR n’a pas été en mesure de
trouver une jurisprudence confirmant l’application de peines à
des personnes déclarées coupables à l’étranger d’infractions
liées à la drogue ».
UNHCR also does not posses [sic] any information on the
degree of double conviction upon return for persons convicted
of drug-related crimes outside of Iran. . . It should be noted that
there are severe penalties for importing, exporting and
producing narcotics as well as for purchasing, selling and using
them in Iran but these are forward looking and not
retrospective. Based on the information from UNHCR there is
no reliable information regarding the possibility that Mr.
Boroumand would face a state imposed sanction and hence
would likely face a risk of torture or face a risk of cruel and
unusual treatment or punishment based on his Canadian drug
convictions.
Le HCNUR n’a pas non plus en sa possession de
renseignements sur le nombre des doubles condamnations
imposées à leur retour en Iran aux personnes déclarées
coupables à l’étranger d’infractions liées à la drogue [. . .] Il
convient de noter que des peines sévères sont prévues pour
l’importation, l’exportation et la production de stupéfiants,
ainsi que pour l’achat, la vente et la consommation de stupéfiants
en Iran, mais ces peines sont prospectives et non rétrospectives.
D’après l’information obtenue du HCNUR, il n’existe pas de
renseignements fiables sur les possibilités que M. Boroumand
soit passible d’une sanction imposée par l’État, et donc sur la
probabilité qu’il soit exposé à un risque de torture ou à un
risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités en
raison des déclarations de culpabilité prononcées contre lui au
Canada.
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
529
According to documents presented, there is no significant
difficulty for a person in Iran who denounces Bahaism.
However, the article does not address the situation of Mr.
Boroumand who claims that he supported a Bahai, not that he
was himself a Bahai. The evidence. . . is silent on the risks
faced by those who support a Bahai. However, the evidence
does not indicate that those who support a Bahai in their
practice are, on balance, at increased risk of personally facing
the risks enumerated under s. 97.
Selon les documents présentés, une personne en Iran qui abjure
le bahaïsme n’est pas particulièrement exposée. Cependant,
l’article n’aborde pas le cas de M. Boroumand, qui affirme être
venu en aide à un baha’i, et non avoir été lui-même un baha’i.
La preuve [. . .] ne dit rien sur les risques courus par ceux qui
viennent en aide à un baha’i. Cependant, la preuve ne dit pas
que ceux qui viennent en aide à un baha’i dans ses pratiques
sont finalement davantage exposés, à titre personnel, aux
risques énumérés dans l’article 97.
Mr. Boroumand stated that he had agitated for human rights
improvements in Iran. This activity as well as the military
desertion caused the authorities to come after him and to
convict him in absentia to death by hanging. Unlike the PRRA
officer, I was not satisfied, on a balance of probabilities, that
the legal document presented by Mr. Boroumand was in fact
genuine. Information from the Tehran visa office in response to
the PRRA officer’s query regarding the authenticity of these
legal documents stated that the letter of Notice issued in civil
legal cases while a letter of Summons issued in penal cases.
So, based on information on file which was disclosed to Mr.
Boroumand’s counsel, it can be understood that the case of Mr.
Boroumand is a civil litigation case and not a penal case. The
person consulted suggested this verdict does not resemble the
regular format in which execution verdicts would be issued. It
is normal for a summary of the case to appear at the top before
the actual verdict which follows after the summary but this
verdict does not include a summary at all. The language and the
manner in which this verdict has been compiled are very weak
and feeble for such a sentence (Execution Sentence). As this
verdict is issued recently two years ago (not 28 or 29 years ago
at the time of Islamic Revolution) it undermines the credibility
of the verdict. For example, it is highly unlikely that such a
verdict would be issued in such an inexpert way especially the
end of this verdict which states. . . “to announce the port of
arrivals to arrest the person and to transfer him to the Execution
of Orders Board”. The person (to which person are you
referring? Suggest you refer to where this information is taken
from) added, when a verdict is execution it is not final and it
can be appealed so this verdict should have a sentence
explaining that if this verdict is final or not while in this verdict
nothing mentioned re this fact. The way is that the copy of such
a verdict is supposed to be sent to the Passport dept and to the
attention of the other countries. The person added that this
letter of notice does not/not match this verdict (execution). This
should be a letter of Summons not a letter of Notice as it is a
penal case and not a civil litigation case. In addition, in both
letter of notice and the judgement they were undated. For the
people that are under arrest, they try to attempt to find the
person rather than announcing that we want to arrest from
before and no address is also registered. There was an
explanation that the stamp used at the bottom of the verdict is
not clear and no information can be reached from this stamp.
The stamp includes some info but nothing can be revealed from
this one. On the other hand, all of the information including
the signature, the Ministry of Justice emblem (Scale), the
M. Boroumand a dit qu’il avait fait campagne en faveur des
droits de l’homme en Iran. Cette activité, ainsi que sa désertion,
ont conduit les autorités à lui demander des comptes et à le
condamner, par contumace, à la peine de mort par pendaison.
Contrairement à l’agente d’ERAR, je ne suis pas persuadé
selon la prépondérance de la preuve, que le document juridique
présenté par M. Boroumand était un document authentique.
L’information reçue du bureau des visas à Téhéran, en réponse
à l’interrogation de l’agente d’ERAR touchant l’authenticité
de ces documents juridiques, précisait que le document qui est
émis dans les affaires civiles est un avis, tandis que celui qui est
émis dans les affaires pénales est une sommation. Compte tenu
de l’information au dossier qui a été communiquée à l’avocat
de M. Boroumand, on peut donc en conclure que l’affaire à
laquelle est mêlé M. Boroumand est une affaire civile, et non
une affaire pénale. La personne consultée a dit que ce verdict
ne ressemble pas à la forme habituelle dans laquelle serait
rendu un verdict d’exécution. Un sommaire de l’affaire
apparaît en général au haut du document, avant le verdict
même, lequel suit le sommaire, mais le présent verdict ne
comprend aucun sommaire. La langue et la manière dans
lesquelles ce verdict a été formulé sont sans aucune fermeté
pour une telle sentence (sentence de mort). Ce verdict a été
rendu récemment, il y a deux ans (non il y a 28 ou 29 ans, à
l’époque de la Révolution islamique), et cela mine sa
crédibilité. Par exemple, il est très improbable qu’un tel verdict
serait rendu d’une manière si peu formelle, surtout si l’on
considère sa formule finale : [TRADUCTION] « avertir le point
d’arrivée afin qu’il arrête l’intéressé et le transfère à la
Commission d’exécution des ordonnances ». La personne (de
quelle personne s’agit-il? Je vous suggère d’indiquer l’endroit
d’où vient cette information) a ajouté que, lorsqu’une sentence
est la peine de mort, elle n’est pas définitive et appel peut être
interjeté, de telle sorte que ce verdict devrait contenir une
phrase précisant s’il est définitif ou non, mais il ne mentionne
absolument rien à ce sujet. La copie d’un tel verdict est censée
être envoyée au Service des passeports, et à l’attention des
autres pays. La personne a ajouté que cette lettre d’avis ne
s’accorde pas avec ce verdict (exécution). Ce devrait être une
lettre de sommation, non une lettre d’avis, car il s’agit d’une
affaire pénale et non d’une affaire civile. En outre, ni la lettre
d’avis ni le jugement n’étaient datés. Pour une personne qui
est en état d’arrestation, on s’efforce de trouver la personne au
lieu d’annoncer à l’avance que nous voulons procéder à
l’arrestation, et aucune adresse n’est non plus enregistrée. Il y
avait une explication selon laquelle le timbre utilisé au bas du
530
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
wording Judiciary, ALLAH (God) emblem and the wording of
Justice can be read. The expert that was consulted felt that
something was not right if the only information which is not
shown or readable is the place which issued the verdict. When
a stamp is not clear, all the information or at least some
information is not clear. On this case all of the information is
clear except the most important part which is the name of the
office or branch that issued the sentence. The easiest way of
verification is to go by the branch number or office number or
exact place which issued the verdict. The fact that this stamp
does not disclose information which could be used to
corroborate the authenticity of the verdict and sentence
imposed undermines the credibility of the entire document.
verdict n’est pas clair, et selon laquelle aucun renseignement ne
peut être obtenu de ce timbre. Le timbre comprend certains
renseignements, mais on ne peut rien retirer de celui-ci. Par
ailleurs, tous les renseignements, y compris la signature,
l’emblème du ministère de la Justice (balance), l’expression
« Pouvoir judiciaire », l’emblème ALLAH (Dieu) et le mot
Justice, sont lisibles. L’expert qui a été consulté a eu l’impression
que quelque chose clochait si l’unique renseignement qui ne
figure pas sur le document ou qui n’est pas lisible est l’endroit
où le verdict a été rendu. Lorsqu’un timbre n’est pas clair,
aucun des renseignements n’est clair, ou à tout le moins
quelques-uns ne le sont pas. Dans le cas présent, tous les
renseignements sont clairs, sauf la partie la plus importante, à
savoir le nom du bureau ou de la direction qui a rendu la
sentence. Le mode de vérification le plus facile consiste à
employer le numéro de la direction ou le numéro du bureau,
ou l’endroit exact qui a rendu le verdict. Le fait que ce timbre
ne révèle pas des renseignements qui pourraient servir à
confirmer l’authenticité du verdict et de la sentence imposée
met en doute la crédibilité du document tout entier.
Having received this information from the visa office, it was
disclosed to Mr. Boroumand without revealing the name of the
person who provided it as the person remains in Tehran. I note
the oral hearing held by the PRRA officer on September 15,
2004. After the interview the officer noted that when Mr.
Boroumand came to Canada he did not mention these charges
or convictions. When confronted with this information, he
replied during the interview that he didn’t have proof then. He
also said he didn’t mention his desertion as he thought he might
be refused. Again when he made an application under the PostDetermination Refugee in Canada Class (PDRCC), he failed
to mention either of these two significant events. Based on Mr.
Boroumand’s failure to have mentioned this important
information, an Iranian conviction for desertion in absentia and
sentence to death by hanging, on two separate occasions and in
view of the information that the documents submitted are not
authentic, I am not [sic] satisfied, on balance, that the information
filed in support of this allegation of risk should be given very
little weight. In view of my assessment of the relative weight
to be given to this information, I conclude that Mr. Boroumand
would not be at risk upon return based on his conviction for
desertion.
Cette information ayant été reçue du bureau des visas, elle a
été communiquée à M. Boroumand sans qu’on lui révèle le
nom de la personne qui l’avait fournie, parce que cette
personne demeure à Téhéran. Je prends note de l’audience
tenue par l’agente d’ERAR le 15 septembre 2004. Après
l’entrevue, l’agente a relevé que, lorsque M. Boroumand est
arrivé au Canada, il n’a pas fait état de ces accusations ou
condamnations. Prié de réagir à cette information, il a répondu
au cours de l’entrevue qu’il n’en avait pas alors la preuve. Il a
dit aussi qu’il n’avait pas fait état de sa désertion car il pensait
qu’il pourrait être refusé. À nouveau, lorsqu’il a présenté une
demande au titre de la catégorie des demandeurs non reconnus
du statut de réfugié au Canada (CDNRSRC), il a négligé de
faire état de l’un et l’autre de ces deux faits importants.
Puisque, à deux reprises, M. Boroumand a négligé de faire état
de cette information importante, à savoir une déclaration de
culpabilité prononcée par contumace en Iran, pour désertion, et
l’imposition d’une peine de mort par pendaison, et compte tenu
de l’information selon laquelle les documents produits ne sont
pas authentiques, je crois, en définitive, que très peu de poids
devrait être accordé à l’information déposée au soutien de ce
risque allégué. Vu mon évaluation du poids relatif à accorder
à cette information, j’arrive à la conclusion que M. Boroumand
ne serait pas exposé à un risque à son retour en Iran, eu égard
à sa condamnation pour désertion.
I further note that in submissions received from counsel, in a
section under “Appeals”, an article submitted by Mr.
Boroumand’s counsel states, “However, in the event of a
sentence to the death penalty or to stoning, a sentence under
lex talionis, a flogging, confiscation of an asset worth more
than 1 million rials, appeal is possible.”. . . .
Je note aussi que, dans des observations reçues de l’avocat de
M. Boroumand, sous la rubrique [TRADUCTION] « appels », un
article produit par l’avocat de M. Boroumand contient ce qui
suit : [TRADUCTION] « Cependant, si la peine prononcée est la
peine capitale ou la lapidation, ou la peine prévue par la loi du
talion, la flagellation, la confiscation d’un bien valant plus de
1 million de rials, un appel est possible. » [. . .]
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
531
Part V — Conclusion on Risk:
Partie V — Remarques finales sur le risque
It is true that the human rights situation in Iran is very poor. It
is against this general information regarding the prevailing
country conditions in Iran, including its record on human
rights, that I assessed Mr. Boroumand’s personalized risk, as
identified in s. 97 of IRPA, should he be returned to Iran. This
section is clear that the risk must be personal.
Il est vrai que le bilan des droits de l’homme en Iran est
déplorable. C’est sur cette toile de fond générale concernant
les conditions ayant cours en Iran, y compris le bilan de l’Iran
en matière de droits de l’homme, que j’ai évalué le risque
propre à M. Boroumand, selon ce que prévoit l’article 97 de la
LIPR, pour le cas où il serait renvoyé en Iran. D’après cette
disposition, il est clair que le risque doit être personnel.
Following a review of the material on the record, including the
PRRA officer’s assessment that Mr. Boroumand would be
subjected to a risk to his life or to torture or to cruel and unusual
treatment or punishment if returned to Iran, based on the
material that I reviewed, and for reasons provided above, I am
satisfied, on balance of probabilities, that Mr. Boroumand is
unlikely to personally face any of the risks identified under
section 97 of IRPA if returned to Iran.
Après examen des documents versés dans le dossier, y compris
l’examen fait par l’agente d’ERAR, pour qui M. Boroumand
serait exposé à une menace pour sa vie ou à un risque de torture
ou à un risque de subir des traitements ou peines cruels et
inusités s’il était renvoyé en Iran, et me fondant sur les pièces
que j’ai examinées, et pour les motifs susmentionnés, je suis
d’avis, selon la prépondérance de la preuve, qu’il est peu
probable que M. Boroumand serait personnellement exposé à
l’un quelconque des risques énumérés dans l’article 97 de la
LIPR, s’il était renvoyé en Iran.
The foregoing is reproduced as in the original. With great
respect, it is in part garbled and very difficult to understand,
particularly in the very long central paragraph.
Le passage qui précède est reproduit tel qu’il apparaît
dans l’original. J’ai le regret de dire qu’il est mal rédigé
par endroits, et très difficile à comprendre, en particulier
dans le très long paragraphe central.
[46] With respect to humanitarian and compassionate
considerations and best interests of the applicant’s
Canadian-born child, the Minister’s delegate concluded
in the following terms:
[46] S’agissant des motifs d’ordre humanitaire et de
l’intérêt de l’enfant canadien du demandeur, la représentante
du ministre a conclu de la manière suivante :
. . .although the wife and child will suffer as a result of Mr.
Boroumand’s removal, they have lived without his presence
for much of the last few years and have demonstrated the
resilience to cope without him. As a result, I am not satisfied,
on balance, that the child’s best interests, outweighs the other
considerations which weigh in favour of Mr. Boroumand’s
removal.
[TRADUCTION] [. . .] l’épouse et l’enfant souffriront du renvoi de
M. Boroumand, mais ils ont vécu sans lui durant une bonne
partie des dernières années et ont montré qu’ils étaient capables
de se passer de lui. Je ne suis donc pas persuadé tout compte
fait, que l’intérêt de l’enfant l’emporte sur les autres
considérations qui militent en faveur du renvoi de M.
Boroumand.
There is little evidence on file to indicate that Mr. Boroumand
has successfully established himself in Canada.
Le dossier contient peu d’indications donnant à penser que M.
Boroumand s’est établi avec succès au Canada.
I am mindful that Mr. Boroumand’s family members would be
hurt by any enforced separation due to his removal from
Canada. However, after considering the totality of the evidence
before me, on a balance of probabilities, I find that Mr.
Boroumand’s actions in violating Canadian laws, and his
inability to successfully integrate into Canadian society, and
the likely danger to the public should he be permitted to remain
in Canada, leads me to the conclusion that this is not an
appropriate case warranting favourable consideration on
humanitarian and compassionate grounds.
Je n’ignore pas que les membres de la famille de M. Boroumand
souffriront d’être séparés de lui en raison de son renvoi du
Canada. Cependant, après examen de l’ensemble de la preuve
que j’ai devant moi, je dois conclure, selon la prépondérance de
la preuve, que le mépris de M. Boroumand pour les lois du
Canada, son incapacité à bien s’intégrer dans la société
canadienne et le danger qu’il constituerait pour le public, s’il
était autorisé à rester au Canada, font qu’il ne s’agit pas ici d’un
cas justifiant la prise en compte de motifs d’ordre humanitaire.
[47] Following all of the above, the substance of the
Minister’s delegate’s decision is relatively brief. It is
quoted in paragraph 1 of these reasons.
[47] Par la suite, le texte de la décision de la représentante
du ministre est relativement bref. Il est cité au paragraphe
1 des présents motifs.
532
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[48] It is particularly worthy of note that, while the
mandate of the Minister’s delegate is to balance interests,
in particular, on the one hand, the safety of Canadians
and the security of Canadian society and on the other
hand, humanitarian and compassionate concerns and the
risks flowing from removal of persons such as the applicant,
the Minister’s delegate’s role is made substantially simpler
by her conclusion reflected in the last very brief conclusion
quoted in paragraph 1 hereof. In effect, the Minister’s
delegate takes removal risks out of the equation leaving
only humanitarian and compassionate concerns to be
weighed against risks to the Canadian public flowing
from allowing the applicant to remain in Canada.
[48] Il vaut particulièrement la peine de relever que,
bien que le mandat de la représentante du ministre soit de
mettre en balance les intérêts en présence, c’est-à-dire
d’une part la sécurité de la population et d’autre part les
motifs d’ordre humanitaire et les risques découlant du
renvoi de personnes telles que le demandeur, le rôle de la
représentante du ministre devient beaucoup plus simple
lorsqu’on lit sa conclusion exposée dans le tout dernier
alinéa, très bref, reproduit au paragraphe 1 des présents
motifs. La représentante du ministre soustrait en effet de
l’équation les risques posés par le renvoi, seuls les motifs
d’ordre humanitaire devant dès lors être mesurés aux
risques courus par le public au Canada pour le cas où le
demandeur serait autorisé à rester au Canada.
THE ISSUES
LES POINTS LITIGIEUX
[49] In the memorandum of argument filed on behalf
of the applicant, counsel for the applicant identified
seven issues on this application for judicial review,
without referring to the universal issue on an application
such as this of standard of review.
[49] Dans l’exposé des arguments déposé au nom du
demandeur, l’avocat du demandeur énumérait sept points
soulevés dans la demande de contrôle judiciaire, sans
évoquer la question universelle de la norme de contrôle
dans une demande telle que celle-ci.
[50] At the opening of the hearing, counsel nonetheless
acknowledged that, in light of the determination by the
Minister’s delegate that the applicant, if removed to Iran
would not be subject to a danger, believed on substantial
grounds to exist, of torture within the meaning of Article 1
of the Convention Against Torture or to a risk to his life
or to a risk of cruel and unusual treatment or punishment,
the only substantive issue on this application for judicial
review is whether or not that determination was open to
her since no issue was taken with regard to the Minister’s
delegate’s conclusion with regard to humanitarian and
compassionate considerations and best interests of the
applicant’s Canadian-born child.
[50] À l’ouverture de l’audience, l’avocat du demandeur
a néanmoins reconnu que, eu égard à la conclusion de la
représentante du ministre selon laquelle le demandeur,
en cas de renvoi en Iran, ne serait pas exposé au risque,
s’il y a des motifs sérieux de le croire, d’être soumis à la
torture au sens de l’article premier de la Convention
contre la torture, ou à une menace à sa vie ou au risque
de subir des traitements ou peines cruels et inusités, le
seul point fondamental soulevé dans cette demande de
contrôle judiciaire était de savoir si la représentante du
ministre pouvait ou non arriver à cette conclusion,
puisqu’aucune objection n’était formulée quant à la
conclusion de la représentante à propos des motifs d’ordre
humanitaire et à propos de l’intérêt de l’enfant canadien
du demandeur.
[51] In essence, given the determination of “no risk” on
return to Iran, and if it can withstand judicial review
against the appropriate standard of review, the issue of
danger to the public in Canada and balancing of those
competing interests is “off the table.” There is, after all,
an outstanding deportation order against the applicant
which it would be open to the respondent to implement.
Further, as noted earlier in these reasons, the applicant
[51] Essentiellement, vu la conclusion d’absence de
risque pour le demandeur à son retour en Iran, et si cette
conclusion peut résister à un contrôle judiciaire conduit
selon la norme applicable de contrôle, la question du
danger pour le public au Canada et de la mise en balance
de ces intérêts rivaux n’entre plus en ligne de compte. Il
existe après tout une mesure d’expulsion prononcée contre
le demandeur, mesure qu’il serait loisible au défendeur
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
533
pursued the option of landing from within Canada on
humanitarian and compassionate grounds. That application
was refused and relief from that decision was denied
when leave was denied on an application for judicial
review of the decision.
de mettre à exécution. En outre, comme je l’ai dit plus
haut dans les présents motifs, le demandeur a choisi de
solliciter, en invoquant des motifs d’ordre humanitaire,
l’autorisation de demander depuis le Canada le droit
d’établissement. Cette autorisation lui a été refusée et
cette décision de refus a cessé d’être réformable lorsque
l’autorisation de déposer une demande de contrôle
judiciaire de ladite décision fut refusée au demandeur.
[52] I am thus satisfied that only two issues arise as
follows: first, what is the appropriate standard of review
on this application for judicial review; and secondly
against that standard, was the decision of the Minister’s
delegate that the applicant would not face any of the risks
identified under section 97 of the IRPA open.
[52] Je suis donc d’avis que seuls deux points subsistent,
à savoir les suivants : d’abord, quelle norme de contrôle
faut-il appliquer pour le présent contrôle judiciaire? et
deuxièmement, d’après cette norme, la représentante du
ministre avait-elle le loisir de dire que le demandeur ne
serait exposé à aucun des risques énumérés dans l’article
97 de la LIPR?
ANALYSIS
ANALYSE
(a) Standard of Review
a) La norme de contrôle
[53] Counsel for the applicant urged that the substantive
issue on this application should be reviewed on a standard
of correctness. By contrast, counsel for the respondent
urged that the appropriate standard of review is patent
unreasonableness. I reject the submissions of both counsel
on this issue. The decision under review is essentially a
pre-removal risk assessment decision made by the
Minister’s delegate while rejecting the opinion or advice
of the pre-removal risk assessment officer that was
before her.
[53] L’avocat du demandeur a fait valoir que le point
fondamental à décider dans la demande devrait être revu
selon la décision correcte. L’avocat du défendeur, quant
à lui, a fait valoir que la norme de contrôle qui est
applicable est la décision manifestement déraisonnable.
Je rejette les prétentions des deux avocats sur ce point.
La décision contestée est essentiellement une décision
en matière d’examen des risques avant renvoi, prise par
la représentante du ministre, en même temps qu’elle
rejetait l’opinion ou l’avis, qu’elle avait devant elle, de
l’agente d’examen des risques avant renvoi.
[54] In Figurado v. Canada (Solicitor General),4 my
colleague Justice Martineau wrote at paragraph 51:
[54] Dans le jugement Figurado c. Canada (Solliciteur
général)4, mon collègue le juge Martineau écrivait ce qui
suit, au paragraphe 51 :
In my opinion, in applying the pragmatic and functional
approach, where the impugned PRRA decision is considered
globally and as a whole, the applicable standard of review
should be reasonableness simpliciter. . . . That being said,
where a particular finding of fact is made by the PRRA officer,
the Court should not substitute its decision to that of the PRRA
officer unless it is demonstrated by the applicant that such
finding of fact was made in a perverse or capricious manner or
without regard to the material before the PRRA officer . . . .
[Citations omitted.]
À mon avis, en appliquant l’approche pragmatique et
fonctionnelle, lorsque la décision ERAR contestée est
examinée dans sa totalité, la norme de contrôle applicable
devrait être celle de la décision raisonnable simpliciter [. . .]
Cela dit, lorsque l’agent ERAR tire une conclusion de fait, la
Cour ne devrait pas substituer sa décision à celle de l’agent
ERAR sauf si le demandeur a établi que l’agent a tiré la
conclusion de fait d’une manière abusive ou arbitraire et sans
égard aux éléments de preuve dont il était saisi [. . .] [Renvois
omis.]
534
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
My colleague Justice Mosley reached the same
conclusion in Kim v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration).5
Mon collègue le juge Mosley est arrivé à la même
conclusion dans la décision Kim c. Canada (Ministre de
la Citoyenneté et de l’Immigration)5.
[55] In reaching the decision that she did on risk to the
applicant on removal to Iran, the Minister’s delegate
clearly relied heavily on the findings of fact contained
in the pre-removal risk assessment that was before her
but reinterpreted certain of those facts. In so doing, I am
satisfied that she opened her conclusion to review
“globally and as a whole” and that thus the appropriate
standard of review to be applied here is reasonableness
simpliciter.
[55] En arrivant à sa décision concernant le risque
que ferait courir au demandeur son renvoi en Iran,
la représentante du ministre a bien sûr fait fond
considérablement sur les conclusions de fait contenues
dans la décision de l’agente d’ERAR qu’elle avait devant
elle, mais elle a réinterprété certains de ces faits. Je suis
d’avis que, agissant ainsi, elle a exposé sa conclusion à
un contrôle « dans sa totalité » et que la norme de contrôle
qu’il convient d’appliquer ici est donc la décision
raisonnable simpliciter.
(b) Was the Minister’s delegate’s decision on risk of
removal of the applicant to Iran open to her?
b) La représentante du ministre pouvait-elle rendre la
décision qu’elle a rendue concernant le risque que
ferait courir au demandeur son renvoi vers l’Iran?
[56] The substance of the Minister’s delegate’s decision,
that is to say, the conclusion following a reasonably
extensive introduction and analysis, is quoted in paragraph
1 of these reasons. It is worthy of note that, while the
Minister’s delegate cites certain of the objectives of the
IRPA and certain of the guidance provided for the
construction of the IRPA as “pertinent objectives,” which
I interpret as meaning objectives pertinent to the task
before her, she omits the following guidance provided
for the interpretation of t.he IRPA:
[56] L’essentiel de la décision de la représentante
du ministre, c’est-à-dire sa conclusion, qui suit une
introduction et une analyse assez approfondies, est
reproduit au paragraphe 1 des présents motifs. Il convient
de noter que, même si la représentante du ministre cite
certains des objets de la LIPR et certaines des directives
régissant l’interprétation de la LIPR comme étant des
« objets pertinents », c’est-à-dire, si je comprends bien,
des objectifs pertinents pour la tâche qu’elle devait
accomplir, elle passe sous silence les directives suivantes,
qui doivent être suivies pour l’interprétation de la LIPR :
3. . . .
3. [. . .]
(3) This Act is to be construed and applied in a manner that
...
3) L’interprétation et la mise en œuvre de la présente loi
doivent avoir pour effet :
[. . .]
(f) complies with international human rights instruments to
which Canada is signatory.
f) de se conformer aux instruments internationaux portant
sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire.
[57] Paragraph 97(1)(a) of the IRPA, quoted above in
paragraph 5, specifically cites a danger, believed on
substantial grounds to exist, of torture within the meaning
of Article 1 of the Convention Against Torture. That
Convention is, I am satisfied, an international human
rights instrument within the contemplation of paragraph
3(3)(f) of the IRPA, and Canada is certainly a signatory
to it.
[57] L’alinéa 97(1)a) de la LIPR, cité plus haut au
paragraphe 5, évoque, à propos d’une personne à protéger,
le risque pour elle, s’il y a des motifs sérieux de le croire,
d’être soumise à la torture au sens de l’article premier
de la Convention contre la torture. Cette convention est,
d’après moi, un instrument international portant sur les
droits de l’homme, selon ce qu’envisage l’alinéa 3(3)f)
de la LIPR, et le Canada en est certainement signataire.
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
535
[58] The Minister’s delegate acknowledges the reference
to Article 1 of the Convention Against Torture, at page
10 of her reasons, and indeed quotes the definition of
“torture” from the Convention but makes no link between
that definition, the material before her and paragraph
3(3)(f) of the IRPA. I would regard this omission as a
reviewable error against the appropriate standard of
review if the first substantive paragraph of the Minister’s
delegate’s decision were determinative. I am satisfied it
is not, although I am satisfied that the omission is relevant
to the second brief substantive paragraph.
[58] La représentante du ministre fait mention de
l’article premier de la Convention contre la torture, à la
page 10 de ses motifs, et elle cite d’ailleurs la définition
du mot « torture », donnée dans la Convention, mais elle
n’établit aucun lien entre cette définition, les documents
qu’elle a devant elle et l’alinéa 3(3)f) de la LIPR. Je
considérerais cette omission comme une erreur réformable,
selon la norme applicable de contrôle, si le premier
alinéa de la décision de la représentante du ministre était
déterminant. Je suis d’avis qu’il ne l’est pas, bien que,
selon moi, l’omission en cause intéresse le deuxième
bref alinéa de la décision.
[59] As noted earlier in these reasons, the applicant put
before the pre-removal risk assessment officer eight
bases on which he feared return to Iran. The officer
rejected seven of those bases. He accepted the eighth as
sufficiently well founded to warrant a recommendation
against removal to Iran. He also found that basis, when
taken together with the other bases alleged, as equally
sufficiently well founded.
[59] Comme je l’ai dit plus haut dans les présents
motifs, le demandeur avait soumis à l’agente d’examen
des risques avant renvoi huit sources possibles de risque
qui lui faisaient craindre un éventuel retour en Iran.
L’agente en a rejeté sept. Elle a accepté la huitième qui,
selon elle, était suffisamment fondée pour justifier une
recommandation de ne pas renvoyer le demandeur en Iran.
Elle a aussi estimé que cette source de risque, considérée
en même temps que les autres sources alléguées de risque,
présentait un fondement tout aussi suffisant.
[60] The Minister’s delegate succinctly agreed with the
pre-removal risk assessment officer on six of the seven
bases on which that officer rejected the applicant’s
concern. She failed to address the seventh such concern,
that being the applicant’s concern that he would instantly
come to the attention of authorities in Iran on his arrival
in that country due to lack of current travel documentation,
that he would thus be interrogated, that the totality of his
experiences in Canada would thus come to the attention of
Iranian authorities and that he would then be at substantial
risk. Given the tenor of the Minister’s delegate’s analysis
with regard to the six other bases of risk that were rejected
by the pre-removal risk assessment officer, I regard it as
likely that, if she had addressed the seventh concern, she
would likely have reached the same conclusion as the
officer. That being said, such a conclusion on my part is
mere conjecture. The Minister’s delegate should have
addressed the seventh concern.
[60] La représentante du ministre a succinctement
souscrit à l’avis de l’agente d’examen des risques avant
renvoi concernant six des sept sources de risque pour
lesquelles l’agente d’ERAR avait rejeté les arguments
du demandeur. Elle a négligé de considérer la septième
source alléguée de risque, celle où le demandeur disait
qu’il éveillerait instantanément l’attention des autorités
iraniennes à son arrivée en Iran, en raison de l’absence
d’un titre de voyage courant, qu’il serait par conséquent
interrogé, que la totalité de ses faits et gestes au Canada
seraient donc portés à l’attention des autorités iraniennes
et qu’il serait alors exposé à un risque appréciable. Vu
la teneur de l’analyse de la représentante du ministre des
six autres sources de risque qui furent rejetées par l’agente
d’examen des risques avant renvoi, je crois qu’il est
probable que, si elle avait considéré la septième source,
elle serait arrivée à la même conclusion que l’agente
d’ERAR. Cela dit, cette conclusion de ma part est
pure conjecture. La représentante du ministre aurait dû
considérer la septième source alléguée de risque.
[61] I turn then to the eighth basis of the applicant’s
fear, that being that the respondent’s officials provided
[61] Je passe donc à la huitième source de risque alléguée
par le demandeur, c’est-à-dire le fait que les représentants
536
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
the Iranian government with information about his drug
conviction and refugee claim in Canada and the impact
of that basis when read cumulatively with the other seven
bases. The pre-removal risk assessment officer noted that
the Iranian government does have access to Canadian
criminal history records. For this, he cited an Immigration
and Refugee Board Directorate document dated February
28, 2000. He consulted the Anti-Narcotic Drugs Law of
Iran [as amended on 1st July 1989], which he apparently
accessed through the United Nations Office on Drugs
and Crime. He further accessed the Country Report on
Iran (UK IND, April 2004, and the UNHCR/ACCORD:
7th European Country of Origin Information Seminar,
Country Report on Iran, Final Report (June 2001), and
another IRB document dated March 22, 2000 which
cited an Iranian lawyer in London, England. On the basis
of all of this information, as well as the submissions before
him on behalf of the applicant, the officer concluded:
du défendeur ont fait savoir au gouvernement iranien que
le demandeur avait été déclaré coupable au Canada
d’une infraction liée à la drogue et qu’il avait demandé
l’asile au Canada, outre les répercussions de cette source
alléguée de risque si elle est considérée en même temps
que les sept autres sources. L’agente d’examen des risques
avant renvoi avait relevé que le gouvernement iranien
pouvait consulter les casiers judiciaires canadiens. Elle a
cité à l’appui un document, daté du 28 février 2000,
d’une direction de la Commission de l’immigration et
du statut de réfugié. Elle a consulté la loi iranienne sur la
lutte contre les stupéfiants [Anti-Narcotic Drugs Law (tel
que modifiée le 1er juillet 1989], loi qu’elle avait pu
semble-t-il obtenir par l’entremise de l’Office des Nations
Unies contre la drogue et le crime. Elle a aussi obtenu le
Dossier d’information sur l’Iran (Département de
l’immigration et de la nationalité du Royaume-Uni, avril
2004) et le rapport UNHCR/ACCORD : 7th European
Country of Origin Information Seminar, Country Report
on Iran, Final Report (juin 2001, rapport final), et un
autre document de la CISR daté du 22 mars 2000, qui
rapportait les propos d’un avocat iranien établi à Londres.
Eu égard à l’ensemble de ces informations, ainsi qu’aux
observations qui lui avaient été présentées au nom du
demandeur, l’agente d’ERAR était arrivée à la conclusion
suivante:
. . . I am of the opinion that the Applicant is likely to face
prosecution and that the sentence imposed upon the Applicant
upon return to Iran would likely be in disregard of accepted
international standards. As such, I am of the opinion that the
Applicant will likely face risk of torture, risk to life, and risk of
cruel and unusual treatment or punishment upon return to Iran.
[TRADUCTION] [. . .] je suis d’avis que le demandeur est
susceptible de poursuites et que la peine qui lui serait imposée
à son retour en Iran serait probablement contraire aux normes
internationales reconnues. Je suis donc d’avis qu’il serait
exposé à un risque de torture, à une menace pour sa vie ou à un
risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités à
son retour en Iran.
The officer reached the same conclusion on the cumulative
impact of all of the grounds for concern identified by the
applicant, read cumulatively.
L’agente d’ERAR est arrivée à la même conclusion
concernant les répercussions cumulatives de l’ensemble
des sources de risque alléguées par le demandeur.
[62] It is against the foregoing conclusions of the officer
that the Minister’s delegate reached a different conclusion
and thus concluded against a risk to the applicant if he
were required to return to Iran. The Minister’s delegate
wrote:
[62] C’est sur la base des conclusions précédentes de
l’agente d’ERAR que la représentante du ministre est
arrivée à une conclusion autre, pour dire finalement que
le demandeur ne serait pas exposé à un risque s’il était
tenu de retourner en Iran. La représentante du ministre
écrivait ce qui suit :
As for the fear of punishment for the drug-related conviction in
Canada, the UNHCR Accord Country Report states that the
“UNHCR has not been able to find any jurisprudence
[TRADUCTION] Quant à la crainte d’une sanction pour la
déclaration de culpabilité prononcée au Canada pour trafic de
drogue, le dossier d’information sur l’Iran du UNHCR/ACCORD
[2008] 3 R.C.F.
BOROUMAND c. CANADA
537
confirming sentences for persons convicted of drug-related
crimes abroad.” UNHCR also does not possess any information
on the degree of double conviction upon return for persons
convicted of drug-related crimes outside of Iran. It should be
noted that there are severe penalties for importing, exporting
and producing narcotics as well as for purchasing, selling and
using them in Iran but these are forward looking and not
retrospective. Based on the information from UNHCR there is
no reliable information regarding the possibility that Mr.
Boroumand would face a state-imposed sanction and hence
would likely face a risk of torture or face a risk of cruel and
unusual treatment or punishment based on his Canadian drug
convictions. [Emphasis added.]
précise que [TRADUCTION] « le HCNUR n’a pas été en mesure
de trouver une jurisprudence confirmant l’application de peines
à des personnes déclarées coupables à l’étranger d’infractions
liées à la drogue. Le HCNUR n’a pas non plus en sa possession
de renseignements sur le nombre des doubles condamnations
imposées à leur retour en Iran aux personnes déclarées
coupables à l’étranger d’infractions liées à la drogue »
Il convient de noter que des peines sévères sont prévues pour
l’importation, l’exportation et la production de stupéfiants,
ainsi que pour l’achat, la vente et la consommation de stupéfiants
en Iran, mais ces peines sont prospectives et non rétrospectives.
D’après l’information obtenue du HCNUR, il n’existe pas de
renseignements fiables sur les possibilités que M. Boroumand
soit passible d’une sanction imposée par l’État, et donc sur la
probabilité qu’il soit exposé à un risque de torture ou à un
risque de subir des traitements ou peines cruels et inusités, en
raison des déclarations de culpabilité prononcées contre lui au
Canada. [Non souligné dans l’original.]
[63] While the conclusion reached by the Minister’s
delegate in this regard might have been reasonably open
to her, I am satisfied that it simply was not open on the
very brief analysis of risk in which she engaged. She
ignored one basis of fear of return put forward by the
applicant. She paid limited attention to one independent
third-party document relied on by the pre-removal risk
assessment officer. She ignored other third-party
information relied on by the officer. There is no indication
whatsoever that she fully analysed the extensive
submissions made on behalf of the applicant to the officer
and to her directly. Similarly, she failed to take into
account paragraph 3(3)(f) of the IRPA and ignored the
issue of cumulative impact of all of the bases of concern
put forward by and on behalf of the applicant.
[63] La représentante du ministre aurait pu sans doute
arriver à la conclusion qu’elle a tirée, mais je suis d’avis
qu’elle ne le pouvait tout simplement pas après sa très
brève analyse du risque. Elle a négligé l’une des sources
de risque alléguées par le demandeur pour justifier sa
crainte d’un renvoi en Iran. Elle n’a prêté que peu
d’attention à un document d’une tierce partie indépendante
sur lequel s’était fondée l’agente d’examen des risques
avant renvoi. Elle a laissé de côté d’autres renseignements
de tierces parties sur lesquels s’était fondée l’agente. Il
n’est nulle part établi qu’elle a pleinement analysé les
observations détaillées qui avaient été présentées à
l’agente d’ERAR et à elle-même directement, au nom
du demandeur. Elle n’a pas non plus tenu compte de
l’alinéa 3(3)f) de la LIPR et a laissé de côté la question
des répercussions cumulatives de toutes les sources de
risque alléguées par le demandeur et en son nom.
[64] Based on the foregoing analysis, I conclude that,
whether based on a global review of the decision under
review as a whole and on a standard of review of
reasonableness simplicter, or on the basis of a conclusion
that the Minister’s delegate’s reasons for decision as a
whole were simply inadequate given the significance of
the decision to the applicant, where the standard of
review would be correctness given that the adequacy of
reasons is a matter of fairness or natural justice,6 I am
satisfied that the decision under review was made in
reviewable error.
[64] Eu égard à l’analyse qui précède, et que ce soit
après examen global de la décision contestée, et d’après
la norme de la décision raisonnable simpliciter, ou parce
que les motifs exposés par la représentante du ministre
étaient tout simplement insuffisants compte tenu de
l’importance de la décision pour le demandeur, une
conclusion qui serait fondée sur la norme de la décision
correcte étant donné que l’à-propos des motifs d’une
décision relève de l’équité ou de la justice naturelle6, je
suis d’avis que la décision contestée est entachée d’une
erreur susceptible de contrôle.
538
BOROUMAND v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
CONCLUSION
DISPOSITIF
[65] For the foregoing reasons, this application for
judicial review will be allowed, the decision under review
will be set aside and the matter will be referred back to
the respondent for redetermination by a different Minister’s
delegate.
[65] Pour les motifs qui précèdent, la demande de
contrôle judiciaire sera accueillie, la décision contestée
sera annulée et l’affaire sera renvoyée au défendeur pour
nouvelle décision d’un autre représentant du ministre.
CERTIFICATION OF A QUESTION
QUESTION À CERTIFIER
[66] At the close of the hearing of this matter, decision
was reserved. Counsel urged that time be provided after
issuance of reasons for them to make submissions on
certification of a question. Given the assurance of counsel
that this is, to this point in time, a unique or, at least,
relatively unique matter, I agreed. Counsel will have two
weeks from the date these reasons are released to provide
to the Court and to exchange submissions on certification
of a question. Only thereafter will an order issue giving
effect to these reasons.
[66] À la clôture de l’audition de la présente affaire, j’ai
suspendu ma décision. Les avocats voulaient qu’un délai
leur soit accordé, après le prononcé des motifs, pour qu’ils
puissent présenter des observations sur une éventuelle
question à certifier. Fort de l’assurance des avocats qu’il
s’agissait à ce stade d’une affaire inédite, ou du moins
relativement inédite, j’ai donné mon accord. Les avocats
auront deux semaines à compter du prononcé des présents
motifs pour présenter à la Cour des observations sur une
question à certifier, et pour échanger lesdites observations.
Une ordonnance sera alors rendue, qui donnera effet aux
présents motifs.
1S.C.
2001, c. 27.
1
L.C. 2001, ch. 27.
2
SOR/2002-227.
2
DORS/2002-227.
3
[2002] 1 S.C.R. 3, at paras. 76 and 78.
3
[2002] 1 R.C.S. 3, aux par. 76 et 78.
4
[2005] 4 F.C.R. 387 (F.C.).
4
[2005] 4 R.C.F. 387 (C.F.).
5
(2005), 30 Admin. L.R. (4th) 131 (F.C.).
5
2005 CF 437.
6
See: Jiang v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2005
FC 477, at paras. 12 and 13.
6
Voir la décision Jiang c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2005 CF 477, aux par. 12 et 13.
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
539
A-391-06
2008 FCA 6
A-391-06
2008 CAF 6
Canadian Wireless Telecommunications Association,
Bell Mobility Inc. and Telus Communications Company
(Applicants)
Association canadienne des télécommunications
sans fil, Bell Mobilité Inc. et Telus Communications
Company (demanderesses)
v.
c.
Society of Composers, Authors and Music Publishers
of Canada (Respondent)
Société canadienne des auteurs, compositeurs et
éditeurs de musique (défenderesse)
INDEXED AS: CANADIAN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSN.
V. SOCIETY OF COMPOSERS, AUTHORS AND MUSIC PUBLISHERS OF
CANADA (F.C.A.)
RÉPERTORIÉ : ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS
SOCIÉTÉ CANADIENNE DES AUTEURS, COMPOSITEURS ET
ÉDITEURS DE MUSIQUE (C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Sexton, Sharlow and Ryer
JJ.A.—Toronto, October 22, 2007; Ottawa, January 9,
2008.
Cour d’appel fédérale, juges Sexton, Sharlow et
Ryer, J.C.A.—Toronto, 22 octobre 2007; Ottawa,
9 janvier 2008.
Copyright — Judicial review of Copyright Board of Canada’s
decision authorizing collection of royalties on wireless
transmission of ringtones on basis such transmissions falling
within Copyright Act, s. 3(1)(f) (providing copyright in relation
to work including right to communicate work to public by
telecommunication) — Wireless transmission of ringtone
(digital audio file) to cellphone “communication”, i.e. passing
of information from one person to another — That communication
made to “the public” even though customers responding to
offer, receiving wireless transmission one by one — Series of
transmissions of same musical work to numerous different
recipients communication to the public if recipients comprising
public or significant portion of public — Application dismissed.
Droit d’auteur — Contrôle judiciaire de la décision par
laquelle la Commission du droit d’auteur du Canada a autorisé
la cueillette de redevances pour la transmission sans fil de
sonneries au motif que ces transmissions sont visées par
l’art. 3(1)f) de la Loi sur le droit d’auteur (qui précise que le
droit d’auteur sur l’œuvre comporte le droit de communiquer au
public, par télécommunication, une œuvre) — La transmission
sans fil de sonneries (un fichier audionumérique) à des cellulaires
constitue une « communication », c.-à-d. la transmission
d’informations d’une personne à une autre — Il s’agit d’une
communication « au public » même si les clients répondent à
l’offre un par un et qu’ils reçoivent un par un la transmission
sans fil — Une série de transmissions de la même œuvre
musicale à un grand nombre de destinataires différents peut
constituer une communication au public si les destinataires
constituent le public ou une partie importante du public —
Demande rejetée.
This was an application for judicial review of a decision of
the Copyright Board of Canada certifying a statement of
royalties authorizing the respondent to collect royalties on the
wireless transmission of ringtones (a digital audio file) from
wireless carriers to cellphones at the request of cellphone
owners, upon payment of a fee. The Board held that such
transmissions were communications falling within paragraph
3(1)(f) of the Copyright Act, which provides that copyright in
relation to a work includes the sole right to communicate the
work to the public by telecommunication.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire de la
décision par laquelle la Commission du droit d’auteur du
Canada a homologué le tarif de redevances autorisant la
défenderesse à percevoir des redevances pour la transmission
sans fil de sonneries (un fichier audionumérique) par des
entreprises de télécommunications sans fil à des téléphones
cellulaires à la demande des propriétaires de téléphones
cellulaires, sur paiement de certains frais. La Commission a
estimé que ces transmissions constituaient des communications
au sens de l’alinéa 3(1)f) de la Loi sur le droit d’auteur, qui
précise que le droit d’auteur sur l’œuvre comporte le droit
exclusif de communiquer au public, par télécommunication,
une œuvre.
FIL C.
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
540
Held, the application should be dismissed
[2008] 3 F.C.R.
Arrêt : la demande doit être rejetée.
The Board correctly concluded that the transmission of a
musical ringtone is the final step in a communication to the
public by telecommunication and as such falls within the scope
of paragraph 3(1)(f) of the Act . The Board’s conclusion was
consistent with the language of that provision and its context.
The word “communication” connotes the passing of information
from one person to another. A musical ringtone is information
in the form of a digital audio file that is capable of being
communicated. The wireless transmission of a musical ringtone
to a cellphone is thus a communication, whether the owner of
the cellphone accesses it immediately in order to hear the
music, or at some later time. That the technology used for the
transmission of the ringtone does not permit the cellphone
owner to listen to the music during the transmission does not
mean that there is no communication. It is the receipt of a
wireless transmission that completes the communication.
La Commission a eu raison de conclure que la transmission
d’une sonnerie musicale constitue l’étape finale dans la
communication au public par télécommunication et, en tant
que telle, tombe sous le coup de l’alinéa 3(1)f) de la Loi.
La conclusion de la Commission était compatible avec le
libellé de cette disposition et avec son contexte. Le terme
« communication » s’entend de la transmission d’informations
d’une personne à une autre. Une sonnerie musicale est une
information présentée sous forme d’un ficher audionumérique
apte à être communiqué. La transmission sans fil d’une
sonnerie musicale à un téléphone cellulaire constitue donc une
communication, que le propriétaire du cellulaire y accède
immédiatement, pour écouter la musique, ou plus tard. Le fait
que la technologie employée pour la transmission de la sonnerie
ne permet pas au propriétaire du cellulaire d’écouter la musique
au cours de la transmission ne signifie pas qu’il n’y a pas de
communication. C’est la réception de la transmission qui
complète la communication.
This communication is “to the public.” The fact that the
customers respond to the offer one by one, and receive copies
of the ringtones by wireless transmission one by one, does not
change this. A series of transmissions of the same musical work
to numerous different recipients may be a communication to
the public if the recipients together comprise a group that may
fairly be described as the public, or a significant segment
thereof. That the ringtones are offered to the public, or to a
significant portion of the public, supplies the requisite degree
of “openness.”
Il s’agit d’une communication « au public ». Le fait que les
clients répondent à l’offre un par un et qu’ils reçoivent un par
un la copie des sonneries par transmission sans fil ne change
pas cela. Une série de transmissions de la même œuvre musicale
à un grand nombre de destinataires différents peut constituer
une communication au public si les destinataires constituent le
public ou une partie importante du public. Le fait que les
sonneries soient offertes au public, ou à un segment important
du public, assure le degré requis d’« ouverture ».
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Canada-United States Free Trade Agreement Implementation
Act, S.C. 1988, c. 65.
Copyright Act, R.S.C. 1952, c. 55, ss. 2(p) “musical work”,
(q) “performance”, 3(1)(f).
Copyright Act, R.S.C., 1985, c. C-42, ss. 2 “musical work”
(as am. by S.C. 1993, c. 44, s. 53), “telecommunication”
(as enacted by S.C. 1988, c. 65, s. 61), 3(1)(f) (as am.
idem, s. 62; 1997, c. 24, s. 3).
Copyright Amendment Act, 1931 (The), S.C. 1931, c. 8, s. 3.
Free Trade Agreement between Canada and the United
States of America, S.C. 1988, c. 65, Schedule, Part A.
Rome Copyright Convention, 1928, S.C. 1931, c. 8,
Schedule A, Art. 11 bis.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis
d’Amérique, L.C. 1988, ch. 65, annexe, partie A.
Convention de Rome sur le droit d’auteur, 1928, S.C. 1931,
ch. 8, annexe A, Art. 11 bis.
Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada–
États-Unis, L.C. 1988, ch. 65.
Loi modificative du droit d’auteur, 1931, S.C. 1931, ch. 8,
art. 3.
Loi sur le droit d’auteur, L.R.C. (1985), ch. C-42, art. 2
« œuvre musicale » (mod. par L.C. 1993, ch. 44, art. 53),
« télécommunication » (édicté par L.C. 1988, ch. 65, art. 61),
3(1)f) (mod., idem, art. 62; L.C. 1997, ch. 24, art. 3).
Loi sur le droit d’auteur, S.R.C. 1952, ch. 55, art. 2p)
« œuvre musicale », q) « représentation » ou « exécution »
ou « audition », 3(1)f ).
JURISPRUDENCE CITÉE
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Society of Composers, Authors and Music Publishers of
Canada v. Canadian Assn. of Internet Providers, [2004] 2
Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs
de musique c. Assoc. canadienne des fournisseurs Internet,
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
541
S.C.R. 427; (2004), 240 D.L.R. (4th) 193; 32 C.P.R. (4th)
1; 322 N.R. 306; 2004 SCC 45; Composers, Authors and
Publishers Assoc. of Canada Limited v. CTV Television
Network Limited et al., [1968] S.C.R. 676; (1968), 68
D.L.R. (2d) 98; 55 C.P.R. 132; 38 Fox Pat C. 108; affg
[1966] Ex. C.R. 872; (1966), 57 D.L.R. (2d) 5; 48 C.P.R.
246 ; CTV Television Network Ltd. v. Canada (Copyright
Board), [1993] 2 F.C. 115; (1993), 99 D.L.R. (4th) 216; 46
C.P.R. (3d) 343; 149 N.R. 363 (C.A.); Canadian Cable
Television Assn. v. Canada (Copyright Board), [1993] 2
F.C. 138; (1993), 46 C.P.R. (3d) 359; 151 N.R. 59 (C.A.);
CCH Canadian Ltd. v. Law Society of Upper Canada,
[2004] 1 S.C.R. 339; (2004), 236 D.L.R. (4th) 395; 30
C.P.R. (4th) 1; 317 N.R. 107; 2004 SCC 13; CCH
Canadian Ltd. v. Law Society of Upper Canada, [2002] 4
F.C. 213; (2002), 212 D.L.R. (4th) 385; 18 C.P.R. (4th)
161; 289 N.R. 1; 2002 FCA 187.
[2004] 2 R.C.S. 427; 2004 CSC 45; Composers, Authors
and Publishers Assoc. of Canada Limited v. CTV Television
Network Limited et al., [1968] R.C.S. 676; confirmant
[1966] R.C.É. 872; Réseau de télévision CTV Ltée c.
Canada (Commission du droit d’auteur), [1993] 2 C.F.
115 (C.A.); Assoc. canadienne de télévision par câble c.
Canada (Commission du droit d’auteur), [1993] 2 C.F.
138 (C.A.); CCH Canadienne Ltée c. Barreau du HautCanada, [2004] 1 R.C.S. 339; 2004 CSC 13; CCH
Canadienne Ltée c. Barreau du Haut-Canada, [2002] 4
C.F. 213; 2002 CAF 187.
REFERRED TO:
DÉCISION CITÉE :
Bishop v. Stevens, [1990] 2 S.C.R. 467; (1990), 72 D.L.R.
(4th) 97; 31 C.P.R. (3d) 394; 111 N.R. 376.
Bishop c. Stevens, [1990] 2 R.C.S. 467.
APPLICATION for judicial review of a decision of
the Copyright Board of Canada (SOCAN Statement of
Royalties, Ringtones (2003-2005) (Tariff No. 24) (RE)
(2006), 52 C.P.R. (4th) 375 (C. Bd.)) authorizing the
respondent to collect royalties on the wireless transmission
of ringtones from cellphone carriers to cellphone users.
Application dismissed.
APPEARANCES:
Thomas G. Heintzman, Q.C., Barry B. Sookman and
Daniel G. C. Glover for applicants.
Gilles M. Daigle and C. Paul Spurgeon for
respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision
(SOCAN Tarif 24 — Sonneries (2003 - 2005). Commission
du droit d’auteur du Canada, motifs de la décision en date
du 18-8-2006) autorisant la défenderesse à percevoir des
redevances pour la transmission sans fil de sonneries par
des entreprises de télécommunications sans fil à des
téléphones cellulaires. Demande rejetée.
ONT COMPARU :
Thomas G. Heintzman, c.r., Barry B. Sookman et
Daniel G. C. Glover pour les demanderesses.
Gilles M. Daigle et C. Paul Spurgeon pour la
défenderesse.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
McCarthy Tétrault LLP, Toronto, for applicants.
Gowling Lafleur Henderson LLP, Ottawa, and
Legal Services & General Counsel, SOCAN,
Toronto, for respondent.
McCarthy Tétrault S.E.N.C.R.L., s.r.l., Toronto, pour
les demanderesses.
Gowling Lafleur Henderson S.E.N.C.R.L., Ottawa,
et Services juridiques et du contentieux, SOCAN,
Toronto, pour la défenderesse.
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
[1] SHARLOW J.A.: On August 18, 2006, the Copyright
Board of Canada certified a statement of royalties
[1] LA JUGE SHARLOW, J.C.A. : Le 18 août 2006, la
Commission du droit d’auteur du Canada a homologué
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
542
[2008] 3 F.C.R.
entitled Re SOCAN Statement of Royalties, Ringtones
(2003-2005) (Tariff No. 24) (2006), 52 C.P.R. (4th) 375.
Tariff 24 authorizes the Society of Composers, Authors
and Music Publishers of Canada (SOCAN) to collect
royalties on the wireless transmission of ringtones
from wireless carriers to cellphones at the request of
cellphone owners. Canadian Wireless Telecommunications
Association and two of its members, Bell Mobility Inc.
and Telus Communications Company, seek judicial
review of that decision on the basis that Tariff 24 is not
authorized by the Copyright Act, R.S.C., 1985, c. C-42.
le tarif de redevances intitulé SOCAN Tarif 24 –
Sonneries (2003-2005). Le tarif 24 autorise la Société
canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de
musique (la SOCAN) à percevoir des redevances pour la
transmission sans fil de sonneries par des entreprises de
télécommunications sans fil à des téléphones cellulaires
à la demande des propriétaires de téléphones cellulaires.
L’Association canadienne des télécommunications sans
fil et deux de ses membres, Bell Mobilité Inc. et Telus
Communications Company, demandent le contrôle
judiciaire de cette décision au motif que le tarif 24 n’est
pas autorisé par la Loi sur le droit d’auteur, L.R.C.
(1985), ch. C-42.
Decision of the Copyright Board
Décision de la Commission du droit d’auteur
[2] In certifying Tariff 24, the Copyright Board relied
on paragraph 3(1)(f) [as am. by S.C. 1988, c. 65, s. 62;
1997, c. 24, s. 3] of the Copyright Act, which reads in
relevant part as follows (my emphasis):
[2] Pour homologuer le tarif 24, la Commission du droit
d’auteur s’est fondée sur l’alinéa 3(1)f) [mod. par L.C.
1988, ch. 65, art. 62; 1997, ch. 24, art. 3] de la Loi sur le
droit d’auteur, dont voici les dispositions pertinentes
(non souligné dans l’original) :
3. (1) For the purposes of this Act, “copyright”, in relation
to a work, means the sole right to produce or reproduce the
work or any substantial part thereof in any material form
whatever, to perform the work or any substantial part thereof
in public or, if the work is unpublished, to publish the work or
any substantial part thereof, and includes the sole right
3. (1) Le droit d’auteur sur l’œuvre comporte le droit exclusif
de produire ou reproduire la totalité ou une partie importante de
l’œuvre, sous une forme matérielle quelconque, d’en exécuter
ou d’en représenter la totalité ou une partie importante en public
et, si l’œuvre n’est pas publiée, d’en publier la totalité ou une
partie importante; ce droit comporte, en outre, le droit exclusif :
[. . .]
...
(f) in the case of any literary, dramatic, musical or artistic
work, to communicate the work to the public by
telecommunication,
f) de communiquer au public, par télécommunication, une
œuvre littéraire, dramatique, musicale ou artistique;
[. . .]
...
and to authorize any such acts.
Est inclus dans la présente définition le droit exclusif d’autoriser
ces actes.
[3] The terms “musical work” [as am. by S.C. 1993, c.
44, s. 53] and “telecommunication” [as enacted by S.C.
1988, c. 65, s. 61] are defined as follows [at section 2]:
[3] Les termes « œuvre musicale » [mod. par L.C.
1993, ch. 44, art. 53] et « télécommunication » [édicté
par L.C. 1988, ch. 65, art. 61] sont définis comme suit
[à l’article 2] :
2. . . .
2. [. . .]
“musical work” means any work of music or musical
composition, with or without words, and includes any
compilation thereof.
...
« œuvre musicale » Toute œuvre ou toute composition
musicale — avec ou sans paroles — et toute compilation de
celles-ci.
[. . .]
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
543
“telecommunication” means any transmission of signs, signals,
writing, images or sounds or intelligence of any nature by wire,
radio, visual, optical or other electromagnetic system.
« télécommunication » Vise toute transmission de signes,
signaux, écrits, images, sons ou renseignements de toute nature
par fil, radio, procédé visuel ou optique, ou autre système
électromagnétique.
[4] The Copyright Board held that the transmission of
a musical ringtone to a cellphone in the circumstances
stated in Tariff 24 is a communication falling within
paragraph 3(1)(f) of the Copyright Act.
[4] La Commission du droit d’auteur a estimé que la
transmission d’une sonnerie musicale à un téléphone
cellulaire dans les conditions prévues au tarif 24 constituait
une communication au sens de l’alinéa 3(1)f) de la Loi
sur le droit d’auteur.
Standard of Review
Norme de contrôle
[5] The issue in this application is the interpretation
of paragraph 3(1)(f) of the Copyright Act. The parties
agree that the standard of review is correctness. I agree
as well; see Society of Composers, Authors and Music
Publishers of Canada v. Canadian Assn. of Internet
Providers, [2004] 2 S.C.R. 427, at paragraphs 48-50
[SOCAN].
[5] La question en litige dans la présente demande
porte sur l’interprétation de l’alinéa 3(1)f) de la Loi sur
le droit d’auteur. Les parties conviennent que la norme
de contrôle applicable est celle de la décision correcte. Je
suis du même avis (voir Société canadienne des auteurs,
compositeurs et éditeurs de musique c. Assoc. canadienne
des fournisseurs Internet, [2004] 2 R.C.S. 427, aux
paragraphes 48 à 50 [l’arrêt SOCAN]).
Facts
Les faits
[6] The facts are undisputed. They are well and fully
stated in the Board’s decision. For the purposes of this
application, only a summary is necessary.
[6] Les faits ne sont pas contestés. Ils sont bien relatés
dans la décision de la Commission, qui les a exposés en
détail. Pour les besoins de la présente demande, il suffira
de les résumer.
[7] A ringtone is a digital audio file that may be stored
in the memory of a cellphone and programmed to signal
an incoming call. A ringtone may be any kind of sound,
including music. A musical ringtone may be synthesized
music, either monophonic (one note at a time) or
polyphonic (up to 16 notes at a time). A ringtone may
also be an excerpt or clip taken from an original sound
recording of a musical work.
[7] Une sonnerie est un fichier audio numérique qui
peut être emmagasiné dans la mémoire d’un téléphone
cellulaire et être programmé de manière à signaler à
l’abonné qu’on cherche à le joindre. Par sonnerie, on
entend tout effet sonore, y compris de la musique. Une
sonnerie musicale peut être composée de musique
synthétisée, laquelle peut être monophonique (une note
à la fois) ou polyphonique (jusqu’à 16 notes à la fois).
Une sonnerie peut également être constituée d’un extrait
ou d’une séquence de l’enregistrement sonore original
d’une œuvre musicale.
[8] A cellphone is normally sold with one or more
ringtones loaded in the cellphone memory. The customer
may purchase additional ringtones and add them to the
cellphone memory. By means of various promotional
devices, wireless carriers invite their customers to purchase
ringtones by ordering them from the wireless carrier’s
Web site.
[8] Normalement, un téléphone cellulaire est vendu
avec une ou plusieurs sonneries déjà emmagasinées
dans sa mémoire. Le client peut acheter des sonneries
supplémentaires et les ajouter à la mémoire de son
téléphone cellulaire. Au moyen de divers outils
promotionnels, les entreprises de télécommunications
sans fil invitent leurs clients à acheter des sonneries en
les commandant sur leur site Web.
544
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
[2008] 3 F.C.R.
[9] There are two methods by which ringtones are sold
and distributed to customers from the Web site of a
wireless carrier. One is by means of a “wireless
application protocol” or “WAP”. The customer uses the
cellphone to access and browse a digital catalogue
maintained by the wireless carrier containing descriptions
of ringtones. The customer sends a message to the wireless
carrier identifying the chosen ringtone. For a fee, the
wireless carrier transmits the chosen ringtone to the
customer’s cellphone, where it is immediately stored in
the cellphone memory. Approximately 80% of ringtones
are purchased this way.
[9] Les entreprises de télécommunications sans fil
utilisent deux moyens pour vendre et distribuer des
sonneries à partir de leur site Web. Le premier consiste
à recourir à un protocole appelé wireless application
protocol ou WAP. À partir de son cellulaire, l’abonné
consulte le catalogue numérique de l’entreprise de
télécommunications sans fil dans lequel sont décrites
diverses sonneries. L’abonné envoie un message à
l’entreprise de télécommunications sans fil pour l’informer
de son choix de sonnerie. En contrepartie de certains
frais, l’entreprise de télécommunications sans fil transmet
la sonnerie ainsi choisie au cellulaire de l’abonné, où elle
est immédiatement emmagasinée dans la mémoire du
cellulaire. Environ 80 pour 100 des sonneries sont achetées
de cette façon.
[10] The other method uses a “short messaging service”
or “SMS”. A customer uses a computer to access and
browse the ringtone catalogue on the Web site of the
wireless carrier. The customer either reads a description
of the ringtone or has the ringtone played. The subscriber
then sends a message to the wireless carrier identifying
the chosen ringtone. For a fee, the wireless carrier
transmits a message to the customer’s cellphone with the
copy of the chosen ringtone file as an attachment, which
is then saved in the cellphone memory.
[10] L’autre moyen employé consiste à utiliser un
« service d’envoi de messages courts » ou SMS. À partir
d’un ordinateur, le client consulte le catalogue de sonneries
sur le site Web de l’entreprise de télécommunications
sans fil. Il lit la description de la sonnerie ou fait jouer
celle-ci. Il envoie ensuite un message à l’entreprise de
télécommunications sans fil pour lui indiquer la sonnerie
qu’il a choisie. Moyennant le paiement de certains frais,
l’entreprise de télécommunications sans fil transmet au
cellulaire du client un message auquel elle joint une
copie du fichier contenant la sonnerie choisie, qui est
ensuite sauvegardée dans la mémoire du cellulaire.
[11] Either method of acquiring a ringtone for a
cellphone involves a transmission of the digital audio file
from the wireless carrier to the customer’s cellphone,
upon payment of a fee. Once the file is stored in the
cellphone memory, the customer can access the file to
play the ringtone or to use the ringtone as a signal for
incoming calls. Neither of the transmission methods
described permits the ringtone to be played or heard
simultaneously with the transmission.
[11] Les deux moyens employés pour se procurer
une sonnerie pour un téléphone cellulaire supposent la
transmission d’un fichier audionumérique entre l’entreprise
de télécommunications sans fil et le cellulaire du client,
sur paiement de certains frais. Une fois que le fichier a
été emmagasiné dans la mémoire du cellulaire, l’abonné
peut accéder à ce fichier pour écouter la sonnerie ou pour
s’en servir pour être averti si quelqu’un cherche à le
joindre. Aucun de ces modes de transmission ne permet
de faire jouer ou entendre la sonnerie en même temps
qu’elle est transmise.
[12] Wireless carriers could use other ways of delivering
ringtones to customers. For example, more ringtones
could be loaded at the point of purchase, or ringtones
could be sold as compact disc recordings which would
then be copied to the cellphone memory. Neither method
would be caught by Tariff 24. However, neither of those
[12] Les entreprises de télécommunications sans fil
pourraient employer d’autres moyens pour livrer des
sonneries à leurs abonnés. Ainsi, elles pourraient charger
un plus grand nombre de sonneries au point de vente ou
elles pourraient vendre les sonneries sous forme de
disques compacts audionumériques dont le contenu
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
545
alternatives would be as efficient from the point of view
of the wireless carriers.
pourrait ensuite être copié dans la mémoire du cellulaire.
Aucune de ces méthodes ne tomberait sous le coup du
tarif 24. Cependant, aucune de ces solutions de rechange
ne serait aussi efficace du point de vue des entreprises de
télécommunications sans fil.
The suggestion of double compensation
L’idée de la double rémunération
[13] Through contracts with reproduction rights societies
(Canadian Musical Reproduction Rights Agency Limited
(CMRRA) and Society for Reproduction Rights of Authors,
Composers and Publishers in Canada (SODRAC)), the
authors, composers and music publishers of musical
ringtones are being compensated for the reproduction of
musical works associated with ringtones.
[13] Aux termes des contrats qu’ils concluent avec des
sociétés de droits de reproduction (l’Agence canadienne
des droits de reproduction musicaux limitée (la CMRRA)
et la Société du droit de reproduction des auteurs,
compositeurs et éditeurs au Canada (la SODRAC)), les
auteurs, compositeurs et éditeurs de musiques de sonneries
musicales reçoivent une rémunération pour la reproduction
d’œuvres musicales associées aux sonneries.
[14] The applicants say that the authors, composers and
music publishers of musical works should not be allowed
to “split” the enforcement of their rights between
different collectives and collect a second time for the
same use of the musical works for which they are already
being compensated. However, the applicants do not
argue that the transmission of musical works by the
methods described above is expressly or implicitly
authorized by the contracts referred to above. Nor do the
applicants argue that the existence of the agreements is
sufficient, as a matter of law, to support the conclusion
that Tariff 24 is invalid.
[14] Les demanderesses soutiennent qu’on ne devrait
pas permettre aux auteurs, compositeurs et éditeurs
d’œuvres musicales de « fractionner » l’exercice de leurs
droits entre différentes sociétés de gestion collective de
manière à percevoir des redevances une seconde fois
pour la même utilisation d’œuvres musicales pour
lesquelles ils ont déjà été rémunérés. Les demanderesses
ne prétendent cependant pas que la transmission d’œuvres
musicales par les moyens déjà décrits est expressément
ou implicitement autorisée par les contrats susmentionnés.
Les demanderesses ne prétendent pas non plus que
l’existence des accords en question suffit, en droit, pour
justifier la conclusion que le tarif 24 est invalide.
[15] It has long been established that under the Copyright
Act, the right to reproduce a musical work and the right
to communicate it to the public by telecommunication
are separate statutory rights (Bishop v. Stevens, [1990] 2
S.C.R. 467). If the Copyright Board was correct to
conclude that the transmission of a musical ringtone is
the final step in a communication to the public by
telecommunication, then Tariff 24 stipulates compensation
for a right that is not covered by the reproduction rights
agreements. If the Copyright Board was wrong on that
point, then Tariff 24 is not authorized by the Copyright
Act and the decision of the Copyright Board to certify
Tariff 24 cannot stand.
[15] Il est de jurisprudence constante que, sous le régime
de la Loi sur le droit d’auteur, le droit de reproduire une
œuvre musicale et le droit de la communiquer au public
par télécommunication constituent des droits légaux
distincts (Bishop c. Stevens, [1990] 2 R.C.S. 467). Si la
Commission du droit d’auteur a eu raison de conclure
que la transmission d’une sonnerie musicale constitue
l’étape finale dans la communication au public par
télécommunication, force est alors de constater que le
tarif 24 prévoit une rémunération pour un droit qui n’est
pas visé par les ententes portant sur les droits de
reproduction. Si la Commission du droit d’auteur a tort
sur ce point, le tarif 24 n’est par conséquent pas autorisé
par la Loi sur le droit d’auteur et la décision de la
Commission du droit d’auteur d’homologuer le tarif 24
doit être annulée.
546
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
[2008] 3 F.C.R.
Royalty structures in other countries
Systèmes de redevances ailleurs dans le monde
[16] The parties have referred for various reasons to the
royalty arrangements in other countries involving ringtone
transmissions. Those arrangements illustrate that there are
many statutory schemes and administrative techniques
by which authors, composers and music publishers
might be compensated for the various rights associated
with the copyright in musical works. None of the foreign
arrangements involve legislation that is sufficiently like
the Copyright Act to assist in resolving the legal issues in
this application.
[16] Les parties se réfèrent, pour diverses raisons, aux
dispositions d’autres pays qui prévoient le versement de
redevances pour la transmission de sonneries. Il ressort
de ces dispositions qu’il existe une foule de régimes
législatifs et de modalités administratives qui prévoient le
versement d’une rémunération aux auteurs, compositeurs
et éditeurs de musique pour les divers droits afférents au
droit d’auteur associés aux œuvres musicales. Aucun de
ces régimes étrangers ne comporte de dispositions
législatives qui s’apparentent suffisamment à celles de
notre Loi sur le droit d’auteur pour nous être utiles pour
trancher les questions de droit en litige dans la présente
demande.
Discussion
Analyse
[17] The applicants’ challenge to the legality of Tariff 24
is based on two alternative arguments. The first argument
is that the transmission of a ringtone to a cellphone by one
of the methods described above is not a “communication.”
The alternative argument is that it is not a “communication
to the public.”
[17] Pour contester la légalité du tarif 24, les
demanderesses invoquent deux moyens subsidiaires.
Elles affirment, dans un premier temps, que la transmission
d’une sonnerie à un téléphone cellulaire par l’une des
méthodes décrites plus haut ne répond pas à la définition de
« communication ». À titre subsidiaire, elles soutiennent
qu’il ne s’agit pas d’une « communication au public ».
(1) First argument: “Communication”
1) Premier moyen : « communication »
[18] The applicants argue, based on a contextual
analysis of the Copyright Act, that a transmission is not
the same thing as a communication, and therefore the
use of the word “communication” must be understood
to include only a transmission that is intended to be heard
or perceived by the recipient simultaneously with or
immediately upon the transmission.
[18] Se fondant sur une analyse contextuelle de la Loi
sur le droit d’auteur, les demanderesses affirment qu’on
ne peut assimiler une transmission à une communication
et que, en conséquence, le mot « communication » ne
doit s’entendre que d’une transmission qui est censée
être entendue ou perçue par le destinataire en même
temps que la transmission ou immédiatement après.
[19] In my view, the applicants are proposing a meaning
of the word “communication” that is too narrow. The
word “communication” connotes the passing of information
from one person to another. A musical ringtone is
information in the form of a digital audio file that is
capable of being communicated. The normal mode of
communicating a digital audio file is to transmit it. The
wireless transmission of a musical ringtone to a cellphone
is a communication, whether the owner of the cellphone
accesses it immediately in order to hear the music, or at
some later time. The fact that the technology used for the
transmission does not permit the cellphone owner to
listen to the music during the transmission does not mean
[19] À mon avis, les demanderesses proposent une
définition du terme « communication » qui est trop
limitative. Le terme « communication » s’entend de la
transmission d’informations d’une personne à une autre.
Une sonnerie musicale est une information présentée
sous forme de fichier audionumérique apte à être
communiqué. Le mode normal de communication
d’un fichier audionumérique est sa transmission. La
transmission sans fil d’une sonnerie musicale à un
téléphone cellulaire constitue une communication, que
le propriétaire du cellulaire y accède immédiatement,
pour écouter la musique, ou plus tard. Le fait que la
technologie employée pour la transmission ne permet
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
547
that there is no communication. In my view, in the
context of a wireless transmission, it is the receipt of the
transmission that completes the communication.
pas au propriétaire du cellulaire d’écouter la musique au
cours de la transmission ne signifie pas qu’il n’y a pas de
communication. À mon avis, dans le contexte d’une
transmission sans fil, c’est la réception de la transmission
qui complète la communication.
[20] This conclusion accords with the SOCAN case
(cited above). In that case Justice Binnie, writing for the
majority, said that the transmission of information over
the Internet is a communication once the information is
received (see paragraph 45). It is not clear whether that
point was in issue in that case, or the subject of argument.
It may be obiter dicta. Even so, it is undoubtedly a true
statement. In relation to the meaning of the word
“communication,” I see no relevant distinction between
the transmissions in issue in the SOCAN case and the
transmissions in issue in this case. I conclude that the
transmissions are communications.
[20] Cette conclusion s’accorde avec l’arrêt SOCAN
(précité). Dans cet arrêt, le juge Binnie, qui écrivait pour
la majorité, a expliqué que la transmission d’informations
par Internet constitue une « communication » une fois
que l’information est reçue (voir le paragraphe 45). On
ne sait pas avec certitude si cette question était en litige
dans cette affaire, ou si elle a été débattue. Il se peut qu’il
s’agisse d’une observation incidente. Dans un cas comme
dans l’autre, cette affirmation est incontestablement
véridique. S’agissant du sens du mot « communication »,
je ne perçois aucune distinction digne de mention entre
les transmissions dont il était question dans l’affaire
SOCAN et les transmissions en cause dans la présente
espèce. Je conclus que les transmissions constituent des
communications.
[21] In support of its argument on the meaning of
“communication,” the applicants rely heavily on the
decision of the Supreme Court in Composers, Authors
and Publishers Assoc. of Canada Limited v. CTV Television
Network Limited et al., [1968] S.C.R. 676, affirming
[1966] Ex. C.R. 872 (the 1968 CAPAC case) and two later
cases (discussed below) that follow the same reasoning.
[21] À l’appui de leur thèse au sujet du sens du mot
« communication », les demanderesses tablent fortement
sur la décision rendue par la Cour suprême l’affaire
Composers, Authors and Publishers Assoc. of Canada
Limited v. CTV Television Network Limited et al., [1968]
R.C.S. 676, confirmant [1966] R.C.É. 872 (l’affaire
CAPAC de 1968) ainsi que sur deux décisions ultérieures
(qui seront analysées plus loin) s’inspirant du même
raisonnement.
[22] The 1968 CAPAC case involved CAPAC (a
predecessor of SOCAN), which owned the copyright in
certain musical works and authorized the broadcast of
the musical works by television stations affiliated with
CTV. To facilitate the broadcast, the musical works were
videotaped. Rather than send copies of the videotape to
the stations, CTV transmitted the contents of the videotape
to its affiliates using the microwave facilities of Bell
Telephone Co. CAPAC claimed that this was a breach of
the previous version of paragraph 3(1)(f) of the Copyright
Act [R.S.C. 1952, c. 55], which read as follows:
[22] L’affaire CAPAC de 1968 concernait la CAPAC (le
prédécesseur de la SOCAN), qui possédait les droits
d’auteur sur certaines œuvres musicales et qui avait
autorisé la diffusion de ces œuvres musicales par des
stations de télévision affiliées au réseau CTV. Pour
faciliter la diffusion, les œuvres musicales avaient été
enregistrées sur bande magnétoscopique. Au lieu
d’envoyer des copies des bandes magnétoscopiques aux
stations en question, CTV avait transmis le contenu de
ces bandes magnétoscopiques à ses stations affiliées par
ondes hertziennes en se servant des installations de Bell
Telephone Co. La CAPAC affirmait que CTV avait ainsi
contrevenu à l’alinéa 3(1)f) de la Loi sur le droit d’auteur
[S.R.C. 1952, ch. 55], qui disposait, dans sa rédaction
alors en vigueur :
548
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
3. (1) . . .
[2008] 3 F.C.R.
3. (1) [. . .]
(f) in case of any literary, dramatic, musical or artistic work,
to communicate such work by radio communication; …
f) s’il s’agit d’une œuvre littéraire, dramatique, musicale ou
artistique, de transmettre cette œuvre au moyen de la
radiophonie [. . .]
[23] At that time, the term “musical work” [at paragraph
2(p)] was defined as “any combination of melody and
harmony, or either of them, printed, reduced to writing,
or otherwise graphically produced or reproduced”.
Justice Pigeon, writing for the Supreme Court of Canada,
concluded that paragraph 3(1)(f), as it then read, did not
apply.
[23] À l’époque, l’expression « œuvre musicale » [à
l’alinéa 2p)] était définie comme « Toute combinaison
de mélodie et d’harmonie, ou l’une ou l’autre, imprimée,
manuscrite, ou d’autre façon produite ou reproduite
graphiquement ». Sous la plume du juge Pigeon, la Cour
suprême du Canada a conclu que l’alinéa 3(1)f), dans sa
rédaction alors en vigueur, ne s’appliquait pas.
[24] In reaching that conclusion, Justice Pigeon did not
say that there had been no communication. Rather, he
found that what had been communicated was not a
“musical work” (a graphic representation of the melody
and harmony), but a “performance” of the work, which
was not an act within the scope of paragraph 3(1)(f). At
that time, the word “performance” [at paragraph 2(q)]
was defined as “any acoustic representation of a work or
any visual representation of any dramatic action in a
work, including a representation made by means of any
mechanical instrument or by radio communication.”
[24] Pour en arriver à cette conclusion, le juge Pigeon
n’a pas dit qu’il n’y avait pas eu de communication. Il a
plutôt estimé que ce qui avait été communiqué n’était
pas une « œuvre musicale » (une représentation graphique
d’une mélodie ou d’une harmonie), mais « l’exécution »
d’une œuvre, un acte qui n’était pas visé par l’alinéa 3(1)f).
À l’époque, la Loi définissait comme suit les mots
« représentation », « exécution » ou « audition » [à l’alinéa
2q)] : « toute reproduction sonore d’une œuvre ou toute
représentation visuelle de l’action dramatique qui est tracée
dans une œuvre, y compris la représentation à l’aide de
quelque instrument mécanique ou par transmission
radiophonique ».
[25] Justice Pigeon did not stop at his literal interpretation
of paragraph 3(1)(f), but went on to consider its legislative
and historical context. He found nothing in that context
to derogate from the literal interpretation. Paragraph
3(1)(f), as originally enacted in 1931 [The Copyright
Amendment Act, 1931, S.C. 1931, c. 8, s. 3], was intended
to give effect to subsection (1) of Article 11 bis of the
Berne Convention, as revised by the Rome Copyright
Convention, 1928 [S.C. 1931, c. 8, Schedule A], which
read as follows:
[25] Le juge Pigeon ne s’est pas arrêté à son interprétation
littérale de l’alinéa 3(1)f), mais a poursuivi son analyse
en examinant cet alinéa en fonction de son contexte
législatif et historique. Il n’a rien trouvé dans ce contexte
qui permettait de s’écarter de l’interprétation littérale.
L’alinéa 3(1)f), qui avait été édicté pour la première fois
en 1931 [Loi modificative du droit d’auteur, 1931, S.C.
1931, ch. 8, art. 3] visait à donner effet au paragraphe
(1) de l’Article 11 bis de la Convention de Berne, revisée
par la Convention de Rome sur le droit d’auteur, 1928
[S.C. 1931, ch. 8, annexe A], qui était ainsi libellé :
Article 11 bis.
Article 11 bis
(1) Authors of literary and artistic works shall enjoy the
exclusive right of authorizing the communication of their
works to the public by radiocommunication.
(1) Les auteurs d’œuvres littéraires et artistiques jouissent du
droit exclusif d’autoriser la communication de leurs œuvres au
public par la radiodiffusion.
[26] Justice Pigeon concluded that this provision of the
Berne Convention contemplates public performances by
radio broadcasting. That is consistent with the general
definition of “copyright” in section 3 of the Copyright
[26] Le juge Pigeon a conclu que cette disposition de la
Convention de Berne visait l’exécution en public par
radiodiffusion, ce qui s’accorde avec la définition générale
du « droit d’auteur » à l’article 3 de la Loi sur le droit
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
549
Act, which includes all rights of reproduction, and also
includes all rights to perform the work, but only if the
performance is “in public.” The microwave transmissions
facilitated broadcasts to the public by the CTV affiliate
stations, as authorized by CAPAC, but they were not
themselves communications to the public.
d’auteur, qui englobe non seulement tous les droits de
reproduction, mais aussi tous les droits d’exécution de
l’œuvre à condition que cette exécution ou représentation
ait lieu « en public ». Le système de transmission par
ondes hertziennes facilitait la diffusion des émissions au
public par les stations affiliées de CTV, conformément à
l’autorisation donnée par la CAPAC, mais elles ne
constituaient pas elles-mêmes des communications au
public.
[27] In 1988, the Copyright Act was amended, primarily
to give effect to the Free Trade Agreement [Free Trade
Agreement between Canada and the United States of
America, S.C. 1988, c. 65, Schedule, Part A] (CanadaUnited States Free Trade Implementation Act, S.C. 1988,
c. 65 [ss. 61-65]). At that time, the definition of
“telecommunication” (quoted above) was added to the
Copyright Act, and other provisions were added to deal
with broadcasting issues that are not relevant to this
application. At the same time paragraph 3(1)(f) was
amended to become the version that is applicable to this
case. The 1988 version of paragraph 3(1)(f) is quoted
above but is repeated here for ease of reference (my
emphasis):
[27] En 1988, la Loi sur le droit d’auteur a été
modifiée, principalement pour donner effet à l’Accord
de libre-échange [Accord de libre-échange entre le
Canada et les États-Unis d’Amérique, L.C. 1988, ch. 65,
annexe, partie A] (Loi de mise en œuvre de l’Accord
de libre-échange Canada-États-Unis, LC. 1988, ch. 65
[art. 61 à 65] ). À l’époque, la définition précitée du mot
« télécommunication » avait été insérée dans la Loi sur
le droit d’auteur, et d’autres dispositions avaient été
ajoutées pour traiter de questions de diffusion qui ne
nous intéressent pas en l’espèce. Par la même occasion,
l’alinéa 3(1)f) a été modifié pour devenir la version qui
s’applique dans le cas qui nous occupe. La version de
1988 de l’alinéa 3(1)f) a déjà été citée, mais nous la
reproduisons ici par souci de commodité (non souligné
dans l’original) :
3. (1) . . .
3. (1) [. . .]
(f) in the case of any literary, dramatic, musical or artistic
work, to communicate the work to the public by
telecommunication.
f) de communiquer au public, par télécommunication, une
œuvre littéraire, dramatique, musicale ou artistique.
[28] The 1988 version of paragraph 3(1)(f) was
considered by this Court in two cases heard at the same
time in 1993. The first case, CTV Television Network Ltd.
v. Canada (Copyright Board), [1993] 2 F.C. 115 (C.A.),
involved facts that were similar to the facts in the 1968
CAPAC case, except that the transmission of musical
works from CTV to its affiliate stations was by satellite
rather than microwave. The Court followed the reasoning
in the 1968 CAPAC case to reach the same result, namely
that the transmissions were not within the scope of
paragraph 3(1)(f). The Court also concluded that the
transmissions did not constitute performances of the
musical works in public.
[28] Notre Cour a examiné la version de 1988 de l’alinéa
3(1)f) dans deux affaires instruites simultanément en 1993.
La première, CTV Television Network Ltd. c. Canada
(Commission du droit d’auteur), [1993] 2 C.F. 115 (C.A.),
portait sur des faits qui étaient semblables à ceux de
l’affaire CAPAC de 1968, à cette exception près que la
transmission d’œuvres musicales de CTV à ses stations
affiliées avait été effectuée par satellite et non par les
ondes hertziennes. La Cour a souscrit au raisonnement
suivi dans la décision CAPAC de 1968 pour en arriver au
même résultat, en l’occurrence que les transmissions en
question ne tombaient pas sous le coup de l’alinéa 3(1)f).
La Cour a également conclu que les transmissions ne
constituaient pas une exécution d’œuvres musicales en
public.
550
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
[2008] 3 F.C.R.
[29] In the second case, Canadian Cable Television
Assn. v. Canada (Copyright Board), [1993] 2 F.C. 138
(C.A.), the Court again followed the reasoning in the
1968 CAPAC case to conclude that the transmission of a
musical work to cable subscribers is not a communication
of the work to the public within the meaning of
paragraph 3(1)(f). However, the transmission was held
to be a performance of the musical work in public,
because the result of the transmission was a visual and
acoustic representation of the musical work to a broad
segment of the public.
[29] Dans la seconde affaire, Assoc. canadienne de
télévision par câble c. Canada (Commission du droit
d’auteur), [1993] 2 C.F. 138 (C.A.), la Cour a une fois
de plus souscrit au raisonnement suivi dans l’affaire
CAPAC de 1968 pour conclure que la transmission d’une
œuvre musicale aux abonnés du câble ne constituait pas
une communication d’une œuvre au public au sens de
l’alinéa 3(1)f). La Cour a toutefois jugé que la transmission
constituait une exécution d’une œuvre musicale en
public, parce que le résultat de la transmission était la
représentation visuelle et acoustique de l’œuvre musicale
à un vaste segment du public.
[30] In my view, the 1968 CAPAC case and the two
subsequent cases from this Court in 1993 cast no doubt
on the conclusion that the transmissions in issue in this
case are communications.
[30] À mon avis, l’affaire CAPAC de 1968 et les deux
décisions ultérieures rendues en 1993 par notre Cour ne
laissent planer aucun doute au sujet de la conclusion que
les transmissions en litige dans le cas qui nous occupe
sont effectivement des communications.
(2) Alternative argument: Communication “to the public”
2) Moyen subsidiaire : Communication « au public »
[31] The only remaining question is whether the
transmission of ringtones from a wireless carrier’s Web
Site to a customer’s cellphone is, as the Copyright Board
found, the last step in the communication of the ringtone
“to the public.”
[31] La seule question qu’il nous reste à trancher est
celle de savoir si la transmission de sonneries à partir du
site Web d’une entreprise de télécommunications sans
fil au téléphone cellulaire d’un abonné constitue, comme
la Commission du droit d’auteur l’a conclu, la dernière
étape de la communication de la sonnerie « au public ».
[32] The group consisting of all of the customers of a
wireless carrier is a group that is sufficiently large and
diverse that it may fairly be characterized as “the
public.” The applicants do not argue the contrary. The
essence of their argument is that when a wireless carrier
offers to all of its customers an opportunity to purchase
ringtones, the fact that the customers respond to the offer
one by one, and receive copies of the ringtones by
wireless transmission one by one, necessarily means that
each transmission is a private communication, and
therefore there is no communication to the public. Put
another way, the applicants’ proposition is that a series of
identical communications, no matter how numerous,
cannot be a communication to the public if each
communication is initiated by the recipient’s request.
[32] Le groupe constitué de l’ensemble des clients
d’une entreprise de télécommunications sans fil est
suffisamment grand et diversifié pour qu’on puisse
légitimement le considérer comme étant « le public ».
Les demanderesses ne prétendent pas le contraire. Elles
soutiennent essentiellement que, lorsqu’une entreprise
de télécommunications sans fil offre à l’ensemble de ses
clients la possibilité d’acheter des sonneries, le fait que ses
clients répondent à son offre un par un et qu’ils reçoivent
un par un la copie des sonneries par transmission sans
fil signifie nécessairement que chaque transmission est
une communication privée et qu’il n’y a donc pas de
communication au public. En d’autres termes, la thèse
des demanderesses est qu’une série de communications
identiques, peu en importe le nombre, ne peuvent
constituer une communication au public si chacune de
ces communications est entreprise à la demande du
destinataire.
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
551
[33] The only case of any assistance on this point is the
decision of the Supreme Court of Canada in CCH
Canadian Ltd. v. Law Society of Upper Canada, [2004] 1
S.C.R. 339 (the CCH case). That case involved a requestbased photocopy service operated by the Law Society of
Upper Canada to members, judges and other legal
researchers. The photocopied material consisted of
excerpts from works held in the Great Library in
Toronto. One of the means by which the requested
material was delivered was by fax, which is a method of
telecommunication.
[33] La seule décision qui nous soit un tant soit peu
utile sur ce point est l’arrêt CCH Canadienne Ltée c.
Barreau du Haut-Canada, [2004] 1 R.C.S. 339 (l’affaire
CCH). Cette affaire portait sur un service de photocopie
sur demande qui était offert par le Barreau du HautCanada à ses membres, aux juges et aux autres chercheurs
autorisés. Les documents photocopiés consistaient en des
extraits d’ouvrages conservés à la Grande bibliothèque
de Toronto. Un des moyens qui était employé pour
transmettre les documents demandés était le télécopieur,
lequel constitue un moyen de télécommunication.
[34] Among the many issues in the CCH case was
whether the transmission of copies by fax on request in
accordance with the Great Library’s photocopy service
was a communication to the public by telecommunication
within the meaning of paragraph 3(1)(f) of the Copyright
Act. The Court held that it was not. As the reason for that
conclusion is very short, I reproduce it in its entirety
(paragraphs 77 to 79, per Chief Justice McLachlin,
writing for the Court):
[34] Parmi les nombreuses questions en litige dans
l’affaire CCH, il y avait celle de savoir si la transmission
sur demande de photocopies par télécopieur en conformité
avec la politique de la Grande bibliothèque sur le service
de photocopie constituait une communication au public
par télécommunication au sens de l’alinéa 3(1)f) de la Loi
sur le droit d’auteur. La Cour a répondu par la négative
à cette question. Comme le motif de cette conclusion est
très bref, je le reproduis intégralement (paragraphes 77 à
79, la juge en chef McLachlin, écrivant pour la Cour) :
At trial, the publishers argued that the Law Society’s fax
transmissions of copies of their works to lawyers in Ontario
were communications “to the public by telecommunication”
and hence infringed s. 3(1)(f) of the Copyright Act. The trial
judge found that the fax transmissions were not
telecommunications to the public because they “emanated from
a single point and were each intended to be received at a single
point” (para. 167). The Court of Appeal agreed, although it
allowed that a series of sequential transmissions might
constitute an infringement of an owner’s right to communicate
to the public.
En première instance, les éditeurs ont soutenu qu’en
transmettant des copies de leurs œuvres à des avocats de
l’Ontario, le Barreau les communiquait « au public, par
télécommunication » et violait donc l’al. 3(1)f) de la Loi sur le
droit d’auteur. Le juge de première instance a conclu que les
transmissions par télécopieur en cause n’équivalaient pas à une
communication au public par télécommunication parce
qu’elles « provenaient d’un seul point et étaient destinées à
n’atteindre qu’un seul point » (par. 167). La Cour d’appel
partageait cette opinion, même si elle a reconnu qu’une série de
transmissions séquentielles pouvait violer le droit du titulaire
de communiquer une œuvre au public.
I agree with these conclusions. The fax transmission of a
single copy to a single individual is not a communication to
the public. This said, a series of repeated fax transmissions of
the same work to numerous different recipients might
constitute communication to the public in infringement of
copyright. However, there was no evidence of this type of
transmission having occurred in this case.
Je souscris à ces conclusions. Transmettre une seule copie
à une seule personne par télécopieur n’équivaut pas à
communiquer l’œuvre au public. Cela dit, la transmission
répétée d’une copie d’une même œuvre à de nombreux
destinataires pourrait constituer une communication au public et
violer le droit d’auteur. Toutefois, aucune preuve n’a établi que
ce genre de transmission aurait eu lieu en l’espèce.
On the evidence in this case, the fax transmissions were not
communications to the public. I would dismiss this ground of
cross-appeal.
Compte tenu de la preuve, les transmissions par télécopieur
ne constituaient pas des communications au public. Je suis
d’avis de rejeter ce moyen d’appel incident.
[35] Based on this reasoning, it seems to me that in
determining whether paragraph 3(1)(f) applies to the
transmission of a musical work in the form of a digital
[35] Suivant ce raisonnement, il me semble que, pour
déterminer si l’alinéa 3(1)f) s’applique à la transmission
d’une œuvre musicale sous forme de fichier
552
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
[2008] 3 F.C.R.
audio file, it is not enough to ask whether there is a oneto-one communication, or a one-to-one communication
requested by the recipient. The answer to either of those
questions would not necessarily be determinative
because a series of transmissions of the same musical
work to numerous different recipients may be a
communication to the public if the recipients comprise
the public, or a significant segment of the public.
audionumérique, il ne suffit pas de se demander si l’on
a affaire à une communication entre un expéditeur
unique et un destinataire unique ou à une communication
unique demandée par le destinataire. La réponse à l’une
et l’autre de ces questions ne serait pas nécessairement
déterminante parce qu’une série de transmissions de la
même œuvre musicale à un grand nombre de destinataires
différents peut constituer une communication au public
si les destinataires constituent le public ou une partie
importante du public.
[36] The Copyright Board concluded that the present
case involves a series of transmissions of the same works
to different recipients, and thus to the public. That
conclusion is explained as follows at paragraph 68 of its
reasons:
[36] La Commission du droit d’auteur a conclu que la
présente affaire comportait une série de transmissions
des mêmes œuvres à divers destinataires et, partant, au
public. La Commission explique cette conclusion dans
les termes suivants au paragraphe 68 de ses motifs :
Wireless carriers are trying to sell as many copies of every
single musical ringtone as possible to maximize sales and
profit. They intend, indeed they wish for, a series of repeated
transactions of the same work to numerous recipients. This, in
our opinion, amounts to a communication to the public.
Les entreprises de télécommunications sans fil tentent de
vendre le plus grand nombre possible de copies de chaque
sonnerie, afin de maximiser ventes et bénéfices. Leur intention,
leur souhait même, est d’effectuer une série de transactions
répétées concernant la même œuvre avec de nombreux
destinataires. Cette situation, croyons-nous, constitue une
communication au public.
[37] The Copyright Board’s description of the relevant
facts is an apt one, and it is well supported by evidence
in the record.
[37] L’exposé des faits qu’a formulé la Commission du
droit d’auteur est approprié et il repose amplement sur la
preuve versée au dossier.
[38] The applicants argue that the Copyright Board
erred in its appreciation of the reference to a series of
transmissions. They rely on the decision of this Court in
the CCH case ([CCH Canadian Ltd. v. Law Society of
Upper Canada] [2002] 4 F.C. 213 (C.A.)), and in
particular the following comments of Justice Linden at
paragraph 100:
[38] Les demanderesses soutiennent que la Commission
du droit d’auteur a commis une erreur dans son appréciation
de la notion de « série de transmissions ». Elles se fondent
sur l’arrêt rendu par notre Cour dans l’affaire CCH ([CCH
Canadienne Ltée c. Barreau du Haut-Canada] [2002] 4
C.F. 213 (C.A.)), et particulièrement sur les propos suivants
tenus par le juge Linden au paragraphe 100 :
The Trial Judge held (at paragraph 167) that a single
telecommunication emanating from a single point and intended
to be received at a single point is typically not a communication
to the public. I agree. In my view, the ordinary meaning of the
phrase “to the public” indicates that a communication must be
aimed or targeted toward “people in general” or “the
community” (see the New Oxford Dictionary of English, s.v.
“public” (Oxford: Clarendon Press, 1998). Article 1721(2) of
NAFTA, supra, which is not binding on this Court but is
nevertheless helpful since “public” is not otherwise defined,
states that the public includes “any aggregation of individuals
intended to be the object of, and capable of perceiving
communications”. A communication that is targeted only at a
segment of the public, may however, also be a communication
Le juge de première instance a estimé (paragraphe 167)
qu’une seule télécommunication provenant d’un seul point et
destinée à n’atteindre qu’un seul point ne constitue pas
habituellement une communication au public. Je suis d’accord.
À mon avis, le sens courant de l’expression « au public »
indique que la communication doit viser ou cibler les
« personnes en général » ou la « collectivité » (voir le New
Oxford Dictionary of English, sous « public » (Oxford:
Clarendon Press, 1998). Le paragraphe 1721(2) de l’ALÉNA,
précité, qui ne lie pas la Cour mais est néanmoins utile puisque
le terme « public » n’est pas défini autrement, précise que le
public comprend « tout groupe de personnes à qui s’adressent
des communications ou exécutions d’œuvres et qui sont en
mesure de les recevoir ». Une communication qui ne vise qu’un
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
553
to the public. Paragraph 2.4(1)(a) (as enacted by S.C. 1997, c.
24, s. 2) . . . clarifies that a communication may be to the public
if it is “intended to be received by” a “part of the public”,
specifically persons who occupy apartments, hotel rooms, or
dwelling units in the same building. Thus, to be “to the public”
a communication must be targeted at an aggregation of
individuals, which is more than a single person but not
necessarily the whole public at large.
segment du public peut cependant être aussi une
communication au public. L’alinéa 2.4(1)a) [. . .] explique
qu’une communication peut être faite au public si elle est
« destinée » aux personnes qui « font partie du public », plus
précisément les personnes qui occupent un appartement, une
chambre d’hôtel, ou un logement dans un même immeuble.
Ainsi, pour être faite « au public », une communication doit
être destinée à un groupe de personnes, ce qui est plus qu’une
personne mais pas nécessairement tout le public en général.
[39] In my view, these comments are not intended to
be a comprehensive description of the meaning of
“communication to the public.” There is no reason to
believe that in making these comments, Justice Linden
was contemplating a series of one-to-one transmissions
to individuals who together comprise a group that may
fairly be described as the public, as in this case.
[39] À mon avis, ces propos ne se veulent pas
une explication détaillée du sens de l’expression
« communication au public ». Il n’y a aucune raison de
croire qu’en les tenant, le juge Linden songeait à une
série de transmissions entre expéditeurs uniques et
destinataires uniques, destinataires qui formeraient un
groupe qu’on pourrait légitimement considérer comme
constituant le grand public, comme c’est le cas en
l’espèce.
[40] The applicants also point out that the transmissions
in this case are not made “openly and without concealment”
and therefore lack an essential characteristic of being
“public.” This is a reference to Canadian Cable Television
Assn. v. Canada (Copyright Board), cited above, in which
this Court held that the transmission of a musical work
by cable television was a performance of the work “in
public.” Justice Létourneau, writing for the Court, explained
that conclusion as follows [at pages 152-153]:
[40] Les demanderesses soulignent par ailleurs que, dans
le cas qui nous occupe, les transmissions ne sont pas
effectuées « de manière ouverte, sans dissimulation » et
qu’il leur manque donc une caractéristique essentielle,
celle d’être « publiques ». On songe ici à l’arrêt Association
canadienne de télévision par câble c. Canada (Commission
du droit d’auteur), précité, dans lequel notre Cour a jugé
que la transmission d’une œuvre musicale par télévision
par câble constituait une exécution « en public » de
l’œuvre. Le juge Létourneau, qui écrivait au nom de la
Cour, explique cette conclusion comme suit [aux pages
152 et 153] :
The appellant also contends that, should this Court find that
its transmission amounts to a performance, such performance is
not a public performance as 97% of all cable television
subscribers in Canada are residential subscribers and the
transmission is to the private homes of the various subscribers.
L’appelante soutient par ailleurs, dans le cas où la Cour
conclurait que ses activités de transmission équivalent à une
exécution, que celle-ci n’est pas publique puisque, au Canada,
quatre-vingt-dix-sept pour cent des abonnements au service de
télévision par câble sont résidentiels et que la transmission est
acheminée à la résidence privée de chacun des abonnés.
I would have thought on a mere common sense basis that
when the Prime Minister of Canada addresses the nation, either
from his home or his private office, and reaches the citizens in
their homes by means of radio and television, he appears in
public and performs in public. I would have been content to
leave it at that had it not been for early conflicting decisions on
this issue.
J’aurais été enclin à croire, à partir du simple bon sens, que
lorsque, à partir de sa résidence ou de son bureau, le premier
ministre du Canada s’adresse aux citoyens, lesquels se trouvent
dans leurs demeures, au moyen de la radio ou de la télévision,
son allocution est publique et est exécutée en public. Je n’aurais
pas demandé mieux que d’en rester là n’eût été de l’existence de
jugements antérieurs contradictoires sur le sujet.
In the case of Canadian Admiral Corpn. Ltd. v. Rediffusion,
Inc., ([1954] Ex.C.R. 382), the Court held that radio or
television broadcasts do not amount to performances in public
when received in private homes. . . .
Dans Canadian Admiral Corpn. Ltd. v. Rediffusion, Inc.
([1954] R.C.É. 382), le tribunal a statué que ni la radiodiffusion
ni la télédiffusion n’équivalaient à une exécution en public
lorsqu’elles étaient captées dans des demeures privées [. . .]
554
CDN WIRELESS TELECOMMUNICATIONS ASSOC. v. SOCAN
[2008] 3 F.C.R.
With respect, I prefer and adopt the contrary views expressed
by English, Indian and Australian authorities. They are
consistent with our Act. They take a realistic view of the impact
and effect of technological developments and they are
consistent with the plain and usual meaning of the words “in
public”, that is to say openly, without concealment and to the
knowledge of all. [Footnotes omitted.]
Avec déférence pour l’avis contraire, je partage plutôt le
point de vue exprimé par les tribunaux britanniques, indiens et
australiens, lequel est compatible avec notre Loi. Ces tribunaux
se sont en effet prononcés de manière réaliste quant aux effets
de l’essor technologique, et leurs conclusions sont compatibles
avec le sens courant de l’expression « en public », c.-à-d. de
manière ouverte, sans dissimulation et au su de tous. [Notes en
bas de page omises.]
[41] The question in that case was whether a performance
was in public, not whether a communication had been
made to the public. The words “openly and without
concealment” were used to describe the nature of the
intended and potential audience for a performance
transmitted by television, as distinguished from a private
performance in a home.
[41] Dans cette affaire, le débat portait sur la question
de savoir si l’exécution avait eu lieu en public, et non si
une communication avait été faite au public. Les mots
« de manière ouverte, sans dissimulation » étaient
employés pour désigner la nature de l’auditoire visé et de
l’auditoire potentiel de la prestation qui était transmise
par télévision, par opposition à une prestation privée
chez un particulier.
[42] In the present case, no one except the wireless
carrier and the recipient normally would be aware of a
particular transmission of a ringtone to a cellphone, and
in that sense the transmission is not made “openly.”
However, it does not necessarily follow that paragraph
3(1)(f) does not apply. The transmission of a television
program is a performance in public, even if no one is
watching it or everyone who is watching it is doing so in
private, because it is made available to a sufficiently
large and diverse group of people. Similarly, in this case
all of the customers of a wireless carrier (that is, all
members of the relevant segment of the public) have
access to all of the ringtones offered by that wireless
carrier. The fact that the ringtones are offered to the
public, or to a significant segment of the public, supplies
the requisite degree of “openness.”
[42] En l’espèce, personne hormis l’entreprise de
télécommunications sans fil et le destinataire n’est
normalement conscient de la transmission d’une sonnerie
au cellulaire, et en ce sens, la transmission n’est pas faite
« de manière ouverte ». Il ne s’ensuit cependant pas
nécessairement que l’alinéa 3(1)f) ne s’applique pas. La
transmission d’une émission de télévision est une
exécution en public, même si personne ne la regarde ou
même si chaque personne qui la regarde le fait en privé,
parce qu’elle est mise à la disposition d’un groupe de
personnes suffisamment large et diversifié. De même, dans
le cas qui nous occupe, tous les clients d’une entreprise
de télécommunications sans fil (c’est-à-dire tous les
membres du segment concerné du public) ont accès à
toutes les sonneries offertes par cette entreprise de
télécommunications sans fil. Le fait que les sonneries
soient offertes au public, ou à un segment important du
public, assure le degré requis d’« ouverture ».
[43] In my view, the conclusion of the Copyright Board
that the transmissions in issue in this case are within the
scope of paragraph 3(1)(f) of the Copyright Act is
consistent with the language of that provision and its
context. It also accords with common sense. If a wireless
carrier were to transmit a particular ringtone simultaneously
to all customers who have requested it, that transmission
would be a communication to the public. It would be
illogical to reach a different result simply because the
transmissions are done one by one, and thus at different
times.
[43] À mon avis, la conclusion de la Commission
du droit d’auteur suivant laquelle les transmissions en
litige en l’espèce tombent sous le coup de l’alinéa 3(1)f)
de la Loi sur le droit d’auteur est compatible avec le
libellé de cette disposition et avec son contexte. Elle
s’accorde aussi avec le bon sens. Si une entreprise de
télécommunications sans fil devait transmettre une
sonnerie déterminée simultanément à tous les abonnés
qui l’ont demandée, cette transmission constituerait une
communication au public. Il serait illogique d’en arriver
à un résultat différent pour la simple raison que les
[2008] 3 R.C.F.
ASSOC. CANADIENNE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FILS c. SOCAN
555
transmissions sont effectuées une par une et qu’elles ont
donc lieu à des moments différents.
Conclusion
Conclusion
[44] In my view, the Copyright Board was correct in
law to conclude that the transmission of ringtones by
wireless carriers to their customers on request is a
communication to the public by telecommunication
within the meaning of paragraph 3(1)(f) of the Copyright
Act. I would dismiss this application with costs.
[44] À mon avis, la Commission du droit d’auteur a
eu raison en droit de conclure que la transmission
sur demande de sonneries à leurs clients par des
entreprises de télécommunications sans fil constitue une
communication au public par télécommunication au sens
de l’alinéa 3(1)f) de la Loi sur le droit d’auteur. Je
rejetterais la présente demande avec dépens.
SEXTON J.A.: I agree.
LE JUGE SEXTON, J.C.A. : Je souscris aux présents motifs.
RYER J.A.: I agree.
LE JUGE RYER, J.C.A. : Je souscris aux présents motifs.
556
CANADA
v. LANGLOIS
A-75-07
2008 FCA 18
[2008] 3 F.C.R.
A-75-07
2008 CAF 18
Attorney General of Canada (Applicant)
Procureur général du Canada (demandeur)
v.
c.
Jean Langlois (Respondent)
Jean Langlois (défendeur)
INDEXED AS: CANADA (ATTORNEY GENERAL) V. LANGLOIS (F.C.A.)
RÉPERTORIÉ : CANADA (PROCUREUR
(C.A.F.)
Federal Court of Appeal, Décary, Létourneau and Nadon
JJ.A.—Montréal, January 10; Ottawa, January 17, 2008.
Cour d’appel fédérale, juges Décary, Létourneau et
Nadon, J.C.A.—Montréal, 10 janvier; Ottawa, 17 janvier
2008.
Employment Insurance — Judicial review of Umpire’s decision
respondent had just cause to leave permanent employment
because respondent had “reasonable assurance of another
employment in the immediate future,” as stipulated in
Employment Insurance Act s. 29(c)(vi), no reasonable alternative
to leaving employment — (1) S. 29(c)(vi) intended for claimant’s
change of employment, allowing claimant to leave one
employment for another — Neither qualifying nor restricting
term “another employment” — Covering voluntary leaving of
employment for permanent seasonal employment (2) Seasonal
employment involving risk of cessation of work that may or
may not give rise to benefits — Time of voluntary separation,
remaining duration of seasonal employment most important
circumstances to consider to determine whether leaving only
reasonable alternative — Board of Referees, Umpire relied
solely on improvement to situation in life — Lack of evidence
as to whether just cause to leave permanent employment —
Application allowed.
Assurance-emploi — Contrôle judiciaire de la décision du
juge-arbitre portant que le défendeur était justifié de quitter son
emploi permanent puisqu’il avait « l’assurance raisonnable
d’un autre emploi dans un avenir immédiat », tel qu’il est
stipulé par l’art. 29c)(vi) de la Loi sur l’assurance-emploi, et
que l’abandon de son emploi était pour le défendeur la seule
solution raisonnable — 1) L’art. 29c)(vi) s’adresse à un
changement d’emploi du prestataire, lui permettant de quitter
un emploi pour un autre emploi — Il n’apporte ni qualificatif ni
restriction au terme « autre emploi » — Vise le départ volontaire
d’un emploi pour un emploi permanent saisonnier — 2) L’emploi
saisonnier comporte un risque d’arrêt de travail pouvant donner
ou non ouverture au bénéfice de prestations — Le moment du
départ volontaire et la durée restante de l’emploi saisonnier
sont les circonstances les plus importantes à considérer pour
déterminer si le départ était la seule solution raisonnable — Le
conseil arbitral et le juge-arbitre ont seulement retenu le fait
que le défendeur améliorait son sort — Absence de preuve
quant à la question de savoir si le défendeur était justifié de
quitter un emploi permanent — Demande accueillie.
This was an application for judicial review of the Umpire’s
decision that the respondent had just cause to leave his
employment. The respondent held permanent employment as
a butcher since July 23, 2003 but left that employment on
August 19, 2005 for other permanent but seasonal employment
in construction at a much higher pay. When hired, he was
informed that work was guaranteed until December 2005.
However, the new job ended on October 21 without explanation.
Although a benefit period was initially established effective
October 23, on December 15, the respondent was disqualified
from receiving benefits because he had left his former
employment at the butcher shop without just cause. The
Commission thought there were reasonable alternatives available
to the respondent other than to start collecting employment
insurance benefits on October 25, 2005. The Umpire determined
that the respondent had just cause to leave his employment
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire de la
décision du juge-arbitre portant que le défendeur était justifié
de quitter son emploi. Le défendeur occupait un emploi
permanent de boucher depuis le 23 juillet 2003, mais il a quitté
cet emploi le 19 août 2005 pour un autre emploi permanent,
mais saisonnier, beaucoup plus rémunérateur dans le domaine
de la construction. Au moment de son embauche, le défendeur
fut avisé que son employeur pouvait lui garantir du travail
jusqu’en décembre 2005. Cependant, le nouvel emploi s’est
terminé le 21 octobre sans explication. Bien qu’une période de
prestations fut initialement établie le 23 octobre, le défendeur
a perdu, le 15 décembre, le bénéfice des prestations parce que
son départ de la boucherie où il travaillait auparavant n’était
pas justifié. Selon la Commission, s’offraient au défendeur des
solutions raisonnables autres que celle de recevoir des
prestations d’assurance-emploi à compter du 25 octobre 2005.
GÉNÉRAL) C.
LANGLOIS
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
because he had “reasonable assurance of another employment
in the immediate future,” as stipulated in subparagraph 29(c)(vi)
of the Employment Insurance Act and that in order to work
full time in his new trade the respondent had no reasonable
alternative to leaving his employment. The issues were (1)
whether the respondent was entitled to leave non-seasonal
permanent employment to take higher-paying seasonal
permanent employment; and (2) whether the respondent had
just cause to voluntarily leave his employment?
Held, the application should be allowed.
c. LANGLOIS
557
Le juge-arbitre a conclu que le défendeur était justifié de quitter
son emploi puisqu’il avait « l’assurance raisonnable d’un autre
emploi dans un avenir immédiat », tel qu’il est stipulé par le
sous-alinéa 29c)(vi) de la Loi sur l’assurance-emploi, et qu’afin
qu’il occupe à plein temps son nouveau métier, l’abandon de son
emploi était pour le défendeur la seule solution raisonnable.
Les questions litigieuses étaient celles de savoir si 1) le défendeur
était justifié de quitter un emploi permanent non saisonnier
pour un emploi permanent saisonnier plus rémunérateur et 2)
le défendeur était justifié de quitter son emploi.
Arrêt : la demande doit être accueillie.
(1) The phrase “had no reasonable alternative” in paragraph
29(c) had to be interpreted harmoniously with that of “reasonable
assurance of another employment in the immediate future” in
subparagraph 29(c)(vi). Most of paragraph 29(c) relates to
incidents that arise in the context of the employment held by
the claimant but subparagraph 29(c)(vi) was intended for an
entirely different scenario involving a change of employment.
Subparagraph 29(c)(vi) is also the only one, along with the
residual clause in subparagraph 29(c)(xiv), that does not
assume intervention by a third party and depends solely on the
claimant’s will, allowing a claimant to leave one employment
for another. It neither qualifies nor restricts the term “another
employment.” Also, paragraph 30(1)(a) allows a person who has
left one employment in favour of another to receive benefits
if, since leaving the employment, he has been employed in
insurable employment for a sufficient duration to qualify to
receive benefits. Therefore, a voluntary leaving of employment
for a permanent seasonal employment is covered by
subparagraph 29(c)(vi).
1) Les termes « constitue la seule solution raisonnable dans
son cas » de l’alinéa 29c) de la Loi et ceux du sous-alinéa
29c)(vi), soit « l’assurance raisonnable d’un autre emploi dans
un avenir immédiat », devaient faire l’objet d’une interprétation
harmonieuse. La plupart des situations envisagées par l’alinéa
29c) concernent des événements qui surviennent dans le cadre
de l’emploi qu’occupe le prestataire, mais le sous-alinéa 29c)(vi)
s’adresse à une toute autre situation qui implique un changement
d’emploi. Le sous-alinéa 29c)(vi) est aussi le seul qui, avec la
clause résiduaire contenue au sous-alinéa 29c)(xiv), ne suppose
pas l’intervention d’un tiers et dépend de la seule volonté du
prestataire, lui permettant de quitter un emploi pour un autre
emploi. Il n’apporte ni qualificatif ni restriction au terme
« autre emploi ». De même, l’alinéa 30(1)a) permet à la personne
qui a quitté un emploi pour en occuper un autre de recevoir des
prestations si, depuis qu’elle a quitté son emploi, elle a exercé un
emploi assurable suffisamment longtemps pour être admissible
au bénéfice des prestations. Par conséquent, le départ volontaire
d’un prestataire pour un emploi permanent saisonnier est visé
par le sous-alinéa 29c)(vi).
(2) Seasonal employment involves a risk of a cessation of
work that may or may not give rise to benefits. The time of the
voluntary separation and the remaining duration of the seasonal
employment are the most important circumstances to consider
to determine whether leaving was a reasonable alternative and
whether there was just cause. The Board of Referees and the
Umpire relied solely on the fact that the respondent was
improving his situation in life, and did not address these two
important circumstances. The Board of Referees should have
focused on the date of the respondent’s voluntary separation
(August 19, 2005) and on the time remaining in the anticipated
period of seasonal employment (until December 2005). Despite
the Board of Referees’ and the Umpire’s failure to address a
number of questions relevant in determining whether there was
just cause for voluntary separation, the lack of evidence made
it impossible to rule that the respondent did not have just cause
to leave his permanent employment.
2) L’emploi saisonnier comporte un risque d’arrêt de travail
pouvant donner ou non ouverture au bénéfice de prestations. Le
moment du départ volontaire et la durée restante de l’emploi
saisonnier sont les circonstances les plus importantes à considérer
pour déterminer si le départ était raisonnable et donc justifié.
Le conseil arbitral et le juge-arbitre ont seulement retenu le fait
que le défendeur améliorait son sort et ne se sont pas prononcés
sur ces deux circonstances importantes. Le conseil arbitral
aurait dû se pencher sur le moment du départ du défendeur (le
19 août 2005) et sur la durée restante de la période anticipée de
l’emploi saisonnier (jusqu’en décembre 2005). Bien que le
conseil arbitral et le juge-arbitre ne se soient pas prononcés sur
des questions pertinentes à la détermination de la justification
du départ, l’absence de preuve a fait en sorte qu’il était
impossible pour la Cour de décider que le défendeur n’était pas
justifié de quitter son emploi.
558
CANADA
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Employment Insurance Act, S.C. 1996, c. 23, ss. 29(c) (as
am. by S.C. 2000, c. 12, s. 108), 30.
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 29c)
(mod. par L.C. 2000, ch. 12, art. 108), 30.
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISION APPLIQUÉE :
Canada (Attorney General) v. Campeau (2006), 365 N.R.
161; 2006 FCA 376.
Canada (Procureur général) c. Campeau, 2006 CAF 376.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Canada (Attorney General) v. Hernandez, 2007 FCA 320;
Canada (Attorney General) v. Côté (2006), 356 N.R. 175;
2006 FCA 219; Canada (Attorney General) v. Tremblay
(1994), 172 N.R. 305 (F.C.A.); Astronomo v. Canada
(Attorney General) (1998), 37 C.C.E.L. (2d) 141; 229
N.R. 247 (F.C.A.); Canada (Attorney General) v. Martel
(1994), 7 C.C.E.L. (2d) 130; 175 N.R. 275 (F.C.A.);
Tanguay v. Canada (Unemployment Insurance Commission)
(1985), 10 C.C.E.L. 239; 68 N.R. 154 (F.C.A.).
Canada (Procureur général) c. Hernandez, 2007 CAF
320; Canada (Procureur général) c. Côté, 2006 CAF 219;
Canada (Procureur général) c. Tremblay, [1994] A.C.F.
no 896 (C.A.) (QL); Astronomo c. Canada (Procureur
général), [1998] A.C.F. no 1025 (C.A.) (QL); Canada
(Procureure générale) c. Martel, [1994] A.C.F. no 1458
(C.A.) (QL); Tanguay c. Canada (Commission d’assurancechômage), [1985] A.C.F. no 910 (C.A.) (QL).
APPLICATION for judicial review of an Umpire’s
decision that the respondent had just cause to leave his
employment as a butcher because he had “reasonable
assurance of another employment in the immediate
future,” as stipulated in subparagraph 29(c)(vi) of the
Employment Insurance Act and that he had no reasonable
alternative to leaving his employment. Application
allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision du
juge-arbitre portant que le défendeur était justifié de
quitter son emploi de boucher puisqu’il avait « l’assurance
raisonnable d’un autre emploi dans un avenir immédiat »,
tel qu’il est stipulé par le sous-alinéa 29c)(vi) de la Loi
sur l’assurance-emploi, et que l’abandon de son emploi
était pour le défendeur la seule solution raisonnable.
Demande accueillie.
APPEARANCES:
Pauline Leroux for applicant.
Gilbert Nadon for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
Deputy Attorney General of Canada for applicant.
Ouellet, Nadon et Associés, Montréal, for respondent.
The following is the English version of the reasons
for judgment rendered by
LÉTOURNEAU J.A.:
ONT COMPARU :
Pauline Leroux pour le demandeur.
Gilbert Nadon pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Le sous-procureur général du Canada pour le
demandeur.
Ouellet, Nadon et Associés, Montréal, pour le
défendeur.
Voici les motifs du jugement rendus en français par
LE JUGE LÉTOURNEAU, J.C.A. :
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
c. LANGLOIS
559
Issues
Les questions en litige
[1] Did the claimant have just cause, under paragraph
29(c) [as am. by S.C. 2000, c. 12, s. 108] of the
Employment Insurance Act, S.C. 1996, c. 23 (the Act), to
leave a permanent employment in order to take another
permanent, but seasonal, employment at a higher wage?
Second, having regard to the circumstances of the case,
did he have “no reasonable alternative” to leaving, given
how that phrase, which appears in the said paragraph,
has been interpreted?
[1] Le prestataire était-il justifié, aux termes de
l’alinéa 29c) [mod. par L.C. 2000, ch. 12, art. 108] de la
Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 (Loi) de
quitter un emploi permanent pour occuper un autre
emploi permanent, mais saisonnier, plus rémunérateur?
Et, selon les circonstances de l’espèce, s’agissait-il de la
« seule solution raisonnable » suivant l’interprétation qui
a été faite de ces termes qui apparaissent au dit alinéa?
[2] These are the two questions before the Court. It is
the first time our Court has been required to examine this
issue and rule thereon.
[2] Ce sont là les deux questions dont la Cour est saisie.
C’est la première fois que notre Cour est requise de se
pencher et de se prononcer sur cette problématique.
Applicant’s Arguments
Les prétentions du demandeur
[3] Having been unsuccessful before the Board of
Referees and Umpire Gobeil, the Employment Insurance
Commission (the Commission), through the Attorney
General of Canada, is seeking judicial review of the
Umpire’s decision. The Commission argues that the
Umpire erred in law with respect to the interpretation
and application of subparagraph 29(c)(vi) of the Act.
According to the memorandum of fact and law, the error
relates to the fact that leaving his job to take a permanent
seasonal job was not the respondent’s only reasonable
alternative within the meaning of the aforementioned
subparagraph.
[3] Déboutée par le conseil arbitral et le jugearbitre Gobeil, la Commission de l’assurance-emploi
(Commission), par l’entremise du procureur général du
Canada, demande la révision judiciaire de la décision du
juge-arbitre. Elle soutient que le juge-arbitre a erré en
droit dans l’interprétation et l’application du sous-alinéa
29c)(vi) de la Loi. L’erreur, selon ce qui apparaît au
mémoire des faits et du droit, consisterait dans le fait que
le départ du défendeur pour occuper un emploi permanent
saisonnier ne constituait pas la seule solution raisonnable
au sens de ce sous-alinéa.
[4] Before summarizing and analyzing the Umpire’s
decision, it is important to relate the main facts that gave
rise to this litigation. These facts are key to answering
both issues raised by the appeal.
[4] Avant de résumer et d’analyser la décision du jugearbitre, il importe de relater les principaux faits qui ont
donné naissance au présent litige. Ces faits sont importants
pour répondre tant à la première qu’à la deuxième question
que soulève l’appel.
The Facts
Les faits
[5] The respondent had held permanent employment
as a butcher since July 23, 2003. On August 19, 2005,
he left that employment for other permanent employment
in construction, at much higher pay ($17.50 instead of
$9.50 an hour). He began the new job on the following
Monday, August 22, 2005. Having obtained his certificate
of qualifications, he could now work as an apprentice
plasterer initially and, later, as a journeyman plasterer.
[5] Le défendeur occupait un emploi permanent de
boucher, et ce depuis le 23 juillet 2003. Or, le 19 août 2005,
il a quitté cet emploi pour un autre emploi permanent,
beaucoup plus rémunérateur (17,50 $ au lieu de 9,50 $
l’heure), dans le domaine de la construction, emploi dans
lequel il a débuté le lundi suivant, soit le 22 août 2005.
Ayant obtenu ses cartes de compétence, il pouvait
dorénavant exercer initialement le métier d’apprentiplâtrier et, par la suite, celui de plâtrier.
560
CANADA
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
[6] However, although the employment was permanent,
it was seasonal. When he was hired on by Stuc Acrylique
2000 Inc., the respondent was informed in writing by the
new employer that work was guaranteed until December.
[6] Mais voilà, même si l’emploi était permanent, il
s’agissait d’un emploi saisonnier. Au moment de son
embauche par la compagnie Stuc Acrylique 2000 Inc.,
le défendeur fut avisé par écrit par ce nouvel employeur
que ce dernier pouvait lui garantir du travail jusqu’en
décembre.
[7] It turned out, however, that the new job ended
earlier than anticipated, that is, on October 21, 2005, and
no explanation was provided to us as to why it ended
prematurely. Apparently, there was to be more work the
following spring. There was also a possibility that the
employer would be able to offer him a contract during
the winter season, but it depended on the weather and no
guarantees were made. The respondent’s normal work
week in the context of this new employment was 40 hours.
[7] Or, le nouvel emploi s’est terminé plus tôt que prévu
soit le 21 octobre 2005. Aucune explication ne nous a
été fournie quant à cette réalisation précipitée du travail.
Il y aurait alors reprise de l’emploi le printemps suivant.
Il était aussi possible que le nouvel employeur soit en
mesure de lui offrir un contrat durant l’hiver, mais il n’y
avait pas de garantie en ce sens à cause de la température.
La semaine régulière de travail du défendeur dans le
cadre de ce nouvel emploi était d’une durée de 40 heures.
[8] A benefit period was established for the respondent
effective October 23, 2005, on the basis that he had lost
his job by reason of a work shortage. However, on
December 15, the Commission informed the respondent
that he was disqualified from receiving benefits because
he had left his former employment at the butcher shop
without just cause, which is to say that leaving was not
the only reasonable alternative in his case.
[8] Le 23 octobre 2005, une période de prestations fut
établie au profit du défendeur par suite de la perte de son
emploi en raison d’un manque de travail. Mais le 15
décembre suivant, la Commission avisait le défendeur
qu’il était exclu du bénéfice des prestations parce que
son départ de la boucherie où il travaillait auparavant
n’était pas justifié. Et ce départ, tel que préalablement
mentionné, ne se justifiait pas parce qu’il ne constituait
pas la seule solution raisonnable dans son cas.
[9] According to the Commission, there were reasonable
alternatives available to the respondent other than to start
collecting employment insurance benefits on October
25, 2005. The respondent could have waited to leave his
job until he had found more remunerative employment
that was not seasonal and did not end so early.
[9] Selon la Commission, s’offraient au défendeur des
solutions raisonnables autres que celle de recevoir des
prestations d’assurance-emploi à compter du 25 octobre
2005. Le défendeur pouvait attendre pour quitter son
emploi de se trouver un emploi plus rémunérateur qui
n’était pas saisonnier et qui ne devait pas prendre fin dans
un court laps de temps.
[10] When his construction job ended, the respondent
approached his former employer to resume working as a
butcher during the winter period, but to no avail.
[10] Une fois son emploi dans la construction terminé,
le défendeur a entrepris sans succès des démarches auprès
de son ancien employeur pour reprendre durant la période
hivernale son emploi de boucher.
Umpire’s Decision
La décision du juge-arbitre
[11] The Umpire rejected the Commission’s argument
that the respondent could not leave permanent employment
for seasonal employment. To accept such an argument
would be to deny the benefit of the option offered by
subparagraph 29(c)(vi), which enables a person to leave
one job and take another.
[11] Le juge-arbitre a rejeté la prétention de la
Commission que le défendeur ne pouvait pas quitter un
emploi permanent pour occuper un emploi saisonnier.
Accepter une telle prétention aurait eu pour effet de nier
les avantages que confère le sous-alinéa 29c)(vi) qui
permet à une personne de quitter un emploi pour en
occuper un autre.
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
c. LANGLOIS
561
[12] The Umpire determined that the respondent had
just cause to leave his employment as a butcher because
he had “reasonable assurance of another employment in
the immediate future,” as stipulated in subparagraph
29(c)(vi) of the Act. Furthermore, he felt that the
respondent had acted prudently and reasonably under the
circumstances in that he had obtained his apprenticeship
qualifications prior to quitting his job and that he had
started his new employment on the Monday following
the Friday he had stopped working at the butcher shop.
[12] Le juge-arbitre a conclu que le défendeur était
justifié de quitter son emploi comme boucher puisqu’il
avait l’ « assurance raisonnable d’un autre emploi dans
un avenir immédiat », tel que stipulé par le sous-alinéa
29c)(vi) de la Loi. De plus, il a estimé que le défendeur
avait agi prudemment et raisonnablement dans les
circonstances, puisqu’il avait obtenu ses cartes d’apprentis
avant de quitter son emploi et qu’il avait commencé son
nouvel emploi le lundi suivant le vendredi où il a quitté
son travail à la boucherie.
[13] As well, in the Umpire’s opinion, the fact that the
respondent’s first contract as an apprentice-plasterer was
in a context of seasonal employment should not count
against him, given that this is a field in which a labour
shortage exists.
[13] Le juge-arbitre s’est aussi dit d’avis que le fait que
son premier contrat de travail à titre d’apprenti-plâtrier
soit dans un domaine d’emploi saisonnier ne saurait
vicier son geste alors qu’il s’agissait d’un emploi dans un
domaine où il y a pénurie.
[14] Finally, to the question of whether the respondent
had no reasonable alternative to leaving his employment,
the Umpire answered in the affirmative, stating that in
order to work full time in the plastering trade, the
respondent necessarily had to quit his full-time job at the
butcher shop.
[14] Finalement, quant à la question de savoir si l’abandon
de son emploi était pour le défendeur la seule solution
raisonnable, le juge-arbitre a répondu positivement à
cette question en affirmant que pour occuper à plein temps
le métier de plâtrier qui lui était offert, le défendeur
devait nécessairement quitter son emploi à plein temps à
la boucherie.
Analysis of the Umpire’s Decision and the Arguments
of the Parties
Analyse de la décision du juge-arbitre et des prétentions
des parties
(a) Was the respondent entitled to leave non-seasonal
permanent employment to take higher-paying seasonal
permanent employment?
a) Le défendeur pouvait-il quitter un emploi permanent
non saisonnier pour un emploi permanent saisonnier plus
rémunérateur?
[15] Since they are at the heart of the case at bar, I will
reproduce paragraph 29(c) and section 30 of the Act
below:
[15] Puisqu’ils se situent au cœur du présent litige, je
reproduis l’alinéa 29c) ainsi que l’article 30 de la Loi :
29. For the purposes of sections 30 to 33,
…
(c) just cause for voluntarily leaving an employment or
taking leave from an employment exists if the claimant had
no reasonable alternative to leaving or taking leave, having
regard to all the circumstances, including any of the
following:
29. Pour l’application des articles 30 à 33 :
[…]
c) le prestataire est fondé à quitter volontairement son
emploi ou à prendre congé si, compte tenu de toutes les
circonstances, notamment de celles qui sont énumérées ciaprès, son départ ou son congé constitue la seule solution
raisonnable dans son cas :
(i) sexual or other harassment,
(i) harcèlement, de nature sexuelle ou autre,
(ii) obligation to accompany a spouse, common-law
partner or dependent child to another residence,
(ii) nécessité d’accompagner son époux ou conjoint de fait
ou un enfant à charge vers un autre lieu de résidence,
(iii) discrimination on a prohibited ground of
discrimination within the meaning of the Canadian
(iii) discrimination fondée sur des motifs de distinction
illicite, au sens de la Loi canadienne sur les droits de la
562
CANADA
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
Human Rights Act,
personne,
(iv) working conditions that constitute a danger to health
or safety,
(iv) conditions de travail dangereuses pour sa santé ou sa
sécurité,
(v) obligation to care for a child or a member of the
immediate family,
(v) nécessité de prendre soin d’un enfant ou d’un proche
parent,
(vi) reasonable assurance of another employment in the
immediate future,
(vi) assurance raisonnable d’un autre emploi dans un
avenir immédiat,
(vii) significant modification of terms and conditions
respecting wages or salary,
(vii) modification importante de ses conditions de
rémunération,
(viii) excessive overtime work or refusal to pay for
overtime work,
(viii) excès d’heures supplémentaires
rémunération de celles-ci,
(ix) significant changes in work duties,
(ix) modification importante des fonctions,
(x) antagonism with a supervisor if the claimant is not
primarily responsible for the antagonism,
(x) relations conflictuelles, dont la cause ne lui est pas
essentiellement imputable, avec un supérieur,
(xi) practices of an employer that are contrary to law,
(xi) pratiques de l’employeur contraires au droit,
(xii) discrimination with regard to employment because
of membership in an association, organization or union of
workers,
(xii) discrimination relative à l’emploi en raison de
l’appartenance à une association, une organisation ou un
syndicat de travailleurs,
(xiii) undue pressure by an employer on the claimant to
leave their employment, and
(xiii) incitation indue par l’employeur à l’égard du
prestataire à quitter son emploi,
(xiv) any other reasonable circumstances that are
prescribed.
(xiv) toute autre circonstance raisonnable prévue par
règlement.
30. (1) A claimant is disqualified from receiving any benefits
if the claimant lost any employment because of their
misconduct or voluntarily left any employment without just
cause, unless
30. (1) Le prestataire est exclu du bénéfice des prestations
s’il perd un emploi en raison de son inconduite ou s’il quitte
volontairement un emploi sans justification, à moins, selon le
cas :
(a) the claimant has, since losing or leaving the employment,
been employed in insurable employment for the number of
hours required by section 7 or 7.1 to qualify to receive
benefits; or
a) que, depuis qu’il a perdu ou quitté cet emploi, il ait exercé
un emploi assurable pendant le nombre d’heures requis, au
titre de l’article 7 ou 7.1, pour recevoir des prestations de
chômage;
(b) the claimant is disentitled under sections 31 to 33 in
relation to the employment.
b) qu’il ne soit inadmissible, à l’égard de cet emploi, pour
l’une des raisons prévues aux articles 31 à 33.
(2) The disqualification is for each week of the claimant’s
benefit period following the waiting period and, for greater
certainty, the length of the disqualification is not affected by
any subsequent loss of employment by the claimant during the
benefit period.
(2) L’exclusion vaut pour toutes les semaines de la période
de prestations du prestataire qui suivent son délai de carence.
Il demeure par ailleurs entendu que la durée de cette exclusion
n’est pas affectée par la perte subséquente d’un emploi au cours
de la période de prestations.
(3) If the event giving rise to the disqualification occurs
during a benefit period of the claimant, the disqualification
does not include any week in that benefit period before the
week in which the event occurs.
(3) Dans les cas où l’événement à l’origine de l’exclusion
survient au cours de sa période de prestations, l’exclusion du
prestataire ne comprend pas les semaines de la période de
prestations qui précèdent celle où survient l’événement.
(4) Notwithstanding subsection (6), the disqualification is
suspended during any week for which the claimant is otherwise
entitled to special benefits.
(4) Malgré le paragraphe (6), l’exclusion est suspendue
pendant les semaines pour lesquelles le prestataire a autrement
droit à des prestations spéciales.
ou
non-
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
(5) If a claimant who has lost or left an employment as
described in subsection (1) makes an initial claim for benefits,
the following hours may not be used to qualify under section
7 or 7.1 to receive benefits:
(a) hours of insurable employment from that or any other
employment before the employment was lost or left; and
(b) hours of insurable employment in any employment that
the claimant subsequently loses or leaves, as described in
subsection (1).
c. LANGLOIS
563
(5) Dans les cas où le prestataire qui a perdu ou quitté un
emploi dans les circonstances visées au paragraphe (1) formule
une demande initiale de prestations, les heures d’emploi
assurable provenant de cet emploi ou de tout autre emploi qui
précèdent la perte de cet emploi ou le départ volontaire et les
heures d’emploi assurable dans tout emploi que le prestataire
perd ou quitte par la suite, dans les mêmes circonstances,
n’entrent pas en ligne de compte pour l’application de l’article
7 ou 7.1.
(6) No hours of insurable employment in any employment
that a claimant loses or leaves, as described in subsection (1),
may be used for the purpose of determining the maximum
number of weeks of benefits under subsection 12(2) or the
claimant’s rate of weekly benefits under section 14.
(6) Les heures d’emploi assurable dans un emploi que le
prestataire perd ou quitte dans les circonstances visées au
paragraphe (1) n’entrent pas en ligne de compte pour
déterminer le nombre maximal de semaines pendant lesquelles
des prestations peuvent être versées, au titre du paragraphe
12(2), ou le taux de prestations, au titre de l’article 14.
(7) For greater certainty, but subject to paragraph (1)(a), a
claimant may be disqualified under subsection (1) even if the
claimant’s last employment before their claim for benefits was
not lost or left as described in that subsection and regardless of
whether their claim is an initial claim for benefits. [My
emphasis.]
(7) Sous réserve de l’alinéa (1)a), il demeure entendu qu’une
exclusion peut être imposée pour une raison visée au
paragraphe (1) même si l’emploi qui précède immédiatement
la demande de prestations — qu’elle soit initiale ou non —
n’est pas l’emploi perdu ou quitté au titre de ce paragraphe. [Je
souline.]
[16] My main challenge is to provide an interpretation
of the phrase “had no reasonable alternative” in paragraph
29(c) harmonious with that of “reasonable assurance of
another employment in the immediate future” in
subparagraph 29(c)(vi).
[16] La principale difficulté qu’il me faut aborder
consiste à fournir une interprétation harmonieuse des
termes « constitue la seule solution raisonnable dans son
cas » de l’alinéa 29c) et ceux du sous-alinéa 29c)(vi),
soit l’ « assurance raisonnable d’un autre emploi dans un
avenir immédiat ».
[17] Indeed, it is by no means obvious that these two
phrases exist harmoniously with one another: it is difficult,
if not impossible, to contend or conclude that a person
who voluntarily leaves employment to occupy different
employment is doing so necessarily because leaving is
“the only reasonable alternative” (my emphasis). A
person may simply wish to reorient his career or advance
within his trade or profession by changing employers.
[17] Car il n’est pas évident que ces termes font bon
ménage. De fait, il est difficile, voire impossible, de
soutenir ou de conclure qu’une personne qui quitte
volontairement son emploi pour en occuper un autre le
fait nécessairement parce que son départ constitue « la
seule solution raisonnable dans son cas » (je souligne).
Une personne peut tout simplement vouloir réorienter sa
carrière ou progresser à l’intérieur de son métier ou de sa
profession en changeant d’employeur.
[18] This notion of “no reasonable alternative” does
apply, without a doubt, to many of the situations provided
for in paragraph 29(c). Thus, it is often possible to resolve
the issues posed by the following situations through
methods other than leaving one’s employment: sexual or
other harassment (subparagraph 29(c)(i)), discrimination
(subparagraph 29(c)(iii)), working conditions that
constitute a danger to health or safety (subparagraph
[18] Cette notion de « seule solution raisonnable dans
son cas » s’applique sans aucun doute à bon nombre des
situations prévues par l’alinéa 29c). Ainsi, par exemple,
dans les cas de harcèlement de nature sexuelle ou autre
(sous-alinéa 29c)(i)), de discrimination (sous-alinéa
29c)(iii)), de conditions de travail dangereuses pour la
santé ou la sécurité (sous-alinéa 29c)(iv)), d’excès d’heures
supplémentaires (sous-alinéa 29c)(viii)), pour n’en
564
CANADA
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
29(c)(iv)), excessive overtime work (subparagraph
29(c)(viii)), to name just a few.
nommer que quelques-unes, il est souvent possible de
solutionner le problème que posent ces situations par des
méthodes autres que celle de quitter l’emploi.
[19] For example, one could mitigate the problem of
dangerous employment by improving working conditions,
by wearing a mask or other safety equipment, or by
arranging to be relocated in another part of the factory or
company: see Canada (Attorney General) v. Hernandez,
2007 FCA 320. An employee resigns in such situations
as a last resort, and the legislator’s requirement that there
be no reasonable alternative to leaving is understandable.
[19] Ainsi, on peut palier aux conditions dangereuses
d’un emploi en améliorant les conditions de travail,
en portant un masque ou autre équipement sécuritaire
ou en étant relocalisé dans un autre endroit de l’usine
ou de l’entreprise : voir Canada (Procureur général) c.
Hernandez, 2007 CAF 320. Le départ de l’employé dans
ces situations constitue l’ultime solution. Et l’on peut
comprendre l’exigence du législateur qu’il soit la seule
solution raisonnable dans son cas.
[20] Most of the situations envisaged by paragraph
29(c) relate to incidents or actions that arise in the context
of the employment held by the claimant. Subparagraph
29(c)(vi) is intended for an entirely different scenario,
one that involves a change of employment, so it is not a
matter of coming up with or applying a remedy within a
single employment context where alternatives to leaving
can be easily envisaged.
[20] La plupart des situations envisagées par l’alinéa
29c) concernent des évènements ou des faits et gestes
qui surviennent dans le cadre de l’emploi qu’occupe le
prestataire. Le sous-alinéa 29c)(vi) s’adresse à une toute
autre situation qui implique un changement d’emploi. Il
n’est pas alors question de concocter et d’apporter un
remède à l’intérieur du même emploi où il est facile
d’imaginer d’autres alternatives que le départ.
[21] There is another important characteristic of
subparagraph 29(c)(vi) that sets it apart from the other
section 29 scenarios. As this Court emphasized in Canada
(Attorney General) v. Campeau (2006), 365 N.R. 161
and Canada (Attorney General) v. Côté (2006), 356 N.R.
175, subparagraph 29(c)(vi) is the only one, along with
the residual clause in subparagraph 29(c)(xiv) (any other
reasonable circumstances that are prescribed), that does
not assume intervention by a third party. In other words,
the circumstances provided for in subparagraph 29(c)(vi)
will come into being solely through the will of the
claimant. As I shall point out below, this pecularity of
subparagraph 29(c)(vi) brings us back to the very
foundations and principles of insurance, which is, need
one be reminded, a compensation system based on risk.
[21] Le sous-alinéa 29c)(vi) revêt aussi une autre
caractéristique importante qui le démarque des autres
situations couvertes par l’article 29. Comme cette Cour
le soulignait dans les affaires Canada (Procureur général)
c. Campeau, 2006 CAF 376 et Canada (Procureur
général) c. Côté, 2006 CAF 219, le sous-alinéa 29c)(vi)
est le seul qui, avec la clause résiduaire contenue au
sous-alinéa 29c)(xiv) (toute autre circonstance raisonnable
prévue par règlement), ne suppose pas l’intervention d’un
tiers. En d’autres termes, la réalisation de la circonstance
prévue au sous-alinéa 29c)(vi) dépend de la seule volonté
du prestataire. Comme je le soulignerai plus loin, cette
caractéristique du sous-alinéa 29c)(vi) nous ramène au
fondement même et aux principes du régime de l’assurance
qui, faut-il le rappeler, est un régime d’indemnisation
fondée sur le risque.
[22] Under the circumstances, I believe that one must
view the legislator’s no-reasonable-alternative requirement
and related case law from a different perspective when
applying it to situations contemplated by subparagraph
29(c)(vi), where the person leaves his employment with
the reasonable assurance of another employment in the
immediate future.
[22] Dans ces circonstances, je ne crois pas que l’on
puisse envisager sous le même angle cette exigence du
législateur qu’il s’agisse de la seule solution raisonnable
dans son cas, et l’interprétation judiciaire qui en fut faite,
lorsqu’il a lieu de l’appliquer à la situation visée par le
sous-alinéa 29c)(vi) où l’employé quitte son emploi avec
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
c. LANGLOIS
565
l’assurance raisonnable d’un autre emploi dans un avenir
immédiat.
[23] The applicant acknowledges that the respondent
had the reasonable assurance of another employment in
the immediate future. Indeed, the respondent quit his old
job on Friday and began his new job the following
Monday.
[23] Le demandeur reconnaît que le défendeur avait
l’assurance raisonnable d’un autre emploi dans un avenir
immédiat. De fait, ce dernier a terminé le vendredi l’emploi
qu’il occupait pour débuter son nouvel emploi le lundi
suivant.
[24] At the hearing, counsel for the applicant distanced
herself from her client’s position as set out in the
memorandum of fact and law, which, as I stated above,
consisted in the assertion that leaving was not the
respondent’s only reasonable alternative because he
could have waited to find a higher-paying, non-seasonal
job before leaving the employment he held. Rather, she
submitted that we needed to come at the question of the
respondent’s leaving from the perspective of the
principles and objectives of employment insurance. For
the reasons set out below, I believe she is correct on that
point. First, however, it is important to mention another
point on which counsel for the applicant changed position
at the hearing.
[24] À l’audience, la procureure du demandeur s’est
distanciée de la position prise par ce dernier dans le
mémoire des faits et du droit qui, je le rappelle, consistait
à dire que le départ du défendeur n’était pas la seule
solution raisonnable puisqu’il pouvait attendre de se
trouver un emploi plus rémunérateur qui n’était pas
saisonnier avant de quitter l’emploi qu’il occupait. Elle
a plutôt soumis qu’il fallait aborder la question du départ
du défendeur sous l’angle des principes et des objectifs
du régime d’assurance-emploi. Pour les motifs ci-après
exposés, je crois qu’elle a raison sur ce point. Mais
auparavant, il est important de mentionner un autre
changement de position effectué par la procureure du
demandeur à l’audience.
[25] Whereas the Commission contested the
respondent’s right to leave a permanent non-seasonal
employment for a seasonal employment, the applicant
acknowledged, correctly in my view, that the respondent
could in fact quit to take a seasonal employment: see in
applicant’s record, at pages 43 and 63, the Commission’s
representations to the Board of Referees and its
submission in support of the appeal to the Umpire. I can
think of at least three grounds for that conclusion.
[25] Alors que la Commission contestait le droit du
défendeur de quitter un emploi permanent non saisonnier
pour un emploi saisonnier, le demandeur a reconnu, à juste
titre selon moi, que le défendeur pouvait quitter pour un
emploi saisonnier : voir au dossier du demandeur, aux
pages 43 et 63 l’argumentation de la Commission à
l’intention du conseil arbitral et celle à l’appui de son
appel au juge-arbitre. Au moins trois motifs me viennent
à l’esprit pour étayer cette conclusion.
[26] First of all, subparagraph 29(c)(vi) allows a claimant
to leave one employment for another employment. The
legislative provision neither qualifies nor restricts the
term “another employment.” Had the legislator intended
for claimants who voluntarily leave non-seasonal
employment in favour of seasonal employment to be
disqualified from receiving benefits, it could have easily
worded subparagraph 29(c)(vi) as follows: “reasonable
assurance of another non-seasonal employment in the
immediate future.”
[26] Premièrement, le sous-alinéa 29c)(vi) permet à un
prestataire de quitter un emploi pour un autre emploi. La
disposition législative n’apporte ni qualificatif ni restriction
au terme « autre emploi ». Si le législateur avait voulu
exclure du bénéfice des prestations les départs pour des
emplois saisonniers, il lui eût été facile de dire au sousalinéa 29c)(vi) « l’assurance raisonnable d’un emploi
autre que saisonnier dans un avenir immédiat ».
[27] Second, paragraph 30(1)(a) allows a person who
has left one employment in favour of another to receive
[27] Deuxièmement, l’alinéa 30(1)a) permet à la
personne qui a quitté un emploi pour en occuper un autre
566
CANADA
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
benefits if, since leaving the employment, he has been
employed in insurable employment for a sufficient
duration (i.e., the number of hours required) to qualify
to receive benefits. There again, the term “insurable
employment” used in section 30 does not exclude seasonal
employment and the hours accumulated from that
employment.
de recevoir des prestations si, depuis qu’elle a quitté son
emploi, elle a exercé un emploi assurable suffisamment
longtemps (i.e. le nombre d’heures requis) pour être
admissible au bénéfice des prestations. Encore là, le
terme emploi assurable utilisé à l’article 30 n’exclut pas
l’emploi saisonnier et les heures comptabilisées par suite
de cet emploi.
[28] Finally, the employment insurance scheme entitles
seasonal workers in the fields of fishing, hunting and
construction, among others, to receive benefits.
[28] Enfin, le régime d’assurance-emploi reconnaît
l’admissibilité aux bénéfices des prestations pour des
travailleurs qui exercent des emplois saisonniers reliés,
par exemple, à la pêche, à la chasse et au domaine de la
construction.
(b) Having regard to the circumstances of the case, did
the respondent have just cause to voluntarily leave his
employment?
b) Selon les circonstances de l’espèce, le défendeur étaitil justifié de quitter son emploi?
[29] A voluntary leaving of one employment in favour
of a seasonal employment is covered by subparagraph
29(c)(vi); that being established, how does one determine
whether the respondent had just cause to leave his
employment for another, seasonal or not? Beyond the
reasonable assurance of another employment in the
immediate future, paragraph 29(c) invites one to have
regard to all the circumstances surrounding the claimant’s
leaving in order to determine whether it was the only
reasonable alternative.
[29] Le départ d’un prestataire pour un emploi saisonnier
n’étant pas exclu du champ d’application du sous-alinéa
29c)(vi), comment déterminer si le défendeur était fondé
à quitter son emploi pour un autre emploi, saisonnier ou
non? Outre l’assurance raisonnable d’un autre emploi
dans un avenir immédiat, l’alinéa 29c) invite à tenir
compte de toutes les circonstances qui entourent le
départ du prestataire pour déterminer si celui-ci constitue
la seule solution raisonnable dans son cas.
[30] In the case before us, the Board of Referees and
the Umpire both identified as circumstances justifying
the respondent’s voluntary leaving the fact that he was
improving his situation in life by obtaining higher pay
and better working conditions and the fact that he was
moving into a promising industry where there was a
labour shortage.
[30] Dans la présente instance, le conseil arbitral et le
juge-arbitre ont tous deux retenu comme circonstances
justifiant le départ du défendeur le fait qu’il améliorait
son sort en obtenant une rémunération plus avantageuse
et de meilleures conditions de travail, ainsi que le fait
qu’il quittait pour aller œuvrer dans un secteur prometteur
où il y avait pénurie de main-d’œuvre.
[31] While it is legitimate for a worker to want to
improve his life by changing employers or the nature of
his work, he cannot expect those who contribute to the
employment insurance fund to bear the cost of that
legitimate desire. This applies equally to those who
decide to go back to school to further their education or
start a business and to those who simply wish to earn
more money: see Canada (Attorney General) v. Tremblay
(1994), 172 N.R. 305 (F.C.A.); Astronomo v. Canada
(Attorny General) (1998), 37 C.C.E.L. (2d) 141 (F.C.A.);
Canada (Attorney General) v. Martel (1994), 7 C.C.E.L.
[31] S’il est légitime pour un travailleur de vouloir
améliorer son sort en changeant d’employeur ou la nature
de son travail, il ne peut faire supporter le coût de cette
légitimité par ceux et celles qui contribuent à la caisse
de l’assurance-emploi. Cela est vrai autant pour ceux qui
décident de retourner aux études pour parfaire leur
formation ou de partir en entreprise que pour ceux qui
sont simplement désireux d’accroître leur rémunération :
voir Canada (Procureur général) c. Tremblay, [1994]
A.C.F. no 896 (C.A.) (QL); Astronomo c. Canada
(Procureur général), [1998] A.C.F. no 1025 (C.A.) (QL);
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
c. LANGLOIS
567
(2d) 130 (F.C.A.). In the words of this Court in Campeau,
above, at paragraph 21, “sincerity and inadequate income
do not constitute just cause under section 30 of the Act,
allowing [the claimant] to leave her employment and
making the Employment Insurance system bear the cost
of supporting her.”
Canada (Procureure générale) c. Martel, [1994] A.C.F.
no 1458 (C.A.) (QL). Reprenant les termes utilisés par
cette Cour dans l’arrêt Campeau, précité, au paragraphe
21, « la bonne foi et l’insuffisance du revenu ne
constituent pas une justification au sens de l’article 30
de la Loi autorisant [un prestataire] à abandonner son
emploi et à en faire supporter le coût au système
d’assurance-emploi ».
[32] The reason for this approach, dictated by the
legislator and followed consistently by the courts, goes
to the foundation of the employment insurance scheme.
The insurance offered by the scheme is a function of the
risk run by an employee of losing his employment. Apart
from certain exceptions, it is the responsibility of insured
persons, in exchange for their participation in the scheme,
not to provoke that risk or, a fortiori, transform what was
only a risk of unemployment into a certainty: see Tanguay
v. Canada (Unemployment Insurance Commission) (1985),
10 C.C.E.L. 239 (F.C.A.). That is why an employee’s
voluntary leaving in favour of seasonal employment
poses a special problem in the context of the rules of
employment insurance. Indeed, seasonal employment,
by its very nature, involves a risk — if not a certainty —
of a cessation of work that may or may not give rise to
benefits, depending on whether or not the number of
hours required under section 30 of the Act has been
reached.
[32] La raison de cette approche, dictée par le législateur
et suivie avec constance par les tribunaux, tient au
fondement du régime d’assurance-emploi. L’assurance
prévue par le régime est fonction du risque qu’un salarié
peut encourir de perdre son emploi. Sauf exceptions, il
incombe à l’assuré, comme contrepartie de sa participation
au régime, de ne pas, sans justification, provoquer le risque
et, encore moins faut-il le dire, de ne pas transformer un
simple risque en une certitude de chômage : voir Tanguay
c. Canada (Commission d’assurance-chômage), [1985]
A.C.F. no 910 (C.A.) (QL). C’est pourquoi le départ
volontaire d’un salarié vers un emploi saisonnier pose un
problème particulier par rapport aux principes du régime
d’assurance-emploi. De fait, la nature saisonnière de
l’emploi comporte un risque, voire même une certitude,
d’arrêt de travail pouvant donner ou non ouverture au
bénéfice de prestations selon que le nombre d’heures
requis est atteint ou non aux termes de l’article 30 de la
Loi.
[33] In my view, in the case of seasonal employment,
the time of the voluntary separation and the remaining
duration of the seasonal employment are the most
important circumstances to consider in determining
whether leaving was a reasonable alternative and,
accordingly, whether there was just cause for it.
[33] À mon sens, dans le cas d’un emploi saisonnier,
le moment du départ volontaire et la durée restante
de l’emploi saisonnier sont les circonstances les plus
importantes à considérer pour déterminer si le départ
était une solution raisonnable et donc justifiée.
[34] Switching to seasonal employment late in the
season when it is about to end and when it is obvious
that the requirements of section 30 will clearly not be
met creates a certainty of unemployment for which there
can be no just cause. The employee is free to quit his
non-seasonal job, but it is he alone then who must
assume the risk of his voluntary leaving. How does this
apply to the case at bar?
[34] Un départ tardif vers l’emploi saisonnier, alors que
la saison s’achève et qu’il est évident que l’employé ne
pourra rencontrer les exigences de l’article 30, crée une
certitude injustifiée de chômage. Il est toujours loisible à
l’employé de quitter l’emploi qu’il occupait auparavant,
mais il doit alors assumer seul les risques de son départ.
Qu’en est-il dans le cas qui nous occupe?
[35] The Board of Referees and the Umpire did not
address and analyze these two important circumstances.
[35] Le conseil arbitral et le juge-arbitre ne se sont pas
prononcés sur ces deux circonstances importantes et n’en
568
CANADA
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
As mentioned above, they relied on one initial
circumstance that cannot constitute just cause, namely,
the fact that the respondent was improving his situation.
ont pas fait l’analyse. Tel que déjà mentionné, ils ont
retenu une première circonstance qui ne pouvait constituer
une justification, soit le fait que le défendeur améliorait
son sort.
[36] They also attached importance to the fact that he
was transitioning into an industry where there was a
labour shortage. On that point, the Umpire briefly referred
to the seasonal nature and uncertain duration of the
employment, thus minimizing the impact of these two
circumstances and emphasizing the shortage of labour.
On page 2 of his reasons for decision, he wrote as
follows:
[36] Ils ont également accordé de l’importance au fait
que le départ se faisait vers un domaine où il y avait
pénurie de main-d’œuvre. Sur ce point, le juge-arbitre a
fait une brève référence au caractère saisonnier de l’emploi
et à sa durée incertaine pour diminuer l’impact de ces
deux circonstances et mettre l’accent sur la pénurie de
main-d’œuvre. À la page 2 des motifs de sa décision, il
écrit :
Since there was a shortage in the field, the claimant’s behaviour
cannot be invalidated by the fact that his first employment
contract was seasonal and that its exact duration was therefore
unknown.
Le fait que son premier contrat de travail soit saisonnier, donc
sans certitude sur sa durée exacte ne saurait vicier son geste
alors qu’il s’agit d’un domaine où il y a pénurie.
[37] The labour shortage in the industry chosen by the
respondent was indeed a relevant circumstance weighing
in his favour that was open for consideration because it
has an impact on the risk of unemployment, but it could
not on its own supplant the circumstances of the seasonal
nature and uncertain duration of the employment.
[37] La pénurie de main-d’œuvre dans le domaine où le
défendeur s’est dirigé était une circonstance pertinente
dont ils pouvaient tenir compte puisqu’elle influe sur le
risque de chômage. Mais cette circonstance favorable au
défendeur ne pouvait à elle seule supplanter celles du
caractère saisonnier de l’emploi et de sa durée incertaine.
[38] The Board of Referees should have focused on the
date of the respondent’s voluntary separation, namely,
August 19, 2005, and on the time remaining in the
anticipated period of seasonal employment, namely, until
December 2005. I note that there is no indication as to
the exact end date in December. Was it the first day or the
last day of the month? The new employer’s laconic letter
indicates that, after December, the job depends on the
weather: see applicant’s record, at page 48. The record
seems to indicate that the work was in the Québec City
area, although the evidence in that regard is inconclusive.
[38] Le conseil arbitral aurait dû se pencher sur
le moment du départ du défendeur, soit le 19 août 2005,
et sur la durée restante de la période anticipée de
l’emploi saisonnier, soit jusqu’en décembre 2005. Je
note qu’il n’y a aucune indication quant à la date précise
de terminaison en décembre. S’agit-il du 1 ou du 31 de
ce mois? La lettre laconique du nouvel employeur
indique qu’après décembre, l’emploi est « dépendant de
la température » : voir le dossier du demandeur, à la page
48. Le dossier semble indiquer que les travaux se
faisaient dans la région de Québec, encore que la preuve
sur cette question soit déficiente.
[39] Let us take the hypothesis that is most favourable
to the applicant, i.e., the end of December, and assume a
period of employment of approximately four months,
including Christmas vacation. Was this four-month
period sufficient to allow the respondent to accumulate
the number of hours required under section 30? Or was
it too short, such that his voluntary separation caused
an unreasonable risk, an unjustified certainty of
unemployment? What was the number of hours required
[39] En prenant l’hypothèse la plus favorable au
demandeur, soit la fin décembre, il faut compter une
période de travail d’une durée d’environ quatre mois,
incluant les vacances du temps des fêtes. Cette période
d’environ quatre mois était-elle suffisante pour permettre
au défendeur d’obtenir le nombre d’heures requis dont
fait état l’article 30? Ou était-elle trop courte de sorte
que le départ provoquait soit un risque déraisonnable,
soit une certitude injustifiée de chômage? Quel était le
[2008] 3 R.C.F.
CANADA
c. LANGLOIS
569
in the area where the respondent was working? How
realistic was the possibility advanced by the respondent
that he could secure work from the employer after
December, given that the employer states in his letter
that, because of the weather, he cannot guarantee
employment after December? How is it that the
respondent’s employment ended on October 21, 2005
when it was supposed to continue until December? Was
it reasonably foreseeable that the new employment might
end earlier than anticipated? If so, why? If not, why not?
nombre d’heures requis dans la zone où œuvrait le
défendeur? Comment réaliste était la possibilité évoquée
par le défendeur qu’il puisse obtenir du travail de
l’employeur après décembre lorsque celui-ci dit dans sa
lettre qu’il ne peut garantir de l’emploi après décembre
à cause, tel que déjà mentionné, de la température?
Comment explique-t-on que l’emploi du défendeur ait
pris fin le 21 octobre 2005 alors qu’il devait se continuer
jusqu’en décembre? Était-il raisonnablement prévisible
que le nouvel emploi puisse se terminer plus tôt que
prévu? Si oui ou si non, pourquoi?
[40] All of these questions are relevant to determining
whether there was just cause for voluntary separation
from employment, and neither the Board of Referees nor
the Umpire addressed them. However, they are also
relevant questions to which the record offers no answer
or evidence, and as such, I cannot accede to the application
before me, which would have me rule that the respondent
did not have just cause to leave his employment.
[40] Ce sont là autant de questions pertinentes à la
détermination de la justification du départ, sur lesquelles
le conseil arbitral et le juge-arbitre ne se sont pas
prononcés. Mais ce sont aussi là des questions pertinentes
pour lesquelles il n’y a ni réponse, ni preuve au dossier,
de sorte qu’il m’est impossible d’accéder à la demande
du demandeur de décider que le défendeur n’était pas
justifié de quitter son emploi.
[41] As this is an application for judicial review and we
cannot render the judgment that ought to have been
rendered — which, in any event, given the state of the
evidence, would have been impossible — I have no
alternative other than to order a new hearing before the
Board of Referees, barring earlier resolution of the
matter. It was clear to me that the applicant was
interested in obtaining a ruling on a matter of broad
principle relating to voluntary separation from
employment in favour of seasonal employment, and it
was clear to me that this interest went far beyond the
limits of the instant case.
[41] Comme il s’agit d’une demande de contrôle
judiciaire et que nous ne pouvons rendre le jugement qui
aurait dû être rendu, ce qui dans l’état du dossier eût été
impossible de toute façon, je n’ai d’autre alternative que
d’ordonner une nouvelle audition devant le conseil
arbitral à moins qu’il n’y ait un règlement du dossier. Il
m’est apparu évident que l’intérêt du demandeur était de
faire déterminer une question de principe en rapport avec
les départs pour des emplois saisonniers et que cet intérêt
débordait largement le cadre du présent litige.
[42] It was also clear to me, on reading the record, that
the debate between the parties took place in a context
characterized by a certain ambiguity, confusion even, as
to the Commission’s position. The respondent is not
responsible for that state of affairs, and so I would not
impose the costs of the judicial review application upon
him.
[42] Il m’est aussi apparu évident à la lecture du dossier
que le débat entre les parties s’est engagé sur une voie
empreinte d’une certaine ambiguïté, voire confusion,
quant à la position de la Commission. Le défendeur n’est
pas responsable de cet état de fait. C’est la raison pour
laquelle je ne lui imposerais pas les frais de la demande
de contrôle judiciaire.
[43] For these reasons, I would allow the application
for judicial review, but without costs. I would set aside
the Umpire’s decision and refer the matter back to the
Chief Umpire, or Umpire designated by him, to be
returned to a Board of Referees with instructions to hold
[43] Pour ces motifs, j’accueillerais la demande de
contrôle judiciaire, mais sans frais. J’annulerais la décision
du juge-arbitre et je retournerais l’affaire au juge-arbitre
en chef, ou au juge-arbitre qu’il désigne, pour qu’il la
retourne à un conseil arbitral avec instructions de tenir
570
CANADA
a hearing de novo taking the present reasons for
judgment into account, unless the parties reach an earlier
resolution.
v. LANGLOIS
[2008] 3 F.C.R.
une nouvelle audition qui tienne compte des présents
motifs, à moins qu’il n’y ait un règlement entre les
parties.
DÉCARY J.A.: I concur.
LE JUGE DÉCARY, J.C.A. : Je suis d’accord.
NADON J.A.: I concur.
LE JUGE NADON, J.C.A. : Je suis d’accord.
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
571
T-971-06
2007 FC 920
T-971-06
2007 CF 920
Chief Denton George, Ross Allary, Elvis Henry,
Audrey Isaac, Gerald Kenny, Petra Belanger and Lila
George, on Behalf of the Ochapowace First Nation
(Indian Band No. 71) and Chief Murray Ironchild, M.
Brenda Kaiswatum, John Rockthunder, William
Lavallée, Nelson Watetch, Delbert Kaiswatum,
Valerie Ironchild, Jason Wesaquate, Alphonse Obey,
Harold Kaiswatum, Wayne Pratt, Dennis Wesaquate
and Keith Francis on Behalf of the Piapot First
Nation (Indian Band No. 75), being Member First
Nations of the Qu’Appelle Valley Indian Development
Authority (QVIDA) (Applicants)
Le chef Denton George, Ross Allary, Elvis Henry,
Audrey Isaac, Gerald Kenny, Petra Belanger et Lila
George, au nom de la Première nation d’Ochapowace
(Bande indienne no 71) et le chef Murray Ironchild,
M. Brenda Kaiswatum, John Rockthunder, William
Lavallée, Nelson Watetch, Delbert Kaiswatum,
Valerie Ironchild, Jason Wesaquate, Alphonse Obey,
Harold Kaiswatum, Wayne Pratt, Dennis Wesaquate
et Keith Francis au nom de la Première nation de
Piapot (Bande indienne no 75), lesdites Premières
nations étant membres de la Qu’Appelle Valley Indian
Development Authority (la QVIDA) (demandeurs)
v.
c.
The Attorney General of Canada and The Royal
Canadian Mounted Police (Respondents)
Le Procureur général du Canada et la Gendarmerie
royale du Canada (défendeurs)
INDEXED AS: OCHAPOWACE FIRST NATION V. CANADA (ATTORNEY
GENERAL) (F.C.)
RÉPERTORIÉ : PREMIÈRE NATION
(PROCUREUR GÉNÉRAL) (C.F.)
Federal Court, de Montigny J.—Regina, May 15 and 16;
Ottawa, September 14, 2007.
Cour fédérale, le juge de Montigny—Regina, 15 et 16 mai;
Ottawa, 14 septembre 2007.
Administrative Law — Judicial Review — Grounds of
Review — Judicial review of decision by Royal Canadian
Mounted Police (RCMP) not to lay trespass, other charges
against Prairie Farm Rehabilitation Administration (PFRA),
Saskatchewan Watershed Authority (SWA) in relation to
activities on, affecting First Nations’ reserve lands — When
PFRA built dams, water control structures in Qu’Appelle
Valley, southern Saskatchewan, encroaching on, damaging
First Nations reserve lands — After applicants passed by-laws
creating offences of trespass for interference with use of reserve
land, alleging PFRA, SWA activities contravening by-laws,
Criminal Code — (1) Police, prosecutorial discretion constituting
cornerstone of criminal justice system — To avoid blurring line
between executive, judicial functions, paralysing administration
of the criminal law, courts loath to intervene except in
exceptional circumstances — Police decision to lay charge not
strictly within core elements of prosecutorial discretion, but
should still be free from judicial interference — Discretion
enjoyed by Crown, police in enforcement of criminal law not
absolute — Courts should review exercise of police or
prosecutorial discretion only when flagrant impropriety.
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Motifs —
Contrôle judiciaire de la décision de la Gendarmerie royale
du Canada (GRC) de ne pas déposer d’accusations, notamment
d’intrusion illicite, contre l’Administration du rétablissement
agricole des Prairies (l’ARAP) et contre la Saskatchewan
Watershed Authority (la SWA) pour les activités préjudiciables
qu’elles mènent sur les terres de réserve des Premières nations
— L’ARAP a construit des barrages et des structures de
régularisation des eaux dans la vallée Qu’Appelle, au sud de
la Saskatchewan, ce qui a entraîné l’empiètement des eaux sur
plusieurs terres de réserve des Premières nations et causé des
dommages à ces terres — Après avoir adopté des règlements
administratifs établissant des infractions d’intrusion illicite pour
entrave à l’utilisation des terres de réserve, les demandeurs
ont affirmé que les activités de l’ARAP et de la SWA étaient
contraires auxdits règlements et au Code criminel — 1) Le
pouvoir discrétionnaire de la police et du ministère public
d’intenter des poursuites constitue l’une des pierres angulaires
de notre système de justice criminelle — De peur de paraître
vouloir brouiller la ligne de démarcation entre pouvoir exécutif
et pouvoir judiciaire, ce qui risquerait de conduire à la paralysie
complète de l’administration de la justice pénale, les tribunaux
répugnent à intervenir, sauf dans les circonstances les plus
exceptionnelles — Bien qu’elle n’entre pas, à strictement
D’OCHAPOWACE C.
CANADA
572
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
parler, dans les éléments essentiels du pouvoir discrétionnaire
de poursuite, la décision de la police de déposer des
accusations doit quand même être à l’abri de toute ingérence
judiciaire — Le pouvoir discrétionnaire exercé par la
Couronne et par la police dans la mise en application du droit
criminel n’est pas absolu — S’agissant de ce pouvoir
discrétionnaire, les tribunaux ne devraient intervenir que dans
les cas d’irrégularité flagrante.
Federal Court Jurisdiction — Federal Court not having
jurisdiction under Federal Courts Act, s. 18.1 to entertain
application for judicial review of RCMP’s decision not to lay
trespass, other charges in relation to activities on, affecting
reserve lands — Police officers conducting criminal investigations
independent from Crown — Decision to initiate criminal
investigation not decision by “federal board, commission or
other tribunal” — Application dismissed.
Compétence de la Cour fédérale — La Cour fédérale n’avait
pas compétence, aux termes de l’art. 18.1 de la Loi sur les
Cours fédérales, pour instruire la demande de contrôle judiciaire
de la décision de la GRC de ne pas déposer d’accusations,
notamment d’intrusion illicite, pour les activités préjudiciables
menées sur les terres de réserve — Les agents de police sont
indépendants de la Couronne lorsqu’ils mènent des enquêtes
criminelles — La décision d’entreprendre une enquête criminelle
n’est pas une décision d’un « office fédéral » — Demande
rejetée.
Constitutional Law — Aboriginal and Treaty Rights —
Impact of Treaty, Aboriginal rights on police discretion —
Judicial review of decision by Royal Canadian Mounted Police
not to lay trespass, other charges against Prairie Farm
Rehabilitation Administration (PFRA), Saskatchewan Watershed
Authority (SWA) in relation to activities on, affecting First
Nations’ reserve lands — RCMP not disregarding applicants’
Aboriginal rights, treaty rights — No authority for established,
potential treaty right of First Nations to assistance from RCMP
— RCMP not owing First Nations any fiduciary duty — Crown’s
fiduciary duty to act in best interests of First Nations people not
extending to RCMP since RCMP not organ of Crown — Public
law duties not typically giving rise to fiduciary relationship —
No bias against applicants or systemic discrimination in
treatment of First Nations’ allegations of unlawful conduct.
Droit constitutionnel — Droits ancestraux ou issus de traités
— Incidence de droits ancestraux ou issus de traités sur le
pouvoir discrétionnaire de la police — Contrôle judiciaire de
la décision de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) de ne
pas déposer d’accusations, notamment d’intrusion illicite,
contre l’Administration du rétablissement agricole des Prairies
(l’ARAP) et contre la Saskatchewan Watershed Authority (la
SWA) pour les activités préjudiciables qu’elles ont menées sur
les terres de réserve des Premières nations — La GRC n’a pas
omis de tenir compte des droits ancestraux et des droits issus
de traités des demandeurs — Il n’existe aucun texte ni aucun
précédent permettant d’affirmer que les Premières nations ont
un droit établi, voire potentiel, à une aide de la GRC — La
GRC n’a aucune obligation fiduciaire envers les Premières
nations — L’obligation fiduciaire établie à laquelle la
Couronne est soumise envers les Premières nations d’agir dans
leur intérêt ne s’étend pas à la GRC puisque la GRC n’est pas
un organe de la Couronne — Les obligations de droit public ne
créent normalement aucun rapport fiduciaire — Il n’y a
aucune preuve de partialité envers les demandeurs, ni même de
discrimination systémique dans la manière dont les accusations
de conduite illégale faites par les Premières nations ont été
traitées.
This was an application for judicial review of the decision by
the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) decision not to lay
trespass or other charges against the Prairie Farm Rehabilitation
Administration (PFRA) and the Saskatchewan Watershed
Authority (SWA) in relation to their activities on and affecting
the First Nations’ reserve lands. After the Piapot, Chacachas
and Kakisiwew bands signed Treaty No. 4 in 1874, reserves
were created in the Qu’Appelle Valley in southern Saskatchewan.
The PFRA, which is a branch of Agriculture and Agri-Food
Canada, was developed as a result of the severe drought that
plagued the Prairie provinces during the 1930s. Its programs
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire de la
décision de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) de ne
pas déposer d’accusations, notamment d’intrusion illicite,
contre l’Administration du rétablissement agricole des Prairies
(l’ARAP) et contre la Saskatchewan Watershed Authority (la
SWA) pour les activités préjudiciables qu’elles mènent sur les
terres de réserve des Premières nations. Les bandes de Piapot,
de Chacachas et de Kakisiwew ont signé le Traité no 4 en 1874,
puis des réserves ont été constituées dans la vallée Qu’Appelle,
dans la région sud de la Saskatchewan. L’ARAP, une direction
générale d’Agriculture et Agroalimentaire Canada, a été établie
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
573
focus on ensuring the sustainable use of the Prairie’s soil and
water resources. The SWA was established by the Saskatchewan
government in 2002 to assist provincial water management and
is responsible for the allocation of ground and surface water
inventory and the administration and control of all provincial
water infrastructures. In the 1940s, the PFRA built dams and
water control structures in the southern Saskatchewan Qu’Appelle
Valley. The construction of these structures encroached the
First Nations lands and caused damages thereto. The parties
disagreed on, among other things, the extent of damages, the
consultation that took place with the First Nations before these
structures were constructed, the compensation agreed on and
paid and on the pollution that would have resulted because of
the flooding of the Qu’Appelle River. In 1994, the Qu’Appelle
Valley Indian Development Authority (QVIDA) asked the
Indian Claims Commission (ICC) to conduct an inquiry into
the wrongful flooding of First Nations lands. The ICC found
that the use and occupation of the reserve land for flooding
could not be authorized under the Indian Act and had occurred
without band consent. Canada validated the QVIDA flood
claim and negotiations were initiated although no resolution
has yet resulted. Later, in 2005, the Piapot First Nation and
Ochapowace First Nation passed band council by-laws that
created offences of trespass for the interference with the use of
reserve land, including flooding of land from external sources.
The applicants alleged that the activities of the PFRA and SWA
contravened these by-laws and the Criminal Code. The dispute
between QVIDA First Nations and Canada and Saskatchewan
came to the attention of the RCMP when QVIDA submitted
complaints in 2002 that PFRA employees attempted to access
their lands. In 2005 the First Nations requested that the RCMP
investigate into the PFRA’s trespasses and other unlawful
activity. After investigating, the RCMP decided not to lay
charges.
à la suite de la grave sécheresse dont avaient souffert les
provinces des Prairies durant la décennie 1930. Ses programmes
ont pour objet d’assurer l’utilisation durable des sols et des
ressources en eau des Prairies. La SWA a été établie par le
gouvernement de la Saskatchewan en 2002 pour faciliter la
gestion provinciale des eaux. Il incombe donc à la SWA de
répartir les réserves d’eaux souterraines et d’eaux de surface et
de gérer toutes les infrastructures hydrauliques de la province.
Dans la décennie 1940, l’ARAP a construit des barrages et des
structures de régularisation des eaux dans la vallée Qu’Appelle, au
sud de la Saskatchewan. Ces structures ont accru l’empiètement
des eaux sur plusieurs terres de réserve et y ont causé des
dommages. Il y avait désaccord notamment sur l’étendue de ce
préjudice, sur les consultations qui ont été menées avec les
Premières nations avant la construction de telles structures, sur
l’indemnité convenue et payée et sur la pollution de la rivière
Qu’Appelle par suite de la submersion. En 1994, la Qu’Appelle
Valley Indian Development Authority (la QVIDA) a demandé
à la Commission des revendications des Indiens (la CRI)
d’ouvrir une enquête sur la submersion injustifiée de terres des
Premières nations. La CRI affirmait à l’issue de cette enquête que
l’utilisation et l’occupation des terres de réserve par submersion
ne pouvaient pas être autorisées en vertu de la Loi sur les
Indiens et que cela avait été fait sans le consentement des bandes
concernées. Le Canada a entériné le constat de submersion fait
par la QVIDA, et des négociations ont été amorcées, mais n’ont
pas encore abouti. Plus tard, en 2005, la Première nation de
Piapot et la Première nation d’Ochapowace ont adopté, par
l’entremise de leurs conseils de bande, des règlements
administratifs qui établissent des infractions d’intrusion illicite,
pour l’entrave à l’utilisation des terres de réserve, y compris
l’infraction de submersion de terres à partir de sources externes.
Les demandeurs affirmaient que les activités de l’ARAP et de
la SWA étaient contraires auxdits règlements administratifs
ainsi qu’au Code criminel. La GRC est d’abord intervenue dans
le différend entre les Premières nations membres de la QVIDA,
d’une part, et le Canada et la Saskatchewan, d’autre part,
lorsqu’elle a pris connaissance des plaintes déposées par la
QVIDA en 2002 selon lesquelles des employés de l’ARAP
avaient tenté de pénétrer sur leurs terres. En 2005, les Premières
nations ont demandé à la GRC d’enquêter sur les intrusions et
autres activités illicites de l’ARAP. Après avoir fait enquête,
la GRC a décidé de ne pas déposer d’accusations.
The issues were: (1) whether the exercise of prosecutorial
discretion by the RCMP should be the subject of a judicial
review and if so what would be the appropriate standard upon
which to review its decision not to lay charges; and (2) if the
RCMP’s decision was reviewable, whether the applicants
provided any evidence of flagrant impropriety.
Le présent litige portait sur les questions suivantes : 1)
L’exercice par la GRC de son pouvoir discrétionnaire de poursuite
est-il susceptible de contrôle judiciaire et, dans l’affirmative,
quelle est la norme de contrôle à appliquer dans l’examen de la
décision de la GRC de ne pas déposer d’accusations? 2) Si la
décision de la GRC est susceptible de contrôle, les demandeurs
ont-ils apporté une preuve d’irrégularité flagrante?
Held, the application should be dismissed.
(1) Police and prosecutorial discretion is one of the cornerstones
of our criminal justice system. This discretion permeates the
Jugement : la demande doit être rejetée.
1) Le pouvoir discrétionnaire de la police et du ministère
public d’intenter des poursuites constitue l’une des pierres
574
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
entire criminal process, from the initial investigation stage
through to the conclusion of the trial. Courts have been loath
to intervene, except in the most exceptional circumstances, lest
they be perceived to blur the line between the executive and
the judicial functions. Practically, if administrative-law principles
were to be imported into the prosecutorial environment of the
criminal law, judges would be called upon to review an
innumerable number of decisions, which could completely
paralyse the administration of the criminal law. The decision by
the police to lay a charge does not come, strictly speaking,
within the core elements of prosecutorial discretion which the
Supreme Court has defined as being the discretion whether
to bring the prosecution of a charge laid by police, to enter a
stay of proceedings in either a private or public prosecution, to
accept a guilty plea to a lesser charge and to withdraw from
criminal proceedings altogether. But the decision to lay a
charge by a police officer must also be free from judicial
interference. However, the discretion enjoyed by the Crown and
the police in the enforcement of the criminal law is not absolute.
Judges should intervene in cases of flagrant impropriety or
malicious prosecution, but the threshold to demonstrate that
kind of improper behaviour will be very high. There was no
flagrant impropriety in the RCMP’s decision not to lay charges
in the present case. Furthermore, the Federal Court did not have
the jurisdiction to entertain the application for judicial review.
The only possible source of jurisdiction is section 18.1 of the
Federal Courts Act, which confers jurisdiction to review
decisions made by “a federal board, commission or other
tribunal”. Police officers are independent from the Crown
when conducting criminal investigations and their powers have
their foundation in the common law. The decision to initiate a
criminal investigation cannot be properly characterized as a
decision by a “federal board, commission or other tribunal”.
angulaires de notre système de justice criminelle. Ce pouvoir
discrétionnaire imprègne la procédure criminelle tout entière,
depuis l’étape initiale de l’enquête jusqu’à la clôture du procès.
Les tribunaux répugnent à intervenir, sauf dans les circonstances
les plus exceptionnelles, de peur de paraître vouloir brouiller la
ligne de démarcation entre pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire.
Dans la pratique, si les principes du droit administratif devaient
être intégrés dans le contexte propre aux poursuites qui sont
engagées dans le cadre de l’application du droit criminel, les
juges seraient appelés à revoir une foule de décisions, ce qui
risquerait de conduire à la paralysie complète de l’administration
de la justice pénale. La décision de la police de déposer des
accusations n’entre pas, à strictement parler, dans les éléments
essentiels du pouvoir discrétionnaire de poursuite qui, selon la
Cour suprême, s’entend du pouvoir discrétionnaire de donner
suite ou non aux accusations déposées par la police, d’inscrire
un arrêt des procédures dans une poursuite privée ou une
poursuite publique, d’accepter un plaidoyer de culpabilité en
réponse à une accusation moindre et d’abandonner purement et
simplement les poursuites. Or la décision d’un fonctionnaire
de police de déposer une accusation doit également être à l’abri
de toute ingérence judiciaire. Toutefois, le pouvoir discrétionnaire
exercé par la Couronne et par la police dans la mise en application
du droit criminel n’est pas absolu. Les juges se doivent d’intervenir
dans les cas d’irrégularité flagrante ou de poursuites abusives,
mais le seuil de la preuve exigée pour démontrer l’existence d’un
cas de ce genre sera très élevé. En l’espèce, aucune irrégularité
flagrante n’a été décelée dans la décision de la GRC de ne pas
déposer d’accusations. En outre, la Cour fédérale n’avait pas
compétence pour instruire la demande de contrôle judiciaire.
L’unique source possible de compétence était l’article 18.1 de
la Loi sur les Cours fédérales, en vertu duquel la Cour fédérale
a compétence pour revoir les décisions prises par « un office
fédéral ». Les agents de police sont indépendants de la Couronne
lorsqu’ils mènent des enquêtes criminelles, et leurs pouvoirs
procèdent de la common law. La décision d’entreprendre une
enquête criminelle ne saurait être validement qualifiée de décision
d’un « office fédéral ».
(2) The RCMP did not disregard the applicants’ Aboriginal
rights and treaty rights when conducting their investigation.
Treaty No. 4 did not specify that the First Nations had a right
of assistance by the RCMP and there was no evidence that an
Aboriginal right thereto existed. As well, they did not owe the
First Nations any fiduciary duty. The established fiduciary duty
owed by the Crown to First Nations to act in the best interests
of First Nations people is not extended to the RCMP since the
RCMP is not an organ of the Crown. The status of the RCMP
officer in the course of a criminal investigation is independent
of the control of the executive and the RCMP officer is not
subject to political discretion or to be considered a servant or
agent of the Crown while engaged in a criminal investigation.
Public law duties do not typically give rise to a fiduciary
relationship. The criminal process is not the preserve of any
one individual, Aboriginal or otherwise. The fundamental
2) La GRC n’a pas omis de tenir compte des droits ancestraux
et des droits issus de traités des demandeurs pendant son
enquête. Il n’y a aucune mention précise dans le Traité no 4 du
droit des Premières nations à une aide de la GRC ni de preuve
de l’existence d’un tel droit ancestral. En outre, la GRC n’a
aucune obligation fiduciaire envers les Premières nations. En
effet, l’obligation fiduciaire établie à laquelle la Couronne est
soumise envers les Premières nations d’agir dans leur intérêt ne
s’étend pas à la GRC puisque la GRC n’est pas un organe de
la Couronne. Le statut de l’agent de la GRC au cours d’une
enquête criminelle est indépendant du contrôle de l’exécutif, et
l’agent de la GRC n’est pas subordonné au pouvoir politique et
ne doit pas être considéré comme un préposé ou un mandataire
de la Couronne lorsqu’il mène une enquête criminelle. Les
obligations de droit public ne créent normalement aucun
rapport fiduciaire. La procédure criminelle n’est pas le domaine
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
575
consideration in any decision regarding prosecution of criminal
offences is the public interest.
réservé de quiconque, Autochtone ou non. La considération
fondamentale, dans toute décision portant sur la poursuite des
auteurs d’infractions criminelles, est l’intérêt public.
The RCMP investigated the allegations made by the applicants
and provided them with ample opportunity to present their
concerns, allegations and supporting material. There was no
proof of bias against the applicants or even of systemic
discrimination in the treatment of First Nations’ allegations of
unlawful conduct.
La GRC a enquêté sur les allégations des demandeurs et leur
a amplement donné l’occasion d’exposer leurs incertitudes et
de présenter leurs allégations, documents à l’appui. Il n’y avait
aucune preuve de partialité de la GRC envers les demandeurs,
ni même de discrimination systémique dans la manière dont
les accusations de conduite illégale faites par les Premières
nations ont été traitées.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No.
44], s. 7.
Criminal Code, R.S.C., 1985, c. C-46, s. 131 (as am. by
R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 27, s. 17).
Director of Public Prosecutions Act, being Part 3 of the
Federal Accountability Act, S.C. 2006, c. 9.
Federal Accountability Act, S.C. 2006, c. 9, s. 121.
Federal Courts Act, R.S.C., 1985, c. F-7, ss. 1 (as am. by
S.C. 2002, c. 8, s. 14), 2(1) “federal board, commission
or other tribunal” (as am. idem, s. 15), 18.1(4) (as enacted
by S.C. 1990, c. 8, s. 5; 2002, c. 8, s. 27).
Federal Courts Rules, SOR/98-106, rr. 1 (as am. by
SOR/2004-283, s. 2), 81, 317 (as am. by SOR/2002-417,
s. 19), 318.
Indian Act, R.S.C., 1985, c. I-5.
Parliament of Canada Act, R.S.C., 1985, c. P-1, s. 12.
Treaty No. 4 (1874).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 7.
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 131 (mod. par
L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 27, art. 17).
Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9,
art. 121.
Loi sur le directeur des poursuites pénales, qui constitue la
partie 3 de la Loi fédérale sur la responsabilité, L.C.
2006, ch. 9.
Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. (1985), ch. P-1,
art. 12.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1
(mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 2(1) « office fédéral »
(mod., idem, art. 15), 18.1(4) (édicté par L.C. 1990, ch. 8,
art. 5; 2002, ch. 8, art. 27).
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5.
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod.
par DORS/2004-283, art. 2), 81, 317 (mod. par
DORS/2002-417, art. 19), 318.
Traité no 4 (1874).
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Merchant (2000) Ltd. v. Canada (Attorney General)
(2001), 281 N.R. 362; 2001 FCA 301; R. v. Beare; R. v.
Higgins, [1988] 2 S.C.R. 387; (1988), 55 D.L.R. (4th)
481; [1989] 1 W.W.R. 97; 71 Sask. R. 1; 45 C.C.C. (3d)
57; 66 C.R. (3d) 97; 36 C.R.R. 90; 88 N.R. 205; R. v.
Power, [1994] 1 S.C.R. 601; (1994), 117 Nfld. & P.E.I.R.
269; 365 A.P.R. 269; 89 C.C.C. (3d) 1; 29 C.R. (4th) 1; 2
M.V.R. (3d) 161; 165 N.R. 241; Henco Industries Ltd. v.
Haudenosaunee Six Nations Confederacy Council (2006),
82 O.R. (3d) 721; 277 D.L.R. (4th) 274; 31 C.P.C. (6th)
11; 36 C.P.C. (6th) 199 (C.A.); Canada (Deputy
Commissioner, RCMP) v. Canada (Attorney General),
[2008] 1 F.C.R. 752; 2007 FC 564; Guerin et al. v. The
Merchant (2000) Ltd. c. Canada (Procureur général),
2001 CAF 301; R. c. Beare; R. c. Higgins, [1988] 2 R.C.S.
387; R. c. Power, [1994] 1 R.C.S. 601; Henco Industries
Ltd. v. Haudenosaunee Six Nations Confederacy Council
(2006), 82 O.R. (3d) 721; 277 D.L.R. (4th) 274; 31 C.P.C.
(6th) 11; 36 C.P.C. (6th) 199 (C.A.); Canada (Souscommissaire, GRC) c. Canada (Procureur général),
[2008] 1 R.C.F. 752; 2007 CF 564; Guerin et autres c. La
Reine et autre, [1984] 2 R.C.S. 335; Bande indienne
Wewaykum c. Canada, [2002] 4 R.C.S. 245; 2002 CSC 79.
576
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
Queen et al., [1984] 2 S.C.R. 335; (1984), 13 D.L.R. (4th)
321; [1984] 6 W.W.R. 481; 59 B.C.L.R. 301; [1985] 1
C.N.L.R. 120; 20 E.T.R. 6; 55 N.R. 161; 36 R.P.R. 1;
Wewaykum Indian Band v. Canada, [2002] 4 S.C.R. 245;
(2002), 220 D.L.R. (4th) 1; [2003] 1 C.N.L.R. 341; 297
N.R. 1; 2002 SCC 79.
DISTINGUISHED:
DÉCISIONS DIFFÉRENCIÉES :
Merchant (2000) Ltd. v. Canada (Attorney General)
(2001), 281 N.R. 362; 2001 FCA 301; R. v. Beaudry,
[2007] 1 S.C.R. 190; (2007), 276 D.L.R. (4th) 1; 216
C.C.C. (3d) 353; 44 C.R. (6th) 57; 43 M.V.R. (5th) 1; 356
N.R. 323; 2007 SCC 5.
Merchant (2000) Ltd. c. Canada (Procureur général),
2001 CAF 301; R. c. Beaudry, [2007] 1 R.C.S. 190; 2007
CSC 5.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
R. v. Poirier, [1989] M.J. No. 379 (Prov. Ct.) (QL); R. v.
T. (V.), [1992] 1 S.C.R. 749; [1992] 3 W.W.R. 193; (1992),
7 B.C.A.C. 81; 67 B.C.L.R. (2d) 273; 71 C.C.C. (3d) 32;
12 C.R. (4th) 133; 134 N.R. 289; Director of Public
Prosecutions v. Humphrys, [1976] 2 All E.R. 497 (H.L.);
Krieger v. Law Society of Alberta, [2002] 3 S.C.R. 372;
(2002), 312 A.R. 275; 217 D.L.R. (4th) 513; [2003] 1
W.W.R. 193; 7 Alta. L.R. (4th) 1; 43 Admin. L.R. (3d)
167; 168 C.C.C. (3d) 97; 4 C.R. (6th) 255; 293 N.R. 201;
2002 SCC 65; Kostuch v. Alberta (Attorney General)
(1995), 174 A.R. 109; [1996] 1 W.W.R. 292; 33 Alta. L.R.
(3d) 225; 101 C.C.C. (3d) 321; 43 C.R. (4th) 81; 32
C.R.R. (2d) 84 (C.A.); ITO—International Terminal
Operators Ltd. v. Miida Electronics Inc. et al., [1986] 1
S.C.R. 752; (1986), 28 D.L.R. (4th) 641; 34 B.L.R. 251;
68 N.R. 241.
R. v. Poirier, [1989] M.J. no 379 (C.P.) (QL); R. c. T. (V.),
[1992] 1 R.C.S. 749; Director of Public Prosecutions v.
Humphrys, [1976] 2 All E.R. 497 (H.L.); Krieger c. Law
Society of Alberta, [2002] 3 R.C.S. 372; 2002 CSC 65;
Kostuch v. Alberta (Attorney General) (1995), 174 A.R.
109; [1996] 1 W.W.R. 292; 33 Alta. L.R. (3d) 225; 101
C.C.C. (3d) 321; 43 C.R. (4th) 81; 32 C.R.R. (2d) 84
(C.A.); ITO—International Terminal Operators Ltd. c.
Miida Electronics Inc. et autre, [1986] 1 R.C.S. 752.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Lemiecha (Litigation guardian of) v. Canada (Minister of
Employment and Immigration) (1993), 72 F.T.R. 49; 24
Imm. L.R. (2d) 95 (F.C.T.D.); Moktari v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (2001), 200
F.T.R. 25; 12 Imm. L.R. (3d) 268 (F.C.T.D.); Toussaint v.
Canada (Labour Relations Board) (1993), 160 N.R. 396
(F.C.A.); McConnell v. Canada (Human Rights
Commission), 2004 FC 817; affd 2005 FCA 389; Chopra
v. Canada (Treasury Board) (1999), 168 F.T.R. 273
(F.C.T.D.); Canadian Tire Corp. v. Canadian Bicycle
Manufactures Assn. (2006), 346 N.R. 186; 2006 FCA 56;
Bastide v. Canada Post Corp., [2006] 2 F.C.R. 637;
(2005), 281 F.T.R. 286; 2005 FC 1410; Ly v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2003 FC 1184;
Akomah v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (2002), 20 Imm. L.R. (3d) 204; 2002 FCT
99; Canadian Tire Corp. v. P.S. Partsource Inc. (2001),
11 C.P.R. (4th) 386; 267 N.R. 135; 2001 FCA 8; Inhesion
Industrial Co. v. Anglo Canadian Mercantile Co. (2000),
6 C.P.R. (4th) 362 (F.C.T.D.); Mitchell v. M.N.R., [2001]
Lemiecha (Tuteur d’instance) c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1993] A.C.F. no 1333
(1re inst.) (QL); Moktari c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), [2001] A.C.F. no 135 (1re inst.) (QL);
Toussaint c. Canada (Conseil canadien des relations du
travail), [1993] A.C.F. no 616 (C.A.) (QL); McConnell c.
Canada (Commission des droits de la personne), 2004 CF
817; conf. par 2005 CAF 389; Chopra c. Canada (Conseil
du Trésor), [1999] A.C.F. no 835 (1re inst.) (QL); Société
Canadian Tire Ltée c. Canadian Bicycle Manufactures
Assn., 2006 CAF 56; Bastide c. Société canadienne des
postes, [2006] 2 R.C.F. 637; 2005 CF 1410; Ly c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CF
1184; Akomah c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2002 CFPI 99; Société Canadian Tire
Ltée c. P.S. Partsource Inc., 2001 CAF 8; Inhesion
Industrial Co. c. Anglo Canadian Mercantile Co., [2000]
A.C.F. no 491 (1re inst.) (QL); Mitchell c. M.R.N., [2001]
1 R.C.S. 911; 2001 CSC 33; R. c. Van der Peet, [1996] 2
R.C.S. 507; Zhang c. Canada (Procureur général), 2006
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
577
1 S.C.R. 911; (2001), 199 D.L.R. (4th) 385; [2001] 3
C.N.L.R. 122; 83 C.R.R. (2d) 1; [2002] 3 C.T.C. 359; 269
N.R. 207; 5 T.T.R. (2d) 567; 2001 SCC 33; R. v. Van der
Peet, [1996] 2 S.C.R. 507; (1996), 137 D.L.R. (4th) 289;
[1996] 9 W.W.R. 1; 23 B.C.L.R. (3d) 1; 80 B.C.A.C. 81;
109 C.C.C. (3d) 1; [1996] 4 C.N.L.R. 177; 50 C.R. (4th)
1; 200 N.R. 1; 130 W.A.C. 81; Zhang v. Canada (Attorney
General) (2006), 42 Admin. L.R. (4th) 300; 139 C.R.R.
(2d) 137; 288 F.T.R. 115; 2006 FC 276; affd (2007), 61
Admin. L.R. (4th) 99; 155 C.R.R. (2d) 332; 65 Imm. L.R.
(3d) 1; 365 N.R. 277; 2007 FCA 201; Winn v. Canada
(Attorney General) (1994), 28 Admin. L.R. (2d) 254; 84
F.T.R. 115 (F.C.T.D.); O’Malley v. Canada, [1997] F.C.J.
No. 1259 (T.D.) (QL); Stucky v. Canada (Attorney
General) (2004), 267 F.T.R. 203; 2004 FC 1769;
Labrador Métis Nation v. Canada (Attorney General)
(2005), 35 Admin. L.R. (4th) 239; [2005] 4 C.N.L.R. 212;
276 F.T.R. 219; 2005 FC 939; R. v. Theissen, [2002] 8
W.W.R. 558; (2002), 165 Man. R. (2d) 93; 2002 MBQB
149; R. v. Badger, [1996] 1 S.C.R. 771; (1996), 133
D.L.R. (4th) 324; [1996] 4 W.W.R. 457; 181 A.R. 321; 37
Alta. L.R. (3d) 153; 105 C.C.C. (3d) 289; [1996] 2
C.N.L.R. 77; 195 N.R. 1; 116 W.A.C. 321.
CF 276; conf. par 2007 CAF 201; Winn c. Canada
(Procureur général), [1994] A.C.F. no 1280 (1re inst.)
(QL); O’Malley c. Canada, [1997] A.C.F. no 1259
(1re inst.) (QL); Stucky c. Canada (Procureur général),
2004 CF 1769; Nation métisse du Labrador c. Canada
(Procureur général), 2005 CF 939; R. v. Theissen, [2002]
8 W.W.R. 558; (2002), 165 Man. R. (2d) 93; 2002 MBQB
149; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771.
APPLICATION for judicial review of the Royal
Canadian Mounted Police’s decision not to lay trespass
or other charges against the Prairie Farm Rehabilitation
Administration and the Saskatchewan Watershed
Authority in relation to their activities on and affecting
the First Nations’ reserve lands. Application dismissed.
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision de la
Gendarmerie royale du Canada de ne pas déposer
d’accusations, notamment d’intrusion illicite, contre
l’Administration du rétablissement agricole des Prairies
et contre la Saskatchewan Watershed Authority pour les
activités préjudiciables qu’elles mènent sur les terres de
réserve des Premières nations. Demande rejetée.
APPEARANCES:
Mervin C. Phillips for applicants.
Chris J. Bernier for respondents.
SOLICITORS OF RECORD:
ONT COMPARU :
Mervin C. Phillips pour les demandeurs.
Chris J. Bernier pour les défendeurs.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Phillips & Co., Regina, for applicants.
Deputy Attorney General of Canada for respondents.
Phillips & Co., Regina, pour les demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour les
défendeurs.
The following are the reasons for order and order
rendered in English by
Ce qui suit est la version française des motifs de
l’ordonnance et de l’ordonnance rendus par
[1] DE MONTIGNY J.: This is a judicial review of the
Royal Canadian Mounted Police (the RCMP) decision
not to lay trespass or other charges against the Prairie
Farm Rehabilitation Administration (the PFRA) and the
Saskatchewan Watershed Authority (the SWA) in
[1] LE JUGE DE MONTIGNY : Les demandeurs sollicitent
le contrôle judiciaire de la décision de la Gendarmerie
royale du Canada (la GRC) de ne pas déposer
d’accusations, notamment d’intrusion illicite, contre
l’Administration du rétablissement agricole des Prairies
578
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
relation to their activities on, and affecting, the First
Nations’ reserve lands. While the issue of police discretion
has been canvassed time and again by this Court and
other courts of the country, this application squarely
raises for the first time the potential impact of treaty and
Aboriginal rights on that discretion.
(l’ARAP) et contre la Saskatchewan Watershed Authority
(la SWA) pour les activités préjudiciables qu’elles
mènent sur les terres de réserve des Premières nations.
La question du pouvoir discrétionnaire de la police a été
étudiée maintes et maintes fois par la Cour et d’autres
juridictions du pays, mais la présente demande soulève
carrément, et pour la première fois, la question de
l’incidence possible de droits ancestraux ou issus de
traités sur ce pouvoir discrétionnaire.
[2] After having carefully reviewed the extensive
record filed by the applicants and weighed the respective
arguments of both parties, I have come to the conclusion
that this application for judicial review must be dismissed.
The following are my reasons for coming to that decision.
[2] Après examen approfondi du volumineux dossier
déposé par les demandeurs, et après appréciation des
arguments respectifs des deux parties, je suis arrivé à la
conclusion que la présente demande de contrôle judiciaire
doit être rejetée. Les motifs que j’ai d’arriver à cette
conclusion sont exposés ci-après.
FACTS
LES FAITS
[3] The Piapot, Chacachas and Kakisiwew bands were
Treaty No. 4 [1874] signatory First Nations. Pursuant to
that Treaty, a survey of lands to be held back for all three
of these First Nations was conducted, and reserves were
created in the 1880s for the three First Nations occupying
frontage on both sides of the Qu’Appelle Valley, in the
southern part of Saskatchewan.
[3] Les bandes de Piapot, de Chacachas et de Kakisiwew
comptaient parmi les Premières nations signataires du
Traité n° 4 [1874]. Conformément à ce traité, un arpentage
des terres devant être retenues pour ces trois Premières
nations eut lieu, et des réserves furent constituées durant
la décennie 1880 pour les trois Premières nations, réserves
qui occupaient une étendue riveraine sur les deux versants
de la vallée Qu’Appelle, dans la région sud de la
Saskatchewan.
[4] The PFRA was developed as a result of the severe
drought that plagued the Prairie provinces during the
1930s. It is a branch of Agriculture and Agri-Food Canada
and its programs focus on ensuring the sustainable use of
the Prairie’s soil and water resources. The SWA was
established by the Saskatchewan government in 2002 to
assist in provincial water management. As a result, the
SWA is responsible for the allocation of ground and
surface water inventory and the administration and
control of all provincial water infrastructures.
[4] L’ARAP a été établie à la suite de la grave
sécheresse dont avaient souffert les provinces des Prairies
durant la décennie 1930. Il s’agit d’une direction générale
d’Agriculture et Agroalimentaire Canada, dont les
programmes ont pour objet d’assurer l’utilisation durable
des sols et des ressources en eau des Prairies. La SWA a
été établie par le gouvernement de la Saskatchewan en
2002 pour faciliter la gestion provinciale des eaux. Il
incombe donc à la SWA de répartir les réserves d’eaux
souterraines et d’eaux de surface et de gérer toutes les
infrastructures hydrauliques de la province.
[5] In the 1940s, the PFRA built dams and water control
structures in the southern Saskatchewan Qu’Appelle
Valley. While the respondents concede that there was
increased water encroachment onto a number of reserve
lands as a result of these structures, there is much
disagreement on the extent of these damages, on the
[5] Durant la décennie 1940, l’ARAP a construit des
barrages et des structures de régularisation des eaux dans
la vallée Qu’Appelle, au sud de la Saskatchewan. Les
défendeurs admettent que ces structures ont accru
l’empiétement des eaux sur plusieurs terres de réserve,
mais il y a un profond désaccord sur l’étendue de ce
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
579
consultation that took place with the First Nations before
these structures were constructed, on the compensation
agreed on and paid, on the contamination and pollution
of the Qu’Appelle River that would have occurred
because of the flooding, on the alleged admission of
unlawful conduct by the Crown and on the negotiations
that took place to secure First Nations’ consent for the
flooding of their lands, on the actual trespass by
individual members of PFRA and on the question as to
whether water is still encroaching on reserve land and
whether this encroachment constitutes a trespass under the
band by-laws, Criminal Code [R.S.C., 1985, c. C-46] or
common law.
préjudice, sur les consultations qui ont été menées avec
les Premières nations avant la construction de telles
structures, sur l’indemnité convenue et payée, sur la
contamination et la pollution de la rivière Qu’Appelle
par suite de la submersion, sur la présumée admission,
par la Couronne, d’une conduite illégale et sur les
négociations qui ont eu lieu pour obtenir le consentement
des Premières nations à l’inondation de leurs terres, sur
l’intrusion effective de membres de l’ARAP et sur la
question de savoir si les eaux empiètent encore sur les
terres de réserve et si cet empiétement constitue une
intrusion illégale selon les règlements administratifs des
bandes, selon le Code criminel [L.R.C. (1985), ch. C-46]
ou selon la common law.
[6] These issues are addressed at length in the two
affidavits filed in support of the application for judicial
review, one by Mr. Ross Allary, a councillor of the
Ochapowace First Nation, and the other by Mr. William
Lavallee, a councillor of the Piapot First Nation, both of
whom have been involved as representatives of their
Nations on the Qu’Appelle Valley Indian Development
Authority (QVIDA). Both affidavits are dated May 17,
2006 and are identical in every respect except where the
affiants make reference to their respective bands. These
affidavits are supported by a massive amount of exhibits,
which make up most of the eight volumes of the
applicants’ motion record.
[6] Ces points sont examinés en détail dans les deux
affidavits déposés au soutien de la demande de contrôle
judiciaire, l’un par M. Ross Allary, un conseiller de la
Première nation d’Ochapowace, et l’autre par M. William
Lavallee, un conseiller de la Première nation de Piapot.
M. Allary et M. Lavallee ont tous deux été représentants
de leurs nations au sein de la Qu’Appelle Valley Indian
Development Authority (la QVIDA). Les deux affidavits,
qui portent la date du 17 mai 2006, sont identiques à tous
égards, si ce n’est que leurs auteurs font référence à leurs
bandes respectives. Ces affidavits sont étayés par un
nombre considérable de pièces, qui composent la majeure
partie des huit volumes du dossier de requête des
demandeurs.
[7] Counsel for the respondents has strenuously
opposed the admissibility of these affidavits and exhibits
on several grounds. Indeed, it appears that this issue was
raised by the respondents during a case management call,
but Mr. Justice Hugessen quite properly ruled that
questions regarding the admissibility of affidavit evidence
should be raised at the hearing of the judicial review
application.
[7] L’avocat des défendeurs s’est vigoureusement
opposé à la recevabilité de ces affidavits et pièces, en
invoquant plusieurs moyens. Il semble d’ailleurs que ce
point a été soulevé par les défendeurs au cours d’une
conférence téléphonique tenue dans le cadre de la gestion
de l’instance, mais le juge Hugessen a estimé, très
justement, que les questions touchant la recevabilité de
preuves par affidavit devraient être soulevées au cours
de l’audition de la demande de contrôle judiciaire.
[8] Before going any further with the recital of the
facts, I must pause and assess this preliminary objection
of the respondents as it will obviously be of some bearing
on the background information that can be taken into
consideration in ruling on this application for judicial
review.
[8] Avant d’aller plus loin dans l’exposé des faits, je
m’arrêterai un instant pour évaluer cette objection
préliminaire des défendeurs car elle aura évidemment un
certain rapport avec l’information générale que la Cour
pourrait prendre en compte au moment de statuer sur la
présente demande de contrôle judiciaire.
580
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[9] I agree with counsel for the respondents that much
of the material included in the applicants’ supporting
affidavits cannot be considered by this Court and must be
excluded as there is no evidence that they were before
the decision maker at the time when the decision was
made. It is trite law that in a judicial review application,
the only material that should be considered is the
material that was before the decision maker: see, for
example, Lemiecha (Litigation guardian of) v. Canada
(Minister of Employment and Immigration) (1993), 72
F.T.R. 49 (F.C.T.D.), at paragraph 4; Moktari v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (2001), 200
F.T.R. 25 (F.C.T.D.), at paragraph 34; Toussaint v.
Canada (Labour Relations Board) (1993), 160 N.R. 396
(F.C.A.), at paragraph 5. The only exceptions to this rule
have been made in instances where the evidence was
introduced to support an argument going to procedural
fairness or jurisdiction (as in McConnell v. Canada
(Human Rights Commission), 2004 FC 817, at paragraph
68, upheld at 2005 FCA 389), or where the material is
considered general background information that would
assist the Court (see, for ex., Chopra v. Canada
(Treasury Board) (1999), 168 F.T.R. 273 (F.C.T.D.)
(Chopra), at paragraph 9).
[9] Je suis d’accord avec l’avocat des défendeurs que
nombre des documents annexés aux affidavits déposés à
l’appui par les demandeurs ne peuvent pas être examinés
par la Cour et doivent être exclus car il n’est pas établi
que le décideur en était saisi à l’époque où la décision a
été prise. Il est bien établi en droit que, dans une demande
de contrôle judiciaire, les seules pièces qui doivent être
considérées sont celles que le décideur avait devant lui :
voir, par exemple, Lemiecha (Tuteur d’instance) c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1993] A.C.F. no 1333 (1re inst.) (QL), au paragraphe 4;
Moktari c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2001] A.C.F. no 135 (1re inst.) (QL), au
paragraphe 34; Toussaint c. Canada (Conseil canadien
des relations du travail), [1993] A.C.F. no 616 (C.A.)
(QL), au paragraphe 5. Les seuls cas où cette règle souffre
une exception sont les suivants : lorsque la preuve nouvelle
est produite au soutien d’un argument intéressant l’équité
procédurale ou la compétence (jugement McConnell c.
Canada (Commission des droits de la personne), 2004
CF 817, au paragraphe 68, confirmé par 2005 CAF 389),
et lorsque les pièces nouvellement soumises sont considérées comme des renseignements généraux susceptibles
d’aider la Cour (voir, par exemple, Chopra c. Canada
(Conseil du Trésor), [1999] A.C.F. no 835 (1re inst.) (QL)
(Chopra), au paragraphe 9).
[10] The rationale for that rule is well known. To allow
additional material to be introduced at judicial review
that was not before the decision maker would in effect
transform the judicial review hearing into a trial de novo.
The purpose of a judicial review application is not to
determine whether the decision of a tribunal was correct
in absolute terms but rather to determine whether its
decision was correct on the basis of the record before it:
Chopra, at paragraph 5; Canadian Tire Corp. v. Canadian
Bicycle Manufacturers Assn. (2006), 346 N.R. 186 (F.C.A.),
at paragraph 13.
[10] La raison d’être de cette règle est bien connue.
Autoriser, dans une procédure de contrôle judiciaire, le
dépôt de pièces additionnelles dont le décideur n’a pas
été saisi aurait pour effet de transformer cette procédure
et d’en faire une instance totalement nouvelle. L’objet
d’une procédure de contrôle judiciaire n’est pas de dire
si la décision d’un tribunal administratif est conforme
au droit en termes absolus, mais plutôt de dire si elle
est conforme d’après le dossier dont il a été saisi :
Chopra, au paragraphe 5; Société Canadian Tire Ltée c.
Canadian Bicycle Manufacturers Assn., 2006 CAF 56,
au paragraphe 13.
[11] The applicants contended that they have provided
the information they “believe” was within the knowledge
of the RCMP when the decision not to lay charges was
made, and that it is up to the respondents to prove the
information in question was not taken into account by
the RCMP when it made its decision. In the absence of
any information in affidavit form from the RCMP to the
[11] Les demandeurs ont prétendu avoir produit les
renseignements dont ils « croyaient » que la GRC avait
connaissance lorsqu’elle a pris la décision de ne pas
déposer d’accusations, et ils ajoutent que c’est aux
défendeurs de prouver que la GRC n’a pas tenu compte
des renseignements en cause quand elle a pris sa décision.
Vu l’absence de toute information sous forme d’affidavit
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
581
effect that they did not have the information filed, and in
light of the many meetings that took place between the
RCMP and the applicants where the information contained
in the affidavits were discussed, it is the applicants’
submission that the material appended to the affidavits
was available to the RCMP.
de la GRC attestant qu’elle ne disposait pas des
renseignements produits, et compte tenu des nombreuses
rencontres qui ont eu lieu entre la GRC et les demandeurs,
au cours desquelles les renseignements figurant dans les
affidavits avaient été examinés, les demandeurs disent
que les pièces annexées aux affidavits étaient à la
disposition de la GRC.
[12] The applicants’ thesis, which for all intents and
purposes places the onus on the respondents to prove that
the disputed information was not taken into account by
the RCMP when it made its decision, quite simply does
not hold water. The onus clearly falls on the applicants
to provide admissible evidence to prove the federal
board, commission or other tribunal acted in a manner
amounting to an established ground for review under
subsection 18.1(4) [as enacted by S.C. 1990, c. 8, s. 5;
2002, c. 8, s. 27] of the Federal Courts Act, R.S.C., 1985,
c. F-7 [s. 1 (as am. idem, s. 14)] (the Act). Unless an
affiant clearly states that such and such document was
communicated to the decision maker, this Court cannot
speculate as to what was before the board or tribunal
when it came to its decision. Applicants’ counsel cannot,
through oral submissions, assert beyond what is in the
affidavits that all the documents were provided to the
RCMP. Counsel cannot provide evidence that is not
before the Court nor speculate beyond what is attested to
in the affidavits.
[12] La thèse des demandeurs, qui à toutes fins utiles
fait reposer sur les défendeurs la charge de prouver que
la GRC n’a pas tenu compte des renseignements contestés
quand elle a pris sa décision, est tout simplement
insoutenable. C’est manifestement aux demandeurs qu’il
appartient de produire une preuve recevable montrant
que l’office fédéral a agi d’une manière qui fait naître un
motif officiel de contrôle en application du paragraphe
18.1(4) [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8,
art. 27] de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985),
ch. F-7 [art. 1 (mod., idem, art. 14)] (la Loi). Si l’auteur
d’un affidavit ne dit pas clairement que tel ou tel document
a été communiqué au décideur, il est impossible à la
Cour de dire quelles pièces l’office fédéral était saisi
quand il est arrivé à sa décision. L’avocat des demandeurs
ne saurait, par des arguments exposés oralement, affirmer,
au-delà de ce que contiennent les affidavits, que tous les
documents étaient à la disposition de la GRC. Il ne peut
produire une preuve qui va au-delà de ce que la Cour a
devant elle, ni conjecturer quelque chose qui va au-delà
de ce que disent les affidavits.
[13] On the basis of these principles, I am satisfied that
the following information was before the decision maker.
First of all, both affiants testify at paragraph 108 of their
respective affidavits that the QVIDA First Nations and
their legal counsel met with representatives of the RCMP
and provided the RCMP representatives with an
information package regarding the basis for requesting
an RCMP investigation and the underlying charges. This
information package is appended to the affidavits at
Exhibit “CU2” and is therefore clearly part of the record.
[13] Fort de ces principes, je suis d’avis que le décideur
était saisi des renseignements suivants. D’abord, MM.
Allary et Lavallee affirment, au paragraphe 108 de leurs
affidavits respectifs, que les Premières nations représentées
au sein de la QVIDA, ainsi que leurs avocats, ont rencontré
des représentants de la GRC et leur ont remis une trousse
de renseignements mentionnant les raisons qu’elles
avaient de demander une enquête de la GRC et le dépôt
d’accusations. Cette trousse de renseignements est annexée
aux affidavits sous la cote « CU2 » et elle fait donc
manifestement partie du dossier.
[14] Similarly, the affiants also make reference to a
number of correspondence exchanges between the
RCMP and their legal counsel and discuss a number of
meetings between the applicants and the RCMP. These
references are made at paragraphs 61, 83, 103, 104 and
[14] MM. Allary et Lavallee font aussi référence à
plusieurs pièces de correspondance échangées entre la
GRC et leurs avocats et font état de la tenue de plusieurs
rencontres entre les demandeurs et la GRC. Ces mentions
figurent aux paragraphes 61, 83, 103, 104 et 106 à 112 de
582
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
106 to 112 of their respective affidavits. The information
contained in those paragraphs as well as the exhibited
copies of the correspondence, meeting minutes and
meeting attendance sheets are equally part of the record,
as they could arguably have been before, or at least
within the knowledge of, the decision maker.
leurs affidavits respectifs. Les renseignements figurant dans
ces paragraphes, de même que les pièces de correspondance
annexées aux affidavits, les procès-verbaux des réunions et
les feuilles de présence auxdites réunions, font également
partie du dossier, car le décideur a fort bien pu en être
saisi, ou à tout le moins en avoir connaissance.
[15] Finally, the affiants indicate at paragraphs 83 and
104 of their affidavits that the RCMP was provided with
a copy of the report authored by EBA Engineering
Consultants Ltd., which reviewed the historical water
quality of the Qu’Appelle River Basin. Accordingly, this
report would have been before the decision maker.
[15] Finalement, MM. Allary et Lavallee écrivent, aux
paragraphes 83 et 104 de leurs affidavits, que la GRC
avait reçu copie du rapport rédigé par la société EBA
Engineering Consultants Ltd., où elle passait en revue
l’historique de la qualité de l’eau du bassin de la rivière
Qu’Appelle. Par conséquent, le décideur était probablement
en possession de ce rapport.
[16] The respondents are also prepared to accept,
rightly so in my view, that paragraphs 1 to 5 of the
affidavits should also be accepted to the extent that they
lend background information in relation to the applicants’
claims of Aboriginal and/or treaty rights in relation to
the RCMP. In the same vein, they also recognize that
paragraphs 112 and 113 of the affidavits are admissible
with respect to the issue of procedural fairness as they
relate to the previous involvement of a Department of
Justice counsel.
[16] Les défendeurs sont également disposés à admettre,
à juste titre selon moi, que les paragraphes 1 à 5 des
affidavits devraient aussi être acceptés dans la mesure où
ils renferment des renseignements généraux se rapportant
aux revendications de droits ancestraux ou issus de traités
qui sont avancées au regard du pouvoir discrétionnaire de
la GRC. Dans le même esprit, ils reconnaissent aussi que
les paragraphes 112 et 113 des affidavits sont recevables
au regard de la question de l’équité procédurale puisqu’ils
se rapportent à la participation antérieure d’un avocat du
ministère de la Justice.
[17] Of course, it is worth emphasizing that this whole
debate on the admissibility of the affidavits and of the
material appended could have been avoided had there
been a request pursuant to rule 317 [as am. by
SOR/2002-417, s. 19] of the Federal Courts Rules,
SOR/98-106 [r. 1 (as am. by SOR/2004-283, s. 2)] (the
Rules) to obtain the material relevant to the application
that was in the possession of the decision maker. This
rule was enacted precisely to obviate the difficulties of
determining what was before the administrative
authority at the time it reached its decision.
[17] Naturellement, il vaut la peine de souligner que
tout ce débat sur la recevabilité des affidavits et des
pièces y annexées aurait pu être évité si une requête avait
été déposée en application de la règle 317 [mod. par
DORS/2002-417, art. 19] des Règles des Cours fédérales,
DORS/98-106 [règle 1 (mod. par DORS/2004-283, art.
2)] (les Règles) en vue d’obtenir les pièces intéressant la
demande qui étaient en la possession du décideur. La
règle 317 a précisément pour objet de parer à la difficulté
de savoir ce dont l’instance administrative était saisie
lorsqu’elle est arrivée à sa décision.
[18] Counsel for the applicants tried to suggest that he
could only have requested material he did not already
have. On that reading of the rule, an applicant will bring
forward the information in his or her hands and would be
prevented from asking the tribunal to provide
information that the applicant already has.
[18] L’avocat des demandeurs a tenté de prétendre qu’il
n’aurait pu demander que les pièces qu’il n’avait pas déjà.
Selon la lecture qu’il fait de cette règle, un demandeur
produira les renseignements qu’il a entre les mains et
n’aurait pas le loisir de prier le tribunal administratif de
transmettre les renseignements que le demandeur détient
déjà.
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
583
[19] Such a construction of rule 317 would subvert, in
my humble opinion, the very purpose of that rule. The
requirement to produce under rules 317 and 318 is
intended to ensure that the record that was before the
tribunal when it made its decision or order is before the
Court on judicial review. Obviously, a party should not
request material that is already in its possession. That
being said, the prudent course of action would be to
request from a tribunal or other decision maker the
relevant material that is in its possession if there is any
prospect of a debate as to what was before the tribunal
when it made its decision. Bearing in mind that the
applicant has the burden of establishing, by affidavit or
otherwise, what was before the decision maker, the
failure to make a request under rule 317 can only work
to the applicant’s disadvantage. The Federal Court of
Appeal decision in Merchant (2000) Ltd. v. Canada
(Attorney General) (2001), 281 N.R. 362 stands for that
proposition. While the facts were somewhat different in
that the applicant was contending there was no material
before the Minister reasonably capable of supporting his
conclusion, it does not detract but indeed reiterates that
it falls upon the applicant to show what information was
before the decision maker. Writing for a unanimous Court,
Justice Sexton said (at paragraph 10 of his reasons):
[19] Une telle interprétation de la règle 317 bouleverserait
à mon humble avis l’objet même de cette règle. L’obligation
de transmission dont parlent les règles 317 et 318 vise à
faire en sorte que le dossier dont le tribunal administratif
était saisi lorsqu’il a rendu sa décision ou son ordonnance
soit soumis à la Cour après qu’elle est saisie d’une
procédure de contrôle judiciaire. Naturellement, une partie
ne demandera pas la communication des pièces qu’elle
a déjà en sa possession. Cela dit, la ligne de conduite à
suivre consisterait à prier le tribunal administratif ou un
autre décideur de communiquer les pièces pertinentes qui
sont en sa possession si un débat est à prévoir à propos
de ce dont le tribunal administratif était saisi lorsqu’il a
rendu sa décision. Gardant à l’esprit qu’il appartient au
demandeur d’établir, par affidavit ou autrement, les
pièces que le décideur avait à sa disposition, le fait pour
le demandeur de ne pas présenter une demande de
transmission en application de la règle 317 ne peut être
qu’à son détriment. L’arrêt Merchant (2000) Ltd. c.
Canada (Procureur général), 2001 CAF 301, rendu par
la Cour d’appel fédérale, appuie cette conclusion. Les
circonstances de cette affaire étaient quelque peu
différentes en ce sens que la demanderesse prétendait
que le ministre n’avait eu à sa disposition aucune pièce
propre à étayer sa décision, mais cela n’empêche pas, et
cela confirme même, que c’est au demandeur qu’il
appartient de dire de quels renseignements le décideur
était saisi. Rédigeant l’arrêt unanime de la Cour d’appel,
le juge Sexton s’est exprimé ainsi (au paragraphe 10 de
ses motifs) :
Merchant, as the applicant for judicial review of the Minister’s
decision, had the burden of establishing that the Minister did
not have such evidence when he exercised his discretion to
issue a Requirement. Rule 317 of the Federal Court Rules
permits a party to request material relevant to an application
that is in the possession of a tribunal whose order is the subject
matter of an application. Merchant neither asked for this
material nor invoked the provisions of Rule 317. Therefore, no
serious complaint can be made by Merchant that the basis of
the Minister’s decision is not before this Court. Because the
basis of the Minister’s decision is not before this Court,
Merchant is unable to show that the discretion was improperly
exercised.
Il incombait à Merchant, en sa qualité de demanderesse aux
fins du contrôle judiciaire de la décision du ministre, d’établir
que ce dernier ne disposait pas de pareil élément de preuve
lorsqu’il a exercé son pouvoir discrétionnaire en vue de
délivrer une demande péremptoire. L’article 317 des Règles de
la Cour fédérale autorise une partie à demander que des
documents ou éléments matériels pertinents à la demande qui
sont en la possession de l’office fédéral dont l’ordonnance fait
l’objet d’une demande lui soient transmis. Merchant n’a pas
demandé ces éléments et n’a pas non plus invoqué les
dispositions de l’article 317 des Règles. Par conséquent,
Merchant ne saurait sérieusement contester que la Cour ne
dispose pas du fondement de la décision du ministre. Puisque
le fondement de la décision du ministre n’est pas mis à la
disposition de la Cour, Merchant ne peut pas démontrer que le
pouvoir discrétionnaire a été exercé d’une façon non
appropriée.
584
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[20] The respondents also raise a second objection to the
admissibility of the affidavits submitted by the applicants.
They contend that they are replete with statements made on
information and belief, with hearsay and with opinions
not based on personal knowledge. This, in their view, is
contrary to rule 81 of the Rules, which sets out that
affidavits shall be confined to facts within the personal
knowledge of the deponent.
[20] Les défendeurs font aussi une deuxième objection
à la recevabilité des affidavits produits par les demandeurs.
Ils disent que les affidavits abondent en affirmations
tenues pour véridiques sur la foi de renseignements,
abondant également en dépositions sur la foi d’autrui et
en opinions non fondées sur une connaissance personnelle.
Cela, d’après eux, est contraire à la règle 81 des Règles,
qui dispose que les affidavits se limitent aux faits dont le
déclarant a une connaissance personnelle.
[21] It is well established that on a judicial review
application, an affidavit must be limited to a statement of
facts. It must not contain opinions, points of view or
arguments by the affiant. The principle, which has its
source in the common-law rule of hearsay, can be
explained by the fact that it must be possible to crossexamine the affiant. Its expression can now be found in
rule 81: Bastide v. Canada Post Corp., [2006] 2 F.C.R.
637 (F.C.); Ly v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration), 2003 FC 1184; Akomah v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration) (2002), 20 Imm. L.R.
(3d) 204 (F.C.T.D.); Canadian Tire Corp. v. P.S. Partsource
Inc. (2001), 11 C.P.R. (4th) 386 (F.C.A.).
[21] Il est bien établi que, dans une procédure de
contrôle judiciaire, tout affidavit doit se limiter à exposer
les faits. Il ne doit pas comprendre les opinions, points de
vue ou arguments du déclarant. Le principe, qui trouve
sa source dans la règle du ouï-dire, une règle de common
law, peut s’expliquer par le fait qu’il doit être possible de
contre-interroger le déclarant. Son expression figure
aujourd’hui dans la règle 81 : Bastide c. Société canadienne
des postes, [2006] 2 R.C.F. 637 (C.F.); Ly c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003
CF 1184; Akomah c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), 2002 CFPI 99; Société Canadian
Tire Ltée c. P.S. Partsource Inc., 2001 CAF 8.
[22] When looking carefully at the affidavits filed by
the applicants, it is true that a lot of their content is based
on hearsay and information the affiants could not have
personal knowledge of. But in all fairness, this is also
true of Mr. Woodvine’s affidavit, submitted by the
respondents. Mr. Woodvine, a senior hydrologist with
the PFRA, does not say what the basis of his ability to
swear the affidavit is, attests to a number of things he
could not have had personal knowledge of, and recognizes
explicitly in several places that his knowledge is based
on information and belief. While I am not prepared to
exclude all of that evidence, if only because much of the
information provided is of a factual nature, its secondhand nature does nevertheless cast a shadow on its
weight.
[22] Si l’on examine attentivement les affidavits déposés
par les demandeurs, il est vrai que leur contenu procède
largement de dépositions reposant sur la foi d’autrui et de
renseignements dont les déclarants ne pouvaient avoir
une connaissance personnelle. Mais, en toute justice,
cela est vrai également de l’affidavit de M. Woodvine,
produit par les défendeurs. M. Woodvine, hydrologiste
principal auprès de l’ARAP, ne dit pas quel est le
fondement de sa capacité légale de produire l’affidavit,
il certifie plusieurs choses dont il ne pouvait pas avoir
une connaissance personnelle, et il reconnaît explicitement
à plusieurs endroits que sa connaissance s’appuie sur des
faits tenus pour véridiques sur la foi de renseignements.
Je ne suis pas disposé à exclure l’ensemble de cette
preuve, ne serait-ce que parce que les renseignements
fournis sont largement de caractère factuel, mais il n’en
demeure pas moins qu’il s’agit d’une preuve de seconde
main et que cela réduit son utilité.
[23] Equally problematic is the fact that most of the
documents submitted by the applicants as exhibits to
their affidavits are provided without any explanation as
to where these documents were obtained, the authority or
[23] Tout aussi problématique est le fait que la plupart
des documents produits par les demandeurs en tant que
pièces annexées à leurs affidavits sont produits sans que
soient indiqués leur source, le pouvoir ou la fonction des
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
585
roles of the individuals who have authored or received
them or the basis upon which the applicants are relying
upon the information in those documents. It is commonly
accepted that a document is not rendered relevant or
admissible simply because it is attached to an affidavit.
The affidavit evidence must prove the document before it
can be admitted or alternatively submit it on information
and belief with the source of that document or the person
whom the document was received being established in
the affidavit: Inhesion Industrial Co. v. Anglo Canadian
Mercantile Co. (2000), 6 C.P.R. (4th) 362 (F.C.T.D.). I
am mindful of the fact that courts must adapt the rules of
evidence to take into account the special nature of
Aboriginal claims and the evidentiary difficulties in
proving them, as directed by the Supreme Court of
Canada in cases like Mitchell v. M.N.R., [2001] 1 S.C.R.
911 (Mitchell) and R. v. Van der Peet, [1996] 2 S.C.R.
507 (Van der Peet). But this does not mandate the
blanket admissibility of such evidence, especially when
it does not relate to ancestral practices in the context of
a land claim.
personnes qui les ont rédigés ou reçus, ni le fondement
autorisant les demandeurs à invoquer les renseignements
figurant dans ces documents. Il est communément admis
qu’un document ne devient pas pertinent ou recevable
simplement parce qu’il est annexé à un affidavit.
L’affidavit doit prouver le document avant que celui-ci
ne puisse être admis, ou subsidiairement le tenir pour
véridique sur la foi de renseignements, avec mention de la
source de ce document, ou de la personne qui l’a reçu :
Inhesion Industrial Co. c. Anglo Canadian Mercantile
Co., [2000] A.C.F. no 491 (1re inst.) (QL). Je n’ignore
pas que les tribunaux doivent adapter les règles de
preuve pour prendre en compte le caractère spécial des
revendications autochtones et les obstacles à surmonter
pour les prouver, ainsi que l’expliquait la Cour suprême
du Canada dans des arrêts tels que Mitchell c. M.R.N.,
[2001] 1 R.C.S. 911 (Mitchell) et R. c. Van der Peet,
[1996] 2 R.C.S. 507 (Van der Peet). Mais cela ne signifie
pas que toutes les preuves de ce genre sont recevables,
surtout lorsqu’elles ne se rapportent pas à des pratiques
ancestrales dans le contexte d’une revendication
territoriale.
[24] Counsel for the applicants and for the respondents
have battled out this admissibility issue with a few more
arguments, but I do not intend to dwell on them any more.
At the end of the day, the critical issue is the relevance
of the evidence submitted by both parties. I agree with
counsel for the respondents that much of the information
contained in the affidavits submitted by the applicants is
not directly germane to the issues before the Court in the
present judicial review application. It relates to reserve
boundaries, frontage, water contamination and damages
resulting from flooding. While this evidence may be put
forward in support of an Aboriginal land dispute claim or
a claim for damages resulting from flooding, it does not
bear much relevance to a judicial review application of
a decision made by the RCMP not to lay charges for
trespass.
[24] L’avocat des demandeurs et celui des défendeurs
ont débattu cette question de la recevabilité en invoquant
quelques arguments supplémentaires, mais je n’entends
pas m’attarder davantage sur le sujet. En définitive, la
question essentielle est l’utilité de la preuve produite par
les deux parties. Je reconnais avec l’avocat des défendeurs
qu’une bonne partie des renseignements figurant dans
les affidavits produits par les demandeurs n’intéresse pas
directement les points soumis à la Cour dans la présente
demande de contrôle judiciaire. Elle concerne les frontières
des réserves, leur étendue riveraine, la contamination
de l’eau et les dommages causés par l’inondation.
Cette preuve pourrait être avancée au soutien d’une
revendication territoriale autochtone ou d’une réclamation
pour dommages résultant d’une inondation, mais elle
n’intéresse guère une procédure de contrôle judiciaire
introduite à l’encontre d’une décision de la GRC de ne
pas déposer d’accusations pour intrusion illicite.
[25] For all of the foregoing reasons, I shall not give
too much weight to the affidavits and the appended
material filed by the applicants, except as they relate to
the issues raised in this application for judicial review. I
stop short of excluding altogether all the information that
[25] Pour tous les motifs qui précèdent, je n’accorderai
guère de poids aux affidavits et aux pièces y annexées
que les demandeurs ont déposés, sauf dans la mesure où
ils intéressent les points soulevés dans la présente
procédure de contrôle judiciaire. Je n’irai pas jusqu’à
586
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
does not relate to the RCMP involvement or to the role
of the Department of Justice counsel, as requested by the
respondents, as I am prepared to accept that the affidavits
do contain some interesting background historical
information. The value of that information is nevertheless
severely restricted and subject to caution for the various
reasons mentioned in the preceding paragraphs.
exclure d’emblée tous les renseignements qui ne
concernent pas le rôle de la GRC ou celui de l’avocat du
ministère de la Justice, comme le voudraient les
défendeurs, car je suis disposé à admettre que les affidavits
renferment effectivement un contexte historique qui n’est
pas sans intérêt. La valeur de ces renseignements est
néanmoins très limitée et sujette à caution, pour les divers
motifs exposés dans les paragraphes qui précèdent.
[26] This parenthesis with respect to the admissibility
of the affidavit evidence being closed, what then is left
in terms of established facts relevant to the issues raised
in this application for judicial review? In June of 1986,
QVIDA submitted a claim asserting that Canada had
breached its lawful obligations under Canada’s Specific
Claims Policy by failing to comply with the provisions
of the Indian Act, R.S.C., 1985, c. I-5 (the Indian Act)
when it allowed PFRA to build control structures along
the rivers and lakes of the Qu’Appelle Valley in the
1940s, which resulted in permanent flooding and
alienation of their lands. In 1992, the Department of
Indian and Northern Affairs Development (the DIAND)
closed that claim due to a lack of activity on the file.
[26] Cette parenthèse relative à la recevabilité de la
preuve par affidavit étant fermée, quels sont donc les
faits établis qui intéressent les points soulevés dans la
présente procédure de contrôle judiciaire? En juin 1986,
la QVIDA déposait une réclamation où elle alléguait que
le Canada avait manqué à ses obligations aux termes de
la politique sur les revendications particulières du Canada,
parce qu’il ne s’était pas conformé aux dispositions de
la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I-5 (la Loi sur
les Indiens), lorsqu’il avait autorisé l’ARAP à construire
des structures de régularisation des eaux le long des
rivières et des lacs de la vallée Qu’Appelle durant la
décennie 1940, structures qui avaient entraîné une
submersion permanente et une aliénation des terres de
réserve. En 1992, le ministère des Affaires indiennes et
du Nord canadien (le MAINC) classait cette réclamation
vu que le dossier était resté en souffrance.
[27] In 1994, QVIDA asked the Indian Claims
Commission (the ICC) to conduct an inquiry into the
wrongful flooding of First Nations lands. As a result of
that inquiry, the ICC found that the use and occupation
of the reserve land for flooding could not be authorized
under the Indian Act and that it had occurred without
band consent. Canada validated the QVIDA flood claim
based on the recommendation of the ICC, and a protocol
accord was signed in August of 2000 to be used for the
flood claim negotiations. But in 2003, negotiations broke
down when the First Nations indicated that they would
no longer allow the operation of the structures without
annual compensation being paid. In the following months,
a number of the First Nations broke away from the
formal negotiation group and continued negotiations on
their own accord. The respondents claim that the structure
located on the Ochapowace First Nation lands has not
operated since that time and that the Piapot First Nation
has no structure that impacts it directly.
[27] En 1994, la QVIDA a demandé à la Commission
des revendications des Indiens (la CRI) d’ouvrir une
enquête sur la submersion injustifiée de terres des
Premières nations. À l’issue de cette enquête, la CRI
affirmait que l’utilisation et l’occupation des terres de
réserve par submersion ne pouvaient pas être autorisées
en vertu de la Loi sur les Indiens et que cela avait été fait
sans le consentement des bandes concernées. Se fondant
sur la recommandation de la CRI, le Canada a entériné
le constat de submersion fait par la QVIDA, et un accord
de protocole fut signé en août 2000. Cet accord devait
servir aux négociations sur le préjudice causé par la
submersion. Mais en 2003, les négociations ont été
rompues lorsque les Premières nations firent savoir
qu’elles n’autoriseraient plus la présence des structures
sans bénéficier d’une indemnité annuelle. Au cours des
mois qui suivirent, plusieurs des Premières nations se
sont retirées du groupe officiel de négociations et ont
poursuivi les négociations chacune de leur côté. Les
défendeurs disent que la structure située sur les terres de
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
587
la Première nation d’Ochapowace n’est pas exploitée
depuis cette époque et que la Première nation de Piapot
n’a aucune structure qui lui porte atteinte directement.
[28] From that point forward, the QVIDA negotiation
group consisted of three bands, two of which are the
applicant First Nations of Piapot and Ochapowace. In
2005, it appears that negotiations resumed with this
QVIDA negotiation group involving INAC, PFRA and
SWA, but have yet to result in a resolution.
[28] À partir de là, le groupe de négociation de la QVIDA
comprenait trois bandes, dont deux sont les Premières
nations demanderesses, c’est-à-dire Piapot et Ochapowace.
Il semble que, en 2005, les négociations ont repris avec le
groupe de négociation de la QVIDA, formé du MAINC,
de l’ARAP et de la SWA, mais qu’elles n’ont pas encore
abouti.
[29] In March and May of 2005, the applicants Piapot
First Nation and Ochapowace First Nation passed band
council by-laws that create offences of trespass for the
interference with the use of reserve land, including the
flooding of land from external sources. The applicants
alleged that the activities of the PFRA and the SWA are in
contravention of these by-laws and of the Criminal Code.
[29] En mars et mai 2005, les demanderesses, c’est-àdire la Première nation de Piapot et la Première nation
d’Ochapowace, ont adopté, par l’entremise de leurs
conseils de bande, des règlements administratifs qui
établissent des infractions d’intrusion illicite, pour l’entrave
à l’utilisation des terres de réserve, y compris l’infraction
de submersion de terres à partir de sources externes. Les
demanderesses affirmaient que les activités de l’ARAP et
de la SWA sont contraires auxdits règlements administratifs,
ainsi qu’au Code criminel.
[30] The RCMP were first involved in the dispute
between QVIDA First Nations and Canada and
Saskatchewan on September 6, 2002, when Supt.
McFadyen met with representatives of QVIDA to hear
about their complaints that PFRA employees attempted
to access the Echo, Crooked and Round Lake structures.
In a letter dated October 15, 2002, Supt. McFadyen
advised QVIDA First Nations that PFRA was not entitled
to enter onto the lands and that PFRA would comply
with the First Nations direction not to trespass.
[30] La GRC est à l’origine intervenue dans le différend
entre les Premières nations membres de la QVIDA,
d’une part, et le Canada et la Saskatchewan, d’autre part,
le 6 septembre 2002, date à laquelle le surintendant
McFadyen a rencontré les représentants de la QVIDA
pour prendre connaissance de leurs plaintes selon
lesquelles des employés de l’ARAP avaient tenté d’accéder
aux structures d’Echo, de Crooked et de Round Lake.
Par lettre datée du 15 octobre 2002, le surintendant
McFadyen informait les Premières nations membres de
la QVIDA que l’ARAP n’avait pas le droit de pénétrer
sur les terres et qu’elle se conformerait à l’ordre des
Premières nations de ne pas y pénétrer.
[31] Following the release of the EBA report in
September, according to which there were significant
problems with the water quality in the Qu’Appelle River
Basin, a copy was provided to the RCMP and they were
requested to confirm that PFRA would continue to not
attempt access to First Nations lands without permission.
On October 1, 2003, Supt. McFadyen confirmed that the
RCMP’s position regarding PFRA’s trespass to First
Nations lands remained the same, that PFRA was not
entitled to enter the lands without consent, and indicated
[31] À la suite de la publication du rapport du cabinet
EBA en septembre, selon lequel la qualité de l’eau du
bassin de la rivière Qu’Appelle était fort douteuse, une
copie du rapport fut remis à la GRC, à qui il fut demandé
de confirmer que l’ARAP continuerait de ne pas chercher
à accéder sans autorisation aux terres des Premières
nations. Le 1er octobre 2003, le surintendant McFadyen
confirmait que la position de la GRC concernant l’intrusion
de l’ARAP sur les terres des Premières nations restait la
même, que l’ARAP n’avait pas le droit de pénétrer sur
588
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
that the role of the RCMP is to prevent or respond to a
breach of the peace between the parties, including
property damage.
les terres sans autorisation, et que le rôle de la GRC était
de prévenir, et de sanctionner, toute violation de la paix
entre les parties, y compris les dommages aux biens.
[32] On March 5 and April 23, 2004, QVIDA First
Nations and their counsel met with the RCMP to discuss
legal mechanisms to stop further alleged trespasses. On
May 6, 2004, Supt. McFadyen recommended a strategy
that the First Nations should follow in case of trespass:
approach the trespassers, request that they leave, and
give them time to vacate. If they return or do not leave,
“charges will then be appropriate, and subject removed”
(Exhibit CU2 of the affidavit of Ross Allary).
[32] Le 5 mars et le 23 avril 2004, les Premières nations
membres de la QVIDA et leurs avocats se sont réunis
avec la GRC pour examiner les mécanismes juridiques
qui permettraient de faire cesser les présumées intrusions.
Le 6 mai 2004, le surintendant McFadyen a recommandé
aux Premières nations la stratégie à suivre en cas
d’intrusion illicite : aller trouver les intrus, leur demander
de s’en aller et leur donner du temps pour quitter les
lieux. S’ils reviennent ou s’ils refusent de s’en aller, « des
accusations seront alors déposées, et les intrus seront
expulsés » (pièce CU2 de l’affidavit de Ross Allary).
[33] In July 2005, the First Nations again met with
representatives of the RCMP and requested an investigation
into certain trespasses and other unlawful activity by
PFRA. An information package was provided for that
meeting to the RCMP, which includes a copy of the bylaws adopted by the First Nations, correspondence between
the DIAND with respect to these by-laws, excerpts of an
unidentified Annotated Indian Act, and various graphs
and statistics relating to water management from the
SWA. It is interesting to note that in the comments
provided by the DIAND to the chiefs and councils with
respect to the by-laws, their inapplicability to actions
which occur outside of the reserve boundaries was
explicitly raised (applicant’s record, Vol. VII, at pages
2443 and 2446).
[33] En juillet 2005, les Premières nations ont à nouveau
rencontré les représentants de la GRC, à qui elles ont
demandé d’enquêter sur certaines intrusions et autres
activités illicites de l’ARAP. Une trousse d’information
a été remise à la GRC pour cette réunion, trousse qui
comprenait un exemplaire des règlements administratifs
adoptés par les Premières nations, la correspondance
échangée entre elles et le MAINC à propos de ces
règlements administratifs, des extraits d’une Loi annotée
sur les Indiens qui n’a pas été identifiée, enfin divers
graphiques et diverses statistiques provenant de la SWA
et se rapportant à la gestion des eaux. Il est intéressant de
souligner que, dans les commentaires adressés par le
MAINC aux chefs et conseils à propos des règlements
administratifs, leur inapplicabilité aux activités menées
en dehors des frontières des réserves fut explicitement
évoquée (dossier des demandeurs, vol. VII, aux pages
2443 et 2446).
[34] The outcome of the investigation requested in July
2005 was discussed in a further meeting that took place
on March 30, 2006. That meeting was attended by
representatives of the RCMP and of the QVIDA.
Following that meeting, Sgt. Ré sent a letter to the First
Nations on April 18, 2006, advising them that, based on
the information provided, the RCMP would not be
proceeding with charges.
[34] Le résultat de l’enquête demandée en juillet 2005
a été débattu au cours d’une autre réunion qui s’est
déroulée le 30 mars 2006. À cette réunion ont assisté des
représentants de la GRC et de la QVIDA. À la suite de
la réunion, le sergent Ré a envoyé, le 18 avril 2006, aux
Premières nations, une lettre les informant que, au vu des
renseignements fournis, la GRC ne déposerait pas
d’accusations.
[35] A follow-up meeting was held the next day between
the First Nations and the RCMP; the trespass investigation
was discussed and the First Nations objected to the
[35] Une réunion complémentaire a eu lieu le lendemain
entre les Premières nations et la GRC; l’enquête sur les
intrusions y a été débattue et les Premières nations se
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
589
decision not to lay charges. A letter dated May 8, 2006
from QVIDA counsel to Sgt. Ré itemized the First
Nations objections to the decision not to lay charges. On
May 17, 2006, Insp. Lerat corresponded with QVIDA
counsel and informed him that, on the basis of Sgt. Ré’s
investigation and advice from Chris Lafleur, Senior
Counsel for the Department of Justice (Prairie Region),
the RCMP had decided not to lay charges for trespass or
other unlawful activity.
sont opposées à la décision de la GRC de ne pas déposer
d’accusations. Une lettre en date du 8 mai 2006, adressée
par l’avocat de la QVIDA au sergent Ré, donnait le détail
des objections des Premières nations à la décision de ne
pas déposer d’accusations. Le 17 mai 2006, l’inspecteur
Lerat écrivait à l’avocat de la QVIDA pour l’informer
que, après enquête du sergent Ré et avis de Chris Lafleur,
conseiller juridique principal au ministère de la Justice
(Région des Prairies), la GRC avait décidé de ne pas
déposer d’accusations pour intrusion ou autre activité
illicite.
THE IMPUGNED DECISION
LA DÉCISION CONTESTÉE
[36] While the decision that is the subject of the present
application for judicial review is, formally speaking, that
of Insp. Lerat which was communicated to counsel for
the applicants on May 17, 2006, it is helpful to reproduce
the previous letter of Sgt. Ré dated April 18, 2006. While
a meeting took place between these two letters, as
explained in the previous paragraph, it nevertheless
provides helpful background into the decision not to lay
charges. Indeed, the shorter letter of May 17 appears to
be merely a confirmation of the previous letter.
[36] La décision qui fait l’objet de la présente demande
de contrôle judiciaire est, strictement parlant, celle de
l’inspecteur Lerat qui fut communiquée à l’avocat des
demandeurs le 17 mai 2006, mais il est utile de reproduire
la lettre antérieure du sergent Ré, datée du 18 avril 2006.
Une réunion a eu lieu entre les dates de ces deux lettres,
comme je l’explique au paragraphe précédent, mais elle
permet néanmoins de mettre en contexte la décision de
la GRC de ne pas déposer d’accusations. La lettre plus
brève du 17 mai semble d’ailleurs confirmer tout
simplement la lettre antérieure.
[37] The letter from Sgt. Ré to Mr. Peigan, negotiator
for the QVIDA, reads as follows:
[37] La lettre adressée par le sergent Ré à M. Peigan,
négociateur agissant pour la QVIDA, est ainsi rédigée :
On April 13th, 2006, Mr. Matthew Peigan attended the Regina
Commercial Crime Section office and provided a statement
to an investigator regarding allegations of trespassing by
representatives from the Prairie Farm Rehabilitation
Administration (PFRA) and Saskatchewan Watershed Authority
(SWA). The evidence obtained from Mr. Peigan on behalf of
QVIDA and other sources have been reviewed in conjunction
with a legal opinion received from the Department of Justice
(Canada).
[TRADUCTION] Le 13 avril 2006, M. Matthew Peigan s’est
présenté aux bureaux de la Section des crimes commerciaux
de Regina et a remis à un enquêteur un document faisant état
d’intrusions commises par des représentants de l’Administration
du rétablissement agricole des Prairies (ARAP) et de la
Saskatchewan Watershed Authority (SWA). Les preuves reçues
de M. Peigan au nom de la QVIDA et d’autres sources ont été
examinées, et un avis juridique a été obtenu du ministère
fédéral de la Justice.
Based on all the information gathered to this date we arrive at
the following conclusions:
Eu égard à l’ensemble des renseignements recueillis jusqu’à
aujourd’hui, nous arrivons aux conclusions suivantes :
1) Piapot First Nation, Sakimay First Nation and Ochapowace
First Nation developed each a set of bylaws which came into
force during the summer of 2005. Letters used as “Notice of
Violation” were sent by the three First Nations to PFRA and
SWA alleging trespass by increase of waters upon the Piapot
FN, Sakimay FN and Ochapowace FN. The Bylaws drafted
by the three First Nations cannot be enforced due to the
following:
1) la Première nation de Piapot, la Première nation de Sakimay
et la Première nation d’Ochapowace ont chacune élaboré un
ensemble de règlements administratifs qui a pris effet au cours
de l’été 2005. Des lettres tenant lieu d’« avis de contravention
» ont été envoyées par les trois Premières nations à l’ARAP et
à la SWA. Ces lettres alléguaient une intrusion prenant la forme
d’un empiétement des eaux sur les terres des Premières nations
concernées. Les règlements administratifs rédigés par les trois
590
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
Premières nations ne peuvent pas être appliqués en raison de ce
qui suit :
• Bylaws passed under Section 81 of the Indian Act are
limited to the geographical confines of the reserve.
• Les règlements administratifs adoptés en vertu de
l’article 81 de la Loi sur les Indiens se limitent aux
frontières géographiques de la réserve.
• The definition of trespass used in the three Bylaws
expands on the common law principle of trespass (one
person’s entering upon another’s land without lawful
justification). To refute the charge, the alleged trespasser
would have to establish a lawful justification for being on
the First Nation (If a civil servant carries out his/her duties
on the First Nation, he/she is there for a lawful purpose
pursuant to federal/provincial authority which supersedes
the Bylaws i.e. Section 9(1) of The Prairie Farm
Rehabilitation Act and Section 6(1) of The Saskatchewan
Water Corporation Act).
• La définition de l’intrusion qui est employée dans les
trois ensembles de règlements administratifs élargit le
principe d’intrusion de common law (c’est-à-dire le
principe selon lequel il y a intrusion lorsqu’une personne
pénètre sur la terre d’une autre sans justification légale).
Pour réfuter l’accusation, le présumé intrus devra établir
une justification légale afin d’expliquer sa présence sur le
territoire de la Première nation. (Si un fonctionnaire
exerce ses fonctions sur le territoire de la Première nation,
alors il s’y trouve licitement conformément à une
disposition législative fédérale ou provinciale, qui
l’emporte sur les règlements administratifs, à savoir le
paragraphe 9(1) de la Loi sur le rétablissement agricole
des Prairies et le paragraphe 6(1) de la Saskatchewan
Water Corporation Act).
• The Bylaws are outside the authority of the Indian Act
because the general principles of common law trespass
contemplate trespass by persons, not by inanimate things
like water.
• Les règlements administratifs dépassent les pouvoirs
conférés par la Loi sur les Indiens parce que les principes
généraux de l’intrusion en common law concernent
l’intrusion par des personnes, non pas par des choses
inanimées telles que l’eau.
2) Consideration was also given to a possible charge of
mischief pursuant to Section 430(1) of the Criminal Code if
someone damaged First Nation’s land by flooding. Again the
aspects of legal justification and colour of right are covered as
an exception in Section 429(2) of the Criminal Code. In view
of the provisions included in The Prairie Farm Rehabilitation
Act and The Saskatchewan Water Corporation Act, a prosecution
under Section 430(1) cannot be pursued.
2) On a également envisagé la possibilité de déposer une
accusation de méfait, infraction prévue par le paragraphe 430(1)
du Code criminel, s’il se trouve que quelqu’un a endommagé
par submersion la terre d’une Première nation. Là encore, il y
a impossibilité de poursuites, en application du paragraphe
429(2) du Code criminel, lorsqu’il y a justification légale ou
apparence de droit. Au vu des dispositions de la Loi sur le
rétablissement agricole des Prairies et de la Saskatchewan Water
Corporation Act, il est impossible d’engager des poursuites en
vertu du paragraphe 430(1) du Code criminel.
Based on the information gathered through our investigation,
the R.C.M.P. cannot proceed with charges in the matter.
Eu égard aux renseignements recueillis à la faveur de notre
enquête, la GRC ne peut pas déposer d’accusations dans cette
affaire.
[38] As for the letter sent by Insp. Lerat to counsel for
the applicants on May 17, 2006, the salient part of it
simply states:
[38] Quant à la lettre envoyée par l’inspecteur Lerat à
l’avocat des demandeurs le 17 mai 2006, sa partie
essentielle renferme simplement ce qui suit :
Sgt. Richard Ré, the investigator in this matter has completed
this investigation and it has been determined that there is
insufficient evidence to proceed with any charges related to
Statutes of Canada, Province of Saskatchewan, or the By-law
Enacted by the three First Nations. The sensitivity of these
matters has not gone unnoticed, therefore consultation has
[TRADUCTION] Le sergent Richard Ré, l’enquêteur dans cette
affaire, a terminé cette enquête, et il est arrivé à la conclusion
que la preuve ne justifie pas le dépôt d’accusations en vertu
des Lois du Canada, des lois de la province de la Saskatchewan
ou des règlements administratifs adoptés par les trois Premières
nations. Le caractère sensible de ces affaires n’est pas passé
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
591
taken place with Mr. Chris LaFleur, Senior Counsel for Dept.
of Justice/Prairie Region in Saskatoon. Mr. LaFleur has also
drawn the same conclusions that there is no validity to pursuing
charges for trespassing under the by-law.
inaperçu, et des consultations ont donc eu lieu avec M. Chris
LaFleur, conseiller juridique principal au ministère de la Justice,
Région des Prairies, à Saskatoon. M. Lafleur est lui aussi arrivé
aux mêmes conclusions, affirmant qu’il n’est pas possible,
selon le règlement administratif, d’engager des poursuites pour
intrusion.
It is the RCMP’s responsibility to investigate any matters
relating to statute offences. This does not preclude you or your
organization from pursuing this matter on a civil basis.
Il appartient à la GRC d’enquêter sur toute affaire portant sur
des infractions aux lois. Cela ne vous empêche pas, vous ou
votre organisation, d’envisager un recours civil.
THE ISSUES
LES QUESTIONS EN LITIGE
[39] This application for judicial review essentially
raises two fundamental issues: (1) Should the exercise
of prosecutorial discretion by the RCMP be the subject
of a judicial review, and if so, what is the appropriate
standard upon which to review its decision not to lay
charges? (2) If the decision of the RCMP is reviewable,
have the applicants provided any evidence to meet the
appropriate standard of review?
[39] Cette demande de contrôle judiciaire soulève
essentiellement deux points fondamentaux : 1) l’exercice,
par la GRC, de son pouvoir discrétionnaire de poursuite
est-il susceptible de contrôle judiciaire et, dans
l’affirmative, quelle est la norme de contrôle à appliquer
dans l’examen de la décision de la GRC de ne pas déposer
d’accusations? 2) Si la décision de la GRC est susceptible
de contrôle, les demandeurs ont-ils apporté une preuve
qui réponde à la norme de contrôle applicable?
ANALYSIS
L’ANALYSE
(1) Is judicial review available to control the exercise of
prosecutorial discretion?
1) L’exercice du pouvoir discrétionnaire de poursuite estil susceptible de contrôle judiciaire?
[40] There is no doubt that police and prosecutorial
discretion is one of the cornerstones of our criminal
justice system, allowing the enforcement of our criminal
laws to adapt to individual circumstances and to the
complexities of real life. This cardinal principle has been
recognized time and again by our courts, and the Supreme
Court of Canada has confirmed that such discretion is
not inconsistent with the principles of fundamental
justice entrenched in section 7 of the Canadian Charter
of Rights and Freedoms [being Part I of the Constitution
Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982, 1982, c. 11
(U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44]]. As Justice
La Forest (speaking for the Court) wrote in R. v. Beare;
R. v. Higgins, [1988] 2 S.C.R. 387, at pages 410-411:
[40] Il ne fait aucun doute que le pouvoir discrétionnaire
de la police et du ministère public d’intenter des poursuites
constitue l’une des pierres angulaires de notre système de
justice criminelle, puisqu’il permet d’adapter l’application
de nos lois pénales aux circonstances individuelles et aux
complexités de la vie réelle. Ce principe fondamental a
été reconnu maintes fois par nos tribunaux, et la Cour
suprême du Canada a confirmé que ce pouvoir
discrétionnaire n’est pas incompatible avec les principes
de justice fondamentale inscrits dans l’article 7 de la
Charte canadienne des droits et libertés [qui constitue
la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44]]. Comme l’écrivait le juge
La Forest (s’exprimant au nom de la Cour suprême) dans
l’arrêt R. c. Beare; R. c. Higgins, [1988] 2 R.C.S. 387,
aux pages 410 et 411 :
The existence of the discretion conferred by the statutory
provisions does not, in my view, offend principles of fundamental
justice. Discretion is an essential feature of the criminal justice
L’existence d’un pouvoir discrétionnaire conféré par ces
dispositions législatives ne porte pas atteinte, à mon avis, aux
principes de justice fondamentale. Le pouvoir discrétionnaire
592
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
system. A system that attempted to eliminate discretion would
be unworkably complex and rigid. Police necessarily exercise
discretion in deciding when to lay charges, to arrest and to
conduct incidental searches, as prosecutors do in deciding
whether or not to withdraw a charge, enter a stay, consent to an
adjournment, proceed by way of indictment or summary
conviction, launch an appeal and so on.
est une caractéristique essentielle de la justice criminelle. Un
système qui tenterait d’éliminer tout pouvoir discrétionnaire
serait trop complexe et rigide pour fonctionner. Les forces
policières exercent nécessairement un pouvoir discrétionnaire
quand elles décident de porter des accusations, de procéder à
une arrestation et aux fouilles et perquisitions qui en découlent,
tout comme la poursuite quand elle décide de retirer une
accusation, de demander une suspension, de consentir à un
ajournement, de procéder par voie d’acte d’accusation plutôt
que par voie de déclaration sommaire de culpabilité, de former
appel, etc.
The Criminal Code provides no guidelines for the exercise
of discretion in any of these areas. The day to day operation of
law enforcement and the criminal justice system nonetheless
depends upon the exercise of that discretion.
Le Code criminel ne donne aucune directive sur l’exercice
du pouvoir discrétionnaire dans aucun de ces cas. L’application
de la loi et le fonctionnement de la justice criminelle n’en
dépendent pas moins, quotidiennement, de l’exercice de ce
pouvoir discrétionnaire.
[41] This discretion permeates the entire criminal
process, from the initial investigation stage through to the
conclusion of the trial, with the result that two persons
having seemingly committed the same offence may well
be treated differently: R. v. Poirier, [1989] M.J. No. 379
(Prov. Ct.) (QL), quoted with approval by L’Heureux-Dubé
J. (for a unanimous Court) in R. v. T. (V.), [1992] 1 S.C.R.
749. Courts have been loath to intervene, except in the
most exceptional circumstances, lest they be perceived to
blur the line between the executive and the judicial
functions.
[41] Ce pouvoir discrétionnaire imprègne la procédure
criminelle tout entière, depuis l’étape initiale de l’enquête
jusqu’à la clôture du procès, le résultat étant que deux
personnes ayant apparemment commis la même infraction
pourraient fort bien être traitées différemment : R. v. Poirier,
[1989] M.J. no 379 (C.P.) (QL), cité avec approbation par
la juge L’Heureux-Dubé (qui rédigeait l’arrêt unanime
de la Cour suprême du Canada) dans l’arrêt R. c. T. (V.),
[1992] 1 R.C.S. 749. Les tribunaux répugnent à intervenir,
sauf dans les circonstances les plus exceptionnelles, de
peur de paraître vouloir brouiller la ligne de démarcation
entre pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire.
[42] There are a number of rationales for not interfering
with prosecutorial discretion, some of a theoretical nature
and some others more practical. As just mentioned,
separation of powers has often been invoked in support
of the view that courts should not meddle with the
administration of criminal law. This concern was most
explicitly stated by Viscount Dilhorne in Director of
Public Prosecutions v. Humphrys, [1976] 2 All E.R. 497
(H.L.), at page 511:
[42] Il y a plusieurs raisons pour les tribunaux de ne pas
s’immiscer dans le pouvoir discrétionnaire de poursuite,
certaines de nature théorique et d’autres de nature plus
pratique. Comme je viens de le mentionner, le principe
de séparation des pouvoirs est souvent invoqué au
soutien de l’idée selon laquelle les tribunaux ne doivent
pas s’ingérer dans l’administration du droit criminel. Ce
point a été très explicitement énoncé par le vicomte
Dilhorne dans l’arrêt Director of Public Prosecutions v.
Humphrys, [1976] 2 All E.R. 497 (H.L.), à la page 511 :
A judge must keep out of the arena. He should not have or
appear to have any responsibility for the institution of a
prosecution. The functions of prosecutors and of judges must
not be blurred. If a judge has power to decline to hear a case
because he does not think it should be brought, then it soon
may be thought that the cases he allows to proceed are cases
brought with his consent or approval.
[TRADUCTION] Un juge doit se tenir en dehors de l’arène.
Il ne devrait prendre aucune part, ni paraître prendre aucune
part, dans la décision d’engager ou non des poursuites. Les
fonctions du ministère public et celles des juges ne doivent pas
être confondues. Si un juge avait le pouvoir de refuser d’instruire
une affaire parce que, d’après lui, elle n’aurait pas dû être
portée devant la justice, alors le public serait vite tenté de croire
que les affaires que le juge accepte d’instruire sont celles qui
ont été portées devant la justice avec son consentement ou son
approbation.
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
593
[43] This rationale, explicitly endorsed by the Supreme
Court of Canada in R. v. T. (V.), at page 761, is supplemented
by other, more practical considerations. As noted by the
Supreme Court, if administrative-law principles were to
be imported into the prosecutorial environment of the
criminal law, judges would be called upon to review an
innumerable number of decisions, including the decision
to charge or not to charge, to prosecute or not to
prosecute, to direct further investigation or not to direct
further investigation or to withdraw or not withdraw a
particular charge, which could in turn lead to the
complete paralysis of the administration of the criminal
law. Since the decision to investigate, to bring charges,
to prosecute, to plea bargain or to appeal hinges upon a
myriad of factors, judicial oversight of those decisions
would also imply the review of masses of documents,
and eventually reveal the Crown’s policies and goals in
the allocation of its resources and its overall enforcement
priorities. Not only would this be at odds with the most
basic premises of our constitutional arrangements, but it
would also lead to a very inefficient administration of
justice. The Supreme Court has dwelt at length on these
various issues in R. v. Power, [1994] 1 S.C.R. 601
(Power). After quoting from her previous decision in R.
v. T. (V.), Justice L’Heureux-Dubé went on to write, at
pages 626-627:
[43] À ce raisonnement, explicitement confirmé par la
Cour suprême du Canada dans l’arrêt R. c. T. (V.), à la
page 761, s’ajoutent d’autres considérations, plus
pratiques celles-là. Comme l’écrivait la Cour suprême, si
les principes du droit administratif devaient être intégrés
dans le contexte propre aux poursuites qui sont engagées
dans le cadre de l’application du droit criminel, les juges
seraient appelés à revoir une foule de décisions, notamment
celle de déposer ou non des accusations, celle d’engager
ou non des poursuites, celle d’ordonner ou non un
complément d’enquête, ou celle de retirer ou non telle
ou telle accusation, ce qui en définitive risquerait de
conduire à la paralysie complète de l’administration de la
justice pénale. Puisque la décision d’enquêter, de déposer
des accusations, d’engager des poursuites, de négocier
un plaidoyer ou d’interjeter appel dépend d’une foule de
facteurs, un droit de regard des tribunaux sur les décisions
de ce genre obligerait également les juges à revoir des
masses de documents, et finalement à révéler les politiques
de la Couronne ainsi que ses objectifs de répartition de
ses ressources et ses priorités générales touchant les
mesures d’exécution. Non seulement cela irait-il à
l’encontre des principes les plus fondamentaux de nos
arrangements constitutionnels, mais cela conduirait
également à une très mauvaise administration de la
justice. La Cour suprême s’est beaucoup attardée sur ces
divers points dans l’arrêt R. c. Power, [1994] 1 R.C.S. 601
(Power). Après avoir cité l’avis qu’elle avait rendu dans
l’arrêt R. c. T. (V.), la juge L’Heureux-Dubé poursuivait
ainsi, aux pages 626 et 627 :
The judicial review of prosecutorial discretion may also
involve disclosure by the Crown of precise details about the
process by which it decides to charge, to prosecute and to take
other actions. Such a procedure could generate masses of
documents to review and could eventually reveal the Crown’s
confidential strategies and preoccupations. For example, the
confidential nature of the charging process serves important
institutional functions, including rehabilitative goals and the
goal of increasing general deterrence. The latter is met only by
preventing the public from knowing which crimes will be
given emphasis in enforcement . . . .
Le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire de la
poursuite peut également entraîner la divulgation par le
ministère public de détails précis sur le processus par lequel il
décide de porter des accusations, d’intenter des poursuites et
de prendre d’autres mesures. Une telle procédure pourrait
engendrer des masses de documents à revoir et risquerait en
fin de compte de révéler les préoccupations et les stratégies
confidentielles du ministère public. Par exemple, la nature
confidentielle du processus d’accusation sert à d’importantes
fonctions institutionnelles, dont les objectifs de réadaptation et
celui de l’accroissement de la dissuasion générale. Ce dernier
ne peut se réaliser que si le public ignore quels crimes feront
l’objet d’une application soutenue de la loi [. . .]
Indeed, confidentiality permits prosecutors to employ flexible
and multifaceted enforcement policies, while disclosure promotes
inflexible and static policies which are not necessarily desirable.
De fait, la confidentialité permet aux poursuivants de recourir
à des politiques d’application flexibles et diversifiées, alors que
la divulgation ouvre la porte à des politiques inflexibles et
statiques, qui ne sont pas nécessairement souhaitables.
594
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
Moreover, should judicial review of prosecutorial discretion
be allowed, courts would also be asked to consider the validity
of various rationales advanced for each and every decision,
involving the analysis of policies, practices and procedure of
the Attorney General. The court would then have to “secondguess” the prosecutor’s judgment in a variety of cases to
determine whether the reasons advanced for the exercise of his
or her judgment are a subterfuge . . . .
En outre, si le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire de
la poursuite était permis, les tribunaux seraient également priés
de considérer la validité des différentes raisons avancées pour
chaque décision, ce qui exigerait l’analyse des politiques, des
pratiques et de la procédure du procureur général. Le tribunal
devrait alors évaluer après coup la décision du ministère public
dans bon nombre d’affaires pour déterminer si les motifs
avancés pour justifier l’exercice de son jugement sont un
subterfuge [. . .]
Such a situation would be conducive to a very inefficient
administration of justice. Furthermore, the Crown cannot
function as a prosecutor before the court while also serving
under its general supervision. The court, in turn, cannot both
supervise the exercise of prosecutorial discretion and act as an
impartial arbitrator of the case presented to it. Judicial review
of prosecutorial discretion, which would enable courts to
evaluate whether or not a prosecutor’s discretion was correctly
exercised, would destroy the very system of justice it was
intended to protect . . . .
Une telle situation rendrait tout à fait inefficace l’administration
de la justice. En outre, le ministère public ne peut fonctionner
à titre de poursuivant devant le tribunal tout en étant également
assujetti à sa surveillance générale. Pour sa part, le tribunal ne
peut à la fois superviser l’exercice du pouvoir discrétionnaire
de la poursuite et agir à titre d’arbitre impartial de l’affaire qui
lui est soumise. Le contrôle judiciaire du pouvoir discrétionnaire
de la poursuite, qui permettrait aux tribunaux de considérer si
oui ou non le pouvoir discrétionnaire du ministère public a été
correctement exercé, détruirait le système de justice même
qu’il est censé protéger [. . .]
[44] This long review of the cases is no doubt more
than sufficient to put to rest any notion that prosecutorial
discretion should be subjected to judicial review like any
other administrative decisions. It is true that the decision
by the police to lay a charge does not come, strictly
speaking, within the core elements of prosecutorial
discretion, as defined by the Supreme Court in Krieger
v. Law Society of Alberta, [2002] 3 S.C.R. 372. In that
case, the Court enumerated the key elements of
prosecutorial discretion as being the discretion whether
to bring the prosecution of a charge laid by police, the
discretion to enter a stay of proceedings in either a
private or public prosecution, the discretion to accept a
guilty plea to a lesser charge, and the discretion to
withdraw from criminal proceedings altogether. The
Court was quick, however, to mention that there are
other discretionary decisions, thought not related to the
office of the Attorney General.
[44] Ce long examen de la jurisprudence est sans aucun
doute plus que suffisant pour que soit écartée l’idée
selon laquelle le pouvoir discrétionnaire de poursuite
devrait être soumis à contrôle judiciaire comme toute
autre décision administrative. Il est vrai que la décision
de la police de déposer des accusations n’entre pas,
à strictement parler, dans les éléments essentiels du
pouvoir discrétionnaire de poursuite, selon la définition
qu’en a donnée la Cour suprême dans l’arrêt Krieger c.
Law Society of Alberta, [2002] 3 R.C.S. 372. Dans cette
affaire, la Cour suprême énumérait ainsi les éléments
essentiels du pouvoir discrétionnaire de poursuite :
le pouvoir discrétionnaire de donner suite ou non
aux accusations déposées par la police, le pouvoir
discrétionnaire d’inscrire un arrêt des procédures dans
une poursuite privée ou une poursuite publique, le
pouvoir discrétionnaire d’accepter un plaidoyer de
culpabilité en réponse à une accusation moindre, et le
pouvoir discrétionnaire d’abandonner purement et
simplement les poursuites. La Cour suprême s’est toutefois
empressée de mentionner qu’il y a d’autres décisions
discrétionnaires, quoique non reliées à la charge de
procureur général.
[45] There is no doubt in my mind that the decision to
lay a charge by a police officer must also be free from
judicial interference, for the exact same reasons that
Crown attorneys must be treated with deference when
exercising their discretion. After all, the laying of a
[45] Il n’y a aucun doute dans mon esprit que la décision
d’un fonctionnaire de police de déposer une accusation
doit également être à l’abri de toute ingérence judiciaire,
pour les mêmes raisons précises qui font que la ligne de
conduite adoptée par un procureur de la Couronne
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
595
charge is but the first step in setting in motion the judicial
process. I find comfort in that view not only in the
Supreme Court decisions already quoted, but also in a
most recent judgment of the Ontario Court of Appeal in
Henco Industries Ltd. v. Haudenosaunee Six Nations
Confederacy Council (2006), 82 O.R. (3d) 721. In that
case, Justice Laskin (for the Court) put on par police and
the Crown when it came time to assess their behaviour,
at paragraph 113:
appelle la plus grande retenue de la part des cours de
justice. Après tout, le dépôt d’accusations n’est que la
première étape de la mise en mouvement du processus
judiciaire. Je suis conforté dans cette manière de voir non
seulement par les arrêts de la Cour suprême déjà cités,
mais également par un arrêt tout récent de la Cour d’appel
de l’Ontario, Henco Industries Ltd. v. Haudenosaunee
Six Nations Confederacy Council (2006), 82 O.R. (3d)
721. Dans cette affaire, le juge Laskin (s’exprimant pour
la Cour d’appel de l’Ontario), considérait sur le même
pied la police et la Couronne lorsque venait le temps
d’évaluer leur comportement, au paragraphe 113 :
Our courts have long recognized that the effectiveness of our
justice system depends on the police’s operational discretion
in investigating and enforcing violations of the law and the
Crown’s discretion in prosecuting these violations. Apart from
instances of flagrant impropriety or civil actions for malicious
prosecution, courts should not interfere with either police or
prosecutorial discretion.
[TRADUCTION] Nos tribunaux reconnaissent depuis longtemps
que l’efficacité de notre système de justice dépend du pouvoir
discrétionnaire de la police d’enquêter sur les manquements à
la loi et d’appliquer la loi, et dépend aussi du pouvoir
discrétionnaire de la Couronne d’engager des poursuites contre
les auteurs de tels manquements. Hormis les cas d’irrégularité
flagrante ou les actions civiles pour poursuites abusives, les
tribunaux ne doivent pas s’immiscer dans l’exercice des
pouvoirs discrétionnaires de police ou de poursuite.
[46] Numerous decisions of this Court have applied the
concept of prosecutorial discretion and, in keeping with
the decisions of the Supreme Court of Canada, have
refused to embark on a judicial review of an exercise of
that discretion. These decisions recognize that courts
should limit rather than extend their supervisory role
over police discretion. This is particularly the case when
the decision sought to be reviewed is purely discretionary
and the statute does not provide any directions or
limitations as to when, how and to what extent that
discretion should be exercised: see, for ex., Zhang v.
Canada (Attorney General); (2006), 42 Admin. L.R. (4th)
300 (F.C.), upheld at (2007), 61 Admin. L.R. (4th) 99
(F.C.A.); Winn v. Canada (Attorney General) (1994), 28
Admin. L.R. (2d) 254 (F.C.T.D.); O’Malley v. Canada,
[1997] F.C.J. No. 1259 (T.D.) (QL); Stucky v. Canada
(Attorney General) (2004), 267 F.T.R. 203 (F.C.);
Labrador Métis Nation v. Canada (Attorney General)
(2005), 35 Admin. L.R. (4th) 239 (F.C.).
[46] Dans de nombreux jugements, la Cour fédérale a
appliqué la notion de pouvoir discrétionnaire de
poursuite et, en accord avec les arrêts de la Cour suprême
du Canada, a refusé d’entreprendre le contrôle judiciaire
de l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire. Ces précédents
reconnaissent que les tribunaux doivent restreindre, et non
élargir, leur rôle de surveillance du pouvoir discrétionnaire
de police. C’est le cas en particulier lorsque la décision
administrative soumise à contrôle judiciaire est purement
discrétionnaire et que la loi ne renferme aucune directive
ou limite quant au mode d’exercice de ce pouvoir
discrétionnaire, qu’il s’agisse du moment où il peut être
exercé, de la manière dont il peut l’être et dans quelle
mesure il peut l’être : voir, par exemple, Zhang c. Canada
(Procureur général), 2006 CF 276, jugement confirmé
par 2007 CAF 201; Winn c. Canada (Procureur général),
[1994] A.C.F. no 1280 (1re inst.) (QL); O’Malley c.
Canada, [1997] A.C.F. n° 1259 (1re inst.) (QL); Stucky c.
Canada (Procureur général), 2004 CF 1769; Nation
métisse du Labrador c. Canada (Procureur général),
2005 CF 939.
[47] It should be clear by now that the discretion
enjoyed by the Crown and the police in the enforcement
of the criminal law is nevertheless not absolute. The
Supreme Court has made it clear, in all those decisions
already referred to, that judges should intervene in cases
[47] On aura déjà constaté que le pouvoir discrétionnaire
exercé par la Couronne et par la police dans la mise en
application du droit criminel n’est toutefois pas absolu.
La Cour suprême a souligné, dans tous les précédents
déjà évoqués, que les juges se doivent d’intervenir dans
596
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
of flagrant impropriety or malicious prosecution. But the
threshold to demonstrate that kind of improper behaviour
will be very high. In leaving open that possibility in
Power, Justice L’Heureux-Dubé made no mystery of the
tall order that awaits those who seek the intervention of
the courts in the following terms (at pages 615-616):
les cas d’irrégularité flagrante ou de poursuites abusives.
Mais le seuil de la preuve exigée pour démontrer
l’existence d’un cas de ce genre sera très élevé. Laissant
ouverte cette possibilité dans l’arrêt Power, la juge
L’Heureux-Dubé ne faisait pas mystère de la tâche
considérable reposant sur les épaules de ceux qui
recherchent dans les cas de ce genre l’intervention des
tribunaux. Elle s’exprimait ainsi, aux pages 615 et 616 :
. . . courts have a residual discretion to remedy an abuse of the
court’s process but only in the “clearest of cases”, which, in my
view, amounts to conduct which shocks the conscience of the
community and is so detrimental to the proper administration
of justice that it warrants judicial intervention.
[. . .] les tribunaux ont un pouvoir discrétionnaire résiduel de
remédier à un abus de la procédure de la cour, mais uniquement
dans les « cas les plus manifestes », ce qui, à mon avis, signifie
un comportement qui choque la conscience de la collectivité
et porte préjudice à l’administration régulière de la justice au
point qu’il justifie une intervention des tribunaux.
To conclude that the situation “is tainted to such a degree”
and that it amounts to one of the “clearest of cases”, as the
abuse of process has been characterized by the jurisprudence,
requires overwhelming evidence that the proceedings under
scrutiny are unfair to the point that they are contrary to the
interests of justice. . . . Where there is conspicuous evidence of
improper motives or of bad faith or of an act so wrong that it
violates the conscience of the community, such that it would
genuinely be unfair and indecent to proceed, then, and only
then, should courts intervene to prevent an abuse of process
which could bring the administration of justice into disrepute.
Cases of this nature will be extremely rare.
Pour conclure que la situation est « à ce point viciée » et qu’elle
constitue l’un des « cas les plus manifestes », tel que l’abus de
procédure a été qualifié par la jurisprudence, il doit y avoir une
preuve accablante que les procédures examinées sont injustes
au point qu’elles sont contraires à l’intérêt de la justice [. . .] Si
la preuve démontre clairement l’existence de motifs illégitimes,
de mauvaise foi ou d’un acte si fautif qu’il viole la conscience
de la collectivité à un point tel qu’il serait vraiment injuste et
indécent de continuer, alors, et alors seulement, les tribunaux
devraient intervenir pour empêcher un abus de procédure
susceptible de déconsidérer l’administration de la justice. Les
cas de cette nature seront toutefois extrêmement rares.
[48] These comments have later been taken up to mean
that something more than patent unreasonableness was
required. In Kostuch v. Alberta (Attorney General) (1995),
174 A.R. 109, the Alberta Court of Appeal ruled that
flagrant impropriety can only be established by proof of
misconduct bordering on corruption, violation of the law,
bias against or for a particular individual or offence. See
also R. v. Thiessen, [2002] 8 W.W.R. 558 (Man. Q.B.).
[48] Ces propos ont plus tard été interprétés comme
s’ils signifiaient qu’il fallait une décision qui soit plus
que manifestement déraisonnable. Dans l’arrêt Kostuch
v. Alberta (Attorney General) (1995), 174 A.R. 109, la
Cour d’appel de l’Alberta a jugé que l’on ne peut établir
une irrégularité flagrante qu’en apportant la preuve d’une
inconduite frisant la corruption, d’une violation de la loi,
d’une partialité contre quelqu’un ou en faveur de
quelqu’un, ou d’une infraction. Voir aussi l’arrêt R. c.
Thiessen, [2002] 8 W.W.R. 558 (B.R. Man.).
[49] Enough has been said of police and prosecutorial
discretion already, and there is no need to belabor the
point any more. Before coming to a conclusion on the
basis of these principles, however, a word must be said
about the recent decision of the Supreme Court in R. v.
Beaudry, [2007] 1 S.C.R. 190. Relying on that decision,
counsel for the applicants forcefully argued at the hearing
that the appropriate test to determine whether police
discretion was properly exercised was twofold, and
required both a subjective and objective analysis.
[49] J’en ai déjà assez dit sur le pouvoir discrétionnaire
de la police ou du ministère public d’intenter des
poursuites, et il ne m’est pas nécessaire de m’attarder
davantage sur le sujet. Avant d’arriver à une conclusion
fondée sur ces principes, cependant, je voudrais dire
quelques mots sur un arrêt récent de la Cour suprême du
Canada, R. c. Beaudry, [2007] 1 R.C.S. 190. Invoquant
cet arrêt, l’avocat des demandeurs a soutenu avec force
à l’audience que le critère à appliquer pour savoir si le
pouvoir discrétionnaire de la police a été validement
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
597
exercé était un critère double qui appelait une analyse à
la fois subjective et objective.
[50] After having carefully considered that decision, I
am of the view that it does not significantly alter the law
governing prosecutorial and police discretion. Quite to
the contrary, the Court reiterated that discretion was
crucial in the administration of criminal justice. In that
case, a police officer was charged with obstructing
justice for deliberately failing to gather the evidence
needed to lay criminal charges against another police
officer. Despite having reasonable grounds to believe
this other police officer had been operating a motor
vehicle while intoxicated, Beaudry decided not to
request a breathalyzer and not to prepare an impaired
driving report, using his discretion to deal with the case
otherwise than through prosecution.
[50] J’ai lu attentivement cet arrêt, et je suis d’avis qu’il
ne modifie pas sensiblement les règles régissant le
pouvoir discrétionnaire de la police ou du ministère
public d’intenter des poursuites. Bien au contraire, la
Cour suprême a réaffirmé que le pouvoir discrétionnaire
était essentiel pour l’administration de la justice pénale.
Il s’agissait d’un fonctionnaire de police qui avait été
accusé d’entrave à la justice pour avoir délibérément
négligé de recueillir les preuves nécessaires au dépôt
d’accusations criminelles contre un autre fonctionnaire
de police. Bien qu’il eût des motifs raisonnables de
croire que cet autre fonctionnaire de police avait été au
volant d’un véhicule automobile alors qu’il était en état
d’ébriété, l’agent Beaudry a décidé de ne pas le soumettre
à l’alcootest et de ne pas dresser contre lui un rapport
pour conduite en état d’ébriété, exerçant ainsi son pouvoir
discrétionnaire de traiter l’affaire autrement que par des
poursuites.
[51] First of all, the facts underlying that decision are
quite different from those with which I am seized in this
application for judicial review. Beaudry was charged
with obstructing justice not because he had not laid
charges against another police officer (which, in any
event, he could not have done in Quebec without the
intervention of a Crown prosecutor), but because he had
failed to collect the evidence necessary for the Crown
prosecutor to exercise his discretion to prosecute or not,
despite the fact that he had reasonable grounds to believe
an offence had been committed. This is quite different
from the situation here, where the RCMP did investigate
and meet with the applicants before deciding not to lay
charges.
[51] En premier lieu, les circonstances à l’origine de
cette décision sont très différentes de celles dont il s’agit
dans la présente demande de contrôle judiciaire. L’agent
Beaudry était accusé d’entrave à la justice non pas parce
qu’il n’avait pas déposé d’accusations contre un autre
fonctionnaire de police (ce que, en tout état de cause, il
n’aurait pu faire au Québec sans l’intervention d’un
procureur de la Couronne), mais parce qu’il n’avait pas
recueilli les preuves nécessaires pour que le procureur
de la Couronne fût en mesure d’exercer son pouvoir
discrétionnaire d’engager ou non des poursuites, alors
qu’il avait des motifs raisonnables de croire qu’une
infraction avait été commise. C’est là une situation très
différente de celle dont il s’agit ici, où la GRC a
effectivement enquêté et a rencontré les demandeurs
avant de décider de ne pas déposer d’accusations.
[52] Secondly, the Court once again explicitly recognized
a police officer’s discretion not to engage the judicial
process, even if he has reasonable grounds to believe an
offence has been committed, or that a more thorough
investigation might produce evidence that could form
the basis of a criminal charge. The only caveat is that
police officers must justify their decisions rationally, that
is, both subjectively and objectively. The discretion will
[52] Deuxièmement, la Cour suprême a encore une fois
explicitement reconnu le pouvoir discrétionnaire d’un
fonctionnaire de police de ne pas enclencher le processus
judiciaire, quand bien même aurait-il des motifs
raisonnables de croire qu’une infraction a été commise
ou quand bien même une enquête plus approfondie
produirait-elle des preuves pouvant constituer la base
d’une accusation criminelle. La seule mise en garde est
598
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
be subjectively justified if it has been exercised honestly
and transparently, and was not based on favouritism, or on
cultural, social or racial stereotypes. As to the objective
assessment, it will be based on a determination of what
a police officer acting reasonably would do in the same
situation.
que les fonctionnaires de police doivent justifier leurs
décisions d’une manière rationnelle, c’est-à-dire à la fois
sur le plan subjectif et sur le plan objectif. La manière
dont le pouvoir discrétionnaire a été exercé sera justifiée
sur le plan subjectif s’il a été exercé honnêtement et
d’une manière transparente et s’il n’était pas fondé sur le
favoritisme ou sur des stéréotypes culturels, sociaux ou
raciaux. Quant à l’évaluation objective, il s’agira de
savoir si un fonctionnaire de police doué de raison aurait
agi de la même manière dans la même situation.
[53] I fail to see how this requirement that decisions be
capable of being justified rationally differs from the
“flagrant impropriety” test. There is certainly no indication
in the decision, which dealt first and foremost with a
prosecution for obstructing justice, suggesting that the
Court intended to lower the bar for judicial intervention
when the exercise of police discretion is called into
question. Indeed, counsel for the applicant himself
submitted that the objective justification requirement
will take into account the same considerations that are
addressed by the flagrant-impropriety test. To be fair, he
also argued that the only way to establish transparency
and honesty, in the context of the subjective justification,
was to provide the reasons for the decision. But there is
no hint that the Court was prepared to go that far, and
the compelling reasons not to go that route have already
been canvassed earlier in these reasons.
[53] J’ai du mal à voir en quoi la règle selon laquelle
une décision doit pouvoir se justifier rationnellement
diffère du critère de l’« irrégularité flagrante ». Cet arrêt,
qui concernait d’abord et avant tout une poursuite pour
entrave à la justice, ne renferme absolument rien qui
laisse penser que la Cour suprême entendait abaisser le
niveau à partir duquel les tribunaux sont fondés à
intervenir lorsque l’exercice du pouvoir discrétionnaire
de la police est mis en doute. L’avocat des demandeurs
a d’ailleurs dit lui-même que l’obligation de justifier
objectivement la décision policière tiendra compte des
mêmes facteurs que ceux dont il s’agit dans le critère de
l’irrégularité flagrante. Rendons-lui cette justice, il a aussi
prétendu que l’unique moyen d’établir la transparence et
l’honnêteté de l’exercice du pouvoir discrétionnaire,
dans le contexte de la justification subjective, était
d’indiquer les motifs de la décision. Mais il n’apparaît
nulle part que la Cour suprême était disposée à aller aussi
loin, et les raisons incontournables qu’elle avait de ne
pas s’engager dans cette voie ont déjà été examinées en
détail plus haut dans les présents motifs.
[54] In light of the foregoing, I am therefore of the
opinion that courts should be extremely reluctant to
review an exercise of police or prosecutorial discretion,
and should only do so in the clearest of cases, where
flagrant impropriety can be demonstrated. In the present
case, I am unable to find such an improper exercise of
discretion in the decision of the RCMP not to lay charges.
But before explaining briefly why the arguments raised
by the applicants have failed to convince me, I need raise
another concern pertaining to the jurisdiction of this
Court to entertain an application for judicial review of
such a decision.
[54] Compte tenu de ce qui précède, je suis donc d’avis
que c’est avec une extrême circonspection que les
tribunaux consentiront à revoir l’exercice du pouvoir
discrétionnaire de la police ou du ministère public
d’intenter des poursuites, et qu’ils n’y consentiront que
dans les cas les plus évidents, lorsque peut être démontrée
une irrégularité flagrante. En l’espèce, il m’est impossible
de discerner dans la décision de la GRC de ne pas
déposer d’accusations l’exercice irrégulier d’un pouvoir
discrétionnaire. Mais, avant d’expliquer brièvement
pourquoi les arguments invoqués par les demandeurs ne
m’ont pas convaincu, je voudrais soulever un autre point
se rapportant au pouvoir de la Cour d’instruire une demande
de contrôle judiciaire à l’encontre d’une telle décision.
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
599
[55] In a decision released May 29, 2007 [Canada
(Deputy Commissioner, RCMP) v. Canada (Attorney
General), [2008] 1 F.C.R. 752 (F.C.)], my colleague
Justice Tremblay-Lamer addressed the issue of the
jurisdiction of this Court to entertain an application for
judicial review in the course of a criminal investigation
by the RCMP. That investigation was conducted to
determine whether the applicant contravened section 131
[as am. by R.S.C., 1985 (1st Supp.), c. 27, s. 17] of the
Criminal Code, and section 12 of the Parliament of
Canada Act, R.S.C., 1985, c. P-1, during her appearance
before the Public Accounts Committee. After having
stressed that the Federal Court has no inherent
jurisdiction, she focused on the first leg of the test set
out in ITO—International Terminal Operators Ltd. v.
Miida Electronics Inc. et al., [1986] 1 S.C.R. 752, at
page 766 to determine whether it has jurisdiction in a
particular instance. As will be remembered, the first
condition to be met is that there must be a statutory grant
of jurisdiction by the federal Parliament. That means, in
that specific case, that the applicant had to establish an
express or implied grant of jurisdiction which authorizes
the Federal Court to quash and declare invalid a criminal
investigation.
[55] Dans un jugement publié le 29 mai 2007 [Canada
(Sous-commissaire, GRC) c. Canada (Procureur général),
[2008] 1 R.C.F. 752 (C.F.)], ma collègue la juge TremblayLamer examinait le pouvoir de la Cour d’instruire une
demande de contrôle judiciaire dans le cadre d’une
enquête criminelle menée par la GRC. Par cette enquête,
la GRC voulait savoir si la demanderesse avait contrevenu
à l’article 131 [mod. par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 27,
art. 17] du Code criminel, et à l’article 12 de la Loi sur le
Parlement du Canada, L.R.C. (1985), ch. P-1, lorsqu’elle
avait comparu devant le Comité des comptes publics.
Après avoir souligné que la Cour fédérale n’a aucune
compétence intrinsèque, la juge Tremblay-Lamer a
concentré son attention sur le premier volet du critère
énoncé dans l’arrêt ITO—International Terminal
Operators Ltd. c. Miida Electronics Inc. et autre, [1986]
1 R.C.S. 752, à la page 766, pour savoir si la Cour
fédérale a compétence dans un cas donné. Comme
on s’en souviendra, la première condition à remplir
est qu’il doit y avoir attribution de compétence par le
Parlement fédéral. Cela signifie que, dans ce précédent,
la demanderesse devait établir que le Parlement fédéral
avait, expressément ou implicitement, conféré à la Cour
fédérale le pouvoir d’annuler une enquête criminelle et
de la déclarer invalide.
[56] The only possible source of jurisdiction was section
18.1 of the Act, which confers jurisdiction to review
decisions made by “a federal board, commission or other
tribunal” [as am. by S.C. 2002, c. 8, s. 15], as these
entities are defined in subsection 2(1) of the same Act.
After reviewing the legislation and the case law on the
subject, Justice Tremblay-Lamer came to the conclusion
that the decision to initiate a criminal investigation
cannot be properly characterized as a decision by a
“federal board, commission or other tribunal”. In her
view, police officers are independent from the Crown
when conducting criminal investigations, and their
powers have their foundation in the common law. Being
independent of the control of the executive, they cannot
be assimilated to a “federal board, commission or other
tribunal”. I fully agree with this most compelling analysis
of my colleague.
[56] L’unique source possible de compétence était
l’article 18.1 de la Loi, en vertu duquel la Cour fédérale
a compétence pour revoir les décisions prises par « un
office fédéral » [mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 15], selon
la définition que donne de cette expression au
paragraphe 2(1) de la même Loi. Après examen de la
législation et de la jurisprudence sur le sujet, la juge
Tremblay-Lamer est arrivée à la conclusion que la décision
d’entreprendre une enquête criminelle ne saurait être
validement qualifiée de décision d’un « office fédéral ».
Selon elle, les agents de police sont indépendants de la
Couronne lorsqu’ils mènent des enquêtes criminelles, et
leurs pouvoirs procèdent de la common law. Étant à
l’abri du droit de regard de l’exécutif, ils ne peuvent pas
être assimilés à un « office fédéral ». Je souscris pleinement
à cette analyse de ma collègue, une analyse tout à fait
convaincante.
[57] In the result, this application for judicial review
could be dismissed on the sole ground that this Court
does not have the jurisdiction to entertain it. But as
[57] En définitive, la présente demande de contrôle
judiciaire pourrait être rejetée pour la seule raison que la
Cour n’a pas compétence pour l’instruire. Mais, comme
600
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
already mentioned, even if I were to proceed on the
assumption that a decision not to lay charges by the
RCMP can properly be the subject of an application
pursuant to section 18.1 of the Act, I can find nothing in
the conduct of the RCMP officers involved in the
investigation that meets the flagrant impropriety test
mentioned earlier.
je l’ai déjà mentionné, même si je devais partir du
principe que la décision de la GRC de ne pas déposer
d’accusations peut validement être l’objet d’une demande
en application de l’article 18.1 de la Loi, je ne trouve,
dans la conduite des agents de la GRC qui ont mené
l’enquête, aucun élément qui remplisse le critère
susmentionné de l’irrégularité flagrante.
(2) Have the applicants provided any evidence of flagrant
impropriety?
2) Les demandeurs ont-ils apporté la preuve d’une
irrégularité flagrante?
[58] The applicants have based their allegations of
impropriety on a number of assertions. They argued that
the RCMP did not take into account their Aboriginal
rights, treaty rights and the fiduciary duty owed to the
First Nations. They also claimed that the legal counsel
who attended a meeting involving the First Nations and
the potential accused placed himself in a conflict of
interest position when he was later consulted by an
RCMP inspector in relation to the decision to decline to
lay charges. After having carefully reviewed the evidence
submitted by the applicants, I find that it does not bear
out their allegations and certainly does not indicate any
behaviour or conduct even coming close to the level of
flagrant impropriety.
[58] Les demandeurs ont fondé leurs allégations
d’irrégularité sur plusieurs affirmations. Ils ont fait valoir
que la GRC n’a pas pris en compte leurs droits ancestraux,
leurs droits issus de traités et l’obligation fiduciaire dont
les Premières nations sont créancières. Ils ont aussi
prétendu que l’avocat présent à une réunion à laquelle
assistaient les Premières nations et l’éventuelle accusée
s’était placé dans une situation de conflit d’intérêts
lorsqu’il fut plus tard consulté par un inspecteur de la
GRC à propos de la décision de refuser de déposer des
accusations. Après examen attentif des preuves produites
par les demandeurs, je suis d’avis que ces preuves ne
confirment pas leurs allégations et à coup sûr ne révèlent
aucun comportement ni aucune conduite se rapprochant
tant soit peu d’une irrégularité flagrante.
[59] I have been unable to find any specific mention of
assistance being provided by the RCMP in Treaty No. 4.
There is simply no authority to support the view that
there is an established or even a potential treaty right of
First Nations to assistance from the RCMP. The applicants
have pointed to the text of Treaty No. 4 where First
Nations chiefs promised to maintain peace and good
order within the First Nation, between their First Nation
and other First Nations, and between their First Nation
and other subjects of the Queen. They argue that this
amounts to an obligation on both the First Nations and
the Crown to maintain peace and good order and the
instrument to do so is the RCMP.
[59] Je n’ai pu trouver dans le Traité n° 4 aucune mention
précise d’une aide qui serait apportée par la GRC. Il
n’existe tout simplement aucun texte ni aucun précédent
permettant d’affirmer que les Premières nations ont un
droit établi, voire potentiel, à une aide de la GRC. Les
demandeurs ont signalé le texte du Traité n° 4, dans
lequel les chefs des Premières nations promettaient de
préserver la paix et l’ordre au sein de la Première nation,
entre leur Première nation et d’autres Premières nations,
et entre leur Première nation et les autres sujets de la
Reine. Ils font valoir que cela équivaut, à la fois pour les
Premières nations et pour la Couronne, à une obligation
de préserver la paix et l’ordre, et que le moyen d’y
parvenir est la GRC.
[60] Even recognizing that words in a treaty must not
be interpreted in their strict technical sense nor subjected
to rigid modern rules of construction (R. v. Badger,
[1996] 1 S.C.R. 771, at paragraph 54), I fail to see how
this mutual policing requirement could translate into an
[60] Quand bien même admettrais-je que les mots d’un
traité ne doivent pas être interprétés d’une manière
strictement technique, ni être soumis aux règles modernes
et rigides d’interprétation (R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S.
771, au paragraphe 54), j’ai du mal à voir comment cette
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
601
undertaking from the RCMP to exercise its police
discretion in such a way so as to favour the applicants or
provide them with some police priority. I agree with the
respondents that such a broad and general statement
cannot be interpreted as impacting the most intricate
details of day-to-day policing such as the decision by
police to decline the laying of charges. Not only would
that be totally inappropriate, but there is absolutely no
evidence that this was the understanding between the
parties at the time the Treaty No. 4 was entered into.
Apart from an argumentative paragraph in both affidavits
submitted by the applicants (the text of which is identical
in every respect) asserting a treaty promise to assistance
from the “red coats”, there is absolutely no support for
that alleged right.
obligation réciproque d’assurer la paix et l’ordre pourrait
se traduire par un engagement de la GRC d’exercer son
pouvoir discrétionnaire de police de manière à favoriser
les demandeurs ou à leur conférer une priorité en matière
policière. Je suis d’accord avec les défendeurs qu’un
énoncé aussi étendu et aussi général ne saurait être
interprété d’une manière propre à modifier le déroulement
des activités policières quotidiennes, par exemple la
décision de la police, dans un cas donné, de ne pas
procéder au dépôt d’accusations. Non seulement cela
serait-il totalement incongru, mais il n’est absolument
pas établi que c’était là l’entente conclue entre les parties
à l’époque où fut conclu le Traité n° 4. Hormis un
paragraphe truffé d’arguments figurant dans les deux
affidavits produits par les demandeurs (et dont les textes
sont identiques à tous égards), paragraphe qui fait état
d’une promesse des « tuniques rouges », faite dans le
traité, qu’elles apporteront leur aide, il n’y a absolument
rien pour étayer ce prétendu droit.
[61] As for an alleged Aboriginal right to assistance
owed by the RCMP to the applicants, it is unclear from
the applicants’ material what the exact basis for this right
is and where it can be found. The elements of proof of
Aboriginal rights were set out by the Supreme Court in
Van der Peet and the tests were recently summarized by
the Supreme Court in Mitchell, where the Court stated,
at paragraph 12:
[61] Quant au présumé droit ancestral des demandeurs
à une assistance de la part de la GRC, on ne sait trop, à
la lecture des documents des demandeurs, quel est le
fondement exact de ce droit, ni où on peut le trouver. Les
éléments permettant de prouver l’existence des droits
ancestraux ont été exposés par la Cour suprême du
Canada dans l’arrêt Van der Peet, et les conditions ont
récemment été résumées de la manière suivante par elle
dans l’arrêt Mitchell, au paragraphe 12 :
Stripped to essentials, an aboriginal claimant must prove a
modern practice, tradition or custom that has a reasonable
degree of continuity with the practices, traditions or customs
that existed prior to contact. The practice, custom or tradition
must have been “integral to the distinctive culture” of the
aboriginal peoples, in the sense that it distinguished or
characterized their traditional culture and lay at the core
of the peoples’ identity. It must be a “defining feature” of the
aboriginal society, such that the culture would be “fundamentally
altered” without it. It must be a feature of “central significance”
to the peoples’ culture, one that “truly made the society what it
was” (Van der Peet, supra, at paras. 54-59 (emphasis in original)).
This excludes practices, traditions and customs that are only
marginal or incidental to the aboriginal society’s cultural
identity, and emphasizes practices, traditions and customs that
are vital to the life, culture and identity of the aboriginal society
in question.
Au strict essentiel, le demandeur autochtone doit établir
l’existence d’une pratique, tradition ou coutume moderne qui
a un degré raisonnable de continuité avec les pratiques,
traditions ou coutumes qui existaient avant le contact avec les
Européens. La pratique, coutume ou tradition doit avoir « fait
[. . .] partie intégrante de la culture distinctive » autochtone, au
sens où elle doit avoir distingué ou caractérisé leur culture
traditionnelle et avoir été au cœur de leur identité. Elle doit être
une « caractéristique déterminante » de la société autochtone,
de sorte que la culture en cause serait « fondamentalement
modifiée » sans elle. Il doit s’agir d’une caractéristique qui a
une « importance fondamentale » dans la culture du peuple
autochtone, qui « véritablement faisait de la société ce qu’elle
était » (Van der Peet, précité, par. 54-59; souligné dans
l’original). Cela exclut les pratiques, les traditions et les
coutumes qui sont seulement marginales ou d’importance
secondaire pour l’identité culturelle de la société autochtone, et
met l’accent sur les pratiques, les traditions et les coutumes qui
sont nécessaires à la vie, à la culture et à l’identité de la société
autochtone en question.
602
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
As already mentioned in relation to the alleged treaty
right, there is simply no evidence providing a foundation
based on these factors to support such a right to
assistance from the RCMP.
Comme je l’ai déjà dit à propos du présumé droit issu du
traité, il n’existe tout simplement, compte tenu de ces
facteurs, aucune preuve susceptible d’attester l’existence
d’un tel droit à une aide de la GRC.
[62] Finally, the applicants allege further that the RCMP,
as an organ of the Crown, owe a fiduciary duty toward
First Nations people which would require them to act in
the best interests of the First Nations. They go as far as
saying (at paragraph 59 of their factum) that, “[e]ven if
the RCMP found evidence of unlawful conduct but
decided within the scope of their discretion that laying
charges against the Crown would be somehow
‘inappropriate’, the fiduciary duty owed to the First
Nations requires the RCMP to give more respect to the
First Nations’ position.”
[62] Finalement, les demandeurs affirment aussi que la
GRC, en tant qu’organe de la Couronne, a envers les
Premières nations une obligation fiduciaire qui l’obligerait
à agir dans l’intérêt des Premières nations. Ils vont
jusqu’à dire (au paragraphe 59 de leur mémoire) que
[TRADUCTION] « même si la GRC trouvait la preuve
d’une conduite illégale, mais estimait, dans l’exercice de
son pouvoir discrétionnaire, que le dépôt d’accusations
contre la Couronne serait de quelque manière “incongru”,
l’obligation fiduciaire de la Couronne envers les
Premières nations oblige la GRC à accorder préséance à
la position des Premières nations ».
[63] There are several problems with that proposition.
First of all, the established fiduciary duty owed by the
Crown to First Nations people is not extended to the
RCMP as the RCMP is not, as previously discussed, an
organ of the Crown. An RCMP officer investigating a
crime and acting under his or her police discretion in the
course of a criminal investigation occupies a public
office and is not acting as a government agent. The status
of the RCMP officer in the course of a criminal investigation
is independent of the control of the executive. An RCMP
officer is not subject to political discretion and is not to
be considered a servant or agent of the Crown while
engaged in a criminal investigation.
[63] C’est là une proposition qui suscite plusieurs
difficultés. D’abord, l’obligation fiduciaire établie à
laquelle la Couronne est soumise envers les Premières
nations ne s’étend pas à la GRC, car la GRC n’est pas,
comme je l’ai mentionné plus haut, un organe de la
Couronne. Un agent de la GRC qui enquête sur un acte
criminel et qui exerce son pouvoir discrétionnaire de
police dans le cadre d’une enquête criminelle occupe une
charge publique et n’agit pas en tant qu’agent de l’État.
Le statut de l’agent de la GRC au cours d’une enquête
criminelle est indépendant du contrôle de l’exécutif. Un
agent de la GRC n’est pas subordonné au pouvoir
politique et ne doit pas être considéré comme un préposé
ou un mandataire de la Couronne lorsqu’il mène une
enquête criminelle.
[64] Moreover, fiduciary duties are generally understood
to arise in the context of private law duties and obligations.
As Dickson J. [as he then was] said in Guerin et al. v.
The Queen et al., [1984] 2 S.C.R. 335, at page 385, “[i]t
should be noted that fiduciary duties generally arise only
with regard to obligations originating in a private law
context. Public law duties, the performance of which
requires the exercise of discretion, do not typically give
rise to a fiduciary relationship.” The criminal process is
not the preserve of any one individual, Aboriginal or
otherwise. The fundamental consideration in any decision
regarding prosecution of criminal offences is the public
interest. While it is not entirely clear to me what the
[64] Par ailleurs, il est généralement admis que les
obligations fiduciaires sont des obligations de droit
privé. Comme l’écrivait le juge Dickson [tel était alors
son titre] dans l’arrêt Guerin et autres c. La Reine et
autre, [1984] 2 R.C.S. 335, à la page 385, « [i]l nous faut
remarquer que, de façon générale, il n’existe d’obligations
de fiduciaire que dans le cas d’obligations prenant
naissance dans un contexte de droit privé. Les obligations
de droit public dont l’acquittement nécessite l’exercice
d’un pouvoir discrétionnaire ne créent normalement
aucun rapport fiduciaire ». La procédure criminelle n’est
pas le domaine réservé de quiconque, autochtone ou non.
La considération fondamentale, dans toute décision portant
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
603
applicants mean when they claim that First Nations
position should be given “more respect,” it certainly
cannot be equated to any kind of preferential treatment
when comes the time to decide whether charges should
be laid in a specific instance. As Justice Binnie wrote in
Wewaykum Indian Band v. Canada, [2002] 4 S.C.R. 245,
at paragraph 96:
sur la poursuite des auteurs d’infractions criminelles, est
l’intérêt public. Je ne vois pas très bien ce que les
demandeurs veulent dire lorsqu’ils prétendent qu’un
« plus grand respect » devrait être accordé à la position
des Premières nations, mais un tel respect ne saurait
nullement être assimilé à un quelconque traitement
préférentiel lorsque vient le temps de décider si des
accusations devraient être déposées dans un cas donné.
Ainsi que l’écrivait le juge Binnie dans l’arrêt Bande
indienne Wewaykum c. Canada, [2002] 4 R.C.S. 245, au
paragraphe 96 :
When exercising ordinary government powers in matters
involving disputes between Indians and non-Indians, the
Crown was (and is) obliged to have regard to the interest of all
affected parties, not just the Indian interest. The Crown can be
no ordinary fiduciary; it wears many hats and represents many
interests, some of which cannot help but be conflicting. . . .
Dans l’exercice de ses pouvoirs ordinaires de gouvernement
dans le cadre de différends opposant des Indiens et des nonIndiens, la Couronne avait (et a encore) l’obligation de prendre
en considération les intérêts de toutes les parties concernées,
non pas seulement les intérêts des Indiens. La Couronne ne
saurait être un fiduciaire ordinaire; elle agit en plusieurs
qualités et représente de nombreux intérêts, dont certains sont
immanquablement opposés [. . .]
[65] In other words, short of any evidence of flagrant
impropriety in coming to its conclusion not to lay
charges, the RCMP cannot be faulted for its conduct. In
fact, the RCMP investigated the allegations made by the
applicants and provided them with ample opportunity to
present their concerns, allegations and supporting
material. Members of the RCMP met with members of
the applicants’ bands on numerous occasions. Well aware
of the sensitivity of the issues, a legal opinion was sought
from the Department of Justice. Indeed, the reasons for
not laying charges are fleshed out in Sgt. Ré’s letter of
April 18, 2006; these reasons, far from being flimsy,
appear to be cogent and principled. There is no proof of
bias against the applicants or even of systemic
discrimination in the treatment of First Nations’
allegations of unlawful conduct. Accordingly, I can find
no evidence of impropriety in the decision reached by
the RCMP not to proceed with charges in relation to the
allegations made by the applicants.
[65] Autrement dit, si on n’a pas la preuve que la GRC
a commis une irrégularité flagrante en arrivant à sa
décision de ne pas déposer d’accusations, elle ne saurait
être blâmée d’être arrivée à telle décision. En fait, la
GRC a enquêté sur les allégations des demandeurs et leur
a amplement donné l’occasion d’exposer leurs incertitudes
et de présenter leurs allégations, documents à l’appui.
Les représentants de la GRC ont rencontré à plusieurs
reprises les représentants des bandes des demandeurs.
Très consciente de la sensibilité des points soulevés, la
GRC a obtenu un avis juridique du ministère de la
Justice. Les raisons qu’elle avait de ne pas déposer
d’accusations sont d’ailleurs étoffées dans la lettre du
sergent Ré en date du 18 avril 2006. Ces raisons, loin
d’être minces, semblent convaincantes et structurées. Il
n’y a aucune preuve de partialité de la GRC envers les
demandeurs, ni même de discrimination systémique dans
la manière dont les accusations de conduite illégale faites
par les Premières nations ont été traitées. Par conséquent,
je ne puis trouver aucune preuve d’irrégularité dans la
décision de la GRC de ne déposer aucune accusation
suite aux allégations des demandeurs.
[66] Finally, the applicants alleged that the RCMP
acted improperly when the officer making the decision
whether to lay charges sought legal advice from the
office of the Attorney General of Canada because that
[66] Finalement, les demandeurs disent que la GRC a agi
d’une manière fautive lorsque l’agent qui se demandait
s’il fallait ou non déposer des accusations a sollicité un
avis juridique de la part du bureau du procureur général
604
OCHAPOWACE FIRST NATION v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
counsel had already provided legal representation to the
PFRA. I can see no merit in this submission, as there is
no shred of evidence that the legal counsel in question
placed himself in a conflict of interest position.
du Canada, et cela parce que l’avocat concerné avait déjà
donné un avis juridique à l’ARAP. Je ne vois aucun bienfondé dans cet argument, car il n’y a pas la moindre
preuve que l’avocat concerné s’est trouvé dans une
situation de conflit d’intérêts.
[67] The only evidence in support of the applicants’
allegation of impropriety is an attendance sheet for
the January 19, 2006 meeting that indicates Mr. Lafleur,
the Justice counsel, attended the meeting, and the
correspondence from the RCMP inspector (reproduced
at paragraph 38 of these reasons) indicating to the
applicants that consultation took place with Mr. Lafleur
and that he drew the same conclusions that there is no
validity in pursuing charges for trespassing.
[67] L’unique preuve au soutien de l’irrégularité alléguée
par les demandeurs est une feuille de présence, établie
pour la réunion du 19 janvier 2006, qui révèle que M.
Lafleur, l’avocat du ministère de la Justice, a assisté à la
réunion, et également la correspondance reçue de
l’inspecteur de la GRC (reproduite au paragraphe 38 des
présents motifs), qui informe les demandeurs que des
consultations ont eu lieu avec M. Lafleur et que celui-ci
est arrivé à la même conclusion selon laquelle le dépôt
d’accusations d’intrusion ne serait pas valide.
[68] On the other hand, Mr. Woodvine testifies in his
affidavit that Mr. Lafleur attended the negotiation
meeting as legal counsel for the Regional Office of the
DIAND, and that his role was to provide assistance to
all parties in the implementation of any settlement
reached. He also attested that at no time did Mr. Lafleur
provide legal advice to the PFRA on a solicitor/client
basis. Throughout the negotiations, the PFRA apparently
obtained its legal advice from counsel of the Department
of Justice other than Mr. Lafleur.
[68] M. Woodvine écrit quant à lui dans son affidavit
que M. Lafleur a assisté à la réunion de négociation en
tant que conseiller juridique du bureau régional du
MAINC et que son rôle consistait à aider toutes les
parties à mettre en œuvre tout éventuel compromis. Il a
aussi témoigné que, à aucun moment, M. Lafleur n’a
donné d’avis juridique à l’ARAP en tant qu’avocat de
l’ARAP. Tout au long des négociations, l’ARAP a semblet-il obtenu ses avis juridiques de la part d’un avocat du
ministère de la Justice qui n’était pas M. Lafleur.
[69] Even if I were to disregard this evidence and
accepted that Mr. Lafleur did not merely act as a neutral
counsel for all parties but was providing advice to the
entire federal negotiating team, as the applicants would
have me believe, I still cannot find any basis for
concluding that he was in a conflict of interest situation
and that the RCMP acted improperly in consulting him.
It is well established that the Department of Justice and
the legal counsel through whom it acts have a dual
mandate. This mandate derives from the dual role of the
Minister of Justice, who also happens to be the Attorney
General of Canada.
[69] Même si je devais laisser de côté cette preuve et
admettre que M. Lafleur n’agissait pas simplement comme
représentant neutre de toutes les parties, mais donnait des
avis à l’ensemble de l’équipe fédérale de négociation,
comme le prétendent les demandeurs, il m’est encore
impossible de conclure qu’il se trouvait dans une situation
de conflit d’intérêts et que la GRC a agi d’une manière
fautive en le consultant. Il est bien établi que le ministère
de la Justice et les conseillers juridiques par l’entremise
desquels il agit exercent un double mandat. Ce mandat
procède du double rôle du ministre de la Justice, lequel
est également le procureur général du Canada.
[70] In support of the Minister of Justice, the Department
of Justice is responsible for providing policy and program
advice and direction through the development of the
legal content of bills, regulations and guidelines. In support
of the Attorney General, the Department of Justice is
responsible for prosecuting federal offences across Canada,
[70] Au soutien du ministre de la Justice, il appartient
au ministère de la Justice de donner des avis et directives
en matière de politiques et de programmes, en contribuant
à l’élaboration du contenu juridique des projets de loi,
des règlements et des lignes directrices. Au soutien du
procureur général, il appartient au ministère de la Justice
[2008] 3 R.C.F.
PREMIÈRE NATION D’OCHAPOWACE c. CANADA
605
litigating civil cases and for providing legal advice to
federal law enforcement agencies and other government
departments. The recent creation of the Office of the
Director of Public Prosecutions [Director of Public
Prosecutions Act] as part [being Part 3] of the Federal
Accountability Act, S.C. 2006, c. 9, section 121, removing
the Federal Prosecution Service from the Department of
Justice, will if anything strengthen the independence of
Crown prosecutors but there is no evidence to suggest it
was designed to prevent a Department of Justice counsel
from providing legal advice to a prosecutor. In any event,
I can find nothing in Mr. Lafleur’s previous involvement
in the negotiations between QVIDA, PFRA, SWA and
the DIAND that could have barred him from providing
advice to the RCMP, and there is certainly no evidence
that his conduct smacks of bias, let alone of flagrant
impropriety.
de poursuivre les auteurs d’infractions aux lois fédérales
dans tout le Canada, de représenter la Couronne dans les
procès civils et de donner des avis juridiques aux agences
fédérales d’application de la loi et aux ministères fédéraux.
La mise sur pied récente du Bureau du directeur des
poursuites pénales [Loi sur le directeur des poursuites
pénales], dans le cadre [qui constitue la partie 3] de la Loi
fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9, article
121, une instance autonome qui a pris le relais de
l’ancien Service fédéral des poursuites du ministère de la
Justice, renforcera certainement l’indépendance des
procureurs de la Couronne, mais rien ne permet d’affirmer
que cette instance a été conçue pour empêcher un avocat
du ministère de la Justice de donner des avis juridiques à
un poursuivant. En tout état de cause, je ne vois, dans la
participation antérieure de M. Lafleur aux négociations
tenues entre la QVIDA, l’ARAP, la SWA et le MAINC,
aucun élément qui aurait pu l’empêcher de donner des
avis à la GRC, et rien ne permet d’affirmer que sa conduite
est entachée de partialité, encore moins d’irrégularité
flagrante.
[71] For all of the foregoing reasons, I would dismiss
this application for judicial review.
[71] Pour tous les motifs susmentionnés, je suis d’avis
de rejeter cette demande de contrôle judiciaire.
ORDER
ORDONNANCE
THIS COURT ORDERS that :
- The application for judicial review is dismissed.
LA COUR ORDONNE que :
- la demande de contrôle judiciaire soit rejetée.
606
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
IMM-7818-05
2007 FC 1262
IMM-7818-05
2007 CF 1262
Canadian Council for Refugees, Canadian Council of
Churches, Amnesty International, and John Doe
(Applicants)
Conseil canadien pour les réfugiés, Conseil canadien
des Églises, Amnistie internationale, et M. Untel
(demandeurs)
v.
c.
Her Majesty the Queen (Respondent)
Sa Majesté la Reine (défenderesse)
INDEXED AS: CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES V. CANADA (F.C.)
RÉPERTORIÉ : CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS C. CANADA
(C.F.)
Federal Court, Phelan J.—Toronto, February 5 and 6;
Ottawa, November 29, 2007.
Cour fédérale, juge Phelan—Toronto, 5 et 6 février;
Ottawa, 29 novembre 2007.
Citizenship and Immigration — Exclusion and Removal —
Removal of Refugees — Judicial review challenging Agreement
between the Government of Canada and the Government of the
United States of America for Cooperation in the Examination
of Refugee Status Claims from Nationals of Third Countries
(STCA) deeming foreign nationals entering Canada from
“designated country” ineligible to make refugee claim —
STCA authorized by Immigration and Refugee Protection
Regulations, ss. 159.1-159.7 — Immigration and Refugee
Protection Act, s. 102(1)(a) requiring Governor in Council
(GIC) designate only countries complying with United Nations
Convention Relating to the Status of Refugees, Art. 33,
Convention Against Torture, Art. 3 — Several issues in U.S.
system identified as not complying with Conventions — Thus
unreasonable for GIC to conclude U.S. “safe third country”
— Application allowed.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi — Renvoi
de réfugiés — Contrôle judiciaire contestant l’Accord entre le
gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis
d’Amérique pour la coopération en matière d’examen des
demandes de statut de réfugié présentées par des ressortissants
de pays tiers (l’Entente) aux termes duquel le ressortissant
étranger qui entre au Canada à partir d’un « pays désigné » est
réputé irrecevable à présenter une demande d’asile —
L’Entente est autorisée par les art. 159.1 à 159.7 du Règlement
sur l’immigration et la protection des réfugiés — L’art. 102(1)a)
de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés oblige
le gouverneur en conseil à désigner seulement les pays qui se
conforment à l’art. 33 de la Convention des Nations Unies
relative au statut des réfugiés et à l’art. 3 de la Convention
contre la torture — Plusieurs volets du régime américain ne
respectent pas les Conventions — Il n’était donc pas
raisonnable de la part du gouverneur en conseil de conclure
que les États-Unis sont un « pays tiers sûr » — Demande
accueillie.
Constitutional Law — Charter of Rights — Life, Liberty and
Security — Agreement between the Government of Canada and
the Government of the United States of America for
Cooperation in the Examination of Refugee Status Claims from
Nationals of Third Countries (STCA), authorized by Immigration
and Refugee Protection Regulations, ss. 159.1-159.7, providing
foreign nationals entering Canada from “designated country”
ineligible to make refugee claim — Entirely foreseeable
genuine refugee claimants would be refouled if returned to
U.S., thus sufficient causal connection between Canada, s. 7
rights deprivation — Fact STCA applying only to claimants
arriving by land, Canadian immigration officers retaining no
discretion to allow claim in Canada, leading to arbitrary
results — Charter, s. 7 rights breached, not justified under s. 1.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Vie, liberté et
sécurité — L’Accord entre le gouvernement du Canada et le
gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération
en matière d’examen des demandes de statut de réfugié
présentées par des ressortissants de pays tiers (l’Entente), qui
est autorisé par les art. 159.1 à 159.7 du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés, dispose que le
ressortissant étranger qui entre au Canada à partir d’un « pays
désigné » est réputé irrecevable à présenter une demande
d’asile — Il était tout à fait prévisible que des demandeurs
d’asile authentiques seraient refoulés s’ils étaient renvoyés aux
États-Unis; il y avait donc un lien de causalité suffisant entre
le Canada et la négation des droits garantis par l’art. 7 — Le
fait que l’Entente ne s’applique qu’aux demandeurs d’asile qui
arrivent par voie terrestre et le fait que l’agent d’immigration
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
607
canadien ne dispose d’aucune latitude qui lui permettrait
d’admettre un demandeur d’asile au Canada conduisent à des
résultats arbitraires — Il y a atteinte aux droits garantis par
l’art. 7 de la Charte, atteinte qui n’est pas justifiée en vertu de
l’article premier.
Constitutional Law — Charter of Rights — Equality Rights
— Agreement between the Government of Canada and the
Government of the United States of America for Cooperation
in the Examination of Refugee Status Claims from Nationals
of Third Countries (STCA), authorized by Immigration and
Refugee Protection Regulations, ss. 159.1-159.7, providing
foreign nationals entering Canada from “designated country”
ineligible to make refugee claim — Designation of U.S. as safe
third country leading to discriminatory result as having much
more severe impact on those falling into areas where U.S. not
compliant with international conventions, exposing such
people to risk based solely on method of arrival in Canada —
Charter, s. 15 rights breached, not justified under s. 1.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à
l’égalité — L’Accord entre le gouvernement du Canada et le
gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération
en matière d’examen des demandes de statut de réfugié
présentées par des ressortissants de pays tiers (l’Entente), qui
est autorisé par les art. 159.1 à 159.7 du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés, dispose que le
ressortissant étranger qui entre au Canada à partir d’un « pays
désigné » est réputé irrecevable à présenter une demande
d’asile — La désignation des États-Unis en tant que pays tiers
sûr crée une situation discriminatoire étant donné qu’elle
entraîne des conséquences beaucoup plus graves pour les
personnes qui entrent dans des catégories à l’égard desquelles
les États-Unis ne se conforment pas aux conventions
internationales, les exposant à des risques sur le seul fondement
du moyen qu’elles ont employé pour entrer au Canada — Il y
a atteinte aux droits garantis par l’art. 15 de la Charte, atteinte
qui n’est pas justifiée en vertu de l’article premier.
Construction of Statutes — Agreement between the
Government of Canada and the Government of the United
States of America for Cooperation in the Examination of
Refugee Status Claims from Nationals of Third Countries
(STCA) deeming foreign nationals entering Canada from
“designated country” ineligible to make refugee claim —
Immigration and Refugee Protection Act (IRPA), s. 102(3)
requiring Governor in Council ensure continuing review of
factors having to be met for country to be designated —
Although no specific time frame established, IRPA, s. 102(3)
requiring review on reasonably continuous basis consistent
with facts, circumstances as they develop from time to time.
Interprétation des lois — L’Accord entre le gouvernement
du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique
pour la coopération en matière d’examen des demandes de
statut de réfugié présentées par des ressortissants de pays tiers
(l’Entente) dispose que le ressortissant étranger qui entre au
Canada à partir d’un « pays désigné » est réputé irrecevable
à présenter une demande d’asile — L’art. 102(3) de la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) oblige le
gouverneur en conseil à assurer le suivi de l’examen des
facteurs à l’égard des pays qu’il désigne comme pays sûrs —
Bien qu’aucun délai précis ne soit prévu, l’art. 102(3) de la
LIPR impose un suivi assez constant pour qu’on puisse tenir
compte de l’évolution des faits et de la situation.
This was an application for judicial review challenging the
Agreement between the Government of Canada and the
Government of the United States of America for Cooperation
in the Examination of Refugee Status Claims from Nationals
of Third Countries (STCA), which deems a foreign national
who attempts to enter Canada at a land border from a
“designated country” ineligible to make a refugee claim.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire déposée
en vue de contester l’Accord entre le gouvernement du Canada
et le gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la
coopération en matière d’examen des demandes de statut de
réfugié présentées par des ressortissants de pays tiers
(l’Entente) aux termes duquel le ressortissant étranger qui
cherche à entrer au Canada à une frontière terrestre à partir
d’un « pays désigné » est réputé irrecevable à présenter une
demande d’asile.
608
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
Paragraph 102(1)(a) of the Immigration and Refugee
Protection Act (IRPA) provides that the Governor in
Council (GIC) may designate a country that complies with
Article 33 of the United Nations Convention Relating to the
Status of Refugees (Refugee Convention) and Article 3 of the
Convention Against Torture (CAT). In deciding to designate a
country, the GIC is required under subsection 102(2) of IRPA
to consider four factors. These factors include whether the
country is a party to the Refugee Convention and CAT, its
policies, practices and obligations with respect to these
Conventions, its human rights record, and whether it is a party
to an agreement with the Government of Canada for the purpose
of sharing responsibility with respect to refugee claims.
Subsection 102(3) requires ongoing review by the GIC of any
country it designates as safe under the Act.
L’alinéa 102(1)a) de la Loi sur l’immigration et la protection
des réfugiés (LIPR) dispose que le gouverneur en conseil peut
désigner un pays qui se conforme à l’article 33 de la
Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (la
Convention relative aux réfugiés) et à l’article 3 de la
Convention contre la torture. Lorsqu’il désigne un pays, le
gouverneur en conseil doit, suivant le paragraphe 102(2) de la
LIPR, tenir compte de quatre facteurs, notamment si le pays
est partie à la Convention relative aux réfugiés et à la
Convention contre la torture, ses politiques et usages à l’égard
de ces Conventions, ses antécédents en matière de respect des
droits de la personne et le fait qu’il est ou non partie à un accord
avec le Canada concernant le partage de la responsabilité de
l’examen des demandes d’asile. Le paragraphe 102(3) oblige le
gouverneur en conseil à assurer le suivi de l’examen des
facteurs à l’égard des pays qu’il désigne comme pays sûrs en
vertu de la Loi.
The applicants argued that sections 159.1 to 159.7 (as
enacted by SOR/2004-217, s. 2) of the Immigration and
Refugee Protection Regulations (Regulations), SOR/2002-227,
which authorized the STCA, and the designation of the U.S.
as a “safe third country” are invalid and unlawful because the
preconditions to enacting the Regulations were not met as the
U.S. does not comply with certain international conventions
protecting refugees. The applicants also argued that the
Regulations and the STCA offend the Canadian Charter of
Rights and Freedoms, and that the decision to declare the U.S.
a designated country is unlawful pursuant to administrative law
principles, the Charter and international law.
Les demandeurs ont affirmé que les articles 159.1 à 159.7
(édictés par DORS/2004-217, art. 2) du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement),
DORS/2002-227, qui ont autorisé l’Entente, et la désignation
des États-Unis comme « pays tiers sûr » sont invalides et
illégaux parce que les conditions préalables à la prise du
Règlement n’ont pas été respectées étant donné que les ÉtatsUnis ne se conforment pas à certaines conventions
internationales protégeant les réfugiés. De même, les demandeurs
ont soutenu que le Règlement et l’Entente contreviennent à la
Charte canadienne des droits et libertés, et que la décision de
déclarer les États-Unis comme pays désigné est illégale selon
les principes de droit administratif, la Charte et le droit
international.
Held, the application should be allowed.
Jugement : la demande doit être accueillie.
Sections 159.1 to 159.7 of the Regulations and the STCA
are ultra vires as the conditions to the enactment of the
Regulations, set out in subsection 102(1) of IRPA were not met.
Les articles 159.1 à 159.7 du Règlement et l’Entente
constituent un excès de pouvoir, étant donné que les conditions
énumérées au paragraphe 102(1) de la LIPR n’ont pas été
respectées.
Case law from the United Kingdom and the European Union
established the following principles: (1) a party cannot merely
rely on the existence of the agreement but must be open to
reviewing compliance of the third country; (2) there is a
presumption of compliance by the third country; (3) the focus
of the Refugee Convention is on protection against refoulement
and as long as the third party protects in practice against
refoulement, other distinctions will not bar return; (4) the
protection need not be refugee status so long as there is
protection; and (5) even if the other country applies different
burdens of proof, as long as the practical results are attainable
in the same way, the distinction is unimportant. With these
principles in mind, the American refugee determination system
was analyzed to determine whether that country’s practices and
policies violate the Refugee Convention (Article 33) or CAT
(Article 3) prohibitions against refoulement. A number of
La jurisprudence du Royaume-Uni et de l’Union européenne
a posé les principes suivants : 1) une partie ne peut se contenter
de s’en remettre à l’existence de l’entente, mais elle doit être
ouverte à la possibilité de vérifier si le pays tiers se conforme;
2) il existe une présomption de conformité de la part du pays
tiers; 3) la Convention relative aux réfugiés est axée sur la
protection contre le refoulement et, dès lors que le pays tiers
assure en pratique la protection contre le refoulement, les autres
distinctions ne feront pas obstacle au renvoi; 4) il n’est pas
nécessaire que la protection porte sur le statut de réfugié dès
lors qu’il existe une protection; et 5) même si l’autre pays
applique une charge de preuve différente, dès lors que l’on peut
atteindre de la même façon le même résultat pratique, la
distinction n’est pas importante. Compte tenu de ces principes,
le régime américain de reconnaissance du statut de réfugié a
été analysé pour établir si les pratiques et usages du pays
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
609
issues in the U.S. system were identified as not complying with
the Conventions. First, forms of protection available in the U.S.
include asylum and withholding of removal based on fear of
torture. When a claim for asylum is barred because it was filed
later than one year after arrival in the U.S., the only recourse
(subject to some exceptions) to protect against refoulement is
an application for withholding of removal. The evidence
established that there is a higher standard for withholding, and
that this standard combined with the one-year bar may put
some refugees returned to the U.S. in danger of refoulement.
Second, the U.S. terrorist exclusions are extremely harsh, and
cast a wide net which will catch many who never posed a
threat. In returning claimants to the U.S. under these
circumstances, the weight of the evidence is that Canada is
exposing refugees to a serious risk of refoulement and torture.
Third, there is a real risk of refoulement for women subject to
domestic violence because of the uncertainty in U.S. law on
that matter. For these reasons, it could not be said that the U.S.
was compliant with Article 33 of the Refugee Convention or
Article 3 of CAT. It was thus unreasonable for the GIC to
conclude that the U.S. is a “safe country.”
contreviennent à l’interdiction du refoulement prévue dans la
Convention relative aux réfugiés (article 33) ou la Convention
contre la torture (article 3). Plusieurs volets du régime
américain ne respectent pas les Conventions. D’abord, les
formes de protection offertes aux États-Unis comprennent
l’asile et le sursis à l’exécution d’une mesure de renvoi en
raison de la crainte d’être soumis à la torture. Lorsqu’une
demande d’asile est irrecevable parce qu’elle n’a pas été
déposée dans le délai d’un an suivant l’arrivée aux États-Unis,
le seul recours (sous réserve de certaines exceptions) ouvert à
l’intéressé pour éviter d’être refoulé consiste à présenter une
demande de sursis à l’exécution de la mesure de renvoi prise
contre lui. La preuve a démontré qu’une norme plus stricte
régit les demandes de sursis et que cette norme, combinée au
délai de prescription d’un an, risque d’exposer au refoulement
certains des réfugiés qui sont renvoyés aux États-Unis.
Deuxièmement, les exclusions américaines relatives au
terrorisme sont extrêmement sévères; elles ratissent très large
et ont pour effet de s’appliquer à nombre de personnes qui n’ont
jamais constitué une menace. En renvoyant les demandeurs
d’asile aux États-Unis dans ces conditions, le Canada, suivant
la prépondérance de la preuve, expose des réfugiés à un grave
risque de refoulement et de torture. Troisièmement, les femmes
victimes de violence conjugale risquent véritablement d’être
refoulées vu l’incertitude qui règne en ce qui concerne l’état
du droit américain. Ainsi, on ne pouvait affirmer que les ÉtatsUnis respectaient l’article 33 de la Convention relative aux
réfugiés ou l’article 3 de la Convention contre la torture. Il
n’était donc pas raisonnable de la part du gouverneur en conseil
de conclure que les États-Unis sont un « pays sûr ».
With respect to the interpretation and application of CAT,
Article 3 of that Convention is an absolute bar against removal
to torture where torture is reasonably likely to occur. That
prohibition is also part of Canadian law. However, neither U.S.
law nor its practice considers deportation to a country where
torture is a likely occurrence to be an absolute bar to
deportation. It was unreasonable for the GIC to conclude that
the U.S. meets the standards of Article 3 of CAT.
Pour ce qui est de l’interprétation et de l’application de la
Convention contre la torture, l’article 3 de cette Convention
constitue une interdiction absolue de tout renvoi vers un pays
où l’intéressé risque d’être torturé. Cette interdiction fait
également partie du droit canadien. Cependant, ni le droit des
États-Unis, ni en tout cas sa pratique, ne considèrent que
l’expulsion d’une personne vers un pays où elle sera
probablement torturée ne constituent un empêchement absolu
à son expulsion. Il était déraisonnable de la part du gouverneur
en conseil de conclure que les États-Unis répondent aux
critères de l’article 3 de la Convention contre la torture.
Subsection 102(3) of IRPA provides that the GIC must
ensure the continuing review of factors with respect to each
designated country. Although no specific time frame is
established, this subsection requires a review on a reasonably
continuous basis consistent with the facts and circumstances
as they develop from time to time. The GIC failed to do so
herein.
Le paragraphe 102(3) de la LIPR dispose que le gouverneur
en conseil assure le suivi de l’examen des facteurs à l’égard de
chacun des pays désignés. Bien qu’aucun délai précis ne soit
prévu, ce paragraphe impose un suivi assez constant pour
qu’on puisse tenir compte de l’évolution des faits et de la
situation. Le gouverneur en conseil a omis de le faire en
l’espèce.
Several aspects of U.S. law put genuine refugees at risk of
refoulement to persecution or torture. Section 7 of the Charter
applies to torture inflicted abroad if there is a sufficient causal
connection with Canadian government acts. Here, based on the
Le droit des États-Unis comporte plusieurs aspects qui ont
pour effet d’exposer les réfugiés authentiques au risque d’être
refoulés vers un pays qui pratique la persécution ou la torture.
L’article 7 de la Charte s’appliquera à la torture infligée à
610
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
evidence, it was “entirely foreseeable” that genuine claimants
would be refouled. The life, liberty and security of refugees is
therefore put at risk when Canada returns them to the U.S.
under the STCA. As such, there is a sufficient causal connection
between Canada and the deprivation of section 7 rights. The
fact that a Canadian immigration officer, after determining that
a claimant does not fit one of the exceptions to the STCA,
retains no discretion to allow a claimant who may be placed at
risk if sent back to the U.S. to make a claim in Canada, leads
to arbitrary results that do not take the individual claimant’s
circumstances into account. The fact that the STCA only
applies to those arriving by land is also arbitrary. With respect
to section 15 of the Charter, the designation of the U.S. as a
safe third country leads to a discriminatory result in that it has
a much more severe impact on persons who fall into the areas
where the U.S. is not compliant with the Refugee Convention
or CAT. It also discriminates against and exposes such people
to risk based solely on the method of arrival in Canada. There
was insufficient evidence of a section 1 justification.
STATUTES AND REGULATIONS JUDICIALLY
CONSIDERED
Agreement between the Government of Canada and the
Government of the United States of America for
Cooperation in the Examination of Refugee Status Claims
from Nationals of Third Countries, December 5, 2002,
[2004] Can. T.S. No. 2, Art. 4(1), 6, 8(3).
Agreement of 14 June 1985 between the Governments of
the States of the Benelux Economic Union, the Federal
Republic of Germany and the French Republic on the
Gradual Abolition of Checks at their Common Borders,
signed 14 June 1985 in Schengen, Luxembourg.
(Schengen Agreement).
An Act to amend the Immigration Act and to amend other
Acts in consequence thereof, R.S.C., 1985 (4th Supp.),
c. 28.
Canadian Charter of Rights and Freedoms, being Part I of
the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act 1982,
1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No. 44],
ss. 1, 7, 9, 15.
Charter of Human Rights and Freedoms, R.S.Q., c. C-12.
Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or
Degrading Treatment or Punishment, December 10,
1984, [1987] Can. T.S. No. 36, Arts. 1, 3.
Convention Determining the State Responsible for
Examining Applications for Asylum Lodged in One of the
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
l’étranger s’il existe un lien de causalité suffisant avec les actes
du gouvernement canadien. En l’espèce, il appert de la preuve
qu’il était « tout à fait prévisible » que des demandeurs d’asile
authentiques seraient refoulés. Le droit à la vie, à la liberté et
à la sécurité des réfugiés est donc compromis lorsque le Canada
les renvoie aux États-Unis en vertu de l’Entente. Ainsi, il existe
un lien de causalité suffisant entre le Canada et la négation des
droits prévus à l’article 7. Le fait que l’agent d’immigration
canadien ne dispose d’aucune latitude qui lui permettrait
d’admettre un demandeur d’asile après avoir déterminé que ce
dernier ne tombe sous le coup d’aucune des exceptions
étroitement délimitées de l’Entente conduit à des résultats
arbitraires qui ne tiennent pas compte de la situation particulière
du demandeur d’asile. Le fait que l’Entente ne s’applique qu’à
ceux qui arrivent par voie terrestre est aussi arbitraire. Pour ce
qui est de l’article 15 de la Charte, la désignation des États-Unis
en tant que pays tiers sûr crée une situation discriminatoire
étant donné qu’elle entraîne des conséquences beaucoup plus
graves pour les personnes qui entrent dans des catégories à
l’égard desquelles les États-Unis ne se conforment pas à la
Convention relative aux réfugiés ou à la Convention contre la
torture, en plus de soumettre ces personnes à un traitement
discriminatoire et de les exposer à des risques sur le seul
fondement du moyen qu’elles ont employé pour entrer au
Canada. Il n’y avait pas assez de preuve faisant état de la
justification par application de l’article premier.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement
des États-Unis d’Amérique pour la coopération en matière
d’examen des demandes de statut de réfugié présentées
par des ressortissants de pays tiers, 5 décembre 2002,
[2004] R.T. Can. no 2, art. 4(1), 6, 8(3).
Accord entre les Gouvernements des États de l’Union
économique Benelux, de la République fédérale
d’Allemagne et de la République française relatif à la
suppression graduelle des contrôles aux frontières
communes, signé à Schengen (Luxembourg), le 14 juin
1985 (Accord Schengen).
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la
partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B,
Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C.
(1985), appendice II, no 44], art. 1, 7, 9, 15.
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch.
C-12.
Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C-34.
Convention contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dégradants, 10 décembre 1984,
[1987] R.T. Can. no 36, art. 1, 3.
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales, 4 novembre 1950, 213 R.T.N.U.
221, art. 3, 13.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
Member States of the European Community, 15 June
1990, Dublin. (Dublin Convention).
Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms, November 4, 1950, 213
U.N.T.S. 221, Arts. 3, 13.
Council Regulation (EC) No. 343/2003 of 18 February
2003 Establishing the Criteria and Mechanisms for
Determining the Member State Responsible for
Examining an Asylum Application Lodged in one of the
Member States by a Third-Country National (Dublin II).
Criminal Code, R.S.C. 1970, c. C-34.
Immigration Act, 1976, S.C. 1976-77, c. 52.
Immigration Act, R.S.C., 1985, c. I-2.
Immigration and Nationality Act (INA), § 101(a)(3)(B)
(iii),(43), 208, 212, 237(a)(4)(B), 241(b)(3)(B)(ii),(iv),
242(b)(4).
Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27,
ss. 3, 5(1), 34, 96, 97, 101(1)(e), 102, 230(1).
Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227, ss. 159.1 to 159.7 (as enacted by
SOR/2004-217, s. 2).
Immigration Regulations, 8 C.F.R. § 208.16(b)(4)(2),
208.17(a), 208.16(c), 208.18(a),(5),(7).
National Harbours Board Act, R.S.C. 1970, c. N-8, s. 7 (as
am. by S.C. 1980-81-82-83, c. 121, s. 6).
Real ID Act of 2005, Pub. L. 109-13, Div. B. Title II, §
101(a)(3)(B)(ii),(d)(e).
Refugee Claimants Designated Class Regulations, SOR/9040.
Regulations Amending the Immigration and Refugee
Protection Regulations, SOR/2004-217, s. 2.
United Nations Convention Relating to the Status of
Refugees, July 28, 1951, [1969] Can. T.S. No. 6, Arts.
1(F), 33.
United Nations Protocol Relating to the Status of Refugees,
January 31, 1967, [1969] Can. T.S. No. 29.
Uniting and Strengthening America by Providing
Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct
Terrorism (USA PATRIOT ACT) Act of 2001, Pub. L. No.
107-56 (2001).
CASES JUDICIALLY CONSIDERED
c. CANADA
611
Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés,
28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6, art. 1F), 33.
Convention relative à la détermination de l’État responsable
de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un
des États membres des Communautés européennes, 15
juin 1990, Dublin (Convention de Dublin).
Immigration and Nationality Act (INA), § 101(a)(3)(B)(iii),
(43), 208, 212, 237(a)(4)(B), 241(b)(3)(B)(ii),(iv),
242(b)(4).
Immigration Regulations, 8 C.F.R. § 208.16(b)(4)(2),
208.17(a), 208.16(c), 208.18(a), (5),(7).
Loi modifiant la Loi sur l’immigration et d’autres loi en
conséquence, L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28.
Loi sur le Conseil des ports nationaux, S.R.C. 1970, chap.
N-8, art. 7 (mod. par S.C. 1980-81-82-83, ch. 121, art. 6).
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2.
Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52.
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C.
2001, ch. 27, art. 3, 5(1), 34, 96, 97, 101(1)e), 102,
230(1).
Protocole des Nations Unies relatif au statut des réfugiés,
31 janvier 1967, [1969] R.T. Can. no 29.
Real ID Act of 2005, Pub. L. 109-13, Div. B. Title II, §
101(a)(3)(B)(ii),(d)(e).
Règlement (CE) no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003
établissant les critères et mécanismes de détermination
de l’État membre responsable de l’examen d’une
demande d’asile présentée dans l’un des États membres
par un ressortissant d’un pays tiers (Dublin II).
Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la
protection des réfugiés, DORS/2004-217, art. 2.
Règlement sur la catégorie admissible de demandeurs du
statut de réfugié, DORS/90-40.
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés,
DORS/2002-227, art. 159.1 à 159.7 (édictés par
DORS/2004-217, art. 2).
Uniting and Strengthening America by Providing
Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct
Terrorism (USA PATRIOT ACT) Act of 2001, Pub. L. No.
107-56 (2001).
JURISPRUDENCE CITÉE
APPLIED:
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Thorson v. Attorney General of Canada et al., [1975] 1
S.C.R. 138; (1974), 43 D.L.R. (3d) 1; 1 N.R. 225;
Borowski v. Canada (Attorney General), [1989] 1 S.C.R.
342; (1989), 57 D.L.R. (4th) 231; [1989] 3 W.W.R. 97;
75 Sask. R. 82; 47 C.C.C. (3d) 1; 33 C.P.C. (2d) 105; 38
C.R.R. 232; 92 N.R. 110; Finlay v. Canada (Minister of
Finance), [1986] 2 S.C.R. 607; (1986), 33 D.L.R. (4th)
321; [1987] 1 W.W.R. 603; 23 Admin. L.R.197; 17 C.P.C.
(2d) 289; 71 N.R. 338; Chaoulli v. Quebec (Attorney
General), [2005] 1 S.C.R. 791; (2005), 254 D.L.R. (4th)
Thorson c. Procureur général du Canada et autres,
[1975] 1 R.C.S. 138; Borowski c. Canada (Procureur
général), [1989] 1 R.C.S. 342; Finlay c. Canada (Ministre
des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607; Chaoulli c. Québec
(Procureur général), [2005] 1 R.C.S. 791; 2005 CSC 35;
Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Sierra Club du
Canada c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 2 C.F.
211 (1re inst.); Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3; 2002 CSC 1;
États-Unis c. Burns, [2001] 1 R.C.S. 283; 2001 CSC 7;
612
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
577; 130 C.R.R. (2d) 99; 335 N.R. 25; 2005 SCC 35;
Vriend v. Alberta, [1998] 1 S.C.R. 493; (1998), 212 A.R.
237; 156 D.L.R. (4th) 385; [1999] 5 W.W.R. 451; 67 Alta.
L.R. (3d) 1; 224 N.R. 1; Sierra Club of Canada v. Canada
(Minister of Finance), [1999] 2 F.C. 211; (1998), 13
Admin. L.R. (3d) 280; 157 F.T.R. 123 (T.D.); Suresh v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2002] 1 S.C.R. 3; (2002), 208 D.L.R. (4th) 1; 37 Admin.
L.R. (3d) 152; 90 C.R.R. (2d) 1; 18 Imm. L.R. (3d) 1; 281
N.R. 1; 2002 SCC 1; United States v. Burns, [2001] 1
S.C.R. 283; (2001), 195 D.L.R. (4th) 1; [2001] 3 W.W.R.
193; 148 B.C.A.C. 1; 85 B.C.L.R. (3d) 1; 151 C.C.C. (3d)
97; 39 C.R. (5th) 205; 81 C.R.R. (2d) 1; 265 N.R. 212;
2001 SCC 7; Singh et al. v. Minister of Employment and
Immigration, [1985] 1 S.C.R. 177; (1985), 17 D.L.R. (4th)
422; 12 Admin. L.R. 137; 14 C.R.R. 13; 58 N.R. 1; R. v.
Swain, [1991] 1 S.C.R. 933; (1991), 75 O.R. (2d) 388; 71
D.L.R. (4th) 551; 63 C.C.C. (3d) 481; 5 C.R. (4th) 253; 3
C.R.R. (2d) 1; 125 N.R. 1; 47 O.A.C. 81; Law v. Canada
(Minister of Employment and Immigration), [1999] 1
S.C.R. 497; (1999), 170 D.L.R. (4th) 1; 43 C.C.E.L. (2d)
49; 236 N.R. 1; The Queen v. Oakes, [1986] 1 S.C.R. 103;
(1986), 26 D.L.R. (4th) 200; 24 C.C.C. (3d) 321; 50 C.R.
(3d) 1; 19 C.R.R. 308; 65 N.R. 87; 14 O.A.C. 335.
Singh et autres c. Ministre de l’Emploi et de
l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; R. c. Swain, [1991] 1
R.C.S. 933; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de
l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; La Reine c. Oakes,
[1986] 1 R.C.S. 103.
DISTINGUISHED:
DÉCISION DIFFÉRENCIÉE :
Canadian Council of Churches v. Canada (Minister of
Employment and Immigration), [1992] 1 S.C.R. 236;
(1992), 88 D.L.R. (4th) 193; 2 Admin. L.R. (2d) 229; 5
C.P.C. (3d) 20; 8 C.R.R. (3d) 145; 16 Imm. L.R. (2d) 161;
132 N.R. 241.
Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de
l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236.
CONSIDERED:
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Canadian Council of Churches v. Canada, [1990] 2 F.C.
534; (1990), 68 D.L.R. (4th) 197; 44 Admin. L.R. 56; 46
C.R.R. 290; 36 F.T.R. 80; 10 Imm. L.R. (2d) 81; 106 N.R.
61 (C.A.); affd [1992] 1 S.C.R. 236; (1992), 88 D.L.R.
(4th) 193; 2 Admin. L.R. (2d) 229; 5 C.P.C. (3d) 20; 8
C.R.R. (2d) 145; 16 Imm. L.R. (2d) 161; 132 N.R. 241;
Attorney General of Canada v. Inuit Tapirisat of Canada
et al., [1980] 2 S.C.R. 735; (1980), 115 D.L.R. (3d) 1; 33
N.R. 304; Thorne’s Hardware Ltd. et al. v. The Queen et
al., [1983] 1 S.C.R. 106; (1983), 143 D.L.R. (3d) 577; 46
N.R. 91; Spinney v. Canada (Minister of Fisheries and
Oceans) (2000), 183 F.T.R. 71 (F.C.); de Guzman v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2006] 3 F.C.R. 655; (2005), 262 D.L.R. (4th) 13; 42
Admin. L.R. (4th) 234; 137 C.R.R. (2d) 20; 51 Imm. L.R.
(3d) 17; 345 N.R. 73; 2005 FCA 436; Canadian Assn. of
Regulated Importers v. Canada (Attorney General), [1994]
2 F.C. 247; (1994), 17 Admin. L.R. (2d) 121; 164 N.R.
342 (C.A.); Jafari v. Canada (Minister of Employment
and Immigration), [1995] 2 F.C. 595; (1995), 125 D.L.R.
(4th) 141; 30 Imm. L.R. (2d) 139; 180 N.R. 330 (C.A.);
Conseil canadien des églises c. Canada, [1990] 2 C.F. 534
(C.A.); conf. par [1992] 1 R.C.S. 236; Procureur général
du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada et autre, [1980] 2
R.C.S. 735; Thorne’s Hardware Ltd. et autres c. La Reine
et autre, [1983] 1 R.C.S. 106; Spinney c. Canada (Ministre
des Pêches et Océans), [2000] A.C.F. no 266 (C.F.); de
Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [2006] 3 R.C.F. 655; 2005 CAF 436;
Assoc. canadienne des importateurs réglementés c.
Canada (Procureur général), [1994] 2 C.F. 247 (C.A.);
Jafari c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1995] 2 C.F. 595 (C.A.); United Taxi Drivers’ Fellowship
of Southern Alberta c. Calgary (Ville), [2004] 1 R.C.S.
485; Sunshine Village Corp. c. Canada (Parcs), [2004] 3
R.C.F. 600; 2004 CAF 166; David Suzuki Foundation v.
British Columbia (Attorney General) (2004), 8 C.E.L.R.
(3d) 235; 17 Admin. L.R. (4th) 85; 2004 BCSC 620; Jose
Pereira E. Hijos, S.A. c. Canada (Procureur général),
2007 CAF 20; T.I. v. U.K., App. No. 43844/98 (CEDH);
Regina v. Secretary of State for the Home Department, ex
parte Adan, [2001] 2 A.C. 477 (H.L.); Regina (Yogathas)
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta v.
Calgary (City), [2004] 1 S.C.R. 485; (2004), 346 A.R. 4;
236 D.L.R.(4th) 385; [2004] 7 W.W.R. 603; 26 Alta. L.R.
(4th) 1; 12 Admin. L.R. (4th) 1; 46 M.P.L.R. (3d) 1; 318
N.R. 170; 18 R.P.R. (4th) 1; 2004 SCC 19; Sunshine
Village Corp. v. Canada (Parks), [2004] 3 F.C.R. 600;
(2004), 238 D.L.R. (4th) 647; 16 Admin. L.R. (4th) 242;
4 M.P.L.R. (4th) 174; 320 N.R. 331; 2004 FCA 166;
David Suzuki Foundation v. British Columbia (Attorney
General) (2004), 8 C.E.L.R. (3d) 235; 17 Admin. L.R.
(4th) 85; 2004 BCSC 620; Jose Pereira E. Hijos, S.A. v.
Canada (Attorney General) (2007), 26 C.E.L.R. (3d) 169;
358 N.R. 310; 2007 FCA 20; T.I. v. U.K., App. No.
43844/98 (ECHR); Regina v. Secretary of State for the
Home Department, ex parte Adan, [2001] 2 A.C. 477
(H.L.); Regina (Yogathas) v. Secretary of State for the
Home Department, [2003] 1 A.C. 920; 2002 UKHL 36;
Regina v. Secretary of State for the Home Department, ex
parte Salas, [2000] E.W.J. No. 4340 (QL); Minister of
Employment and Immigration v. Satiacum (1989), 99
N.R. 171 (F.C.A.); Canada (Attorney General) v. Ward,
[1993] 2 S.C.R. 689; (1993), 103 D.L.R. (4th) 1; 20 Imm.
L.R. (2d) 85; 153 N.R. 321; Kadenko v. Canada (Minister
of Citizenship and Immigration) (1996), 143 D.L.R. (4th)
532; 206 N.R. 272 (F.C.A.); leave to appeal to S.C.C.
refused [1996] S.C.C.A. No. 612 (QL); Ins v. CardozaFonseca, 480 U.S. 421 (1987); Mogharrabi (Matter of),
19 I&N Dec. 439 (BIA 1987); Huerta v. Canada (Minister
of Employment and Immigration) (1993), 157 N.R. 225
(F.C.A.); Jabari v. Turkey, [2000] ECHR 369; Williams v.
Canada (Secretary of State), [1995] F.C.J. No. 1025
(T.D.) (QL); Elcock v. Canada (Minister of Citizenship
and Immigration) (1999), 175 F.T.R. 116 (F.C.T.D.);
A-H- (Matter of) 23 I&N Dec. 774 (A.G. 2005); S-K- (In
re), 23 I&N Dec. 936 (BIA 2006); Arias v. Ashcroft, 143
Fed.Appx. 464 (3rd Cir. 2005); Canada (Minister of
Citizenship and Immigration) v. Asghedom (2001), 210
F.T.R. 294; 2001 FCT 972; Kathirgamu v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), 2005 FC 300;
R-A- (In re), 22 I&N Dec. 906 (BIA 1999); Bocova v.
Gonzales, 412 F.3d 257 (1st Cir. 2005); S-P- (In re), 21
I&N Dec. 486 (BIA 1996); Maldonado v. Minister of
Employment and Immigration, [1980] 2 F.C. 302; (1979),
31 N.R. 34 (C.A.); S-M-J- (In re), 21 I&N Dec. 722 (BIA
1997); In re J-E-, 23 I&N Dec. 291 (BIA 2002); Zubeda
v. Ashcroft, 333 F.3d 463 (3d Cir. 2003); Khouzam v.
Ashcroft, 361 F.3d 161 (2d Cir. 2004); R. v. Lyons, [1987]
2 S.C.R. 309; (1987), 44 D.L.R. (4th) 193; 37 C.C.C. (3d)
1; 61 C.R. (3d) 1; 80 N.R. 161; Auton (Guardian ad litem
of) v. British Columbia (Attorney General), [2004] 3
S.C.R. 657; (2004), 245 D.L.R. (4th) 1; [2005] 2 W.W.R.
189; 206 B.C.A.C. 1; 34 B.C.L.R. (4th) 24; 124 C.R.R.
(2d) 135; 327 N.R. 1; 2004 SCC 78; Andrews v. Law
Society of British Columbia, [1989] 1 S.C.R. 143; (1989),
56 D.L.R. (4th) 1; [1989] 2 W.W.R. 289; 34 B.C.L.R. (2d)
c. CANADA
613
v. Secretary of State for the Home Department, [2003] 1
A.C. 920; 2002 UKHL 36; Regina v. Secretary of State
for the Home Department, ex parte Salas, [2000] E.W.J.
no 4340 (QL); Ministre de l’Emploi et de l’Immigration
c. Satiacum, [1989] A.C.F. no 505 (C.A.) (QL); Canada
(Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689;
Kadenko c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1996] A.C.F. no 1376 (C.A.) (QL);
autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée [1996]
C.S.C.R. no 612 (QL); Ins v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S.
421 (1987); Mogharrabi (Matter of), 19 I&N Dec. 439
(BIA 1987); Huerta c. Canada (Ministre de l’Emploi et
de l’Immigration) (1993), 157 N.R. 225 (C.A.F.); Jabari
c. Turkie, [2000] CEDH 369; Williams c. Canada
(Secrétaire d’État), [1995] A.C.F. no 1025 (1re inst.) (QL);
Elcock c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), [1999] A.C.F. no 1438 (1re inst.) (QL);
A-H- (Matter of) 23 I&N Dec. 774 (A.G. 2005); S-K (In
re), 23 I&N Dec. 936 (BIA 2006); Arias v. Ashcroft, 143
Fed.Appx. 464 (3rd Cir. 2005); Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration) c. Asghedom, 2001 CFPI
972; Kathirgamu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et
de l’Immigration), 2005 CF 300; R-A- (In re), 22 I&N
Dec. 906 (BIA 1999); Bocova v. Gonzales, 412 F.3d 257
(1st Cir. 2005); S-P- (In re), 21 I&N Dec. 486 (BIA 1996);
Maldonado c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration,
[1980] 2 C.F. 302 (C.A.); S-M-J- (In re), 21 I&N Dec. 722
(BIA 1997); In re J-E-, 23 I&N Dec. 291 (BIA 2002);
Zubeda v. Ashcroft, 333 F.3d 463 (3d Cir. 2003); Khouzam
v. Ashcroft, 361 F.3d 161 (2d Cir. 2004); R. c. Lyons,
[1987] 2 R.C.S. 309; Auton (Tutrice à l’instance de) c.
Colombie-Britannique (Procureur général), [2004] 3
R.C.S. 657; 2004 CSC 78; Andrews c. Law Society of
British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Eldridge c.
Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3
R.C.S. 624.
614
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
273; 25 C.C.E.L. 255; 10 C.H.R.R. D/5719; 36 C.R.R.
193; 91 N.R. 255; Eldridge v. British Columbia (Attorney
General), [1997] 3 S.C.R. 624; (1997), 151 D.L.R. (4th)
577; [1998] 1 W.W.R. 50; 38 B.C.L.R. (3d) 1; 96
B.C.A.C. 81; 218 N.R. 161.
REFERRED TO:
DÉCISIONS CITÉES :
Canada (Attorney General) v. Canada (Commission of
Inquiry into the Actions of Canadian Officials in Relation
to Maher Arar), [2008] 3 F.C.R. 248; 2007 FC 766;
Multani v. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys,
[2006] 1 S.C.R. 256; (2006), 264 D.L.R. (4th) 577; 38
Admin. L.R. (4th) 159; 55 C.H.R.R. D/463; 137 C.R.R.
(2d) 326; 345 N.R. 201; 2006 SCC 6; James Doyle (Sr) &
Sons Ltd. v. Canada (Minister of Fisheries and Oceans),
[1992] 3 F.C. 128; (1992), 92 D.L.R. (4th) 520; 54 F.T.R.
241 (T.D.); Saskatchewan Wheat Pool v. Canada
(Attorney General) (1993), 112 Sask. R. 181 (Q.B.); Gulf
Canada Resources Ltd. v. Alberta (2001), 285 A.R. 307;
34 Admin. L.R. (3d) 89; 2001 ABQB 286; Acosta (Matter
of), 19 I&N Dec. 211 (BIA 1985); El Balazi v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (2006), 57
Imm. L.R. (3d) 9; 2006 FC 38; Diluna v. Canada
(Minister of Employment and Immigration) (1995), 92
F.T.R. 67; 29 Imm. L.R. (2d) 156 (F.C.T.D.); Moreno v.
Canada (Minister of Employment and Immigration),
[1994] 1 F.C. 298; (1993), 107 D.L.R. (4th) 424; 21 Imm.
L.R. (2d) 221; 159 N.R. 210 (C.A.); Ramirez v. Canada
(Minister of Employment and Immigration), [1992] 2 F.C.
306; (1992), 89 D.L.R. (4th) 173; 135 N.R. 390 (C.A.);
INS v. Elias-Zacarias, 502 U.S. 478 (1992); R.K.L. v.
Canada (Minister of Citizenship and Immigration)
(2003), 228 F.T.R. 43; 26 Imm. L.R. (3d) 292; 2003 FCT
116; Attakora v. Canada (Minister of Employment and
Immigration) (1989), 99 N.R. 168 (F.C.A.); Ahortor v.
Canada (Minister of Employment and Immigration)
(1993), 65 F.T.R. 137; 21 Imm. L.R. (2d) 39 (F.C.T.D.);
Singh v. Canada (Minister of Citizenship and
Immigration) (2003), 233 F.T.R. 166; 2003 FCT 556; Li
v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration),
[2005] 3 F.C.R. 239; (2005), 249 D.L.R. (4th) 306; 41
Imm. L.R. (3d) 157; 329 N.R. 346; 2005 FCA 1; Hodge
v. Canada (Minister of Human Resources Development),
[2004] 3 S.C.R. 357; (2004), 244 D.L.R. (4th) 257; 125
C.C.C. (2d) 48; 326 N.R. 201; 2004 SCC 65.
Canada (Procureur général) c. Canada (Commission
d’enquête sur les actions des responsables canadiens
relativement à Maher Arar), [2008] 3 R.C.F. 248; 2007
CF 766; Multani c. Commission scolaire MargueriteBourgeoys, [2006] 1 R.C.S. 256; 2006 CSC 6; James
Doyle (Sr) & Sons Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et
Océans), [1992] 3 C.F. 128 (1re inst.); Saskatchewan
Wheat Pool v. Canada (Attorney General) (1993), 112
Sask. R. 181 (B.R.); Gulf Canada Resources Ltd. v.
Alberta (2001), 285 A.R. 307; 34 Admin. L.R. (3d) 89;
2001 ABQB 286; Acosta (Matter of), 19 I&N Dec. 211
(BIA 1985); El Balazi c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 38; Diluna c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1995] A.C.F. no 399 (1re inst.) (QL); Moreno c. Canada
(Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] 1 C.F.
298 (C.A.); Ramirez c. Canada (Ministre de l’Emploi et
de l’Immigration), [1992] 2 C.F. 306 (C.A.); INS v. EliasZacarias, 502 U.S. 478 (1992); R.K.L. c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003
CFPI 116; Attakora c. Canada (Ministre de l’Emploi et
de l’Immigration), [1989] A.C.F. no 444 (C.A.) (QL);
Ahortor c. Canada (Ministre de l’Emploi et de
l’Immigration), [1993] A.C.F. no 705 (1re inst.) (QL);
Singh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de
l’Immigration), 2003 CFPI 556; Li c. Canada (Ministre
de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 3 R.C.F.
239; 2005 CAF 1; Hodge c. Canada (Ministre du
Développement des ressources humaines), [2004] 3
R.C.S. 357; 2004 CSC 65.
AUTHORS CITED
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Protection: Year One Review, November 2006. online:
<http://www.cic.gc.ca/english/about/laws-policy/partner
ship/index.asp>.
Canada. Commission of Inquiry into the Actions of Canadian
Officials in Relation to Maher Arar. Report of the Events
DOCTRINE CITÉE
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Déclaration sur la frontière intelligente : Création d’une
frontière intelligente pour le XXIe siècle soutenue par
une zone de confiance nord-américaine, Ottawa :
12 décembre 2001. en ligne : <http://geo.international.
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and Immigration. The Safe Third Country Regulations:
Report, December 2002. online: <http://cmte.parl.gc.ca/
Content/HOC/committee/372/cimm/reports/rp1032292/
cimmrp01-e.htm>.
Foreign Affairs and International Trade Canada. Smart
Border Declaration: Building a Smart Border for the
21st Century on the Foundation of a North American
Zone of Confidence, Ottawa: December 12, 2001, online:
<http://geo.international.gc.ca/can-am/main/border/
smart_border_declaration-en.asp>.
Regulatory Impact Analysis Statement, C. Gaz. 2004.II.
1622.
Schoenholz, Andrew I. Asylum Representation, Summary
Statistics (Institute for the Study of International Migration,
Georgetown University, May 2000) [unpublished].
United Nations High Commissioner for Refugees. Monitoring
Report: Canada–United States “Safe Third Country”
Agreement, 29 December 2004–28 December 2005. June
2006. online: <http://www.unhcr.org/home/PROTECTION
/455b2cca4.pdf>.
Waldman, Lorne. Immigration Law and Practice, 2nd ed.
loose-leaf, Toronto: Butterworths, 2006.
gc.ca/can-am/main/border/smart_border_declarationfr.asp>.
Canada. Citoyenneté et Immigration. Partenariat pour la
protection : Examen de la première année, novembre 2006.
en ligne : <http://www.cic.gc.ca/français/ausujet/loispolitiques/partenariat/index.asp>
Canada. Commission d’enquête sur les actions des
responsables canadiens relativement à Maher Arar.
Rapport sur les événements concernant Maher Arar.
Ottawa : La Commission, 2006. en ligne : <http://www.
commissionarar.ca>.
Canada. Parlement. Comité permanent de la citoyenneté et
de l’immigration. Le Règlement sur les tiers pays sûrs:
Rapport, décembre 2002. en ligne: <http://cmte.parl.gc.
ca/Content/HOC/committee/372/cimm/reports/rp103229
2/cimmrp01-f.htm>.
Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés.
Rapport de surveillance : Entente sur les tiers pays sûrs
entre le Canada et les É.-U., 29 décembre 2004–28
décembre 2005. Juin 2006. en ligne : <http://www.unhcr.
fr/cgi-bin/texis/vtx/protect/opendoc.pdf?tbl=PROTEC
TION&id=455b2cca4>.
Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, Gaz. C.
2004.II. 1622.
Schoenholz, Andrew I. Asylum Representation, Summary
Statistics (Institute for the Study of International
Migration, Georgetown University, mai 2000) [non
publié].
Waldman, Lorne. Immigration Law and Practice, 2e éd.
feuilles mobiles, Toronto: Butterworths, 2006.
APPLICATION for judicial review challenging the
Agreement between the Government of Canada and the
Government of the United States of America for
Cooperation in the Examination of Refugee Status
Claims from Nationals of Third Countries on the basis
that the U.S. does not comply with certain international
conventions protecting refugees, a precondition to
enacting the Regulations which authorized this
Agreement (Immigration and Refugee Protection
Regulations, ss. 159.1-159.7), and on the basis that
declaring the U.S. a safe third country violates the
Charter as well as principles of administrative law.
Application allowed.
DEMANDE de contrôle judiciaire contestant l’Accord
entre le gouvernement du Canada et le gouvernement
des États-Unis d’Amérique pour la coopération en
matière d’examen des demandes de statut de réfugié
présentées par des ressortissants de pays tiers au motif
que les États-Unis ne se conforment pas à certaines
conventions internationales protégeant les réfugiés, une
condition préalable à la prise du Règlement qui a
autorisé cet accord (art. 159.1 à 159.7 du Règlement sur
l’immigration et la protection des réfugiés), et au motif
que la désignation des États-Unis comme pays tiers sûr
contrevient à la Charte ainsi qu’aux principes de droit
administratif. Demande accueillie.
APPEARANCES:
Barbara L. Jackman, Andrew Brouwer and Leigh
Salsberg for applicants Canadian Council for
Refugees, Canadian Council of Churches and John
Doe.
ONT COMPARU :
Barbara L. Jackman, Andrew Brouwer et Leigh
Salsberg pour les demandeurs, Conseil canadien
pour les réfugiés, Conseil canadien des Églises et M.
Untel.
616
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
Lorne Waldman for applicant Amnesty International.
David Lucas, François Joyal, Gregory G. George
and Matina Karvellas for respondent.
SOLICITORS OF RECORD:
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
Lorne Waldman pour la demanderesse Amnistie
internationale.
David Lucas, François Joyal, Gregory G. George et
Matina Karvellas pour la défenderesse.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Jackman & Associates, Toronto, for applicants
Canadian Council for Refugees, Canadian Council
of Churches and John Doe.
Waldman & Associates, Toronto, for applicant
Amnesty International.
Deputy Attorney General of Canada for respondent.
TABLE OF CONTENTS
Jackman & Associates, Toronto, pour les
demandeurs, Conseil canadien pour les réfugiés,
Conseil canadien des Églises et M. Untel.
Waldman & Associates, Toronto, pour la
demanderesse Amnistie internationale.
Le sous-procureur général du Canada pour la
défenderesse.
TABLES DES MATIÈRES
Paragraph
Paragraphe
I. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
I. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
II. Background . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
II. Contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
A. Legislation and regulations . . . . . . . . . . . . . . .
15
A. Dispositions législatives et réglementaires . . . .
15
(1) Relevant international law . . . . . . . . . . . . . .
15
1) Règles de droit international pertinentes . . . .
15
(2) Safe third country designation . . . . . . . . . . .
20
2) Désignation de tiers pays sûr . . . . . . . . . . . . .
20
B. Governor in Council’s decision-making
process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
B. Processus de prise de décision du gouverneur
en conseil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
C. Application of the Regulations/operation
of the STCA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
C. Application du Règlement/mise en œuvre
de l’Entente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
III. Standing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
III. Qualité pour agir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
37
IV. Principles of review/standard of review . . . . . . .
55
IV. Principes régissant le contrôle/Norme
de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
55
A. Vires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
A. Légalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
B. The standard of review . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
88
B. Norme de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
88
(1) The presence or absence of a privative clause
or statutory right of appeal . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
1) Présence ou absence de clause privative ou
de droit d’appel prévu par la loi . . . . . . . . . . . . .
94
(2) Expertise of the decision maker as compared
to that of the Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
2) Expertise du décideur par rapport à celle
de la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
(3) Purpose of the legislation and the provision
in particular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
98
3) Objet de la loi et de la disposition en
particulier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
98
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
617
(4) Nature of the question . . . . . . . . . . . . . . . . . .
102
4) Nature de la question . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
102
(5) Conclusion on standard of review . . . . . . . . .
104
5) Conclusion sur la norme de contrôle . . . . . . .
104
V. The evidence: Does U.S. refugee law and practice
violate the Refugee Convention or CAT? . . . . . .
106
V. La preuve : Les lois et les usages des États-Unis en
matière de réfugiés violent-ils la Convention sur les
réfugiés ou la Convention contre la torture? . . . .
106
A. The experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
A. Les experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
(1) For the applicants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
1) Pour les demandeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
(2) For the respondent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
2) Pour la défenderesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
B. U.K. and E.U. practice regarding Safe Third
Country Agreements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
B. Usages suivis au Royaume-Uni et dans l’Union
européenne en ce qui a trait aux ententes sur
les pays tiers sûrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
C. A brief overview of the U.S. system . . . . . . . . .
138
C. Bref survol du régime américain . . . . . . . . . . .
138
D. Analysis of American refugee law . . . . . . . . . .
143
D. Analyse du droit américain des réfugiés . . . . .
143
(1) One-year time bar and standard for
withholding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
144
1) Délai de prescription d’un an et norme
applicable aux sursis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
144
(a) Is the standard for withholding higher than
asylum and will this result in refoulement? . .
146
a) La norme régissant le sursis est-elle plus stricte
que celle applicable au droit d’asile et, dans
l’affirmative, l’application de cette norme
entraîne-t-elle le refoulement? . . . . . . . . . . . .
146
(b) Is the one-year bar a violation of the
Convention Against Torture and Refugee
Convention apart from the withholding
issue? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
155
(c) One-year bar: Impact on gender-based and
other minority group claims . . . . . . . . . . . . . .
162
(2) Categorical exceptions for criminality
and terrorism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
165
2) Exceptions par catégories en cas de criminalité
et de terrorisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
165
(a) Exclusion for terrorism . . . . . . . . . . . . . . .
167
a) Exclusion pour cause de terrorisme . . . . . .
167
(b) Exclusion for serious criminality . . . . . . .
192
b) Exclusion pour cause de grande criminalité
192
b) Indépendamment de la question du sursis,
le délai de prescription d’un an contrevient-il
à la Convention contre la torture et à la
Convention relative aux réfugiés . . . . . . . . . .
155
c) Le délai de prescription d’un an : incidence sur
les demandes fondées sur le sexe ou présentées
par d’autres groupes minoritaires . . . . . . . . . .
162
(3) Interpretation of the term “persecution” and
claims based on particular social group
and gender claims . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197
(a) Gender claims . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
198
a) Demandes d’asile fondées sur le sexe . . . .
198
(b) “Persecution” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
207
b) « Persécution » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
207
(4) Corroboration and credibility . . . . . . . . . . . .
217
4) Corroboration et crédibilité . . . . . . . . . . . . . .
217
3) Interprétation du terme « persécution », demandes
d’asile fondées sur l’appartenance à un groupe
social et demandes d’asile fondées sur le sexe . .
197
618
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
(5) Detention and access to counsel . . . . . . . . . .
228
5) Détention et droit de consulter un avocat . . . .
228
(6) Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
237
6) Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
237
VI. Interpretation and application of CAT . . . . . . . .
241
VI. Interprétation et application de la Convention
contre la torture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
241
VII. Failure to review . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
264
VII. Défaut d’assurer un suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . .
264
VIII. Canadian Charter of Rights and Freedoms . . .
276
VIII. Charte canadienne des droits et libertés . . . . .
276
A. La Charte s’applique-t-elle en l’espèce, même
si les violations des droits de la personne
se sont essentiellement produites à l’extérieur
du Canada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
282
1) Article 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
282
(a) Is a refugee claimant’s life, liberty or security
of the person at stake? . . . . . . . . . . . . . . . . . .
283
a) Le droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité
du demandeur d’asile est-il compromis? . . . .
283
(b) Principles of fundamental justice . . . . . . .
286
b) Principes de justice fondamentale . . . . . . .
286
(c) Arbitrariness/lack of discretion . . . . . . . . .
291
c) Caractère arbitraire/absence de pouvoir
discrétionnaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
291
A. Is the Charter engaged in this situation, even if
the substance of the human rights violations
occur outside of Canada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(1) Section 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
277
(i) Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
293
i) Le Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
293
(ii) The United States . . . . . . . . . . . . . . . . .
299
ii) Les États-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
299
(iii) The United Kingdom . . . . . . . . . . . . . .
305
iii) Le Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . .
305
(d) Does the Charter require individualized
consideration? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
307
d) La Charte exige-t-elle un examen
individualisé? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
307
(2) Section 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
315
2) Article 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
315
(a) Does the law impose differential
treatment between the claimants and a
comparator group? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
318
a) La loi impose-t-elle une différence de traitement
entre les demandeurs d’asile et un groupe de
comparaison? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
318
(b) Discrimination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
325
b) Discrimination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
325
(i) Pre-existing disadvantage . . . . . . . . . . .
328
i) Désavantage préexistant . . . . . . . . . . . . .
328
(ii) Correspondence of the law with the
individual’s circumstances . . . . . . . . . . . . .
330
ii) Correspondance entre la loi et la situation
personnelle du demandeur. . . . . . . . . . . . . .
330
(iii) Ameliorative purpose . . . . . . . . . . . . . .
331
iii) L’objet ou l’effet d’amélioration . . . . . .
331
(iv) Nature and scope of interests affected .
332
iv) Nature et étendue des droits touchés . . .
332
(3) Can the breaches of section 7 and section 15
be justified under section 1? . . . . . . . . . . . . . . . .
334
3) La violation des articles 7 et 15 peut-elle se
justifier en vertu de l’article premier? . . . . . . . .
334
IX. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
338
IX. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
338
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
The following are the reasons for judgment rendered
in English by
PHELAN J.:
c. CANADA
619
Ce qui suit est la version française des motifs du
jugement rendus par
LE JUGE PHELAN :
I. INTRODUCTION
I. INTRODUCTION
[1] The Canadian Council for Refugees (CCR), the
Canadian Council of Churches (CCC), Amnesty
International (AI) and John Doe, a Colombian refugee
claimant in the United States, filed a judicial review
application challenging the Agreement between the
Government of Canada and the Government of the United
States of America for Cooperation in the Examination of
Refugee Status Claims from Nationals of Third Countries
[December 5, 2002, [2004] Can. T.S. No. 2], also known
as the Safe Third Country Agreement (STCA). This
agreement, which was enacted in its current form as part
of the Smart Border Declaration: Building a Smart
Border for the 21st Century on the Foundation of a North
American Zone of Confidence [Ottawa, December 12,
2001] (Smart Border) and came into force in December
29, 2004, deems (subject to limited exceptions) a foreign
national who attempts to enter Canada at a land border
from a “designated country” ineligible to make a refugee
claim.
[1] Le Conseil canadien pour les réfugiés, le Conseil
canadien des Églises, Amnistie internationale et M.
Untel, un demandeur d’asile colombien se trouvant aux
États-Unis, ont déposé une demande de contrôle
judiciaire en vue de contester l’Accord entre le
gouvernement du Canada et le gouvernement des ÉtatsUnis d’Amérique pour la coopération en matière
d’examen des demandes de statut de réfugié présentées
par des ressortissants de pays tiers [5 décembre 2002,
[2004] R.T. Can. no 2], également connu sous le nom
d’Entente sur les tiers pays sûrs (l’Entente). En vertu de
cet accord, qui a été adopté sous sa forme actuelle dans
le cadre de la Déclaration sur la frontière intelligente :
Création d’une frontière intelligente pour le XXIe siècle
soutenue par une zone de confiance nord-américaine
[Ottawa, 12 décembre 2001] (Déclaration sur la frontière
intelligente) et qui est entré en vigueur le 29 décembre
2004, le ressortissant étranger qui cherche à entrer au
Canada à une frontière terrestre à partir d’un « pays
désigné » est, sous réserve de certaines exceptions
limitées, réputé irrecevable à présenter une demande
d’asile.
[2] The applicants seek a declaration that the
designation of the United States of America as a “safe
third country” for asylum seekers, and the resulting
ineligibility for refugee protection in Canada of certain
asylum seekers, is invalid and unlawful. The applicants
claim, amongst other grounds, that the Regulations
[Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2002-227, ss. 159.1 to 159.7 (as enacted by
SOR/2004-217, s. 2)] authorizing the STCA are invalid
because the preconditions to enacting the Regulations
were not met because the U.S. does not comply with
certain international conventions protecting refugees and
prohibiting returning people to places of torture and in
any event, the Regulations and STCA offend the
Canadian Charter of Rights and Freedoms [being Part I
of the Constitution Act, 1982, Schedule B, Canada Act
1982, 1982, c. 11 (U.K.) [R.S.C., 1985, Appendix II, No.
[2] Les demandeurs sollicitent un jugement déclarant
invalide et illégale tant la désignation des États-Unis
d’Amérique comme « pays tiers sûr » pour les demandeurs
d’asile que l’irrecevabilité de certains demandeurs
d’asile à présenter une demande d’asile au Canada. Les
demandeurs affirment notamment que le Règlement
autorisant l’Entente [Règlement sur l’immigration et la
protection des réfugiés, DORS/2002-227, art. 159.1 à
159.7 (édictés par DORS/2004-217, art. 2)] est invalide
parce que les conditions préalables à la prise de ce
règlement n’ont pas été respectées, étant donné que les
États-Unis ne se conforment pas à certaines conventions
internationales protégeant les réfugiés et interdisant de
les renvoyer vers des endroits où ils risquent d’être
torturés. Ils ajoutent qu’en tout état de cause le Règlement
et l’Entente contreviennent à la Charte canadienne des
droits et libertés [qui constitue la partie I de la Loi
620
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
44]]. The applicants are seeking a declaration that the
respondent’s decision to declare the U.S. a designated
country is unlawful pursuant to administrative law
principles, the Charter and international law.
constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice
II no 44]]. Les demandeurs sollicitent un jugement
déclarant illégale, selon les principes du droit
administratif, de la Charte et du droit international, la
décision de la défenderesse de déclarer les États Unis
comme pays désigné.
[3] The STCA operates in a manner whereby a person
from a country other than the U.S. who travels through
the U.S. and arrives in Canada, by land (and only by
land), to claim refugee protection status is immediately
sent back to the U.S. The net effect is to deny such
persons any substantive consideration of their refugee
claim by Canadian authorities.
[3] L’Entente s’applique de telle sorte que le
ressortissant d’un pays autre que les États-Unis qui arrive
au Canada par voie terrestre (et uniquement par voie
terrestre) après avoir transité par les États-Unis et qui
présente une demande d’asile au Canada est renvoyé surle-champ aux États-Unis. En définitive, cette personne se
voit nier toute possibilité de faire examiner au fond sa
demande d’asile par les autorités canadiennes.
[4] The decision to enter into the STCA was delegated
by Parliament to the Governor in Council (GIC) subject
to certain conditions being met. These conditions include
that the other country — in this case the U.S. — complies
with Article 33 of the United Nations Convention Relating
to the Status of Refugees [July 28, 1951, [1969] Can. T.S.
No. 6] (Refugee Convention or RC) which generally
prevents refoulement (sending back to the persecuting
home country), and Article 3 of the Convention against
Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment [December 10, 1984, [1987]
Can. T.S. No. 36] (Convention Against Torture or CAT)
which specifically prohibits sending someone back to a
country that engages in torture.
[4] La décision de conclure l’Entente a été déléguée
par le Parlement au gouverneur en conseil sous réserve
du respect de certaines conditions. Parmi ces conditions,
il y a celle voulant que l’autre pays — dans le cas
présent, les États-Unis — se conforme à l’article 33 de
la Convention des Nations Unies relative au statut des
réfugiés [28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6] (la
Convention relative aux réfugiés), qui consacre le
principe de l’interdiction du refoulement (c’est-à-dire le
renvoi de l’intéressé dans son pays d’origine, où il serait
persécuté), et à l’article 3 de la Convention contre la
torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains
ou dégradants [10 décembre 1984, [1987] R.T. Can. no
36] (la Convention contre la torture), qui interdit
expressément de renvoyer quelqu’un dans un pays qui
se livre à la torture.
[5] In determining whether to enter into an STCA, the
GIC is required to consider a number of factors including
the “policies and practices” of the other country, not just
its legislation.
[5] Pour se prononcer sur l’opportunité de conclure
une Entente, le gouverneur en conseil doit tenir compte
d’un certain nombre de facteurs, y compris les
« politiques et usages » de l’autre pays, et non seulement
sa législation.
[6] In addition, the STCA and its operation must
comply with the provisions of the Charter.
[6] De plus, l’Entente et son application doivent être
compatibles avec les dispositions de la Charte.
[7] For the reasons outlined in this judgment, the
United States’ policies and practices do not meet the
conditions set down for authorizing Canada to enter into
an STCA. The U.S. does not meet the Refugee
[7] Pour les motifs qui sont exposés dans le présent
jugement, la Cour estime que les politiques et les usages
des États-Unis ne respectent pas les conditions prévues
pour autoriser le Canada à conclure une Entente. Les
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
621
Convention requirements nor the Convention Against
Torture prohibition (the Maher Arar case being one
example). Further, the STCA does not comply with the
relevant provisions of the Charter. Finally, the Canadian
government has not conducted the ongoing review
mandated by Parliament despite both the significant
passage of time since the commencement of the STCA
and the evidence as to U.S. practices currently available.
États-Unis ne satisfont pas aux exigences de la
Convention relative aux réfugiés et ils ne se conforment
pas à l’interdiction prévue par la Convention contre la
torture (comme l’illustre, par exemple, l’affaire Maher
Arar). De plus, l’Entente n’est pas conforme aux
dispositions pertinentes de la Charte. Enfin, le
gouvernement canadien n’a pas procédé à l’examen
permanent exigé par le Parlement malgré la longue
période de temps écoulée depuis la prise d’effet de
l’Entente et malgré les éléments de preuve récents qui
existent au sujet des usages suivis aux États-Unis.
II. BACKGROUND
II. CONTEXTE
[8] A safe third country clause first appeared in
Canadian law in 1988 amendments [R.S.C., 1985 (4th
Supp.), c. 28] to the Immigration Act [R.S.C., 1985, c.
I-2]. There was a constitutional challenge to the
amendments; however the Federal Court of Appeal held
in Canadian Council of Churches v. Canada, [1990] 2
F.C. 534 (C.A.), appeal dismissed [1992] 1 S.C.R. 236,
that litigation on that provision was premature as no
country had been designated. (The Supreme Court
decision is discussed below in relation to the issue of
standing.) The Government of Canada continued to
negotiate with the U.S. towards a mutual designation.
The Smart Border and its 30-Point Action Plan contained
a new commitment to an STCA. The final text of the
STCA was signed on December 5, 2002 and entered into
force December 29, 2004.
[8] Le principe du tiers pays sûr a été introduit pour la
première fois dans la législation canadienne à l’occasion
des modifications apportées en 1988 [L.R.C. (1985) (4e
suppl.), ch. 28] à la Loi sur l’immigration [L.R.C. (1985),
ch. I-2]. La constitutionnalité de ces modifications a été
contestée; la Cour d’appel fédérale a toutefois jugé, dans
l’arrêt Conseil canadien des églises c. Canada, [1990] 2
C.F. 534 (C.A.), appel rejeté à [1992] 1 R.C.S. 236, que
tout litige sur cette disposition était prématuré car aucun
pays n’avait encore été désigné (l’arrêt de la Cour suprême
est analysé plus loin en rapport avec la question de la
qualité pour agir). Le gouvernement du Canada a
poursuivi les négociations avec les États-Unis en vue
d’une désignation réciproque. La Déclaration sur la
frontière intelligente et son plan d’action en 30 points
contenaient un nouvel engagement en vue de la
conclusion d’une Entente. Le texte final de l’Entente a
été signé le 5 décembre 2002 et il est entré en vigueur le
29 décembre 2004.
[9] The STCA is an agreement between Canada and
the U.S. The operative provision of the STCA is Article
4(1), which provides that the country of last presence
shall examine the refugee status claim of any person
arriving at a land border port of entry who makes a
refugee claim.
[9] L’Entente est un accord conclu entre le Canada et
les États-Unis. Les dispositions essentielles de l’Entente
se trouvent à son paragraphe 4(1), qui prévoit que le
dernier pays de séjour examine la demande de statut de
réfugié présentée par toute personne arrivée à un point
d’entrée d’une frontière terrestre qui fait cette demande.
ARTICLE 4
ARTICLE 4
1. Subject to paragraphs 2 and 3, the Party of the country of
last presence shall examine, in accordance with its refugee
status determination system, the refugee status claim of any
person who arrives at a land border port of entry on or after the
effective date of this Agreement and makes a refugee status
claim.
1. Sous réserve des paragraphes 2 et 3, la partie du dernier pays
de séjour examine, conformément aux règles de son régime de
détermination du statut de réfugié, la demande de ce statut de
toute personne arrivée à un point d’entrée d’une frontière
terrestre à la date d’entrée en vigueur du présent accord, ou par
après, qui fait cette demande.
622
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[10] The legislative structure that incorporates the
principles of the STCA into domestic law is contained
in the Immigration and Refugee Protection Act [S.C.
2001, c. 27] (IRPA) and in the Regulations Amending
the Immigration and Refugee Protection Regulations,
SOR/2004-217, October 12, 2004 (STCA Regulations),
more fully detailed in paragraphs 20 to 30.
[10] Le régime législatif qui incorpore les principes de
l’Entente en droit interne se trouve dans la Loi sur
l’immigration et la protection des réfugiés [L.C. 2001,
ch. 27] (la LIPR) et dans le Règlement modifiant le
Règlement sur l’immigration et la protection des
réfugiés, DORS/2004-217, 12 octobre 2004 (le
Règlement mettant en œuvre l’Entente). Ce régime est
exposé plus en détail aux paragraphes 20 à 30.
[11] The U.S. is currently the only country designated
as a “safe third country” under the STCA Regulations.
[11] Les États-Unis sont présentement le seul pays
désigné comme « pays tiers sûr » en application du
Règlement mettant en œuvre l’Entente.
[12] The applicants include three public-interest based
organizations, the CCR, the CCC, and AI, all of which
are recognized as organizations that assist and advocate
for the rights of refugees in Canada.
[12] Parmi les demandeurs, on compte trois organismes
voués à la défense de l’intérêt public, à savoir le Conseil
canadien pour les réfugiés, le Conseil canadien des
Églises et Amnistie internationale, tous reconnus comme
étant des organismes qui se consacrent à la protection et
à la défense des droits des réfugiés au Canada.
[13] The applicant John Doe is an asylum seeker from
Colombia currently residing in the U.S. He was initially
refused protection because he failed to apply within one
year of arrival in the U.S. He then went into hiding in
the U.S. and sought an injunction, during the course of
this judicial review, to prevent the Canadian authorities
from invoking the STCA if he should be able to arrive at
a Canadian port of entry. An interim injunction was
granted but it developed that, against the background of
this judicial review, U.S. authorities agreed to have his
refugee claim reconsidered.
[13] Quant à M. Untel, il s’agit d’un demandeur d’asile
de la Colombie qui réside actuellement aux États-Unis.
L’asile lui a d’abord été refusé parce qu’il n’avait pas
présenté de demande dans l’année suivant son arrivée
aux États-Unis. Il s’est ensuite caché aux États-Unis et a
demandé une injonction, dans le cadre du présent
contrôle judiciaire, en vue d’empêcher les autorités
canadiennes d’invoquer l’Entente pour le cas où il
réussirait à se présenter à un point d’entrée canadien.
Une injonction provisoire a été prononcée mais il s’est
avéré que, parallèlement à la présente instance en contrôle
judiciaire, les autorités américaines ont accepté de
réexaminer sa demande d’asile.
[14] As noted by Bruce Scoffield of the Refugees
Branch of Citizenship and Immigration Canada, one of
the respondent’s expert affiants, the Regulations
constitute the decision and reasons in this case. The
Regulatory Impact Analysis Statement (RIAS) [C. Gaz.
2004.II.1622] accompanying the Regulations also
comprise part of the reasons for the decision to enter into
the STCA.
[14] Ainsi que l’a fait observer l’un des experts qui a
souscrit un affidavit pour le compte de la défenderesse,
M. Bruce Scoffield, de la Direction générale des réfugiés
de Citoyenneté et Immigration Canada, la décision et les
motifs de celle-ci se trouvent en l’espèce dans le
Règlement. Le Résumé de l’étude d’impact de la
réglementation [Gaz. C. 2004.II 1622] (le REIR) qui
accompagne le Règlement fait également partie des
motifs de la décision de conclure l’Entente.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
A. Legislation and regulations
(1) Relevant international law
c. CANADA
623
A. Dispositions législatives et réglementaires
1) Règles de droit international pertinentes
[15] As noted earlier, there are conditions imposed
upon the GIC before entering into an STCA and passing
the requisite regulations. The conditions of critical
importance to this case are U.S. compliance with the
applicable provisions of the Refugee Convention Article
33 and Article 3 of the Convention Against Torture.
[15] Ainsi qu’il a déjà été signalé, le gouverneur en
conseil doit respecter certaines conditions avant de
conclure une Entente et de prendre le règlement requis.
Les conditions qui revêtent une importance capitale en
l’espèce sont le respect par les États-Unis des
dispositions applicables de la Convention relative aux
réfugiés (article 33) et de l’article 3 de la Convention
contre la torture.
[16] Article 33 of the Refugee Convention reads:
[16] L’article 33 de la Convention relative aux réfugiés
est ainsi libellé :
ARTICLE 33
ARTICLE 33
Prohibition of Expulsion of Return (“Refoulement”)
Défense d’Expulsion et de Refoulement
1. No Contracting State shall expel or return (“refouler”) a
refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories
where his life or freedom would be threatened on account of his
race, religion, nationality, membership of a particular social
group or political opinion.
1. Aucun des États Contractants n’expulsera ou ne refoulera, de
quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des
territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en raison de
sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à
un certain groupe social ou de ses opinions politiques.
2. The benefit of the present provision may not, however, be
claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for
regarding as a danger to the security of the country in which he
is, or who, having been convicted by a final judgment of a
particularly serious crime, constitutes a danger to the community
of that country.
2. Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois
être invoqué par un réfugié qu’il y aura des raisons sérieuses de
considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se
trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive
pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une
menace pour la communauté dudit pays.
[17] Article 3 of the Convention Against Torture reads:
[17] L’article 3 de la Convention contre la torture est
ainsi libellé :
ARTICLE 3
ARTICLE 3
1. No State Party shall expel, return (“refouler”) or extradite a
person to another State where there are substantial grounds for
believing that he would be in danger of being subjected to
torture.
1. Aucun État partie n’expulsera, ne refoulera, ni n’extradera
une personne vers un autre État où il y a des motifs sérieux de
croire qu’elle risque d’être soumise à la torture.
2. For the purpose of determining whether there are such
grounds, the competent authorities shall take into account all
relevant considerations including, where applicable, the
existence in the State concerned of a consistent pattern of gross,
flagrant or mass violations of human rights.
2. Pour déterminer s’il y a de tels motifs, les autorités
compétentes tiendront compte de toutes les considérations
pertinentes, y compris, le cas échéant, de l’existence, dans
l’État intéressé, d’un ensemble de violations systématiques des
droits de l’homme, graves, flagrantes ou massives.
[18] Those two international agreements find their
expression in domestic Canadian law, in part, in the
IRPA, more specifically sections 96 and 97:
[18] Ces deux accords internationaux ont leur pendant
en droit interne canadien, notamment dans la LIPR, et
plus précisément aux articles 96 et 97 :
624
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
96. A Convention refugee is a person who, by reason of a
well-founded fear of persecution for reasons of race, religion,
nationality, membership in a particular social group or political
opinion,
96. A qualité de réfugié au sens de la Convention — le
réfugié — la personne qui, craignant avec raison d’être
persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité,
de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions
politiques :
(a) is outside each of their countries of nationality and is
unable or, by reason of that fear, unwilling to avail themself
of the protection of each of those countries; or
a) soit se trouve hors de tout pays dont elle a la nationalité
et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de
la protection de chacun de ces pays;
(b) not having a country of nationality, is outside the country
of their former habitual residence and is unable or, by reason
of that fear, unwilling to return to that country.
b) soit, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays
dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ni, du
fait de cette crainte, ne veut y retourner.
97. (1) A person in need of protection is a person in Canada
whose removal to their country or countries of nationality or,
if they do not have a country of nationality, their country of
former habitual residence, would subject them personally
97. (1) A qualité de personne à protéger la personne qui se
trouve au Canada et serait personnellement, par son renvoi vers
tout pays dont elle a la nationalité ou, si elle n’a pas de
nationalité, dans lequel elle avait sa résidence habituelle,
exposée :
(a) to a danger, believed on substantial grounds to exist, of
torture within the meaning of Article 1 of the Convention
Against Torture; or
a) soit au risque, s’il y a des motifs sérieux de le croire,
d’être soumise à la torture au sens de l’article premier de la
Convention contre la torture;
(b) to a risk to their life or to a risk of cruel and unusual
treatment or punishment if
b) soit à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou
peines cruels et inusités dans le cas suivant :
(i) the person is unable or, because of that risk, unwilling
to avail themself of the protection of that country,
(i) elle ne peut ou, de ce fait, ne veut se réclamer de la
protection de ce pays,
(ii) the risk would be faced by the person in every part of
that country and is not faced generally by other
individuals in or from that country,
(ii) elle y est exposée en tout lieu de ce pays alors que
d’autres personnes originaires de ce pays ou qui s’y
trouvent ne le sont généralement pas,
(iii) the risk is not inherent or incidental to lawful sanctions,
unless imposed in disregard of accepted international
standards, and
(iii) la menace ou le risque ne résulte pas de sanctions
légitimes — sauf celles infligées au mépris des normes
internationales — et inhérents à celles-ci ou occasionnés
par elles,
(iv) the risk is not caused by the inability of that country
to provide adequate health or medical care.
(iv) la menace ou le risque ne résulte pas de l’incapacité
du pays de fournir des soins médicaux ou de santé
adéquats.
(2) A person in Canada who is a member of a class of persons
prescribed by the regulations as being in need of protection is
also a person in need of protection.
(2) A également qualité de personne à protéger la personne
qui se trouve au Canada et fait partie d’une catégorie de
personnes auxquelles est reconnu par règlement le besoin de
protection.
[19] Also of relevance is the definition of torture in the
Convention Against Torture, which is provided in Article
1 (the Article referred to in paragraph 97(1)(a) of the
IRPA):
[19] Il est également utile de citer la définition de la
torture que l’on trouve à l’article premier de la
Convention contre la torture (l’article mentionné à
l’alinéa 97(1)a) de la LIPR) :
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
625
c. CANADA
ARTICLE 1
ARTICLE 1
1. For the purposes of this Convention, the term “torture”
means any act by which severe pain or suffering, whether
physical or mental, is intentionally inflicted on a person for
such purposes as obtaining from him or a third person
information or a confession, punishing him for an act he or a
third person has committed or is suspected of having
committed, or intimidating or coercing him or a third person,
or for any reason based on discrimination of any kind, when
such pain or suffering is inflicted by or at the instigation of or
with the consent or acquiescence of a public official or other
person acting in an official capacity. It does not include pain or
suffering arising only from, inherent in or incidental to lawful
sanctions.
1. Aux fins de la présente Convention, le terme « torture »
désigne tout acte par lequel une douleur ou des souffrances
aiguës, physiques ou mentales, sont intentionnellement
infligées à une personne aux fins notamment d’obtenir d’elle
ou d’une tierce personne des renseignements ou des aveux, de
la punir d’un acte qu’elle ou une tierce personne a commis ou
est soupçonnée d’avoir commis, de l’intimider ou de faire
pression sur elle ou d’intimider ou de faire pression sur une
tierce personne, ou pour tout autre motif fondé sur une forme
de discrimination quelle qu’elle soit, lorsqu’une telle douleur
ou de telles souffrances sont infligées par un agent de la
fonction publique ou toute autre personne agissant à titre
officiel ou à son instigation ou avec son consentement exprès
ou tacite. Ce terme ne s’étend pas à la douleur ou aux
souffrances résultant uniquement de sanctions légitimes,
inhérentes à des sanctions ou occasionnées par elles.
(2) Safe third country designation
2) Désignation de tiers pays sûr
[20] Paragraph 101(1)(e) of the IRPA provides that a
person entering Canada from a “designated country” is
ineligible to have his or her claim for refugee protection
considered by the Immigration and Refugee Board [IRB]:
[20] L’alinéa 101(1)e) de la LIPR déclare irrecevable
la demande d’asile présentée par une personne qui arrive
au Canada en provenance d’un « pays désigné » :
101. (1) A claim is ineligible to be referred to the Refugee
Protection Division if
...
101. (1) La demande est irrecevable dans les cas suivants :
(e) the claimant came directly or indirectly to Canada from
a country designated by the regulations, other than a country
of their nationality or their former habitual residence. . . .
e) arrivée, directement ou indirectement, d’un pays désigné
par règlement autre que celui dont il a la nationalité ou dans
lequel il avait sa résidence habituelle;
[21] Paragraph 102(1)(a) provides that the Governor in
Council may designate a country as being subject to
paragraph 101(1)(e):
[21] L’alinéa 102(1)a) permet au gouverneur en conseil
d’assujettir un pays à l’alinéa 101(1)e) :
102. (1) The regulations may govern matters relating to the
application of sections 100 and 101, may, for the purposes of
this Act, define the terms used in those sections and, for the
purpose of sharing responsibility with governments of foreign
states for the consideration of refugee claims, may include
provisions
102. (1) Les règlements régissent l’application des articles
100 et 101, définissent, pour l’application de la présente loi,
les termes qui y sont employés et, en vue du partage avec
d’autres pays de la responsabilité de l’examen des demandes
d’asile, prévoient notamment :
(a) designating countries that comply with Article 33 of the
Refugee Convention and Article 3 of the Convention
Against Torture;
a) la désignation des pays qui se conforment à l’article 33 de
la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la
Convention contre la torture;
(b) making a list of those countries and amending it as
necessary; and
b) l’établissement de la liste de ces pays, laquelle est
renouvelée en tant que de besoin;
(c) respecting the circumstances and criteria for the
application of paragraph 101(1)(e).
c) les cas et les critères d’application de l’alinéa 101(1)e).
[. . .]
626
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
[22] The legislation only allows the GIC to designate
countries that comply with Article 33 of the Refugee
Convention, which prevents refoulement (subject to very
limited circumstances) and Article 3 of the Convention
Against Torture, which unequivocally prohibits
refoulement to torture. In deciding to designate a
country, the GIC is required under subsection 102(2) to
consider four factors:
102. . . .
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[22] La loi permet au gouverneur en conseil de désigner
seulement les pays qui se conforment à l’article 33 de la
Convention sur les réfugiés, lequel interdit le refoulement
(sous réserve d’exceptions très limitées), et à l’article 3
de la Convention contre la torture, lequel interdit sans
équivoque de refouler quelqu’un vers un pays où il serait
soumis à la torture. Lorsqu’il désigne un pays, le
gouverneur en conseil doit, suivant le paragraphe 102(2),
tenir compte de quatre facteurs :
102. [. . .]
(2) The following factors are to be considered in designating
a country under paragraph (1)(a):
(2) Il est tenu compte des facteurs suivants en vue de la
désignation des pays :
(a) whether the country is a party to the Refugee Convention
and to the Convention Against Torture;
a) le fait que ces pays sont parties à la Convention sur les
réfugiés et à la Convention contre la torture;
(b) its policies and practices with respect to claims under the
Refugee Convention and with respect to obligations under
the Convention Against Torture;
b) leurs politique et usages en ce qui touche la revendication
du statut de réfugié au sens de la Convention sur les réfugiés
et les obligations découlant de la Convention contre la
torture;
(c) its human rights record; and
c) leurs antécédents en matière de respect des droits de la
personne;
(d) whether it is party to an agreement with the Government
of Canada for the purpose of sharing responsibility with
respect to claims for refugee protection. [Emphasis added.]
d) le fait qu’ils sont ou non parties à un accord avec le
Canada concernant le partage de la responsabilité de l’examen
des demandes d’asile. [Non souligné dans l’original.]
[23] The legislation also requires ongoing review by
the GIC of any country it designates as safe under
paragraph 102(1)(a). Subsection 102(3) provides as
follows:
[23] La loi oblige également le gouverneur en conseil à
assurer le suivi de l’examen des facteurs à l’égard des
pays qu’il désigne comme pays sûrs en vertu de l’alinéa
102(1)a). Voici le texte du paragraphe 102(3) :
102. . . .
102. [. . .]
(3) The Governor in Council must ensure the continuing
review of factors set out in subsection (2) with respect to each
designated country.
(3) Le gouverneur en conseil assure le suivi de l’examen des
facteurs à l’égard de chacun des pays désignés.
[24] By virtue of subsection 5(1) of IRPA, Parliament
conferred on the GIC the power to make regulations
under the Act. Regulations must conform to section 3 of
the IRPA. Paragraphs 3(d) and (f) are relevant to the
matter in issue:
[24] Aux termes du paragraphe 5(1) de la LIPR, le
législateur fédéral a conféré au gouverneur en conseil le
pouvoir de prendre des règlements en application de la
Loi. Ces règlements doivent être conformes à l’article 3
de la LIPR. Les alinéas 3d) et f) s’appliquent au cas qui
nous occupe :
3. . . .
(3) This Act is to be construed and applied in a manner that
3. [. . .]
(3) L’interprétation et la mise en œuvre de la présente loi
doivent avoir pour effet :
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
...
(d) ensures that decisions taken under this Act are consistent
with the Canadian Charter of Rights and Freedoms, including
its principles of equality and freedom from discrimination
and of the equality of English and French as the official
languages of Canada;
...
627
c. CANADA
[. . .]
d) d’assurer que les décisions prises en vertu de la présente
loi sont conformes à la Charte canadienne des droits et
libertés, notamment en ce qui touche les principes, d’une
part, d’égalité et de protection contre la discrimination et,
d’autre part, d’égalité du français et de l’anglais à titre de
langues officielles du Canada;
[. . .]
(f) complies with international human rights instruments to
which Canada is signatory.
f) de se conformer aux instruments internationaux portant
sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire.
[25] The provisions of the Charter which have been
raised in this judicial review are:
[25] Voici les dispositions de la Charte qui ont été
invoquées dans le cadre de la présente instance en
contrôle judiciaire :
1. The Canadian Charter of Rights and Freedoms guarantees
the rights and freedoms set out in it subject only to such
reasonable limits prescribed by law as can be demonstrably
justified in a free and democratic society.
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les
droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être
restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient
raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le
cadre d’une société libre et démocratique.
...
[. . .]
7. Everyone has the right to life, liberty and security of the
person and the right not to be deprived thereof except in
accordance with the principles of fundamental justice.
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa
personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en
conformité avec les principes de justice fondamentale.
...
[. . .]
15. (1) Every individual is equal before and under the law
and has the right to the equal protection and equal benefit of the
law without discrimination and, in particular, without
discrimination based on race, national or ethnic origin, colour,
religion, sex, age or mental or physical disability.
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s’applique
également à tous, et tous ont droit à la même protection et au
même bénéfice de la loi, indépendamment de toute
discrimination, notamment des discriminations fondées sur la
race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le
sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques.
[26] In accordance with the regulation-making power
under IRPA subsection 102(1), the Governor in Council
enacted section 159.3 of the STCA Regulations which
designated the U.S. as a country that complies with
Article 33 of the Refugee Convention and Article 3 of
CAT on October 12, 2004. This designation is the central
point of contention in this judicial review.
[26] En vertu du pouvoir de réglementation qui lui a
été conféré par le paragraphe 102(1) de la LIPR, le
gouverneur en conseil a édicté l’article 159.3 du
Règlement mettant en œuvre l’Entente, qui a eu pour
effet, le 12 octobre 2004, de désigner les États-Unis à
titre de pays qui se conforme à l’article 33 de la
Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la
Convention contre la torture. Cette désignation est le
point de discorde central dans la présente instance en
contrôle judiciaire.
[27] Section 159.5 outlines the exceptions to the general
rule provided for in paragraph 101(1)(e) of IRPA that a
[27] L’article 159.5 énumère certaines exceptions au
principe général prévu à l’alinéa 101(1)e) de la LIPR,
628
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
claim is not to be referred to the Refugee Protection
Division. These exceptions cover generally the following
classes of persons:
qui prévoit que les demandes d’asile présentées par les
personnes arrivant directement ou indirectement d’un
pays désigné par règlement sont irrecevables et ne peuvent
être déférées à la Section de la protection des réfugiés.
Ces exceptions visent de façon générale les catégories
suivantes de personnes :
• family members of Canadian citizens, permanent
residents, and protected persons;
• membres de la famille de citoyens canadiens, résidents
permanents et personnes protégées;
• unaccompanied minors;
• mineurs non accompagnés;
• holders of Canadian travel documents;
• titulaires de titres de voyage canadiens;
• persons who do not need visas to enter Canada, but
need visas to enter the U.S.;
• personnes qui peuvent entrer au Canada sans avoir à
obtenir un visa mais qui ne peuvent entrer aux États-Unis
sans avoir obtenu un visa;
• persons who were refused entry to the U.S. without
having their claim adjudicated or permanent residents of
Canada being removed from the U.S.;
• personnes dont la demande d’admission aux ÉtatsUnis a été refusée sans qu’elles aient eu l’occasion d’y
faire étudier leur demande d’asile et résidents permanents
qui font l’objet d’une mesure prise par les États-Unis
visant leur rentrée au Canada;
• persons who are subject to the death penalty; and
• personnes accusées d’une infraction qui pourrait leur
valoir la peine de mort;
• persons who are nationals of countries to which the
relevant Minister has imposed a stay on removal orders.
• personnes qui ont la nationalité d’un pays à l’égard
duquel le ministre a imposé un sursis aux mesures de
renvoi.
[28] Once a Canadian immigration officer determines
that a claimant does not fall within one of these stated
exceptions, the officer retains no discretion to allow the
claimant into Canada. The person must be returned to
the U.S.
[28] Dès lors qu’il estime que le demandeur d’asile ne
tombe pas sous le coup d’une des exceptions énumérées,
l’agent d’immigration canadien n’a plus le pouvoir
discrétionnaire d’admettre le demandeur d’asile au
Canada. L’intéressé doit être renvoyé aux États-Unis.
[29] A feature of the STCA regime is that, in accordance
with the Regulations, it only operates at land ports of
entry. The STCA regime does not apply to travellers
arriving in Canada by air or water from the U.S.
[29] Une des caractéristiques du régime sur les tiers
pays sûrs est le fait qu’aux termes du Règlement, ce
régime ne s’applique qu’aux points d’entrée par route.
Le régime sur les tiers pays sûrs ne s’applique pas aux
voyageurs qui arrivent au Canada par avion ou par
bateau en provenance des États-Unis.
[30] The RIAS states that the STCA reflects a [at page
1622] “widespread and growing international consensus
that no refugee receiving country can, on its own, solve
[30] Le REIR précise que l’Entente sur les tiers pays
sûrs découle [aux pages 1622 et 1623] « d’un consensus
international répandu et grandissant selon lequel aucun
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
629
the refugee problems of the world. International efforts,
both bilateral and multilateral, are needed to share the
responsibilities.”
pays qui accueille des réfugiés ne peut, à lui seul,
résoudre les problèmes des réfugiés du monde. Il faut
que des efforts, à la fois bilatéraux et multilatéraux,
soient déployés à l’échelle internationale afin de partager
les responsabilités ».
B. Governor in Council’s decision-making process
B. Processus de prise de décision du gouverneur en
conseil
[31] The RIAS states that consultations were undertaken
with NGOs [non-governmental organizations] who
oppose the STCA both on principle, and because they do
not feel the U.S. meets its international refugee
protection obligations. The RIAS notes that it considered
submissions from interested parties as to whether the
U.S. is a safe country, including information provided as
to detention practices, expedited removal and mandatory
bars to asylum. The RIAS states that these concerns
resulted mainly in the expansion of the existing
exceptions. The Government also engaged in a genderbased analysis and found that the body of case law is
broadly supportive of gender-based claims in the U.S.
[31] Il est précisé, dans le REIR, que des consultations
ont eu lieu avec des ONG [organisations non
gouvernementales] qui s’opposent par principe à l’Entente
et qui estiment que les États-Unis ne respectent pas leurs
obligations internationales à l’égard des réfugiés. Le
REIR signale qu’on a tenu compte des observations
formulées par les intéressés sur la question de savoir si
les États-Unis sont un pays sûr pour les réfugiés, et plus
spécifiquement sur les pratiques de détention, les
procédures de renvoi expéditives et les exclusions
obligatoires du droit d’asile en vigueur aux États-Unis.
Le REIR explique que ces préoccupations se sont surtout
traduites par un élargissement des exceptions déjà
existantes. Le gouvernement a également procédé à une
analyse comparative entre les sexes et a constaté qu’il
en ressortait que l’ensemble de la jurisprudence appuyait
largement les demandes fondées sur le sexe aux ÉtatsUnis.
[32] The RIAS also states that after the Regulations
were pre-published in 2002, the Government continued
to monitor developments in the U.S. It further notes that
a process for ongoing review, in accordance with
subsection 102(3), was already in the making.
Furthermore, the RIAS claims that the Government
would be in a better position to determine impact after
the implementation of the Regulations.
[32] Le REIR précise aussi qu’après la publication
préalable du Règlement en 2002, le gouvernement
canadien a continué de surveiller l’évolution de la
situation aux États-Unis. Il explique également que,
conformément au paragraphe 102(3) de la Loi, un
processus de suivi continu était déjà en voie d’élaboration.
D’autre part, le REIR affirme que le gouvernement
pourra mieux évaluer l’impact du Règlement après sa
mise en œuvre.
[33] According to the respondent, on May 29, 2006, in
testimony before the House of Commons Standing
Committee on Citizenship and Immigration (Standing
Committee), Mr. Jahanshah Assadi, the UNHCR [United
Nations High Commissioner for Refugees] representative
in Canada, stated that the UNHCR considers the U.S. to
be a safe country.
[33] Suivant la défenderesse, le 29 mai 2006, dans le
témoignage qu’il a livré devant le Comité permanent de
la Chambre des communes sur la citoyenneté et
l’immigration (le Comité permanent), M. Jahanshah
Assadi, représentant du Haut Commissariat des Nations
Unies pour les Réfugiés (le HCR) au Canada, a déclaré
que l’HCR considère les États-Unis comme un pays sûr.
630
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
C. Application of the Regulations/operation of the STCA
C. Application du Règlement/Mise en œuvre de l’Entente
[34] The UNHCR, Canada, and U.S. one-year review
(contained at Exhibit TH2 to Tom Heinz’ affidavit) (oneyear review report) provides an overview of the process
involved in applying the STCA. First, a person who
makes a claim for refugee protection must undergo
admissibility and eligibility determinations. The Canadian
Border Services Agency (CBSA) is responsible for
administering the port of entry (POE) process. Upon
making a claim for protection at the POE, an individual
appears before a CBSA officer for an examination in
order to determine whether his or her claim is eligible to
be referred to the IRB [Immigration and Refugee Board].
An eligibility decision must be made within three
working days after receipt of the claim or the claim will
be deemed referred to the IRB. Pursuant to the STCA,
persons whose claims are found to be ineligible and who
are issued a removal order can be removed to the U.S.
Removals are most often conducted on the same day.
[34] Le rapport sur la première année de la mise en
œuvre de l’Entente publié par le HCR, le Canada et les
États-Unis (et qui est joint à l’affidavit de Tom Heinz
sous la cote TH2) donne un aperçu de la méthodologie
suivie pour la mise en œuvre de l’Entente. Il faut tout
d’abord déterminer si la personne qui présente une
demande d’asile est interdite de territoire et si sa
demande d’asile est recevable. L’Agence des services
frontaliers du Canada (l’ASFC) est chargée d’administrer
la procédure au point d’entrée (PE). Après avoir
demandé l’asile au PE, la personne est interrogée par un
agent des services frontaliers qui doit déterminer si la
demande est recevable en ce sens qu’elle peut être
déférée à la Commission de l’immigration et du statut
de réfugié (CISR). Une décision doit être prise au sujet
de la recevabilité dans les trois jours ouvrables, à défaut
de quoi la demande d’asile est déférée à la CISR. Aux
termes de l’Entente, les personnes dont la demande
d’asile est irrecevable et qui font l’objet d’une
ordonnance de renvoi peuvent être renvoyées aux ÉtatsUnis. La plupart du temps, le renvoi a lieu le jour même.
[35] Upon making a claim for refugee protection, the
eligibility determination of the claim by one officer is
reviewed by a separate decision maker (Minister’s
delegate). The appeal process of the delegate’s decision
is by way of judicial review, often from outside the
country. There are thus two levels of review of a
determination of ineligibility under the STCA.
[35] Une fois la demande d’asile présentée, un autre
décideur (un représentant du ministre) évalue la décision
initiale sur la recevabilité de la demande d’asile prise par
l’agent d’immigration. La décision du représentant du
ministre est elle-même susceptible d’appel par voie de
demande de contrôle judiciaire, souvent depuis l’étranger.
L’Entente prévoit donc deux niveaux de révision de la
décision concluant à l’irrecevabilité de la demande.
[36] However, the effect of the operation of the STCA
is, upon determining that the person is one who has come
by land from the U.S., to return that person to the U.S.
without further regard to their personal situation
including any consideration of their refugee claim or
their concerns about being returned to the U.S. The effect
is to deprive a person of the ability to claim refugee
protection in Canada.
[36] Il convient toutefois de signaler qu’un des effets
de l’Entente est que, sur constat qu’elle est arrivée au
Canada en provenance des États-Unis par voie terrestre,
la personne en cause est refoulée aux États-Unis
indépendamment de sa situation personnelle et sans tenir
compte de sa demande d’asile ou de ses préoccupations
quant à son refoulement aux États-Unis. On prive ainsi
cette personne de la possibilité de présenter une demande
d’asile au Canada.
III. STANDING
III. QUALITÉ POUR AGIR
[37] The respondent has challenged the standing of the
three organizations to bring this judicial review. In
[37] La défenderesse conteste l’intérêt des trois
organisations à introduire la présente demande de contrôle
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
631
particular, the respondent says that these organizations
fail to meet the third prong of the standing test — the
absence of any other reasonable and effective manner to
have this matter brought before a court. The argument is
made in the face of the operation of the STCA in Canada,
which has as its purpose the immediate return of the
putative claimant to the U.S. — ideally on the same day
as their arrival.
judiciaire. La défenderesse affirme en particulier que ces
organisations ne satisfont pas au troisième volet du
critère applicable à la qualité pour agir, en l’occurrence
celui de l’inexistence de toute autre manière raisonnable
et efficace de soumettre la question au tribunal. Elle
formule cet argument en dépit de l’application au Canada
de l’Entente, qui vise à refouler sans délai aux États-Unis
le demandeur d’asile présumé, idéalement le jour même
de son arrivée.
[38] The test for public interest standing was established
in Thorson v. Attorney General of Canada et al., [1975]
1 S.C.R. 138, where the Supreme Court established three
factors that must be met for standing to be granted. These
factors are also discussed, to the same effect, in Borowski
v. Canada (Attorney General), [1989] 1 S.C.R. 342, and
Finlay v. Canada (Minister of Finance), [1986] 2 S.C.R.
607. The questions to be examined are whether:
[38] Le test de la qualité pour agir dans l’intérêt public
a été défini dans l’arrêt Thorson c. Procureur général du
Canada et autres, [1975] 1 R.C.S. 138, où la Cour
suprême a établi les trois critères qu’il faut respecter pour
se faire reconnaître la qualité pour agir. Ces facteurs sont
également analysés dans les arrêts Borowski c. Canada
(Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342, et Finlay c.
Canada (Ministre des Finances), [1986] 2 R.C.S. 607.
Les questions à examiner sont les suivantes :
1. there is a serious issue to be tried (as to the invalidity
of the legislation);
1. Y a-t-il une question sérieuse à juger (quant à la
validité de la loi)?
2. the person has been affected directly or has a genuine
interest as a citizen in the validity of the legislation; and
2. L’intéressé a-t-il démontré qu’il est directement touché
ou qu’il a, à titre de citoyen, un intérêt véritable quant à
la validité de la loi?
3. there is no other reasonable and effective manner in
which the issue may be brought before the Court.
3. Existe-t-il une autre manière raisonnable et efficace
de soumettre la question au tribunal?
[39] The respondent submits that the applicants CCR,
CCC and AI failed to satisfy the third criteria of the test
for obtaining public interest standing, which requires that
there must be no other reasonable and effective manner
in which the issue may be brought before the Court.
Individuals who are directly affected by the designation
of the U.S. as a safe third country are available and
would be in a better position to litigate this matter.
Although John Doe arguably has a personal interest in
the litigation, the respondent argues the applicants do not
address the issues from his perspective. According to the
respondent, allegations of a Charter breach should only
be evaluated on the basis of a proper factual record.
[39] La défenderesse affirme que les demandeurs, le
Conseil canadien pour les réfugiés, le Conseil canadien
des Églises et Amnistie internationale, ne satisfont pas
au troisième volet du test qu’il faut réussir pour se voir
reconnaître la qualité pour agir dans l’intérêt public, en
l’occurrence le fait qu’il n’existe aucune autre manière
raisonnable et efficace de soumettre la question au
tribunal. Les personnes qui sont directement touchées
par la désignation des États-Unis comme pays tiers sûr
sont disponibles et seraient mieux placées pour plaider
cette question. La défenderesse soutient que, bien
qu’on puisse prétendre que M. Untel possède un intérêt
personnel dans le présent litige, les demandeurs n’abordent
pas les questions en litige du point de vue de M. Untel.
Selon la défenderesse, les allégations de violation de la
Charte ne devraient être examinées qu’à la lumière d’un
dossier factuel en bonne et due forme.
632
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[40] The Supreme Court in Canadian Council of
Churches v. Canada (Minister of Employment and
Immigration), [1992] 1 S.C.R. 236, at page 253, applied
the standing test in a similar context as this case. The
Supreme Court affirmed that this test was the appropriate
test for challenging legislation and did not need to be
adapted. The Supreme Court then reviewed the standing
of Canadian Council of Churches to bring an action
challenging several provisions in the then Immigration
Act, 1976 [S.C. 1976-77, c. 52]. The Court held that the
CCC failed to satisfy the third prong of the test.
However, its reasons for doing so were that refugees
from within Canada were capable of bringing the full
challenge on their own. Justice Cory stated [at pages
254-256]:
[40] Dans l’arrêt Conseil Canadien des Églises c.
Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration),
[1992] 1 R.C.S. 236, à la page 253, la Cour suprême du
Canada a appliqué le test de la qualité pour agir dans un
contexte semblable à celui de la présente espèce. La
Cour suprême a affirmé que ce test était celui qu’il
convenait d’appliquer lorsque la constitutionnalité d’une
loi est contestée et elle a ajouté qu’il n’était pas nécessaire
de l’adapter. La Cour suprême a ensuite examiné la
qualité du Conseil canadien des Églises pour intenter une
action visant à contester diverses dispositions de
l’ancienne Loi sur l’immigration de 1976 [S.C. 1976-77,
ch. 52]. La Cour a estimé que le Conseil canadien des
Églises n’avait pas satisfait au troisième volet du test. Il
convient toutefois de signaler que la raison invoquée par
la Cour pour justifier cette conclusion était que les
réfugiés se trouvant déjà en sol canadien étaient en
mesure de contester la loi de leur propre chef. Le juge
Cory a déclaré ce qui suit [aux pages 254 à 256] :
The challenged legislation is regulatory in nature and
directly affects all refugee claimants in this country. Each one
of them has standing to initiate a constitutional challenge to
secure his or her own rights under the Charter. The applicant
Council recognizes the possibility that such actions could be
brought but argues that the disadvantages which refugees face
as a group preclude their effective use of access to the court. I
cannot accept that submission.
La loi contestée est de nature réglementaire et elle touche
directement tous les demandeurs du statut de réfugié au pays.
Chacun d’entre eux a qualité pour contester la constitutionnalité
de la loi afin de faire assurer le respect des droits que lui
garantit la Charte. Le Conseil requérant reconnaît que ces
actions pourraient être intentées, mais soutient que les
désavantages que subissent les réfugiés en tant que groupe les
empêchent d’utiliser efficacement l’accès qu’ils ont aux
tribunaux. Je ne peux accepter cette prétention.
...
[. . .]
From the material presented, it is clear that individual
claimants for refugee status, who have every right to challenge
the legislation, have in fact done so. There are, therefore, other
reasonable methods of bringing the matter before the Court.
On this ground the applicant Council must fail. I would hasten
to add that this should not be interpreted as a mechanistic
application of a technical requirement. Rather it must be
remembered that the basic purpose for allowing public interest
standing is to ensure that legislation is not immunized from
challenge. Here there is no such immunization as plaintiff
refugee claimants are challenging the legislation. Thus the very
rationale for the public interest litigation party disappears. The
Council must, therefore, be denied standing on each of the
counts of the statement of claims.
Il ressort des documents présentés que des demandeurs
individuels du statut de réfugié, qui ont le droit de contester la
loi, s’en sont prévalu. Il existe donc d’autres méthodes
raisonnables de saisir la cour de la question. Pour ce motif, le
Conseil requérant ne peut avoir gain de cause. Je m’empresserais
d’ajouter que cette décision ne devrait pas être interprétée
comme le résultat d’une application mécaniste d’une exigence
technique. On doit plutôt se rappeler que l’objet fondamental
de la reconnaissance de la qualité pour agir dans l’intérêt public
est de garantir qu’une loi n’est pas à l’abri de la contestation.
En l’espèce, la loi ne l’est pas puisque des demandeurs du statut
de réfugié la conteste. En conséquence, le motif à la base même
de la reconnaissance à une partie de la qualité pour agir dans
l’intérêt public disparaît. Le Conseil n’a donc pas qualité pour
agir relativement à chacun des énoncés de la déclaration.
[41] Justice Cory held that it is a matter of the courts’
discretion to grant public interest standing when
challenging administrative action. The balance must be
[41] Le juge Cory a expliqué que les tribunaux peuvent,
dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire,
reconnaître la qualité pour agir dans l’intérêt public pour
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
633
struck between access to the courts and preserving
judicial resources. The granting of public interest standing
is not required when, on the balance of probabilities, the
measure will be subject to attack by a private litigant.
contester des décisions administratives. Il a souligné la
nécessité de soupeser l’accès des groupes d’intérêt public
aux tribunaux par rapport à la nécessité d’économiser les
ressources judiciaires limitées. Il a ajouté qu’il n’est pas
nécessaire de reconnaître la qualité pour agir dans
l’intérêt public lorsque, selon la prépondérance des
probabilités, on peut établir qu’un particulier contestera
la mesure.
[42] Justice Cory also held at page 253 that “when
exercising the discretion [to grant standing] the applicable
principles should be interpreted in a liberal and generous
manner.”
[42] Le juge Cory a également statué, à la page 253,
que « dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire, il faut
interpréter les principes applicables d’une façon libérale
et souple ».
[43] In this instance, no refugee from within Canada
can bring the claim. Instead, a challenge requires a refugee
from outside of Canada to bring the challenge. The
applicants provide some evidence indicating that most
claimants in the U.S. who might be caught by the STCA
would be unwilling to undertake this litigation. Some
would be afraid that becoming involved in litigation might
bring their presence to the attention of U.S. authorities
and put them at risk of being deported or detained and
put in the very position in the U.S. of refoulement which
forms the basis of this Court challenge.
[43] Dans le cas qui nous occupe, aucun réfugié ne peut
soumettre la question depuis le Canada. Il est plutôt
nécessaire que toute contestation soit portée par un
réfugié se trouvant à l’extérieur du Canada. Les
demandeurs ont présenté certains éléments de preuve
tendant à démontrer que la plupart des demandeurs
d’asile qui se trouvent aux États-Unis et qui pourraient
être visés par l’Entente ne seraient pas disposés à porter
ce litige devant les tribunaux. Certains d’entre eux
craindraient que le fait pour eux de participer à un procès
signalerait leur présence aux autorités américaines et les
exposerait au risque d’être expulsés ou détenus ou
encore de les placer aux États-Unis dans la situation
précise de refoulement qui constitue l’objet même de la
contestation dont la Cour est présentement saisie.
[44] Chaoulli v. Quebec (Attorney General), [2005] 1
S.C.R. 791, addresses some of the realities involved in
public interest litigation by vulnerable persons. There, a
doctor and a patient challenged legislation that prohibited
private health insurance on the ground that the delays in
the public system violated the Charter and the Quebec
Charter of Human Rights and Freedoms [R.S.Q., c.
C-12]. Justice Deschamps considered the issue and
determined that the doctor and patient both had standing.
Her analysis is found at paragraph 35 of that judgment:
[44] L’affaire Chaoulli c. Québec (Procureur général),
[2005] 1 R.C.S. 791, portait sur certaines des réalités que
comportent les procès intentés dans l’intérêt public par
des personnes vulnérables. Dans cette affaire, un médecin
et un patient contestaient des dispositions législatives
interdisant l’assurance-maladie privée au motif que les
délais d’attente inhérents au régime public violaient la
Charte ainsi que la Charte des droits et libertés de la
personne [L.R.Q., ch. C-12] québécoise. La juge
Deschamps a examiné la question et a conclu que le
médecin et son patient avaient tous les deux qualité pour
agir. On trouve son analyse de la question au paragraphe
35 de cet arrêt :
Clearly, a challenge based on a charter, whether it be the
Canadian Charter or the Quebec Charter, must have an actual
basis in fact: Operation Dismantle Inc. v. The Queen, [1985] 1
S.C.R. 441. However, the question is not whether the appellants
Il est clair qu’une contestation fondée sur une charte, qu’il
s’agisse de la Charte canadienne ou de la Charte québécoise,
doit reposer sur un fondement factuel concret : Operation
Dismantle Inc. c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441. La question
634
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
are able to show that they are personally affected by an
infringement. The issues in the instant case are of public interest
and the test from Minister of Justice of Canada v. Borowski,
[1981] 2 S.C.R. 575, applies. The issue must be serious, the
claimants must be directly affected or have a genuine interest
as citizens and there must be no other effective means available
to them. These conditions have been met. The issue of the
validity of the prohibition is serious. Chaoulli is a physician
and Zeliotis is a patient who has suffered as a result of waiting
lists. They have a genuine interest in the legal proceedings.
Finally, there is no effective way to challenge the validity of the
provisions other than by recourse to the courts
n’est pas de déterminer si les appelants peuvent invoquer une
atteinte qui leur est propre. Les questions soulevées touchent à
l’intérêt public, et le test établi dans l’arrêt Ministre de la
Justice du Canada c. Borowski, [1981] 2 R.C.S. 575, s’applique.
La question doit être sérieuse, les demandeurs doivent être
touchés directement ou avoir un intérêt véritable en tant que
citoyens et il ne doit pas exister d’autre moyen efficace à leur
disposition. Ces conditions sont remplies. La question de la
validité de la prohibition est sérieuse. Chaoulli est médecin, et
Zeliotis est un patient qui a souffert en raison des listes
d’attente. Ils ont un intérêt véritable dans le débat judiciaire.
Enfin, il n’y a pas d’autre moyen efficace pour soulever la
validité des dispositions que le recours aux tribunaux.
[45] Even in dissenting opinions in that judgment, there
was agreement on the issue of standing. Justice Binnie
and Justice LeBel, at paragraph 189, underscored the
practical difficulties in finding a person to initiate the
litigation:
[45] Même les juges dissidents étaient d’accord avec
les juges majoritaires sur la question de la qualité pour
agir. Les juges Binnie et LeBel ont, au paragraphe 189,
fait ressortir la difficulté pratique de trouver quelqu’un
pour prendre l’initiative d’engager le procès :
All three of these conditions [set out in Borowski] are met in
the present case. . . . the appellants advance the broad claim
that the Quebec health plan is unconstitutional for systemic
reasons. They do not limit themselves to the circumstances of
any particular patient. Their argument is not limited to a caseby-case consideration. They make the generic argument that
Quebec’s chronic waiting lists destroy Quebec’s legislative
authority to draw the line against private health insurance.
From a practical point of view, while individual patients could
be expected to bring their own cases to court if they wished to
do so, it would be unreasonable to expect a seriously ailing
person to bring a systemic challenge to the whole health plan,
as was done here. The material, physical and emotional
resources of individuals who are ill, and quite possibly dying,
are likely to be focussed on their own circumstances. In this
sense, there is no other class of persons that is more directly
affected and that could be expected to undertake the lengthy
and no doubt costly systemic challenge to single-tier medicine.
Consequently, we agree that the appellants in this case were
rightly granted public interest standing. However, the corollary
to this ruling is that failure by the appellants in their systemic
challenge would not foreclose constitutional relief to an
individual based on, and limited to, his or her particular
circumstances.
Ces trois conditions [énoncées dans l’arrêt Borowski] sont
remplies en l’espèce [. . .] les appelants plaident, de manière
générale, l’inconstitutionnalité du régime de santé québécois
pour des raisons systémiques. Ils ne s’en tiennent pas à la
situation d’un patient en particulier. Leur argument ne se limite
pas à un examen ponctuel. Ils avancent l’argument général
selon lequel le Québec perd le pouvoir de légiférer pour
interdire l’accès à l’assurance maladie privée en raison des
listes d’attente chroniques avec lesquelles il est aux prises.
D’un point de vue pratique, même si on pouvait s’attendre à
ce que des patients — qui souhaitent le faire — recourent aux
tribunaux, il serait déraisonnable de s’attendre à ce qu’une
personne gravement malade s’engage dans une contestation
systémique de l’ensemble du régime de santé, comme cela a
été fait en l’espèce. Les personnes malades, voire mourantes,
consacreront plutôt leurs ressources matérielles, physiques et
affectives à leur propre situation. En ce sens, aucune autre
catégorie de personnes n’est plus directement touchée ni mieux
placée pour entamer une longue et indubitablement coûteuse
contestation systémique du régime de médecine unique. Nous
convenons donc que les appelants en l’espèce se sont vu
reconnaître, à juste titre, la qualité pour agir dans l’intérêt
public. En conséquence, toutefois, l’échec de la contestation
systémique des appelants ne priverait pas une personne d’un
recours constitutionnel fondé exclusivement sur sa situation
particulière.
[46] While not in the same grave physical condition
referred to in Chaoulli, one could not expect most
potential refugee claimants, in a new country and terrified
of refoulement, to find the time and resources to mount
this challenge. Of equal importance is the speed with
which Canadian authorities are mandated to act in
[46] Bien qu’ils ne se trouvent pas dans l’état physique
grave évoqué dans l’arrêt Chaoulli, on ne saurait
s’attendre à ce que la plupart des demandeurs d’asile, qui
se retrouvent dans un nouveau pays où ils sont terrifiés
à l’idée d’être refoulés, trouvent le temps et les
ressources nécessaires pour faire valoir une telle
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
635
returning the person to the U.S.
contestation. La célérité avec laquelle les autorités
canadiennes sont censées agir pour refouler l’intéressé
aux États-Unis revêt une importance tout aussi grande.
[47] It is of no import that John Doe has not actually
approached the Canadian border. There is no doubt (nor
was it seriously challenged) that if he did so, he would be
sent back to the U.S. Consistent with the finding in Vriend
v. Alberta, [1998] 1 S.C.R. 493, it would be wasteful,
delaying and unfair to wait for acts of discrimination and
require a separate challenge to each provision.
[47] Il est sans importance que M. Untel n’ait pas
encore effectivement tenté de franchir la frontière
canadienne. Il n’y a aucun doute — et il n’est pas
sérieusement contesté — que, s’il le faisait, il serait
renvoyé aux États-Unis. Conformément à la conclusion
tirée dans l’arrêt Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493,
attendre que des actes discriminatoires soient commis et
exiger une contestation distincte pour chaque disposition
serait injuste, entraînerait des délais et constituerait du
gaspillage.
[48] In this case, it would be pointless to force a claimant
in the U.S. to approach Canada, and then be sent back to
U.S. custody in order to prove that this would in fact
happen. Given other findings by this Court as to the
operation of the U.S. system, that individual could be
exposed to the very harm at issue before the Court.
[48] Dans le cas qui nous occupe, il serait absurde de
contraindre le demandeur d’asile qui se trouve aux ÉtatsUnis à se présenter à la frontière canadienne pour ensuite
le renvoyer aux États-Unis pour prouver que cela se
produirait effectivement. Vu les autres conclusions tirées
par la Cour au sujet de l’application du régime américain,
cette personne pourrait être exposée au risque même qui
est en litige devant la Cour en l’espèce.
[49] It should be noted that the Federal Court of Appeal
decision in the Canadian Council of Churches case,
which was subsequently upheld by the Supreme Court,
held that with respect to the safe third-country provisions
of the legislation, CCC would have been an appropriate
public interest litigant had a country actually been
designated at the time. Justice MacGuigan addressed
several arguments raised by the applicants that provisions
of the amended legislation which exclude certain
claimants from having their claims considered, including
the safe third-country provision, contravened section 7 of
the Charter. Justice MacGuigan held that [at page 559]:
[49] Signalons à cet égard l’arrêt rendu par la Cour
d’appel fédérale dans l’affaire Conseil canadien des
églises, qui a par la suite été confirmé par la Cour
suprême. La Cour d’appel fédérale a estimé qu’en ce qui
concerne les dispositions législatives relatives aux pays
tiers sûrs, le Conseil canadien des Églises aurait été un
justiciable possédant l’intérêt public approprié si un pays
avait été effectivement désigné à l’époque. Le juge
MacGuigan a abordé plusieurs des arguments soulevés
par les demandeurs, suivant lesquels les dispositions du
texte de loi modifié — y compris celles relatives aux
pays tiers sûrs — qui déclaraient irrecevables les
demandes d’asile présentées par certains demandeurs
d’asile contrevenaient à l’article 7 de la Charte. Le juge
MacGuigan a déclaré ce qui suit [à la page 559] :
Precisely by reason of the fact that such claimants would
have no access to the statutory refugee process and might easily
be removed from Canada without having any real opportunity
to challenge the legislation, it seems to me that there would be
“no other reasonable and effective manner” in which these
issues might be brought forward for judicial review than by
allowing the respondent status to challenge the relevant
legislative provisions in this declaratory action.
Justement à cause du fait que ces demandeurs n’auraient pas
accès au processus de détermination des revendications du
statut et qu’ils pourraient facilement être renvoyés sans avoir
véritablement la possibilité de contester la Loi, il me semble
qu’il n’y aurait pas « d’autre manière raisonnable et efficace »
de soumettre ces questions à l’examen judiciaire que de
reconnaître à l’intimé la qualité pour contester les dispositions
législatives pertinentes dans cette action en jugement déclaratoire.
636
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
However, the allegations in paragraphs 6(b) and 6(c) are
entirely speculative, as they depend upon the promulgation of
regulations under paragraph 114(1)(a) of the Act which would
limit refugee claims to those from certain countries.
Toutefois, les allégations exposées aux alinéas 6b) et c) sont
tout à fait spéculatives, car elles dépendent de la promulgation,
sous le régime de l’alinéa 114(1)a) de la Loi, d’un règlement
qui limiterait les revendications du statut de réfugié en fonction
de facteurs géographiques.
The Supreme Court did not address this point directly.
La Cour suprême n’a pas directement abordé cette
question.
[50] Justice Evans (when he was on the Federal Court
Trial Division) also analyzed the application of the third
prong of the test in Sierra Club of Canada v. Canada
(Minister of Finance), [1999] 2 F.C. 211. At paragraph
71, Justice Evans distinguishes between the application
of this principle to regulatory and declaratory legislation.
Generally, it is easier to secure public interest standing
when the administrative action in question is declaratory
because it does not impose any duties or liabilities upon
defined individuals or groups. Challenges to regulatory
legislation or administrative action will normally only
be afforded to those who are subject to the legal duties or
liabilities imposed by it. Such persons are more directly
affected. This increases the burden on the public interest
organizations in this judicial review to be granted
standing. The onus is on an applicant to satisfy the Court
that they have public interest standing, which requires
that applicant to prove that there is no other person more
directly affected who can reasonably be expected to
litigate.
[50] Le juge Evans (alors juge à la Section de première
instance de la Cour fédérale) a également analysé
l’application du troisième volet du test dans la décision
Sierra Club du Canada c. Canada (Ministre des Finances),
[1999] 2 C.F. 211. Au paragraphe 71, le juge Evans
établit une distinction entre les lois de « réglementation »
et les lois « déclaratoires » pour ce qui est de l’application
de ce principe. Il est généralement plus facile pour un
demandeur d’obtenir la qualité pour agir dans l’intérêt
public lorsque la mesure administrative en question a été
prise dans le cadre d’une loi déclaratoire parce que, par
définition, une telle loi n’impose pas de devoirs ou
d’obligations à des personnes ou des groupes bien définis.
Par contre, la qualité pour agir requise pour pouvoir
contester une loi de réglementation ou une mesure
administrative prise conformément à une telle loi ne sera
reconnue, normalement, qu’aux personnes à qui cette loi
impose des devoirs ou des obligations. De telles personnes
sont plus directement touchées que les autres. Il est
d’autant plus difficile pour les organisations de défense
de l’intérêt public de remplir les conditions nécessaires
pour se voir reconnaître la qualité pour agir en l’espèce.
Il incombe au demandeur de convaincre la Cour qu’il a
la qualité pour agir dans l’intérêt public, ce qui l’oblige
à démontrer qu’il n’y a personne d’autre qui soit plus
directement touché et dont on peut raisonnablement
s’attendre à ce qu’il saisisse la justice.
[51] Even without a John Doe applicant, the status of
the three organizations bears recognition as legitimate
applicants. They (and other organizations like them)
have been recognized as having an interest in this type of
litigation; more importantly, they bring resources and
arguments which assist the Court in identifying and
considering the relevant issues. They also act or substitute
for the unidentified applicants who are unable, for both
physical and psychological reasons, to undertake the
daunting task of challenging the government. In those
circumstances, I have concluded that it is unlikely that
[51] Même sans un demandeur du nom de M. Untel, il
convient de reconnaître la qualité de demandeurs
légitimes aux trois personnes morales. À l’instar d’autres
organisations semblables, elles se sont vues reconnaître
un intérêt dans ce genre de litige, mais surtout elles
contribuent, par leurs ressources et leurs arguments, à
aider la Cour à cerner et à examiner les questions
litigieuses pertinentes. Elles agissent également à la
place de demandeurs anonymes qui ne sont pas en mesure,
pour des raisons à la fois physiques et psychologiques, de
s’atteler à la difficile tâche de contester l’Administration.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
637
any individual refugee could adequately bring this matter
before the Court. Therefore, I have exercised my discretion
to maintain the Canadian Council for Refugees, Canadian
Council of Churches and Amnesty International as
applicants.
Dans ces conditions, j’estime qu’il est peu probable
qu’un réfugié pourrait à lui seul soumettre la présente
question à la Cour de façon adéquate. J’ai par conséquent
exercé mon pouvoir discrétionnaire en confirmant le
statut de demandeurs au Conseil canadien pour les
Réfugiés, au Conseil canadien des Églises et à Amnistie
internationale.
[52] I note that although John Doe came forward as a
litigant, he was represented by these organizations and
did not seek separate representation. It is noteworthy that
John Doe was hiding in the United States, unable to
secure a reconsideration of his claim there, and feared
exposure by arriving at the Canadian border only to be
returned to the United States for deportation to Colombia.
[52] Je constate que, bien que M. Untel se soit présenté
comme une des parties au litige, il était représenté par
les trois organisations en question et qu’il n’a pas demandé
à avoir son propre représentant. Il vaut la peine de
signaler que M. Untel se cachait aux États-Unis, qu’il
n’arrivait pas à obtenir le réexamen de sa demande
d’asile là-bas, et qu’il craignait qu’en se présentant à la
frontière canadienne il soit refoulé aux États-Unis pour
être ensuite expulsé en Colombie.
[53] A motion for an injunction was brought during the
middle of the hearing of argument to prevent Canadian
authorities from invoking the STCA if John Doe should
somehow arrive at the Canadian border. An interim order
was issued. The Court was advised that, despite lack of
success previously on the part of John Doe to secure
reconsideration of his claim, following this Court’s
order, U.S. authorities agreed to reconsider his claim.
The Court cannot help but draw an inference that, but
for this litigation, John Doe’s fate would have been
different and that he would have been treated in the
manner which the applicants say is the general rule.
[53] Une requête en injonction a été déposée au cours
des débats en vue d’empêcher les autorités canadiennes
d’invoquer l’Entente si M. Untel devait se présenter à la
frontière canadienne. Une ordonnance provisoire a été
prononcée. La Cour a été informée que, malgré l’échec
des tentatives faites jusqu’ici par M. Untel en vue
d’obtenir le réexamen de sa demande d’asile, les autorités
américaines avaient, à la suite de l’ordonnance prononcée
par notre Cour, accepté de réétudier sa demande d’asile.
La Cour ne peut s’empêcher d’en conclure que, n’eût été
le présent procès, le sort de M. Untel aurait été différent
et qu’il aurait fait l’objet du traitement qui, selon les
demandeurs, est normalement réservé aux personnes se
trouvant dans sa situation.
[54] This judicial review has been argued from two
perspectives. The first is an attack on the legitimacy of
the Regulations — an argument as to “vires.” The second
is an attack on the GIC decision which led to the
Regulations — an argument involving the standard of
review and its application.
[54] La présente demande de contrôle judiciaire a été
débattue sous deux angles différents. Le premier est une
contestation de la légitimité du Règlement, un moyen
intéressant la constitutionnalité. Le second est une
contestation de la décision du gouverneur en conseil à
l’origine du Règlement : ce moyen intéresse la norme de
contrôle et son application.
IV. PRINCIPLES OF REVIEW/STANDARD OF
REVIEW
IV. PRINCIPES RÉGISSANT LE CONTRÔLE/
NORME DE CONTRÔLE
[55] The central issue in this case is whether the
Regulations designating the U.S. as a safe third country
are ultra vires the power given by Parliament to make
[55] La question centrale en l’espèce est celle de savoir
si le Règlement par lequel les États-Unis ont été désignés
comme un pays tiers sûr excède le pouvoir conféré par le
638
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
such regulations. The language of subsection 102(1) [of
the IRPA ] contains multiple uses of the word “may.”
Read disjointedly, section 102 says that the regulations
“may include provisions . . . designating countries that
comply with Article 33 of the Refugee Convention and
Article 3 of the Convention Against Torture.”
législateur fédéral pour prendre un tel règlement. On
trouve à plusieurs reprises le mot « may » dans la version
anglaise du paragraphe 102(1) [de la LIPR]. Si on le lit
de façon disjonctive, l’article 102 dispose que les
règlements prévoient notamment « la désignation des
pays qui se conforment à l’article 33 de la Convention
sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la
torture » (en anglais : « may include provisions . . .
designating countries »).
[56] However, read as a whole, section 102 gives to the
GIC the discretion to enter into an STCA only upon
specific conditions; a fundamental condition is compliance
with the specific articles of the Refugee Convention and
Convention Against Torture. I do not interpret the
provision as giving the GIC the power to enter into an
STCA where the country does not comply with those
preconditions. It simply gives the GIC the discretion to
set up a regulation to designate a country as “safe” if the
country meets the conditions of compliance.
[56] Toutefois, envisagé globalement, l’article 102
confère au gouverneur en conseil le pouvoir discrétionnaire
de conclure une entente seulement à certaines conditions
précises, une condition essentielle étant la conformité à
certains articles spécifiques de la Convention relative
aux réfugiés et de la Convention contre la torture. Je ne
considère pas que cette disposition confère au gouverneur
en conseil le pouvoir de conclure une entente lorsque le
pays en cause ne se conforme pas aux conditions
préalables en question. L’article 102 confère simplement
au gouverneur en conseil le pouvoir discrétionnaire de
prendre un règlement désignant un pays comme « pays
sûr » si ce pays remplit les conditions de conformité.
[57] To interpret subsection 102(1) as giving the GIC
discretion to enter into such agreements with countries
that did not comply with the Refugee Convention and
Convention Against Torture would make a mockery of
Canada’s international commitments, of the very purpose
of our domestic laws and even of the internal logic of
subsection 102(1). There would be no need to consider
whether the country is a party to the Refugee Convention
and Convention Against Torture (paragraph 102(2)(a)),
nor that country’s policies and practices with respect to
claims under the Refugee Convention or its obligations
under the Convention Against Torture — both factors are
compulsory factors to be considered. Nor would there
be any merit in requiring an ongoing review of these
factors (subsection 102(3)) which is a requirement
phrased in directory terms: “must ensure the continuing
review.”
[57] Interpréter le paragraphe 102(1) comme conférant
au gouverneur en conseil le pouvoir discrétionnaire de
conclure de tels accords avec des pays qui ne se
conformeraient pas à la Convention relative aux réfugiés
et à la Convention contre la torture reviendrait à tourner
en dérision non seulement les engagements internationaux
du Canada, mais aussi l’objet même de nos lois internes,
voire la logique interne du paragraphe 102(1). Il ne serait
plus nécessaire de déterminer si le pays en cause est
partie à la Convention relative aux réfugiés et à la
Convention contre la torture (alinéa 102(2)a)), ni de
vérifier ses politiques et usages en ce qui touche la
revendication du statut de réfugié au sens de la
Convention sur les réfugiés et les obligations découlant
de la Convention contre la torture, deux facteurs dont il
faut impérativement tenir compte. Il serait par ailleurs
sans intérêt d’exiger le suivi de l’examen de ces facteurs
(paragraphe 102(3)), une condition qui est formulée en
termes impératifs : « [l]e gouverneur en conseil assure le
suivi de l’examen des facteurs » (en anglais : « must
ensure the continuing review »).
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
639
[58] Except in the limited review permitted of GIC
decisions, as discussed in paragraph 61, the Court is not
generally to review the discretionary decision to make
regulations. However, in this case the Court is required
to review whether the Regulations are intra vires the
Act; most specifically, whether the conditions to the
designation of a third country under the Regulations
have been met.
[58] Exception faite de l’examen limité des décisions
du gouverneur en conseil qu’il lui est loisible d’effectuer
et dont il sera question au paragraphe 61, la Cour ne peut,
en principe, réviser la décision discrétionnaire de prendre
un règlement. En l’espèce toutefois, la Cour est appelée
à se prononcer sur la légalité du Règlement et, plus
précisément, à déterminer si les conditions préalables à
la désignation d’un pays tiers prévues par le Règlement
ont été respectées.
[59] I cannot agree with the respondent’s position that
so long as the GIC has acted in good faith and for no
improper purpose, the Court has no role to play in
assessing whether the Regulations are valid.
[59] Je ne puis souscrire à la thèse de la défenderesse
suivant laquelle, dès lors que le gouverneur en conseil a
agi de bonne foi et sans poursuivre d’objectif illégitime,
la Cour ne peut plus se prononcer sur la validité du
Règlement.
[60] In my view, the issue is whether the conditions for
passing the Regulations have been met on an objective
basis. The conditions are framed in terms of legal criteria
and address the matter in absolute terms of compliance
with international law; not in terms of the GIC’s opinion
or reasonable belief in such compliance. As outlined
further, the designated country either does or does not
comply with international law, and if it does not,
Parliament has not given the GIC the power to enter into
an STCA or to enact a regulation doing so.
[60] À mon avis, la question en litige est celle de savoir
si les conditions à remplir pour pouvoir prendre le
Règlement ont objectivement été respectées. Ces
conditions sont libellées sous forme de critères prescrits
par la loi et elles exigent une rigoureuse conformité au
droit international; elles ne sont pas formulées en
fonction de l’opinion du gouverneur en conseil ou de sa
croyance raisonnable quant à la conformité au droit
international. Ainsi qu’il est expliqué plus loin, ou bien
le pays désigné se conforme au droit international ou
bien il ne s’y conforme pas et, s’il ne s’y conforme pas,
le législateur fédéral n’a pas habilité le gouverneur en
conseil à conclure une Entente ou à prendre un règlement
portant conclusion d’une telle Entente.
A. Vires
A. Légalité
[61] The power to enact regulations is principally a
legislative action and is generally not subject to the
administrative review regime. Regulations are generally
reviewed to determine whether they are intra vires their
delegating legislation. The jurisprudence establishes that
this includes ensuring that any conditions precedent to
the regulation-making action have been met. The
effectiveness and wisdom of the action is irrelevant, as is
the government’s motive, unless it can be shown the
action was taken pursuant to irrelevant considerations or
for an improper purpose. However, Court review is
complicated because with respect to the Charter
challenge, the review by the Court is quite different in
that it requires a review on the basis of correctness
[61] Le pouvoir de prendre des règlements est
principalement un acte de nature législative qui échappe,
en principe, au contrôle administratif. Le plus souvent,
on contrôle un règlement pour vérifier s’il déborde ou
non le cadre des pouvoirs conférés par sa loi habilitante.
La jurisprudence nous enseigne que ce contrôle suppose
notamment la vérification du respect des conditions
préalables à la prise du règlement. L’efficacité et la
sagesse de la mesure est sans intérêt, tout comme le
mobile du gouvernement, à moins que l’on puisse
démontrer que la mesure était fondée sur des
considérations non pertinentes ou qu’elle visait un
objectif illégitime. Le contrôle judiciaire est toutefois
plus complexe parce que, dans le cas d’une contestation
640
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
(Multani v. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys,
[2006] 1 S.C.R. 256).
fondée sur la Charte, le contrôle effectué par la Cour est
très différent, car il s’effectue en fonction de la norme
de la décision correcte (Multani c. Commission scolaire
Marguerite-Bourgeoys, [2006] 1 R.C.S. 256).
[62] The leading authority in this regard is Attorney
General of Canada v. Inuit Tapirisat of Canada et al.,
[1980] 2 S.C.R. 735, which concerned whether procedural
fairness attached to actions taken by the GIC. In that
decision, Justice Estey noted, at page 752, that:
[62] La décision de principe à cet égard est l’arrêt
Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada
et autre, [1980] 2 R.C.S. 735, qui concernait l’équité
procédurale qui doit caractériser les mesures prises par le
gouverneur en conseil. Le juge Estey a fait observer, à la
page 752 :
It is not helpful in my view to attempt to classify the action or
function by the Governor in Council (or indeed the LieutenantGovernor in Council acting in similar circumstances) into one
of the traditional categories established in the development of
administrative law. The Privy Council in the Wilson case,
supra, described the function of the Lieutenant-Governor as
“judicial” as did the judge of first instance in the Border Cities
Press proceedings, supra. However, in my view the essence of
the principle of law here operating is simply that in the exercise
of a statutory power the Governor in Council, like any other
person or group of persons, must keep within the law as laid
down by Parliament or the Legislature. Failure to do so will
call into action the supervising function of the superior court
whose responsibility is to enforce the law, that is to ensure that
such actions as may be authorized by statute shall be carried
out in accordance with its terms, or that a public authority shall
not fail to respond to a duty assigned to it by statute.
Il est inutile, à mon avis, d’essayer de classer l’action du
gouverneur en conseil ou sa fonction (ou celles du lieutenantgouverneur en conseil dans des situations semblables) dans
l’une des catégories traditionnelles établies en droit
administratif. Dans Wilson, précité, le Conseil privé a qualifié
la fonction du lieutenant-gouverneur de « judiciaire » comme
l’a fait le juge de première instance dans Border Cities Press,
précité. Cependant, à mon avis, l’essentiel du principe de droit
applicable en l’espèce est simplement que dans l’exercice d’un
pouvoir conféré par la loi, le gouverneur en conseil, comme
n’importe quelle autre personne ou groupe de personnes, doit
respecter les limites de la loi édictée par le Parlement ou la
Législature. Y déroger déclenchera le rôle de surveillance de la
cour supérieure qui a la responsabilité de faire appliquer la loi,
c’est-à-dire de s’assurer que les actes autorisés par la loi sont
accomplis en conformité avec ses dispositions ou qu’une
autorité publique ne se dérobe pas à une obligation qu’elle lui
impose.
[63] In Inuit Tapirisat, the GIC was not enacting a
regulation but was acting pursuant to statutorily-mandated
powers. Justice Estey further noted that [at page 750]
“such a statutory power can be validly exercised only by
complying with statutory provisions which are, by law,
conditions precedent to the exercise of such power.”
Thus, although the actions of the GIC are subject to
limited review, the jurisdictional review by the courts
includes the ability to determine whether the GIC
complied with any conditions precedent to the action.
[63] Dans l’affaire Inuit Tapirisat, le gouverneur en
conseil ne prenait pas un règlement, mais agissait en
vertu des pouvoirs que lui conférait la loi. Le juge Estey
a également noté que [à la page 750] « ce pouvoir
attribué par la Loi [. . .] ne peut valablement être exercé
qu’en se conformant aux dispositions de la Loi qui sont
juridiquement des conditions préalables à l’exercice d’un
tel pouvoir ». Ainsi, bien que le contrôle des actes du
gouverneur en conseil ait une portée limitée, il est loisible
aux tribunaux, dans le cadre d’un contrôle judiciaire, de
vérifier si le gouverneur en conseil a respecté une
condition préalable à l’exercice de ce pouvoir.
[64] In setting out the manner of review for the GIC’s
decision in this case, the Court continued at pages 758759:
[64] Pour définir la nature du contrôle des décisions du
gouverneur en conseil dans cette affaire, la Cour a
poursuivi en expliquant ce qui suit, aux pages 758 et
759 :
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
641
I realize, however, that the dividing line between legislative
and administrative functions is not always easy to draw: see
Essex County Council v. Minister of Housing ((1967), 66
L.R.G. 23).
Je suis conscient, cependant, que la ligne de démarcation entre
les fonctions de nature législative et les fonctions de nature
administrative n’est pas toujours facile à tracer : voir Essex
County Council v. Minister of Housing ((1967), 66 L.G.R. 23).
The answer is not to be found in continuing the search for
words that will clearly and invariably differentiate between
judicial and administrative on the one hand, or administrative
and legislative on the other. . . . Where, however, the executive
branch has been assigned a function performable in the past by
the Legislature itself and where the res or subject matter is not
an individual concern or a right unique to the petitioner or
appellant, different considerations may be thought to arise. The
fact that the function has been assigned as here to a tier of
agencies (the CRTC in the first instance and the Governor in
Council in the second) does not, in my view, alter the political
science pathology of the case. In such a circumstance the Court
must fall back upon the basic jurisdictional supervisory role
and in so doing construe the statute to determine whether the
Governor in Council has performed its functions within the
boundary of the parliamentary grant and in accordance with
the terms of the parliamentary mandate.
La solution ne réside pas dans la recherche constante de
mots qui établiront clairement et dans tous les cas une
distinction entre ce qui est judiciaire et administratif d’une part,
et administratif et législatif de l’autre [. . .] Si, cependant,
l’Exécutif s’est vu attribuer une fonction auparavant remplie
par le législatif lui-même et que la res ou l’objet n’est pas de
nature personnelle ou propre au requérant ou à l’appelant, l’on
peut croire que des considérations différentes entrent en jeu.
Le fait que la fonction ait été attribuée à deux paliers (au CRTC
en premier lieu et au gouverneur en conseil en second lieu) ne
change rien, à mon avis, au caractère anormal de l’affaire du
point de vue des sciences politiques. En pareil cas, la Cour doit
revenir à son rôle fondamental de surveillance de la
compétence et, ce faisant, interpréter la Loi pour établir si le
gouverneur en conseil a rempli ses fonctions dans les limites du
pouvoir et du mandat que lui a confiés le législateur.
[65] In the subsequent decision of Thorne’s Hardware
Ltd. et al. v. The Queen et al., [1983] 1 S.C.R. 106, the
appellants alleged that an Order in Council extending the
limits of Saint John Harbour was passed for improper
motives in order to increase harbour revenues. The
appellants argued further that section 7 [as am. by S.C.
1980-81-82-83, c. 121, s. 6] of the National Harbours
Board Act [R.S.C. 1970, c. N-8], which authorizes
expansion of harbour limits, requires it to be for the
“administration, management and control” of the
harbour, and that expansion for increased revenues did
not fall within this. Justice Dickson [as he then was]
referred to the Inuit Tapirisat case, concluding that the
Court had jurisdiction to review legislative action of the
Governor in Council [at page 111] “in the event that
statutorily prescribed conditions have not been met and
where there is therefore fatal jurisdictional defect.”
[65] Dans l’affaire subséquente Thorne’s Hardware
Ltd. et autes c. La Reine et autre, [1983] 1 R.C.S. 106,
les appelantes alléguaient que le décret étendant les
limites du port de Saint-Jean avait été pris pour des
motifs irréguliers, à savoir afin d’augmenter les revenus
provenant du port. Les appelantes faisaient valoir en
outre que l’article 7 [mod. par S.C. 1980-81-82-83, ch.
121, art. 6] de la Loi sur le Conseil des ports nationaux
[S.R.C. 1970, ch. N-8], qui autorisait l’extension des
limites d’un port, exigeait que cette extension se fasse
pour « l’administration, la gestion et la régie » du port,
ce qui n’est pas le cas d’une extension en vue d’obtenir
un accroissement des revenus. Le juge Dickson [tel était
alors son titre] a cité l’arrêt Inuit Tapirisat pour conclure
que la Cour avait compétence pour intervenir dans les
mesures législatives prises par le gouverneur en conseil
[à la page 111] « dans les cas où il y a non-respect des
conditions prescrites par la loi et, par conséquent, défaut
de compétence fatal ».
[66] Justice Dickson noted that governments do not
publish the reasons for their decisions and that it is
therefore very difficult to establish that legislation was
passed in bad faith or for improper purposes. He referred
to some evidence presented by the appellants as to the
improper purpose of the expansion and concluded that
[at page 115]:
[66] Le juge Dickson a fait remarquer que les
gouvernements ne publient pas les motifs de leurs
décisions et qu’il est par conséquent très difficile de
savoir si une mesure législative a été prise de mauvaise
foi ou pour un objet irrégulier. Il a cité certains éléments
de preuve présentés par les appelantes au sujet de
642
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
l’objectif irrégulier visé par l’expansion et a conclu que
[à la page 115] :
. . . the issue of harbour expansion was one of economic policy
and politics; and not one of jurisdiction or jurisprudence. The
Governor in Council quite obviously believed that he had
reasonable grounds for . . . extending the boundaries of Saint
John Harbour and we cannot enquire into the validity of those
beliefs in order to determine the validity of the Order in
Council.
[. . .] l’extension du port a été une question économique et
politique plutôt qu’une question de compétence ou de droit pur.
Le gouverneur en conseil a manifestement cru avoir des motifs
raisonnables de prendre le décret [. . .] qui étendait les limites
du port de Saint-Jean et nous ne pouvons nous enquérir de la
validité de ces motifs afin de déterminer la validité du décret.
The Court very easily concluded that the purpose for the
expansion fell within the objectives set out in the Act.
La Cour a conclu sans hésiter que l’objet de l’extension
répondait parfaitement aux objectifs énoncés dans la Loi.
[67] In Spinney v. Canada (Minister of Fisheries and
Oceans) (2000), 183 F.T.R. 71 (F.C.), Justice Blais
considered an order made by the GIC which increased
the legal minimum carapace size of lobsters in a fishing
area, concluding at paragraph 60:
[67] Dans l’affaire Spinney c. Canada (Ministre des
Pêches et Océans), [2000] A.C.F. no 266 (C.F.), le juge
Blais, qui examinait un décret du gouverneur en conseil
ayant pour effet d’augmenter la taille légale minimale de
la carapace des homards dans une zone de pêche, a
conclu au paragraphe 60 :
Given that the variation order is a legislative act, authorized
by the Regulations and adopted pursuant to the Act, this
Court’s jurisdiction is limited. It can intervene on the basis of
unconstitutionality (i.e. contrary to sections 91 or 92 of the
British North America Act), a breach of procedure, or the
legislative act being ultra vires of the enabling statute.
Étant donné que l’ordonnance de modification est un acte
législatif, autorisé par le Règlement et pris en application de la
Loi, la compétence de la Cour est limitée. Elle peut intervenir
dans le cas d’un acte inconstitutionnel (contraire aux articles 91
ou 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique), d’un
manquement à la procédure ou d’un acte législatif qui outrepasse
les pouvoirs conférés par la loi habilitante.
[68] These principles were considered in the context of
regulations enacted by the GIC in de Guzman v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration), [2006] 3
F.C.R. 655 (F.C.A.). In that decision, at paragraph 25,
Justice Evans for the Federal Court of Appeal held:
[68] Ces principes ont été examinés dans le contexte
d’un règlement pris par le gouverneur en conseil dans
l’affaire de Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté
et de l’Immigration), [2006] 3 R.C.F. 655 (C.A.F.). Dans
cette décision, au paragraphe 25, la Cour d’appel fédérale
écrit, sous la plume du juge Evans :
. . . compared to other kinds of administrative action,
regulations have rarely been found to be invalid by courts,
partly, no doubt, because of the broad grants of delegated
power under which they are often made. . . .
En troisième lieu, comparativement à d’autres types de
mesures administratives, les règlements ont rarement été jugés
invalides par les cours, en partie sans doute en raison des larges
délégations de pouvoir dont ils découlent bien souvent.
[69] He continues by noting at paragraph 26 that:
[69] Le juge continue en faisant observer, au
paragraphe 26 :
If there is a conflict between the express language of an
enabling clause and a regulation purportedly made under it, the
regulation may be found to be invalid. Otherwise, courts
approach with great caution the review of regulations
promulgated by the Governor (or Lieutenant Governor) in
Council.
En cas de contradiction entre le texte explicite d’une
disposition habilitante et un règlement apparemment pris en
application de cette disposition, il se peut que le règlement soit
jugé invalide. Dans les autres cas, les cours font preuve d’une
grande prudence lorsqu’ils examinent un règlement pris par le
gouverneur (ou lieutenant-gouverneur) en conseil.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
643
[70] Justice Evans makes reference to Canadian Assn.
of Regulated Importers v. Canada (Attorney General),
[1994] 2 F.C. 247 (C.A.), at page 260, where Justice
Linden discussed another ground for review of a
legislative decision and concluded that it is not the role
of the Court to judge whether decisions of this nature are
wise or unwise. The decision is only impeachable in
those circumstances when it is based entirely or
predominantly on irrelevant factors.
[70] Le juge Evans renvoie à l’arrêt Assoc. canadienne
des importateurs réglementés c. Canada (Procureur
général), [1994] 2 C.F. 247 (C.A.), à la page 260, où,
après avoir examiné un autre motif de contrôle d’une
décision législative, le juge Linden a conclu qu’il
n’incombait pas au tribunal de juger si une décision de
cette nature est sage ou ne l’est pas. Une telle décision ne
peut être attaquée que lorsqu’elle repose entièrement ou
en grande partie sur des facteurs non pertinents.
[71] The scope of review of the Court is further
constrained by a presumption that regulations are intra
vires. Moreover, not only are regulations deemed to
remain intra vires, there is also a presumption that they
are formally coherent with the enabling statute; the onus
is on plaintiffs to rebut the presumption: James Doyle
(Sr) & Sons Ltd. v. Canada (Minister of Fisheries and
Oceans), [1992] 3 F.C. 128 (T.D.), at pages 140-141;
Saskatchewan Wheat Pool v. Canada (Attorney General)
(1993), 112 Sask. R. 181 (Q.B.), at paragraph 54; Gulf
Canada Resources Ltd. v. Alberta (2001), 285 A.R. 307
(Q.B.), at paragraph 26.
[71] La portée du contrôle que notre Cour peut exercer
est encore réduite par la présomption de validité des
règlements. Qui plus est, non seulement les règlements
sont-ils réputés être intra vires, mais ils sont également
présumés être formellement compatibles avec leur loi
habilitante; il incombe au demandeur de réfuter cette
présomption (James Doyle (Sr) & Sons Ltd. c. Canada
(Ministre des Pêches et Océans), [1992] 3 C.F. 128 (1re
inst.), aux pages 140 et 141; Saskatchewan Wheat Pool
v. Canada (Attorney General) (1993), 112 Sask. R. 181
(B.R.), au paragraphe 54; Gulf Canada Resources Ltd. v.
Alberta (2001), 285 A.R. 307 (B.R.), au paragraphe 26).
[72] If the GIC must comply with all conditions
precedent in the legislation, the question arises as to what
extent the Court can assess whether the substantive
requirements of the condition precedent have been met.
This issue is discussed in Jafari v. Canada (Minister of
Employment and Immigration), [1995] 2 F.C. 595
(C.A.). Justice Strayer states, at page 602, that the Court
can review the substance of the regulation to conclude
whether it is made for a completely irrelevant purpose.
The regulations in question in that case [Refugee
Claimants Designated Class Regulations, SOR/90-40]
required the GIC to consider whether the admission of
certain people would be in accordance with Canada’s
“humanitarian tradition.” Justice Strayer described his
approach to this issue, at page 602:
[72] Si le gouverneur en conseil doit se conformer à
toutes les conditions préalables prévues par la loi, on est
alors en droit de se demander dans quelle mesure la Cour
peut déterminer si les exigences de fond de la condition
préalable sont remplies. Cette question a été abordée
dans l’arrêt Jafari c. Canada (Ministre de l’Emploi et de
l’Immigration), [1995] 2 C.F. 595 (C.A.). Le juge Strayer
y explique, au paragraphe 14, que la Cour peut examiner
le fond du règlement pour déterminer s’il vise une fin
dépourvue de toute pertinence. Le règlement en question
dans cette affaire [Règlement sur la catégorie admissible
de demandeurs du statut de réfugié, DORS/90-40]
obligeait le gouverneur en conseil à déterminer si
l’admission de certaines personnes serait conforme à la
« tradition humanitaire » du Canada. Le juge Strayer a
formulé comme suit son raisonnement, à la page 602 :
It goes without saying that it is not for a court to determine
the wisdom of delegated legislation or to assess its validity on
the basis of the court’s policy preferences. The essential
question for the court always is: does the statutory grant of
authority permit this particular delegated legislation? In
looking at the statutory source of authority one must seek all
possible indicia as to the purpose and scope of permitted
delegated legislation. Any limitations, express or implied, on
Il va sans dire qu’il n’appartient pas à un tribunal de juger de
la sagesse de la législation par délégation ni d’en apprécier la
validité en se fondant sur ses préférences en matière de
politique. La question essentielle que doit toujours se poser le
tribunal est la suivante : le pouvoir conféré par la loi permet-il
cette législation par délégation particulière? On doit rechercher
dans la mesure législative attributive du pouvoir en cause tous
les indices possibles de l’objet et de l’étendue de la législation
644
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
the exercise of that power must be taken into account. One
must then look to the regulation itself to see whether it
conforms and where it is argued that the regulation was not
made for the purposes authorized by the statute one must try to
identify one or more of those purposes for which the regulation
was adopted. It is accepted that a broad discretionary power,
including a regulation-making power may not be used for a
completely irrelevant purpose but it is up to the party attacking
the regulation to demonstrate what that illicit purpose might
be. [Footnotes omitted.]
par délégation autorisée. Il faut tenir compte de toute
limitation, expresse ou implicite, de l’exercice de ce pouvoir.
Il faut ensuite examiner le règlement lui-même pour s’assurer
de sa conformité, et s’il est contesté au motif qu’il n’a pas été
pris pour des fins autorisées par sa loi habilitante, on doit alors
tenter de reconnaître une ou plusieurs des fins pour lesquelles
le règlement a été adopté. Il est reconnu qu’un vaste pouvoir
discrétionnaire, y compris un pouvoir de réglementation, ne
peut être exercé pour poursuivre une fin totalement étrangère,
mais il appartient à la partie qui conteste le règlement de
démontrer ce que pourrait être cette fin illicite. [Notes de bas
de page omises.]
[73] With respect to this point, Justice Strayer noted, at
pages 605-606 that:
[73] Sur ce point, le juge Strayer fait observer, aux
pages 605 et 606 :
Assuming then that paragraph 3(2)(f) of the Regulations is
prima facie authorized by the statute, one must consider
whether it is contrary to some condition imposed on the
exercise of the regulation-making power. All that subsection
6(2) requires is that regulations establishing classes of persons
should be consistent with Canada’s “humanitarian tradition
with respect to the displaced and the persecuted.” I can see
nothing in these Regulations which is inconsistent with that
“tradition.” [Emphasis added.]
Présumant donc que l’alinéa 3(2)f) du Règlement est de
prime abord autorisé par la Loi, il faut se demander s’il est
contraire à une condition quelconque imposée à l’exercice du
pouvoir de réglementation. Le paragraphe 6(2) exige tout
simplement que les règlements établissant des catégories de
personnes soient conformes à « la tradition humanitaire suivie
par le Canada à l’égard des personnes déplacées ou
persécutées ». Je ne vois rien dans ce Règlement qui soit
contraire à cette « tradition ». [Non souligné dans l’original.]
[74] The jurisprudence confirms that the Court can
review whether a regulation complies in substance with
the condition precedent to the power to enact it.
However, in reviewing the regulations in Jafari, Justice
Strayer granted the GIC some deference in relation to
whether the regulations were in accordance with Canada’s
humanitarian tradition. He states that although the reasons
for enacting the regulations were not all well conceived
[at page 604] “I do not think we can say they were
completely unrelated to the purposes of the statute.”
Justice Strayer appears to have been influenced by the
fact that the result of the legislation was that the claimant
was entitled to the regular, fair, refugee hearing, rather
than a special, expedited hearing.
[74] La jurisprudence confirme que la Cour est habilitée
à vérifier si le règlement satisfait aux exigences de fond
de la condition préalable imposée à l’exercice du pouvoir
de réglementation. Toutefois, lors de son examen du
règlement en cause dans l’affaire Jafari, le juge Strayer
a fait preuve d’une certaine retenue envers le gouverneur
en conseil pour ce qui était de la question de savoir si le
règlement était conforme à la tradition humanitaire du
Canada. Bien que certains des motifs avancés pour
justifier le règlement ne fussent guère convaincants [à la
page 604] « je ne crois pas [a-t-il expliqué] que nous
puissions les considérer comme étant complètement
étrangers aux objets de la loi ». Il semble que le juge
Strayer ait été influencé par le fait que la mesure
législative en cause avait pour effet de reconnaître au
demandeur d’asile le droit à une audience impartiale en
bonne et due forme plutôt qu’à une audience spéciale
accélérée.
[75] In reviewing whether a regulation is intra vires its
delegating statute, courts have generally applied a
standard of correctness. According to the Supreme Court
of Canada in United Taxi Drivers’ Fellowship of
Southern Alberta v. Calgary (City), [2004] 1 S.C.R. 485,
[75] Pour déterminer si un texte réglementaire est
autorisé par sa loi habilitante, les tribunaux appliquent
en règle générale la norme de la décision correcte. Dans
l’arrêt United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern
Alberta c. Calgary (Ville), [2004] 1 R.C.S. 485, au
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
645
at paragraph 5, the review of whether a by-law is ultra
vires is always reviewable on a standard of correctness.
Although that case dealt with delegated legislation enacted
by a municipality rather than the GIC or Lieutenant GIC,
the Federal Court of Appeal applied the same principle
to enacted regulations in Sunshine Village Corp v.
Canada (Parks), [2004] 3 F.C. 600, at paragraph 10.
paragraphe 5, la Cour suprême du Canada a déclaré que
l’examen de la question de l’invalidité d’un règlement
doit toujours se faire selon la norme de la décision
correcte. Malgré le fait que cette affaire portait sur un
règlement municipal plutôt que sur un règlement pris par
le gouverneur en conseil ou par le lieutenant-gouverneur
en conseil, la Cour d’appel fédérale a appliqué le même
principe à un texte réglementaire dans l’arrêt Sunshine
Village Corp c. Canada (Parcs), [2004] 3 C.F. 600, au
paragraphe 10.
[76] That said, other cases have been decided differently.
For instance in David Suzuki Foundation v. British
Columbia (Attorney General) (2004), 8 C.E.L.R. (3d)
235, Justice Hood of the B.C. Supreme Court applied a
pragmatic and functional analysis (possibly in the
alternative to his vires analysis) to the decision of a
Lieutenant GIC, concluding that much deference is
required and the decision is subject to a standard of patent
unreasonableness. In that case, the issue was whether the
Lieutenant GIC was “satisfied” that certain conditions
were met, not whether they were in fact met. This is an
example of the more traditional powers of the executive
by use of phrasing such as “satisfied” or “in its opinion.”
[76] Cela dit, d’autres tribunaux ont rendu des
décisions différentes sur ce point. Par exemple, dans
David Suzuki Foundation v. British Columbia (Attorney
General) (2004), 8 C.E.L.R. (3d) 235, le juge Hood de la
Cour suprême de la Colombie-Britannique a appliqué
l’analyse pragmatique et fonctionnelle (peut-être à titre
subsidiaire à son analyse de la légalité) à la décision du
lieutenant-gouverneur en conseil. Il a conclu qu’une telle
décision commandait un degré élevé de retenue et qu’elle
était assujettie à la norme de la décision manifestement
déraisonnable. Dans cette affaire, il s’agissait de savoir
si le lieutenant-gouverneur en conseil était « convaincu »
que certaines conditions étaient remplies et non si ces
conditions avaient effectivement été remplies. Il s’agit
d’une illustration des pouvoirs plus traditionnels de
l’exécutif par l’emploi de termes comme « convaincu »
et « à son avis ».
[77] In Jose Pereira E. Hijos, S.A v. Canada (Attorney
General) (2007), 26 C.E.L.R. (3d) 169 (F.C.A.), at
paragraph 78, Justice Nadon succinctly put the issue:
[77] Dans l’arrêt Jose Pereira E. Hijos, S.A. c. Canada
(Procureur général), 2007 CAF 20, au paragraphe 78, le
juge Nadon expose de façon succincte la question :
The nature of the inquiry which a court must conduct with
regard to the validity of regulations is therefore not a
determination of the Government’s motivation, but rather a
determination of whether the regulations are authorized by the
enabling legislation.
L’examen qu’un tribunal doit effectuer au sujet de la validité
d’un règlement ne consiste donc pas à déterminer la motivation
du gouvernement; il consiste plutôt à établir si le règlement en
question est autorisé par la loi habilitante.
[78] With respect to what is authorized in terms of
regulation making, there are several conditions precedent
that accompany the authority of the GIC to designate the
U.S. a safe third country. First, subsection 102(2) sets
out several factors which must be considered before
designating a country. There are no strict standards
established for the consideration of the four factors but
their consideration is phrased in mandatory language.
The wording of the RIAS establishes that the GIC
[78] S’agissant de ce qui est autorisé en matière de
prise de règlements, il y a plusieurs conditions préalables
que le gouverneur en conseil doit remplir avant de
pouvoir désigner les États-Unis comme pays tiers sûr.
En premier lieu, le paragraphe 102(2) énumère les
facteurs dont il faut tenir compte avant de désigner un
pays. L’examen des quatre facteurs prescrits n’est pas
soumis à des normes rigoureuses, mais il est formulé en
termes impératifs. Il ressort par ailleurs du REIR que le
646
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
considered the application of the four factors.
Furthermore, the applicants set out in detail the content
of a memorandum to the GIC created on September 24,
2002, and signed by the relevant Minister at the time.
This memorandum appears to be the basis upon which
the GIC entered into the STCA. In reviewing the points
the applicants extract from that memorandum, it is clear
that the GIC, in reading and reviewing the Minister’s
memorandum would have turned their mind to the four
factors in the legislation, including the U.S. human rights
record in general.
gouverneur en conseil a tenu compte de l’application des
quatre facteurs. De plus, les demandeurs ont exposé en
détail le contenu d’un mémoire au gouverneur en conseil
rédigé le 24 septembre 2002 et signé par le ministre de
l’époque. Ce mémoire semble être le texte sur lequel le
gouverneur en conseil s’est appuyé pour conclure
l’Entente. L’examen des points que les demandeurs font
ressortir de ce mémoire démontre à l’évidence qu’en
lisant et en examinant le mémoire du ministre, le
gouverneur en conseil aurait tenu compte des quatre
facteurs énumérés dans la loi, y compris des antécédents
des États-Unis en matière de respect des droits de la
personne en général.
[79] The main condition at issue in this case is paragraph
102(1)(a), which states that the GIC is authorized to
enact regulations that include provisions “designating
countries that comply with Article 33 of the Refugee
Convention and Article 3 of the Convention Against
Torture” [underlining added]. The provision requires that
compliance with the non-refoulement provisions of the
Refugee Convention and the CAT is a necessary
precondition to designation. It was my conclusion earlier
that if a country did not comply with the relevant articles
of the two Conventions, the GIC had no power to
designate the country as “safe.” It is my further
conclusion that in reaching this determination, the GIC
must base its decision on the practices and policies of
that government in respect of claims under the Refugee
Convention and the obligations under the Convention
Against Torture.
[79] La principale condition en litige en l’espèce est
celle qui est prévue à l’alinéa 102(1)a), à savoir que le
gouverneur en conseil est autorisé à prendre des
règlements prévoyant notamment « la désignation des
pays qui se conforment à l’article 33 de la Convention
sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la
torture » [soulignement ajouté]. Suivant cet alinéa, la
conformité aux dispositions de la Convention relative
aux réfugiés et de la Convention contre la torture qui
interdisent le refoulement constitue une condition
préalable qui doit être remplie avant de pouvoir procéder
à une désignation. J’ai déjà conclu que si un pays ne se
conforme pas aux articles applicables des deux
Conventions, le gouverneur en conseil n’est pas habilité
à désigner un État comme « pays sûr ». J’estime
également que, pour pouvoir effectuer cette désignation,
le gouverneur en conseil doit tenir compte des politiques
et usages de l’État concerné en ce qui touche la
revendication du statut de réfugié au sens de la
Convention sur les réfugiés et les obligations découlant
de la Convention contre la torture.
[80] The issue of whether the U.S. complies is, to some
extent, a matter of opinion — in this case expert legal
opinion, not of the GIC or of the responsible Minister,
but of that presented to the GIC from government and
other sources. It is these opinions which are the focus of
the applicants’ attack and form the basis of the GIC’s
determination.
[80] La question de savoir si les États-Unis se conforment
aux instruments internationaux en question est, dans une
certaine mesure, une question d’opinion — dans le cas
qui nous occupe, l’opinion d’un expert juriste, non pas
l’opinion du gouverneur en conseil ou du ministre
compétent, mais celle qui est soumise au gouverneur en
conseil par le gouvernement ou par d’autres sources. Ce
sont ces opinions qui sont la cible de l’attaque des
demandeurs et sur lesquelles repose la décision du
gouverneur en conseil.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
647
[81] Nor is the issue whether U.S. policies and
practices are necessarily in accordance with Canadian
law or whether Canada complies with these international
agreements. Indeed there may be an issue of whether a
Canadian law which requires a person to make their
refugee claim in a country, other than the one of their
choosing, is compliant with the Refugee Convention.
However, in the absence of other evidence, it is presumed
that Canadian law is at least compliant with the relevant
Conventions.
[81] Il ne s’agit pas non plus de savoir si les politiques et
les usages des États-Unis sont nécessairement conformes
aux lois canadiennes ou si le Canada respecte les
ententes internationales en question. D’ailleurs, on peut
être en droit de se demander si une loi canadienne qui
oblige une personne à présenter sa demande d’asile dans
un pays autre que le pays de son choix est une loi qui
respecte la Convention relative aux réfugiés. Toutefois,
à défaut d’autres éléments de preuve, il y a lieu de
présumer que les lois canadiennes sont à tout le moins
conformes aux Conventions applicables.
[82] Therefore, the Court will only find that the GIC
lacked jurisdiction to designate the U.S. as a safe third
country if the GIC erred in concluding that the
preconditions existed, and that any reasonable inspection
of the evidence of U.S. law and practice would lead to
the conclusion that the U.S. is not in compliance with
Article 33 of the Refugee Convention and Article 3 of
the Convention Against Torture.
[82] La Cour n’estimera donc que le gouverneur en
conseil n’avait pas compétence pour désigner les ÉtatsUnis comme pays tiers sûr que s’il a commis une erreur
en concluant que les conditions préalables ont été
remplies, et que tout examen raisonnable des éléments de
preuve relatifs à la législation et aux usages des ÉtatsUnis amènerait à la conclusion que les États-Unis ne se
sont pas conformés à l’article 33 de la Convention
relative aux réfugiés et à l’article 3 de la Convention
contre la torture.
[83] As discussed further in respect of the standard of
review and what degree of deference is owed to the GIC
in analyzing the factors to be considered in designating
a country, the basis for decision is objective — compliance
or not. The factors at issue are “legal facts” requiring a
consideration of legal norms. There is nothing to suggest
that Parliament intended to circumscribe the Court’s role
or power to consider whether the conditions have been
met.
[83] Comme nous le verrons plus loin au sujet de la
norme de contrôle et du degré de retenue dont il convient
de faire preuve envers le gouverneur en conseil lorsqu’il
s’agit d’analyser les facteurs dont il faut tenir compte
pour désigner un pays, le fondement de la décision est
objectif, qu’il y ait conformité ou non. Les facteurs en
litige sont des « faits juridiques » qui commandent
l’examen de normes juridiques. Rien ne permet de
penser que le législateur fédéral entendait limiter le rôle
ou le pouvoir de la Cour d’examiner si les conditions
applicables ont été respectées.
[84] It is reasonable to postulate that this objective
analysis by a court avoids the diplomatic and other
government-to-government consequences of a finding
of non-compliance, but it does not lessen the responsibility
imposed on the Court.
[84] On peut raisonnablement affirmer que l’analyse
objective à laquelle procède ainsi le tribunal permet
d’éviter les conséquences diplomatiques et les autres
difficultés intergouvernementales que peut entraîner une
conclusion de non-conformité, ce qui n’allège cependant
pas la responsabilité imposée à la Cour.
[85] While the determination of whether to designate
another state, or to revoke the designation upon
subsequent reviews, particularly one with whom Canada
has a close relationship, may be politically charged, the
[85] Bien que la décision consistant à désigner un autre
État ou à révoquer sa désignation à la suite de contrôles
subséquents puisse être lourde de conséquences sur le
plan politique, surtout si le Canada entretient des liens
648
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
role of the Court is to assess the regulation and compliance
from a legal perspective.
étroits avec cet État, le rôle de la Cour consiste à évaluer
le règlement et la conformité du seul point de vue
juridique.
[86] For the above reasons, it is my conclusion that in
examining the Regulations, the Court is required to
engage in more than merely analysing whether the
Regulations are made in good faith and not for an
improper purpose. What is required is a consideration of
the existence of the conditions upon which the GIC may
exercise its discretion to designate a country as “safe.”
[86] Pour les motifs que je viens d’exposer, je conclus,
après examen du Règlement, que la Cour ne peut se
contenter de vérifier si le Règlement a été pris de bonne
foi et non dans un but illégitime. La Cour doit vérifier
l’existence des conditions en vertu desquelles le
gouverneur en conseil peut exercer son pouvoir
discrétionnaire de désigner un État comme étant un
« pays sûr ».
[87] Given that the GIC is required to consider certain
“factors” in determining whether to designate a country,
the GIC is entitled to some deference in regard to those
factors requiring the exercise of judgment, specifically
the practices and policies of the third country and its
human rights record. The issue is what level of deference
is owed to the GIC.
[87] Comme le gouverneur en conseil est tenu
d’examiner certains « facteurs » pour déterminer s’il y a
lieu de désigner un pays, il a droit à une certaine retenue
à l’égard des facteurs qui font appel à son jugement,
surtout en ce qui a trait aux politiques et usages du pays
tiers et à ses antécédents en matière de respect des droits
de la personne. La question qu’il reste à trancher est celle
du degré de retenue à laquelle a droit le gouverneur en
conseil.
B. The standard of review
B. Norme de contrôle
[88] Unlike many cases of review of the vires of a
regulation, the parties had access to some of the material
before the GIC in its consideration of the relevant
factors. Therefore, there is a record upon which the Court
can apply a standard of review to the GIC’s determination.
Both parties made extensive submissions as to the
standard of review applicable in this case.
[88] Contrairement à un grand nombre d’affaires
portant sur la validité d’un règlement, les parties avaient
accès en l’espèce à une partie des pièces soumises au
gouverneur en conseil pour son examen des facteurs
pertinents. Il existe donc un dossier auquel la Cour peut
appliquer une norme de contrôle en ce qui concerne la
décision du gouverneur en conseil. Les deux parties ont
formulé des observations détaillées au sujet de la norme
de contrôle applicable en l’espèce.
[89] At issue in this judicial review is the GIC’s
determination that the U.S. meets the conditions of
compliance with Article 33 of the Refugee Convention
and Article 3 of the Convention Against Torture. The
challenge to the Regulations is not based upon a
challenge to the GIC’s exercise of discretion to pass the
Regulations per se, a matter over which the Court has
much less responsibility for review.
[89] Le présent contrôle judiciaire porte sur la décision
du gouverneur en conseil suivant laquelle les États-Unis
remplissent les conditions de conformité à l’article 33 de
la Convention relative aux réfugiés et à l’article 3 de la
Convention contre la torture. La contestation du
Règlement ne vise pas l’exercice par le gouverneur en
conseil de son pouvoir discrétionnaire de prendre le
Règlement en soi, une question sur laquelle le pouvoir de
contrôle de la Cour est beaucoup plus limité.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
649
[90] As the issue in this case is a finding of the existence
of a legal state of affairs, and of a condition precedent,
the Court is required to consider that finding in accordance
with the appropriate standard of review. There is no
serious challenge, nor could there be, to the issue of
whether the GIC considered the four factors in subsection
102(2). The question is whether the consideration of the
U.S. practices and policies in respect of claims under the
Refugee Convention and the obligations under the
Convention Against Torture can lead to the conclusion of
compliance.
[90] Comme la question en litige en l’espèce vise une
conclusion portant sur l’existence d’une situation
juridique et sur le respect d’une condition préalable, la
Cour doit examiner cette conclusion suivant la norme de
contrôle appropriée. Il n’est pas sérieusement contesté
— et il n’était pas non plus possible de le faire — que le
gouverneur en conseil a examiné les quatre facteurs
énumérés au paragraphe 102(2). La question qui se pose
est celle de savoir si l’examen des politiques et usages
des États-Unis en ce qui touche la revendication du statut
de réfugié au sens de la Convention sur les réfugiés et
les obligations découlant de la Convention contre la
torture permet de conclure à la conformité.
[91] This consideration of the standard of review is also
relevant to the issue of the continuing review of the
subsection 102(2) factors mandated by the legislation,
particularly in view of the evidence which has come to
light since the Regulations were promulgated and the
STCA was entered into.
[91] Cet examen de la norme de contrôle est également
utile pour trancher la question du suivi de l’examen des
facteurs prévus au paragraphe 102(2) qu’exige la loi,
compte tenu surtout des éléments de preuve qui ont été
présentés depuis que le Règlement est entré en vigueur
et que l’Entente a été conclue.
[92] The analysis in Suresh v. Canada (Minister of
Citizenship and Immigration), [2002] 1 S.C.R. 3, most
closely approximates the contextual circumstances of
this case. It provides the analytical framework to
determine the standard of review in respect of the GIC’s
conclusion that U.S. practices and policies comply with
Article 33 of the Refugee Convention and Article 3 of
the Convention Against Torture.
[92] Les faits analysés dans l’arrêt Suresh c. Canada
(Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002]
1 R.C.S. 3, ressemblent beaucoup à ceux de la présente
affaire. On trouve dans cet arrêt un cadre d’analyse
permettant de déterminer la norme de contrôle applicable
à la conclusion du gouverneur en conseil que les
politiques et usages des États-Unis se conforment à
l’article 33 de la Convention relative aux réfugiés et à
l’article 3 de la Convention contre la torture.
[93] As directed by the Supreme Court, it is necessary
to engage in the pragmatic and functional analysis in
order to conclude as to the correct standard of review. I
have earlier indicated that, despite authority suggesting
that examinations of conditions precedent to regulations
should be based on a purely objective standard,
“correctness” is not an appropriate standard because of
the nature of the decision. The conditions to be met are
not those of an easily fixed nature such as the passage of
specific time or the occurrences of a specific event. The
issue is whether the standard is reasonableness
simpliciter or patent unreasonableness. The analysis
requires the Court to examine the following elements.
[93] Ainsi que la Cour suprême l’explique, il est
nécessaire de procéder à une analyse pragmatique et
fonctionnelle pour déterminer la norme de contrôle
applicable. J’ai déjà précisé que, malgré l’existence de
précédents laissant entendre que l’examen des conditions
préalables à la prise d’un règlement devrait être fondé
sur une norme purement objective, la « décision correcte »
ne constitue pas une norme appropriée en raison de la
nature de la décision. Les conditions à remplir ne sont
pas aussi faciles à déterminer que l’écoulement d’un
délai ou la survenance d’un fait précis. La question qui
se pose est celle de savoir si la norme applicable est celle
de la décision raisonnable simpliciter ou celle de la
décision manifestement déraisonnable. L’analyse en
question exige que la Cour examine les éléments suivants.
650
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
(1) The presence or absence of a privative clause or
statutory right of appeal
1) Présence ou absence de clause privative ou de droit
d’appel prévu par la loi
[94] The purpose of this aspect of the standard of
review analysis is to glean whether Parliament intended
to limit judicial consideration or to fully engage it in the
review of government actions. The legislation, while
giving the GIC broad discretion to establish an STCA,
uses mandatory language both as to the factors to be
considered and as to the continuing review of those
factors. The legislation requires the GIC to consider what
can be more conveniently described as “legal facts,” a
matter engaging legal analysis.
[94] Ce volet de l’analyse de la norme de contrôle a
pour objet de déterminer si le législateur fédéral
entendait restreindre la portée du contrôle judiciaire ou
l’étendre pleinement aux actes de l’Administration. Bien
qu’elle confère au gouverneur en conseil un vaste
pouvoir discrétionnaire pour ce qui est de conclure une
Entente sur les tiers pays sûrs, la loi emploie des termes
impératifs tant en ce qui concerne les facteurs dont il y
a lieu de tenir compte qu’en ce qui a trait au suivi de
l’examen de ces facteurs. La loi oblige le gouverneur en
conseil à examiner ce qu’on pourrait plus commodément
appeler les « faits juridiques », ce qui l’oblige à procéder
à une analyse juridique.
[95] The absence of a privative clause or of a statutory
right of appeal generally suggests that this aspect is
neutral in terms of deference. While in some cases, such
as Suresh at paragraph 31, the requirement to obtain
leave, as required in this case, indicates some deference,
that consideration is significantly offset by the mandatory
language used as to how the GIC is to consider whether
to establish an STCA. The absence of the usual broad
discretion given to the GIC in determining the basis upon
which to enact the Regulations should also be noted.
Therefore, I conclude that, at the very most, the factor is
neutral although, as discussed earlier, there may be good
reason to expect judicial scrutiny.
[95] L’absence de clause privative ou de droit d’appel
prévu par la loi permet en règle générale de penser que
cet aspect est neutre pour ce qui est de la retenue
judiciaire. Bien que dans certaines affaires telles que
l’arrêt Suresh, au paragraphe 31, l’obligation d’obtenir
une autorisation, comme c’est le cas en l’espèce, indique
qu’il convient de faire preuve d’une certaine retenue, ce
facteur se trouve sensiblement atténué par les termes
impératifs employés, lesquels indiquent au gouverneur
en conseil les éléments dont il doit tenir compte pour
décider de l’opportunité de conclure une Entente. On
constate que la loi ne confère pas au gouverneur en
conseil son vaste pouvoir discrétionnaire usuel en vue
de déterminer les éléments permettant de prendre le
Règlement. J’en conclus donc que ce facteur est tout au
plus neutre bien que, comme nous l’avons déjà vu, il
puisse exister de bonnes raisons de s’attendre à un
examen judiciaire approfondi.
(2) Expertise of the decision maker as compared to
that of the Court
2) Expertise du décideur par rapport à celle de la Cour
[96] There are two aspects to this element. There is the
pure factual aspect as to what is the practice or policy
and there is the more critical aspect of the significance or
result of the practice or policy which is akin to an
assessment of mixed law and fact. The assessment of
pure facts according to the legal norms and therefore the
significance or result is a matter well within a court’s
[96] Cet élément comporte deux aspects. Il y a d’abord
l’aspect purement factuel, qui a trait à la nature des
politiques et usages existants, puis il y a l’aspect plus
critique que constituent l’importance ou les conséquences
des politiques et usages et qui s’apparente davantage à
une appréciation mixte de fait et de droit. L’appréciation
de faits purs en fonction de normes juridiques et, partant,
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
651
area of expertise.
l’examen de l’importance ou des conséquences, est une
question qui relève parfaitement de la compétence du
tribunal.
[97] The GIC has no particular expertise in respect of
the practices and policies of the U.S. nor with respect to
the interpretation and application of international
conventions. The essential function engaged in dealing
with the issues are within the domain and expertise of a
court. The function is more closely equivalent to what
courts are designed to do rather than the broad policy
considerations which are the preserve of the GIC.
Therefore, considerably less deference is called for.
[97] Le gouverneur en conseil n’a pas d’expertise
particulière en ce qui concerne les politiques et usages
des États-Unis ou en ce qui a trait à l’interprétation et à
l’application des conventions internationales. La fonction
essentielle que représente l’examen de ces questions
relève du champ de compétence et de l’expertise du
tribunal. Cette fonction se rapproche davantage de la
mission traditionnelle des tribunaux que les considérations
générales, qui sont la chasse gardée du gouverneur en
conseil. Le degré de retenue exigé est donc beaucoup
moins élevé.
(3) Purpose of the legislation and the provision in
particular
3) Objet de la loi et de la disposition en particulier
[98] The purpose of IRPA is broad policy based with a
heavy emphasis on individual rights. It is, however,
generally polycentric seeking to accomplish a number of
broad policy goals.
[98] La LIPR vise de grands principes généraux et est
fortement axée sur les droits individuels. Elle est toutefois
dans l’ensemble polycentrique, en ce sens qu’elle vise à
atteindre plusieurs grands objectifs de principe.
[99] The provisions in issue have, as the RIAS suggests,
the goal of sharing of responsibility for international
refugee flow. Its effect is to restrict the entry of certain
types of refugees and to pass off the cost of dealing with
those persons to the country of last presence.
[99] Les dispositions en litige ont pour objet, comme
le REIR permet de le penser, de partager la responsabilité
en ce qui concerne les mouvements internationaux de
réfugiés. Elles ont pour effet de limiter l’admission de
certain types de réfugiés et de refiler au dernier pays de
séjour les frais liés au traitement du dossier de ces
personnes.
[100] Nevertheless, the means by which this policy
goal is achieved is a direct, legalistic interpretation and
application of legal norms which can, in the event of
failure by the other country to respect those norms,
directly impact human rights and individual safety.
[100] Néanmoins, le moyen employé pour atteindre ces
grands objectifs consiste en l’interprétation et
l’application directe et légaliste des normes juridiques
qui sont susceptibles, en cas de défaut des autres pays de
respecter ces normes, d’avoir une incidence directe sur
les droits de la personne et sur la sécurité individuelle.
[101] The provision at issue and particularly the
designation as a safe country is highly legalistic in
concept, set against legal rather than policy norms.
Therefore, the purpose of the provisions at issue suggests
very limited deference.
[101] La disposition en litige, et notamment, la
désignation d’un pays comme pays sûr, est un concept
fortement légaliste qui repose sur des normes juridiques
plutôt que sur de grands principes. L’objet visé par les
dispositions en litige permet donc de penser qu’il y a lieu
de faire preuve d’un degré de retenue très limité.
652
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
(4) Nature of the question
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
4) Nature de la question
[102] The exercise of the GIC’s power to make the
regulations in question requires a consideration of the
facts of the U.S. practices and policies and the application
of those facts to the legal requirements for claims under
the Refugee Convention and the obligations under the
Convention Against Torture. The two components are
integrally linked.
[102] Pour exercer son pouvoir de réglementation, le
gouverneur en conseil doit examiner les faits concernant
les politiques et usages des États-Unis et appliquer ces
faits aux exigences légales régissant les demandes
d’asile assujetties à la Convention relative aux réfugiés
et aux obligations prescrites par la Convention contre la
torture. Les deux aspects sont intrinsèquement reliés.
[103] International law is traditionally proven as a
matter of fact, as is other foreign law. However, this
international law, which is a cornerstone of Canadian
domestic law, is not as foreign to Canadian courts as
would be the laws of many other nations. To that extent,
Canadian courts have greater familiarity with this type of
opinion evidence and its subject matter. However, since
the inquiry is one of fact, although it is of “legal facts,”
some deference is owed.
[103] Les règles de droit international sont
habituellement considérées comme des questions de fait
dont la preuve s’établit de la même manière que toute
autre loi étrangère. Toutefois, ces règles de droit
international, qui constituent une des pierres d’assise du
droit interne canadien, ne sont pas aussi étrangères aux
tribunaux canadiens que le seraient les lois de bon
nombre d’autres pays. C’est la raison pour laquelle ce
type de preuve sous forme d’opinion et l’objet de celleci sont plus familiers aux tribunaux canadiens. Toutefois,
comme l’analyse à effectuer est une analyse de fait et ce,
même si elle porte sur des « faits juridiques », il convient
de faire preuve d’une certaine retenue.
(5) Conclusion on standard of review
5) Conclusion sur la norme de contrôle
[104] In the end, considering these factors and having
particular regard for the nature of the inquiry being based
on legal norms and involving issues of mixed fact and
law, I conclude that the appropriate standard of review is
reasonableness simpliciter.
[104] En définitive, compte tenu des facteurs évoqués
et notamment de la nature de l’analyse, qui repose sur
des normes juridiques et qui porte sur des questions
mixtes de droit et de fait, je conclus que la norme de
contrôle appropriée est celle de la décision raisonnable
simpliciter.
[105] This standard of review is applicable both in
regard to the initial conclusions leading to enactment of
the Regulations authorizing the STCA and to the
continuing review mandated by subsection 102(3), if it
had been conducted.
[105] Cette norme de contrôle s’applique tant aux
conclusions initiales qui ont mené à la prise du
Règlement autorisant l’Entente qu’à l’examen de suivi
exigé par le paragraphe 102(3), en supposant qu’il ait été
effectué.
V. THE EVIDENCE: DOES U.S. REFUGEE
LAW AND PRACTICE VIOLATE THE REFUGEE
CONVENTION OR CAT?
V. LA PREUVE : LES LOIS ET LES USAGES
DES ÉTATS-UNIS EN MATIÈRE DE RÉFUGIÉS
VIOLENT-ILS LA CONVENTION SUR LES
RÉFUGIÉS OU LA CONVENTION CONTRE LA
TORTURE?
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
653
A. The experts
A. Les experts
[106] The applicants and the respondent have provided
the Court with numerous expert affidavits concerning the
U.S. refugee system. Below, I will list the key expert
affiants and summarize their qualifications. I have found
each of them to be highly qualified in their fields of
expertise, but for reasons stated later, I have generally
accepted the evidence of the applicants as being more
compelling.
[106] Les demandeurs et la défenderesse ont soumis à
la Cour de nombreux affidavits d’experts au sujet du
système d’immigration et de protection des réfugiés des
États-Unis. J’énumère plus loin les principaux experts
qui ont souscrit un affidavit et je résume leurs
qualifications. J’ai constaté que chacun d’entre eux était
très compétent dans son champ d’expertise respectif
mais, pour les motifs exposés plus loin, j’ai dans
l’ensemble considéré que la preuve soumise par les
demandeurs était plus convaincante.
(1) For the applicants
1) Pour les demandeurs
(a) Eleanor Acer is the Director of Human Rights First’s
Asylum Legal Representation Program in New York
City. She oversees that organization’s pro bono program.
She describes the risk of detention faced by refugees in
the U.S.
a) Eleanor Acer est directrice du Human Rights First’s
Asylum Legal Representation Program de New York.
Elle supervise le programme de services bénévoles au
sein de cette organisation. Elle explique les risques de
détention auxquels sont exposés les réfugiés aux ÉtatsUnis.
(b) Susan M. Akram is an Associate Professor at Boston
University, and a supervising attorney of the immigration
work in the civil litigation program. She is involved in
representing several Guantanamo Bay detainees. Her
evidence is directed towards the targeting of Arabs and
Muslims.
b) Susan M. Akram est professeure agrégée à l’université
de Boston et est chargée, à titre de procureure, de
superviser le volet immigration du programme de
contentieux civil. Elle représente plusieurs personnes
détenues à Guantanamo Bay. Son témoignage porte sur
le ciblage des arabes et des musulmans.
(c) Deborah E. Anker is a clinical professor of law and
directs the Harvard Immigration and Refugee Clinical
Program. She both supervises students and represents
asylum seekers. She has many publications on the
subject of U.S. immigration and refugee law. She
discusses corroboration, the U.S. interpretation of nexus
and persecution, and exclusions from asylum.
c) Deborah E. Anker est professeure clinique de droit et
dirige le Harvard Immigration and Refugee Clinical
Program. Elle supervise des étudiants et représente des
demandeurs d’asile. Elle a de nombreuses publications à
son actif au sujet du droit américain de l’immigration et
de la protection des réfugiés. Dans le présent procès, elle
parle de la corroboration, de l’interprétation que les
États-Unis font du lien et de la persécution et des cas
d’exclusion du droit d’asile.
(d) James Hathaway is a renowned academic
specializing in international and comparative refugee
law. He has written many articles and three books on the
subject. His evidence is directed to international and
comparative law on refugee responsibility sharing
agreements. He describes European safe third country
agreements.
d) James Hathaway est un universitaire renommé
spécialisé en droit d’asile international et en droit
comparé. Il est l’auteur de nombreux articles et de trois
ouvrages sur le sujet. Son témoignage porte sur les règles
de droit international et de droit comparé en matière
d’ententes de partage de responsabilité des réfugiés. Il
traite des ententes européennes sur les pays tiers sûrs.
654
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
(e) Karen Musalo is a resident scholar at the University of
California, where she directs the Centre for Gender and
Refugee Studies and teaches refugee and international
human rights. Her expertise is the treatment of genderbased asylum claims in the U.S.
e) Karen Musalo est chercheuse-boursière résidente à
l’université de Californie, où elle dirige le Centre for
Gender and Refugee Studies et enseigne le droit
international des droits de la personne et le droit des
réfugiés. Elle est spécialisée en traitement des demandes
d’asile fondées sur le sexe aux États-Unis.
(f) Victoria Neilson describes the difficulties faced by
asylum seekers in the U.S. whose claims are based on
sexual orientation, transgender identity, or HIV positive
status. She is the Legal Director of Immigration Equality,
which focuses exclusively on lesbian, gay, bisexual,
transgender and HIV immigration issues.
f) Victoria Neilson explique les difficultés auxquelles
sont confrontées aux États-Unis les personnes dont la
demande d’asile est fondée sur l’orientation sexuelle,
l’identité transgenre ou le statut de personne séropositive.
Elle est la directrice juridique d’Immigration Equality,
un organisme qui se concentre exclusivement sur les
questions d’immigration relatives aux lesbiennes, aux
gais, aux transgenres et aux personnes séropositives.
(g) Hadat Nazami is a lawyer with Jackman &
Associates. This affidavit introduces many academic
articles concerning U.S. refugee law. The respondent has
argued quite properly that these exhibits are inadmissible.
I have not relied on this affidavit or its attachments in
my judgment, and thus do not need to address its
admissibility.
g) Hadat Nazami est avocat chez Jackman & Associates.
Dans son affidavit, il introduit bon nombre d’articles
spécialisés portant sur le droit des réfugiés des ÉtatsUnis. La défenderesse a soutenu à juste titre que ces
pièces ne sont pas admissibles. Je ne me suis pas fondé
sur cet affidavit et sur les pièces qui y étaient jointes pour
rendre mon jugement et il n’est donc pas nécessaire
d’aborder la question de son admissibilité.
(h) Jaya Ramji-Nogales, Andrew Schoenholtz and Philip
G. Schrag all work on refugee law at Georgetown
University. I will refer to their evidence as the
“Georgetown affidavit.” They provide an overview of
the asylum process in the United States and describe the
consequences of the one-year bar and the different
standards for withholding and asylum.
h) Jaya Ramji-Nogales, Andrew Schoenholtz et Philip
G. Schrag œuvrent tous dans le domaine du droit des
réfugiés à l’université de Georgetown. Je vais désigner
leur témoignage sous le nom d’« affidavit de
Georgetown ». Ils donnent un aperçu du processus de
reconnaissance du droit d’asile aux États-Unis et
expliquent les conséquences de l’interdiction d’un an
ainsi que les différentes normes régissant le sursis et le
droit d’asile.
(i) Morton Sklar describes how the U.S. applies CAT. He
is the founding Executive Director of the World
Organization for Human Rights USA, an organization
which focuses on protecting refugees from deportation to
torture.
i) Morton Sklar explique comment les États-Unis
appliquent la Convention contre la torture. Il est le
directeur exécutif fondateur de la World Organization for
Human Rights USA, une organisation dont la mission
consiste à protéger les réfugiés contre l’expulsion vers
un pays où ils risquent d’être soumis à la torture.
(j) Steve Macpherson Watt, a senior attorney with the
Human Rights Working Group of the American Civil
Liberties Union, provides evidence on torture committed
by the U.S. and the practice of rendition.
j) Steve Macpherson Watt, avocat principal au Human
Rights Working Group of the American Civil Liberties
Union, a témoigné au sujet de la torture aux États-Unis
et de la coutume de la remise des personnes.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
(2) For the respondent
c. CANADA
655
2) Pour la défenderesse
(a) Kay Hailbronner is a professor at the University of
Konstanz, Germany. He has a great deal of expertise
with international refugee law, and at one time served as
a judge at an appeal level dealing with immigration and
asylum law. He has written several books and many
articles on refugee law. Professor Hailbronner served as
counsel in cases involving European safe third country
agreements. Professor Hailbronner’s affidavit is the
counterpoint to Professor Hathaway’s evidence.
a) Kay Hailbronner enseigne à l’université de Constance,
en Allemagne. Il possède de vastes connaissances
spécialisées en droit international des réfugiés et a siégé
une fois comme juge d’appel sur une affaire portant sur
les règles de droit en matière d’immigration et de droit
d’asile. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages et de
nombreux articles sur le droit des réfugiés. Le professeur
Hailbronner est intervenu à titre de conseiller juridique
dans des affaires portant sur des ententes européennes
relatives aux pays tiers sûrs. L’affidavit du professeur
Hailbronner fait contrepoids au témoignage du
professeur Hathaway.
(b) David Martin has worked in the U.S. government
dealing with refugee issues for many years. He has
served as general counsel for the Immigration and
Naturalization Service [INS] and worked primarily on
removal cases in immigration court and provided advice
to the INS and other top officials on the interpretation of
U.S. immigration laws. He currently serves as a
professor at the University of Virginia and works as an
expert consultant to the government on refugee issues.
b) David Martin travaille depuis de nombreuses années
au sein de l’Administration américaine, où il s’occupe
de questions relatives aux réfugiés. Il a été avocat
général pour l’Immigration and Naturalization Service
[INS], où il a surtout travaillé devant le tribunal de
l’immigration dans des dossiers portant sur des renvois
et il a agi comme conseiller juridique auprès de l’INS et
d’autres hauts fonctionnaires au sujet de l’interprétation
des lois américaines sur l’immigration. Il enseigne
présentement à l’université de Virginie et travaille
comme conseiller expert auprès du gouvernement sur les
questions relatives aux réfugiés.
(c) Bruce A. Scoffield has been employed by the
Government of Canada since 1989 and has dealt
extensively with refugee protection issues. He currently
serves as Director, Policy Development and International
Protection. Mr. Scoffield was the lead CIC official in the
negotiation of the STCA and was involved in the
designation of the U.S. as a safe third country. He is
engaged in the oversight and monitoring of the
Agreement.
c) Bruce A. Scoffield travaille pour le gouvernement du
Canada depuis 1989 et s’occupe principalement de
questions relatives à la protection des réfugiés. Il occupe
présentement le poste de directeur à la Direction de
l’élaboration des politiques et de la protection
internationale. M. Scoffield était le principal représentant
de Citoyenneté et Immigration Canada lors de la
négociation de l’Entente et il a participé à la désignation
des États-Unis comme pays tiers sûr. Il s’occupe de la
surveillance et du contrôle d’exécution de l’Entente.
[107] As I indicated, each of the experts is well
qualified and I believe gave evidence honestly as to their
perspectives. However, the applicants’ experts were
generally more focused, both in their expertise and their
opinion, as compared particularly to the more general
evidence of Bruce Scoffield. Many of the areas relied
upon by the applicants to show non-compliance were
[107] Ainsi que je l’ai déjà expliqué, chacun des experts
est très compétent et j’estime que chacun d’entre eux a
livré un témoignage honnête sur son point de vue
respectif. Je suis toutefois d’avis que les experts des
demandeurs étaient, dans l’ensemble, plus précis tant en
ce qui concerne leurs connaissances techniques que
l’avis qu’ils ont donné, si on les compare surtout au
656
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
alluded to by Scoffield but just not expanded upon, either
in this Court or before the GIC. The applicants’ experts
have expanded upon some of those areas to show their
importance in practice and in terms of compliance with
the relevant Conventions.
témoignage plus général de Bruce Scoffield. M. Scoffield
s’est contenté de faire allusion à bon nombre des points
soulevés par les demandeurs pour démontrer la nonconformité et il n’a développé ces points ni devant notre
Cour ni devant le gouverneur en conseil. Les experts des
demandeurs sont entrés dans le détail en ce qui concerne
ces points pour en démontrer l’importance tant sur le
plan pratique que sur celui du respect des conventions
applicables.
[108] I find the applicants’ experts to be more credible,
both in terms of their expertise and the sufficiency,
directness and logic of their reports and their crossexamination thereon. I also recognized and have given
the appropriate weight to the fact that some of the
applicants’ experts could be said to speak for or have
“constituencies” which means that their evidence may
lean in a direction more favourably to the constituency.
The same can be said for the respondent’s experts who
testify in support of either a process in which they have
been engaged from the beginning or in support of a
system they have worked in. Taking account of these
subjective factors, I find the applicants’ experts to be
more objective and dispassionate in their analysis and
report.
[108] J’estime que les experts des demandeurs sont
plus crédibles, tant en ce qui concerne leurs connaissances
techniques qu’en ce qui a trait à la suffisance, à la
logique et au caractère direct de leur rapport qu’en ce qui
concerne le contre-interrogatoire qu’ils ont subi sur ce
dernier. Je reconnais aussi que l’on pourrait affirmer que
certains des experts des demandeurs parlaient pour leurs
« mandants » et j’ai tenu dûment compte de cette réalité,
ce qui veut dire que leur témoignage était susceptible
d’être davantage favorable aux personnes au nom
desquelles ils témoignaient. On peut en dire autant des
experts de la défenderesse, qui ont défendu, dans leur
témoignage, une procédure dans laquelle ils sont engagés
depuis le début ou un système dans lequel ils travaillent.
Compte tenu de ces facteurs subjectifs, je conclus que
les experts des demandeurs se sont montrés plus
objectifs et impartiaux dans leur analyse et leur rapport.
[109] Therefore, I have been persuaded that, where in
conflict, the applicants’ evidence is to be preferred.
[109] On m’a donc persuadé qu’en cas de conflit, c’est
la preuve des demandeurs qu’il convient de préférer.
B. U.K. and E.U. practice regarding safe third country
agreements
B. Usages suivis au Royaume-Uni et dans l’Union
européenne en ce qui a trait aux ententes sur les pays
tiers sûrs
[110] Expert evidence was introduced on these practices
for comparative purposes and to establish international
norms. Parties relied on a number of cases emanating
from these circumstances to buttress their opinion
evidence.
[110] Des témoignages d’experts ont été entendus au
sujet des usages en question en vue d’établir des
comparaisons et de définir des normes internationales.
Les parties ont cité plusieurs exemples pertinents pour
étayer leurs témoignages d’opinion.
[111] The 1985 Schengen Agreement [Agreement of 14
June 1985 between the Governments of the States of the
Benelux Economic Union, the Federal Republic of
Germany and the French Republic on the Gradual
[111] L’Accord de Schengen de 1985 [Accord entre les
Gouvernements des États de l’Union économique
Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la
République française relatif à la suppression graduelle
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
657
Abolition of Checks at their Common Borders, signed 14
June 1985 in Schengen (Luxembourg)] brought the issue
of third country agreements to a European community
level, with the intention to allow European states to
address concerns of “asylum shopping” and multiple
claims. The 1990 Dublin Convention [Convention
Determining the State Responsible for Examining
Applications for Asylum Lodged in One of the Member
States of the European Community, 15 June 1990,
Dublin] provided a comprehensive mechanism for
determining the responsible state for examining asylum
applications. All E.U. member states were designated as
“safe.” With the movement towards a more communitybased as opposed to state-based approach to asylum, the
Dublin Convention was superseded in February 2003 by
Dublin II [Council Regulation (EC) No. 343/2003 of 18
February 2003 Establishing the Criteria and Mechanisms
for Determining the Member State Responsible for
Examining an Asylum Application Lodged in one of the
Member States by a Third-Country National], an E.U.
Council Regulation. All E.U. states are still designated as
safe for all other E.U. states.
des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen
(Luxembourg), le 14 juin 1985] portait sur la question
des ententes sur les pays tiers au sein de la communauté
européenne. Cet accord visait à permettre aux États
européens de répondre aux préoccupations exprimées au
sujet de la recherche du meilleur pays d’asile et des
demandes d’asile multiples. La Convention de Dublin
de 1990 [Convention relative à la détermination de
l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile
présentée dans l’un des États membres des Communautés
européennes, 15 juin 1990, Dublin] prévoit un mécanisme
détaillé pour déterminer l’État chargé d’examiner les
demandes d’asile. Tous les États membres de l’Union
européenne ont été désignés comme « pays sûrs ». Dans
la foulée du mouvement vers une approche communautaire
plutôt que vers une approche axée sur chaque État en
matière de droit d’asile, la Convention de Dublin a été
remplacée en février 2003 par Dublin II [Règlement (CE)
no 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant
les critères et mécanismes de détermination, de l’État
membre responsable de l’examen d’une demande d’asile
présentée dans l’un des États membres par un
ressortissant d’un pays tiers], un règlement du Conseil
de la Communauté européenne. Tous les États membres
de l’Union européenne sont toujours désignés comme
« pays sûrs » les uns par rapport aux autres.
[112] While both parties through their submissions and
in their expert affidavits submitted evidence as to the
status of safe third country agreements at international
law, there is no need to look at third country agreements
in general because the applicants are not disputing the
legal basis for the Canadian enactment of third party
agreements generally. Furthermore, the parties converge
on most of the issues relating to the international status
of such agreements. Specifically, both parties agree that
in order to return someone to a third country, that country
must be in compliance with the non-refoulement
provisions in the Refugee Convention and CAT. Neither
party disputes that indirect refoulement constitutes a
breach of the country of last presence’s obligations, as
this was formally recognized in the Suresh decision.
[112] Bien que, par le biais de leurs observations et des
affidavits de leurs experts, les deux parties aient soumis
des éléments de preuve au sujet du statut des accords sur
les pays tiers sûr en droit international, il n’est pas
nécessaire d’examiner les accords sur les pays tiers en
général, parce que les demandeurs ne contestent pas la
base juridique sur laquelle le Canada se fonde pour
conclure des ententes sur les pays tiers en général. Qui
plus est, les parties s’entendent sur la plupart des questions
se rapportant au statut international de ce type d’entente.
Plus précisément, les deux parties conviennent que, pour
pouvoir refouler quelqu’un vers un pays tiers, ce dernier
doit se conformer aux dispositions de la Convention
relative aux réfugiés et de la Convention contre la torture
relatives à l’interdiction du refoulement. Aucune des
parties ne conteste que le refoulement indirect constitue
une violation des obligations du dernier pays de séjour,
ainsi que la Cour suprême l’a formellement reconnu dans
l’arrêt Suresh.
658
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[113] There are a few points in dispute that may raise
refoulement issues. Firstly, Professor Hathaway questions
the legality of the generalized assessment attaching to
any safe third country agreement. He does not agree that
an agreement can apply uniformly to all refugees.
Secondly,ProfessorHailbronnermaintainsthat differences
in interpretation of international refugee law standards
are acceptable, as long as minimum standards are met.
Additionally, both the U.K. and the European Court of
Human Rights (ECtHR) cases were considered in order
to establish basic principles as to how other jurisdictions
have approached the question that is currently before the
Court.
[113] Il y a quelques points litigieux qui sont susceptibles
de soulever des questions de refoulement. Premièrement,
le professeur Hathaway remet en question la légalité de
l’évaluation généralisée de tous les accords sur les pays
tiers sûrs. Il n’est pas d’accord pour dire qu’une entente
donnée peut s’appliquer de façon uniforme à tous les
réfugiés. Deuxièmement, le professeur Hailbronner
maintient que les différences d’interprétation au sujet des
normes du droit international des réfugiés sont acceptables,
à condition que les normes minimales soient respectées.
De plus, la jurisprudence du Royaume-Uni et celle de la
Cour européenne des droits de l’homme (la CEDH) ont
été examinées pour dégager les principes fondamentaux
permettant de déterminer comment d’autres pays ont
abordé la question présentement soumise à la Cour.
[114] Three experts have provided a detailed
examination of three cases that arose in the U.K. The
first, T.I. v. U.K. (App. No 43844/98) was decided by the
European Court of Human Rights (E.C.H.R.) in 2000.
The other two, Regina v. Secretary of State for the Home
Department, ex parte Adan, [2001] 2 A.C. 477 and
Regina (Yogathas) v. Secretary of State for the Home
Department, [2003] 1 A.C. 920 were decisions of the
House of Lords. Another decision that was mentioned
only in passing but considered helpful was the U.K. case
Regina v. Secretary of State for the Home Department, ex
parte Salas [[2001] E.W.J. No. 4340 (QL)] (unreported
19 July 2000, and referred to in the Greenwood
affidavits) in which the U.K. High Court specifically
addressed whether the U.S. was a safe third country.
[114] La Cour a entendu trois experts qui ont fourni
une analyse détaillée de trois affaires britanniques. La
première affaire, intitulée T.I. c. R.-U. (dossier d’appel
no 43844/98), a été examinée par la Cour européenne des
droits de l’homme (C.E.D.H.) en 2000. Les deux autres,
Regina v. Secretary of State for the Home Department, ex
parte Adan, [2001] 2 A.C. 477, et Regina (Yogathas) v.
Secretary of State for the Home Department, [2003] 1
A.C. 920, ont été jugées par la Chambre des lords. Une
autre décision à laquelle il a seulement été fait allusion
mais qui s’est avérée utile était l’arrêt Regina v. Secretary
of State for the Home Department, ex parte Salas [[2001]
E.W.J. no 4340 (QL)] (décision non publiée rendue le 19
juillet 2000, mentionnée dans les affidavits de
Greenwood) où la Haute Cour du Royaume-Uni a
explicitement abordé la question de savoir si les ÉtatsUnis sont un pays tiers sûr.
[115] Professor Greenwood reviews the development
of the legislation in the U.K. Domestic legislation
contains provisions whereby the Secretary of State can
certify that a person be returned to a third country to have
their asylum application considered if that country is
“safe.” Pursuant to the Dublin Convention and Dublin
II, all countries in the European Union are “safe
countries.” The three cases in question all involved the
question of whether the U.K. could return an asylum
seeker to a state that did not consider non-state agents to
be persecutors under the Refugee Convention. In the
U.K., a non-state agent can be a persecutor for Refugee
Convention purposes.
[115] Le professeur Greenwood a passé en revue
l’évolution de la législation britannique interne, qui
renferme des dispositions en vertu desquelles le
Secrétaire d’État peut certifier qu’une personne peut être
refoulée vers un pays tiers pour y faire examiner sa
demande d’asile si ce pays est « sûr ». Aux termes de la
Convention de Dublin et de Dublin II, tous les pays de
l’Union européenne sont des « pays sûrs ». Les trois
affaires en question portaient toutes sur la question de
savoir si le Royaume-Uni pouvait refouler un demandeur
d’asile vers un État où les éléments indépendants de
l’État ne sont pas considérés comme des agents de
persécution au sens de la Convention relative aux réfugiés.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
659
Au Royaume-Uni, les éléments indépendants de l’État
peuvent être considérés comme des agents de persécution
au sens de la Convention relative aux réfugiés.
[116] The initial difficulty with the three cases is that
the E.C.H.R. first decided in T.I. that returning an asylum
seeker to a country that operated under a different
(narrower) interpretation of the Refugee Convention was
permissible. The House of Lords decided the opposite in
Adan. However, in Yogathas, the House of Lords followed
the decision in T.I. All cases involved very similar
factual circumstances.
[116] La difficulté initiale que soulèvent ces trois
affaires est le fait que la C.E.D.H. a d’abord décidé, dans
l’arrêt T.I., qu’il était permis de refouler un demandeur
d’asile vers un pays qui applique une interprétation
différente — plus étroite — de la Convention relative
aux réfugiés. La Chambre des lords a décidé le contraire
dans l’affaire Adan. Toutefois, dans l’affaire Yogathas,
la Chambre des lords a suivi l’arrêt T.I. Les faits des
toutes ces affaires se ressemblent beaucoup.
[117] Upon reading the cases and the analysis of the
three experts, it is clear that the cases are really not
inconsistent and reinforce basically the same principles.
A summary of the principles that emerge reveals that the
focus is on the likelihood that return to a third country
will result in refoulement to face persecution rather than
on requiring consistency in interpretation of the Refugee
Convention. The courts looked to the reality rather than
the theoretical basis upon which the originating countries
operated.
[117] Il ressort de ces décisions et de l’analyse des trois
experts que la jurisprudence n’est pas vraiment
contradictoire et qu’elle confirme essentiellement les
mêmes principes. Le résumé des principes ainsi dégagés
révèle que, loin d’insister sur une interprétation uniforme
de la Convention relative aux réfugiés, les tribunaux
s’intéressent principalement aux probabilités que le fait
de renvoyer un réfugié vers un pays se traduise par son
refoulement vers un pays tiers où il sera persécuté. Les
tribunaux se sont attardés à la réalité plutôt qu’au
fondement théorique sur lequel s’appuient les pays d’où
proviennent les réfugiés.
[118] In T.I., the E.C.H.R. held that the U.K. could not
rely automatically on arrangements made in the Dublin
Convention. The Court was reviewing U.K. compliance
with Article 3 of the European Convention for Human
Rights [Convention for the Protection of Human Rights
and Fundamental Freedoms, November 4, 1950 [213
U.N.T.S. 221] (ECHR), which contains a non-refoulement
provision akin to that in CAT. The Court held that to rely
on a safe third country agreement automatically would
be to absolve responsibility under the Convention. The
Court also held that the important issue is not whether
the interpretations of the Refugee Convention are the
same, but whether there is sufficient protection in the
third country’s law to protect against the risk of
refoulement. This does not mandate that the refugee be
entitled to refugee status in the same manner in both
countries. In that case, Germany had sufficient safeguards
against refoulement existing independent of any claim
to asylum that would be able to protect a person
persecuted by non-state agents.
[118] Dans l’arrêt T.I., la C.E.D.H. a jugé que le
Royaume-Uni ne pouvait s’appuyer d’office sur le
système établi par la Convention de Dublin. Dans cette
affaire, la Cour était appelée à vérifier si le RoyaumeUni s’était conformé à l’article 3 de la Convention
européenne des droits de l’homme [Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales, 4 novembre 1950, 213 R.T.N.U. 221],
qui renferme une disposition de non-refoulement
semblable à celle que l’on trouve dans la Convention
contre la torture. La Cour a jugé que s’appuyer d’office
sur une entente portant sur un pays tiers sûr reviendrait
à se soustraire aux obligations imposées par la
Convention. La Cour a ajouté que la question importante
à résoudre n’était pas celle de savoir si les interprétations
de la Convention relative aux réfugiés étaient identiques,
mais bien celle de savoir si les lois du pays tiers
protégeaient suffisamment l’intéressé contre les risques
de refoulement, ce qui ne veut pas dire pour autant que
les réfugiés ont droit à la même reconnaissance juridique
660
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
dans les deux pays en cause. Dans cette affaire, les
garanties prévues en Allemagne contre le refoulement
étaient suffisantes pour assurer la protection de toute
personne persécutée par des éléments indépendants de
l’État et ce, indépendamment de toute demande d’asile.
[119] The other principle arising from T.I. is that if
there is a higher burden of proof placed on asylum
seekers in the third country than in the returning country,
as long as this burden does not prevent meritorious
claims in practice, it is not a bar to returning a refugee to
the third country. This concept is relevant in interpreting
the “withholding/asylum” dichotomy discussed at length
below.
[119] L’autre principe qui se dégage de l’arrêt T.I. est le
fait que si la charge de la preuve imposée aux demandeurs
d’asile est plus lourde dans le pays tiers que dans le pays
duquel ils sont renvoyés, cette charge de la preuve
n’empêche pas de renvoyer le réfugié dans le pays tiers,
à condition qu’elle ne fasse pas obstacle en pratique aux
demandes d’asile qui sont fondées. Ce concept est utile
pour interpréter la dichotomie « sursis/asile » sur laquelle
nous reviendrons plus loin.
[120] The principles the House of Lords relied on in
Adan were not that different from those in T.I. The
distinction between the decisions in the two cases arises
principally on an evidentiary basis. The Law Lords did
not have before them the decision in T.I., nor did they
have evidence of the alternative protections offered
under German law.
[120] Les principes sur lesquels la Chambre des lords
s’est fondée dans l’arrêt Adan n’étaient pas différents de
ceux de l’affaire T.I. : seule différait la preuve présentée
dans chacune de ces affaires. Les lords juristes n’avaient
en mains ni l’arrêt T.I. ni les éléments de preuve portant
sur les autres mesures de protection offertes en droit
allemand.
[121] The House of Lords in Adan did note that there
is only one true interpretation of the Refugee Convention
and that the U.K.’s obligations must be interpreted in
light of its interpretation, on the assumption it is the
correct one. The Law Lords rejected all arguments that
the treaty is subject to varied interpretations (see the
decisions of Lord Slynn of Hadley and Lord Steyn). It
was on this basis that the House of Lords concluded that
a person could not be returned to a country that did not
recognize non-state agents as persecutors. In light of
these distinctions in interpreting the Convention, the
House of Lords concluded that there was not sufficient
evidence to refute the risk of refoulement. As a result of
differences in interpretation, gaps in protection can arise
and make a receiving state unsafe.
[121] Dans l’arrêt Adan, la Chambre des lords a
effectivement signalé qu’il n’existait qu’une seule
véritable interprétation de la Convention relative aux
réfugiés et que les obligations du Royaume-Uni devaient
être interprétées en fonction de cette interprétation, en
partant du principe qu’il s’agit de la bonne. Les lords
juristes ont écarté tous les arguments suivant lesquels le
traité se prêtait à diverses interprétations (voir les
décisions de lord Slynn of Hadley et de lord Steyn).
C’est sur ce fondement que la Chambre des lords a
conclu qu’une personne ne pouvait être renvoyée vers
un pays où les éléments indépendants de l’État ne sont
pas considérés comme des agents de persécution. À la
lumière de ces distinctions en matière d’interprétation de
la Convention, la Chambre des lords a conclu qu’elle ne
disposait pas de suffisamment d’éléments de preuve pour
écarter tout risque de refoulement. En raison de ces
différences d’interprétation, des lacunes sont susceptibles
de se produire sur le plan de la protection, augmentant
d’autant les risques auxquels serait exposé l’étranger
dans le pays d’accueil.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
661
[122] That said, even the principle in Adan that there is
only one interpretation of the Refugee Convention
cannot be taken too literally. Lord Slynn of Hadley
noted, at paragraph 14, that:
[122] Ceci étant dit, il ne faut prendre trop au pied de
la lettre le principe posé dans l’arrêt Adan suivant lequel
il n’existe qu’une seule façon d’interpréter la Convention
relative aux réfugiés. Lord Slynn of Hadley rappelle en
effet, au paragraphe 14, que :
There may be cases in which an interpretation adopted by
the Secretary of State can be carried out in different ways and
in such a case it may well be that the Secretary of State could
accept that such other ways were in compliance with the
Convention. But the Secretary of State is neither bound nor
entitled to follow an interpretation which he does not accept as
being the proper interpretation of the Convention.
[TRADUCTION] Il peut y avoir des cas dans lesquels on peut
appliquer de diverses façons l’interprétation retenue par le
Secrétaire d’État et, en pareil cas, il se peut fort bien que le
Secrétaire d’État accepte que ces autres façons sont conformes
à la Convention. Mais le Secrétaire d’État n’est pas tenu de
suivre une interprétation de la Convention qu’il ne considère
pas comme la bonne.
[123] It is clear, however, that the case turned on the
fact that the House of Lords considered an interpretation
of the Refugee Convention that excluded non-state
agents as persecutors to be incorrect. Lord Steyn held at
paragraph 40, that the House of Lords was not in a
position to express opinion on alternative procedures for
the protection of asylum seekers in Germany and France.
Since Germany and France did not apply all the
protections in the Refugee Convention, on the evidence
before the Court, refoulement was a definite possibility.
[123] Il est clair, toutefois, que le litige portait sur le
fait que la Chambre des lords avait jugé incorrecte une
interprétation de la Convention relative aux réfugiés
suivant laquelle les éléments indépendants de l’État
n’étaient pas considérés comme des agents de persécution.
Lord Steyn a jugé, au paragraphe 40, que la Chambre
des lords n’était pas en mesure d’exprimer une opinion
sur les autres mécanismes de protection offerts aux
demandeurs d’asile en Allemagne et en France. Comme
l’Allemagne et la France n’avaient pas appliqué toutes
les mesures de protection prévues par la Convention
relative aux réfugiés, la Cour a estimé, vu l’ensemble de
la preuve dont elle disposait, que le refoulement
constituait une sérieuse possibilité.
[124] In Yogathas, Lord Bingham of Cornhill held that
there were two guiding considerations. First, a court
should not readily infer that a friendly sovereign state
party to the Refugee Convention will not perform the
obligations it has undertaken. However, the Government
is still obliged to inform itself of the facts and monitor
the decisions made by the third country. This is similar
to the holding in T.I. He concluded, at paragraph 9, that:
[124] Dans l’arrêt Yogathas, lord Bingham of Cornhill
a retenu deux principaux facteurs. Il a tout d’abord
expliqué que le tribunal ne devait pas déduire trop
rapidement qu’un État souverain ami qui est partie à la
Convention relative aux réfugiés n’exécutera pas les
obligations qu’il a contractées. Toutefois, le gouvernement
est quand même obligé de constater les faits et de
surveiller les décisions émanant du pays tiers. Cette
conclusion rejoint celle qui a été tirée dans l’arrêt T.I. Le
juge conclut, au paragraphe 9 :
. . . the humane objective of the convention is to establish an
orderly and internationally-agreed regime for handling asylum
applications and that objective is liable to be defeated if
anything other than significant differences between the law and
practice of different countries are allowed to prevent the return
of an applicant to the member state in which asylum was, or
could have been, first claimed.
[TRADUCTION] [. . .] l’objectif humanitaire visé par la
Convention est d’établir un régime méthodique, fruit d’un
consensus international, en matière de traitement des demandes
d’asile. Cet objectif est susceptible d’être contrecarré si l’on
permet à quelque chose d’autre que des différences
significatives entre la loi et la pratique des divers pays
d’empêcher le renvoi d’un demandeur vers un État membre
dans lequel le droit d’asile a été ou aurait pu être réclamé en
premier lieu.
662
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
[125] The second principle Lord Bingham relied on
was that the Refugee Convention is primarily directed
to preventing refoulement and it is inappropriate to
compare other issues between two states, such as the
applicant’s living conditions in the third country. As Lord
Hope of Craighead noted, at paragraph 43, the critical
question for the Court was whether the German authorities
would apply its alternative mechanism in such a way as
to recognize the applicant’s fear of persecution by nonstate agents. The conclusion was that German law grants
discretion to suspend deportation in cases of substantial
danger for life, personal integrity or liberty of an alien.
Lord Hope recognized that [at paragraph 47] “the focus
[in the right to return to a third country] is on the end
result rather than the precise procedures by which the
result was achieved.”
[125] Suivant le second principe sur lequel lord
Bingham s’est fondé, la Convention relative aux réfugiés
vise d’abord et avant tout à empêcher le refoulement et
il ne convient pas de comparer d’autres questions entre
deux États, telles que les conditions de vie du demandeur
dans le pays tiers. Ainsi que lord Hope of Craighead l’a
fait remarquer au paragraphe 43, la question cruciale à
laquelle la Cour devait répondre était celle de savoir si
les autorités allemandes appliqueraient l’autre mécanisme
de manière à prendre acte de la crainte de persécution du
demandeur par des éléments indépendants de l’État. La
Cour a conclu que le droit allemand confère le pouvoir
discrétionnaire de suspendre l’expulsion dans les cas de
grave menace à la vie ou de risque pour l’intégrité
personnelle ou la liberté d’un étranger. Lord Hope a
reconnu que [au paragraphe 47] [TRADUCTION] « dans le
cas du droit de renvoyer un étranger dans un pays tiers,
l’accent est mis sur le résultat final plutôt que sur les
moyens précis employés pour atteindre le résultat en
question ».
[126] Professor Greenwood concludes that in the U.K.
there is a high threshold for review of a decision to
certify a third country as safe provided that the Secretary
of State has had regard to all relevant considerations.
Also, Professor Greenwood appears to be correct that the
law, as it now stands in the U.K., supports an assertion
that it is necessary to examine not only legal interpretation
of the applicable principles but also actual practice.
[126] Le professeur Greenwood conclut qu’au
Royaume-Uni le critère minimal à respecter pour
contrôler la décision de désigner un pays tiers comme
État sûr est exigeant, pourvu que le Secrétaire d’État ait
tenu compte de tous les facteurs pertinents. De plus, il
semble que le professeur Greenwood ait raison de dire
que, dans son état actuel, le droit britannique appuie
l’assertion qu’il est nécessaire d’examiner non seulement
l’interprétation juridique des principes applicables, mais
également la pratique courante.
[127] In fact, Professor Hathaway also seems to accept
that returning a person to a state that will not grant
refugee status in the same way as the returning state will
not constitute a violation of Article 33 of the Refugee
Convention where the destination state would not, in
practice, subject the refugee to refoulement. However,
Professor Hathaway cautions that the inquiry into the
partner state’s laws and practices must not be formalistic,
but must take primary account of verifiable practical
realities.
[127] En fait, le professeur Hathaway semble lui aussi
accepter que le renvoi d’une personne vers un État qui ne
lui reconnaîtra pas le statut de réfugié au même titre que
l’État qui procède au renvoi ne constituera pas une
violation de l’article 33 de la Convention relative aux
réfugiés dans les cas où l’État de destination ne soumettrait
pas, en pratique, le réfugié au refoulement. Toutefois, le
professeur Hathaway rappelle que l’analyse des lois et
des pratiques de l’autre État ne doit pas être formaliste,
mais qu’elle doit d’abord et avant tout tenir compte de
réalités pratiques vérifiables.
[128] Finally, as Professor Hailbronner notes, Lord
Scott of Foscote pointed out at paragraph 115 [of
Yogathas] that the focus is on whether there is compliance
[128] Enfin, comme le professeur Hailbronner le
signale, lord Scott of Foscote souligne, au paragraphe
115 [de l’arrêt Yogathas], que l’accent est mis sur la
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
663
with minimum standards, not whether the procedures
and laws are identical. This could also be interpreted as
being counter to the assertion that there is only one true
interpretation and appears to be a point of contention
between the experts. Professor Hathaway relies on the
fact there is only one true interpretation and that as such,
a court will begin with the interpretation of the Refugee
Convention provision arrived at in its own jurisprudence
in determining whether a party is safe, subject to
exception for detail or nuance. It does not appear,
however, that the House of Lords was denying there is
only one true interpretation, but just that where U.K. law
adds additional elements, it is not necessary to expect
the same of other countries, as long as they meet all the
necessary safeguards.
question de savoir si les normes minimales ont été
respectées, et non sur celle de savoir si les méthodes et
les lois sont identiques, ce qui pourrait également être
interprété comme étant contraire à l’assertion suivant
laquelle il n’existe qu’une seule véritable interprétation.
Il semble qu’il s’agisse d’un point sur lequel les experts
divergent d’opinion. Le professeur Hathaway se fonde sur
le fait qu’il n’existe qu’une seule véritable interprétation
et que le tribunal entamera son analyse par l’interprétation
de la disposition de la Convention relative aux réfugiés
dégagée dans sa propre jurisprudence pour déterminer si
un pays est sûr, sous réserve des éclaircissements ou des
nuances à apporter. Il ne semble toutefois pas que la
Chambre des lords ait nié qu’il n’existe qu’une seule
interprétation véritable, mais qu’elle ait simplement dit
que, lorsque les lois britanniques ajoutent des éléments
supplémentaires, il est inutile de s’attendre à ce que
d’autres pays en fassent autant, dès lors qu’ils respectent
toutes les garanties nécessaires.
[129] A case of note is Salas, above, which involved
the decision of the U.K. government to return an
Ecuadorian national to the U.S., on the basis that the U.S.
was a safe third country. The High Court held that, in
reviewing whether the U.S. was a safe country,
consideration of its law alone is not enough. The High
Court concluded that it is also necessary to look at
administrative practice to see if the practice itself gives
rise to a real risk of return in breach of the Refugee
Convention.
[129] Une affaire qui mérite d’être signalée est la cause
Salas, précitée, qui portait sur la décision du gouvernement
du Royaume-Uni de renvoyer un ressortissant équatorien
aux États-Unis, au motif que les États-Unis étaient un
pays tiers sûr. La Haute Cour a statué que, pour déterminer
si les États-Unis étaient un pays sûr, on ne pouvait se
contenter d’en examiner les lois. La Haute Cour a conclu
qu’il est également nécessaire d’examiner les usages
administratifs pour déterminer si, en violation de la
Convention relative aux réfugiés, ils donnent eux-mêmes
lieu à un risque réel en cas de renvoi.
[130] The case was not discussed in detail by either
party although the High Court directly addressed the
dispute raised by both parties to this judicial review
regarding the distinction between the standards for asylum
and withholding, detention practice, and availability of
legal counsel (albeit without providing an overly detailed
analysis).
[130] Cette affaire n’a pas été analysée en détail par
l’une ou l’autre des parties, bien que la Haute Cour ait —
sans toutefois se lancer dans une analyse trop fouillée
— abordé directement le point litigieux soulevé par les
parties à la présente instance en contrôle judiciaire au
sujet de la distinction à établir entre les normes régissant
le droit d’asile et le sursis à l’exécution de la mesure de
renvoi, les usages en matière de détention et la possibilité
de consulter un avocat.
[131] The High Court held that the important
consideration is whether there is a real risk that the U.S.
would send the asylum seeker to another country
otherwise than in accordance with the Refugee
Convention. Although administrative practice may be so
[131] La Haute Cour a jugé que le facteur le plus
important consiste à se demander s’il existe un risque
véritable que les États-Unis renvoient le demandeur
d’asile dans un autre pays autrement qu’en conformité
avec la Convention relative aux réfugiés. Bien qu’on
664
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
defective that there is a real risk of return, even if the
government adopts a position counter to the
“Convention’s true interpretation,” it does not follow that
this leads in practice to a real risk of return.
puisse concevoir que les usages administratifs soient à
ce point imparfaits qu’il existe un risque réel en cas de
renvoi, même si le gouvernement adopte un point de vue
contraire à la « véritable interprétation de la Convention »,
il ne s’ensuit pas nécessairement que cela se traduise en
pratique par un risque réel en cas de renvoi.
[132] All grounds of challenge were denied and instead
the U.K. court addressed in full the unique aspect of
American law that provides discretion to a decision
maker to grant asylum status even where all the requisite
elements of refugee status are not met. The Court
concluded that, in practice, there was little chance of the
discretion being exercised unfavourably.
[132] Estimant mal fondés tous les motifs de
contestation, le tribunal britannique a plutôt examiné à
fond le caractère unique du droit américain qui confère
au décideur le pouvoir discrétionnaire d’octroyer l’asile
même si tous les éléments requis pour pouvoir reconnaître
le statut de réfugié ne sont pas réunis. La Cour a conclu
qu’en pratique les risques que ce pouvoir discrétionnaire
soit exercé de façon défavorable étaient peu élevés.
[133] It should be borne in mind that the facts before
this Court seem to be significantly different than those
before the High Court in Salas and clearly relate to a
different time of practice and policies in the U.S.
[133] Il ne faut pas perdre de vue que les faits soumis
à notre Cour semblent être sensiblement différents de
ceux qui étaient portés à la connaissance de la Haute
Cour dans l’affaire Salas et qu’ils se rapportent
manifestement à une époque différente pour ce qui est
de la politique et des usages des États-Unis.
[134] Finally, the respondent raises several Canadian
cases in support of the approach in Yogathas to third
countries. In Minister of Employment and Immigration v.
Satiacum (1989), 99 N.R. 171, the Federal Court of
Appeal held that in the absence of exceptional
circumstances established by the claimant, in a
Convention refugee hearing, similar to the principles in
an extradition hearing, Canadian tribunals have to assume
a fair and independent judicial process in the foreign
country, subject to contrary evidence. This principle was
affirmed in Canada (Attorney General) v. Ward, [1993]
2 S.C.R. 689, at page 725, and in Kadenko v. Canada
(Minister of Citizenship and Immigration) (1996), 143
D.L.R. (4th) 532 (F.C.A.), leave to appeal to S.C.C.
refused [[1996] S.C.C.A. No. 612 (QL)].
[134] Enfin, la défenderesse invoque plusieurs décisions
canadiennes qui vont dans le sens du raisonnement suivi
dans l’arrêt Yogathas en ce qui concerne les pays tiers.
Dans l’arrêt Ministre de l’Emploi et de l’Immigration c.
Satiacum, [1989] A.C.F. no 505 (QL), la Cour d’appel
fédérale a expliqué qu’à défaut de preuve de l’existence
de circonstances exceptionnelles faite par le demandeur
d’asile, lors de l’audience relative à la revendication du
statut de réfugié, comme dans une requête en extradition,
les tribunaux canadiens doivent tenir pour acquis qu’il
existe un processus judiciaire équitable et impartial dans
le pays étranger, sous réserve d’une preuve contraire. Ce
principe a été confirmé dans l’arrêt Canada (Procureur
général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689, à la page 725,
et dans l’arrêt Kadenko c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), [1996] A.C.F. no 1376
(C.A.) (QL), autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée
[[1996] C.S.C.R. no 612 (QL)].
[135] The cases referred to above set some context and
principles applicable to consideration of safe third
countries. The cases turn on the evidence before the
particular courts of actual practice and real risks of
refoulement and refoulement to torture.
[135] La jurisprudence précitée nous permet de situer
le débat dans son contexte et de dégager certains principes
en ce qui concerne l’examen des pays tiers sûrs. Les
décisions examinées étaient axées sur la preuve soumise
au tribunal en ce qui concerne les usages concrets et les
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
665
risques véritables de refoulement et de refoulement vers
un pays où l’intéressé risque d’être torturé.
[136] On the basis of the expert evidence before this
Court as to the international law principles at issue, the
principles established by these cases are as follows:
[136] Sur la foi des témoignages d’experts entendus
par notre Cour au sujet des principes de droit international
en litige, voici les principes qui se dégagent de ces
décisions :
(a) First, a party cannot merely rely on the existence of
the agreement but must be open to reviewing compliance
of the third country.
a) Premièrement, une partie ne peut se contenter de s’en
remettre à l’existence de l’entente, mais elle doit être
ouverte à la possibilité de vérifier si le pays tiers se
conforme.
(b) Second, there is a presumption of compliance by the
third country.
b) Deuxièmement, il existe une présomption de
conformité de la part du pays tiers.
(c) Third, the focus of the Refugee Convention is on
protection against refoulement and as long as the third
party protects in practice against refoulement, other
distinctions will not bar return.
c) Troisièmement, la Convention relative aux réfugiés
est axée sur la protection contre le refoulement et, dès
lors que le pays tiers assure en pratique la protection
contre le refoulement, les autres distinctions ne feront
pas obstacle au renvoi.
(d) Fourth, the protection need not be refugee status so
long as there is protection.
d) Quatrièmement, il n’est pas nécessaire que la protection
porte sur le statut de réfugié, dès lors qu’il existe une
protection.
(e) Fifth, even if the other country applies different
burdens of proof, as long as the practical results are
attainable in the same way, the distinction is
unimportant.
e) Cinquièmement, même si l’autre pays applique une
charge de preuve différente, dès lors que l’on peut
atteindre de la même façon le même résultat pratique, la
distinction n’est pas importante.
In summary, the key is actual protection from refoulement
under a minimum recognized standard. In my view, that
is the basic principle in paragraph 102(1)(a) of IRPA and
is the reason for requiring the consideration of the
practices and policies of the third country.
En résumé, l’élément crucial est la protection effective
contre le refoulement en vertu d’une norme minimale
reconnue. À mon avis, c’est le principe fondamental
consacré à l’alinéa 102(1)a) de la LIPR et c’est la raison
pour laquelle il faut examiner les politiques et usages du
pays tiers.
[137] Further, it is my view that interpretation of the
relevant Conventions need not be absolutely identical
but where there is a difference, it is necessary to review
whether the difference in interpretation leads to a
difference in treatment. It should also be presumed that
where there is a difference in interpretation, there will
be a difference in treatment. This is particularly germane
in respect of the U.S.’s view of its obligations under
Article 3 of the Convention Against Torture.
[137] J’estime en outre qu’il n’est pas nécessaire
que l’interprétation des conventions applicables soit
absolument identique. Toutefois, lorsqu’il y a une
différence, il faut se demander si la différence
d’interprétation se traduit par une différence de traitement.
Il faut par ailleurs présumer que, lorsqu’il y a une
différence d’interprétation, il y a une différence de
traitement. Ce facteur est particulièrement pertinent en
ce qui concerne l’opinion que les États-Unis ont des
666
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
obligations que l’article 3 de la Convention contre la
torture met à leur charge.
C. A brief overview of the U.S. system
C. Bref survol du régime américain
[138] The basis for this judicial review application is
that the American refugee determination system contains
deficiencies that render it unsafe according to the
Refugee Convention and CAT standards. For that reason,
a basic understanding of the way in which the American
refugee system operates is necessary for placing the
submissions in their appropriate context. The applicants
in the Georgetown affidavit and the respondent in the
affidavit of Mr. Martin provide an extensive discussion
of this system. A brief summation follows.
[138] La présente demande de contrôle judiciaire repose
sur la prémisse que le régime américain de reconnaissance
du statut de réfugié comporte des lacunes qui font que
les États-Unis ne sont pas un pays sûr au sens de la
Convention relative aux réfugiés et de la Convention
contre la torture. C’est la raison pour laquelle il est
nécessaire de comprendre les rouages essentiels du
processus américain de reconnaissance du statut de réfugié
pour pouvoir situer dans leur contexte les prétentions et
moyens invoqués en l’espèce. Les demandeurs, par le
biais de l’affidavit de Georgetown, et la défenderesse,
par l’affidavit de M. Martin, analysent en détail le régime
américain. Voici un bref résumé de la question.
[139] The U.S. is a party to the 1967 Protocol to the
Refugee Convention [United Nations Protocol Relating
to the Status of Refugees, January 31, 1967, [1969] Can.
T.S. No. 29], which places its international obligations
equivalent to other parties for all relevant purposes.
Protection decisions are currently made either by asylum
officers under the Department of Homeland Security
(DHS) or experienced lawyers sitting as immigration
judges under the Department of Justice (DOJ). Which of
the two decision makers makes the decision depends on
the stage of the proceedings. When it is made before
removal proceedings have been instituted against the
claimant, the process is an “affirmative claim” decided
by the asylum officer. If it is made after removal
proceedings have begun, it is decided by an immigration
judge, and is referred to as a “defensive claim.” If the
asylum officer does not grant asylum in the affirmative
claim, he or she refers the case to an immigration court.
The immigration judge considers the asylum application
de novo and also considers withholding claims or CAT
claims. A negative decision of the immigration judge can
be appealed to the Board of Immigration Appeals (BIA)
which decides questions of law de novo and defers to the
immigration judge on facts. Judicial review to the
Federal Court of Appeals is also possible without leave.
Further appeal to the U.S. Supreme Court is available,
although limited in a similar manner as in Canada.
[139] Les États-Unis ont adhéré au Protocole de 1967
relatif au statut des réfugiés [Protocole des Nations
Unies relatif au statut des réfugiés, 31 janvier 1967,
[1969] R.T. Can. no 29], qui a pour effet de mettre les
obligations internationales des États-Unis sur un pied
d’égalité avec celles des autres parties à toutes fins que
de droit. Selon l’étape de la procédure, les décisions
concernant le droit d’asile sont présentement prises soit
par des agents préposés aux demandes d’asile, qui relèvent
du ministère de la Sécurité intérieure (Department of
Homeland Security ou DHS), soit par des avocats
expérimentés du ministère de la Justice siégeant en
qualité de juges de l’immigration. Lorsque la décision
intervient avant qu’une procédure de renvoi ne soit
engagée contre le demandeur d’asile, on parle alors de
« demande affirmative »; cette demande est tranchée par
l’agent préposé aux demandes d’asile. La demande
présentée après qu’une procédure de renvoi a été entamée
est tranchée par un juge de l’immigration et elle est
qualifiée de « demande défensive ». Si l’agent préposé
aux demandes d’asile n’octroie pas l’asile en réponse à
une demande affirmative, il défère le cas au tribunal de
l’immigration. Le juge de l’immigration statue sur la
demande d’asile en reprenant l’examen du dossier depuis
le début et il examine aussi toute demande de sursis ou
prétention tirée de la Convention contre la torture. La
décision défavorable du juge de l’immigration peut être
portée en appel devant la Commission d’appel de
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
667
l’immigration (Board of Immigration Appeals ou BIA)
qui tranche les questions de droit en reprenant leur
examen depuis le début et qui s’en remet au juge de
l’immigration pour ce qui est des faits. Il est également
possible de saisir la Cour d’appel fédérale d’un appel
sans devoir d’abord obtenir une autorisation. Un pourvoi
à la Cour suprême des États-Unis est également ouvert,
sous réserve de conditions semblables à celles qui
existent au Canada.
[140] There are three major forms of protection
available in the United States. The first, asylum, is the
equivalent of recognition as a Convention refugee under
section 96 of IRPA. Asylum entitles the person to
permanent residence in the U.S., with all the associated
rights attaching to that classification. The second,
withholding of removal based on convention grounds
and the third, withholding of removal based on fear of
torture under CAT (CAT protection), are basically the
American equivalent to the PRRA [pre-removal risk
assessment] process in Canada, with several significant
distinctions that are discussed by the parties. Neither
withholding process entitles the individual to permanent
residence, family reunification, travel documents or
insurance against release from detention. The claimant’s
status can be cancelled if home country conditions change.
[140] Il existe trois grandes formes de protection aux
États-Unis. La première, l’asile, est l’équivalent de la
reconnaissance du statut de réfugié au sens de la
Convention prévue à l’article 96 de notre LIPR. Le droit
d’asile confère à l’intéressé la résidence permanente aux
États-Unis, avec tous les droits afférents à cette qualité.
La seconde, le sursis à l’exécution d’une mesure de
renvoi pour un des motifs prévus par la Convention et la
troisième, le sursis à l’exécution d’une mesure de renvoi
en raison de la crainte d’être soumis à la torture au sens
de la Convention contre la torture, sont essentiellement
l’équivalent américain de la procédure canadienne
d’examen des risques avant le renvoi (ERAR), sous
réserve de certaines distinctions importantes signalées
par les parties. Ni l’un ni l’autre de ces sursis ne confère
à l’intéressé le droit à la résidence permanente, à la
réunification de la famille, à des titres de voyage ou à
des garanties en matière de remise en liberté. Le
demandeur d’asile est par ailleurs susceptible de perdre
son statut si la situation change dans son pays d’origine.
[141] The most significant distinction between the
asylum and withholding process is that asylum is granted
if the applicant establishes a reasonable possibility of
persecution while withholding and CAT relief are
granted only if an individual establishes that persecution
or risk of torture is more likely than not.
[141] La distinction la plus importante à signaler entre
le droit d’asile et la procédure de sursis est le fait que
l’asile est octroyé au demandeur s’il établit qu’il existe
une possibilité raisonnable de persécution, tandis que le
sursis et la mesure spéciale prévue par la Convention
contre la torture ne sont accordés que s’il démontre que
la persécution ou le risque de torture sont fort probables.
[142] U.S. legislation bars asylum claims filed later
than one year after arrival in the U.S., with limited
discretionary powers, subject to some exceptions. Those
who are barred are entitled to be considered for
withholding of removal by an immigration judge, but
that is subject to the higher standard for withholding (i.e.
whether persecution/torture is more likely to occur than
not).
[142] La législation américaine déclare irrecevables les
demandes d’asile présentées plus d’un an après l’arrivée
du demandeur aux États-Unis. Le juge dispose de
pouvoirs discrétionnaires limités qui sont assujettis
à certaines exceptions. Les demandeurs déclarés
irrecevables ont le droit de saisir un juge de l’immigration
d’une demande de sursis à l’exécution de la mesure de
renvoi dont ils font l’objet. Cette procédure est toutefois
668
CANADIAN COUNCIL FOR REFUGEES
v. CANADA
[2008] 3 F.C.R.
assujettie à la norme plus rigoureuse applicable aux
sursis (celle de savoir si la persécution ou le risque de
torture sont fort probables).
D. Analysis of American refugee law
D. Analyse du droit américain des réfugiés
[143] The following is an analysis of the matters which
the applicants alleged constitute the basis for concluding
that the practices and policies of the U.S. do not comply
with Article 33 of the Refugee Convention and Article 3
of the Convention Against Torture.
[143] L’analyse qui suit porte sur les questions qui, aux
dires des demandeurs, permettent de conclure que les
politiques et usages des États-Unis ne se conforment pas
à l’article 33 de la Convention relative aux réfugiés et à
l’article 3 de la Convention contre la torture.
(1) One-year time bar and standard for withholding
1) Délai de prescription d’un an et norme applicable
aux sursis
[144] When a claim for asylum is barred because of the
one-year filing deadline, and is not subject to one of the
legislated exceptions to the bar, the only recourse to
protect against refoulement is an application for
withholding of removal or CAT protection. Asylum
claimants must show that they have a “well-founded fear
of persecution” while withholding will only be awarded
if the claimant shows that persecution is “more likely
than not.” The applicants’ primary argument is that the
time bar combined with the higher withholding standard
leads to refoulement for refugees who could otherwise
meet the asylum standard. The applicants make
additional arguments that the bar has a disproportionate
impact on gender and HIV claims, and that rejecting an
asylum claim purely on the basis of missing a time limit
is a breach of the Refugee Convention and Convention
Against Torture.
[144] Lorsqu’une demande d’asile est irrecevable
parce qu’elle n’a pas été déposée dans le délai d’un an
prescrit et lorsqu’elle ne tombe pas sous le coup d’une
des exceptions à l’irrecevabilité prévues par la loi, le seul
recours ouvert à l’intéressé pour éviter d’être refoulé
consiste à présenter une demande de sursis à l’exécution
de la mesure de renvoi prise contre lui ou une demande
de protection fondée sur la Convention contre la torture.
Le demandeur d’asile doit démontrer qu’il a « raison de
craindre d’être persécuté », tandis qu’un sursis ne sera
accordé que si le demandeur d’asile établit que la
persécution est « fort probable ». En pareil cas, le principal
argument des demandeurs est que le délai de prescription
combiné à la norme plus stricte se traduisent par le
refoulement de réfugiés qui auraient autrement satisfait
à la norme applicable aux demandes d’asile. Les
demandeurs plaident aussi que l’irrecevabilité en question
a des incidences disproportionnées dans le cas des
demandes d’asile fondées sur le sexe ou le statut de
personne séropositive, et que le rejet d’une demande
d’asile fondé sur le seul non-respect d’un délai contrevient
à la Convention relative aux réfugiés et à la Convention
contre la torture.
[145] The one-year bar will not apply where there are
“changed circumstances” or “exceptional circumstances,”
which are applied generously in situations such as
serious illness, disability, trauma and ineffective counsel.
[145] Le délai de prescription d’un an ne s’applique
pas en cas de « changement de situation » ou de
« circonstances exceptionnelles ». On applique cette
exception de façon généreuse dans des cas comme une
maladie grave, une déficience, un traumatisme ou
l’inefficacité de l’avocat.
[2008] 3 R.C.F.
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS
c. CANADA
669
(a) Is the standard for withholding higher than asylum
and will this result in refoulement?
a) La norme régissant le sursis est-elle plus stricte que
celle applicable au droit d’asile et, dans l’affirmative,
l’application de cette norme entraîne-t-elle le refoulement?
[146] Mr. Martin (the former U.S. INS official), on
behalf of the respondent, admits that the standard is
different for withholding and asylum cases, but argues
that in practice, the standard is the s