ABORIGINAL PEOPLES PEUPLES AUTOCHTONES

ABORIGINAL PEOPLES PEUPLES AUTOCHTONES
First Session
Forty-first Parliament, 2011
Première session de la
quarante et unième législature, 2011
Proceedings of the Standing
Senate Committee on
Délibérations du Comité
sénatorial permanent des
ABORIGINAL PEOPLES
PEUPLES AUTOCHTONES
Chair:
The Honourable GERRY ST. GERMAIN, P.C.
Président :
L’ honorable GERRY ST. GERMAIN, C.P.
Tuesday, December 6, 2011
Tuesday, December 13, 2011
Le mardi 6 décembre 2011
Le mardi 13 décembre 2011
—————
Issue No. 9
Fascicule no 9
Fifteenth and sixteenth meetings on:
Quinzième et seizième réunions concernant :
The federal government’s constitutional,
treaty, political and legal responsibilities
to First Nations, Inuit and Metis peoples
and other matters generally relating
to the Aboriginal Peoples of Canada
Les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles,
politiques et juridiques du gouvernement fédéral
à l’égard des Premières nations, des Inuits et des Métis
et d’autres questions générales relatives
aux peuples autochtones du Canada
INCLUDING:
THE THIRD REPORT OF THE COMMITTEE
(Reforming First Nations Education:
From Crisis to Hope)
Y COMPRIS :
LE TROISIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(La réforme de l’éducation chez les Premières nations :
de la crise à l’espoir)
WITNESSES:
(See back cover)
TÉMOINS :
(Voir à l’endos)
49239-49266
STANDING SENATE COMMITTEE ON
ABORIGINAL PEOPLES
COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES
PEUPLES AUTOCHTONES
The Honourable Gerry St. Germain, P.C., Chair
Président : L’honorable Gerry St. Germain, C.P.
The Honourable Lillian Eva Dyck, Deputy Chair
Vice-présidente : L’honorable Lillian Eva Dyck
and
et
The Honourable Senators:
Les honorables sénateurs :
Ataullahjan
Brazeau
Campbell
* Cowan
(or Tardif)
Demers
* LeBreton, P.C.
(or Carignan)
Lovelace Nicholas
Meredith
Munson
Patterson
Raine
Sibbeston
Ataullahjan
Brazeau
Campbell
* Cowan
(ou Tardif)
Demers
* LeBreton, C.P.
(ou Carignan)
Lovelace Nicholas
Meredith
Munson
Patterson
Raine
Sibbeston
*Ex officio members
(Quorum 4)
* Membres d’office
(Quorum 4)
Changes in membership of the committee:
Modifications de la composition du comité :
Pursuant to rule 85(4), membership of the committee was
amended as follows:
Conformément à l’article 85(4) du Règlement, la liste des
membres du comité est modifiée, ainsi qu’il suit :
The Honourable Senator Campbell replaced the Honourable
Senator Hervieux-Payette, P.C. (December 6, 2011).
L’honorable sénateur Campbell a remplacé l’honorable sénateur
Hervieux-Payette, C.P. (le 6 décembre 2011).
The Honourable Senator Sibbeston replaced the Honourable
Senator Hubley (December 5, 2011).
L’honorable sénateur Sibbeston a remplacé l’honorable sénateur
Hubley (le 5 décembre 2011).
The Honourable Senator Hervieux-Payette, P.C., replaced the
Honourable Senator Campbell (December 5, 2011).
L’honorable sénateur Hervieux-Payette, C.P., a remplacé
l’honorable sénateur Campbell (le 5 décembre 2011).
Published by the Senate of Canada
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Publié par le Sénat du Canada
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
13-12-2011
Peuples autochtones
MINUTES OF PROCEEDINGS
PROCÈS-VERBAUX
OTTAWA, Tuesday, December 6, 2011
(18)
OTTAWA, le mardi 6 décembre 2011
(18)
[English]
9:3
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples met
this day, at 9:34 a.m., in room 160-S, Centre Block, the deputy
chair, the Honourable Senator Lillian Eva Dyck, presiding.
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se
réunit aujourd’hui, à 9 h 34, dans la pièce 160-S de l’édifice
du Centre, sous la présidence de l’honorable Lillian Eva Dyck
(vice-présidente).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Brazeau, Demers, Dyck, Hervieux-Payette, P.C., Lovelace
Nicholas, Meredith, Patterson and Raine (8).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs
Brazeau, Demers, Dyck, Hervieux-Payette, C.P., Lovelace
Nicholas, Meredith, Patterson et Raine (8).
In attendance: Shauna Troniak and James Gauthier, Analysts,
Parliamentary Information and Research Service, Library of
Parliament.
Également présents : Shauna Troniak et James Gauthier,
analystes, Service d’information et de recherche parlementaires,
Bibliothèque du Parlement.
Also in attendance: The official reporters of the Senate.
Aussi présents : Les sténographes officiels du Sénat.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Thursday, June 16, 2011, the committee continued its
consideration of the federal government’s constitutional, treaty,
political and legal responsibilities to First Nations, Inuit and
Metis peoples and other matters generally relating to the
Aboriginal Peoples of Canada. (For complete text of the order
of reference, see proceedings of the committee, Issue No. 2.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le jeudi
16 juin 2011, le comité poursuit son examen des responsabilités
constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du
gouvernement fédéral à l’égard des Premières nations, des Inuits
et des Métis et d’autres questions générales relatives aux peuples
autochtones du Canada. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi
figure au fascicule no 2 des délibérations du comité.)
WITNESSES:
TÉMOINS :
Native Women’s Association of Canada:
Association des femmes autochtones du Canada :
Jeannette Corbiere Lavell, President;
Jeannette Corbiere Lavell, présidente;
Claudette Dumont-Smith, Executive Director.
Claudette Dumont-Smith, directrice générale.
Ms Corbiere Lavell made a statement and, together with
Ms. Dumont-Smith, answered questions.
Mme Corbiere Lavell fait une déclaration puis, avec
Mme Dumont-Smith, répond aux questions.
At 11:26 a.m., it was agreed that the committee adjourn to the
call of the chair.
À 11 h 26, il est convenu que le comité s’ajourne jusqu’à
nouvelle convocation de la présidence.
ATTEST:
OTTAWA, Tuesday, December 13, 2011
(19)
[English]
ATTESTÉ :
OTTAWA, le mardi 13 décembre 2011
(19)
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples met
this day, at 9:31 a.m., in room 160-S, Centre Block, the Chair, the
Honourable Senator Gerry St. Germain, P.C., presiding.
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se
réunit aujourd’hui, à 9 h 31, dans la pièce 160-S de l’édifice du
Centre, sous la présidence de l’honorable Gerry St. Germain, C.P.
(président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Ataullahjan, Brazeau, Demers, Lovelace Nicholas, Meredith,
Patterson, Raine and St. Germain, P.C. (8).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs
Ataullahjan, Brazeau, Demers, Lovelace Nicholas, Meredith,
Patterson, Raine et St. Germain, C.P. (8).
In attendance: James Gauthier, Analyst, Parliamentary
Information and Research Service, Library of Parliament.
Également présent : James Gauthier, analyste, Service
d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du
Parlement.
9:4
Aboriginal Peoples
13-12-2011
Aussi présents : Les sténographes officiels du Sénat.
Also in attendance: The official reporters of the Senate.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Thursday, June 16, 2011, the committee continued its
consideration of the federal government’s constitutional, treaty,
political and legal responsibilities to First Nations, Inuit and
Metis peoples and other matters generally relating to the
Aboriginal Peoples of Canada. (For complete text of the order
of reference, see proceedings of the committee, Issue No. 2.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le jeudi
16 juin 2011, le comité poursuit son examen des responsabilités
constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du
gouvernement fédéral à l’égard des Premières nations, des Inuits
et des Métis et d’autres questions générales relatives aux peuples
autochtones du Canada. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi
figure au fascicule no 2 des délibérations du comité.)
WITNESSES:
TÉMOINS :
Office of the Auditor General of Canada:
Bureau du vérificateur général du Canada :
Ronnie Campbell, Assistant Auditor General;
Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint;
Jerome Berthelette, Assistant Auditor General;
Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint;
Frank Barrett, Principal.
Frank Barrett, directeur principal.
Mr. Campbell made a statement and, together with
Mr. Berthelette, answered questions.
At 10:32 a.m., the committee suspended.
M. Campbell fait une déclaration puis, avec M. Berthelette,
répond aux questions.
À 10 h 32, la séance est suspendue.
At 10:38 a.m., pursuant to rule 92(2)(e), the committee
resumed in camera to consider a draft agenda (future business).
À 10 h 38, conformément à l’article 92(2)e) du Règlement, la
séance reprend à huis clos pour étudier un projet d’ordre du jour
(travaux futurs).
It was agreed that senators’ staff be permitted to stay in the
room.
Il est convenu d’autoriser le personnel des sénateurs à demeurer
dans la pièce.
It was agreed that the committee undertake a study on the
subject of additions to reserves.
Il est convenu que le comité entreprenne une étude sur les
ajouts aux réserves.
It was agreed that the Library of Parliament analysts be
instructed to prepare a briefing note giving an overview of the
issue of accountability.
Il est convenu de demander aux analystes de la Bibliothèque du
Parlement de préparer une note d’information présentant une vue
d’ensemble de la question de la responsabilité.
It was agreed that the Subcommittee on Agenda and Procedure
be authorize to instruct staff with respect to preparing further
materials regarding possible future studies of the committee.
Il est convenu que le Sous-comité du programme et de la
procédure soit autorisé à demander au personnel de préparer
d’autres documents concernant de possibles études futures du
comité.
At 11:20 a.m., it was agreed that the committee adjourn to the
call of the chair.
À 11 h 20, il est convenu que le comité s’ajourne jusqu’à
nouvelle convocation de la présidence.
ATTEST:
ATTESTÉ :
La greffière du comité,
Marcy Zlotnick
Clerk of the Committee
13-12-2011
Peuples autochtones
9:5
RAPPORT DU COMITÉ
REPORT OF THE COMMITTEE
Wednesday, December 7, 2011
Le mercredi 7 décembre 2011
The Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples has the
honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a
l’honneur de déposer son
THIRD REPORT
TROISIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Tuesday, June 16, 2011 to examine and report on the federal
government’s constitutional, treaty, political and legal
responsibilities to First Nations, Inuit and Metis peoples and
other matters generally relating to the Aboriginal Peoples of
Canada, now tables its third report, an interim report entitled
Reforming First Nations Education: From Crisis to Hope.
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le mardi 16 juin
2011 à examiner, en vue d’en faire rapport, les responsabilités
constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du
gouvernement fédéral à l’égard des Premières nations, des Inuits
et des Métis et d’autres questions générales relatives aux peuples
autochtones du Canada, dépose maintenant son troisième
rapport, un rapport provisoire intitulé La réforme de l’éducation
chez les Premières nations : de la crise à l’espoir.
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
Le président,
GERRY ST. GERMAIN
Chair
(Text of the report appears following the evidence.)
(Le texte du rapport paraît après les témoignages.)
9:6
Aboriginal Peoples
13-12-2011
EVIDENCE
TÉMOIGNAGES
OTTAWA, Tuesday, December 6, 2011
OTTAWA, le mardi 6 décembre 2011
The Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples met
this day at 9:30 a.m. to examine and report on the federal
government’s constitutional, treaty, political and legal
responsibilities to First Nations, Inuit and Metis peoples, and
on other matters generally relating to the Aboriginal Peoples of
Canada.
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se
réunit aujourd’hui, à 9 h 30, pour examiner, en vue d’en faire
rapport, les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles,
politiques et juridiques du gouvernement fédéral à l’égard des
Premières nations, des Inuits et des Métis et d’autres questions
générales relatives aux peuples autochtones du Canada.
Senator Lillian Eva Dyck (Deputy Chair) in the chair.
Le sénateur Lillian Eva Dyck (vice-présidente) occupe le
fauteuil.
[Traduction]
[English]
The Deputy Chair: Good morning. Welcome to all honourable
senators and to members of the public who are watching this
meeting of the Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples
on CPAC or on the web.
La vice-présidente : Bonjour. J’aimerais souhaiter la bienvenue
aux honorables sénateurs et aux membres du public qui écoutent
cette réunion du Comité sénatorial permanent des peuples
autochtones sur la chaîne CPAC ou sur le web.
Our chair, Senator St. Germain, could not be here this
morning.
Notre président, le sénateur St. Germain, ne peut être présent
ce matin.
The mandate of this committee is to examine legislation and
matters relating to the Aboriginal peoples of Canada generally. In
order to understand the concerns of our constituents, we regularly
invite representatives from national Aboriginal organizations to
testify before us. Rather than assigning a topic for discussion, we
leave the floor open to them to educate us on their memberships’
most pressing issues. These sessions are invaluable in helping the
committee decide what future studies it will undertake in order to
best serve the Aboriginal community. This morning we will hear
from the Native Women’s Association of Canada.
Le comité a pour mandat d’examiner les projets de loi ainsi que
toute autre affaire concernant les peuples autochtones. Pour
comprendre leurs préoccupations, nous invitons régulièrement des
représentants d’organisations autochtones nationales à venir
témoigner. Plutôt que de définir un thème de discussion, nous
leur laissons toute liberté de nous instruire au sujet des questions
les plus pressantes qui intéressent leurs membres. Ces séances sont
d’une aide précieuse au comité pour déterminer quelles études il
doit entreprendre afin de mieux servir la communauté autochtone
du Canada. L’Association des femmes autochtones du Canada
comparaîtra ce matin.
Members of the committee, please help me in welcoming our
witnesses this morning. From the Native Women’s Association of
Canada we are pleased to have their President, Jeannette Corbiere
Lavell, and Claudette Dumont-Smith, their Executive Director.
Je demande aux membres du comité de bien vouloir accueillir
nos témoins ce matin. De l’Association des femmes autochtones
du Canada, nous avons le plaisir d’accueillir la présidente,
Jeannette Corbière Lavelle, et Claudette Dumont-Smith, la
directrice générale.
Witnesses, we look forward to your overview
constituency’s most important concerns, which will be
by questions from senators. Please limit your remarks
five minutes in order that we will have plenty of
questions.
of your
followed
to about
time for
Pour les témoins, nous avons hâte d’entendre les grandes lignes
des préoccupations les plus importantes pour vos membres et cela
sera suivi des questions posées par les sénateurs. Veuillez vous en
tenir à cinq minutes afin qu’il y ait amplement de temps pour les
questions.
Jeannette Corbiere Lavell, President, Native Women’s
Association of Canada: In keeping with our customs, I want to
acknowledge the Algonquin people, the people of this territory,
and also to bring you festive greetings from the Nishanawbe
people.
Jeannette Corbière Lavell, présidente, Association des femmes
autochtones du Canada : Conformément à nos traditions,
j’aimerais saluer le peuple algonquin, peuple dont nous visitons
le territoire, et à qui le peuple nishanawbe aimerait offrir ses
meilleurs vœux.
We want to speak to you on matters that are crucial to
Canada’s Aboriginal women, especially about our concerns with
our children, our families and our communities. As you may
know, the Native Women’s Association of Canada, known
generally as NWAC, is a nationally representative political
organization, comprised of 12 provincial and territorial member
Nous aimerions vous parler de questions qui sont très
importantes pour les femmes autochtones au Canada et surtout
des préoccupations que nous avons vis-à-vis nos enfants, nos
familles et nos collectivités. Vous savez peut-être déjà que
l’Association des femmes autochtones du Canada, généralement
connue sous le nom de l’AFAC, est un organisme politique
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Peuples autochtones
9:7
associations from across the country, that is dedicated to
improving the social and economic health and political wellbeing of First Nations and Metis women in Canada.
national composé de 12 associations membres des provinces et des
territoires de partout au pays. Ce regroupement est dévoué à
améliorer la santé socioéconomique et le bien-être politique des
femmes des Premières nations et des femmes métisses au Canada.
We would like to take this opportunity to share with you a
number of issues impacting our women, including our perspective
on the bill dealing with gender equity in Indian registration and
the many problems that may arise and directly impact our women
and children under Bill S-2, which deals with family homes on
reserves and matrimonial interests.
Nous aimerions profiter de l’occasion pour vous parler d’un
certain nombre d’enjeux qui ont des répercussions sur nos
femmes, ainsi que de notre perspective sur le projet de loi sur
l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des
Indiens, des nombreux problèmes qui en découlent et qui ont une
répercussion directe sur nos femmes et nos enfants en vertu du
projet de loi S-2, qui aborde la question des foyers familiaux
situés dans les réserves et les intérêts matrimoniaux.
The Indian Act has always been used by the federal
government as a tool to limit who is and who is not an Indian.
This has had particularly devastating impacts on Indian women
who were targeted for exclusion based on European values and on
the roles of European women of the time without consideration
for the key roles that Indian women played in our communities.
La Loi sur les Indiens est un outil qui a toujours été utilisé par
le gouvernement fédéral pour déterminer qui est un Indien et qui
ne l’est pas. Cela a eu un effet particulièrement dévastateur sur les
femmes indiennes qui ont été exclues en fonction de valeurs
européennes et du rôle des femmes européennes à l’époque, sans
tenir compte des rôles clés que les femmes indiennes jouaient dans
leurs collectivités.
Traditionally, Aboriginal women commanded the highest
respect in our communities as the givers of life, and we were the
keepers and teachers of the traditions, practices and customs of
the nation. It was acknowledged and well understood by all
members that women held a sacred role, not only as the keepers
and protectors of mother earth and water, but more importantly
as the givers of life. As we brought new life into this world, we
were responsible for the generations to come.
Traditionnellement, nos femmes jouissaient du plus grand
respect au sein de nos communautés en tant que donatrices de vie,
gardiennes et enseignantes des traditions, des pratiques et des
coutumes de la nation. Tous les membres de la collectivité
reconnaissaient et comprenaient très bien que les femmes avaient
un rôle sacré, non seulement comme gardiennes et protectrices qui
veillaient sur l’eau et la terre, notre mère, mais qui plus est,
comme donneuses de vie. En amenant de nouvelles vies dans le
monde, nous sommes les porteuses des générations futures.
I will spend a few minutes this morning discussing some of the
key historic provisions of the Indian Act, as they tell a story and
offer insight on what needs to be done, or perhaps more aptly,
what needs to be undone, so that we can have a discussion on
what we know as citizenship.
Je vais prendre quelques minutes ce matin pour discuter
certaines des dispositions historiques clés de la Loi sur les Indiens,
car ces dispositions donnent un aperçu et illustrent ce qui doit être
fait, ou plus exactement ce qui doit être défait, afin que nous
puissions discuter sur ce qu’on entend par citoyenneté.
Status and membership, words that now denote the language
of the Indian Act, are divisive and undermine our ability to
discuss this issue in a language that would allow us to be more
inclusive and representative of our traditions. Interestingly
enough, in 1850 the definition of ‘‘Indian’’ was inclusive and
included any person of Indian birth or blood, any person reputed
to belong to a particular group of Indians and any person married
to an Indian or adopted into an Indian family.
L’inscription et l’appartenance sont des termes qui
appartiennent à la Loi sur les Indiens. Ces termes sèment la
discorde et minent notre capacité de discuter de la question dans
un langage qui nous permettrait d’être plus inclusifs et
représentatifs de nos traditions. Fait intéressant, en 1850 la
définition d’indien était inclusive et visait toute personne de
naissance ou de sang indiens, toute personne réputée appartenir à
un groupe particulier d’Indiens et toute personne mariée à un
Indien ou adoptée par une famille indienne.
It was only a few years later, in 1869, that legislation came into
effect that introduced the concept of an Indian woman losing her
status and that of her children on marriage to a non-Indian man.
This limitation and losing of status, however, did not apply to
Indian men. The 1876 legislation maintained this provision and
went even further. The legislation confirmed Indian male lineage
and included in its definition of Indian any woman, whether
Indian or not, who was married to a male person of Indian blood
reputed to belong to a particular band. Thus, a non-Indian
Ce n’est que quelques années plus tard, en 1869, que la loi est
entrée en vigueur introduisant le concept de la perte de statut pour
une femme indienne de même que la perte de statut pour ses
enfants si le mariage était à un homme non-indien. Ces
contraintes et cette perte de statut cependant ne s’appliquaient
pas aux hommes indiens. La loi de 1876 a gardé ces dispositions et
est même allée plus loin. La loi confirmait la lignée des hommes
indiens et incluait dans sa définition d’Indien toute femme,
indienne ou non, mariée à un homme de sang indien réputé
9:8
Aboriginal Peoples
13-12-2011
woman was defined as Indian through the male lineage. This
extended to the grandchildren, even if either the parents or
grandparents divorced.
appartenir à une bande particulière. Ainsi, une femme nonindienne était considérée comme indienne grâce à la lignée
masculine. Cela valait pour les petits enfants, même si les
parents ou les grands-parents divorçaient.
In 1951 the legislation, in addition to creating an Indian
registrar, maintained the male privilege provisions. In addition,
the legislation introduced what is now referred to as the double
mother rule. This rule provided that if a child’s mother and
paternal grandmother did not have rights to Indian status, other
than by virtue of having married an Indian man after
September 1951, the child had status only up to the age of 21.
Bill C-31 did away with this restriction so that now the child can
keep his or her status beyond the age of 21. This becomes
important when we look at the next case, which was the McIvor
appeal court decision.
En 1951, la loi gardait les dispositions relativement aux
privilèges de la lignée masculine en plus de créer un registre
indien. En outre, la loi introduisait ce qu’on appelle
communément la disposition mère grand-mère. Celle-ci faisait
en sorte que si la mère et la grand-mère paternelle d’un enfant
n’avaient eu droit au statut d’Indien que du fait d’avoir épousé un
Indien après septembre 1951, l’enfant conservait son statut
seulement jusqu’à l’âge de 21 ans. Le projet de loi C-31 a
supprimé cette contrainte afin que l’enfant puisse aujourd’hui
garder son statut après l’âge de 21 ans. Ceci devient important
lorsque nous examinons le cas suivant, soit la décision de la Cour
d’appel dans l’affaire McIvor.
In the 1970s, as some of you may know, I brought a court case
challenging the existing legislative discriminatory provisions in
the Indian Act under the Canadian Bill of Rights. The Supreme
Court of Canada, in 1973, was divided and ruled that the
provision did not result in any inequality under law with the
reasoning that all Indian women who married out were treated
equally. They were equally discriminated against. It was as a
result of situations like my own, and many women like me, that
the Native Women’s Association of Canada came together. Forty
years later we are still dealing with the same issue.
En 1970, certains d’entre vous le savent peut-être, j’ai intenté
un procès pour contester les dispositions discriminatoires
contenues dans la Loi sur les Indiens en invoquant la
Déclaration canadienne des droits. En 1973, la Cour suprême
du Canada était divisée et a rendu une décision selon laquelle la
disposition ne résultait en aucune inégalité en vertu de la loi, son
raisonnement étant que les femmes indiennes qui épousaient un
non-Indien étaient traitées de la même manière. Elle faisait
également l’objet de discrimination de façon égale. C’est suite à
des situations comme la mienne et celles de nombreuses femmes
comme moi que l’Association des femmes autochtones du Canada
s’est formée. Nous traitons toujours de la même question 40 ans
plus tard.
In the early 1980s, Senator Lovelace Nicholas, an Indian
woman who married out, was successful before the United
Nations Human Rights Committee in securing a finding that
Canada was in violation of article 27 of the International
Covenant on Civil and Political Rights. Article 27 protects the
right to practice one’s culture and language in a community with
other members of a person’s group.
Au début des années 1980, le sénateur Lovelace Nicholas, une
femme indienne qui avait épousé un non-Indien a obtenu un
jugement favorable du Comité des droits de l’homme des Nations
Unies statuant que le Canada violait l’article 27 du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques. L’article 27
protège le droit de pratiquer sa culture et sa langue dans une
communauté avec d’autres membres de ce groupe.
Following the Charter of Rights and Freedoms in 1982,
Bill C-31 came into being and was enacted in 1985 and dealt with
some of the gender issues. Bill C-31 reinstated women who had
lost status and those who had lost status at 21 due to the double
mother rule. However, this legislation continued to discriminate
against Indian women who married out as their children were
registered as 6(2)s, and did not correct the previous
discriminatory practices contained in the Indian Act. In fact, it
created a whole new scope of discrimination based on status and
membership that continues to be felt today.
Suite à la Charte des droits et libertés de 1982, le projet de
loi C-31 est entré en vigueur en 1985 et traitait des questions
d’égalité entre les sexes. Le projet de loi C-31 redonnait le statut
aux femmes qui l’avaient perdu ou à ceux qui avaient perdu leur
statut à l’âge de 21 ans du fait de la disposition mère grand-mère.
Cependant, cette loi a continué d’être discriminatoire à l’endroit
des femmes indiennes ayant épousé un non-Indien car les enfants
étaient inscrits en vertu du paragraphe 6(2) et cela ne corrigeait
pas les pratiques discriminatoires antérieures contenues dans la
Loi sur les Indiens. En fait, cela créait une toute nouvelle
dynamique discriminatoire fondée sur le statut et l’appartenance
et dont on continue encore aujourd’hui de ressentir les effets.
Although Bill C-31 was supposed to remove gender
discrimination from the laws of Canada, after Bill C-31 there
were some real differences between Bill C-31 Indians and other
status Indians. We can refer to subsection 6(1) versus 6(2)
distinctions in the Indian Act.
Bien que le projet de loi C-31 devait faire disparaître la
discrimination fondée sur le sexe des lois du Canada; après son
adoption, il existait de vraies différences entre les Indiens inscrits
en vertu du projet de loi C-31 et les autres Indiens inscrits. Il suffit
de se reporter aux distinctions entre les paragraphes 6(1) et 6(2) de
la Loi sur les Indiens.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:9
The children of women who lost status could not pass on their
status to their own children if they intermarried with non-Indians.
On the other hand, the children of status men who had married
non-Indian women before 1985 could pass on status to their
children.
Les enfants des femmes qui avaient perdu leur statut ne
pouvaient pas transférer ce statut à leurs propres enfants s’ils
épousaient des non-Indiens. Cependant, les enfants des hommes
inscrits qui avaient épousé des femmes non-indiennes avant 1985
pouvaient transférer ce statut à leurs enfants.
There are a number of issues before the courts arising from the
status provisions of the Indian Act. The McIvor case is only one
of them. The McIvor case was decided by the Court of Appeal on
very narrow grounds. Ms. McIvor’s complaint to the United
Nations is to rectify this narrow aspect. Bill C-31 did not rectify
the broader outstanding gender issues encapsulated within the
Indian Act. It has provided some relief by reinstating some of our
grandchildren, but there are still those who have been left out.
Les tribunaux ont été saisis de plusieurs problèmes découlant
des dispositions sur le statut des Indiens de la Loi sur les Indiens.
L’affaire McIvor n’est qu’un exemple. L’arrêt de l’affaire McIvor
présenté par la Cour d’appel est fondé sur des motifs et critères
très restreints. Dans le but de régler cet aspect très
étroit, Mme McIvor s’est adressé aux Nations Unies. Le projet
de loi C-31 n’a pas réglé les problèmes plus généraux de
discrimination selon le sexe que l’on retrouve dans la Loi sur les
Indiens. Ce projet de loi a cependant permis de redonner le statut
à certains de nos petits-enfants, mais certains ont toujours été
exclus.
It is important to note that there is still much work that is
required to remedy these male-dominated, gender-biased
foundations steeped within the Indian Act and its definitions.
For instance, Bill C-3 does not rectify the act’s discriminatory
provisions that prefer male lineage, nor does it address
departmental policies such as the unstated and unrecognized
paternity policy for women who are unmarried when they try to
register their children in the birth registry. The department has the
final say on who is and who is not an Indian, or how much of an
‘‘Indian’’ they are, depending on whether the father has
acknowledged this through their signatures.
Il importe de noter qu’on a encore beaucoup à faire pour
éliminer les aspects fondés sur le sexe dominé par les hommes qui
caractérisent la Loi sur les Indiens et ses définitions. Par exemple,
le projet de loi C-3 n’a rien changé aux dispositions
discriminatoires de la loi qui accorde la priorité à la lignée des
hommes et n’a rien fait pour changer les politiques du ministère
comme la politique de reconnaissance de la paternité pour les
femmes non mariées quand elles veulent enregistrer la naissance
de leurs enfants. C’est le ministère qui décide en dernier lieu qui
est Indien et jusqu’à quel point dans le cas où le père a de, par sa
signature, reconnu sa paternité.
That is why NWAC is currently undertaking this exploratory
process to begin the conversation that needs to be done among
our nations and with the government regarding citizenship and
nation rebuilding, so that we as a people can decide who will
belong to our nation. We can decide this under our own language
called E’Dbendaagsijig, meaning those who belong. We know
who our people are and those are E’Dbendaagsijig.
C’est justement pourquoi l’AFAC a lancé ce processus
exploratoire pour qu’il y ait les discussions qui s’imposent entre
nos nations et le gouvernement en matière de citoyenneté et de
reconstitution des nations, de sorte que nous puissions décider qui
fera partie de notre nation. Nous pouvons le faire dans notre
propre langue qui s’appelle l’E’Dbendaagsijig, qui veut dire ceux
qui appartiennent. Nous savons qui sont les nôtres, et ce sont des
membres d’E’Dbendaagsijig.
Another issue, matrimonial real property, has now been
reintroduced by the government in Senate Bill S-2, family
homes on reserves and matrimonial interests, to address the
legal gap that exists with respect to the division of households and
matrimonial interests, or rights for First Nations couples living on
reserves following a separation or a divorce.
Une autre question, celle des biens immobiliers matrimoniaux
a été abordée à nouveau par le gouvernement dans un projet de
loi au Sénat, le projet de loi S-2; il s’agit des foyers familiaux
situés dans les réserves et des intérêts matrimoniaux, et cette
mesure vise à combler l’écart juridique qui existe à l’égard de la
distribution des intérêts des foyers et des intérêts matrimoniaux,
ou les droits pour les couples des Premières nations qui vivent
dans les réserves à la suite d’une séparation ou d’un divorce.
The government claims there is an urgency to remedy the
situation, to ensure that people living on reserves have the same
rights and protections as all other Canadians. Granted, this is
good. However, in 1986 the Supreme Court of Canada affirmed
that the courts could not apply the provincial or territorial family
laws on reserves that are under federal jurisdiction, although the
Indian Act contains no provisions for matrimonial interests or
rights.
Le gouvernement soutient qu’il faut absolument régler le
problème, afin d’assurer que ceux qui vivent dans les réserves ont
les mêmes droits et protections que tous les autres Canadiens. Je
reconnais que c’est une bonne chose. Cependant, en 1986 la Cour
suprême du Canada a confirmé que les tribunaux ne pouvaient
pas appliquer les lois sur le droit de la famille provinciales ou
territoriales dans les réserves qui relèvent de compétence fédérale,
même si la Loi sur les Indiens ne prévoit aucune disposition
garantissant les intérêts ou les droits matrimoniaux.
9:10
Aboriginal Peoples
13-12-2011
The bill was first introduced in 2008, and it is now known as
Bill S-2. It is the latest version of the legislative approach chosen
by the federal government to address the multiple issues that are
involved in dealing with family matters on our reserves. After a
12-month transition period, this bill would establish provisional
federal rules that would allow provincial or territorial court access
to First Nations in order to settle their disputes. This would
continue until First Nations governments have adopted their own
laws or codes regarding the division of matrimonial interests or
rights on reserves.
Ce projet de loi a été déposé en 2008, et on l’appelle maintenant
le projet de loi S-2. Il s’agit de la dernière version du parcours
législatif choisi par le gouvernement fédéral pour répondre aux
problèmes qui touchent les questions familiales dans nos réserves.
Après une période de transition de 12 mois, ce projet de loi
établirait des règles temporaires fédérales qui permettraient aux
tribunaux provinciaux et territoriaux d’avoir accès aux Premières
nations pour régler les différends. Ces mesures demeureraient en
vigueur jusqu’à ce que les gouvernements des Premières nations
aient adopté leurs propres lois ou codes assurant le partage des
droits ou intérêts matrimoniaux dans les réserves.
In theory, this seems like a good proposition, one that should
address the situation that has put Aboriginal women and our
children in vulnerable situations, particularly if there is family
violence involved. However, the reality is that the government
process does not provide for any additional resources for our
First Nations families to access justice and build their capacity
within the government to handle these situations. There will be no
additional resources or support for families, our communities and
our governments to enable them to develop and implement
effective mechanisms and laws for the division of matrimonial
interests, or rights that are adapted to our traditions and cultures
while respecting the human rights that are within the country of
Canada.
En théorie, cela semble être une bonne proposition, une
proposition qui permettrait de régler la situation qui place les
femmes et les enfants autochtones dans des positions vulnérables,
tout particulièrement s’il y a violence dans la famille. Cependant,
le processus proposé par le gouvernement n’assure aucune
ressource supplémentaire aux familles des Premières nations
pour leur permettre d’avoir justice et de trouver leurs propres
capacités au sein du gouvernement pour composer avec ce genre
de situation. Aucune ressource supplémentaire aucune autre aide
supplémentaire ne sera offerte aux familles, aux collectivités ou à
nos gouvernements pour leur permettre de créer et de mettre en
œuvre des mécanismes et des lois appropriés pour le partage des
intérêts matrimoniaux, ou des droits qui sont adaptés à nos
traditions et nos cultures, tout en respectant les droits de la
personne comme dans le reste du Canada.
Instead, Bill S-2 relies on the use of territorial or provincial
courts, which are often too expensive or too difficult for First
Nations citizens to access, especially for those in remote
communities. We have all seen the recent media. In a remote
community it is very difficult.
Or, le projet de loi S-2 repose sur le recours aux tribunaux
territoriaux ou provinciaux, mais il est souvent trop coûteux ou
difficile pour les membres des Premières nations de faire des
démarches devant ces tribunaux, particulièrement pour les
habitants des collectivités isolées. Nous en avons tous entendu
parler dans de récents reportages des médias. C’est très difficile
pour les habitants des collectivités isolées.
Such a legislative approach would put Aboriginal women who
are experiencing family violence at further risk by forcing them to
wait long periods for justice when they already face inadequate
social supports, services and/or shelter.
De plus, une telle approche mettrait en danger les femmes
autochtones victimes de violence familiale en les obligeant à
attendre longtemps pour obtenir justice, alors qu’elles font déjà
face à un manque de soutiens sociaux, de services ou
d’hébergement.
Any legislative change must include and address all the other
socio-economic aspects related to this issue, such as violence,
poverty and housing shortages on reserves. It only demonstrates
the further need to address the problem of matrimonial interests
or rights on reserves in a comprehensive manner, including
protection of our First Nations families and ensuring the safety of
our women and children, as well as developing an approach that
focuses on allowing for the time, the resources and the tools for
capacity building for our communities.
Tout changement législatif doit tenir compte de toutes les
autres dimensions socioéconomiques du problème, comme par
exemple la violence, la pauvreté et la pénurie de logements dans
les réserves. Cela fait ressortir encore davantage la nécessité de
garantir d’une façon globale les intérêts et les droits
matrimoniaux des femmes habitant les réserves, y compris en
protégeant les familles des Premières nations et en veillant à la
sécurité de nos femmes et de nos enfants, tout en élaborant une
solution qui permettra de disposer du temps, des ressources et des
outils nécessaires pour développer les capacités de nos
collectivités.
I wish to speak to family supports and children in care. I know
that you have heard many other organizations talk about this. As
women, we are concerned about what is happening to our
children. Aboriginal children in foster care, like those who were
placed in residential schools, are being raised without their
Permettez-moi d’aborder la question du soutien à la famille et
des enfants placés en foyers d’accueil. Je sais que beaucoup
d’autres organisations vous ont parlé de la même chose. En tant
que femmes, nous sommes préoccupées par le sort de nos enfants.
Les enfants autochtones placés en foyers d’accueil, tout comme
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Peuples autochtones
9:11
language, their culture and their families and are sometimes facing
abuse in these homes. We are aware of the impact of this on our
communities. Similar or even worse outcomes will result if
Aboriginal children continue to be removed from our homes to
become wards of the child welfare system. NWAC regards this
situation as urgent and one that must be addressed by all levels of
government.
ceux qui étaient placés dans les pensionnats, grandissent sans
connaître leur langue, leur culture et leurs familles; il arrive
également qu’ils soient mal traités. Nous connaissons les
répercussions de ce phénomène sur nos collectivités. Si les
enfants autochtones continuent d’être retirés de leur foyer et
placés sous la tutelle du système de protection de l’enfance, cela
entraînera des conséquences semblables, voire pires. Notre
association estime que la situation est urgente et qu’il faut que
les trois ordres de gouvernement s’attaquent au problème.
NWAC supports the recommendations made by the First
Nations Child and Family Caring Society of Canada and
implores the government to take immediate steps to fully
redress the inequities and structural problems that currently
exist. The disparity in the provision of education services to First
Nation communities is another area that urgently needs action.
Women are the teachers in our families and we know how
important this is.
Nous souscrivons aux recommandations de la Société de
soutien à l’enfance et à la famille des Premières nations du
Canada; tout comme elles, nous exhortons le gouvernement à
intervenir sans tarder pour remédier aux inégalités et aux
problèmes structurels qui existent à l’heure actuelle. Il faut aussi
s’attaquer de toute urgence à la disparité des services d’éducation
offerts aux collectivités des Premières nations. Dans nos familles,
ce sont les femmes qui enseignent et nous savons à quel point cela
est important.
Our research reveals that Aboriginal women and girls are more
vulnerable to violence as a result of past and current state policies
such as residential schools, the sixties scoop and the child welfare
system. All of these are connected to poverty and racism. These
policies have resulted in more than 600 missing and/or murdered
Aboriginal women and girls. Our organization has data that
proves this.
D’après nos études, les femmes et les jeunes filles autochtones
sont plus susceptibles d’être victimes de violence à cause des
politiques gouvernementales passées et actuelles, notamment les
pensionnats indiens, le « Sixties Scoop », c’est-à-dire le placement
massif d’enfants autochtones dans des familles d’adoption
blanches, et le système d’aide à l’enfance. Tous ces facteurs sont
liés à la pauvreté et au racisme. Ces politiques ont contribué à la
disparition ou à l’assassinat de plus de 600 femmes et jeunes filles
autochtones. Notre association a des données qui le prouvent.
NWAC strongly recommends that funding be allocated by all
governments for a national inquiry on missing and murdered
Aboriginal women and girls. We hope to have the support of all
the provinces and territories in addressing this issue. Such a
national inquiry should work closely with NWAC, our
communities and all other stakeholders to effectively examine
and stop the violence against our women and girls.
Nous recommandons vivement que tous les gouvernements
consacrent des fonds à la réalisation d’une enquête nationale sur
les femmes et les filles autochtones portées disparues et
assassinées. Nous espérons recueillir l’appui de toutes les
provinces et les territoires à cet égard. Les auteurs de cette
enquête nationale collaboreraient étroitement avec notre
association, nos collectivités et toutes les autres parties
prenantes afin d’analyser à fond et de mettre un terme à la
violence contre nos femmes et nos filles.
Although NWAC is very strategic in addressing priority areas
of concern and has partnered with other organizations to produce
quality work in all that we do, we are extremely limited by a
continuous lack of funding for human resources, equipment and
other requirements in comparison to other national Aboriginal
organizations. This disparity in funding and inequality for
NWAC cannot continue. Your support in raising this issue
would be greatly appreciated.
Adoptant une approche très stratégique, notre association
concentre ses efforts sur les dossiers prioritaires et s’est jointe à
d’autres organismes afin de produire des études de qualité.
Cependant, nous sommes très limités par une pénurie constante
de financement pour les ressources humaines, le matériel et
d’autres besoins, comparativement à la situation d’autres
associations autochtones nationales. Cette disparité et cette
inégalité dont notre association est victime sur le plan du
financement doivent cesser. Nous vous serions reconnaissants
de nous aider à soulever cette question.
Thank you for listening to the concerns of Aboriginal women.
Merci d’avoir écouté les préoccupations des femmes
autochtones.
The Deputy Chair: Thank you very much, Ms. Corbiere Lavell,
for your efforts throughout your lifetime in advancing the causes
of Aboriginal women and the inequities that we face.
La vice-présidente : Merci beaucoup, madame Corbiere Lavell,
pour tous les efforts que vous avez déployés, votre vie durant, afin
de promouvoir la cause des femmes autochtones et de combattre
les injustices auxquelles nous sommes confrontés.
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Aboriginal Peoples
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Senator Meredith: We know that there are many issues facing
First Nations people. This committee has heard from numerous
witnesses on various social issues. We see the situation right now
with respect to housing in Attawapiskat. We are all concerned. In
the 21st century we need to ensure that all Canadians have proper
housing, health care and education. We are just about to release
our report on education.
Le sénateur Meredith : Nous savons que les Premières nations
éprouvent divers genres de difficultés. Notre comité a entendu de
nombreux témoins parler des différents problèmes sociaux. Il
suffit de penser à la situation qui règne actuellement à
Attawapiskat sur le plan du logement. Nous en sommes très
inquiets. En ce XXIe siècle, nous devons faire en sorte que tous les
Canadiens disposent d’un logement adéquat, de soins de santé et
de service d’éducation. Notre rapport sur l’éducation sera rendu
public sous peu.
You said that Bill S-2 is a good bill. However, you indicate
that resources are needed. Every group that has appeared before
us has indicated that there is a lack of funding. We know that
money is always an issue. However, would you not say that this is
a step in the right direction for individuals who have felt
abandoned over the years in that they have not been able to go to
the courts to ensure that their rights are upheld and that they have
a voice? Would you not say that this bill is effective in that way?
Vous avez dit que le projet de loi S-2 était bon, mais qu’il fallait
plus de ressources. Tous les groupes qui ont comparu devant
notre comité ont fait état de ce manque de financement. L’argent
fait toujours défaut. Toutefois, ne diriez-vous pas qu’il s’agit d’un
pas dans la bonne direction puisque les personnes qui se sont
senties abandonnées au fil des ans parce qu’elles ne pouvaient pas
réclamer le respect de leurs droits devant les tribunaux auront
maintenant voix au chapitre? Ce projet de loi ne vous semble-t-il
pas efficace dans ce sens?
We know that lack of resources is a problem. We know that in
other marginalized communities, especially in urban centres,
women are facing some of those same issues. They have to find
the resources to enable them to go to court to defend themselves
and so forth.
Nous savons que la pénurie de ressources est un véritable
problème et que dans d’autres collectivités marginalisées,
particulièrement en milieu urbain, les femmes se heurtent
parfois aux mêmes difficultés. Elles doivent trouver les
ressources nécessaires pour pouvoir recourir aux tribunaux pour
se défendre.
Would you not say that this legislation is a step in the right
direction, in the absence of the lack of funding? Please elaborate a
bit more on this. We are trying to level the playing field here while
acknowledging that money is always an issue.
Malgré ce manque de fonds, ne croyez-vous pas que ce projet
de loi est un pas dans la bonne direction? J’aimerais vous entendre
parler de cet élément plus précisément. Nous essayons de remédier
aux injustices tout en comprenant que l’argent pose encore
problème.
Ms. Corbiere Lavell: I do agree that the intent of this bill to
provide a sense of equality and the right for our women to have
access to their matrimonial homes on reserves is good. However,
we believe that these aspects of our traditions and customs should
be given back to us as a nation. It is our sovereign right to govern
ourselves and make decisions for our people, and that should be
done within our own governments. Throughout the course of
history it has never been to our advantage to take any kind of
legal issue, be it matrimonial or other, outside of our
communities.
Mme Corbiere Lavell : Je reconnais que ce projet de loi vise à
assurer une certaine égalité et à garantir à nos femmes le droit
d’accès à leurs biens immeubles matrimoniaux dans les réserves.
Toutefois, nous croyons que cet aspect de nos traditions et de nos
coutumes devrait nous être rendu. Nous avons le droit souverain
de nous gouverner et de prendre des décisions qui touchent nos
gens, et ces décisions devraient être prises par nos propres
gouvernements. L’histoire nous montre qu’il n’est jamais à notre
avantage de confier un enjeu juridique, qu’il s’agisse des biens
matrimoniaux ou d’autres choses, à des autorités à l’extérieur de
nos collectivités.
As you pointed out, we also face the high cost of legal services
and difficulty in getting access to the courts in the first place.
Those are tremendous obstacles. Imagine the barriers that a
woman living in an isolated community has to face when there is a
dispute about her residence and the community does not have the
resources to enact a matrimonial code or policy that is acceptable
within their customs and traditions. What recourse does a mother
and her children have? The problems are insurmountable.
Comme vous l’avez signalé, nous avons du mal à avoir accès
aux tribunaux d’abord et avant tout à cause du coût élevé des
services juridiques. Il s’agit d’un formidable obstacle. Imaginez les
écueils auxquels une femme d’une collectivité isolée se heurte
lorsque la propriété de son domicile est en litige et que la
collectivité n’a pas les ressources nécessaires pour adopter un code
ou une politique matrimoniale acceptable et compatible avec ses
coutumes et ses traditions. Quels recours s’offrent à une femme et
à ses enfants? Ce sont là des problèmes insurmontables.
You can look at the factors such as travel from a small
community. These women are struggling day to day just to get
food for their family. How can they come up with whatever the
legal retainer fee is, which is perhaps $2,000? That would be the
Songez par exemple à la difficulté de se déplacer lorsqu’on vit
dans un petit village. Ces femmes doivent se battre chaque jour
simplement pour nourrir leurs enfants. Comment pourraient-elles
trouver l’argent nécessaire pour retenir les services d’un avocat,
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Peuples autochtones
9:13
minimum. There is absolutely no way that any of our women
would be able to access that kind of money to ensure that they can
have their voices heard in the court system.
une somme qui peut atteindre les 2 000 $? Et ce ne serait là qu’un
minimum. Il est absolument impossible pour nos femmes d’avoir
accès à une somme semblable pour se faire entendre devant les
tribunaux.
These are obstacles and barriers that we can immediately see. If
we could have the resources so we could develop our own
matrimonial property laws within our nations and communities,
that would be the ideal situation. If we, as women, could have a
say in the development of those laws, that would be the best way
to go.
Il s’agit là d’obstacles qui sautent aux yeux. Si nous avions les
ressources nécessaires pour adopter nos propres lois sur les biens
matrimoniaux, dans nos nations et nos collectivités, ce serait
l’idéal. Et si nous, les femmes, pouvions avoir voix au chapitre au
moment de l’élaboration de ces lois, ce serait également la
démarche la plus souhaitable.
All we have to do is look back at our traditions before contact
and even until just recently. Our women had that voice within our
communities. Decisions were made on a respectful and equal
balance. It was that balance that has been taken away. We have to
get back to that way of governance within our communities. We
are working on that.
Il suffit de repenser aux traditions que nous avions avant
l’arrivée des Blancs et même jusqu’à tout récemment. Les femmes
étaient écoutées dans nos collectivités. Les décisions se prenaient
de façon respectueuse et égalitaire. C’est cet équilibre qui a
disparu. Nous devons revenir au mode de gouvernance qui
existait dans nos collectivités, et c’est ce à quoi nous travaillons.
Senator Meredith: In the interests of time, and the fact that
there will be more cases — while that potential development of
your own governance and judiciary is concerned, other situations
will arise — do you think we should allow this bill to serve its
purpose so that organizations like yourselves and others, linking
in through legal aid and what have you, will be able to provide the
assistance these women need? I am looking at this as a time issue;
it will take a lot of time under the Indian Act to be able to develop
that and to ensure it is properly respected by all the bands across
this country.
Le sénateur Meredith : Comme le temps passe et qu’il y aura
d’autres cas, d’autres situations qui surviendront d’ici à ce que
vous puissiez mettre sur pied votre propre système de
gouvernance et de justice, pensez-vous que nous devrions
approuver ce projet de loi de manière à ce que des associations
comme la vôtre puissent répondre aux besoins de ces femmes, en
recourant davantage à l’aide juridique par exemple? Je pense qu’il
faudrait accélérer le processus. Il faudra beaucoup de temps pour
mettre ces systèmes sur pied en vertu de la Loi sur les Indiens et
pour s’assurer qu’il est dûment respecté par toutes les bandes du
pays.
In your opinion, is this a feasible vehicle to move forward with,
while your organization and others support these women and
young ladies?
À votre avis, serait-ce un instrument utile qu’on pourrait
mettre à votre disposition dans un avenir prochain, pendant que
des organismes comme le vôtre aident ces femmes et ces jeunes
filles?
Ms. Corbiere Lavell: As I said in my opening statement, all we
have to do is look at the experience I went through in order to get
my voice heard in the court system. Granted, it took me awhile; I
had to use legal aid. Even to get access to the Supreme Court of
Canada, there are tremendous costs involved in that, and I would
not have been able to do it otherwise.
Mme Corbiere Lavell : Comme je l’ai dit tout à l’heure, il suffit
de penser aux écueils auxquels je me suis heurtée quand j’ai voulu
me faire entendre devant les tribunaux. Cela m’a pris un certain
temps, bien sûr, et j’ai dû recourir à l’aide juridique. Même pour
porter sa cause devant la Cour suprême du Canada, il faut
assumer des coûts gigantesques et je n’aurais pas pu le faire
autrement.
In the case of national recognition of the discriminatory
sections of the Indian Act, if we could not even get those kinds of
resources at that level, can you imagine what will happen to a
young woman and her children trying to get those resources to
access those courts? It would be impossible.
Nous n’avons même pas pu obtenir des ressources pour faire
reconnaître à l’échelle nationale le caractère discriminatoire de
certaines dispositions de la Loi sur les Indiens, imaginez un
instant les difficultés qui se poseraient à une jeune femme et à ses
enfants pour avoir accès aux ressources nécessaires afin de faire
valoir leurs droits devant ces tribunaux? Ce serait tout à fait
impossible.
Senator Meredith: Are you working with any other
organizations right now that are advocating on behalf of the
rights of women — lawyers who have given their time pro bono to
help in these cases?
Le sénateur Meredith : En ce moment, travaillez-vous avec
d’autres associations de défense des droits des femmes, par
exemple avec des avocats qui offriraient leurs services
gratuitement pour des affaires de ce genre?
Ms. Corbiere-Lavell: In this day and age, I do not think there
are many lawyers who would be willing to offer us much service to
work with the potential number of women who may find
Mme Corbiere Lavell : Dans le monde où nous vivons, je ne
pense pas qu’il y ait beaucoup d’avocats disposés à offrir leurs
services à toutes les femmes qui pourraient se trouver dans une
9:14
Aboriginal Peoples
13-12-2011
themselves in these situations. Even for our organization at a
national level, we do not have the resources to hire lawyers. I do
not see how it will be possible for us.
situation semblable. Même notre organisation d’envergure
nationale n’a pas les ressources nécessaires pour retenir les
services d’avocats. Je ne vois pas comment nous pourrions y
arriver.
I would love to be able to provide those resources to our
women at the community level. If they could approach us and we
had the funds available, perhaps it would be possible. However,
right now, there is no such resource, nor in the foreseeable future
will there be any that I can see. Perhaps my colleague may know,
but we do not have partnerships with any legal entity or group of
lawyers who would be able to do this on a pro bono basis.
Je serais ravie de pouvoir offrir ces ressources à nos femmes au
niveau de la collectivité. Ce serait peut-être possible si nous avions
les fonds nécessaires, mais en ce moment, nous n’avons pas de
telles ressources, et je ne pense pas que nous en aurons dans un
avenir prévisible. Ma collègue serait être plus au courant que moi,
mais nous n’avons pas que je sache de partenariat avec un service
juridique ou un groupe d’avocats qui accepterait d’offrir ces
services à titre bénévole.
Our communities are scattered and often isolated, where you
have to fly in. A lawyer will not be able to fly in to hear the
concerns of a young mother and her children. It is just not a
feasible option right now in this day and age.
Nos villages sont dispersés et souvent isolés; dans bien des cas,
ils ne sont accessibles qu’en avion. Or, un avocat ne pourrait pas
venir par avion pour écouter les problèmes d’une jeune femme et
de ses enfants. Ce n’est tout simplement pas une option réalisable
aujourd’hui.
Senator Lovelace Nicholas: It is nice to see you again. In your
presentation, you mentioned missing women. I recall that I saw in
the news on television — I do not know if it is true — that the
RCMP had known there were missing women and there was a
possibility of a mass murderer. Could you tell me anything about
that?
Le sénateur Lovelace Nicholas : Je suis ravie de vous revoir,
madame Corbiere Lavell. Vous avez mentionné dans votre
déclaration les femmes portées disparues. Je crois avoir vu aux
actualités télévisées, mais je ne sais pas si c’est vrai, que la GRC
savait que les femmes avaient disparu et qu’elles avaient peut-être
été la proie d’un meurtrier en série. Êtes-vous au courant?
Ms. Corbiere Lavell: I think you are talking about the Pickton
case in downtown Vancouver on the East Side. You are correct in
stating that the Vancouver Police Department and the RCMP,
who were working together on this case, knew many years in
advance of the potential serial killing that was taking place.
However, no action was taken. Even though families were
inquiring, pleading and asking for something to be done, their
voices were not heard.
Mme Corbiere Lavell : Je crois que vous faites référence à
l’affaire Pickton survenue dans le quartier East Side du centre de
Vancouver. Il est vrai que le Service de police de Vancouver et la
GRC, qui travaillaient ensemble sur cette affaire, savaient depuis
des années qu’un meurtrier en série pouvait être à l’origine de ces
disparitions et assassinats. Mais aucune mesure n’a été prise,
malgré les questions des familles, qui suppliaient qu’on fasse
quelque chose, on ne les a pas écoutées.
All we need to do is look back at the history. We know 50
women were killed there or perhaps more. According to our
women at the community level, they state there are a lot more
missing; it is just not documented. We could only do so much
within our organization, under our Sisters in Spirit research and
data collecting.
Il suffit de repenser aux faits en cause dans cette affaire. Nous
savons que 50 femmes, et peut-être plus, ont été assassinées.
D’après les femmes avec lesquelles nous sommes en contact dans
la collectivité, beaucoup de femmes manquent encore à l’appel,
même si leur disparition n’a pas été documentée. Notre
association ne pouvait pas en faire plus, faute de moyens, si ce
n’est recueillir des données et faire des recherches dans le cadre du
projet Sœurs par l’esprit.
Having said that, when the commission of inquiry was set up in
British Columbia under Commissioner Wally Oppal to look into
what happened, so that the policing services are forewarned and
that some good practices would develop from this commission, we
were the only national organization that was initially accepted to
participate. Once again, when it came down to it, as I pointed out,
we do not have those kinds of resources to be able to hire a lawyer
to attend a commission like this. They take two to three months.
Cela dit, quand on a institué une commission d’enquête dirigée
par le commissaire Wally Oppal en Colombie-Britannique pour
examiner cette affaire, de manière à prévenir les corps policiers et
à pouvoir définir des bonnes pratiques à suivre en pareil cas, nous
étions la seule association nationale dont on a accepté la
participation. Mais là encore, comme je l’ai déjà indiqué, nous
n’avons pas les moyens de retenir les services d’un avocat pour
assister aux audiences d’une commission de ce genre. Cela prend
deux ou trois mois.
Since the Attorney General of B.C. did not give us any
resources to participate fully in this commission so we could give
our expertise — the voices and experiences of our families and the
Puisque le procureur général de la Colombie-Britannique ne
nous a pas fournis de ressources pour participer à la commission
afin que nous puissions faire part de notre expertise — les voix et
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Peuples autochtones
9:15
histories and stories of our missing and murdered women —we
were not able to do so. Consequently, 22 of the community
organizations pulled out of that commission.
les expériences de nos familles et les histoires des femmes
disparues et assassinées — nous n’avons pas pu y participer.
Conséquemment, 22 de nos organisations communautaires se
sont retirées de la commission.
Here we are. That commission is still taking place, and our
women feel that it will not address what was lacking within the
police services. It is a big concern and something that should be
rectified.
Voilà où nous en sommes. La commission a toujours lieu, et
nos femmes ont l’impression qu’elle ne s’occupera pas de ce qui
manquait dans les services policiers. C’est une grande inquiétude
et quelque chose qui devrait être corrigé.
What can we do about it? This brings us to the next step. We
are asking for a national inquiry on missing and murdered
Aboriginal women. We feel this is the only way justice can be
done for all the missing and murdered Aboriginal women across
Canada. If we could get your support in recommending that this
has to take place so that all police services are aware, our women
and their families will know something is being done and their
grief can be lessened somewhat. Thank you for that question.
Que pouvons-nous faire? Nous en arrivons à la prochaine
étape. Nous demandons une enquête nationale sur les femmes
autochtones disparues et assassinées. Nous croyons qu’il s’agit là
de la seule façon dont la justice pourrait être rendue pour toutes
les femmes autochtones disparues et assassinées au Canada. Si
nous pouvions obtenir votre appui pour recommander qu’une
telle enquête ait lieu afin que tous les services policiers soient au
courant, nos femmes et leurs familles sauraient que des mesures
ont été prises et leur deuil en sera réduit. Merci pour cette
question.
Senator Lovelace Nicholas: I went to university let us say 50
years ago. It was a class on native studies and, at that time, it was
Graydon Nicholas who was the professor. He is now the
lieutenant-governor.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Je suis allée à l’université il y a
environ 50 ans. Il s’agissait d’un cours sur les études autochtones
et, à cette époque, c’était Graydon Nicholas qui enseignait. Il est
maintenant lieutenant-gouverneur.
This is a little emotional. He did not tell us; we had to read
about it. In one of the paragraphs I read, it was when the first
people came in and occupied our land, I learned that that was
why the RCMP were formed. They came up with an RCMP
group to help the Aboriginal people, to stop these people from
coming onto our lands, and look at what they are doing now.
They are against us.
C’est un sujet qui m’émeut. Il ne nous l’a pas dit; nous avons
dû lire à ce sujet. Dans un des paragraphes que j’ai lus, on
racontait qui était venu en premier occuper nos terres, et c’est
ainsi que j’ai appris pourquoi on avait créé la GRC. Ces gens sont
venus avec la GRC pour aider les Autochtones, pour empêcher
ces gens d’entrer sur nos terres, et regardez ce qu’ils font
maintenant. Ils sont contre nous.
The Deputy Chair: Before we proceed to Senator HervieuxPayette, I just wanted to let our witnesses and senators know, our
research assistant, Mr. James Gauthier, has indicated that the
House of Commons Committee on the Status of Women has
recently released a study on violence against Aboriginal women
that was released in March 2011. It is entitled Call into the Night:
An Overview of Violence Against Aboriginal Women. We do have a
copy of the report, if people wish to look at it and see what is in it.
La vice-présidente : Avant de passer au sénateur HervieuxPayette, je voulais informer nos témoins et les sénateurs que notre
assistant de recherche, M. James Gauthier, vient de me dire que le
Comité de la Chambre des communes sur la condition féminine a
récemment complété une étude sur la violence envers les femmes
autochtones et qu’elle a été publiée en mars 2011. Elle s’intitule
Un cri dans la nuit : Un aperçu de la violence faite aux femmes
autochtones. Nous en avons une copie, si quelqu’un veut
l’examiner et voir ce qu’elle contient.
[Translation]
[Français]
Senator Hervieux-Payette: Good morning. Given your names,
Dumont and Corbiere, I was wondering if you spoke French.
Le sénateur Hervieux-Payette : Bonjour. Étant donné vos
noms, Dumont et Corbiere, je me demandais si vous parliez
français.
Claudette Dumont-Smith, Executive Director, Native Women’s
Association of Canada: I speak French.
Claudette Dumont-Smith, directrice générale, Association des
femmes autochtones du Canada : Moi, je parle français.
Senator Hervieux-Payette: So Jeannette Corbiere Lavell does
not speak French.
Le sénateur Hervieux-Payette : Donc, Jeannette Corbiere
Lavell ne parle pas français.
[English]
Sorry, Ms. Corbiere Lavell, I thought with your name that you
spoke French.
Ms. Corbiere Lavell: One of my ancestors probably did.
[Traduction]
Désolée, madame Corbiere Lavell, avec notre nom, je pensais
que vous parliez français.
Mme Corbiere Lavell : Un de mes ancêtres le parlait sûrement.
9:16
Aboriginal Peoples
13-12-2011
Senator Hervieux-Payette: I am replacing a senator this
morning. I have a strong interest in an experiment in education
in Quebec that has lasted for a number of years related to going
on to the reserve and teaching young Aboriginal people about
multimedia, which in terms of trends in professions or in finding
work, it is one area where they could find work. I do not want to
criticize the health department because they provided the money.
For me, it was an education question. I do not know where the
money should come from, but $500,000 was cut from the project,
endangering the whole project. They have been active in many
countries. They do a fabulous job and have produced 450 videos.
I am working with First Nations to help these people find work.
We need to continue that effort.
Le sénateur Hervieux-Payette : Je remplace un autre sénateur
ce matin. Je m’intéresse beaucoup à une expérience dans le
domaine de l’éducation au Québec qui a duré un certain nombre
d’années et qui se faisait sur les réserves et enseignait aux jeunes
Autochtones le multimédia, qui est l’un des domaines où ils
pouvaient trouver du travail, étant donné les tendances du marché
du travail. Je ne veux pas critiquer le ministère de la Santé parce
qu’il fournit des fonds. D’après moi, c’est une question
d’éducation. Je ne sais pas d’où l’argent devrait provenir, mais
500 000 $ ont été enlevés au projet, mettant sa survie en péril. Ils
ont été actifs dans de nombreux pays. Ils font un travail
fantastique et ont produit 450 vidéos. Je travaille avec des
Premières nations pour aider ces gens à trouver du travail. Nous
devons poursuivre cet effort.
There are two schools of thought. Do you feel we should take
teenagers or a bit older off their reserve and bring them to school
in large cities, or would this option be one of the best in order to
train young Aboriginal people to stay in their milieu, to go with a
mobile home where they have all the technical apparatus? I leave
the problem to you.
Il y a deux écoles de pensée. Croyez-vous que nous devrions
faire sortir les adolescents ou ceux un peu plus âgés des réserves et
les amener dans des écoles dans les grandes villes, ou croyez-vous
qu’il serait mieux pour leur formation que ces jeunes Autochtones
demeurent dans leur milieu, et qu’il y ait une maison mobile avec
tous les appareils techniques? Je vous laisse résoudre ce problème.
I have knowledge of some native people in Montreal;
unfortunately, I see them on the corner of the street and they
ask for money. I would like them to be studying and learning
things on the reserve and coming to Montreal with at least some
basic skills to find a job. How do you see education with regard to
native people?
Il m’arrive de côtoyer des Autochtones à Montréal;
malheureusement, je les vois sur les coins de la rue en train de
quêter. Je préférerais plutôt les voir en train d’étudier ou
d’apprendre des choses sur les réserves et de venir ensuite à
Montréal avec au moins quelques compétences qui leur
permettraient de trouver du travail. Comment percevez-vous
l’éducation relativement aux peuples des Premières nations?
Ms. Corbiere Lavell: As Aboriginal people in Canada, we state
to anyone who will listen that education and the requirement of
specific skills for our young people are a priority. It is the only
way that we can see where poverty, hopelessness and addictions
can be addressed. They can be lessened if our young people can
get self-esteem, a sense of identity and feel good about who they
are, and contribute to their communities and to the rest of
Canada.
Mme Corbiere Lavell : En tant que membre des peuples des
Premières nations au Canada, nous stipulons à quiconque veut
bien nous écouter que l’éducation et que le développement de
compétences précises est une priorité pour nos jeunes. C’est la
seule façon qui permettra d’éliminer les problèmes de pauvreté, de
désespoir et de toxicomanie. Ces problèmes pourraient être
réduits si les jeunes avaient davantage confiance en eux, s’ils
avaient un sens de l’identité et qu’ils étaient fiers d’être qui ils sont
et de contribuer à leurs collectivités ainsi qu’au reste du Canada.
What you are doing is good. If these young people have those
skills, then they can develop a sense of self-worth. They will not
only be able to compete on an equal basis with other employment
options in larger cities, but, at the same time, our communities
also need these skills. We are getting into media and mass
communications, which is one of the fastest growing fields all over
the world. If our young people can acquire those skills, all the
more power to them. Whatever we can do to help them access
these skills is so much better.
Ce que vous faites, c’est bien. Si ces jeunes disposent de ces
compétences, ils pourront alors développer une bonne estime de
soi. Non seulement pourront-ils être compétitifs sur un pied
d’égalité avec d’autres candidats à l’emploi dans des villes de
grande taille, mais parallèlement, il faut savoir que nos
collectivités ont également besoin de ces compétences. Nous
sommes à l’ère des médias et des communications de masse, qui
est un des secteurs qui connaît le plus grand essor à l’échelle
planétaire. Si nos jeunes peuvent acquérir ces habiletés, tant
mieux pour eux. Tout ce que l’on peut faire pour les aider à
acquérir ces connaissances, c’est excellent.
Coming back to the original start of skill attainment and
accreditation in whatever field they choose, we need to look at
early childhood education. We need to provide equal, perhaps
even better educational situations for our young people within
our communities, where they will learn that sense of self-worth,
where our people will give them that identity to learn their
language and their history. They will also learn Canadian history,
Pour revenir au début de l’acquisition des habiletés et une
accréditation dans un domaine choisi, il faut penser à l’éducation
de la première enfance. Il faut offrir des possibilités d’éducation
égales sinon meilleures à nos jeunes dans nos collectivités, ce qui
leur permettra d’acquérir un sentiment de valeur personnelle, et ce
sont les Autochtones eux-mêmes qui leur donneront cette identité
afin qu’ils puissent apprendre leur langue et leur histoire. Ils
13-12-2011
Peuples autochtones
9:17
and they will be able to get a good foundation in education and be
able, then, to continue right through the educational system and
graduate at grade 12 and go on to post-secondary education or to
other specific skills, as you talked about.
apprendront également l’histoire du Canada et ils seront en
mesure d’établir de bonnes bases pédagogiques qui leur serviront
bien tout au long de leurs études jusqu’à la douzième année et
même dans leurs études postsecondaires ou lorsqu’ils acquerront
les compétences particulières que vous avez mentionnées.
Currently, we have a dropout rate of 30 per cent; we have a lot
of work to do. However, if we had the opportunity on a
comparable basis to have those kinds of educational standards for
our young people, the interest is there; we just need to provide
that for them, along with the other necessities of life, such as
nutrition and proper housing. A child cannot learn if he or she is
cold at night and does not have any food in the morning. Those
are basic necessities and should be their right as citizens in
Canada.
À l’heure actuelle, le taux de décrochage est de 30 p. 100 de
sorte qu’il y a beaucoup de travail à faire. Toutefois, si nous
avions la possibilité de façon comparable de profiter de ces
normes éducatives pour nos jeunes, et il y a un intérêt manifeste,
tout comme on leur donne accès aux biens de première nécessité
comme la nourriture et des logements adéquats. Un enfant ne
peut pas apprendre s’il a froid la nuit ou s’il ne peut pas déjeuner.
Ce sont des besoins essentiels, et cela devrait faire partie de leurs
droits en tant que citoyens du Canada.
Senator Hervieux-Payette: How do we manage that? It sounds
odd asking that question. I fully support the fact that you should
be responsible. Of course, you must have the means to exercise
these responsibilities. The Senate has looked at these questions,
such as housing and food. My colleague Senator Watt was very
forceful with regard to the issue of providing access to food at
similar costs as in cities. Transportation costs seem to be a burden
that does not make sense.
Le sénateur Hervieux-Payette : Comment faire alors? Cela peut
paraître bizarre comme question. Je suis tout à fait d’accord pour
dire que vous devriez être responsables. Bien sûr, vous devez
disposer des moyens d’exercer ces responsabilités. Le Sénat s’est
penché sur des questions comme le logement et l’alimentation.
Mon collègue le sénateur Watt a beaucoup insisté pour ce qui est
de l’accès aux aliments à des coûts semblables aux coûts des
aliments dans les villes. Le coût des transports semble être un
fardeau tout à fait illogique.
It is the same thing with housing. I suppose your housing is
50 per cent more for the same square footage. How can we
resolve that? My sense of fairness is such that you should be
provided a choice to stay where you want and to pay similar
prices. Looking at what Mr. Charest is doing in Quebec, if we did
not have any native people in the North, we could not even claim
the territory. You are the custodians of some parts of Canada
because you were there first. I am a lawyer, so I start with that
rationale. The first thing you need in international law as the
owner of a piece of land is that you have to stay on the land, and
your people were courageous enough to stay on the land.
Il en va de même pour l’habitation. Je suppose qu’il vous en
coûte 50 p. 100 plus cher pour des logements de même taille.
Comment peut-on résoudre ce problème? Mon sens de l’équité
fait en sorte que je pense que vous devriez avoir le choix de
décider où vous devez vivre et à des coûts comparables. Si l’on
songe à ce que M. Charest fait au Québec, il faut savoir que s’il
n’y avait aucun Autochtone dans le Nord, nous ne pourrions
même pas revendiquer ce territoire. Vous êtes les gardiens de
certaines parties du Canada parce que vous étiez les premiers à
vous y installer. Je suis avocate, et c’est là-dessus que je fonde
mon hypothèse. La première chose qui compte aux yeux du droit
international lorsque vous revendiquez la propriété d’un
territoire, c’est que vous devez habiter ce territoire, et votre
peuple a été assez courageux pour y rester.
How should we monitor and help in that regard? If you need
X thousands of houses, how can we ensure you have access at
reasonable prices?
Comment pourrions-nous surveiller ce qui se passe et prêter
main-forte? Si vous avez besoin d’un certain nombre, des milliers
de maisons, comment pouvons-nous nous assurer que vous aurez
accès à ces maisons à des prix raisonnables?
Ms. Corbiere Lavell: I am a retired schoolteacher and I know
the cost of providing good education within our communities.
Mme Corbiere Lavell : Je suis enseignante à la retraite, et je sais
ce qu’il en coûte d’offrir des services d’éducation de qualité dans
nos collectivités.
However, I also know we do not get the same kind of funding
to even provide an equal standard of education within our
communities, compared to the non-native municipality that is 10
miles away. There is a real disparity in funding.
Cependant, je sais également que nous ne recevons pas le même
type de financement qui nous permettrait d’offrir des services
d’éducation de la même qualité que ce qui est offert dans les
municipalités non autochtones qui se trouvent à 10 milles de chez
nous. Il y a une disparité très réelle au niveau du financement.
Looking at equal access, I know there are different
departments within government. They can find the resources,
provide transportation, and bring food and materials to Northern
and isolated communities. It can be done. They can transport
Pour ce qui est de l’égalité d’accès, je sais que divers ministères
sont responsables de la question. S’ils peuvent trouver les
ressources, assurer les transports, apporter la nourriture et le
matériel dans les collectivités isolées et nordiques. Ça peut être
9:18
Aboriginal Peoples
13-12-2011
these materials to, for instance, an air base or base for one of the
departments, such as Natural Resources. They can build houses
that are sustainable and will last for 50 years. Those materials can
be brought there at a reasonable rate, it seems to me. If the
government can do it, why can it not be done for our
communities? When I look at some of our housing, we always
get second rate materials that bring about mould. I look at photos
and it is particle board and chip board. Those materials will not
survive our climate conditions.
fait. Ils transportent ces produits par exemple à des bases
aériennes ou des bases pour un des ministères comme le
ministère des Ressources naturelles. Ils peuvent construire des
maisons qui sont durables et qui seront encore là dans 50 ans. Ces
matériaux peuvent être acheminés à un prix relativement
raisonnable à mon avis. Si le gouvernement peut le faire,
pourquoi ne peut-on pas le faire pour nos collectivités. Lorsque
je regarde certaines de nos maisons, je constate que nous avons
toujours des matériaux de piètre qualité qui encouragent la
création de moisissure. Je regarde les photos et il s’agit en fait de
panneaux de particules et de carton gris qui sont utilisés pour la
construction. Compte tenu du climat dans notre région, ces
matériaux ne sauront survivre.
We look at the so-called provision of water and sewage.
Municipalities have years of experience. They have engineers and
infrastructure. It is not only the mayor and councillors who make
decisions; they have a whole group of people in the background.
That is their job. Our communities do not have that.
Nous avons étudié cette disposition sur l’eau et les égouts. Les
municipalités ont des années d’expérience dans ces secteurs. Ils
ont accès à des ingénieurs et à de l’infrastructure. Ce n’est pas
simplement le maire et les conseillers qui prennent les décisions; ils
sont entourés de toutes sortes de gens qui les appuient. C’est leur
responsabilité. Nos collectivités n’ont pas ce loisir.
There is disparity. It can be done, but we have to work together
to find a way.
Il y a donc des disparités. On peut atteindre les objectifs visés,
mais il faut travailler ensemble pour trouver une solution à ces
problèmes.
I also want to say that many of our communities have only
been exposed and in contact for the last 50 years. We have gone
through a big learning curve. How do we get along? How do we
learn to do this? How do we manage a huge municipality of 2,000
people without having any prior experience? Many of our people
are just coming off the land. I would never have expected my
grandfather to make a decision regarding housing. He was a
fisherman. My mother was a teacher. She would have had a bit
more experience on how to manage any kind of funds coming into
the community. I have been outside and exposed to cities. I do not
know if I would be able to do it myself and tackle the problems
that our people are facing, such as transportation and materials.
It is a big challenge.
J’aimerais également ajouter que nombre de nos collectivités
n’ont été exposées à l’ensemble de la population et n’ont été en
contact avec le reste du Canada que depuis les 50 dernières
années. Nous avons beaucoup appris depuis. Comment nous
tirons-nous d’affaire? Comment apprenons-nous à faire cela?
Comment gérer une énorme municipalité de 2 000 habitants sans
avoir d’expérience dans le domaine? Nombre de ceux que nous
représentons vivaient tout récemment dans des abris improvisés.
Je n’aurais jamais pensé que mon grand-père aurait à se
prononcer à l’égard du logement. Il était un pêcheur. Ma mère
était enseignante. Elle aurait peut-être eu un peu plus d’expérience
quant à la façon de gérer les fonds que reçoit la communauté. Je
n’ai pas été dans la réserve j’ai vécu dans des villes. Je ne sais pas si
je pourrais en fait faire ce genre de choses moi-même et composer
avec les problèmes auxquels sont confrontés les nôtres, je pense
simplement aux transports et aux matériaux. C’est un défi de
taille.
Senator Hervieux-Payette: My last question is twofold. First, I
always get the feeling that many of the areas you experience
difficulties in are provincial jurisdictions. For example, education
at the federal level is not that great. It is a provincial matter. I do
not know what kind of relationship there is, or if we should not,
in fact, contract out to the provinces to take care of education. If
they are taking care of it in my community — and I am the former
president of a school board — we should apply the same
standard. I have no problem with that.
Le sénateur Hervieux-Payette : Ma dernière question comporte
deux volets. Premièrement, j’ai toujours l’impression que dans
nombre de secteurs où vous avez des problèmes ceux-ci relèvent
des compétences provinciales. Par exemple, la participation du
fédéral en matière d’éducation est assez limitée. Il s’agit d’une
question qui relève des provinces. Je ne sais pas quelle sorte de
rapport existe ou si nous ne devrions pas en fait confier la pleine
responsabilité de l’éducation aux provinces. Si les provinces
s’occupent de l’éducation de leurs collectivités — je suis ancienne
présidente d’une commission scolaire — nous devrions appliquer
les mêmes normes dans toutes les circonstances. Je trouve ça
parfaitement normal.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:19
However, I feel if we create another ministry called Indian and
Native Affairs it will not have the experience that the provinces
have. People are in various places in the country.
Cependant, je crains que si nous créons un nouveau ministère
qui s’appelle le ministère des Affaires autochtones, il n’aura pas
l’expérience qu’ont déjà les provinces. De plus, les intervenants
sont éparpillés un peu partout au pays.
It is the same with housing, which is also a provincial matter.
Looking at water, I was with the ministry of social affairs in
Quebec. I wrote the law about fluoridation of water and I had to
see how it was working. Inspection is done by the ministry of
municipal affairs in this case. In many areas, we seem to duplicate
with people that do not have the same experiences as the
provinces. We multiply the costs, but it is always the same
taxpayer.
La même chose vaut pour le logement, qui relève également des
provinces. Il y a également le dossier de l’eau; j’ai travaillé au
ministère des Affaires sociales au Québec. J’ai rédigé la Loi sur la
fluoration de l’eau, et je devais voir comment les choses
fonctionnaient. L’inspection a été faite par le ministère des
Affaires municipales dans ce dossier. Dans bien des secteurs, nous
semblons offrir les mêmes services mais avec des employés qui
n’ont pas la même expérience que l’on retrouve au niveau
provincial. Nous multiplions les coûts, mais il ne faut pas oublier
qu’il n’y a qu’un contribuable.
I will conclude with something that will reassure you. I am on
the Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce, and we know that the rest of the Canadian
population is indebted to 150 per cent of their income. If you
think we are great at managing our own revenue, I am not sure
about that.
Je terminerai en vous disant quelque chose qui va vous
rassurer. Je suis membre du Comité sénatorial permanent des
banques et du commerce et nous savons que l’ensemble des
Canadiens ont des dettes représentant 150 p. 100 de leur revenu.
Permettez-moi donc de vous dire que nous ne sommes pas si
compétents quand le temps vient de gérer notre propre affaire
financière.
Do not feel guilty. I feel it is with trust that we can help solve
the problem and looking at services where there is expertise.
Provinces should be involved with experts or advisers, or at least
be given the experience of our own system at the provincial level.
We do not have that at the federal level. Do you agree with my
assumption?
Ne vous sentez pas coupable. Je pense que la confiance nous
permettra d’aider à régler le problème et trouver des services
offerts par des intervenants compétents. Les provinces devraient
communiquer avec des experts ou des conseillers, ou tout au
moins s’inspirer de notre propre système à l’échelle provinciale.
Cela n’existe pas au niveau fédéral. Que pensez-vous de ce que je
viens de dire?
Ms. Corbiere Lavell: I see where you are taking that dilemma.
While it sounds practical, up until now there has always been that
barrier because the provision of services within our communities
on reserves is always a federal responsibility. The funding is
always much lower than what is provided outside within the
province. That is our history. Until that can be rectified and
changed, I do not know what can be done. Having the same equal
basis as other Canadians to deliver and provide the kind of
services and support to our communities would be a good starting
point. Give us a little bit of time to learn to do it properly. We
have many young people who are getting the training. All they
need is the opportunity. There are no opportunities within our
communities for anyone who has any kind of training — whether
it is skills or in science — to come back to the communities. It is
there and we should be able to welcome them to come back and
work with our people.
Mme Corbiere Lavell : Je vois ce à quoi vous voulez en venir.
Ce que vous dites semble pratique, mais il y a toujours eu cet
obstacle parce que la prestation de services dans nos collectivités
dans les réserves a toujours été la responsabilité du gouvernement
fédéral. Le financement est inférieur et de beaucoup à ce qui est
offert à l’extérieur des réserves dans la même province. Et c’est la
façon dont les choses sont faites. Tant que ces choses ne pourront
être changées, je ne pense pas qu’on puisse faire quoi que ce soit.
Un bon point de départ c’est d’être traités sur un pied d’égalité
avec les autres Canadiens quant à la prestation de services et à
l’aide offerte aux collectivités. Donnez-nous un petit peu de temps
pour nous y faire. Nous avons beaucoup de jeunes qui reçoivent
une formation. Tout ce dont ils ont besoin c’est d’une chance. Il
n’y a pas de débouché dans nos collectivités pour ceux qui ont ce
genre de formation — dans le domaine des compétences ou des
sciences — ces gens ne peuvent pas revenir vivre dans les
collectivités. Nous devrions être en mesure de les accueillir à
nouveau dans nos collectivités après leur formation.
Senator Brazeau: My question has to do with a comment in
your opening remarks with respect to lack of funding for the
Native Women’s Association of Canada. Obviously the federal
government does provide resources to the organization on many
different programs, including health. As a matter of fact, funding
was announced for Evidence to Action in the amount of $500,000,
Le sénateur Brazeau : Ma question porte sur un commentaire
que vous avez fait lors de votre déclaration quand vous avez
mentionné que l’Association des femmes autochtones du Canada
était à court de financement. Évidemment, le gouvernement
fédéral offre des ressources à l’organisation par l’entremise de
divers programmes, y compris les programmes de santé. En fait,
9:20
Aboriginal Peoples
and very recently Evidence to Action II was funded to the tune of
$1.8 million over the next three years. Please correct me if I am
wrong.
Ms. Corbiere Lavell: You are correct.
13-12-2011
un financement de 500 000 $ avait été annoncé pour
programme du Constat aux actes et tout récemment
gouvernement a annoncé un financement de 1,8 million
dollars sur une période de trois ans pour le programme
Constat aux actes II. Reprenez-moi si je me trompe.
le
le
de
du
Mme Corbiere Lavell : Vous avez raison.
Senator Brazeau: Some may not feel that is enough money, but
regardless, we are not talking about nickels and dimes here. We
are talking about significant amounts of money.
Le sénateur Brazeau : Certains penseront peut-être que ces
montants ne suffisent pas, mais il ne s’agit pas non plus de
quelques poussières. Nous parlons ici de montants importants.
How much does your organization receive on a yearly basis on
average, and if you still feel that it is not enough, what would be
enough?
Pouvez-vous nous dire combien votre organisation reçoit en
moyenne par année? Et si vous ne jugez pas que ces montants
suffisent, quel serait d’après vous un montant adéquat?
Ms. Corbiere Lavell: I will ask my executive director who is in
charge of our administration to answer those questions.
Mme Corbiere Lavell : Je demanderai à ma directrice générale
qui est responsable de l’administration de répondre à vos
questions.
Ms. Dumont-Smith: We did get funding for Evidence to
Action. It is $1.6 million for three years. That is a decrease. We
were getting $1 million per year for Sisters in Spirit for the first
five years of that initiative which allowed the Native Women’s
Association of Canada to do advocacy work as well as research.
That has been cut out with the Evidence to Action program.
Mme Dumont-Smith : Nous avons reçu une aide financière
pour du Constat aux actes. Ce montant s’élève à 1,6 million de
dollars pour une période de trois ans. C’est un montant moins
élevé. Après tout nous recevions 1 million de dollars par année
pour les Sœurs par l’esprit pendant les cinq premières années de
cette initiative ce qui a permis à l’Association des femmes
autochtones du Canada de faire du travail de représentation ainsi
que de la recherche. Le montant offert pour le programme du
Constat aux actes est moins important.
Having said that, we also receive funding from Health Canada
to address various health matters. We receive funds from Indian
and Northern Affairs; small, core funding from that department.
However, we cannot address issues that are very important and
are a priority to Aboriginal women, such as education and
economic development. We have accessed this year — after many
meetings with the Department of Aboriginal Affairs and
Northern Development — a little bit of money to help us start
work on the issue of education, but that funding will end
March 31. Hopefully we will be able to access more money
because it comes up all the time. At the office, we are asked to
make presentations at all levels of government, such as committee
hearings like this, but we do not have the capacity. The people we
have on staff are specifically working on whatever project we have
been funded for.
Cela dit, nous recevons également une aide financière de Santé
Canada pour composer avec divers problèmes dans ce secteur.
Nous recevons une aide financière d’Affaires autochtones et
Développement du Nord, un petit montant comme financement
de base. Cependant, nous ne pouvons pas composer avec des
questions qui sont très importantes et en fait sont une priorité
pour les femmes autochtones, tels l’éducation et le développement
économique. Cette année, nous avons réussi après plusieurs
rencontres avec les représentants du ministère des Affaires
autochtones et Développement du Nord à obtenir un peu de
sous pour nous aider à entamer les travaux sur l’éducation, mais
ce financement prendra fin le 31 mars. Nous espérons que nous
pourrons avoir accès à des montants supplémentaires parce que ce
besoin revient sans cesse. On nous demande de présenter des
exposés aux divers paliers d’administration, de participer aux
audiences des comités comme les vôtres, mais la capacité n’existe
simplement pas. Le personnel consacre son énergie au projet pour
lequel nous avons reçu un apport financier.
The same is for economic development, which is one of our
priority issues. We do not have the capacity or expertise in that
area to address those issues. There is funding, but human and
financial resources are missing in those areas.
Il en va de même pour le développement économique, qui est
une de nos priorités. Nous n’avons pas la capacité ou l’expertise
voulue dans ce domaine pour affronter ces problèmes. Il y a du
financement, mais les ressources humaines et financières font
défaut, dans ces domaines.
Our funding varies. There are about $5 million a year. We have
30 staff working on many different issues. We continuously put
out paper. We continuously try to improve the lives of Aboriginal
women. In relation to what we need, I will mention core funding.
Notre financement varie. Il y a environ 5 millions de dollars
par an. Nous avons 30 employés qui travaillent à différentes
questions. Nous ne cessons pas de publier. Nous essayons
constamment d’améliorer la vie des femmes autochtones. De
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Peuples autochtones
9:21
We had core funding for five years. That, as well, will end
March 31, 2012. We have no idea if this will go beyond that time
frame.
quoi avons-nous besoin? D’un financement de base. Nous avons
eu ce financement de base pendant cinq ans. Il prendra fin, là
aussi, le 31 mars 2012. Quant à savoir s’il sera renouvelé après
cela, nous n’en n’avons aucune idée.
We have been operating with that core funding for the last five
years. It has not increased every year, although the cost of living
has increased. We need more money in that core area. We have no
one in the area of mass communications. We have no expertise in
the technology field. We are moving into 2012 and we need to
bring ourselves up to par in order to address the issues more
rapidly because technology is changing. We have many gaps in
funding and we require more funding.
Nous fonctionnons avec ce financement de base depuis cinq
ans. Il n’a pas progressé d’année en année, contrairement au coût
de la vie. Il nous faut plus d’argent dans ce domaine de base. Nous
n’avons personne qui s’occupe des communications de masse.
Nous n’avons pas d’expertise dans le domaine de la technologie.
L’année 2012 approche et nous devons nous mettre à niveau pour
régler les questions plus rapidement, vu que la technologie évolue.
Nous avons de nombreuses lacunes en matière de financement; il
nous en faut plus.
As far as the amount, I would say our core funding should
double. Our funding should be ensured so we can deal with issues
affecting women. Those issues include housing, education,
violence and all the justice issues that specifically touch upon
the lives of Aboriginal women. I believe our core funding should
really be ensured and not just be project to project. About half of
our work time is spent on preparing reports back to government
for accountability.
Pour ce qui est du montant, je dirais que notre financement de
base devrait doubler. On devrait assurer notre financement, afin
que nous puissions traiter des questions qui affectent les femmes.
Citons parmi ces questions : le logement, l’éducation, la violence
et toutes les questions de justice qui affectent spécialement la vie
des femmes autochtones. Je crois que notre financement de base
devrait vraiment être assuré, pas juste un financement projet par
projet. Nous consacrons environ la moitié de notre temps de
travail à préparer des rapports pour le gouvernement, à la
reddition de comptes.
We do need more funding. I am hoping that we get the support
for more core funding, at least for the next five years, so that we
can plan appropriately and be on par with other national
organizations.
Nous avons vraiment besoin de plus de financement. J’espère
que nous aurons un soutien pour plus de financement, du moins
pour les cinq années qui viennent, afin que nous puissions être au
même niveau que les autres organisations nationales, ce qui serait
approprié.
Senator Meredith: On economic development, with the funding
that you have received what projects have you undertaken? What
are the successes of those projects in terms of creating economic
stability for women?
Le sénateur Meredith : En matière de développement
économique, avec le financement que vous avez reçu, quels
projets avez-vous entrepris? Quels succès ont connu ces projets?
Ont-ils créé une stabilité économique pour les femmes?
Ms. Dumont-Smith: As I mentioned, we have tried to get
money for the economic development area because we are invited
at many tables at the federal level to speak about the economic
issues of Aboriginal women, but we do not have the capacity or
the expertise. It is very limited in what we can present. We have no
money in economic development.
Mme Dumont-Smith : Comme je l’ai dit, nous nous sommes
efforcés d’obtenir de l’argent dans le domaine du développement
économique, parce que nous sommes invités à de nombreuses
tables au niveau fédéral pour exposer les problèmes économiques
des femmes autochtones. Nos exposés sur la question sont limités,
car nous n’avons ni la capacité ni l’expertise voulue. Nous n’avons
pas d’argent pour le développement économique.
Senator Meredith: Have you taken on any small projects in
terms of squeezing money from your budget to ensure that
something gets stimulated?
Le sénateur Meredith : Avez-vous entrepris de petits projets?
Avez-vous trouvé de l’argent dans votre budget pour veiller à ce
que quelque chose soit stimulé?
Ms. Dumont-Smith: Last year we made a presentation to
Minister Duncan on the subject of our need for funds to work in
the area of economic development. Our president, as well as the
other NAO leaders, presented to the Prime Minister last
February and that presentation was on economic development.
We presented a proposal and met with people from the
Aboriginal Affairs Department and it never came through.
Mme Dumont-Smith : L’an dernier, nous avons fait un exposé
au ministre Duncan sur la question de notre besoin de fonds afin
de travailler dans le domaine du développement économique.
Notre présidente, avec les autres chefs des organisations
autochtones nationales, a fait un exposé au premier ministre en
février dernier; il portait sur le développement économique. Nous
avons présenté une proposition et nous avons rencontré des gens
du ministère des Affaires autochtones; mais il n’en est jamais rien
sorti.
9:22
Aboriginal Peoples
13-12-2011
I am not an economist. We do not have anyone in that area
working at the Native Women’s Association of Canada. We do
not have individuals with economic development skills on our
staff. Therefore we try to do bits of patchwork when we have to
present to the Prime Minister or Minister Duncan.
Je ne suis pas une économiste. Nous n’avons personne qui
travaille dans ce domaine à l’Association des femmes autochtones
du Canada, aucun membre de notre personnel qui ait des habilités
en développement économique. Nos exposés au premier ministre
ou au ministre Duncan sont conséquemment forcément de bric et
de broc.
Senator Meredith: I am not talking about reports. I am talking
about small projects that you could have done by moving budgets
around. Funds from one budget can be moved around to start a
small project that will stimulate funding for your organization.
Le sénateur Meredith : Je ne parle pas de rapports. Je parle de
petits projets que vous auriez pu financer en réaffectant des fonds.
On peut trouver dans son budget les fonds voulus pour lancer un
petit projet qui stimule le financement de son organisation.
Ms. Dumont-Smith: That does not happen. That is not the
reality.
Mme Dumont-Smith : Les choses ne se passent pas comme ça,
pas dans la réalité.
Senator Meredith: Have you done anything along those lines?
Le sénateur Meredith : Avez-vous effectué quelque chose de ce
genre?
Ms. Dumont-Smith: No.
Mme Dumont-Smith : Non.
The Deputy Chair: You were talking about your core funding
ending March 2012. What does your core funding support?
Would that be the main staff you have within the office?
La vice-présidente : Vous disiez que votre financement de base
prendrait fin en mars 2012. À quoi sert votre financement de base?
Au personnel principal que vous avez au bureau?
Ms. Dumont-Smith: The core funding we have will pay for the
limited salary dollars, including mine, our president and one
executive assistant, as well as rent. It is very limited.
Mme Dumont-Smith : Le financement de base dont nous
disposons va aux salaires limités, dont le mien, celui de notre
présidente et d’une personne adjointe à l’administration, ainsi
qu’au loyer. Ce n’est pas grand-chose.
The Deputy Chair: If you were to compare NWAC to CAP or
to AFN, do they have core funding? Do you have any idea what
the difference in funding would be?
La vice-présidente : Si vous compariez l’AFAC au CPA ou à
l’APN, quel serait leur financement de base? Avez-vous une idée
de la différence en matière de financement?
Ms. Dumont-Smith: I do not know their amount of funding. I
can only perceive it to be higher in some areas. I know they have
communications experts. They have IT experts, which is
something we do not have. We have to share an executive
assistant. We do not have funds for a receptionist, for example.
That is taken from the administration dollars from other projects.
We are very stretched in trying to cover all the bases at all times.
Mme Dumont-Smith : Je ne sais pas de quel financement ils
bénéficient, mais j’estime qu’il est plus élevé dans certains
domaines. Ils ont des experts en communications, ils ont des
experts en TI, qui nous font défaut. Nous devons partager une
personne adjointe à l’administration. Nous n’avons pas l’argent
voulu pour une réceptionniste, par exemple. On prend cela sur les
fonds d’administration d’autres projets. Nous avons beaucoup de
mal à faire tout ce qui est nécessaire à un moment donné.
Senator Lovelace Nicholas: Do you know exactly how much
funding in dollars Aboriginal Affairs gets every year?
Le sénateur Lovelace Nicholas : Savez-vous exactement
combien d’argent Affaires autochtones obtient chaque année?
Ms. Dumont-Smith: Do you mean what we get from them?
Mme Dumont-Smith : Vous voulez dire ce qu’on obtient de
leur part?
Senator Lovelace Nicholas: No, how much does Aboriginal
Affairs get in funding dollars?
Le sénateur Lovelace Nicholas : Non, combien le ministère des
Affaires autochtones obtient en dollars de financement?
Ms. Dumont-Smith: I believe it is in the billions.
Senator Lovelace Nicholas: Do they have to share these billions
of dollars with your organization, with housing organizations in
my community?
Ms. Dumont-Smith: I imagine so, yes.
Senator Brazeau: What type of discussions have you had with
provincial governments? Along the same lines as Senator
Hervieux-Payette’s line of questioning, there are many issues
that fall within provincial jurisdiction. In my view, having led one
of the national Aboriginal organizations, one of the problems is
Mme Dumont-Smith : Je crois qu’il s’agit de milliards.
Le sénateur Lovelace Nicholas : Le ministère doit-il partager
ces milliards de dollars avec votre organisation, avec des
organisations de logement dans ma collectivité?
Mme Dumont-Smith : J’imagine que oui.
Le sénateur Brazeau : Quel type de discussions avez-vous
menées avec les gouvernements provinciaux? Pour enchaîner sur
ce que disait le sénateur Hervieux-Payette, il y a toute une série de
questions qui relèvent de la compétence provinciale. Moi qui ai
été à la tête d’une des organisations autochtones nationales, je
13-12-2011
Peuples autochtones
9:23
that the federal government is always looked at to provide
funding for these matters. It is true; there is absolutely no level of
expertise in many of these matters. It is the provincial
governments that have the expertise. Do you not believe that
perhaps it would be easier to try and work in conjunction with the
provincial governments to address the many issues that plague
Aboriginal peoples?
vois un problème dans le fait qu’on se tourne toujours vers le
gouvernement fédéral pour obtenir du financement dans ces
domaines. C’est vrai : il n’y a vraiment aucune expertise dans bien
de ces domaines. Ce sont les gouvernements provinciaux qui ont
l’expertise. Ne pensez-vous pas qu’il serait peut-être plus facile
d’essayer de travailler en conjonction avec les gouvernements
provinciaux, afin de s’attaquer aux nombreux problèmes qui
frappent les peuples autochtones?
Ms. Corbiere Lavell: That is a good question, Senator Brazeau.
We have 12 member organizations that work closely with the
provincial and territorial governments. They are the ones that
access funding for work within their regional areas. They do not
get any money from us as a national organization. We do not
provide any funding for our member organizations. We come
together and we look at our overall mandate right across Canada,
like specific issues we just talked about. However, if we look at the
Ontario Native Women’s Association, the Quebec Native
Women’s Association, the Native Women’s Association of
Prince Edward Island, they work directly with and have good
working relationships with their provincial governments. I am
really pleased to share that with you.
Mme Corbiere Lavell : C’est une bonne question, sénateur
Brazeau. Nous avons 12 organisations membres qui travaillent en
étroite collaboration avec les gouvernements des provinces et des
territoires. Ce sont elles qui ont accès au financement voulu pour
travailler dans leur région respective. Nous ne leur donnons pas
d’argent; en tant qu’organisation nationale, nous n’avons pas de
financement pour nos organisations membres. Nous nous
réunissons et nous nous penchons sur notre mandat d’ensemble
partout au Canada, comme les questions particulières que nous
venons d’évoquer. Toutefois, prenez l’Association des femmes
autochtones de l’Ontario, l’Association des femmes autochtones
du Québec, l’Association des femmes autochtones de l’Île-duPrince-Édouard. Elles travaillent directement avec leur
gouvernement provincial respectif et entretiennent avec lui de
bons rapports. Je suis heureuse de pouvoir vous en informer.
As a national organization, we cannot access funding from the
provinces. I believe it is understood. It is just not possible. We
would not compete with our member organizations at the same
time. There are occasions where we can work together, for
example, on missing and murdered Aboriginal women. We
support each other.
En tant qu’organisation nationale, nous ne pouvons pas avoir
accès aux fonds des provinces. Je crois que c’est logique; ce n’est
simplement pas possible. Nous ne voudrions pas entrer en
concurrence avec nos organisations membres. Il y a des
occasions où nous pouvons travailler de concert, par exemple
sur les femmes autochtones disparues et assassinées. Nous nous
appuyons mutuellement.
The other thing that we should share with all of you is that as a
women’s organizations, we were created on a volunteer basis
because of a specific need in the early 1970s. Monies were not
given to us to get organized. We came into being out of necessity.
We saw what was happening to our families, our communities
and to our rights as Aboriginal women. That mandate and vision
is still there. We will do whatever is necessary to continue to work
on behalf of our women. We have that mandate.
Une chose qu’il me semble utile de mentionner ici est que, en
tant qu’organisation de femmes, nous avons vu le jour sur une
base bénévole, à la suite d’un besoin précis au début des années
1970. On ne nous a pas donné d’argent pour nous organiser.
Notre organisation a été créée par nécessité. Nous avions pris
conscience de nos droits en tant que femmes autochtones et de la
situation de nos familles et de nos communautés. Ce mandat et
cette vision sont toujours présents. Nous ferons tout ce qui est
nécessaire pour continuer à œuvrer en faveur de nos femmes.
C’est le mandat que nous avons.
Many times this is volunteer work. Much of our work is on a
volunteer basis. For the 40 years that I have been working with
our women’s organizations it has always been on a volunteer
basis. I think we can go right across Canada and ask our women
that. They do not get paid. They are not highly paid consultants
or in positions of high wages. It is always volunteer work. We are
glad if we can get our expenses to come to a meeting, to come to a
meeting like this even. We appreciate that. Thank you.
Souvent c’est du travail bénévole. Une bonne part de notre
travail est bénévole. Depuis 40 ans que je travaille avec nos
organisations de femmes, cela a toujours été bénévole. Je pense
qu’on peut poser la question partout au Canada : la réponse c’est
que les femmes ne sont pas payées; ce ne sont pas des expertsconseils hautement rémunérées et elles n’occupent pas des postes
avec des salaires avantageux. C’est toujours du travail bénévole.
Si on arrive à se faire rembourser les dépenses pour assister à une
réunion, même pour venir à une réunion comme la vôtre, on est
contentes. Merci.
Senator Brazeau: What are your views with respect to the fact
that NWAC has been in existence since the early 1970s, that you
have been a national Aboriginal women’s organization, made up
of provincial affiliate organizations, which I understand very well,
Le sénateur Brazeau : Que pensez-vous du fait que l’AFAC
existe depuis le début des années 1970, que vous êtes une
organisation nationale de femmes autochtones, constituée par des
organisations provinciales affiliées, ce que je comprends très bien,
9:24
Aboriginal Peoples
13-12-2011
but now within other organizations there are other women’s
councils or women’s secretariats that, in some cases, get funding
that perhaps could have been intended for the Native Women’s
Association of Canada? I do not ask the question to pit women’s
councils against each other, but if there starts to be an increase in
women’s organizations, do you not feel it might lead to the
potential for duplication of effort, and not necessarily coherence
with respect to what is currently being done on behalf of native
women across the country? Is that a concern of yours?
mais que, maintenant, il existe au sein d’autres organisations des
conseils de femmes ou des secrétariats pour les femmes qui, dans
certains cas, obtiennent un financement qui sinon serait peut-être
allé à l’Association des femmes autochtones du Canada? Ce n’est
pas pour dresser les conseils de femmes les uns contre les autres
que je pose la question mais, si les organisations de femmes
commencent à se multiplier, ne craignez-vous pas que cela puisse
amener un risque de chevauchement des initiatives, une absence
possible de cohérence dans les initiatives en faveur des femmes
autochtones partout au pays? Est-ce une préoccupation pour
vous?
Ms. Corbiere Lavell: I would say very definitely we do not
perceive any kind of duplication. There is so much work to be
done that obviously the more women’s organizations, the more
women’s committees that have taken on the task of working with
our people, all the better for our families and communities.
Mme Corbiere Lavell : Non, absolument pas, je ne vois pas de
chevauchement du tout. Il y a trop de travail à faire. Plus il y aura
d’organisations de femmes, de comités de femmes s’attelant à la
tâche de travailler avec notre peuple, mieux cela vaudra pour nos
familles et nos collectivités.
Members of the Native Women’s Association of Canada are
elected. We are the only nationally elected Aboriginal women’s
organization, and you can extend that to our provincial and
territorial member organizations. It is all on an elected basis.
Women at the grassroots level recognize this is our leadership and
they are bringing forward our concerns.
Les membres de l’Association des femmes autochtones du
Canada sont élues. Nous sommes la seule organisation de femmes
autochtones dont les membres sont élues; c’est vrai aussi pour nos
organisations membres provinciales et territoriales; tout le monde
est élu. Les femmes sur le terrain reconnaissent ce leadership et
expriment nos préoccupations.
I do not know about the other national organizations, how
they choose their women’s committees. I do not believe they are
elected, but nonetheless we will work with them. We give them
that respect, because they have that same willingness, that same
challenge, and it is our role as women to work on behalf of our
children and future generations. I do not perceive any kind of
disparity or dilemma. I would encourage having more women’s
organizations to work with us.
Je ne sais pas comment les autres organisations nationales
choisissent les membres de leurs comités de femmes; je ne crois
pas qu’elles soient élues; mais nous comptons néanmoins
collaborer avec elles. Nous leur accordons ce respect, parce que
nous partageons la même bonne volonté et affrontons le même
défi. En tant que femmes, notre rôle est de travailler pour nos
enfants et pour les générations à venir. Je n’ai pas l’impression
qu’il y ait des disparités ou un dilemme. J’encouragerais plus
d’organisations de femmes à travailler avec nous.
Ms. Dumont-Smith: To add to that, we do not see any conflict
or anything in working with other women’s organizations. In fact,
we are co-presenting a proposal to the Minister of Justice to work
on issues of violence against women with the Métis National
Council of Women. We have also met with the Women’s Council
of the Assembly of First Nations to work on matters of mutual
interest and concern. We are not pitted against one another. We
work together to try to address the many issues, as the president
said, of Aboriginal women.
Mme Dumont-Smith : Dans la même veine, nous ne voyons pas
de conflits du tout à travailler avec d’autres organisations de
femmes. D’ailleurs, nous présentons une proposition commune au
ministre de la Justice pour lutter contre la violence faite aux
femmes, avec le Conseil national des femmes métisses. Nous nous
sommes aussi entretenues avec le Conseil des femmes de
l’Assemblée des Premières Nations, pour travailler à des
questions d’intérêt et de préoccupations mutuelles. Nous ne
nous dressons pas les unes contre les autres. Nous travaillons de
concert pour tâcher de remédier aux nombreux problèmes des
femmes autochtones, comme l’a dit la présidente.
The Deputy Chair: Are these other organizations not part of a
bigger organization? For example, with AFN, which would have
global funding, the women’s section of that would be part of
AFN and is not a separate organization like NWAC. You are a
separate organization; you are not affiliated with another bigger
organization.
La vice-présidente : Ces autres organisations ne font-elles pas
partie d’une plus grosse organisation? L’APN, par exemple, aurait
un financement global qui engloberait la section des femmes; ce
n’est pas une organisation séparée comme l’AFAC. Vous êtes une
organisation distincte. Vous n’êtes pas affiliées à une autre
organisation plus importante.
Ms. Dumont-Smith: That is correct.
The Deputy Chair: In a sense there is no conflict because you
are a totally different body.
Mme Dumont-Smith : Effectivement, non.
La vice-présidente : Jusqu’à un certain point, il n’y a pas de
conflits, parce que vous êtes une entité entièrement différente.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:25
Senator Raine: Ms. Corbiere Lavell, I would like to
congratulate you on the wonderful work you have done over
the years.
Le sénateur Raine : Madame Corbiere Lavell, je voudrais vous
féliciter de l’excellent travail que vous avez fait au fil des années.
I think you are absolutely right in your opening statement to
inform us of the long history of trying to get the rights, if you like,
of women considered equal to those of men. In the little that I
know about Aboriginal culture, I can see that there are some
common threads where the matrilineal, really the female lineage,
was as important or more than the male. When European contact
came along and we just sort of assumed we should do it our way,
it did not really fit. There has been a lot of fallout because of that.
Je pense que vous avez parfaitement raison de rappeler, comme
vous l’avez fait dans votre déclaration liminaire, le long
cheminement des tentatives pour faire en sorte que les droits,
pour ainsi dire, des femmes soient considérés à égalité de ceux des
hommes. Le peu que je connaisse de la culture autochtone me
permet de constater que, de façon générale, le lien matrilinéaire, à
vrai dire la lignée maternelle, était aussi importante, voire plus
importante, que la lignée paternelle. Au contact des Européens,
on a présumé qu’il fallait imposer une autre façon de faire, qui ne
convenait pas réellement. Cela a entraîné d’énormes
conséquences.
I would like to ask you about two things. One is the
matrimonial property law that looks like it will be passed. As
you know, it has been adjusted somewhat, and I am sure that it
only will be the first step in solving some of the issues. In spite of
the lack of resourcing for lawyers and things like that, do you not
think that having the same rights as other Canadian women is
important to, at least as a starting point, even the playing field?
Je voudrais poser deux questions. Effectivement, la loi
concernant la propriété matrimoniale va vraisemblablement être
adoptée. Comme vous le savez, on y a apporté des correctifs, mais
je suis sûre que cela n’est qu’une première étape en vue de
résoudre la question. Malgré le manque de ressources pour les
avocats, et cetera, pensez-vous que le fait que les femmes
autochtones jouissent des mêmes droits que les autres femmes
canadiennes constitue une contribution importante, du moins un
premier pas, vers une situation plus égalitaire?
Ms. Corbiere Lavell: I agree with you. This is our aspiration as
Aboriginal women in Canada. We started looking at the
discrimination in the Indian Act on that basis. We wanted the
same rights, our rights as women, to be recognized, that we had
human rights as well. That was not shown within the legislation
called the Indian Act.
Mme Corbiere Lavell : Je suis d’accord avec vous. En tant que
femmes autochtones au Canada, c’est ce à quoi nous aspirons.
Nous avons repéré dans la Loi sur les Indiens les dispositions
discriminatoires à cet égard. Nous souhaitions jouir des mêmes
droits, nos droits en tant que femmes, et que l’on reconnaisse que
nous avions des droits humains également. Cela n’était pas
évident dans la Loi sur les Indiens.
At the same time, we also have been striving to have the
various levels recognize that we are also citizens of Canada and
should have the same rights as every other Canadian woman.
Parallèlement, nous avons lutté pour que l’on reconnaisse à
tous les niveaux que nous sommes également des citoyennes
canadiennes et que nous devrions jouir des mêmes droits que les
autres Canadiennes.
We also know that having the same rights within our
communities as Canadian women outside our communities will
not manifest in a way that will enable us to access those rights. It
is just not on the same basis. It will just be really difficult to try
and put into practice our rights within our communities unless
there is some background and a basis for our communities to
recognize and look at our own cultural backgrounds and have our
own codes. That is the most important thing.
Nous savons également que la jouissance des mêmes droits que
les Canadiennes à l’extérieur de nos communautés ne signifiera
pas que nous pourrons, dans nos communautés, faire valoir ces
droits. La donne n’est pas la même. Il nous sera très difficile de
faire valoir nos droits dans nos communautés, si on ne tient pas
compte de notre histoire et qu’on ne tient pas compte de nos
pratiques culturelles et de nos codes. C’est la chose la plus
importante.
All we have to do is look at our history. Within our history we
had those treaties that were guaranteed, that we would have our
sovereign rights as nations, the sovereign right to make
determining codes and laws within our communities. That
should be the most basic and uppermost right that we would
like to recognize. We are citizens of these nations. If we try and
take the next step and start taking away from our sovereign right,
it will not be practical.
Il suffit de nous tourner vers notre passé. Il existe des traités
comportant des garanties, notamment que nous disposerions de
droits souverains en tant que nation, du droit souverain d’édicter
des codes et des lois s’appliquant à nos communautés. C’est le
droit le plus fondamental et le plus prépondérant que nous
souhaiterions voir reconnaître. Nous sommes citoyens de ces
nations. Si dans une étape ultérieure, on affaiblit notre droit
souverain, ce ne sera pas à notre avantage.
9:26
Aboriginal Peoples
13-12-2011
All we have to do is look at the declaration on the rights of
indigenous people. It is there. We would like to see those rights
accessed and applied to us as Aboriginal people in Canada. How
can we do it? How do we go about that? It would be the same
aspect. We aspire, as I said, and are doing whatever we can.
Il suffit de consulter la Déclaration des droits des peuples
autochtones. Cela y figure. Nous souhaiterions que ces droits
soient reconnus et appliqués à nous, peuples autochtones du
Canada. Comment y parvenir? Quels moyens prendre? La
situation est identique. Ce sont nos aspirations, et comme je l’ai
dit, nous y mettons tous nos efforts.
Senator Raine: What comes first, the chicken or the egg? In
reality we are living in a society where we have two different
cultural groups that do not really mesh, the world views are
different. There are so many big differences.
Le sénateur Raine : Qu’est-ce qui vient en premier, la poule ou
l’œuf? En fait, dans notre société, deux groupes culturels
différents cohabitent, et ils ne sont pas réellement intégrés, car
leurs visions du monde sont différentes. Les écarts entre les deux
sont tellement énormes et nombreux.
However, I believe that most Canadians today, Aboriginal and
non-Aboriginal alike, would like to see progress for Aboriginal
people, especially those living on reserves in remote areas. We
need to apply the tools that we know to define rights so that we
can challenge people to live up to them. We think that the missing
link for matrimonial real property will be fixed with this
legislation. All the problems will not be solved overnight. I
understand that, as every First Nation is different, they each want
their own code, which respects their culture and their laws, to
apply in their communities. However, we must have a starting
point.
Toutefois, je suis convaincue que la plupart des Canadiens
aujourd’hui, qu’ils soient Autochtones ou non, voudraient voir le
sort des Autochtones, surtout ceux qui vivent dans les réserves en
régions éloignées, être amélioré. Il nous faut utiliser les outils
connus pour définir les droits en question afin d’exiger qu’on les
respecte. Nous pensons que les lacunes en matière de biens
immobiliers matrimoniaux seront comblées grâce à ce projet de
loi. Tous les problèmes ne seront pas résolus du jour au
lendemain. Si je ne m’abuse, comme chaque Première nation est
distincte, chacune voudra son propre code, respectueux de sa
culture et de ses lois, afin qu’il s’applique le cas échéant.
Toutefois, il nous faut un point de départ.
In order to move to the next step, you really have to address
who belongs to your community. I love your comment that
citizenship and nation rebuilding should be left to those who
belong. As long as the federal government is deciding who
belongs, there will always be conflict.
Pour passer à l’étape suivante, il faut déterminer ceux qui
appartiennent à une communauté. Je suis parfaitement d’accord
avec vous : la citoyenneté et la réédification d’une nation sont
l’affaire de ceux qui appartiennent à la communauté. Les conflits
ne cesseront pas tant que le gouvernement fédéral déterminera qui
appartient à une communauté donnée.
Your organization understands the ramifications of the
citizenship issues. Could your organization be a clearinghouse
to help develop best practices and codes that could be adopted or
used as a starting point in various communities? Do you see that
as a role for NWAC?
L’organisme que vous représentez comprend les conséquences
que comportent les questions de citoyenneté. Votre organisme
pourrait-il être un pôle d’élaboration de pratiques exemplaires et
de codes qui pourraient être adoptés ou utilisés comme point de
départ dans diverses communautés? Pensez-vous que c’est un rôle
que pourrait assumer l’AFAC?
Ms. Corbiere Lavell: We have proposed that idea to Aboriginal
Affairs and Northern Development Canada. We are working with
our nations across the country to develop our own governance
codes. I talked about citizenship in those codes. In our language
citizenship is ‘‘E’Dbendaagsijig’’, those who belong. Once our
citizenship codes are created as part of reclaiming our nations all
the other laws and governance structures will be applicable, and
they we will welcomed by our communities because they will have
been developed by those who are part of that. It will not be
imposed from the outside. You are absolutely correct in stating
that that is what must happen.
Mme Corbiere Lavell : Nous avons proposé la chose au
ministère des Affaires autochtones et du Développement du
Nord. Nous travaillons avec les nations à l’échelle du pays pour
élaborer nos propres codes de gouvernance. J’ai évoqué la
citoyenneté à propos de ces codes. Dans notre langue, la
citoyenneté se dit « E’Dbendaagsijig », ce qui signifie ceux qui
appartiennent à une communauté. Une fois les codes de
citoyenneté établis dans le cadre de la reconnaissance de nos
nations, toutes les autres lois et structures de gouvernance
s’appliqueront et nos communautés vont les accepter, car elles
auront été élaborées par les premiers intéressés. Elles ne viendront
pas de l’extérieur. Vous avez tout à fait raison de dire que les
choses doivent se passer ainsi.
As the commissioner on citizenship for the Nishanawbe nation,
I am working with the chiefs of our 39 First Nations in Ontario to
develop a governance structure. We are developing our own
E’Dbendaagsijig, called (Chinoknigawin), which is the big laws
governing us as First Nations people. We have been working on
Je suis la commissaire à la citoyenneté pour la nation
Nishanawbe et je travaille avec les chefs de 39 Premières
nations en Ontario pour élaborer la structure de gouvernance.
Nous élaborons notre propre E’Dbendaagsijig, que nous appelons
Chinoknigawin, qui représente les lois essentielles gouvernant les
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Peuples autochtones
9:27
this for several years and we are in the process of finalizing. We
are coming together and reclaiming the sovereign right that we
had when our ancestors signed those treaties. Our leadership at
that time consulted with all the members in their communities; the
women, the elders, everyone. That is how they went forward and
signed those treaties.
membres d’une Première nation. Ce travail a débuté il y a
plusieurs années, et nous sommes sur le point de le terminer. Nous
nous réunissons pour revendiquer le droit souverain qui nous
avait été conféré quand nos ancêtres ont signé les traités. Nos
dirigeants à l’époque avaient consulté tous les membres de leur
communauté : femmes, aînés, tout le monde. C’est ainsi qu’on a
procédé à la signature des traités.
If we could return to that premise, it would resolve many of
our current issues. Our nations would have their own matrimonial
codes and we would be able to determine who belongs and who
does not. We know who our people are, and all we are asking for
is the opportunity to deal with that. The Declaration on the
Rights of Indigenous Peoples states that we should have the right
to determine who our people are and to govern ourselves. That is
all we want. I would like to believe that that will happen in my
lifetime. Our children are growing up and will have to take over
what we are leaving. They are bright and beautiful children. I
hope that there will be a planet and an environment where they
can live good, healthy lives. I want that for your grandchildren as
well as for ours.
Si nous pouvions revenir à l’époque de cette promesse, bien des
enjeux actuels seraient résolus. Nos nations jouiraient de leurs
propres codes matrimoniaux et nous pourrions déterminer
l’appartenance à une communauté. Nous savons qui appartient
à notre peuple, et nous réclamons la possibilité de nous occuper de
cela. La Déclaration des droits des peuples autochtones affirme
que nous devrions avoir le droit de déterminer l’appartenance à
notre communauté et le droit de nous gouverner nous-mêmes.
C’est tout ce que nous souhaitons. J’aime croire que cela se
réalisera avant la fin de ma vie. Nos enfants qui grandissent vont
devoir prendre la relève. Ce sont des enfants intelligents et beaux.
J’espère qu’ils pourront vivre des vies saines et bien remplies sur
cette planète et dans un bel environnement. Je le souhaite tout
autant à vos petits-enfants qu’aux nôtres.
Senator Raine: Going to the next step, I am sure you know that
the government does not just print money, that it all comes from
taxpayers and resource revenues. My understanding is that when
the treaties were signed it was agreed that resource revenue would
go to the government and the government would look after the
people.
Le sénateur Raine : Je suis sûre que vous savez que le
gouvernement n’est pas tout simplement une machine à billets,
mais que l’argent vient des contribuables et des redevances sur les
ressources. Si je ne m’abuse, au moment de la signature des
traités, on a convenu que les recettes tirées des ressources seraient
versées au gouvernement et que ce dernier s’occuperait des
peuples autochtones.
In hindsight, although it seemed like a good thing at the time,
some people have become dependent on receiving money from the
government without the satisfaction of earning their own living,
and there will never be enough money in those situations.
À la réflexion, même si à l’époque l’idée semblait bonne,
certaines personnes sont tributaires de l’argent distribué par le
gouvernement et n’ont pas la satisfaction de gagner leur vie.
L’argent ne sera jamais suffisant dans de telles situations.
I know that you recognize the necessity for education in order
to have skills to earn your own living. We are just finishing our
study on education. We have traveled across the country and seen
incredible things in on-reserve education. Some have immersion
schools with bright and proud children who are booming with
energy and desire. No one wants to stand in their way. There is a
huge wave coming. However, that is not everywhere; it is only on
those First Nations that have own-source revenue, because what
is coming from Aboriginal Affairs is not enough to provide for
that quality of education.
Je sais que vous reconnaissez la nécessité d’une éducation
solide pour acquérir les compétences permettant de gagner sa vie.
Nous sommes en train de terminer notre étude sur l’éducation.
Nous sommes allés aux quatre coins du pays et nous avons vu des
choses renversantes en matière d’éducation dans les réserves.
Dans certains cas, les écoles d’immersion accueillent des enfants
fiers et intelligents, remplis d’énergie et d’aspirations. Personne ne
veut leur mettre des bâtons dans les roues. Une grande vague
s’amorce. Toutefois, ce n’est pas le cas partout. Ces cas existent
seulement quand les Premières nations ont leurs propres sources
de revenus, car les sommes versées par le ministère des Affaires
autochtones ne suffisent pas pour dispenser un enseignement de
qualité.
Do you see a day when belonging to your nations will not
necessarily entitle you to getting everything paid for but rather to
being part of a community that will look after its weakest people,
those who need help the most, with everyone being expected to
contribute? Is that the future you are looking for?
Pensez-vous qu’un jour le fait d’appartenir à une de vos nations
ne vous donnera pas nécessairement droit à ce que tout soit payé
pour vous, mais plutôt à faire partie d’une communauté qui
s’occupe de ses membres les plus vulnérables, ceux qui ont le plus
besoin d’aide, et où on s’attend à ce que tout le monde fasse sa
part? Est-ce l’avenir que vous recherchez?
9:28
Aboriginal Peoples
13-12-2011
Ms. Corbiere Lavell: Ideally that is the way it should go. We
need to go back to the original concept of our ancestors who
signed those treaties with the Crown on a nation-to-nation basis. I
can remember my grandfather saying that the Queen promised to
take care of us, that she would have our people in the palm of her
hand and would provide all the resources to us as Aboriginal
people. That was his understanding and that is how we need to
look at our treaties. It was not meant to be only $5 a year for the
next 100 years.
Mme Corbiere Lavell : Ce serait l’idéal. Nous devons remonter
au concept d’origine de nos ancêtres qui ont conclu ces traités
avec la Couronne de nation à nation. Je me souviens que mon
grand-père disait que la reine avait promis de s’occuper de nous,
qu’elle aurait à cœur nos intérêts et nous donnerait toutes les
ressources dont nous avions besoin en tant que peuple. C’est ce
qu’il avait compris et c’est de cette façon que nous devons
comprendre ces traités. Ce n’était pas censé être 5 $ seulement par
année pour les 100 prochaines années.
We have to look at reality and at the resource revenues. Much
of the resource revenues are not coming to our communities as
they should be. If we had access to those resource revenues, we
would be able to provide for our nations. We need only look at
Northern Ontario where they have diamond mines and the ring of
fire. If we could work together, there would not be the perception
that we are always taking. Those are our resources as much as
everyone else’s, and that should be recognized. We are also paying
a lot of taxes, so it does not go only one way. Many of our people
live off-reserve.
Nous devons tenir compte de la réalité et des revenus tirés des
ressources. Une grande part des revenus provenant des ressources
ne revient pas à nos communautés comme elle le devrait. Si nous
avions accès à ces revenus, nous pourrions répondre aux besoins
de nos nations. Prenez l’exemple du Nord de l’Ontario où il y a
des mines de diamant et la ceinture de feu. Si nous pouvions
travailler ensemble, cela dissiperait l’impression que nous sommes
toujours en train de demander. Ces ressources nous appartiennent
autant qu’aux autres, et cela doit être pris en compte. Nous
versons également beaucoup d’impôts, alors cela ne va pas
seulement dans un sens. Beaucoup de nos gens vivent hors
réserve.
There is that constant contribution, and it is not one-sided
taking, which is the perception across Canada. If we could access
those resources, our nations would then be in a better position to
provide governance and implement those other structures, such as
servicing, education and taking care of our elders, everything that
governments across Canada do. We would like to have the
opportunity to do that as well.
Notre contribution est constante, et nous ne faisons pas que
recevoir comme les gens le pensent partout au Canada. Si nous
pouvions utiliser ces ressources, nos nations seraient mieux
placées pour gouverner et mettre en œuvre les autres structures,
soit celles des services, de l’éducation et de la prestation de soins à
nos aînés, toutes des choses que font les gouvernements partout
au Canada. Nous aimerions également avoir l’occasion de le faire.
Where do municipalities and cities across Canada get their
resources? It comes from somewhere, but no one questions them.
We see where there is a lot of other misspending that takes place
at all levels, but if it is a First Nations community, there is a big
uproar over it.
D’où proviennent les ressources que reçoivent les municipalités
et les villes canadiennes? Elles proviennent de quelque part, mais
personne ne les met en question. On voit que l’argent est mal
dépensé ailleurs, à tous les paliers, mais s’il s’agit d’une
communauté des Premières nations, cela provoque tout un tollé.
Senator Raine: You mentioned the municipalities and where
they get their money. For most municipal budgets, the vast
majority of revenue comes from property taxes. On reserves,
because you do not own your individual property, you are not
taxed for the services that need to be provided. That must come,
then, from senior governments who need to get their revenue plus
resources from taxpayers.
Le sénateur Raine : Vous avez mentionné les municipalités et la
provenance de leur argent. Pour la plupart des budgets
municipaux, la grande majorité des revenus proviennent des
impôts fonciers. Sur les réserves, puisque vous n’êtes pas
propriétaires de votre propriété, vous n’êtes pas imposés pour
les services qui doivent être offerts. Cet argent doit donc provenir
des ordres supérieurs de gouvernement qui reçoivent leurs revenus
et leurs ressources des contribuables.
Right now in our government, I am sure you are aware that we
are in a deficit position wherein we are basically spending the
money of the grandchildren of our country to live today. We all
have to work hard to create the standard of living that we would
like.
Actuellement, le gouvernement est, comme vous le savez
certainement, en situation déficitaire. Nous dépensons donc
l’argent de nos petits-enfants pour répondre à nos besoins
aujourd’hui. Nous devons tous travailler fort pour nous assurer
le niveau de vie souhaité.
It is a very complicated situation, and I am glad that you are
involved because I think your organization has a lot to offer in
terms of moving forward with education and family resourcing.
Thank you for what you are doing.
C’est une situation très complexe, et votre participation me
réjouit, car je pense que votre organisation a beaucoup à offrir en
matière de ressources éducatives et de ressources aux familles. Je
vous remercie pour ce que vous faites.
The Deputy Chair: I would like to make one comment. Coming
from Saskatchewan, which is a very treaty-based part of the
country, our history has been that the First Nations there have
La vice-présidente : J’aurais une observation. Venant de la
Saskatchewan, une partie du pays où ont été signés de très
nombreux traités, je peux vous dire que les Premières nations
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Peuples autochtones
9:29
long asked for proper acknowledgment and recognition of the
treaties. Senator Raine, there is a book called Treaty Elders of
Saskatchewan: Our Dream Is That Our Peoples Will One Day Be
Clearly Recognized as Nations, which says that according to the
elders, we did not give up the resources, except to the depth of a
plow. It is a long-standing issue.
réclament depuis longtemps que les traités soient reconnus et que
cela fait partie de notre histoire. Sénateur Raine, il y a un livre
intitulé Treaty Elders of Saskatchewan : Our Dream Is That Our
Peoples Will One Day Be Clearly Recognized as Nations, qui dit
que selon les aînés, nous n’avons pas abdiqué nos ressources, sauf
pour la profondeur d’un sillon de charrue. C’est un problème de
longue date.
For instance, in Saskatchewan, there is a big fight over potash,
which is considerably lower than the depth of a plow, but if there
is potash beneath the reserve, who should it belong to? Of course,
First Nations say it belongs to them and the provincial
government says it belongs to the province. It is not a
straightforward situation; there is a constant battle going on as
to whom the resources belong. I look forward to the day we reach
some kind of resolution. Does anyone have any comments with
respect to that?
Par exemple, en Saskatchewan, on se dispute énormément à
propos de la potasse, qui est beaucoup plus profonde qu’un sillon
de charrue. S’il existe de la potasse sous la réserve, à qui devraitelle appartenir? Bien sûr, les Premières nations disent qu’elle leur
appartient et le gouvernement provincial dit qu’elle appartient à
la province. Ce n’est pas une situation claire; on se querelle
constamment pour savoir à qui appartiennent les ressources. J’ai
hâte au jour où nous pourrons conclure une entente. Est-ce que
quelqu’un a des commentaires à cet égard?
Senator Hervieux-Payette: Property taxes cover the expenses of
most municipalities, but small municipalities in Quebec get most
of their money from the Government of Quebec. It all depends on
the size as well as the revenues of that region. There is an
equalization formula.
Le sénateur Hervieux-Payette : Les impôts fonciers couvrent les
dépenses de la plupart des municipalités, mais les petites
municipalités au Québec obtiennent la plus grande proportion
de leur argent du gouvernement du Québec. Cela dépend de la
superficie et des recettes de la région. Il y a une formule de
péréquation.
It is the same thing with the school boards. In the Gaspé area,
for example, most of the money does not come from local taxes
but from the Government of Quebec.
C’est aussi le cas des commissions scolaires. En Gaspésie, par
exemple, la plus grande partie de l’argent ne provient pas des
impôts locaux, mais plutôt du gouvernement du Québec.
There is a mechanism in Quebec whereby in regions where
revenues are lower, both for the school boards as well as
municipalities, the formula provides for the capacity of taxing in
that region. It may be different in other provinces, but I can tell
you that the Gaspé area would not survive if there was not major
financial support provided to that region.
Le système veut qu’au Québec, dans les régions où les recettes
sont moins élevées, à la fois pour les commissions scolaires et les
municipalités, la formule tient compte de la capacité d’imposition
de la région. Cela pourrait différer dans les autres provinces, mais
je peux vous dire que la Gaspésie ne survivrait pas si elle ne
recevait pas un soutien financier majeur.
In large cities like Montreal, money is still provided by the
Government of Quebec, but it is not the majority. Big cities and
small communities are quite different. We have hundreds of small
towns in Quebec, and they mostly receive their money from the
government. This is just being aware of how it works. I was the
president of a school board, so I knew where the money was
coming from.
Dans les grandes villes comme Montréal, le financement
provient aussi du gouvernement du Québec, mais dans une
moindre mesure. Les grandes villes et les petites collectivités sont
dans des situations très différentes. Le Québec compte des
centaines de petites villes, et elles reçoivent en grande partie leur
argent du gouvernement. Il faut être conscient de la façon dont
cela fonctionne. J’ai été présidente d’une commission scolaire, je
savais donc d’où provenait l’argent.
Senator Patterson: You are the Native Women’s Association of
Canada. Could you tell me who is included in the definition of
‘‘Native’’?
Le sénateur Patterson : Vous êtes l’Association des femmes
autochtones du Canada. Pouvez-vous me dire qui est compris
dans la définition du terme « autochtones »?
Ms. Corbiere Lavell: Within our organization?
Mme Corbiere Lavell : Au sein de notre organisation?
Senator Patterson: Yes.
Le sénateur Patterson : Oui.
Ms. Corbiere Lavell: We were founded on the basis that we do
not exclude any of our women, so we represent the voices and
interests of status women, Metis women, and we also have Inuit
women within our provincial-territorial organizations. We are not
discriminatory on that basis. If any of our women at the
community level have issues regarding their rights or any other
Mme Corbiere Lavell : Notre association a été fondée sur le
principe que nous représentons toutes les femmes autochtones.
Nous représentons donc les voix et les intérêts des Indiennes
inscrites, des femmes métisses, ainsi que des femmes inuites au
sein de nos organisations provinciales-territoriales. Nous ne
faisons pas de discrimination à cet égard. Si une femme dans
9:30
Aboriginal Peoples
13-12-2011
specific issue, then we are open to assisting them in whatever way
we can, either through our provincial-territorial organizations or
our national organization.
une communauté a des problèmes liés à ses droits ou tout autre
problème particulier, nous sommes prêtes à les aider de toutes les
façons possibles, soit par l’entremise de nos organisations
provinciales-territoriales ou de notre organisation nationale.
Senator Patterson: However, you only have 12 provincial and
territorial associations, and most of the Inuit women in Canada
are in Nunavut. I guess I am curious, why do you not have a
territorial association in Nunavut?
Le sénateur Patterson : Toutefois, vous avez seulement
12 associations provinciales et territoriales, et la plupart des
femmes inuites au Canada sont au Nunavut. Je suis curieux :
pourquoi n’avez-vous pas d’association territoriale au Nunavut?
I am also curious about some of your programs, which seem to
be national programs. For example, is Evidence to Action, an
important initiative on violence against Aboriginal women and
girls, intended to apply to all Aboriginal women and girls in
Canada?
Je me pose également des questions à propos de certains de vos
programmes, qui semblent être des programmes nationaux. Par
exemple, est-ce que « Du constat aux actes », une importante
initiative sur la violence à l’égard des femmes et des filles
autochtones, s’applique à toutes les femmes et les filles
autochtones au Canada?
Ms. Corbiere Lavell: To be more explicit about our
organization and its setup, as I said, we are inclusive of all
three categories that are recognized within the Constitution.
However, we also have our sister organization called Pauktuutit
Inuit Women, which represents the interests and voices of Inuit
and Innu women in Nunavut and right across the North, into the
Northwest Territories and the Yukon.
Mme Corbiere Lavell : De façon plus précise à propos de notre
organisation et de sa structure, comme je l’ai dit, nous incluons les
trois catégories reconnues par la Constitution. Toutefois, nous
avons également une organisation sœur qui s’appelle Femmes
inuites Pauktuutit et qui représente les intérêts et les voix des
femmes inuites et innues au Nunavut et dans le Nord, soit dans les
Territoires du Nord-Ouest et le Yukon.
As I said, we are open to partnerships, and we work well and
closely with each other on those major concerns, such as missing
and murdered Aboriginal women. When we say Aboriginal
women, that means all Aboriginal women recognized in the
Constitution: status First Nations women, Metis women and
Inuit and Innu women. We have a good working relationship and
we respect each other.
Comme je l’ai dit, nous sommes ouvertes aux partenariats, et
nous travaillons bien et en étroite collaboration avec ces
associations sur les grandes préoccupations, comme les femmes
autochtones portées disparues et assassinées. Lorsque nous
parlons de femmes autochtones, il s’agit de toutes les femmes
autochtones reconnues dans la Constitution : les femmes des
Premières nations inscrites, les femmes métisses et les femmes
inuites et innues. Nous avons une bonne relation de travail et
nous nous respectons mutuellement.
Senator Patterson: In your partnerships, you mentioned the
AFN Women’s Council and the Métis National Council of
Women. You did not mention Pauktuutit Inuit Women, but I
understand you have a relationship with them as well.
Le sénateur Patterson : Parmi vos partenariats, vous avez
mentionné le Conseil des femmes de l’APN et le Conseil national
des femmes métisses. Vous n’avez pas parlé des Femmes inuites
Pauktuutit, mais vous avez également une relation avec elles.
Ms. Corbiere Lavell: That is right.
Mme Corbiere Lavell : C’est exact.
Senator Patterson: You get ASETS funding, the Aboriginal
employment and skills strategy, and you attend federalprovincial-territorial meetings on behalf of native women. Do
you have mechanisms for involving Pauktuutit Inuit Women of
Canada and the Inuit Women’s Association in programs like the
ASETS program, and when you participate in federal-provincialterritorial processes? I know Pauktuutit is not there. Do you have
mechanisms for involving them in those meetings and programs
like ASETS?
Le sénateur Patterson : Vous recevez du financement en vertu
de la SFCEA, la Stratégie de formation pour les compétences et
l’emploi destinée aux Autochtones, et vous assistez à des réunions
fédérales-provinciales-territoriales au nom des femmes
autochtones. Disposez-vous de mécanismes permettant aux
Femmes inuites Pauktuutit du Canada et à l’Association des
femmes inuites de participer à des programmes comme celui de la
SFCEA, et d’avoir leur mot à dire dans le cadre des processus
fédéraux-provinciaux-territoriaux auxquels vous participez? Je
sais que Pauktuutit n’y participe pas. Avez-vous des mécanismes
permettant de les faire participer à ces réunions et à des
programmes comme celui de la SFCEA?
Ms. Dumont-Smith: The executive director of Pauktuutit,
Tracy O’Hearn, attends the Violence against Aboriginal Women
Group, which is one component of the FPT process. She is there.
The assets program is delivered at the PTMA level. I believe that
Mme Dumont-Smith : La directrice administrative de
Pauktuutit, Tracy O’Hearn, participe au groupe sur la violence
à l’égard des femmes autochtones, une composante du processus
FPT. Elle y participe. Le programme de compétences est offert au
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Peuples autochtones
9:31
in Newfoundland and Labrador, there are women of Inuit
ancestry who have received some funds through that. If they
would apply in other areas, they would receive funds as well.
niveau des associations membres provinciales et territoriales. Je
pense qu’à Terre-Neuve-et-Labrador, il y a des femmes de
descendance inuite qui ont reçu du financement grâce à ce
programme. Si elles faisaient une demande dans d’autres
domaines, elles recevraient également du financement.
Ms. Corbiere-Lavell: Pauktuutit Inuit Women of Canada also
get ASETS.
Mme Corbiere Lavell : Femmes inuites Pauktuutit du Canada
bénéficie également de la SFCEA.
Ms. Dumont-Smith: I do not know all the programs that
Pauktuutit does access. I know they do a lot of work in health and
violence against women. I am not sure if they have their own
ASETS, though.
Mme Dumont-Smith : Je ne connais pas tous les programmes
auxquels cette association a accès. Je sais qu’elle s’occupe
beaucoup de santé et de la violence à l’égard des femmes. Je ne
sais pas si les femmes inuites ont leur propre SFCEA, par contre.
Senator Patterson: What about the From Evidence to Action
program? Are you reaching out to Nunavut and the Inuit of
Nunavut in that initiative?
Le sénateur Patterson : Qu’en est-il du programme « Du
constat aux actes »? Aidez-vous le Nunavut et les Inuites du
Nunavut dans le cadre de cette initiative?
Ms. Dumont-Smith: Yes. The core staff of From Evidence to
Action is at the Ottawa office. By the way, Pauktuutit is in the
same building as us; we are on the ninth floor, they are on the
fifth. Through that program, we have a gathering of families
every year. Last year, we had the president of Pauktuutit attend
because she was a family member of a missing and murdered
woman, as well as the executive director. They are part of our
database of families who have lost a loved one by way of being
murdered.
Mme Dumont-Smith : Oui. Le personnel de base du
programme « Du constat à l’acte » se trouve au bureau
d’Ottawa. En passant, Pauktuutit se trouve dans le même
édifice que nous; nous sommes au neuvième étage, et cette
association se trouve au cinquième. Grâce à ce programme, nous
organisons une rencontre de famille chaque année. L’année
dernière, la présidente de Pauktuutit a participé, car elle a un lien
de parenté avec une femme disparue et assassinée, et elle est aussi
la directrice administrative. Les Inuites font partie de notre base
de données de familles dont un être cher a été assassiné.
Senator Patterson: It has always puzzled me that there are two
national women’s organizations. I am not entirely satisfied that
the cooperation is as close as it could be. You mentioned one
component of the federal-provincial-territorial process where you
are working with Pauktuutit. Would you say it might be helpful if
there was more clarity about the mandate and roles of Pauktuutit
Inuit Women of Canada and the Native Women’s Association of
Canada? Could that be improved upon?
Le sénateur Patterson : Le fait qu’il y a deux organisations
nationales des femmes m’a toujours rendu perplexe. Je ne suis pas
tout à fait convaincu que la collaboration est aussi étroite qu’elle
pourrait l’être. Vous avez parlé d’une composante du processus
fédéral-provincial-territorial dans le cadre de laquelle vous
travaillez avec Pauktuutit. Diriez-vous que ce serait utile de
rendre plus clair le mandat et les rôles de Femmes inuites
Pauktuutit du Canada et de l’Association des femmes
autochtones du Canada? Pourrait-on faire mieux à cet égard?
Ms. Dumont-Smith: I know that Pauktuutit also works with
ITK. It is my understanding that they are invited to different
tables to present the Inuit women’s perspective at that level. Also,
Pauktuutit has informed us that when it comes to Inuit issues that
pertain to their Inuit women, they are in the best position to
address those issues.
Mme Dumont-Smith : Je sais que Pauktuutit collabore aussi
avec l’ITK. Cet organisme est invité à diverses tables de
concertation pour présenter le point de vue des femmes inuites,
si je ne m’abuse. En outre, les responsables de Pauktuutit nous
disent que pour les questions qui touchent les femmes inuites, elles
sont les mieux à même de présenter ces questions.
I suppose that because they are not an officially recognized
NAO, perhaps they are not invited to all tables, but it is not for us
to invite them. I believe they work very well with the other
national Aboriginal organization, ITK.
Comme ce n’est pas une association autochtone nationale
reconnue, elle n’est peut-être pas invitée à toutes les tables, mais ce
n’est pas à nous de faire l’invitation. Je pense qu’elle travaille très
bien avec l’autre organisation autochtone nationale, l’ITK.
The Deputy Chair: With regard to that line of questioning,
could it be because of cultural differences that Pauktuutit is a
separate organization? Because there is a self-government
agreement, there may be differences and the two interests are
not necessarily compatible in all ways?
La vice-présidente : Dans la même veine, est-ce que Pauktuutit
est une organisation distincte pour des raisons de différences
culturelles? Parce qu’il existe une entente sur l’autonomie
gouvernementale, y a-t-il des différences qui font que les deux
intérêts ne sont pas en tout compatibles?
9:32
Aboriginal Peoples
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Ms. Corbiere Lavell: You are correct. As I said, we work
together very well on issues of mutual concern, such as stopping
violence, alleviating poverty, better education and housing. Those
are all interests of mutual concern.
Mme Corbiere Lavell : Vous avez raison. Comme je l’ai dit,
nous collaborons très bien sur les questions d’intérêts mutuels,
comme la lutte contre la violence et la pauvreté et l’amélioration
de l’éducation et des logements. Voilà des questions qui nous
intéressent tous.
However, if we get down to more specifics, Pauktuutit has their
own expertise and knowledge, and we recognize that. They work
with their national organization, ITK. At that level, we also
recognize that and give them that respect.
Toutefois, pour être plus précis, Pauktuutit a sa propre
expertise et ses propres connaissances, et nous le reconnaissons.
Elle collabore avec son organisation nationale, l’ITK. Nous le
reconnaissons et le respectons.
At the national level, as a national organization, we will be
signing a statement of partnership tonight with the Assembly of
First Nations, where we will work together as one national
organization with another national organization on those issues
of mutual concern. That is that recognition that we are separate
but we also have common areas of mutual mandates and concern
and we are respectful of each other.
Au niveau national, nous signerons une entente de partenariat
ce soir avec l’Assemblée des Premières nations, dans le cadre de
laquelle nous travaillerons ensemble, soit une organisation
nationale avec une autre organisation nationale, sur nos
préoccupations communes. Nous reconnaissons que nous
sommes des entités distinctes, mais que nous avons également
des mandats et des préoccupations communes et nous nous
respectons l’une l’autre.
As I said, we are a nationally elected organization and the
Assembly of First Nations consists of the chiefs, and we will have
that ongoing working relationship. We would like to see this kind
of statement of partnership extend to the other organizations, but
it is not to take away from any of the women’s committees that
are perhaps part of the other organizations.
Comme je l’ai dit, nous sommes une organisation nationale
élue et l’Assemblée des Premières nations est composée des chefs,
et nous aurons une relation de travail continue. Nous aimerions
conclure une entente de partenariat avec d’autres organisations,
sans minimiser le rôle des comités de femmes qui font peut-être
partie de ces organisations.
I point out that we are specific, we are elected and we have
stated that we have that recognition within our constitution. We
should have the right to speak on our own behalf and be a
nationally recognized organization; we should not have to come
under the other organizations. We have a specific history and
cultural traditions that need to be recognized as well.
Je souligne que nous sommes distinctes, que nous sommes élues
et que cela est reconnu dans la Constitution. Nous devrions avoir
le droit de parler en notre propre nom et d’être une organisation
nationalement reconnue; nous ne devrions pas travailler sous
l’égide d’autres organisations. Nous avons une histoire et des
traditions culturelles précises qui doivent également être
reconnues.
Senator Meredith: Ms. Corbiere Lavell, companies are
downsizing and reorganizing themselves to be more efficient
and so forth. To Senator Patterson’s question with respect to the
number of organizations there, have there been any talks or
discussions around how you might be able to pool your resources
so you become more effective — not negating your autonomy as a
national body, but in terms of resources and attacking the same
sort of issues?
Le sénateur Meredith : Madame Corbiere Lavell, les entreprises
réduisent leur effectif et se réorganisent afin d’accroître leur
efficacité. Au sujet de la question du sénateur Patterson à l’égard
du nombre d’organisations, avez-vous discuté des façons dont
vous pourriez mobiliser vos ressources afin d’accroître votre
efficacité — sans nuire à votre autonomie en tant qu’organisation
nationale, mais en termes de ressources et en s’attaquant aux
mêmes problèmes?
For example, one arm would take on the women’s issues —
those that look at the economic empowerment of women and so
forth. It would be working together instead of going to the federal
government saying we need more resources, which we know is
always an issue. I am for that, but how can smaller organizations
come together and say you are a division, you are sharing the
same administrative resources — head offices and so forth — so
you become more effective? Have there been any discussions
around that?
Par exemple, une composante pourrait s’occuper des
problèmes liés aux femmes — ceux qui se penchent sur
l’émancipation économique des femmes, et cetera. Le travail se
ferait en collaboration plutôt que de s’adresser au gouvernement
fédéral pour obtenir des ressources, ce qui pose toujours problème
comme nous le savons. Je suis d’accord avec ça, mais les plus
petites organisations pourraient-elles se réunir pour former une
division, pour partager les mêmes ressources administratives —
les sièges sociaux, et cetera — afin de devenir plus efficaces? En
avez-vous discuté?
Ms. Corbiere Lavell: We have not even thought of that concept
simply because —
Mme Corbiere Lavell : Nous n’avons même pas pensé à ce
concept tout simplement parce que...
13-12-2011
Peuples autochtones
9:33
Senator Meredith: Can I suggest you do that? I want you to be
effective in the work you do. You have done this for a number of
years, but the cry is always financial.
Le sénateur Meredith : Puis-je vous suggérer de le faire? Je veux
que vous soyez efficaces dans votre travail. Vous l’êtes depuis de
nombreuses années, mais le problème, c’est toujours l’argent.
Ms. Corbiere Lavell: I think we need to take a step back and
recognize our particular areas of legality, our areas of
composition and the fact that we have different mandates. I do
not know how they could be combined.
Mme Corbiere Lavell : Je pense que nous devons prendre du
recul pour prendre conscience de nos champs légaux particuliers,
de nos champs de représentation et du fait que nous avons des
mandats distincts. Je ne vois pas comment ceux-ci pourraient être
combinés.
Our Metis sisters have a whole different set of legal connections
with the government; they have a different traditional
background and history. Likewise, so do the Inuit women, our
status sisters and women in our communities. There is absolutely
no way that any of these areas of rights, concerns or future
development can be combined. It would be like asking any other
Canadians to come together that are totally separate. It would
just not be feasible.
Nos sœurs métisses ont un ensemble tout à fait différent de
liens légaux avec le gouvernement; elles ont des traditions et une
histoire différentes. C’est aussi le cas des femmes inuites, de nos
sœurs inscrites et des femmes dans nos communautés. Ces droits,
ces préoccupations et le développement futur ne peuvent d’aucune
façon être mis en commun. Ce serait l’équivalent de demander à
des Canadiens totalement différents de s’unir. Ce n’est
simplement pas possible.
We have our own traditions, cultures, nationhood and
identities. It is very different, and it will have to stay the same.
All we have to do is look back at our treaties. Our Metis sisters
did not have those treaties. I do not believe the Inuit are in that
same position.
Nous avons nos propres traditions, cultures, statuts de nation
et identités. Ce sont de grandes différences, qui ne changeront
jamais. Il suffit de regarder nos traités. Nos sœurs métisses n’ont
pas participé à ces traités. Je ne pense pas que les Inuits soient
dans la même position.
Therefore, to deal with our treaties and our rights as status
women, it must be very specific. That is why we need to maintain
that separate identity as a national organization.
Pour gérer nos traités et nos droits en tant qu’Indiennes
inscrites, il faut que ce soit fait de manière très précise. C’est
pourquoi nous devons conserver cette identité distincte en tant
qu’organisation nationale.
Ms. Dumont-Smith: I want to flag the point that that was tried
previously. The National Aboriginal Health Organization was put
in place in the year 2000. It has proven to be an abject failure. It is
falling at the moment, as we speak.
Mme Dumont-Smith : J’aimerais signaler qu’on a déjà tenté
l’expérience. L’Organisation nationale de la santé autochtone a
été créée en 2000, et c’est un échec lamentable. Elle est en chute
libre en ce moment même.
Senator Meredith: Why is that? Is it because of the leadership
not coming together and saying these are the common goals we
need to work on specifically?
Le sénateur Meredith : Comment cela se fait-il? Est-ce parce
que les dirigeants ne se sont pas rassemblés et n’ont pas trouvé les
objectifs communs sur lesquels ils doivent travailler précisément?
Ms. Dumont-Smith: I will not answer that because our
president did. It was in terms of different rights, concerns and
issues. NAHO is struggling now, and some organizations have
pulled out.
Mme Dumont-Smith : Je ne répondrai pas à cette question, car
notre présidente l’a fait. C’était une question de droits, de
préoccupations et d’enjeux différents. L’ONSA est en difficulté en
ce moment, et certaines organisations se sont retirées.
Senator Demers: Who elects you and how many women are
entitled to vote? You may want to keep that in mind when giving
your answers.
Le sénateur Demers : Qui vous élit et combien de femmes ont le
droit de vote? Vous voudrez peut-être en tenir compte lorsque
vous répondrez.
Accountability is something that we have heard a lot about in
my close to two and a half years as a senator. For example, you
need 50 people to do a job, but you only have 20. The other 30 are
there, but they are not accountable. While you were talking, I
could tell that you heart is in the right place, but how many
people are accountable? We are going into 2012, and there is no
question that women are getting beaten up; their children are not
eating and there are mental health cases. That does not sit well
with me. As Senator Meredith said, we are always talking about
money. We understand the money part — more than you think —
but I wonder how much accountability there is. How much help
On a beaucoup parlé de reddition de comptes depuis les
quelque deux ans et demi que je suis sénateur. Par exemple, on a
besoin de 50 personnes pour faire un travail, mais on en a
seulement 20. Les 30 autres personnes sont là, mais elles n’ont pas
de comptes à rendre. En vous écoutant, je pouvais voir que vous
avez un bon cœur, mais combien de gens sont tenus de rendre des
comptes? Nous serons bientôt en 2012, et il n’y a aucun doute que
les femmes se font battre, que leurs enfants ne mangent pas et
qu’il y a des problèmes de santé mentale. Cela ne me plaît pas.
Comme l’a dit le sénateur Meredith, on parle toujours d’argent.
Nous comprenons cette question d’argent — plus que vous ne le
9:34
Aboriginal Peoples
13-12-2011
are you actually getting? I am actually not questioning both of
you; I am just asking about the big picture, if you do not mind.
pensez — mais je me demande à quel point la reddition de
comptes se fait. Combien d’aide recevez-vous réellement? Je ne
vous pose pas la question aux deux; j’aimerais simplement une
vue d’ensemble, si vous le voulez bien.
Ms. Corbiere-Lavell: With respect to your first question, as a
national organization, our board consists of 12 presidents of each
of the 12 member territorial organizations. Each of those 12
presidents in those territories is elected within their provincial and
territorial regions. It varies. If you look at the province of Quebec,
when they have their AGAs, you get hundreds of women. It is the
same in Ontario. Going across Canada, it varies.
Mme Corbière Lavell : Pour ce qui est de votre première
question, en tant qu’organisation nationale, notre conseil est
composé de 12 présidentes, soit une par organisations territoriales
membres. Chacune de ces 12 présidentes est élue dans sa région
provinciale ou territoriale. Cela varie. Dans le cas du Québec,
lorsqu’elles ont leurs AGA, des centaines de femmes y participent.
C’est aussi le cas en Ontario. Ailleurs au Canada, cela varie.
I cannot say specifically that we have 10,000 members, but
maybe we do because it varies, as I said. We have 12 sitting on our
board as of right now. As I said, we also have a working
relationship with the Pauktuutit Inuit women. We also maintain a
partnership and a working relationship with the Assembly of First
Nations, the Metis National Council, the Congress of Aboriginal
People and the Inuit Tapiriit. We also have that kind of working
relationship.
Je ne peux pas dire précisément si nous avons 10 000 membres,
mais c’est peut-être le cas, car le nombre varie, comme je l’ai dit.
Notre conseil a 12 membres en ce moment. Comme je l’ai dit,
nous avons également une relation de travail avec les Femmes
inuites Pauktuutit. Nous avons également un partenariat et une
relation de travail avec l’Assemblée des Premières nations, le
Ralliement national des Métis, le Congrès des peuples
autochtones et les Inuits Tapiriit. Nous avons également ce
genre de relations de travail.
Getting back to your accountability aspect, we have always
maintained that we are extremely transparent and accountable for
any of the funds that we do receive from the federal government
— this goes back to our previous program, Sisters in Spirit.
Everything has been accountable. We can produce and show you
what we have done with those funds. We are also in the process of
going out and working with our communities, both Aboriginal
and non-Aboriginal, to do the kind of training to make our
people aware that this is our culture and our tradition. In our
traditions, violence was not there. We know all the reasons why
that came about. We would like to see that cease.
Pour ce qui est de la reddition de comptes, nous avons toujours
dit que nous sommes extrêmement transparentes et responsables
de tous les fonds que nous recevons du gouvernement fédéral —
cela remonte à notre ancien programme, Sœurs d’esprit. Nous
avons toujours rendu des comptes. Nous pouvons vous montrer
ce que nous avons fait avec les fonds. De plus, nous travaillons
avec nos communautés en ce moment, à la fois autochtones et non
autochtones, pour sensibiliser les gens à notre culture et nos
traditions. La violence n’a pas sa place dans nos traditions. Nous
savons pourquoi elle a fait surface. Nous voulons qu’elle cesse.
Our vision is that once we attain our nationhood status, if we
look at our clans and our teachings, the grandfather teachings
about being respectful and showing that love, compassion and
strength to each other; and if we bring that back again, then this
violence should stop. We should be able to help our people who
have been through the residential school system, and the justice
system, and have been downtrodden, and give them that sense of
identity again. We need to look at addictions, for the variety of
reasons of why it is there.
Dans notre vision, une fois que nous atteindrons notre statut
de nation, si nous tenons compte de nos clans et de nos
enseignements, les enseignements de nos grands-parents sur le
respect, l’amour, la compassion et la force, et si nous pouvons
retrouver ces enseignements, la violence devrait cesser. Nous
devrions être en mesure d’aider notre peuple, qui a connu le
système de pensionnat indien, le système judiciaire, qui a été
opprimé, pour lui redonner son identité. Nous devons nous
pencher sur la dépendance, sur les diverses raisons qui en sont à
l’origine.
It takes a lot of work, but we are not in a position to explain
the accountability practices of other organizations. All we can do
is speak on our behalf. We do the best we can with the few funds
that we do get.
Cela prend beaucoup de travail, mais nous ne pouvons pas
expliquer les pratiques de reddition de comptes des autres
organisations. Nous pouvons seulement parler en notre nom.
Nous faisons du mieux que nous pouvons avec les fonds que nous
recevons.
The Deputy Chair: On behalf of the committee, I would like to
thank our witnesses, Ms. Corbiere-Lavell and Ms. DumontSmith, for giving us excellent information about the Native
Women’s Association of Canada and about concerns with regard
to citizenship. You talked about Bill C-3 and Bill S-2, the
matrimonial real property bill. You talked to us about housing
shortages and Aboriginal child care, education and missing and
La vice-présidente : Au nom du comité, j’aimerais remercier
nos témoins, Mme Corbiere Lavell et Mme Dumont-Smith, pour
leur excellent exposé sur l’Association des femmes autochtones du
Canada et sur leurs préoccupations à l’égard de la citoyenneté.
Vous avez parlé des projets de loi C-3 et S-2, le projet de loi sur les
biens immobiliers matrimoniaux. Vous nous avez parlé des
pénuries de logements, de l’apprentissage, des services de garde
13-12-2011
Peuples autochtones
9:35
murdered Aboriginal women. You gave us a broad spectrum of
what you do. You also talked about your funding dilemmas and
your interest in economic development, which you would like to
pursue. You also gave us news about exciting partnerships
coming up with the Assembly of First Nations.
pour les enfants autochtones, et des femmes autochtones
disparues et assassinées. Vous nous avez donné un vaste aperçu
de ce que vous faites. Vous avez également parlé de vos problèmes
de financement et de votre intérêt dans le développement
économique, que vous aimeriez poursuivre. Vous nous avez
également informés de partenariats excitants à venir avec
l’Assemblée des Premières nations.
Next week, senators, we will discuss future business. We will
come prepared to look at what our analysts have for us and to
determine an agenda for the future.
La semaine prochaine, sénateurs, nous discuterons des travaux
futurs. Nous serons prêts à regarder ce que nos analystes ont
préparé pour nous et à planifier la suite de nos travaux.
It has been noted that we will be releasing our report on
education tomorrow. We all look forward to that.
Il a été noté que nous publierons notre rapport sur l’éducation
demain. Nous avons tous bien hâte.
(The committee adjourned.)
(La séance est levée.)
OTTAWA, Tuesday, December 13, 2011
OTTAWA, le mardi 13 décembre 2011
The Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples met
this day at 9:31 a.m. to examine and report on the federal
government’s constitutional, treaty, political and legal
responsibilities to First Nations, Inuit and Metis peoples, and
on other matters generally relating to the Aboriginal Peoples of
Canada.
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se
réunit aujourd’hui, à 9 h 31, pour examiner, en vue d’en faire
rapport, les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles,
politiques et juridiques du gouvernement fédéral à l’égard des
Premières nations, des Inuits et des Métis et d’autres questions
générales relatives aux peuples autochtones du Canada.
Senator Gerry St. Germain (Chair) in the chair.
[English]
Le sénateur Gerry St. Germain (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
The Chair: I would like to welcome all honourable senators and
members of the public who are watching this meeting of the
Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples, either on
CPAC or on the web. I am Gerry St. Germain from the province
of British Columbia, and I have the honour of chairing this
committee.
Le président : Bienvenue à tous les honorables sénateurs et aux
gens qui regardent cette séance du Comité sénatorial permanent
des peuples autochtones sur CPAC ou sur Internet. Je m’appelle
Gerry St. Germain, de la Colombie-Britannique, et j’ai l’honneur
de présider le comité.
The mandate of this committee is to examine legislation and
matters relating to the Aboriginal Peoples of Canada generally. In
order to understand the concerns of our constituents, we regularly
invite witnesses who can educate us on the topics which are
currently of great importance to them.
Nous devons examiner les lois, les règlements et les questions
générales relatives aux peuples autochtones du Canada. Pour
comprendre les préoccupations de nos concitoyens, nous invitons
régulièrement des témoins pour nous sensibiliser aux questions
qui leur tiennent à cœur.
These sessions are invaluable in helping the committee decide
what future studies it will undertake in order to best serve the
Aboriginal community. This morning we will hear from one
department, the Office of the Auditor General of Canada. The
Office of the Auditor General has conducted a number of audits
on Aboriginal issues over the past 10 years. In order to assess the
government’s progress in implementing its recommendations, the
Office of the Auditor General released a follow-up audit and the
findings are set out in chapter 4 of it is 2011 June status report on
programs for First Nations on reserves.
Ces séances nous aident beaucoup à déterminer quelles études
nous devons entreprendre pour mieux servir les Autochtones. Ce
matin, nous allons entendre les représentants du Bureau du
vérificateur général du Canada (BVG), qui a effectué un certain
nombre de vérifications sur les questions autochtones au cours
des dix dernières années. Pour évaluer les progrès du
gouvernement dans la mise en œuvre de ses recommandations,
le BVG a mené une vérification de suivi et a rendu ses conclusions
publiques au chapitre 4 sur les programmes pour les Premières
nations dans les réserves de son rapport intitulé Le point de la
vérificatrice générale de juin 2011.
Unfortunately, the OAG noted that conditions are generally
not improved for First Nations reserves in the areas examined.
They are here this morning to tell us in some detail about their
findings.
Malheureusement, le BVG a constaté que les conditions dans
les réserves des Premières nations ne s’étaient pas améliorées en
général quant aux aspects examinés. Les représentants du BVG
sont ici ce matin pour nous donner certaines précisions sur ses
conclusions.
9:36
Aboriginal Peoples
[Translation]
Before hearing from our witnesses, I would like to introduce
the members of the committee who are here this morning.
[English]
13-12-2011
[Français]
Avant d’entendre nos témoins, j’aimerais présenter les
membres du comité qui sont présents ici ce matin.
[Traduction]
Members of the committee, please help me in welcoming our
witnesses. From the Office of the Auditor General, Mr. Ronnie
Campbell, Assistant Auditor General; Mr. Jerome Berthelette,
Assistant Auditor General; and Mr. Frank Barrett, Principal.
Good morning, gentlemen.
Honorables sénateurs, souhaitons la bienvenue aux témoins.
M. Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint; M. Jerome
Berthelette, vérificateur général adjoint; M. Frank Barrett,
directeur principal. Bonjour, messieurs.
As usual, we look forward to the explanation of your findings
of your June 2011 report. Your presentation, I am sure, will be
followed by questions.
Comme d’habitude, nous avons hâte d’entendre vos
explications sur les conclusions de votre rapport de juin 2011.
Je suis sûr qu’il y aura des questions après votre exposé.
[Translation]
[Français]
Ronnie Campbell, Assistant Auditor General, Office of the
Auditor General of Canada: Thank you for this opportunity to
appear before the committee to discuss audit work we have
completed related to the federal government’s actions regarding
First Nations. With me today are Jerome Berthelette, Assistant
Auditor General, and Frank Barrett, Principal.
Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, Bureau du
vérificateur général du Canada : Merci de nous donner
l’occasion de discuter de nos travaux d’audit qui ont porté sur
les mesures prises par le gouvernement fédéral pour les Premières
nations. Aujourd’hui, je suis accompagné de Jerome Berthelette,
vérificateur général adjoint, et de Frank Barrett, directeur
principal.
Over the past 10 years, the Office of the Auditor General has
audited a broad range of services and federal activities affecting
First Nations. Earlier this year, we published our most recent
report on programs for First Nations on reserves. In this audit, we
followed up on the government’s progress towards achieving the
commitments it made to address significant observations and
recommendations from seven of our previous reports, issued
between 2002 and 2008.
Au cours des 10 dernières années, le Bureau du vérificateur
général a audité une vaste gamme de services et d’activités
fédérales qui touchent les Premières nations. Plus tôt cette année,
nous avons publié notre tout dernier rapport d’audit sur les
programmes pour les Premières nations dans les réserves. Dans
cet audit de suivi, nous avons examiné les progrès accomplis par le
gouvernement pour donner suite aux engagements pris en réponse
à des observations et recommandations importantes formulées
dans sept de nos rapports publiés entre 2002 et 2008.
[English]
[Traduction]
We focused on the areas of education, water quality, housing,
child and family services, land claim agreements and reporting
requirements.
Nous avons concentré nos travaux sur l’enseignement, la
qualité de l’eau, le logement, les services à l’enfance et à la famille,
les ententes sur les revendications territoriales et les exigences en
matière de rapports.
We noted in our recent follow-up report that some progress has
been made in implementing some of the recommendations.
Overall, however, we concluded that Aboriginal Affairs and
Northern Development Canada, the Canada Mortgage and
Housing Corporation and Health Canada have not made
satisfactory progress in implementing our recommendations. In
some cases, conditions have worsened since our earlier audits. For
example, the education gap has widened, the shortage of adequate
housing on reserves has become more acute, the presence of
mould on reserves remains a serious problem, and administrative
reporting requirements have become more onerous.
Lors de notre suivi, nous avons remarqué certains progrès dans
la mise en œuvre de certaines de nos recommandations. Toutefois,
dans l’ensemble, nous avons conclu qu’Affaires autochtones et
Développement du Nord Canada, la Société canadienne
d’hypothèques et de logement et Santé Canada n’avaient pas
réalisé des progrès satisfaisants en ce qui a trait à nos
recommandations. Dans certains cas, la situation s’est même
dégradée depuis nos audits antérieurs. Par exemple, l’écart de
scolarisation s’est creusé, la pénurie de logements de qualité
convenable dans les réserves s’est aggravée, la présence de
moisissure dans les réserves demeure un grave problème et les
exigences administratives en matière de rapports se sont alourdies.
Although these federal organizations have made efforts to
implement our recommendations, the results have not led to
significant improvements. This situation has led us to consider
some of the causes that have inhibited progress on these issues.
Ces organisations fédérales ont fait des efforts pour appliquer
nos recommandations, mais les résultats n’ont pas mené à des
améliorations importantes. Nous avons donc examiné certaines
des causes qui ont empêché la réalisation de progrès.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:37
In a preface to the audit, we identified four structural
impediments that we believe severely limit the delivery of public
services to First Nations communities and hinder improvements
in living conditions on reserves.
Dans la préface du rapport, nous avons indiqué quatre
obstacles structurels qui, selon nous, nuisent gravement à la
prestation des services publics destinés aux Premières nations et à
l’amélioration de la qualité de vie dans les réserves.
The first impediment is a lack of clarity about service levels.
The federal government, mainly through Aboriginal Affairs and
Northern Development Canada, supports services such as
education and drinking water on reserves that are provided by
provincial and municipal governments off reserves. However, it is
not always clear what the federal government is aiming to achieve
because it does not define what type or level of service it is
committed to supporting.
Le premier obstacle est le manque de clarté quant au niveau des
services à assurer. Le gouvernement fédéral, principalement par
l’entremise d’Affaires autochtones et Développement du Nord
Canada, appuie des services comme l’enseignement et la
surveillance de la qualité de l’eau potable dans les réserves. Or,
ces services sont normalement assurés par les gouvernements
provinciaux et municipaux ailleurs au Canada. L’objectif du
gouvernement fédéral n’est pas toujours clair, parce que ni le type
ni le niveau de service qu’il s’engage à appuyer ne sont définis.
The second impediment is the lack of a legislative base.
Programs delivered on reserves are often designed and delivered
based on federal departmental policies. Unlike provincial
programs, there is no legislation supporting programs on
reserves in such key areas as education, health and safe
drinking water. As a result, the services delivered through these
programs on reserves do not always have well-defined roles and
responsibilities, eligibility criteria and other important program
elements. There is also often a lack of clarity about federal
responsibility for funding these services.
Le deuxième obstacle est l’absence de fondement législatif.
Souvent, les programmes fournis dans les réserves sont élaborés et
mis en œuvre en fonction des politiques des ministères fédéraux.
Contrairement aux programmes provinciaux, aucun fondement
législatif n’encadre les programmes offerts dans les réserves dans
des domaines aussi importants que l’enseignement, la santé et
l’approvisionnement en eau potable. C’est donc dire que les rôles,
les responsabilités, les critères d’admissibilité et les autres éléments
fondamentaux de ces programmes fédéraux ne sont pas
clairement définis pour la prestation des services. De même, la
responsabilité du gouvernement fédéral pour le financement de
ces services manque souvent de clarté.
The third impediment that we identified is a lack of an
appropriate funding mechanism. The federal government uses
contribution agreements to fund the delivery of core programs on
First Nations reserves. Many contribution agreements must be
renewed yearly, which can cause disruptions and uncertainty for
First Nations in their ability to provide core services to their
members. Contribution agreements often focus on activities
rather than on results and may not include service standards.
As a result, it is often unclear who is accountable to First Nations
members for improving outcomes or achieving specific levels of
service.
Le troisième obstacle recensé est l’absence de mécanismes de
financement appropriés. Le gouvernement fédéral s’appuie sur
des accords de contribution pour financer des programmes
essentiels dans les réserves des Premières nations. Beaucoup
d’accords de contribution doivent être reconduits tous les ans, ce
qui peut entraîner des interruptions. Cette situation crée aussi une
incertitude pour les Premières nations qui craignent de ne pas
pouvoir fournir à leurs membres des services essentiels. Souvent,
les accords de contribution définissent les activités qui doivent
être assurées, plutôt que les résultats à atteindre, et ils n’incluent
pas toujours les normes de service à respecter. Par conséquent, il
est souvent difficile de savoir qui est chargé d’obtenir de meilleurs
résultats ou d’assurer un certain niveau de services pour les
Premières nations.
The fourth and last impediment I would like to discuss is the
lack of organizations to support local service delivery. There are
often no organizations in place, such as school boards, health
services boards and social service organizations, to support local
delivery of programs and services. In contrast, provinces have
established such organizations. Aboriginal Affairs and Northern
Development Canada has started to work with groups that
represent more than one First Nation, but much remains to be
done.
Enfin, le quatrième et dernier obstacle structurel dont
j’aimerais discuter est le manque d’organisations capables de
veiller à la prestation des services à l’échelle locale. Souvent, il n’y
a pas d’organisations en place, comme des commissions scolaires,
des conseils de santé et des organismes de services sociaux, pour
veiller à la prestation des programmes et des services à l’échelle
locale. En comparaison, les provinces ont fondé de telles
organisations. Affaires autochtones et Développement du Nord
Canada a commencé à collaborer avec des groupes représentant
plus d’une Première nation, mais beaucoup reste encore à faire.
[Translation]
In this audit and other audits, we have found that conditions
on reserves lag behind conditions off reserves. Changes are
needed if First Nations are to experience more meaningful
[Français]
Au cours de cet audit et des autres que nous avons effectués,
nous avons constaté que les conditions de vie sont moins bonnes
dans les réserves qu’ailleurs au Canada. Des changements sont
9:38
Aboriginal Peoples
13-12-2011
outcomes from the services they receive. In our view, real
improvement in the living conditions on First Nations reserves
will depend on many factors. These factors include addressing the
structural impediments we identified in the preface to our chapter.
nécessaires pour que les services qui sont offerts aux Premières
nations puissent leur fournir de véritables résultats. À notre avis,
l’amélioration réelle de la qualité de vie dans les réserves dépend
de plusieurs facteurs, notamment il faudra régler les problèmes
que causent les obstacles structurels mentionnés dans la préface de
notre chapitre.
The federal government cannot put all of these structural
changes in place by itself. Federal officials must work with First
Nations, who themselves would have to play an important role in
bringing about the needed changes.
Le gouvernement fédéral ne peut pas instaurer seul tous ces
changements structurels. Ses représentants doivent collaborer
avec les Premières nations, qui elles-mêmes devront jouer un rôle
de premier plan en vue de concrétiser ces changements.
[English]
[Traduction]
Mr. Chair, we also recognize that the changes required will not
happen overnight. Solutions will take many years to fully
implement, and they will have to involve many parts of
government and include political leadership and the will to
make necessary changes to policies and legislation.
Monsieur le président, nous reconnaissons également que ces
changements ne se feront pas du jour au lendemain. La mise en
œuvre des solutions prendra plusieurs années. Et pour y arriver, il
faudra la participation de plusieurs entités gouvernementales, un
leadership politique et la volonté d’apporter les changements
nécessaires aux politiques, aux lois et aux règlements.
The committee, in its work, may wish to ask Aboriginal Affairs
and Northern Development Canada for its views on the structural
impediments we identify in our chapter, as well as what the
department needs and what changes have to happen, including
political direction, policies and legislative reforms, before First
Nations communities experience conditions on reserves
comparable to conditions elsewhere in Canada.
Le comité souhaite peut-être connaître l’opinion d’Affaires
autochtones et Développement du Nord Canada sur les obstacles
structurels décrits dans notre chapitre, sur ses besoins et sur les
changements qui devront être apportés, tant dans la direction
politique que dans les politiques et les réformes des lois et des
règlements, pour permettre aux collectivités des Premières nations
d’avoir une qualité de vie dans les réserves qui soit comparable à
celle du reste de la population canadienne.
I should note that our audit was substantially completed on
November 1, 2010. We did not audit actions taken since then.
Je dois préciser que nos travaux pour le présent audit ont été
pour l’essentiel terminés le 1er novembre 2010. Nous n’avons pas
audité les mesures prises depuis.
Mr. Chair, that concludes my opening statement.
Monsieur le président, je termine ainsi ma déclaration
d’ouverture.
The Chair: Mr. Campbell, when you are doing your audits and
you are working with First Nations, the question of capacity
comes up. You are saying that the federal government cannot put
all these structural changes in place by itself, and federal officials
must work with First Nations. Is there the capacity there due to
the educational standards in some of the more remote areas? I am
not speaking generally. There is leadership, and several First
Nations in the country are doing extremely well, and some are
doing well. There are some that are not going anywhere at all.
Have you done any valuation on the capacity of the people there?
When we studied safe drinking water, the Circuit Rider program,
they were having trouble finding people with the educational level
to take that training. Basically, I am wondering whether your
department has done a capacity evaluation as to meeting up with
the educational requirements required to do some of this work
with government officials.
Le président : Monsieur Campbell, vos vérifications et la
collaboration avec les Premières nations soulèvent la question des
capacités. Vous avez dit que le gouvernement fédéral ne pouvait
pas mettre en œuvre tous ces changements structurels à lui seul et
que les agents du gouvernement doivent collaborer avec les
Premières nations. Y a-t-il un manque de capacité dans certaines
régions éloignées en raison de normes d’enseignement peu élevées?
Je ne parle pas d’un manque de capacité en général. Des Premières
nations font preuve de leadership; certaines connaissent beaucoup
de succès et d’autres réussissent bien, mais il y a des communautés
qui ne vont nulle part. Avez-vous évalué les capacités des gens
dans ces communautés? Durant notre étude sur l’eau potable,
nous avons constaté que les responsables du programme de
formation itinérante avaient du mal à trouver des gens qualifiés
pour suivre le programme. Au fond, je me demande si le BVG a
évalué les capacités et si les gens ont atteint le niveau de scolarité
nécessaire à la collaboration avec les agents du gouvernement.
Mr. Campbell: In several of our audits over the years, we have
touched on capacity. It is a very real concern. One comment I
made in my opening statement was that these changes will take
M. Campbell : Au fil des ans, nous avons examiné les capacités
dans plusieurs de nos vérifications. C’est une préoccupation bien
réelle. Pendant l’exposé, j’ai dit qu’il faudrait du temps pour
13-12-2011
Peuples autochtones
9:39
time. They are not going to happen overnight. I also said the
government needs to work with First Nations to help make all
this happen.
apporter les changements, qui ne se feront pas du jour au
lendemain. J’ai aussi indiqué que le gouvernement devait
collaborer avec les Premières nations pour aider à concrétiser
ces changements.
I should have made the point that all of those four pillars go
together. I do not think we will solve those problems by dealing
with any one of them. One of the pillars is the support of
organizations, organizations like school boards and health
boards, which in and of themselves would help drive up that
capacity. Yes, capacity is a very real issue.
Je dois mentionner que les quatre obstacles sont liés. Je ne
pense pas que nous allons régler les problèmes en nous occupant
d’un seul obstacle. Il faut notamment soutenir les organisations
comme les commissions scolaires et les conseils de santé, qui
permettent d’améliorer les capacités. Oui, le manque de capacité
est un problème important.
Senator Meredith: Mr. Campbell, there have been seven
reports since 2002-08. The recommendations were on water,
housing, education and health. One question I wanted to put to
you today is about housing. We see what is happening in
Attawapiskat and the situation there that is just deplorable. You
are not the first one who has mentioned something about CMHC
to this committee. Why is that structure not in place? We look at
subdivisions going up across this country. The private sector is
greatly involved. Why, in your opinion, has CMHC or the
leadership not taken that type of approach? The rest of Canada is
being built up, and these reserves are not treated the same way.
Le sénateur Meredith : Monsieur Campbell, vous avez produit
sept rapports entre 2002 et 2008. Vos recommandations portaient
sur l’eau, le logement, l’enseignement et la santé. Je veux vous
poser une question sur le logement. La situation à Attawapiskat
est tout simplement déplorable. Vous n’êtes pas le premier à nous
parler de la SCHL. Pourquoi n’y a-t-il pas de structure en place?
Nous avons examiné des lotissements partout au pays. Le privé
s’implique beaucoup. À votre avis, pourquoi une telle approche
n’est-elle pas adoptée par la SCHL ou les dirigeants locaux? On
bâtit le reste du Canada, et les réserves sont traitées différemment.
Mr. Campbell: To take a step back, things are quite different
on Indian reserves from the rest of the country by virtue of the
Indian Act and all that that entails. The question of private
ownership is one that may already be becoming a bit of a solution
in some communities — a small number. It may be a solution that
policymakers may look to take further advantage of.
M. Campbell : Il faut comprendre que les réserves sont très
différentes du reste du pays en raison de la Loi sur les Indiens et
de tout ce qu’elle entraîne. La propriété privée devient peut-être
une partie de la solution dans un petit nombre de communautés.
C’est une solution que les décideurs pourraient examiner de plus
près pour en tirer profit davantage.
As legislative auditors, we stay out of politics and policy as
much as possible. This audit report goes right up to that line,
basically saying that what is in place today is not getting the
results that people want — that anyone wants. If we continue
doing the same things, we will get similar results. We make
reference in the chapter that basically it is now over to political
will, which is not our field, and making of policy and legislation,
which is not our field.
En tant que vérificateurs du gouvernement, nous restons le plus
possible en dehors des questions politiques et stratégiques. Au
fond, ce rapport de vérification indique justement que les mesures
mises en œuvre à l’heure actuelle ne donnent pas les résultats que
tout le monde souhaite. Si nous poursuivons les mêmes mesures,
nous obtiendrons les mêmes résultats. Dans le chapitre, nous
disons qu’essentiellement, c’est maintenant une question de
volonté politique et de mesures stratégiques et législatives, qui
ne sont pas de notre ressort.
Certainly I would think that if government went at this and
worked with First Nations, it is quite possible that some of things
you suggest may be part of the solution. Some forms of private
ownership or quasi-private ownership might be part of that.
Certainly the Indian Act and the fact that the Crown has held
those lands in trusts for First Nations has been a barrier to that. I
think people need to look outside the box and find ways around
those barriers.
Je pense que, si le gouvernement examine la question et
collabore avec les Premières nations, certaines mesures dont vous
parlez pourraient très bien faire partie de la solution. Certaines
formes de propriété privée ou de quasi-propriété privée pourraient
régler des problèmes. La Loi sur les Indiens et le fait que l’État
garde les terres en fiducie pour les Premières nations sont des
obstacles. Je pense qu’il faut porter un regard neuf sur la question
et trouver des façons de contourner les obstacles.
Senator Meredith: Others have commented both privately in
conversations and publicly with respect to the lack of
accountability on the part of those who receive these homes and
that they are looking to the government to fix everything and
there is not that sense of ownership. Do you think the leadership
is doing enough to encourage some sense of responsibility on the
part of those individuals who are given these homes?
Le sénateur Meredith : D’autres ont dit, en privé et en public,
que les Autochtones qui recevaient des logements ne rendaient pas
assez de comptes, qu’ils demandaient au gouvernement de tout
régler et qu’ils ne sentaient pas que les logements leur
appartenaient. Estimez-vous que les dirigeants locaux n’en font
pas assez pour susciter un certain sens des responsabilités chez
ceux qui reçoivent des logements?
9:40
Aboriginal Peoples
Mr. Campbell: We do not audit First Nations or the
leadership. Overcrowding is a huge problem in many northern
communities, and I think it has been demonstrated that when you
put 14 or 16 or 17 people living in a small house, it will not be well
maintained, and you get all that humidity there and the mold.
There are some inherent issues there. I have not seen cases where
people deliberately mistreat their houses. They just do not have
enough places to sleep. In previous audits, we have talked about
the quality of the construction. That has certainly been one thing.
In some communities out West, there is a concept of 99-year
leases where some communities, First Nations, have been able to
get beyond what they have seen as that barrier to ownership on
reserves and have been able to get into leases and some economic
development. That would not help some of the more isolated
communities. It is time, if I may be so bold, for politicians and
policymakers to think outside the box to work with First Nations
and to come up with something completely different, because this
is not working.
The Chair: Those are encouraging words, Mr. Campbell.
13-12-2011
M. Campbell : Nos vérifications ne portent pas sur les
Premières nations ou les dirigeants locaux. La surpopulation est
un énorme problème dans nombre de communautés du Nord. Je
pense qu’il a été prouvé qu’un petit logement ne sera pas bien
entretenu et qu’il y aura beaucoup d’humidité et de moisissures si
14, 16 ou 17 personnes y vivent. Certains problèmes sont
inévitables. Je n’ai pas constaté de cas où les gens négligeaient
volontairement leurs logements. Ils manquent simplement
d’espace pour dormir. Dans les vérifications précédentes, nous
avons examiné la qualité de la construction. C’est certainement un
facteur. Certaines communautés de l’Ouest ont signé des baux de
99 ans et ont réussi à surmonter ce qu’elles perçoivent comme
l’obstacle de la propriété dans les réserves. Elles sont ainsi arrivées
à réaliser un certain développement économique. Mais ces baux
ne sont d’aucune aide pour certaines communautés isolées. Si
vous le permettez, je dirais qu’il est temps pour les politiciens et les
décideurs de voir autrement la collaboration avec les Premières
nations et de proposer des mesures tout à fait différentes, car
celles mises en œuvre ne fonctionnent pas.
Le président : Ce que vous dites est encourageant, monsieur
Campbell.
Senator Patterson: I was struck in your presentation this
morning about your identification of the lack of a legislative base
as a big impediment to the efficient delivery of public services to
First Nations; that the department’s responsibilities and roles are
not defined; that there is no mechanism for predictable, stable
funding; that contribution agreements are, year to year, uncertain
devices; and that there are no organizations supporting local
service delivery.
Le sénateur Patterson : Votre exposé de ce matin m’a étonné
concernant le manque de fondement législatif, qui selon vous nuit
beaucoup à l’efficience de la prestation des services publics aux
Premières nations; les responsabilités et le rôle mal définis du
ministère; l’absence de mécanisme pour assurer un financement
prévisible et stable; les accords de contribution reconduits tous les
ans qui causent des incertitudes; l’absence d’organisations pour
soutenir la prestation des services au niveau local.
We have just done a study of First Nations K-to-12 education
and I think those were four reasons why we recommended that
there should be a legislative base. Perhaps we should have quoted
your report in our report, but it had an uncanny resemblance to
our recommendations in our study, namely, that there be a
legislative mechanism.
Nous venons tout juste de terminer une étude sur l’éducation
primaire et secondaire chez les Premières nations. Je crois que ce
sont justement les quatre raisons pour lesquelles nous avons
recommandé un fondement législatif. Peut-être aurions-nous dû
citer votre rapport dans le nôtre, mais nos recommandations sont
étrangement similaires, notamment pour ce qui est de ce
mécanisme législatif.
I would like to turn to health, safe drinking water and housing.
Did I understand that you believe there is a legislative vacuum
with regard to those areas as well?
J’aimerais parler de santé, d’eau potable et de logement. Avezvous dit que vous considérez qu’il y a également un vide législatif
à l’égard de ces questions?
Mr. Campbell: In the case of water, that has been a significant
problem. Although there have been some improvements since our
initial audit, I think about 50 per cent of the water systems on
reserves put people at risk. Legislation is working its way through
the system, but it will need to be followed by regulations and then
funding will have to be sought before that is implemented. That
certainly is an encouraging development over the last few years.
Many of the health programs that we have audited over the years
in relation to First Nations are driven through policy and
guidelines. Sometimes it is quite ad hoc; something comes up,
there is an issue and bureaucrats deal with it as best they can.
M. Campbell : Dans le cas de l’eau potable, le problème est
important. Bien que certaines améliorations aient été apportées
depuis notre première vérification, je crois qu’environ 50 p. 100
des réseaux d’alimentation en eau sur les réserves sont à risque. Le
processus législatif suit son cours, mais il faudra que l’on prenne
des règlements et que l’on obtienne le financement nécessaire à la
mise en œuvre de ces mesures. Les progrès réalisés au cours des
dernières années sont certes encourageants. Dans le cas des
Premières nations, la gestion de bon nombre des programmes de
santé que nous avons vérifiés au fil des ans est guidée par des
politiques et des lignes directrices. Parfois, on règle les problèmes
à la pièce; lorsqu’un problème survient, les fonctionnaires s’y
attaquent au meilleur de leurs connaissances.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:41
As a general principal, legislation is a much better base for
program design and delivery, because legislation is thought
through by people who are elected and provides guidance and
parameters to the bureaucrats who are implementing it so that
they do not have to make it up as they go along.
D’une manière générale, les lois offrent un fondement
beaucoup plus efficace pour l’élaboration et l’exécution des
programmes, car elles sont conçues par les élus qui fournissent
une orientation et des paramètres aux fonctionnaires chargés de
leur mise en œuvre, lesquels n’ayant pas ainsi à improviser au fur
et à mesure.
Senator Patterson: As someone who studied law, I often think
that too many people are eager to rush in and say that we have a
problem; pass a law and that will fix it. Laws require the support
of those who are governed. I am not always eager to rush into law
making to deal with problems. I think you are saying here not
only that legislation is needed in areas like water, and perhaps
health, but also that it cannot just be legislation for the sake of
making legislation. It must include a certain funding mechanism.
Le sénateur Patterson : Pour avoir moi-même étudié le droit, je
constate souvent que trop de gens sont pressés de recourir au
processus législatif pour régler les problèmes qui se présentent. Le
soutien de la population est nécessaire pour adopter des lois. Je ne
suis pas de ceux qui croient que c’est la première chose à faire
pour composer avec les problèmes. Je pense que vous nous dites
ici qu’il faut intervenir par voie législative relativement à des
questions comme l’eau potable, voire la santé, mais que
l’adoption de lois ne peut pas être une fin en soi. Chaque
mesure législative doit être accompagnée d’un certain mécanisme
de financement.
In our report, we recommended that a formula be developed,
probably through regulations in the case of education, and that
there be an authority created locally, or at least identified, and
that the services be defined. I believe you are suggesting it be put
into the legislation so that it is not subject to the whim of
bureaucratic policies that can change unaccountably and
according to who might be in office in the bureaucracy.
Dans notre rapport, nous avons recommandé que l’on élabore
une formule, sans doute par voie réglementaire dans le cas de
l’éducation, qu’une autorité locale soit créée, ou tout au moins
désignée, et que les services à offrir soient définis. Vous semblez
suggérer que tous ces éléments soient inscrits dans une loi qui ne
serait pas soumise aux caprices de fonctionnaires qui peuvent
changer d’avis sans avoir de compte à rendre, pas plus qu’aux
considérations politiques qui décident de l’identité des personnes
en charge à un moment ou à un autre.
You are saying that legislation, if it is going to be considered in
an area like health, should address these four criteria if it is going
to work. Is that correct?
Si je vous comprends bien, vous nous dites que ces quatre
critères doivent être pris en compte si on veut assurer l’efficacité
d’une loi qui pourrait être adoptée dans un secteur comme la
santé. Est-ce exact?
Mr. Campbell: I would agree with that. Those four structural
issues that we identified all have to go together.
M. Campbell : Je dirais que oui. Ces quatre problèmes
structurels que nous avons relevés doivent être considérés de
concert.
The honourable senator makes a good point in that we are not
advocating legislation for the sake of it. Certainly, if the
government is going to legislate in areas affecting First Nations,
history has shown us that it needs to be done carefully and
thoughtfully and in concert and cooperation with First Nations.
It must be legislation that they see as helpful, useful and practical.
L’honorable sénateur a tout à fait raison de dire que nous ne
préconisons pas l’adoption de lois pour le simple plaisir de la
chose. Si le gouvernement compte légiférer dans des secteurs
touchant les Premières nations, l’histoire nous a certes démontré
qu’il devait procéder de manière prudente et réfléchie, et travailler
en collaboration avec les Premières nations. Il faut que celles-ci
considèrent les lois envisagées comme utiles, bénéfiques et
pratiques.
When we do audits and stand back, we ask ourselves: How do
other people do this? Certainly the province of Ontario, the
provinces of Quebec or Alberta, or whatever part of the country,
would not have an education system without either an education
act or a health act. That is how we do things. How do we regulate
water in Ottawa? We have legislation; we have standards. We
have regulations and people who monitor that. If there is a boil
water advisory in downtown Ottawa, it will be all over the front
Lorsque nous prenons un peu de recul face à nos vérifications,
nous nous demandons ce que font les autres. Il va de soi que des
provinces comme l’Ontario, le Québec ou l’Alberta, ou n’importe
quelle autre d’ailleurs, ne pourraient pas avoir de système
d’éducation sans une loi en la matière. Il en va de même pour
la santé. C’est la façon de faire les choses. Comment l’eau potable
est-elle réglementée à Ottawa? Nous avons des lois et des normes.
Nous avons des règlements et des gens qui en assurent
9:42
Aboriginal Peoples
13-12-2011
page of the papers. Yet that happens every day in Aboriginal
communities. It is not legislation for the sake of it, but legislation
is a good underpinning for any program design, I would say.
l’application. S’il y a un avis d’ébullition d’eau pour le centre-ville
d’Ottawa, il fera la une des journaux. C’est pourtant une situation
courante dans les collectivités autochtones. On n’adopte donc pas
des lois uniquement par principe; on veut qu’elles servent de
fondement pour la conception des programmes.
Senator Ataullahjan: Your audit focuses on programs for First
Nations on reserves. However, we have learned that there is a
large movement of Aboriginal people off reserves to urban areas
in particular. Has the OAG examined any key issues concerning
Aboriginal peoples living off reserves, especially in urban areas?
Le sénateur Ataullahjan : Votre vérification porte
principalement sur les programmes destinés aux Premières
nations dans les réserves. Nous avons toutefois appris que les
Autochtones sont nombreux à quitter les réserves, surtout à
destination des villes. Votre bureau s’est-il penché sur les grands
enjeux touchant ces Autochtones vivant à l’extérieur des réserves,
principalement en milieu urbain?
Mr. Campbell: No, the Auditor General of Canada audits the
federal government. When people move off reserve and move into
cities and towns, often they are accessing provincially run and
developed programs in provincial jurisdictions, so we have not
done any work in that area recently at all.
M. Campbell : Non, les audits du vérificateur général du
Canada portent sur le gouvernement fédéral. Les gens qui quittent
les réserves pour aller vivre dans une ville ont souvent accès à des
programmes conçus et administrés par la province. Nous ne nous
sommes donc pas intéressés à ces questions au cours des dernières
années.
Senator Ataullahjan: You outlined several issues of Aboriginal
people on reserves, for example, the education gap, water quality,
insufficient and unsafe housing. For the purposes of this
committee, and for our studies in the future, are there any
issues that are more pressing than others?
Le sénateur Ataullahjan : Vous avez relevé plusieurs problèmes
que vivent les Autochtones dans les réserves dont, par exemple,
l’écart de scolarisation, le manque d’eau potable et la pénurie de
logements salubres. Pour aider notre comité à mieux planifier ses
prochaines études, pourriez-vous nous indiquer si certains
problèmes sont plus criants que d’autres?
Mr. Campbell: That is a good question.
M. Campbell : C’est une bonne question.
The Chair: I never thought I would see you pause,
Mr. Campbell.
Le président : Je ne pensais jamais vous voir ainsi obligé de
marquer une pause, monsieur Campbell.
Mr. Campbell: You keep bringing new members to the table,
Mr. Chair.
M. Campbell : Vous ne cessez d’inviter de nouveaux sénateurs,
monsieur le président.
That is the question. My view would be to focus on those
impediments. That is what I would strongly recommend. I have
been here many times and I have spent the last decade auditing in
that area. We audit each of those programs and we have asked
government to fix each of them. I am now of the view, as is our
office, that we can carry on doing that and will still get the same
results.
C’est la grande question. Je pense qu’il faudrait cibler ces
obstacles que nous avons relevés. C’est ce que je recommande
vivement. J’ai comparu à plusieurs reprises devant le comité et j’ai
passé la dernière décennie à mener des vérifications dans ce
secteur. Nous avons vérifié chacun de ces programmes et
demandé au gouvernement d’apporter des correctifs toutes les
fois que cela s’imposait. Je crois maintenant, et c’est aussi l’avis de
notre bureau, que nous obtiendrons toujours les mêmes résultats
si nous continuons simplement à faire la même chose.
It is the four structural impediments that really need to be
tackled. Rather than just focusing on housing, you need to look at
the question of legislation, statutory funding, secondary and
tertiary support organizations. Those are the things that we all
benefit from in our daily lives when we put our children into
school and we go to hospitals and clinics and all those things.
That is the area that we would encourage politicians and policymakers to focus on, to think outside the box and push that further
down the road. As auditors, we have taken it as far as we can.
This is the accumulation of 10 years’ work, and we are basically
saying you cannot get from here to there. That is a great question,
C’est en fait aux quatre obstacles structurels qu’il convient de
s’attaquer. Plutôt que de cibler uniquement la question du
logement, vous devez vous intéresser aux lois, au financement
obligatoire et aux organismes de soutien secondaire et tertiaire. Ce
sont les éléments dont nous bénéficions tous au quotidien lorsque
nos enfants vont à l’école ou que nous devons nous rendre à
l’hôpital ou dans une clinique, par exemple. C’est sur ces aspects
que nous souhaitons encourager politiciens et décideurs à
concentrer leurs efforts pour trouver des solutions novatrices
afin de faire avancer les choses. Dans notre rôle de vérificateurs,
nous avons fait tout ce que nous pouvions. C’est le résultat de dix
13-12-2011
Peuples autochtones
9:43
but I would focus on those four areas. To focus on any one of
them over the others would probably be a mistake. They go
together.
années de travail, et nous vous disons essentiellement que
l’approche actuelle ne mène nulle part. C’est une excellente
question, mais je dirais simplement qu’il faut cibler ces quatre
secteurs. Si l’on accorde la priorité à l’un d’entre eux au détriment
des autres, on fera fort probablement fausse route. Ils sont
interreliés.
Senator Raine: I agree that the existing way that we deliver
service to First Nations is not working. The saddest thing is when
you look at the population growth in young people and recognize
that, without education, without the tools, they are really
condemned to live in the same situation, which is why we felt
very comfortable in recommending major changes in education.
Le sénateur Raine : Je conviens avec vous que notre mode
actuel de prestation des services aux Premières nations ne produit
pas les résultats voulus. Le plus triste, compte tenu de la
croissance démographique chez les jeunes, c’est de devoir
reconnaître que, sans éducation et privés des outils nécessaires,
ils sont condamnés à vivre la même situation que ceux qui les ont
précédés. C’est la raison pour laquelle nous étions très à l’aise de
recommander des changements importants en matière
d’éducation.
Looking at the rest of the situation, I am interested in the lack
of clarity about service levels. When treaties were first signed, it
was a very rural population, and there was an expectation of
being looked after. In hindsight, I think it is safe to say that many
people feel that, in looking after people, you take away their
ability to look after themselves, and there are a lot of
ramifications with that.
Pour ce qui est des autres aspects, je m’intéresse au manque de
clarté quant aux niveaux de service. Quand les premiers traités ont
été signés, on avait affaire à une population très rurale qui
s’attendait à être prise en charge. En rétrospective, je pense que
l’on peut affirmer que bien des gens sont d’avis que les personnes
ainsi prises en charge se voient amputées de leur capacité de se
prendre elles-mêmes en main. C’est un constat assorti de bien des
corollaires.
I know that we have organizations in our country that can
manufacture and deliver emergency housing all over the world.
We have some very good companies that do this, and they export
emergency housing to harsh climates. I keep thinking that maybe
we really do have to step back and ask what kind of housing we
are going to provide for in really remote areas. Should it be very
basic shelter, but then give the people who live there a housing
allowance if they wish to travel elsewhere for employment or for
education and have that done at an individual level? It would be
almost like a portability of an assistance program, because you
have special entitlements as First Nations.
Je sais qu’il y a au Canada des entreprises capables de fabriquer
et de livrer partout dans le monde des logements d’urgence. Nous
avons d’excellentes entreprises qui peuvent ainsi exporter leurs
produits dans des pays vivant des situations de crise. Je me dis
sans cesse qu’il nous faudrait vraiment prendre un peu de recul et
nous demander quel type de logement nous allons fournir dans les
régions vraiment éloignées. Devrait-on se limiter à des abris très
rudimentaires, mais offrir aux gens des allocations de logement
pour ceux qui veulent aller ailleurs pour travailler ou poursuivre
des études? Compte tenu des droits spéciaux dont bénéficient les
Premières nations, il s’agirait pour ainsi dire d’un programme
d’aide facilitant la mobilité.
Would there be a possibility if you were doing that to set up
some kind of organization so that it could be tracked? Maybe it is
done as a pilot project. I think individual responsibility for
looking at where they want to go and where they want to live
rather than sort of being trapped to stay where they are might be
something to look at. Have you ever thought of something like
that, or would there be a possibility to do something like that?
Si on mettait en œuvre de telles mesures, serait-il possible de
créer une instance chargée d’en faire le suivi? Peut-être pourraiton le faire dans le cadre d’un projet pilote. Plutôt que d’obliger les
gens à rester là où ils sont, il serait peut-être bon de songer à les
responsabiliser individuellement pour qu’ils se demandent ce
qu’ils veulent faire et où ils souhaitent habiter. Avez-vous déjà
songé à une solution semblable, ou est-ce que cela serait chose
possible?
Mr. Campbell: Again, this is another challenging question.
You are well down the policy road now. Whether that would
work or not would require some study and evaluation and
certainly some considerable discussion with First Nations. When
we talk about treaty, those treaties were signed between the First
Nation and the Crown, and I think now there is the suggestion of
exploring a different relationship and dealing with people as
individuals as opposed to the First Nation itself. It is a
complicated area.
M. Campbell : Voilà une autre question difficile. Il s’agit
vraiment de considérations d’ordre stratégique. Pour savoir si cela
pourrait fonctionner ou non, il faudrait étudier la question et en
discuter en profondeur avec les Premières nations. Les traités que
vous évoquez ont été signés entre les Premières nations et la
Couronne, et voilà qu’on semble explorer maintenant une forme
différente de relations et des interventions ciblant davantage les
individus que l’ensemble des Autochtones. Cela devient fort
complexe.
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Aboriginal Peoples
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I would say that whatever will work will not be easy, so it will
not be something that immediately everyone will say yes, that is a
great idea, because if it were that easy, I am sure that these ideas
would have be found before. Where policy ideas will be
challenging for some of the parties, I would encourage
discussion with First Nations. Talk that through and have that
as something they see value in as opposed to something that gets
done to them. Some would revert back to the treaty.
J’ai l’impression que la solution ne sera pas évidente. Ce ne sera
pas une idée qui obtiendra l’assentiment immédiat de tous, car si
la solution était aussi facile, on l’aurait trouvée depuis longtemps.
Si les solutions stratégiques proposées semblent causer des
difficultés à certaines des parties en cause, je préconiserais un
dialogue avec les Premières nations. Il faut aller au fond des
choses pour que les Autochtones voient bien que la solution est
bénéfique pour eux et que ce n’est pas une mesure qu’on leur
impose. Certains voudront revenir en arrière en invoquant les
traités.
Senator Raine: A wise First Nation leader once told me that
reserves are both a prison and a fortress. They protect you from
having to deal with doing it on your own, but, on the other hand,
they sort of hold you back.
Le sénateur Raine : Le chef d’une Première nation m’a déjà dit
dans toute sa sagesse que les réserves sont à la fois une prison et
une forteresse. Elles vous protègent en vous évitant d’avoir à
composer avec certaines choses mais, en revanche, elles vous
empêchent également en quelque sorte d’avancer.
I guess my hope is that, as we, hopefully, deliver better
education and better ability for people to move where they want
to move to fulfill their dreams, we will not hold them back. A
mechanism that allows some portability would be something to
look at.
J’ose espérer qu’en offrant aux Autochtones une meilleure
éducation et une plus grande mobilité dans la poursuite de leurs
rêves, nous cesserons de les entraver ainsi. Il y aurait donc tout
lieu d’explorer un mécanisme en ce sens.
Have you had a chance to look at the recommendations that
we made in our study that was released last week?
Avez-vous eu l’occasion de prendre connaissance des
recommandations que nous avons formulées dans notre rapport
rendu public la semaine dernière?
Mr. Campbell: I am glad I got asked that question. Yes, I did,
and I thought that it was extremely insightful and thoughtful, and
that your committee should be congratulated for that piece of
work. Then I realized that one of the reasons I liked is that it is
quite similar to the work that we had done. I looked at it again
last night, and I think your committee was right on the money.
M. Campbell : Je suis heureux que vous me posiez la question.
Je l’ai fait et je me suis dit que votre comité mérite nos félicitations
pour ce travail extrêmement réfléchi et approfondi. Je me suis
ensuite rendu compte que mon appréciation de votre travail était
en partie attribuable à ses similitudes avec le nôtre. Je l’ai examiné
à nouveau hier soir et je crois que vous avez vraiment frappé dans
le mille.
Senator Raine: In our report, we recognized that all First
Nations are different across the country, and some of them
already have the second level services starting to evolve and, in
fact, they are very strong in some cases.
Le sénateur Raine : Dans notre rapport, nous reconnaissons
que toutes les Premières nations au pays sont différentes et que
certaines offrent déjà des services de second niveau qui atteignent,
dans certains cas, un très bon degré d’efficacité.
You talk about organizations to support local service delivery.
Obviously, as a nation, all of the resources that we have to be used
by governments come from taxpayers or resource revenues. We
generally are delivering services at a provincial level, and there is a
big reluctance on some First Nations to deal with provinces. How
important do you think it is to break down that resistance and to
have these local service deliveries not duplicate existing provincial
and regional structures?
Vous avez parlé des organisations qui appuient la prestation
des services à l’échelle locale. Il va de soi que toutes les ressources
que nos gouvernements peuvent mettre à contribution leur
viennent des contribuables ou de l’exploitation de nos richesses
naturelles. Les services sont généralement offerts par les provinces
et certaines Premières nations sont extrêmement hésitantes à
traiter avec les provinces. Dans quelle mesure estimez-vous
important de briser cette réticence et de veiller à ce que les
services offerts localement ne fassent pas double emploi avec les
structures provinciales et régionales en place?
Mr. Campbell: Again, it is a tricky road. Obviously, there are
different parties with different views. I am sure provincial
governments would have their concerns about offloading by the
federal government, and certainly First Nations have told us in
the past that they are concerned about the sense of dump and run.
M. Campbell : Encore là, c’est un chemin parsemé d’embûches.
Il va de soi qu’il y a plusieurs parties en cause avec bien des points
de vue différents. Je suis persuadé que les gouvernements
provinciaux s’inquiètent des risques de délestage par le
gouvernement fédéral. Je peux vous assurer également que des
Premières nations nous ont déjà fait part de leurs inquiétudes
quant à cette impression qu’on les laisse se débrouiller par ellesmêmes.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:45
That being said, when you look at many of the services over
which the federal government has jurisdiction, authority and
obligation to provide to First Nations are provincial-like. For
example, chair, we found the service and the expertise in that area
rests in provincial organizations. One would say the same for
education and health, all of those, the expertise is there. There is
great value to be had in some of those tripartite agreements, and
we have seen the rolling out of changes on child and family
services based on the negotiation of tripartite agreements between
First Nations, the federal government and individual provinces.
The key to that is to ensure that it is done in a way that First
Nations are comfortable that it is not being thrust upon them and
it is something they can benefit from.
Si on considère les services que le gouvernement fédéral doit
offrir aux Premières nations en vertu des pouvoirs qui lui sont
conférés, on constate qu’ils s’apparentent dans bien des cas à ceux
des provinces. Par exemple, ce sont des organisations provinciales
qui possèdent l’expertise et assument les responsabilités relatives
aux services à l’enfance et à la famille. On pourrait en dire autant
de l’éducation et de la santé. Certaines des ententes tripartites
conclues ont été très bénéfiques et nous avons pu constater les
changements apportés aux services à l’enfance et à la famille à la
suite de la négociation de ces accords entre les Premières nations,
le gouvernement fédéral et les provinces. Il faut simplement bien
s’assurer de procéder d’une manière qui convient aux Premières
nations en leur montrant qu’on ne leur impose rien et qu’elles
bénéficieront des mesures proposées.
Senator Raine: There is a big difference between remote and
close-in communities. Where I live, the city of Kamloops delivers
a lot of different services on reserve, but it is a negotiated
agreement, and they are not doing it at the cost of the taxpayers of
the city of Kamloops. The federal government, through the First
Nation, is funding those services, but it is done efficiently, and
that is in everyone’s interest.
Le sénateur Raine : Il y a une énorme différence entre les
collectivités éloignées et celles qui sont plus rapprochées. Chez
moi, à Kamloops, la ville offre de nombreux services différents sur
la réserve. Comme c’est en vertu d’une entente négociée, cela ne se
fait pas sur le dos des contribuables de la ville. C’est le
gouvernement fédéral qui finance ces services par le truchement
de ses programmes destinés aux Premières nations, mais le tout se
fait avec efficience et tout le monde en profite.
Senator Demers: Last week, Senator St. Germain had some
members of his committee in a press conference, and I thought
you gave hope, senator. You along with Senator Dyck were well
prepared, and hope is the most important thing for those people.
Le sénateur Demers : La semaine dernière, le sénateur
St. Germain a tenu une conférence de presse accompagné de
certains membres du comité. Grâce à cette intervention bien
préparée avec le sénateur Dyck, je crois qu’il a été en mesure de
donner de l’espoir à ces gens, la chose la plus importante.
Attawapiskat should never have happened. I get confused by
what I have been told and the picture I see in front of me. They
have been given a lot of money for those things not to happen, but
they did happen.
Des situations comme celle d’Attawapiskat ne devraient jamais
se produire. Compte tenu de ce qu’on me dit et de l’image qu’on
nous présente, j’ai du mal à comprendre que de telles choses
puissent arriver malgré tout l’argent qu’on donne pour les éviter.
You mentioned some things yourself and Senator Meredith
mentioned certain things as well. You have to have structure,
accountability, leadership and someone taking charge. We talk
about education and giving money, but somewhere someone has
to take charge. In the time I have been here, we keep skating in
circles instead of going in a straight line north south.
Il y a certains éléments que vous avez mentionnés et certains
que le sénateur Meredith a soulignés. On a besoin d’une structure,
d’un mécanisme de responsabilisation, de leadership et de
quelqu’un qui prend les choses en main. Nous parlons
d’éducation et des sommes à investir, mais la nécessité de
prendre la situation en main demeure. Depuis que je suis
sénateur, nous ne faisons que patiner en rond, plutôt que d’aller
droit au but.
It is the most confusing thing I keep hearing — accountability,
but no structure and no leadership. There has to be some
leadership somewhere. We met some Aboriginal people who are
solid leaders. Maybe you could answer me so that I could
eliminate some of those thoughts in my mind?
J’entends toutes ces choses très déconcertantes au sujet de la
reddition de comptes et de l’absence de structure et de leadership.
On doit bien pouvoir trouver un tel leadership quelque part. Nous
avons rencontré des Autochtones qui semblaient être de bons
leaders. Est-ce que vous pouvez m’aider à voir un peu plus clair
dans tout cela?
Mr. Campbell: I want to be clear that in the course of our
work, we have not visited Attawapiskat, so none of my comments
should be seen to be reflecting that particular situation.
M. Campbell : Je veux d’abord apporter une précision. Dans le
cadre de notre travail, nous ne nous sommes pas rendus à
Attawapiskat, ce qui fait qu’aucun de mes commentaires ne
portera sur cette situation particulière.
Certainly, in the course of our work — and I would encourage
Mr. Berthelette to help me out with this — we found many First
Nations communities that are struggling. I come from a small
Au fil de nos vérifications, et j’inviterais M. Berthelette à
compléter au besoin, nous avons certes pu constater que de
nombreuses collectivités des Premières nations connaissent des
9:46
Aboriginal Peoples
13-12-2011
place in Scotland where everyone knows everyone. The last thing
you would want to be there would be the policeman, trust me,
because people hold grudges that go back centuries.
difficultés. Je suis originaire d’un petit village d’Écosse où tout le
monde se connaît. Je vous prie de me croire que le dernier poste
que j’aurais voulu occuper est celui de policier, car les gens
entretiennent des rancunes qui perdurent pendant des siècles.
I cannot imagine what it would be like to be a chief or elected
official in one of those many Aboriginal communities that are
hurting and struggling, where there will never be enough housing
for everybody. I cannot imagine the phone calls and the visits to
the office from people pleading for help from a chief who is
unable to give it. It must be soul destroying. This is a leader who
would not be the one that would have set those budgets.
Je n’arrive pas à m’imaginer ce que peut vivre un chef ou un
représentant élu dans l’une de ces nombreuses collectivités
autochtones où il n’y a pas assez de logement pour tout le
monde. Je me vois mal répondre à tous ces appels et recevoir
toutes ces visites de personnes qui me demandent une aide que je
suis incapable de leur fournir. Quelle situation accablante! Le
leader qui doit répondre à toutes ces personnes n’est aucunement
responsable des budgets qui ont été alloués.
Therefore, to answer the questions of why do we not have more
money to do this or why cannot we build more houses, the
political leadership is not in a position to answer those questions.
They are in a position to try to do the best they can for their
community. It is not a job that I would ever wish for. My heart
goes out to all the folks that try to do the best for those
communities. It cannot be easy.
Alors, quand on lui demande pourquoi il n’y a pas plus
d’argent pour le logement ou pourquoi on ne peut pas construire
davantage de maisons, le chef politique en place n’est pas en
mesure de donner des réponses. Il peut simplement faire de son
mieux pour aider sa collectivité. C’est un emploi dont je ne
voudrais jamais. Je compatis de tout cœur avec ces gens qui
mettent tout en œuvre pour aider leurs concitoyens. Ce n’est pas
une mince tâche.
Senator Meredith: You talked about the legislative framework
that has to be put in place, and you are not advocating the
legislation for the sake of legislation. However, we see
corporations tying their investments to a return, results.
Le sénateur Meredith : Vous avez parlé du cadre législatif qu’il
faut mettre en place, et vous avez indiqué qu’il ne fallait pas
adopter des lois uniquement pour le principe. Nous voyons
toutefois ces organisations dont les investissements sont assortis
de conditions de rendement, d’obligation de résultats.
In your report, you indicate that the government has always
said they are a primary funder; they do not deliver services as a
primary function. Would you say that it is time that we tie
funding to results in terms of the results that are delivered on
these reserves?
Vous indiquez dans votre rapport que le gouvernement s’est
toujours présenté comme un pourvoyeur de fonds, d’abord et
avant tout, plutôt que comme un prestataire de services. Croyezvous que le moment est venu d’assujettir le financement offert à
l’atteinte de résultats concrets dans ces réserves?
Having spoken to the leadership in terms of them being more
accountable for the dollars that they are issued, I understand that
some of these reserves are very heavy in administration and that
ties up a lot of funding that could potentially be going toward
services. Can you elaborate on that for me?
Pour avoir parlé à certains dirigeants locaux concernant la
reddition de comptes à l’égard des sommes reçues, je sais que les
structures administratives de certaines réserves sont très lourdes,
ce qui absorbe une partie du financement qui pourrait aller à
l’offre de services. Pourriez-vous nous en dire plus long à ce sujet?
Mr. Campbell: Again, I would have no view on the
administrative structure within First Nations organizations
because we do not audit them. Certainly, there has to be a
focus on results. I think that the use of contribution agreements
between federal bureaucrats and First Nations bureaucrats does
two things: It focuses on activities, and it focuses the
accountability of the relationship between two sets of
bureaucrats.
M. Campbell : Je ne peux me prononcer sur la structure
administrative des organisations des Premières nations, parce que
ce n’est pas quelque chose que nous vérifions. Il faut évidemment
concentrer nos efforts sur les résultats. Je crois que les accords de
contribution conclus entre les bureaucrates fédéraux et ceux des
Premières nations permettent de faire deux choses : mettre
l’accent sur les activités et mettre l’accent sur la
responsabilisation des échanges entre ces deux groupes de
bureaucrates.
When we talk about a legislative base, statutory funding and
identify what those service levels should be, one of the follow-ons
from bringing those all together should be a much clearer
accountability, I would hope. One of the first things is identifying
with clarity what those service levels should be.
J’ose espérer que combiner un cadre législatif, du financement
prescrit par la loi et des niveaux de service définis permettrait
entre autres d’assurer une responsabilisation beaucoup plus claire.
Une des premières choses à faire est de définir clairement les
niveaux de service.
If you take child and family services, for example, the program
as designed and funded by Indian and Northern Affairs at the
time was quite different from what was being delivered in the
Si on pense aux services à l’enfance et à la famille, par exemple,
le programme qui était offert dans les provinces était bien
différent de celui conçu et financé par Affaires indiennes et du
13-12-2011
Peuples autochtones
9:47
provinces. The focus was on intervention, as opposed to
prevention. I do not think one could say that would have been
the fault of the band council or the chief. That is the way the
program was designed.
Nord à l’époque. L’accent était mis sur l’intervention plutôt que
sur la prévention. Je ne crois pas qu’on puisse jeter le blâme sur le
conseil de bande ni sur le chef. C’est ainsi que le programme avait
été conçu.
If you have a discussion about focusing on results and what the
best outcomes are for those children, then you start to learn from
the expertise that is available in the provinces. You see what is
happening now, where the federal government’s programming has
changed and the funding is now focused much more on
prevention; they are now beginning to talk about results and
intended outcomes.
Si on veut mettre l’accent sur les résultats et déterminer quelles
sont les meilleures avenues pour ces enfants, il faut d’abord
apprendre de l’expérience des provinces. On voit ce qui est en
train de se passer; les programmes du gouvernement fédéral ont
changé et le financement est davantage consacré à la prévention.
On commence à parler de résultats et des effets attendus.
I would agree that is where the discussion needs to go.
Je suis d’avis que la discussion doit continuer en ce sens.
Senator Meredith: My final question centres around economic
development. In terms of someone who is an entrepreneur, I have
run a company now for over 20 years and have seen the fact that
we need to become more entrepreneurial. I love your line about
thinking outside the box. I believe it is time that we literally blow
this up and start afresh because it has not worked.
Le sénateur Meredith : Ma dernière question porte sur le
développement économique. Étant moi-même entrepreneur, je
dirige en effet une entreprise depuis plus de 20 ans maintenant, j’ai
pu constater qu’il fallait faire preuve de plus d’audace dans ce
domaine. J’ai bien aimé vous entendre dire qu’il fallait sortir des
sentiers battus. Je crois qu’il est temps de retourner à la table à
dessin et de tout reprendre du début, parce que cela n’a pas
fonctionné.
People’s lives are at stake here. They are Canadians, and this
committee has been very passionate about seeing change come to
the lives of First Nations people. It is time; the time is ripe and it is
important that we progress.
La vie de ces gens est en jeu. Ce sont des Canadiens. Notre
comité a réellement à cœur de changer l’existence des membres des
Premières nations. Le temps est venu d’agir; c’est maintenant qu’il
faut faire bouger les choses.
Looking at the opportunity, especially for our youth, to begin
to develop a better quality of life for themselves through
entrepreneurial skills and taking on a leadership role with
respect to economic development, can you comment on that?
Ces gens, surtout les jeunes, ont la possibilité d’améliorer leur
qualité de vie en acquérant des compétences en gestion
d’entreprise et en devenant un chef de file du développement
économique. J’aimerais avoir vos commentaires là-dessus.
Maybe Mr. Berthelette or Mr. Barrett can speak to that with
respect to what needs to happen for these youth to see light at the
end of the tunnel?
Peut-être que M. Berthelette ou M. Barrett pourrait nous dire
ce qui se doit se passer pour que ces jeunes finissent par voir la
lumière au bout du tunnel?
Jerome Berthelette, Assistant Auditor General, Office of the
Auditor General of Canada: We did a bit of a study on economic
development on reserves a number of years ago. We identified
that economic development is fundamental if you want to change
the economic and social circumstances on reserves.
Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint, Bureau du
vérificateur général du Canada : Nous avons étudié un peu le
développement économique dans les réserves il y a quelques
années. Nous avons constaté que le développement économique
était essentiel à l’amélioration des conditions économiques et
sociales dans les réserves.
There are clearly some structural barriers to economic
development on reserves, particularly with respect to education
and training. The ability to access the various opportunities out
there are dependent on education and training, and the education
has not provided the sort of skills that the individuals need in
order to access jobs. Also, the training programs need to be tied to
the economic development going on around the community.
Often there is not a direct link between what they are being
trained for and what the economic development opportunities
are.
Il est évident que des obstacles structurels freinent le
développement économique dans les réserves, notamment en ce
qui a trait à l’éducation et à la formation. Pour pouvoir profiter
des différentes occasions qui s’offrent à eux, les gens doivent avoir
les études et la formation nécessaires, mais l’enseignement fourni
ne permet pas d’acquérir les compétences voulues. Les
programmes de formation doivent aussi être adaptés au
développement économique de la collectivité. Souvent, il n’y a
pas de lien direct entre la formation donnée et les possibilités
économiques offertes.
There is a second issue, which is economic opportunity while
economic development is taking place around the reserves. There
is a lot of economic development going on in the northern parts of
our provinces and the First Nations want to participate in that
economic development.
Il y a un deuxième aspect à considérer, soit les possibilités
qu’offre le développement économique qui a cours à proximité
des réserves. Les régions du Nord de nos provinces connaissent
une période importante de développement économique, et les
Premières nations veulent y prendre part.
9:48
Aboriginal Peoples
13-12-2011
We have talked to chiefs who have expressed a keen interest in
participating in that, but they want to do it on terms that are
helpful for the communities. They want to ensure environmental
protection processes are put in place to protect their environment
and their traditional territories. They want to ensure that there are
agreements between them and the companies that are conducting
the economic development — putting in the mines, taking out the
resources. They want to have a relationship with the companies.
Nous avons parlé à des chefs qui ont exprimé un vif intérêt à
cet égard, mais ils veulent que les choses se fassent de manière à
aider les collectivités. Ils veulent être certains que des processus
environnementaux sont mis place pour protéger leur milieu et
leurs territoires traditionnels. Ils veulent aussi s’assurer de
conclure des ententes avec les entreprises responsables des
développements, celles qui construisent des mines pour extraire
les ressources. Ils veulent établir des liens avec elles.
I think what we need is for the First Nations, the companies
and the federal and provincial governments to sit down and
discuss how we structure that relationship, how we incorporate
the First Nations leadership into economic development and how
we incorporate First Nations into economic development.
Je pense que les Premières nations, les entreprises et les
gouvernements fédéral et provinciaux doivent s’asseoir et discuter
de la forme que devrait prendre cette relation, de même que de la
façon d’intégrer les dirigeants et les membres des Premières
nations au développement économique.
Far too often, the chiefs have told us that they feel they are on
the outside of this process and they have to bang on the door in
order to get in. That should not be the case. I think a process that
brings all the parties together would be a good step in terms of
helping move economic development along, helping to provide
the First Nations individuals with the work that they are looking
for.
Trop souvent, les chefs nous ont dit avoir l’impression d’être
mis à l’écart du processus, et qu’ils doivent insister pour qu’on
leur ouvre la porte. Ce n’est pas ainsi que les choses devraient se
passer. Je pense que mettre en place un processus qui
rapprocherait toutes les parties concernées serait un bon point
de départ pour stimuler le développement économique, afin
d’offrir aux membres des Premières nations les emplois qu’ils
recherchent.
Senator Meredith: On the side of economic development, we
heard that if economic development begins on these reserves,
approximately $10 billion a year could be generated in B.C. alone.
However, my sense is that the leadership is not getting their fair
shake when these resources are being developed. That is, the
revenue share is not there in terms of some good proportion, say a
60-40 split or something that would allow them not to be so
dependent on government funding but to be able to utilize the
resources that they are getting from the reserves with these mines
and other companies that are coming in. Can you comment on
that?
Le sénateur Meredith : On nous a dit que si on favoriserait le
développement économique dans les réserves, on pourrait générer
quelque 10 milliards de dollars par année en ColombieBritannique seulement. J’ai toutefois l’impression que les
administrations autochtones ne reçoivent pas leur juste part du
gâteau quand on exploite ces ressources. Autrement dit, leur part
de revenus n’est pas très élevée. On est loin d’un rapport de 60-40
ou de quelque chose qui leur permettrait de moins dépendre des
fonds gouvernementaux. Il faudrait qu’elles puissent tirer profit
des ressources que les mines et les autres entreprises viennent
chercher dans les réserves. J’aimerais avoir vos commentaires à ce
sujet.
Mr. Berthelette: We have heard from the chiefs that in some
cases, that is so; they do not feel that they are being heard or that
they are getting the opportunity to sit down and discuss the
impact of the economic development and how they can
participate in it and set up a relationship with the companies to
help make the project a success. That is true.
M. Berthelette : Les chefs nous ont dit que c’était parfois le cas;
ils n’ont pas l’impression d’être entendus ni d’avoir la possibilité
de discuter des répercussions du développement économique. Ils
aimeraient pouvoir prendre part au développement et établir des
liens avec les entreprises de manière à contribuer à la réussite du
projet. Les choses se passent effectivement de cette façon.
Senator Patterson: Your recommendations today have focused
on the federal government and that is appropriate; it is your
mandate to federal departments and programs. You identified
four impediments that require action by the federal government.
Le sénateur Patterson : Les recommandations que vous avez
formulées aujourd’hui visent le gouvernement fédéral, et c’est tout
à fait à-propos; votre mandat couvre les ministères et les
programmes fédéraux. Vous avez fait mention de quatre
obstacles qui nécessitent l’intervention du gouvernement fédéral.
The federal government is easy to criticize and I think the
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development is
often a favourite whipping boy. I think another tough job is being
the minister of that department as well as being a local chief, as
Mr. Campbell described.
Il est facile de critiquer le gouvernement fédéral, et je pense que
le ministère des Affaires autochtones et du Développement du
Nord est plus souvent qu’à son tour la cible de détracteurs. Un
autre chapeau difficile à porter est celui de ministre de ce ministère
et de chef local, comme l’a souligné M. Campbell.
You have undoubtedly audited bands which have been in third
party management and financial difficulty. We have been focused
in recent weeks on this whole question of third party management
in Attawapiskat. Do you think there is a need to take a close look
Vous avez sans doute mené des vérifications dans des bandes
qui étaient sous tutelle et qui éprouveraient des difficultés
financières. Nous avons beaucoup parlé au cours des dernières
semaines de la mise sous tutelle d’Attawapiskat. Pensez-vous qu’il
13-12-2011
Peuples autochtones
at the department’s financial intervention policy and its
application in communities experiencing difficulty? Do we need
to study how the federal government measures performance,
progress of services and programs for First Nations by those First
Nations? Do we need to review the adequacy of our checks and
balances to ensure adequate performance — and, I know you do
not audit First Nations — in the way they are audited; that is, the
question of forensic audits. How should we follow up on your
Auditor General’s recommendations? It is a sensitive area, but is
it one that could benefit from further study?
Mr. Campbell: I had a couple of thoughts on this.
9:49
soit nécessaire d’examiner de près la politique d’intervention
financière du ministère et son application dans les collectivités en
difficulté? Faudrait-il étudier la façon dont le gouvernement
fédéral mesure le rendement et les progrès réalisés dans la
prestation des services et des programmes aux Premières nations
par les Premières nations? Devons-nous nous interroger sur la
pertinence des mécanismes de vérification employés, ce qui nous
renvoie à la question des vérifications juricomptables? Et je sais
que vos audits ne touchent pas les Premières nations. Comment
devrions-nous donner suite aux recommandations de la
vérificatrice générale? C’est un sujet délicat, mais est-ce qu’il
serait utile d’examiner la question de plus près?
M. Campbell : J’ai quelques commentaires à formuler à ce
sujet.
The first part of Senator Patterson’s question was about
changes that would have to happen within First Nations
communities. The senator is right; we do not audit First
Nations communities.
Le sénateur Patterson a d’abord demandé quels changements
devraient être apportés au sein des collectivités des Premières
nations. Le sénateur a raison, nous ne faisons pas de vérification
dans les collectivités des Premières nations.
Clearly, our audit report is saying that what is in place now is
not working. We are effectively suggesting that the government
change that relationship. You cannot have one party change a
relationship if the other party did not make changes. We looked
at that in our report, namely, that First Nations will have to
change some of the things they do and how they do them. I gave
the example of legislation. If we expect Parliament to legislate,
then clearly First Nations have to be at the table and be part of
that so it will work for them.
De toute évidence, notre rapport de vérification indique que les
mécanismes en place ne sont pas efficaces. Nous proposons
effectivement au gouvernement de modifier cette relation. Dans
une telle relation, on ne peut pas demander à une seule des deux
parties d’apporter des changements. Nous avons abordé la
question dans notre rapport, c’est-à-dire que les Premières
nations devront aussi revoir certaines de leurs pratiques et leur
façon de les appliquer. J’ai donné comme exemple la législation.
Si le Parlement devait adopter une loi, il faudrait nécessairement
que les Premières nations soient mises à contribution, de façon à
ce que la législation réponde à leurs besoins.
In terms of auditing in detail in communities, I would
respectfully suggest that perhaps the committee might want to
invite officials from Aboriginal Affairs and Northern
Development Canada because they do quite a lot of audits of
the nature that the senator was asking. Perhaps that would be a
good basis for you to begin that type of discussion to see what
they already do. I am sure some of it will not be public, but I am
sure you will have a good discussion with them on that.
Pour ce qui est de soumettre les collectivités à des vérifications
approfondies, je vous suggère, en tout respect, d’inviter des
représentants d’Affaires autochtones et Développement du Nord
Canada pour en parler, car le ministère fait beaucoup de ces
vérifications dont parlait le sénateur. Il serait peut-être bon de
commencer par voir ce qui se fait déjà au ministère avant de
poursuivre les discussions. Ils ne pourront probablement pas tout
divulguer, mais je suis certain que vous pourrez avoir une bonne
discussion avec eux à ce sujet.
In addition to that, we did some work a number of years ago
on third party management. If you wanted further elaboration on
that, Mr. Berthelette can elaborate further.
De plus, nous nous sommes penchés, il y a quelques années, sur
la gestion par des tiers. Si vous souhaitez avoir plus de détails làdessus, M. Berthelette peut vous en parler plus longuement.
Senator Patterson: I would like that.
Mr. Berthelette: I can refer the honourable senator to an audit
that was tabled in November 2003 on third party management. I
can quickly take the committee through our findings.
The Chair: Do you have a document that you could leave with
the committee?
Mr. Berthelette: I have the chapter here, but the chapter is
located on our website. We can send you a link.
Le sénateur Patterson : J’aimerais bien.
M. Berthelette : Je vous renvoie, monsieur le sénateur, à un
rapport de vérification déposé en novembre 2003, qui traite du
processus de gestion par des tiers. Je peux faire le survol de nos
conclusions rapidement avec vous.
Le président : Avez-vous un document à remettre au comité?
M. Berthelette : J’ai le chapitre en question avec moi, mais le
document se trouve sur notre site web. Nous pouvons vous
envoyer le lien.
9:50
Aboriginal Peoples
13-12-2011
There are three levels of intervention. There is the remedial
management plan. An independent co-manager is hired by the
First Nation and works with the chief and council to manage the
First Nations’ funding. The highest level of intervention is the
appointment of the third party manager. We focused on third
party management.
Il existe trois niveaux d’intervention. Il y a d’abord
l’établissement d’un plan de redressement. Ensuite, la Première
nation nomme un cogestionnaire indépendant qui, de concert
avec le chef et le conseil, gère le financement. Au dernier niveau
d’intervention, on nomme un tiers pour gérer le financement.
Notre étude était axée sur la gestion par des tiers.
First, we found that the hiring of the third party manager is by
way of contribution agreement and is paid for out of the
operations money of the reserve. We noted that because they used
the contribution agreement process, the actual hiring of the third
party manager was not an open and transparent process. Most of
the hiring that we saw take place was by way of a phone call from
the regional office to one of a number of third party managers
that the regional office had done business with before and who
had some experience in terms of third party management. There
were no public tenders and no criteria for selecting third party
managers.
Nous avons premièrement constaté que l’embauche des tiers
administrateurs se faisait par l’entremise d’un accord de
contribution, et que leurs honoraires étaient payés à même le
fonds de fonctionnement de la réserve. Nous avons noté que
l’utilisation des accords de contribution pour embaucher les tiers
administrateurs ne permettait pas d’assurer la transparence du
processus. Dans la plupart des cas, les fonctionnaires des bureaux
régionaux recrutaient les administrateurs en téléphonant à des
candidats avec qui ils avaient déjà fait affaires et qui possédaient
une certaine expérience dans le domaine. Aucun appel d’offres
n’était lancé et aucun critère n’était établi pour la sélection des
tiers administrateurs.
A new policy was put in place for the hiring of third party
managers. We looked at some of the issues with respect to it and
we noted that there was a lack of First Nations’ input with respect
to establishing a list of third party managers, not the hiring of a
third party manager for a particular situation. According to this
new policy, they were going to put together a list of third party
managers. We thought it would be a good idea if they sat down
with the chiefs in the region and, together with the chiefs, went
through a process to actually develop the list of third party
managers.
Une nouvelle politique sur la sélection de tiers administrateurs
a été mise en place. Nous avons examiné quelques-uns des
éléments de la politique qui posaient problème. Nous avons
constaté que la politique ne prévoyait pas la participation des
Premières nations à l’établissement d’une liste de candidats
potentiels, non pas à l’embauche d’un tiers administrateur pour
une situation précise. Selon cette nouvelle politique, c’est ce qui
devait se passer. Nous avons cru qu’il serait bon que les
fonctionnaires des bureaux régionaux s’assoient avec les chefs
pour procéder ensemble à l’établissement d’une liste de tiers
administrateurs.
We noted that third party managers’ performance was not
being assessed. We expected to see more rigorous monitoring and
assessment of the performance of third party managers. The
department essentially focused on the ability of the third party
manager to reduce the debt. There was no exit strategy and no
focus on the part of the department on the capacity development
that should have gone on in the community by the third party
manager. If you are going to have an exit strategy, and if you will
leave the First Nation in a better condition in terms of better
management of the finances, then the third party manager should
be working with the community, chief and council included,
developing that capacity. That was not being monitored.
Nous avons également noté que le rendement des
administrateurs n’était pas évalué. Nous nous attendions à un
suivi plus serré et à plus de rigueur dans l’évaluation du
rendement des tiers administrateurs. Le ministère s’est
essentiellement concentré sur la capacité de l’administrateur de
réduire la dette. Il n’y avait pas de stratégie de sortie, et le
ministère aurait dû voir à ce que le tiers administrateur travaille à
forger la capacité de développement de la collectivité. Quand on
adopte une stratégie de sortie et que l’objectif est de laisser la
Première nation en meilleure condition en ce qui a trait à la
gestion des finances, il faut que le tiers administrateur travaille
avec la collectivité, y compris le chef et le conseil, pour renforcer
cette capacité. Cet aspect n’était pas contrôlé.
Those were really the key points in terms of third party
management. Their focus was on debt reduction and not on
capacity development.
Ce sont les principaux points que nous avons relevés en ce qui
concerne la gestion par des tiers. L’accent était mis sur la
réduction de la dette, pas sur le développement des capacités.
Senator Lovelace Nicholas: As long as I can remember,
grassroots people have always asked for accountability from
chiefs, but no one ever listened. The Department of Aboriginal
Affairs and Northern Development used to be Indian Affairs. We
used to go to local Aboriginal Affairs offices and protest. We did
whatever we could do, but no one would listen. They just brushed
us off. I am glad that the issue of accountability has been brought
up.
Le sénateur Lovelace Nicholas : D’aussi loin que je me
souvienne, la population a toujours demandé aux chefs de
rendre des comptes, mais personne ne l’a jamais écoutée. Le
ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord
s’appelait alors Affaires indiennes. Nous sommes allés manifester
devant les bureaux régionaux du ministère. Nous avons fait tout
ce que nous pouvions, mais personne ne nous a écoutés. On nous
a envoyé paître. Je suis heureux qu’on ait abordé la question de la
reddition de comptes.
13-12-2011
Peuples autochtones
9:51
Senator Meredith: I have a quick comment and question for
Mr. Berthelette with respect to third-party management. Since
that report, to your knowledge has there been any improvement
with respect to the exit strategy time frames of these individuals
brought in? Are they in place for three months or six months? Has
there been anything since that report?
Le sénateur Meredith : J’ai un commentaire à formuler
brièvement et une question à poser M. Berthelette concernant la
gestion par des tiers. Depuis le dépôt de ce rapport, savez-vous si
la situation s’est améliorée par rapport aux échéances fixées pour
la stratégie de sortie des administrateurs externes? Sont-ils là pour
trois ou six mois? Est-ce que quelque chose a changé depuis ce
rapport?
Mr. Berthelette: We have not followed up on that audit, so I
cannot answer the question.
M. Berthelette : Nous n’avons pas effectué de suivi, alors je ne
peux pas répondre à votre question.
The Chair: I thank Mr. Campbell, Mr. Berthelette and
Mr. Barrett for their excellent presentation and forthright
answers to questions.
Le président : Je remercie MM. Campbell, Berthelette et
Barrett pour leur excellente présentation et leurs réponses claires
à nos questions.
I have a sad commentary: Mr. Campbell is leaving his position.
I have been on this committee for about 19 years; and we will miss
you, Ronnie, if I may call you that.
J’ai une triste nouvelle à vous annoncer. M. Campbell quitte
son poste. Je siège au comité depuis environ 19 ans; je vous assure
que vous allez nous manquer, Ronnie, si vous me permettez de
vous appeler par votre prénom.
Mr. Campbell: You certainly may.
M. Campbell : Certainement.
The Chair: You have presented before us many times and your
presentations and responses have always been excellent. I
understand that Mr. Berthelette will replace you. We look
forward to working with him. As you go forward,
Mr. Campbell, continue your good work. You have done a lot
of good work for Canada, and we appreciate it.
Le président : Vous êtes venu témoigner devant le comité à de
nombreuses reprises, et vos présentations, comme vos réponses,
ont toujours été excellentes. J’ai cru comprendre que
M. Berthelette allait vous remplacer. J’ai hâte de pouvoir
travailler avec lui. Continuez votre bon travail, monsieur
Campbell, dans vos fonctions futures. Vous avez fait beaucoup
pour le Canada, et nous vous en remercions.
Thank you for the kind comments you sent our way with
regard to our most recent study on education. I honestly still
believe that it is the most important aspect impacting our
Aboriginal people in Canada.
Merci pour les bons mots que vous nous avez envoyés à propos
de l’étude que nous avons menée récemment sur l’éducation. Je
crois sincèrement que c’est encore la chose qui a le plus d’impact
sur la population autochtone du Canada.
Senators, we will suspend for five minutes, after which we will
go in camera for discussions on future business.
Chers collègues, nous allons faire une pause de cinq minutes,
puis nous poursuivrons la séance à huis clos pour examiner nos
travaux futurs.
(The committee continued in camera.)
(La séance se poursuit à huis clos.)
SENATE
SÉNAT
CANADA
REFORMING FIRST
NATIONS EDUCATION:
FROM CRISIS TO HOPE
Report of the Standing Senate
Committee on Aboriginal Peoples
The Honourable Gerry St. Germain, Chair
The Honourable Lillian Eva Dyck, Deputy Chair
December 2011
Ce document est disponible en français.
Available on the Parliamentary Internet:
www.parl.gc.ca
(Committee Business — Senate — 41th Parliament, 1st Session)
This report and the Committee proceedings are available online at
www.senate-senat.ca
Hard copies of this document are also available by
contacting the Senate Committees Directorate at
613-990-0088 or at ABORIG-AUTOCH@sen.parl.gc.ca
Table of Contents
MEMBERSHIP............................................................................................................................................................. ii
ORDER OF REFERENCE .......................................................................................................................................... iii
ACKNOWLEDGEMENT ........................................................................................................................................... iv
CHAIR’S FOREWORD ............................................................................................................................................... v
PREFACE .................................................................................................................................................................... vi
INTRODUCTION ........................................................................................................................................................ 1
A. COMMITTEE MANDATE AND PROCESS ..................................................................................................... 2
SETTING THE CONTEXT.......................................................................................................................................... 4
A.
A BRIEF HISTORY OF FIRST NATIONS EDUCATION IN CANADA ..................................................... 4
i. Pre-contact Period ......................................................................................................................................... 4
ii.
The Mission and Residential Schools Period ................................................................................................ 5
iii. Integration ..................................................................................................................................................... 7
iv. Local Control ................................................................................................................................................ 8
B. THE CURRENT FRAMEWORK FOR FIRST NATIONS EDUCATION ....................................................... 9
C. THE FEDERAL ROLE ....................................................................................................................................... 9
D. RECENT ATTEMPTS AT REFORM .............................................................................................................. 11
i. Jurisdictional Agreements in Education...................................................................................................... 11
ii.
Federal Reform Initiatives .......................................................................................................................... 14
iii. Inuit Educational Reform ............................................................................................................................ 14
E. THE EDUCATIONAL ATTAINMENT GAP .................................................................................................. 16
F. CALL TO ACTION........................................................................................................................................... 17
FIRST NATIONS EDUCATION: WHAT THE COMMITTEE HEARD ................................................................. 19
A. LIMITATIONS OF THE CURRENT MODEL ............................................................................................... 20
B. THE NEED FOR A FIRST NATIONS EDUCATION INFRASTRUCTURE ................................................ 24
C. THE FEDERAL FUNDING FORMULA .......................................................................................................... 30
D. THE PROVINCIAL ROLE AND PARTNERSHIPS..................................................................................... 38
E. TRIPARTITE AGREEMENTS IN THE CONTEXT OF REFORM................................................................ 43
F.
LEGISLATION AS A POSSIBLE REFORM OPTION ................................................................................ 46
G. CURRENT FEDERAL REFORM INITIATIVES ......................................................................................... 53
FINDINGS AND CONCLUSIONS ........................................................................................................................... 56
A.
JURISDICTION FOR FIRST NATIONS EDUCATION .............................................................................. 57
B.
FINANCIAL COSTS AND ECONOMIC BENEFITS OF REFORM ........................................................... 58
C. RECOMMENDATIONS FOR A NEW FRAMEWORK FOR FIRST NATIONS EDUCATION SYSTEMS IN
CANADA................................................................................................................................................................ 60
D.
CONCLUDING REMARKS .......................................................................................................................... 65
APPENDIX A – WITNESSES ................................................................................................................................... 67
i
MEMBERSHIP
THE STANDING SENATE COMMITTEE ON ABORIGINAL PEOPLES
41th Parliament, 1st Session
(June 2, 2011 - )
The Honourable Gerry St. Germain, P.C.
Chair
The Honourable Lillian Eva Dyck
Deputy Chair
and
The Honourable Senators:
Salma Ataullahjan
Patrick Brazeau
Larry Campbell
* James S. Cowan (or Claudette Tardif)
Jacques Demers
*Marjory LeBreton, P.C. (or Claude Carignan)
Sandra Lovelace Nicholas
Don Meredith
Jim Munson
Dennis Glen Patterson
Nancy Greene Raine
Nick G. Sibbeston
*Ex officio members
Other Senators who have participated in this study:
The Honourable Senators Maria Chaput, Jane Cordy, Roméo Antonius Dallaire, Nicole Eaton, Joyce Fairbairn,
P.C., Céline Hervieux-Payette, P.C., Elizabeth Hubley, Vim Kochhar, Hector Daniel Lang, Elizabeth (Beth)
Marshall, Elaine McCoy, Wilfred P. Moore, Nancy Ruth, Richard Neufeld, Kelvin Kenneth Ogilvie, Rose-May
Poirier, Larry Smith, Carolyn Stewart Olsen and Terry Stratton
Committee Clerk:
Marcy Zlotnick
Analyst from the Parliamentary Information and
Research Service of the Library of Parliament:
Tonina Simeone
ii
ORDER OF REFERENCE
Extract from the Journals of the Senate of Thursday, June 16, 2011:
The Honourable Senator St. Germain, P.C. moved, seconded by the Honourable Senator
Champagne, P.C.:
That the Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples be authorized to examine and report on the
federal government's constitutional, treaty, political and legal responsibilities to First Nations, Inuit and Metis
peoples and on other matters generally relating to the Aboriginal Peoples of Canada;
That the papers and evidence received and taken and work accomplished by the Committee on the
subject during the Third Session of the Fortieth Parliament be referred to the Committee; and
That the Committee submit its final report no later than December 31, 2012, and that the Committee
retain all powers necessary to publicize its findings until 180 days after the tabling of the final report.
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary O’Brien
Clerk of the Senate
iii
ACKNOWLEDGEMENT
The Committee wishes to express its deep appreciation to all those who appeared before us throughout
the course of this important study and who so generously offered their time, their knowledge and their
wisdom. Their insights and experiences have been invaluable in helping us to understand the
challenges faced by First Nations in delivering a high quality education, and have shaped our findings
and conclusions.
I would like to express my personal appreciation to the members of the Committee who were available
for the many hours of meetings in Ottawa and during our fact-finding missions. Their commitment to
ensuring that every First Nation child benefits from an educational program that prepares them for a
full and productive life is evident throughout these pages.
Particular mention should be given to Tonina Simeone from the Parliamentary Information and
Research Service of the Library of Parliament for her support and professionalism in assisting the
committee during this study. I would also like to thank the Clerk of the Committee, Marcy Zlotnick,
who was responsible for organizing all Committee meetings held on this study as well as overseeing
translation and printing of all the reports. The Committee also acknowledges Ceri Au, Senate
Communications Senior Advisor, who provided valuable assistance in helping to publicize the work of
the Committee.
We also want to thank the staff of each of the members of the Committee for their contributions. They
have had to endure a substantially increased work load throughout the study.
I know I speak on behalf of the Committee in saying that it is our sincere desire that the government
will find these recommendations pertinent and timely. We hope that this report will contribute to the
comprehensive reform and renewal of First Nations education that is so urgently required.
Senator Gerry St. Germain
Chair of the Committee
iv
CHAIR’S FOREWORD
As Chair of the Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples, I am honoured to have participated in
the Committee’s study on First Nations elementary and secondary education in Canada and to present this
report on the Committee’s behalf.
For thousands of years, the Aboriginal peoples of Canada co-existed and organized social structures based
on the world around them. Prior to the arrival of European settlers, First Nations people had their own wellestablished systems of education. Learning was rooted in their natural environment and, from an early age,
children were taught the skills necessary to thrive in that environment and to contribute to their families and
communities.
For over a century, however, Canadian policies have eroded the traditional social and political systems of
Aboriginal peoples. Systematically, Aboriginal nations have been undermined and effectively
“detribalized”. Once great nations, they have been relegated to reserves too small to sustain their prosperity
and way of life, reserves that “ghettoized” First Nations communities, separating them from the rest of
Canadian society. Canadians are coming to understand the traumatic impacts of the residential school
system, an assimilationist system that failed to educate Aboriginal children and deliberately disconnected
them from their languages, cultures, and traditions, ripped them from their homes, and, in far too many
cases, brutalized Aboriginal children. Government after government continued this vicious cycle…killing
the spirit, the heart and soul, of Aboriginal people. Against this systemic onslaught, Aboriginal peoples
were eventually “welfare-ized”. And the result is this horrific dilemma that we face today.
Today, First Nations communities are driving the momentum for fundamental change with passion and
commitment. They do so not only to ensure that all children have an opportunity to achieve their full
creative and economic potential, but also --- and equally importantly --- so that education is never again
used against them as a tool of disconnection and alienation from their identities and cultures.
We began this work because all of our previous studies, whether they concerned economic development,
governance, specific claims, or other issues, always pointed to education as the key to unlocking the
potential of Aboriginal citizens. After many months of inquiry, we are convinced that the current
patchwork of individually operated and funded First Nations schools on reserves has failed First Nations
students. Piecemeal approaches that simply direct more money at the situation will not work. What is
required is a complete restructuring of First Nations education.
This report makes two key recommendations that we believe are crucial to achieving structural reform and
moving First Nations education from a situation of crisis to one of hope. Education is the vehicle that lifts
us all up. Our first recommendation, which calls for a First Nations Education Act is intended to design a
new and better vehicle. The second recommendation puts the necessary fuel in the vehicle, to get us where
we need to go. The cost --- in lost opportunities ----of not meeting this challenge is unacceptably high, both
for First Nations and for Canada. This is a Canadian issue, not an Aboriginal issue, and we must all
shoulder our responsibility as Canadians. This is an urgent moment in our shared history. Together,
Canadians must act decisively, and boldly. Canada must succeed.
v
PREFACE
There is a longing among the youth of my nation
to secure for themselves and their people
the skills that will provide them with a sense of
purpose and worth.
They will be our new warriors; their training will
be much longer and more demanding than it was
in the olden days…
But they will emerge with their hand held
forward not to receive welfare, but to grasp a
place in society that is rightly ours.
Chief Dan George
vi
INTRODUCTION
They [the children] bring with them the aspirations and goals of parents,
grandparents, and their extended community family. Their laughter and chatter in
the halls and classrooms echoes with those who have taken the path before
them…In their backpacks, they are carrying a symbolic burden that weighs them
down…The students themselves are not yet aware of this accumulated collective
yoke as they enter the school building. They are all carrying a national and
collective educational deficit. 1
First Nations education is in crisis. In some First Nations communities a staggering 7 out of 10
First Nations students will not graduate from high school this year. In far too many others,
countless First Nations children will never attend a school equipped with libraries, science and
technology labs or athletic facilities. And incredibly, in a country as rich as ours, some First
Nations children will never set foot in a proper school. 2
If we believe that education is a basic human right, then we are most certainly failing First
Nations children.
For over 35 years, numerous reports have documented the very serious problems with the
provision of First Nations education in Canada, including teacher training, retention and
recruitment, the development of culturally-appropriate curriculum, language instruction, parental
engagement, and funding necessary to deliver a high quality education. Together, these studies
advance a number of crucial reforms aimed at improving the educational outcomes of First
Nations youth. To date, however, very few of the proposed reforms have been implemented.
First Nations witnesses have told us clearly that they do not need, nor do they want, another
report telling them what they already know. We were told that what is required is urgent action
and meaningful support to enable the development of properly resourced First Nations education
systems. As a Committee, we have heard this message clearly. With this report, we want to
honour the steps already taken, while not shrinking from the hard truths we heard.
1
Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples, Proceedings, Bob Atwin, Executive Director, First
Nation Education Initiative Incorporated, 4 October 2011.
2
Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples, Proceedings, Angus Toulouse, Regional Chief of
Ontario, Chiefs of Ontario, 14 December 2010.
1
Among the many issues this Committee has examined, education is surely one we must get right.
We can no longer afford to make the provision of education to First Nations children a casualty
of narrow policy thinking. The human and economic costs of failing to meaningfully address the
educational success of First Nations children and youth are too immense for small measures.
Fortunately, there is a growing recognition among all levels of government that reform of First
Nations primary and secondary education is urgently required in order to ensure that First
Nations children are provided similar opportunities for academic success as those enjoyed by
other Canadians.
While our advice to the federal government may focus on practical
recommendations for the comprehensive reform of First Nations primary and secondary onreserve education, we remind policy-makers that these recommendations are not an end in
themselves. We are now all on a path toward reconciliation. To walk this path honourably we
must act not only to transform First Nations education in a way that reconnects First Nations
children to their languages, cultures and communities, but we must also transform our
fundamental relationship with the First Peoples of this country, from paternalism to partnership.
Finally, we must make good on our promises and responsibilities and act boldly today to restore
what was wrongly diminished: a child’s hope for their future, a chance to reach their full creative
potential and to take their rightful place in their community and in their country.
A. COMMITTEE MANDATE AND PROCESS
For many years, members of this Committee have shared a long-standing concern about the
troubling gap in educational attainment between First Nations children on reserves and the rest of
the Canadian population; a gap which, at current rates of progress, will take nearly three decades
to close. Recognizing the critical need to improve the educational outcomes of First Nations
children, in April 2010, the Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples agreed to
undertake a study examining potential strategies for reform of First Nations on-reserve primary
and secondary education.
In setting out the terms of reference for this study, we were keenly aware that many aspects of
First Nations education have been extensively studied. While we have benefitted enormously
from this work, our intention is not to re-examine issues that have been well researched and
documented elsewhere. Rather, the Committee determined that it would focus primarily on
2
identifying solutions to the structural barriers impeding the delivery of a high quality on-reserve
primary and secondary education, with a particular focus on three broad themes: governance and
service delivery structures, tripartite education agreements and possible legislative frameworks.
The Committee began its hearings in Ottawa on 13 April 2010. Over the course of our study, we
held 28 public meetings and heard from over 90 witnesses. In addition to these hearings, on 18
October 2011, we convened a round-table of key education practitioners to assist us in our
examination of concrete proposals for reform. Round-table participants included Dr. Marlene
Atleo, Dr. Bruce Stonefish, Dr. Colin Kelly, James Wilson and Harvey McCue. Committee
members are deeply appreciative of the insights and the clarity provided by the participants and
for their invaluable assistance in helping us navigate the complexities surrounding potential
reform options.
The Committee also felt it was vital to visit on-reserve schools and to meet with First Nations
teachers, students and principals in their communities in order to better understand the
opportunities and challenges they experience on a daily basis. We traveled to Saskatchewan,
Nova Scotia, Alberta and New Brunswick, where we were privileged to meet the bright and
enthusiastic students of Kihew Waciston Cree Immersion School, Chief Taylor Elementary
School, Mount Royal Collegiate, Whitecap Elementary School, Eskasoni Elementary and Middle
School, Chief Allison Bernard Memorial High School and Chief Harold Sappier Memorial
Elementary School. Educators and community members welcomed us warmly into their schools
and spoke proudly of their achievements and candidly of their challenges. We witnessed the
concerted efforts of communities to reclaim their languages and observed the importance of
immersion programs in elementary schools. We were greeted enthusiastically by the children in
their own languages while young, budding performers sang their traditional songs to us. In each
of the schools we visited we found dedicated educators and individuals working with limited
resources to develop programs that best serve the needs of their students and who are committed
to creating safe and warm learning environments.
We were moved both by the successes and the obstacles faced by First Nations in securing and
providing basic education services to their children. We have listened carefully to the testimony
placed before this Committee and now report on our findings.
3
SETTING THE CONTEXT
A. A BRIEF HISTORY OF FIRST NATIONS EDUCATION IN CANADA
It is time to turn the page on the failed policies and approaches of the
past, to give full life and expression to First Nations control of First
Nations education. 3
In order to identify meaningful directions for future change in First Nations education, we must
first understand the factors that gave rise to the present situation. Critical to this understanding is
a recognition that all but one period in the history of First Nations education in Canada were
characterized by European conceptions of education. Not surprisingly, this is a history marked
by conflict and concern, not only as a result of the collision of differing worldviews, but also
because of the exclusion of First Nations communities, parents, and Elders from the education of
their children. 4
The historical evidence indicates that much of First Nations formal education has been
dominated by either churches or governments, and guided by an education philosophy rooted in
ideology rather than pedagogy. The result is that many First Nations people identify education
negatively, as a deliberate effort to minimize their languages and cultures. Understood from this
perspective, the history of First Nations education, rather than empowering and valuing First
Nations children and youth, has, in fact, impoverished successive generations.
Against a backdrop of failed education policies, First Nations communities are driving the
momentum for fundamental change with passion and commitment. They do so not only to ensure
that all children have an opportunity to achieve their full potential, but equally important, to
ensure, in the words of the National Chief of the Assembly of First Nations, Shawn A-in-chut
Atleo, “that never again would our children be ripped from their homes and families and
disconnected from their identity and cultures under the guise and in the name of education.” 5
i. Pre-contact Period
3
Standing Senate Committee on Aboriginal Peoples, Proceedings, Shawn A-in-chut Atleo, National Chief,
Assembly of First Nations, 2 November 2011. [Hereinafter referred to as Proceedings].
4
Sheila Carr-Stewart and Larry Steeves, First Nations Educational Governance: A Fractured Mirror,
Canadian Journal of Educational Administration and Policy, Issue 97, December 2009, p. 2.
5
Proceedings, National Chief Shawn Atleo, 2 November 2011.
4
Prior to the arrival of European settlers, First Nations people had their own well-established
systems of education. Rooted in the community and the natural environment, First Nations
children were taught, from a young age, the skills necessary to survive in often harsh
environments. Situated within a spiritual worldview, knowledge was transmitted by the elders
and members of the community through an informal process that provided youth the skills and
attitudes necessary for daily life. This natural process of teaching and learning that marked precontact First Nations education was described by Professor Verna Kirkness:
The development of the whole person was emphasized through teachings often
shared in storytelling… through which children learned traditional values such as
humility, honesty, courage, kindness and respect… Traditional education was
strongly linked to the survival of the family and the community. Learning was
geared to knowledge necessary for daily living. Boys and girls were taught at an
early age to observe and utilize, to cope with and respect their environment.
Independence and self-reliance were valued concepts handed down to the young.
Through observation and practice, children learned the art of hunting, trapping,
fishing, farming, food gathering, child-rearing, building shelters. They learned
whatever their particular environment offered through experiential learning. 6
This period marks the only time where the education of First Nations children and youth was
wholly designed, planned and implemented by First Nations communities to prepare their
children for the environment in which they were to live. 7
ii. The Mission and Residential Schools Period
Little can be done with him (the Indian child). He can be taught to do a little
farming, and at stock raising, and to dress in a more civilized manner, but that is
all. The child who goes to a day school learns little while his tastes are fashioned
at home, and his inherited aversion to toil is in no way combatted. 8
From early contact through to Confederation, missionaries would play a central role in the
education of First Nations children. Beginning in the mid-17th Century, Protestant and Catholic
missionaries established schools, often with the support of the state, to spread Christianity to the
6
Verna Kirkness, Aboriginal Education in Canada: A Retrospective and a Prospective, Journal of American
Indian Education, Vol. 39 No.1, Fall 1999.
7
Department of Indian Affairs and Northern Development Canada, Indian Education, 1982 at Annex C, p.2.
8
Cited in Verna Kirkness, Aboriginal Education in Canada: A Retrospective and a Prospective.
5
various “nations and tribes” of the New World. At the time, the mission schools were seen as the
best method of “civilizing the natives” and, according to the 1996 Report of the Royal
Commission on Aboriginal Peoples, were “without apology, assimilationist.” 9 According to
Harvey McCue, these efforts continued until the 1830s when the policy of residential schools
was formally established.
At Confederation, the federal government was assigned constitutional jurisdiction for “Indians
and lands reserved for the Indians” and thus became responsible for the education of First
Nations children. A cornerstone of federal Indian education policy through to the 1950s was the
residential school. The Indian Residential Schools (IRS) educational system saw more than
150,000 First Nations, Inuit and Métis children taken to boarding schools, miles away from their
families, to be “civilized,” educated, and converted to Christianity. Though the system formally
ended in 1969, several government-run schools remained open until the 1990s.
During much of this period, the federal government, together with several Christian churches,
renewed its efforts to provide First Nations children with a parochial education. A key objective
of this system was that of “aggressive assimilation” through segregation. 10 According to the
logic of the time, the removal of First Nations children from the influence of their communities,
parents, and elders would enable them to be educated and fully immersed in the values and
practices of mainstream society, that is to say, Euro-Christian values. Duncan Campbell Scott,
Deputy Superintendent General of Indian Affairs from 1913 to 1932, saw education, along with
intermarriage, as a central element in the policy of absorbing and enfranchising First Nations
people into the general population:
The happiest future for the Indian race is absorption into the general population,
and this is the object of the policy of our government... The great forces of
intermarriage and education will finally overcome the lingering traces of native
custom and tradition. 11
9
Canada, Royal Commission on Aboriginal Peoples, Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples,
Gathering Strength, 1996, Vol. 3, Chapter 5, p. 434.
10
Justice C. MacPherson, MacPherson Report on Tradition and Education: Towards a Vision for Our Future,
September 1991, p. 2.
11
Duncan C. Scott, "Indian Affairs, 1867-1912", in Adam Shortt and Arthur G. Doughty, eds., Canada and Its
Provinces, Vol. VII, Toronto, Glasgow, Brook and Company, 1914, pp. 493-526.
6
By the mid-1970s, the damaging effects of the schools were becoming widely recognized. Initial
revelations of physical and sexual abuse at the schools released a flood of further revelations and
a broader focus on other damages wrought by the system. The legacy of this trauma was
highlighted by the Royal Commission on Aboriginal Peoples, which identified the IRS system as
a “failed policy” that continues to have adverse effects on Aboriginal communities today.
iii. Integration
A movement away from residential schooling began after World War II, partly in response to the
deep dissatisfaction of First Nations with the deplorable conditions and dramatically poor
educational outcomes experienced by their children. 12 Adding to this widespread criticism, in
1948, a Joint Parliamentary Committee on Indian affairs issued a major report highlighting the
serious problems facing First Nations people. The report recommended that “whenever and
wherever possible Indian Children should be educated in association with other children.” 13 The
recommendation, enthusiastically embraced by Indian Affairs officials and the federal
government, began the process of phasing out residential schools, and continued over much of
the following four decades, as students were gradually integrated into provincial education
systems or sent to on-reserve day schools.
The sharp policy shift from segregation toward integration increased the role of provinces and
territories in the education of First Nations children, while diminishing that of the federal
government and the churches. Once again, however, little accommodation was made for the
educational aspirations and needs of First Nations people, including respect for their languages,
history and cultures. Integration, in this sense, was decidedly one-sided. Nevertheless, by the
1970s, almost 60% of First Nations students were attending provincial or territorial public
schools.
12
The1966 Survey of the Contemporary Indians of Canada (also referred to as the Hawthorn Report) noted a
94% drop-out rate of on- and off-reserve high school students.
13
Special Joint Committee of the Senate and House of Commons, Minutes and Proceedings, Junes 21, 1948,
p. 188.
7
The zenith of the federal government’s integration policy was its Statement of the Government of
Canada on Indian Policy, or White Paper, issued in 1969. This document proposed the complete
integration of First Nations children into the existing provincial and territorial education systems.
The policy, however, was fiercely opposed by First Nations across the country. Not only was
integration seen as having failed to improve the social and economic conditions of First Nations,
it was also not considered an appropriate foundation for educating First Nations children.
iv. Local Control
First Nations leadership countered the White Paper’s plan to transfer all educational services for
First Nations to provincial and territorial governments with their own proposal. In 1972, the
National Indian Brotherhood, precursor to the Assembly of First Nations (AFN), articulated its
vision of education in a position paper entitled Indian Control of Indian Education. This
document set out an educational philosophy affirming the principles of parental responsibility
and of First Nations local control of education.
Soon after the document’s release, then Minister of Indian Affairs, Jean Chretien, accepted the
proposal as a new basis for federal education policy. 14 Accordingly, since 1973, federal policy
with respect to First Nations education has, in theory, been driven by adherence to the goals and
principles set out in the position paper Indian Control of Indian Education.
As a result,
throughout the 1970s and into the 1980s, the federal government embarked on a process of
transferring administrative responsibility for on-reserve elementary and secondary education to
First Nations. The transfer of control of schools to First Nations was, for the most part,
accomplished within existing federal legislation, administrative arrangements, and policies.
The implementation of the policy of Indian Control of Indian Education has not been without its
challenges. Key among the criticisms has been that “Indian control” has often meant little more
than First Nations administration of federal education programs and policies. Nevertheless,
parental responsibility and local control of on-reserve education is much more prevalent today
than in 1973.
14
House of Commons Standing Committee on Indian Affairs and Northern Development, Minutes and
Evidence, Issue No. 18, 24 May 1973, 11:20.
8
B. THE CURRENT FRAMEWORK FOR FIRST NATIONS EDUCATION
With some notable exceptions (discussed below), there are currently three basic models by which
First Nations students receive primary and secondary education services. They are:
•
federal schools controlled by the Department of Aboriginal Affairs and Northern Development
Canada (AANDC/ the Department);
•
local schools operated by individual First Nations (also referred to as band-operated schools);
and
•
provincial and/or territorial public school systems.
According to AANDC, there are approximately 518 band-operated schools in Canada. Bandoperated schools must ensure that their teachers are certified to teach in the band’s province and
that the school follows the provincial curriculum, adapted to reflect the First Nation’s language
and culture, where possible. Many of these schools are supported by regional education service
organizations that were initiated and funded by groups of First Nations, with additional support
from AANDC. 15 In some areas, support services are provided directly by First Nations political
organizations or tribal councils (e.g., Yorkton Tribal Council, Prince Albert Grand Council,
Association of Iroquois and Allied Indians, Federation of Saskatchewan Indian Nations).
Departmental estimates indicate that of the 120,000 eligible on-reserve First Nation students, 60%
attend school on reserve. The remaining 40% attend provincial schools (usually at the secondary
level), and less than 2% attend the seven schools operated by the federal government.
C. THE FEDERAL ROLE
Constitutional authority to make laws in relation to education generally rests with provincial
governments, while the federal government retains responsibility for elementary and secondary
education on First Nations reserves. Federal authority for matters dealing with “Indians, and
lands reserved for the Indians,” including education, stems from section 91(24) of the
Constitution Act, 1867.
15
Examples of First Nations multi-school organizations include, but are not limited to: First Nations Education
Steering Committee, Cree School Board, L’Institut Culturel Educatif Montagnais, Treaty Seven First
Nations Education Consortium, Treaty 8 Education Initiative, Indigenous Education Coalition, New
Brunswick Education Initiative, Mi’kmaq Kina’matnewey.
9
Under this constitutional authority, the federal government has enacted various pieces of legislation
dealing specifically with First Nations people. The most significant of these is the Indian Act,
which governs nearly all aspects of the lives and lands of First Nations people, including
education.16 In addition to the federal government’s constitutional authority and existing
legislation, the numbered treaties, concluded between 1871 and 1910, commit the federal Crown
to maintaining schools and providing educational services to signatory First Nations as part of its
ongoing treaty obligations. 17 The federal government’s long-standing practice, however, has
been to deliver educational services within the context of the education provisions of the Indian
Act.
Sections 114–122 of the Indian Act authorize the Minister of Indian Affairs and Northern
Development to “establish, operate and maintain schools for Indian children.” The education
provisions of the Act, however, deal largely with truancy and make no reference to substantive
education issues or the quality of education to be delivered. Importantly, the Indian Act does not
authorize bands to set up and run their own schools and makes no reference to band councils or
First Nations educational authorities.
Federal responsibility for First Nations primary and secondary education is managed principally
by the Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada through its Elementary
and Secondary Education Program. The program supports instructional services in on-reserve
schools, reimbursement of tuition costs for students who attend off-reserve provincial schools, and
other services such as transportation, counseling and financial assistance. Current federal policy
commits to providing educational services to First Nations that are comparable to those “required
16
17
Indian Act, RSC 1985, c I-5, available at: http://www.canlii.org/en/ca/laws/stat/rsc-1985-c-i-5/latest/rsc1985-c-i-5.html.
For example, Treaties 1 and 2, state: “Her Majesty agrees to maintain a school in each reserve hereby made,
whenever the Indians of the reserve shall desire it.” Treaty Six provides slightly different language and
reads as follows: “Her Majesty agrees to maintain schools for instruction in such reserves hereby made,
as to her Government of the Dominion of Canada may seem advisable, whenever the Indians of the
reserve shall desire it.”
10
in provincial schools by the statutes, regulations or policies of the province in which the reserve
is located.” 18
According to its 2011–2012 Report on Plans and Priorities, AANDC will spend roughly $1.65
billion for educational services, with projections of $1.68 billion for 2012–2013 and $1.70 billion
for 2013–2014. Education funding, excluding capital costs, is calculated using a national formula
(last updated in 1996) and distributed through various funding arrangements with First Nations
and the provinces. Since 1996, there has been a 2% cap on annual increases in AANDC’s
education funding, including capital expenditures.
Although still legally and constitutionally responsible for education, for the past 30 years, the
Department has largely limited its role to one of funding education services. A 2010 evaluation of
the federal education program describes the approach taken by the Department (formally called
Indian and Northern Affairs Canada or INAC):
INAC has approached education programming much like other
programming in the Department. This means that INAC has assumed
the position of a funder and has given the control of education
programming over to First Nations communities and organizations. In
theory, this is respecting the principle of First Nations control of
education. The reality, however, is that INAC still requires a large
amount of reporting and has a statutory obligation for education under
the Indian Act. 19
Importantly, the departmental evaluation acknowledges that First Nations responsibility for
education has been restrained and that “without appropriate capacity and resources, many
communities are unable to maximize the impact that First Nations control of education could have
over something as fundamental as education of children.” 20
D. RECENT ATTEMPTS AT REFORM
i.
Jurisdictional Agreements in Education
18
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, Audit of the Elementary and
Secondary Education Program, 1 May 2009, p. i.
19
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, Audit of the Elementary and
Secondary Education Program, May 2009. The document is available on line at: http://inacainc.info/ai/arp/aev/pubs/au/ese/ese-eng.asp.
20
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, Formative Evaluation of the
Elementary/Secondary Education Program On-Reserve, February 2010, p. 11.
11
There have been some promising developments in recent years to reform First Nations education,
in particular in Nova Scotia (1998), British Columbia (2006) and among the Cree in Northern
Québec (1975). Each of these jurisdictional agreements replaces the education provisions of the
Indian Act and provides legal recognition of First Nations authority over education. They represent
notable examples of First Nations-initiated reform to improve elementary and secondary
educational services on reserve.
The first such agreement was the establishment of the Cree School Board (CSB) in 1975 with the
signing of the James Bay and Northern Quebec Agreement (JBNQA), the first comprehensive
land claims agreement in Canada. In July 1978, the CSB was formally constituted under
Quebec`s Education Act. Underlying the philosophy of the CSB is that the Cree language and
culture are at the root of the Cree education system.
The JBNQA and the subsequent establishment of the CSB marked a significant departure from
past education practices. Notably, under section 16 the JBNQA, the Cree took control of their
children’s education, including the ability to decide the language of instruction, design the
curriculum, hire teachers and set a Cree school calendar. The latter would allow Cree youth to
participate in traditional hunting and fishing activities, as well as obtain a classroom education.
Today, the CSB controls a substantial budget (expenditures for 2009 totalled approximately
$116,778,918) and provides education services to over 3,600 students at the primary, secondary
and post-secondary levels. The agreement has allowed for the implementation of a distinctively
Cree curriculum in economics, geography, and history, as well as in-service training for Cree
teachers. Efforts are also underway to establish a land-based Cree hunting and trapping
vocational option for students.
In addition to this agreement, in 1998, Parliament enacted the Mi’kmaq Education Act, giving
effect to the Final Agreement with respect to Mi’kmaq Education in Nova Scotia. This was the
first tripartite education agreement (federal, provincial, First Nations) to provide for the transfer
of jurisdiction for education to Eleven Mi’kmaq First Nations, with 12,656 members. Under the
agreement, the education sections of the Indian Act ceased to apply to the participating
communities. The agreement also provides that First Nation laws regarding education on
reserves will prevail over provincial education laws. It requires participating First Nations to
provide education services at a standard comparable with other education systems in Canada.
12
Despite some challenges, the implementation of the agreement in Nova Scotia has led to specific
improvements in education. Seven of the ten Mi’kmaq communities control and manage
elementary and/or secondary schools on reserve. Some, like Wagmatcook and Eskasoni, have
developed extensive Mi’kmaq immersion and secondary programs, with graduation rates above
the national average for band-operated schools. A total of 38 Mi’kmaq teachers have been
trained at St. Francis Xavier University. Band-operated schools have enjoyed stable enrolment,
and a culturally-relevant curriculum has been developed. Statistics from the Mi’kmaw
Kina’matnewey indicate that:
•
Over 2,700 on reserve Mi’kmaw Kina’matnewey students attend school from primary to
grade 12, with approximately two thirds attending schools on reserve, (Primary in Nova
Scotia is referred to as kindergarten in other provinces).
•
Four First Nations have a primary to grade 12 school; three First Nations have a primary to
grade 6 school; and four First Nations have a primary school. The remainder of students
attend provincial schools.
•
Since June 2007 over 420 Mi’kmaw Kina’matnewey students have graduated from grade 12.
This is a graduation rate of over 70%.
Lastly, on 5 July 2006, the Government of Canada, the province of British Columbia, and the
First Nations Education Steering Committee signed the Education Jurisdiction Framework
Agreement, which put in place a process to transfer jurisdiction over on-reserve education to
participating First Nations in British Columbia. The First Nations Jurisdiction over Education in
British Columbia Act gives effect to the framework agreement. This allows the Government of
Canada and interested First Nations in British Columbia to negotiate individual education
agreements, thereby transferring education authority to participating First Nations. The
legislation also establishes a First Nations Education Authority to support First Nations in
exercising education jurisdiction in three key areas: teacher certification, school certification and
the establishment of curriculum and examination standards. Importantly, once a participating
First Nation and the Government of Canada ratify a Canada-First Nation Education Jurisdiction
Agreement, sections 114-122 of the Indian Act will no longer apply. Participating First Nations,
as opposed to the Minister of Aboriginal Affairs, will assume responsibility for providing
educational services from kindergarten to grade 12 on reserve.
13
ii. Federal Reform Initiatives
Recognizing the need to address the poor educational outcomes of First Nations children, and
shortcomings in existing federal policies and practices, in December 2008, the federal
government launched its Reforming First Nation Education Initiative. 21 The Initiative includes
two new programs aimed at supporting improvements in student literacy and numeracy, as well
as partnership arrangements between First Nations and provincial schools.
Designed to be complementary, the proposal-driven programs are funded annually and are
supplementary to the Elementary/Secondary Education Program. The priority of the First Nation
Student Success Program is to increase the literacy and numeracy of First Nation students and to
improve student retention. The program funds First Nations educators to develop and implement
school success plans, conduct student learning assessments, and measure student performance.
The Education Partnership Program, which is the second of the Initiative’s two programs,
supports the participation of regional-level First Nations’ organizations in developing and
implementing partnership arrangements and joint action plans with provincial schools and
educators. The goal of developing such arrangements is to “open the way to sharing information
and better coordination between First Nation and provincial schools.” Participating provinces are
expected to fund and support joint activities in provincial schools.
While it is too soon to assess the effectiveness of these programs in improving the success of
First Nations elementary and secondary students, the broader question of how these programs
promote structural reform is of some significance.
iii. Inuit Educational Reform
Although issues related to Inuit education fall outside the scope of this particular study, they are
no less pertinent. With drop-out rates as high as 75% in many Inuit communities, strengthening
and improving Inuit education demands our focused and immediate attention.
21
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, “Government of Canada Launches
Two New Programs To Improve First Nations Education,” 2 December 2009. See also “Reforming First
Nations Education” at: http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1314210313525.
14
Educational reform to reflect an Inuit-centered approach respecting Inuit culture and history has
been a priority among Inuit leaders since the 1970s, and continues to this day. The Kativik
School Board (KSB), established under the 1975 James Bay and Northern Québec Agreement,
for example, is a concrete expression of Inuit control of Inuit education. The KSB serves 14
communities in Nunavik, Québec and has the exclusive jurisdiction to provide pre-school,
elementary, secondary and adult education. It is responsible for developing programs and
teaching materials in Inuktitut, English and French, training Inuit teachers to meet provincial
standards and encouraging and supervising post-secondary education. Like the Cree School
Board, the KSB is governed by Quebec provincial law entitled The Education Act for Cree, Inuit
and Naskapi Native Persons.
Importantly, in 2006, the Inuit Tapiriit Kanatami, launched an educational initiative with the
objective of bringing together all four nations of Inuit Nunangat (Inuit homeland) to chart a
vision for Inuit education and develop a national strategy. In 2008, a National Summit on Inuit
Education was held in Inuvik, Northwest Territories, which resulted in the creation of an Inuit
Education Accord.
The Accord, signed by governments and national and regional Inuit
organizations, set up the National Committee on Inuit Education (NCIE) mandated to examine
the seven themes identified in the Accord: bilingual education, mobilizing parents, Inuit-centred
curriculum, post secondary success, capacity building, collecting and sharing information, and
early childhood education.
The Committee welcomes the June 2011 launch of First Canadians, Canadians First: The
National Strategy on Inuit Education. The culmination of two years of intense work by the
NCIE, the report sets out ten core recommendations to improve Inuit education. These
recommendations are intended to offer children support to stay in school, stress the importance
of developing Inuit language systems and culture, and increase the increase the number of
educational leaders and bilingual instructors for early childhood education. The Committee
encourages federal, provincial and territorial governments to work closely with Inuit
governments and representative organizations to ensure that these recommendations are
implemented in a timely fashion and to create a new era in Inuit education.
15
E. THE EDUCATIONAL ATTAINMENT GAP
A gap in educational attainment between First Nations people on reserves and the rest of the
Canadian population has been noted for some time. In a 2000 report to Parliament, the Auditor
General of Canada estimated that it would take over twenty years, at the current rate of progress,
for First Nations students to reach parity in academic achievement with other Canadians. This
number rose to 28 years in a 2004 follow-up report, due to rapidly improving outcomes in the
broader Canadian population. 22
In 2006, at least half of the on-reserve population aged 25 to 34 did not have a high school
leaving certificate, compared with 10% for other Canadians of the same age (see figure below).
A comparison of the 2001 and 2006 Census results indicate that little progress has been made in
improving the on-reserve educational achievement rates.
Figure 1: High School Non-completion Rates for First Nations People and Non-Aboriginal People Aged
25 to 34, 2001 and 2006.
60%
52% 51%
Census 2001
Census 2006
37%
40%
29%
16%
20%
10%
0%
Registered Indian
living on reserve
Registered Indian
living off reserve
Non-Aboriginal
Source: Figure prepared by the Library of Parliament using data from Statistics Canada, 2001
and 2006 Census tabulations. (Under-reporting of high school completions contributed to the
elevated results obtained in censuses before 2006.)
22
Office of the Auditor General of Canada, “Chapter 4: Indian and Northern Affairs Canada – Elementary and
Secondary Education,” Report of the Auditor General of Canada – April 2000, pp. 4–5, see also
“Chapter 5: Indian and Northern Affairs Canada – Education Program and Post-Secondary Student
Support,” Report of the Auditor General of Canada to the House of Commons, November 2004, p. 1.
16
Research indicates that education is by far the most important determinant of labour market
outcomes and plays a key role in improving social outcomes. Closing the gap in high school
graduation rates is therefore critical if governments are to address the economic and social
challenges facing a majority of First Nations people.
F. CALL TO ACTION
In December 2010, the federal government, along with the AFN, announced the creation of a
national panel of experts to advise on options, including legislation, to improve the educational
outcomes of First Nations students. 23 This announcement followed the AFN’s June 2010 Call
to Action on First Nations Education, which highlighted the need for a fundamentally new
approach to education that turns the page on the Indian residential schools era. Specifically, the
AFN’s Call to Action seeks:
•
reconciliation and implementation of First Nations rights within all federal and provincial
education, legal, and policy regimes;
•
an education guarantee creating a secure fiscal framework for First Nations education;
•
funding arrangements based on real costs, indexation and appropriate treatment for northern
and remote communities; and
•
building education systems, including professional and accountable institutions to support
teachers as well as language and cultural curriculum. 24
There have been encouraging signals that the federal government is prepared to embark upon a
course of reform, in collaboration with First Nations, to improve the delivery, governance and
accountability for the provision of education on reserves. In addition to the creation of the
National Panel, an important step in this direction is the Canada-First Nations Joint Action Plan.
23
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, “Government of Canada and the
Assembly of First Nations Announce the Creation of a Panel of Experts to Lead Engagement on First
Nations Elementary and Secondary Education,” 9 December 2010.
24
Assembly of First Nations, “AFN National Chief Shawn A-in-chut Atleo Launches Call to Action on First
Nations Education,” 9 June 2010.
17
Announced in June 2011 by the Minister of Aboriginal Affairs and the National Chief of the
Assembly of First Nations, the Action Plan identifies education as a joint strategic priority. 25
25
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, “Canada-First Nations Action Plan,”
is available on line at: http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1314718067733.
18
FIRST NATIONS EDUCATION: WHAT THE COMMITTEE HEARD
We believe that success in providing education to [First Nation]
students can be achieved only if their needs and aspirations are
appropriately identified and served by an education system that is
designed to meet them. 26
Witnesses testifying before this Committee identified a number of broadly shared concerns with
respect to the provision of elementary and secondary education in First Nations communities.
They spoke passionately about the need to integrate First Nations knowledge into the curricula
and pedagogy, both on reserves and in public schools. They talked to us about the challenges of
recruiting, training, and retaining qualified teachers, the importance of language instruction and
immersion programs, the link between parent and community participation in the educational
outcomes of students, and the need for adequate resources to build and maintain healthy school
facilities and to deliver a range of educational programs, including language instruction and
gifted and special needs programs.
Most importantly, perhaps, witnesses told us that bold and decisive action was urgently required
to address the critical state of First Nations education in many communities across the country.
Many noted that educational success for First Nations children and youth is particularly pressing
given that they are the youngest and fastest growing population in Canada. Estimates suggest
that by 2026, some 600,000 Aboriginal youth will come of age to enter the labour force. 27 Given
that education is a principal driver of employment and labour force participation, we heard that
improving education outcomes will be vital for young First Nations people entering the labour
market, as well as for Canada’s economic productivity, as their share of the labour force grows.
In soliciting testimony from witnesses across the country, we deliberately sought not to replicate
existing studies. Rather, we felt it important to try to build on what has already been done.
Several reports, such as the Final Report of the Minister’s Working Group on Education (2002),
the Report of the Royal Commission on Aboriginal Peoples (1996) and Tradition and Education:
Towards a Vision for Our Future (1988), have examined virtually all aspects of First Nations
26
Office of the Auditor General of Canada, “Chapter 4: Indian and Northern Affairs Canada – Elementary and
Secondary Education,” Report of the Auditor General of Canada – April 2000.
27
Jeremy Hull, Aboriginal Youth in the Canadian Labour Market, Horizons, Volume 10, Number 1, 2008.
19
education. Their recommendations represent a substantive and continuous path of reform. Each
offers an important roadmap and vision for the future that is grounded in an extensive process of
engagement with teachers, communities, parents and students. Recognizing this tremendous
body of work, Committee members focused specifically on potential areas for structural reform.
The following section summarizes the issues most commonly raised by First Nations witnesses
throughout our hearings on these matters.
A. LIMITATIONS OF THE CURRENT MODEL
First and foremost, in order to dispense quality, results-based
education, you need to have a real education system. 28
Unlike other communities in provinces and territories, First Nations on reserves have historically
lacked access to the benefits that a system of education provides to elementary and secondary
students. They note that while provincial governments have established comprehensive education
systems, including ministries of education, elected school boards, education acts and legal
requirements for parental involvement, the education system in place for First Nations children
lacks several, if not most, of these features.
Unlike the public school system in other jurisdictions, First Nations elementary and secondary
education reflects governance primarily at one level – the school (first level). Witnesses
suggested that many of the benefits that flow from structures that provide educational services at
other levels – such as school boards (second level) and ministries of education (third level) – are
either absent or insufficient. 29 In her appearance before the Committee, then Auditor General of
Canada, Sheila Fraser, stated: “I think everyone recognizes that when [educational] programs
were transferred to First Nations, many of the institutions and structural supports were not there
to achieve it.” 30
First Nations education is described by Michael Mendelson and others as a stand-alone village
school model of education that was replaced in other jurisdictions decades ago. “The old village
model, sometimes operating under the administration of the town mayor,” Mendelson writes, “is
28
Lise Bastien, Director, First Nations Education Council, Proceedings, 8 June 2010.
29
Harvey McCue, First Nations 2nd and 3rd Level Services: A Discussion Paper for the Joint Working Group
INAC-AFN, April 2006.
30
Sheila Fraser, former Auditor General of Canada, Proceedings, 12 May 2010.
20
long gone everywhere – except on First Nations reserves.” 31 Missing from the individually-run,
band-operated school model are a wide range of educational services, such as curriculum
development, teacher training, development of principals, testing and quality assurance, legal
accountability to students and their families, and the larger support structure that makes a modern
school work, commonly referred to as second- and third-level services. 32 The result, according
to Professor John Richards of Simon Fraser University, is that “the present system of
approximately 500 schools with average school populations of 100 students can never achieve
the results we want.” 33
The absence of a governance and administrative education infrastructure to support individual
schools continues to be a long-standing concern raised by witnesses. The absence of these
critical educational supports is considered by many to directly contribute to the low education
outcomes of First Nations students. James Wilson, Treaty Commissioner of the Manitoba Treaty
Relations Commission and a former educator, linked the poor educational outcomes on reserves
to the absence of these standards, infrastructure and institutional supports:
Current educational outcomes on reserves are far below Canadian
standards. With no laws governing on-reserve education, vast funding
and support inequities, infrastructure deficits, and no common
measurements of success, the resulting graduation rates in some
provinces are as low as 29 per cent. 34
Similarly, Ms Lise Bastien, Director of the First Nations Education Council, observed:
In our minds, the Government of Canada has never kept its promise to
fully support the autonomy of Indian education as adopted in 1972. Its
support has been limited to transferring administrative authority, along
with the all-too-often inadequate funding, and administrative rules that
make it difficult to ensure quality management. 35
31
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, Caledon Institute of Public Policy,
October 2009 report, p.4.
32
Caledon Institute of Social Policy, Caledon Commentary, Improving Primary and Secondary Education on
Reserves in Canada, October 2006, p.4.
33
John Richards, Professor, Public Policy Program, Simon Fraser University, Proceedings, 2 June 2010.
34
35
James B. Wilson, Treaty Commissioner of Manitoba, Treaty Relations Commission of Manitoba,
Proceedings, 4 October 2011.
Lise Bastien, Director, First Nations Education Council, Proceedings, 8 June 2010.
21
The majority of witnesses acknowledged that it is unrealistic to expect 630 individual First
Nations across the country, many located in rural or remote regions, and with less than 1,000
residents, to effectively manage an educational program with limited resources.
Departmental officials further affirmed the challenges for education delivery on reserves in the
absence of an education infrastructure. They told us that while the specific operation of schools
was devolved to individual First Nations, a corresponding system of education to support those
schools and to assist students in their educational goals was not developed. Ms. Kathleen Keenan,
Director General of the Education Branch, observed:
[M]any of the schools are very small and in very small communities,
so people do the best they can with the resources they have available.
In the wake of devolution, it was set up so that each community had its
own school, and typically they do not have the access to the kinds of
services provincial governments now have. They do not have entities
like school boards to aid and abet, and they do not have ministries of
education. They look to the provincial curriculum for the kinds of
education they should be providing to their students, but it is a fluid
and very unstructured approach to delivering education. 36
Recognizing the challenges associated with band-operated schools operating without substantial
educational and administrative supports, several witnesses spoke of the need for a
comprehensive restructuring of First Nations education.
Regional Ontario Chief, Angus
Toulouse of the Chiefs of Ontario, told the Committee:
We must replace an antiquated system of isolated and under-resourced
schools with a systemic approach that links support and ensures
capacity, including the ability to plan and effectively manage this
essential service – the basic right of our children to a good education.
The way forward must be centred on our students, must respect our
rights and must confirm a First Nations education system. 37
Witnesses emphasized, however, that the highly paternalistic, archaic, and skeletal education
provisions of the Indian Act cannot be the basis upon which reform will be built. Although it is
the statutory root of federal First Nations education policy, the provisions are exceptionally
36
Kathleen Keenan, Director General, Education Branch, Department of Aboriginal Affairs and Northern
Development Canada, Proceedings, 28 April 2010.
37
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario, Chiefs of Ontario, Proceedings, 14 December 2010.
22
vague and provide no guidance on the organizing goals, principles or processes of First Nations
education. Equally, if not more importantly, the Indian Act makes no reference to, and provides
no authorization for, First Nations or First Nations educational authorities to establish schools
and deliver educational services. Thus, although the Act sets out the powers of the Minister, and
his or her authority to enter into agreements with various governments and legal entities for the
education of First Nations children, it has effectively “institutionalized the exclusion of First
Nations people in the delivery of educational services.” 38 In his appearance before the
Committee, National Chief Shawn Atleo described the Indian Act education framework as
outdated and fundamentally wrong. He states:
With no recognition of First Nations rights or responsibility, and no
commitment to stability and resourcing, the Indian Act fails every test
as a vehicle to support education. 39
Commenting on this concern, Sheila Carr-Stewart suggests that the current system is a fractured
image of the provincial system that does not build on indigenous education practices, cultures,
and languages, nor does it provide educational support mechanisms similar to provincial
systems. Echoing the view of a vast majority of witnesses, Dr. Colin Kelly, Official Trustee,
Northland School Division, observed:
The fact that these types of services are almost non-existent at the
band-operated school level may help in explaining the unacceptable
student achievement gap between band and provincially-operated
schools. 40
While some First Nations have attempted to address this gap in educational services and develop
much-needed educational infrastructure, for the most part, the key components of an education
system for First Nations are missing on reserves across Canada. 41 According to numerous
witnesses, the next step is to create the necessary supports, including financial infrastructure and
other elements of educational infrastructure, so that there can be a high quality First Nations
education system. Harvey McCue told us that “[w]e need to go beyond the band-operated school
38
Sheila Carr-Stewart and Larry Steeves, First Nations Educational Governance: A Fractured Mirror, p.2.
39
Shawn A-in-chut Atleo, National Chief, Assembly of First Nations, Proceedings, 4 November 2011.
40
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
41
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, p.1.
23
to establish regional education structures that are commonly referred to in the provincial system
as school boards.” 42
The federal role, in this respect, should be one of enabling First Nations to create and to adopt
viable education systems, while acknowledging that primary responsibility for education rests
with First Nations. Witnesses offered some key observations with respect to how an “enabling
federal role” might best be understood. Colin Kelly, for example, told us that such a federal role
would include enabling the removal of systemic and legislative barriers that inhibit First Nations
from developing educational systems that meet their needs; the federal role would also involve
ensuring the necessary resources to achieve the delivery of comparable educational services,
whether one resides on- or off-reserve. 43
Consistently, witnesses talked about the federal
government’s role as one of supporting First Nations in taking primary responsibility for the
delivery of education services within their nations. “The only way this will work,” Bruce
Stonefish observed, “is if the government takes an enabling role to let us speak and do what we
feel is necessary in education.” 44
B. THE NEED FOR A FIRST NATIONS EDUCATION INFRASTRUCTURE
We need transformative change. We need true First Nations control of
education, not a devolution of administrative control of someone else’s
vision of education for our students. 45
The vast majority of witnesses appearing before the Committee noted that the chronic undereducation of First Nations children is attributable, to a large extent, to the fact that a
comprehensive system of education on reserves does not exist in Canada.
Witnesses were
consistent in their view that the absence of a well-developed education infrastructure, including
adequate resources for the provision of second and third level services, is among the key factors
contributing to the poor education outcomes of First Nations learners. According to Harvey
McCue, the services delivered by second and third level structures are “desperately needed”. He
stated that:
42
Harvey McCue, appearing as an individual, Proceedings, 18 October 2011.
43
Colin Kelly, appearing as an individual, Proceedings, 18 October 2011.
44
Bruce Stonefish, appearing as an individual, Proceedings, 18 October 2011.
45
Guy Lonechild, former Chief of the Federation of Saskatchewan Indian Nations, Proceedings, 7 October
2010.
24
We need to create a bare essential system that includes the schools as
the first level of an education system. We need a second level which is
comparable to school boards that provide second-level services and a
third level institution or body that compares or is parallel to a ministry
or department of education. 46
Commenting on the need to develop an educational infrastructure, Lise Bastien told the committee
that:
We currently have band schools, band councils and the Department of
Indian Affairs. In a provincial education system, there is the government,
its department [of education] … school boards, parent associations and
schools … this is not a system that can be improvised, it must be
carefully thought out and established to ensure that all chains of
command are in place so that quality services can be delivered.
Therefore, a real education system includes schools, which make up the
first level: the schools have to be properly funded in order to offer
front-line services. You then also need associations, school councils,
school boards and officials who will develop programs and standards,
monitor the quality and provide schools with pedagogical support. …
You need to have second-or-third level service associations to ensure
and support high quality within our schools. 47
Second-level services are recognized as an essential part of the efficient and effective operation
of any school system, and are a matter of regular business for provinces and territories. In most
jurisdictions, school boards are legislated and responsible for the delivery of educational services
within a defined geographic area. Second level services are described as:
School-board like services that are delivered in the form of curriculum
support, instructional coaching, mentorship and other forms of
professional supports for teachers, student services such as special
education services, and professional development, all in the name of
supporting school-based programming to improve student learning. 48
A majority of witnesses appearing before the Committee emphasized that, if the education
achievement gap is to be meaningfully addressed, First Nations schools require the establishment
of First Nations school boards mandated to deliver a range of second-level services, comparable
46
Harvey McCue, Proceedings, 18 October 2011.
47
Lise Bastien, Director, First Nations Education Council, Proceedings, 8 June 2010.
48
Department of Indian Affairs and Northern Development/Assembly of First Nations, Second Level Services
Band Operated Schools, December 2007, p. 2.
25
to those offered by provincial school boards. “In reality,” Harvey McCue told the Committee,
“the absence of anything resembling a system has led us to this difficult situation with respect to
the deplorable state of First Nations education in this country.” 49
The importance of third level services in the delivery and management of First Nations education
was also emphasized by witnesses. While school boards deliver a range of educational services
that directly support classroom instruction, such as curriculum development and professional
development supports for teachers and principals, ministries of education are generally
responsible for the provision of third level services. Set out in the provincial and territorial
education acts, third-level service institutions typically provide a broad overview of education
that local school boards are unable to provide as they lack the resources and time to identify new
directions and innovations in education. Typically, provincial ministries of education are resourced
and empowered to undertake activities that could include, but are not limited to:
•
establishing standards for teacher certification and teacher education programs;
•
researching, developing and testing curriculum documents for school and school board use;
•
strategic planning for elementary and secondary education;
•
setting standards for educational attainment; and
•
establishing codes of conduct. 50
Michael Mendelson suggested that the functions performed by the education ministries, together with
the school boards, are what comprise, or knit together, a system of education. Similarly, Harvey
McCue noted that without this third level structure, a high quality First Nations education
program may meet with disappointment and only partial success.
Notably, Colin Kelly highlighted the importance of third-level structures to the overall
governance of a First Nations education system, which for the most part, he argued, is left to
chiefs and councils, who are, by their very nature, overtaxed and under-resourced by a host of
other responsibilities. “The danger,” he suggested, is that decisions become “based on politics
rather than on pedagogy.” 51
49
Harvey McCue, Proceedings, 18 October 2011.
50
Harvey McCue, Discussion Paper, p.40.
51
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
26
A number of other witnesses pointed to the importance of removing politics from the day-to-day
operations of the schools. Unlike provincial school systems, second- and third-level service and
governance structures in First Nations’ communities are not supported by legislation that clearly
defines their responsibilities and corresponding accountability to the community and parents. As a
result, argued Harvey McCue, existing First Nations education organizations reflect a degree of
accountability that in most instances is “political rather than educational”. 52 James Wilson
explained that because band councils, rather than educational authorities, are responsible for
managing education budgets, those funds may be diverted to other priorities. “Speaking as an
educator,” he told us, “I would support that education money…be spent strictly on education.” 53
Numerous witnesses indicated that provincial school boards function as part of a larger system of
education and that, by comparison, First Nations educational organizations operate without the
advantages that such a system offers to school boards. Harvey McCue suggested that in the absence
of “education structures that operate at a provincial-territorial level” First Nations organizations will
continue to operate in relative isolation from one another.54
The Committee received testimony from First Nations educational organizations across the
country working to deliver second-level supports to their schools. However, many of the First
Nations organizations we met with are relatively small and have few resources at their disposal.
Accordingly, in comparison to provincial school boards, they offer a relatively limited range of
services and only rarely do they have the range of responsibilities that are vested in off-reserve
school boards. 55
Witnesses were of the view that establishing larger, regional education systems to address student
needs is required to provide the foundation and establish economies of scale necessary for a
strong First Nations education system. Consequently, many witnesses acknowledged that some
measure of consolidation of band-operated schools is necessary. In his appearance before the
Committee, James Wilson described the process currently underway in Manitoba where 56
independent schools are looking at ways to come together to develop an amalgamated province52
Harvey McCue, Discussion Paper, p.35.
53
James Wilson, Proceedings, 4 October 2011.
54
Harvey McCue, Discussion Paper, p.36.
55
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, October 2009.
27
wide First Nations education system that allows them to share resources, curriculum and
assessment tools, as well as human resources. 56
We were told that some of the key factors to consider in this regard include the identification and
determination of an appropriate aggregation of First Nations for the purposes of delivering
second-level services. The student population, geography, and number of communities are
considered important factors for the purposes of determining an appropriate aggregation with
respect to second-level service delivery. In testimony to the Committee, Michael Mendelson
suggested that, “First Nations school board districts need to be large enough to be able to provide
centralized services efficiently to their schools.” 57 John Richards suggested a minimum size of
eight to ten schools could potentially comprise a school district, and where possible, should bring
together First Nations with a common affinity (i.e., along treaty lines). However, several other
witnesses sounded a note of caution in this regard. Although they indicated that First Nations are
aware of the benefits that some form of consolidation of band-operated schools could bring, they
emphasized that the aggregation of schools or regional authorities must be determined by First
Nations themselves, rather than being dictated by the federal government.
Some witnesses indicated that there are some very real and practical challenges to moving toward
consolidation. John Richards told the Committee that, “Legitimately, First Nations leaders have
prized their ability to resurrect First Nations as viable, political institutions. They are very careful
to guard their prerogatives. It will be a hard exercise in negotiation to persuade them that it is
worthwhile to give up a certain amount of individual band authority to a professional school
district.” 58 On this point, however, Colin Kelly suggested that rather than asking First Nations to
cede their authority, partnerships and a pooling of resources may be more effective. He stated,
“Governance does not mean that First Nations need to give up individual authority or autonomy.
Governance can mean the pooling of resources and supports to facilitate existing governance and
partnership with provincial jurisdictions and educational organizations.” 59 Other witnesses
indicated that while some resistance is probable, a process of community consultation could
56
First Nations Education System Working Group, A First Nations Education System: A Concept Paper for
the Assembly of Manitoba Chiefs, September 2010, Submission to the Committee, 4 October 2011.
57
Michael Mendelson, Senior Scholar, Caledon Institute of Social Policy, Proceedings, 5 May 2010.
58
John Richards, Professor, Public Policy Program, Simon Fraser University, Proceedings, 2 June 2010.
59
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
28
“mollify objections or concerns that First Nations leadership might have toward these
fundamental reforms.” 60
In addition to second- and third-level First Nations educational organizations, some witnesses
also recommended a fourth-level structure be established at the national level. Harvey McCue
suggested that such a body would:
[p]rovide an overview capacity to ensure that education standards are
being met; to address any difficulties in the provinces and territories
where they might exist; and to conduct research that would be useful
to other education bodies in the system to ensure that First Nations
education remains on the cutting edge. 61
Similarly, David Newhouse, Chair and Associate Professor of Indigenous Studies at Trent
University proposed:
Going forward, it is important that we establish a national Aboriginal
institution, a national Aboriginal education council that will guide all
of these efforts. It will begin to be able to work with local school
boards, with local First Nations, with local tribal colleges, with First
Nations post-secondary education institutions and the provinces. That
will bring the best thinking and best practices to the table and will
commission research that will keep the pressure on...That sort of
national attention and infrastructure is extremely important. If not, we
will be in the same position 30 years down the road. 62
National Chief Atleo identified the functions of such a national body as including support for
First Nations research, data, innovation, teacher training and curriculum development. While
supporting the need for some form of national education commission, some witnesses suggested
that it should not become another department that would act as “an overseer of everything that
happens”. Rather, as Colin Kelley suggested, a key role would be to mediate between the three
levels of government and ensure that the necessary resources are there to run an effective
education system.
60
Harvey McCue, appearing as an individual, Proceedings, 18 October 2011.
61
Ibid.
62
David Newhouse, Chair and Associate Professor, Indigenous Studies, Trent University, Proceedings, 15
June 2010.
29
Finally, while several witnesses highlighted the need for appropriate governance and service
delivery structures, almost all cautioned against imposing such structures, whether through
policy or funding arrangements, on First Nations. “It is up to First Nations,” Sheila Carr-Stewart
told the Committee, “to choose options and to decide how to do that, but we have to move from
funding individual First Nations to create a system of education.” 63 Ruth Massie, Grand Chief of
the Council of Yukon First Nations remarked, “Unless changes are made by the Indian people
themselves, it will have the same results; a one hundred percent dropout rate.” 64 In a similar
vein, the Hon. Bill McKnight, Saskatchewan’s Treaty Commissioner, cautioned against
unilateral federal action stating that:
Canada cannot and should not think that it can find or implement or
support the changes alone. It is a return to the paternalistic past, that
past that we are working hard to put behind us, and we have done that
with some success. 65
National Chief Atleo also underscored the need for a First Nations’ community-based
consultative process as the foundation of the development of First Nations education systems. He
noted that reform must start, first and foremost, at the community level and that second- and
third-level supports “must emerge from the nations themselves”. He reminded us that although
there may be differences in the way First Nations develop and operate these structures across the
different provinces and regions, they all share the same commitment to improving educational
outcomes for First Nations children.
C. THE FEDERAL FUNDING FORMULA
The majority of Canadians have never seen what passes for schools in
isolated First Nations communities, and they do not truly understand
the type of environment that has been deemed appropriate for our
children. This is a terrible injustice, and it has to come to an end. 66
63
Sheila Carr-Stewart, Professor, Department Head and Graduate Chair, Department of Educational
Administration, University of Saskatchewan, Proceedings, 2 November 2010.
64
Ruth Massie, Grand Chief, Council of Yukon First Nations, Proceedings, 28 September 2011.
65
Hon. Bill McKnight, P.C., Treaty Commissioner, Office of the Treaty Commissioner of Saskatchewan,
Proceedings, 7 October 2010.
66
Terry Waboose, Deputy Grand Chief, Nishnawbe Aski Nation, Proceedings, 19 October 2011.
30
The vast majority of witnesses appearing before the committee, identified funding, or more
precisely, underfunding, of First Nations education to be among the most critical factors
preventing the delivery of high quality education on reserves. Specifically, witnesses noted that
the current national funding formula, first developed in 1987 and last updated in 1996, is both
outdated and inadequate to support the educational requirements of a modern 21st century school
system.
Since 1996, there has been a 2% cap on annual increases in AANDC’s programs to First Nations,
including education. The cap has been a source of ongoing concern among First Nations as
population and inflationary pressures, as well as community expectations, place increasing
demands on their education systems, which, they argue, are already chronically underfunded.
According to numerous witnesses, these constraints on annual increases in federal education
funding, coupled with what is an ineffective funding formula, have resulted in education
shortfalls in multiple areas, ranging from student and classroom support services to
infrastructure. In testimony to the Committee, Regional Chief Angus Toulouse described the
impact of the cap on the ability of First Nations to deliver a range of education services and
supports. He stated:
The impacts of this cap can be felt everywhere, from antiquated
education facilities, to day-to-day classroom operations, to the lack of
resources available to fully develop and sustain First Nation structures
that provide second and third level supports. 67
The Assembly of First Nations has called for a new approach to education funding that addresses
the multiple elements critical to a high quality education program.
In his appearance before the Committee, the National Chief Atleo told us that the federal funding
formula fails to effectively respond to the educational needs of First Nations communities.
The current approach for funding First Nations schools through an
outdated formula, combined with time-limited, proposal-based
programs, is just not an acceptable approach. The 2% cap on annual
expenditure increases that has been there since 1996 has meant that
classroom funding in First Nations education has not kept up with
67
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario, Chiefs of Ontario, Proceedings, 14 December 2010.
31
inflation, nor with population growth. We estimate that at least a 6.3%
increase was required over this time period simply to keep up. 68
This view that the existing funding formula represents a fundamentally unsustainable basis upon
which to build and to deliver a comprehensive elementary and secondary education program was
echoed by numerous witnesses, including Lise Bastien, who told us that:
The funding formula currently used for our band schools goes back 22
years. It has never been reviewed. I do not think that as Canadian
parents you would accept sending your children to a school that uses a
funding formula that is 25 years old. A true funding formula assesses
services and costs. 69
Similarly, Nathan Matthews of the First Nations Education Steering Committee in British
Columbia told us that:
Our primary source of funding is the federal government. There is an
obligation on the federal government to deal with these issues. The
funding we receive is not comprehensive, it is not adequate, it is not
sustainable and it is not secure….We are prevented from fully
developing the capacity that we must have in order to provide
appropriate education for our kids, and without adequate resourcing,
we will continue to be frustrated. This is one of the key issues facing
not only First Nations in BC, but First Nations across the country. 70
Of significant concern to witnesses, and to members of the Committee, is that the federal funding
formula does not take into account all of the educational components required to operate a
modern school system. Basic services such as school libraries, student assessments, athletic
programs and facilities, technology, curriculum development and language programs, we were
told, are simply not included in the funding formula. The frustration of having to fill the gap in
services, with limited resources, was expressed continually throughout our public hearings. “We
are struggling with the dollars we get to run our band schools,” asserted Chief Crowshoe of the
Blackfoot Confederacy. ” 71
68
Shawn Atleo, National Chief, Assembly of First Nations, Proceedings, 2 November 2011.
69
Lise Bastien, Director, First Nations Education Council, Proceedings, 8 June 2010.
70
Nathan Matthews, Negotiator, British Columbia First Nations Education Jurisdiction Negotiations, First
Nations Education Steering Committee, Proceedings, 26 October 2010.
71
Reg Crowshoe, Chief, Blackfoot Confederacy, Proceedings, 26 October 2010.
32
Importantly, numerous witnesses also spoke to us of the persistent challenges of trying to recruit
and retain qualified teachers under the current funding model. We heard, repeatedly, that many
First Nations lack the financial capacity to provide teachers with the same salaries and benefits
they might otherwise receive in nearby public schools. Witnesses emphasized that these
disincentives made it difficult for communities to attract experienced, qualified teachers who
would stay for a sustained period of time. Chief Larry Cachene of the Saskatoon Tribal Council
put it simply, “We need good teachers and to get good teachers we need the resources.” 72 The
result is a dramatically higher teacher turnover rate and a subsequent lack of continuity for
students in First Nation schools. Denis Vollant, Executive Director of the Institut Tshakapesh,
described the situation among several First Nations communities in Québec as follows:
There is a very high teacher turnover. Last year, 30% of the teachers
left us as did 50% of the school principals…It is an ongoing battle
every year…We are unable to provide the same salary range found in
the school boards that are located close to the region. 73
Similarly, Claudine VanEvery-Albert, Councillor, Six Nations of the Grand River, observed:
One of the real difficulties is that bands cannot afford to pay salaries
that are similar to provincial salaries. They often pay up to 30%
lower…once these teachers get a little experience they go off into a
local district school board. Therefore there is little continuity. 74
Another common funding-related issue raised by several witnesses was the poor quality and
deterioration of on-reserve school buildings, infrastructure and outdated technology, including
dial-up internet access. According to Paul Cappon, President and Chief Executive Officer of the
Canadian Council on Learning, only 17% of First Nations communities have access to
broadband services, compared to 64% of non-First Nations communities. 75 Concerns regarding
the building and maintenance of schools and school infrastructure were widely acknowledged by
witnesses and also identified in the AFN’s First Nations Control of First Nations Education
Policy Framework. The policy calls on the Government of Canada to recognize that “there is a
72
Larry Cachene, Chief, Saskatoon Tribal Council, Proceedings, 7 October 2010.
73
Denis Vollant, Executive Director, Institut Tshakapesh, Proceedings, 8 June 2010.
74
Claudine VanEvery-Albert, Councillor, Six Nations of the Grand River, Proceedings, 26 October 2010.
75
Paul Cappon, Proceedings, 21 April 2010.
33
crisis with regard to the construction of schools and other learning facilities in First Nations
communities.” 76
Several witnesses spoke to us of the challenges, under the current funding formula, of trying to
maintain safe and secure schools for their children. We heard about children being unable to
attend school for weeks, if not months, because the water was unsafe to drink or because mould
was found in the school. Terry Waboose, Deputy Grand Chief of the Nishnawbe Aski Nation
(NAN), provided compelling testimony to us on how deficiencies in capital and infrastructure
funding have created a crisis in many First Nations communities across the country, including
NAN communities, where some lack school facilities entirely. We were deeply moved by the
Deputy Grand Chief’s “cry for help” on behalf of the youngest members of the NAN’s 49 First
Nations and his description of the unacceptable, unsafe and often unsanitary school conditions
experienced by far too many children. He recounted the challenges, though difficult for many of
us to comprehend, that are a daily reality in many remote and isolated First Nations
communities. The Deputy Grand Chief told us that:
Tragically, several First Nations in Nishnawbe Aski Nation do not
even have schools. Many students attend schools in retrofitted
buildings or in portables, temporary solutions that eventually become
long-term solutions. We have students who have never been to a real
school, and we do not know if they ever will.
One NAN community has not had education programs or services for
more than five years. In fact, there are children in that community
who have never been to school, but neither the provincial nor the
federal government feels that they have the responsibility to address
this injustice.
There is currently a 12- to 15-year-old backlog in new school
construction in NAN territory. The majority of the schools in NAN
territory are over 20 years old and have many safety and space issues,
including mould, overcrowding, unsafe air and water quality, portable
classrooms and a lack of sufficient operating and maintenance
funding. 77
76
Assembly of First Nations, First Nations Control of First Nations Education: It’s Our Vision, It’s Our Time,
July 2010, p.15. The document can be consulted at:
http://www.afn.ca/uploads/files/education/3._2010_july_afn_first_nations_control_of_first_nations_edu
cation_final_eng.pdf.
77
Terry Waboose, Deputy Grand Chief, Nishnawbe Aski Nation, Proceedings, 19 October 2011.
34
We were further presented with troubling testimony that many First Nations communities have
to make difficult, if not impossible, choices regarding which education services can be provided
to their students, and at what level, as a result of funding shortfalls. Rex Isaac, Councillor,
Walpole Island First Nation, told the Committee that many First Nation communities, including
his own, face steep challenges in securing the necessary resources to be able to assess and to
provide adequate services for special needs students. As a result, in some instances, these
students have to be schooled off-reserve to ensure that they receive the basic supports they need:
In Ontario, the provincial average of special needs children is
approximately 10 %. In First Nations, it is tripled. We are not
receiving any more dollars. If we have a student who has extreme
special needs, we have two options. One option is we send them off
the reserve, away from their people, their homes and those who love
and support them; the second option is that we expend the majority of
our budget for special education of that one child at the expense of all
other children. 78
In addition, we heard that First Nations, in many instances, are having to move funding from
other priority areas, such as housing or drinking water, to meet the educational needs and goals
of their communities and students.
Although the stated objective of federal education programming is to “provide eligible students
living on First Nations’ reserves with elementary and secondary education programs comparable
to those required in provincial schools,” 79 it is unclear how this policy objective can be met
without the provision of sufficient funding. Time and again we heard about the disparity in
funding between students residing on-reserve and those who attend schools off the reserve.
Commenting on this disparity, Colin Kelly told us, “you have heard chiefs tell you that they get
approximately $2,000 less per student; that is very much their reality. It is very difficult to
introduce the kinds of programs that are needed, the kinds of interventions that are needed, and
attract and keep staff.” 80 Even more frustrating to First Nations is the fact that the federal
government often pays substantially higher fees for First Nations students attending public
78
79
80
E. Rex Isaac, Band Councillor, Walpole Island First Nation, Proceedings, 22 March 2011.
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, Audit of the Elementary and
Secondary Education Programs, 1 May 2009, p.i.
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
35
schools through tuition arrangements with provincial and territorial school boards than it pays for
students on nearby reserves.
Witnesses suggested that these funding inequities are further complicated when provincial
governments introduce programs that First Nations are expected to implement, but for which no
additional federal, or provincial monies, are provided. Ms VanEvery-Albert talked about a
number of special programs that were introduced in Ontario by the education ministry, including
literacy and early childhood development programs, for which targeted funding was provided to
provincial school boards; no equivalent funding was extended to band-operated schools,
federally or provincially, to implement similar programs. Colin Kelly cautioned the Committee
that this situation has the potential to create a two-tiered education system where provincial
schools have an unfair advantage.
81
Evidence suggests that long-standing concerns regarding the resourcing of First Nations
education programs and facilities are legitimate. In 2004, the Auditor General of Canada noted
that the Department was unable to determine whether the funding provided to First Nations was
sufficient to meet the education standards required by its own policies. 82 An internal
departmental evaluation confirmed that “there is no evidence that funding allocations from
regional offices to First Nations were based on any rationale that takes the current structure of
educational responsibilities into account.” 83
The Committee heard from First Nations and non-First Nations witnesses alike: the way First
Nations education is currently funded inhibits effective accountability mechanisms and is
inadequate for achieving improved outcomes or specific levels of services. Several witnesses
argued that a new funding formula, negotiated by the parties, based on the real education costs
and on appropriate accountability mechanisms, must be developed to replace the existing
funding model, a model widely seen as outdated, ineffective, inequitable and “inadequate to
81
Colin Kelly, Proceedings, 18 October 2011.
82
Office of the Auditor General of Canada, “Chapter 4: Indian and Northern Affairs Canada – Education
Program and Post-Secondary Student Support,” Report of the Auditor General of Canada to the House
of Commons, November 2004.
83
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development, Formative Evaluation of the
Elementary/Secondary Education Program On Reserve, 24 February 2010.
36
allow First Nations education systems to provide comparable programs of study with the
provinces – which have undertaken major educational reforms over the last twenty years.” 84
Witnesses such as Regional Ontario Chief Angus Toulouse commented that “the current
arbitrariness and inequity must be replaced by a stable funding arrangement based on real cost
drivers.” 85
Throughout our hearings, several witnesses advocated for a statutory base for First Nations
education funding to replace the current system of contribution agreements, which must be
renewed annually. In questioning the viability of the current approach, Solomon Sanderson,
Chairman of the First Nations Forum, remarked, “How can you legitimately provide sustainable
funding and meet certain program standards for delivery without having a proper legislative
base?” 86 Other witnesses underlined the fact that First Nations students are the only segment of
Canadian society without a statutory guarantee for funding for education. In his testimony to the
Committee, National Chief Atleo suggests that a statutory base for the provision of First Nations
education services must be part of any structural reform initiative:
We are looking for transformation from the federal government away
from their Indian Act described role towards a statutory guarantee to
support the enabling of First Nations to control their education and to
establish a fiscal transfer system from the federal government to the
First Nations' system…Those would be some fundamental
transformations on the part of the federal government. That is the
boldness that I am principally referring to. 87
Finally, while funding is seen as a necessary condition to improving the educational outcomes of
First Nations children, we were told that, by itself, it is not a sufficient condition. Rather, we
heard that unless accompanied by structural reforms, including the establishment of second- and
third-level education structures, more money will likely not suffice. Witnesses suggested that
there needs to be a move away from funding individual First Nations to providing funding that
enables First Nations to create a system of education. On this point, Sheila Carr-Stewart told the
Committee that:
84
First Nations Education Council, Paper on First Nations Education Funding, February 2009, p.19.
85
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario, Chiefs of Ontario, Proceedings, 14 December 2010.
86
Solomon Sanderson, Chairman, First Nations Forum, Proceedings, 27 October 2010.
87
Shawn Atleo, National Chief, Assembly of First Nations, Proceedings, 2 November 2011.
37
To simply give a First Nation who manages a small school the equal
amount of money, let us say $7,000 that they transfer to the provincial
school when children transfer to provincial schools, will not solve the
problem. We have to create larger systems. We have conducted
research in southern Saskatchewan. We need more than a 50 per cent
increase in funding to create the same level of service if we
continually go with small entities. We have to move to larger entities
to provide a strong educational system, and we have to move away
from the federal government going only on a unit cost without
consideration of what services we are looking to approve. 88
Witnesses expressed concern that investing more money under the current model may not result
in sustainable improvements to educational outcomes. What is required, we were told, is a
strategy that addresses both financing and structural reform simultaneously.
D. THE PROVINCIAL ROLE AND PARTNERSHIPS
The question of what the relationship with the provinces should be, particularly in light of the
substantial role they play in education, was raised on several occasions during committee
hearings. While witnesses acknowledged the important role provinces can play, particularly with
respect to the sharing of information and education resources, the discussion was framed within the
principles of cooperation, equality, and partnership, rather than a transfer of jurisdiction. Acting
Grand Chief of the Association of Iroquois and Allied Indians (AIAI), Denise Stonefish, for
example, told us that AIAI member nations “support partnership agreements as long as they do not
interfere with First Nations jurisdiction.”89 In testimony to the Committee, Ms. Carr-Stewart
remarked on the issue as follows:
There are many ways, without turning the program holus-bolus over to
the provinces, that we can maintain the rights of First Nations people.
The federal government can be responsible for funding partnerships
and paying for their share of the partnerships with provincial school
divisions. We often forget that there are many arrangements between
provincial school boards and the First Nations people already in place
across Canada. 90
88
Shelia Carr-Stewart, Professor, Department Head and Graduate Chair, Department of Educational
Administration, College of Education, University of Saskatchewan, Proceedings, 2 November 2010.
89
Denise Stonefish, Acting Grand Chief, Association of Iroquois and Allied Indians, Proceedings, 4 October
2011.
90
Sheila Carr-Stewart, Professor, Department Head and Graduate Chair, Department of Educational
Administration, University of Saskatchewan, Proceedings, 2 November 2010.
38
Gwen Merrick of the Manitoba First Nations Education Resource Centre told the Committee
that:
Regarding partnerships with provinces, we have many partnerships but
they are all based on the notion of mutual benefit and respect. … It is
possible to do things in a way that is rooted in First Nations philosophy
– ways of knowing and ways of doing things – and be accountable at
the same time. 91
The proposal that a possible option for reform of First Nations education would be to expand
provincial and territorial jurisdiction and responsibility for First Nations education did not receive a
high level support among First Nations and non-First Nations witnesses alike. Rather, according
to witness testimony, a strategy of forcing all First Nations on-reserve education under provincial
jurisdiction would be fiercely resisted by First Nations. On this point, Nathan Matthews of the
First Nations Education Steering Committee in British Columbia told the Committee that:
We have no appetite for working under the province or having to go to
the province to have any of our educational needs met. We are fully
capable of handling every aspect of education for the kids in our
communities. 92
The resistance to an expansion of provincial jurisdiction in the area of First Nations education, in
part, relates to the view that provincial school systems have not done a significantly better job of
educating First Nations students. Colin Kelly observed:
The education deficit faced by First Nation students is not limited to
band-operated systems. First Nations students attending provincial and
territorial schools are not achieving at the same level as their non-First
Nation counterparts. 93
Similarly, Guy Lonechild, then Chief of the Federation of Saskatchewan Indian Nations, told the
Committee:
91
Gwen Merrick, Associate Executive Director, Manitoba First Nations Education Resource Centre,
Proceedings, 1 June 2010.
92
Nathan Matthew, Negotiator, First Nations Education Steering Committee Proceedings, 26 October 2010.
93
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
39
It is often said why not just join the provincial system? Well, in
Saskatchewan and Manitoba, the graduation rates and results are no
better according to INAC information. In fact, they are worse. 94
The legacy of the residential school period—in particular the negative effects of having children
removed from their communities, as well as previous attempts at integration—are key
considerations among witnesses when evaluating the expected educational outcomes of
transferring First Nations education to provincial school systems. “My belief,” Larry Steeves,
Assistant Professor in the Faculty of Education at the University of Regina, told the Committee,
“has been that for families that remain in their home communities, the First Nations system
would be the most effective in supporting the kind of student learning that needs to occur.” This
view was shared by numerous witnesses who felt strongly that a nurturing learning environment,
grounded in First Nations languages, knowledge systems, and culturally-relevant curricula,
would be best achieved by First Nations assuming full responsibility for educating their children.
According to Professor Marie Battiste:
The consequence of this forced assimilative educational system has
been traumatic for First Nations peoples, and reconciliation to
Aboriginal knowledge within their contexts and place should be a
restorative feature of education for the future of First Nations. 95
A related concern is that a transfer to provincial jurisdiction fails to recognize and build upon the
existing initiatives and efforts that First Nations are undertaking across the country to improve
the delivery of education in their respective communities. Moreover, some witnesses suggested
that reinforcing First Nations education infrastructure would be welcomed by the provinces. Lise
Bastien told the Committee:
Having a robust parallel [First Nation] system does not scare the
province at all. … On the contrary, for them, reinforcing our structures
will help them welcome young First Nation students into their system
and vice versa. 96
94
Guy Lonechild, former Chief, Federation of Saskatchewan Indian Nations, Proceedings, 7 October 2010.
95
Marie Battiste, Professor and Director, Aboriginal Education Research Centre, University of Saskatchewan,
Proceedings, 2 November 2010.
96
Lise Bastien, Director, First Nations Education Council Proceedings, 8 June 2010.
40
Michael Mendelson suggested that any proposal to expand provincial jurisdiction in the area
would also likely be unacceptable to provinces and expensive for the federal government. He
stated:
Nor would such a transfer of responsibility be acceptable to most
provincial governments. On a practical level, putting aside issues of
principle, most provinces would not accept a jurisdictional transfer
without ironclad guarantees from the federal government regarding
financing. This is especially true of the Prairie Provinces with the
largest numbers of First Nations peoples on reserves, relative to the
size of these provinces. The financial negotiations would drag on,
likely for decades, before a province would accept such a transfer. 97
Finally, the transfer of First Nations education to the provinces or territories was considered by
numerous witnesses as constituting an unacceptable abdication of federal legal, constitutional,
and treaty obligations. Echoing the view expressed by many witnesses, Corinne Mount PleasantJetté told the committee that such a transfer would be “a full abrogation of responsibility of the
government of this country. Canada has a responsibility, a moral obligation and a legal
obligation. What do you do? Do you simply say: Sorry folks, we cannot afford you anymore?” 98
Notwithstanding these reservations, numerous witnesses spoke of the benefits of partnerships,
including with the provinces, but emphasized that they should occur in the context of a renewed
and reformed education system grounded in First Nations control, self-determination and the
realization of treaty promises. Within such a framework, Colin Kelly observed, “one partner is
not subservient to the other. We look at the strengths and abilities of both and build on them.”99
He went on to state:
The education of First Nations children should not be the sole
responsibility of only one order of government with on-reserve
students funded by the federal government and off-reserve students
falling to the responsibility of the province. All students in a province
should be afforded comparable access to education, legislative
97
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, p. 14.
98
Corinne Mount Pleasant-Jetté, President, Mount Pleasant Educational Services Inc., Proceedings, 9 June
2010.
99
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
41
guarantees, and opportunities. Issues of funding, barriers and
competition for students should not be a factor to student success.
Student access to programs should not be determined by geography
and home address. 100
Witnesses further identified the high mobility of First Nations students on- and off-reserves, and
the corresponding need to ensure transferability between provincial and First Nations education
systems with respect to academic standards, as a critical factor undergirding the desirability for
partnerships. In this regard, partnerships were seen as vital in addressing many outstanding
educational issues, including the sharing of the resources, knowledge, and expertise required to
improve and ensure comparability between systems.
In addition, witnesses noted that provincial and territorial influence in the lives of First Nations
students is substantive. Much of the learning materials, curricula, pedagogy, and standards used
in First Nations schools are either produced or approved by provincial or territorial education
departments. 101 They emphasized that because 40% of First Nations students attend off-reserve
schools, partnerships can enhance the accountability of provincial systems in the education of
First Nations youth, in part, by providing mechanisms for structured First Nations input into the
educational needs and goals of First Nations students attending public schools. Witnesses
observed that by removing barriers that exist between on-reserve and off-reserve students,
partnerships help to improve the educational services and quality of education for First Nations
students attending both band-operated and provincial schools.
Current partnership arrangements also reflect the diverse needs and experiences of First Nations.
For example, we heard from Chief Gilbert Whiteduck of the Kitigan Zibi First Nation that his
community has worked closely with local school boards to develop reciprocal tuition
agreements. Others, as will be discussed in greater detail below, have recently signed onto
formal tripartite arrangements with the federal and provincial governments. These regional-level
100
Ibid.
101
Canada, Our Children – Keepers of the Sacred Knowledge: Final Report of the Minister’s Working Group
on Education, December 2002, p. 35
42
arrangements are seen as important avenues for encouraging better coordination between First
Nations and provincial schools, as well as for sharing expertise and services.
E. TRIPARTITE AGREEMENTS IN THE CONTEXT OF REFORM
There appears to be a consensus among witnesses appearing before this Committee that tripartite
agreements may be an aspect of a broader solution, but not a complete answer to the systemic
reform of First Nations education.
Under its Reforming First Nations Education Initiative, launched in 2008, the federal government
is encouraging the negotiation of tripartite education agreements through financial incentives.
While the form of the agreements vary, they tend to focus on concrete steps that can be taken to
improve student success. In addition to the federal Education Partnerships Program “created to
support the establishment and advancement of formal partnership arrangements” 102 between First
Nations and the provinces, Budget 2010 announced a further $30 million over two years for
“implementation-ready” tripartite agreements. To date, the federal government has concluded
tripartite agreements with regional First Nations organizations and provincial authorities in four
provinces (Manitoba, New Brunswick, Alberta and Prince Edward Island) and a sub-regional
agreement with the Saskatoon Tribal Council.
Unlike the agreements concluded in British Columbia in 2006 (First Nations Jurisdiction over
Education in British Columbia Act) and Nova Scotia in 1998 (Mi’kmaq Education Act),
however, these agreements are not legally binding and do not involve a transfer of jurisdiction
recognized by new federal and provincial legislation. Nevertheless, the agreements are focused
on promoting collaborative relationships between the parties, and cover a range of practical
issues designed to improve the educational outcomes for First Nations students attending both
band-operated schools and provincial schools. These include, for example: service and tuition
agreements, performance criteria and indicators, improved accountability measures, transition
protocols, curriculum and resource development, data collection and management as well as the
development of specific action plans. Importantly, these agreements also commit the parties to
exploring targeted and agreed-upon strategic funding opportunities. Notably, and uniquely, the
102
Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, Reforming First Nations Education.
The document can be consulted on line at:
http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1314210313525/1314210385978
43
2008 Memorandum of Understanding signed with 15 New Brunswick First Nations commits the
province to reinvesting 50% of all future tuition payments received from First Nations. The
commitment has a potential value of $40 million over five years, subject to all tuition being
received from the First Nations.
Despite these benefits, several witnesses indicated to us that while tripartite education agreements
are useful and can help in the sharing of resources and expertise between First Nations and
provincial educational organizations, they do not constitute an adequate and sustainable basis for
systemic reform. For example, Regional Chief Angus Toulouse told the Committee:
First Nations have seen some positive tripartite collaboration in
Ontario … we believe there is value in continuing to foster those
opportunities. … That being said, it is not our position that a tripartite
agreement is necessary to do what is most needed for First Nations
students. It is our belief that a securely funded education system with
confirmed roles, responsibilities and relationships will augment, support
and improve tripartite collaborations. 103
Others cautioned that tripartite agreements, while beneficial, were not a lasting solution to the
education challenges relating to First Nations primary and secondary education. For some, because
they are developed within the framework and constraints of the Indian Act, these agreements
necessarily limit their ability to achieve the kind of change and reform being advocated by First
Nations educators and leaders. The sorts of reform that would see accountability for results shared
among provincial, federal and First Nations governments and that would recognize First Nations
jurisdiction are considered not to be substantively possible absent a legislative basis.
Some First Nations witnesses expressed a reluctance to enter into tripartite agreements out of
concern that they could pave the way for the eventual transfer of jurisdiction and federal
responsibility for First Nations education to the provinces or territories. However, agreements
which are local in nature, for example between First Nations schools and local district school
boards, tended to be viewed favourably. The value of these agreements, according to some
witnesses, rests in part with the relationship-building exercises that lead to partnerships with
various school authorities in the district.
103
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario, Chiefs of Ontario Proceedings, 14 December 2010.
44
Despite these concerns, several witnesses spoke to us of the practical and tangible benefits of
having such agreements in place.
Referring to the 2009 Education Partnership Letter of
Understanding concluded with 63 Manitoba First Nations, James Wilson indicated that access to
provincial education resources was greatly improved under the agreement. He told us:
Before the agreement, the province would not set foot on reserve. We
would ask the province for an assessment specialist and they said:
well, we cannot do any training on reserve…After the agreement came
into effect, we requested assessment specialists, and right away they
flew them up and spent two days on reserve in our community. 104
Others highlighted other positive aspects of tripartite agreements, such as allowing for
potentially better comparators and standards, particularly with respect to funding levels for
students attending the public school systems. Addressing the tripartite agreement with Treaty 6,
7, and 8 First Nations, Chief Crowshoe of the Blackfoot Confederacy told the Committee:
We are struggling with the dollars we get to run our band schools.
Again, when we talk about tuition, there is a difference in tuition that
is paid for off-reserve and on-reserve schooling. We are hoping to
improve the funding for tuition with this tripartite agreement. 105
During our site visit to New Brunswick, we heard a similar message with respect to the positive
benefits of the tripartite agreement in place in that province. Among other things, we were told
that the agreement is intended to develop measures to ensure a smooth transition for students
between provincial and band-operated schools and commits the parties to working together to
address outstanding issues related to tuition. Highlighting the importance of the agreement to
New Brunswick First Nations, the Executive Director of the First Nation Education Initiative,
Bob Atwin, told the Committee:
I cannot overemphasize the importance of partnership in respect of
moving ahead. Our agreement in New Brunswick clearly states that
the province, as the main provider of education, has a responsibility
104
James Wilson, Treaty Commissioner of Manitoba, Treaty Relations Commission of Manitoba, Proceedings,
4 October 2011.
105
Reg Crowshoe, Chief, Blackfoot Confederacy, Proceedings, 26 October 2010.
45
not just to First Nations people, but also to the population as a
whole. 106
According to Mr. Atwin and others, tripartite agreements are significant not only because they
recognize that education requires all parties to work collectively to bring about systemic change,
but perhaps more importantly, because they make all parties accountable for the educational
outcomes of First Nations students, irrespective of where their school is situated.
The evidence with respect to tripartite agreements, in the end, was mixed. While a majority of
witnesses see these agreements as important instruments for sharing resources, removing barriers,
creating strategic learning opportunities for First Nation students, and committing the parties to
agreed-upon targets and initiatives, many feel they do not go far enough in recognizing the
educational goals of First Nations. In this respect, the temporary and “administrative” nature of
the agreements is considered by some to be their most significant limitation. Though they offer
opportunities for practical, cooperative arrangements to address ongoing educational issues, they
fail to recognize, in a substantive way, the aspirations of First Nations for self-determination and
self-governance in education, away from the Indian Act, and toward, in the words of National
Chief Atleo: “a statutory guarantee to support the enabling of First Nations to control their
education and to establish a fiscal transfer system from the federal government to the First
Nations' system.” 107
F. LEGISLATION AS A POSSIBLE REFORM OPTION
There is in fact no education system for the First Nations…All other
children in this country benefit from legal protection in the field of
education. The only children deprived of this security are First Nations
children living on reserves. 108
Each of the provinces and territories in Canada has enacted comprehensive education legislation.
However, there is no similar legal framework governing First Nations education on reserve.
Typically, provincial and territorial education acts set out, among other things, the duties and
106
Bob Atwin, Executive Director, First Nation Education Initiative Inc., Submission, 4 October 2011.
107
Shawn Atleo, National Chief, Assembly of First Nations, Proceedings, 2 November 2011.
108
The Honourable Jim Prentice, then Minister of Indian Affairs and Northern Development, First Nations
Education Council, Paper on First Nations Education Funding, p. 29.
46
responsibilities of school boards, principals, teachers, parents, and students, and provide for the
structured input and involvement of community members, parents and other stakeholders. Unlike
the provinces, however, the federal government has not enacted specific legislation governing
First Nations education, beyond the modest provisions set out in the Indian Act and various
policy statements and guidelines.
Commenting on the disparity in legal protections afforded to students attending provincial and
territorial schools to those available to First Nations students on reserve, James Wilson stated:
Students [in Manitoba] are governed by the Public Schools Act…and
the Education Administration Act. This is a copy of the relevant acts in
Manitoba; 150 plus pages…Students on reserve in Manitoba are
governed by the Indian Act. We have three pages on the relevant
sections of the Indian Act. I think that is the beginning of the inequity
right there. 109
The limitations of the Indian Act as a framework for First Nations education was often raised by
witnesses. Specifically, they noted that the Act’s education provisions deal mainly with truancy,
and make no reference to substantive education issues or the quality of education to be delivered.
Equally problematic is that the Act also provides no legal recognition or authority to First
Nations for the provision of education. In fact, while the provisions of the Act authorize the
Minister of Indian Affairs and Northern Development to “establish, operate and maintain schools
for Indian children” and enter into agreements with other governments and legal entities, no
reference is made to band councils or First Nations educational authorities. As a result, witnesses
suggested that they are in a sort of legal limbo and find themselves operating schools with no
clear legislative framework to guide their efforts. 110 “The critical problem,” stated Michael
Mendelson, “is that there is no legislation that recognizes First Nations’ right to control their own
education and to set up the organizations that allow them to do so effectively.” 111
Not surprisingly, numerous witnesses indicated that the Indian Act should be replaced by
education-specific legislation that gives meaningful expression to the relationship established by
109
James Wilson, Treaty Commissioner of Manitoba, Treaty Relations Commission of Manitoba, Proceedings,
4 October 2011.
110
See also, Report of the Standing Committee on Aboriginal Affairs and Northern Development, Sharing the
Knowledge: The Path to Success and Equal Opportunities in Education, June 1996, p. 35.
111
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, p.28.
47
the treaties and that acknowledges the desire of First Nations to access equal opportunities for
their children and to move toward greater self-reliance. Indeed, without an adequate legislative
basis supporting the provision and delivery of First Nations educational services, witnesses
indicated that they are often vulnerable to the “arbitrariness and inequities” of federal policies
and directives, over which they have little control or input.
In his seminal review of Tradition and Education, Justice James MacPherson observed: “a good
portion of federal policy cannot be found anywhere; it just happens depending on who might be
involved in a particular matter at a particular time in a particular locale.” 112 This observation,
made twenty years ago, remains as true today as it was in 1991. Echoing these observations, in
testimony to the Committee, Colin Kelly observed:
As long as it [education] is run through policy, any decisions can be
made at the bureaucratic or even at the ministerial level…That is why
someone can say: We will hold increases in First Nations education
funding to 2 percent. 113
Witnesses also remarked that although current federal policy commits to providing educational
services to First Nations at a level “comparable to those required in provincial schools”, there is
no legislation setting out the appropriate authorities and accountabilities by which to achieve that
objective. In testimony to the Committee, Michael Mendelson explained:
We do not have a system of law that will ask the executive function of
government, represented by the Department of Indian Affairs and
Northern Development…about its roles and responsibilities. What are
you accountable for? What must you provide to First Nations? In
return, what do you expect First Nations to provide to you? None of
this is set out anywhere in law. 114
The lack of a legislative base for on-reserve education has, according to the Office of the Auditor
General of Canada, resulted in services that are ill-defined and confusion about roles and
responsibilities in delivering those services, as well as about federal responsibility for funding
112
Justice C. MacPherson, MacPherson Report on Tradition and Education: Towards a Vision for Our Future,
September 1991, p. 12.
113
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, appearing as an individual,
Proceedings,18 October 2011.
114
Michael Mendelson, Senior Scholar, Caledon Institute of Social Policy, Proceedings, 5 May 2010.
48
them adequately. In her 2011 status report, then Auditor General of Canada, Sheila Fraser
stated:
Provincial legislation provides a basis of clarity for services delivered
by provinces. A legislative base for programs specifies respective roles
and responsibilities, eligibility and other program elements. It
constitutes an unambiguous commitment by government to deliver
those services. The result is that accountability and funding are better
defined. 115
Given existing policy and legislative gaps, witnesses indicated that new federal legislation,
developed in consultation with First Nations, could help to clarify the basis upon which
education services are provided and to specify the roles and responsibilities of the respective
parties. However, all witnesses acknowledged that federal legislative measures must not be
imposed on First Nations. Those who favoured legislation were careful to point out to us that any
such initiative must be done on a consultative, cooperative and voluntary basis, whereby First
Nations could opt in to a legal framework.
Importantly, witnesses were unanimous in the view that federal legislation must recognize First
Nations jurisdiction over education and adhere to the principles articulated in the United Nations
Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. Specifically, they noted that the Declaration,
formally adopted by the Government of Canada on 12 November 2010, establishes the right of
First Nations to control their own educational systems. In his comments to the Committee,
Regional Chief Angus Toulouse expressed the widely shared view that the legal recognition of
First Nations jurisdiction is fundamental:
Let me begin by expressing that the federal government continues to
have an obligation to ensure that First Nations can implement their
inherent right to exercise jurisdiction over lifelong learning. This
entitlement is affirmed by the spirit and intent of treaties signed in
exchange for the sharing of the territories and lands and is guaranteed
also by section 35 of the 1982 Constitution of Canada. 116
115
Office of the Auditor General of Canada, “Status Report of the Auditor General of Canada to the House of
Commons, Chapter 4 – Programs for First Nations on Reserves”, June 2011, p. 3.
116
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario, Chiefs of Ontario Proceedings, 14 December 2010.
49
Among the witnesses who addressed the issue of legislation directly, a majority linked the need
for legislation to the requirement to ensure the provision of stable, adequate and consistent
funding. Dr. Marlene Atleo told the Committee that there “needs to be an opportunity to move
away from this crisis management approach” in funding First Nations education toward “a
statutory financial base so that there can be some planning.” 117 Roberta Jamieson, President and
Chief Executive Officer of the National Aboriginal Achievement Foundation further remarked:
We need a firm legislative mandate to ensure that the resources are in
place. Parliament should pass legislation stating that every First
Nations child on-reserve should have access to an equitable education
that is funded at the same level as their non-Aboriginal neighbours. 118
Several witnesses noted that a resourcing formula for First Nations education as part of any
proposed legislation would enable two things to occur: first, education funding would be targeted
strictly to educational programs, of which there is currently no assurance; second, it would
provide for appropriate and reciprocal accountability mechanisms. On the specific issue of First
Nations accountability, Ms. Jamieson added:
We need an Indian education act or First Nations education act that
sets aside x amount of dollars, with outcomes. Let us have the
accountability strings; let us have a rope and transparency required;
then let us annually require a report to be tabled on how we are doing
at changing the landscape of high school completion. 119
Addressing the willingness of First Nations to adhere to these requirements, Colin Kelly told us:
My experience would not lead me to believe that First Nations would
have any difficulty with funding specifically allocated to the delivery
of educational services on reserve and to be accountable for those
dollars either through an audit or financial check. 120
117
118
Marlene Atleo, , Proceedings, 18 October 2011.
Roberta Jamieson, President and Executive Officer, National Aboriginal Achievement Foundation,
Proceedings, 15 June 2010.
119
Ibid.
120
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, appearing as an individual, Proceedings,
18 October 2011.
50
We heard repeatedly that while a comprehensive, national model might appear to some to be an
effective solution, there would be a significant risk of displacing ongoing initiatives and regional
jurisdictional agreements. Such a process, it was suggested, could be cumbersome to implement
and may lead to confusion in those regions where existing arrangements are well-established. As
there is no single solution appropriate to all, witnesses told us that federal legislation must enable
the development of education systems, rather than prescribing what those systems should look
like. Legislation should enable First Nations to develop their own education systems and laws,
including second and third level structures, rather than dictating a single model across the
country. On this point, Harry Lafond, Executive Director, Office of the Treaty Commissioner of
Saskatchewan told the Committee:
What we need is legislation to allow recognition of existing
institutions in our communities and for the First Nations communities
to come alive and to be honoured for the work that they are
responsible for in organizing education for our children. 121
Harvey McCue reiterated the view that an essential feature of any proposed legislation must be
its flexibility. There would be little sense, he observes, in suggesting that the Cree School Board
in northern Québec or the Mi’kmaq Education Authority in Nova Scotia, be dismantled in favour
of a one-size-fits-all national model to govern and manage education at local and regional
levels. 122 He remarked:
I do not think it would be helpful to have something comparable to the
provincial education act that every province and territory has. I do not
think the detail included in those provincial and territorial education
acts needs to be replicated or even sought in a First Nations education
act. It should be a framework and specific goals would include
situating the jurisdiction for education in a First Nations education
system.
Witnesses also emphasized the need to ensure that any proposed legislation reflect the educational
goals and aspirations identified by First Nations. Marie Battiste told us: “Legislation framed
121
Harry Lafond, Executive Director, Office of the Treaty Commissioner of Saskatchewan, Proceedings, 7
October 2010.
122
Harvey McCue, An Analytical Review of First Nations Elementary-Secondary Education, 31 March 1999,
p.18.
51
outside of Aboriginal peoples’ concerns and considerations cannot do justice to them and to their
education. 123 Similarly, Bob Atwin told the Committee:
There is a strong indication that legislation is really a First Nations
community right, and it is not a right of the federal government or
provincial government to be dictating or working alone to try to solve
what I consider to be the problems of the day. 124
Legislation is also seen as critical for establishing a solid foundation for partnerships across all
levels of government. As we have already noted, the Indian Act does not recognize First Nations
or First Nations education authorities as legal entities with whom governments may enter into
agreements to deliver education services. By clarifying the responsibilities of First Nation
educational authorities, legislation could help to strengthen their position with respect to other
levels of government. Establishing a clear, legislative basis for First Nations educational
structures, would, according to Michael Mendelson, allow us to:
[s]et up a system so that First Nations can enter into partnerships with
the provincial ministries, use their standards for teacher education and
use their standards of other kinds, use their expertise and their
knowledge, but be able to draw on them as partners. Right now, they
cannot do that, and they do not do that. 125
The importance of legislation in creating avenues for partnerships among legally recognized
entities, rather than at the bureaucratic level, was also noted by Dr. Marlene Atleo:
I would recommend that there be some level of legislation that will
bring Aboriginal and non-Aboriginal systems together at the federal
level. They interface anyway, except mainly through the
bureaucracy. 126
The Committee notes that not all witnesses agreed that legislation was required. Some like,
Marie Battiste, expressed concern that federal legislation would be designed to meet federal or
123
Marie Battiste, Professor and Director, Aboriginal Education Research Centre, University of Saskatchewan,
Proceedings, 2 November 2010.
124
Bob Atwin, Executive Director, First Nation Education Initiative Inc., Proceedings, 4 October 2011.
125
Michael Mendelson, Senior Scholar, Caledon Institute of Social Policy, Proceedings, 5 May 2010.
126
Marlene Atleo, Proceedings, 18 October 2011.
52
provincial needs, rather than those of the First Nations. Others pointed to the treaty right to
education as the basis for their jurisdiction and for federal educational responsibilities.
Ultimately, there was a strong consensus among those who appeared before us, that legislation,
developed in close consultation with First Nations, and reflecting their aspirations, could provide
a foundation for a reformed system of governance, financing, accountability and clarity of roles
and responsibilities for First Nations education. As a potential option for reform, legislation that
would enable the development of properly resourced, multi-level, First Nations educational
organizations could establish, for the first time in Canada, an actual system of First Nations
education.
G. CURRENT FEDERAL REFORM INITIATIVES
As we described earlier, in December 2008, the federal government implemented its Reforming
First Nations Education Initiative in recognition of the need to address the shortcomings in its
education policies and practices. The Initiative is directed at improving the educational outcomes
among First Nations students in three priority areas: literacy, numeracy and student retention. It
also provides support for collaborative partnerships between First Nations, the provinces, and
AANDC. As discussed above, the two programs included in the Initiative – the Education
Partnerships Program (EPP) and the First Nations Student Success Program (FNSSP) – are
proposal-driven, whereby interested First Nations and educational organizations submit
applications for funding from the federal government within the criteria established under the
programs. According to departmental officials, this Initiative, including the two programs,
represents the “foundation for change” and long-term reform. 127
First Nations witnesses told us that they were generally supportive of the Department’s new
education programs. They spoke positively about the projects they have been able to implement
as a result of the additional, targeted funding in a range of areas, including professional
development and coaching, curriculum development, special needs, and students-at-risk.
However, while many found the programs helpful, none who addressed this matter, except for
departmental officials, felt they constituted a meaningful basis for comprehensive, systemic
127
Christine Cram, then Assistant Deputy Minister, Education and Social Development Programs and
Partnerships, Department of Aboriginal Affairs and Northern Development, Proceedings, 13 April 2010.
53
change. George Ross, School Administration Advisor for the Manitoba First Nations Education
Resource Centre, told us:
Today, there is some acknowledgement about the dismal state of First
Nations education systems by the federal government. Some new
programs, for example, the FNSSP, have been implemented. AANDC
calls it reform. It has to be transformation…Reform is not the answer.
128
Similarly, Regional Chief Toulouse commented:
Fundamental change is required. We are frustrated by the stopgap
approach of Indian Affairs, whose response to our pleas for help and
the Auditor General's reports is to put in time-limited proposal-driven
programs. 129
Chief Gilbert Whiteduck spoke to us of the limitations inherent in targeted, time-limited
programs on the ability of First Nations to plan substantive education reforms and to develop
educational systems that deliver much-needed second and third level services. He remarked:
Targeted programs, announcements of two years of funding, $10
million for that does not help develop an education system. We run
more than just the school. We are supposed to be running an education
system, which means you have the school level, secondary and third
level services. All of that, in my mind, is where it has failed. It has
failed in the sense that the funding approvals and the policies tied to it
did not support opportunities for First Nations to be successful in
developing a system. In regard to the policies or programs, I would say
that many of the programs, the new initiatives that have been brought
forward, which are viewed as targeted funding programs, have had no
impact at the community level. No impact. 130
Other witnesses who receive funding under these programs expressed frustration in having that
funding, at least from their perspective, arbitrarily reduced by the Department. Despite the
benefits obtained under these programs, Bob Atwin told us:
128
George Ross, School Administration Advisor, Manitoba First Nations Education Resource Centre,
Proceedings, 19 October 2011.
129
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario, Chiefs of Ontario, Proceedings, 14 December 2010.
130
Gilbert W. Whiteduck, Chief, Kitigan Zibi Anishinabeg First Nation, Proceedings, 24 November 2010.
54
It was a crushing blow when we received word that the allocation for
2010-2011 would be approximately 50 percent less than the previous
year. 131
Keith Frame, Assistant Director of Education for the Prince Albert Tribal Council, described a
similar experience:
In our organization, $2 million was arbitrarily removed and no one
explained why. The FNSSP is ongoing, but every three years you have
to apply. At the application stage, you are not guaranteed that your
children will have access to that success money. 132
Importantly, several witnesses argued that because the programs, and in particular the First
Nations Student Success Program, are proposal-driven, they tend to favour First Nations who can
write effective applications, rather than responding to those with the greatest educational needs.
Accordingly, “[i]f you do not write well,” Keith Frame told the Committee, “your students will
not get an opportunity to experience that success.” 133 He further remarked:
The trouble with proposal-driven programs is that you first have to be
a very articulate proposal writer. If you are not, the committee might
not recognize you or your proposal and need for funding, which is
very interesting considering it is called the First Nations Student
Success Program. 134
While it is too soon to assess the merits of the two new programs established under the federal
Reforming First Nations Education Initiative, they will not, in our estimation, bring about
systemic change. First Nations will undoubtedly benefit from the additional funds to provide
much needed education services in their schools. However, as we have seen, that funding is
temporary and flows within a system that is fundamentally flawed. Thus, any progress achieved
by First Nations is likely to be short-lived. The Committee believes that this is the fundamental
weakness of this strategy and that a substantive restructuring of First Nations education is
required.
131
Bob Atwin, Executive Director, First Nation Education Initiative Incorporated, Proceedings, 4 October
2011.
132
Keith Frame, Assistant Director of Education, Prince Albert Grand Council, Proceedings, 4 October 2011.
133
Ibid.
134
Ibid.
55
FINDINGS AND CONCLUSIONS
We need to take some very bold steps to address a completely
unacceptable situation. If that situation continues with our same
practices and legislation, it will be [in place] for a significant number
of years, and we will lose more generations. 135
Currently, every First Nation community is left on their own to try to develop and deliver a range
of educational services to their students. First Nations schools operate without any statutory
recognition and authority to do so. Federal policy to guide efforts in this regard is, at best, ad hoc
and piecemeal. The Department requires First Nations to educate their students at levels
comparable to provincial and territorial jurisdictions, and yet provides them no meaningful
supports by which to do so. No one actually knows who is ultimately accountable for the
educational outcomes and services provided to First Nations students. This situation is, quite
frankly, incomprehensible.
Having considered the evidence before us, it is clear to the Committee that the current patchwork
of individually-operated and funded First Nations schools on reserve is failing to deliver a high
quality education to First Nations students. Lacking critical educational supports, First Nations
are the only segment of Canadian society who, today, do not benefit from a modern system of
education. Without access to an education that prepares them for meaningful, healthy and
productive lives, too many First Nations children face an uncertain future.
First Nations, and other Canadians, are anxious to see meaningful and effective reforms
implemented. Piecemeal approaches will not work in addressing the chronic under-education of
First Nations students. To continue in this fashion is to sacrifice another generation of students.
As a Committee, we have heard unequivocally that fundamental, systemic change is required to
replace an antiquated system of isolated and improperly resourced First Nations schools with the
necessary organizational infrastructure needed for a 21st Century school system. The time to act
is now. We must seize on the growing momentum and consensus on the need for reform. The
way forward, while undoubtedly challenging, must be grounded in cooperation and the basic
right of every child to a decent education.
135
Colin Kelly, Official Trustee, Northland School Division no. 61, Proceedings, 16 November 2010.
56
Among the most difficult testimony presented to this Committee is that, right now, across this
country, there are uncounted numbers of First Nations children and youth who are receiving an
education vastly unequal to their non-First Nations neighbours. Alarming drop-out rates and poor
academic performance continue to compromise the future of many First Nations youth. In some
instances we heard that children will attend schools that are crumbling, infested with black
mould or that are situated on contaminated land. Most of these children will learn from textbooks
that neither reflect who they are or speak to them of who they can become. In time, some will be
lost to themselves, to their families and communities, and to this country.
As we draw our report to its conclusion and formulate our recommendations, as a committee we
are mindful that while the “work is not easy…it must be done right.” 136 Canadians understand
that the future social and economic benefits to Canada of effectively addressing these admittedly
complex issues are great, and that the costs of inaction are unacceptably greater. If we are serious
about the addressing the educational outcomes of First Nations students, then we must begin by
acknowledging this one simple fact: no system of education exists for First Nations elementary
and secondary education on reserve in Canada.
A. JURISDICTION FOR FIRST NATIONS EDUCATION
In an effort to address these educational structural deficiencies, some observers have suggested
that responsibility for First Nations education should be transferred to the provinces and/or
territories. The reasons commonly offered to support this proposal rest on the substantial
education expertise and organizational structures available in those jurisdictions. As we have
seen, however, this proposal would very likely be strongly resisted by First Nations, if not by the
provinces and territories themselves. Moreover, as we outlined earlier in the report, a policy of
integration was previously attempted by the Government of Canada with dismal educational
results for First Nations students. More importantly, we believe that such a strategy would lead
to protracted legal challenges and put any practical advances in First Nations education on hold
for years, if not decades. We agree with the view of several witnesses, and clearly articulated by
Michael Mendelson:
136
Shawn Atleo, National Chief, Assembly of First Nations, Proceedings, 2 November 2011.
57
A strategy of forcing all First Nations on-reserve education under
provincial jurisdiction is one of those public policy chimeras that
haunt policy development, presenting a seemingly attractive
alternative which cannot be implemented but serves to obstruct the
evolution of more complex but realistic strategies. 137
Committee members also recognize the very legitimate desire of First Nations, not simply to
administer, but to be responsible for, the education of their children. They argue that education is
an inherent right of Aboriginal self-government, and in the case of treaty First Nations, a solemn
promise to be kept by the Crown. First Nations also point to Canada’s recent endorsement of the
United Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, and in particular article 14:
Indigenous peoples have the right to establish and control their
educational systems and institutions providing education in their own
languages, in a manner appropriate to their cultural methods of
teaching and learning. 138
While we firmly agree that the transfer of jurisdiction for First Nations education to the
provinces/territories is not a viable legal or public policy option, we are equally of the view that
all levels of government must participate in the process of improving the quality of education for
First Nations children. Many First Nations already have operational agreements with provincial
school boards that range from reciprocal tuition agreements to more extensive arrangements for
teacher certification and curricula development. The small size and isolation of many First
Nations schools, the need to ensure the transferability of students and teachers between onreserve schools and public schools, and secure access to key resources underscore the need for
First Nations and provinces/territories to work together effectively in order to achieve synergies
and efficiencies. These partnerships should be encouraged and celebrated, but in a manner that
recognizes and respects each of the parties’ jurisdiction.
B. FINANCIAL COSTS AND ECONOMIC BENEFITS OF REFORM
We have already suggested throughout this report that simply putting more money into the
current “system” of individual schools is not likely to substantially improve educational results
137
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, p. 14.
138
The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples was formally endorsed by the
Government of Canada on 12 November 2010.The document can be consulted on line at:
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf.
58
unless accompanied by major structural reforms. Elsewhere in Canada, schools are supported by
a vast array of second- and third-level services provided by school boards, departments of
education, associations and education faculties, to name a few. Each performs a variety of
functions necessary for ensuring that a high-quality education program can be delivered to
students. The types of services provided by these institutions are both vital and expensive. They
require economies of scale that the current model of individually band-operated schools, which
are constrained by size, capacity, internal resources, and location, would be unable to achieve on
their own.
As a Committee, we feel it is critical, therefore, to move beyond simply funding
individual First Nations schools to funding First Nations education systems offering second- and
third-level services.
We are aware of concerns that creating a system of First Nations education could be too
expensive to implement. In 2009, the First Nations Education Council undertook a study of what
it would cost to create and maintain effective First Nations education systems. They found that a
funding commitment of approximately $431 million over five years for implementation and
ongoing costs would enable 614 First Nations communities to become members of First Nations
education systems offering second-level services. Following implementation, annual funding
requirements nationally would be about $151 million. 139 Michael Mendelson suggests that a First
Nations education system comprised of school boards (one for at least 2,500 students) and
managed by six First Nations Regional Education Authorities across the country would require,
at maturity, an annual investment of approximately $200 million.140 The Education Authority
would deliver a range of third level services in partnership with the provinces of Atlantic
Canada, along with Manitoba, Saskatchewan, Alberta, British Columbia, Québec, and
Ontario.While substantial, these amounts are certainly not prohibitive. Moreover, the potential
impact of improved Aboriginal education levels on the Canadian economy is considerable. A
2009 report released by the Centre for Study on Living Standards suggests that the rates of return
on investments in education are high “and possibly higher than has generally been believed.”141
139
First Nations Education Council, Paper on First Nations Funding, p.31.
140
Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, pps. 19-20.
141
Centre for the Study of Canadian Living Standards, Investing in Aboriginal Education: An Economic
Perspective, February 2010, p.iii. The document can be consulted on line at:
http://www.csls.ca/reports/csls2010-03.pdf.
59
They estimate that parity in educational outcomes between Aboriginal and non-Aboriginal
students could add as much as $3.5 billion in total tax revenue for all levels of government by
2026. The authors also indicate that a complete closure of both the educational and the labour
market outcome gaps would lead to cumulative benefits of $400.5 billion and savings of $115
billion in avoided government expenditures over the 2001 to 2026 period. Surely, these figures
alone should compel us to act in haste. The benefits of substantively restructuring the First
Nations education system dramatically outweigh the costs.
C. RECOMMENDATIONS FOR A NEW FRAMEWORK FOR FIRST NATIONS
EDUCATION SYSTEMS IN CANADA
It’s not that we don’t know what to do…It’s that we don’t do what we
already know. 142
If transferring jurisdiction for First Nations education to the provinces and territories is not the
answer, the question then is how do we create a system of First Nations education in Canada that
best serves the educational needs of students on reserve?
First Nations schools in this country exercise what limited control they have over education in a
legislative vacuum. No federal statute recognizes the authority of First Nations governments, or
their educational organizations, to manage and deliver educational services. The Indian Act
makes no reference to First Nations in the matter of education. For many reasons, beyond simply
its lack of substantive education provisions, the Act must be replaced. Moreover, we are
reminded that it is under this piece of legislation that First Nations children were removed from
their homes, and brought under the authority of churches, ostensibly to be educated for a world
not yet prepared to welcome them. 143 With no clear statutory enactment on this point, First
Nations educational authorities risk not being recognized as valid legal entities. This places
limitations on First Nations in their relations with provincial school boards and their ability to
142
The Honourable Bill McKnight, Treaty Commissioner, Treaty Commission of Saskatchewan, “The Treaty
Right to Education, Systemic Change in First Nations Education – We Are All Treaty People,”
Submission, 7 October 2010.
143
In June 2006, then Minister of Indian Affairs and Northern Development, speaking before the Truth and
Reconciliation Commission, announced that the federal government intended to repeal the sections of
the Indian Act that allow for the establishment of the residential schools system. See Department of
Aboriginal Affairs and Northern Development, “Backgrounder – Changes to the Indian Act Affecting
Indian Residential Schools,” accessed 15 November 2011. The document is available on line at:
http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100015573.
60
enter into contractual arrangements to share resources and, where appropriate, harmonize
standards.
The absence of federal First Nations education-specific legislation has also resulted, as we have
seen, in a lack of clarity about the roles and responsibilities of the federal government in the
provision of First Nations education. We completely reject the departmental position that it is a
mere “funder” of educational services to First Nations. The absence of legislation setting out
federal responsibilities, as John Richards observed, has meant that the Department has “already
walked away from the question of accountability and performance.” 144 Witnesses argued, and we
concur, that the federal role is not merely to fund First Nations educational services; it is to work,
hand in glove, with First Nations to help build their educational capacity and institutions so that
they are able to deliver an effective educational program to their students, comparable to
provincial and territorial offerings.
In recent years, First Nations communities across the country have attempted to address these
critical gaps in educational services. We met with several First Nations that have created regional
organizations in order to establish much needed educational infrastructure. They do so, however,
with tenuous authority and without any specific funding to enable their systems to offer secondand third-level services comparable to those offered by provincial/territorial systems. The
Committee agrees that the absence of such supports are among the key factors that contribute to
the unacceptable gap in educational attainment rates between First Nations students and their
Canadian counterparts; a gap that is unlikely to substantially improve unless this educational
infrastructure deficit is addressed.
The Committee further recognizes that the method of delivering First Nations educational
services – whether through band councils or regional education authorities – is a community
decision. However, we believe that a system of First Nations education, including second- and
third-level structures, properly resourced, will be widely supported. We strongly support and
encourage the efforts of First Nations to establish educational authorities, separate from band
144
John Richards, Professor, Public Policy Program, Simon Fraser University, Proceedings, 2 June 2010.
61
councils and accountable to the parents and community members, and believe they need a
legislative basis from which to operate. 145
A new system of education, designed to meet the needs of First Nations people in a modern
context, is needed. Guided by the evidence placed before this Committee, we find that a federal
First Nations Education Act is necessary to begin to build the proper foundation for such a First
Nations system of education. Such legislation should be developed as a framework, rather than a
detailed code that would attempt to cover every aspect of elementary and secondary education. It
should explicitly recognize First Nations authority over education, as well as provide a legal
underpinning for First Nations second- and third-level education authorities. Acknowledging the
need for flexibility, it should not, however, prescribe those structures. The development of
federal First Nations education legislation must be firmly rooted in a consultative process and
significant community engagement. Accordingly, the Committee recommends as follows:
RECOMMENDATION 1
That the Government of Canada, in consultation with First Nations and First
Nations educational authorities, develop a First Nations Education Act; that
this Act explicitly recognize the authority of First Nations for on-reserve
elementary and secondary education; and that it enable the establishment of
First Nations controlled second-and-third level education structures; and
that the application of this Act to individual First Nations communities be
optional, and provide for the repeal of the education sections of the Indian
Act for those First Nations that opt into the new Act.
We have already noted that increasing funding alone, unless accompanied by structural reform,
will likely not achieve sustained and improved results in First Nations education. Similarly, we
believe that structural reform without a revised method of financing First Nations education will
meet with only partial success.
145
Report of the Standing Committee on Aboriginal Affairs and Northern Development, Sharing the
Knowledge: The Path to Success and Equal Opportunities in Education, June 1996, p. 64.
62
The Committee has heard from First Nations and non-First Nations alike that the mechanisms by
which First Nations education is currently funded inhibits appropriate accountability mechanisms
for achieving improved outcomes and specific levels of service. As we noted earlier, funding for
educational services provided to First Nations generally occurs through the use of contribution
agreements, which must be renewed on an annual basis, and often do not coincide with the school
year. This severely limits the ability of First Nations to plan and creates uncertainty about funding
levels.
In a 2011 status report to Parliament, the Auditor General of Canada identified the lack of
appropriate funding mechanisms as one of the four key structural impediments that severely limit
the delivery of public services to First Nations and impedes improvements in educational outcomes.
According to the Auditor General, statutory funding “could remove the uncertainty that results
when funding for services depends on the availability of resources.” 146 A statutory base for First
Nations education funding has been advocated by First Nations educators and leaders for well
over thirty years and was a consistent theme throughout our hearings.
The Committee finds that statutory funding for First Nations education is necessary to ensure the
stable and predictable financing required for planning, teacher retention and recruitment, language
instruction, culturally-relevant curriculum development, assessment, data collection and management
and a range of other critical activities necessary to support a modern educational program.
Importantly, the Committee believes that the preservation of First Nations languages must be among
the core elements supported by a revised funding formula. During our site visits we have seen how
language and immersion programs contribute to academic success. Language is also a significant
aspect of culture. The evidence suggests, however, that First Nations languages are under increasing
threat of survival. There is therefore a tremendous urgency to support their preservation and survival.
First Nations languages, as Claudine VanEvery-Albert reminds us, “live only here” and when “they
are gone they are gone from the face of this earth forever.” 147
146
Office of the Auditor General of Canada, “Status Report of the Auditor General of Canada to the House of
Commons, Chapter 4 – Programs for First Nations on Reserves”, June 2011, p. 4.
147
Claudine VanEvery-Albert, Councillor, Six Nations of the Grand River, Proceedings, 26 October 2010.
63
Based on the evidence placed before us, we believe that a new funding formula, negotiated by the
parties and based on real cost drivers, must be developed to replace the current system of
contribution agreements. Accordingly, the Committee further recommends:
RECOMMENDATION 2
That the proposed First Nations Education Act provide statutory authority
to the Minister of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada to
make payments from the Consolidated Revenue Fund to First Nations
educational authorities, with the objective of providing educational services
on reserves; that the methodology for establishing the amount of these
payments be enshrined in regulations authorized under the Act, and
developed in consultation with First Nations; that these regulations would
consider key cost drivers such as demographics and remoteness; and that the
formula for establishing payments include, among other things, First Nations
language preservation and revitalization programs.
It is not sufficient simply for the Department of Aboriginal Affairs and Northern Development
Canada to bring forward framework education legislation and expect to achieve results. First Nations
must be provided with a meaningful opportunity to be able to opt in to that legislation in a timely
manner. While many First Nations have educational organizations in place that can deliver second
and third- level services, not all are at a similar level of readiness. We are therefore strongly of the
view that a Canada-First Nations joint action plan for implementing education reforms be developed
and that a process to achieve these reforms be carefully laid out. This process must include sustained
and dedicated support for First Nations to undertake community and regional consultations in order
to move forward with education reform. We therefore recommend as follows:
RECOMMENDATION 3
That the Department of Aboriginal Affairs and Northern Development Canada, in
collaboration with First Nations organizations and the Assembly of First Nations, take
immediate steps to develop a Canada-First Nations Action Plan for education reform;
64
and that the joint action plan include a process to ensure that First Nations are able to
opt into a First Nations Education Act within agreed-upon timelines.
Finally, as a Committee, we have over the years grown increasingly frustrated with the lack of
progress achieved in improving the living conditions and educational outcomes of First Nations
people. Despite good intentions and commitments, year after year we find there has been little
meaningful change. We are concerned that once the National Panel on First Nations Elementary and
Secondary Education completes its important work, there will not be a formal process in place to
monitor the progress or pace of reforms. We believe it is necessary that a mechanism be established
to ensure that the process of transforming First Nations education succeeds. Accordingly we
recommend:
RECOMMENDATION 4
That a task force, jointly appointed by the Minister of Aboriginal Affairs and
Northern Development Canada and the Assembly of First Nations, be
established to oversee and monitor progress related to First Nations
educational reform; and that the task force report annually, for the next five
years, to the Minister of Aboriginal Affairs and Northern Development
Canada and to the National Chief of the Assembly of First Nations.
We believe that, together, these four recommendations will provide the basis for the fundamental
reform of First Nations education. The Committee expects that the federal government will take
timely action to implement structural reforms to First Nations education.
D. CONCLUDING REMARKS
All who have examined this issue agree that reform of First Nations education is urgently
required. In order to obtain the best possible education for First Nations children we must
recognize that education cannot merely be a local administrative concern. It is time to move
from the current ad hoc, non-system of First Nations control for education and toward First
Nations’ full legal responsibility for a comprehensive system of elementary and secondary onreserve education. We believe that the goals of improving education must include reversing the
dependency inherently built into the Indian Act, and ensuring the long-term self-reliance of First
Nations. A properly resourced First Nations-run education system could pave the way towards
65
academic success and the cultural renewal necessary to lead First Nations out of dependence
toward the full partnership that the treaties guarantee. 148
If education, as National Chief Atleo reminds us, was once a tool of disconnection and
suppression of First Nations’ languages and cultures, it must now be a tool of reconnection and
reconciliation. The consequence of a once assimilative educational system has been traumatic for
First Nations peoples and reconciliation should be a restorative feature of education. Only when
First Nations are able to take full responsibility for education, including developing curricula,
defining educational standards and certifying teachers, will the quality of on-reserve education
improve and the future of First Nations students be secure.
The process of renewal and reform of First Nations education will undoubtedly be challenging. It
will require all parties to work collectively to bring about systemic change. It will demand
sustained political commitment at the highest levels of the federal government and challenge
First Nations leaders to come together to establish educational systems that are, first and
foremost, accountable to their communities. It is vital that every First Nations child receive an
education that not only prepares them to participate fully in the economic life of their
communities and Canadian society, but enables them to do so as First Nations citizens,
“linguistically and culturally competent to assume the responsibilities of their nations.” 149
We believe that the willingness and commitment from all parties to undertake reform is there.
The time is now upon us to act. We cannot, and must not, fail another child.
148
James Wilson, Treaty Commissioner of Manitoba, Treaty Relations Commission of Manitoba, Proceedings,
4 October 2011.
149
Canada, Royal Commission on Aboriginal Peoples, Report of the Royal Commission on Aboriginal
Peoples, Gathering Strength, 1996, Vol. 3, Chapter 5, p. 446.
66
APPENDIX A – WITNESSES
Meeting Date
Agency and Spokeperson
Brief
April 13, 2010
Indian and Northern Affairs Canada:
Christine Cram, Assistant Deputy Minister,
Education and Social Development Programs
and Partnerships;
Sheilagh Murphy, Acting Director General,
Operations and Planning Support Branch;
Claudette Russell, Director, Strategic Policy
and Planning Directorate.
X
April 21, 2010
Canadian Council on Learning:
Paul Cappon, President and Chief Executive
Officer;
Jarrett Laughlin, Senior Research Analyst and
Team Lead.
X
April 28, 2010
Indian and Northern Affairs Canada:
Eric Guimond, Acting Director, Research and
Analysis Directorate;
Kathleen Keenan, Director General, Education
Branch.
X
Statistics Canada:
Jane Badets, Director, Social and Aboriginal
Statistics Division;
Evelyne Bougie, Analyst, Social and
Aboriginal Statistics Division.
X
May 5, 2010
Caledon Institute of Social Policy:
Michael Mendelson, Senior Scholar.
X
May 12, 2010
Office of the Auditor General of Canada :
Sheila Fraser, Auditor General of Canada;
Ronnie Campbell, Assistant Auditor General;
Frank Barrett, Principal.
X
67
June 1, 2010
Northern Nishnawbe Education Council:
Barry McLoughlin, Director of Lifelong
Learning.
Manitoba First Nations Education Resource:
Gwen Merrick, Associate Executive Director.
Indigenous Education Coalition:
Bruce Stonefish, Executive Director.
X
X
Ontario Native Education Counselling
Association:
Cindy Fisher, President.
X
June 2, 2010
Simon Fraser University, C.D. Howe
Institute:
John Richards, Professor, Public Policy
Program.
X
June 8, 2010
First Nations Education Council:
Lise Bastien, Director.
X
Institut Tshakapesh:
Denis Vollant, Executive Director.
X
June 9, 2010
Mount Pleasant Educational Services Inc.:
Corinne Mount Pleasant-Jetté, President.
X
June 15, 2010
National Aboriginal Achievement
Foundation:
Roberta Jamieson, President and Chief
Executive Officer;
Noella Steinhauer, Director of Education.
X
As an individual:
David Newhouse, Chair and Associate
Professor, Indigenous Studies, Trent
University.
X
Office of the Treaty Commissioner of
Saskatchewan:
Honourable Bill McKnight, P.C., Treaty
Commissioner;
Harry Lafond, Executive Director.
X
Federation of Saskatchewan Indian Nations:
Guy Lonechild, Chief;
X
October 7, 2010
68
Gerry Hurton, Executive Director of Education.
X
As an individual:
Vivian Ayoungman.
Confederacy of Treaty Six First Nations:
Quintine Kootenay, Grand Chief Liaison
Officer.
Treaty 8 First Nations of Alberta:
Rose Laboucan, Chief, Driftpile First Nation;
Eileen Lines, Interim Director of Education.
X
X
Treaty 7 Management Corporation:
Sheena Jackson, Education Director;
Evelyn Good Striker, Education Researcher.
X
Edmonton Public Schools:
Margaretha Ebbers, Supervisor, Aboriginal
Education, Programs;
Edgar Schmidt, Superintendent.
X
Wild Rose Public Schools:
Brian Celli, Superintendent of Schools.
X
Edmonton Catholic Schools:
Richard Dombrosky, Assistant Superintendent,
Learning Services - Enhancement.
Red Deer Public Schools:
Bruce Buruma, Director of Community.
Northwest Nations Education Council:
Gerry Guillet, Director of Education, Chief
Executive Officer;
Wes Fine Day, Cultural Advisor/Partnership
Coordinator.
Ile-a-la-Crosse School Division:
Lon Borgerson, Director of Education;
Duane Favel, Chair, Board of Education.
Regina Public Schools:
Calvin Racette, Aboriginal Education
Coordinator;
Dave Hutchinson, Superintendent;
Betty McKenna, Elder.
69
X
X
X
X
Saskatoon Tribal Council:
Larry Cachene, Chief;
John Barton, Acting Director of Education.
October 26, 2010
Six Nations of the Grand River:
Claudine VanEvery-Albert, Councilor.
X
Blackfoot Confederacy:
Reg Crowshoe, Chief.
X
First Nations Education Steering
Committee:
Nathan Matthew, Negociator, British Columbia
First Nations Education Jurisdiction
Negotiations;
Christa Williams, Negociator, British Columbia
First Nations Education Jurisdiction
Negotiations.
October 27, 2010
November 2, 2010
X
University of Regina:
Larry Steves, Assistant Professor, Faculty of
Education.
X
First Nations Forum, First Nations Public
Policy:
Solomon G. Sanderson, Chairman.
X
University of Saskatchewan:
Sheila Carr-Stewart, Professor, Department
Head & Graduate Chair, Department of
Educational Administration, College of
Education;
Marie Battiste, Professor and Director,
Aboriginal Education Research Centre.
November 16, 2010
Northland School Division No. 61
Colin Kelly, Official Trustee.
November 24, 2010
Kitigan Zibi Anishinabeg First Nation:
Gilbert W. Whiteduck, Chief.
70
X
X
December 14, 2010
Cree School Board (Quebec):
Abraham Jolly, Director General.
Chiefs of Ontario:
Angus Toulouse, Regional Chief of Ontario.
March 22, 2011
Walpole Island First Nation:
E. Rex Isaac, Band Councillor, Portfolio:
Education
March 23, 2011
Government of the Northwest Territories:
Dan Daniels, Deputy Minister, Department of
Education, Culture and Employment.
X
September 28, 2011
Mi'kmaw Kina'matnewey:
Eleanor Bernard, Executive Director;
John Jerome Paul, Director of Program
Services;
John Donnelly, Negociator.
X
Union of Ontario Indians – Anishinabek
Nation:
Murray Maracle, Education Director.
Council of Yukon First Nations:
Ruth Massie, Grand Chief.
October 4, 2011
Association of Iroquois and Allied Indians:
Denise Stonefish, Acting Grand Chief;
X
X
Gina McGahey, Education Coordinator.
First Nation Education Initiative Inc.:
Bob Atwin, Executive Director.
Prince Albert Grand Council:
Keith Frame, Assistant Director of Education.
Treaty Relations Commission of Manitoba:
James B. Wilson, Treaty Commissioner of
Manitoba.
October 5, 2011
Inuit Tapiriit Kanatami:
Mary Simon, President.
71
X
October 18, 2011
As individuals:
Bruce Stonefish;
Colin Kelly;
Marlene Atleo;
Harvey McCue;
Jamie B. Wilson.
October 19, 2011
Manitoba First Nations Education Resource
Centre:
George Ross, School Administration Advisor.
X
Nishnawbe Aski Nation:
Terry Waboose, Deputy Grand Chief.
November 2, 2011
Assembly of First Nations:
Shawn (A-in-chut) Atleo, National Chief;
Richard Jock, Chief Executive Officer;
Morley Googoo, Regional Chief;
Jennifer Brennan, Senior Strategist
X
No specific date
Rocky Christian School:
Robert Duiker, Principal.
X
No specific date
Maliseet/Mi’kmaq Education in New
Brunswick:
David Perley.
X
No specific date
Mi’kmaw Kna’ matnewey:
John Donnelly.
X
No specific date
St. Thomas University:
Andrea Bear Nicholas.
X
72
SÉNAT
SENATE
CANADA
LA RÉFORME DE L’ÉDUCATION
CHEZ LES PREMIÈRES NATIONS :
DE LA CRISE À L’ESPOIR
Rapport du Comité sénatorial
permanent des peuples autochtones
L’honorable Gerry St. Germain, président
L’honorable Lillian Eva Dyck, vice-présidente
décembre 2011
This document is available in English.
Disponible sur l’Internet parlementaire :
www.parl.gc.ca
(Travaux des comités — Sénat — 41e législature, 1e session)
Le présent rapport et les comptes rendus des témoignages entendus et des délibérations
du comité peuvent être consultés en ligne en visitant
www.senate-senat.ca
Des copies de ces documents sont aussi disponibles en communiquant avec la Direction
des comités du Sénat au 613-990-0088 ou
par courriel à ABORIG-AUTOCH@sen.parl.gc.ca
Table des matières
MEMBRES .......................................................................................................................................................................................... ii
ORDRE DE RENVOI ..................................................................................................................................................................... iii
REMERCIEMENTS ........................................................................................................................................................................ iv
AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT ......................................................................................................................................... v
PRÉFACE ........................................................................................................................................................................................... vi
INTRODUCTION ............................................................................................................................................................................. 1
MANDAT DU COMITÉ ET PROCESSUS............................................................................................ 2
A.
MISE EN CONTEXTE.................................................................................................................................................................... 5
BRÈVE HISTOIRE DE L’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS AU CANADA .................... 5
A.
i.
Période préeuropéenne ......................................................................................................................... 5
ii.
La période des missions et des pensionnats ......................................................................................... 6
iii. Intégration ............................................................................................................................................ 8
iv. Gestion locale ...................................................................................................................................... 9
B.
LE CADRE ACTUEL POUR L’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS .................................. 10
C.
LE RÔLE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL ................................................................................... 10
D.
TENTATIVES RÉCENTES DE RÉFORME ........................................................................................ 13
i.
Ententes entre compétences en matière d’éducation.......................................................................... 13
ii. Initiatives fédérales de réforme ............................................................................................................ 15
iii Réforme de l’éducation des Inuits ........................................................................................................ 16
E.
L’ÉCART RELATIF AU NIVEAU D’INSTRUCTION ...................................................................... 17
F.
APPEL À L’ACTION ........................................................................................................................... 18
ÉDUCATION CHEZ LES PREMIÈRES NATIONS : ...................................................................................................... 20
CE QUE LE COMITÉ A ENTENDU...................................................................................................................................... 20
A.
LIMITES DU MODÈLE ACTUEL....................................................................................................... 21
B. L’IMPORTANCE D’UNE INFRASTRUCTURE D’ÉDUCATION PROPRE AUX PREMIÈRES
NATIONS ...................................................................................................................................................... 26
C.
LA FORMULE DE FINANCEMENT DU FÉDÉRAL ........................................................................ 32
D.
LE RÔLE DES PROVINCES ET LES PARTENARIATS................................................................... 40
E.
LES ENTENTES TRIPARTITES DANS UN CONTEXTE DE RÉFORME ...................................... 45
F.
LÉGIFÉRER COMME SOLUTION POSSIBLE À LA RÉFORME ................................................... 48
G.
LES INITIATIVES DE RÉFORME FÉDÉRALES EN COURS ......................................................... 55
CONCLUSIONS ............................................................................................................................................................................. 59
A.
LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS ....................... 60
B.
LES COÛTS ET LES RETOMBÉES ÉCONOMIQUES D’UNE RÉFORME .................................... 62
C. RECOMMANDATIONS EN VUE D’UN NOUVEAU CADRE POUR LES SYSTÈMES
D’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS AU CANADA ................................................................. 63
D.
CONCLUSION...................................................................................................................................... 69
ANNEXE A – TÉMOINS ............................................................................................................................................................ 71
i
MEMBRES
LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES PEUPLES AUTOCHTONES
41E LÉGISLATURE, 1E SESSION
(2 juin 2011 - )
L’honorable Gerry St. Germain, C.P.
Président
L’honorable Lillian Eva Dyck
Vice-présidente
et
Les honorables sénateurs :
Salma Ataullahjan
Patrick Brazeau
Larry W. Campbell
*James S. Cowan (ou Claudette Tardif)
Jacques Demers
*Marjory LeBreton, C.P. (ou Claude Carignan)
Sandra Lovelace-Nicholas
Don Meredith
Jim Munson
Dennis Glen Patterson
Nancy Greene Raine
Nick G. Sibbeston
* Membres d’office
Autres sénateurs ayant participé à cette étude :
Les honorables sénateurs Maria Chaput, Jane Cordy, Roméo Antonius Dallaire, Nicole Eaton, Joyce
Fairbairn, C.P., Céline Hervieux-Payette, C.P., Elizabeth Hubley, Vim Kochhar, Hector Daniel Lang,
Elizabeth (Beth) Marshall, Elaine McCoy, Wilfred P. Moore, Nancy Ruth, Richard Neufeld, Kelvin
Kenneth Ogilvie, Rose-May Poirier, Larry Smith, Carolyn Stewart Olsen et Terry Stratton
Greffière du comité :
Marcy Zlotnick
Analyste du Service d’information et de recherche parlementaires
de la Bibliothèque du Parlement :
Tonina Simeone
ii
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat le mardi 16 juin 2011:
L'honorable sénateur St. Germain, C.P., propose, appuyé par l'honorable sénateur Champagne,
C.P.,
Que le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones soit autorisé à examiner, en vue d'en
faire rapport, les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du
gouvernement fédéral à l'égard des Premières nations, des Inuits et des Métis et d'autres questions
générales relatives aux peuples autochtones du Canada;
Que les documents reçus, les témoignages entendus, et les travaux accomplis par le comité sur ce
sujet durant la troisième session de la quarantième législature soient renvoyés au comité;
Que le comité présente son rapport final au plus tard le 31 décembre 2012 et qu'il conserve tous les
pouvoirs nécessaires pour diffuser ses conclusions dans les 180 jours suivant le dépôt du rapport final.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat
Gary O’Brien
iii
REMERCIEMENTS
Le comité tient à exprimer sa vive reconnaissance à tous ceux qui ont comparu devant lui dans le cadre
de cette importante étude et qui l’ont généreusement fait bénéficier de leur temps, de leurs
connaissances et de leur sagesse. Leurs points de vue et leurs expériences ont grandement aidé le
comité à saisir les défis auxquels font face les Premières nations pour ce qui est d’offrir une éducation
de qualité, en plus d’éclairer ses recommandations.
Je tiens à remercier personnellement les membres du comité, pour les nombreuses heures qu’ils ont
consacrées aux réunions à Ottawa et à nos missions d’étude. À la lecture du rapport, le lecteur sera à
même de constater leur volonté de faire en sorte que tous les enfants autochtones aient accès à des
programmes scolaires qui les prépareront à mener une vie épanouissante et productive.
Il importe de souligner particulièrement le travail de Tonina Simeone, du Service d’information et de
recherche parlementaires de la Bibliothèque du Parlement, pour l’appui fourni au comité et le
professionnalisme dont elle a fait preuve durant toute cette étude. Mentionnons également la greffière
du comité, Marcy Zlotnick, qui a organisé toutes les réunions du comité pour cette étude, en plus de
superviser la traduction et l’impression des rapports. Le comité souhaite par ailleurs remercier Ceri
Au, conseillère principale en communication du Sénat, pour son aide précieuse en ce qui a trait à la
publication des travaux.
Enfin, nous tenons à remercier le personnel de tous les membres du comité, pour la surcharge de
travail que l’étude lui a occasionnée.
Je sais que je m’exprime au nom du comité en disant espérer sincèrement que le gouvernement jugera
ces recommandations pertinentes et opportunes. Je souhaite que notre rapport contribuera à la réforme
et au renouvellement de l’éducation des Premières nations dont elles ont urgemment besoin.
Sénateur Gerry St. Germain
Président du comité
iv
AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT
À titre de président du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, je suis honoré d’avoir participé à
l’étude du comité sur l’éducation primaire et secondaire des Premières nations au Canada et de présenter ce
rapport en son nom.
Pendant des milliers d’années, les peuples autochtones du Canada ont coexisté et organisé leurs structures
sociales en fonction du monde qui les entourait. Avant l’arrivée des colons européens, les Premières nations
disposaient de leurs propres systèmes d’éducation bien établis. L’apprentissage était axé sur leur environnement
naturel et les enfants acquéraient, dès leur plus jeune âge, les compétences nécessaires pour bien se développer
dans cet environnement et apporter leur contribution à leur famille et à leur collectivité.
Pendant plus d’un siècle, cependant, les politiques canadiennes ont érodé les systèmes sociaux et politiques
traditionnels des peuples autochtones. Les nations autochtones ont été systématiquement anéanties,
« détribalisées » en fait. Ces grandes nations ont été reléguées dans des réserves trop petites pour soutenir leur
prospérité et leur mode de vie, des réserves qui sont devenues des ghettos pour les collectivités des Premières
nations et qui les ont aliénées du reste de la société canadienne. Les Canadiens commencent à comprendre les
conséquences traumatiques du système des pensionnats, un système assimilationniste qui n’a pas su éduquer les
enfants autochtones et les a délibérément dépouillés de leur langue, de leur culture et de leurs traditions,
arrachés à leur foyer, à leur famille et à leur communauté, et beaucoup trop souvent brutalisés. Les
gouvernements se sont succédé et le cercle vicieux s’est perpétué… au détriment de l’esprit, du cœur et de
l’âme des Autochtones. Après ces attaques systémiques, les peuples autochtones ont finalement été acculés à
l’aide sociale. Et tout cela a abouti à l’horrible dilemme auquel nous sommes aujourd’hui confrontés.
Aujourd’hui, les collectivités des Premières nations sont passionnément engagées dans la lutte menée en faveur
de changements fondamentaux, et ce, non seulement pour que tous les enfants aient la chance de voir éclore
leur plein potentiel créatif et économique, mais également --- ce qui est tout aussi important --- pour que
l’éducation ne serve plus jamais à les déconnecter et à les éloigner de leur identité et de leur culture.
Nous avons entrepris ces travaux parce que nos études antérieures, qu’elles aient porté sur le développement
économique, la gouvernance, les revendications particulières ou d’autres questions, ont toujours fait ressortir
que le développement du potentiel des citoyens autochtones passe par l’éducation. Après de nombreux mois
d’enquête, nous sommes convaincus que le système disparate actuel d’écoles des Premières nations exploitées
et financées individuellement dans les réserves ne répond pas aux besoins des élèves des Premières nations.
Une approche au cas par cas qui consisterait simplement à allouer plus d’argent ne fonctionnera pas. Une
restructuration complète de l’éducation des Premières nations s’impose.
Le présent rapport contient deux recommandations clés qui, à notre avis, sont essentielles à une réforme
structurelle et feront naître l’espoir pour l’éducation des Premières nations actuellement en crise. L’éducation
est le véhicule qui nous élève tous. Notre première recommandation, soit l’élaboration d’une loi sur l’éducation
des Premières nations, a pour objet la conception d’un véhicule nouveau et meilleur. La deuxième
recommandation fournira le carburant nécessaire à l’alimentation de ce véhicule qui nous mènera là où il faut
aller. Nous ne pouvons pas nous permettre de ne pas relever ce défi. Le coût --- en occasions ratées --- serait si
élevé que ce serait inacceptable, tant pour les Premières nations que pour le Canada. Il s’agit non pas d’une
affaire autochtone mais d’une affaire canadienne, et nous devons tous en assumer la responsabilité en tant que
Canadiens. Nous sommes à un moment crucial de notre histoire commune. Ensemble, les Canadiens doivent
agir sans tarder, avec résolution et courage. Le Canada doit y parvenir.
v
PRÉFACE
Les jeunes de ma nation désirent ardemment
les savoir-faire qui leur donnent à eux et à leur peuple
dignité et résolution.
Ce sont eux nos nouveaux guerriers.
Leur entraînement sera beaucoup plus long
et plus exigeant qu’autrefois…
Mais ils en sortiront la main tendue
non pas pour recevoir de l’assistance,
mais pour s’emparer de la place qui leur revient dans la société.
Chef Dan George
vi
INTRODUCTION
Ils [les enfants] portent en eux les aspirations et les buts de leurs parents, de
leurs grands-parents et de la collectivité en général. Leurs rires et leurs
babillages dans les couloirs et les salles de classe reprennent ceux de leurs
prédécesseurs […] Dans leur cartable, ils portent un fardeau symbolique qui
les ralentit […] Ces écoliers n’en sont pas non plus conscients lorsqu’ils
rentrent à l’école. Ils sont porteurs d’un déficit pédagogique national et
collectif 1.
L’éducation au sein des Premières nations est en crise. Dans certaines communautés,
sept élèves sur dix ne termineront pas leurs études secondaires cette année. Dans beaucoup
d’autres, certains enfants ne fréquenteront jamais une école dotée d’une bibliothèque, d’un
laboratoire ou d’un gymnase. Et, ce qui est encore plus incroyable pour un pays riche comme
le nôtre, c’est que certains enfants autochtones ne mettront même jamais le pied dans une
école digne de ce nom 2.
Si nous sommes d’avis que l’éducation est un droit fondamental, alors nous avons
certainement nié ce droit aux enfants autochtones.
Depuis plus de 35 ans, une ribambelle d’études ont relevé les graves lacunes du système
d’éducation des Premières nations du Canada, dont la formation, la conservation et le
recrutement des enseignants, l’élaboration d’un programme adapté à leur culture,
l’enseignement des langues, l’engagement parental et les fonds qu’exige un enseignement de
qualité. Ces études préconisent toutes diverses réformes cruciales pour accroître les bénéfices
que retirent les jeunes Autochtones de leur système d’éducation. Malheureusement, bien peu
d’entre elles ont été mises en œuvre.
Les témoins que nous avons entendus nous ont clairement fait savoir qu’ils n’avaient pas
besoin, et qu’ils n’avaient que faire, d’un énième rapport leur répétant ce qu’ils savent déjà.
Ce qu’il faut, selon eux, ce sont des actions immédiates et un soutien sérieux pour mettre sur
pied des systèmes d’éducation dotés de toutes les ressources nécessaires. Voilà le message
1
Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Témoignages, Bob Atwin, directeur général, First
Nation Education Initiative Incorporated, 4 octobre 2011.
2
Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Témoignages, Angus Toulouse, chef régional,
Chefs de l’Ontario.
1
que le comité a entendu. Avec le présent rapport, nous voulons prendre acte des mesures déjà
prises sans nous dérober devant les dures vérités que nous avons entendues.
Parmi toutes les questions que le comité a examinées, l’éducation compte certainement parmi
les plus importantes. Nous ne pouvons plus nous permettre de sacrifier l’éducation des
enfants autochtones sur l’autel d’une pensée politique étroite. Les coûts humain et financier
de la négligence quant à leur scolarisation sont trop lourds pour qu'on se contente de petites
mesures.
Heureusement, les gouvernements reconnaissent de plus en plus l’urgence de réformer les
systèmes d’éducation primaire et secondaire des Premières nations pour donner aux enfants
autochtones les mêmes débouchés que ceux dont profitent les autres Canadiens. Ce que nous
conseillons au gouvernement fédéral revêt certes la forme de recommandations pratiques
visant une réforme exhaustive de l’éducation primaire et secondaire dans les réserves
autochtones, mais nous rappelons aux dirigeants que ces recommandations ne sont pas des
fins en elles-mêmes. Nous sommes maintenant tous sur le chemin de la réconciliation. Pour
progresser honorablement sur ce chemin, nous devons bien sûr transformer l’éducation des
Premières nations de façon que les enfants reprennent contact avec leurs langues, leurs
cultures et leurs communautés. Mais nous devons en plus transformer notre relation
fondamentale avec les Premières nations de ce pays en la faisant passer du paternalisme au
partenariat. Enfin, nous devons faire honneur à nos promesses et à nos responsabilités et agir
dès aujourd’hui avec audace pour restaurer ce qui a été indûment anéanti : l’espoir d’un
enfant pour son avenir, la chance de voir éclore son plein potentiel créatif et de prendre sa
place légitime dans sa communauté et dans son pays.
A. MANDAT DU COMITÉ ET PROCESSUS
Les membres du comité s’inquiètent depuis fort longtemps de l’écart significatif qui existe
entre le niveau de scolarité des enfants autochtones vivant dans les réserves et celui du reste
de la population canadienne, écart qui, au rythme où vont les choses, prendra une trentaine
d’années à combler. Devant l’évident besoin d’améliorer les résultats de l’éducation des
enfants autochtones, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a convenu, en
avril 2010, d’entreprendre une étude sur les stratégies potentielles pour réformer l’éducation
primaire et secondaire offerte dans les réserves.
2
En fixant les paramètres de notre étude, nous avons gardé à l’esprit que de nombreux aspects
de l’éducation des Premières nations avaient déjà fait l’objet d’études approfondies. Bien que
nous ayons énormément bénéficié de ces travaux, notre intention n’est pas de réexaminer des
enjeux déjà bien cernés et documentés ailleurs. Le comité a plutôt décidé de se concentrer sur
la recherche de solutions aux barrières structurelles empêchant la prestation d’un
enseignement primaire et secondaire de grande qualité dans les réserves. Pour ce faire, nous
avons prêté une attention particulière à trois thèmes généraux : les structures de gouvernance
et de prestation des services, les accords tripartites en matière d’éducation et les cadres
législatifs possibles.
Le comité a commencé ses audiences à Ottawa le 13 avril 2010. Nous avons tenu 28 réunions
publiques et entendu plus de 90 témoins. Nous avons également organisé, le 18 octobre 2011,
une table ronde où nous avons invité des intervenants reconnus dans le domaine de
l’enseignement pour nous aider à formuler des propositions de réforme concrètes. Y ont
participé Marlene Atleo, Bruce Stonefish, Colin Kelly, James Wilson et Harvey McCue. Leur
point de vue privilégié et éclairé s’est avéré d’une aide inestimable dans l’étude des options
possibles de réforme.
Le comité pensait aussi qu’il était essentiel de visiter des écoles dans les réserves et de
rencontrer des enseignants, des directeurs et des élèves dans leur communauté pour mieux
comprendre leur quotidien. Nous nous sommes rendus en Saskatchewan, en NouvelleÉcosse, en Alberta et au Nouveau-Brunswick, où nous avons eu le privilège de rencontrer les
dynamiques et brillants élèves de l’école d’immersion crie Kihew Waciston, de l’école
primaire Chief Taylor, du Mount Royal Collegiate, de l’école primaire Whitecap, de l’école
primaire et intermédiaire d’Eskasoni, de l’école secondaire Chief Allison Bernard et de
l’école primaire Chief Harold Sappier. Enseignants et membres de la communauté nous ont
accueillis chaleureusement dans leurs écoles et nous ont parlé avec fierté de leurs réalisations
et avec franchise de leurs difficultés. Nous avons été témoin des efforts concertés des
communautés pour se réapproprier leurs langues et avons constaté l’importance des
programmes d’immersion dans les écoles primaires. Les enfants nous ont souhaité la
bienvenue avec enthousiasme dans leur propre langue et de jeunes artistes en herbe nous ont
chanté des chants traditionnels. Dans chacune des écoles que nous avons visitées, nous avons
rencontré des enseignants et d’autres personnes dévouées s’efforçant d’élaborer des
programmes répondant le mieux possible aux besoins de leurs élèves et soucieux de leur
3
offrir un environnement d’apprentissage sécuritaire et chaleureux, le tout à l’aide de
ressources limitées.
Nous avons été touchés de voir les réussites, mais aussi les obstacles auxquels les Premières
nations sont confrontées dans leurs efforts pour offrir des services éducatifs de base à leurs
enfants. Nous avons écouté attentivement les témoins qui ont comparu devant le comité et
faisons maintenant rapport de nos conclusions.
4
MISE EN CONTEXTE
A. BRÈVE HISTOIRE DE L’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS AU
CANADA
Il est temps de tourner le dos aux politiques et aux approches ratées
du passé et de permettre aux Premières nations de prendre les rênes
de leur système d’éducation 3.
Pour orienter correctement les réformes éventuelles de l’éducation des Premières nations, il
faut d’abord et avant tout comprendre les facteurs ayant mené à la présente situation. Et pour
y parvenir, la clé consiste à reconnaître que l’éducation des Premières nations, dans notre
pays, a pratiquement toujours été caractérisée par une conception européenne de l’éducation.
Il n’est donc pas étonnant que cette histoire soit jalonnée de conflits, qui émanent non
seulement du choc des cultures, mais aussi de l’exclusion des communautés, des parents et
des aînés autochtones de l’éducation de leurs enfants 4.
Force est de constater que l’éducation officielle des Premières nations était essentiellement
dominée soit par l’église, soit par le gouvernement, et qu’elle reposait sur des principes
idéologiques plutôt que pédagogiques. Il en résulte que de nombreux Autochtones se font une
image négative de l’éducation, en ce qu’elle incarnait, à leurs yeux, une volonté de minimiser
leurs langues et leurs cultures. Vu sous cet angle, on comprend que l’éducation des Premières
nations, loin d’outiller et de valoriser les enfants et les jeunes autochtones, n’a réussi qu’à les
appauvrir d’une génération à l’autre.
Devant cet échec, les Premières nations ont initié un mouvement de transformation
fondamentale qu’ils pilotent aujourd’hui avec détermination. Elles le font non seulement pour
que tous les enfants aient la chance de réaliser leur plein potentiel, mais aussi, comme l’a
exprimé le chef national de l’Assemblée des Premières Nations, Shawn A-in-chut Atleo, pour
« que plus jamais nos enfants ne [soient] arrachés à leur maison et à leur famille et privés de
leur identité et de leur culture au nom et sous le couvert de l’éducation 5 ».
i.
Période préeuropéenne
3
Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Témoignages, Shawn A-in-chut Atleo, chef
national, Assemblée des Premières Nations, 2 novembre 2011. [ci-après Témoignages]
4
Sheila Carr-Stewart et Larry Steeves, First Nations Educational Governance: A Fractured Mirror,
Canadian Journal of Educational Administration and Policy, no 97, décembre 2009, p. 2.
5
Témoignages, chef national Shawn Atleo, 2 novembre 2011.
5
Avant l’arrivée des colons européens, les Premières nations disposaient de leurs propres
systèmes d’éducation bien établis. Dès leur plus jeune âge, on enseignait aux enfants, dans le
contexte de leur communauté et de leur environnement naturel, les compétences et les
attitudes nécessaires à leur survie au quotidien. Leurs connaissances, qui s’articulent autour
d’une vision spirituelle du monde, étaient transmises de façon informelle par les aînés et les
autres membres de la communauté. Voici comment Verna Kirkness décrit ce modèle
d’enseignement spontané :
Le développement de la personne dans sa globalité était appuyé par un
enseignement qui prenait souvent la forme de contes, où les enfants
apprenaient les valeurs traditionnelles comme l’humilité, l’honnêteté, le
courage, la bonté et le respect. L’éducation traditionnelle était fortement liée à
la survie de la famille et de la communauté. L’apprentissage était axé sur les
connaissances pratiques. Garçons et filles apprenaient très tôt à observer, à
utiliser, à respecter et à composer avec leur environnement. L’indépendance et
l’autonomie étaient des concepts admirés que l’on transmettait aux jeunes. Par
l’observation et la pratique, les enfants apprenaient à chasser, à trapper, à
pêcher, à cultiver, à cueillir leur nourriture, à prendre soin des enfants et à
construire des abris. Ils apprenaient en expérimentant ce que leur
environnement leur offrait 6.
C’est à cette époque uniquement que l’éducation des enfants et des jeunes autochtones a été
entièrement conçue, planifiée et offerte par les communautés autochtones dans le but de les
préparer à l’environnement dans lequel ils allaient vivre 7.
ii.
La période des missions et des pensionnats
Il n’y a pas grand-chose à faire avec un petit Indien. On peut lui montrer à
cultiver un peu, à élever du bétail et à se vêtir de façon plus civilisée, mais
c’est tout. L’enfant qui fréquente une école de jour y apprend bien peu, tandis
que c’est à la maison que ses goûts prennent forme, et son aversion héréditaire
pour le travail n’est aucunement combattue 8.
Des premiers contacts avec les Européens jusqu’à la Confédération, les missionnaires ont
joué un rôle central dans l’éducation des petits Autochtones. Dès la moitié du XVIIe siècle,
6
Verna Kirkness, Aboriginal Education in Canada: A Retrospective and a Prospective, Journal of
American Indian Education, vol. 39, no 1, automne 1999.
7
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, Étude sur l’éducation des Indiens, 1982,
Annexe C, p. 1.
8
Citation extraite de Verna Kirkness, Aboriginal Education in Canada: A Retrospective and a
Prospective. [traduction]
6
les missionnaires protestants et catholiques ont fondé des écoles, souvent avec l’appui de
l’État, pour christianiser les diverses « nations et tribus » du Nouveau Monde. À l’époque, les
écoles de missionnaires étaient perçues comme le meilleur moyen de « civiliser les Indiens »
et, selon le Rapport de 1996 de la Commission royale sur les peuples autochtones,
« l’éducation formelle visait délibérément l’assimilation 9 ». Aux dires de Harvey McCue, ces
méthodes se sont maintenues jusque dans les années 1830, époque de la création officielle
des pensionnats.
À la Confédération, le gouvernement fédéral s’est vu accorder la compétence
constitutionnelle pour tout ce qui concernait « les Indiens et les terres réservées pour les
Indiens »; il est donc devenu responsable de l’éducation des enfants autochtones. Les
pensionnats ont constitué la pierre angulaire de la politique fédérale en matière d’éducation
des Indiens jusqu’aux années 1950. Plus de 150 000 Autochtones, Inuits et Métis ont été
arrachés à leurs familles pour fréquenter ces pensionnats, destinés à les « civiliser », à les
éduquer et à les convertir au christianisme. Bien que le régime ait pris fin officiellement en
1969, plusieurs écoles publiques sont restées ouvertes jusque dans les années 1990.
Pendant une bonne partie de cette période, le gouvernement fédéral, de concert avec plusieurs
églises chrétiennes, a renouvelé ses efforts pour donner aux enfants des Premières nations une
éducation religieuse. L’un des principaux objectifs de ce système prenait la forme d’une
« assimilation agressive » par la ségrégation 10. Selon la logique de l’époque, en soustrayant
les enfants de l’influence de leurs communautés, de leurs parents et de leurs aînés, on pouvait
les éduquer et leur inculquer, par immersion, les valeurs et les usages de la société générale,
c’est-à-dire les valeurs euro-chrétiennes. Duncan Campbell Scott, surintendant général
adjoint aux Affaires indiennes de 1913 à 1932, voyait l’éducation, de même que les mariages
mixtes, comme un élément primordial de la politique visant à émanciper les peuples des
Premières nations et à les absorber dans la population générale :
Se voir absorber par la population générale est ce qui pourrait arriver de mieux
à la race indienne, et c’est ce que vise la politique de notre gouvernement. Les
grandes forces que sont les mariages mixtes et l’éducation viendront
9
Canada, Commission royale sur les peuples autochtones, Rapport de la Commission royale sur les
peuples autochtones, Vers un ressourcement, 1996, vol. 3, ch. 5, p. 491.
10
James C. MacPherson, Rapport MacPherson : Tradition et éducation, vers une vision de notre avenir,
septembre 1991, p. 2.
7
finalement à bout des vestiges persistants des coutumes et traditions
indigènes 11.
Au milieu des années 1970, on a commencé à reconnaître de façon générale les répercussions
néfastes des pensionnats. Les premières révélations de mauvais traitements et de sévices
sexuels dans les pensionnats ont entraîné un déluge de dénonciations subséquentes et attiré
l’attention sur d’autres conséquences dommageables du modèle des pensionnats. Les effets
de ces traumatismes ont été soulignés par la Commission royale sur les peuples autochtones,
qui a qualifié d’échec le modèle des pensionnats, dont les effets continuent de se faire
ressentir dans les communautés autochtones d’aujourd’hui.
iii. Intégration
On a commencé à prendre ses distances par rapport aux pensionnats après la Seconde Guerre
mondiale, en partie à cause de la profonde insatisfaction des Premières nations face aux
conditions déplorables où vivaient leurs enfants et aux piètres résultats de leur éducation 12.
En 1948, un comité parlementaire mixte des affaires indiennes a joint sa voix au concert de
critiques en publiant un rapport majeur faisant ressortir les graves problèmes auxquels se
heurtaient les peuples des Premières nations. Le rapport recommandait que, « dans la mesure
du possible, les enfants indiens soient scolarisés avec les autres enfants 13 ». La
recommandation, à laquelle ont souscrit avec enthousiasme les représentants des Affaires
indiennes et le gouvernement fédéral, a enclenché la fermeture progressive des pensionnats,
qui s’est échelonnée sur quatre décennies. Les élèves ont été graduellement intégrés aux
réseaux provinciaux ou envoyés dans des écoles de jour dans les réserves.
Ce brusque virage de la ségrégation à l’intégration a accru le rôle des provinces et des
territoires dans l’éducation des enfants autochtones tout en atténuant celui du gouvernement
fédéral et des églises. Là encore, toutefois, on a fait peu de cas des aspirations et des besoins
des peuples autochtones en la matière, dont le respect de leurs langues, de leur histoire et de
11
12
13
Duncan C. Scott, « Indian Affairs, 1867-1912 », dans Adam SHORTT et Arthur G. DOUGHTY,
dir. de publ., Canada and Its Provinces, vol. VII, Toronto, Glasgow, Brook and Company, 1914, p.
493-526. [traduction]
L’étude de 1996 sur les Indiens contemporains du Canada (aussi appelée Rapport Hawthorn) relève un
taux de décrochage de 94 % des étudiants du secondaire, à l’intérieur et à l’extérieur des réserves.
Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes, Procès-verbal et Témoignages, 21
juin 1948, p. 188.
8
leurs cultures. En ce sens, l’intégration était résolument à sens unique. Néanmoins, dans les
années 1970, près de 60 % des étudiants autochtones fréquentaient des écoles publiques
relevant de leur province ou territoire.
Le moment fort de la politique fédérale d’intégration est illustré dans sa Politique indienne du
gouvernement du Canada, ou Livre blanc, parue en 1969. Ce document prônait l’intégration
complète des enfants autochtones dans les régimes provinciaux et territoriaux d’éducation. La
politique, toutefois, s’est butée à l’opposition farouche des membres des Premières nations
d’un bout à l’autre du pays. Non seulement estimaient-ils que l’intégration n’avait pas réussi
à améliorer leurs conditions sociales et économiques, mais ils ne la considéraient pas comme
étant un moyen approprié d’instruire leurs enfants.
iv. Gestion locale
Les dirigeants autochtones ont riposté au Livre blanc, qui préconisait le transfert aux
provinces et aux territoires de tous les services éducatifs leur étant destinés, avec leur propre
proposition. En 1972, la Fraternité nationale des Indiens, précurseur de l’Assemblée des
Premières Nations (APN), a exprimé sa vision de l’enseignement dans l’exposé de principe
La maîtrise indienne de l’éducation indienne. Elle y énonçait sa philosophie en affirmant les
principes de la responsabilité parentale et de la gestion locale.
Peu après la publication de cet exposé de principe, le ministre des Affaires indiennes de
l’époque, Jean Chrétien, a accepté la proposition comme nouvelle base d’une politique
fédérale d’éducation 14. Depuis 1973, donc, la politique fédérale d’éducation va dans le sens
des objectifs et des principes de ce document – en théorie. Par conséquent, tout au long des
années 1970 et jusque dans les années 1980, le gouvernement fédéral a entrepris de déléguer
aux Premières nations ses responsabilités administratives en matière d’enseignement primaire
et secondaire dans les réserves. Tout cela s’est accompli, en gros, dans le cadre de lois,
d’ententes administratives et de politiques fédérales déjà en place.
La mise en œuvre de la politique énoncée dans La maîtrise indienne de l’éducation indienne
ne s’est pas fait sans heurts. On a notamment décrié le fait que la « maîtrise indienne » se
limitait souvent à l’administration par les Premières nations de programmes d’éducation
14
Comité permanent des affaires indiennes et du développement du Grand Nord de la Chambre des
communes, Procès-verbal et Témoignages, fascicule no 18, 24 mai 1973, 1120.
9
fédéraux. Il n’en demeure pas moins que la responsabilité parentale et la gestion locale de
l’enseignement dans les réserves sont aujourd’hui beaucoup plus courantes qu’en 1973.
B. LE CADRE ACTUEL POUR L’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS
Sauf quelques exceptions notables (dont il sera question plus loin), il existe trois modèles de
base en matière de prestation de services d’éducation primaire et secondaire aux élèves des
Premières nations :
•
écoles fédérales gérées par le ministère des Affaires autochtones et du Développement du
Nord Canada (AADNC/le Ministère);
•
écoles locales administrées par une Première nation (ou écoles de bande);
•
systèmes provinciaux ou territoriaux d’écoles publiques.
Selon AADNC, il existe environ 518 écoles de bande au Canada. Ces dernières doivent
s’assurer que leurs enseignants possèdent un brevet d’enseignement dans la province de la
bande et que le programme provincial, adapté selon la langue et la culture de la Première
nation en question, soit suivi dans la mesure du possible. Bon nombre de ces écoles sont
soutenues par des organismes régionaux de services d’éducation qui ont été mis sur pied et
financés par des groupes des Premières nations, en plus de recevoir du soutien additionnel
d’AADNC 15. Dans certaines régions, les services de soutien sont directement offerts par les
organisations politiques des Premières nations ou par les conseils tribaux (p. ex. le conseil
tribal de Yorkton, la Fédération des nations indiennes de la Saskatchewan).
Selon les estimations du Ministère, 60 % des 120 000 élèves admissibles des Premières
nations dans les réserves fréquentent l’école dans les réserves, 40 % des élèves fréquentent
les écoles provinciales (habituellement au secondaire), et moins de 2 % des élèves
fréquentent l’une des sept écoles fédérales.
C. LE RÔLE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
Le pouvoir constitutionnel de prendre des règlements en matière d’éducation relève
généralement des gouvernements provinciaux, tandis que le gouvernement fédéral s’occupe
de l’éducation primaire et secondaire des Premières nations dans les réserves. Le pouvoir
15
Exemples d’organismes de services assurant le soutien de plusieurs écoles des Premières nations : le
Comité directeur de l'éducation des Premières nations, le Conseil scolaire cri, l’Institut culturel
éducatif montagnais, le Consortium sur l’éducation des Premières nations du Traité no 7, l’Initiative
sur l’éducation du Traité no 8, la Coalition autochtone pour l’éducation, l’Initiative en matière
d'éducation du Nouveau-Brunswick et Mi`kmaq Kina`matnewey.
10
fédéral pour toute question touchant « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens »,
dont l’éducation, découle du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867.
En vertu de cette autorité constitutionnelle, le gouvernement fédéral a adopté plusieurs lois
traitant des Premières nations en particulier. La plus importante d’entre elles est la Loi sur les
Indiens, qui régit presque tous les aspects de la vie des peuples des Premières nations et de
leurs terres, notamment l’éducation 16. En plus de l’autorité constitutionnelle du
gouvernement fédéral et des lois existantes, les traités numérotés conclus de 1871 à 1910
imposent à la Couronne fédérale de maintenir des écoles et de fournir des services
pédagogiques aux Premières nations signataires dans le cadre de ses obligations
conventionnelles permanentes 17. La pratique suivie depuis longtemps par le gouvernement
fédéral a toutefois été d’offrir des services éducatifs prévus dans les dispositions de la Loi sur
les Indiens traitant d’éducation.
Les articles 114 à 122 de la Loi sur les Indiens permettent au ministre des Affaires indiennes
et du Développement du Nord d’« établir, diriger et entretenir des écoles pour les enfants
indiens ». Cependant, les dispositions de la Loi portant sur l’éducation traitent grandement de
l’absentéisme scolaire et ne font aucune référence aux questions de fond en matière
d’éducation ou à la qualité de l’éducation qui sera donnée. Il est important de souligner que la
Loi sur les Indiens ne permet pas aux bandes d’établir et de diriger leurs propres écoles et
qu’elle ne fait aucune référence aux conseils de bande et aux autorités des Premières nations
en matière d’éducation.
La responsabilité du gouvernement fédéral en ce qui a trait à l’éducation primaire et
secondaire des Premières nations est principalement gérée par AADNC par l’intermédiaire de
son Programme d’éducation primaire et secondaire. Le Programme soutient les services
d'enseignement dans les écoles des réserves, le remboursement des frais de scolarité aux
élèves des réserves qui fréquentent les écoles provinciales ainsi que d’autres services comme
16
17
Loi sur les Indiens, LRC 1985, ch. I-5, http://www.canlii.org/fr/ca/legis/lois/lrc-1985-c-i-5/derniere/lrc1985-c-i-5.html.
Par exemple, les Traités 1 et 2 énoncent : « Sa Majesté convient de maintenir une école dans chaque
réserve par le présent établie, dès que les indiens de telle réserve en manifesteront le désir. » La
formulation du Traité 6 diffère légèrement : « Sa Majesté s'engage de maintenir des écoles pour
l'instruction des Indiens dans les réserves par le présent constituées, selon que la chose pourra
paraître désirable à son gouvernement de la Puissance du Canada, dans tous les cas où les Indiens
des réserves le demanderont. »
11
le transport, la conseillance et l’aide financière. La politique fédérale actuelle engage le
gouvernement à offrir aux Premières nations des services d’éducation comparables à ceux
« exigés par les lois, les règlements ou les politiques de la province où est située la
réserve 18 ».
Selon son Rapport sur les plans et les priorités de 2011-2012, AADNC octroiera environ
1,65 milliard de dollars pour des services d’éducation et prévoit en octroyer 1,68 milliard en
2012-2013 et 1,70 milliard en 2013-2014. Le financement de l’éducation, sauf les coûts des
immobilisations, est calculé grâce à une formule nationale (dont la dernière mise à jour
remonte à 1996) et est distribué par l’intermédiaire de différentes ententes de financement
avec les Premières nations et les provinces. Depuis 1996, on impose un plafond de 2 % à
l’augmentation annuelle du financement de l’éducation provenant d’AADNC, y compris les
dépenses en capital.
Bien qu’il soit toujours responsable de l’éducation sur le plan légal et constitutionnel, le
Ministère a, au cours des 30 dernières années, grandement limité son rôle au financement des
services d’éducation. Une évaluation du programme d’éducation fédéral de 2010 décrit ainsi
l’approche du Ministère (appelé autrefois Affaires indiennes et du Nord Canada ou AINC) :
AINC aborde les programmes d'éducation plus ou moins de la même
manière que ses autres programmes. Autrement dit, le Ministère
assume le rôle de bailleur de fonds et laisse aux organismes et
collectivités des Premières nations le soin de gérer les programmes.
En théorie, cette façon de faire respecte le principe de prise en charge
de leur éducation par les Premières nations. Mais en réalité, AINC
requiert encore un nombre important de rapports et est toujours
responsable de l'éducation selon la Loi sur les Indiens 19.
Il importe de le souligner, l’évaluation ministérielle reconnaît que la responsabilité des
Premières nations en matière d’éducation a été restreinte et que « faute de capacités et de
ressources appropriées, de nombreuses collectivités ne sont pas en mesure de maximiser
l’incidence que la prise en charge de leur éducation par les Premières nations peut avoir dans
un domaine aussi fondamental que l’éducation des enfants 20 ».
18
Ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, Vérification du Programme
d'enseignement primaire et secondaire, 1er mai 2009, p. i.
19
Ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, Évaluation formative du
Programme d’enseignement primaire et secondaire dans les réserves, mai 2009, http://inacainc.info/ai/arp/aev/pubs/au/ese/ese-fra.asp.
20
Ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, Évaluation formative du
Programme d’enseignement primaire et secondaire dans les réserves, février 2010, p. 13.
12
D. TENTATIVES RÉCENTES DE RÉFORME
i.
Ententes entre compétences en matière d’éducation
On a vu, ces dernières années, des développements prometteurs pour ce qui est de réformer
l’éducation chez les Premières nations, en particulier en Nouvelle-Écosse (1998), en ColombieBritannique (2006) et chez les Cris du Nord du Québec (1975). Chacune de ces ententes entre
compétences remplace les dispositions de la Loi sur les Indiens portant sur l’éducation et sousentend une reconnaissance juridique du pouvoir des Premières nations quant à leurs systèmes
d’éducation. Elles sont des exemples remarquables de réformes initiées par les Premières
nations elles-mêmes pour améliorer les services d’éducation dans les réserves.
La première de ces ententes concerne la création de la Commission scolaire crie (CSC) en
1975 avec la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ), la
première entente sur des revendications territoriales globales au Canada. En juillet 1978, la
CSC a été officiellement constituée en vertu de la Loi sur l’éducation provinciale. La
philosophie de la CSC repose sur le fait que la langue et la culture cries sont à la base du
système éducatif cri.
La CBJNQ et la création subséquente de la CSC marquent un virage important par rapport à
ce qui ce faisait auparavant en matière d’éducation. Notamment, en vertu de l’article 16 de la
CBJNQ, les Cris ont pris le contrôle de leur éducation, y compris en ce qui concerne la
possibilité de choisir la langue d’enseignement, la conception des programmes d’études,
l’embauche des enseignants et l’établissement d’un calendrier scolaire cri – ce dernier
permettant aux jeunes Cris de participer à des activités de chasse et de pêche traditionnelles,
tout en étant scolarisés. Aujourd’hui, la CSC contrôle un budget important (les dépenses pour
2009 avoisinaient les 116 778 918 $) et fournit des services d’éducation à plus de
3 600 élèves et étudiants de l’enseignement primaire, secondaire et postsecondaire. La
perspective crie est maintenant intégrée aux cours d’économie, de géographie et d’histoire et
les enseignants cris sont formés sur place. On prévoit par ailleurs offrir des cours de piégeage
et de chasse de niveau professionnel.
Outre cette convention, le Parlement a édicté en 1998 la Loi sur l’éducation des Mi’kmaq
pour donner effet à l’Accord définitif sur l’éducation des Mi’kmaq de la Nouvelle-Écosse. Il
s’agit de la première entente tripartite (gouvernement fédéral, gouvernement provincial,
Premières nations) à prévoir la cession de la compétence en matière d’éducation à
11 Premières nations micmaques, totalisant 12 656 membres. Dans le contexte de cet accord,
13
les articles de la Loi sur les Indiens qui portaient sur l’éducation cessent de s’appliquer aux
communautés visées. De plus, l’accord stipule que les lois des Premières nations concernant
l’éducation dans les réserves auront préséance sur les lois provinciales. Il oblige également
les Premières nations participantes à fournir des services d’éducation comparables à ceux
offerts dans les autres systèmes d’éducation au Canada.
Malgré certaines difficultés, la mise en œuvre de l’accord en Nouvelle-Écosse a entraîné des
améliorations précises dans le domaine de l’éducation. Sept des dix collectivités micmaques
contrôlent et gèrent des écoles élémentaires et (ou) secondaires dans les réserves. Certaines,
comme Wagmatcook et Eskasoni, ont élaboré des programmes secondaires et d’immersion
micmacs poussés, et les taux d’obtention de diplôme sont supérieurs à la moyenne nationale
dans les écoles de bande. Au total, 38 enseignants micmacs ont reçu une formation à
l’Université St. Francis Xavier. Les écoles de bande bénéficient d’un nombre d’inscriptions
stables, et un programme d’enseignement approprié à la culture a été élaboré. Selon les
statistiques de Mi’kmaw Kina’matnewey :
•
Plus de 2 700 élèves micmacs vivant dans les réserves fréquentent l’école du primaire à
la 12e année et environ les deux tiers fréquentent les écoles situées dans les réserves (en
Nouvelle-Écosse, le niveau primaire correspond à ce qu’on appelle l’école maternelle
dans les autres provinces).
•
Quatre Premières nations ont une école offrant l’enseignement du primaire à la
12e année; trois Premières nations ont une école du primaire à la 6e année et quatre
Premières nations ont une école primaire; les autres élèves fréquentent des écoles
provinciales.
•
Depuis juin 2007, plus de 420 élèves micmacs ont obtenu un diplôme de 12e année, soit
un taux d’obtention de diplôme de plus de 70 %.
Enfin, le 5 juillet 2006, le gouvernement du Canada, la Colombie-Britannique et le Comité
directeur de l’éducation de cette province ont signé un accord-cadre prévoyant un mécanisme
pour transférer la compétence en matière d’éducation aux communautés autochtones
participantes. L’accord-cadre, rendu exécutoire par la Loi sur la compétence des premières
nations en matière d'éducation en Colombie-Britannique, permet au gouvernement du
Canada et aux Premières nations intéressées de négocier des accords individuels. La Loi
établit aussi l’Autorité scolaire des Premières nations pour les aider à exercer leur
compétence dans trois domaines majeurs : la certification des enseignants, la certification des
14
écoles et l’élaboration de normes pour les programmes d’études et les examens. Il est à noter
qu’une fois qu’une Première nation et le gouvernement du Canada ont ratifié un accord de
compétence en éducation, les articles 114 à 122 de la Loi sur les Indiens cessent de
s’appliquer. Dès lors, ce sont les Premières nations participantes, et non plus le ministre des
Affaires autochtones, qui assumeront la responsabilité des services d’éducation dans les
réserves, de la maternelle à la 12e année.
ii. Initiatives fédérales de réforme
Devant la nécessité de remédier aux piètres résultats de l’éducation chez les enfants
autochtones et de combler les lacunes des politiques et pratiques fédérales, en
décembre 2008, le gouvernement fédéral a lancé son Initiative de réforme de l'éducation des
Premières nations 21. Elle comprend deux nouveaux programmes visant à améliorer la
maîtrise de la lecture, de l’écriture et du calcul ainsi qu’un programme de partenariats entre
les Premières nations et les écoles provinciales.
Ces programmes complémentaires, fondés sur des propositions, sont financés tous les ans et
s’ajoutent au Programme d’enseignement primaire et secondaire. La priorité du Programme
de réussite scolaire des étudiants des Premières nations est d’améliorer la littératie et la
maîtrise du calcul des élèves et de faire baisser le décrochage. Le Programme offre une aide
financière aux éducateurs autochtones chargés d’élaborer et de mettre en œuvre des plans de
réussite scolaire, d’évaluer l’apprentissage des élèves et de mesurer leur rendement.
En ce qui concerne le Programme des partenariats en éducation, il aide les organisations
autochtones régionales à élaborer et mettre en œuvre des partenariats et des plans d’action
mixtes avec les écoles et les éducateurs des régions. Le Programme permet « d'échanger de
l'information et d'assurer une meilleure coordination entre les écoles provinciales et des
Premières nations ». Les provinces participantes devraient financer et appuyer les activités
mixtes dans les écoles provinciales.
Bien qu’il soit encore trop tôt pour évaluer l’efficacité de ces programmes, il serait
intéressant de voir dans quelle mesure ils promeuvent des réformes structurelles.
21
Ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, « Le gouvernement du
Canada lance deux nouveaux programmes dans le but d’améliorer l'éducation des Premières
nations », 2 décembre 2008. Voir aussi « Éducation des Premières Nations »,
http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1314210313525/1314210385978.
15
iii Réforme de l’éducation des Inuits
Même si les questions liées à l’éducation des Inuits débordent le cadre de la présente étude,
elles n’en sont pas moins pertinentes. Les taux de décrochage atteignant jusqu’à 75 % dans
bon nombre de leurs collectivités, le renforcement et l’amélioration de l’éducation des Inuits
exigent que nous y accordions d’urgence toute notre attention.
La réforme de l’éducation pour qu’elle demeure centrée sur les Inuits et respecte leur culture
et leur histoire est au cœur des préoccupations des dirigeants inuits depuis les années 1970.
La Commission scolaire Kativik (CSK), établie en 1975 en vertu de la Convention de la Baie
James et du Nord québécois, est un exemple concret de la maîtrise de leur éducation par les
Inuits. La CSK dessert 14 collectivités du Nunavik, au Québec, et exerce une compétence
exclusive sur l’éducation préscolaire, élémentaire, secondaire et des adultes. Elle a la
responsabilité d’élaborer des programmes et du matériel d’enseignement en inuktitut, en
français et en anglais, de former les enseignants inuits pour qu’ils satisfassent aux normes
provinciales et d’encourager et de superviser l’éducation postsecondaire. Comme la
Commission scolaire crie, la CSK est régie par la Loi sur l’instruction publique pour les
autochtones cris, inuit et naskapis du Québec.
Fait important à signaler, en 2006, l’Inuit Tapiriit Kanatami a lancé une initiative en
éducation dont l’objectif était d’amener les quatre nations du Nunangat inuit (la patrie des
Inuits) à se doter d’une vision pour l’éducation des Inuits et à élaborer une stratégie nationale.
En 2008, un Sommet national sur l’éducation des Inuits a été tenu à Inuvik, dans les
Territoires des Nord-Ouest, lequel a donné naissance à un Accord sur l’éducation des Inuits.
Cet accord, signé par les gouvernements et par les organisations inuites nationales et
régionales, comportait la création du Comité national sur l’éducation des Inuits (CNEI) qui a
pour mandat d’examiner les sept thèmes identifiés dans l’Accord : l’éducation bilingue, la
mobilisation des parents, des programmes d’études axés sur les Inuits, la réussite
postsecondaire, le renforcement des capacités, la collecte et le partage de renseignements,
ainsi que l’éducation de la petite enfance.
Le comité applaudit au lancement en juin 2011 de la Stratégie nationale sur la scolarisation
des Inuits, Les premiers Canadiens, les Canadiens en premier. Ce rapport, qui est
l’aboutissement de deux années de travail intense de la part du CNEI, contient dix
recommandations clés destinées à améliorer l’éducation des Inuits. Ces recommandations
visent à aider les enfants à rester à l’école, à faire ressortir l’importance de programmes axés
16
sur la langue et la culture des Inuits et à augmenter le nombre de leaders en éducation et
d’éducateurs bilingues de la petite enfance. Le comité exhorte les gouvernements fédéral,
provinciaux et territoriaux à travailler en collaboration étroite avec les gouvernements et les
organisations représentant les Inuits afin que ces recommandations soient mises en œuvre en
temps opportun et qu’une nouvelle ère s’ouvre dans l’éducation des Inuits.
E. L’ÉCART RELATIF AU NIVEAU D’INSTRUCTION
On sait déjà que le niveau d’instruction des Premières nations dans les réserves est inférieur à
celui de la population canadienne en général. Dans un rapport qu’elle a présenté en 2000 au
Parlement, la vérificatrice générale du Canada estimait que, au rythme actuel, il faudrait plus
de 20 ans aux élèves des Premières nations pour atteindre le même niveau d’instruction que
les Canadiens non autochtones. Dans un rapport de suivi publié en 2004, ce chiffre est passé à
28 ans, en raison de l’amélioration rapide du niveau dans la population canadienne
générale 22.
En 2006, au moins 50 % des jeunes de 25 à 34 ans vivant dans les réserves n’avaient pas
terminé leurs études secondaires, comparé à 10 % pour les autres Canadiens du même âge
(voir le tableau plus bas). Selon une analyse comparative des résultats colligés dans les
recensements de 2001 et de 2006, il n’y a guère eu de progrès à ce chapitre dans les réserves.
22
Bureau du vérificateur général du Canada, Chapitre 4 : Affaires indiennes et du Nord Canada –
L'enseignement primaire et secondaire, Rapport du vérificateur général du Canada – avril 2000, p.
4–5; voir aussi Chapitre 5 : Affaires indiennes et du Nord Canada – Le programme d’enseignement
et d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire, Rapport de la vérificatrice générale du Canada à
la Chambre des communes, novembre 2004, p. 1.
17
Tableau 1 : Taux de non-obtention du diplôme d’études secondaires chez les membres des Premières
nations et les non-Autochtones de 25 à 34 ans.
Source : Tableau produit par la Bibliothèque du Parlement à partir de données de Statistique Canada
tirées des recensements de 2001 et 2006. (La sous-déclaration des diplômes a contribué aux taux plus
élevés obtenus avant le recensement de 2006.)
La recherche nous apprend que l’éducation constitue de loin le plus important déterminant
quant à la situation sur le marché du travail et aux conditions sociales. Il est donc essentiel de
combler l’écart dans les taux d’obtention du diplôme d’études secondaires si l’on veut aplanir
les difficultés économiques et sociales auxquelles se heurte la majorité des Autochtones.
F. APPEL À L’ACTION
En décembre 2010, le gouvernement fédéral, de concert avec l’Assemblée des Premières
Nations (APN), a annoncé la création d’un panel national d’experts chargé de lui
recommander des options, notamment des dispositions législatives, en vue d’améliorer la
scolarisation des élèves autochtones 23. Cette annonce faisait suite à l’appel à l’action de
l’APN de juin 2010, dans lequel elle réclamait des mesures pour l’éducation des Premières
nations et soulignait la nécessité d’adopter une approche résolument nouvelle permettant de
tourner la page sur l’époque des pensionnats indiens. Cet appel à l’action comporte
notamment les exigences suivantes :
23
Ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, « Le gouvernement du
Canada et l'Assemblée des Premières Nations annoncent la création d'un groupe d'experts chargé de
diriger un processus de participation sur l'éducation primaire et secondaire des Premières nations »,
9 décembre 2010.
18
•
la conciliation et la mise en œuvre des droits des Premières nations à l'intérieur de
l'ensemble des régimes pédagogiques, juridiques et politiques fédéraux et provinciaux;
•
une garantie d'éducation créant un cadre financier sûr;
•
des dispositions en matière de financement basées sur des coûts réels, des données
indexées et le traitement adéquat des collectivités nordiques et éloignées;
•
le développement des réseaux d'éducation, y compris la création de liens avec des
institutions compétentes et responsables afin de soutenir les enseignants, ainsi que
l'enseignement des langues et des cultures autochtones 24.
On note des signes encourageants de la volonté du gouvernement fédéral à se lancer dans des
réformes, de concert avec les Premières nations, pour améliorer la prestation, la gouvernance
et la responsabilité des services d’éducation dans les réserves. Outre la création du panel
d’experts, l’élaboration du Plan d’action conjoint Canada-Premières nations constitue un pas
dans la bonne direction. Annoncé en juin 2011 par le ministre des Affaires autochtones et le
chef national de l’APN, le Plan d’action reconnaît le domaine de l’éducation comme étant
une priorité stratégique conjointe 25.
24
25
Assemblée des Premières Nations, « Le chef national de l'Assemblée des Premières Nations,
Shawn A-in-chut Atleo, lance un appel à l'action en matière d'éducation autochtone », 9 juin 2010.
Ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, « Plan d'action conjoint
Canada-Premières nations ». Voir
http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1314718067733/1314718114793.
19
ÉDUCATION CHEZ LES PREMIÈRES NATIONS :
CE QUE LE COMITÉ A ENTENDU
Nous croyons que le Ministère ne peut réussir à fournir une
éducation aux élèves [des Premières nations] que si leurs besoins et
leurs aspirations sont bien cernés et pris en compte par un système
d’éducation conçu pour y répondre 26.
Les témoins qui se sont présentés devant le comité ont dégagé un certain nombre de
préoccupations communes relativement à la prestation des services d’éducation primaire et
secondaire dans les communautés autochtones. Ils ont parlé avec passion de la nécessité
d’intégrer les connaissances des Premières nations au curriculum et à la pédagogie, autant
dans les réserves que dans les écoles publiques. Ils ont fait allusion à la difficulté de recruter,
de former et de maintenir en poste des enseignants qualifiés, à l’importance de
l’enseignement des langues et des programmes d’immersion ainsi que du lien entre la
participation des parents et de la communauté dans les résultats des élèves. Ils ont également
parlé des ressources qu’il fallait pour construire et entretenir de bonnes écoles, offrir une
gamme de programmes éducatifs, notamment pour l’enseignement des langues, ainsi que
pour les élèves doués et ceux ayant des besoins spéciaux.
Mais surtout, les témoins nous ont fait savoir qu’il fallait sans délai prendre des mesures
audacieuses et décisives pour redresser la situation critique de l’éducation dans de
nombreuses communautés autochtones du pays. Nombre d’entre eux ont souligné que la
question de la réussite scolaire des jeunes Autochtones était particulièrement pressante, du
fait qu’ils représentent le segment le plus jeune et à la plus forte croissance du Canada. Selon
les estimations, d’ici 2026, plus de 600 000 jeunes Autochtones seront en âge de travailler 27.
Étant donné que l’éducation est l’un des facteurs ayant la plus forte corrélation avec l’emploi
et l’activité, nous croyons comprendre que l’amélioration des résultats de l’éducation serait
cruciale pour les jeunes Autochtones s’apprêtant à entrer sur le marché du travail, de même
que pour la productivité économique du Canada, au fur et à mesure que grandira leur
proportion dans la population active.
Lorsque nous avons sollicité le point de vue des témoins, d’un bout à l’autre du pays, nous
avons volontairement cherché à ne pas répliquer les études antérieures. Nous avons plutôt cru
26
27
Bureau du vérificateur général du Canada, Chapitre 4 : Affaires indiennes et du Nord Canada –
L'enseignement primaire et secondaire, Rapport du vérificateur général du Canada – avril 2000.
Jeremy Hull, Les jeunes Autochtones et le marché du travail canadien, Horizons, vol. 10, no 1, 2008.
20
judicieux de miser sur ce qui avait déjà été fait. Plusieurs rapports, comme le Final Report of
the Minister’s Working Group on Education (2002), le Rapport de la Commission royale sur
les peuples autochtones (1996) et Tradition et éducation, vers une vision de notre avenir
(1988), ont examiné pratiquement tous les aspects de l’éducation chez les Premières nations.
Leurs recommandations forment une piste de réforme ininterrompue et rigoureusement
balisée qui s’inscrit dans un processus élargi de consultation avec les enseignants, les
communautés, les parents et les étudiants. Prenant acte de ce gigantesque fonds
documentaire, le comité a voulu se concentrer, en particulier, sur les domaines où une
réforme structurale était possible. La section suivante résume les points les plus souvent
soulevés par les témoins tout au long de nos audiences.
A. LIMITES DU MODÈLE ACTUEL
D'abord et avant tout, pour qu'une éducation soit de qualité et
qu'elle amène des résultats, on doit avoir un vrai système
d'éducation 28.
Contrairement aux autres collectivités des provinces et des territoires, celles des Premières
nations n’ont pas eu, au cours de l’histoire, accès aux avantages qu’un système d’éducation
offre aux élèves du primaire et du secondaire. Selon les témoins, si les gouvernements
provinciaux ont certes établi des systèmes d’éducation exhaustifs, dotés de ministères et de lois,
de conseils scolaires élus et d’exigences légales relativement à la participation parentale, le
système d’éducation en place pour les enfants des Premières nations est privé de plusieurs, sinon
de la plupart, de ces caractéristiques.
Contrairement au système d’écoles publiques d’autres compétences, l’enseignement primaire et
secondaire, chez les Premières nations, s’appuie essentiellement sur une gouvernance d’un seul
niveau : le niveau de l’école elle-même (1er niveau). Les témoins nous ont expliqué que nombre
des avantages qu’offrent les structures des autres niveaux – comme les conseils scolaires (2e
niveau) et les ministères (3e niveau) – sont soit absents soit insuffisants 29. Lors de sa
comparution, Sheila Fraser, alors vérificatrice générale du Canada, a déclaré : « Je crois que
tout le monde admet que, lorsque ces programmes [d’éducation] ont été transférés aux
28
Lise Bastien, directrice, Conseil en Éducation des Premières Nations, Témoignages, 8 juin 2010.
29
Harvey McCue, First Nations 2nd and 3rd Level Services: document de travail du groupe de travail mixte
formé d’AINC et de l’APN, avril 2006.
21
Premières nations, celles-ci ne possédaient pas la plus grande partie des institutions et du
soutien structurel dont elles avaient besoin pour les mettre en œuvre 30. »
Michael Mendelson et d’autres témoins ont comparé le système d’éducation des Premières
nations au modèle rural d’autrefois, où chaque école fonctionnait de manière isolée.
« L’ancienne école de village, gérée, dans certains cas, par le maire de la ville, est disparue
depuis longtemps, sauf dans les réserves des Premières nations », a écrit M. Mendelson 31. On
ne trouve pas, dans les écoles gérées individuellement par les bandes, certains services
comme l’élaboration du curriculum, la formation des enseignants et des directeurs, les
examens et l’assurance-qualité, la responsabilité juridique envers les étudiants et leurs
familles ainsi que les grandes structures de soutien qui, ailleurs, assurent le fonctionnement
des écoles modernes, ce qu’on appelle communément les services de deuxième et de
troisième niveau 32. Voilà pourquoi, selon John Richards, professeur à l’Université Simon
Fraser, « le système actuel d'environ 500 écoles avec des populations scolaires moyennes
d'une centaine d'étudiants ne permettra jamais d'obtenir les résultats souhaités 33 ».
L’absence d’une gouvernance et d’une infrastructure scolaire administrative pour soutenir ces
écoles est une préoccupation de longue date. Selon de nombreux témoins, elle contribue
directement aux piètres résultats des élèves des Premières nations en matière d’éducation.
James Wilson, ancien enseignant et commissaire aux traités de la Commission des relations
découlant des traités du Manitoba, a fait un lien entre ces faibles résultats et l’absence de
normes, d’infrastructures et d’appuis institutionnels :
À l'heure actuelle, les résultats scolaires dans les réserves sont très inférieurs
aux normes canadiennes, et aucune loi ne régit l'éducation dans les réserves.
Le financement et le soutien y sont très inégaux, l'infrastructure est lacunaire
et il n'y a aucune mesure de réussite commune. Les taux d'obtention de
diplôme dans certaines provinces atteignent à peine 29 p. 100 34.
30
Sheila Fraser, ancienne vérificatrice générale du Canada, Témoignages, 12 mai 2010.
31
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, Caledon
Institute of Public Policy, rapport d’octobre 2009, p. 4.
32
Caledon Institute of Social Policy, Caledon Commentary, Improving Primary and Secondary Education
on Reserves in Canada, octobre 2006, p. 4.
33
John Richards, professeur, Programme des politiques publiques, Université Simon Fraser, Témoignages,
2 juin 2010.
34
James B. Wilson, commissaire aux traités du Manitoba, Commission des relations découlant des traités
du Manitoba, Témoignages, 4 octobre 2011.
22
De même, Lise Bastien, directrice du Conseil en Éducation des Premières Nations, a fait
observer :
Pour nous, le gouvernement du Canada n'a jamais tenu son
engagement à soutenir pleinement la maîtrise de l'éducation
indienne adoptée en 1972. Son soutien s'est limité à un transfert de
pouvoir administratif, tout cela accompagné d'un financement trop
souvent inadéquat et de règles administratives qui font la
promotion d'une gestion difficilement de qualité 35.
La majorité des témoins ont reconnu qu’il était irréaliste de s’attendre à ce que 630 Premières
nations, éparpillées un peu partout au Canada, souvent en région rurale ou éloignée, et
comptant moins de 1 000 membres, gèrent efficacement un programme d’éducation à l’aide
de ressources limitées.
Des représentants du Ministère ont par ailleurs confirmé à quel point il était difficile d’offrir des
services d’éducation dans les réserves alors qu’il n’y a pas d’infrastructure. Ils ont précisé que
bien que la gestion des écoles individuelles avait été cédée aux Premières nations elles-mêmes,
on n’avait pas élaboré de système correspondant pour appuyer ces écoles et aider les élèves à
atteindre leurs objectifs. Kathleen Keenan, directrice générale de la Direction générale de
l’éducation, relate :
[D]ans bien des cas, il s'agit de petites écoles qui se trouvent dans
de très petites collectivités, et les gens font du mieux qu'ils peuvent
avec les ressources dont ils disposent. Au moment du transfert des
responsabilités, il avait été décidé que chaque collectivité
disposerait de sa propre école, et en général, ces écoles n'ont pas
accès au type de services que les gouvernements provinciaux
offrent désormais. Il n'y a pas dans ces collectivités des entités
comme des conseils scolaires qui les aident et les encouragent, ni
de ministères de l'Éducation. Elles choisissent parmi les
programmes de la province le type d'éducation qu'elles vont offrir à
leurs étudiants, mais c'est une approche très fluide et très peu
structurée en matière d'éducation 36.
Face à la difficulté de gérer une école sans toutefois disposer des appuis éducatifs et
administratifs adéquats, de nombreux témoins ont prôné une restructuration de fond en
comble du système d’éducation des Premières nations. Voici ce qu’Angus Toulouse, chef
régional de Chefs de l’Ontario, a dit au comité :
35
36
Lise Bastien, directrice, Conseil en Éducation des Premières Nations, Témoignages, 8 juin 2010.
Kathleen Keenan, directrice générale, Direction générale de l’éducation, Ministère des Affaires
autochtones et du Développement du Nord Canada, Témoignages, 28 avril 2010.
23
Nous devons remplacer un système désuet d'écoles isolées qui
manquent de ressources par une approche systémique qui assure un
soutien et une capacité, notamment la capacité de planifier et de
gérer de façon efficace ce service essentiel – le droit fondamental
de nos enfants à une bonne éducation. La voie de l'avenir doit
mettre l'accent sur nos étudiants, respecter nos droits et confirmer
un système d'éducation des Premières nations 37.
Cependant, les témoins ont insisté sur le fait que les dispositions hautement paternalistes,
archaïques et squelettiques de la Loi sur les Indiens en matière d’éducation ne pouvaient
servir de base à une éventuelle réforme. Bien que cette loi constitue le fondement législatif
des politiques fédérales en matière d’éducation des Premières nations, ses dispositions sont
extrêmement vagues et ne prévoient rien en ce qui concerne les objectifs, les principes ou les
processus relatifs à leur éducation. Qui plus est, la Loi sur les Indiens ne fait aucune mention
et ne confère aucun pouvoir aux Premières nations ou à leurs autorités scolaires pour établir
des écoles et offrir des services éducatifs. Ainsi, bien que la Loi énonce les pouvoirs du
ministre et son pouvoir de conclure des ententes avec divers gouvernements et entités
juridiques pour l’éducation des enfants autochtones, elle a en réalité « institutionnalisé
l’exclusion des peuples des Premières nations de la prestation des services d’éducation 38 ».
Lors de sa comparution devant le comité, le chef national Shawn Atleo a qualifié le cadre
d’éducation de la Loi sur les Indiens de dépassé et de fondamentalement immoral :
La Loi sur les Indiens, en ne reconnaissant pas les droits et les
responsabilités des Premières nations, en n’énonçant aucun
engagement à assurer la stabilité et à offrir des ressources, ne peut
en aucun cas être considérée comme un mécanisme qui appuie
l’éducation 39.
Donnant suite à ce commentaire, Sheila Carr-Stewart a laissé entendre que le système actuel
était une image fracturée du système provincial qui ne misait pas sur les pratiques éducatives,
les cultures et les langues des Autochtones et qui ne comportait pas de mécanismes de soutien
semblables à ceux des provinces. Le point de vue de Colin Kelly, curateur public de la
Division scolaire Northland, fait écho à celui de la vaste majorité des témoins :
37
Angus Toulouse, chef régional, Chefs de l’Ontario, Témoignages, 14 décembre 2010.
38
Sheila Carr-Stewart et Larry Steeves, First Nations Educational Governance: A Fractured Mirror, p. 2.
[traduction]
39
Shawn A-in-chut Atleo, chef national, Assemblée des Premières Nations, Témoignages, 2 novembre
2011.
24
Le fait que ces types de services soient pratiquement inexistants
dans les écoles administrées par les bandes peut expliquer en partie
le profond fossé qui sépare les résultats des étudiants des écoles
administrées par les bandes et ceux des étudiants des écoles
provinciales 40.
Bien que certaines Premières nations essaient de combler ce fossé et de créer l’infrastructure
nécessaire, dans la plupart des cas, les principales composantes d’un bon système d’éducation
font défaut dans les réserves autochtones du Canada 41. Selon de nombreux témoins, la
prochaine étape consiste justement à mettre en place les appuis nécessaires, dont une
infrastructure financière. Harvey McCue nous a rapporté que nous devions aller « au-delà de
l’administration par les bandes des écoles pour implanter des structures régionales
d’éducation qu’on appelle couramment, dans les systèmes provinciaux, des conseils
scolaires 42 ».
Le rôle du fédéral, à cet égard, devrait consister à conférer aux Premières nations le pouvoir de
créer et d’adopter des systèmes d’éducation viables, tout en reconnaissant que la responsabilité
première de l’éducation revient aux Premières nations. Les témoins ont donné leur point de vue
quant à ce rôle de facilitateur. Colin Kelly, par exemple, nous a confié que le gouvernement
fédéral devrait s’employer à éliminer tout type d’entraves systémiques ou législatives qui
empêcheraient une Première nation d’élaborer un système d’éducation répondant à ses
besoins et veiller à ce que les ressources nécessaires soient disponibles pour que tous se
trouvent sur un pied d’égalité, à l’intérieur comme à l’extérieur des réserves 43. Les témoins
ont insisté sur le soutien que devait apporter le gouvernement fédéral pour aider les Premières
nations à assumer la responsabilité de leurs propres services d’éducation. « La seule solution
pour que cela fonctionne, a commenté Bruce Stonefish, sera que les gouvernements adoptent
un rôle de facilitateur pour nous permettre de nous exprimer et de faire ce qui nous paraît
nécessaire en éducation 44 ».
40
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
41
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, p. 1.
42
Harvey McCue, comparaît à titre personnel, Témoignages, 18 octobre 2011.
43
Colin Kelly, comparaît à titre personnel, Témoignages, 18 octobre 2011
44
Bruce Stonefish, comparaît à titre personnel, Témoignages, 18 octobre 2011.
25
B. L’IMPORTANCE D’UNE INFRASTRUCTURE D’ÉDUCATION PROPRE AUX
PREMIÈRES NATIONS
Nous avons besoin d'un changement véritable, qui transforme,
d'une maîtrise réelle de l'éducation des Premières nations par les
Premières nations et non pas qu'on nous cède le contrôle
administratif de l'éducation de nos élèves selon la vision de
quelqu'un d'autre 45.
La vaste majorité des témoins s’entendent pour dire que la sous-instruction chronique des
enfants autochtones est attribuable, en grande partie, à l’absence d’un système d’éducation
exhaustif dans les réserves. Les témoins sont d’avis que l’absence d’infrastructure et de
ressources destinées à la prestation des services de deuxième et de troisième niveau compte
parmi les principaux facteurs menant aux piètres résultats des étudiants. Selon Harvey McCue,
les services offerts par les établissements de second et de troisième niveau sont absolument
indispensables :
Nous devons mettre en place un système de base coiffant les écoles
au premier niveau du système d’éducation. Nous devons instaurer
un second niveau comparable à celui des conseils scolaires qui
assurent des services éducatifs de second niveau et un
établissement de troisième niveau ou un organisme ayant une
fonction comparable ou similaire à celle d’un ministère ou d’un
service de l’éducation 46.
Voici ce que Lise Bastien a dit au comité au sujet de l’infrastructure à développer :
Actuellement on a les écoles de bandes, on a le conseil de bande et
les Affaires indiennes. Dans un système scolaire provincial, il y a le
gouvernement, son ministère [de l’Éducation]… et il y a aussi des
commissions scolaires, des associations de parents et les écoles…
Ce système ne doit pas être improvisé. Il doit être réfléchi, mis en
place pour s'assurer que les chaînes de commandement soient en
place et des services de qualité soient rendus. Donc, dans un
véritable système on a des écoles, c'est le premier niveau; des
écoles bien financées pour offrir les services de première ligne.
Ensuite, on a des associations, des conseils scolaires, des
commissions scolaires, des autorités qui, elles, vont développer des
programmes, des standards, s'assurer de la qualité, offrir du soutien
pédagogique aux écoles… Cela prend des associations de services
de deuxième niveau, on les dit de deuxième niveau ou de troisième
niveau, pour s'assurer de la qualité et la soutenir dans nos écoles 47.
45
Guy Lonechild, ancien chef de la Federation of Saskatchewan Indian Nations, Témoignages, 7 octobre
2010.
46
Harvey McCue, Témoignages, 18 octobre 2011.
47
Lise Bastien, directrice, Conseil en Éducation des Premières Nations, Témoignages, 8 juin 2010.
26
Les services de deuxième niveau sont reconnus comme des composantes essentielles de
l’administration efficiente et efficace de n’importe quel régime scolaire et sont entièrement
intégrés à l’administration des provinces et des territoires. Dans la plupart des compétences,
les conseils scolaires sont régis par la loi et ont la responsabilité d’offrir des services
d’éducation dans une zone géographique définie. Voici comment on décrit les services de
deuxième niveau :
Les services similaires à ceux qu'offrent les conseils scolaires et
qui prennent la forme d'un soutien de programme, d'un
encadrement de l'instruction, d'un mentorat et d'autres types de
soutien professionnel, pour les enseignants, les étudiants, les
services aux étudiants, par exemple, l'éducation spéciale, et le
perfectionnement professionnel. Ils appuient les programmes
scolaires afin d'améliorer l'apprentissage 48.
Une majorité de témoins est d’avis que pour combler valablement l’écart dans la réussite
scolaire, il faudra créer des conseils scolaires chargés de donner aux écoles des Premières
nations des services de deuxième niveau comparables à ceux qu’offrent les conseils scolaires
des provinces. Comme l’a confié Harvey McCue au comité, « c’est précisément l’absence de
quoi que ce soit ressemblant à un système qui nous a amenés à cette situation difficile,
caractérisée par l’état déplorable de l’éducation des Premières nations dans ce pays 49 ».
Les témoins ont aussi souligné l’importance des services de troisième niveau dans la
prestation et la gestion de l’éducation des Premières nations. Si les conseils scolaires offrent
une gamme de services en appui direct à l’instruction en classe, comme l’élaboration du
curriculum et le perfectionnement des enseignants et directeurs, les ministères de l’éducation,
eux, offrent généralement des services de troisième niveau. Entérinées dans les lois
provinciales et territoriales sur l’éducation, les institutions de troisième niveau proposent
habituellement un aperçu global de l’éducation que les conseils scolaires locaux n’ont pas les
moyens d’offrir, faute de ressources et de temps pour se tenir au courant des nouvelles
orientations et des innovations dans le domaine de l’éducation. Habituellement, les ministères
provinciaux de l’éducation disposent des ressources et des pouvoirs nécessaires pour
entreprendre diverses activités, dont les suivantes :
•
établissement de normes pour la certification des enseignants et les programmes de
formation des enseignants;
48
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
49
Harvey McCue, Témoignages, 18 octobre 2011.
27
•
recherche, élaboration et mise à l’essai de documents curriculaires à l’usage des écoles et
des conseils scolaires;
•
planification stratégique de l’éducation primaire et secondaire;
•
établissement de normes pour le niveau d’instruction;
•
établissement de codes de déontologie 50.
Michael Mendelson a confié au comité que les fonctions qu’exécutent les ministères de
l’éducation, de concert avec celles des conseils scolaires, étaient ce qui composait un système
d’éducation. De même, Harvey McCue a avancé qu’à défaut d’une telle structure de troisième
niveau, un programme d’éducation de grande qualité pourrait s’avérer décevant et ne pas
obtenir tout le succès escompté.
D’ailleurs, Colin Kelly a souligné l’importance des structures de troisième niveau pour la
gouvernance globale d’un système d’éducation des Premières nations, qui, a-t-il fait valoir,
reposait en grande partie dans les mains des chefs et des conseils de bande, lesquels sont
surtaxés et sous-financés en raison de multiples autres responsabilités. « On risque alors, a-til indiqué, que les décisions soient basées sur les politiques plutôt que sur la pédagogie 51. »
D’autres témoins ont signalé l’importance d’écarter la politique du fonctionnement quotidien
des écoles. Contrairement aux systèmes scolaires provinciaux, dans les communautés
autochtones, les services de deuxième et de troisième niveau ainsi que les structures de
gouvernance ne sont pas appuyés par des lois qui pourraient définir clairement leurs
responsabilités ainsi que leur obligation de rendre compte à la communauté et aux parents.
C’est ce qui explique, aux dires de Harvey McCue, que les comptes rendus par les organismes
d’éducation des Premières nations sont davantage de nature « politique qu’éducative 52 ».
Comme l’a expliqué James Wilson, étant donné que ce sont les conseils de bande, et non les
autorités scolaires, qui gèrent les budgets relatifs à l’éducation, les fonds pourraient être
réaffectés à d’autres priorités. « À titre d'éducateur, a-t-il confié au comité, je suis en faveur
de cibler les fonds d'éducation […] strictement pour l'éducation 53. »
De nombreux témoins ont fait remarquer que les conseils scolaires faisaient partie d’un système
d’éducation plus vaste et que, en comparaison, les organismes d’éducation des Premières nations
50
Harvey McCue, Mémoire, p. 40.
51
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
52
Harvey McCue, Mémoire, p. 35.
53
James Wilson, Témoignages, 4 octobre 2011.
28
devaient se débrouiller sans les avantages d’un tel système. Harvey McCue est d’avis qu’à
défaut de structures semblables à celles des provinces et des territoires, les organismes
d’éducation des Premières nations continueraient de fonctionner de façon plus ou moins isolée
les uns des autres54.
Le comité a entendu les témoignages d’organismes autochtones qui tentent d’offrir des
services de deuxième niveau à leurs écoles. Toutefois, bon nombre des organismes que nous
avons rencontrés sont relativement petits et disposent de peu de ressources. Si on les compare
aux conseils scolaires des provinces, leur éventail de services est limité et ils assument
rarement autant de responsabilités 55.
Des témoins estiment qu’il faudrait créer des systèmes d’éducation régionaux plus vastes et
mieux adaptés aux besoins des étudiants pour jeter les bases d’un véritable système d’éducation
et réaliser des économies d’échelle. C’est pourquoi de nombreux témoins ont reconnu qu’il
fallait, dans une certaine mesure, consolider les écoles de bande. Lors de sa comparution,
James Wilson a décrit le processus en cours au Manitoba, où 56 écoles autochtones
indépendantes tentent de se regrouper pour mettre sur pied un système d’éducation à l’échelle
de la province qui leur permettrait de partager ressources, curriculum, outils d’évaluation et
ressources humaines 56.
On nous a expliqué qu’il faudrait d’abord trouver la meilleure façon de regrouper les écoles
en vue d’offrir des services de deuxième niveau, en tenant compte, entre autres, de la
population étudiante, de la géographie et du nombre des communautés. Lors de son
témoignage, Michael Mendelson a avancé que « les districts des conseils scolaires des
Premières nations doivent être suffisamment étendus pour fournir efficacement des services
centralisés à leurs écoles 57 ». De son côté, John Richards a estimé qu’il faudrait regrouper au
moins de 8 à 10 écoles pour former un district scolaire et qu’on devait, dans la mesure du
possible, regrouper les Premières nations ayant des affinités (c.-à-d. en ce qui concerne leurs
traités). Plusieurs autres témoins ont toutefois servi une mise en garde à cet égard. Selon eux,
bien que les Premières nations soient conscientes des avantages que pourraient apporter un
regroupement des écoles de bande, ils ont insisté sur le fait que ce devait être les Premières
54
Harvey McCue, Mémoire, p. 36.
55
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, octobre 2009.
56
First Nations Education System Working Group, « A First Nations Education System: A Concept Paper
for the Assembly of Manitoba Chiefs », septembre 2010, Mémoire, 4 octobre 2011.
57
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, 5 mai 2010.
29
nations elles-mêmes, et non le gouvernement fédéral, qui devaient décider de la façon de
regrouper les écoles ou les autorités régionales.
Certains témoins ont fait valoir que la consolidation des écoles comportait des difficultés
d’ordre pratique bien réelles. Voici ce qu’a affirmé John Richards à ce propos : « Les dirigeants
des Premières nations ont légitimement attaché beaucoup de prix à leur capacité de faire revivre
les Premières nations en tant qu'institutions politiques viables. Ils veillent soigneusement à
protéger leurs prérogatives. La négociation pour les persuader que ça vaut la peine de céder une
partie des pouvoirs personnels de la bande à un arrondissement scolaire professionnel sera une
leçon ou un exercice difficile 58. » Sur ce point, toutefois, Colin Kelly a suggéré qu’au lieu de
demander aux Premières nations de céder de leur autorité, il serait peut-être plus efficace de
créer des partenariats et de mettre les ressources en commun : « La gouvernance ne signifie
pas que les Premières nations doivent renoncer à leur autorité ou à leur autonomie. La
gouvernance peut signifier un regroupement des ressources et des soutiens pour faciliter la
gouvernance et le partenariat actuel avec la province et les responsables de l'éducation 59. »
D’autres témoins ont ajouté qu’il pourrait y avoir de la résistance, mais qu’en consultant la
communauté, on pourrait « atténuer les objections ou les préoccupations que les dirigeants
des Premières nations pourraient avoir concernant ces réformes fondamentales 60 ».
Outre les organismes d’éducation de deuxième et de troisième niveau, des témoins ont aussi
recommandé l’établissement d’une structure de quatrième niveau au palier national. Voici le
rôle qu’aurait un tel organisme national, selon Harvey McCue :
Il veillerait ainsi au respect des normes en matière d’éducation,
s’attaquerait à toute difficulté dans la province ou dans le territoire
et procéderait à des recherches qui seraient utiles aux autres
organismes d’éducation du système pour s’assurer que l’éducation
des Premières nations reste en pointe 61.
Dans le même ordre d’idée, David Newhouse, président et professeur agrégé en Études
autochtones à l’Université Trent, a proposé ce qui suit :
Dans l'avenir, il est important que nous établissions une institution
autochtone nationale, un conseil national d'éducation autochtone,
58
John Richards, professeur, Programme des politiques publiques, Université Simon Fraser, Témoignages,
2 juin 2010.
59
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
60
Harvey McCue, comparaît à titre personnel, Témoignages, 18 octobre 2011.
61
Ibid.
30
qui guidera tous ces efforts. Cela permettra de commencer à
travailler en collaboration avec les conseils scolaires et les collèges
tribaux locaux, les communautés locales des Premières nations, les
établissements d'éducation postsecondaire des Premières nations et
les provinces. Cela permettra de mobiliser les meilleures idées et
les meilleures pratiques et de réaliser la recherche qui permettra de
continuer à exercer des pressions… Il est extrêmement important
que nous offrions aux Autochtones ce genre d'attention et
d'infrastructures nationales. Sinon, nous en serons au même point
dans 30 ans 62.
Le chef national Atleo s’est dit d’avis qu’un tel organisme national devrait avoir pour
fonctions, notamment, d’appuyer les Premières nations en matière de recherche, de données,
d’innovation, de formation des enseignants et d’élaboration du curriculum. Bien qu’ils soient
favorables à la création d’une forme quelconque de commission nationale de l’éducation,
certains témoins ont précisé qu’il faudrait veiller à ce qu’une telle entité ne devienne pas un
autre ministère ou un « organisme de surveillance de tout ce qui se passe ». Comme l’a
déclaré Colin Kelly, cet organisme devrait plutôt agir comme médiateur entre les trois paliers
du gouvernement et s’assurer de la disponibilité des ressources nécessaires au
fonctionnement d’un système d’éducation efficace.
Enfin, si plusieurs témoins ont souligné l’importance d’établir de bonnes structures de
gouvernance et de prestation des services, la quasi-totalité d’entre eux a déconseillé qu’on
impose ces structures aux Premières nations, que ce soit par le truchement de politiques ou de
dispositions financières. Pour reprendre les propos de Sheila Carr-Stewart : « C'est aux
Premières nations de choisir la solution qui leur convient et de décider de la procédure, mais
nous devons cesser de financer individuellement les réserves au profit d'un système
d'éducation 63. » Ruth Massie, grand chef du Conseil des Premières nations du Yukon, a fait
remarquer : « À moins que les changements soient effectués par les peuples autochtones euxmêmes, ils donneront les mêmes résultats; un taux de décrochage de 100 p. 100 64. » Dans la
même veine, l’honorable Bill McKnight, commissaire aux traités de la Saskatchewan, a
déconseillé toute action unilatérale de la part du gouvernement fédéral :
62
David Newhouse, président et professeur agrégé, Études autochtones, Université Trent, Témoignages,
15 juin 2010.
63
Sheila Carr-Stewart, professeure, chef de département et responsable des études supérieures,
Département de l'administration scolaire, College of Education, Université de la Saskatchewan,
Témoignages, 2 novembre 2010.
64
Ruth Massie, grand chef, Conseil des Premières nations du Yukon, Témoignages, 28 septembre 2011.
31
Le Canada ne devrait pas s'imaginer qu'il peut trouver, mettre en
œuvre ou appuyer seul les changements. Ce serait revenir à un
passé paternaliste, que nous nous efforçons, assez bien d'ailleurs,
d'oublier 65.
Le chef national Atleo a aussi préconisé la tenue de consultations communautaires comme
prémisse au développement d’un système d’éducation des Premières nations. Il a affirmé que
toute réforme devait commencer, d’abord et avant tout, au niveau communautaire et que les
appuis de deuxième et de troisième niveau devaient « émaner des nations elles-mêmes ». Il a
rappelé au comité que même s’il pouvait y avoir des différences dans la façon dont les
Premières nations élaborent et exploitent ces structures d’une province ou d’une région à
l’autre, toutes tendent vers le même objectif, celui d’améliorer les résultats de l’éducation des
enfants autochtones.
C. LA FORMULE DE FINANCEMENT DU FÉDÉRAL
La majorité des Canadiens n’ont jamais vu ce qu’on appelle des
écoles dans des localités isolées des Premières nations, et ils ne
comprennent pas vraiment le type d’environnement jugé
convenable pour nos enfants. C’est une terrible injustice qu’il faut
corriger 66.
La vaste majorité des témoins estiment que le financement, ou plutôt le sous-financement, de
l’éducation des Premières nations constitue l’un des principaux facteurs nuisant à la
prestation d’un enseignement de qualité dans les réserves. Les témoins ont fait remarquer,
plus précisément, que la formule de financement nationale, conçue en 1987 et mise à jour en
1996, est à la fois dépassée et mal adaptée aux exigences d’un système d’éducation moderne.
Depuis 1996, on impose un plafond de 2 % sur les augmentations annuelles des programmes
d’AADNC destinés aux Premières nations. Ce plafond est une source constante d’inquiétude
pour les Autochtones, puisque la croissance démographique et inflationniste, de même que
les attentes des communautés, exercent une pression accrue sur leurs systèmes d’éducation,
qui souffrent déjà, disent-ils, d’un sous-financement chronique. Selon de nombreux témoins,
cette limite aux augmentations annuelles du financement accordé par le gouvernement,
combinée à l’inefficacité de la formule de financement, ont entraîné des lacunes dans de
multiples domaines de l’éducation, des services de soutien en classe et aux étudiants
65
66
L’honorable Bill McKnight, C.P., commissaire aux traités, Bureau du commissaire aux traités de la
Saskatchewan, Témoignages, 7 octobre 2010.
Terry Waboose, grand chef adjoint, Nation Nishnawbe Aski, Témoignages, 19 octobre 2011.
32
jusqu’aux infrastructures. Lors de sa comparution devant le comité, Angus Toulouse, chef
régional, a décrit les répercussions de ce plafonnement sur la capacité des Premières nations à
offrir une gamme de services d’éducation :
Les répercussions de ce plafonnement se font ressentir partout, que
ce soit dans les installations d'enseignement désuètes, dans le
fonctionnement quotidien des salles de classe, dans le manque des
ressources disponibles pour développer et maintenir pleinement les
structures des Premières nations qui offrent un soutien de
deuxième et de troisième niveau à l'éducation 67.
L’Assemblée des Premières Nations a réclamé une nouvelle approche du financement de
l’éducation qui tiendrait compte des multiples éléments essentiels à un programme
d’éducation de grande qualité.
Lors de son témoignage devant le comité, le chef national Atleo a mentionné que la formule
de financement du fédéral ne répondait tout simplement pas aux besoins des Autochtones.
L’approche actuelle à l’égard du financement des écoles des
Premières nations, qui s’appuie sur une formule de financement
dépassée et sur des programmes à durée limitée fondés sur des
propositions, n’est tout simplement pas une approche acceptable.
La limite de 2 p. 100 au chapitre de l’augmentation des dépenses
annuelles, qui n’a pas changé depuis 1996, fait en sorte que le
financement des écoles des Premières nations n’a pas suivi le
rythme de l’inflation ni celui de la croissance de la population.
Nous estimons qu’il aurait fallu une augmentation d’au moins 6,3
p. 100, pendant cette période, simplement pour ne pas perdre du
terrain 68.
Cette opinion selon laquelle la formule de financement constitue une base fondamentalement
non viable sur laquelle ériger un programme exhaustif d’enseignement primaire et secondaire
a trouvé écho chez de nombreux témoins, dont Lise Bastien :
La formule de financement utilisée actuellement pour nos écoles de
bande remonte à 22 ans. Elle n'a jamais été revue. Je ne pense pas
qu'en tant que parents canadiens, vous accepteriez d'envoyer vos
enfants dans une école où le fondement est basé sur une formule
qui date de 25 ans. Une vraie formule évalue les services et les
coûts 69.
67
Angus Toulouse, chef régional, Chefs de l'Ontario, Témoignages, 14 décembre 2010.
68
Shawn Atleo, chef national, Assemblée des Premières Nations, Témoignages, 2 novembre 2011.
69
Lise Bastien, directrice, Conseil en Éducation des Premières Nations, Témoignages, 8 juin 2010.
33
Pareillement, Nathan Matthews, du Comité directeur de l’éducation des Premières nations
(Colombie-Britannique), nous a dit :
Notre principale source de financement est le gouvernement
fédéral. Celui-ci a l'obligation de se pencher sur ces problèmes. Le
financement que nous recevons n'est pas complet; il n'est pas
suffisant; il n'est pas durable et il n'est pas garanti… Nous sommes
empêchés de nous doter de la capacité qu'il nous faut avoir afin de
donner à nos enfants une bonne éducation, et en l'absence de
ressources suffisantes, nous continuerons d'être frustrés dans nos
efforts. C'est l'un des principaux problèmes non seulement des
Premières nations de Colombie-Britannique, mais de toutes les
Premières nations au Canada 70.
Ce qui inquiète particulièrement les témoins, tout comme les membres du comité, c’est le fait
que la formule de financement du fédéral ne tient pas compte de toutes les composantes
requises pour le bon fonctionnement d’un système scolaire moderne. Les services de base tels
que les bibliothèques, l’évaluation des étudiants, les programmes et installations d’éducation
physique, la technologie, l’élaboration du curriculum et les programmes linguistiques, nous at-on confié, ne sont tout simplement pas inclus dans la formule de financement. Tout au long
de nos audiences publiques, les témoins ont exprimé leur frustration d’avoir à combler les
lacunes à l’aide de ressources limitées. « Nous faisons de notre mieux pour étirer les maigres
dollars que nous avons pour gérer nos écoles de bande 71 », a confié au comité Reg Crowshoe,
chef de la Confédération Blackfoot.
De nombreux témoins nous ont aussi fait part de la difficulté récurrente à recruter et à garder
des enseignants qualifiés dans le cadre du modèle de financement actuel. Le comité a entendu
à maintes reprises que bon nombre de Premières nations n’avaient pas la capacité financière
d’offrir aux enseignants les mêmes salaires et avantages sociaux qu’ils pourraient autrement
recevoir dans des écoles publiques voisines. Les témoins ont insisté sur le fait qu’en raison de
ces facteurs dissuasifs, les communautés peinaient à attirer des enseignants qualifiés et
d’expérience disposés à demeurer en poste à long terme. Le chef Larry Cachene, du Conseil
tribal de Saskatoon, l’a exprimé en termes on ne peut plus simples : « Il nous faut de bons
enseignants, mais pour ce faire, nous avons besoin de ressources 72 . » Il en résulte un
70
Nathan Matthews, négociateur, Négociations en matière d'éducation des Premières nations de la
Colombie-Britannique, Comité directeur de l'éducation des Premières nations, Témoignages, 26
octobre 2010.
71
Reg Crowshoe, chef, Confédération Blackfoot, Témoignages, 26 octobre 2010.
72
Larry Cachene, chef, Conseil tribal de Saskatoon, Témoignages, 7 octobre 2010.
34
roulement d’enseignants extrêmement élevé et, par conséquent, un manque de continuité pour
les élèves. Voici comment Denis Vollant, directeur général de l’Institut Tshakapesh, a décrit
la situation dans plusieurs communautés autochtones du Québec :
Il y a beaucoup de roulements pour les professeurs. L'année passée,
30 p. 100 des professeurs nous ont quittés et 50 p. 100 à la
direction des écoles… C'est une bataille chaque année… On n'est
pas en mesure d'offrir la même échelle de salaire que les
commissions scolaires qui pourtant sont proches de la région 73.
De même, Claudine VanEvery-Albert, conseillère, Six Nations de Grand River, a déclaré :
L'une des grandes difficultés est que les bandes ne peuvent pas se
permettre de payer des salaires qui se rapprochent des salaires
provinciaux. Elles paient souvent jusqu'à 30 p. 100 de moins…
Quand ceux-ci acquièrent un peu d'expérience, ils s'en vont
travailler dans les commissions scolaires locales. Il y a donc peu de
continuité 74.
Par ailleurs, la piètre qualité et la détérioration des édifices et des infrastructures scolaires
dans les réserves, couplées à la désuétude des technologies, comme l’accès Internet par ligne
commutée, constituent une autre source de préoccupation financière soulevée par plusieurs
témoins. Selon Paul Cappon, président-directeur-général du Conseil canadien sur
l’apprentissage, à peine 17 % des communautés autochtones ont accès à des services de
transmission à large bande, comparativement à 64 % des collectivités non autochtones du
Canada 75. L’inquiétude que suscitent la construction et l’entretien des écoles et des
infrastructures scolaires a été confirmée de manière générale par les témoins et a été signalée
dans le document de l’APN intitulé Le contrôle par les Premières Nations de l’éducation des
Premières Nations. Ce document stratégique exhorte le gouvernement du Canada à
reconnaître « la crise qui sévit dans les communautés des Premières Nations en ce qui a trait à
la construction d'écoles et d'autres établissements d'apprentissage 76 ».
Plusieurs témoins nous ont parlé des difficultés que pose la formule de financement actuelle
pour ce qui est de veiller à la sécurité des écoles. Le comité a appris qu’il arrive que des
73
Denis Vollant, directeur général, Institut Tshakapesh, Témoignages, 8 juin 2010.
74
Claudine VanEvery-Albert, conseillère, Six Nations de Grand River, Témoignages, 26 octobre 2010.
75
Paul Cappon, Témoignages, 21 avril 2010.
76
Assemblée des Premières Nations, Le contrôle par les Premières Nations de l’éducation des Premières
Nations : C’est notre vision, notre heure est venue, juillet 2010, p. 20,
http://www.icem.ca/icem/education/Le%20contr%C3%B4le%20%20par%20les%20Premi%C3%A
8res%20Nations%20de%20l'%C3%A9ducation%20des%20Premi%C3%A8res%20Nations.pdf.
35
enfants soient privés de cours pendant des semaines, voire des mois, parce que l’eau est
impropre à la consommation ou en raison de la présence de moisissure à l’école.
Terry Waboose, grand chef adjoint de la Nation Nishnawbe Aski (NAN), a livré un
témoignage émouvant sur la façon dont l’insuffisance du financement d’infrastructure et
d’immobilisation a engendré une crise dans de nombreuses collectivités autochtones au pays,
notamment dans celles de la NAN, dont certaines n’ont tout simplement pas d’école. Nous
sommes profondément touchés par le « cri du cœur » du grand chef adjoint au nom des plus
jeunes membres des 49 Premières nations de la NAN et sa description des conditions
inacceptables, dangereuses et souvent insalubres dans lesquelles beaucoup trop d’enfants
évoluent. Il a décrit les problèmes – dont l’ampleur dépasse l’entendement pour nombre
d’entre nous – qui constituent la réalité quotidienne de nombreuses collectivités autochtones
isolées et éloignées. Voici ce que le grand chef adjoint a raconté au comité :
Fait dramatique, plusieurs Premières nations de la Nation
Nishnawbe Aski n’ont même pas d’école. Beaucoup d’élèves vont
à l’école dans des bâtiments rafistolés ou dans des salles de classe
mobiles, solutions provisoires qui finissent par devenir
permanentes. Nous avons des élèves qui n’ont jamais fréquenté une
véritable école, et nous ne savons pas s’ils le feront un jour.
Une collectivité de la NAN n’a pas de programmes ni de services
d’éducation depuis plus de cinq ans. On y trouve des enfants qui ne
sont jamais allés à l’école, mais ni le gouvernement fédéral, ni le
gouvernement provincial n’estiment avoir la responsabilité de
corriger cette injustice.
Dans le territoire de la NAN, il y a actuellement un retard de 12 à
15 ans dans la construction d’écoles. La majorité des écoles de ce
territoire ont plus de 20 ans et présentent des problèmes de sécurité
et d’espace : moisissures, surpeuplement, mauvaise qualité de l’air
et de l’eau, salles de classe mobiles et insuffisance des fonds pour
l’exploitation et l’entretien 77.
À l’écoute d’un autre témoignage troublant, le comité a appris que de nombreuses
collectivités autochtones se retrouvent devant des choix difficiles, voire impossibles, en ce
qui a trait aux types et aux niveaux des services pédagogiques pouvant être offerts à leurs
élèves, faute d’argent. Rex Isaac, conseiller de la Première nation de Walpole Island, a dit au
comité que de nombreuses collectivités autochtones, dont la sienne, doivent surmonter des
défis énormes afin d’obtenir les ressources nécessaires qui leur permettront d’évaluer les
77
Terry Waboose, grand chef adjoint, Nation Nishnawbe Aski, Témoignages, 19 octobre 2011.
36
élèves ayant des besoins particuliers et de leur offrir des services adéquats. Par conséquent, il
arrive que l’on doive transférer des élèves hors de la réserve pour s’assurer qu’ils reçoivent
les aides essentielles dont ils ont besoin :
En Ontario, le nombre d'enfants ayant des besoins particuliers
représentent environ 10 p. 100. Chez les Premières nations, on
parle de 30 p. 100. Pourtant, nous ne recevons pas plus d'argent. Si
nous avons un étudiant qui a des besoins spéciaux très particuliers,
nous avons deux options : soit nous l'envoyons en dehors de la
réserve, loin de ses proches, de son chez-soi et des gens qui
l'aiment et qui l'appuient, soit nous consacrons la majeure partie de
notre budget à l'éducation de cet enfant au détriment de tous les
autres 78.
En outre, il n’est pas rare qu’il faille réaffecter des sommes allouées à d’autres secteurs
prioritaires, comme le logement ou l’eau potable, afin de pouvoir répondre aux besoins et aux
objectifs d’éducation des collectivités et des élèves autochtones.
Les programmes d’enseignement fédéraux ont pour objectif d’« offrir aux élèves admissibles,
habitant dans les réserves des Premières nations, des programmes d'enseignement primaire et
secondaire comparables 79 », mais si les fonds octroyés ne sont pas suffisants, on ignore
comment cet objectif politique peut être atteint. À maintes reprises, le comité s’est fait dire
qu’il y avait un écart entre le financement des élèves des réserves et celui des élèves hors
réserve. À ce propos, Colin Kelly a dit au comité : « des chefs vous ont dit qu'ils recevaient
environ 2 000 $ de moins par étudiant, et c'est la pure vérité. Il est très difficile de mettre sur
pied le type de programme dont on a besoin, de mener le type d'intervention nécessaire et
d'attirer du personnel et de le maintenir en poste 80 ». Ce qui frustre encore plus les Premières
nations, c’est qu’il n’est pas rare que le gouvernement fédéral accorde des sommes beaucoup
plus élevées aux élèves autochtones des écoles publiques, en vertu d’ententes sur les droits de
scolarité conclues avec les conseils scolaires provinciaux et territoriaux, que celles qui sont
allouées aux élèves à proximité des réserves.
Des témoins ont fait remarquer que l’iniquité du financement se complique encore plus
lorsque les gouvernements provinciaux instaurent des programmes que les Premières nations
78
E. Rex Isaac, conseiller de bande, Première nation de Walpole Island, Témoignages, 22 mars 2011.
79
Ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Vérification du Programme
d'enseignement primaire et secondaire, 1er mai 2009, p. i.
80
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
37
doivent implanter, mais pour lesquels elles ne reçoivent aucuns fonds supplémentaires du
fédéral ou des provinces. Mme VanEvery-Albert a cité plusieurs programmes spéciaux qui ont
été instaurés par le ministère de l’Éducation de l’Ontario, dont des programmes de littératie et
de développement de la petite enfance, pour lesquels des fonds ciblés ont été octroyés aux
conseils scolaires. Or, aucun financement fédéral ou provincial équivalent n’a été prévu pour
les écoles administrées par les bandes pour quelles mettent en œuvre des programmes
semblables. Colin Kelly a prévenu le comité que cette situation ouvre la voie à la création
d’un système d’éducation à deux vitesses dans lequel les écoles provinciales sont injustement
avantagées 81.
D’après les témoignages, les préoccupations de longue date à propos de l’attribution de
ressources aux programmes pédagogiques et aux installations scolaires des Premières nations
sont légitimes. En 2004, la vérificatrice générale du Canada soulignait que le Ministère était
incapable de déterminer si les fonds alloués aux Premières nations étaient suffisants pour leur
permettre de se conformer aux exigences en matière d’éducation prévues dans ses propres
politiques 82. Une évaluation ministérielle interne « n’a révélé aucune preuve que les
allocations de fonds des bureaux régionaux aux Premières Nations étaient fondées sur
quelque raison qui tienne compte de la structure actuelle des responsabilités 83 ».
Tant des Autochtones que des non-Autochtones ont dit au comité que le mode de
financement actuel de l’éducation des Premières nations inhibe les mécanismes de
responsabilisation et n’améliore pas les résultats ou les niveaux de service. Plusieurs ont
expliqué qu’une nouvelle formule de financement, négociée par les parties et fondée sur les
coûts réels de l’éducation et sur des mécanismes de responsabilisation pertinents, doit
remplacer le modèle actuel, perçu généralement comme désuet, inefficace et inéquitable, et
« inapproprié pour permettre aux systèmes éducatifs des Premières Nations d’offrir des
programmes d’études comparables à ceux des provinces, lesquelles ont procédé à des
réformes de l’éducation et à des développements dans le domaine de l’éducation au cours des
81
Colin Kelly, Témoignages, 18 octobre 2011.
82
Bureau du vérificateur général du Canada, « Chapitre 4 : Affaires indiennes et du Nord Canada –
L'enseignement primaire et secondaire », Rapport du vérificateur général du Canada à la Chambre
des communes, novembre 2004.
83
Conseil en éducation des Premières Nations, Mémoire sur le Financement de l’éducation des Premières
Nations, février 2009.
38
vingt dernières années 84 ». Certains témoins, dont le chef régional de l’Ontario Angus
Toulouse, ont souligné que « le caractère arbitraire et les iniquités du système actuel doivent
être remplacés par une entente de financement stable qui se fonde sur les inducteurs de coûts
réels 85 ».
Pendant les audiences, plusieurs témoins ont prôné un fondement législatif au financement de
l’éducation des Premières nations pour remplacer le système actuel des accords de
contribution, qui doivent être renouvelés chaque année. À propos de la viabilité de la
méthode actuelle, Solomon Sanderson, président du Forum des Premières nations, a fait
l’observation suivante : « Comment pouvez-vous légitimement assurer un financement
durable et répondre aux normes établies en matière de prestation des programmes sans
fondement législatif approprié 86? » D’autres témoins ont souligné le fait que les élèves
autochtones forment le seul segment de la société canadienne dont le financement de
l’éducation ne fait l’objet d’aucune garantie législative. Dans son témoignage, le chef
national Atleo a indiqué qu’un fondement législatif pour la prestation des services
d’éducation aux Premières nations doit faire partie intégrante de toute initiative de réforme
structurelle :
Nous voulons que le gouvernement fédéral délaisse le rôle que lui
confère la Loi sur les Indiens et qu’il nous fournisse la garantie
législative qu’il aidera les Premières nations à administrer ellesmêmes leur système d’éducation et qu’il établira un système de
transferts financiers du gouvernement fédéral aux Premières
nations… Voilà certains des changements fondamentaux que
devrait apporter le gouvernement fédéral. Ce que je tiens surtout à
souligner, c’est que le gouvernement fédéral devra faire preuve
d’audace 87.
Enfin, alors que le financement est vu comme une condition essentielle à l’amélioration des
résultats scolaires des enfants autochtones, le comité s’est faire dire qu’il ne suffit pas à lui
seul. Au contraire, à moins qu’il ne s’accompagne de réformes structurelles, dont la mise sur
pied des structures pédagogiques de deuxième et de troisième niveau, il ne sera probablement
pas suffisant d’injecter plus d’argent. Des témoins ont indiqué qu’il faut délaisser le
84
Conseil en éducation des Premières Nations, Mémoire sur le Financement de l’éducation des Premières
Nations, février 2009, p. 19.
85
Angus Toulouse, chef régional de l'Ontario, Chefs de l'Ontario, Témoignages, 14 décembre 2010.
86
Solomon Sanderson, président, Forum des Premières nations, Témoignages, 27 octobre 2010.
87
Shawn Atleo, chef national, Assemblée des Premières Nations, Témoignages, 2 novembre 2011.
39
financement individuel au profit de la création d’un système d’éducation autochtone. À ce
propos, Sheila Carr-Stewart a dit au comité :
Il ne suffirait pas de seulement donner autant, disons 7 000 $, à un
Autochtone qui administre une petite école, parce que c'est ce que
reçoit l'école provinciale quand les enfants y sont transférés. Il faut
créer des systèmes plus vastes. Nous avons fait des recherches dans
le Sud de la Saskatchewan. Il faudrait augmenter le financement de
plus de 50 p. 100 pour créer le même niveau de service s'il n'est
toujours offert que par de petites entités. Il faudrait créer de plus
vastes entités pour constituer un solide système d'éducation, et il
faudrait renoncer à la formule de coût unitaire qu'applique le
gouvernement fédéral sans tenir compte du type de services que
nous souhaitons 88.
Des témoins ont dit craindre qu’un investissement plus important dans le modèle actuel
n’aura pas pour effet d’améliorer de façon durable les résultats en matière d’éducation. Ce
qu’il faut, c’est une stratégie qui aborde simultanément les aspects du financement et de la
réforme structurelle.
D. LE RÔLE DES PROVINCES ET LES PARTENARIATS
La question de savoir quelle devrait être la nature des rapports avec les provinces, compte
tenu du rôle considérable qu’elles jouent dans l’éducation, a été soulevée plusieurs fois durant
les audiences du comité. Si les témoins reconnaissent le rôle important que peuvent jouer les
provinces, notamment en ce qui a trait à la mise en commun de l’information et des
ressources pédagogiques, ce sont les principes de la coopération, de l’égalité et du partenariat
plutôt que le transfert des compétences qui ont orienté la discussion. Par exemple, le grand
chef par intérim de l’Association of Iroquois and Allied Indians (AIAI), Denise Stonefish, a
déclaré que les nations membres de l’AIAI « appuient les ententes de partenariat à condition
qu'elles ne limitent pas les compétences des Premières nations 89 ». Dans son témoignage, Mme
Carr-Stewart a déclaré :
Il y a toutes sortes de moyens de préserver les droits des Premières
nations sans qu'il soit nécessaire de charger aveuglément les
provinces du programme. Le gouvernement fédéral peut financer
les partenariats et assumer sa part des partenariats avec les conseils
88
Sheila Carr-Stewart, professeure, chef de département et responsable des études supérieures,
Département de l'administration scolaire, College of Education, Université de la Saskatchewan,
Témoignages, 2 novembre 2010.
89
Denise Stonefish, grand chef intérimaire, Association of Iroquois and Allied Indians, Témoignages, 4
octobre 2011.
40
scolaires provinciaux. On oublie souvent les nombreux
arrangements qui existent déjà entre les conseils scolaires
provinciaux et les Premières nations [...] 90
Gwen Merrick, du Centre de ressources éducationnelles des Premières nations du Manitoba, a
dit au comité :
Pour ce qui est des partenariats avec les provinces, nous en avons
établi beaucoup, qui sont tous fondés sur l'idée d'avantage et de
respect mutuels. […] Il existe des façons de faire les choses dans le
respect de la philosophie des Premières nations – des façons de
comprendre et des façons de procéder – tout en faisant preuve de
responsabilité 91.
La proposition selon laquelle on pourrait réformer le système d’éducation des Premières
nations en étendant la compétence et la responsabilité des provinces et des territoires n’a pas
suscité beaucoup d’appui, tant chez les témoins des Premières nations que chez les témoins non
autochtones. Au contraire, les témoignages ont fait ressortir qu’une stratégie en vertu de
laquelle les Premières nations sur les réserves seraient forcées de s’en remettre à la compétence
de la province en matière d’éducation ferait l’objet d’une très vive opposition chez les
Premières nations. À ce propos, Nathan Matthew, du Comité directeur de l’éducation des
Premières nations, en Colombie-Britannique, a dit au comité :
L'idée de travailler avec la province ou de devoir s'adresser à la
province pour obtenir satisfaction de nos besoins en matière
d'éducation ne nous dit rien qui vaille. Nous sommes entièrement
capables de nous occuper de tous les aspects de l'éducation pour les
enfants de nos communautés 92.
La résistance à l’élargissement des pouvoirs des provinces dans le domaine de l’éducation
des Premières nations s’explique, entre autres, par l’opinion selon laquelle les systèmes
scolaires provinciaux n’ont pas fait beaucoup mieux pour éduquer les élèves autochtones.
Selon Colin Kelly :
90
Sheila Carr-Stewart, professeure, chef de département et responsable des études supérieures,
Département de l’administration scolaire, Université de la Saskatchewan, Témoignages, 2 novembre
2010.
91
Gwen Merrick, directrice exécutive associée, Centre de ressources éducationnelles des Premières nations
du Manitoba, Témoignages, 1er juin 2010.
92
Nathan Matthew, négociateur, Comité directeur de l’éducation des Premières nations, Témoignages,
26 octobre 2010.
41
Le déficit d'éducation dont souffrent les étudiants autochtones ne
se limite pas aux systèmes administrés par les bandes. Les
étudiants autochtones qui fréquentent les écoles provinciales ou
territoriales n'affichent pas les mêmes résultats que les autres
étudiants 93.
De même, Guy Lonechild, ancien chef de la Federation of Saskatchewan Indian Nations, a dit
au comité :
On nous conseille souvent de nous joindre au réseau provincial. Eh
bien, en Saskatchewan et au Manitoba, les taux de diplomation et
les résultats scolaires ne sont pas meilleurs, d'après les
renseignements fournis par le MAINC. En fait, ils sont pires 94.
Selon les témoins, l’héritage de la période des pensionnats, en particulier les répercussions
négatives du retrait des enfants de leur communauté et des précédentes tentatives
d’intégration, sont des facteurs qui entrent en ligne de compte au moment de prévoir les
résultats en matière d’éducation qui pourraient découler du transfert de la responsabilité de
l’éducation des Premières nations aux systèmes scolaires provinciaux. Larry Steeves,
professeur à la Faculté d’éducation de l’Université de Regina, a dit au comité : « Je suis
personnellement convaincu que, pour les familles qui restent dans leur communauté d'origine,
c'est le système d'éducation des Premières nations qui est le mieux en mesure d'encourager
les enfants à apprendre. » Plusieurs témoins se sont dits du même avis, affirmant que la
meilleure façon de créer un milieu d’apprentissage stimulant, fondé sur les langues
autochtones et des programmes et systèmes de connaissances culturellement adaptés, est de
faire en sorte que les Premières nations assument la pleine responsabilité de l’éducation de
leurs enfants. Selon la professeure Marie Battiste :
Ce système d'éducation par assimilation forcée a eu des
conséquences traumatisantes pour les Premières nations; il est donc
essentiel de réintégrer les connaissances autochtones dans leur
contexte et à leur place pour réformer l'éducation afin d'assurer
l'avenir des Premières nations 95.
Par ailleurs, on craint que le transfert de la responsabilité aux provinces ne tienne pas compte
des initiatives et des efforts entrepris par les Premières nations à l’échelle du pays pour
93
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
94
Guy Lonechild, ancien chef de la Federation of Saskatchewan Indian Nations, Témoignages, 7 octobre
2010.
95
Marie Battiste, professeure et directrice, Aboriginal Education Research Centre, Université de la
Saskatchewan, Témoignages, 2 novembre 2010.
42
améliorer l’éducation dans leurs communautés respectives. Certains témoins ont laissé
entendre qu’un renforcement de l’infrastructure scolaire des Premières nations serait bien
accueilli par les provinces. Lise Bastien a affirmé :
Avoir un système parallèle solide ne fait pas peur du tout à la
province […] Au contraire, pour eux, renforcer nos structures va
les aider à accueillir les jeunes des Premières nations dans leur
système et vice versa 96.
Michael Mendelson a indiqué que toute proposition visant à étendre la compétence
provinciale dans ce domaine ne passerait probablement pas aux yeux des provinces et
coûterait cher au gouvernement fédéral. Il a affirmé :
Pour la plupart des gouvernements provinciaux, le transfert des
responsabilités n’est pas plus acceptable. D’un point de vue
pratique, mis à part les questions de principe, la majorité des
provinces refuseront le transfert de compétence si elles n’ont
aucune garantie ferme de la part du gouvernement fédéral en ce qui
a trait au financement. Cela est particulièrement vrai dans les
provinces des Prairies, qui comptent, si l’on considère leur
superficie, le plus grand nombre de membres des Premières nations
vivant dans une réserve. Les négociations relatives au financement
s’éterniseraient, probablement pour des décennies, avant qu’une
province accepte pareil transfert […] 97
Enfin, pour de nombreux témoins, confier aux provinces la responsabilité de l’éducation des
Premières
nations
est
une
abdication
inacceptable
des
obligations
juridiques,
constitutionnelles et en matière de traité du fédéral. Reprenant les points de vue exprimés par
d’autres témoins, Corinne Mount Pleasant-Jetté a dit au comité qu’un tel transfert serait « une
façon pour le gouvernement d'abdiquer totalement sa responsabilité. Le Canada a une
responsabilité, une obligation morale et une obligation juridique. Quoi faire? Faut-il dire
simplement : ‟ Je m'excuse, mesdames et messieurs. Nous n'avons plus les moyens de vous
soutenir”? 98 »
En dépit de ces réserves, plusieurs témoins ont parlé des avantages des partenariats, y
compris avec les provinces, soulignant cependant qu’il fallait miser sur une réforme du
96
Lise Bastien, directrice, Conseil en Éducation des Premières Nations, Témoignages, 8 juin 2010.
97
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, p. 19.
98
Corinne Mount Pleasant-Jetté, présidente, Mount Pleasant Educational Services Inc., Témoignages,
9 juin 2010.
43
système d’éducation ancrée dans le contrôle et l’autodétermination des Premières nations, et
chercher à remplir les promesses faites dans les traités. Dans un tel cadre, selon Colin Kelly,
« un des partenaires n'est pas asservi à l'autre. Nous combinons les points forts et les
capacités des deux pour les exploiter 99. » Il a poursuivi en disant :
L'éducation des enfants autochtones ne devrait pas être la
responsabilité d'un seul ordre de gouvernement, les étudiants dans
les réserves étant financés par le gouvernement fédéral et les
étudiants hors réserve, par la province. Tous les étudiants de la
province devraient avoir un accès comparable à l'éducation, à des
garanties législatives et à des occasions. Les questions de
financement, les obstacles et la concurrence pour attirer les
étudiants ne devraient pas avoir d'effet sur la réussite scolaire.
L'accès des étudiants aux programmes ne devrait pas être
déterminé par la géographie et l'adresse du domicile 100.
Les témoins ont mentionné que la grande mobilité des élèves autochtones dans les réserves et
hors réserve, et la nécessité de veiller à la transférabilité des exigences académiques entre les
systèmes d’éducation provincial et des Premières nations sont à la base de la volonté de
conclure des partenariats. Selon certains, les partenariats sont essentiels pour remédier à de
nombreux problèmes en matière d’éducation, dont la mise en commun des ressources, des
connaissances et de l’expertise pour améliorer les systèmes et veiller à leur comparabilité.
Les témoins ont indiqué par ailleurs que les provinces et territoires exercent une influence
substantielle sur la vie des élèves autochtones. Le matériel, les programmes et les outils
pédagogiques, ainsi que les exigences d’apprentissage sont pour la plupart produits ou
approuvés par les ministères de l’Éducation provinciaux et territoriaux 101. En effet, parce que
40 % des élèves autochtones fréquentent des écoles hors réserve, les partenariats peuvent
accroître la responsabilité des provinces à l’égard de la scolarisation des jeunes autochtones,
entre autres par la mise en place de mécanismes permettant aux Premières nations
d’intervenir de manière structurée en ce qui a trait aux besoins et aux objectifs des élèves
autochtones dans les écoles publiques. Des témoins ont fait remarquer qu’en éliminant les
obstacles qui se dressent entre les élèves des réserves et les élèves hors réserve, les
partenariats contribuent à améliorer la qualité des services offerts aux élèves des Premières
nations qui fréquentent des écoles administrées tant par la bande que par la province.
99
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
100
Ibid.
101
Canada, Nos enfants – Gardiens du savoir sacré : Rapport du Groupe de travail national du Ministre
sur l’éducation, décembre 2002, p. 35.
44
Les ententes de partenariat actuelles reflètent la diversité des besoins et des expériences des
Premières nations. Par exemple, le chef Gilbert Whiteduck, de la Première nation Kitigan
Zibi, a indiqué que sa collectivité a travaillé de très près avec les conseils scolaires locaux
pour conclure des ententes réciproques sur les frais de scolarité. D’autres, comme on le verra
plus loin, ont conclu récemment des ententes tripartites officielles avec les gouvernements
fédéral et provinciaux. Ces ententes régionales sont vues comme des moyens importants pour
encourager une meilleure coordination entre les écoles provinciales et les Premières nations,
ainsi que pour partager l’expertise et les services.
E. LES ENTENTES TRIPARTITES DANS UN CONTEXTE DE RÉFORME
Il semble y avoir consensus chez les témoins ayant comparu devant le comité selon lequel les
ententes tripartites pourraient faire partie de la solution globale, sans toutefois constituer le
remède universel à la réforme systémique de l’éducation des Premières nations.
Dans le cadre de son Initiative de réforme de l’éducation des Premières nations, lancée en 2008,
le gouvernement fédéral encourage la négociation d’ententes tripartites en fournissant des
incitatifs financiers. Les ententes peuvent prendre plusieurs formes, mais elles tendent à miser
sur les mesures concrètes qui peuvent être prises pour améliorer la réussite des élèves. Outre le
Programme des partenariats en éducation, « créé pour soutenir l’établissement et l’avancement
d’accords de partenariats officiels 102 » entre les Premières nations et les provinces, le
gouvernement fédéral a annoncé, dans son budget 2010, un investissement supplémentaire de
30 millions de dollars sur deux ans pour appuyer les ententes tripartites « prête[s] à être mise[s]
en œuvre ». Jusqu’ici, le gouvernement fédéral a conclu des ententes tripartites avec des
organismes autochtones régionaux et les autorités de quatre provinces (Manitoba, NouveauBrunswick, Alberta et Île-du-Prince-Édouard), ainsi qu’une entente infrarégionale avec le
conseil tribal de Saskatoon.
Contrairement aux accords établis avec la Colombie-Britannique en 2006 (Loi sur la
compétence des Premières nations en matière d'éducation en Colombie-Britannique) et la
Nouvelle-Écosse en 1998 (Loi sur l'éducation des Mi'kmaq), ces ententes n’ont pas force
exécutoire et ne présupposent pas un transfert de compétence reconnu par une nouvelle loi
fédérale et provinciale. Néanmoins, elles font la promotion de la collaboration des parties et
couvrent un éventail de questions pratiques en vue d’améliorer les résultats scolaires des
102
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Éducation des Premières nations,
http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1314210313525/1314210385978.
45
élèves autochtones qui fréquentent des écoles administrées par les bandes ainsi que des écoles
provinciales. Elles portent entre autres sur les services et les frais de scolarité, les critères et
les indicateurs de rendement, les mesures d’amélioration de la responsabilisation, les
protocoles de transition, l’élaboration des programmes et des ressources pédagogiques, la
collecte et la gestion des données, ainsi que l’élaboration de plans d’action spécifiques. Fait
important, ces ententes engagent les parties à explorer les possibilités stratégiques de
financement ciblé et convenu. Par exemple, le protocole d’entente de 2008, unique en son
genre, signé par 15 Premières nations du Nouveau-Brunswick, engage la province à réinvestir
50 % de tous les droits de scolarité qui seront versés dans l’avenir par les Premières nations.
Cet engagement pourrait se chiffrer à quelque 40 millions de dollars sur cinq ans, selon les
droits qui seront versés par les Premières nations.
Malgré ces avantages, plusieurs témoins ont indiqué que même si les ententes tripartites sont
utiles et peuvent contribuer à la mise en commun des ressources et de l’expertise des
organismes d’enseignement provinciaux et des Premières nations, il ne s’agit pas d’une base
durable et pertinente à une réforme systémique. Par exemple, le chef régional Angus
Toulouse a dit au comité :
Les Premières nations ont constaté qu'il y avait une collaboration
tripartite positive en Ontario […] Nous croyons qu'il est important
de continuer d'encourager ces occasions […] Cela dit, nous ne
sommes pas d'avis qu'un accord tripartite soit nécessaire pour faire
ce dont ont le plus besoin les étudiants des Premières nations.
Cependant, nous sommes convaincus qu'un système d'éducation
avec un financement sûr, des rôles, des responsabilités et des
relations bien déterminés permettra d'accroître, de financer et
d'améliorer les collaborations tripartites 103.
D’autres ont avancé que les ententes tripartites, même si elles sont avantageuses, ne constituent
pas une solution durable aux problèmes en matière d’éducation primaire et secondaire des
Premières nations. Pour certains, parce que les ententes suivent la Loi sur les Indiens, la
capacité d’apporter les changements et les réformes prônées par les pédagogues et les dirigeants
des Premières nations devient limitée. Les réformes qui ouvriraient la porte au partage des
responsabilités en matière de résultats entre les gouvernements provinciaux, fédéral et
autochtones, ainsi qu’à la reconnaissance de la compétence des Premières nations, sont
considérées comme pratiquement impossibles, faute d’un fondement législatif.
103
Angus Toulouse, chef régional de l’Ontario, Chefs de l’Ontario, Témoignages, 14 décembre 2010.
46
Certains témoins des Premières nations ont exprimé leur réticence à l’égard des ententes
tripartites parce qu’ils craignent qu’elles n’ouvrent la voie à un éventuel transfert des
compétences et des responsabilités du fédéral vers les provinces et les territoires. Cependant,
les accords locaux, comme ceux conclus entre les écoles autochtones et les conseils scolaires
locaux, sont plutôt vus d’un bon œil. Pour quelques témoins, leur valeur réside en partie dans
les démarches d’établissement des rapports qui mènent aux partenariats avec diverses
autorités scolaires dans le district.
Malgré ces préoccupations, plusieurs témoins ont parlé des avantages pratiques et concrets de
ces ententes. Se reportant à la Lettre d’entente de partenariat en éducation, signée en 2009
par 63 Premières nations du Manitoba, James Wilson a indiqué que cette entente avait
grandement amélioré l’accès aux ressources éducatives provinciales. Il a déclaré :
Avant l'entente, la province ne venait pas sur la réserve. Nous
demandions à la province un spécialiste de l'évaluation et on nous
répondait qu'il était impossible d'offrir de la formation dans la
réserve […] Lorsque l'entente est entrée en vigueur, nous avons
demandé des spécialistes de l'évaluation et ils sont immédiatement
venus en avion. Ils ont passé deux jours dans la réserve, dans notre
collectivité 104.
D’autres aspects positifs des ententes tripartites ont été soulignés, dont le fait qu’elles
présentent la possibilité d’établir de meilleurs normes et comparateurs, notamment en ce qui a
trait aux niveaux de financement pour les élèves des écoles publiques. S’exprimant à propos
de l’entente tripartite signée avec les bandes des traités nos 6, 7 et 8, le chef Crowshoe de la
Confédération des Pieds-Noirs, a déclaré :
Nous faisons de notre mieux pour étirer les maigres dollars que
nous avons pour gérer nos écoles de bande. Là encore, au sujet des
frais de scolarité, il y a une différence entre le montant qui est payé
pour l'éducation dans la réserve et hors réserve. Nous espérons que
cette entente tripartite permettra d'augmenter le montant versé pour
la scolarité 105.
Durant notre visite au Nouveau-Brunswick, nous avons recueilli des observations semblables
à propos des retombées positives de l’entente tripartite en vigueur dans la province. Le
comité a appris, entre autres choses, que l’entente vise à trouver des moyens de faciliter la
104
James Wilson, commissaire aux traités du Manitoba, Commission des relations découlant des traités du
Manitoba, Témoignages, 4 octobre 2011.
105
Reg Crowshoe, chef, Confédération des Pieds-Noirs, Témoignages, 26 octobre 2010.
47
transition des élèves entre les écoles de bande et les écoles provinciales, et qu’elle engage les
parties à trouver ensemble une solution aux problèmes de frais de scolarité encore irrésolus.
Soulignant l’importance de l’entente pour les Premières nations du Nouveau-Brunswick,
Bob Atwin, directeur général de la First Nation Education Initiative, a déclaré :
Je ne saurais trop insister sur l’importance du partenariat pour
progresser. Nos ententes avec le Nouveau-Brunswick énoncent
clairement que la province, principal fournisseur de services
éducatifs, a une responsabilité à l’égard non seulement des
Premières nations, mais aussi de la population en général 106.
Selon M. Atwin, dont le point de vue est partagé par d’autres, les ententes tripartites sont
importantes non seulement parce qu’elles reconnaissent que toutes les parties doivent
concerter leurs efforts si elles veulent instaurer des changements, mais, par-dessus tout, parce
qu’elles font en sorte que toutes les parties deviennent responsables des résultats scolaires des
élèves autochtones, peu importe l’emplacement de l’école fréquentée.
En fin de compte, les témoignages exprimés à propos des ententes tripartites ne font pas
consensus. La majorité des témoins voient ces ententes comme des mécanismes importants pour
partager les ressources, éliminer les obstacles, créer des possibilités d’apprentissage stratégiques
pour les élèves autochtones et engager les parties à l’égard des initiatives et des cibles convenues,
mais ils sont nombreux à penser qu’elles ne vont pas suffisamment en profondeur pour que
les objectifs en matière d’éducation des Premières nations soient reconnus. À cet égard, la
nature temporaire et « administrative » des ententes est vue par certains comme la principale
contrainte. Même si elles donnent lieu à des arrangements pratiques et coopératifs
susceptibles de remédier aux problèmes actuels, elles ne reconnaissent pas en substance les
aspirations des Premières nations en matière d’autodétermination et d’autonomie en ce qui
concerne l’éducation, ne se détachent pas de la Loi sur les Indiens et, comme l’a dit le chef
national Atleo, n’offrent pas « la garantie législative qu’[elles] aider[ont] les Premières
nations à administrer elles-mêmes leur système d’éducation et qu’[elles] établir[ont] un
système de transferts financiers du gouvernement fédéral aux Premières nations 107 ».
F. LÉGIFÉRER COMME SOLUTION POSSIBLE À LA RÉFORME
En fait, il n’existe aucun système éducatif des Premières nations
[…] Tous les autres enfants au Canada jouissent d’une protection
106
Bob Atwin, directeur général, First Nation Education Initiative Inc., mémoire, 4 octobre 2011.
107
Shawn Atleo, chef national, Assemblée des Premières nations, Témoignages, 2 novembre 2011.
48
juridique dans le domaine de l’éducation. Les enfants des
Premières Nations qui habitent dans des réserves sont les seuls
enfants privés de cette protection 108.
Au Canada, chaque province et territoire s’est doté d’une législation complète en matière
d’éducation. Toutefois, aucun cadre juridique semblable n’existe pour l’éducation des
Premières nations dans les réserves. Généralement, les lois provinciales et territoriales sur
l’éducation établissent, entre autres, les obligations et les responsabilités des conseils
scolaires, des directeurs, des enseignants, des parents et des élèves, et définissent la structure
de participation des membres de la collectivité, des parents et autres intervenants.
Contrairement aux provinces, le gouvernement fédéral n’a pas de loi spécifique sur
l’éducation des Premières nations, mises à part les modestes dispositions de la Loi sur les
Indiens et divers énoncés de politique et lignes directrices.
À propos de l’écart en matière de protection juridique qui sépare les élèves des écoles
provinciales et territoriales et les élèves autochtones dans les réserves, James Wilson a
déclaré :
Les élèves [au Manitoba] sont assujettis à la Loi sur les écoles
publiques […] et à la Loi sur l'administration scolaire. Voici une
copie des lois pertinentes au Manitoba, elles font plus de 150 pages
[…] Les élèves des réserves au Manitoba sont assujettis à la Loi
sur les Indiens, où les articles pertinents occupent seulement trois
pages. Je pense que c'est de là que vient l'inégalité 109.
Les limites de la Loi sur les Indiens, qui encadre l’éducation des Premières nations, ont été
mentionnées à plusieurs reprises par les témoins. En particulier, le comité s’est fait dire que
les dispositions de la Loi qui portent sur l’éducation ont principalement trait à l’école
buissonnière et n’abordent pas les questions de fond ou la qualité de l’instruction. De plus, la
Loi ne reconnaît pas la compétence et l’autorité juridique des Premières nations pour ce qui
est d’assurer l’éducation, ce qui est tout aussi problématique. En fait, si la Loi autorise le
ministre des Affaires indiennes et du Nord à « établir, diriger et entretenir des écoles pour les
enfants indiens », elle ne fait nullement mention des conseils de bande ou des autorités
pédagogiques des Premières nations. Ainsi, des témoins ont affirmé qu’ils se retrouvent
108
L’honorable Jim Prentice, ancien ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, Conseil en
éducations des Premières Nations, Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières
Nations, p. 30.
109
James Wilson, commissaire aux traités du Manitoba, Commission des relations découlant des traités du
Manitoba, Témoignages, 4 octobre 2011.
49
devant une sorte de vide juridique et qu’ils doivent gérer des écoles sans pouvoir s’orienter
sur un cadre législatif clair 110. Selon Michael Mendelson, « [l]e problème le plus important
est qu’aucune loi ne reconnaît le droit des Premières nations de gérer leur propre éducation et
de créer les organismes qui leur permettent de le faire efficacement 111. »
Il n’est donc pas surprenant que de nombreux témoins aient proposé de remplacer la Loi sur
les Indiens par une loi sur l’éducation qui représenterait bien la relation établie par les traités
et traduirait clairement la volonté des Premières nations de veiller à l’égalité des chances pour
leurs enfants et d’accéder graduellement à l’autosuffisance. De fait, le comité a appris des
témoins que sans pouvoir s’appuyer sur un fondement juridique adéquat pour fournir des
services d’éducation aux Premières nations, ils deviennent vulnérables aux politiques et
directives « arbitraires et inéquitables » du gouvernement fédéral, sur lesquelles ils ont peu de
contrôle et n’ont pas leur mot à dire.
Dans la revue marquante Tradition et éducation, le juge James MacPherson a fait
l’observation suivante : « de nombreux éléments de la politique fédérale ne peuvent être
trouvés nulle part. Les décisions sont prises selon les personnes qui sont concernées par une
affaire donnée, à un moment donné et à un endroit donné 112. » Cette observation a été faite il
y a 20 ans, mais elle demeure tout aussi valide de nos jours. Reprenant ces propos, Colin
Kelly a indiqué au comité :
[L'éducation] régie par le fédéral relève d'une politique. Dans cette
situation, toutes les décisions peuvent être prises à un niveau
bureaucratique ou même au niveau ministériel […] C'est pourquoi
n'importe qui peut dire
‟ Nous allons plafonner les hausses de
financement de l'éducation des Premières nations à 2 p. 100” 113. »
Les témoins ont observé que même si, en vertu de la politique fédérale actuelle, les services
d’enseignement fournis aux Premières nations doivent être « comparables à ceux exigés par
les lois, les règlements ou les politiques de la province où est située la réserve », aucune loi
110
Voir aussi Le partage des connaissances : la voie du succès et de l'égalité des chances en éducation,
rapport du Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, juin
1996, p. 39.
111
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, p. 33.
112
Juge James C. MacPherson, Rapport MacPherson : Tradition et éducation : vers une vision de notre
avenir, septembre 1991, p. 13.
113
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, à titre personnel, Témoignages,
18 octobre 2011.
50
ne définit les pouvoirs et les responsabilités pour atteindre cet objectif. Dans son témoignage
au comité, Michael Mendelson a expliqué :
Les Premières nations ne disposent pas d'un système juridique qui
leur permettrait de s'adresser au pouvoir exécutif – représenté, dans
le cas qui nous occupe, par le ministère des Affaires indiennes et
du Nord canadien, AINC – pour s'enquérir de leurs rôles et
responsabilités : de quoi sommes-nous responsables? Que
devez-vous fournir aux Premières nations? Que doivent-elles vous
fournir en retour? Aucune loi n'énonce quoi que ce soit à ce
sujet 114.
Selon le Bureau du vérificateur général du Canada, l’inexistence d’une assise législative pour
l’éducation sur les réserves s’est traduite par des services mal définis et un flou au chapitre des
rôles et des obligations en ce qui a trait à la prestation de ces services et à la responsabilité
financière du fédéral à cet égard. Dans son rapport de 2011, l’ancienne vérificatrice générale
du Canada, Sheila Fraser, observait :
Les lois provinciales viennent clarifier l’organisation des services
par les provinces. Le fondement législatif des programmes décrit
les responsabilités et les rôles respectifs de chacun, les critères
d’admissibilité et d’autres éléments. Il permet au gouvernement
d’indiquer qu’il s’attache sans équivoque à assurer ces services et
de mieux définir les obligations redditionnelles et le
financement 115.
Compte tenu des lacunes législatives et politiques, une nouvelle loi fédérale, élaborée en
consultation avec les Premières nations, pourrait aider, selon des témoins, à établir la base sur
laquelle reposerait la prestation des services d’éducation, et à préciser les rôles et les
obligations des parties respectives. Toutefois, tous les témoins étaient d’avis que des mesures
législatives fédérales ne doivent pas être imposées aux Premières nations. Ceux en faveur
d’une loi ont tenu à préciser qu’une telle initiative devrait être volontaire et miser sur la
collaboration et la coopération, en plus de laisser aux Premières nations la décision d’adhérer
ou non au cadre législatif.
Par ailleurs, les témoins se sont entendus pour dire qu’une loi fédérale doit reconnaître la
compétence des Premières nations en matière d’éducation et respecter les principes de la
114
Michael Mendelson, chercheur principal, Caledon Institute of Social Policy, Témoignages, 5 mai 2010.
115
Bureau du vérificateur général du Canada, « Chapitre 4 – Les programmes pour les Premières nations
dans les réserves », Le Point de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes,
juin 2011, p. 3.
51
Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. En particulier, ils ont
souligné que la Déclaration, adoptée officiellement par le gouvernement du Canada le
12 novembre 2010, établit le droit des Premières nations de contrôler leurs propres systèmes
d’éducation. Dans ses observations au comité, le chef régional Angus Toulouse s’est fait le
porte-parole de l’opinion largement répandue selon laquelle la reconnaissance juridique de la
compétence des Premières nations est fondamentale :
Permettez-moi tout d'abord de dire que le gouvernement fédéral
continue d'avoir l'obligation de s'assurer que les Premières nations
sont en mesure d'exercer leur compétence en matière d'éducation
permanente, ce qui est un droit inhérent. Ce droit est affirmé par
l'esprit et l'intention des traités qui ont été signés en échange du
partage des territoires et des terres et qui est garanti également par
l'article 35 de la Loi constitutionnelle du Canada de 1982 116.
Parmi les témoins qui ont abordé directement la question de la législation, la majorité a fait le
lien entre la nécessité de légiférer et l’obligation d’assurer un financement stable, adéquat et
uniforme. Marlene Atleo a dit au comité qu’il faut « laisser de côté l’approche par gestion de
crise » en matière de financement de l’éducation autochtone au profit « d’une base de
financement législatif permettant de faire de la planification 117 . » Roberta Jamieson,
présidente-directrice générale de la Fondation nationale des réalisations autochtones a ajouté :
[I]l nous faut un mandat clair défini par la loi pour faire en sorte
que les ressources soient disponibles. Le Parlement devrait adopter
une loi pour que tous les enfants des Premières nations vivant dans
les réserves aient accès à un enseignement équitable, financé au
même niveau que celui de leurs voisins non autochtones 118.
Plusieurs témoins ont fait remarquer qu’intégrer une formule de calcul des ressources
allouées à l’éducation des Premières nations dans une mesure législative permettrait
d’atteindre deux objectifs : le financement alloué à l’éducation ciblerait strictement les
programmes pédagogiques qui ne sont actuellement garantis d’aucune façon, et des
mécanismes de responsabilisation pertinents et réciproques seraient mis en place. À propos
de la responsabilisation des Premières nations, Mme Jamieson a ajouté :
116
Angus Toulouse, chef régional de l’Ontario, Chefs de l’Ontario, Témoignages, 14 décembre 2010.
117
Marlene Atleo, Ph.D., Première nation Ahousaht, Colombie-Britannique, à titre individuel,
Témoignages, 18 octobre 2011.
118
Roberta Jamieson, présidente-directrice générale, Fondation nationale des réalisations autochtones,
Témoignages, 15 juin 2010.
52
Il nous faut une loi sur l'éducation autochtone ou une loi sur
l'éducation des Premières nations qui permette de réserver des
sommes et d'obtenir des résultats. Réclamons un outil qui exige la
reddition de comptes et la transparence, réclamons ensuite la
présentation d'un rapport annuel sur les améliorations relatives à la
réussite des études secondaires […] 119
En ce qui concerne la volonté des Premières nations de se conformer à ces exigences,
Colin Kelly a dit ceci :
Je ne suis pas porté à croire, en me fiant à mon expérience, que les
Premières nations auraient des difficultés avec un financement
affecté spécifiquement à la prestation des services d'éducation dans
les réserves et je pense qu'elles assumeraient la responsabilité de
ces montants lors d'une vérification ou d'un exercice de contrôle
financier 120.
Le comité s’est fait dire à maintes reprises que même si un modèle national exhaustif peut
sembler une solution pour certains, supplanter les initiatives en cours et les ententes
régionales en matière de compétence comportent des risques importants. En effet, la mise en
œuvre d’un tel processus pourrait être fastidieuse et créer de la confusion dans les régions où
des ententes sont déjà bien établies. Puisque personne ne s’entend sur une solution, les
témoins ont indiqué qu’une loi fédérale doit favoriser le développement des systèmes
d’éducation plutôt que de prescrire la façon dont ils devraient être structurés. La loi devrait
permettre aux Premières nations d’élaborer leurs propres réglementations et systèmes
d’éducation, y compris les structures de deuxième et de troisième niveau, plutôt que
d’imposer un modèle unique pour l’ensemble du pays. À ce propos, Harry Lafond, directeur
exécutif, Bureau du commissaire aux traités de la Saskatchewan, a déclaré au comité :
Nous avons besoin d'une loi qui permet de reconnaître les
établissements en place dans nos collectivités et qui donne
l'occasion aux Premières nations de s'impliquer et de voir leur
travail récompensé en ce qui concerne l'organisation du système
d'éducation pour nos enfants […] 121
Harvey McCue a rappelé que la flexibilité est la caractéristique essentielle de toute initiative
législative. Il serait insensé, a-t-il fait remarquer, de proposer que la Commission scolaire
119
Ibid.
120
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, à titre individuel, Témoignages,
18 octobre 2011.
121
Harry Lafond, directeur exécutif, Bureau du commissaire aux traités de la Saskatchewan, Témoignages,
7 octobre 2010.
53
crie, dans le Nord du Québec, ou la Mi’kmaq Education Authority, en Nouvelle-Écosse,
soient démantelées au profit d’un modèle national unique pour régir et administrer
l’enseignement à l’échelle locale et régionale 122. Il a souligné :
[J]e crois qu’il n’y aurait pas d’intérêt à disposer d’un texte
comparable à celui d’une loi provinciale sur l’éducation dont
disposent déjà chaque province et chaque territoire. Je ne pense pas
que les détails figurant dans ces lois provinciales et territoriales sur
l’éducation doivent être répétés ou soient même souhaitables dans
une loi sur l’éducation des Premières nations. Ce devrait être un
texte-cadre comportant des objectifs précis définissant les pouvoirs
en matière d’éducation des Premières nations.
Des témoins ont insisté sur la nécessité de veiller à ce que tout projet de loi reflète les buts et
aspirations en matière d’éducation des Premières nations. Marie Battiste a dit au comité :
« Les lois élaborées sans égard aux préoccupations et aux intérêts des Autochtones ne
peuvent favoriser ces derniers et leur éducation 123. » De même, Bob Atwin a déclaré :
Il semble bien que le droit de légiférer soit vraiment un droit
communautaire des Premières nations et non pas un droit du
gouvernement fédéral ou du gouvernement provincial pour
imposer des solutions ou travailler pour essayer de régler ce que je
considère être les problèmes de l’heure 124.
La législation est perçue comme essentielle à l’établissement d’une base solide pour les
partenariats à tous les ordres de gouvernement. Comme nous l’avons déjà mentionné, la Loi
sur les Indiens ne reconnaît pas les Premières nations ou leurs autorités scolaires comme des
entités juridiques avec qui les gouvernements peuvent conclure des ententes de prestation de
services d’éducation. En clarifiant les responsabilités des autorités scolaires des Premières
nations, la législation pourrait aider à renforcer leur position par rapport à d’autres ordres de
gouvernement. Selon Michael Mendelson, élaborer un fondement législatif clair pour les
structures éducatives des Premières nations permettrait :
[de] mettre en place un système qui permette aux Premières nations
de créer des partenariats avec les ministères provinciaux et
d'adopter leurs normes en matière de formation des enseignants et
122
Harvey McCue, An Analytical Review of First Nations Elementary-Secondary Education, 31 mars
1999, p.18.
123
Marie Battiste, professeure et directrice, Aboriginal Education Research Centre, Université de la
Saskatchewan, Témoignages, 2 novembre 2010.
124
Bob Atwin, directeur exécutif, First Nation Education Initiative Incorporated, Témoignages, 4 octobre
2011.
54
en d'autres matières, et d'avoir recours à leur expertise et leurs
connaissances, mais de le faire à titre de partenaire des provinces.
En ce moment, les Premières nations ne peuvent pas faire cela, et
elles ne le font pas 125.
Marlene Atleo a, elle aussi, souligné l’importance de la législation pour créer des possibilités
de partenariats entre entités juridiquement reconnues plutôt qu’au niveau bureaucratique :
Je suis fortement partisane d’un certain niveau de législation qui
regrouperait les systèmes autochtones et non autochtones au niveau
fédéral. De toute façon, ils ont déjà des interfaces, sauf dans la
bureaucratie 126.
Le comité signale que tous les témoins ne sont pas d’avis qu’une loi est nécessaire. Certains,
dont Marie Battiste, ont exprimé des craintes à l’égard d’une loi fédérale qui serait conçue
pour répondre aux besoins du fédéral et des provinces et non pas à ceux des Premières
nations. D’autres ont fait valoir que c’est sur le droit à l’éducation, confirmé par les traités,
que doivent être arrêtées la compétence des Premières nations et les responsabilités du
fédéral.
En fin de compte, le comité note qu’il existe un fort consensus chez les témoins, à savoir
qu’une loi élaborée en étroite collaboration avec les Premières nations, qui tient compte de
leurs aspirations, pourrait constituer l’assise de la réforme du système de gouvernance, de
financement et de responsabilité, et permettre de préciser clairement les rôles et les
responsabilités en matière d’éducation des Premières nations. Une loi qui paverait la voie à la
mise sur pied d’organisations
scolaires autochtones à plusieurs niveaux, dotées des
ressources nécessaires, pourrait mener à l’établissement d’un premier véritable système
d’éducation autochtone au Canada.
G. LES INITIATIVES DE RÉFORME FÉDÉRALES EN COURS
Comme nous l’avons déjà mentionné, le gouvernement fédéral a lancé l’Initiative de réforme
de l’éducation des Premières nations en décembre 2008, après avoir reconnu qu’il fallait
combler les lacunes actuelles en matière de politiques et de pratiques d’éducation. L’Initiative
vise à améliorer les résultats scolaires des étudiants des Premières nations dans trois
domaines prioritaires : littératie, numératie et persévérance scolaire. Elle appuie également
125
Michael Mendelson, chercheur principal, Caledon Institute of Social Policy, Témoignages, 5 mai 2010.
126
Marlene Atleo, Première nation Ahousaht, Colombie-Britannique, à titre individuel, Témoignages, 18
octobre 2011.
55
les partenariats qui favorisent la collaboration entre les Premières nations, les provinces et
AADNC. Les deux programmes compris dans l’Initiative, le Programme de réussite scolaire
des étudiants des Premières nations (PRSEPN) et le Programme de partenariats en éducation
(PPE), sont fondés sur des propositions; des organismes scolaires et autochtones soumettent
au gouvernement fédéral une demande de financement répondant aux critères du programme
pertinent. Selon les responsables du Ministère, l’Initiative et ses deux programmes forment
les « assises du changement » et de la réforme à long terme 127.
Des témoins autochtones ont dit au comité qu’ils étaient généralement réceptifs aux nouveaux
programmes éducatifs du Ministère. Ils ont parlé positivement des projets qu’ils avaient pu
réaliser grâce au financement ciblé supplémentaire dans une foule de domaines :
perfectionnement professionnel et encadrement, élaboration de programmes, besoins
spéciaux et élèves à risque, etc. Toutefois, même si les programmes semblent utiles de l’avis
de plusieurs, personne, sauf les fonctionnaires du Ministère, n’a indiqué qu’ils constituaient
une assise pertinente pour la réforme du système. George Ross, conseiller en administration
scolaire au Centre de ressources éducationnelles des Premières nations du Manitoba, a dit au
comité :
Aujourd'hui, le gouvernement fédéral admet jusqu'à un certain
point l'état lamentable des systèmes d'éducation destinés aux
Premières nations. De nouveaux programmes de financement,
comme le PRSEPN, ont été mis en place […] Affaires autochtones
et Développement du Nord Canada parle à ce sujet de réforme de
l'éducation. Il faut qu'il y ait transformation […] La réforme n'est
pas une solution 128.
De même, le grand chef adjoint Waboose a fait remarquer :
Il faut des changements fondamentaux. Nous sommes exaspérés
par les simples palliatifs apportés par les Affaires indiennes, dont
la réponse à nos demandes d’aide et aux rapports de la vérificatrice
générale se résume à des programmes de durée limitée fondés sur
des propositions 129.
127
Christine Cram, ancienne sous-ministre adjointe, Programmes et partenariats en matière d'éducation et
de développement social, Affaires indiennes et du Nord Canada, Témoignages, 13 avril 2010.
128
George Ross, conseiller en administration scolaire, Centre de ressources éducationnelles des Premières
nations du Manitoba, Témoignages, 19 octobre 2011.
129
Terry Waboose, grand chef adjoint, Nation Nishnawbe Aski, Témoignages, 14 octobre 2011.
56
Le chef Gilbert Whiteduck a parlé des limites inhérentes aux programmes ciblés, à durée
limitée en ce qui a trait à la capacité des Premières nations de planifier des réformes
importantes en matière d’éducation et d’élaborer des systèmes qui leur donneront accès aux
services de deuxième et troisième niveau dont elles ont cruellement besoin. Il a fait
remarquer :
Les programmes ciblés, les annonces de financement sur deux ans,
10 millions de dollars n'aident pas à développer un système
d'éducation. Nous ne faisons pas que gérer une école. Nous
sommes censés gérer un système d'éducation, ce qui veut dire les
écoles, et les services au deuxième et au troisième niveau. C'est
tout cela, à mon avis, qui a échoué. C'est un échec en ce sens que
les approbations de financement et les politiques connexes n'ont
pas appuyé les possibilités que les Premières nations réussissent à
élaborer un système […] En ce qui concerne les politiques ou les
programmes, je dirais qu'un grand nombre des programmes et des
nouvelles initiatives, qui sont considérés comme des programmes
de financement ciblé, n'ont eu aucune incidence au niveau
communautaire. Aucune 130.
Des témoins ayant reçu du financement au titre de ces programmes se sont dits frustrés par le
fait que les fonds ont été réduits de façon arbitraire par le Ministère, du moins, à leur avis.
Malgré les retombées positives de ces programmes, Bob Atwin a expliqué :
[N]ous avons été effondrés d’apprendre que les fonds pour 20112012 seraient inférieurs de moitié environ à ce qu’ils étaient
l’année précédente 131.
Keith Frame, directeur adjoint de l'éducation, Grand conseil de Prince Albert, a relaté une
expérience similaire :
Dans notre organisation, on nous a arbitrairement retiré un
financement de 2 millions de dollars, et personne ne nous a
expliqué pourquoi. Nous avons demandé des explications, mais
personne ne nous a répondu. Le PRSEPN est un programme
permanent, mais il faut faire une nouvelle demande tous les trois
ans. À l'étape de la demande, vous n'êtes pas certain que vos
enfants auront accès à cet argent pour réussir 132.
130
Gilbert W. Whiteduck, chef, Première nation Kitigan Zibi Anishinabeg, Témoignages, 24 novembre
2010.
131
Bob Atwin, directeur exécutif, First Nation Education Initiative Incorporated, Mémoire, 4 octobre 2011.
132
Keith Frame, directeur adjoint de l'éducation, Grand conseil de Prince Albert, Témoignages, 4 octobre
2011.
57
Fait à noter, plusieurs témoins ont avancé que parce que ces programmes, notamment le
Programme de réussite scolaire des étudiants des Premières nations, sont fondés sur des
propositions, ils tendent à favoriser les Premières nations qui rédigent bien leurs propositions,
plutôt que de miser sur celles dont les besoins en matière d’éducation sont les plus criants.
Ainsi, « [s]i vous ne savez pas rédiger, vos élèves n'auront pas la chance de connaître le
succès 133 ». Il a ajouté :
Le problème avec ces programmes, c'est que d'abord vous devez
être capable de rédiger une proposition très complète. Sinon, le
comité risque de ne pas reconnaître votre proposition et vos
besoins de financement, ce qui est intéressant puisque cela
s'appelle le PRSEPN 134.
Il est trop tôt pour évaluer le bien-fondé des deux programmes de l’Initiative de réforme de
l’éducation des Premières nations, mais de l’avis du comité, ils n’amèneront pas de
changement systémique. Les Premières nations profiteront sans aucun doute des fonds
supplémentaires dont elles ont grandement besoin pour fournir des services dans leurs écoles.
Toutefois, comme le comité a pu le constater, ces fonds sont temporaires et sont distribués au
sein d’un système qui comporte des failles fondamentales. Selon toute vraisemblance, tout
progrès accompli par les Premières nations sera de courte durée. Le comité estime qu’il s’agit
là de la faiblesse prédominante de cette stratégie, et qu’une restructuration majeure de
l’éducation des Premières nations s’impose.
133
Ibid.
134
Ibid.
58
CONCLUSIONS
Nous devons prendre des mesures très audacieuses pour corriger
une situation totalement inacceptable. Si cette situation persiste,
avec nos pratiques et nos lois, nous en avons pour encore des
années et nous perdrons encore des générations 135.
Actuellement, chaque collectivité autochtone doit s’en remettre à elle-même pour élaborer et
offrir un éventail de services pédagogiques à ses élèves. Les écoles des Premières nations ne
sont pas reconnues légalement et n’ont pas l’autorité nécessaire. La politique fédérale qui
oriente les démarches à cet égard est, au mieux, aléatoire et fragmentée. Le Ministère exige
des Premières nations qu’elles instruisent leurs élèves à des niveaux comparables aux
provinces et aux territoires, mais il ne les appuie pas suffisamment. Personne ne sait vraiment
qui est ultimement responsable des résultats scolaires des élèves autochtones et des services
qui leur sont offerts. Très honnêtement, cette situation est incompréhensible.
Ayant examiné tous les témoignages qui lui ont été présentés, le comité ne doute nullement
que le réseau disparate d’écoles autochtones autonomes et financées individuellement dans
les réserves n’arrive pas à fournir des services pédagogiques de grande qualité aux élèves des
Premières nations. Parce qu’elles manquent cruellement de soutiens pédagogiques, les
Premières nations forment le seul segment de la société canadienne qui, actuellement, n’est
pourvu d’aucun système d’éducation moderne. N’ayant pas accès à l’éducation nécessaire
pour se préparer à mener une vie productive, saine et significative, trop d’enfants des
Premières nations font face à un avenir incertain.
Les Premières nations, comme les autres Canadiens, attendent avec impatience la mise en
œuvre de réformes efficaces et utiles. La fragmentation des démarches ne permettra pas de
remédier à la sous-scolarisation des élèves des Premières nations. Si l’on poursuit dans cette
voie, c’est une autre génération d’élèves qui sera sacrifiée. Le comité s’est fait dire de
manière non équivoque qu’un changement systémique fondamental s’impose si l’on veut
remplacer un système antique d’écoles autochtones isolées et mal pourvues en ressources par
une infrastructure organisationnelle propre à un système scolaire du XXIe siècle. Il faut agir
maintenant. Il faut poursuivre sur la lancée et tirer profit du consensus sur la nécessité d’une
réforme. Les prochaines étapes, assurément ardues, doivent s’ancrer dans la coopération et le
droit fondamental de tout enfant à recevoir une éducation décente.
135
Colin Kelly, curateur public, Division scolaire Northland no 61, Témoignages, 16 novembre 2010.
59
Ce que le comité a eu le plus de mal à comprendre, c’est que, de nos jours, d’innombrables
jeunes autochtones d’un bout à l’autre du pays reçoivent une éducation qui est loin d’être
équivalente à celle offerte aux non-Autochtones. Les taux alarmants de décrochage et la
faible réussite scolaire continuent de compromettre l’avenir de nombreux jeunes autochtones.
Nous avons appris, entre autres, que des enfants fréquentent des écoles qui tombent en ruine,
qui sont infestées de moisissure noire ou encore qui sont construites sur des terrains
contaminés. La plupart de ces enfants utiliseront des manuels qui ne correspondent pas à ce
qu’ils sont ou à ce qu’ils peuvent devenir. Avec le temps, des élèves s’égareront et
deviendront étrangers à leur famille, à leur collectivité et à notre pays.
Alors que nous concluons notre rapport et que nous formulons nos recommandations, nous
sommes conscients que « [c]e n’est pas une tâche facile, [mais qu’] elle doit être bien
accomplie 136 ». Les Canadiens comprennent que les éventuelles retombées socioéconomiques
du règlement de ces enjeux complexes sont considérables, et que les coûts de l’inaction sont
trop élevés. Si nous voulons sérieusement améliorer les résultats en matière d’éducation des
élèves autochtones, nous devons commencer par reconnaître ce simple fait : il n’existe aucun
système d’éducation primaire et secondaire pour les élèves autochtones dans les réserves du
Canada.
A. LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D’ÉDUCATION DES PREMIÈRES
NATIONS
Pour remédier aux lacunes structurelles en matière d’éducation, certains proposent de confier
la responsabilité de l’éducation des Premières nations aux provinces et aux territoires. Ils
invoquent notamment leur expertise considérable en éducation et les structures
organisationnelles existantes. Comme nous l’avons vu, cette proposition serait probablement
très mal accueillie par les Premières nations, et même par les provinces et les territoires. Qui
plus est, comme nous l’avons déjà dit, le gouvernement du Canada a déjà tenté d’instaurer
une politique d’intégration, et les résultats ont été catastrophiques pour les élèves
autochtones. Par ailleurs, nous croyons qu’une telle stratégie serait matière à de très longues
batailles juridiques, ce qui aurait pour effet de mettre en suspens tout progrès réel en matière
d’éducation des Premières nations pendant des années, voire des décennies. Le comité est
d’accord avec les témoins, un point de vue clairement exprimé par Michael Mendelson, selon
qui :
136
Shawn Atleo, chef national, Assemblée des Premières Nations, Témoignages, 2 novembre 2011.
60
Le projet de placer sous la compétence de la province l’éducation
dans les réserves de toutes les Premières nations est l’une des
chimères de la politique publique qui hante l’élaboration des
politiques, car elle présente une alternative intéressante en
apparence, qui ne peut, dans les faits, être mise en œuvre; elle sert
plutôt à bloquer l’évolution de stratégies plus complexes, mais
réalistes 137.
Le comité reconnaît le souhait très légitime des Premières nations non seulement
d’administrer la scolarisation de leurs enfants, mais aussi d’en assumer la responsabilité.
Elles font valoir que l’éducation est un droit inhérent en matière d’autonomie
gouvernementale des Autochtones et, dans le cas des Premières nations signataires de traités,
une promesse solennelle que l’État doit respecter. Les Premières nations font aussi valoir que
le Canada a endossé récemment la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples
autochtones, qui précise ceci à l’article 14 :
Les peuples autochtones ont le droit d’établir et de contrôler leurs
propres systèmes et établissements scolaires où l’enseignement est
dispensé dans leur propre langue, d’une manière adaptée à leurs
méthodes culturelles d’enseignement et d’apprentissage 138.
Nous sommes entièrement d’accord avec le fait que transférer la compétence en matière
d’éducation des Premières nations aux provinces et territoires n’est pas une solution viable
politiquement ou juridiquement, mais nous sommes également d’avis que tous les ordres de
gouvernement doivent prendre part au processus d’amélioration de la qualité de l’éducation
des élèves autochtones. De nombreuses Premières nations ont déjà conclu des ententes
opérationnelles avec les conseils scolaires provinciaux, des ententes réciproques en matière
de frais de scolarité à des accords plus approfondis sur la certification des enseignants et
l’élaboration des programmes pédagogiques. La petite taille et l’isolement de nombreuses
écoles autochtones, le besoin de veiller à la transférabilité des élèves et des enseignants entre
les écoles des réserves et les écoles publiques, et l’accès aux ressources essentielles sont
autant d’éléments qui témoignent de l’obligation pour les Premières nations et les provinces
et territoires de concerter leurs efforts afin de générer la synergie et l’efficience nécessaires. Il
faut encourager et célébrer ces partenariats d’une manière qui reconnaît et respecte la
compétence de chacun.
137
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, p. 16.
138
La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones a été approuvée officiellement
par le gouvernement du Canada le 12 novembre. Voir
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_fr.pdf.
61
B. LES COÛTS ET LES RETOMBÉES ÉCONOMIQUES D’UNE RÉFORME
Nous avons déjà mentionné que se limiter à injecter de l’argent dans le « système » actuel
d’écoles individuelles n’améliorera probablement pas considérablement les résultats
scolaires, sauf si ce financement s’accompagne d’une réforme structurelle d’envergure.
Ailleurs au Canada, des écoles sont soutenues par une vaste gamme de services de deuxième
et de troisième niveau, les ministères de l’Éducation, des associations et facultés d’éducation,
pour n’en nommer que quelques-uns. Chacun s’acquitte d’une foule de fonctions essentielles
grâce auxquelles il est possible d’offrir des programmes pédagogiques de grande qualité aux
élèves. Les types de services fournis par ces organisations sont à la fois essentiels et coûteux.
Ils exigent des économies d’échelle que le modèle actuel des écoles de bande gérées
individuellement, limitées par leur taille, leur capacité, leurs ressources internes et leur
emplacement, ne permet actuellement pas. Le comité estime qu’il est donc essentiel de faire
davantage que financer les écoles autochtones individuelles et leur accorder des subventions
qui leur permettent d’offrir des services de deuxième et de troisième niveau.
Nous sommes conscients des préoccupations selon lesquelles la mise en œuvre d’un système
d’éducation des Premières nations pourrait être trop coûteuse. En 2009, le Conseil en
Éducation des Premières Nations a entrepris une étude en vue de déterminer les coûts de la
mise en place et du maintien de systèmes d’éducation des Premières nations. Il a estimé qu’il
faudrait un engagement financier d’environ 431 millions de dollars sur cinq ans, ce qui
comprend les coûts de mise en œuvre et les coûts permanents, pour que les 614 Premières
nations deviennent membres d’un système d’éducation autochtone de deuxième niveau.
Ensuite, les besoins financiers annuels à l’échelle nationale seraient d’environ 151 millions
de dollars 139. Michael Mendelson estime quant à lui qu’un système d’éducation des
Premières nations formé de conseils scolaires (un par tranche minimale de 2 500 élèves),
administré par six autorités régionales autochtones réparties dans le pays nécessiterait, à
maturité, un investissement annuel d’environ 200 millions de dollars 140. Les autorités
régionales offriraient un éventail de services de troisième niveau en partenariat avec les
provinces de l’Atlantique, ainsi qu’avec le Manitoba, la Saskatchewan, l’Alberta, la
Colombie-Britannique, le Québec et l’Ontario.
139
Conseil en Éducations des Premières Nations, Mémoire sur le financement de l’éducation des
Premières Nations, p. 31.
140
Michael Mendelson, La légitimité d’une Loi sur l’éducation pour les Premières nations, p. 22-23.
62
Ces montants, bien que substantiels, ne sont certainement pas prohibitifs. Par ailleurs, les
retombées éventuelles de la hausse du niveau de scolarité des Autochtones pour l’économie
canadienne sont considérables. Selon un rapport publié en 2009 par le Centre for Study on
Living Standards, les taux de rendement des investissements en éducation sont élevés, peutêtre même plus qu’on serait porté à le croire 141. Le Centre estime que la parité des résultats
scolaires des élèves autochtones et des non-Autochtones pourrait ajouter jusqu’à 3,5 milliards
de dollars en recettes fiscales à tous les ordres de gouvernement d’ici 2026. Les auteurs
indiquent par ailleurs que combler entièrement les écarts qui existent en ce qui a trait aux
résultats scolaires et au marché du travail pourrait engendrer des retombées cumulatives de
400,5 milliards de dollars et des économies de dépenses de 115 milliards de dollars pour le
gouvernement de 2001 à 2026. À eux seuls, ces chiffres devraient nous inciter à agir
prestement. Les avantages de restructurer de fond en comble le système d’éducation des
Premières nations l’emportent considérablement sur les coûts.
C. RECOMMANDATIONS EN VUE D’UN NOUVEAU CADRE POUR LES
SYSTÈMES D’ÉDUCATION DES PREMIÈRES NATIONS AU CANADA
Ce n'est pas que nous ignorions ce que nous devons faire… C'est
que nous ne mettons pas en pratique ce que nous savons déjà 142.
Si la solution ne réside pas dans le transfert aux provinces et aux territoires de la compétence
en matière d’éducation des Premières nations, il faut alors se demander comment faire pour
créer un système d’éducation autochtone au Canada qui saura le mieux répondre aux besoins
pédagogiques des élèves dans les réserves.
Les écoles autochtones exercent le peu de contrôle dont elles disposent sur l’éducation à
l’intérieur d’un vide juridique. Aucune loi fédérale ne reconnaît l’autorité des gouvernements
des Premières nations ou de leurs organisations en ce qui a trait à l’administration et à la
prestation des services pédagogiques. La Loi sur les Indiens ne fait nullement référence aux
Premières nations sur les questions d’éducation. Pour bien d’autres raisons que la seule
absence de dispositions en matière d’éducation, la Loi doit être remplacée. De plus, le comité
s’est fait rappeler que c’est en vertu de cette loi que des enfants autochtones ont été retirés de
leur famille pour être confiés aux églises, soi-disant pour recevoir une éducation qui les
141
Centre for the Study of Canadian Living Standards, Investing in Aboriginal Education: An Economic
Perspective, février 2010, p. iii. Voir http://www.csls.ca/reports/csls2010-03.pdf.
142
L’honorable Bill McKnight, Commissaire aux traités, Bureau du commissaire aux traités de la
Saskatchewan, Le droit à l’éducation conféré par traité – Changement systémique dans l’éducation
des Premières nations – Nous sommes tous les héritiers de traités, mémoire, 7 octobre 2010.
63
préparerait à un monde qui n’était pourtant pas encore prêt à les accepter 143. Sans texte de loi
clair, les autorités scolaires des Premières nations risquent de ne pas être reconnues comme
des entités juridiques valides. Cela limite donc les Premières nations dans leurs rapports avec
les conseils scolaires provinciaux et dans leur capacité de conclure des ententes contractuelles
de partage des ressources et, s’il y a lieu, d’harmoniser les exigences.
Comme nous l’avons vu, l’absence d’une loi propre à l’éducation des Premières nations a
contribué au flou qui existe quant aux rôles et aux obligations du gouvernement fédéral pour
ce qui est de fournir des services pédagogiques aux Premières nations. Nous rejetons
complètement la position du Ministère, à savoir qu’il n’est qu’un simple « bailleur de fonds »
en ce qui a trait aux services pédagogiques aux Premières nations. Selon John Richards, en
l’absence de loi définissant les obligations du fédéral, le Ministère « s'est déjà soustrait à la
responsabilité de veiller à ce que des comptes soient rendus en matière de performance 144 ».
Les témoins ont fait valoir, et nous sommes du même avis, que le rôle du fédéral ne se limite
pas à financer les services d’éducation des Premières nations : le gouvernement fédéral doit
travailler main dans la main avec les Premières nations pour les aider à se doter d’une
capacité et d’institutions scolaires qui leur permettront d’offrir à leurs élèves des programmes
comparables à ceux des provinces et des territoires.
Ces dernières années, des collectivités autochtones à l’échelle du pays ont tenté de corriger
ces lacunes fondamentales des services d’éducation. Nous avons rencontré plusieurs
Premières nations qui ont mis sur pied des organismes régionaux afin d’établir une
infrastructure d’éducation qui fait cruellement défaut. Elles le font cependant en vertu de
pouvoirs juridiques ténus, privées d’octrois de fonds particuliers qui permettraient à ces
organismes d’offrir des services de deuxième et de troisième niveau comparables aux
systèmes provinciaux et territoriaux. Le comité admet que l’absence de tels soutiens est l’une
des principales raisons qui expliquent les écarts inacceptables dans les taux de réussite des
143
En juin 2006, le ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada, dans un discours devant la
Commission de vérité et de réconciliation, a annoncé l’intention du gouvernement fédéral d’abroger
les dispositions de la Loi sur les Indiens autorisant l’établissement de pensionnats indiens. Voir
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, Document d’information – Le
gouvernement du Canada continue d’appuyer des relations renforcées et renouvelées avec les
http://www.aadncAutochtones,
consulté
le
15
novembre
2011,
aandc.gc.ca/fra/1100100015573/1100100015574.
144
John Richards, professeur, Programme des politiques publiques, Université Simon Fraser,
Témoignages, 2 juin 2010.
64
élèves autochtones par rapport aux élèves canadiens; il y a fort à parier que ces écarts ne
s’amélioreront pas, sauf si l’on remédie au déficit en matière d’infrastructure d’éducation.
Le comité reconnaît en outre que la façon d’offrir des services pédagogiques aux élèves
autochtones – en faisant intervenir les conseils de bande ou les autorités régionales – revient à
la collectivité. Toutefois, nous croyons qu’un système d’éducation des Premières nations,
comprenant des structures de deuxième et de troisième niveau, pourvu des ressources
suffisantes, fera l’objet d’un vaste appui. Nous encourageons fortement les Premières nations
à créer des autorités scolaires distinctes des conseils de bande, qui rendent compte aux
parents et à la collectivité, et nous sommes d’avis que leur fonctionnement doit reposer sur un
fondement juridique 145.
Un nouveau système d’éducation conçu pour répondre aux besoins des peuples des Premières
nations dans un cadre moderne s’impose. À la lumière des témoignages qui nous ont été
livrés, nous estimons qu’une loi fédérale sur l’éducation des Premières nations est nécessaire
si l’on veut commencer à ériger la fondation d’un système d’éducation autochtone. Cette loi
doit être conçue comme un cadre et non pas comme un code qui chercherait à réglementer
tous les aspects de l’éducation primaire et secondaire. Elle reconnaîtrait l’autorité des
Premières nations en ce qui a trait à l’éducation, en plus de fournir un fondement législatif
aux autorités scolaires autochtones de deuxième et de troisième niveau. S’inspirant du fait
que la flexibilité est essentielle, elle ne devrait toutefois pas prescrire de structure particulière.
L’élaboration d’une loi fédérale sur l’éducation des Premières nations doit être ancrée dans la
consultation et l’engagement communautaire. Par conséquent, le comité recommande ce qui
suit :
145
Le partage des connaissances : la voie du succès et de l'égalité des chances en éducation : rapport du
Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord, juin 1996, p. 64.
65
RECOMMANDATION 1
Que le gouvernement du Canada, en consultation avec les Premières
nations et les autorités scolaires des Premières nations, élabore une loi sur
l’éducation des Premières nations; que cette loi reconnaisse explicitement
la compétence des Premières nations en ce qui a trait à l’éducation
primaire et secondaire, et qu’elle permette la mise sur pied de structures
pédagogiques de deuxième et de troisième niveau administrées par les
Premières nations; que l’application de cette loi dans chaque collectivité
des Premières nations soit facultative et permette d’abroger les
dispositions sur l’éducation de la Loi sur les Indiens pour les Premières
nations qui adoptent la nouvelle loi.
Nous avons déjà mentionné que le financement à lui seul, sauf s’il est accompagné d’une
réforme structurelle, ne permettra certainement pas d’améliorer de manière soutenue les
résultats scolaires des Premières nations. De même, nous croyons qu’une réforme structurelle
qui ne serait pas assortie d’une méthode révisée de financement des services pédagogiques ne
réussira que partiellement.
Le comité s’est fait dire par des représentants des Premières nations et des non-Autochtones
que les mécanismes de financement actuels de l’éducation des Premières nations inhibent les
processus de responsabilisation qui permettraient d’améliorer les résultats et d’offrir certains
niveaux de service. Comme nous l’avons déjà mentionné, le financement des services
pédagogiques des Premières nations passe habituellement par des accords de contribution qui
doivent être renouvelés annuellement et qui souvent ne coïncident pas avec l’année scolaire.
Cette façon de faire limite considérablement les Premières nations dans leur capacité de
planifier, en plus d’engendrer des incertitudes au regard des niveaux de financement.
Dans un rapport d’étape au Parlement publié en 2011, la vérificatrice générale du Canada a
cité l’absence de mécanismes de financement pertinents comme l’un des quatre obstacles
structurels clés à la prestation de services publics aux Premières nations et à l’amélioration
des résultats scolaires. Selon elle, le financement obligatoire « pourrait lever les incertitudes qui
entourent le financement des services lorsque celui-ci est attribué en fonction de la disponibilité
66
des ressources 146 ». Les enseignants et les dirigeants des Premières nations pourfendent un
fondement législatif à l’éducation des Premières nations depuis plus de trente ans, et ce thème
est revenu continuellement durant les audiences.
Le comité est d’avis que le financement obligatoire de l’éducation des Premières nations est
nécessaire pour qu’elles disposent du financement stable et prévisible dont elles ont besoin pour
la planification, la conservation et le recrutement des enseignants, la formation linguistique,
l’élaboration de programmes adaptés à la culture, la collecte et la gestion de données, et une foule
d’autres activités d’appui essentielles pour des programmes pédagogiques modernes. En outre, le
comité croit que la préservation des langues autochtones doit faire partie intégrante d’une formule
de financement révisée. Durant nos visites sur le terrain, nous avons vu en quoi les programmes
linguistiques et d’immersion contribuent à la réussite scolaire. La langue est aussi un aspect
important de la culture. Les témoignages nous ont toutefois appris que les langues autochtones
sont de plus en plus menacées. Il est donc extrêmement urgent de veiller à leur préservation et à
leur survie. Comme l’a rappelé Claudine VanEvery-Albert, « nos langues sont parlées
uniquement ici. Quand elles disparaissent, elles disparaissent de la surface de la terre à tout
jamais 147. »
À la lumière des témoignages qui nous ont été présentés, nous croyons qu’une nouvelle formule
de financement négociée par les parties et fondée sur des inducteurs de coûts réels, doit être
élaborée pour remplacer le système actuel des accords de contribution. Ainsi, le comité formule
la recommandation suivante :
RECOMMANDATION 2
Que la loi sur l’éducation des Premières nations proposée accorde au
ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada le
pouvoir de verser des fonds publics aux autorités scolaires des Premières
nations dans le but d’offrir des services d’éducation dans les réserves; que
la méthode d’établissement du montant de ces sommes soit définie dans le
règlement d’application de la Loi, et élaborée en consultation avec les
Premières nations; que le règlement tienne compte des inducteurs de
coûts clés comme la démographie et l’isolement; que la formule
146
Bureau du vérificateur général du Canada, Le Point - Rapport de la vérificatrice générale du Canada à
la Chambre des communes - Chapitre 4 Les programmes pour les Premières nations dans les
réserves, juin 2011, p. 5.
147
Claudine VanEvery-Albert, conseillère, Six Nations de Grand River, Témoignages, 26 octobre 2010.
67
d’établissement des paiements inclue, entre autres, des programmes de
préservation et de revitalisation des langues autochtones.
Le ministère d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada ne doit pas se contenter
de présenter un projet de loi-cadre en matière d’éducation et s’attendre à obtenir des résultats. Il
faut offrir aux Premières nations la possibilité réelle d’adopter la loi en temps opportun. Bon
nombre de Premières nations ont des organismes scolaires capables de fournir des services de
deuxième et de troisième niveau, mais leur degré de préparation n’est pas nécessairement le
même. Nous sommes donc fortement d’avis qu’un plan d’action conjoint Canada-Premières
nations pour la mise en œuvre de réformes de l’éducation devrait être élaboré et qu’un processus
de réalisation de ces réformes devrait être soigneusement élaboré. Ce processus doit inclure un
soutien durable et spécifique qui permettra aux Premières nations d’entreprendre des
consultations locales et régionales afin de pouvoir amorcer la réforme. Par conséquent, nous
recommandons ce qui suit :
RECOMMANDATION 3
Que le département des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada,
en collaboration avec les organismes autochtones et l’Assemblée des Premières
Nations, prenne des mesures immédiates pour élaborer un plan d’action CanadaPremières nations en matière de réforme de l’éducation; que le plan d’action prévoit
un processus permettant aux Premières nations d’adopter la loi sur l’éducation des
Premières nations dans les délais convenus.
Enfin, au fil des ans, notre frustration, en tant que comité, s’est accentuée devant le peu de
progrès accomplis en ce qui a trait aux conditions de vie et aux résultats scolaires des Premières
nations. Malgré les engagements et les bonnes intentions, nous voyons très peu de changements
année après année. Nous nous inquiétons du fait qu’une fois que le Panel national sur l’éducation
primaire et secondaire des Premières nations aura terminé ses importants travaux, il n’y aura pas
de processus officiel en place pour suivre les progrès ou le déroulement des réformes. Nous
estimons qu’il est nécessaire d’établir un mécanisme pour veiller à la réussite du processus de
transformation de l’éducation des Premières nations. En conséquence, nous recommandons ce
qui suit :
68
RECOMMANDATION 4
Qu’un groupe de travail, nommé conjointement par le ministre des
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et par
l’Assemblée des Premières nations, soit mis sur pied afin de superviser les
progrès de la réforme de l’éducation des Premières nations; que le groupe
de travail soumette un rapport annuel, pendant les cinq prochaines
années, au ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord
Canada et au chef de l’Assemblée des Premières Nations.
À notre avis, ces quatre recommandations formeront l’assise d’une réforme complète de
l’éducation des Premières nations. Le comité espère que le gouvernement fédéral prendra des
mesures opportunes pour mettre en œuvre les réformes structurelles de l’éducation des
Premières nations.
D. CONCLUSION
Tous ceux qui ont examiné cette question s’entendent pour dire qu’il est urgent de réformer
l’éducation des Premières nations. Si l’on veut être en mesure d’offrir des services
pédagogiques de qualité supérieure aux enfants autochtones, il faut reconnaître que
l’éducation n’est pas une simple préoccupation administrative locale. Il est temps de délaisser
le non-système disparate actuel de contrôle de l’éducation par les Premières nations au profit
d’un système complet d’éducation primaire et secondaire dans les réserves sur lequel les
Premières nations auront compétence. Nous croyons que l’amélioration de la qualité de
l’éducation doit aussi comprendre la fin de la dépendance enchâssée dans la Loi sur les
Indiens et veiller à l’auto-suffisance à long terme des Premières nations. Un système
d’éducation administré par les Autochtones et muni des ressources nécessaires mènera à la
réussite scolaire et au renouveau culturel nécessaires pour sortir les Premières nations de la
dépendance et les faire accéder au statut de partenaire à part entière que leur garantissent les
traités 148.
Si, comme nous l’a rappelé le chef national Atleo, l’éducation a déjà été outil de déconnexion
et d’éradication des langues et cultures des Premières nations, elle doit aujourd’hui favoriser
les rapprochements et la réconciliation. Le système d’assimilation d’autrefois a eu des
conséquences traumatisantes pour les peuples des Premières nations et la réconciliation doit
148
James Wilson, commissaire aux traités du Manitoba, Commission des relations découlant des traités du
Manitoba, Témoignages, 4 octobre 2011.
69
faire partie de la restauration de l’éducation. Ce n’est que lorsque les Premières nations
auront le plein pouvoir sur leur éducation, y compris l’élaboration des programmes
pédagogiques, la définition des exigences éducatives et la certification des enseignants, que la
qualité de l’éducation dans les réserves s’améliorera et que l’avenir des élèves autochtones
sera assuré.
Il ne fait pas de doute que le renouveau et la réforme de l’éducation des Premières nations
comporteront des défis. Toutes les parties devront concerter leurs efforts pour mener à bien
les changements systémiques. Il faudra un engagement politique soutenu aux plus hauts
niveaux du gouvernement fédéral, et les leaders autochtones seront appelés à unir leurs forces
pour ériger des systèmes qui, d’abord et avant tout, rendront compte à leurs communautés. Il
est essentiel que tous les enfants autochtones reçoivent une éducation qui, non seulement les
préparera à jouer un rôle à part entière dans la vie économique de leur milieu et dans la
société canadienne, mais qui leur permettra aussi de le faire en tant que citoyens des
Premières nations, « compétents sur les plans linguistique et culturel et prêts à assumer les
responsabilités de leurs nations 149 ».
Nous croyons en la volonté et en la détermination de toutes les parties. Le moment est venu
d’agir. Nous ne pouvons et nous ne devons pas faillir à un autre enfant.
149
Canada, Commission royale sur les peuples autochtones, Rapport de la Commission royale sur les
peuples autochtones, Vers un ressourcement, 1996, vol. 3, chapitre 5, p. 489.
70
A NNE X E A – T É M OI NS
Date de la réunion
Organisation et porte-parole
Mémoire
13 avril 2010
Affaires indiennes et du Nord canadien :
Christine Cram, sous-ministre adjointe,
Programmes et partenariats en matière
d’éducation et de développement social;
Sheilagh Murphy, directrice générale
intérimaire, Direction générale du soutien aux
opérations et à la planification;
Claudette Russell, directrice, Direction de la
planification et de la politique stratégique.
X
21 avril 2010
Conseil canadien sur l’apprentissage :
Paul Cappon, président-directeur général;
Jarrett Laughlin, chercheur principal à la
recherche et chef d’équipe.
X
28 avril 2010
Affaires indiennes et du Nord canadien :
Eric Guimond, directeur par intérim, Direction
de la recherche et de l’analyse;
Kathleen Keenan, directrice générale, Direction
générale de l’éducation.
X
Statistique Canada :
Jane Badets, directrice, Division de la
Statistique sociale et autochtone;
Evelyne Bougie, analyste, Division de la
statistique sociale et autochtone.
X
5 mai 2010
Caledon Institute of Social Policy :
Michael Mendelson, chercheur principal.
X
12 mai 2010
Bureau du vérificateur général du Canada :
Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada;
Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint;
Frank Barrett, directeur principal.
X
71
1 juin 2010
Conseil de l’éducation des Nishnawbe du
Nord :
Barry McLoughlin, directeur de la formation
continue.
X
Centre de ressources éducationnelles des
Premières nations du Manitoba :
Gwen Merrick, directrice exécutive associée.
X
X
Coalition autochtone pour l’éducation :
Bruce Stonefish, directeur exécutif.
Ontario Native Education Counselling
Association :
Cindy Fisher, president.
2 juin 2010
Université Simon Fraser, Institut C.D.
Howe :
John Richards, professeur, Programme des
politiques publiques.
X
8 juin 2010
Conseil en Éducation des Premières
Nations :
Lise Bastien, directrice.
X
Institut Tshakapesh:
Denis Vollant, directeur général.
X
9 juin 2010
Mount Pleasant Educational Services Inc. :
Corinne Mount Pleasant-Jetté, présidente.
X
15 juin 2010
Fondation nationale des réalisations
autochtones :
Roberta Jamieson, présidente-directrice
générale;
Noella Steinhauer, directrice de
l’enseignement.
X
À titre personnel :
David Newhouse, président et professeur
agrégé, Études autochtones, Université Trent.
72
X
7 octobre 2010
Bureau du commissaire aux traités de la
Saskatchewan :
L’honorable Bill McKnight, C.P.,
Commissaire aux traités;
Harry Lafond, directeur exécutif.
Federation of Saskatchewan Indian
Nations :
Guy Lonechild, chef;
Gerry Hurton, directeur exécutif de
l’enseignement.
À titre personnel:
Vivian Ayoungman.
X
X
X
Confédération des Premières nations
signataires du traité numéro six :
Quintine Kootenay, agent de liaison pour le
grand chef.
Premières nations de l’Alberta signataires
du traité no 8 :
Rose Laboucan, chef, Premières nations
Driftpile;
Eileen Lines, directrice intérimaire de
l’éducation.
Société de gestion du traité no 7 :
Sheena Jackson, directrice de l’enseignement;
Evelyn Good Striker, recherchiste en
enseignement.
Écoles publiques d’Edmonton :
Margaretha Ebbers, superviseure, Éducation
autochtone, Programmes;
Edgar Schmidt, surintendant.
Écoles publiques de Wild Rose :
Brian Celli, surintendant des écoles.
X
X
X
X
X
Écoles catholiques d’Edmonton :
Richard Dombrosky, surintendant adjoint,
Services de formation – Enrichissement.
Écoles publiques de Red Deer :
Bruce Buruma, directeur des relations avec la
collectivité.
73
X
Conseil d’éducation des Premières nations
du Nord-Ouest :
Gerry Guillet, directeur de l’Éducation,
président-directeur général;
Wes Fine Day, conseiller
culturel/Coordonnateur des partenariats.
Division scolaire Ile-a-la-Crosse :
Lon Borgerson, directeur de l’enseignement;
Duane Favel, président, Commission scolaire.
Écoles publiques de Regina :
Calvin Racette, coordonnateur de l’éducation
des Autochtones;
Dave Hutchinson, surintendant;
Betty McKenna, aînée.
X
X
X
Conseil tribal de Saskatoon :
Larry Cachene, chef;
John Barton, directeur de l’enseignement par
intérim.
26 octobre 2010
Bande Six Nations de Grand River :
Claudine VanEvery-Albert, conseillère.
X
Confédération Blackfoot :
Reg Crowshoe, chef.
X
Comité directeur de l’éducation des
Premières nations :
Nathan Matthew, négociateur, Négociations en
matière d’éducation des Premières nations de la
Colombie-Britannique;
Christa Williams, négociatrice, Négociations en
matière d’éducation des Premières nations de la
Colombie-Britannique.
27 octobre 2010
X
Université de Regina :
Larry Steves, professeur adjoint, Faculté
d’éducation.
X
Forum des Premières nations, Politique
publique des Premières nations :
Solomon G. Sanderson, président.
X
74
2 novembre 2010
Université de la Saskatchewan :
Sheila Carr-Stewart, professeure, chef de
département et responsable des études
supérieures, Département de l’administration
scolaire, College of Education;
Marie Battiste, professeure et directrice,
Aboriginal Education Research Centre.
16 novembre 2010
Division scolaire Northland no 61 :
Colin Kelly, curateur public.
24 novembre 2010
Première nation Kitigan Zibi Anishinabeg :
Gilbert W. Whiteduck, chef.
14 décembre 2010
Commission scolaire crie (Québec) :
Abraham Jolly, directeur général.
X
X
Chefs de l’Ontario :
Angus Toulouse, chef régional de l’Ontario.
22 mars 2011
23 mars 2011
28 septembre 2011
Première nation de Walpole Island :
E. Rex Isaac, conseiller de bande, Portefeuille :
Éducation
Gouvernement des Territoires du NordOuest :
Dan Daniels, sous-ministre, Ministère de
l’Éducation, de la Culture et de l’Emploi.
Mi'kmaw Kina'matnewey :
Eleanor Bernard, directrice administrative;
John Jerome Paul, directeur des Services de
programmes;
John Donnelly, négociateur.
X
X
Union of Ontario Indians – Nation
Anishinabek :
Murray Maracle, directeur de l’Éducation.
Conseil des Premières nations du Yukon :
Ruth Massie, grand chef.
75
X
4 octobre 2011
Association of Iroquois and Allied Indians :
Denise Stonefish, grand chef par interim.
Gina McGahey, Coordonnatrice de l’éducation
First Nation Education Initiative Inc. :
Bob Atwin, directeur général.
X
X
Grand conseil de Prince Albert :
Keith Frame, directeur adjoint de l’éducation.
Commission des relations découlant des
traités du Manitoba :
James B. Wilson, commissaire aux traités du
Manitoba.
5 octobre 2011
Inuit Tapiriit Kanatami :
Mary Simon, présidente.
18 octobre 2011
À titre personnel :
Bruce Stonefish;
Colin Kelly;
Marlene Atleo;
Harvey McCue;
Jamie B. Wilson.
19 octobre 2011
Centre de ressources éducationnelles des
Premières nations du Manitoba :
George Ross, conseiller en administration
scolaire.
X
Nation Nishnawbe Aski :
Terry Waboose, grand chef adjoint.
2 novembre 2011
Assemblée des Premières Nations :
Shawn (A-in-chut) Atleo, chef national;
Richard Jock, directeur général;
Morley Googoo, chef régional;
Jennifer Brennan, conseillère stratégique
principale.
X
Pas de date
spécifique
École chrétienne Rocky :
Robert Duiker, directeur.
X
76
Pas de date
spécifique
Éducation des Mi’kmaq-Maliseet au
Nouveau-Brunswick :
David Perley.
X
Pas de date
spécifique
Mi’kmaw Kina’ matnewey :
John Donnelly.
X
Pas de date
spécifique
Université St. Thomas :
Andrea Bear Nicholas.
X
77
WITNESSES
TÉMOINS
Tuesday, December 6, 2011
Le mardi 6 décembre 2011
Native Women’s Association of Canada:
Association des femmes autochthones du Canada :
Jeannette Corbiere Lavell, President;
Claudette Dumont-Smith, Executive Director.
Jeannette Corbiere Lavell, présidente;
Claudette Dumont-Smith, directrice générale.
Tuesday, December 13, 2011
Le mardi 13 décembre 2011
Office of the Auditor General of Canada:
Bureau du vérificateur général du Canada :
Ronnie Campbell, Assistant Auditor General;
Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint;
Jerome Berthelette, Assistant Auditor General;
Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint;
Frank Barrett, Principal.
Frank Barrett, directeur principal.
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
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