Second Session Deuxième session de la Forty-first Parliament, 2013-14-15

Second Session Deuxième session de la Forty-first Parliament, 2013-14-15
Second Session
Forty-first Parliament, 2013-14-15
Deuxième session de la
quarante et unième législature, 2013-2014-2015
Proceedings of the Standing
Senate Committee on
Délibérations du Comité
sénatorial permanent des
Banking, Trade and
Commerce
Banques et du
commerce
Chair:
The Honourable IRVING GERSTEIN
Président :
L’honorable IRVING GERSTEIN
Wednesday, June 3, 2015 (in camera)
Wednesday, June 10, 2015 (in camera)
Thursday, June 11, 2015 (in camera)
Le mercredi 3 juin 2015 (à huis clos)
Le mercredi 10 juin 2015 (à huis clos)
Le jeudi 11 juin 2015 (à huis clos)
Issue No. 31
Fascicule nº 31
Third (final) meeting:
Troisième (dernière) réunion :
Subject matter of those elements contained in Divisions 14
and 19 of Part 3 of Bill C-59, An Act to implement certain
provisions of the budget tabled in Parliament on April 21,
2015 and other measures
La teneur des éléments des sections 14 et 19 de la partie 3
du projet de loi C-59, Loi portant exécution de certaines
dispositions du budget déposé au Parlement
le 21 avril 2015 et mettant en œuvre d’autres mesures
and
et
Twenty-sixth, twenty-seventh and
twenty-eighth (final) meetings:
Vingt-sixième, vingt-septième et
vingt-huitième (dernière) réunions :
Study on the use of digital currency
Étude sur l’utilisation de la monnaie numérique
INCLUDING:
THE ELEVENTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Subject matter of Bill C-59)
THE TWELFTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Report entitled: Digital Currency: You Can’t
Flip this Coin!)
Y COMPRIS :
LE ONZIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(Teneur du projet de loi C-59)
LE DOUZIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(Rapport intitulé Les crypto-monnaies : pile ou face?)
52195-52220-52227
STANDING SENATE COMMITTEE ON
BANKING, TRADE AND COMMERCE
COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES
BANQUES ET DU COMMERCE
The Honourable Irving Gerstein, Chair
Président : L’honorable Irving Gerstein
The Honourable Céline Hervieux-Payette, P.C., Deputy Chair
Vice-présidente : L’honorable Céline Hervieux-Payette, C.P.
and
et
The Honourable Senators:
Les honorables sénateurs :
Bellemare
Campbell
* Carignan, P.C.
(or Martin)
* Cowan
(or Fraser)
Greene
MacDonald
Maltais
Massicotte
Ringuette
Tannas
Tkachuk
Bellemare
Campbell
* Carignan, C.P.
(ou Martin)
* Cowan
(ou Fraser)
Greene
MacDonald
Maltais
Massicotte
Ringuette
Tannas
Tkachuk
*Ex officio members
(Quorum 4)
* Membres d’office
(Quorum 4)
Changes in membership of the committee:
Modifications de la composition du comité :
Pursuant to rule 12-5, membership of the committee was
amended as follows:
Conformément à l’article 12-5 du Règlement, la liste des membres
du comité est modifiée, ainsi qu’il suit :
The Honourable Senator MacDonald replaced the Honourable
Senator Black (June 10, 2015).
L’honorable sénateur MacDonald a remplacé l’honorable
sénateur Black (le 10 juin 2015).
The Honourable Senator Black replaced the Honourable Senator
Mockler (June 10, 2015).
L’honorable sénateur Black a remplacé l’honorable sénateur
Mockler (le 10 juin 2015).
The Honourable Senator Mockler replaced the Honourable
Senator Black (June 9, 2015).
L’honorable sénateur Mockler a remplacé l’honorable sénateur
Black (le 9 juin 2015).
The Honourable Senator Bellemare replaced the Honourable
Senator Nancy Ruth (June 3, 2015).
L’honorable sénatrice Bellemare a remplacé l’honorable sénatrice
Nancy Ruth (le 3 juin 2015).
The Honourable Senator Nancy Ruth replaced the Honourable
Senator Bellemare (June 2, 2015).
L’honorable sénatrice Nancy Ruth a remplacé l’honorable
sénatrice Bellemare (le 2 juin 2015).
The Honourable Senator Tkachuk replaced the Honourable
Senator LeBreton, P.C. (May 28, 2015).
L’honorable sénateur Tkachuk a remplacé l’honorable sénatrice
LeBreton, C.P. (le 28 mai 2015).
Published by the Senate of Canada
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Publié par le Sénat du Canada
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
11-6-2015
Banques et commerce
MINUTES OF PROCEEDINGS
PROCÈS-VERBAUX
OTTAWA, Wednesday, June 3, 2015
(68)
OTTAWA, le mercredi 3 juin 2015
(68)
[English]
31:3
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce met in camera this day at 3:15 p.m., in room 505,
Victoria Building, the chair, the Honourable Irving Gerstein,
presiding.
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
se réunit à huis clos aujourd’hui, à 15 h 15, dans la pièce 505 de
l’édifice Victoria, sous la présidence de l’honorable Irving
Gerstein (président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Black, Campbell, Gerstein, Greene, Massicotte, Nancy Ruth,
Ringuette, Tannas and Tkachuk (9).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs Black,
Campbell, Gerstein, Greene, Massicotte, Nancy Ruth, Ringuette,
Tannas et Tkachuk (9).
In attendance: Adriane Yong and Michaël Lambert-Racine,
Analysts, Parliamentary Information and Research Services,
Library of Parliament.
Également présents : Adriane Yong et Michaël LambertRacine, analystes, Service d’information et de recherche
parlementaires, Bibliothèque du Parlement.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Thursday, May 14, 2015, the committee continued its
examination of the subject matter of those elements contained
in Divisions 14 and 19 of Part 3 of Bill C-59, An Act to implement
certain provisions of the budget tabled in Parliament on April 21,
2015 and other measures. (For complete text of the order of
reference, see proceedings of the committee, Issue No. 29.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le jeudi
14 mai 2015, le comité poursuit son étude de la teneur des
éléments des sections 14 et 19 de la partie 3 du projet de loi C-59,
Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé
au Parlement le 21 avril 2015 et mettant en œuvre d’autres
mesures. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi figure au
fascicule no 29 des délibérations du comité.)
It was agreed that senators’ staff be allowed to stay in the
room.
Il est convenu que le personnel des sénateurs puisse demeurer
dans la salle.
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee continued its
consideration of a draft report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
poursuit son étude d’une ébauche de rapport.
Pursuant to subsection 12(1) and (4) of the Ethics and Conflict
of Interest Code for Senators, a declaration of private interests was
made as follows:
Conformément aux paragraphes 12(1) et (4) du Code régissant
l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs, une déclaration des
intérêts personnels a été faite comme suit :
DECLARATION OF PRIVATE INTERESTS
DÉCLARATION D’INTÉRÊTS PERSONNELS
. By oral declaration, the Honourable Senator Tannas
(examination of the subject matter of those elements
contained in Divisions 14 and 19 of Part 3 of Bill C-59).
. Verbalement, l’honorable sénateur Tannas (étude de la
teneur des éléments des sections 14 et 19 de la partie 3 du
projet de loi C-59).
It was agreed that the report be adopted with the changes as
discussed and that the chair be authorized to approve the final
version of the report and make any necessary editorial,
grammatical or translation changes required.
Il est convenu que le rapport soit adopté selon les changements
discutés, et que le président soit autorisé à approuver la version
finale du rapport, auquel tout changement jugé nécessaire sur le
plan de la forme, de la grammaire ou de la traduction aura été
apporté.
It was agreed that the chair be authorized to table the amended
report in the Senate on Thursday, June 4, 2015.
Il est convenu que le président soit autorisé à déposer le
rapport modifié au Sénat le jeudi 4 juin 2015.
At 3:38 p.m., pursuant to the order of reference adopted by the
Senate on Tuesday, March 25, 2014, the committee continued its
study on the use of digital currency. (For complete text of the order
of reference, see proceedings of the committee, Issue No. 6.)
À 15 h 38, conformément à l’ordre de renvoi adopté par le
Sénat le mardi 25 mars 2014, le comité poursuit son étude sur
l’utilisation de la monnaie numérique. (Le texte intégral de l’ordre
de renvoi figure au fascicule no 6 des délibérations du comité.)
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee continued its
consideration of a draft report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
poursuit son étude d’une ébauche de rapport.
It was agreed that the meeting scheduled for Thursday, June 4,
2015, be cancelled.
Il est convenu que la réunion du jeudi 4 juin 2015 soit annulée.
It was agreed that the committee adopt a revised work plan.
Il est convenu que le comité adopte un plan de travail révisé.
31:4
Banking, Trade and Commerce
At 3:46 p.m., the committee adjourned to the call of the chair.
ATTEST:
OTTAWA, Wednesday, June 10, 2015
(69)
[English]
11-6-2015
À 15 h 46, le comité s’ajourne jusqu’à nouvelle convocation de
la présidence.
ATTESTÉ :
OTTAWA, le mercredi 10 juin 2015
(69)
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce met in camera this day at 4:15 p.m., in room 505,
Victoria Building, the chair, the Honourable Irving Gerstein,
presiding.
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
se réunit à huis clos aujourd’hui, à 16 h 15, dans la pièce 505 de
l’édifice Victoria, sous la présidence de l’honorable Irving
Gerstein (président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Bellemare, Gerstein, Greene, Hervieux-Payette, P.C., Maltais,
Massicotte, Mockler, Ringuette, Tannas and Tkachuk (10).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs
Bellemare, Gerstein, Greene, Hervieux-Payette, C.P., Maltais,
Massicotte, Mockler, Ringuette, Tannas et Tkachuk (10).
In attendance: Adriane Yong and Michaël Lambert-Racine,
Analysts, Parliamentary Information and Research Services,
Library of Parliament.
Également présents : Adriane Yong et Michaël LambertRacine, analystes, Service d’information et de recherche
parlementaires, Bibliothèque du Parlement.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Tuesday, March 25, 2014, the committee continued its study on
the use of digital currency. (For complete text of the order of
reference, see proceedings of the committee, Issue No. 6.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le mardi
25 mars 2014, le comité poursuit son étude sur l’utilisation de la
monnaie numérique. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi figure
au fascicule no 6 des délibérations du comité.)
It was agreed that senators’ staff be allowed to stay in the
room.
Il est convenu que le personnel des sénateurs puisse demeurer
dans la salle.
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee continued its
consideration of a draft report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
poursuit son étude d’une ébauche de rapport.
It was agreed that members would review suggested changes to
the report using the revised underlined report circulated to
members by the chair’s office.
Il est convenu que les membres du comité examinent les
modifications proposées à l’aide du rapport révisé avec passages
soulignés qui a été distribué par le bureau de la présidence.
It was agreed that Senator Bellemare and her office review and
make the necessary editorial and grammatical changes to the
French version of report.
Il est convenu que la sénatrice Bellemare et son bureau
examinent la version française du rapport et y apportent les
modifications jugées nécessaires (erreurs de grammaire et de
style).
At 5:06 p.m., the committee adjourned to the call of the chair.
À 17 h 6, le comité s’ajourne jusqu’à nouvelle convocation de la
présidence.
ATTEST:
OTTAWA, Thursday, June 11, 2015
(70)
[English]
ATTESTÉ :
OTTAWA, le jeudi 11 juin 2015
(70)
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce met in camera this day at 10:31 a.m., in room 505,
Victoria Building, the chair, the Honourable Irving Gerstein,
presiding.
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
se réunit à huis clos aujourd’hui, à 10 h 31, dans la pièce 505 de
l’édifice Victoria, sous la présidence de l’honorable Irving
Gerstein (président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Bellemare, Campbell, Gerstein, Greene, MacDonald, Maltais,
Massicotte, Ringuette, Tannas and Tkachuk (10).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs
Bellemare, Campbell, Gerstein, Greene, MacDonald, Maltais,
Massicotte, Ringuette, Tannas et Tkachuk (10).
11-6-2015
Banques et commerce
31:5
In attendance: Adriane Yong and Michaël Lambert-Racine,
Analysts, Parliamentary Information and Research Services,
Library of Parliament.
Également présents : Adriane Yong et Michaël LambertRacine, analystes, Service d’information et de recherche
parlementaires, Bibliothèque du Parlement.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Tuesday, March 25, 2014, the committee continued its study on
the use of digital currency. (For complete text of the order of
reference, see proceedings of the committee, Issue No. 6.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le mardi
25 mars 2014, le comité poursuit son étude sur l’utilisation de la
monnaie numérique. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi figure
au fascicule no 6 des délibérations du comité.)
It was agreed that senators’ staff be allowed to stay in the
room.
Il est convenu que le personnel des sénateurs puisse demeurer
dans la salle.
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee continued its
consideration of a draft report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
poursuit son étude d’une ébauche de rapport.
It was agreed that the report be adopted with the changes as
discussed today.
Il est convenu que le rapport soit adopté selon les changements
discutés aujourd’hui.
It was agreed that the chair be authorized to approve the final
version of the report with any necessary editorial, grammatical or
translation changes required with the assistance of Senator
Bellemare for the French version.
Il est convenu que le président soit autorisé à approuver la
version finale du rapport, auquel tout changement jugé nécessaire
sur le plan de la forme, de la grammaire ou de la traduction aura
été apporté, avec l’aide de la sénatrice Bellemare pour la version
française.
It was agreed that the chair be authorized to table the report in
the Senate, at the earliest opportunity.
Il est convenu que le président soit autorisé à déposer le
rapport au Sénat le plus tôt possible.
It was agreed that the chair seek approval from the Senate to
deposit with the Clerk of the Senate a report relating to its study
on the use of digital currency, if the Senate is not then sitting.
Il est convenu que le président demande l’autorisation du Sénat
pour remettre au greffier du Sénat le rapport concernant son
étude sur l’utilisation de la monnaie numérique, si le Sénat ne
siège plus à ce moment.
At 11:42 a.m., the committee adjourned to the call of the chair.
À 11 h 42, le comité s’ajourne jusqu’à nouvelle convocation de
la présidence.
ATTEST:
ATTESTÉ :
La greffière du comité,
Keli Hogan
Clerk of the Committee
31:6
Banking, Trade and Commerce
11-6-2015
RAPPORTS DU COMITÉ
REPORTS OF THE COMMITTEE
Thursday, June 4, 2015
Le jeudi 4 juin 2015
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce has the honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a
l’honneur de déposer son
ELEVENTH REPORT
ONZIÈME RAPPORT
Your committee which was authorized to examine the subject
matter of those elements contained in Divisions 14 and 19 of
Part 3 of Bill C-59, An Act to implement certain provisions of the
budget tabled in Parliament on April 21, 2015 and other
measures, has, in obedience to the order of reference of
May 14, 2015, examined the said subject matter and now
reports as follows.
Votre comité, qui a été autorisé à examiner la teneur des
éléments des sections 14 et 19 de la partie 3 du projet de loi C-59,
Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé
au Parlement le 21 avril 2015 et mettant en œuvre d’autres
mesures, a, conformément à l’ordre de renvoi du 14 mai 2015,
examiné ladite teneur et en fait maintenant rapport comme il
suit :
DIVISION 14 — Amendment to the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act
SECTION 14 — Modification de la Loi sur le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
Clause 167 of Division 14 of Bill C-59 would amend
subsection 55(3) of the Proceeds of Crime (Money Laundering)
and Terrorist Financing Act to allow the Financial Transactions
and Reports Analysis Centre of Canada (FINTRAC) to disclose
designated information to provincial and territorial securities
regulators if it has reasonable grounds to suspect that the
information would be relevant to investigating or prosecuting
money laundering or terrorist financing activities, as well as
offences set out in securities legislation.
L’article 167 de la section 14 du projet de loi C-59 modifie le
paragraphe 55(3) de la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes de manière à
permettre au Centre d’analyse des opérations et déclarations
financières du Canada (CANAFE) de communiquer des
renseignements désignés à des autorités provinciales et
territoriales de réglementation des valeurs mobilières s’il a des
motifs raisonnables de croire que les renseignements seraient
utiles aux fins d’enquête ou de poursuite liée au blanchiment
d’argent ou au financement d’activités terroristes, ainsi qu’à une
infraction à la législation sur les valeurs mobilières.
FINTRAC told the Committee that, in a number of cases in
which provincial securities regulators and law enforcement
agencies conducted joint investigations, the regulators had
access to information that FINTRAC had disclosed to law
enforcement agencies. It said that, in these cases, this access was
very helpful when the regulators prosecuted offences under
provincial securities legislation. The Canadian Securities
Administrators highlighted one such a joint investigation, which
involved a ‘‘pump and dump’’ scheme; in this case, the
information provided by FINTRAC allowed bank accounts
linked to the scheme to be identified, which would not have
otherwise been possible.
Le CANAFE a indiqué au Comité que, dans certains cas où les
autorités provinciales de réglementation des valeurs mobilières et
les organismes d’application de la loi ont mené des enquêtes
conjointes, les autorités ont eu accès aux renseignements qu’il
avait communiqués aux organismes d’application de la loi. Cela
dit, dans ces cas, cet accès s’est avéré très utile lorsque les autorités
ont intenté des poursuites en vertu des lois sur les valeurs
mobilières. Les Autorités canadiennes en valeurs mobilières ont
décrit l’une de ces enquêtes conjointes, laquelle portait sur un
stratagème de « gonflage et largage ». Dans cette affaire, les
renseignements fournis par le CANAFE ont permis de cerner les
comptes bancaires liés au stratagème, ce qui aurait été impossible
autrement.
According to the Department of Finance, FINTRAC’s
inability to disclose information directly to provincial securities
regulators is a shortcoming of Canada’s anti—money laundering
and anti—terrorist financing regime; Division 14 would address
this shortcoming. FINTRAC explained that a number of
financial intelligence units (FIUs) in other jurisdictions have the
ability to disclose information to their jurisdiction’s securities
authorities. According to the Canadian Securities Administrators,
which was represented by Quebec’s Autorité des marchés
financiers, these jurisdictions include the United States and
Australia. In FINTRAC’s view, the amendment proposed in
Division 14 would bring Canada in line with those jurisdictions
where FIUs share information with securities authorities.
Selon le ministère des Finances, l’impossibilité pour le
CANAFE de communiquer directement des renseignements aux
autorités provinciales de réglementation des valeurs mobilières
constitue une lacune dans le régime canadien de lutte contre le
blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes. La
section 14 comblerait cette lacune. Le CANAFE a expliqué qu’un
certain nombre d’unités du renseignement financier (URI) dans
d’autres États peuvent communiquer des renseignements aux
autorités de réglementation des valeurs mobilières de leur pays.
Selon les Autorités canadiennes en valeurs mobilières, qui étaient
représentées par l’Autorité des marchés financiers du Québec, les
États-Unis et l’Australie figurent parmi ces États. Selon le
CANAFE, la modification proposée dans la section 14 placerait
11-6-2015
Banques et commerce
31:7
le Canada sur le même pied des États où les URI ont le pouvoir de
communiquer des renseignements avec les autorités de
réglementation des valeurs mobilières.
As well, FINTRAC noted that disclosures to provincial
securities regulators would be made in accordance with a twostage test that is similar to that which it applies in disclosing
information to the Canada Revenue Agency. It said that, before
disclosing any information to these regulators, it would first need
to have reasonable grounds to suspect that the information would
be relevant in investigating or prosecuting a money laundering or
terrorist financing offence. According to FINTRAC, if that first
test is met, it would need to have reasonable grounds to suspect
that the information would be relevant in investigating or
prosecuting an offence under provincial securities legislation.
En outre, le CANAFE a noté que la communication de
renseignements aux autorités provinciales respecterait un test à
deux étapes semblable à celui en place pour la communication de
renseignements à l’Agence du revenu du Canada. Il a indiqué que,
avant de communiquer des renseignements aux autorités de
réglementation des valeurs mobilières, il devrait d’abord avoir des
motifs raisonnables de croire que les renseignements seraient
utiles aux fins d’enquête ou de poursuite liée à des allégations de
blanchiment d’argent ou de financement d’activités terroristes.
Selon le CANAFE, si le premier test est concluant, il devrait
ensuite avoir des motifs raisonnables de croire que les
renseignements seraient utiles dans le cadre d’une enquête ou
d’une poursuite liée à une infraction aux lois sur les valeurs
mobilières.
The Canadian Securities Administrators said that the proposed
amendment would allow provincial securities regulators to ask
FINTRAC to provide information in relation to specific cases,
and would give FINTRAC the ability to disclose information to a
provincial securities regulator voluntarily. It suggested that
allowing FINTRAC to disclose information to these regulators
could improve investigations of violations of provincial securities
legislation in a number of ways. For example, it could enable:
Les Autorités canadiennes en valeurs mobilières ont indiqué
que la modification proposée permettrait aux autorités
provinciales de réglementation des valeurs mobilières de
demander au CANAFE de fournir des renseignements sur un
cas donné et permettrait au CANAFE de communiquer
volontairement des renseignements aux autorités provinciales.
Selon elles, on améliorerait de différentes façons les enquêtes sur
les infractions aux lois sur les valeurs mobilières si l’on permet au
CANAFE de communiquer des renseignements aux autorités
provinciales. Par exemple, il serait possible :
. the tracing of flows of illegally obtained funds;
. de suivre les fonds obtenus illégalement;
. the identification of bank accounts linked to securitiesrelated offences, such as Ponzi schemes;
. de cerner les comptes bancaires associés aux infractions
aux lois sur les valeurs mobilières, comme les combines à
la Ponzi;
. more timely implementation of freeze orders on bank
accounts containing illegally obtained funds, which could
prevent the transfer of these funds elsewhere, such as to a
foreign jurisdiction;
. d’appliquer plus rapidement les ordres de blocage des
comptes bancaires contenant des fonds obtenus de
manière illégale, ce qui pourrait empêcher le transfert
de fonds vers d’autres États, par exemple;
. the identification of individuals involved in securitiesrelated offences and potential witnesses; and
. d’identifier les personnes impliquées dans des infractions
aux lois sur les valeurs mobilières ainsi que des témoins
potentiels;
. more accurate calculation of the potential losses incurred
by victims of securities-related offences, which could
affect the penalty imposed on offenders.
. de calculer avec davantage de précision les pertes
potentielles des victimes d’infractions aux lois sur les
valeurs mobilières, ce qui pourrait avoir un effet sur les
sanctions imposées aux contrevenants.
As well, the Canadian Securities Administrators noted that the
amendment proposed in Division 14 could prompt securities
dealers to report more suspicious transactions to FINTRAC
instead of reporting such transactions directly to provincial
securities regulators, as securities dealers may see the former
approach as a more efficient way to report securities-related
suspicious transactions.
De plus, les Autorités canadiennes en valeurs mobilières ont
noté que la modification proposée dans la section 14 inciterait les
firmes de courtage à signaler davantage de transactions douteuses
au CANAFE plutôt que de les signaler directement aux autorités
provinciales de réglementation des valeurs mobilières, puisqu’ils
leur sembleraient plus efficace de les adresser à cet organisme.
The Department of Finance stated that the amendment
proposed in Division 14 would strengthen Canada’s
anti—money laundering and anti—terrorist finance regime, and
Le ministère des Finances a affirmé que la modification
proposée à la section 14 renforcerait le régime canadien de lutte
au blanchiment d’argent et au financement des activités
31:8
Banking, Trade and Commerce
11-6-2015
would help provincial securities regulators to combat offences
under provincial securities legislation, thereby increasing the
safety and security of Canadians and the financial sector.
terroristes, et aiderait les autorités provinciales de réglementation
des valeurs mobilières à lutter contre les infractions aux lois
provinciales, ce qui renforcerait la sécurité des Canadiens et du
secteur financier.
DIVISION 19: Privilege for Supervisory Information related to
Federally Regulated Financial Institutions
SECTION 19 : Protection de renseignements relatifs à la
supervision Liée aux institutions financières sous réglementation
fédérale
Clauses 232 to 238 of Division 19 of Bill C-59 would add
section 504 to the Trust and Loans Companies Act, sections 608,
638 and 956.1 to the Bank Act, sections 672.2 and 999.1 to the
Insurance Companies Act, and section 435.2 to the Cooperative
Credit Associations Act to provide that prescribed supervisory
information is considered privileged for the purposes of a civil
proceeding. During a civil proceeding, this information would not
be used as evidence and no person would be allowed to give oral
testimony or produce documents in relation to it.
Les articles 232 à 238 de la section 19 du projet de loi C-59
ajoute l’article 504 à la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, les
articles 608, 638 et 956.1 à la Loi sur les banques, les articles 672.2
et 999.1 à la Loi sur les sociétés d’assurance, et l’article 435.2 à la
Loi sur les associations coopératives de crédit de manière à assurer,
dans le cadre d’une procédure civile, la protection de
renseignements relatifs à la supervision qui sont précisés par
règlement. Au cours d’une procédure civile, ces renseignements ne
peuvent être utilisés comme preuve et nul ne peut livrer un
témoignage ou déposer des documents concernant ces
renseignements.
However, the Minister of Finance, the Superintendent of
Financial Institutions, the Attorney General of Canada and
federally regulated financial institutions would have exemptions
from this privilege for certain civil proceedings; as a consequence,
they could use that information as evidence in these proceedings.
Furthermore, a court, tribunal or other body could order the
Minister, the Superintendent or a federally regulated financial
institution to provide oral testimony or documents relating to
prescribed supervisory information for certain civil proceedings.
Toutefois, le ministre des Finances, le surintendant des
institutions financières, le procureur général du Canada et les
institutions financières sous réglementation fédérale seraient
exemptés de cette mesure de protection dans le cadre de
certaines poursuites civiles. Par conséquent, il leur est possible
d’utiliser ce type de renseignement comme preuve devant un
tribunal. Qui plus est, une cour, un tribunal ou une autre instance
pour ordonner au ministre, au surintendant ou à une institution
financière sous réglementation fédérale de livrer un témoignage
ou de fournir des documents concernant des renseignements
relatifs à la supervision précisés par règlement dans le cadre de
certaines poursuites civiles.
According to clauses 239 to 245, clauses 232 to 238 would be
effective retroactively, and would apply in any civil proceedings in
which a final decision has not been made before the day on which
these clauses come into force. Clauses 246 to 252 would provide
that certain regulations of the Trust and Loans Companies Act, the
Bank Act, the Insurance Companies Act, and the Cooperative
Credit Associations Act would apply to clauses 232 to 238 until
new regulations for those clauses are in force.
Selon les articles 239 à 245, les articles 232 à 238 seraient
rétroactifs et viseraient toute procédure civile pour laquelle une
décision n’a pas été rendue le jour de l’entrée en vigueur des
articles. Selon les articles 246 à 252, certains règlements de la Loi
sur les sociétés de fiducie et de prêt, de la Loi sur les banques, de la
Loi sur les sociétés d’assurance et de la Loi sur les associations
coopératives de crédit s’appliqueraient aux articles 232 à 238
jusqu’à ce que de nouveaux règlements entrent en vigueur.
In its appearance before the Committee, the Department of
Finance said that the proposed amendments would modernize,
clarify and enhance the protection of prescribed supervisory
information that is prepared by the Office of the Superintendent
of Finance Institutions (OSFI). It explained that the phrase
‘‘prescribed supervisory information’’ refers to the opinions of
OSFI that are provided to financial institutions regarding any
actions that they need to take; currently, financial institutions
treat this information as confidential. In the Department’s view,
the purpose of the proposed privilege is to ensure both an open
and frank exchange of information between financial institutions
and OSFI, and a consistent approach regarding the use of this
information in courts across Canada. It mentioned that these
proposed amendments were in response to a Quebec Court of
Appeal case involving a class action lawsuit between Manulife
and Mouvement d’éducation et de défense des actionnaires. It
Au cours de son témoignage devant le Comité, le ministère des
Finances a proposé des modifications qui moderniseraient,
clarifieraient et amélioreraient la protection de renseignements
relatifs à la supervision précisés par règlement que produit le
Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). Le
ministère a précisé que « renseignements relatifs à la supervision
précisés par règlement » s’entend des avis que formule le BSIF à
l’intention des institutions financières au sujet des mesures que
celles-ci doivent prendre. À l’heure actuelle, les institutions
financières considèrent ces renseignements comme confidentiels.
Selon le Ministère, l’objectif de la protection proposée est de
garantir une communication franche et ouverte entre les
institutions financières et le BSIF et l’adoption d’une approche
uniforme en ce qui concerne l’utilisation de ces renseignements
dans les tribunaux du Canada. Il a fait valoir que les
modifications font écho à une affaire entendue par la Cour
11-6-2015
Banques et commerce
31:9
asserted that, although OSFI’s opinions would be privileged, the
information on which the opinions are based would still be
available for use in a civil proceeding.
d’appel du Québec impliquant la Manuvie et le Mouvement
d’éducation et de défense des actionnaires. Le Ministère a indiqué
que, même si les avis du BSIF sont protégés, les renseignements
sur lesquels ils sont fondés pourraient néanmoins être utilisés dans
le cadre d’une poursuite civile.
As well, according to the Department of Finance, the proposed
amendments would enhance both confidence in the supervisory
process and the stability of the financial system, while respecting
the need for transparent and fair judicial processes. It indicated
that exemptions to the proposed privilege would be available in
four situations: criminal proceedings; civil proceedings where a
financial institution is winding-up; civil proceedings where a
financial institution has launched a case against the government
or OSFI for a review of their activities as regulators; and
proceedings commenced by the Minister of Finance, the
Superintendent of Financial Institutions or the Attorney
General of Canada. In the Department’s view, allowing
supervisory information to become public could have negative
consequences for consumers and the financial sector. It
highlighted that supervisory information was always intended to
be privileged, and was not meant to be used for civil proceedings
initiated by shareholders of financial institutions. It also
commented that other types of information are privileged under
the Statistics Act.
En outre, selon le ministère des Finances, les modifications
proposées renforceraient la confiance envers le processus de
supervision et la stabilité du système financier tout en répondant
au besoin d’établir des processus judiciaires transparents et
équitables. Il a indiqué que les exemptions à la protection
proposée s’appliqueraient dans quatre situations : les poursuites
criminelles; les poursuites civiles impliquant la liquidation d’une
institution financière; les poursuites civiles intentées par une
institution financière contre le gouvernement ou le BSIF pour
évaluer leurs activités à titre d’organisme de réglementation; et les
poursuites intentées par le ministère des Finances, le surintendant
des institutions financières ou le procureur général du Canada.
Selon le Ministère, il serait néfaste pour les consommateurs et le
secteur financier de rendre publics les renseignements liés à la
supervision. Il a souligné que qu’il a toujours été prévu que ces
renseignements soient protégés et qu’ils ne doivent pas être utilisés
dans des poursuites civiles intentées par des actionnaires d’une
institution financière. Le Ministère a également fait valoir que
d’autres types de renseignements sont protégés en vertu de la Loi
sur les statistiques.
The Canadian Life and Health Insurance Association
expressed its support for the proposed amendments, and
indicated that the provisions in the Insurance Companies Act
that deal with prescribed supervisory information facilitate the
efficient and timely exchange of information between an
insurance company and OSFI. It explained that OSFI uses the
information provided by financial institutions for a variety of
purposes: to determine whether the institutions are in sound
financial condition and are complying with Canadian laws and
supervisory requirements; to advise the institutions promptly of
any deficiencies and required corrective actions; and to advance a
regulatory framework that promotes the adoption of policies and
procedures designed to control risk.
L’Association canadienne des compagnies d’assurance de
personnes a dit appuyer les modifications proposées et a ajouté
que les dispositions de la Loi sur les sociétés d’assurances
concernant les renseignements liés à la supervision précisés par
règlement facilitent la communication efficiente et rapide de
renseignements entre une institution financière et le BSIF.
L’Association a fait valoir que le BSIF utilise les
renseignements fournis par les institutions financières pour
différentes raisons : pour déterminer si les institutions
financières ont un bon état financier et si elles respectent les lois
et les règlements canadiens en matière de supervision; pour aviser
en temps opportun les institutions en cas de lacune et leur
proposer des mesures correctives; et pour proposer un cadre
réglementaire qui encourage l’adoption de politiques et de
procédures visant à contrôler le risque.
In the view of the Canadian Life and Health Insurance
Association, the disclosure of prescribed supervisory information
in civil proceedings would likely negatively affect communications
between OSFI and financial institutions, which could affect
OSFI’s ability to identify deficiencies in the marketplace and, in
turn, have a detrimental effect on the safety and soundness of
Canada’s financial system. It noted that one reason for the
international perception that Canada’s financial system is one of
the soundest in the world is the country’s robust supervisory
regime for financial institutions. It clarified that the amendments
proposed in Division 19 would apply to certain — but not all —
of the information that is exchanged between OSFI and a
Selon l’Association canadienne des compagnies d’assurances
de personnes, la communication de renseignements liés à la
supervision précisés par règlement dans le cadre d’une poursuite
civile risque de nuire aux communications entre le BSIF et les
institutions financières, ce qui minerait la capacité du BSIF de
relever les lacunes du marché, ce qui, par conséquent, aurait des
effets néfastes sur la sécurité et la solidité du système financier du
Canada. Selon l’Association, l’une des raisons expliquant le fait
que le système financier du Canada est perçu comme l’un des plus
robustes au monde provient de la rigueur du régime de
supervision des institutions financières. Elle a expliqué que les
modifications proposées à la section 19 viseraient certains
31:10
Banking, Trade and Commerce
11-6-2015
financial institution, and emphasized that the confidentiality of
medical information held by insurance companies would not be
affected by the proposed amendments.
renseignements communiqués entre le BSIF et les institutions
financières — mais pas tous —, et a souligné que la confidentialité
des renseignements médicaux détenus par les compagnies
d’assurance ne serait pas touchée par les modifications proposées.
Like the Canadian Life and Health Insurance Association, the
Canadian Bankers Association supported the amendments
proposed in Division 19, and stated that ongoing
communications between OSFI and financial institutions is an
essential part of their supervisory framework. It explained that
these communications include forms and reports, OSFI’s ratings
system for financial institutions, and information prepared
exclusively for OSFI that may be commercially or competitively
sensitive. It cautioned that a failure to treat this information as
confidential could jeopardize the efficiency and transparency of
the information exchange between OSFI and the financial
institution.
À l’instar de l’Association canadienne des compagnies
d’assurance de personnes, l’Association des banquiers canadiens
appuie les modifications proposées dans la section 19 et a affirmé
que les communications entre le BSIF et les institutions
financières sont un élément essentiel de leur cadre de
supervision. L’Association a expliqué que les communications se
font entre autres par l’intermédiaire de formulaires et de rapports,
du système d’évaluation des institutions financières par le BSIF,
et de renseignements produits exclusivement pour le BSIF qui
pourraient être délicats sur le plan commercial ou concurrentiel.
Elle a fait valoir que si l’on ne protège pas la confidentialité de ces
renseignements, on risque de mettre en péril l’efficience et la
transparence de la communication de renseignements entre le
BSIF et les institutions financières.
According to the Canadian Bankers Association, the proposed
privilege would help to ensure the stability of Canada’s financial
system, as it would prevent the misinterpretation of information
provided to OSFI by financial institutions. It said that the
proposed amendments would confirm the original intent, as
described in the regulatory impact statement for the regulations in
question, of keeping communications between OSFI and financial
institutions confidential in order to ensure a productive,
collaborative and co-operative relationship between them. It
suggested that OSFI would be the main beneficiary of the
proposed amendments, and mentioned that it, the Canadian Life
and Health Insurance Association, the Insurance Bureau of
Canada and the Attorney General of Canada were interveners in
the Quebec Court of Appeal case between Manulife and
Mouvement d’éducation et de défense des actionnaires. It also
highlighted that Canadian banks’ strong performance during the
financial crisis was due to the prudential management of banks
and a strong regulatory framework.
Selon l’Association des banquiers canadiens, la protection
proposée favoriserait la stabilité du système financier du Canada
puisqu’elle préviendrait la mauvaise interprétation des
renseignements fournis par les institutions financières au BSIF.
On a fait valoir que les modifications proposées permettraient de
confirmer l’objectif initial de la confidentialité des
communications entre le BSIF et les institutions financières,
décrit dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation
visée, afin d’assurer l’établissement de relations productives,
collaboratives et coopératives entre ces organismes.
L’Association a indiqué que les modifications proposées
avantageraient principalement le BSIF et a affirmé qu’elle était
intervenue, de concert avec l’Association canadienne des
compagnies d’assurance de personnes, le Bureau d’assurance du
Canada et le procureur général du Canada, au cours du litige
entre la Manuvie et le Mouvement d’éducation et de défense des
actionnaires entendu par la Cour d’appel du Québec. Elle a
également souligné que l’excellent rendement des banques
canadiennes au cours de la crise financière découle de la gestion
prudente des banques et du solide cadre réglementaire en place.
In the view of one of the Committee’s senators, the proposed
privilege should not include OSFI communications that indicate
that a financial institution has not acted efficiently or properly
and needs to take corrective measures.
Selon l’un des sénateurs membres du Comité, la protection
proposée ne devrait pas viser les communications du BSIF
indiquant qu’une institution financière n’a pas agi de manière
efficace ou appropriée et qu’elle doit prendre des mesures
correctives.
After considering the witnesses’ testimony, the Committee has
no objections to the proposed amendments in Divisions 14 and 19
of Part 3 of Bill C-59 becoming law.
D’après son examen des témoignages, le Comité ne s’objecte
pas à l’adoption des modifications proposées aux sections 14 et 19
de la partie 3 du projet de loi C-59.
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
Le président,
IRVING GERSTEIN
Chair
11-6-2015
Banques et commerce
31:11
Appendix — List of Witnesses
Annexe — Liste des témoins
Wednesday, May 26, 2015
Le mercredi 26 mai 2015
Canadian Securities Administrators:
Autorités canadiennes en valeurs mobilières :
Marianna Ferraro, Lawyer, Legal Branch - Montreal,
Autorités des marchés financiers;
Marianna Ferraro, avocate, Direction du contentieux Montréal, Autorités des marchés financiers;
Jean-François Fortin, Executive Director, Enforcement
Branch, Autorités des marchés financiers.
Jean-François Fortin, directeur général, Direction générale du
contrôle des marchés, Autorités des marchés financiers.
Department of Finance Canada:
Ministère des Finances Canada :
Heather Kay, Senior Economist, Financial Systems Division,
Financial Sector Policy Branch;
Heather Kay, économiste principal, Division des systèmes
financiers, Direction de la politique du secteur financier;
Lisa Pezzack, Director, Financial Systems Division, Financial
Sector Policy Branch.
Lisa Pezzack, directrice, Division des systèmes financiers,
Direction de la politique du secteur financier.
Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada
(FINTRAC):
Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du
Canada (CANAFE) :
Dan Lambert, Manager, Financial Analysis and Disclosures.
Dan Lambert, gestionnaire, Analyse financière et
communications de cas.
Thursday, May 27, 2015
Le jeudi 27 mai 2015
Canadian Bankers Association:
Association des banquiers canadiens :
Darren Hannah, Acting Vice President, Finance, Risk, and
Prudential Policy;
Darren Hannah, vice-président intérimaire, Finances, risques
et politique prudentielle;
Bill Randle, Deputy General Counsel.
Bill Randle, avocat général adjoint.
Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes :
Canadian Life and Health Insurance Association:
Frank Zinatelli, vice-président et avocat général.
Frank Zinatelli, Vice President and General Counsel.
Thursday, June 18, 2015
Le jeudi 18 juin 2015
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce has the honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a
l’honneur de déposer son
TWELFTH REPORT
DOUZIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Tuesday, March 25, 2014, to examine and report on the use of
digital currency, now tables its final report entitled: Digital
Currency: You Can’t Flip this Coin!
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le mardi 25 mars
2014 à examiner, pour en faire rapport, l’utilisation de la monnaie
numérique, dépose maintenant son rapport final intitulé : Les
crypto-monnaies : pile ou face?
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
Le président,
IRVING GERSTEIN
Chair
SENATE SÉNAT
CANADA
DIGITAL CURRENCY:
YOU CAN’T FLIP THIS COIN!
REPORT OF THE STANDING SENATE COMMITTEE ON BANKING, TRADE AND COMMERCE
The Honourable Irving R. Gerstein
C.M., O.Ont., Chair
The Honourable Céline Hervieux-Payette
P.C., Deputy Chair
June 2015
Ce rapport est aussi disponible en français
***********************
This report and the committee’s proceedings are available online at:
www.senate-senat.ca/banc.asp
TABLE OF CONTENTS
MEMBERS ................................................................................................................................................... 4
ORDER OF REFERENCE ........................................................................................................................... 5
EXECUTIVE SUMMARY ............................................................................................................................. 6
LIST OF RECOMMENDATIONS ................................................................................................................ 9
CHAPTER 1:
INTRODUCTION ............................................................................................................. 10
CHAPTER 2:
THE COMMITTEE’S THOUGHTS .................................................................................. 12
A.
Digital Currency Types and Uses .................................................................................................. 12
B.
Digital Currency-Related Opportunities......................................................................................... 13
C.
Digital Currency-Related Risks ..................................................................................................... 14
1.
Use of Digital Currencies to Launder Money and Finance Terrorist Activities .......................... 14
2.
Protecting the Users of Digital Currencies ................................................................................. 15
3.
Taxation Challenges in Relation to Digital Currencies............................................................... 16
D.
Focusing on the Future.................................................................................................................. 17
CHAPTER 3:
WITNESSES’ TESTIMONY ............................................................................................ 18
A.
Digital Currency Types and Uses .................................................................................................. 18
1.
Definitions for “Digital Currency” ................................................................................................ 18
2.
Common Types of Digital Currency ........................................................................................... 18
3.
Potential Uses for Digital Currencies ......................................................................................... 19
4.
Bitcoin as an Example ................................................................................................................ 27
B.
Digital Currency-Related Opportunities......................................................................................... 32
1.
Innovation ................................................................................................................................... 32
2.
Transaction Costs....................................................................................................................... 34
3.
Payment Options ........................................................................................................................ 36
4.
Identity Protection and Recording of Transactions .................................................................... 39
C.
Digital Currency-Related Risks ..................................................................................................... 40
1.
Potential Criminality and its Effects ............................................................................................ 40
2.
Losses ........................................................................................................................................ 47
3.
Taxation ...................................................................................................................................... 52
4.
Access to Information and Protection for Users ........................................................................ 54
5.
Other Challenges in Using Digital Currencies............................................................................ 56
CHAPTER 4:
CONCLUSION ................................................................................................................ 58
APPENDIX A: WITNESSES ................................................................................................................... 59
APPENDIX B: FACT-FINDING MISSION TO NEW YORK – FEBRUARY 2-4, 2015........................... 62
APPENDIX C: GLOSSARY OF DIGITAL CURRENCY-RELATED TERMS ......................................... 64
MEMBERS
The Honourable Irving R. Gerstein, C.M., O.Ont., Chair
The Honourable Céline Hervieux-Payette, P.C., Deputy Chair
and
The Honourable Diane Bellemare
The Honourable Douglas Black, Q.C.
The Honourable Larry W. Campbell
The Honourable Stephen Greene
The Honourable Ghislain Maltais
The Honourable Paul J. Massicotte
The Honourable Pierrette Ringuette
The Honourable Scott Tannas
The Honourable David Tkachuk
Ex-officio members of the Committee:
The Honourable Senators Claude Carignan, P.C., (or Yonah Martin) and James S. Cowan (or Joan
Fraser).
Other Senators who have participated from time to time in the study:
The Honourable Senators Marjory LeBreton, P.C., Michael L. MacDonald, Fabian Manning, Don
Meredith, Percy Mockler, Thanh Hai Ngo, Dennis Glen Patterson, Rose-May Poirier, Nancy Greene
Raine, Michel Rivard, Betty E. Unger and David M. Wells.
Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament:
Michaël Lambert-Racine, Brett Stuckey and Adriane Yong, Analysts.
Senate Committees Directorate:
Keli Hogan, Danielle Labonté and Barbara Reynolds, Committee Clerks; and Brigitte Martineau,
Administrative Assistant.
4
ORDER OF REFERENCE
Extract from the Journals of the Senate of Tuesday, March 25, 2014:
The Honourable Senator Gerstein moved, seconded by the Honourable Senator Lang:
That the Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce be authorized
to examine and report on the use of digital currency including the potential risks, threats
and advantages of these electronic forms of exchange; and
That the Committee submits its final report no later than June 30, 2015, and that the
Committee retains all powers necessary to publicize its findings until 180 days after the
tabling of the final report.
After debate,
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary W. O’Brien
Clerk of the Senate
5
EXECUTIVE SUMMARY
The Minister of Finance often asks the Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce to undertake studies that might be helpful for government policy-making. This was the
case when the late Jim Flaherty asked us to study cryptocurrency. Committee members had only a
vague idea of what the Minister was talking about. We had no choice but to start at the beginning,
with the essential question:
What is cryptocurrency?
The answer is complicated. The passionate and optimistic witnesses we heard from described a
genuinely new technology. One that may well usher in a world where money flows as freely as data
flows over the Internet; where there are no intermediaries (such as a bank) between you and your
transaction, and where the 2.5 billion unbanked people in the world can potentially enjoy access to
financial services.
While the Committee gave itself a broad mandate to study “digital currencies” in general, most
witnesses discussed the subcategory of cryptocurrencies.
Cryptocurrencies belong to a nascent industry that has brought with it an entirely new vocabulary. In
this report we provide a glossary of terms and technical descriptions of what cryptocurrencies are
and how they work.
For this executive summary, the Committee will keep it simple:
Cryptocurrencies are a new medium of exchange. In their most basic form, they are a
communications technology that offers peer-to-peer (P2P) transactions, eliminating the need for a
third-party (ie. a bank) to carry out and authorize the transaction.
Of the hundreds of cryptocurrencies that have been created since 2009, Bitcoin is by far the most
popular and has become synonymous with cryptocurrency itself. For these reasons, the Committee
thinks a description of Bitcoin is useful to illustrate cryptocurrencies in general.
What is Bitcoin?
Bitcoin is a computer-coded, P2P cash system. Value is measured in units of bitcoin (lower case b)
divisible (into satoshis1) like a dollar into cents. It relies on its own, unique and novel architecture.
Bitcoin (upper case B) is a payment system, a decentralized (controlled by users) P2P network that
allows for transactions with built-in security, eliminating the need for a central bank. This is Bitcoin’s
most distinctive feature – it is not associated with any physical commodity, central banking authority,
or government.
Bitcoin transactions are made on the public ledger. The public ledger is exactly what it sounds like –
a large bulletin board (written in a cryptic computer database called the blockchain). The public
ledger logs and broadcasts transactions to the entire network.
Everyday transactions – using, for example, a debit or credit card to buy a cup of coffee – are tied to
a bank. If you have enough money in your account, or credit on the card, the bank authorizes the
1
Named after the alleged and mysterious inventor of Bitcoin, Satoshi Nakamoto. While an inventor published Bitcoin:
A P2P Electronic Cash System in 2008 under the name of Satoshi Nakamoto, this inventor has never been identified.
So, the true identity of the inventor of Bitcoin is a mystery. The idea of Satoshi Nakamoto is a big part of Bitcoin
culture, and when weighing in with their opinion, Bitcoiners are known to say “that’s just my two satoshis”.
6
transaction and you get your coffee. If you bought that same cup of coffee with bitcoin, you would
simply announce it on the public ledger without the bank or any other financial institution (and all
their transaction fees) being involved. The merchant gets their money and you get your coffee.
The public ledger is always accessible through computers literate in the blockchain. It cannot be
forged or changed. It provides a permanent record of all bitcoin transactions that have ever
happened, a history that within an hour is unalterable.
The ‘if a tree falls in the forest’ thought experiment is useful here. In the case of Bitcoin if a tree falls
in the forest, and millions of independent computers with cameras record its fall, we can trust that it
fell. That is the value of Bitcoin – the mathematical verification by millions of computers reaching a
consensus that they witnessed the same thing at the same time. Trust in Bitcoin is a product of that
security – which brings us to Bitcoin mining operations.
Bitcoin mining is a kind of lottery, except that your computer has to work in order to have a chance at
winning. Of the millions of computers working to verify the public ledger, one will receive bitcoin as a
reward. And presto, more bitcoin enters the money supply. Thousands of people are acquiring
bitcoin this way, and an incredible amount of computing power has gathered to mine and verify the
public ledger.
That’s Bitcoin and cryptocurrency in a nutshell. But, our inquiry did not end there. Several times in
our study, the Committee heard that bitcoin, the currency, is not the most significant innovation - but
rather, the real innovation is blockchain technology.
What is blockchain technology?
Blockchain technology is an ingenious computer code, stored entirely by computers, that forms the
underlying architecture for hundreds (if not thousands) of cryptocurrencies and also shows great
promise in extending beyond the realm of just currency.
Opportunities
We took a close look at blockchain technology and considered its opportunities. Bringing financial
services to the unbanked in the developing world is one of the exciting things we heard about. The
Committee developed a vivid sense of how this is possible and already happening.
Another opportunity offered by blockchain technology is its ability to put a person’s security and
online identity into their own hands. Cyber-attacks for the purpose of identity theft are becoming one
of the defining security threats of the 21st Century. Databases filled with our personal information
are under attack from nation-states and organized crime. Hackers who target governments, data
breaches at large department stores, even celebrity nude photo leaks are the result of the same
problem; criminal elements breaking through cybersecurity to their prize; databases filled with
valuable personal information.
FBI Director James Comey recently told CBS’s 60 Minutes, “Cybercrime is becoming everything in
crime because people have connected their entire lives to the Internet. That’s where those who want
to steal money or hurt kids or defraud go. And so it’s an epidemic.”
A Canadian chartered bank explained that their cybersecurity faces thousands of attacks a day from
hackers. Fortunately, they have the resources to fight this onslaught. But the same information
consumers are sharing with banks, they are also sharing with online retail outlets. These retail
outlets cannot deploy the financial resources a major bank puts into cybersecurity and are left
vulnerable to cyber-attacks.
7
Blockchain technology offers a secure alternative to consumers who do not wish to see their
personal information fall prey to the Internet. It offers the ability to transact on the Internet without
sharing their personal information with third parties whose databases make juicy targets for hackers.
Instead, blockchain technology gives consumers the power to provide their own hack-proof online
security.
Risks
The security offered by blockchain technology on the Internet has a flip side, however. The
anonymity it provides presents an opportunity for criminals and terrorists. Our study takes a look at
the criminality around digital currencies, most infamously represented by Silk Road transactions on
the so-called Deep Web – an untraceable part of the Internet that allows users to avoid being found
by search engines like Google.
U.S. Senator Tom Carper (Democrat, Delaware), the lawmaker who exposed online drug and
criminal elements using Bitcoin, stated, “The ability to send and receive money over the internet,
nearly anonymously, without a third party, has a lot of wide-ranging implications. The government
needs to pay attention to this technology and to understand, and where appropriate, address these
implications.”
The ‘wide-ranging implications’ that Senator Carper refers to are money laundering, terrorist
financing, and tax evasion. These are the risks inherent in the technology and they mean that, like all
industries, a certain amount of regulation is prudent. But to what extent?
The Committee traveled to New York – specifically to meet with the New York State Department of
Financial Services – to hear firsthand about proposed regulations being debated, including
BitLicenses. These licenses, currently being developed in consultation with stakeholders, seek to
regulate the so-called “on and off ramps” for exchanges that buy and sell cryptocurrencies. In short,
licensing means that cryptocurrency exchanges would have to know their customers. The
Committee believes this is reasonable.
Conclusion
New technologies attendant to cryptocurrency have unimagined applications. We’ve heard, and we
agree, that blockchain technology is at a delicate stage in its development and use. This is why we
urge the Government to explore the vast potential of this technology, while treading carefully when
contemplating regulations that may restrict and stifle its use and development.
We believe that the best strategy for dealing with cryptocurrencies is to monitor the situation as the
technology evolves; that Canada Revenue Agency and Financial Transactions and Reports Analysis
Centre of Canada (FINTRAC) must prepare to navigate and use blockchain technology; that this
technology offers new ways to protect the personal information of Canadians; and, finally, that this
technology requires a light regulatory touch – almost a hands off approach. In other words, not
necessarily regulation, but regulation as necessary.
8
LIST OF RECOMMENDATIONS
The Committee recommends that:
Recommendation 1 (page 13)
The federal government, in considering any legislation, regulation and policies, create an
environment that fosters innovation for digital currencies and their associated technologies. As
such, the government should exercise a regulatory “light touch” that minimizes actions that might
stifle the development of these new technologies.
Recommendation 2 (page 14)
The federal government consider the use of blockchain technology when advantageous to deliver
government services and to enhance the security of private information.
Recommendation 3 (page 14)
Digital currency exchanges, the “on and off ramps” of the digital currency system, be defined as
any business that allows customers to convert state-issued currency to digital currency and digital
currencies to state-issued currency or other digital currencies. To minimize the risks of illegal
activity in relation to Canada’s anti–money laundering and anti–terrorist financing laws, the federal
government should require digital currency exchanges, with the exclusion of businesses that solely
provide wallet services, to meet the same requirements as money services businesses.
Recommendation 4 (page 15)
The federal government, on an active and ongoing basis, work with other countries to formulate
global guidelines for digital currencies while respecting the “light touch” premise outlined in
Recommendation 1 above.
Recommendation 5 (page 15)
The Minister of Finance convene a roundtable with stakeholders, including banks, to look for
solutions to the lack of access to banking services for digital currency related businesses, while
recognizing the requirements of Canada’s anti–money laundering and anti–terrorist financing
regime.
Recommendation 6 (page 16)
The federal government, through appropriate federal entities, provide concise information to the
public about the risks of digital currencies and alternative payment systems.
Recommendation 7 (page 17)
The federal government, through the Canada Revenue Agency, provide concise information to
Canadians about the tax obligations of digital currencies when received as income, held as an
investment, or used to purchase goods or services.
Recommendation 8 (page 17)
Due to the evolving nature of digital currencies, the Standing Senate Committee on Banking,
Trade and Commerce review this study of digital currencies and their associated technologies to
assess the appropriateness of the regulatory environment in the next three years.
9
CHAPTER 1: INTRODUCTION
On 25 March 2014, the Senate authorized the Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce (the Committee) to study digital currencies, with a particular focus on the potential risks,
threats and advantages of these electronic forms of exchange. The Committee’s interest in the topic
was partially motivated by media reports about bitcoin being used to make and receive payments
over the Internet, and comments by witnesses during our recent statutory review of the Proceeds of
Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act about trends in the use of the Internet to
launder money.
Throughout the study, the Committee was reminded that identifying the types of technology that will
succeed or fail is difficult – if not impossible – to predict with any accuracy. It seems that, for every
television and Internet, there is a Betamax and Segway. In thinking about technology and financial
services, the Committee recognized that – over the past decade – the Canadian payments system
has changed in substantial ways, including the introduction of Internet-based and mobile-based
payment methods. Along with cash, cheques, credit cards and debit cards, Canadians and Canadian
businesses now have more ways to make and receive payments, and undertake their banking
activities.
While the focus of the Committee’s study was “digital currencies” in general, many of our witnesses
spoke specifically about cryptocurrencies, which are digital currencies that rely on encryption; in
particular, their focus was often Bitcoin. This emphasis is probably not surprising, as Bitcoin is
currently the most widely used cryptocurrency. Created in 2009, this decentralized convertible
cryptocurrency enables funds to be transferred over the Internet without the need for an
intermediary, such as a bank or money services business. Witnesses said that Bitcoin consists of a
combination of four technologies that the Committee feels are quite innovative and provide
opportunities in both the financial services sector and possibly other areas:
•
•
•
•
a decentralized peer-to-peer network;
a currency-issuing system;
a transaction verification system; and
a public ledger relying on the “blockchain.”
During the study, 55 witnesses appeared before the Committee in Ottawa. Witnesses included
representatives from federal departments and agencies, the Bank of Canada, law enforcement
entities, provincial securities regulators, the financial services sector, money services businesses,
payment card operators, academics, lawyers, digital currency-related businesses, trade
associations, a charity and individuals who participate in the digital currency sector.
The Committee’s witnesses spoke about potential definitions for the term “digital currency,” common
types of digital currencies and potential uses for these currencies. As well, they identified a range of
opportunities resulting from the use of digital currencies and their technologies, such as Bitcoin’s
blockchain technology. Of particular note was the innovation associated with these technologies, the
implications for transaction costs, the availability of another payment option, and the impact on the
protection of users’ identities and the recording of transactions. Finally, the Committee’s witnesses
highlighted a variety of challenges with digital currencies, technologies and businesses. In this
context, such issues as potential criminality and its effects, losses, taxation, and access to
10
information and protection for users were discussed. Their testimony is summarized in Chapter 3,
and their names and organizations are listed in Appendix A.
The witnesses’ comments were invaluable in helping the Committee to understand the issues
relating to the digital currency sector, and informed our thoughts and recommendations, which
appear in Chapter 2. The Committee’s conclusions are contained in Chapter 4.
The Committee also took a fact-finding trip to New York City in February 2015 to learn about New
York State’s proposed regulations for digital currency-related businesses and the potential effects on
that state’s digital currency sector. The groups and individuals with whom the Committee met in New
York City are indicated in Appendix B.
A glossary of digital currency-related terms is provided in Appendix C.
As final points of context for this report, the Committee provides one definition and one data-related
caution. For the purposes of this report, the term “digital currency” describes electronic forms of
exchange and their associated technologies that operate on the Internet and/or on mobile devices,
and that are not issued or governed by a government or central bank. Finally, as the study
commenced more than a year ago, the data in Chapter 3 are now somewhat dated, as the digital
currency sector has evolved in the last year. For this reason, dates for particular amounts and
percentages are indicated, as the data may not reflect the sector’s current state.
11
CHAPTER 2: THE COMMITTEE’S THOUGHTS
A.
Digital Currency Types and Uses
When the Committee began its study on digital currencies, a priority was understanding the meaning
that should be given to the term “digital currency.” One key conclusion that the Committee reached
is that elements of the “digital currency sector” – the currencies, the technologies and the
businesses – are constantly evolving, and the terms used when discussing the sector are often
unclear. On balance, the Committee supports the Department of Finance view that a digital currency
is defined by four key characteristics:
•
•
•
•
Its value can be held and exchanged without the use of banknotes or coins.
It is not the official currency of a country.
It has the intended purpose of being exchanged for real or virtual goods and services.
Its units can be transferred between individuals, between businesses, and between
individuals and businesses.
During the study, the Committee learned about various classification systems for digital currencies,
including whether they can be converted to state-issued currencies, and whether they are
“centralized,” and thus managed by a central authority, or “decentralized,” and thereby controlled by
the users of the digital currency. The Committee determined that decentralized convertible digital
currencies, which are known as cryptocurrencies and of which Bitcoin is the most popular example,
should be the focus for any potential regulations.
Cryptocurrencies protect their technology from cyber-attacks and counterfeiting attempts through
both encryption and a decentralized network called the public ledger.
In the Committee’s view, Bitcoin’s blockchain – or public ledger – technology is extremely innovative
and has the potential to be used in a growing number of applications, including as a registry to
record such events as marriages and real estate purchases, and in the context of “smart contracts”
that can be executed by a computer. The Committee firmly believes that additional applications for
this technology are on the horizon, that may result in reduced costs, increased choices and
convenience, for individuals and businesses.
As well, the Committee agrees with witnesses that – at present – digital currencies have three main
roles in Canada:
•
•
•
a form of money;
a commodity; and
a payments system.
In our opinion, the role that digital currencies play as a payments system is perhaps the most
significant of the three functions. The Committee holds this view largely because of the blockchain
technology that records bitcoin transactions and – as noted above – may hold the promise of many
more applications.
The Committee believes that digital currencies, technologies and businesses give rise to a number
of opportunities, but like almost all new and emerging technology, there are also challenges and
12
risks. In our view, the federal government should consider actions in four main areas in order to
maximize the opportunities associated with digital currencies, and to manage their associated
challenges. These areas are:
•
•
•
•
B.
the effect of regulation on innovation in the digital currency sector;
the use of digital currencies to launder money and finance terrorist activities;
protecting the users of digital currencies; and
taxation challenges in relation to digital currencies.
Digital Currency-Related Opportunities
During the study, the Committee learned that the emergence of digital currencies has led to a range
of opportunities, and that Canada could become a global hub for the digital currency sector if the
legislative and regulatory environment is conducive to innovation. In our view, to foster this type of
environment in Canada, it is critically important that regulations for the digital currency sector be
appropriate.
In particular, the Committee is aware of the potentially negative impacts that future regulations
imposed on the digital currency sector could have on innovation. In the Committee’s view, digital
currencies, especially their associated technology, is among the most notable developments in
recent history, and was even compared to the invention of the Internet itself by several witnesses.
Blockchain technology is particularly promising as a means to transact without a third party and as a
permanent public database. The Committee believes that, in time, even incumbent financial
institutions will recognize the benefits of this technology and may adapt it to meet their needs. Many
witnesses stated that this technology is at a risk of failure because of poor judgement on the part of
regulators and lawmakers. Therefore the Committee understands that familiar, centralized solutions
built from a centralized financial system are unsuitable for this decentralized payments technology.
Believing that conscious efforts are required to support digital currency-related innovation, the
Committee recommends that:
Recommendation 1:
The federal government, in considering any legislation, regulation and policies,
create an environment that fosters innovation for digital currencies and their
associated technologies. As such, the government should exercise a
regulatory “light touch” that minimizes actions that might stifle the
development of these new technologies.
The Committee heard of the many opportunities resulting from the emergence of digital currencies
and their technologies. Lowering transaction costs may be the first opportunity realized by the
marketplace, as increased choices for payment systems may put pressure on the current high cost
for international remittances. In our opinion, lower costs are relevant for the many Canadians making
international transfers.
As well, it seems to the Committee that there is also an opportunity for the government. Blockchain
technologies that facilitate identity protection can benefit Canadians, as governments seek to protect
the information they hold on behalf of its citizens. The Committee recognizes that, in recent years,
13
hackers have targeted government databases, including those at the Canada Revenue Agency, in
an attempt to steal identities and other personal information. In our view, compared to centralized
databases, blockchain technology may provide a more secure way to manage information, as it does
not rely on security software developed by third parties. From this perspective, the Committee
recommends:
Recommendation 2:
The federal government consider the use of blockchain technology when
advantageous to deliver government services and to enhance the security of
private information.
C.
Digital Currency-Related Risks
1.
Use of Digital Currencies to Launder Money and Finance Terrorist Activities
In the Committee’s view, potential criminality is perhaps the greatest challenge to be managed. The
Committee has a long and ongoing interest in issues of criminality, having conducted two statutory
reviews of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act, and having held
hearings on various proposed amendments to the Act.
The Committee understands that digital currencies can be attractive to criminals who want to launder
money, finance terrorism or perpetrate other crimes. As well, the Committee recognizes that it is the
anonymity of digital currencies, and the ease they can be used to make domestic and – particularly –
international transfers, that may make them conducive to criminal activity.
In the Committee’s opinion, illicit users of digital currencies are most readily identified at the “on and
off ramps,” or digital currency exchanges, where digital currencies are converted to and from stateissued currencies. Furthermore, in recognizing the Committee’s past and likely future examinations
of Canada’s anti–money laundering and anti–terrorist financing regime, we also believe that the
similarities in the operations of digital currency exchanges and money services businesses give rise
to a need for identical obligations for these two groups in relation to that regime. Therefore, the
Committee recommends that:
Recommendation 3:
Digital currency exchanges, the “on and off ramps” of the digital currency
system, be defined as any business that allows customers to convert stateissued currency to digital currency and digital currencies to state-issued
currency or other digital currencies. To minimize the risks of illegal activity in
relation to Canada’s anti–money laundering and anti–terrorist financing laws,
the federal government should require digital currency exchanges, with the
exclusion of businesses that solely provide wallet services, to meet the same
requirements as money services businesses.
Partially because of the Committee’s previous studies on Canada’s anti–money laundering and anti–
terrorist financing regime, the Committee is aware of the global nature of the real and potential
14
criminality that is facilitated by digital currencies and – thereby – the need for global solutions. In
today’s globalized world, improvements in technology have made it easier for legitimate and
illegitimate businesses to transact internationally.
A recurring theme with cryptocurrencies is the idea of consensus. It is consensus which provides
transaction verification, and it is consensus which gives value to a cryptocurrency. As it is a theme
of cryptocurrency, so it must be a theme in laws and regulations. The Committee believes that,
where cryptocurrencies are shaped by network consensus, laws and regulations ought to be shaped
by jurisdictional consensus.
In the Committee’s view, coordinated international efforts are a particular priority to effectively
counter the international nature of criminal activities and to prevent “jurisdiction shopping” by digital
currency-related businesses. Consequently, the Committee recommends that:
Recommendation 4:
The federal government, on an active and ongoing basis, work with other
countries to formulate global guidelines for digital currencies while respecting
the “light touch” premise outlined in Recommendation 1 above.
During the study, the Committee was told that the association of certain digital currencies with
criminal activity has had a negative effect on industry-wide growth. One obstacle is regulatory
uncertainty. Regulators – such as Quebec’s Autorité des marches financiers and New York State’s
Department of Financial Services – have started to implement licensing requirements for certain
digital currency-related businesses in their jurisdictions.
Another obstacle faced by some cryptocurrency businesses is the inability to establish banking
relationships.
The Committee listened to witnesses describing their difficulty in accessing financial services. The
Committee does not believe that banks are prejudiced against cryptocurrency businesses, and think
this is perhaps a result of banks being concerned about inadvertently violating the obligations of
Canada’s anti–money laundering and anti–terrorist financing regime. The Committee is mindful that,
before money services businesses were regulated, banks were reluctant to accept these businesses
as customers. In that context, the Committee recommends that:
Recommendation 5:
The Minister of Finance convene a roundtable with stakeholders, including
banks, to look for solutions to the lack of access to banking services for digital
currency related businesses, while recognizing the requirements of Canada’s
anti–money laundering and anti–terrorist financing regime.
2.
Protecting the Users of Digital Currencies
During the study, the Committee learned that digital currency losses can occur in a variety of
situations, and the Committee believes that any loss of funds – whether through cyber-theft,
15
bankruptcy or price volatility – is regrettable for financial services providers and their customers.
The Committee recognizes that such losses are not limited to digital currencies in their role as a form
of money or a commodity; in that regard, the periodic volatility in the relative value of the Canadian
dollar and the current decline in oil prices should be remembered. In the same way individuals
presumably consider the risk-return trade-off when purchasing or holding state-issued currencies or
commodities, the Committee urges this type of analysis when considering the purchase of digital
currencies.
The Committee has come to appreciate the importance of the digital currency sector being aware of
any weaknesses in their technologies and systems, and of taking appropriate efforts to protect
against cyber-attacks. Equally, the Committee believes that individuals must consider the risks that
may result when holding funds in digital wallets, which are also being used for digital representations
of state-issued currencies, or when placing their digital currency with digital currency exchanges,
which are not regulated prudentially. While the Committee does not believe that these issues
warrant regulation, the Committee encourages digital currency-related businesses and individuals to
be mindful of these potential risks.
While securities regulation is not within the federal jurisdiction, the Committee is confident that
Canada’s securities regulators have expertise in assessing risk, and encourages them to continue to
release relevant and timely information about digital currency-related risks. As well, notwithstanding
our earlier comments about the need for digital currency-related businesses and individuals to be
aware of weaknesses and risks, the Committee believes that the federal government has an
important role to play in developing policies and providing information that will help consumers and
merchants assess the benefits and risks of various financial products, and make the choices that are
most appropriate for their situations. For these reasons, the Committee recommends:
Recommendation 6:
The federal government, through appropriate federal entities, provide concise
information to the public about the risks of digital currencies and alternative
payment systems.
3.
Taxation Challenges in Relation to Digital Currencies
During the study, the Committee learned that there is some question about the taxation of digital
currencies, such as bitcoin, which are used as a form of money by some and as a commodity by
others. The Committee is also mindful that, due to the difficulties associated with tracing digital
currency transactions, the government may have difficulty combating tax evasion that is committed
using digital currencies. Nevertheless, the Committee urges the government to work with other
countries and in appropriate venues to address, in particular, this taxation issue.
The Committee believes that providing the public with specific and comprehensive guidance about
the taxation rules for digital currencies – whether received as business or employment income, held
as an investment, or used to buy goods and services – would assist individuals and businesses in
understanding the rationale for these rules and in complying with them. As well, further examination
of the use of digital currencies as a form of money would assist the government, particularly the
Canada Revenue Agency, in determining whether other taxation rules – such as those that apply to
16
foreign currencies – should apply to digital currencies. In that context, the Committee recommends
that:
Recommendation 7:
The federal government, through the Canada Revenue Agency, provide
concise information to Canadians about the tax obligations of digital
currencies when received as income, held as an investment, or used to
purchase goods or services.
D.
Focusing on the Future
In the Committee’s view, there is currently not a need for the government to take actions to regulate
digital currencies beyond those that are specifically mentioned in our recommendations. The
Committee believes that additional actions could have unintended consequences, such as
hampering the innovative aspects of digital currencies that may hold great future promise in finance
and other areas. With traditional methods of payment and institutions, individuals are expected to
undertake due diligence, and – in our view – the same situation should exist regarding digital
currencies, their technologies and businesses.
The Committee understands that, as can be seen with other new technologies in the payments
sector, the technology associated with digital currencies is dynamic and evolving rapidly; thus, the
opportunities and challenges identified in this report may no longer be applicable in just a few years.
The Committee intends to revisit the issue of digital currencies, and, at that time, the Committee
hopes to learn about the evolution of the digital currency sector, and to make recommendations for
further federal action to maximize the opportunities and manage the risks that have arisen since this
study. In this light, the Committee recommends that:
Recommendation 8:
Due to the evolving nature of digital currencies, the Standing Senate
Committee on Banking, Trade and Commerce review this study of digital
currencies and their associated technologies to assess the appropriateness of
the regulatory environment in the next three years.
17
CHAPTER 3: WITNESSES’ TESTIMONY
A.
Digital Currency Types and Uses
1.
Definitions for “Digital Currency”
Some of the Committee’s witnesses spoke about the term “digital currency.” According to the
Department of Finance, there is no universally agreed upon definition for the term; it may include
electronic forms of a state-issued currency, such as prepaid access cards and wire transfers.
Similarly, the Bank of Canada stated that the term may include online credit card transactions,
Interac transactions sent by email, online bill payments and the cashing of cheques with a smart
phone’s camera. The Bank also indicated that individuals often use terms such as “e-money,” “ecash,” “digital money,” “digital currency” and “virtual currency” interchangeably, erroneously believing
that they have the same meaning.
The Bitcoin Alliance of Canada suggested that a “virtual currency” is based on a ledger, a “digital
currency” only exists digitally, and a “cryptocurrency” is based on cryptography. It identified
cryptocurrencies as a subset of digital currencies, which are a subset of virtual currencies.
The Department of Finance said that it considers a digital currency to have four characteristics:
•
•
•
•
2.
its value can be held and exchanged without the use of banknotes or coins;
it is not the official currency of a country;
it has the intended purpose of being exchanged for real or virtual goods and services;
and
its units can be transferred between individuals, between businesses, and between
individuals and businesses.
Common Types of Digital Currency
Witnesses noted that digital currencies can be classified in several ways. The Department of
Finance indicated that a digital currency can be classified in relation to its convertibility: a
“convertible” digital currency can be converted to a state-issued currency, while a “non-convertible”
digital currency can be used only to purchase real or virtual goods and services from particular
retailers. It suggested that convertible digital currencies should be the primary focus for possible
regulation.
As well, the Bank of Canada and the Department of Finance identified a classification method that
focuses on whether a particular digital currency is “centralized” or “decentralized.” According to the
Bank, a centralized digital currency can be used to purchase a variety of goods and services, and is
issued – and often managed – by a central authority that typically has a corresponding debt for the
amount of digital currency that it has issued. The Department described these central authorities as
entities that – in relation to a particular digital currency – verify the transactions, determine the
supply, and create rules regarding exchange or use.
According to the Bank of Canada, prepaid payment cards are a good example of a centralized digital
currency; in this case, such entities as Visa and MasterCard are the central authorities. The Bank
also provided another example of a centralized digital currency: the pre-paid Octopus card in Hong
18
Kong; originally intended as a prepaid transit card, the card has become generally accepted by
retailers. The Royal Canadian Mounted Police mentioned Liberty Reserve, which had a central
authority that issued Liberty Reserve dollars and was used as part of a global money laundering
scheme.
The Bill and Melinda Gates Foundation discussed the mobile phone-based centralized digital
currencies that are used in a number of developing countries. For example, it mentioned M-PESA,
which is owned by Vodafone – a mobile telecommunications company – and is used in Kenya and
other countries. It said that M-PESA allows individuals to exchange an electronic form of the local
currency through their mobile phones.
The Bank of Canada characterized decentralized digital currencies, which are sometimes referred to
as cryptocurrencies, as digital currencies that operate over peer-to-peer networks where no single
entity manages the currency or assumes a debt for the currency that has been issued. Samir Saadi,
of the University of Ottawa, stated that digital currencies and online payments have existed for
decades, but that cryptocurrencies are unique because decentralized peer-to-peer networks allow
the ownership of digital currencies to be transferred without the need for an intermediary.
In providing examples of decentralized digital currencies, the Department of Finance noted that
bitcoin is a decentralized, convertible digital currency. The Canadian Virtual Exchange and the Bank
of Canada commented on litecoin, which is the second most popular decentralized, convertible
digital currency. The Bank also mentioned peercoin and Ripple.
Ripple Labs described Ripple as an open-source payment protocol designed to provide
interoperability among the payments systems of financial institutions, clearing houses and central
banks. It indicated that the Ripple network relies on a decentralized public ledger and cryptographic
technology that are similar to those used by Bitcoin; however, its “consensus” verification process
differs from that used by Bitcoin. It also mentioned that all currencies – state-issued or digital – can
be traded over the Ripple network, and that the system has its own digital currency – the XRP – that
is used as a security mechanism and to convert currencies. TD Bank Financial Group commented
that some banks are experimenting with the Ripple network to exchange funds between them.
The Bitcoin Strategy Group stated that, as of 9 April 2014, there were more than 100 different
decentralized, convertible digital currencies worldwide. According to Bitcoin Foundation Canada, as
of 2 October 2014, between 500 and 1,000 cryptocurrencies were being used, and between 50 and
100 digital currency exchanges were converting bitcoin to other digital currencies. Andreas
Antonopoulos, author of Mastering Bitcoin, highlighted that anyone can – at minimal cost – create a
new digital currency that is secure and globally accessible.
3.
Potential Uses for Digital Currencies
A number of the Committee’s witnesses identified the various ways that digital currencies are being
used in Canada, and generally commented on three roles: a form of money; a commodity; and a
payments system. They also discussed other potential uses for digital currencies.
19
(i)
A Form of Money
The Bank of Canada discussed the definition for the term “money,” indicating that three
characteristics must exist:
•
•
•
in being a medium of exchange, it must be generally accepted among individuals and
businesses;
in being a unit of account, it must allow the value of various goods and services to be
compared; and
in being a store of value, it must enable individuals and businesses to assume – with
confidence – that its value will be stable over time.
According to the Department of Finance, if digital currencies become both a stable store of value
and generally accepted as a means of payment for goods and services, they could become more
widely used as money. That said, it noted that long-term use of digital currencies as a form of money
would be unlikely, partially due to volatility in the price of digital currencies, as has occurred with
bitcoin.
The Canadian Payments Association suggested that confusion exists about the role that digital
currencies play in the Canadian economy. In its view, digital currencies – particularly bitcoin – do not
constitute money, as they are not a medium of exchange, a unit of account and a store of value.
Similarly, the Bank of Canada highlighted that bitcoin and other cryptocurrencies currently are not a
popular medium of exchange. As of 2 April 2014, less than 200 Canadian retailers accepted bitcoin.
Regarding bitcoin as a unit of account, the Bank noted that the value of a transaction where bitcoin
is the method of payment is often considered in terms of a state-issued currency. It also suggested
that, as of 2 April 2014, the price of bitcoin was forty times more volatile than the relative value of the
U.S. dollar; thus, bitcoin is not a stable store of value.
The Department of Finance stated that the Currency Act governs legal tender and currency, lists the
characteristics of coinage and banknotes, and identifies the dollar as Canada’s monetary unit. It
highlighted that the Act does not limit the use of digital currencies for transactions in Canada, and
that merchants can accept a variety of methods of payment in exchange for goods and services,
including U.S. dollars and Canadian Tire “money.” Joshua Gans, of the University of Toronto,
indicated that – in Canada – taxes must be paid with legal tender; therefore, as long as bitcoin is not
considered to be legal tender, the Canadian dollar will be required for that function.
The Bitcoin Alliance commented on the meaning that Canadian law gives to the term “money”; “legal
money” likely does not include bitcoin, which is not state-issued and is not universally accepted. It
also noted that the Canada Revenue Agency and the Bank of Canada do not view bitcoin as “legal
money,” and observed that bitcoin cannot denominate a negotiable instrument under the Bills of
Exchange Act if it is not “legal money.”
20
21
According to John Jason, of Norton Rose Fulbright Canada, the Currency Act states that any
contract in Canada that references “money” is referring to Canadian dollars; thus, if contracts refer to
payment in bitcoin, they will have to describe the way to make that type of payment. He also said
that the government became the issuer of currency to support economic activity and so that people
had confidence in using paper notes as a medium of exchange. In his view, people may not have
confidence in bitcoin, as its price fluctuates significantly; that said, those who advocate using bitcoin
believe that its price will stabilize as its supply rises.
Jeremy Clark, of Concordia University, highlighted the Royal Canadian Mint’s “Mint Chip” project,
stating that Mint Chip is a “digital representation” of Canadian currency.
(ii)
A Commodity
The Department of Finance pointed out that many people have invested in digital currencies, and –
on 26 March 2014 – noted that an exchange-traded fund based on bitcoin would soon be available
in the United States. Similarly, Joshua Gans indicated that a number of holders of bitcoin are not
exchanging their bitcoin for goods and services; instead, they are retaining their bitcoin, which will be
beneficial if the price of bitcoin rises. According to the Department of Finance, it is too early to
determine whether digital currencies will be successful as a commodity, as any value they might
have in this regard is linked to their use as a currency. Bitcoin Foundation Canada suggested that,
although bitcoin is likely not a security, it can be used as the unit of account for a securities
transaction, such as an investment fund denominated in bitcoin.
Samir Saadi stated that New York’s Wall Street has recently shown an interest in digital currency
trading. He highlighted that hedge funds are being created that involve strategic trading based on
volatility in the price of digital currencies. He also mentioned that Nasdaq Group is providing Noble
Markets – a company that facilitates institutional trading in bitcoin – with software used by major
securities exchanges, and that the New York Stock Exchange is providing Coinbase – a digital wallet
provider and the first U.S.-based digital currency exchange – with capital. In his view, Coinbase
appears to be a reliable and secure platform for trading in bitcoin.
The Ontario Securities Commission indicated that platforms for trading bitcoin-based derivatives are
being developed in the United States, and that the U.S. Securities and Exchange Commission has
received applications to create exchange-traded funds using bitcoin.
The Department of Finance suggested that digital currencies, as a commodity, could be subject to
securities regulation in Canada. According to Quebec’s l’Autorité des marchés financiers and the
Ontario Securities Commission, because of their current form, digital currencies do not qualify as
“securities” or “derivatives” under their provinces’ securities and derivatives legislation;
consequently, they are not regulated as such. In their view, if digital currencies are packaged as an
investment product or a derivative, that legislation would apply. The Ontario Securities Commission
also stated that any publicly traded digital currency-related business is subject to the same
regulatory requirements as other publicly traded companies, including disclosure to investors about
material risks.
Elliot Greenstone, of Davies Ward Phillips & Vineberg LLP, noted that no Canadian securities
regulator has indicated whether digital currencies should be treated as a security or derivative for the
22
purposes of securities law. He highlighted l’Autorité des marchés financiers’ recent decision to
monitor digital currencies pursuant to Quebec’s Securities Act, Derivatives Act and Money-Services
Businesses Act. He also mentioned that the Securities Act does not define the term “security,”
although it does define the term “investment contract.”
Regarding Ontario’s securities legislation, Elliot Greenstone and John Jason suggested that bitcoin
may not fall within the definition for the term “security,” as there is no person or entity that “issues”
bitcoin. Elliot Greenstone said that the Ontario Securities Commission plans to monitor investment
activities that are related to digital currencies and to take action when Ontario’s Securities Act is
violated.
(iii)
A Payments System
The Department of Finance and the Canadian Payments Association stated that because of
Bitcoin’s framework, it is like a payments system. The Canadian Payments Association commented
that a digital currency may not be appropriate for Canada’s clearing and settlement system, as the
system facilitates transactions in Canadian dollars; in 2012, $16.7 trillion in payments – excluding
cash transactions – were made in Canada. It indicated that, of these payments, 80% was cleared
through the Canadian Payments Association’s systems, including the Automatic Clearance
Settlement System – which is used by private payment networks, such as Interac, for clearing and
settlement – and the Large Value Transfer System; the remaining 20% was cleared by credit card
companies, within financial institutions or through closed-loop mechanisms, such as prepaid
payment cards and digital currencies.
According to the Interac Association, as of 12 June 2014, its network was used an average of
12 million times daily through Automated Teller Machine (ATMs), e-commerce purchases and
person-to-person e-transfers; these transactions represented approximately 55% of all payment
card-based transactions. As well, the Canadian Payments Association mentioned that the
unregulated payments sector, which includes PayPal and Google, has not yet identified a need to
access the Canadian clearing and settlement system. The Interac Association and PayPal stated
that they do not process digital currency payments.
Using global data, the Canadian Payments Association estimated that – as of 10 April 2014 – there
were between 1,000 and 2,000 daily transactions in Canada involving bitcoin, which represented
1/100 of 1% of the total volume of daily Canadian payments transactions. It noted that developers of
digital currencies are not eligible for membership in the Canadian Payments Association, as they are
not regulated financial institutions. Bitcoin Foundation Canada said that, as of 2 October 2014,
approximately 80,000 Bitcoin transactions occurred daily around the world.
23
SELECTED POINT-OF-SALE PAYMENT METHODS USED IN CANADA
Cash
According to the Bank of Canada, while the use of cash for retail payments is declining due to
advancements in payment method technologies, cash is Canada’s most commonly used and
accepted form of retail payment, as it is perceived to be less costly, easier to use, more secure and
more widely accepted than debit cards and/or credit cards. In 2013, cash accounted for 43.9% of the
volume and 23.0% of the value of point-of-sale transactions.
Debit Cards and Credit Cards
According to the Bank of Canada, debit card use increased significantly over the period from 1994,
when the Interac system was introduced, to the early 2000s; credit card use has grown consistently
since 2000, partly due to an increasing number of rewards programs. Bank of Canada data show that,
in 2013, debit cards and credit cards accounted for 21.1% and 30.8% respectively of the volume of
point-of-sale transactions, and 25.1% and 45.9% respectively of the value of such transactions.
Contactless payments represented 2.9% of debit card and 19.3% of credit card point-of-sale
transactions in that year.
Cryptocurrencies
According to the Canadian Payments Association, as of 10 April 2014, there were between 1,000
and 2,000 daily transactions in Canada involving bitcoin. These transactions represented 1/100 of
1% of the total volume of Canada’s daily payments transactions.
Visa Canada Corporation and MasterCard suggested that an important indicator of whether Bitcoin
has a role to play in the Canadian payments system is the number of merchants that accept bitcoin
as a method of payment. The Department of Finance said that, as of 26 March 2014, approximately
1,500 businesses around the world accepted – or were willing to accept – bitcoin; of these, about
200 were located in Canada. It also noted that many of these businesses are online retailers,
particularly in the technology sector, or offer online gambling; examples of businesses that accept
bitcoin include Overstock.com, WordPress, Zynga, Tesla and Virgin Galactic. The Department
suggested that Canadian merchants that accept bitcoin as a method of payment, and the extent to
which they are treating bitcoin as a currency and paying suppliers with it, should be identified.
According to the Canadian Virtual Exchange, as of 9 April 2014, there were 22 Canadian merchants
accepting bitcoin as a method of payment for online purchases; it stated that another 150 Canadian
merchants would be doing so by 9 May 2014, and an additional 1,000 by October 2014. Andreas
Antonopoulos identified Bitcoin as being most commonly used for charitable donations and tipping.
MasterCard indicated that digital currency payments could be incorporated into its network or
processed through a separate network if digital currencies become regulated. In its view, digital
currencies can be useful for person-to-person payments and business payments. It also noted that it
has U.S. patents for digital currencies.
24
TD Bank Financial Group said that banks incur costs in settling transactions; thus, they would
welcome less expensive forms of settlement, including through the use of digital currencies if
appropriate regulation and security exist. As well, TD Bank Financial Group noted that it does not
compete with digital currencies.
PayPal mentioned that it does not accept deposits in PayPal wallets in the form of cash or digital
currencies. MoneyGram International commented that, while it does not currently transfer digital
currencies, it would consider doing so if these currencies are regulated.
Selected Payments Systems Used in Canada
CRYPTOCURRENCIES
PAYPAL
Some cryptocurrencies function as both a currency
and a decentralized payments system, such as
bitcoin and Bitcoin respectively. Users of
cryptocurrency-based payments systems perform all
steps in a transaction, interacting with each other
directly through an Internet-based peer-to-peer
network without the need for a central computer
server. Transactions are recorded on a public ledger,
which is shared across the network, and their validity
is verified through cryptographic techniques.
Merchants accepting cryptocurrencies may use
payment processors, such as BitPay, Coinbase and
BitNet, to help with clearing and settling
cryptocurrency payments. As well, payment
processors may convert such payments into a stateissued currency for deposit into a merchant’s bank
account.
PayPal is a third-party intermediary that verifies and
settles online transactions between a purchaser and a
merchant. It allows a merchant to accept a credit card
or debit card as a method of payment without having a
direct relationship with the credit card or debit card
company, or with a payment processor that clears and
settles transactions. Verification is conducted on the
PayPal website when the purchaser opens an account
and registers his/her financial information with PayPal.
Settlement occurs when a payment is transferred by
PayPal from the purchaser’s account to the merchant’s
account.
CREDIT CARDS
DEBIT CARDS
In Canada, Visa and MasterCard are structured in
accordance with the four-party model: the cardholder;
the merchant; the card issuer; and the payment
processor. A fifth participant is the credit card
company itself. Visa and MasterCard have proprietary
clearing systems that are not subject to the Canadian
Payment Association’s rules or standards.
Like credit cards, point-of-sale debit card transactions
in Canada are structured in accordance with the fourparty model; with these transactions, a fifth participant is
the Interac Association. The Interac Association’s
Direct Payment network is decentralized, with clearing
and settling occurring at the financial institution where
the funds are located. The Interac Association’s
members clear and settle their transactions through
the Canadian Payments Association’s Automated
Clearing Settlement System.
25
The Canadian Bankers Association indicated that Canada’s banks support the creation of new ways
for consumers and merchants to engage in e-commerce, and noted that banks are involved in
promoting new payments technologies, such as near field communication (NFC) for contactless
payment cards and mobile wallets on cell phones. It also mentioned that Canadian banks and credit
unions have been collaborating on a set of principles, entitled the Canadian NFC Mobile Payments
Reference Model, for mobile payments. Similarly, MasterCard said that, as cash is used less often
as a method of payment, payments system developments have included contactless payment cards,
mobile payments and direct deposit to prepaid cards.
The Royal Bank of Canada commented on its “RBC Secure Cloud,” which allows its clients to
choose among debit, credit or gift cards when making a mobile payment; sensitive information is stored
on its servers in Stratford, Ontario and Guelph, Ontario, and not on a cell phone. It also noted that it
offers free person-to-person transactions that can be accessed through bank accounts or Facebook.
The Interac Association mentioned Interac Flash, which allows contactless use of a debit card and
can be used with other technologies, such as RBC Secure Cloud. The Canadian Payments
Association commented that it has participated in the implementation of products that enable
consumers to make deposits with photographs of cheques and to use contactless debit cards.
PayPal said that it allows users to transfer money or make payments online without having to
disclose banking or financial information. It noted that – as of 12 June 2014 – $1 of every $6 spent
globally on e-commerce was processed through PayPal, and it had 148 million active registered
accounts; 5.5 million of these accounts were held in Canada. It also stated that it processed $27
billion in mobile payments in 2013, an increase from $600 million in 2010.
According to the Bill and Melinda Gates Foundation, mobile phone-based digital currencies – such
as M-PESA – are used as digital payments systems for making low-cost transfers and payments. It
said that there are more than 250 mobile phone-based payments systems worldwide, which together
have more than 200 million users. It explained that an individual can use M-PESA to exchange cash
for an electronic form of the local currency through an agent, generally without a fee, and then – at a
cost of $0.02 or less in some countries – transfer this electronic money to another individual using
his/her mobile phone; the recipient can then exchange the electronic money for cash at an agent,
with the fee for this service ranging from $0.25 to $0.35.
MasterCard highlighted the use of mobile phones in some countries – such as the Democratic
Republic of the Congo – to receive government benefits and as a means of identification, as few
individuals have access to a bank account. Visa Canada Corporation mentioned Fundamo, a South
African company that it owns; the company enables individuals to send money to others using
mobile phones and text messages, with the mobile phones linked to a mobile network operator
account or a bank account.
(iv)
Other Potential Uses
According to the Bitcoin Embassy, digital currencies are not simply another payments system to be
studied within the traditional framework for financial services, and nor are they a new form of money
that can be examined like a foreign currency or a commodity; rather, they could be viewed as a new
technology that is replacing their obsolete predecessors. Elliot Greenstone said that many research
26
papers refer to cryptocurrencies as “pseudo-fiat currencies.” In his view, this term suggests that
cryptocurrencies have the characteristics of a commodity, such as having a limited supply, and of a
currency, such as being used to make payments.
The Bitcoin Embassy stated that new products involving digital currencies are currently being
developed, such as smart contracts, decentralized autonomous corporations, and decentralized
markets that enable peer-to-peer sales of goods and services. Similarly, Ripple Labs commented on
smart contracts, which it described as contracts having a set of automatic rules that are entirely
readable and operable by computers. L’Autorité des marchés financiers noted that, in the United
States, there have been attempts to use Bitcoin’s technology to develop decentralized securities
exchanges.
Andreas Antonopoulos said that Bitcoin’s technology in relation to its public ledger is being used to
record events, such as the purchase of automobiles, company shares and real estate, as well as
marriages. The Bill and Melinda Gates Foundation suggested that this technology could be used to
develop title registries for land and other types of assets, from which low-income people would
benefit; Ripple Labs and Elliot Greenstone also mentioned title registries. Moreover, Elliot
Greenstone indicated that the blockchain technology could potentially be used to rent cars with
digital keys.
Andreas Antonopoulos noted that some individuals and organizations are providing “digital tokens”
when a transaction is submitted on the blockchain; these tokens allow an individual or organization
to access a service, such as Internet bandwidth or an AirBnB property.
As well, Andreas Antonopoulos noted that a business operating internationally could use a digital
currency to pay employees who live in various countries, and suggested that a computer
programmer could easily incorporate a digital currency into payroll software.
4.
Bitcoin as an Example
In commenting on digital currencies, the Committee’s witnesses often focused on bitcoin and Bitcoin,
the currency and the payments system respectively. In particular, they spoke about the creation of
the underlying technology and the functioning of the payments system, and the currency that is used
with that system.
(i)
The Technology and Payments System
According to the Department of Finance and the Bank of Canada, the term “Bitcoin” generally
describes the decentralized, cryptographic network that functions as the payments system for
“bitcoin,” which is the digital currency used by Bitcoin.
The Bitcoin Embassy and Andreas Antonopoulos described Bitcoin as a combination of four new
mathematical and cryptographic technologies: a decentralized peer-to-peer network; a decentralized
currency-issuing system; a decentralized transaction verification system; and a public ledger, called
the blockchain, that records transactions. The Bitcoin Embassy noted that Bitcoin’s most distinctive
features are its decentralized and interdependent payments system and digital currency, which
cannot function without each other.
27
BitPay indicated that Bitcoin was created in 2009 as an open-standard, open-protocol and opensource payments system; it is designed for the Internet and is owned collectively by all of its users.
The Department of Finance mentioned that the demand for digital currencies, particularly bitcoin,
originated with people who had a libertarian philosophy, and who wished to transfer money without
government interference and at low cost. It also commented that Bitcoin was developed by a group
of people who were interested in mathematics, and was not created in order to generate a profit.
Samir Saadi highlighted that Bitcoin was created after the 2008 global financial crisis, when some
people lost faith in the traditional financial system.
Andreas Antonopoulos said that Bitcoin is at the same stage of development as the Internet was in
the early 1990s. He suggested that, within eight years, more applications relating to Bitcoin will be
available to consumers.
According to the Bank of Canada, before the creation of Bitcoin, decentralized digital currencies
were not considered to be feasible, as it was not possible to verify whether “double spending” – an
amount sent to one individual is also sent to another person – had occurred. The Bank stated that
Bitcoin’s verification of transactions through the blockchain ensures an absence of “double spending.”
The Department of Finance noted that Bitcoin transactions are recorded on a public ledger that can
be accessed on a website, and that “miners” undertake a “mining” process to verify the availability of
funds for a transaction. According to it, the miners’ computers solve mathematical problems to
ensure that each bitcoin’s private key, which is like a personal identification number, is authentic;
once the mathematical problem is solved, the transaction is verified and recorded on the public
ledger. Andreas Antonopoulos emphasized that the main purpose of mining is to secure and verify
transactions, and that receiving bitcoin as compensation for mining activities is meant to provide
Bitcoin users with an incentive to verify the transactions.
BitPay and Andreas Antonopoulos described Bitcoin transactions as being more similar to cash,
than to credit card, transactions; for example, a payment made using bitcoin involves the purchaser
sending a precise amount directly to the seller, while a payment made using a credit card involves
the purchaser providing his/her credit card number to a merchant, which – through the authorization
associated with its receipt of that number – receives payment after involving intermediaries. Andreas
Antonopoulos also commented that a single Bitcoin transaction does not authorize any future
payments or reveal the sender’s identity to the entity receiving the payment.
28
29
Bitcoin Foundation Canada indicated that, as of 2 October 2014, the cost of mining and the price of
acquiring one bitcoin were approximately US$310 and US$385 respectively. It noted that this gap is
narrowing, and that mining costs are falling as miners consolidate and offer “cloud mining services,”
rather than using individual computers to mine bitcoin. Samir Saadi suggested that increased
computing power and the development of new technologies could offset the increased costs of
verifying Bitcoin transactions.
Andreas Antonopoulos commented on a group of independent miners – called GHash.IO – that, in
2014, was undertaking nearly 51% of Bitcoin’s mining activities. He said that some miners voluntarily
left GHash.IO and joined other mining groups due to the “reputational risk” to Bitcoin of one mining
group potentially being able to disrupt the verification of transactions. In his view, if a mining group
controls more than 50% of Bitcoin’s mining activities, it could delay the processing of transactions;
however, it would not be able to steal bitcoin or invalidate transactions.
(ii)
The Currency
The Department of Finance stated that a bitcoin is not a file, but rather a number associated with a
Bitcoin address, which functions like a bank account. According to Jeremy Clark, bitcoin is not a
bearer instrument and cannot be held physically; rather, an individual obtains a cryptographic – or
private – key that gives him/her “signing authority” for the Bitcoin address. Bitcoin Foundation
Canada noted that the loss of the only copy of a private key results in a permanent loss of the
associated bitcoin. Andreas Antonopoulos highlighted that private keys, which are essentially
numbers, can be stored digitally or physically; physical storage involves printing the keys out on
paper, which is relatively more secure and not subject to hacking.
As well, the Department of Finance said that the supply of bitcoin – which was 15 million as of
26 March 2014 – is limited to 21 million; the supply is determined not by a central authority, but rather
by a mathematical formula in the mining process, with miners receiving new bitcoin when they verify
transactions. It suggested that miners may charge a fee to verify transactions once this limit is
reached and bitcoin is no longer received as compensation.
30
Projected Supply of Bitcoin, 2009–2037 (millions)
25
20
15
10
5
0
2009
2013
2017
2021
2025
2029
2033
2037
Source: Figure prepared using information obtained from: Coin wiki, “Controlled Supply.”
Andreas Antonopoulos noted that the mathematical algorithm that regulates the supply – and
determines the maximum supply – of bitcoin is based on the supply curve of a precious metal, such
as gold, which is just one option when considering the supply of a digital currency. Bitcoin
Foundation Canada mentioned that, although the supply of bitcoin is limited to 21 million, the ability
to divide one bitcoin will allow Bitcoin to expand.
The Bitcoin Strategy Group said that, in addition to mining, bitcoin can be obtained in three ways,
with the price of a bitcoin perhaps being different in each case: directly from a holder of bitcoin;
through a bitcoin exchange; or from a bitcoin ATM.
31
Bitcoin Foundation Canada highlighted that making a payment with bitcoin is separate from having
the transaction recorded on the blockchain, and noted that a bitcoin payment occurs
instantaneously, while the recording of the transaction can take between 30 seconds and 60
minutes. The Department of Finance stated that the average time taken to verify a transaction –
about 10 minutes – is a result of the computing power required for the verification process.
B.
Digital Currency-Related Opportunities
1.
Innovation
In speaking to the Committee about the innovation arising from digital currencies and their
technologies, witnesses discussed the possible impacts of regulation, Canada’s role as a digital
currency hub, and state-supported digital currencies and associated technologies.
(i)
Possible Impacts of Regulation
Witnesses commented that regulations for digital currencies could negatively affect innovation in
relation to them and their technologies. The Department of Finance noted that digital currencies may
not be extensively regulated in Canada in the future, as doing so could constrain these currencies’
innovative aspects, while Jeremy Clark and Joshua Gans indicated that any federal regulations for
these currencies should be implemented in a way that would encourage innovation. Similarly, the
Royal Canadian Mounted Police said that laws and regulations for digital currencies should not
negatively affect the innovative benefits that legitimate users derive from these currencies.
In focusing on a particular digital currency, Andreas Antonopoulos and the Digital Finance Institute
suggested that regulations for digital currencies should not be implemented until Bitcoin’s
technology, and its potential applications, are better understood. The Bitcoin Alliance supported
regulations that would be technologically neutral and respect Bitcoin’s innovative aspects, while
Ripple Labs said that any regulations should consider digital currencies’ reliance on decentralized
public ledger technology and its potential use in ways that would benefit payments systems.
Andreas Antonopoulos also said that imposing a centralized model of regulations for all digital
currencies would not be suitable or efficient for decentralized networks, as this approach would
weaken Bitcoin’s security and hamper innovation; it would be more appropriate to secure
decentralized digital currency networks through innovative decentralized technologies, including
smart contracts, multi-signature escrow to release funds and “hardware wallets.” The Bitcoin
Embassy stated that Bitcoin should not be regulated, as doing so would discourage innovations
designed to address potential cybersecurity risks, but noted that some digital currency-related
businesses have indicated that they want to be regulated. The Digital Finance Institute mentioned
the importance of dialogue among digital currency stakeholders regarding potential regulations.
John Jason noted that there are two perspectives to consider when deciding whether to regulate
digital currencies: the need to protect consumers against harm, and the development of Canada’s
digital currency sector. He also said that legal issues may arise over the next few years, as
Canada’s legal framework may not currently address certain aspects of digital currencies’
technologies.
32
According to the Canadian Payments Association, any potential regulations for digital currencies
should consider past market failures – and their impacts – in the areas where these currencies could
play a role in the Canadian economy, including as a form of money, an investment or a payments
system.
(ii)
Canada as a Global Digital Currency Hub
Witnesses said that Canada could become a global hub for digital currencies. For example, Samir
Saadi noted that digital currency-related businesses seeking to expand are looking for countries
where regulations are not onerous. The Bitcoin Embassy stated that Canada has the potential to
become a global hub for these businesses, as it has a high rate of Internet usage, a skilled
workforce that is knowledgeable about technology, competitive electricity rates, and “organized”
Bitcoin meetings and groups in almost every major Canadian city. Similarly, Bitcoin Foundation
Canada suggested that Canada could play a lead role in digital currency mining if it maintains a
fiscal and regulatory framework that is technologically neutral in relation to digital currencies. Elliot
Greenstone mentioned that Canada should not implement regulations for digital currencies that are
more stringent than those in other countries, as doing so could hamper the expansion of Canada’s
digital currency sector.
Warren Weber, who appeared as an individual, indicated that Canada could have a larger share of
global digital currency-related businesses and investment if the country were to be a “first mover” in
establishing a stable legislative and regulatory environment for digital currencies. That said, he also
commented that Canada could avoid expensive mistakes if it first considers the impacts of digital
currency-related regulations in other countries. According to Jeremy Clark, if Canada were to be
among the first countries in the world to regulate Bitcoin, entrepreneurship and innovation could
result, both generally and regarding Bitcoin.
David Descôteaux, of the Montreal Economic Institute, noted that – from a global perspective and as
of April 2014 – Canadian Bitcoin-related businesses had received the second-largest amount of
venture capital, after the United States. He highlighted the importance of ensuring that individuals,
investors and businesses understand the types of legislation that apply to Bitcoin in order to
strengthen their confidence in the technology, and of creating a regulatory environment that
promotes Bitcoin and encourages venture capital investments in Canada’s Bitcoin-related
businesses. In his opinion, regulations for digital currencies would reduce investors’ perceived risk
that Bitcoin will be determined to be illegal in Canada and would increase investment in Bitcoinrelated businesses.
(iii)
State-supported Digital Currencies and Their Technologies
Witnesses discussed specific federal support for digital currencies and their technologies. For
example, Joshua Gans said that a state-issued digital currency in Canada should be considered,
while Andreas Antonopoulos indicated that central banks may use Bitcoin’s blockchain technology to
develop a state-issued digital currency. Regarding its development of a digital currency, the Bank of
Canada stated that innovation with respect to digital currencies and payments system technologies
is best provided by the private sector, which should be guided by an appropriate legal framework.
Warren Weber suggested that promoting a government-sponsored, centralized digital currency –
and restricting decentralized digital currencies – could stifle innovation. According to Samir Saadi,
33
the federal government should not develop a digital currency, as the failure of a governmentsponsored digital currency could affect the entire economy; a digital version of the Canadian dollar
would likely be a better option. He also commented that digital currencies should not be viewed as
technologies that should either become the dominant type of currency or fail; rather, they could be
used alongside state-issued currencies.
The Dominion Bitcoin Mining Company supported the government “sanctioning” or “endorsing” a
regime of bitcoin wallets; these wallets would be protected by strong encryption protocols and would
be subject to a small fee per transaction, similar to a Tobin tax. It stated that the revenue generated
from this proposed fee could be used to establish an insurance scheme, similar to deposit insurance,
and that the proposed fee could become a source of revenue for the government if bitcoin becomes
widely used. According to it, the existence of “sanctioned” digital wallets could accelerate the use of
bitcoin throughout Canada and serve as a model for other countries.
The Digital Finance Institute said that governments should make investments and create policies
that would support the development of digital finance technologies. In particular, it and the Bitcoin
Embassy said that the government should make positive public statements about digital currency
technologies. Similarly, Samir Saadi highlighted that the development and expansion of Canada’s
digital currency sector could be supported by encouraging the innovative use of bitcoin, as well as
the associated technology.
2.
Transaction Costs
The Committee’s witnesses commented that the use of digital currencies and their technologies
affects transaction costs for both individuals and businesses.
(i)
Individuals
Witnesses highlighted that digital currencies reduce the need for intermediaries in the payments
system, which enables lower costs. According to the Department of Finance, Bitcoin’s true
technological innovation is the reduced need for intermediaries. Similarly, the Bitcoin Embassy noted
that Bitcoin avoids the inefficiencies that result from using financial intermediaries to transfer or store
assets; any individual is able to transfer bitcoin to others at low cost, instantaneously and without the
need for documentation. Joshua Gans mentioned that digital currencies – such as bitcoin – reduce
the need for governments, banks and other financial institutions to be involved in transactions. In his
opinion, the lack of such intermediaries results in lower costs for certain types of transactions,
especially those that are international.
The Department of Finance suggested that peer-to-peer transfers of digital currencies may be an
attractive and cost-effective mechanism for individuals to send international remittances; these
transfers can be less costly than those that involve banks or money services businesses, and do not
require a currency exchange. Similarly, Jeremy Clark said that Bitcoin’s low transaction fees could
enable international remittances and micro-transactions, which usually have a value that is less than
$1. According to Joshua Gans, international transactions are an area where innovation in digital
currencies would provide the largest benefit. As well, the Digital Finance Institute commented that
the development of new technologies in the financial sector, such as purely digital financial products
and their delivery through international digital platforms, reduces the cost of financial services and
their delivery.
34
BitPay indicated that, in its role as a payments system, Bitcoin could compete with existing financial
services, such as money transfers. MoneyGram International stated that it provides money transfer
services in more than 200 countries, and that the average transaction amount is $300 to $400;
moreover, it can facilitate person-to-person money transfers and transfers of money directly to bank
accounts in countries that receive large volumes of international remittances, such as China, Mexico,
India and the Philippines. It explained that, with its money transfer services, the sender pays all of
the transaction fees, the transfer to the recipient can take only minutes, and the amount of the fees
depends on both the country to which the transfer is being sent and the size of the transfer, with
relatively higher fees charged when lower amounts are transferred. It also said that, for a transfer of
$100, the transaction fee could range from $5.00 to $10.00 and the currency exchange fee could be
equivalent to a couple of percentage points of the value of the transaction; for a transfer of $1,000,
the transaction fee would be at least $9.99.
Jeremy Clark noted that, as of 3 April 2014, the cost of a standard Bitcoin transaction was
approximately $0.05; the fee did not depend on the value of the transaction. He and the Department
of Finance indicated that – as of 3 April 2014 – the transaction fee to convert one bitcoin into a
Canadian dollar ranged from 0.5% to 1.5%, depending on the bitcoin exchange. According to the
Canadian Bankers Association, as of 10 April 2014, the charges that applied when buying bitcoin
through a particular exchange included a fee of about $5 per $100 to deposit Canadian dollars into
an account with the exchange, and a fee of 1.5% of the amount of the transaction to exchange those
dollars for bitcoin; similar fees applied when selling bitcoin and withdrawing the dollars from an
account at a particular exchange. The Royal Bank of Canada mentioned that the use of digital
wallets involves costs; on 10 April 2014, these costs were a minimum fee of 1% to transfer bitcoin
person-to-person.
(ii)
Businesses
Witnesses said that digital currencies and their technologies may reduce transaction costs for
businesses. For example, the Department of Finance and the Bank of Canada indicated that digital
currencies’ transaction fees are low in comparison to credit card acceptance fees. The Interac
Association highlighted that, as of 12 June 2014, its average fee for retailers was $0.03 to $0.05 per
transaction, which included the mark-up by the payment processor. PayPal stated that businesses
benefit from its system because they can receive payments without any start-up fees; as of 12 June
2014, the standard processing fee was 2.9% of the value of the transaction plus $0.30. Samir Saadi
mentioned that, because of low transaction costs, businesses that export may benefit from using
digital currencies. Bitcoin Foundation Canada suggested that, due to China’s control over the
transfer of yuans outside of the country, Bitcoin has become popular in China as individuals and
businesses have sought other options to trade internationally.
35
Cost of Selected Payment Methods for Merchants, 2014
DEBIT CARD
CREDIT CARD
PAYPAL
BITPAY
$0.03 to $0.05 per
transaction
1.5% to 4.0% of
the value of the
transaction
2.9% of the value of the
transaction plus $0.30
No fee per transaction;
the cost of monthly
plans varies from $0
to $300 or more
Sources: Prepared using data obtained from: Department of Finance, The Road to Balance: Creating Jobs and
Opportunities, 11 February 2014; and BitPay, BitPay pricing, accessed 2 April 2015. Costs for the debit card
and PayPal payment methods are based on testimony by the Interac Association and PayPal in their
appearances before the Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce on 12 June 2014.
BitPay noted that, since its creation in 2011, more than 30,000 merchants have become clients; its
competitors include Coinbase and BitNet, and additional competitors are emerging on an ongoing
basis. It explained that its role is similar to that of a credit card payment processor: it acts as the
merchant’s agent to help clear and settle payments made with bitcoin. BitPay also mentioned that
merchants can receive the proceeds of their sales in the form of a state-issued currency or as a mix
of bitcoin and a state-issued currency.
Andreas Antonopoulos stated that banks could benefit from the blockchain technology; for example,
they could adapt it for their own purposes, and eliminate the need for intermediaries in clearing
international fund transfers or in purchasing stocks and equities. Similarly, BitPay commented that
financial institutions could implement Bitcoin’s technological advancements, thereby enabling them
to provide interbank settlements, international transfers, foreign exchange transactions and other
products at lower cost.
3.
Payment Options
According to the Committee’s witnesses, the emergence of digital currencies as another payment
option in some situations provides an opportunity to increase individuals’ access to financial services
in developing countries. Witnesses also commented that businesses may benefit from new payment
options.
(i)
Individuals in Developing Countries
Witnesses highlighted that digital currencies can lead some individuals to have access, or enhanced
access, to financial services. Andreas Antonopoulos indicated that individuals who lack access to
financial services or international credit have the greatest need for Bitcoin; some of these individuals
– many of whom live in Kenya, Lagos, Nigeria and other African countries – use their mobile phone
extensively. He stated that, as of 8 October 2014, there were 2.5 billion people worldwide who were
“unbanked” and lived in cash-based societies; up to 6 billion individuals could not access
international markets or credit with their domestic banking system. According to him, with digital
currencies and mobile phones, those who lack access to financial services can connect to the world
on an equal basis to those in Western countries.
36
Adults without an Account at a Formal Financial Institution, Various Regions, 2014 (%)
86%
Middle East and North Africa
71%
Sub-Saharan Africa
55%
South Asia
Latin America and Caribbean
49%
Europe and Central Asia
49%
31%
East Asia and Pacific Region
High-Income OECD Countries
6%
Source: Figure prepared using information obtained from: The World Bank, Global Findex Database,
accessed 27 May 2015.
The Bill and Melinda Gates Foundation mentioned that the least expensive way to improve financial
inclusion in developing countries is through digital products, including mobile phone-based payments
systems. It said that, in many developing countries, a significant portion of the population has a
mobile phone, including individuals with lower incomes; consequently, there is great potential to
increase financial inclusion through mobile phone-based financial services. It highlighted that a large
portion of the population in Tanzania is accessing financial services through a mobile phone.
According to the Bill and Melinda Gates Foundation, mobile phone-based payments systems, such
as M-PESA, have a number of advantages in developing countries: they are significantly less
expensive than the alternatives currently available to low-income people; the number of access
points for these systems is far greater than the number of bank branches; and people who are part
of a large mobile payments network are better protected against income shocks, such as a medical
emergency, a marriage or having a baby, as it is easier for friends and relatives to send money
through the network than through regular channels. It also said that mobile phone-based payments
systems can increase access to credit for low-income individuals in developing countries; new
banking services offered through M-PESA, such as M-Shwari in Kenya and M-Pawa in Tanzania,
make short-term emergency loans based on a user’s history of M-PESA transactions.
The Digital Finance Institute suggested that M-PESA’s success in Kenya shows that new
technologies in digital finance, including cryptocurrencies, have the potential to increase access to
financial services for those who are “unbanked” or excluded from financial markets. It noted that,
according to a World Bank report, these individuals are mostly women.
37
Adults Who Reported Using a Mobile Phone for Monetary Transactions,
Various Countries, 2014 (%)
Kenya
Somalia
Uganda
Tanzania
Côte d'Ivoire
Zimbabwe
Botswana
Rwanda
South Africa
Cambodia
24%
22%
21%
18%
37%
35%
32%
58%
14%
13%
Source: Figure prepared using information obtained from: The World Bank, Global Findex Database,
accessed 27 May 2015.
The Bill and Melinda Gates Foundation explained that some digital currencies, particularly those that
offer anonymity, would not meet the needs of low-income individuals in developing countries. It said
that being unknown to financial institutions and governments is generally a problem for them, and
they may be charged a higher interest rate and not receive government services as a result; using
digital currencies to make anonymous transactions would not address the issue of not being known
to financial institutions and governments. As well, according to it, bitcoin’s price volatility limits its
usefulness for low-income people in developing countries, as these individuals need their limited
assets to have a stable value.
MoneyGram International said that it can transfer money to mobile phones when countries have
appropriate technology; these countries include Kenya. In its view, the ability to make money
transfers online and through mobile phones provides individuals with enhanced access to financial
services.
Andreas Antonopoulos noted that Bitcoin is not yet adapted for use on Nokia 1000, which is the
most widely used cell phone platform in the world. That said, he highlighted that Bitcoin is gradually
being used with simpler technologies, such as text messaging, and that the cost of manufacturing
smart phones is falling; one smart phone could provide thousands of individuals with access digital
wallets and other financial services. According to him, parts of Canada could benefit from Bitcoin, as
some regions may have limited access to the traditional banking system.
(ii)
Businesses
Witnesses identified a number of unique characteristics of digital currencies and their payments
systems from which businesses could benefit. For example, BitPay and MasterCard highlighted the
ability to transfer an asset – such as bitcoin – and immediately settle a transaction with no
38
counterparty risk. According to the Bill and Melinda Gates Foundation, the instantaneous clearing
and settlement of small-value payments that is a feature of the mobile-phone based payments
systems used in developing countries could benefit developed countries.
The Department of Finance, BitPay, the Bank of Canada and Jeremy Clark commented that
payments are irreversible when digital currencies are the method of payment, which is beneficial for
merchants; credit card transactions can be reversed when fraud occurs. BitPay also noted that this
irreversibility is useful for businesses that wish to sell to customers in jurisdictions where it is difficult
to collect payment for goods and services.
The Canadian Virtual Exchange stated that Bitcoin is not affected by banking hours or holidays, as it
operates all day, every day.
4.
Identity Protection and Recording of Transactions
The Committee’s witnesses indicated that digital currencies and their technologies may protect the
identity of the parties involved in transactions and provide a payments system that is recorded
because of the public ledger.
(i)
Identity Protection
Witnesses stated that individuals can protect their personal information when using digital
currencies. In the opinion of the Bank of Canada, the anonymity associated with digital currencies
may be useful to individuals who wish to conduct specific types of transactions; for example,
someone may want to undertake a transaction with an individual who is unknown to him/her without
divulging personal information, such as a bank account or credit card number. The Royal Canadian
Mounted Police noted that legitimate users of digital currencies can benefit from increased privacy.
According to BitPay, the risk of identity theft can be reduced if bitcoin is the method of payment for
online transactions, as – unlike credit card payments – a customer’s identity and account number
are not provided with Bitcoin transactions; thus, there is no identity information that can be stolen. It
stated that, as of 12 June 2014, using bitcoin as the method of payment could have prevented 12
million people annually from becoming a victim of identity theft and $20 billion per year globally in
payment fraud. It also noted that one of the major differences between credit card payments and
bitcoin payments is that, with the former, merchants can retain and reuse the cardholder’s account
information to process multiple, perhaps illegitimate, charges; conversely, as each bitcoin
transaction is unique, merchants cannot reuse the information. Similarly, the Bill and Melinda Gates
Foundation noted that mobile payments systems in developing countries do not require a customer’s
identity and account number to be provided when a transaction is made, which reduces the risk of
fraud; developed countries would benefit from such systems.
The Bitcoin Embassy said that both bitcoin and a credit card can be a method of payment for an
average user; however, the former has lower fees and a reduced risk of fraud or identity theft. In
comparing transactions with credit cards to those with bitcoin, Andreas Antonopoulos suggested that
Bitcoin users have direct control over the privacy of their financial transactions, are not required to
disclose their identities to undertake a transaction, and do not have to trust that financial
intermediaries will safeguard their financial accounts. He stated that requiring identification for
Bitcoin transactions would compromise users’ privacy and weaken the payments system.
39
(ii)
Recording of Transactions
Witnesses in Ottawa and groups the Committee met during its fact-finding trip to New York City
commented on the record of transactions that is a part of the public ledger. The Department of
Finance stated that Bitcoin is one of the most transparent payments systems because transactions
are recorded on the public ledger and any emails associated with Bitcoin addresses are traceable.
That said, it explained that a Bitcoin address is a series of letters and numbers; consequently, the
entity associated with a particular address may be unknown, which gives rise to the notion that
Bitcoin is pseudo-anonymous.
Jeremy Clark mentioned that Bitcoin addresses can be identified, as – for example – companies
may publish their addresses so that they can receive payments from clients using Bitcoin, individuals
may make purchases with bitcoin and have goods shipped to a physical address, or an individual’s
Internet Protocol address may be discovered.
The Department of Finance suggested that Bitcoin’s public ledger generally makes transactions
using bitcoin more transparent than those with most other methods of payment, while Jeremy Clark
indicated that an individual using bitcoin is more anonymous than someone using a debit or credit
card; both said that Bitcoin transactions are more transparent than transactions with cash. Andreas
Antonopoulos noted that cash is more useful than digital currencies for illicit activities, as Bitcoin
transactions can be traced with the public ledger. Joshua Gans stated that those who engage in illicit
activities are dissuaded from using bitcoin because of the public ledger. That said, the Royal Bank of
Canada commented that Bitcoin is not more transparent than other payments systems.
According to the Bitcoin Alliance, Bitcoin’s public ledger could greatly assist law enforcement
agencies that are investigating the flow of money in an allegedly fraudulent transaction; for example,
there is little to no delay in retrieving records about a particular Bitcoin transaction, as all
transactions are recorded on the public ledger. It mentioned that techniques that are similar to those
used in traditional digital forensic investigations, such as linking an Internet Protocol address to a
home or business, allow the “owner” of a Bitcoin address to be identified. Similarly, Ripple Labs
indicated that a decentralized public ledger may enable suspicious financial flows to be traced,
reported and analyzed more easily, as the information on the ledger would be more comprehensive
than financial institutions’ individual databases if digital currencies become more widely used.
C.
Digital Currency-Related Risks
1.
Potential Criminality and its Effects
Witnesses told the Committee that certain digital currencies have been linked to criminal activities,
particularly money laundering and terrorist financing, and that some regulators have implemented –
or are considering the implementation of – licensing requirements as a way to deter criminals from
operating digital currency-related businesses and using digital currencies for criminal purposes.
They also suggested that the association of digital currencies with criminal activities has negatively
affected digital currency related-businesses that are trying to access banking services.
40
(i)
Money Laundering and Terrorist Financing
Witnesses appearing before the Committee in Ottawa and law enforcement agencies the Committee
met during a fact-finding trip to New York City commented on specific criminal investigations
involving digital currencies that were linked to money laundering activities. The Royal Canadian
Mounted Police discussed the Silk Road website, which was an online illegal market that used
bitcoin as the method of payment and was shut down by the U.S. Federal Bureau of Investigation in
2013, and the Silk Road 2.0 website, which was shut down by international law enforcement
agencies in November 2014. According to the Department of Finance, Canadians were making
purchases on the Silk Road website and Canada was the fourth most common country of origin for
illicit items listed on the website, after the United States, the United Kingdom and the Netherlands.
The Royal Canadian Mounted Police also mentioned the Liberty Reserve website, where criminal
activity was conducted through the Liberty Reserve centralized digital currency exchange. It
indicated that the exchange’s operators were charged with laundering $6 billion through 55 million
illegal transactions, and said that the Liberty Reserve investigation involved 17 countries, including
Canada.
CRIMINAL ACTIVITY AND DIGITAL CURRENCIES
Liberty Reserve
Created in Costa Rica in 2006, Liberty Reserve was an international online payment processor
whose website operated using anonymous accounts that accepted funds for transfer to other
individuals; the funds were converted into Liberty Reserve Dollars that were tied to the value of the
U.S. dollar, the euro or ounces of gold. In May 2013, U.S. law enforcement agencies and
prosecutors shut down the Liberty Reserve website, arrested five people and seized bank accounts
located in eight countries in relation to a money laundering scheme perpetrated by Liberty Reserve’s
owners. An estimated $6 billion was laundered through Liberty Reserve, which operated in 17
different countries.
Silk Road
Silk Road was an Internet-based black market for illegal goods and services that operated from
January 2011 to 2 October 2013. It was used to distribute illegal drugs, as well as other illicit goods
and services, to more than 100,000 buyers, with vendors accepting payments in bitcoin. According
to estimates, Silk Road generated sales revenue of more than 9.5 million bitcoins and the website’s
operators collected more than 600,000 bitcoins in commissions from these sales. The U.S. Federal
Bureau of Investigation made its first arrests in relation to Silk Road in October 2013. In February
2015, the creator of Silk Road was found guilty on seven charges, including money laundering,
narcotics trafficking and computer hacking.
David Descôteaux noted that the amount of state-issued currencies that is laundered annually is
several magnitudes larger than the amount of bitcoin in circulation, making this digital currency
relatively insignificant in terms of money laundering. That said, the Department of Finance, the
41
Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada, l’Autorité des marchés financiers
and the Ontario Securities Commission stated that the anonymity provided by digital currencies and
the ease they can be used to make transfers make them vulnerable to being used for money
laundering and terrorist financing activities. According to MasterCard, regulations that would remove
anonymity from Bitcoin transactions, and that would regulate digital currency exchanges in a similar
manner to commodity exchanges or banks, would reduce the risk of Bitcoin being used for illicit
activities.
The Royal Bank of Canada said that difficulties arise when attempting to trace the source of funds
when payments are made using bitcoin; bitcoin exchanges cannot be properly monitored to ensure
the absence of money laundering and terrorist financing. Elliot Greenstone highlighted that an
individual carrying bitcoin across a border in a digital wallet on a cell phone would not have to report
the amount of the bitcoin to border officials, even if it exceeds the $10,000 reporting threshold for the
movement of monetary instruments across borders.
According to the Royal Canadian Mounted Police, a major challenge for law enforcement agencies
is the time required to identify criminals who are using digital currencies. It stated that digital
currency-related businesses could assist law enforcement agencies by being able to identify a client
quickly, and in a manner that is similar to banks.
In mentioning the reported use of digital currencies to finance terrorism, the Canadian Security
Intelligence Service indicated that it has not seen any evidence to substantiate media reports
suggesting that terrorist groups are using bitcoin. It noted that it actively investigates the travelrelated financial activities of foreign fighter terrorists; currently, it can identify situations in which
state-issued currencies have financed travel, which might indicate that bitcoin is not being used for
this purpose. The Digital Finance Institute stated that the U.S. Department of the Treasury has said
that bitcoin is not being used to finance terrorism to any significant extent.
The Canadian Security Intelligence Service said that it is not overly concerned about digital
currencies or online payments systems being threats to national security, perhaps because of high
volatility in the price of digital currencies and relative difficulty in using such currencies to make
payments, particularly when travelling. It stated digital currencies have not been found to fund or
facilitate threats to Canada or other countries in any substantial way, but they could be used by
terrorists in the future.
In commenting on the terrorist financing risks relating to digital currencies, the Digital Finance
Institute explained that an individual can set up a bitcoin wallet that is completely anonymous, and
can use that wallet to transfer significant sums to the anonymous wallet of a terrorist organization; it
is unclear whether such a transaction would be detected under Canada’s anti–money laundering
and anti–terrorist financing regime’s proposed regulations.
42
In the first budget bill introduced following the 2014 federal budget, the Proceeds of Crime
(Money Laundering) and Terrorist Financing Act was amended to classify digital currency
exchanges as money services businesses for purposes of Canada’s anti–money laundering
and anti–terrorist financing regime.
In relation to recent amendments to the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act, the Department of Finance said that it is currently developing regulations that will
define the types of digital currency businesses that will be classified as money services businesses
for purposes of Canada’s anti–money laundering and anti–terrorist financing regime, and the
obligations that will be imposed on these businesses. According to the Department, its regulatory
approach will target the most vulnerable areas, including digital currency exchanges that facilitate
the conversion of digital currencies to state-issued currencies, and will impose similar obligations on
digital currency exchanges and money services businesses. It said that this approach, whereby
regulations are not imposed on the technology and infrastructure underlying digital currencies or on
digital currency users, should not stifle innovation.
According to MoneyGram International, for purposes of money laundering and safety and soundness
requirements, digital currency exchanges and money services businesses should be regulated in a
similar manner; consequently, exchanges should be required to have a program to ensure
compliance with the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act. It explained
that the Act requires money services businesses to collect information on the identity of clients when
transactions have a value of $1,000 or more; additional information must be collected if there is a
business relationship with a customer. It also noted that reports are sent to the Financial
Transactions and Reports Analysis Centre of Canada in two situations: suspicious transactions and
international electronic funds transfers of $10,000 or more. John Jason said that regulating digital
currency exchanges will target situations where a criminal is likely to convert funds resulting from
criminal activities to a digital currency.
The Royal Canadian Mounted Police suggested that the Department of Finance’s regulatory
approach is consistent with actions being taken by the United States, the United Kingdom, Australia
and New Zealand regarding digital currency exchanges. MasterCard and the Department of Finance
commented that, in March 2013, the United States classified entities that facilitate Bitcoin
transactions as money services businesses; they are subject to reporting requirements and knowyour-customer rules under that country’s anti–money laundering and anti–terrorist financing regime.
John Jason highlighted that the recently enacted provisions in the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act regarding digital currencies will attempt to regulate entities
that operate outside of Canada. He explained that Canadian banking law does not regulate foreign
banks unless they operate in Canada.
The Digital Finance Institute noted that no national risk assessment in relation to digital currencies
occurred prior to the development of the 2014 amendments to the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act; in its opinion, such an assessment should take place
43
before these amendments and the related regulations are implemented. It supported consultations
with relevant stakeholders to determine the extent to which digital currencies represent a risk of
being used in illicit activities, and commented that the government should consider regulations only if
the risk of illicit activities rises.
Despite the difficulties with attempting to trace Bitcoin transactions, the Bitcoin Alliance indicated that
Bitcoin-related businesses will be able to comply with the requirements of the Proceeds of Crime
(Money Laundering) and Terrorist Financing Act once they are in force; for example, they will be
able to identify the source of funds in a Bitcoin transaction. The Canadian Virtual Exchange, which
has ceased operations, said that it complied with the Act’s regulations for money services
businesses. BitPay highlighted that it screens potential clients and their businesses to ensure that
they are not engaging in money laundering or terrorist financing activities.
The Canadian Virtual Exchange suggested that Bitcoin and foreign currency transactions should be
regulated in the same manner, and that bitcoin should be considered a foreign currency under the
Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act. In its view, while such
regulation could be inconsistent with the original intent of Bitcoin and could increase the
administrative costs for digital currency-related businesses, it would maximize Bitcoin’s potential.
The Canada Revenue Agency noted that the Income Tax Act’s provisions relating to foreign
exchange gains and losses would probably apply to digital currencies if they were to be considered a
foreign currency.
According to the Royal Canadian Mounted Police, regulations for digital currencies should be
designed with a view to deterring crimes that involve these currencies and reducing the use of these
currencies by organized crime groups, particularly to transfer funds internationally and to launder
money. In its opinion, regulations that allow the tracking and detection of international digital
currency transactions, and that require certain digital currency-related businesses to be registered
with a government entity, would assist law enforcement agencies in combating money laundering
and terrorist financing activities. It noted that it is developing tools to assist in tracking digital
currency transactions.
The Canadian Security Intelligence Service suggested that, in the future, law enforcement agencies
will likely require the authority to obtain information on individuals who are participating in digital
currency transactions. It also supported the introduction of regulations that would ensure that
documentation on these individuals’ identity is retained.
The Department of Finance said that money laundering and terrorist financing risks with digital
currencies are a global issue, and international coordination – including through the Financial Action
Task Force – is required to mitigate “jurisdiction shopping.” The Financial Transactions and Reports
Analysis Centre of Canada stated that it is working with financial intelligence units in other countries
to develop a better understanding of digital currencies, as well as guidelines to respond better to
money laundering and terrorist financing risks.
(ii)
Other Types of Crimes
Witnesses highlighted that, in addition to laundering money and financing terrorist activities,
criminals use digital currencies to commit other types of crimes. According to the Royal Canadian
Mounted Police, digital currencies are a real and evolving threat to Canada’s economic integrity, as
44
criminals exploit any new technology that provides anonymity and unregulated movement of funds.
It explained that digital currencies are a challenge for law enforcement agencies for a variety of
reasons: they are not subject to the same laws or regulatory regimes as legal tender; they can be
used globally; and digital currency-related businesses can operate in the jurisdictions having the
least onerous regulations. It also noted that conducting transactions using digital currencies is not an
offence, but financing illegal activities with digital currencies is a crime.
The Digital Finance Institute suggested that the use of bitcoin could facilitate corruption. It provided
the example of China, where bitcoin is a preferred method of payment when accepting a bribe, as
the digital currency can be moved out of the country easily and anonymously.
The Royal Canadian Mounted Police indicated that, since 2013, the Canadian Anti–Fraud Centre
has received more than 3,000 complaints about “ransomware scams.” According to it, a criminal
hacks into an individual’s computer, uploads malware, and then asks for a ransom – typically in
bitcoin – in exchange for removing the malware from the computer. It also commented that online
websites that sell illegal goods are always emerging, and that international cooperation among law
enforcement agencies is required to combat these websites.
(iii)
Licensing of Digital Currency Exchanges and Automated Teller Machines
Witnesses mentioned that regulators in Canada and elsewhere – such as Quebec’s l’Autorité des
marchés, which appeared in Ottawa, and New York State’s Department of Financial Services, which
the Committee met during a fact-finding trip to New York City – have started to implement licensing
requirements for certain businesses in order to provide a mechanism for properly assessing the risks
associated with digital currencies and related businesses. Quebec’s l’Autorité des marchés
financiers said that digital currency exchanges offering person-to-person fund transfers are subject
to the province's Money-Services Businesses Act. Moreover, New York State’s proposed regulations
would require digital currency exchanges, digital wallet providers and entities that administer digital
currencies to obtain a licence from the New York State Department of Finance Services if they wish
to operate in New York State.
Pursuant to Quebec’s Money-Services Businesses Act, certain digital currency exchanges
and operators of automated teller machines must apply for – and obtain – a fund transfer
licence issued by l’Autorité des marchés, and comply with a number of obligations. Some of
the obligations pertain to keeping records and verifying the identity of their customers.
L’Autorité des marchés financiers also explained that Quebec’s Money-Services Businesses Act
applies to businesses operating digital currency ATMs, and that these businesses are required to
obtain a licence from it. It pointed out that, to obtain a licence, a digital currency ATM operator must
provide specific information about its business; this information is submitted to the Sureté du Québec
and local police forces, which undertake certain investigations and make a recommendation about
the granting of a licence. In its view, this process is designed to ensure the integrity of businesses
operating digital currency ATMs and to prevent money laundering. John Jason noted that similar
45
types of investigations are done in relation to banks, and suggested that Quebec’s model should be
considered by other jurisdictions. Andreas Antonopolous commented that the use of bitcoin on a
small scale and for personal use should not be subject to regulation; for example, individuals who
hold or transfer bitcoin in these circumstances should not require a licence.
In highlighting that bitcoin ATMs are located in a number of Canadian cities, the Department of
Finance stated that the world’s first bitcoin ATM was launched in Vancouver, British Columbia in
November 2013 and processed about $1 million in transactions in its first month of operation. It also
said that some bitcoin ATM owners partner with a bitcoin exchange. Bit Access stated that – as of 9
April 2014 – its ATMs were operating in Slovenia, the United Arab Emirates, Hong Kong, the
United States, Mexico, Belgium, Australia, Germany, Switzerland and Canada. It commented that,
as of 9 April 2014, it had 15 operational ATMs worldwide; they accounted for approximately 70% of
all bitcoin ATM transactions. L’Autorité des marchés financiers mentioned that, as of 12 March 2015,
there were about 20 ATMs operating in Quebec.
Elliot Greenstone suggested that Quebec’s regulations for bitcoin ATMs should achieve two goals:
minimize the extent to which the public associates these ATMs with money laundering and terrorist
financing activities; and encourage people to obtain bitcoin from legitimate sources, rather than
anonymously from strangers in exchange for cash. The Canadian Virtual Exchange supported
regulations for bitcoin exchanges and ATMs, but suggested that these entities should be regulated to
a lesser extent than Canadian financial institutions.
(iv)
Access to Banking Services for Digital Currency-related Businesses
Some witnesses highlighted that the lack of regulations for digital currencies, particularly in relation
to domestic and international anti–money laundering and anti–terrorist financing, has led some
businesses to have difficulties in accessing banking services; in certain cases, existing banking
relationships have been ended. For example, the Canadian Virtual Exchange stated that two of its
chief executive officer’s personal accounts with Canadian financial institutions were closed as a
result of transfers of bitcoin.
The Department of Finance noted that some banks perceive that providing financial services to
digital currency-related businesses could create a risk of non-compliance with Canada’s anti–money
laundering and anti–terrorist financing obligations, particularly concerning the identification of clients.
The Canadian Payments Association explained that the know-your-customer regulations under the
Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act have prompted banks to
develop mechanisms to identify their clients. It stated that transactions that use a digital currency
would likely require a bank to use different mechanisms for this purpose; a digital currency exchange
would be required to identify the counterparty in a transaction, which may be more difficult than
identifying a client.
The Bitcoin Embassy commented that individuals and businesses are currently unable to make all
necessary payments using Bitcoin; consequently, banks accounts and credit cards are still required.
According to Bitcoin Foundation Canada, the inability to open a bank account is a barrier for some
Bitcoin-related businesses, as they are unable to pay their employees in Canadian dollars without a
bank account.
46
In mentioning that banking regulators could be concerned about banks being associated with digital
currencies, John Jason said that the Office of the Superintendent of Financial Institutions has told
Canadian banks not to be a vehicle for money laundering; thus, some banks are hesitant about
opening accounts for digital currency-related businesses. He also noted that banks were once
reluctant to open accounts for money services businesses; this situation changed when these
businesses began to be regulated and to put anti–money laundering compliance programs in place.
According to David Descôteaux, Canada’s financial institutions are awaiting regulations that are
specific to digital currencies, and are not offering banking services to Bitcoin-related businesses due
to a fear of inadvertently violating anti–money laundering and anti–terrorist financing requirements.
In his view, clearer legislation could make it easier for banks and Bitcoin-related businesses to work
together, and could prevent the movement of Canadian Bitcoin-related businesses to foreign
jurisdictions. As an alternative to regulations, Bitcoin Foundation Canada and Andreas Antonopoulos
supported clarification of Bitcoin’s legal status to assist Bitcoin-related businesses in opening
accounts at Canadian banks.
The Department of Finance said that a more risk-based approach to anti–money laundering and
anti–terrorist financing legislation could address banks’ concerns regarding digital currency-related
businesses. It stated that banks make the decision about whether to provide banking services to
particular customers, including digital currency-related businesses; with a risk-based approach,
banks could provide services if these businesses are determined to present a low risk of money
laundering and terrorist financing activities.
TD Bank Financial Group noted that it has no policy against – or formal procedure in relation to –
Bitcoin, and indicated that fair banking practices would likely require it to open accounts for
applicants unless there is a reason not to do so. It also suggested that unregulated financial entities
should be subject to anti–money laundering and anti–terrorist financing obligations that are similar to
those imposed on financial institutions, such as verifying client identification and holding clients’
funds in segregated accounts. The Royal Bank of Canada highlighted that it does not have concerns
about money laundering and terrorist financing by businesses that accept bitcoin as a method of
payment.
The Digital Finance Institute said that there is a risk that over-regulation could lead Bitcoin-related
businesses to leave the regulated banking system, either voluntarily or because financial institutions
do not provide services to them because of concerns about contravening anti–money laundering and
anti–terrorist financing laws; these businesses could turn to the “underground banking system,”
where transactions are not monitored or reported. It supported an approach to regulating Bitcoin that
would ensure that banking services are provided to Bitcoin-related businesses, and that transactions
by these businesses are monitored and reported pursuant to Canada’s anti–money laundering and
anti–terrorist financing regime.
2.
Losses
According to the Committee’s witnesses, digital currencies – and their value – can be lost in a variety
of ways. In particular, they commented on cyber-theft and bankruptcy of a digital currency exchange,
and volatility in the price of digital currencies.
47
(i)
Cyber-theft and Digital Currency Exchange Bankruptcies
Witnesses mentioned that cybersecurity is a major concern for all entities that offer financial
services. For example, TD Bank Financial Group identified cybersecurity as a significant risk for
banks, noting that it is attacked by hackers thousands of time daily, employs about 250 people in its
cybersecurity program, and spends between $175 million and $200 million annually to address
cybersecurity and privacy risks. It also indicated that banks can usually block attempts to hack their
databases, but are frequent targets for malware attacks by hackers who try to encrypt the banks’
databases and demand a ransom for decryption.
TD Bank Financial Group also highlighted that hackers who have stolen credit card information in
recent years did not target banks, but rather merchants or other businesses engaged in bank-like
activities; as banks are often involved in resolving problems arising from the theft of credit card
information, they are working with merchants to improve cybersecurity programs. It stated that the
computers of consumers and small businesses typically do not have adequate protections, and are
frequently targeted multiple times by cybersecurity threats after the initial security breach.
Moreover, TD Bank Financial Group commented that, because of quantum computing and human
error, digital currency technologies will eventually be hacked. Jeremy Clark explained that it takes a
number of years for cryptographic algorithms, such as those used with Bitcoin, to be hacked.
According to him, while Bitcoin’s cryptography has not yet been hacked, its algorithms will need to
be changed within five decades to avoid this situation.
Andreas Antonopoulos said that decentralized digital currencies are less likely than centralized
digital currencies and payments systems to be hacked, as hackers would have to target each digital
wallet. He stated that decentralized digital currencies are more secure than traditional payments
systems, as authority is not concentrated in a single entity. He also noted that, as a single “bad
actor” would not be able to compromise Bitcoin, the payments system can be accessed by anyone
and with any software application; Bitcoin’s prior authorization is not required. In his opinion, while
individual digital wallets may be hacked if not secured properly, Bitcoin’s technology cannot be
hacked. Moreover, he said that modern computer systems and mobile phones are not designed to
store digital currency safely; however, new devices are being developed that will be able to store
private keys and digital wallets.
Similarly, the Bitcoin Embassy indicated that Bitcoin remains operational because the risks are
assumed by individual Bitcoin participants; the failure of one participant, such as a digital currency
exchange, does not affect the viability of Bitcoin as a whole. It also mentioned that such failures
have resulted in new security innovations that address risks, thereby making regulation
unnecessary.
The Department of Finance and the Canadian Bankers Association said that those who hold digital
currencies do not have adequate protection if cyber-theft occurs, and nor do they have sufficient
recourse when a digital currency exchange goes bankrupt. According to MasterCard, users of digital
currencies lack safeguards – including government insurance – if digital currencies are stolen or lost,
such as through the insolvency of a digital currency-related business. TD Bank Financial Group
indicated, when bitcoin is stolen, the victim has no way to prove that the stolen currency belonged to
him/her, a situation that is unlike the theft of information – such as credit card numbers – from a
48
centralized database; in the latter case, the information that has been stolen is known and it is clear
to whom protection should be provided.
CYBERSECURITY RISKS AND DIGITAL CURRENCY EXCHANGES
Mt. Gox
In July 2010, the Tokyo-based Mt. Gox bitcoin exchange was launched; by 2013, it was handling up
to 70% of all Bitcoin transactions. On 7 February 2014, Mt. Gox suspended bitcoin withdrawals by
customers due to security concerns and, on 28 February 2014, it filed for bankruptcy in Japan,
stating that it had lost up to 750,000 of its customers’ bitcoins and 100,000 of its own bitcoins;
200,000 of the lost bitcoins were later found by Mt. Gox in a digital wallet. Some have attributed the
loss to hackers, while others suspect theft by someone working for Mt. Gox.
CAVirtex
CAVirtEx was a Calgary-based digital currency exchange that provided digital wallets for individuals
trading in bitcoin and litecoin. On 17 February 2015, CAVirtex announced that it would cease
operations because an older version of its database had been compromised. It indicated that no
digital currencies had been stolen and that it would be able to fulfil customers’ withdrawals of their
digital currencies. It also noted that its closure was influenced by difficulties in obtaining banking
services.
Flexcoin
Flexcoin, an Alberta-based company that referred to itself as a “bitcoin bank,” announced in March
2014 that it was ceasing operations after 896 bitcoins were stolen from customers’ online accounts
by hackers. Flexcoin indicated that customers who held bitcoins in Flexcoin’s offline accounts would
be able to access their bitcoins.
TD Bank Financial Group highlighted ways to enhance the security of payments, including those that
occur with digital currencies. It explained that multi-factor authentication requires three pieces of
information from an individual: something the individual knows, such as a password; something the
individual has, such as a cell phone; and something that is part of the individual, such as a
thumbprint. It suggested that, in 10 years, banking activities will be conducted primarily through cell
phones’ microchips, rather than through payment cards. It also mentioned that digital financial
products are not entirely safe, and that some amount of fraudulent activity will always exist; that said,
banks and the federal government are working together to develop best practices to address
cybersecurity threats. Bitcoin Foundation Canada said that certain types of digital wallets require
multiple signatures before funds are transmitted, which enhances security, and that some
companies offer digital wallets that have deposit insurance.
The Bitcoin Strategy Group indicated that “hot” digital wallets are susceptible to theft because they
are connected to the Internet. It noted that most bitcoin is held in “cold” or offline storage, such as on
a Universal Serial Bus (USB) stick or a hard drive, with “deep cold” storage involving additional
security, such as a hard drive in a safety deposit box.
49
John Jason commented on the potential need for mandatory safeguards against cyber-attacks,
including in relation to digital wallets; the safeguards could include insurance or third-party testing of
an entity’s cybersecurity programs. Jeremy Clark supported federal legislation for bitcoin exchanges
and the data centres that host their websites, and mentioned that the parties who would be held
liable in cases of cyber-theft of digital currencies should be identified in legislation.
According to Andreas Antonopolous, if a holder of bitcoin gives control of that bitcoin to a
“custodian,” such as a digital currency exchange, the bitcoin is considered to be outside of the
Bitcoin network; as digital currency exchanges are not subject to prudential regulation, there is a risk
that bitcoin could be lost due to the bankruptcy of an exchange. In his opinion, when bitcoin is held
outside of Bitcoin and authority to access the digital currency has been given to a “custodian,” the
“custodian” should be subject to regulation, as it would be acting like a bank; however, if the bitcoin
holder controls his/her bitcoin, the funds are safeguarded by Bitcoin and regulation is not necessary.
Warren Weber suggested that government-backed insurance may be needed to ensure the stability of
Canada’s financial system if a particular centralized digital currency begins to be used extensively. In
his view, the government may be required to provide financial assistance to Canadians if an entity
that issues a widely used digital currency “fails.” That said, John Jason noted that the number of
people using bitcoin is so low that safeguards, such as deposit insurance, are not warranted.
(ii)
Price Volatility
Witnesses discussed a variety of factors that could contribute to volatility in the price of digital
currencies, and highlighted the limited supply of bitcoin. For example, the Bank of Canada stated
that bitcoin’s limited supply contributes to volatility in its price, with price adjustments occurring when
supply and demand are not balanced. Andreas Antonopoulos mentioned that – as evidenced by
bitcoin – the price of a digital currency is highly volatile when the currency is introduced but, as the
number of units in circulation and liquidity rise, volatility declines; he suggested that, as the value of
bitcoin in circulation as of 8 October 2014 totalled only $5 billion, the price of bitcoin will remain
volatile for many years. Samir Saadi highlighted that bitcoin’s price was quite volatile in 2013 and
2014, but is becoming more stable; the volatility is now similar to that of the price of gold. In his
opinion, bitcoin was only created in 2009 and people should not be surprised that its price is volatile.
John Jason said that, as bitcoin is limited in supply, its price should become more stable as the
demand for it rises.
50
Daily Volatility in the Price of Bitcoin and Gold, 1 April 2012-4 March 2015 (%)
Ounce of Gold (US$)
Bitcoin (US$)
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
2012/01
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2013/05
2013/09
2014/01
2014/05
2014/09
2015/01
Sources: Figure prepared using information obtained from: World Gold Council, "Gold Price," and
CoinDesk, "CoinDesk Bitcoin Price Index," accessed 8 April 2015.
Samir Saadi mentioned that the volatility in bitcoin’s price may be the result of such factors as
negative media coverage about the illicit activities associated with Bitcoin, the novelty of the
technology, trades involving large amounts of bitcoin and “noise trading,” which is based on trends
and media reports and not on actual data.
TD Bank Financial Group suggested that the prices of decentralized digital currencies fluctuate
because these currencies are not usually tied to a state-issued currency.
Bitcoin Foundation Canada commented that China has a major influence on exchange rates
between bitcoin and state-issued currencies. It noted that about 70% of the trading volume in bitcoin
occurs on Chinese digital currency exchanges, and that volatility in the price of bitcoin and in bitcoin
exchange rates is decreasing rapidly.
The Department of Finance and the Canadian Bankers Association suggested that those who hold
digital currencies do not have adequate protection against large fluctuations in the price of their
digital currency and potential losses in value. MasterCard mentioned that the high volatility in the
price of bitcoin may result in consumers and merchants not receiving “fair value” for their bitcoin
transactions, as the price of bitcoin may fall before the digital currency is converted to a state-issued
currency. That said, Elliot Greenstone indicated that the prices of many state-issued currencies are
also highly volatile, which does not appear to impede speculative investment in them. Samir Saadi
noted that regulations for digital currencies could lead to greater consumer, investor and business
51
confidence in these currencies, resulting in increased use of bitcoin and – perhaps – more stability in
the digital currency’s price.
Regarding other potential effects of the limited supply of bitcoin, BitPay said that – when compared
to state-issued currencies – the use of bitcoin may be restricted; as of 12 June 2014, there was
8,000 times more units of state-issued currencies in circulation worldwide than units of bitcoin.
According to the Dominion Bitcoin Mining Company, the limited supply of bitcoin is not problematic,
as each bitcoin can be divided.
Joshua Gans stated that the limited supply of bitcoin is likely to result in deflation and – potentially – a
recession or depression, while the Dominion Bitcoin Mining Company suggested that the deflationary
nature of bitcoin could be beneficial.
3.
Taxation
Witnesses spoke to the Committee about Canadian taxation of digital currencies when they are
received as business or employment income and/or are purchased and sold as an investment, and
highlighted some potential taxation challenges.
(i)
Taxation as Business or Employment Income
Witnesses discussed the taxation rules that apply when businesses or employees receive digital
currencies as income in Canada. According to the Department of Finance, like the U.S. Internal
Revenue Service, the Canada Revenue Agency considers digital currencies to be property or a
commodity for purposes of taxation; consequently, the taxation rules for barter transactions apply.
The Canada Revenue Agency explained that when digital currencies are accepted as a method of
payment in exchange for goods or services, they are taxable if earned through a “business.” It also
indicated that when a business is registered for purposes of the Goods and Services Tax, that tax
should be applied on a transaction if a digital currency is the method of payment. The Canada
Revenue Agency also said that, because it is treating digital currencies as commodities, no new
rules should be required in the Income Tax Act to address the use of such currencies when they are
earned as income or used as an investment.
For income tax purposes, the Canada Revenue Agency treats digital currencies as a
commodity or property, and therefore the taxation rules that are applied to barter
transactions are thereby relevant: if digital currencies are accepted as a method of payment,
they are taxable if earned through a “business.”
According to the Canada Revenue Agency, an employer is required to provide reasonable evidence
demonstrating the manner in which bitcoin is valued for purposes of employment income, the
Canada Pension Plan and the Employment Insurance program. It also highlighted that fluctuations in
the prices of digital currencies make valuations more challenging, but digital currency prices are
publicly available. As well, it stated that any profit an employee makes on the sale of bitcoin received
from his/her employer is considered to be a capital gain.
52
The Canada Revenue Agency commented that bitcoin “mining” is currently treated as “the
production of inventory” and tax is not paid until the bitcoin is sold; that said, it is examining this
policy.
(ii)
Taxation as an Investment
The taxation rules that apply when digital currencies are purchased and sold as an investment were
mentioned. According to the Canada Revenue Agency, the purchase and sale of digital currencies
are treated in the same manner as the purchase and sale of such commodities as copper: 50% of
the capital gains resulting from the sale is included as income and, in the case of capital losses, 50%
of the losses is deductible against any capital gains. As well, it explained that the capital gains
taxation rules apply when bitcoin is considered to be personal property. It also noted that, for
taxpayers who are in the business of trading digital currencies, the full value of the transaction is
included as income and any losses are deductible against any income earned.
(iii)
Potential Taxation Challenges
Witnesses discussed the use of digital currencies to avoid paying taxes, and the potential challenges
that arise when digital currencies are treated as a commodity. Joshua Gans said that there is a risk
that individuals will use bitcoin to avoid taxation, as some believe that the digital currency cannot be
traced to them. Similarly, MasterCard commented that increased use of digital currencies could be a
significant challenge for tax authorities. It said that, even if the record of a digital currency transaction
is obtained, it could be difficult to identify the parties involved in the transaction and to collect taxes
that are owed. As well, the Digital Finance Institute suggested that bitcoin wallets, which are
anonymous, could potentially be used for offshore tax evasion. Regarding taxpayers who do not
report digital currency income, the Canada Revenue Agency explained that digital currencies can be
traced, and that cash transactions are much more difficult to “track.”
Bitcoin Foundation Canada mentioned that double taxation of bitcoin could occur if the digital
currency is treated as a commodity and thus subject to capital gains taxes, and is then treated as a
currency for purposes of the Goods and Services Tax. Andreas Antonopoulos said that taxation of
bitcoin should be based on the digital currency’s use; it would be subject to capital gains tax if held
as an investment and to sales tax when used as a currency. In his opinion, it would be beneficial to
clarify tax issues in relation to digital currencies and the rights of those who use digital currencies in
commercial arrangements.
The Dominion Bitcoin Mining Company spoke about the appropriateness of making bitcoin subject to
capital gains taxation. In its view, it would be relatively easy for an individual to transfer bitcoin to
himself/herself anonymously when bitcoin’s price falls below the price at which the digital currency
was purchased, and then to claim a deduction for the capital loss. It said that, rather than adapting
the current taxation system to address digital currency issues, taxation policies that effectively and
specifically address bitcoin should be implemented.
53
4.
Access to Information and Protection for Users
Witnesses commented on the amount of information available to, and the nature and extent of
protection for, those who use digital currencies.
(i)
Access to Information
Witnesses suggested that, perhaps due to a lack of information, users of digital currencies are not well
informed about the challenges with these currencies or their associated technologies and businesses.
For example, according to the Bank of Canada, consumers may not have sufficient information about a
new digital currency or digital currency-related business, especially about the terms and conditions of
any contracts, service fees or dispute-settlement procedures that can be used when a contract is
violated. It also suggested that users of digital currencies may not be fully aware of potential privacy
issues; some business models involve sharing information about digital currency users to earn
advertising revenue.
The Bank of Canada identified a need for consumer education, as the media give the impression
that bitcoin is a coin. In its opinion, people should know that bitcoin is not a Canadian currency, and
that the Canada Deposit Insurance Corporation does not protect bitcoin holdings. Similarly, David
Descôteaux said that there is a general lack of public awareness about Bitcoin. The Department of
Finance indicated that the Financial Consumer Agency of Canada has provided information about
digital currency-related risks, as well as tips about the use and storage of digital currencies.
In commenting on information that Canada’s securities regulators have provided about digital
currencies, l’Autorité des marchés financiers noted that it has issued a warning about fraud risks and
the lack of protection for users of digital currencies under Quebec’s financial services compensation
fund or its deposit insurance fund. Elliot Greenstone mentioned that the Ontario Securities
Commission’s initial publication on digital currencies focused on fraud, digital currency exchanges
ceasing operations, and the potential connection between digital currencies and money laundering
and terrorist financing.
John Jason said that provinces regulate risk through securities laws, such as the requirement to
provide a prospectus, and that the government should consider whether digital currencies need to
be subject to securities regulation. He suggested that digital currencies should be regulated on the
basis of their use – such as an investment or as a currency – and the extent to which, in that use,
regulation is required to mitigate any risks. According to Elliot Greenstone, the government has an
obligation to provide information about the risks with digital currencies and their technologies, as not
everyone has the financial knowledge needed to make informed decisions. He stated that the recent
instances of fraud and the Mt. Gox bankruptcy are not representative of all digital currencies and
their related businesses.
Although the Department of Finance suggested that Canada’s securities regulators could play a role
in overseeing digital currencies, l’Autorité des marchés financiers and the Ontario Securities
Commission stated that – in their current form – digital currencies do not qualify as “securities” or
“derivatives” under their provinces’ securities and derivatives legislation and, consequently, are not
regulated as such; that said, digital currencies could be packaged as an investment product or a
derivative, in which case relevant legislation would apply. L’Autorité des marchés financiers
mentioned that a business that markets investments in digital currencies is subject to Quebec’s
54
securities legislation. The Ontario Securities Commission said that any publicly traded digital
currency-related business would be subject to the same regulatory requirements as other publicly
traded companies, including disclosure to investors about material risks.
(ii)
Protection for Users
Witnesses indicated that users of digital currencies and users of traditional banking services do not
have the same types of protections. The Royal Bank of Canada suggested that protection when
using digital currencies and other types of unregulated payments systems is lacking. The TD Bank
Financial Group commented that unregulated digital currencies and payments systems should have
consumer protection requirements, as the entities that promote these systems are currently not
obliged to disclose the risks with their products, establish procedures to address disputes, or
develop processes to enable consumers to monitor their transactions.
According to MasterCard, procedures to resolve unauthorized transactions that occur with digital
currencies are inadequate. Visa Canada Corporation said that digital currencies do not provide
consumers and merchants with the same types of protection as those with credit cards; the latter
offer zero liability for cardholders in the case of unauthorized use of the card and guaranteed
payment for merchants.
The Canadian Bankers Association indicated that Canadian banks have not supported any forms of
digital currency. It suggested that oversight should be considered for all unregulated payment
methods; this oversight would ensure that consumers are properly informed about methods of
payment at a merchant or other business, the extent to which payment providers are complying with
regulations associated with payments clearing and settlement, and the recourse available if
regulatory requirements are not met or there is failure to make the payment in question. It also
highlighted the lack of protection if an inadequate number of entities wish to purchase a particular
digital currency and illiquidity results.
As well, the Canadian Bankers Association said that there are no advantages to using digital
currencies, as financial institutions’ digital products provide a better client experience, increased
security, a higher level of confidence and clear disclosure of the terms of use. The Royal Bank of
Canada stated that Canadians are well served by Canada’s current payments system and by the
innovations in payments technologies that the country’s banks are offering. The Bank of Canada
stated that Canadians are well served by the current payments system technologies.
According to the Canadian Payments Association, innovative products and services have enhanced
the efficiency of Canada’s payments system; however, they have also increased the complexity of –
and risks to – that system, and an appropriate level of oversight and regulation must exist. TD Bank
Financial Group suggested that there is some systemic risk with unregulated payment method
providers, as the standards applied to regulated companies for the protection of Canada’s payment
system are not applied to these entities.
The Canadian Payments Association explained that not every emerging payment method is subject to
oversight in relation to the Canadian payments system. It said that emerging payment methods must be
considered in the context of their risks, the ways that these risks can be mitigated, the extent to which
these payment methods require access to the clearing and settlement system, and the ability of
55
regulators to address issues relating to consumer protection and the stability of Canada’s payments
system.
Regarding regulation of Canada’s payments system, the Department of Finance noted that the
federal government has broad oversight responsibilities. It mentioned the 2014 federal budget
announcement about the development of a comprehensive, risk-based approach to oversight of the
Canadian payments system, which will include digital currencies; the Canadian Payments
Association supported this announcement. TD Bank Financial Group indicated that Canada’s public
policy framework for the safety and soundness of the Canadian payments system is operating well
because it is based on regulatory oversight of the country’s traditional financial institutions. John Jason
mentioned that Canada has regulations to ensure the integrity of the payments system, and suggested
that some of these safeguards might be applicable to digital currencies.
Bitcoin Foundation Canada commented on Bitcoin, noting that this payments system is largely
regulated at present, as consumer protection legislation and the Civil Code of Quebec – including
provisions regarding implied and legal warranties, as well as disclosure of fees – apply to both digital
currency exchanges and consumer contracts where bitcoin is the method of payment.
Similarly, the Bitcoin Alliance of Canada suggested that Bitcoin transactions are currently regulated
under consumer protection laws, and that Bitcoin-related businesses will be regulated under anti–
money laundering and anti–terrorist financing legislation. In its view, Bitcoin-related regulatory
changes may be unnecessary at this time, and Bitcoin should be allowed to find short- and mediumterm solutions to consumer-related risks.
Samir Saadi said that regulations for digital currencies should perhaps not be introduced, as the
digital currency sector is developing technologies to protect customers against fraud; rather,
voluntary standards for best practices, such as for “refundability” of payments, could be less onerous
than regulation of digital currency-related businesses. He suggested that, like sellers on eBay, digital
currencies and digital currency-related businesses could be rated by their customers. He also
indicated that any federal consumer protection legislation in relation to digital currencies should
minimize the risk of fraud, and address the ability to reverse transactions and identify the parties
involved in a transaction.
The Department of Finance said that it will determine the types of consumer protection measures
needed in relation to digital currencies by examining the products and services provided by federally
regulated financial institutions.
5.
Other Challenges in Using Digital Currencies
In addition to potential criminality, losses, taxation issues, and access to information and protection
for users, the Committee’s witnesses mentioned other challenges in using digital currencies: the
Bitcoin verification process; seignorage revenue for the Bank of Canada and the federal
government; and the ability of businesses to access letters of credit for digital currencies.
(i)
The Bitcoin Verification Process
Witnesses noted that Bitcoin transactions are not verified immediately. The Department of Finance,
BitPay and the Bank of Canada mentioned that the somewhat lengthy verification process for Bitcoin
56
transactions, which could take an average of 10 minutes, may be a concern for merchants that
choose to accept bitcoin directly from customers. In the opinion of Jeremy Clark, these delays are
the reason that bitcoin will never replace traditional currencies or become a state-issued currency.
According to BitPay, as of 12 June 2014, Bitcoin processed an average of 60 transactions per
minute. Visa Canada Corporation said that transactions that occur on Visa’s network generally take
less than one second to verify and that merchants know instantaneously if the customer has the
funds needed to complete the transaction. Ripple Labs highlighted that Ripple’s “consensus”
verification process takes only a few seconds to complete.
Elliot Greenstone suggested that there is a risk that one entity could acquire 50% of the computing
power associated with Bitcoin’s blockchain and, thus, potentially control the verification process; for
example, if a country acquires 50% of the blockchain’s computing power, it could reverse
transactions or allow users to “double-spend” their bitcoin.
(ii)
Seignorage Revenue
The possibility of lower revenue for the Bank of Canada and the federal government if digital
currencies were to replace cash as a means of payment was mentioned. The Bank of Canada
highlighted potentially lower revenue for it, and for the federal government, if the demand for digital
currencies increases significantly. It explained that the proceeds from issuing banknotes are
invested in Government of Canada bonds; the investment generates “seignorage revenue” that is
used to pay the Bank’s expenses, with the federal government receiving any excess revenue. The
Bank said that, in 2013, seignorage revenue was $1.6 billion, and approximately $1.0 billion was
remitted to the government. According to the Bank of Canada, a lower demand for cash resulting
from increased use of digital currencies would reduce the amount of seignorage revenue available to
it and remitted to the government; possibly, the Bank would be unable to finance its expenses, which
would impair its ability to fulfil its mandate.
(iii)
Access to Letters of Credit
Witnesses discussed the difficulties that some users of digital currencies may face when trying to
obtain letters of credit that are based on these currencies. As no central authority exists with
decentralized digital currencies and – thereby – letters of credit cannot be given, the Bank of Canada
stated that the extent to which digital currencies can be used for business-to-business transactions
may be limited.
That said, Andreas Antonopoulos suggested that organizations are going to provide global peer-topeer lending with digital currencies; this model of lending could provide low-cost credit to individuals
in the developing world.
57
CHAPTER 4: CONCLUSION
In the Committee’s view, it is the case that legislators, governments, central banks, private-sector
entities in a range of sectors, customers, merchants, investors and others are considering the
opportunities and challenges that digital currencies present.
After hearing from a broad range of witnesses in Ottawa, and traveling to New York City for a factfinding trip, the Committee has concluded that digital currencies and their technologies present a
variety of opportunities. In the Committee’s view, it is likely that the innovation underlying these
currencies and technologies has applications that have not yet been imagined. There is evidence
that they reduce transaction costs, increase the choices available to customers and merchants,
protect users’ identities and record all transactions. A key focus, then, is the actions that the federal
government and other entities could take to maximize those opportunities.
Equally, the Committee acknowledges that digital currencies and their technologies present a range
of challenges. Money laundering, terrorist financing, losses due to cyber-theft, bankruptcy of digital
currency exchanges, price volatility, and a range of taxation issues are serious obstacles for a
government whose primary duty is to protect its citizens.
Therefore, the Committee strongly believes that a balanced regulatory approach is needed in the
digital currency sector. On one hand, the Committee is mindful that the government has the
responsibility to protect consumers and root out illegal activity. On the other hand, it is critical that
government action does not stifle innovation in digital currencies and its associated technologies that
are in an early and delicate stage of development.
Having completed the study, the Committee is of the opinion that the opportunities presented by
digital currencies, technologies and businesses outweigh the challenges. The Committee is
confident that the implementation of our recommendations will have positive outcomes for
consumers, merchants, digital currency-related businesses, Canada’s financial services sector and
others. The Committee looks forward to timely government action designed to maximize the
opportunities and manage the challenges facing the digital currency sector.
58
APPENDIX A: WITNESSES
March 26, 2014
Department of Finance
Canada
Rachel Grasham, Chief, Financial Crimes Domestic, Financial Sector Division
March 26, 2014
Department of Finance
Canada
David Karp, Economist, Financial Crimes Domestic, Financial Sector Division
March 26, 2014
Department of Finance
Canada
David Murchison, Director, Financial Sector
Division
March 27, 2014
As an Individual
Joshua S. Gans, Professor and Area
Coordinator of Strategic Management at
Rotman School of Management, University of
Toronto
March 27, 2014
As an Individual
Warren E. Weber, Economist
April 2, 2014
Bank of Canada
Grahame Johnson, Chief, Funds Management
and Banking
April 2, 2014
Bank of Canada
Lukasz Pomorski, Assistant Director, Funds
Management and Banking
April 3, 2014
As an Individual
Jeremy Clark, Assistant Professor, Concordia
Institute for Information Systems Engineering,
Concordia University
April 3, 2014
As an Individual
David Descôteaux, Associate Researcher,
Montreal Economic Institute
April 9, 2014
Bit Access
Haseeb Awan, Co-founder
April 9, 2014
Canadian Virtual
Exchange (CAVirtEx)
Joseph David, Chief Executive Officer
April 9, 2014
Bitcoin Strategy Group
Kyle Kemper, Partner
April 9, 2014
Canadian Virtual
Exchange (CAVirtEx)
Larry O'Brien, Advisor
April 9, 2014
Bitcoin Strategy Group
Victoria van Eyk, Partner
April 10, 2014
Royal Bank of Canada
Jeremy Bornstein, Head, Emerging Payments
April 10, 2014
Royal Bank of Canada
Carolyn Burke, Vice-President, International
Cards and Canadian Regulatory Payments
April 10, 2014
Canadian Bankers
Association
Darren Hannah, Acting Vice-President, Policy
and Operations
April 10, 2014
Canadian Payments
Association
Doug Kreviazuk, Vice-President, Policy and
Public Affairs
April 10, 2014
Canadian Payments
Association
Carol Ann Northcott, Vice-President and Chief
Risk Officer
June 5, 2014
Canada Revenue Agency
Michael Cooke, Manager, Income Tax Rulings
Directorate
59
June 5, 2014
Canada Revenue Agency
Eliza Erskine, Director, Income Tax Rulings
Directorate
June 12, 2014
BitPay
Tim Byun, Chief Compliance Officer
June 12, 2014
Interac Association
Caroline Hubberstey, Head, External Affairs,
Enterprise Strategy
June 12, 2014
PayPal
Barry Murphy, Director, Government
Relations, Canada and Latin America
October 1, 2014
Visa Canada Corporation
Derek Colfer, Head of Technology and
Innovation
October 1, 2014
MasterCard
Jason Davies, Head of Emerging Payments,
Canada
October 1, 2014
MasterCard
Sherri Haymond, Senior Vice President,
Digital Channel Engagement, Emerging
Payments
October 2, 2014
Bitcoin Foundation
Canada
Guillaume Babin-Tremblay, Treasurer
October 2, 2014
Bitcoin Foundation
Canada
Jillian Friedman, Legal Officer
October 2, 2014
Bitcoin Alliance of
Canada
Stuart Hoegner, General Counsel
October 2, 2014
Bitcoin Alliance of
Canada
Michael Perklin, Director
October 2, 2014
Bitcoin Embassy
Francis Pouliot, Director of Public Affairs
October 8, 2014
As an Individual
Andreas M. Antonopoulos, Author of
Mastering Bitcoin
December 10,
2014
Dominion Bitcoin Mining
Company
Jason Dearborn, Chair
December 10,
2014
Digital Finance Institute
Christine Duhaime, Co-founder and Executive
Director
December 10,
2014
Digital Finance Institute
Manie Eagar, Co-founder and Chairman
January 28, 2015
Royal Canadian Mounted
Police
Jean Cormier, Superintendent, Director,
Federal Coordination Centres
January 28, 2015
Royal Canadian Mounted
Police
Drew Kyle, Sergeant, Acting Officer in Charge,
Financial Crime, Federal Policing Criminal
Operations
60
January 28, 2015
Canadian Security
Intelligence Service
Michael Peirce, Assistant Director,
Intelligence
February 19,
2015
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
(FINTRAC)
Bernard Gagné, Deputy Chief Compliance
Officer, Compliance Relations and Support
February 19,
2015
Department of Finance
Canada
Lisa Pezzack, Director, Financial Sector,
Financial Sector Policy Branch
February 19,
2015
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
(FINTRAC)
Martin Tabi, Manager, Research and Strategic
Intelligence and International Relationships
February 19,
2015
Department of Finance
Canada
Ian Wright, Chief, Financial Crimes Domestic, Financial Sector Policy Branch
February 26,
2015
As an Individual
Elliot A. Greenstone, Lawyer, Davies Ward
Phillips & Vineberg LLP
February 26,
2015
As an Individual
John Jason, Of Counsel, Norton Rose
Fulbright Canada
February 26,
2015
Ripple Labs
Greg Kidd, Chief Risk Officer
March 11, 2015
TD Bank Financial Group
Paul Milkman, Senior Vice President and
Head, Technology Risk Management and
Information Security
March 12, 2015
Autorité des marchés
financiers
Christian Desjardins, Manager, Market
Surveillance, Enforcement Branch
March 12, 2015
Autorité des marchés
financiers
Moad Fahmi, Financial Markets Specialist,
Specialized Investigation Support Unit,
Enforcement Branch
March 12, 2015
Autorité des marchés
financiers
Jean-François Fortin, Executive Director,
Enforcement Branch
March 12, 2015
Ontario Securities
Commission
Paul Redman, Principal Economist, Strategy
and Operations
March 12, 2015
Ontario Securities
Commission
James Sinclair, General Counsel, General
Counsel’s Office
March 25, 2015
Bill & Melinda Gates
Foundation
Rodger Voorhies, Director, Global
Development, Financial Services for the Poor
March 26, 2015
MoneyGram International
Derek McMillan, Senior Director, Regional
Compliance
March 26, 2015
As an Individual
Samir Saadi, Assistant Professor, Telfer
School of Management, University of Ottawa
61
APPENDIX B: FACT-FINDING MISSION IN NEW YORK – FEBRUARY 2-4, 2015
February 2, 2015
February 3, 2015
Consulate General of
Canada in New York
John F. Prato, Consul General
As an Individual
Jeffrey Robinson, Financial Crime Journalist
Circle Internet Financial
Ltd.
John A. Beccia, General Counsel and Chief
Compliance Officer
U.S. Department of the
Treasury and the
Financial Crimes
Enforcement Network
(FinCEN)
Sarah Runge, Director, Office of Strategic
Policy for Terrorist Financing and Financial
Crimes, U.S. Department of the Treasury
Scott Rembrandt, Assistant Director, Office of
Strategic Policy for Terrorist Financing and
Financial Crimes, U.S. Department of the
Treasury
Jamal El-Hindi, Associate Director, Regulatory
Policy and Programs Division, FinCEN
U.S. Department of
Homeland Security
Tate Jarrow, Special Agent, U.S. Secret
Service
Federal Reserve Bank of
New York
Rodney Garratt, Vice President, Money and
Payments Studies Function
Vanessa Kagenian, Supervisory Associate
Alex Entz, Policy and Markets Senior Analyst
David A. Duttenhofer, Jr., Senior Vice
President, Legal & Compliance Risk Function,
Financial Institution Supervision Group
New York State
Department of Financial
Services
Maria Filipakis, Executive Deputy
Superintendent
Dana Syracuse, Assistant General Counsel
Colleen O’Brien, Senior Counsel
Alexander Sand, Counsel
Tom Eckmier, Snior Attorney
62
New York Police
Department
Lieutenant Kevin Yorke, Lieutenant Detective
Commander Intelligence Division – Cyber
intelligence & Analytical Programs
Financial Crimes
Enforcement Network
(FinCEN)
Gary Novis, Director, Office of Strategic Policy
Horacio Madinaveitia, Senior Regulatory
Policy Officer
Kevin Bleckley, Section Chief, Illicit Finance
Methodologies
February 4, 2015
U.S. Department of the
Treasury (IRS)
Anne Wallmork, Senior Counselor, Strategic
Policy, Office of Strategic Policy for Terrorist
Financing and Financial Crimes
Perkins Coie
Keith W. Miller, Partner and Firm-wide Chair
As Individuals
Cameron Winklevoss
Tyler Winklevoss
U.S. Internal Revenue
Service
Gary L. Alford, Special Agent, Criminal
Investigation, U.S. Internal Revenue Service
Coin Comply
Brian Stoeckert, Managing Director and Chief
Strategy Officer
Bitcoin Centre NYC
Nick Spanos, CEO and Founder
63
APPENDIX C: GLOSSARY OF DIGITAL CURRENCY-RELATED TERMS
Bitcoin Blockchain (or Public Ledger): The public registry for all Bitcoin transactions, which are
successively added in blocks once they have been validated through the mining process.
Centralized Digital Currency: A digital currency that has a single central authority that manages
the supply, creates the rules for exchange and use, verifies transactions and maintains a central
ledger of transactions.
Convertible Digital Currency: A digital currency that can be converted to a state-issued currency,
and vice versa.
Cryptocurrency: A decentralized digital currency that is convertible and functions as both a
currency and a decentralized payments system. Transactions are recorded on a public ledger, which
is shared across a peer-to-peer network, and the validity of transactions is verified through
cryptographic techniques. Bitcoin is an example.
Decentralized Digital Currency: A digital currency that is open-source, lacks a central authority and
operates over an Internet-based peer-to-peer network; transactions using that currency are validated
through that network.
Digital Currency: Electronic forms of exchange and their associated technologies that operate on
the Internet and/or on mobile devices, and that are not issued or controlled by a government or
central bank.
Digital Currency Exchange: A business that allows customers to convert fiat currency to digital
currency and digital currencies to fiat currency or other digital currencies.
Mining: The process through which “miners” on the Bitcoin network compete to solve a “random
hash algorithm” to validate and add a block of transactions to the public ledger, and for which they
receive bitcoin as compensation.
Money Services Business: As defined by the Financial Transactions and Reports Analysis Centre
of Canada, any Canadian business that offers foreign exchange dealing or money transferring
services, or that cash or sell money orders, traveller's cheques or similar monetary instruments.
Non-Convertible Digital Currency: A digital currency that can only be used in relation to a
particular retailer or virtual marketplace to purchase real or virtual goods and services; it cannot be
converted to state-issued currency.
State-Issued Currency: A currency that is designated by a country as its legal tender, and that is
customarily used and accepted as a medium of exchange in the issuing country.
64
LES CRYPTO-MONNAIES :
PILE OU FACE?
RAPPORT DU COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES BANQUES ET DU COMMERCE
L’honorable Irving R. Gerstein
C.M., O.Ont., président
L’honorable Céline Hervieux-Payette
C.P., vice-présidente
Juin 2015
This report is also available in English
***********************
Le rapport et les délibérations du Comité sont disponibles sur internet :
www.senate-senat.ca/banc.asp
TABLE DES MATIÈRES
MEMBRES ................................................................................................................................................... 4
ORDRE DE RENVOI ................................................................................................................................... 5
SOMMAIRE ................................................................................................................................................. 6
LE COMITÉ RECOMMANDE :.................................................................................................................. 10
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION............................................................................................................... 12
CHAPITRE 2 : LES RÉFLEXIONS DU COMITÉ ...................................................................................... 14
A.
Les types et les usages de la monnaie numérique ....................................................................... 14
B.
Les opportunités que présentent les monnaies numériques ........................................................ 15
C.
Les risques associés aux monnaies numériques ......................................................................... 16
1.
Monnaies numériques utilisées pour blanchir des fonds et financer des activités terroristes ... 16
2.
Protéger les utilisateurs de monnaies numériques .................................................................... 18
3.
Défis concernant la taxation des monnaies numériques ........................................................... 19
D.
L’avenir .......................................................................................................................................... 19
CHAPITRE 3 : TÉMOIGNAGES ............................................................................................................... 21
A.
Types et usages de la monnaie numérique .................................................................................. 21
1.
Définitions de la « monnaie numérique »................................................................................... 21
2.
Types courants de monnaie numérique..................................................................................... 21
3.
Usages possibles des monnaies numériques............................................................................ 23
4.
L’exemple du Bitcoin .................................................................................................................. 32
B.
Les possibilités qu’offrent les monnaies numériques.................................................................... 37
1.
Innovation ................................................................................................................................... 37
2.
Coûts de transaction .................................................................................................................. 39
3.
Modes de paiement .................................................................................................................... 42
4.
Protection de l’identité et enregistrement des transactions ....................................................... 44
C.
Risques associés aux monnaies numériques ............................................................................... 46
1.
Les dérives criminelles et leurs conséquences.......................................................................... 46
2.
Pertes ......................................................................................................................................... 54
3.
Fiscalité....................................................................................................................................... 59
4.
Accès à l’information et protection des utilisateurs .................................................................... 61
5.
Autres défis associés à l’usage des monnaies numériques ...................................................... 64
CHAPITRE 4 : CONCLUSION ................................................................................................................. 66
ANNEXE A : TÉMOINS ............................................................................................................................. 67
ANNEXE B : MISSION D’ÉTUDE À NEW YORK – DU 2 AU 4 FÉVRIER 2015 ..................................... 70
ANNEXE C : GLOSSAIRE DES TERMES RELATIFS AUX MONNAIES NUMÉRIQUES ..................... 72
MEMBRES
L’honorable Irving R. Gerstein, C.M., O.Ont., président
L’honorable Céline Hervieux-Payette, C.P., vice-présidente
et
L’honorable Diane Bellemare
L’honorable Douglas Black, C.R.
L’honorable Larry W. Campbell
L’honorable Stephen Greene
L’honorable Ghislain Maltais
L’honorable Paul J. Massicotte
L’honorable Pierrette Ringuette
L’honorable Scott Tannas
L’honorable David Tkachuk
Membres d’office du comité :
Les honorables sénateurs Claude Carignan, C.P., (ou Yonah Martin) et James S. Cowan (ou Joan
Fraser).
Autres sénateurs ayant participé à cette étude :
Les honorables sénateurs Marjory LeBreton, C.P., Michael L. MacDonald, Fabian Manning, Don
Meredith, Percy Mockler, Thanh Hai Ngo, Dennis Glen Patterson, Rose-May Poirier, Nancy Greene
Raine, Michel Rivard, Betty E. Unger et David M. Wells.
Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement :
Michaël Lambert-Racine, Brett Stuckey et Adriane Yong, analystes.
Direction des comités :
Keli Hogan, Danielle Labonté et Barbara Reynolds, greffières du comité; et Brigitte Martineau,
ajointe administrative.
4
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 25 mars 2014 :
L'honorable sénateur Gerstein propose, appuyé par l'honorable sénateur Lang,
Que le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce soit autorisé à
examiner, pour en faire rapport, l'utilisation de la monnaie numérique, y compris les
risques, menaces et avantages potentiels de ce moyen d'échange électronique;
Que le comité dépose son rapport final au plus tard le 30 juin 2015, et qu'il conserve tous
les pouvoirs nécessaires pour diffuser ses conclusions dans les 180 jours suivant le
dépôt du rapport final.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Gary W. O’Brien
Greffier du Sénat
5
SOMMAIRE
Le ministre des Finances demande parfois au Comité sénatorial des banques et du commerce de
mener des études afin d’éclairer l’élaboration de politiques publiques. C’est ce qui s’est produit
lorsque le regretté Jim Flaherty nous a proposé d’étudier les crypto-monnaies. À l’époque, les
membres du comité n’avaient qu’une vague idée de ce dont parlait le ministre. Nous n’avions d’autre
choix que de commencer par nous poser la question primordiale :
Qu’est-ce que la crypto-monnaie?
La réponse est complexe. Les témoins, passionnés et optimistes, nous ont décrit une technologie
tout à fait nouvelle, qui annonce peut-être un monde où l’argent circule aussi librement que les
données dans Internet et où aucun intermédiaire (comme une banque) ne s’interpose lors des
transactions financières. Ces témoins ont soutenu qu’un tel système de paiement protège les
renseignements personnels des individus, permet d’effectuer des transactions internationales à
faibles coûts et pourrait ainsi permettre à 2,5 milliards de citoyens dans le monde qui n’ont pas de
compte bancaire d’avoir d’accès à des services financiers.
Malgré que le Comité s’était donné comme mandat d’étudier les « monnaies numériques » en
général, la plupart des témoins ont parlé de la sous-catégorie des crypto-monnaies.
Les crypto-monnaies appartiennent à un nouveau paradigme monétaire qui a son propre
vocabulaire. Le comité fournit dans le présent rapport un glossaire et des descriptions techniques de
ce que sont les crypto-monnaies et leur mode de fonctionnement.
Dans le présent sommaire, le comité a cherché à décrire le phénomène en termes simples.
Les crypto-monnaies constituent un nouveau moyen d’échange. Elles relèvent d’une technologie de
communication qui permet des transactions, entre personnes, de pairs à pairs (P2P) et sans
l’intervention d’une partie tierce (comme une banque).
Des quelques centaines de crypto-monnaies créées depuis 2009, le bitcoin est de loin la plus
populaire et est devenu synonyme de crypto-monnaie. Pour ces raisons, le comité a décidé
d’utiliser l’expression « Bitcoin » pour désigner ce que sont les crypto-monnaies en général.
Qu’est-ce que le Bitcoin?
Le Bitcoin est un système crypté d’échanges pair à pair (P2P). La valeur de cette forme de monnaie
électronique est exprimée en bitcoins (avec une minuscule), divisible (en satoshis 1) comme l’est le
dollar canadien en cents. Le bitcoin repose sur sa propre architecture, inédite et unique. Le système
Bitcoin (avec une majuscule) est un système de paiement. C’est un réseau décentralisé qui permet
d’effectuer des transactions sécurisées sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours à une banque
centrale. La principale caractéristique du bitcoin, c’est qu’il ne soit pas associé à une marchandise
physique, à une autorité bancaire ou à un État.
Une transaction en bitcoins se fait par la voie d’un registre public. Ce registre public constitue un
grand tableau d’affichage. Les informations contenues dans ce tableau sont cryptées dans une base
1
Du nom du mystérieux inventeur de Bitcoin, Satoshi Nakamoto. En 2008, a été publié Bitcoin: A P2P Electronic
Cash System sous le pseudonyme Satoshi Nakamoto, mais l’identité réelle de l’inventeur de Bitcoin n’a jamais été
découverte et demeure donc un mystère. L’idée de Satoshi Nakamoto est une composante importante de la culture
Bitcoin, et les adeptes de Bitcoin aiment à prétendre qu’ils ont pour « deux satoshis de jugeote ».
6
de données informatique appelée la chaîne de blocs. Ce registre inscrit donc la transaction et la
diffuse dans tout le réseau.
Lors d’une transaction comme l’achat d’un café, pour laquelle un consommateur paie par exemple
avec sa carte de débit ou de crédit, cette opération transite par une banque. Si le compte est
suffisamment approvisionné ou si la limite de la carte de crédit n’est pas dépassée, la banque
autorise la transaction. Si l’achat du café s’effectue en bitcoins, la transaction sera annoncée sur le
registre public et aucune banque ou autre institution financière n‘interviendra. Dans ce cas, il n’y a
donc aucun frais direct de transaction pour le consommateur ou le commerçant.
Le registre public est toujours accessible par l’entremise d’ordinateurs adaptés à la chaîne de blocs.
Il ne peut être contrefait ni modifié. Les transactions y sont inscrites de manière permanente et elles
deviennent inaltérables.
La question qui se pose est donc la suivante : comment un tel système peut-il donner l’assurance
aux parties impliquées dans une transaction en bitcoins que le paiement a réellement eu lieu? C’est
simple : la transaction est faite à la vue de tous. C’est comme si des millions d’ordinateurs
indépendants dotés de caméras l’enregistraient en même temps. Voilà l’innovation apportée par le
système des crypto-monnaies. C’est la vérification mathématique faite simultanément par des
millions d’ordinateurs qui fait consensus qu’une transaction a véritablement eu lieu. La confiance
dans le système Bitcoin repose sur ce système de vérification consensuelle. Ce qui nous amène à
parler de la création de bitcoins à travers des activités de minage.
Qu’est-ce que le minage de bitcoins? C’est une activité de forage virtuel qui amène la création de
nouveaux bitcoins. D’abord, il faut préciser que des millions d’ordinateurs sont opérés par des
personnes que l’on appelle des mineurs. Ce sont eux qui vérifient et corroborent le registre en
solutionnant un problème mathématique. L’opération de ces ordinateurs est très énergivore et donc
coûteuse. Ensuite, même si plusieurs mineurs sont parties prenantes à la vérification du registre, un
seul recevra une rémunération en bitcoin. C’est ainsi que de nouveaux bitcoins sont créés et mis en
circulation, ce qui vient augmenter la masse monétaire de bitcoins.
Voilà brièvement en quoi consistent le Bitcoin et la crypto-monnaie. Mais le comité ne s’est pas
arrêté là. Le comité s’est fait dire à maintes reprises que le bitcoin en tant que monnaie ne constitue
pas la véritable innovation. Celle-ci serait plutôt la technologie de chaîne de blocs.
Qu’est-ce que la technologie de la chaîne de blocs?
La technologie de la chaîne de blocs est un code informatique innovateur qui est entreposé
complètement dans les ordinateurs. L’architecture de l’ensemble des crypto-monnaies repose sur
cette technologie, dont les retombées sont prometteuses bien au-delà de la simple création de
nouvelles devises.
Possibilités d’innovation
Le comité a examiné de près la technologie de la chaîne de blocs et analysé les perspectives
excitantes qu’elle présente, entre autres offrir des services financiers à ceux qui en sont privés dans
les pays en développement. Certains témoins ont dit qu’elle pouvait être par exemple utilisée pour
des transactions mobilières sans l’intervention d’intermédiaires. Le comité entrevoit de bonnes
perspectives de développement pour la technologie de la chaîne de blocs.
Cette technologie propose une autre possibilité d’innovation : confier à l’individu la capacité
d’assurer sa sécurité et la protection de son identité en ligne. Les cyber-attaques visant à voler
l’identité d’un particulier sont la grande menace à la sécurité du XXIe siècle. Des États-nations et le
7
crime organisé s’en prennent aux bases de données contenant une foule de données personnelles.
Les tentatives de piratage contre des gouvernements, les atteintes à la protection des données de
grands magasins et même les fuites de photos de célébrités dénudées résultent toutes du même
phénomène. Des criminels déjouent les mécanismes de sécurité pour attaquer les bases de
données convoitées, remplies de précieuses données personnelles.
Le directeur du FBI, James Comey, a expliqué récemment à l’émission 60 Minutes de CBS que « la
cybercriminalité devient omniprésente, car la population passe sa vie sur Internet. Et c’est sur
Internet que vont les voleurs, les pédophiles et les fraudeurs. C’est une épidémie ».
Une banque canadienne a expliqué que son service de cyber-sécurité doit déjouer des milliers de
tentatives de piratage par jour. Elle dispose, heureusement, des ressources pour le faire. Toutefois,
les renseignements que les consommateurs communiquent aux banques sont également transmis à
des détaillants qui opèrent en ligne et qui n’ont tout simplement pas les moyens financiers d’une
grande banque pour assurer leur protection.
Grâce à la technologie de la chaîne de blocs, les consommateurs qui souhaitent protéger leurs
renseignements personnels dans Internet peuvent effectuer des transactions, en ligne, en toute
sécurité sans fournir de données personnelles à des tiers. Ainsi, la technologie de la chaîne de blocs
peut donner au consommateur le pouvoir d’assurer sa propre cyber-sécurité et de se protéger
contre le piratage informatique.
Risques
Si la technologie de la chaîne de blocs permet de se protéger sur Internet, l’anonymat qu’elle permet
peut malheureusement favoriser des activités illicites. Dans ce rapport, le comité analyse les dérives
criminelles des monnaies numériques. L’exemple le plus connu dont il est question dans ce rapport
est celui de Silk Road qui menait ses activités dans ce que l’on appelle le Web caché, cette partie du
web inaccessible à travers les moteurs de recherches classiques.
M. Carper, sénateur du Delaware qui a dévoilé le trafic de drogue et les activités criminelles menés
en ligne à l’aide de Bitcoin, a déclaré : « la capacité d’envoyer et de recevoir un paiement par
Internet, de manière presque totalement anonyme et sans intermédiaire, a de vastes répercussions.
Le gouvernement doit bien comprendre cette technologie, être vigilant et intervenir dès que cela
devient nécessaire ».
Les « vastes répercussions » dont parle le sénateur Carper sont le blanchiment de capitaux, le
financement du terrorisme et l’évasion fiscale. Ce sont des risques inhérents à la technologie dont il
faut se soucier et qui invite à une forme de réglementation. Mais dans quelle mesure?
Le comité s’est rendu à New York afin de se renseigner sur des projets de réglementation débattus,
comme les Bitlicences qui seraient des permis d’opération délivrés par les autorités. Ces permis,
actuellement mis au point en consultation avec les parties concernées, ont pour objet de
réglementer les portes d'entrée et de sortie des bourses d’échange des crypto-monnaies. En gros,
pour obtenir un permis, ces bourses seraient tenues de connaître l’identité de leurs clients. Le
comité estime que cette approche est raisonnable.
Conclusion
Les nouvelles technologies qui sous-tendent les crypto-monnaies ont des applications encore
insoupçonnées. Le comité a entendu et convient que la technologie de la chaîne de blocs se trouve
à une étape stratégique de son développement et de son utilisation. C’est pourquoi il recommande
8
au gouvernement d’en explorer le vaste potentiel et de faire preuve de prudence dans la mise en
place d’une réglementation afin de ne pas en freiner l’essor.
À notre avis, la meilleure stratégie en matière de crypto-monnaies est de suivre la situation à
mesure que la technologie évolue. L’Agence du revenu du Canda et le Centre d'analyse des
opérations et déclarations financières du Canada doivent se préparer à la venue de la technologie
de la chaîne de blocs et en faire usage. Cette technologie offre de nouveaux modes de protection
des renseignements personnels aux Canadiens. C’est pourquoi la réglementation de cette
technologie nécessite une approche souple et minimale En d’autres termes, il ne faut pas
nécessairement réglementer, mais réglementer si nécessaire.
9
LE COMITÉ RECOMMANDE :
Recommandation 1 (page 15)
QUE :
Le gouvernement fédéral s'engage à suivre une approche souple et minimale quand il décidera
d'adopter une législation, une règlementation ou des politiques en lien avec les crypto-monnaies et
les technologies qui y sont associées afin de créer un environnement favorable à l'innovation dans
ces domaines.
Recommandation 2 (page 16)
QUE :
Le gouvernement fédéral utilise la technologie de la chaîne de blocs lorsqu’elle s'avère
avantageuse pour la livraison des services publics et lorsqu’elle permet d'améliorer la sécurité des
renseignements personnels.
Recommandation 3 (page 17)
QUE :
Les bourses de monnaies numériques qui, opèrent aux portes d’entrées et de sorties du système,
soient définies comme étant toute entreprise qui permet à des clients de convertir des monnaies
émises par un État en monnaies numériques et des monnaies numériques en monnaies émises
par un État ou en d'autres monnaies numériques. Afin de minimiser les risques d'activités illégales
et considérant la législation canadienne contre le blanchiment d'argent et le financement d'activités
terroristes, le gouvernement devrait exiger des bourses de monnaies numériques, à l'exception
des entreprises qui offrent seulement des services de portefeuilles numériques, qu'ils respectent
les mêmes exigences légales que celles imposées aux entreprises de services monétaires.
Recommandation 4 (page 17)
QUE :
Le gouvernement fédéral travaille activement et assidûment de concert avec les autres pays afin
de formuler des lignes directrices associées aux monnaies numériques tout en respectant
l'approche souple et minimale tel que proposé à la recommandation 1.
Recommandation 5 (page 18)
QUE :
Afin de solutionner les problèmes d'accessibilité aux services bancaires pour les entreprises
associées aux monnaies numériques, le ministre des Finances réunissent les principales parties
prenantes, incluant les banques, pour trouver des solutions à ces problèmes qui prennent en
compte les exigences de la législation contre le blanchiment d'argent et le financement d'activités
terroristes.
10
Recommandation 6 (page 19)
QUE :
Le gouvernement fédéral, par l’entremise des autorités fédérales concernées, informe en termes
concis la population des risques que présentent les monnaies numériques et les autres systèmes
de paiement non conventionnels.
Recommandation 7 (page 19)
QUE :
Le gouvernement fédéral, par l’entremise de l’Agence du revenu du Canada, informe de manière
concise les Canadiens de leurs obligations fiscales lorsqu’ils reçoivent des monnaies numériques
à titre de revenus, en détiennent à titre de placement ou s’en servent pour acheter des biens ou
des services.
Recommandation 8 (page 20)
QUE :
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce revoit d’ici trois ans la présente
étude sur les monnaies numériques et les technologies connexes, domaine en constante
évolution, afin d’évaluer la pertinence du cadre réglementaire en la matière.
11
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION
Le 25 mars 2014, le Sénat a autorisé le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
(le comité) à étudier les monnaies numériques, afin d’identifier les risques, menaces et avantages
éventuels liés à ces modes d’échange électroniques. Le comité s’est intéressé au sujet d’abord en
raison de la couverture médiatique de l’usage des bitcoins comme mode de paiement et ensuite en
raison des témoignages obtenus lors de l’examen législatif de la Loi sur le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes, à l’effet d’une tendance au blanchiment
de fonds par Internet.
Au cours de son étude, le comité s’est fait rappeler qu’il est difficile, voire impossible, de départager
avec certitude quelles technologies seront vouées au succès ou à l’échec. Il faut rappeler que pour
chaque succès, comme la télévision et Internet, il y a souvent un échec, comme Betamax et
Segway. Pour ce qui est de la technologie et des services financiers, le comité reconnait que, depuis
10 ans, le système de paiement canadien a considérablement évolué, à la faveur notamment de
l’adoption de nouveaux modes de paiement en ligne ou par téléphone. Outre l’argent liquide, les
chèques ainsi que les cartes de crédit et de débit, le public et les entreprises disposent désormais
au Canada d’un nombre accru de moyens pour effectuer et recevoir des paiements et mener des
activités bancaires.
L’étude initiale du comité portait sur l’ensemble des monnaies numériques. Or, bien des témoins se
sont concentrés sur les crypto-monnaies, monnaies numériques fondées sur la cryptographie et ils
ont souvent évoqué le « Bitcoin ». Ce n’est pas étonnant puisqu’actuellement, le Bitcoin est la
crypto-monnaie la plus connue et utilisée. Créée en 2009, celle-ci, convertible et décentralisée,
permet de transférer des fonds par Internet sans passer par un intermédiaire, comme une banque
ou une entreprise de services monétaires. Des témoins ont expliqué que Bitcoin regroupe quatre
technologies, qui, de l’avis du comité, sont tout à fait novatrices et offrent des perspectives dans le
secteur des services financiers et peut-être ailleurs :
•
•
•
•
un réseau décentralisé de pair à pair;
un système d’émission de monnaie;
un système de vérification des transactions; et
un registre public qui s’appuie sur la technologie de la « chaîne de blocs ».
À l’occasion de son étude, le comité a entendu 55 témoins à Ottawa, notamment des représentants
de ministères et d’organismes fédéraux, de la Banque du Canada, d’organismes d’application de la
loi et d’organes provinciaux de réglementation des titres, du secteur des services financiers,
d’entreprises de services monétaires et d’exploitants de cartes de paiement. Ont aussi été entendu
des universitaires, des avocats et des membres d’entreprises liées aux monnaies numériques,
représentants d’associations commerciales et d’organisme de bienfaisance de même que des
particuliers qui interviennent dans le secteur de la monnaie numérique.
Les témoins ont identifié des définitions possibles de « monnaie numérique », les plus courantes et
leurs possibilités d’utilisation éventuelle. Ils ont aussi évoqué toute une panoplie de possibilités
découlant de leurs technologies, comme la technologie de la « chaîne de blocs » sur laquelle repose
le Bitcoin. Outre la création d’un nouveau mode de paiement, le comité souligne l’importance
stratégique de l’innovation associée à ces technologies ainsi que leurs répercussions potentielles
12
sur les coûts des transactions, la protection de l’identité des utilisateurs et l’enregistrement des
transactions. Enfin, les témoins ont souligné au comité divers enjeux, défis et risques associés aux
monnaies numériques, à leurs technologies et aux entreprises de ce secteur. Dans la foulé de ses
audiences, le comité a abordé plusieurs questions comme les utilisations criminelles potentielles
ainsi que leurs conséquences, les pertes monétaires, la fiscalité, l’accès à l’information et la
protection des utilisateurs. Les témoignages sont résumés au chapitre 3, et les noms des témoins et
les organismes qu’ils représentent sont cités à l’Annexe A.
Les explications des témoins ont été d’une aide précieuse pour comprendre les enjeux que
soulèvent les monnaies numériques et ont éclairé les réflexions du comité ainsi que ses
recommandations, réunies au chapitre 2.
Le comité a effectué un voyage d’étude à New York en février 2015 pour se renseigner sur la
réglementation que l’État de New York propose d’imposer aux entreprises liées aux monnaies
numériques et sur ses effets éventuels sur le secteur local. Les groupes et les particuliers que le
comité a consultés à New York sont indiqués à l’annexe B.
L’Annexe C présente un glossaire des termes propres aux monnaies numériques.
Pour clore la mise en contexte du présent rapport, le comité souhaite fournir au lecteur une définition
et une mise en garde liée aux données. Dans le présent rapport, l’expression « monnaie
numérique » désigne les moyens d’échange électroniques et leurs technologies connexes pilotées
sur Internet ou à partir d’un dispositif mobile et qui ne sont ni émises ni gérées par un État ou une
banque centrale. Enfin, l’étude ayant été entamée il y a plus d’un an, les données présentées au
chapitre 3 peuvent être désuètes en raison de l’évolution rapide du secteur des monnaies
numériques. C’est pourquoi les dates concernant les montants et les pourcentages sont précisées.
13
CHAPITRE 2 : LES RÉFLEXIONS DU COMITÉ
A.
Les types et les usages de la monnaie numérique
Lorsque le comité a entamé son étude sur la monnaie numérique, il avait pour priorité de
comprendre ce que signifiait l’expression « monnaie numérique ». Le comité en est arrivé à un
constat : les composantes du secteur des monnaies numériques, soit la monnaie proprement dite,
les technologies et les entreprises connexes sont en évolution constante. Par ailleurs, les termes
utilisés pour décrire cette nouvelle réalité sont parfois imprécis. Nous convenons néanmoins avec le
ministère des Finances que la monnaie numérique se définit globalement par ces quatre
caractéristiques :
•
•
•
•
sa valeur se maintient et s’échange sans billets de banque ou pièces de monnaie;
ce n’est pas la devise officielle d’un pays;
elle est conçue pour être échangée contre des biens et services réels ou virtuels;
ses unités peuvent se transférer entre particuliers, entre entreprises et entre particuliers et
entreprises.
Le comité a appris qu’il existe divers systèmes de classification des monnaies numériques. Elles
sont soit convertibles en monnaies émises par des États et « centralisées », donc gérées par une
autorité centrale, ou« décentralisées », c’est-à-dire contrôlées par leurs usagers. Le comité conclut
que toute éventuelle réglementation devrait cibler les monnaies numériques convertibles
décentralisées comme les crypto-monnaies, Bitcoin étant la plus populaire d’entre elles.
Les crypto-monnaies misent sur la cryptographie et un réseau décentralisé appelé registre public
pour protéger leur technologie contre le piratage et la contrefaçon.
De l’avis du comité, c’est la technologie de la « chaîne de blocs » permettant la création du registre
public, qui est l’élément novateur. Cette technologie offre des perspectives toujours plus
nombreuses en matière d’applications, notamment un registre où pourraient être consignés des
événements comme les mariages, les achats de biens mobiliers et dans le contexte des « contrats
intelligents » pouvant être exécutés par ordinateur. Nous sommes convaincus que cette technologie
trouvera d’autres applications qui se traduiront par des économies de coût, une plus grande gamme
de choix et une commodité accrue pour les particuliers et les entreprises.
Le comité a aussi appris que les monnaies numériques ont trois grandes fonctions au Canada, soit
une forme de monnaie, une marchandise et un système de paiement. Le comité est d’avis que le
rôle des monnaies numériques à titre de système de paiement est peut-être le plus significatif,
essentiellement en raison de la technologie de « chaîne de blocs », qui permet d’enregistrer les
transactions Bitcoin et, comme nous l’avons déjà mentionné, pourrait permettre un vaste éventail
d’applications.
Le comité estime que les monnaies numériques, leurs technologies et les entreprises connexes
présentent un certain nombre d’opportunités, mais comme toute nouvelle technologie, elles
présentent des défis et des risques. Afin de maximiser les opportunités liées aux monnaiesnumériques et d’en bien gérer les défis, le comité pense que le gouvernement fédéral pourrait
intervenir en tenant compte des quatre enjeux suivants :
14
•
•
•
•
B.
l’effet de la réglementation sur l’innovation dans le secteur de la monnaie numérique;
l’utilisation des monnaies numériques pour le blanchiment de fonds et le financement
d’activités terroristes;
la protection des utilisateurs de monnaie numérique;
les questions fiscales liées à la monnaie numérique.
Les opportunités que présentent les monnaies numériques
Au cours de l’étude, le comité a appris que si le cadre législatif et réglementaire des monnaies
numériques est propice à l’innovation, le Canada pourrait devenir une plaque tournante pour le
développement de ces monnaies. Selon le comité, il est d’une importance capitale de réglementer le
secteur des monnaies numériques, des technologies et des entreprises connexes, afin d’encourager
ce genre d’innovation au Canada.
Le comité s’inquiète plus particulièrement des impacts qu’une réglementation imposée pourrait
avoir sur l’innovation dans le secteur des monnaies numériques. À son avis, les monnaies
numériques et, surtout, les technologies connexes sont parmi les innovations les plus notables de
l’histoire récente. Elles ont même été comparées à l’invention d’Internet par plusieurs témoins. La
technologie de la « chaîne de blocs » est particulièrement intéressante pour faire des transactions
sans l’intervention d’un tiers. Elle peut aussi servir de base de données publique permanente. Le
comité a bon espoir que même les institutions financières reconnaîtront avec le temps les avantages
de cette technologie et l’adapteront pour répondre à leurs besoins. Plusieurs témoins ont dit que
cette technologie risquait de disparaître si les organes de réglementation et les législateurs
manquaient de jugement. Le comité comprend donc que les solutions habituelles, misant sur un
système financier centralisé, ne conviennent pas à un tel système décentralisé. Estimant qu’il faut
déployer des efforts conscients pour appuyer cette innovation, le comité recommande que :
Recommandation 1 :
Le gouvernement fédéral s'engage à suivre une approche souple et minimale
quand il décidera d'adopter une législation, une règlementation ou des
politiques en lien avec les crypto-monnaies et les technologies qui y sont
associées afin de créer un environnement favorable à l'innovation dans ces
domaines.
Le comité a appris que l’émergence des monnaies numériques et des technologies connexes
présentent de nombreux avantages. Tout d’abord, les marchés pourraient bénéficier d’une réduction
des coûts de transaction. En effet, une concurrence accrue dans les systèmes de paiement peut
exercer des pressions à la baisse sur les frais exigibles lors des transferts de fonds internationaux.
Le comité estime que ceci peut constituer une économie pertinente pour les nombreux Canadiens
qui procèdent à des transferts à l’étranger.
Le comité estime aussi que les pouvoirs publics peuvent tirer parti de la technologie liée aux
monnaies numériques. La technologie de la « chaîne de blocs » qui facilite la protection de l’identité
peut être avantageuse pour les Canadiens si les pouvoirs publics s’emploient à l’utiliser afin de
protéger les renseignements qu’ils détiennent au nom des citoyens. Ces dernières années des
pirates s’en sont pris aux bases de données gouvernementales, notamment celles de l’Agence du
15
revenu du Canada, dans le but de voler les identités et autres données personnelles. Le comité est
d’avis que la technologie de la « chaîne de blocs » constitue un moyen plus sûr de gérer
l’information que les bases de données centralisées, car elle ne mise pas sur un logiciel mis au point
par des tiers. Partant de ce principe, le comité recommande que :
Recommandation 2 :
Le gouvernement fédéral utilise la technologie de la chaîne de blocs lorsqu’elle
s'avère avantageuse pour la livraison des services publics et lorsqu’elle
permet d'améliorer la sécurité des renseignements personnels.
C.
Les risques associés aux monnaies numériques
1. Monnaies numériques utilisées pour blanchir des fonds et financer des activités
terroristes
Le comité est d’avis que les dérives criminelles constituent peut-être le plus grand défi à gérer. Le
comité s’intéresse depuis longtemps à la criminalité, puisqu’il a mené deux examens législatifs sur la
Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes et tenu
des audiences sur plusieurs propositions de modifications à la Loi.
Le comité comprend que les monnaies numériques puissent attirer des criminels voulant blanchir
des capitaux, financer le terrorisme ou commettre d’autres infractions. Il sait aussi que ce sont
l’anonymat des transactions et la facilité avec laquelle les transferts se font au pays et à l’échelle
internationale qui les rendent si propices aux activités criminelles.
De l’avis du comité, les usages illicites des monnaies numériques sont le plus facilement décelés
aux « portes d’entrée et de sortie », soit dans les bourses de monnaies numériques, là où se
déroule la conversion entre la monnaie numérique et les monnaies émises par un État. Par ailleurs,
à la lumière de nos examens du régime canadien de répression du blanchiment de fonds et de
financement du terrorisme et étant donné que nous en effectuerons probablement d’autres, nous
estimons aussi que les similitudes de fonctionnement entre les bourses de monnaies numériques et
les entreprises de services monétaires justifient que ces deux types d’établissement aient des
obligations identiques relativement à ce type de régime.
16
Le comité recommande donc que :
Recommandation 3 :
Les bourses de monnaies numériques qui, opèrent aux portes d’entrées et de
sorties du système, soient définies comme étant toute entreprise qui permet à
des clients de convertir des monnaies émises par un État en monnaies
numériques et des monnaies numériques en monnaies émises par un État ou
en d'autres monnaies numériques. Afin de minimiser les risques d'activités
illégales et considérant la législation canadienne contre le blanchiment
d'argent et le financement d'activités terroristes, le gouvernement devrait
exiger des bourses de monnaies numériques, à l'exception des entreprises qui
offrent seulement des services de portefeuilles numériques, qu'ils respectent
les mêmes exigences légales que celles imposées aux entreprises de services
monétaires.
En partie à la lumière d’études antérieures portant sur le blanchiment de fonds et le financement des
activités terroristes, le comité est conscient que les monnaies numériques peuvent faciliter la
mondialisation de la criminalité. C’est pourquoi il favorise des solutions internationales.
Dans le domaine des crypto-monnaies, l’idée de consensus est récurrente. C’est un consensus qui
assure la vérification des transactions et c’est un consensus qui assure la valeur d’une cryptomonnaie. Cela doit donc être un thème récurrent dans les lois et règlements. Le comité estime que,
si les crypto-monnaies reposent sur l’idée de consensus, les lois et règlements doivent être donc
être conçues en fonction de cette idée.
Le comité est d’avis qu’il est prioritaire de mener des efforts concertés à l’échelle internationale pour
empêcher les entreprises liées aux monnaies numériques de rechercher les pays les plus
accommodants. Le comité recommande donc que :
Recommandation 4 :
Le gouvernement fédéral travaille activement et assidûment de concert avec
les autres pays afin de formuler des lignes directrices associées aux monnaies
numériques tout en respectant l'approche souple et minimale tel que proposé
à la recommandation 1.
Le comité s’est fait dire, au cours de l’étude, que les dérives criminelles associées aux monnaies
numériques ont nui à l’essor du secteur. De plus, l’incertitude associée à une future réglementation
nuit aussi à l’essor du secteur. Certains organes de réglementation – comme l’Autorité des marchés
financiers du Québec et le ministère des Services financiers de l’État de New York – ont commencé
à exiger de certaines entreprises liées aux monnaies numériques qu’elles obtiennent des permis
pour pouvoir exercer leurs activités sur le territoire régi par ces organes.
Un troisième obstacle à l’essor des entreprises liées aux crypto-monnaies est l’incapacité d’établir
des liens avec les banques.
17
Le comité a entendu des témoins décrire les difficultés qu’ils rencontrent pour avoir accès à des
services financiers. Il estime que les banques ont parfois des préjugés contre les entreprises liées
aux crypto-monnaies, du fait, peut-être, qu’elles craignent d’enfreindre par inadvertance les
exigences canadiennes visant à réprimer le blanchiment d’argent et le financement d’activités
terroristes. Le comité sait que les banques hésitaient à accepter comme clients les entreprises de
services monétaires jusqu’à ce que ces dernières soient réglementées. Le comité recommande
donc que :
Recommandation 5 :
Afin de solutionner les problèmes d'accessibilité aux services bancaires pour
les entreprises associées aux monnaies numériques, le ministre des Finances
réunissent les principales parties prenantes, incluant les banques, pour
trouver des solutions à ces problèmes qui prennent en compte les exigences
de la législation contre le blanchiment d'argent et le financement d'activités
terroristes.
2.
Protéger les utilisateurs de monnaies numériques
Le comité a appris que les pertes financières pour les utilisateurs de monnaies numériques
surviennent dans toutes sortes de circonstances regrettables. Le comité estime que toute perte
financière.— que ce soit par cybervol ou en raison d’une faillite ou de la volatilité de la valeur de la
monnaie — est tout à fait regrettable. Cependant, le comité estime que ces pertes ne sont pas
uniques aux monnaies numériques. Il suffit de penser à la volatilité périodique du cours du dollar
canadien et au recul récent des prix du pétrole. Les particuliers sont censés réfléchir au compromis
qu’ils font entre le risque et le rendement lorsqu’ils achètent ou détiennent des devises ou des
valeurs émises par l’État. Le comité les exhorte à faire de même lorsqu’ils envisagent d’acheter des
monnaies numériques.
Au fil de l’étude, le comité en est venu à comprendre l’importance pour le secteur des monnaies
numériques de bien saisir les faiblesses de ses technologies, de ses systèmes et de faire le
nécessaire pour se protéger contre les cyberattaques. Il estime également que les particuliers qui
détiennent des fonds dans des portefeuilles numériques, qui servent aussi à la représentation
numérique de devises nationales, ou qui placent leurs monnaies numériques dans des bourses, non
assujetties à une réglementation prudentielle, doivent comprendre et assumer les risques qu’ils
prennent. Nous encourageons les entreprises liées aux monnaies numériques et les particuliers à
être attentifs à ces risques dans leurs décisions, mais n’estimons pas qu’il faille réglementer ces
questions.
La réglementation en matière de valeurs mobilières ne relève pas du gouvernement fédéral, mais le
comité a bon espoir que les organes de réglementation des valeurs mobilières canadiens sauront
évaluer les risques, et il les encourage à publier des renseignements pertinents et à jour sur les
risques liés aux monnaies numériques. Il est nécessaire aussi de reconnaitre la responsabilité des
entreprises et celle des particuliers de s’informer sur les faiblesses et les risques. Le comité souhaite
également préciser que le gouvernement fédéral a un rôle important, soit celui d’élaborer des
politiques et de fournir les informations qui permettent aux consommateurs et aux commerçants
18
d’évaluer les avantages et les risques des divers produits financiers pour faire le choix le mieux
adapté à leur situation. C’est pour ces raisons que le comité recommande que :
Recommandation 6 :
Le gouvernement fédéral, par l’entremise des autorités fédérales concernées,
informe en termes concis la population des risques que présentent les
monnaies numériques et les autres systèmes de paiement non conventionnels.
3.
Défis concernant la taxation des monnaies numériques
Au cours de l’étude, le comité a appris que les obligations fiscales liées à l’utilisation de la monnaie
numérique, que ce soit comme forme de monnaie ou comme marchandise, ne sont pas évidentes.
Le comité comprend que le gouvernement arrive difficilement à contrer l’évasion fiscale liée à
l’utilisation des monnaies numériques, car retrouver la trace de ce type de transactions est une
tâche complexe. Quoi qu’il en soit, nous pressons le gouvernement de travailler avec ses
homologues à l’échelle internationale au sein des instances appropriées pour s’attaquer à ce
problème de fiscalité.
Le comité est d’avis qu’il faudrait fournir à la population des conseils précis et complets sur les
règles fiscales s’appliquant aux monnaies numériques. Des règles fiscales s’appliquent lorsque les
monnaies numériques sont reçues à titre de revenu d’entreprise ou d’emploi, quand elles sont
détenues comme placement ou utilisées pour acheter des biens ou des services. De surcroît, il
faudrait se pencher sur la définition des monnaies numériques comme forme de monnaie afin
d’établir si les règles d’imposition qui s’appliquent aux devises étrangères devraient être imposées
aux monnaies numériques. C’est pourquoi le comité recommande que :
Recommandation 7 :
Le gouvernement fédéral, par l’entremise de l’Agence du revenu du Canada,
informe de manière concise les Canadiens de leurs obligations fiscales
lorsqu’ils reçoivent des monnaies numériques à titre de revenus, en détiennent
à titre de placement ou s’en servent pour acheter des biens ou des services.
D.
L’avenir
De l’avis du comité, rien ne justifie pour le moment que le gouvernement prenne d’autres mesures
concernant les monnaies numériques que celles que nous avons expressément mentionnées dans
nos recommandations. Le comité estime que toute mesure supplémentaire aurait des effets
imprévisibles, et pourrait freiner les aspects novateurs liés aux monnaies numériques. Les
particuliers sont censés faire preuve de jugement lorsqu’ils utilisent les institutions financières et les
modes de paiement traditionnels. Le comité croit donc qu’ils devront faire de même lorsqu’il s’agit de
monnaies numériques, des technologies et des entreprises connexes.
Le comité comprend que la technologie des monnaies numériques est dynamique et évolue
rapidement, à l’instar des autres nouvelles technologies du secteur des paiements. Les opportunités
et risques que nous avons cernés ici pourraient donc ne plus exister dans quelques années. Le
19
comité compte poursuivre son étude des monnaies numériques afin de savoir comment le secteur
aura évolué. Le comité pourra alors recommander au gouvernement fédéral de nouvelles avenues à
prendre pour optimiser les possibilités qui s’offriront et gérer les risques qui se seront présentés.
Cela étant dit, le comité recommande que :
Recommandation 8 :
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce revoit d’ici trois
ans la présente étude sur les monnaies numériques et les technologies
connexes, domaine en constante évolution, afin d’évaluer la pertinence du
cadre réglementaire en la matière.
20
CHAPITRE 3 : TÉMOIGNAGES
A.
Types et usages de la monnaie numérique
1.
Définitions de la « monnaie numérique »
Les témoins entendus par le comité ont donné leur définition de l’expression « monnaie
numérique ». Selon le ministère des Finances, il n’existe aucune définition qui soit universellement
acceptée; l’expression peut englober des formes électroniques d’une devise émise par l’État,
comme les cartes d’accès prépayées et les télévirements. De manière semblable, la Banque du
Canada a indiqué que l’expression peut être utilisée pour désigner les transactions par carte de
crédit en ligne, les transactions Interac envoyées par courrier électronique, les paiements de facture
en ligne et l’encaissement de chèques au moyen de l’appareil photo d’un téléphone intelligent. La
Banque a ajouté que certains emploient souvent des termes comme « monnaie électronique »,
« argent électronique », « argent numérique », « monnaie numérique » et « monnaie virtuelle »,
croyant à tort qu’ils ont la même signification.
Selon la Bitcoin Alliance, une « monnaie virtuelle » se fonde sur un registre, une « monnaie
numérique » n’existe que numériquement et une « crypto-monnaie » repose sur la cryptographie. Elle
a soutenu que les crypto-monnaies sont un sous-ensemble des monnaies numériques, qui sont
elles-mêmes un sous-ensemble des monnaies virtuelles.
Le ministère des Finances a précisé que, selon lui, une monnaie numérique doit avoir quatre
caractéristiques :
•
•
•
•
2.
elle permet de détenir une valeur et de l’échanger sans utiliser des billets de banque ou
des pièces de monnaie;
elle n’est pas la devise officielle d’un pays;
elle est conçue pour être échangée contre des biens ou des services réels ou virtuels;
ses unités peuvent être transférées entre particuliers, entre entreprises et entre
particuliers et entreprises.
Types courants de monnaie numérique
Des témoins ont fait remarquer que les monnaies numériques pouvaient être classées de diverses
manières. Le ministère des Finances a expliqué qu’une monnaie numérique pouvait être classée en
fonction de sa convertibilité : une monnaie numérique « convertible » peut être convertie en une
devise émise par un État, alors qu’une monnaie numérique non convertible ne peut être utilisée que
pour acheter des produits et services réels ou virtuels auprès de certains détaillants. Il a avancé que
les monnaies numériques convertibles devraient être la première cible d’une éventuelle
réglementation.
La Banque du Canada et le ministère des Finances ont aussi cerné un mode de classement, la
centralisation ou la décentralisation des diverses monnaies. Selon la Banque du Canada, une
monnaie numérique centralisée peut servir à acheter divers produits et services et elle est émise –
et souvent gérée – par une autorité centrale qui, le plus souvent, a une dette correspondant au
montant de monnaie qu’elle a émis. Le Ministère a décrit ces autorités centrales comme des entités
21
qui, relativement à une monnaie donnée, vérifient les transactions, déterminent l’offre et créent des
règles régissant l’échange et l’utilisation de la monnaie.
La Banque du Canada estime que les cartes de paiement prépayées sont un bon exemple de
monnaie numérique centralisée, où les autorités centrales sont Visa et MasterCard. Elle a donné un
autre exemple de monnaie numérique centralisée : la carte prépayée Octopus, qui, conçue d’abord
comme une carte prépayée pour les transports en commun à Hong Kong, a ensuite été
généralement acceptée par les détaillants. La Gendarmerie royale du Canada a mentionné la
Liberty Reserve, service centralisé d'échange de devises numériques ayant émis des dollars Liberty
Reserve qui ont été utilisés dans le cadre d’opérations de blanchiment de fonds.
La Fondation Bill et Melinda Gates a exposé les monnaies numériques centralisées fonctionnant par
téléphone mobile qu’utilisent un certain nombre de pays en développement. Par exemple, elle a
mentionné M-PESA, détenu par Vodafone – compagnie de télécommunications mobiles – utilisé au
Kenya et ailleurs. M-PESA permet aux particuliers d’échanger une forme électronique de monnaie
locale au moyen de leurs téléphones mobiles.
La Banque du Canada a donné sa définition des monnaies numériques décentralisées, que l’on
appelle parfois crypto-monnaies. Selon elle, ces monnaies numériques sont échangées entre les
utilisateurs du réseau et où aucune entité ne gère la monnaie ou n’assume de dettes à l’égard de la
monnaie émise. Samir Saadi, de l’Université d’Ottawa, a affirmé que les monnaies numériques et
les paiements en ligne existent depuis des dizaines d’années, mais que les crypto-monnaies ont
ceci d’unique qu’elles procèdent de réseaux pair à pair décentralisés permettant de transférer la
propriété de la monnaie numérique sans avoir à passer par un intermédiaire.
En donnant des exemples de monnaies numériques décentralisées, le ministère des Finances a
souligné que le bitcoin est une monnaie numérique convertible décentralisée. La Canadian Virtual
Exchange et la Banque du Canada ont évoqué le litecoin, monnaie numérique convertible
décentralisée qui arrive au deuxième rang pour ce qui est de la popularité. La Banque du Canada a
également mentionné le « peercoin » et « Ripple ».
Ripple Labs a décrit Ripple comme un protocole libre conçu pour assurer l’interopérabilité des
systèmes de paiement des institutions financières, des chambres de compensation et des banques
centrales. L’organisme a expliqué que le réseau Ripple s’appuie sur un registre public décentralisé
et une technologie cryptographique similaires à ceux utilisés par Bitcoin; cependant, il mise sur un
procédé de vérification appelé « consensus », différent de celui utilisé par Bitcoin. L’organisme a
ajouté que toutes les monnaies, qu’elles soient émises par l’État ou numériques, peuvent être
échangées dans le réseau Ripple et que le système dispose de sa propre monnaie numérique, le
XRP, à la fois mécanisme de sécurité et moyen de convertir les monnaies. Le Groupe financier
Banque TD a fait remarquer que certaines banques testent actuellement le réseau Ripple pour
s’échanger des fonds.
Le Bitcoin Strategy Group a affirmé que, au 9 avril 2014, il y avait dans le monde plus de
100 monnaies numériques décentralisées et convertibles. Selon la Fondation Bitcoin Canada, en
date du 2 octobre 2014, entre 500 et 1 000 crypto-monnaies avaient cours, et entre 50 et
100 bourses de monnaies numériques échangeaient des bitcoins contre d’autres monnaies
22
numériques. Andreas Antonopoulos, auteur de Mastering Bitcoin, a souligné que n’importe qui peut
créer une nouvelle monnaie numérique sûre et accessible mondialement pour un coût minime.
3.
Usages possibles des monnaies numériques
Les témoins qui ont été entendus par le comité ont décrit les diverses utilisations des monnaies
numériques au Canada. De manière générale, ils ont décrit trois rôles pour les monnaies
numériques, soit une forme d’argent, une marchandise et un système de paiement. Ils ont aussi
évoqué d’autres types d’utilisation possible.
(i)
Une forme d’argent
La Banque du Canada a traité de la définition de la « monnaie » et indiqué que trois caractéristiques
doivent être présentes : en tant que moyen d’échange, elle doit être généralement acceptée par les
particuliers et les entreprises; en tant qu’unité de compte, elle doit permettre de comparer la valeur
de divers produits et services; en tant que réserve de valeur, elle doit permettre aux particuliers et
aux entreprises d’avoir confiance dans la stabilité de son prix au fil du temps.
D’après le ministère des Finances, si les monnaies numériques deviennent à la fois une réserve de
valeur stable et un mode de paiement de produits et de services généralement accepté, leur
utilisation en tant que forme d’argent pourrait se répandre. Cela dit, il a fait remarquer que l’emploi à
long terme de monnaies numériques comme forme d’argent serait peu probable à cause en partie
de la volatilité de leur prix, comme c’est le cas avec le bitcoin.
L’Association canadienne des paiements a laissé entendre que la confusion règne quant au rôle des
monnaies numériques dans l’économie canadienne. À son avis, ces monnaies – le bitcoin en particulier
– ne constituent pas une monnaie, car elles ne sont pas un moyen d’échange, une unité de compte
ni une réserve de valeur.
La Banque du Canada a confirmé que le bitcoin et les autres crypto-monnaies ne sont actuellement
pas un moyen d’échange populaire. Au 2 avril 2014, moins de 200 détaillants canadiens acceptaient
les bitcoins. En ce qui concerne le bitcoin comme unité de compte, la Banque a souligné que la
valeur d’une transaction où le bitcoin est la méthode de paiement est souvent calculée en fonction
d’une monnaie émise par un État. Elle a suggéré, enfin, que le prix du bitcoin était 40 fois plus volatil
que la valeur relative du dollar américain au 2 avril 2014 et que le bitcoin ne constituait donc pas une
réserve de valeur stable.
Le ministère des Finances a expliqué que la Loi sur la monnaie régit le cours légal et la monnaie,
énumère les caractéristiques des pièces de monnaie et des billets de banque. La Loi établit aussi le
dollar comme unité monétaire en vigueur au Canada. Il a rappelé que la Loi ne limite pas l’usage des
monnaies numériques au Canada et que les commerçants peuvent accepter toutes sortes de modes
de paiement en échange de leurs biens et services, dont la devise américaine et « l’argent » Canadian
Tire. Joshua Gans, de l’Université de Toronto, a fait remarquer qu’au Canada c’est dans la monnaie
ayant cours légal que doivent être payés les impôts et que, par conséquent, tant que les bitcoins n’ont
pas cours légal, c’est le dollar canadien qui doit remplir cette fonction.
La Bitcoin Alliance a formulé des commentaires sur le sens que la loi canadienne donne au terme
« monnaie » : la monnaie « ayant cours légal » ne comprend pas le bitcoin, qui n’est pas émis par
23
l’État et n’est pas universellement accepté. Elle a aussi fait observer que l’Agence du revenu du
Canada et la Banque du Canada ne perçoivent pas le bitcoin comme de la monnaie « ayant cours
légal » et a ajouté qu’un titre négociable en vertu de la Loi sur les lettres de change ne peut être
libellé en bitcoin, puisque ce n’est pas une monnaie « ayant cours légal ».
24
25
Selon John Jason, de Norton Rose Fulbright Canada, la Loi sur la monnaie précise que tout contrat
conclu au Canada qui fait intervenir de l’argent fait référence au dollar canadien; donc, si le contrat
fait référence à un paiement en bitcoin, il devra décrire la manière dont le type de paiement devrait
être effectué. Il a ajouté que l’État est devenu l’émetteur de la monnaie pour appuyer l’activité
économique au Canada et pour que la population ait confiance dans le papier monnaie comme
moyen d’échange. Il a souligné que les fortes fluctuations de la valeur du bitcoin pourraient expliquer
le manque de confiance dans cette monnaie numérique; cela dit, ceux qui prônent le bitcoin
estiment que son cours se stabilisera à mesure que l’offre augmentera.
Au sujet du projet de cybermonnaie de la Monnaie royale canadienne, Jeremy Clark, de l’Université
Concordia, a souligné qu’il s’agit d’une « représentation numérique » de la devise canadienne.
(ii)
Une marchandise
Le ministère des Finances a fait remarquer que beaucoup ont investi dans des monnaies
numériques et qu’on prévoyait, en date du 26 mars 2014, qu’un fonds négocié en bourse basé sur le
bitcoin serait bientôt créé aux États-Unis. De même, Joshua Gans a indiqué qu’un certain nombre
de détenteurs n’échangent pas leurs bitcoins contre des produits et des services, mais les gardent
plutôt en réserve dans l’espoir qu’ils prennent de la valeur. Le ministère des Finances estime qu’il
est trop tôt pour déterminer si les monnaies numériques seront un succès en tant que
marchandises, car leur valeur à ce titre est liée à leur emploi comme monnaie. La Fondation Bitcoin
Canada a laissé entendre que, bien que le bitcoin ne soit probablement pas une valeur mobilière, il
peut être utilisé comme unité de compte pour une transaction sur valeur mobilière, comme un fonds
d’investissement libellé en bitcoins.
Samir Saadi a expliqué que le milieu financier de New York s’est récemment intéressé aux
monnaies numériques. Il a souligné que l’on crée actuellement des fonds de couverture impliquant
des transactions stratégiques axées sur la volatilité des monnaies virtuelles. Il a ajouté que Nasdaq
Group avait fourni à Noble Markets, une compagnie qui facilite les transactions en bitcoins
d’investisseurs institutionnels, un logiciel qu’utilisent les principales bourses de valeurs mobilières, et
que la Bourse de New York fournit du capital à Coinbase, service de portefeuille numérique et
première bourse de monnaies numériques opérant aux États-Unis. À son avis, Coinbase semble
être une plateforme fiable et sûre pour l’échange de bitcoins.
La Commission des valeurs mobilières de l'Ontario a indiqué qu’aux États-Unis, on met actuellement
sur pied des plateformes d’échange de produits dérivés basés sur le bitcoin, et que la Securities and
Exchange Commission avait reçu des demandes afin de créer des fonds cotés en bourse utilisant le
bitcoin.
Le ministère des Finances a laissé entendre que, en tant que marchandise, les monnaies
numériques pouvaient être assujetties à la réglementation en matière de valeurs mobilières au
Canada. Selon l’Autorité des marchés financiers du Québec et la Commission des valeurs
mobilières de l’Ontario, les monnaies numériques – en raison de leur forme actuelle – ne sont pas
des « valeurs mobilières » ni des « produits dérivés » aux termes de la législation provinciale en la
matière. Par conséquent, elles ne sont pas réglementées comme tels. De l’avis de ces organismes,
si les monnaies numériques sont présentées comme un produit d’investissement ou un produit
dérivé, c’est cette législation qui s’appliquerait. La Commission des valeurs mobilières de l'Ontario a
26
ajouté que toute société cotée en bourse étant liée aux monnaies numériques est assujettie aux
mêmes exigences réglementaires que toute autre société cotée en bourse, notamment pour ce qui
est de la divulgation aux investisseurs des risques importants.
Elliot Greenstone, de Davies Ward Phillips & Vineberg, a mentionné qu’aucun organe de
réglementation canadien des valeurs mobilières n’a indiqué si les monnaies numériques devaient
être traitées comme une valeur mobilière ou un produit dérivé aux fins de la législation en matière de
valeurs mobilières. Il a souligné la décision récente de l’Autorité des marchés financiers concernant
la surveillance des monnaies numériques conformément à la Loi sur les valeurs mobilières, à la Loi
sur les instruments dérivés et à la Loi sur les entreprises de services monétaires du Québec. Il a
ajouté que la Loi sur les valeurs mobilières ne définit pas le terme de « valeur mobilière », mais
définit le « contrat d’investissement ».
Pour ce qui est de la législation en matière de valeurs mobilières en Ontario, Elliot Greenstone et
John Jason ont estimé qu’il se pouvait que le bitcoin n’entre pas dans la définition de « valeur
mobilière », car il n’y a pas d’émetteurs de bitcoin. Elliot Greenstone a ajouté que la Commission
des valeurs mobilières de l’Ontario comptait suivre les activités d’investissement associées aux
monnaies numériques et prendre des mesures en cas de violation de la Loi sur les valeurs
mobilières de l’Ontario.
(iii)
Un système de paiement
Le ministère des Finances et l’Association canadienne des paiements ont affirmé que, par sa
structure, Bitcoin s’apparente à un système de paiement. L’Association canadienne des paiements a
souligné qu’une monnaie numérique pourrait ne pas convenir au système canadien de
compensation et de règlement, puisque ce dernier facilite les transactions en dollars canadiens : en
2012, des paiements de 16,7 billions de dollars – sans compter les transactions en espèces – ont
été effectués au Canada. Elle a précisé que, de ceux-ci, 80 % ont été compensés par ses systèmes,
dont le Système automatisé de compensation et de règlement – qu’utilisent des réseaux de
paiement privés, tels qu’Interac – et le Système de transfert de paiements de grande valeur. Les
20 % restants ont été compensés par des compagnies de cartes de crédit, à l’intérieur d’institutions
financières ou au sein de mécanismes en boucle fermée (cartes de paiement prépayées et
monnaies numériques, par exemple).
Selon l’Association Interac, en date du 12 juin 2014, le nombre moyen d’utilisations quotidiennes de
son réseau par le biais de guichets automatiques, d’achats en ligne et de virements électroniques de
personne à personne atteignaient 12 millions. Ces transactions représentaient environ 55 % de
l’ensemble des transactions par carte. L’Association canadienne des paiements a également
mentionné que le secteur des paiements non réglementé, qui comprend PayPal et Google, n’a pas
encore exprimé le désir de recourir au système canadien de compensation et de règlement.
L’Association Interac et PayPal ont déclaré qu’ils ne traitent pas de paiements en monnaie
numérique.
S’appuyant sur des données mondiales, l’Association canadienne des paiements a estimé que, en
date du 10 avril 2014, de 1 000 à 2 000 transactions utilisaient le bitcoin tous les jours au Canada,
soit 1/100 de 1 % du volume total des transactions de paiement quotidiennes au Canada. Elle a fait
observer que les créateurs de monnaies numériques ne pourraient pas faire partie de l’Association
27
canadienne des paiements, car ils ne sont pas des institutions financières réglementées. La
Fondation Bitcoin Canada a affirmé qu’en date du 2 octobre 2014 près de 80 000 transactions
étaient effectuées quotidiennement dans le monde à l’aide de bitcoins.
QUELQUES MODES DE PAIEMENT AUX POINTS DE VENTE UTILISÉS AU
CANADA
L’argent liquide
Selon la Banque du Canada, même si les espèces sont de moins en moins utilisées pour les achats
au détail, en raison des progrès des technologies de paiement, c’est encore le mode de paiement le
plus utilisé et accepté au Canada. Il est perçu comme moins onéreux, plus facile d’utilisation, plus
sûr et plus largement accepté que les cartes de débit ou de crédit. En 2013, les paiements en argent
comptant représentaient 43,9 % du volume et 23,0 % de la valeur des transactions aux points de
vente.
Les cartes de débit et cartes de crédit
Selon la Banque du Canada, l’utilisation des cartes de débit a beaucoup progressé entre la création du
système Interac, en 1994, et le début des années 2000; depuis 2000, l’usage des cartes de crédit a
connu une hausse constante, notamment à la faveur de la multiplication des programmes de
récompense. Les données de la Banque du Canada montrent qu’en 2013 les cartes de débit et de
crédit représentaient respectivement 21,1 et 30,8 %, en volume, et 25,1 et 45,9 %, en valeur, des
transactions aux points de vente. Cette même année, les paiements sans contact ont compté pour
2,9 % des transactions par carte de débit et 19,3 % des transactions par carte de crédit aux points de
vente.
Les crypto-monnaies
Selon l’Association canadienne des paiements, au 10 avril 2014, il y avait entre 1 000 et 2 000
transactions quotidiennes au Canada associées à des bitcoins. Ces transactions représentaient un
centième de 1 % du volume total des transactions de paiement quotidiennes survenues au Canada.
Tant Visa Canada Corporation que MasterCard ont suggéré que le nombre de marchands acceptant
le bitcoin comme mode de paiement est un indicateur important permettant de savoir si Bitcoin a un
rôle à jouer dans le système canadien de paiement. Le ministère des Finances a affirmé qu’il y avait
dans le monde environ 1 500 entreprises, dont à peu près 200 au Canada, qui acceptaient ou
étaient disposées à accepter le bitcoin en date du 26 mars 2014. Il a aussi fait remarquer qu’un
grand nombre de ces entreprises étaient des détaillants en ligne, notamment dans le secteur de la
technologie, et des entreprises de jeu en ligne. Voici quelques exemples d’entreprises qui acceptent
le bitcoin : Overstock.com, WordPress, Zynga, Tesla et Virgin Galactic. Le Ministère estime qu’il
faudrait voir quels sont les commerçants canadiens qui acceptent le bitcoin comme mode de
paiement et dans quelle mesure ils traitent le bitcoin comme une devise et s’en servent pour payer
leurs fournisseurs.
28
Selon la Canadian Virtual Exchange, il y avait, au 9 avril 2014, 22 commerçants canadiens qui
acceptaient le bitcoin comme mode de paiement pour les achats en ligne; elle a affirmé qu’il y en
aurait 150 autres au 9 mai 2014 et encore 1 000 autres au plus tard en octobre 2014. Andreas
Antonopoulos a affirmé que le bitcoin est utilisé surtout pour les dons de charité et les pourboires.
MasterCard a indiqué que, si les monnaies numériques étaient réglementées, les paiements en
monnaie numérique pourraient être intégrés à son réseau ou traités dans un réseau distinct. À son
avis, les monnaies numériques seraient probablement utiles pour les paiements entre particuliers et
les paiements d’entreprises. Elle a aussi fait observer qu’elle possédait des brevets américains pour
des monnaies numériques.
Le Groupe financier Banque TD a expliqué que les banques doivent assumer des coûts pour le
règlement des transactions; elles seraient donc heureuses de pouvoir compter sur des types de
règlement moins coûteux, notamment grâce aux monnaies numériques si celles-ci étaient
assujetties à une réglementation et à des normes de sécurité adéquates. Par ailleurs, le groupe a
noté que, à son avis, il n’entre pas en concurrence avec les monnaies numériques.
PayPal a mentionné qu’il n’acceptait pas de dépôt dans les portefeuilles PayPal sous forme de
monnaies numériques ou d’espèces. MoneyGram International a fait remarquer que, même s’il
n’effectue pas actuellement de transfert de monnaies numériques, il l’envisagerait si ces dernières
faisaient l’objet de réglementation.
Quelques systèmes de paiement utilisés au Canada
LES CRYPTO-MONNAIES
PAYPAL
Certaines crypto-monnaies fonctionnent à la fois
comme une monnaie et comme un système de
paiement décentralisé, comme le bitcoin et Bitcoin
respectivement. Les utilisateurs de système de
paiement en crypto-monnaies effectuent toutes les
étapes en une seule transaction, en interagissant
directement par la voie d’un réseau pair à pair basé
sur Internet sans avoir à passer par un serveur
centralisé. Les transactions sont inscrites dans un
registre public partagé dans tout le réseau, et leur
validité est vérifiée par des techniques de
cryptographie. Les commerçants qui acceptent les
crypto-monnaies peuvent faire appel à des
entreprises comme BitPay, Coinbase et BitNet,
pour la compensation et le règlement de ces
paiements. De même, ces entreprises peuvent
convertir ces derniers en monnaies émises par un
État pour dépôt dans le compte bancaire du
commerçant.
PayPal est un intermédiaire qui vérifie et règle les
transactions en ligne entre un acheteur et un
commerçant. PayPal permet au commerçant
d’accepter une carte de crédit ou une carte de débit
comme mode de paiement sans avoir de lien direct
avec la compagnie de cartes, ou avec l’organisme
chargé de traiter le paiement qui compense et règle
les transactions. La vérification se fait sur le site
Web PayPal lorsque l’acheteur ouvre un compte et
inscrit ses données financières. Le règlement se
produit lorsque le paiement est transféré par
PayPal du compte de l’acheteur au compte du
commerçant.
29
LES CARTES DE CRÉDIT
LES CARTES DE DÉBIT
Au Canada, Visa et MasterCard sont structurées
conformément au modèle où interviennent quatre
parties : le détenteur de carte, le commerçant,
l’émetteur de carte et l’organisme responsable du
traitement du paiement. La compagnie de carte de
crédit représente le cinquième participant. Visa et
MasterCard sont propriétaires de leurs systèmes
de compensation, lesquels ne sont pas assujettis
aux règles ou aux normes de l’Association
canadienne des paiements.
Comme celles par carte de crédit, les transactions
par carte de débit aux points de vente sont
structurées au Canada selon un modèle où
interviennent quatre parties; l’Association Interac
fait office de cinquième participant. Le réseau de
paiement direct de l’Association Interac est
décentralisé, la compensation et le règlement se
produisant à l’institution financière où les fonds se
trouvent. Les membres de cette association
compensent et règlent leurs transactions par la voie
du Système automatisé de compensation et de
règlement de l’Association canadienne des
paiements.
L’Association des banquiers canadiens a souligné que les banques canadiennes sont favorables à
l’idée d’offrir aux consommateurs et aux marchands de nouveaux mécanismes de commerce
électronique et a fait remarquer que les banques font la promotion de nouvelles technologies de
paiement telles que la communication en champ proche (NFC) qu’utilisent les cartes de paiement
sans contact et les portefeuilles mobiles sur téléphone cellulaire. L’Association a mentionné que les
banques canadiennes et les caisses de crédit collaborent à une série de principes intitulée Modèle
de référence des paiements mobiles NFC au Canada. La société MasterCard a affirmé que l’on
délaisse les espèces comme mode de paiement pour se tourner, notamment, vers les cartes de
paiement sans contact, les paiements mobiles, les dépôts directs et les cartes prépayées.
La Banque Royale du Canada a parlé du « Nuage sécurisé RBC », qui permet à ses clients de
choisir d’effectuer un paiement mobile par carte de débit, carte de crédit ou bon-cadeau. Les
renseignements confidentiels sont conservés sur ses serveurs à Stratford et Guelph, en Ontario, et
non sur un téléphone cellulaire. Elle a ajouté qu’elle offre des transactions gratuites de personne à
personne via les comptes bancaires ou Facebook.
L’Association Interac a mentionné qu’Interac Flash rend possible l’emploi sans contact des cartes de
débit et peut s’utiliser avec d’autres technologies, telles que le Nuage sécurisé RBC. L’Association
canadienne des paiements a mentionné sa participation à la mise en place de produits qui
permettent aux consommateurs d’effectuer des dépôts au moyen de photographies de chèques et
d’utiliser des cartes de débit sans contact.
PayPal a expliqué que sa société permet aux utilisateurs de transférer des fonds ou d’effectuer des
paiements en ligne sans divulguer de renseignements bancaires ou financiers. Il a fait remarquer
que, en date du 12 juin 2014, chaque fois que 6 $ sont dépensés en ligne dans le monde, 1 $ était
traité par PayPal, qui comptait 148 millions de comptes enregistrés actifs, dont 5,5 millions au
Canada. PayPal a mentionné qu’il a traité pour 27 milliards de dollars de paiements mobiles en
2013, contre 600 millions en 2010.
30
Selon la Fondation Bill and Melinda Gates, les monnaies numériques fonctionnant par téléphone
mobile – comme M-PESA – servent de système de paiement numérique pour les transferts et les
paiements de petits montants. La fondation a expliqué qu’il existe au monde plus de 250 systèmes
de paiement par téléphone mobile, qui réunissent plus de 200 millions d’utilisateurs. Elle a expliqué
qu’un particulier peut utiliser M-PESA pour échanger des espèces contre une forme électronique de
monnaie locale par l’intermédiaire d’un agent, généralement gratuitement, puis – moyennant 0,02 $
ou moins dans certains pays – transférer cette monnaie électronique à un autre particulier à l’aide
de son téléphone mobile; le bénéficiaire peut alors échanger la monnaie électronique contre des
espèces auprès d’un agent, moyennant un paiement allant de 0,25 à 0,35 $.
MasterCard a souligné que, dans des pays comme le Congo, les téléphones mobiles sont utilisés
pour recevoir des prestations gouvernementales et comme moyen d’identification, puisque rares
sont ceux qui ont accès à un compte bancaire. Visa Canada Corporation a mentionné le cas de
Fundamo, une entreprise sud-africaine qu’elle possède; l’entreprise permet d’envoyer de l’argent au
moyen de téléphones mobiles et de messages textes, les téléphones mobiles étant liés au compte
d’exploitant d’un réseau mobile ou à un compte bancaire.
(iv)
Autres usages possibles
Selon l’Ambassade Bitcoin, les monnaies numériques ne sont pas simplement d’autres systèmes de
paiement à étudier dans le cadre traditionnel des services financiers ni une nouvelle forme d’argent
pouvant être examinée comme une devise étrangère ou une marchandise; elles doivent plutôt être
considérées comme une nouvelle technologie qui remplace ses prédécesseurs obsolètes.
Elliot Greenstone a déclaré que bon nombre de documents de recherche qualifient les cryptomonnaies de pseudo-monnaie fiduciaire. À son avis, cette expression laisse entendre que les
crypto-monnaies ont les caractéristiques d’une marchandise, comme une offre limitée, et d’une
monnaie, puisqu’elles servent à effectuer des paiements.
L’Ambassade Bitcoin a affirmé que de nouveaux produits relatifs aux monnaies numériques sont en
cours de développement, comme les contrats intelligents, les organisations autonomes
décentralisées et les marchés décentralisés permettant la vente d’égal à égal de biens et services.
Ripple Labs a également mentionné les contrats intelligents, c’est-à-dire des contrats ayant un
ensemble de règles entièrement lisibles et gérables par des ordinateurs. L’Autorité des marchés
financiers a souligné qu’on a tenté aux États-Unis d’utiliser la technologie Bitcoin pour créer des
bourses de valeurs mobilières décentralisées.
Andreas Antonopoulos a mentionné que le registre public de Bitcoin est utilisé de manière à
consigner les événements, comme l’achat d’automobiles, les actions d’entreprises, les biens
immobiliers et les mariages. La Fondation Bill and Melinda Gates a laissé entendre que cette
technologie pouvait servir à élaborer des registres de titres fonciers et d’autres types de biens dont
les individus à faible revenu pourraient bénéficier. Ripple Labs et Elliot Greenstone ont également
mentionné les registres de titres. Elliot Greenstone a indiqué que la technologie de la « chaîne de
blocs » pourrait éventuellement servir à louer des voitures dotées de clés numériques.
En outre, Andreas Antonopoulos a fait remarquer que certaines personnes et organisations
fournissent des « jetons numériques » lorsqu’ils présentent une transaction dans la « chaîne de
31
blocs », jetons qui donnent accès à un service, comme la bande passante Internet ou une propriété
sur AirBnB.
Andreas Antonopoulos a ajouté qu’une entreprise exerçant ses activités à l’étranger pourrait utiliser une
monnaie numérique pour payer ses employés vivant dans divers pays. Il a laissé entendre qu’un
programmeur informatique pourrait aisément intégrer une monnaie numérique à un logiciel de paye.
4.
L’exemple du Bitcoin
Dans leurs commentaires sur les monnaies numériques, les témoins se sont focalisés sur le bitcoin,
la monnaie, et Bitcoin, le système de paiement. Ils ont parlé plus précisément de la création de la
technologie sous-jacente et du fonctionnement du système de paiement, ainsi que de la monnaie
utilisée avec ce système.
(i)
La technologie et le système de paiement
D’après le ministère des Finances et la Banque du Canada, le terme « Bitcoin » désigne le réseau
cryptographique décentralisé qui fait office de système de paiement pour le bitcoin, monnaie
numérique qu’utilise le système Bitcoin.
Selon l’Ambassade Bitcoin et Andreas Antonopoulos, le Bitcoin est une combinaison de quatre
nouvelles technologies mathématiques et cryptographiques : un réseau pair à par décentralisé, un
système décentralisé d’émission de monnaie, un système décentralisé de vérification des
transactions et un registre public, appelé la « chaîne de blocs », pour inscrire les transactions.
L’Ambassade Bitcoin a remarqué que ce qui distingue Bitcoin est la décentralisation et
l’interdépendance du système de paiement et de la monnaie numérique, qui ne peuvent fonctionner
l’un sans l’autre.
BitPay a indiqué que Bitcoin – créé en 2009 comme système de paiement à norme ouverte, à
protocole ouvert et à source ouverte – était conçu pour Internet et appartenait collectivement à tous
ses utilisateurs. Le ministère des Finances a fait observer que la demande de monnaies
numériques, et notamment de bitcoins, provient d’adeptes d’une philosophie libertaire qui veulent
transférer de l’argent sans ingérence de l’État et à un faible coût. Il a fait remarquer que Bitcoin a été
conçu par un groupe de gens qui s’intéressaient aux mathématiques et n’a pas été créé pour
produire des bénéfices. Samir Saadi a souligné que Bitcoin a été créé après la crise financière
mondiale de 2008, lorsque certains ont perdu confiance dans le système financier traditionnel.
Andreas Antonopoulos a affirmé que, d’après lui, le Bitcoin se trouve à la même étape de
développement que l’était Internet au début des années 1990 et que, d’ici huit ans, plus
d’applications liées à Bitcoin seront offertes aux consommateurs.
Selon la Banque du Canada, avant la création de Bitcoin, les monnaies numériques décentralisées
n’étaient pas considérées comme réalisables. Il n’était pas possible de vérifier s’il y avait « double
dépense », phénomène qui consiste à envoyer à une personne un montant qui a déjà été envoyé à
une autre. La Banque a fait valoir que la vérification des transactions au moyen de la « chaînes de
blocs » permet de s’assurer qu’il n’y a pas de « double dépense ».
32
Le ministère des Finances a fait remarquer que les transactions Bitcoin sont consignées dans un
registre public qui peut être consulté sur un site Web et que les « mineurs » font du « minage » pour
vérifier la disponibilité des fonds de la transaction. Selon lui, les ordinateurs utilisés pour le minage
résolvent des problèmes mathématiques pour s’assurer que les clés privées de chaque bitcoin, qui
sont comme des numéros d’identification personnels, sont légitimes. Une fois que le problème
mathématique est résolu, la transaction est vérifiée et inscrite dans le registre public.
Andreas Antonopoulos a insisté pour dire que le principal objectif du minage est de protéger et de
vérifier toutes les transactions et que le paiement en bitcoins comme rémunération des activités de
« minage » est une façon d’inciter les utilisateurs de Bitcoin à vérifier les transactions.
BitPay et Andreas Antonopoulos ont expliqué que les transactions Bitcoin ressemblaient plus aux
transactions en argent comptant qu’aux transactions par carte de crédit; par exemple, lorsqu’un
paiement est effectué à l’aide de bitcoins, l’acheteur envoie directement une somme précise au
vendeur, tandis que, lorsqu’un paiement est effectué à l’aide d’une carte de crédit, l’acheteur fournit
le numéro de sa carte au marchand qui, grâce à l’autorisation associée à la réception du numéro,
reçoit le paiement d’intermédiaires. Andreas Antonopoulos a aussi fait observer qu’une transaction
Bitcoin unique n’autorise pas d’autres paiements ni ne révèle l’identité de l’expéditeur à l’entité
recevant le paiement.
33
34
La Fondation Bitcoin Canada a indiqué que, en date du 2 octobre 2014, le coût de minage et le coût
d’acquisition d’un bitcoin s’élevaient à environ 310 et 385 $ US respectivement. Elle a fait observer
que cet écart diminuait et que les coûts de minage chutaient à mesure que les mineurs se
regroupent et offrent des « services de minage en nuage », plutôt que d’utiliser des ordinateurs
individuels. Samir Saadi a laissé entendre que la puissance accrue des ordinateurs et la création de
nouvelles technologies pourraient faire contrepoids à la hausse des coûts associés à la vérification
des transactions par Bitcoin.
Andreas Antonopoulos a indiqué qu’un groupe de mineurs indépendants – appelé GHash.IO – avait
mené près de 51 % des activités de minage de Bitcoin en 2014. Il a ajouté qu’en raison du « risque
à la réputation » de Bitcoin associé au fait qu’un seul groupe de mineurs pouvait perturber la
vérification des transactions, certains mineurs ont volontairement quitté GHash.IO et se sont joints à
d’autres groupes de minage. Selon lui, si un groupe de mineurs contrôle plus de 50 % de l’activité
de minage de Bitcoin, le traitement des transactions pourrait être retardé. Le groupe ne serait
toutefois pas en mesure de voler des bitcoins ou d’invalider des transactions.
(ii)
La monnaie
Le ministère des Finances a affirmé que le bitcoin n’est pas un fichier, mais plutôt un nombre
associé à une adresse Bitcoin, qui fonctionne comme un compte bancaire. Selon Jeremy Clark, les
bitcoins ne sont pas des effets payables au porteur et ils n’ont pas de réalité matérielle; la personne
obtient une clé cryptographique qui lui donne un pouvoir de signature pour l’adresse Bitcoin. Selon
la Fondation Bitcoin, la perte de la seule copie d’une clé privée entraînerait la perte permanente des
bitcoins qui y sont associés. Andreas Antonopoulos a fait valoir que les clés privées – qui sont
essentiellement des chiffres – peuvent être entreposées numériquement ou physiquement. Un
entreposage physique suppose l’impression des clés sur papier, ce qui s’avère relativement plus sûr
et ne peut faire l’objet de piratage.
De plus, le ministère des Finances a dit que l’offre de bitcoins, qui était de 15 millions au
26 mars 2014, est limitée à 21 millions; l’offre est établie non par une autorité centrale, mais par une
formule mathématique utilisée dans le processus de minage; les mineurs reçoivent de nouveaux
bitcoins lorsqu’ils vérifient des transactions. Selon lui, une fois cette limite atteinte et lorsque les
mineurs ne recevront plus leur rémunération en bitcoins, la vérification des transactions pourrait
s’accompagner de frais.
35
Offre projetée de Bitcoin, 2009–2037 (en millions)
25
20
15
10
5
0
2009
2013
2017
2021
2025
2029
2033
2037
Source : Figure préparée à l’aide d’informations provenant de: Bitcoin wiki, « Controlled Supply ».
Andreas Antonopoulos a fait observer que les algorithmes mathématiques régissant l’offre – et
déterminant l’offre maximale – de bitcoins se fondent sur la courbe d’offre d’un métal précieux,
comme l’or, ce qui n’est qu’une option lorsque l’on considère l’offre d’une monnaie numérique. Selon
la Fondation Bitcoin, l’offre de bitcoins est certes limitée à 21 millions, mais, puisqu’un bitcoin peut
être divisé, Bitcoin pourra prendre de l’ampleur.
Le Bitcoin Strategy Group a dit qu’on pouvait obtenir des bitcoins de trois façons, le cours du bitcoin
étant peut-être différent dans chaque cas : directement auprès de quelqu’un qui en possède, au
moyen d’une plateforme d’échange ou dans un guichet automatique Bitcoin.
36
La Fondation canadienne du Bitcoin a souligné que le paiement par bitcoins est une transaction
distincte de la transaction inscrite dans les « chaînes de blocs » et a fait observer que le paiement
par bitcoins s’effectue instantanément, tandis que l’inscription peut prendre entre 30 secondes et
60 minutes. Le ministère des Finances a ajouté que le temps moyen qu’il faut pour vérifier une
transaction, soit une dizaine de minutes, résulte de la puissance de calcul nécessaire à la
vérification de la transaction.
B.
Les possibilités qu’offrent les monnaies numériques
1.
Innovation
À propos des innovations découlant des monnaies numériques et de leurs technologies, les témoins
ont discuté des effets que pourrait avoir une réglementation, du rôle du Canada comme plaque
tournante en matière de monnaies numériques et des monnaies numériques appuyées par l’État et
leurs technologies connexes.
(i)
Effets possibles d’une réglementation
Les témoins entendus par le comité ont mentionné que la réglementation des monnaies numériques
pourrait nuire à l’innovation dont elles sont porteuses et aux technologies qui les sous-tendent.
Selon le ministère des Finances, les monnaies numériques pourraient ne pas être très réglementées
au Canada, car cela pourrait en freiner la portée novatrice. Jeremy Clark et Joshua Gans sont d’avis
que toute réglementation fédérale dans le secteur devrait être mise en œuvre de manière à
encourager l’innovation. La Gendarmerie royale du Canada a précisé que les lois et règlements
s'appliquant à l'utilisation des monnaies numériques ne doivent pas faire perdre aux utilisateurs
légitimes les avantages qu’ils en tirent.
À propos d’une monnaie numérique précise, Andreas Antonopoulos et Digital Finance Institute ont
proposé d’attendre de mieux comprendre la technologie du système Bitcoin et ses applications
potentielles pour réglementer les monnaies numériques. La Bitcoin Alliance a laissé entendre que
toute réglementation devrait être neutre sur le plan technologique et respecter les aspects novateurs
du système Bitcoin, tandis que Ripple Labs a déclaré que toute réglementation devrait tenir compte
du fait que les monnaies numériques s’appuient sur un registre décentralisé ainsi que de leur utilité
éventuelle pour les systèmes de paiements.
Andreas Antonopoulos a aussi déclaré qu’un modèle de réglementation centralisé pour toutes les
monnaies numériques ne conviendrait pas ni ne serait efficace pour des réseaux décentralisés,
puisqu’il affaiblirait la sécurité du système Bitcoin et entraverait l’innovation; il serait plus approprié
de protéger les réseaux de monnaie numérique décentralisés au moyen de technologies novatrices
décentralisées, comme des contrats intelligents, l’entiercement à de multiples signatures pour le
versement des fonds et des « portefeuilles matériels ». Pour l’Ambassade Bitcoin, le système ne
devrait pas être réglementé, car cela découragerait l’innovation visant à atténuer tout risque
potentiel pour la cybersécurité, mais elle a fait remarquer que certaines entreprises liées aux
monnaies numériques avaient indiqué qu’elles souhaitent une réglementation. Le Digital Finance
Institute a formulé des observations sur l’importance du dialogue entre intervenants du monde des
monnaies numériques sur une possible réglementation.
37
John Jason a souligné qu’il faut tenir compte de deux aspects lorsque l’on s’interroge sur la
nécessité de réglementer les monnaies numériques : la nécessité de protéger les consommateurs
contre tout préjudice et l’essor des monnaies numériques au Canada. Il a ajouté que des questions
juridiques pourraient se poser au cours des prochaines années, car certains aspects des
technologies en la matière échappent peut-être actuellement au cadre législatif canadien.
De l’avis de l’Association canadienne des paiements, toute réglementation relative aux monnaies
numériques devrait tenir compte des échecs passés – et de leur incidence – lorsque ces monnaies
pourraient jouer un rôle dans l’économie canadienne, notamment en tant que monnaie,
qu’investissement ou que système de paiement.
(ii)
Le Canada comme plaque tournante mondiale des monnaies numériques
Des témoins ont déclaré que le Canada pourrait devenir une plaque tournante mondiale pour les
monnaies numériques. Par exemple, Samir Saadi a souligné que les entreprises liées aux monnaies
numériques qui cherchent à prendre de l’expansion sont attirées par les pays où la réglementation
est moins lourde. L’Ambassade Bitcoin a affirmé que le Canada pourrait devenir la plaque tournante
mondiale du secteur des monnaies numériques, grâce à la popularité d’Internet, à une
main-d’œuvre qualifiée qui connaît les technologies, à des tarifs d’électricité compétitifs ainsi qu’à
l’organisation de rencontres et de groupes Bitcoin dans presque toutes les grandes villes
canadiennes. La Fondation Bitcoin Canada a aussi laissé entendre que le Canada pourrait jouer un
rôle de chef de file dans le minage de la monnaie numérique s’il conserve un cadre financier et
réglementaire neutre sur le plan technologique dans le domaine. Elliot Greenstone a mentionné que
le Canada devrait se garder de mettre en place une réglementation plus stricte qu’ailleurs, pour ne
pas freiner l’expansion de ce secteur au Canada.
Warren Weber, économiste qui s’est présenté à titre personnel, a fait remarquer que le Canada
pourrait s’emparer d’une part plus importante du marché et de l’investissement global dans le
domaine des monnaies numériques s’il jouait un rôle de pionnier dans l’établissement d’un cadre
législatif et d’une réglementation stables à cet égard. Cela étant dit, il a ajouté que le Canada
pourrait éviter des erreurs coûteuses en observant d’abord les résultats découlant des mesures
prises dans d’autres pays. Selon Jeremy Clark, si le Canada devait être parmi les premiers au
monde à réglementer le système Bitcoin, l’entrepreneuriat et l’innovation s’ensuivront, aussi bien en
général que pour le système Bitcoin.
David Descôteaux, de l'Institut économique de Montréal, a précisé que, à l’échelle mondiale au mois
d’avril 2014, les entreprises canadiennes liées au système Bitcoin se classaient au deuxième rang
mondial – après celles des États-Unis – pour ce qui est d’attirer du capital-risque. Il a également
rappelé à quel point il est important de veiller à ce que les particuliers, les investisseurs et les
entreprises comprennent les types de loi applicables au système Bitcoin afin de consolider la
confiance en ces technologies et de créer une réglementation propre à promouvoir ce système et à
encourager l’investissement dans les entreprises qui y sont associées au Canada. D’après lui,
l’instauration d’une réglementation atténuerait la crainte des investisseurs que le système Bitcoin
soit déclaré illégal au Canada et permettrait d’attirer plus d’investissements dans ces entreprises.
38
(iii)
Monnaies numériques appuyées par l’État et technologies connexes
Des témoins ont abordé la question d’un soutien particulier du gouvernement fédéral aux monnaies
numériques et aux technologies connexes. Par exemple, Joshua Gans a déclaré qu’il faudrait
envisager au Canada une monnaie numérique émise par l’État, tandis qu’Andreas Antonopoulos a
indiqué que les banques centrales pouvaient utiliser la technologie de « chaîne de blocs » de Bitcoin
pour établir une devise nationale et a affirmé que cette technologie pouvait servir à créer des
réseaux plus efficaces au sein du système bancaire traditionnel. Concernant le développement
d’une monnaie numérique, la Banque du Canada est d’avis que l’innovation relative aux monnaies
numériques et aux technologies des systèmes de paiements doit être laissée au secteur privé, qui
devrait être guidé par une réglementation appropriée.
Selon Warren Weber, la promotion d’une monnaie numérique centralisée, sous la houlette du
gouvernement, et la limitation des monnaies numériques décentralisées pourraient nuire à
l’innovation. Pour Samir Saadi, le gouvernement fédéral ne devrait pas créer de monnaies
numériques, car, en cas d’échec, toute l’économie serait touchée; il vaudrait mieux envisager une
version numérique du dollar canadien. Il a ajouté que les monnaies numériques ne devraient pas
être perçues comme des technologies qui deviennent le type dominant de monnaie ou doivent
disparaître. Elles devraient plutôt être utilisées de pair avec les monnaies émises par les États.
Pour la Dominion Bitcoin Mining Company, le gouvernement devrait « sanctionner » ou
« approuver » un régime de portefeuilles bitcoins qui seraient protégés par de solides protocoles de
cryptage et feraient l’objet de modestes frais par transaction, semblables à une taxe Tobin. Elle a
affirmé que les revenus générés par ces frais pourraient servir à établir un régime d’assurance
ressemblant à une assurance-dépôts et pourraient devenir une source de revenus pour le
gouvernement, dans l’éventualité où le système Bitcoin serait utilisé à grande échelle. Selon elle,
l’existence de portefeuilles numériques « sanctionnés » pourrait accélérer l’utilisation du bitcoin dans
tout le Canada et servir de modèle pour les autres pays.
Le Digital Finance Institute a déclaré que le gouvernement devrait effectuer des investissements et
concevoir des politiques appuyant la mise au point de technologies de finances numériques. Tant le
Digital Finance Institute que l’Ambassade Bitcoin ont soutenu que le gouvernement devrait faire des
déclarations publiques positives sur les nouvelles technologies de monnaies numériques. De même,
Samir Saadi a souligné que l’on pourrait étendre le secteur des monnaies numériques au Canada si
l’on encourageait une utilisation novatrice du bitcoin et de la technologie connexe.
2.
Coûts de transaction
Les témoins entendus au comité ont expliqué au comité que l’utilisation des monnaies numériques
et de leurs technologies influe sur les coûts de transaction, tant pour les particuliers que pour les
entreprises.
(i)
Particuliers
Des témoins ont souligné que les monnaies numériques réduisent la nécessité d’intermédiaires
dans le système de paiement, ce qui diminue les coûts. Selon le ministère des Finances, la véritable
innovation technologique de Bitcoin, c’est la nécessité moindre des intermédiaires. L’Ambassade
Bitcoin a fait observer que le Bitcoin permet d’éviter les pertes d’efficacité découlant du recours à
39
des intermédiaires financiers pour transférer ou stocker des actifs : chacun peut transférer des
bitcoins pour un faible coût, instantanément et sans documentation. Joshua Gans a indiqué que les
monnaies numériques comme le bitcoin peuvent rendre les gouvernements, les banques et autres
institutions financières moins nécessaires. À son avis, l’absence de ces intermédiaires fait diminuer
le coût de certains types de transaction, notamment les transactions internationales.
Le Ministère des Finances a avancé que les virements de monnaies numériques entre pairs peuvent
constituer un mécanisme attrayant et moins onéreux pour les versements à l’étranger, car ils
peuvent coûter moins cher que les transferts effectués par l’entremise de banques ou d’entreprises
de services monétaires et n’exigent pas de conversion entre devises. Dans le même ordre d’idées,
Jeremy Clark a mentionné que les faibles frais de transaction associés à Bitcoin pourraient servir
aux versements internationaux et aux microtransactions, dont la valeur est généralement inférieure
à 1 $. D’après Joshua Gans, les transactions internationales sont un domaine où l’innovation propre
aux monnaies numériques pourrait apporter les plus grands avantages. Selon le Digital Finance
Institute, la mise au point de nouvelles technologies dans le secteur financier, comme les produits
financiers purement numériques et leur distribution sur des plateformes numériques mondiales,
réduit le coût des services financiers et de leur prestation.
Bitpay a fait valoir que Bitcoin, à titre de système de paiement, pouvait concurrencer les services
financiers existants, comme les transferts d’argent. MoneyGram International a déclaré qu’il fournit
des services de transferts de fonds dans plus de 200 pays, et que le montant moyen de la
transaction varie entre 300 et 400 $; il peut également faciliter ces transferts entre particuliers et
ceux allant directement dans des comptes bancaires dans des pays qui reçoivent d’importants
volumes de remises étrangères, comme la Chine, le Mexique, l’Inde et les Philippines. L’organisme
a expliqué que, lorsqu’il s’agit de services de transferts d’argent, l’expéditeur acquitte la totalité des
frais, le transfert peut prendre quelques minutes seulement et le montant des frais dépend du pays
où les fonds sont transférés et de l’ampleur du transfert, les frais étant plus élevés, en termes
relatifs, lorsque la somme transférée est modique. Il a expliqué que, pour un transfert de 100 $, les
frais peuvent se situer entre 5 et 10 $, et que les frais de change pourraient représenter quelques
points de pourcentage de la valeur de la transaction; pour un transfert de 1 000 $, les frais seraient
d’au moins 9,99 $.
Jeremy Clark a précisé qu’au 3 avril 2014 une transaction normale de Bitcoin coûtait environ 5 ¢ et
les frais n’ont aucun lien avec la valeur de la transaction. Le ministère des Finances et Jeremy Clark
ont dit qu’à cette date les frais de conversion entre bitcoin et dollar canadien variaient entre 0,5 et
1,5 %, selon la bourse de bitcoins. D’après l’Association des banquiers canadiens, les frais qui
s’appliquaient en date du 10 avril 2014 à l’achat de bitcoins par l’intermédiaire d’une bourse donnée
comprenaient un montant de 5 $ par tranche de 100 $ pour déposer des dollars canadiens dans un
compte auprès de la bourse et 1,5 % du montant de la transaction pour échanger ces dollars contre
des bitcoins. Des frais semblables s’appliquent lorsqu’on vend des bitcoins et retire des dollars d’un
compte dans une bourse donnée. La Banque Royale du Canada a fait remarquer que l’utilisation de
portefeuilles numériques n’était pas gratuite : au 10 avril 2014, les frais minimums étaient de 1 %
pour transférer des bitcoins de personne à personne.
40
(ii)
Entreprises
Des témoins ont déclaré que les monnaies numériques et leurs technologies pourraient réduire les
coûts de transaction pour les entreprises. Par exemple, le ministère des Finances et la Banque du
Canada ont indiqué que les frais des transactions en monnaies numériques sont faibles par rapport
aux frais d’acceptation des cartes de crédit. L’Association Interac a souligné qu’au 12 juin 2014 ses
frais moyens pour les détaillants variaient entre 3 et 5 ¢ par transaction, ce qui englobait la part de
l’organisme traitant le paiement. PayPal a indiqué que son système était rentable pour les
entreprises, qui reçoivent des paiements sans avoir à payer de frais initiaux; au 12 juin 2014, les
frais de traitement représentaient d’ordinaire 2,9 % de la valeur de la transaction plus 30 ¢. Samir
Saadi a mentionné que les entreprises exportatrices pourraient tirer parti des monnaies numériques
en raison de leurs faibles coûts. La Fondation Bitcoin Canada a fait observer qu’en raison du
contrôle qu’exerce la Chine sur le transfert de yuans à l’étranger, le bitcoin est devenu populaire
dans ce pays, car les particuliers et les entreprises ont cherché d’autres moyens de faire des
échanges à l’échelle internationale.
Coût de certains modes de paiement pour les commerçants, 2014
CARTE DE DÉBIT
CARTE DE CRÉDIT
PAYPAL
BITPAY
De 3 à 5 ¢ par
transaction
De 1,5 à 4,0 % de la
valeur de la
transaction
2,9 % de la valeur de
la transaction plus
30 ¢
Aucuns frais de transaction;
le coût mensuel de
l’adhésion varie entre 0 et
300 $, ou plus.
Sources : Préparé à l’aide d’informations provenant de : Sur la voie de l’équilibre : créer des emplois et des
opportunités, ministère des Finances, 11 février 2014, et de BitPay, BitPay pricing, consultés le 2 avril 2015.
Les coûts de l’utilisation d’une carte de débit et du système PayPal sont tirés des témoignages de l’Association
Interac et de PayPal devant le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, le 12 juin 2014.
BitPay a fait valoir que, depuis sa création en 2011, plus de 30 000 commerçants étaient devenus
ses clients; il a dit que ses concurrents étaient notamment Coinbase et BitNet, et que d’autres
apparaissent constamment. Il a expliqué que son rôle est analogue à celui d’une entreprise de
traitement des paiements par carte de crédit : elle joue le rôle d’agent du commerçant qui aide à
compenser et à régler les paiements effectués au moyen de bitcoins. Bitpay a ajouté que les
commerçants peuvent recevoir le produit de leurs ventes dans une devise nationale ou en un
mélange de bitcoins et de devises nationales.
Andreas Antonopoulos a déclaré que les banques pouvaient bénéficier de la technologie de la
« chaîne de blocs »; par exemple, elles peuvent adapter cette technologie à leurs propres fins et
éliminer la nécessité d’intermédiaire pour la compensation des transferts de fonds internationaux ou
l’achat d’actions. BitPay a ajouté que les institutions financières pourraient tirer parti des progrès
technologiques associés au Bitcoin, ce qui leur permettrait de fournir des règlements interbancaires,
des transferts internationaux, des transactions en monnaies étrangères et d’autres produits à
moindre coût.
41
3.
Modes de paiement
Selon les témoins entendus par le comité, l’émergence des monnaies numériques comme moyen de
paiement dans certaines situations permet d’accroître l’accès des particuliers aux services financiers
dans les pays en développement. Des témoins ont également fait remarquer que les entreprises
pourraient tirer parti de ces nouveaux modes de paiement.
(i)
Les particuliers dans les pays en développement
Plusieurs témoins ont souligné le fait que les monnaies numériques peuvent permettre à des
particuliers d’avoir accès aux services financiers. Andreas Antonopoulos a indiqué que les
personnes n’ayant pas accès à des services financiers ou au crédit international étaient celles qui
avaient le plus besoin de Bitcoin; certains – dont bon nombre vivent au Kenya, au Lagos, au Nigeria
et dans d’autres pays d’Afrique – utilisent beaucoup leur téléphone cellulaire. Il a indiqué que, en
date du 8 octobre 2014, 2,5 milliards de personnes dans le monde ne possédaient pas de compte
bancaire et vivaient dans des sociétés fonctionnant avec de l’argent liquide. De plus, jusqu’à 6
milliards de personnes n’avaient pas accès aux marchés internationaux ou au crédit par
l’intermédiaire de leur système bancaire national. Selon lui, grâce aux monnaies numériques et aux
téléphones cellulaires, les personnes n’ayant pas accès au système bancaire seraient en mesure de
se connecter au monde au même titre que les Occidentaux.
Adultes n’ayant pas de compte dans une institution financière officielle, diverses régions,
2014 (%)
86%
Moyen-Orient et Afrique du Nord
71%
Afrique subsaharienne
55%
Asie du Sud
Amérique latine et Caraïbes
49%
Europe et Asie centrale
49%
31%
Asie de l’Est et région du Pacifique
Pays à revenu élevé de l'OCDE
Source :
6%
Figure préparée à l’aide d’informations provenant de la Banque mondiale, Global Findex
Database, consultée le 27 mai 2015.
La Fondation Bill and Melinda Gates a mentionné que le moyen le moins onéreux pour améliorer
l’inclusion financière dans les pays en développement passait par les produits numériques,
notamment les systèmes de paiements à partir d’un téléphone mobile. Selon cette fondation, dans
bon nombre de pays en développement, une bonne portion de la population dispose d’un téléphone
42
mobile, notamment ceux qui ont un faible revenu; Il est donc tout à fait possible d’accroître
l’inclusion financière par la voie des services financiers à partir de téléphone mobile. Elle a
mentionné la Tanzanie où une forte portion de la population a accès à des services financiers par
téléphone mobile.
Toujours selon la Fondation Bill and Melinda Gates, les systèmes de paiements à partir de
téléphone mobile, comme M-PESA, présentent un certain nombre d’avantages dans les pays en
développement : ils sont beaucoup moins chers que les autres moyens dont peuvent disposer les
personnes à faible revenu. De plus, les points d’accès à ces systèmes sont bien plus nombreux que
les succursales bancaires, et les membres d’un grand réseau de paiements mobiles sont mieux
protégés en cas de grande dépense, notamment une urgence médicale, un mariage ou la naissance
d’un enfant. Il est aussi plus facile pour les amis et les parents d’envoyer des fonds par ce réseau
plutôt que par les moyens ordinaires. De même, les systèmes de paiements à partir de téléphone
mobile peuvent accroître l’accès au crédit pour les personnes à faible revenu dans les pays en
développement. Les nouveaux services bancaires offerts par M-PESA, comme M-Shwari au Kenya
et M-Pawa en Tanzanie, permettent d’obtenir des prêts d’urgence à court terme selon les
antécédents de l’utilisateur avec M-PESA.
Selon le Digital Finance Institute, le succès de M-PESA au Kenya montre que les nouvelles
technologies dans la finance numérique, notamment les crypto-monnaies, peuvent accroître l’accès
aux services financiers pour ceux qui n’ont pas de compte bancaire ou qui sont exclus des marchés
financiers; il a précisé que, selon un rapport de la Banque mondiale, il s’agit surtout de femmes.
Adultes ayant déclaré avoir utilisé un téléphone mobile pour des opérations monétaires,
divers pays, 2014 (%)
Kenya
Somalie
Ouganda
Tanzanie
Côte d'Ivoire
Zimbabwe
Botswana
Rwanda
Afrique du Sud
Cambodge
Source :
24%
22%
21%
18%
37%
35%
32%
58%
14%
13%
Figure préparée à l’aide d’informations provenant de la Banque mondiale, Global Findex
Database, consultée le 27 mai 2015.
43
La Fondation Bill and Melinda Gates a expliqué que certaines monnaies numériques, surtout celles
qui permettent l’anonymat, ne répondraient pas aux besoins des personnes à faible revenu dans les
pays en développement. Selon elle, ces personnes n’étant pas connues des institutions financières
et des pouvoirs publics, elles rencontrent toutes sortes de difficultés, notamment devoir payer des
taux d’intérêt plus élevés et être privées de services gouvernementaux; la capacité d’utiliser des
monnaies numériques pour effectuer des transactions anonymes ne réglerait pas ce problème. Par
ailleurs, toujours selon la fondation, la volatilité des prix en bitcoins limite l’utilité de cette monnaie
pour les personnes à faible revenu dans les pays en développement, pour lesquels la stabilité de la
valeur de leurs maigres biens est capitale.
MoneyGram International a déclaré qu’il était possible de transférer des fonds à des téléphones
mobiles dans les pays ayant la technologie adéquate, notamment le Kenya. À son avis, la
possibilité d’effectuer des transferts de fonds en ligne et par téléphone mobile permet un meilleur
accès aux services financiers pour les particuliers.
Andreas Antonopoulos a fait observer que le Bitcoin n’est pas encore adapté au Nokia 1000, la
plateforme cellulaire la plus utilisée dans le monde. Toutefois, il a souligné que le Bitcoin est
graduellement utilisé avec des technologies plus simples, comme les messages textes, et que le
coût de fabrication des téléphones intelligents chute; ainsi, un téléphone intelligent pourrait
permettre à des milliers de personnes d’avoir accès à des portefeuilles numériques et à d’autres
services financiers. Selon lui, des régions du Canada pourraient profiter du Bitcoin, puisque
certaines ont un accès limité au système bancaire traditionnel.
(ii)
Entreprises
Des témoins ont cerné un certain nombre de caractéristiques uniques des monnaies numériques et
de leurs systèmes de paiement qui peuvent être utiles aux entreprises. Par exemple, BitPay et
MasterCard ont souligné que la capacité de transférer un actif, comme le bitcoin, et de régler
immédiatement la transaction sans risque de contrepartie n’existait pas avant l’apparition de Bitcoin.
Selon la Fondation Bill and Melinda Gates, la compensation et le règlement instantanés des
paiements de faible valeur, qui caractérisent les systèmes de paiements à partir d’un téléphone
mobile utilisés dans les pays en développement, pourraient être utiles aux pays développés.
Selon le ministère des Finances, BitPay, la Banque du Canada et Jeremy Clark, les paiements
effectués en monnaie numérique sont irréversibles, ce qui est avantageux pour les commerçants,
car les transactions par carte de crédit peuvent être annulées en cas de fraude. BitPay a ajouté que
cette irréversibilité était utile aux entreprises souhaitant vendre aux consommateurs là où il y a peu
de recours pour exiger le paiement de produits et services.
La Canadian Virtual Exchange a fait remarquer que Bitcoin, qui fonctionne toute la journée et tous
les jours, n’est pas perturbée par les heures d’ouverture des banques ni par les jours fériés.
4.
Protection de l’identité et enregistrement des transactions
Les témoins qu’a entendus le comité ont indiqué que les monnaies numériques et leurs technologies
peuvent protéger l’identité des parties aux transactions tout en fournissant un système de paiement
qui est transparent, en raison de l’enregistrement des transactions sur le registre public.
44
(i)
Protection de l’identité
Des témoins ont affirmé que les particuliers qui utilisent des monnaies numériques peuvent protéger
leurs renseignements personnels. De l’avis de la Banque du Canada, l’anonymat entourant les
monnaies numériques peut être utile pour certains types particuliers de transaction. Par exemple, on
peut souhaiter faire une transaction avec un inconnu sans révéler de renseignements personnels,
comme un numéro de compte bancaire ou de carte de crédit. La Gendarmerie royale du Canada a
noté que la vie privée des utilisateurs de monnaies numériques est mieux respectée.
D’après BitPay, le risque de vol d’identité peut être réduit avec le Bitcoin comme mode de paiement,
puisque, contrairement à ce qui se passe pour les paiements par carte de crédit, il n’est pas
nécessaire de révéler son identité ni son numéro de compte. Il n’y a donc aucun risque de vol de
renseignements sur l’identité. BitPay a affirmé que, en date du 12 juin 2014, l’utilisation du bitcoin
comme mode de paiement aurait permis d’empêcher 12 millions de vols d’identité de particuliers et
des fraudes se chiffrant à 20 milliards de dollars par année à l’échelle mondiale. BitPay a ajouté
qu’une des grandes différences entre les paiements par carte de crédit et les paiements en bitcoins
est que, dans le premier cas, le commerçant peut conserver et réutiliser les renseignements sur le
titulaire du compte pour traiter de multiples facturations, peut-être même illégalement. Dans le
second cas, chaque transaction en bitcoins est unique, de sorte que les détaillants ne peuvent
réutiliser les renseignements. La Fondation Bill and Melinda Gates a ajouté que les systèmes de
paiements mobiles dans les pays en développement ne demandent pas l’identité ni le numéro de
compte du client pour les transactions, ce qui réduit les risques de fraude; les pays développés
pourraient bénéficier de tels systèmes.
L’Ambassade Bitcoin a affirmé que, pour un utilisateur moyen, tant la carte de crédit que le bitcoin
peuvent servir de mode de paiement, mais ce dernier comporte des frais moins élevés et présente
un risque plus faible de fraude et de vol d’identité. Après avoir comparé les transactions par carte de
crédit avec les transactions en bitcoin, Andreas Antonopoulos a indiqué que les utilisateurs de
Bitcoin ont un contrôle direct sur le caractère privé de leurs transactions financières. Ils n’ont pas à
divulguer leur identité afin d’effectuer une transaction et n’ont pas à compter sur des intermédiaires
financiers pour protéger leurs comptes. Il a déclaré que, si l’on exigeait l’identification du client pour
des transactions en bitcoin, cela compromettrait la vie privée des utilisateurs et affaiblirait le système
de paiement.
(ii)
L’enregistrement des transactions
Des témoins entendus à Ottawa et des groupes que le comité a rencontrés à l’occasion de son
voyage d’étude à New York ont commenté sur l’enregistrement des transactions inscrites dans le
registre public. Le ministère des Finances a affirmé que Bitcoin était l’un des systèmes de paiements
les plus transparents, parce que les transactions sont consignées dans un registre public et qu’on
peut retrouver tous les messages électroniques associés aux adresses Bitcoin. Il a expliqué que,
comme l’adresse Bitcoin est une série de lettres et de chiffres, l’entité associée à une adresse
donnée peut être inconnue, ce qui donne à penser que Bitcoin est pseudo-anonyme.
Jeremy Clark a mentionné que les adresses Bitcoin pouvaient être identifiées, car, par exemple, des
sociétés peuvent publier leurs adresses Bitcoin pour pouvoir recevoir des paiements de leurs clients,
45
des particuliers peuvent aussi faire des achats avec des bitcoins et faire livrer des biens à une
adresse physique, ou l’adresse IP (protocole Internet) d’un individu peut être découverte.
Le ministère des Finances a laissé entendre que, en raison de l’existence du registre public, les
transactions Bitcoin sont généralement plus transparentes que celles utilisant d’autres modes de
paiement, mais Jeremy Clark estime, quant à lui, que l’usage du bitcoin est plus anonyme que
l’usage d’une carte de crédit ou de débit. Tous deux ont reconnu que les transactions en bitcoins
sont plus transparentes que celles en espèces. Andreas Antonopoulos a noté que l’argent liquide
est plus utile que les monnaies numériques pour ce qui est des activités illicites, puisque les
transactions Bitcoin peuvent être retrouvées à l’aide du registre public. D’après Joshua Gans,
l’existence de ce registre décourage l’usage des bitcoins à de fins illicites. La Banque Royale du
Canada a soutenu que Bitcoin n’était pas plus transparent que bien d’autres systèmes de
paiements.
Selon la Bitcoin Alliance, le registre public de Bitcoin pourrait grandement aider les organismes
chargés de l’application de la loi enquêtant sur le flux monétaire lié à une transaction suspecte. Par
exemple, le délai pour extraire des données sur une transaction particulière de Bitcoin est pour ainsi
dire inexistant, puisque toutes les transactions sont consignées dans le registre public. La Bitcoin
Alliance a mentionné que des techniques semblables à celles utilisées dans les enquêtes
traditionnelles en informatique judiciaire, comme l’établissement d’un lien entre une adresse IP et un
domicile ou une entreprise, permettent de découvrir le « propriétaire » d’une adresse Bitcoin. De
même, Ripple Labs a indiqué qu’un registre public décentralisé pourrait faciliter la découverte, la
signalisation et l’analyse des flux financiers suspects, car, si les monnaies numériques deviennent
plus utilisés, les renseignements se trouvant dans le registre seront plus complets que les bases de
données individuelles des institutions financières.
C.
Risques associés aux monnaies numériques
1.
Les dérives criminelles et leurs conséquences
Des témoins ont expliqué au comité que certaines monnaies numériques ont été associées à des
activités criminelles, notamment le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, et que
certains organismes de réglementation ont instauré un système de délivrance de permis
d’exploitation – ou envisagent de le faire –, afin de dissuader les criminels d’exploiter des
entreprises liées aux monnaies numériques ou d’utiliser ces monnaies à des fins criminelles. En
outre, ils ont laissé entendre que l’association des monnaies numériques aux activités criminelles a
nui aux entreprises liées aux monnaies numériques qui tentent d’avoir accès à des services
bancaires.
(i)
Blanchiment d’argent et financement du terrorisme
Certains témoins ayant comparu devant le comité à Ottawa et des représentants d’organismes
chargés de l’application des lois rencontrés à l’occasion d’une mission d’étude à New York se sont
exprimés au sujet d’enquêtes criminelles impliquant des monnaies numériques liées à des activités
de blanchiment d’argent. La Gendarmerie royale du Canada a parlé du site Web Silk Road – un
marché illégal sur Internet qui utilisait le bitcoin comme mode de paiement et qui a été fermé par le
Bureau fédéral d’investigation (FBI) des États-Unis en 2013 – ainsi que du site Web Silk Road 2.0,
46
qui a été fermé à son tour en novembre 2014 par des organismes internationaux chargés de
l’application des lois. Selon le ministère des Finances, des Canadiens faisaient des achats sur le site
Silk Road, et le Canada était le quatrième pays d’origine en importance pour les produits illicites
offerts sur ce site Web, juste derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas.
La Gendarmerie royale du Canada a aussi parlé du site Web Liberty Reserve, un service centralisé
d’échange de devises numériques ayant servi à mener des activités criminelles. La GRC a expliqué
que les exploitants de ce site ont été accusés d’avoir blanchi 6 milliards de dollars au moyen de
55 millions de transactions illégales et que l’enquête sur Liberty Reserve avait impliqué 17 pays,
dont le Canada.
LES ACTIVITÉS CRIMINELLES ET LES MONNAIES NUMÉRIQUES
Liberty Reserve
Créée au Costa Rica en 2006, Liberty Reserve était une plateforme internationale de paiement
électronique qui permettait à quiconque d’envoyer des fonds ou d’en recevoir en utilisant des
comptes anonymes; ces fonds étaient convertis en dollars Liberty Reserve arrimés au dollar
américain, à l’euro ou à la valeur de l’once d’or. En mai 2013, des organismes chargés de
l’application des lois et des procureurs américains ont fait arrêter cinq personnes et saisi des
comptes bancaires dans huit pays, après avoir mis au jour un stratagème de blanchiment d’argent
échafaudé par les propriétaires de Liberty Reserve. On estime que Liberty Reserve a permis de
blanchir 6 milliards de dollars, grâce à ses opérations dans 17 pays.
Silk Road
Silk Road était un marché noir électronique de produits et services illicites qui a fonctionné de
janvier 2011 à octobre 2013. Ce site Web a servi à la distribution de drogues illégales et autres
biens et services illicites à plus de 100 000 acheteurs; et les vendeurs acceptaient les paiements en
bitcoins. Selon les estimations, Silk Road a permis de réaliser plus de 9,5 millions de bitcoins en
produits de ventes, et les exploitants du site Web ont amassé plus de 600 000 bitcoins en
commissions sur ces ventes. Le Bureau fédéral d’investigation des États-Unis a procédé à ses
premières arrestations en lien avec ce site en octobre 2013. En février 2015, le créateur de
Silk Road a été reconnu coupable relativement à sept chefs d’accusation, dont blanchiment
d’argent, trafic de stupéfiants et piratage informatique.
David Descôteaux a fait remarquer que la quantité de devises nationales blanchies annuellement
dépasse de loin la quantité de bitcoins en circulation, de sorte que le blanchiment d’argent fait avec
cette monnaie virtuelle est relativement anecdotique. Cela étant dit, le ministère des Finances, le
Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada, l’Autorité des marchés
financiers et la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario ont déclaré que l’anonymat que
procurent les monnaies numériques et la facilité avec laquelle on peut les utiliser pour faire des
transferts de fonds rendent ces monnaies vulnérables, puisqu’elles peuvent servir pour blanchir de
47
l’argent ou financer des activités terroristes. MasterCard a laissé entendre que toute réglementation
ayant pour effet d’enlever le caractère anonyme des transactions en bitcoins et de régir les
opérations de change de monnaies numériques, de manière similaire à ce qui se fait pour les
bourses de marchandises ou les banques, permettrait de réduire le risque d’utilisation du bitcoin à
des fins illicites.
La Banque Royale du Canada a évoqué les difficultés éprouvées pour retrouver la source des fonds
lorsque les paiements sont faits en bitcoins. Selon elle, il est impossible d’exercer un contrôle
adéquat sur les échanges de bitcoins pour s’assurer qu’il n’y a pas d’activités de blanchiment
d’argent et de financement du terrorisme. Elliot Greenstone a fait remarquer qu’une personne
traversant la frontière avec des bitcoins dans un portefeuille numérique sur son téléphone cellulaire
n’a pas à en déclarer le montant aux autorités frontalières même si celui-ci dépasse la limite de 10
000 dollars au-delà de laquelle tous les mouvements transfrontaliers d’argent et d’instruments
monétaires doivent être déclarés.
Selon la Gendarmerie royale du Canada, ce qui pose problème, c’est le temps que prennent les
organismes chargés de l’application des lois pour identifier les criminels qui utilisent des monnaies
numériques. La GRC a indiqué que les entreprises liées aux monnaies numériques pourraient aider
ces organismes à repérer les fraudeurs rapidement, un peu comme le font les banques.
Le Service canadien du renseignement de sécurité a affirmé – à propos de l’utilisation signalée de
monnaies numériques dans le financement du terrorisme – qu’il ne disposait d’aucun élément
appuyant les reportages selon lesquels des groupes terroristes utilisaient le bitcoin. Il a dit enquêter
activement sur les mouvements financiers liés à des déplacements de combattants terroristes
étrangers et avoir constaté que certains déplacements sont payés avec des monnaies nationales, ce
qui est un indicateur que le bitcoin n’est pas utilisé à cette fin. Le Digital Finance Institute a fait
observer que, selon le département du Trésor américain, le bitcoin n’est pas beaucoup utilisé pour
financer le terrorisme.
Le Service canadien du renseignement de sécurité a tenu à préciser qu’il ne craint pas outre mesure
que les monnaies numériques ou les systèmes de paiement en ligne représentent une menace pour
la sécurité nationale, peut-être en raison de la forte volatilité du cours de ces monnaies et parce qu’il
est relativement difficile de les utiliser pour effectuer des paiements, surtout en voyage. Il a ajouté
que rien ne prouve, pour l’heure, que les monnaies numériques servent à financer ou à faciliter
grandement la perpétration d’actes représentant une menace pour le Canada ou d’autres pays, mais
qu’il se pourrait que les terroristes utilisent ces monnaies à l’avenir.
En ce qui concerne les risques de financement terroriste liés aux monnaies numériques, le Digital
Finance Institute a expliqué qu’il est possible de créer un portefeuille Bitcoin complètement anonyme
et de l’utiliser pour transférer d’importantes sommes dans le portefeuille anonyme d’une organisation
terroriste. Il est difficile de savoir clairement si la réglementation proposée en matière de lutte contre
le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme permettrait de détecter ce genre de
transaction.
48
Dans le premier projet de loi budgétaire qui a suivi le dépôt du Budget fédéral de 2014, la Loi
sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes a été
modifiée afin de classer les services de change de monnaies numériques dans la catégorie
des entreprises de services monétaires aux fins du régime canadien de lutte contre le
blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.
En ce qui a trait aux modifications apportées récemment à la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes, le ministère des Finances a expliqué qu’il
travaille actuellement à l’élaboration d’un règlement qui déterminera quels types d’entreprises liées
aux monnaies numériques seront considérées comme des entreprises de services monétaires aux
fins du régime canadien de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, ainsi
que les obligations auxquelles ces entreprises devront se conformer. Le Ministère a indiqué que son
approche réglementaire ciblera les secteurs les plus vulnérables, comme les bourses de monnaies
numériques qui facilitent la conversion de ces monnaies en devises émises par un État. Il imposera
aussi des obligations semblables aux bourses de monnaies numériques et aux entreprises de
services monétaires. Il estime que cette approche – qui ne réglementerait pas la technologie et les
infrastructures sous-jacentes des monnaies numériques ni leurs utilisateurs – ne devrait pas étouffer
l’innovation.
D’après MoneyGram International, la réglementation applicable aux bourses de monnaies
numériques devrait être semblable à celle visant les entreprises de services monétaires dans le
cadre de la lutte contre le blanchiment d’argent et des exigences en matière de sécurité et de
solidité; ainsi, ces bourses devraient être tenues d’avoir un programme de conformité à la Loi sur le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes. Il a expliqué que la
Loi exige que les entreprises de services monétaires recueillent des renseignements sur l’identité
des clients pour des transactions de 1 000 dollars et plus, et qu’il est nécessaire d’obtenir des
renseignements supplémentaires quand il existe une relation d’affaires avec un client. Il a ajouté que
des déclarations sont transmises au Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du
Canada dans les cas suivants : lorsque les transactions sont suspectes et dans le cas de
télévirements internationaux de 10 000 dollars et plus. John Jason a déclaré que la réglementation
des bourses de monnaies numériques ciblera les situations où des criminels sont susceptibles de
convertir des fonds provenant d’activités criminelles en monnaies numériques.
La Gendarmerie royale du Canada a indiqué que l’approche réglementaire du ministère des
Finances est conforme aux mesures prises par les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la
Nouvelle-Zélande à l’égard des opérations de change en monnaies numériques. MasterCard et le
ministère des Finances ont dit qu’en mars 2013, les États-Unis ont placé les entreprises qui facilitent
les transactions en bitcoins dans la catégorie des entreprises de services monétaires de sorte que
celles-ci sont tenues de faire les déclarations nécessaires et de bien connaître leurs clients, ce qui
est conforme au régime de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme en
vigueur dans ce pays.
49
John Jason a souligné que les dispositions ajoutées dernièrement à la Loi sur le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes au sujet des monnaies
numériques visent les entités étrangères. Il a expliqué que le droit bancaire canadien ne régit pas
les banques étrangères, à moins qu’elles n’exercent des activités au Canada.
Le Digital Finance Institute a indiqué qu’aucune évaluation nationale des risques liés aux monnaies
numériques n’avait été réalisée avant la rédaction des modifications à la Loi sur le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes en 2014. À son avis une telle
évaluation devrait se faire avant la mise en œuvre de ces modifications et des règlements connexes.
Il s’est dit en faveur de la tenue de consultations auprès des intervenants concernés, afin de
déterminer dans quelle mesure des activités illicites liées aux monnaies numériques risquent d’être
menées. Le Digital Finance Institute a ajouté que le gouvernement ne devrait envisager pareils
règlements que si de tels risques se présentent.
Malgré les difficultés rencontrées lorsqu’on cherche à retrouver l’origine de transactions en bitcoins,
la Bitcoin Alliance a indiqué que les entreprises associées au système Bitcoin seront en mesure de
se conformer aux exigences de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. Par exemple, elles pourront identifier la source des fonds dans
le cadre d’une transaction en bitcoins. La Canadian Virtual Exchange, qui a maintenant cessé ses
activités, a déclaré qu’elle se conformait aux dispositions concernant les entreprises de services
monétaires du règlement d’application de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. BitPay a souligné que ses clients potentiels et leurs entreprises
étaient soumis à un contrôle afin de s’assurer qu’ils ne se livrent pas au blanchiment d’argent ou au
financement d’activités terroristes.
La Canadian Virtual Exchange a suggéré que les transactions en bitcoins et celles en devises
étrangères soient réglementées de la même façon et que le bitcoin soit considéré comme une
devise au sens de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes. Selon elle, ce genre de réglementation pourrait entraver l’objectif premier de la
monnaie numérique et faire augmenter les coûts administratifs des entreprises liées aux monnaies
numériques, mais elle maximiserait son potentiel. L’Agence du revenu du Canada a déclaré pour sa
part que, si les monnaies numériques venaient à être considérées comme des devises étrangères, il
est probable que les dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu relatives aux gains et pertes de
change s’y appliqueraient.
La Gendarmerie royale du Canada a indiqué que la réglementation entourant les monnaies
numériques devrait viser à réduire les infractions impliquant ces monnaies et à empêcher les
organisations criminelles de les utiliser, notamment pour les transferts de fonds à l’étranger et le
blanchiment de fonds. Toujours selon la GRC, une réglementation qui permettrait le suivi et la
détection de transactions internationales en monnaies numériques et qui obligerait certaines
entreprises liées aux monnaies numériques à s’enregistrer auprès d’une entité gouvernementale
aiderait les organismes chargés de l’application des lois à combattre le blanchiment d’argent et le
financement du terrorisme. La GRC a indiqué qu’elle élaborait des outils pour retrouver les
transactions en monnaies numériques.
Le Service canadien du renseignement de sécurité a laissé entendre qu’à l’avenir les organismes
chargés de l’application des lois pourraient demander à être investis du pouvoir de recueillir des
50
informations sur les personnes prenant part à des transactions en monnaies électroniques. Il s’est
également dit en faveur de l’adoption d’une réglementation permettant de conserver tout document
prouvant l’identité de ces personnes.
Le ministère des Finances a déclaré que les risques de blanchiment d’argent et de financement du
terrorisme associés aux monnaies électroniques constituent un problème d’envergure mondiale qui
exige une coordination internationale – notamment de la part du Groupe d’action financière – pour
contrer les tentatives de recherche du pays le plus accommodant. Le Centre d’analyse des
opérations et déclarations financières du Canada a expliqué qu’il travaille avec des unités du
renseignement financier d’autres pays afin d’acquérir une meilleure compréhension des monnaies
numériques et d’élaborer des lignes directrices pour mieux contrer les risques de blanchiment
d’argent et du financement du terrorisme.
(ii)
Autres types d’activités criminelles
Des témoins ont attiré l’attention du comité sur le fait que des criminels utilisent les monnaies
électroniques non seulement pour blanchir de l’argent et financer des activités terroristes, mais aussi
pour commettre d’autres types d’infractions. Selon la Gendarmerie royale du Canada, les monnaies
électroniques représentent une menace réelle et changeante pour l’intégrité de l’économie
canadienne, car les criminels exploitent les nouvelles technologies qui leur garantissent l’anonymat
et leur permettent de faire des transferts de fonds en dehors de tout cadre réglementaire. La GRC a
expliqué que les monnaies numériques posent des problèmes aux organismes chargés de
l’application des lois pour toutes sortes de raisons : elles ne sont pas soumises aux mêmes lois ou
régimes de réglementation que les monnaies ayant cours légal. Elles peuvent être utilisées partout
dans le monde. De plus, les entreprises liées aux monnaies numériques peuvent fonctionner à partir
des pays où les lois sont les moins sévères. La GRC a rappelé que faire des transactions en
monnaies numériques ne constitue pas une infraction, mais que financer des activités illégales au
moyen de ces monnaies est bel et bien un crime.
Le Digital Finance Institute a laissé entendre que l’usage du bitcoin pouvait faciliter la corruption. Il a
donné l’exemple de la Chine, où le bitcoin est le moyen de paiement privilégié pour le versement de
pots-de-vin, car cette monnaie permet de faire sortir des fonds du pays de manière anonyme.
La Gendarmerie royale du Canada a indiqué que, depuis 2013, le Centre antifraude du Canada a
reçu plus de 3 000 plaintes concernant des escroqueries aux rançongiciels. Selon ce stratagème, un
criminel accède à l’ordinateur d’une personne, y télécharge un maliciel et demande ensuite une
rançon – normalement payable en bitcoins – en échange du retrait du maliciel. La GRC a expliqué
que des sites de vente en ligne de produits illégaux font continuellement leur apparition, et que les
organismes chargés de l’application des lois dans le monde doivent travailler ensemble pour les
combattre.
(iii)
Délivrance de permis pour l’exploitation de bourses et de guichets automatiques
de monnaies numériques
Des témoins ont mentionné que les organismes de réglementation, au Canada et ailleurs – comme
l’Autorité des marchés financiers au Québec, qui a comparu devant le comité, et le ministère des
Services financiers de l’État de New York, où le comité s’est rendu lors de sa mission d’étude à New
51
York –, ont commencé à exiger que certaines entreprises possèdent des permis, afin de se doter
d’un mécanisme leur permettant d’évaluer adéquatement les risques liés aux monnaies numériques
et aux entreprises connexes. L’Autorité des marchés financiers du Québec a dit que les opérateurs
de plateformes de change de monnaies numériques effectuant des transferts de fonds entre
personnes sont assujettis à la Loi sur les entreprises de services monétaires de la province. Par
ailleurs, la réglementation que propose d’adopter l’État de New York exigerait que les bourses de
monnaies numériques, les fournisseurs de portefeuilles numériques et les entités qui administrent
ces monnaies obtiennent un permis d’exploitation auprès du ministère des Services financiers de
l’État de New York afin de mener leurs activités dans cet État.
Selon les dispositions de la Loi sur les entreprises de services monétaires du Québec,
certains services de change et exploitants de guichets automatiques de monnaies
numériques doivent demander et obtenir un permis pour le transfert de fonds auprès de
l’Autorité des marchés financiers. De plus, ils doivent se conformer à un certain nombre
d’obligations, notamment celle consistant à tenir des registres et à vérifier l’identité de leurs
clients.
De plus, l’Autorité des marchés financiers a expliqué que la Loi sur les entreprises de services
monétaires du Québec s’applique aux entreprises qui exploitent des guichets automatiques de
monnaies numériques et que ces entreprises doivent donc lui demander un permis d’exploitation.
Elle a précisé que, pour obtenir un permis, l’exploitant d’un guichet automatique de monnaies
numériques doit fournir des renseignements précis sur son entreprise; ces renseignements sont
transmis à la Sûreté du Québec et aux corps policiers locaux, qui font enquête et émettent ensuite
une recommandation sur l’opportunité ou non de délivrer le permis demandé. Selon elle, ce
processus a pour but de s’assurer de l’intégrité des entreprises qui exploitent de tels guichets
automatiques et d’empêcher le blanchiment d’argent. John Jason a signalé que les banques sont
soumises au même type d’enquêtes et a avancé l’idée que d’autres puissent suivre le modèle
québécois. Andreas Antonopoulos a dit que l’utilisation de bitcoins à petite échelle et à des fins
personnelles ne devrait pas faire l’objet d’une réglementation; par exemple, les personnes qui
détiennent ou transfèrent des bitcoins dans ces circonstances ne devraient pas être tenues de
posséder un permis.
Alors qu’il faisait remarquer qu’il y a des guichets automatiques de bitcoins dans plusieurs villes
canadiennes, le ministère des Finances a rappelé que le premier guichet au monde pour bitcoins a
été installé à Vancouver, en Colombie-Britannique, en novembre 2013, et qu’il a permis de traiter
des transactions évaluées à environ un million de dollars au cours de son premier mois d’utilisation.
Le Ministère a ajouté que certains propriétaires de ces guichets sont associés à une bourse de
bitcoins. Bit Access a précisé qu’au 9 avril 2014 elle exploitait des guichets automatiques en
Slovénie, dans les Émirats arabes unis, à Hong Kong, aux États-Unis, au Mexique, en Belgique, en
Australie, en Allemagne, en Suisse et au Canada. Elle a ajouté qu’au 9 avril 2014 elle exploitait
15 guichets automatiques dans le monde entier et qu’elle avait réalisé environ 70 % de toutes les
transactions en bitcoins sur guichet automatique. L’Autorité des marchés financiers a mentionné
qu’au 12 mars 2015 le Québec comptait une vingtaine de ces guichets automatiques.
52
Elliot Greenstone a indiqué que la réglementation québécoise applicable aux guichets automatiques
de bitcoins devait permettre d’atteindre deux objectifs : limiter la mesure dans laquelle le public
associe ces guichets automatiques au blanchiment d’argent et au financement du terrorisme; et
inciter les gens à se procurer des bitcoins auprès de sources légitimes, plutôt que de façon
anonyme auprès d’inconnus en échange d’argent comptant. La Canadian Virtual Exchange est en
faveur d’une réglementation visant les bourses de bitcoins et les guichets automatiques de bitcoins,
mais à un degré moindre que ne le sont actuellement les institutions financières canadiennes.
(iv)
Accessibilité des services bancaires pour les entreprises liées aux monnaies
numériques
Des témoins ont fait remarquer qu’à cause du manque de réglementation concernant les monnaies
numériques – notamment en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du
terrorisme à l’échelle nationale et internationale –, plusieurs entreprises ont du mal à avoir accès à
des services bancaires; dans certains cas, les relations bancaires qui existaient ont pris fin. Par
exemple, la Canadian Virtual Exchange a déclaré que les comptes personnels de son
président-directeur général ouverts dans des institutions financières canadiennes avaient été fermés
à la suite de transferts de bitcoins.
Le ministère des Finances a indiqué que certaines banques craignent de ne pas se conformer aux
obligations liées au régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes, surtout pour ce qui est de l’identification des clients, si elles
offrent des services financiers à des entreprises liées aux monnaies numériques. L’Association
canadienne des paiements a expliqué que le règlement « Connaître son client », établi en vertu de
la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, a
incité les banques à se doter de mécanismes d’identification de leurs clients. Elle a déclaré que,
dans le cas des transactions au moyen de monnaies numériques, les banques devraient utiliser des
mécanismes différents; toute bourse de monnaies numériques devrait identifier l’autre partie dans
une transaction, ce qui peut s’avérer plus difficile que d’identifier un client.
L’Ambassade Bitcoin a fait savoir que, pour le moment, aucune personne ni entreprise ne peut
effectuer tous les paiements nécessaires au moyen de bitcoins; les comptes bancaires et les cartes
de crédit sont donc toujours exigés. Selon la Fondation Bitcoin Canada, l’incapacité à ouvrir un
compte bancaire est un obstacle pour certaines entreprises spécialisées dans les transactions en
bitcoins, car ces entreprises ne peuvent payer leurs employés en dollars canadiens sans détenir un
compte bancaire.
Alors qu’il disait que les organismes de réglementation du secteur bancaire pourraient s’inquiéter
que des banques soient associées à des transactions en monnaies numériques, John Jason a
rappelé que le Bureau du surintendant des institutions financières avait fait savoir aux banques
canadiennes qu’on ne devait pas se servir d’elles pour blanchir des capitaux; c’est la raison pour
laquelle certaines banques hésitent à ouvrir des comptes pour des entreprises liées aux monnaies
numériques. M. Jason a fait remarquer que, par le passé, les banques hésitaient à ouvrir des
comptes pour des entreprises de services monétaires; la situation a changé dès que de ces
entreprises ont été réglementées et que des programmes de lutte contre le blanchiment d’argent ont
été mis en œuvre.
53
Selon David Descôteaux, les institutions financières canadiennes attendent qu’il y ait une
réglementation propre aux monnaies numériques, et elles n’offrent pas de services aux entreprises
spécialisées dans les transactions en bitcoins de peur d’enfreindre par mégarde les exigences en
matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. De son point de vue,
des mesures législatives plus claires permettraient aux banques et aux entreprises spécialisées
dans ce genre de transactions de travailler ensemble, ce qui empêcherait les entreprises
canadiennes d’aller s’établir à l’étranger. La Fondation Bitcoin Canada et Andreas Antonopoulos se
sont dits favorables à la clarification du statut du bitcoin, plutôt qu’à l’adoption de mesures
réglementaires, afin de permettre aux entreprises spécialisées dans les transactions en bitcoins
d’ouvrir des comptes dans des banques canadiennes.
Le ministère des Finances a déclaré que l’adoption d’une approche plus axée sur les risques à
l’égard des mesures législatives de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du
terrorisme répondrait aux préoccupations des banques concernant les entreprises liées aux
monnaies numériques. Il a ajouté qu’il revient aux banques de décider si elles sont disposées à offrir
des services bancaires à certains clients, notamment des entreprises liées aux monnaies
numériques; avec une approche fondée sur les risques, les banques pourraient faire bénéficier de
leurs services les entreprises déterminées à présenter un faible risque de blanchiment d’argent et de
financement du terrorisme.
Le Groupe financier Banque TD a fait savoir qu’il n’a pas de politique – ni de procédure formelle –
concernant le bitcoin et que, dans le respect de pratiques bancaires équitables, il devrait ouvrir des
comptes à ceux qui lui en font la demande, à moins d’avoir une raison de s’y opposer. Il a aussi
laissé entendre que les entités financières non réglementées devraient être assujetties aux mêmes
obligations que celles imposées aux institutions financières en matière de lutte contre le blanchiment
d’argent et le financement du terrorisme, comme celles consistant à vérifier l’identité des clients et à
placer les fonds des clients dans des comptes séparés. La Banque Royale du Canada a tenu à
souligner qu’elle ne craint pas que des entreprises qui acceptent le bitcoin comme mode de
paiement soient associées au blanchiment d’argent ou à des activités de financement du terrorisme.
Le Digital Finance Institute a déclaré que toute réglementation excessive risque d’amener les
entreprises spécialisées dans les transactions en bitcoins à sortir du système bancaire réglementé,
soit volontairement, soit parce que les institutions financières refusent de leur fournir des services de
crainte de violer les lois sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme;
ces entreprises pourraient se tourner vers le « système bancaire clandestin », dans lequel les
transactions ne sont ni surveillées ni déclarées. Il s’est dit favorable à l’adoption d’une approche
équilibrée, en matière de réglementation du bitcoin, qui garantirait que les entreprises spécialisées
dans les transactions en bitcoins reçoivent des services bancaires et que ces transactions soient
surveillées et déclarées conformément au régime canadien de lutte contre le blanchiment d’argent et
le financement du terrorisme.
2.
Pertes
Selon des témoins ayant comparu devant le comité, les pertes associées aux monnaies numériques
– ou à leur valeur – sont de différents ordres. Ils ont parlé en particulier du cybervol et de la faillite
d’une bourse de monnaies numériques ainsi que de la volatilité du prix de ces monnaies.
54
(i)
Cybervols et faillites de bourses de monnaies numériques
Des témoins ont indiqué que la cybersécurité constitue une préoccupation majeure pour toutes les
entités qui offrent des services financiers. Par exemple, le Groupe financier Banque TD a expliqué
que la cybersécurité est un enjeu de taille pour les banques, soulignant qu’il est victime d’attaques
de pirates informatiques des milliers de fois par jour, que 250 de ses employés sont affectés à son
programme de cybersécurité, et qu’il consacre entre 175 et 200 millions de dollars par année à la
cybersécurité et à la lutte contre les risques qui menacent la protection des renseignements
personnels. Il a ajouté que les banques sont en mesure de bloquer normalement les tentatives de
piratage de ses bases de données, mais qu’elles sont souvent la cible d’attaques malicielles
menées par des pirates informatiques qui essaient de crypter les bases de données et qui exigent
ensuite une rançon en échange du décryptage.
Par ailleurs, le Groupe financier Banque TD a fait observer que les pirates informatiques qui ont volé
l’information contenue dans des cartes de crédit au cours des dernières années n’ont pas ciblé les
banques, mais plutôt les commerçants et d’autres entreprises ayant des activités semblables à
celles des banques; comme les banques doivent souvent régler des problèmes de vol des données
de cartes de crédit, elles travaillent avec les marchands à l’amélioration des programmes de
cybersécurité. Le Groupe financier Banque TD a indiqué que les ordinateurs des consommateurs et
des petites entreprises ne sont habituellement pas adéquatement protégés, et qu’ils sont l’objet de
menaces fréquentes et répétées après une première atteinte à la sécurité.
Le Groupe financier Banque TD a ajouté que, avec l’évolution de l’informatique quantique et à cause
de l’erreur humaine, les technologies associées aux monnaies numériques finiront elles aussi par
être la cible des cyberpirates. Jeremy Clark a fait remarquer qu’il faut plusieurs années pour arriver
à pirater des algorithmes cryptographiques comme ceux utilisés par Bitcoin. Selon lui, bien que la
cryptographie de Bitcoin n’ait pas encore été piratée, il faudra la remplacer d’ici 50 ans pour éviter
les attaques.
Andreas Antonopoulos a dit que les monnaies numériques décentralisées sont moins susceptibles
d’être piratées que les monnaies numériques et les systèmes de paiements centralisés, parce que
les pirates informatiques devraient cibler chaque portefeuille numérique. Il a fait valoir que les
monnaies numériques décentralisées sont plus sûres que les systèmes de paiements classiques,
étant donné que le pouvoir n’est pas concentré dans une seule entité. Il a précisé qu’un seul
« mauvais joueur » ne pourrait pas compromettre le système de paiement de Bitcoin, mais qu’il est
possible pour n’importe qui, avec n’importe quelle application logicielle, d’avoir accès au système;
l’autorisation préalable de Bitcoin n’est pas requise. Selon M. Antonopoulos, s’il est vrai que les
portefeuilles numériques individuels peuvent être piratés quand ils ne sont pas convenablement
protégés, la technologie Bitcoin ne peut pas l’être. En outre, les systèmes informatiques modernes
et les téléphones cellulaires ne sont pas conçus pour stocker de la monnaie numérique de façon
sécuritaire; toutefois, de nouveaux dispositifs sont en cours de développement pour le stockage de
clés privées et de portefeuilles numériques.
Dans le même ordre d’idées, l’Ambassade Bitcoin a affirmé que le système Bitcoin demeure
fonctionnel, parce que les risques sont assumés par les participants; la défaillance d’un participant,
comme une bourse de monnaies numériques, n’influe pas sur la viabilité du système dans son
55
ensemble. Elle a aussi indiqué que de telles défaillances ont donné lieu à des innovations en
matière de sécurité, rendant ainsi toute réglementation inutile.
Le ministère des Finances et l’Association des banquiers canadiens ont déclaré que ceux qui
détiennent des monnaies numériques n’ont pas les protections adéquates, même contre le cybervol,
ni de recours suffisants à exercer en cas de faillite d’une bourse de monnaies numériques. D’après
MasterCard, les monnaies numériques n’offrent pas de protections aux consommateurs, comme des
exigences de divulgation, des procédures de règlement des différends dans le cadre de transactions
non autorisées et des garanties, y compris une assurance gouvernementale, en cas de vol ou de
perte de monnaie numérique, comme dans le cas de l’insolvabilité d’une entreprise liée aux
monnaies numériques. Le Groupe financier Banque TD a indiqué que, lorsqu’une personne se fait
voler des bitcoins, elle n’a aucun moyen de prouver que ceux-ci lui appartenaient, contrairement aux
victimes de vols de données – comme les numéros de cartes de crédit – dans une base centralisée,
car en pareil cas l’information volée est connue et on sait clairement qui doit faire l’objet d’une
protection.
LES RISQUES POUR LA CYBERSÉCURITÉ ET LES BOURSES DE MONNAIES
NUMÉRIQUES
Mt. Gox
La bourse de bitcoins Mt. Gox basée à Tokyo est lancée en juillet 2010. En 2013, elle traitait jusqu’à
70 % de toutes les transactions Bitcoin. Le 7 février 2014, Mt. Gox suspend les retraits en bitcoins
par des clients pour des raisons de sécurité et, le 28, elle dépose son bilan au Japon, affirmant avoir
perdu jusqu’à 750 000 des bitcoins de ses clients et 100 000 des siens propres; Mt. Gox a retrouvé
par la suite 200 000 des bitcoins perdus dans un portefeuille numérique. Certains ont attribué la
perte à des pirates, tandis que d’autres soupçonnent plutôt un employé de Mt. Gox.
CAVirtex
CAVirtEx était une bourse de monnaies numériques basée à Calgary qui fournit des portefeuilles
numériques aux particuliers qui font des transactions en bitcoins et en litecoins. Le 17 février 2015,
CAVirtex a annoncé qu’elle cessait ses opérations, car une ancienne version de sa base de
données avait été compromise. Elle a indiqué qu’aucune monnaie n’avait été volée et qu’elle sera
en mesure d’honorer les retraits de ses clients. Elle a également indiqué qu’elle fermait ses portes,
car il lui était difficile d’obtenir des services bancaires.
Flexcoin
Flexcoin, entreprise de l’Alberta qui se qualifie de « banque de bitcoin », a annoncé en mars 2014
qu’elle cessait ses opérations après le vol, par des pirates, de 896 bitcoins versés dans des comptes
en ligne de ses clients. Flexcoin a indiqué que les clients qui détenaient des bitcoins dans ses
comptes extraterritoriaux seraient en mesure d’y avoir accès.
Le Groupe financier Banque TD a identifié des façons d’améliorer la sécurité des paiements,
notamment en monnaies numériques. Il a expliqué qu’avec l’authentification multifactorielle, une
personne doit fournir trois types de renseignements : quelque chose qu’elle connaît, comme un mot
de passe; quelque chose qu’elle possède, comme un téléphone cellulaire; et quelque chose qui fait
partie d’elle, comme une empreinte digitale. Il a laissé entendre que, dans 10 ans, les transactions
56
bancaires se feront essentiellement au moyen de micropuces de téléphones cellulaires, plutôt qu’au
moyen de cartes de paiement. Il a aussi mentionné que les produits financiers numériques ne sont
pas entièrement sûrs, et qu’il y aura toujours une certaine part d’activités frauduleuses; cela étant
dit, les banques et le gouvernement fédéral travaillent ensemble au développement de pratiques
exemplaires pour contrer les cybermenaces. La Fondation Bitcoin Canada a dit que certains types
de portefeuilles exigent de multiples signatures préalablement au transfert de fonds, ce qui permet
d’accroître la sécurité, et que certaines entreprises offrent des portefeuilles numériques assortis
d’une assurance-dépôts.
Le Bitcoin Strategy Group a indiqué que portefeuilles « à chaud » sur Internet peuvent être volés,
parce qu’ils sont connectés à Internet. C’est pourquoi la plupart des bitcoins sont conservés « à
froid », selon un mode de stockage hors ligne, comme une clé USB (Universal Serial Bus) ou un
disque dur, le stockage à froid sécurisé pouvant être un disque dur gardé dans un coffret de sûreté.
John Jason a parlé de la nécessité éventuelle de mesures de protection obligatoires contre les
cyberattaques, y compris en ce qui concerne les portefeuilles numériques; ces mesures de
protection pourraient être des assurances ou des essais effectués sur les programmes de
cybersécurité d’une entité et confiés à une tierce partie. Jeremy Clark s’est dit en faveur d’une loi
fédérale sur les bourses de bitcoins et les centres de données qui hébergent leurs sites sur Internet,
et il a ajouté qu’on pourrait indiquer dans la loi les parties qui seraient tenues responsables en cas
de cybervol de monnaies numériques.
Selon Andreas Antonopoulos, si le détenteur de bitcoins cède le contrôle à un « gardien », comme
une bourse de monnaies numériques, le bitcoin ne fera plus partie du système Bitcoin; comme ces
bourses ne sont pas assujetties à une réglementation prudentielle, les bitcoins risquent d’être
perdus dans la foulée d’une faillite. M. Antonopoulos est d’avis que, dans une telle situation, le «
gardien » devrait être assujetti à une réglementation, car il ferait office de banque; toutefois, si les
bitcoins demeurent sous le contrôle de leur détenteur, les fonds sont sauvegardés par le système
Bitcoin et il n’est pas donc nécessaire de mettre en place une réglementation.
Warren Weber a laissé entendre que, si une monnaie numérique centralisée commençait à être
utilisée de manière répandue, il serait nécessaire d’avoir une garantie du gouvernement pour veiller à
la stabilité du système financier canadien. Selon lui, le gouvernement pourrait être contraint de
fournir une aide financière aux Canadiens victimes d’une entité émettant un type de monnaie
numérique répandu qui ferait « faillite ». Cela étant dit, John Jason a mentionné que le nombre de
personnes utilisant des bitcoins est si bas que les mesures de protection, comme les
assurances-dépôts, ne sont pas nécessaires.
(ii)
Volatilité des prix
Des témoins ont parlé de divers facteurs susceptibles de contribuer à la volatilité du cours des
monnaies numériques, notamment l’offre limitée de bitcoins. Par exemple, la Banque du Canada a
déclaré que l’offre limitée de bitcoins contribue à l’instabilité du prix de cette monnaie et que des
rajustements de prix se produisent lorsqu’il y a un déséquilibre entre l’offre et la demande. Andreas
Antonopoulos a indiqué que, comme le montre le bitcoin, le prix des monnaies numériques est très
instable lors du lancement d’une monnaie, mais, à mesure que le nombre d’unités en circulation et
les liquidités augmentent, cette instabilité diminue; comme la valeur des bitcoins en circulation au
57
8 octobre 2014 s’élevait à 5 milliards de dollars, il s’attend à ce que le prix du bitcoin demeure
instable pendant de nombreuses années. Samir Saadi a précisé que le cours du bitcoin était assez
volatil en 2013 et 2014, mais qu’il s’est stabilisé depuis et que cette volatilité est semblable à celle
des cours de l’or. À son avis, il ne faut pas s’étonner de la volatilité du prix du bitcoin, car c’est une
monnaie qui n’existe que depuis 2009. John Jason a déclaré pour sa part qu’étant donné l’offre
limitée de bitcoins, le prix de cette monnaie devrait se stabiliser à mesure que la demande
augmentera.
Fluctuations quotidiennes des prix du bitcoin et de l’or, 1er avril 2012 – 4 mars 2015 (%)
Bitcoin ($ US)
Once d’or ($ US)
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
2012/01
2012/05
2012/09
2013/01
2013/05
2013/09
2014/01
2014/05
2014/09
2015/01
Source : Figure préparée à l’aide d’informations provenant de : World Gold Council, « Gold Price », et de
CoinDesk, « CoinDesk Bitcoin Price Index », consultés le 8 avril 2015 [DISPONIBLES EN ANGLAIS
SEULEMENT].
Samir Saadi a mentionné que la volatilité du cours du bitcoin peut être attribuable à des facteurs
comme la couverture médiatique négative concernant les activités illicites associées à Bitcoin, la
nouveauté de la technologie, les transactions de grandes quantités de bitcoins et les transactions
liées au « bruit », lesquelles sont influencées par les tendances et les reportages médiatiques au
lieu de se fonder sur des données réelles.
Le Groupe financier Banque TD a fait observer que les prix des monnaies numériques
décentralisées fluctuent parce que ces monnaies ne sont habituellement pas arrimées à des
monnaies nationales.
58
La Fondation Bitcoin Canada a indiqué que la Chine a une grande influence sur les taux de change
entre le bitcoin et les devises nationales. Elle a noté que les bourses de monnaies numériques
chinoises concentrent près de 70 % du volume des échanges en bitcoins et que la volatilité du prix
et des taux de change du bitcoin diminue rapidement.
Le ministère des Finances et l’Association des banquiers canadiens ont laissé entendre que ceux
qui possèdent des monnaies numériques n’ont pas de protection adéquate contre des fluctuations
importantes du cours de ces monnaies et de perte éventuelle de leur valeur. MasterCard a indiqué
qu’en raison de la grande instabilité du prix du bitcoin, les consommateurs et les marchands
pourraient ne pas obtenir une « juste valeur » pour leurs transactions en bitcoin, puisque le prix du
bitcoin pourrait chuter avant que la monnaie numérique ne soit convertie dans une devise nationale.
Cela dit, Elliot Greenstone a précisé que les cours de nombreuses devises nationales sont aussi
très volatils, ce qui ne les empêche pas d’être l’objet de placements spéculatifs. Samir Saadi a fait
remarquer qu’une réglementation applicable aux monnaies numériques pourrait accroître la
confiance des consommateurs, des investisseurs et des entreprises dans ces monnaies, ce qui
donnerait lieu à une augmentation de l’utilisation du bitcoin et, peut-être, à une plus grande stabilité
du cours de la monnaie numérique.
Au sujet des effets potentiels de l’offre limitée de bitcoins, BitPay a dit que, si on compare le bitcoin
aux devises nationales, on constate que son utilisation peut être restreinte; au 12 juin 2014, il y avait
8 000 fois plus d’unités de devises nationales en circulation dans le monde que d’unités de bitcoins.
Selon la Dominion Bitcoin Mining Company, l’offre limitée de bitcoins n’est pas problématique,
puisque chaque bitcoin peut être divisé.
Par ailleurs, Joshua Gans a déclaré que l’offre limitée de bitcoins provoquera probablement une
déflation et peut-être même une récession ou une dépression, alors que la Dominion Bitcoin Mining
Company est d’avis que la nature déflationniste du bitcoin pourrait être avantageuse.
3.
Fiscalité
Des témoins ont parlé au comité du mode d’imposition des monnaies numériques au Canada,
quand celles-ci prennent la forme de revenus d’emploi ou d’entreprise ou encore lorsqu’elles sont
achetées ou vendues comme placement; ils ont aussi attiré l’attention du comité sur de possibles
problèmes au chapitre de la fiscalité.
(i)
Imposition à titre de revenu d’emploi ou d’entreprise
Des témoins ont passé en revue les règles d’imposition applicables aux entreprises ou aux
employés qui reçoivent des monnaies numériques à titre de revenu au Canada. Selon le ministère
des Finances, comme l’Internal Revenue Service américain, l’Agence du revenu du Canada
considère les bitcoins comme une marchandise et non comme une devise sur le plan fiscal; par
conséquent, ce sont les règles d’imposition des opérations de troc qui s’appliquent. L’Agence du
revenu du Canada a expliqué que, quand les monnaies numériques sont acceptées comme modes
de paiement en échange de biens ou de services, les montants gagnés par une « entreprise » sont
imposables. Elle a ajouté que, quand une entreprise est inscrite à la taxe sur les produits et
services, cette taxe pourrait s’appliquer à une transaction si le mode de paiement est une monnaie
numérique. Qui plus est, elle a indiqué que, comme elle traite la monnaie numérique comme une
59
marchandise, aucune nouvelle règle ne devrait être nécessaire dans la Loi de l’impôt sur le revenu
concernant l’usage de ces monnaies pour verser un revenu ou faire un placement.
Aux fins de l’impôt sur le revenu, l’Agence du revenu du Canada traite la monnaie numérique
comme une marchandise ou un bien; s’appliquent alors les règles fiscales relatives aux
opérations de troc. Ainsi, lorsqu’un montant en monnaie numérique est accepté comme
mode de paiement, il devient imposable s’il est gagné dans le cadre d’une « entreprise ».
Selon l’Agence du revenu du Canada, l’employeur est tenu de fournir des preuves raisonnables de
la façon dont les bitcoins ont été évalués pour les besoins d’un revenu d’emploi, du Régime de
pensions du Canada et du programme d’assurance-emploi. L’Agence a également précisé que les
fluctuations du prix des monnaies numériques compliquent les évaluations, mais que ces prix sont
publics. Elle a déclaré, par ailleurs, que les profits enregistrés par un employé lors de la vente de
bitcoins versés par l’employeur sont considérés comme un gain en capital.
L’Agence du revenu du Canada a fait remarquer que le « minage » de bitcoins est actuellement
traité comme de la « production de stocks » et qu’il n’existe aucune mesure fiscale applicable avant
la vente des bitcoins, mais qu’elle est en train de se pencher sur la question.
(ii)
Imposition à titre de placement
Il a été fait état des règles d’imposition applicables lorsque des monnaies numériques sont achetées
et vendues à titre de placement. D’après l’Agence du revenu du Canada, l’achat et la vente de
bitcoins sont traités de la même façon que l’achat et la vente de cuivre : 50 % des gains en capital
découlant de la vente sont ajoutés au revenu et, en cas de perte de capital, 50 % des pertes sont
déductibles des gains en capital éventuels. Aussi, l’Agence a expliqué que les règles d’imposition
des gains en capital s’appliquent aussi lorsque les bitcoins sont considérés comme un bien
personnel. Elle a ajouté que, pour le contribuable faisant commerce de monnaies numériques, la
pleine valeur de la transaction est incluse dans le revenu, et les pertes éventuelles sont déductibles
de tout revenu gagné.
(iii)
Difficultés liées à l’imposition
Des témoins ont parlé des monnaies numériques comme moyen de se soustraire à l’impôt, et des
problèmes éventuels associés au traitement des monnaies numériques comme des marchandises.
Joshua Gans a expliqué que les bitcoins peuvent servir à éviter de payer ses impôts, car certains
croient que, s’ils utilisent des monnaies numériques, il n’y a pas moyen de les identifier. Dans le
même ordre d’idées, MasterCard a indiqué qu’une plus grande popularité des monnaies numériques
pourrait constituer un défi de taille pour les autorités fiscales. MasterCard a ajouté que, même si l’on
obtient le relevé d’une transaction en monnaie numérique, il pourrait être difficile de connaître
l’identité des parties concernées et de percevoir les impôts dus. De même, le Digital Finance
Institute a laissé entendre que les portefeuilles anonymes en bitcoins pourraient servir à faire de
l’évasion fiscale à l’étranger. Pour ce qui est des contribuables qui ne déclarent pas leurs revenus
60
en monnaies numériques, l’Agence du revenu du Canada a expliqué qu’il est possible de retrouver
la trace de ce type de revenus, mais que les transactions en espèces sont beaucoup plus difficiles à
repérer.
La Fondation Bitcoin Canada a mentionné que le bitcoin pourrait faire l’objet d’une double imposition
si la monnaie numérique était traitée comme une marchandise, et ainsi être assujettie à l’impôt sur
les gains en capital, et comme une devise aux fins de la taxe sur les produits et services.
Andreas Antonopoulos a dit que l’imposition des bitcoins devrait dépendre de leur usage; ainsi, ils
seraient soumis à l’impôt sur les gains en capital lorsque détenus à titre de placement, et à la taxe
de vente lorsqu’utilisés en tant que devise. M. Antonopoulos est d’avis qu’il serait bon de clarifier les
questions fiscales relatives aux monnaies numériques ainsi que les droits des utilisateurs de ces
monnaies dans les ententes commerciales.
La Dominion Bitcoin Mining Company a parlé du bien-fondé de l’assujettissement du bitcoin à l’impôt
sur les gains en capital, car, selon elle, il serait relativement facile de se transférer des bitcoins
anonymement lorsque leur valeur tombe en dessous du prix auquel ils ont été achetés, puis de
demander une déduction pour perte en capital. Elle a expliqué qu’il faudrait, non pas adapter le
régime fiscal actuel pour résoudre les problèmes liés à la monnaie numérique, mais plutôt mettre en
œuvre des politiques fiscales propres au bitcoin.
4.
Accès à l’information et protection des utilisateurs
Des témoins ont parlé de la quantité d’informations ainsi que de la nature et de l’étendue de la
protection dont bénéficient les utilisateurs de telles monnaies.
(i)
Accès à l’information
Des témoins ont avancé l’idée que, peut-être à cause du manque d’information, les utilisateurs de
monnaies numériques ne sont pas très au courant des problèmes inhérents à ces monnaies, à leurs
technologies connexes et aux entreprises qui y sont associées. Par exemple, selon la Banque du
Canada, les consommateurs n’ont peut-être pas assez d’information sur les nouvelles monnaies
numériques ou les activités qui y sont liées, notamment en ce qui concerne les modalités des contrats,
les frais de service ou les procédures de règlement des différends auxquelles on peut recourir
lorsqu’un contrat n’est pas respecté. En outre, elle a fait remarquer que ceux qui utilisent les monnaies
numériques ne sont peut-être pas pleinement conscients des problèmes qui peuvent surgir en matière
de renseignements personnels; dans certains modèles d’entreprise, la communication de
renseignements personnels sur les utilisateurs de monnaies numériques est liée à la perception de
revenus de publicité.
D’après la Banque du Canada, il faudrait sensibiliser les consommateurs, car les médias donnent
l’impression que le bitcoin est une pièce de monnaie. À son avis, les gens devraient savoir que les
bitcoins ne sont pas une monnaie canadienne et que la Société d’assurance-dépôts du Canada n’en
garantit pas les dépôts. Dans le même ordre d’idées, David Descôteaux a dit que, de façon
générale, le public n’est pas assez informé au sujet du bitcoin. Le ministère des Finances a indiqué
que l’Agence de la consommation en matière financière du Canada fournit des informations au sujet
des risques inhérents aux monnaies numériques, ainsi que des conseils sur l’utilisation et le
stockage des monnaies numériques.
61
À propos de l’information que les organismes de réglementation des valeurs mobilières canadiens
fournissent au sujet des monnaies numériques, l’Autorité des marchés financiers a fait remarquer
qu’elle a publié une mise en garde contre les risques de fraude et l’absence de protection des
utilisateurs des monnaies numériques par les régimes d’indemnisation des services financiers ou
d’assurance-dépôts en vigueur au Québec. Elliot Greenstone a mentionné que la première
publication de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario sur les monnaies numériques
mettait l’accent sur la fraude, l’arrêt des activités de bourses de monnaies numériques et le lien
potentiel entre ces monnaies et le blanchiment d’argent ou le financement du terrorisme.
John Jason a dit que les provinces réglementent le risque au moyen de lois sur les valeurs
mobilières, qui prévoient notamment l’obligation de déposer un prospectus, et que le gouvernement
devrait se demander s’il faut soumettre les monnaies numériques à la réglementation sur les valeurs
mobilières. Il a avancé l’idée que les monnaies numériques devraient être réglementées selon
l’usage qu’on en fait – c’est-à-dire pour des placements ou comme monnaie – et la nécessité de
limiter les risques de chacun de ces usages. D’après Elliot Greenstone, le gouvernement a
l’obligation de donner des informations sur les risques inhérents aux monnaies numériques et à
leurs technologies, étant donné que chacun n’a pas les connaissances financières nécessaires pour
prendre des décisions éclairées. Il a déclaré que les récentes affaires de fraude et la faillite de
Mt. Gox ne sont pas représentatives de l’ensemble des monnaies numériques et des entreprises
connexes.
Alors que le ministère des Finances a fait observer que les organismes canadiens de réglementation
des valeurs mobilières pourraient jouer un rôle de surveillance des monnaies numériques, l’Autorité
des marchés financiers et la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario ont déclaré que, dans
leur forme actuelle, ces monnaies ne peuvent être qualifiées de « valeurs mobilières » ou
d’« instruments dérivés » au sens des lois de leur province et que, de ce fait, elles ne sont pas
régies comme tels; cela étant dit, il est possible que les monnaies numériques soient
commercialisées comme des produits de placement ou des instruments dérivés, auquel cas les lois
pertinentes s’appliqueraient. L’Autorité des marchés financiers a mentionné qu’une entreprise qui
vendrait des placements en monnaies numériques serait assujettie aux lois québécoises sur les
valeurs mobilières. La Commission des valeurs mobilières de l’Ontario a déclaré que toute
entreprise liée aux monnaies numériques cotée en bourse serait soumise aux mêmes exigences
réglementaires que les autres compagnies cotées en bourse, notamment aux obligations de
divulgation aux investisseurs des risques importants.
(ii)
Protection des utilisateurs
Des témoins ont indiqué que les utilisateurs de monnaies numériques et ceux de services bancaires
classiques ne bénéficient pas des mêmes types de protection. La Banque Royale du Canada a
évoqué le manque de protection entourant l’utilisation des monnaies numériques et d’autres types
de systèmes de paiement non réglementés. Le Groupe financier Banque TD a mentionné que les
monnaies numériques et les systèmes de paiements non réglementés devraient se conformer aux
règles de protection des consommateurs, étant donné qu’actuellement les entités qui font la
promotion de ces systèmes ne sont pas tenues de faire état des risques inhérents à leurs produits,
d’établir des procédures de règlement des différends ou des procédures permettant aux
consommateurs de surveiller leurs transactions.
62
Selon MasterCard, les procédures de règlement des transactions non autorisées effectuées avec
des monnaies numériques sont inadéquates. La Corporation Visa Canada a dit que les monnaies
numériques ne donnent ni aux consommateurs ni aux marchands le même type de protections que
les cartes de crédit, ces dernières offrant la responsabilité zéro aux détenteurs dans l’éventualité où
leur carte est utilisée sans leur autorisation, et garantissant le paiement aux marchands.
L’Association des banquiers canadiens a indiqué que les banques canadiennes n’appuient aucune
forme de monnaie numérique. Elle s’est dite d’avis qu’il faudrait envisager de prendre des mesures
de supervision à l’égard de tous les modes de paiement non réglementés afin de garantir que les
consommateurs sont correctement informés des modes de paiement offerts par un marchand ou
une autre entreprise, de la mesure dans laquelle les fournisseurs de services de paiement
respectent la réglementation applicable à la compensation et au règlement des paiements et des
recours mis à leur disposition si la réglementation n’est pas respectée ou que le paiement n’est pas
effectué. Elle a aussi souligné l’absence de protection en cas de manque de liquidités dû au nombre
d’entités voulant acheter une monnaie numérique donnée.
En outre, l’Association des banquiers canadiens a déclaré qu’il n’y a pas d’avantages à utiliser des
monnaies numériques, car les produits numériques des institutions financières offrent une meilleure
expérience client et une protection accrue, ils inspirent davantage confiance et leurs conditions
d’utilisation sont clairement divulguées. La Banque Royale du Canada a fait observer que les
Canadiens sont bien servis par les systèmes de paiement que l’on trouve actuellement au Canada
et par les innovations dans les technologies de paiement qu’offrent les banques du pays. D’après la
Banque du Canada, les Canadiens sont bien servis par les technologies des systèmes de
paiements actuelles.
Selon l’Association canadienne des paiements, des produits et services novateurs ont accru
l’efficience du système canadien de paiements. Par contre, étant donné qu’ils ont également fait
augmenter la complexité de ce système – et les risques auxquels il est exposé –, une surveillance et
une réglementation adéquates s’imposent. Le Groupe financier Banque TD a laissé entendre qu’il
existe un risque systémique associé aux fournisseurs de services de paiement non réglementés,
étant donné que ces fournisseurs ne sont pas tenus de respecter les normes de protection du
système canadien de paiements qui s’appliquent aux sociétés réglementées.
L’Association canadienne des paiements a expliqué que les nouveaux modes de paiement ne sont pas
tous supervisés au regard du système canadien de paiements. Elle s’est dite d’avis qu’il faudrait
analyser ces nouveaux modes de paiement en fonction des risques, de la façon dont ces risques
peuvent être atténués, de la mesure dans laquelle ces modes de paiement requièremt l’accès au
système de compensation et de règlement, et de la capacité des organismes de réglementation à
résoudre les questions relatives à la protection des consommateurs et à la stabilité du système de
paiement canadien.
Concernant la réglementation entourant le système canadien de paiement, le ministère des
Finances a rappelé que le gouvernement fédéral assume des responsabilités de surveillance
générale. Il a également rappelé que, dans le budget de 2014, le gouvernement fédéral avait fait
part de son intention d’élaborer une approche exhaustive axée sur les risques pour la surveillance
des systèmes de paiement au Canada, et que la monnaie numérique en ferait partie. L’Association
canadienne des paiements a appuyé cette annonce. Le Groupe financier Banque TD a indiqué que
63
le cadre canadien des politiques publiques relatif à la sécurité et à la solidité du système de paiement
fonctionne bien, parce qu’il repose sur la surveillance réglementaire des institutions financières
traditionnelles du pays. John Jason a fait remarquer que le Canada s’est doté de règlements
permettant d’assurer l’intégrité du système de paiement et a fait observer que quelques-unes des
mesures de protection pourraient s’appliquer aux monnaies numériques.
La Fondation Bitcoin Canada a parlé du bitcoin, faisant remarquer que le système de paiement est
largement réglementé à l’heure actuelle, puisque la législation relative à la protection des
consommateurs et le Code civil du Québec – notamment les dispositions concernant les garanties
implicites et légales, ainsi que la divulgation des coûts – s’appliquent tant aux bourses de monnaies
numériques qu’aux contrats de consommation dans le cadre desquels le bitcoin sert de mode de
paiement.
De même, la Bitcoin Alliance a laissé entendre que les transactions en bitcoins sont actuellement
régies par les lois de protection des consommateurs et que les entreprises associées au Bitcoin le
seront par la législation sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.
Selon elle, il n’est pas nécessaire d’apporter des modifications à la réglementation relative au Bitcoin
pour le moment. Il faut permettre au système de trouver des solutions à court et à moyen terme aux
risques liés aux consommateurs.
Samir Saadi a dit qu’il n’était peut-être pas nécessaire de réglementer les monnaies numériques,
parce que ce secteur développe des technologies visant à protéger les consommateurs contre la
fraude; il a plutôt plaidé en faveur de l’adoption de normes facultatives en matière de pratiques
exemplaires, comme celles concernant le caractère « remboursable » des paiements, ce qui serait
moins lourd qu’une réglementation applicable aux entreprises liées aux monnaies numériques.
M. Saadi a suggéré que, à l’instar des vendeurs sur eBay, les monnaies numériques et les
entreprises connexes pourraient être cotées par leurs utilisateurs ou clients. Il a ajouté que toute
mesure législative fédérale visant à protéger les consommateurs relativement aux monnaies
numériques doit atténuer le plus possible les risques de fraude et prévoir la possibilité d’annuler des
transactions et d’identifier les parties engagées dans une transaction.
Le ministère des Finances a dit qu’il déterminera les types de mesures nécessaires pour assurer la
protection des consommateurs à l’égard des monnaies numériques en examinant les produits et
services fournis par les institutions financières sous réglementation fédérale.
5.
Autres défis associés à l’usage des monnaies numériques
En plus de parler des activités criminelles potentielles, des pertes, des questions fiscales ainsi que
de l’accès à l’information et de la protection des utilisateurs, les témoins qui ont comparu devant le
comité ont mentionné d’autres défis liés à l’utilisation de monnaies numériques, à savoir : le
processus de vérification de Bitcoin, les revenus de seigneuriage pour la Banque du Canada et le
gouvernement fédéral et la possibilité pour les entreprises d’avoir accès à des lettres de crédit pour
les monnaies numériques.
64
(i)
Le processus de vérification de Bitcoin
Des témoins ont fait remarquer que les transactions Bitcoin ne sont pas vérifiées immédiatement. Le
ministère des Finances, BitPay et la Banque du Canada ont indiqué que le processus plutôt long de
vérification des transactions Bitcoin, qui peut prendre environ 10 minutes, peut devenir un sujet de
préoccupation pour les commerçants qui décident d’accepter des bitcoins directement de leurs
clients. Pour Jeremy Clark, les retards sont la raison pour laquelle le bitcoin ne remplacera jamais
les monnaies classiques et ne deviendra jamais une monnaie nationale. Selon BitPay, Bitcoin traitait
en moyenne 60 transactions à la minute au 12 juin 2014. La Corporation Visa Canada a dit qu’il faut
généralement compter moins d’une seconde pour vérifier les transactions effectuées sur le réseau
de Visa et que les marchands savent instantanément si le client possède les fonds nécessaires pour
effectuer la transaction. Ripple Labs a souligné le fait qu’avec son système de vérification,
« consensus », il ne faut que quelques secondes.
Elliot Greenstone a fait observer qu’il se peut qu’une entité acquière 50 % de la puissance
informatique qui soutient la « chaîne de blocs » de Bitcoin et puisse, de ce fait, contrôler le
processus de vérification; par exemple, si un pays achète la moitié de la puissance de traitement
informatique de la « chaîne de blocs », il pourrait annuler des transactions ou permettre aux
utilisateurs de « dépenser en double » leurs bitcoins.
(ii)
Revenus de seigneuriage
On a évoqué l’éventualité d’une baisse de revenus pour la Banque du Canada et le gouvernement
fédéral si les monnaies numériques devaient remplacer les espèces comme moyen de paiement. La
Banque du Canada a insisté sur la possibilité d’une baisse de revenus pour elle-même et le
gouvernement fédéral si la demande de monnaies numériques augmentait notablement. Elle a
expliqué que le produit de l’émission des billets est investi dans des obligations du gouvernement
du Canada; cet investissement produit un revenu de « seigneuriage » qui sert à payer les dépenses
de la Banque, l’excédent étant remis au gouvernement fédéral. Elle a précisé qu’en 2013 les
revenus de seigneuriage ont atteint 1,6 milliard de dollars, dont environ 1 milliard de dollars a été
remis au gouvernement. D’après la Banque du Canada, une demande réduite de liquidités
attribuable à une utilisation accrue des monnaies numériques ferait diminuer les revenus de
seigneuriage dont elle peut se servir et dont elle verse le solde au gouvernement. Il se pourrait alors
qu’elle ne puisse financer ses dépenses, ce qui entraverait sa capacité de s’acquitter de son
mandat.
(iii)
Accès aux lettres de crédit
Des témoins ont parlé des difficultés que pourraient éprouver certains utilisateurs de monnaies
numériques à obtenir des lettres de crédit permettant d’effectuer des paiements avec ces monnaies.
Comme il n’y a pas d’autorité centrale et que l’on ne peut donc émettre de lettres de crédit,
l’utilisation des monnaies numériques dans les transactions entre les entreprises peut être, selon la
Banque du Canada, limitée.
Cela dit, Andreas Antonopoulos a fait observer que les organisations vont offrir des prêts entre pairs
en monnaies numériques; ce modèle de prêt pourrait permettre à la population des pays en
développement d’avoir accès à du crédit abordable.
65
CHAPITRE 4 : CONCLUSION
Le comité a entendu à Ottawa, ainsi qu’à New York dans le cadre d’une mission, des représentants
de ministères et d’organismes fédéraux, de la Banque du Canada, d’organismes d’application de la
loi et d’organes provinciaux de réglementation des titres, du secteur des services financiers,
d’entreprises de services monétaires, d’exploitants de cartes de paiement et bien d’autres. Le
comité constate que de nombreuses institutions et de nombreuses personnes analysent et
réfléchissent sur les défis, les enjeux ainsi que sur les possibilités liées au développement des
monnaies numériques.
Le comité est d’avis qu’il est probable que l’innovation qui sous-tend les crypto-monnaies et leurs
technologies comporte des applications encore insoupçonnées. Il est possible, selon certains
témoignages entendus, que ces crypto-monnaies réduisent les coûts de transaction, élargissent
l’éventail de choix dont disposent les consommateurs et les commerçants, protègent l’identité des
utilisateurs et enregistrent toutes les transactions. Il est donc crucial que le gouvernement fédéral et
d’autres entités publiques interviennent de manière à optimiser les possibilités que représentent ces
technologies.
Par ailleurs, le comité reconnaît que les monnaies numériques et leurs technologies présentent des
défis divers. Le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, les pertes dues à des
cybervols, la faillite des bourses de monnaies numériques, la volatilité des cours et divers problèmes
fiscaux sont des enjeux sérieux pour tout gouvernement dont le devoir premier est de protéger ses
citoyens.
Le comité est fermement convaincu qu’une approche souple et minimale en matière de
réglementation est nécessaire pour le développement de ce secteur. Le comité est conscient que,
d’une part, le gouvernement a la responsabilité de protéger les consommateurs et de réprimer les
activités illicites. Toutefois, il est d’une importance capitale que les interventions gouvernementales
n’étouffent pas l’innovation en matière de monnaies numériques et leurs technologies connexes, qui
en sont à une étape délicate de leur développement.
À la lumière de son étude, le comité est d’avis que les possibilités qu’offrent les monnaies
numériques et les technologies et entreprises connexes surpassent les risques qu’elles présentent.
Nous avons bon espoir que les mesures recommandées ici, si elles sont appliquées, auront des
retombées constructives pour les consommateurs et les commerçants ainsi que pour les entreprises
liées aux monnaies numériques, le secteur des services financiers canadien et d’autres. Le comité
attend avec intérêt les mesures que les pouvoirs publics sauront prendre rapidement afin d’optimiser
les opportunités que présentent les monnaies numériques et gérer les défis auxquels le secteur des
monnaies numériques est confronté.
66
ANNEXE A : TÉMOINS
26 mars 2014
Ministère des Finances
Canada
Rachel Grasham, chef, Crimes financiers Domestique, Division du secteur financier
26 mars 2014
Ministère des Finances
Canada
David Karp, économiste, Crimes financiers Domestique, Division du secteur financier
26 mars 2014
Ministère des Finances
Canada
David Murchison, directeur, Division du
secteur financier
27 mars 2014
À titre personnel
Joshua S. Gans, professeur-coordonnateur de
gestion stratégique à la Rotman School of
Management de l’Université de Toronto
27 mars 2014
À titre personnel
Warren E. Weber, économiste
2 avril 2014
Banque du Canada
Grahame Johnson, chef, Gestion financière et
Opérations bancaires
2 avril 2014
Banque du Canada
Lukasz Pomorski, directeur adjoint, Gestion
financière et Opérations bancaires
3 avril 2014
À titre personnel
Jeremy Clark, professeur adjoint, Institut
d’ingénierie des systèmes d’information de
Concordia, Université Concordia
3 avril 2014
À titre personnel
David Descôteaux, chercheur associé, Institut
économique de Montréal
9 avril 2014
Bit Access
Haseeb Awan, cofondateur
9 avril 2014
Canadian Virtual
Exchange (CAVirtEx)
Joseph David, directeur général
9 avril 2014
Bitcoin Strategy Group
Kyle Kemper, partenaire
9 avril 2014
Canadian Virtual
Exchange (CAVirtEx)
Larry O'Brien, conseiller
9 avril 2014
Bitcoin Strategy Group
Victoria van Eyk, partenaire
10 avril 2014
Banque Royale du
Canada
Jeremy Bornstein, chef, Paiements
émergents
10 avril 2014
Banque Royale du
Canada
Carolyn Burke, vice-présidente, Cartes
internationales et produits de paiement
canadiens
10 avril 2014
Association des
banquiers canadiens
Darren Hannah, vice-président par intérim,
Politiques et Opérations
10 avril 2014
Association canadienne
des paiements
Doug Kreviazuk, vice-président, Politique et
affaires publiques
10 avril 2014
Association canadienne
des paiements
Carol Ann Northcott, vice-présidente et agente
principale de gestion des risques
67
5 juin 2014
Agence du revenu du
Canada
Michael Cooke, gestionnaire, Direction des
décisions en impôt
5 juin 2014
Agence du revenu du
Canada
Eliza Erskine, directrice, Direction des
décisions en impôt
12 juin 2014
BitPay
Tim Byun, agent principal de la conformité
12 juin 2014
Association Interac
Caroline Hubberstey, chef, Affaires
extérieures, Stratégie d'entreprise
12 juin 2014
PayPal
Barry Murphy, directeur, Relations
gouvernementales, le Canada et l'Amérique
latine
1 octobre 2014
Corporation Visa Canada Derek Colfer, chef de la technologie et de
l'innovation
1 octobre 2014
MasterCard
Jason Davies, chef des Nouveaux paiements,
Canada
1 octobre 2014
MasterCard
Sherri Haymond, vice-présidente principale,
Voies numériques, Nouveaux paiements
2 octobre 2014
Fondation Bitcoin Canada Guillaume Babin-Tremblay, trésorier
2 octobre 2014
Fondation Bitcoin Canada Jillian Friedman, juriste
2 octobre 2014
Bitcoin Alliance of
Canada
Stuart Hoegner, avocat général
2 octobre 2014
Bitcoin Alliance of
Canada
Michael Perklin, directeur
2 octobre 2014
Ambassade Bitcoin
Francis Pouliot, directeur des affaires
publiques
8 octobre 2014
À titre personnel
Andreas M. Antonopoulos, auteur de
« Mastering Bitcoin »
10 décembre 2014
Dominion Bitcoin Mining
Company
Jason Dearborn, président
10 décembre 2014
Digital Finance Institute
Christine Duhaime, cofondatrice et directrice
administrative
10 décembre 2014
Digital Finance Institute
Manie Eagar, cofondateur et président
28 janvier 2015
Gendarmerie royale du
Canada
Jean Cormier, surintendant, directeur, Centres
de coordination de la police fédérale
28 janvier 2015
Gendarmerie royale du
Canada
Drew Kyle, sergent, officier responsable par
intérim, Criminalité financière, Opérations
criminelles de la police fédérale
28 janvier 2015
Service canadien du
renseignement de
sécurité
Michael Peirce, directeur adjoint,
Renseignement
68
19 février 2015
Centre d'analyse des
Bernard Gagné, sous-dirigeant principal de la
opérations et déclarations conformité, Relations et soutien à la
financières du Canada
conformité
(CANAFE)
19 février 2015
Finances Canada
19 février 2015
Centre d'analyse des
Martin Tabi, gestionnaire, Unité de la
opérations et déclarations recherche et du renseignement stratégique et
financières du Canada
des Relations internationales
(CANAFE)
19 février 2015
Finances Canada
Ian Wright, chef, Crimes financiers - Intérieurs,
Direction de la politique du secteur financier
26 février 2015
À titre personnel
Elliot A. Greenstone, avocat, Davies Ward
Phillips & Vineberg LLP
26 février 2015
À titre personnel
John Jason, avocat-conseil, Norton Rose
Fulbright Canada
26 février 2015
Ripple Labs
Greg Kidd, agent principal de gestion des
risques
11 mars 2015
Groupe financier Banque
TD
Paul Milkman, vice-président principal et chef,
Gestion du risque technologique et de la
Sécurité des systèmes d’information
12 mars 2015
Autorité des marchés
financiers
Christian Desjardins, directeur, Surveillance
des marchés, Direction générale du contrôle
des marchés
12 mars 2015
Autorité des marchés
financiers
Moad Fahmi, spécialiste des marchés
financiers, Unité spécialisée de soutien aux
enquêtes, Direction générale du contrôle des
marchés
12 mars 2015
Autorité des marchés
financiers
Jean-François Fortin, directeur général,
Direction générale du contrôle des marchés
12 mars 2015
Commission des valeurs
mobilières de l'Ontario
Paul Redman, économiste principal, Stratégie
et Opérations
12 mars 2015
Commission des valeurs
mobilières de l'Ontario
James Sinclair, chef du contentieux, Bureau
du chef du contentieux
25 mars 2015
Fondation Bill et Melinda
Gates
Rodger Voorhies, directeur, Développement
mondial, Services financiers destinés aux plus
démunis
26 mars 2015
MoneyGram
International
Derek McMillan, directeur principal,
Conformité régionale
26 mars 2015
À titre personnel
Samir Saadi, professeur adjoint, École de
gestion Telfer, Université d'Ottawa
Lisa Pezzack, directrice, Secteur financier,
Direction de la politique du secteur financier
69
ANNEXE B : MISSION D’ÉTUDE À NEW YORK – DU 2 AU 4 FÉVRIER 2015
2 février 2015
Consulat général du
Canada à New York
John F. Prato, consul général
À titre personnel
Jeffrey Robinson, journaliste spécialisé dans les
crimes financiers
Circle Internet Financial John A. Beccia, avocat général et agent principal
Ltd.
de la conformité
3 février 2015
Département du Trésor
des États-Unis et
Financial Crimes
Enforcement Network
(FinCEN)
Sarah Runge, directrice, Bureau des politiques
stratégiques sur le financement du terrorisme et les
crimes financiers (Office of Strategic Policy for
Terrorist Financing and Financial Crimes), Trésor
américain
Scott Rembrandt, directeur adjoint, Bureau des
politiques stratégiques sur le financement du
terrorisme et les crimes financiers (Office of
Strategic Policy for Terrorist Financing and
Financial Crimes), Trésor américain
Jamal El-Hindi, directeur associé, Division des
politiques et des programmes réglementaires,
FinCEN
Département de la
Sécurité intérieure des
États-Unis
Tate Jarrow, agent spécial, Services secrets des
États-Unis
Banque de la Réserve
fédérale de New York
Rodney Garratt, vice-président, Fonction Étude de
l’argent et des paiements
Vanessa Kagenian, associée, Surveillance
Alex Entz, analyste principal, Politiques et marchés
David A. Duttenhofer, Jr., vice-président principal,
Fonction Risques juridiques et de conformité,
Groupe de surveillance des institutions financières
(Financial Institution Supervision Group - FISG)
70
Département des
Services financiers de
l’État de New York
Maria Filipakis, Surintendante adjointe
Dana Syracuse, avocate générale adjointe
Colleen O’Brien, avocate principale
Alexander Sand, avocat
Tom Eckmier, avocat principale
Service de police de
New York
Lieutenant Kevin Yorke, lieutenant-détective en
chef, Division du renseignement – Programmes
d’analyse et du renseignement cybernétique
Financial Crimes
Enforcement Network
Gary Novis, directeur, Politique stratégique
Horacio Madinaveitia, agent de réglementation
principal
Kevin Bleckley, chef de la section – Méthodes de
financement illicites
4 février 2015
Département du Trésor
des États-Unis (IRS)
Anne Wallmork, conseillère principale, Bureau des
politiques stratégiques sur le financement du
terrorisme et les crimes financiers (Office of
Strategic Policy for Terrorist Financing and
Financial Crimes)
Perkins Coie
Keith W. Miller, associé et président de la firme
À titre personnel
Cameron Winklevoss
Tyler Winklevoss
Service du revenu
interne des États-Unis
Gary L. Alford, agent spécial, Enquêtes criminelles,
Service du revenu interne des États-Unis
Coin Comply
Brian Stoeckert, directeur général et directeur
stratégique
Bitcoin Centre NYC
Nick Spanos, président-directeur général et
fondateur
71
ANNEXE C : GLOSSAIRE DES TERMES RELATIFS AUX MONNAIES NUMÉRIQUES
Bourse de monnaies numériques : établissement qui permet à ses clients de convertir une
monnaie émise par un État en monnaie numérique et des monnaies numériques en monnaie émise
par un État ou en d’autres monnaies numériques.
Chaîne de blocs Bitcoin (ou registre public) : registre public où sont inscrites toutes les
transactions du système Bitcoin, ajoutées successivement en blocs une fois validées par le
processus de minage.
Crypto-monnaie : monnaie numérique décentralisée qui est convertible et fait office de monnaie et
de système de paiement décentralisé. Les transactions sont inscrites dans un registre public, qui est
commun à un réseau pair à pair et dont la validité est vérifiée par des techniques cryptographiques.
Bitcoin en est un exemple.
Entreprise de services monétaires : selon la définition du Centre d’analyse des opérations et
déclarations financières du Canada, toute entreprise canadienne qui propose des services de
change, de transfert de fonds ou d’émission ou de rachat de mandats-poste, de chèques de voyage
ou d’instruments monétaires similaires.
Minage : processus par lequel les « mineurs » du réseau Bitcoin entrent en concurrence pour
résoudre un algorithme de hachage aléatoire afin de valider et d’ajouter un bloc de transactions au
registre public, en échange de quoi ils sont rémunérés en bitcoins.
Monnaie émise par un État : monnaie conçue pour avoir cours légal dans un pays où elle est
communément utilisée et acceptée comme moyen d’échange.
Monnaie numérique : les moyens d’échange électroniques et leurs technologies connexes pilotées
sur Internet ou à partir d’un dispositif mobile et qui ne sont ni émises ni gérées par un État ou une
banque centrale.
Monnaie numérique centralisée : monnaie numérique dotée d’une autorité centrale unique qui en
gère l’offre, crée les règles d’échange et d’usage, vérifie les transactions et tient un registre
centralisé où sont consignées les transactions.
Monnaie numérique convertible : monnaie numérique pouvant être convertie en monnaie émise
par un État et inversement.
Monnaie numérique décentralisée : monnaie numérique à code source ouvert, sans autorité
centrale et fonctionnant par Internet au sein d’un réseau pair à pair, lequel valide les transactions
fondées sur cette monnaie.
Monnaie numérique non convertible : monnaie numérique qui ne peut être utilisée qu’auprès d’un
détaillant ou sur un marché virtuel particulier pour acheter des biens ou des services réels ou
virtuels et qui ne peut être convertie en monnaie émise par un État.
72
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
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