First Session Première session de la Forty-first Parliament, 2011-12-13

First Session Première session de la Forty-first Parliament, 2011-12-13
First Session
Forty-first Parliament, 2011-12-13
Première session de la
quarante et unième législature, 2011-2012-2013
Proceedings of the Standing
Senate Committee on
Délibérations du Comité
sénatorial permanent des
Banking, Trade and
Commerce
Banques et
du commerce
Chair:
The Honourable IRVING GERSTEIN
Président :
L’honorable IRVING GERSTEIN
Wednesday, February 27, 2013 (in camera)
Wednesday, March 6, 2013 (in camera)
Thursday, March 7, 2013 (in camera)
Le mercredi 27 février 2013 (à huis clos)
Le mercredi 6 mars 2013 (à huis clos)
Le jeudi 7 mars 2013 (à huis clos)
Issue No. 31
Fascicule no 31
Twenty-seventh, twenty-eighth and twenty-ninth (final)
meetings on:
Vingt-septième, vingt-huitième et vingt-neuvième (dernière)
réunions concernant :
Review of the Proceeds of Crime (Money Laundering)
and Terrorist Financing Act (S.C. 2000, c. 17),
pursuant to section 72 of the said Act
L’examen sur la Loi sur le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes
(L.C. 2000, ch. 17), conformément à l’article 72 de cette loi
INCLUDING:
THE TENTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Report entitled Follow the Money: Is Canada Making
Progress in Combatting
Money Laundering and Terrorist Financing?
Not Really.)
Y COMPRIS :
LE DIXIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(Rapport intitulé Suivre l’argent à la trace : le Canada
progresse-t-il dans la lutte
contre le blanchiment d’argent et le financement des activités
terroristes? Pas vraiment.)
49982con-50007con-50012con
STANDING SENATE COMMITTEE ON
BANKING, TRADE AND COMMERCE
COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES
BANQUES ET DU COMMERCE
The Honourable Irving Gerstein, Chair
Président : L’honorable Irving Gerstein
The Honourable Céline Hervieux-Payette, P.C., Deputy Chair
Vice-présidente : L’honorable Céline Hervieux-Payette, C.P.
and
et
The Honourable Senators:
Les honorables sénateurs :
Black
* Cowan
(or Tardif)
Greene
Harb
* LeBreton, P.C.
(or Carignan)
Maltais
Massicotte
Moore
Nancy Ruth
Oliver
Ringuette
Tkachuk
Black
* Cowan
(ou Tardif)
Greene
Harb
* LeBreton, C.P.
(ou Carignan)
Maltais
Massicotte
Moore
Nancy Ruth
Oliver
Ringuette
Tkachuk
* Ex officio members
* Membres d’office
(Quorum 4)
(Quorum 4)
Changes in membership of the committee:
Modifications de la composition du comité :
Pursuant to rule 12-5, membership of the committee was
amended as follows:
Conformément à l’article 12-5 du Règlement, la liste des membres
du comité est modifiée, ainsi qu’il suit :
The Honourable Senator Tkachuk replaced the Honourable
Senator Comeau (March 6, 2013).
L’honorable sénateur Tkachuk a remplacé l’honorable sénateur
Comeau (le 6 mars 2013).
The Honourable Senator Comeau replaced the Honourable
Senator Buth (February 25, 2013).
L’honorable sénateur Comeau a remplacé l’honorable sénatrice
Buth (le 25 février 2013).
The Honourable Senator Black replaced the Honourable Senator
Smith (Saurel) (February 21, 2013).
L’honorable sénateur Black a remplacé l’honorable sénateur
Smith (Saurel) (le 21 février 2013).
The Honourable Senator Nancy Ruth replaced the Honourable
Senator Stewart Olsen (February 21, 2013).
L’honorable sénatrice Nancy Ruth a remplacé l’honorable
sénatrice Stewart Olsen (le 21 février 2013).
Published by the Senate of Canada
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Publié par le Sénat du Canada
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
7-3-2013
Banques et commerce
MINUTES OF PROCEEDINGS
PROCÈS-VERBAUX
OTTAWA, Wednesday, February 27, 2013
(74)
OTTAWA, le mercredi 27 février 2013
(74)
[English]
31:3
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce met in camera this day at 4:20 p.m., in room 505,
Victoria Building, the chair, the Honourable Irving Gerstein,
presiding.
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
se réunit aujourd’hui à huis clos, à 16 h 20, dans la pièce 505 de
l’édifice Victoria, sous la présidence de l’honorable Irving
Gerstein (président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Black, Comeau, Gerstein, Greene, Harb, Maltais, Massicotte,
Nancy Ruth and Oliver (9).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs Black,
Comeau, Gerstein, Greene, Harb, Maltais, Massicotte, Nancy
Ruth et Oliver (9).
In attendance: Adriane Yong and Brett Stuckey, Analysts,
Parliamentary Information and Research Service, Library of
Parliament.
Également présents : Adriane Yong et Brett Stuckey, analystes,
Service d’information et de recherche parlementaires,
Bibliothèque du Parlement.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Tuesday, January 31, 2012, the committee continued its review of
the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act (S.C. 2000, c. 17), pursuant to section 72 of the
said Act. (For the complete text of the order of reference, see
proceedings of the committee, Issue No. 9.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le mardi
31 janvier 2012, le comité poursuit son examen de la Loi sur le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes (L.C. 2000, ch. 17), conformément à
l’article 72 de cette loi. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi
figure au fascicule no 9 des délibérations du comité.)
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee considered a draft
report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
étudie un projet de rapport.
It was agreed that senators’ staff be allowed to stay in the room
and that blackberries and cellular phones not be used.
Il est convenu d’autoriser le personnel des sénateurs à demeurer
dans la pièce et d’interdire l’utilisation des appareils BlackBerry et
des téléphones cellulaires.
At 5:40 p.m., the committee adjourned to the call of the chair.
À 17 h 40, le comité s’ajourne jusqu’à nouvelle convocation de
la présidence.
ATTEST:
OTTAWA, Wednesday, March 6, 2013
(75)
[English]
ATTESTÉ :
OTTAWA, le mercredi 6 mars 2013
(75)
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce met in camera this day at 4:20 p.m., in room 505,
Victoria Building, the chair, the Honourable Irving Gerstein,
presiding.
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
se réunit aujourd’hui à huis clos, à 16 h 20, dans la pièce 505 de
l’édifice Victoria, sous la présidence de l’honorable Irving
Gerstein (président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Black, Comeau, Gerstein, Greene, Hervieux-Payette, P.C.,
Maltais, Moore, Nancy Ruth, Ringuette and Tkachuk (10).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs Black,
Comeau, Gerstein, Greene, Hervieux-Payette, C.P., Maltais,
Moore, Nancy Ruth, Ringuette et Tkachuk (10).
In attendance: Adriane Yong, Brett Stuckey and
June Dewetering, Analysts, Parliamentary Information and
Research Service, Library of Parliament.
Également présents : Adriane Yong et Brett Stuckey, analystes,
Service d’information et de recherche parlementaires,
Bibliothèque du Parlement.
The chair advised members that the third member of the
Subcommittee on Agenda and Procedure would be the
Honourable Senator Black.
Le président informe les membres du comité que le troisième
membre du Sous-comité du programme et de la procédure sera
l’honorable sénateur Black.
31:4
Banking, Trade and Commerce
The Honourable Senator Ringuette moved that the committee
adopt the following draft legislative budget application for the
fiscal year ending March 31, 2014:
GENERAL EXPENSES
TOTAL
$
$
7,300
7,300
The question being put on the motion, it was adopted.
7-3-2013
L’honorable sénatrice Ringuette propose que l’ébauche de
budget législatif suivante, pour l’exercice se terminant le 31 mars
2014, soit adoptée :
DÉPENSES GÉNÉRALES
TOTAL
7 300 $
7 300 $
La motion, mise aux voix, est adoptée.
At 4:25 p.m., pursuant to the order of reference adopted by the
Senate on Tuesday, January 31, 2012, the committee continued its
review of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Act (S.C. 2000, c. 17), pursuant to
section 72 of the said Act. (For the complete text of the order of
reference, see proceedings of the committee, Issue No. 9.)
À 16 h 25, conformément à l’ordre de renvoi adopté par le
Sénat le mardi 31 janvier 2012, le comité poursuit son examen de
la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes (L.C. 2000, ch. 17),
conformément à l’article 72 de cette loi. (Le texte intégral de
l’ordre de renvoi figure au fascicule no 9 des délibérations du
comité.)
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee considered a draft
report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
étudie un projet de rapport.
It was agreed that senators’ staff be allowed to stay in the room
and that blackberries and cellular phones not be used.
Il est convenu d’autoriser le personnel des sénateurs à demeurer
dans la pièce et d’interdire l’utilisation des appareils BlackBerry et
des téléphones cellulaires.
At 6:05 p.m., the committee adjourned to the call of the chair.
À 18 h 5, le comité s’ajourne jusqu’à nouvelle convocation de la
présidence.
ATTEST:
OTTAWA, Thursday, March 7, 2013
(76)
[English]
ATTESTÉ :
OTTAWA, le jeudi 7 mars 2013
(76)
[Traduction]
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce met in camera this day at 10:30 a.m., in room 505,
Victoria Building, the chair, the Honourable Irving Gerstein,
presiding.
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
se réunit aujourd’hui à huis clos, à 10 h 30, dans la pièce 505 de
l’édifice Victoria, sous la présidence de l’honorable Irving
Gerstein (président).
Members of the committee present: The Honourable Senators
Black, Gerstein, Greene, Harb, Maltais, Moore, Nancy Ruth,
Oliver and Ringuette (9).
Membres du comité présents : Les honorables sénateurs Black,
Gerstein, Greene, Harb, Maltais, Moore, Nancy Ruth, Oliver et
Ringuette (9).
In attendance: Adriane Yong, Brett Stuckey and
June Dewetering, Analysts, Parliamentary Information and
Research Service, Library of Parliament.
Également présents : Adriane Yong et Brett Stuckey, analystes,
Service d’information et de recherche parlementaires,
Bibliothèque du Parlement.
Pursuant to the order of reference adopted by the Senate on
Tuesday, January 31, 2012, the committee continued its review of
the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act (S.C. 2000, c. 17), pursuant to section 72 of the
said Act. (For the complete text of the order of reference, see
proceedings of the committee, Issue No. 9.)
Conformément à l’ordre de renvoi adopté par le Sénat le
mardi 31 janvier 2012, le comité poursuit son examen de la Loi sur
le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes (L.C. 2000, ch. 17), conformément à
l’article 72 de cette loi. (Le texte intégral de l’ordre de renvoi
figure au fascicule no 9 des délibérations du comité.)
Pursuant to rule 12-16(1)(d), the committee considered a draft
report.
Conformément à l’article 12-16(1)d) du Règlement, le comité
étudie un projet de rapport.
It was agreed that senators’ staff be allowed to stay in the room
and that blackberries and cellular phones not be used.
Il est convenu d’autoriser le personnel des sénateurs à demeurer
dans la pièce et d’interdire l’utilisation des appareils BlackBerry et
des téléphones cellulaires.
7-3-2013
Banques et commerce
It was moved that the draft report be adopted and that the
chair and deputy chair be empowered to approve the final version
of the report with any necessary editorial, grammatical and
translation changes required.
The question being put on the motion, it was adopted.
At 11:06 a.m., the committee adjourned to the call of the chair.
ATTEST:
31:5
Il est proposé que le projet de rapport soit adopté et que le
président et la vice-présidente soient autorisés à approuver la
version finale du rapport, une fois que les changements requis sur
le plan de la rédaction, de la grammaire et de la traduction auront
été apportés.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
À 11 h 6, le comité s’ajourne jusqu’à nouvelle convocation de la
présidence.
ATTESTÉ :
La greffière du comité,
Barbara Reynolds
Clerk of the Committee
31:6
Banking, Trade and Commerce
7-3-2013
RAPPORT DU COMITÉ
REPORT OF THE COMMITTEE
Wednesday, March 20, 2013
Le mercredi 20 mars 2013
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and
Commerce has the honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce a
l’honneur de déposer son
TENTH REPORT
DIXIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Tuesday, January 31, 2012 to undertake a review of the Proceeds
of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act (S.C.
2000, c. 17), pursuant to section 72 of the said Act, now tables its
final report entitled: Follow the Money: Is Canada Making
Progress In Combatting Money Laundering and Terrorist
Financing? Not Really.
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le mardi 31 janvier
2012 à examiner la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes (L.C. 2000,
ch. 17), conformément à l’article 72 de cette loi, dépose
maintenant son rapport final intitulé : Suivre l’argent à la
trace : le Canada progresse-t-il dans la lutte contre le
blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes?
Pas vraiment.
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
Le président,
IRVING GERSTEIN
Chair
FOLLOW THE MONEY: IS
CANADA MAKING PROGRESS IN
COMBATTING MONEY
LAUNDERING AND TERRORIST
FINANCING? NOT REALLY
Report of the
Standing Senate Committee on Banking,
Trade and Commerce
The Honourable Irving R. Gerstein,
C.M., O. Ont, Chair
The Honourable Céline Hervieux-Payette,
P.C., Deputy Chair
March 2013
Ce rapport est aussi disponible en français
***********************
Available on the Parliamentary Internet:
www.parl.gc.ca
(Committee Business – Senate – Reports)
41st Parliament – 1st Session
TABLE OF CONTENTS
MEMBERS ......................................................................................................................... i
FOREWORD..................................................................................................................... ii
ORDER OF REFERENCE ............................................................................................. iii
EXECUTIVE SUMMARY ............................................................................................. iv
SUMMARY OF RECOMMENDATIONS: .................................................................. vi
The Desired Structure and Performance................................................................ vi
The Appropriate Balance Between the Sharing of Information and the
Protection of Personal Information........................................................................ vii
The Optimal Scope and Focus ............................................................................... viii
CHAPTER ONE – INTRODUCTION ........................................................................... 1
CHAPTER TWO – THE HISTORY AND IMPACT OF ANTI-MONEY
LAUNDERING AND ANTI-TERRORIST FINANCING LEGISLATION IN
CANADA ........................................................................................................................... 3
CHAPTER THREE – THE DESIRED STRUCTURE AND PERFORMANCE ....... 8
CHAPTER FOUR – THE APPROPRIATE BALANCE BETWEEN THE
SHARING OF INFORMATION AND THE PROTECTION OF PERSONAL
INFORMATION ............................................................................................................. 13
CHAPTER FIVE – THE OPTIMAL SCOPE AND FOCUS ..................................... 18
CHAPTER SIX – CONCLUSION ................................................................................ 22
APPENDIX A – CANADA’S ANTI-MONEY LAUNDERING AND ANTITERRORIST FINANCING REGIME ....................................................................... A-1
APPENDIX B – SUMMARY OF THE EVIDENCE ................................................. A-2
Strengthening Customer Identification and Due Diligence ............................... A-2
Closing the Gaps in Canada’s Anti-Money Laundering and Anti-Terrorist
Financing Regime .................................................................................................. A-5
Improving Compliance, Monitoring and Enforcement ..................................... A-9
Strengthening the Sharing of Information in Canada’s Anti-Money Laundering
and Anti-Terrorist Financing Regime ............................................................... A-12
Countermeasures ................................................................................................. A-14
Other Proposals.................................................................................................... A-15
Technical Amendments ....................................................................................... A-16
Proposals in the Department of Finance’s November 2011 Consultation Paper
in Relation to the Proceeds of Crime (money laundering) and terrorist financing
regulations ............................................................................................................. A-16
Other Witness Views and Proposals .................................................................. A-20
APPENDIX C – CAPRA INTERNATIONAL INC. RECOMMENDATIONS ... A-35
APPENDIX D – WITNESSES ................................................................................... A-36
APPENDIX E – OTHER BRIEFS SUBMITTED TO THE COMMITTEE ........ A-42
MEMBERS
The Honourable Irving R. Gerstein, C.M., O.Ont, Chair,
The Honourable Céline Hervieux-Payette, P.C., Deputy Chair
and
The Honourable Douglas Black, Q.C.
The Honourable Stephen Greene
The Honourable Mac Harb
The Honourable Ghislain Maltais
The Honourable Paul J. Massicotte
The Honourable Wilfred P. Moore, Q.C.
The Honourable Nancy Ruth, C.M.
The Honourable Donald H. Oliver, Q.C.
The Honourable Pierrette Ringuette
The Honourable David Tkachuk
Ex-officio members of the Committee:
The Honourable Senators Marjory LeBreton, P.C., (or Claude Carignan) and James S.
Cowan (or Claudette Tardif).
Other Senators who have participated from time to time in the study:
The Honourable Senators Salma Ataullahjan, Diane Bellemare, Bert Brown, JoAnne L.
Buth, Larry W. Campbell, Gerald Comeau, Joseph A. Day, Consiglio Di Nino, Nicole
Eaton, Leo Housakos, Michael L. MacDonald, Michael A. Meighen, Q.C., Percy
Mockler, Dennis Glen Patterson, Nancy Greene Raine, Michel Rivard, Gerry
St. Germain, P.C., Larry Smith, Carolyn Stewart Olsen and Terry Stratton.
Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament:
John Bulmer, Brett Stuckey and Adriane Yong, Analysts.
Clerks of the Committee:
Barbara Reynolds
Adam Thompson
Senate Committees Directorate:
Brigitte Martineau, Administrative Assistant
Lori Meldrum, Administrative Assistant
i
FOREWORD
On behalf of the Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce it is our
pleasure to present the Committee’s report on the five year Parliamentary review of the
Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act. After more than a
year of study, hearing from more than forty witnesses from various government
departments, agencies, international partners, and stakeholders of Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorism regime (the Regime), the Committee has put forward
eighteen recommendations to the government on how the Regime may be improved.
Canadians have come to expect a strong analysis of the issues along with well researched
and reasonable suggestions presented in a non-partisan manner from Senate Committees.
The Banking, Trade and Commerce Committee has strived to do its best to maintain that
high standard of excellence during this legislative review.
Committee members express their thanks for the support and hard work provided by the
Committee Clerk and staff from the Senate Committees Directorate, the many witnesses
who came before the Committee, as well as the staff of the Library of Parliament whose
efforts brought about this report.
Respectfully,
Senator Irving R. Gerstein, C.M., O.Ont,
Chair
Senator Céline Hervieux-Payette, P.C.,
Deputy Chair
Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce
ii
ORDER OF REFERENCE
Extract from the Journals of the Senate of January 31, 2012:
With leave of the Senate,
The Honourable Senator Carignan moved, seconded by the Honourable Senator
Rivard:
That the Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce be authorized
to undertake a review of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act (S.C. 2000, c. 17), pursuant to section 72 of the said Act; and
That the committee submit its final report no later than May 31, 2012.
The question being put on the motion, it was adopted.
Extract from the Journals of the Senate of Tuesday, December 11, 2012:
The Honourable Senator Gerstein moved, seconded by the Honourable Senator
Wallin:
That, notwithstanding the order of the Senate adopted on Tuesday, January 31, 2012,
Tuesday, May 15, 2012, Tuesday, June 19, 2012, and Tuesday, June 26, 2012, the date
for the final report of the Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce
in relation to its review of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act (S.C. 2000, c.17) be extended from December 31, 2012 to March 31,
2013.
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary W. O’Brien
Clerk of the Senate
iii
EXECUTIVE SUMMARY
According to the United Nations, money laundering is “any act or attempted act to
disguise the source of money or assets derived from criminal activity.” The annual value
of global money laundering is estimated to be between US$800 billion and US$2 trillion,
while money laundering in Canada in 2011 was estimated to be between $5 billion and
$15 billion.
The Standing Senate Committee on Banking, Trade and Commerce (the Committee)
began a five-year statutory review of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Act in February 2012. In addition to written briefs from those unable
to appear in person, the Committee heard from more than 40 witnesses, including
representatives from federal, provincial and international departments and agencies, as
well as the private sector.
The report summarizes the oral and written evidence received by the Committee during
the review, and contains 18 recommendations designed to improve the effectiveness of
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime (the Regime).
In undertaking the review, the Committee focused on three areas in the broad context of
ensuring that the Regime provides “value for money” to the Canadian taxpayer.



desired structure and performance;
the appropriate balance between sharing of information and the protection of
personal information; and
optimal scope and focus.
Desired structure and performance
The Committee believes that Canada’s Regime will only be effective, and its
performance optimized, if it has the correct structure. The right oversight is required,
sources of funds must be identified, specialists must be employed and ongoing review is
necessary to ensure that the “results” of everyone’s efforts are maximized in light of the
time, monetary and other costs committed by governmental departments and agencies,
and by reporting entities. To that end, the Committee makes five recommendations
regarding supervision, performance review, funding and expertise.
Appropriate balance between the sharing of information and the protection of
personal information
The Committee feels that the effectiveness of Canada’s Regime is enhanced – that is, the
“results” are greater – when appropriate and timely information is shared among relevant
parties, including the Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada, law
enforcement agencies, reporting entities, the employees of reporting entities and other
individuals. The Committee’s eight recommendations in this area are designed to
improve case disclosures and the sharing of information, bearing in mind the need to
protect personal information, reduce the compliance burden on reporting entities, and
iv
ensure the safety of those who assist in investigations and prosecutions of money
laundering and terrorist financing.
Optimal scope and focus
The Committee’s opinion is that changes are needed in response to global developments
in money laundering and terrorist financing, advancements in technology and the need
for public awareness about the Regime. From that perspective, the five recommendations
made by the Committee focus on risk-based reporting and an adherence to global
standards, and to create public awareness.
The Committee is of the view that implementation of the 18 recommendations would
lead to a more effective anti-money laundering and anti-terrorist financing regime in
Canada.
v
Please note that this summary of the recommendations should be read
in the context of the reasoning presented in the body of the report. For
an indication of the appropriate section of the report, please see the
page number at the end of the recommendation.
SUMMARY OF RECOMMENDATIONS:
The Desired Structure and Performance
1.
The federal government establish a supervisory body, led by the Department of
Finance, with a dual mandate:


to develop and share strategies and priorities for combatting money laundering
and terrorist financing in Canada; and
to ensure that Canada implements any recommendations by the Financial
Action Task Force on Money Laundering that are appropriate to Canadian
circumstances.
This supervisory body should be comprised of representatives of federal
interdepartmental working groups and other relevant bodies involved in
combatting money laundering and terrorist financing. (p. 9)
2.
The federal government require the supervisory body recommended earlier to report
to Parliament annually, through the Minister of Finance, the following aspects of
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime:




the number of investigations, prosecutions and convictions;
the amount seized in relation to investigations, prosecutions and convictions;
the extent to which case disclosures by the Financial Transactions and Reports
Analysis Centre of Canada were used in these investigations, prosecutions and
convictions; and
total expenditures by each federal department and agency in combatting money
laundering and terrorist financing. (p. 10-11)
3.
The federal government ensure that, every five years, an independent performance
review of Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime, and
its objectives, occurs. The review could be similar to the 10-year external review of
the regime conducted in 2010, and could be undertaken by the Office of the Auditor
General of Canada. The first independent performance review should occur no
later than 2014. (p. 11)
4.
The federal government consider the feasibility of establishing a fund, to be
managed by the supervisory body recommended earlier, into which forfeited
proceeds of money laundering and terrorist financing could be placed. These
amounts could supplement resources allocated to investigating and prosecuting
money laundering and terrorist financing activities. The government should ensure
that implementation of this recommendation does not preclude victims from
vi
collecting damages awarded to them by a court of law in a suit brought under the
Justice for Victims of Terrorism Act. (p. 12)
5.
The federal government ensure that the Financial Transactions and Reports
Analysis Centre of Canada and the Royal Canadian Mounted Police employ
specialists in financial crimes, and provide them with ongoing training to ensure
that their skills evolve as technological advancements occur. (p. 12)
The Appropriate Balance Between the Sharing of Information and the
Protection of Personal Information
6.
The federal government require the Royal Canadian Mounted Police, the Canadian
Security and Intelligence Service, the Canada Border Services Agency and the
Canada Revenue Agency to provide quarterly feedback to the Financial
Transactions and Reports Analysis Centre of Canada regarding the manner in which
they use case disclosures and how those disclosures could be improved. (p.14)
7.
The federal government permit the Financial Transactions and Reports Analysis
Centre of Canada to provide case disclosures in relation to offences under the
Criminal Code or other Canadian legislation. (p. 14)
8.
The federal government develop a mechanism by which the Royal Canadian
Mounted Police, the Canadian Security and Intelligence Service, the Canada Border
Services Agency and the Canada Revenue Agency could directly access the
Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada’s database. The
Privacy Commissioner of Canada should be involved in developing guidelines for
access. (p. 14)
9.
The federal government and the Financial Transactions and Reports Analysis
Centre of Canada, in consultation with entities required to report under the
Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act and its
regulations, annually review ways in which:


10.
the compliance burden on reporting entities could be minimized; and
the utility of reports submitted by reporting entities could be optimized. (p. 15)
The Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada provide entities
required to report under the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act and its regulations with:



on a quarterly basis and specific to each entity, feedback on the usefulness of
its reports;
on a quarterly basis and specific to each sector, information about trends in
money laundering and terrorist financing activities; and
tools, resources and other ongoing support designed to enhance the training of
employees of reporting entities in relation to the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act and its obligations. (pp. 15-16)
vii
11.
The Financial Transactions and Report Analysis Centre of Canada review its
guidelines in relation to the period in which reports must be submitted to it by
entities required to report under the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Act and its regulations. The goal of the review should be to
ensure that, to the greatest extent possible, reports are submitted in “real time”. (p.
16)
12.
The federal government, notwithstanding the recently proposed changes to
Canada’s Witness Protection Program Act, ensure that the safety of witnesses and
other persons who assist in the investigation and prosecution of money laundering
and/or terrorist financing activities is protected. (p. 16)
13.
The federal government establish a mechanism by which employees of entities
required to report under the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act and its regulations, and other individuals, could anonymously notify
the Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada about:


failures to comply with the requirements of the Act; and
individuals or entities possibly complicit in money laundering and/or terrorist
financing. (p. 17)
The Optimal Scope and Focus
14.
The federal government enhance Canada’s existing anti-money laundering and antiterrorist financing regime by placing additional emphasis on:


the strategic collection of information; and
risk-based analysis and reporting. (p. 19)
15.
The federal government review, on an ongoing basis, the entities required to report
under the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act and
its regulations to ensure the inclusion of sectors where cash payments exceeding the
current $10,000 threshold are made. (p. 19)
16.
The federal government eliminate the current $10,000 reporting threshold in
relation to international electronic funds transfers. (p. 20)
17.
The federal government review annually, and update as required, the definition of
“monetary instruments” in the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Act in order to ensure that it reflects new payment methods and
technological changes. (p. 20)
18.
The federal government, in consultation with the proposed Financial Literacy
Leader, develop a public awareness program about Canada’s anti-money laundering
and anti-terrorist financing regime, and about actions that individuals and
businesses can take to combat money laundering and terrorist financing. (p. 21)
viii
CHAPTER ONE – INTRODUCTION
According to the United Nations, money laundering is “any act or
attempted act to disguise the source of money or assets derived from
criminal activity.” Essentially, it is the process whereby “dirty
money” — produced through criminal activity — is transformed into
“clean money,” the criminal origin of which is difficult to trace.
Money laundering is linked to various criminal activities, including
terrorism, drug trafficking, corruption and organized crime.
The United Nations estimates that the amount of money laundered
globally each year is between 2% and 5% of the world’s gross
domestic product, or between US$800 billion and US$2 trillion. The
Royal Canadian Mounted Police estimates that, in 2011, between $5
billion and $15 billion was laundered in Canada.
On January 31, 2012, pursuant to section 72 of the Proceeds of Crime
(Money Laundering) and Terrorist Financing Act (the Act), the Standing
Senate Committee on Banking, Trade and Commerce (the Committee)
received authorization from the Senate to undertake a review of Canada’s
anti-money laundering and anti-terrorist financing regime (the Regime).
This is the second five-year review. In 2006, the Committee released a
report entitled Stemming the Flow of Illicit Money: A Priority for Canada,
which contained 16 recommendations to the federal government, several of
which were subsequently implemented through amendments to the Act.
The Committee’s current review follows two consultation papers initiated by
the Department of Finance. In November 2011, the Department released
Proposed Amendments to the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Regulations on Ascertaining Identity, of which
proposed amendments to regulations were released in October 2012. In
December 2011, the second report released was entitled Strengthening
Canada’s Anti‑Money Laundering and Anti‑Terrorist Financing Regime.
Furthermore, in 2010 Capra International Inc. conducted a 10-year external
evaluation of the Regime at the request of the Department of Finance. It
made recommendations regarding the funding allocations for the
government agencies that participate in the Regime, and the need to conduct
a public opinion survey to determine the level of public awareness of money
laundering and terrorist financing, as well as of the Regime. It also
recommended the creation of an interdepartmental working group to
improve compliance with international commitments and to examine issues
such as the sharing of information, concerns raised by reporting entities,
statistics on the Regime’s performance, and the roles and responsibilities of
federal departments and agencies that participate in the Regime.
1
Section 72 of the
Proceeds of Crime
(Money Laundering)
and Terrorist Financing
Act requires a
parliamentary review of
the administration and
operation of the Act five
years after the coming
into force of that
section, and every five
years thereafter.
The Committee’s current
review represents the
second five-year
parliamentary review of
the Act.
When reviewing
legislation, the purpose
and context in which it
was initially enacted and
subsequently amended
should be considered in
determining whether it is
having the intended
effect.
Within the context that
“value for money”
should be an overarching
goal of the Regime, the
Committee’s focus is
threefold:
 the desired structure
and performance;
 the appropriate
balance between the
sharing of information
and the protection of
personal information;
and
 the optimal scope and
focus.
In the course of the study, the Committee received testimony from
federal departments and agencies, the private sector and international
entities about the various elements of the Regime, which is described in
Appendix A. Appendix B notes the proposals contained in the
Department of Finance’s consultation papers, and summarizes the
comments made by witnesses on the Department’s proposals and on a
number of other issues. Appendix C lists the recommendations
contained in the report resulting from Capra International Inc.’s 10-year
evaluation of the Regime. Appendix D is a list of witnesses and
Appendix E is a list of other briefs submitted to the committee.
When reviewing legislation, the purpose and context in which it was
initially enacted and subsequently amended should be considered in
determining whether it is having the intended effect. The initial reasons
for proceeds of crime legislation in Canada, some of the legislative
changes over time, and the continued need for such legislation are
discussed in Chapter Two.
Rather than commenting on each of the proposals in the Department of
Finance’s consultation papers, the Committee believes that – within the
context that “value for money” should be an overarching goal – greater
value can be added by making recommendations about three broad
foundational issues:
 the desired structure and performance;
 the appropriate balance between the sharing of information
and the protection of personal information; and
 the optimal scope and focus.
These three issues are discussed in Chapters Three through Five.
The report’s conclusions are found in Chapter Six.
2
CHAPTER TWO – THE HISTORY AND IMPACT
OF ANTI-MONEY LAUNDERING AND
ANTI-TERRORIST FINANCING LEGISLATION
IN CANADA
A. The History
Criminals launder money with the goal of making the funds gained
from their illegal activities appear legitimate. Legislation, regulation
and enforcement that make it more difficult to keep and use the
profits of such activities should reduce the extent to which financial
crimes occur. Mechanisms and entities focused on detecting,
deterring, investigating and prosecuting money laundering and
terrorist financing are key aspects of a nation’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing strategy.
Approximately 25 years ago, a variety of international efforts were
directed to combatting money laundering. These efforts included the
1988 United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic
Drugs and Psychotropic Substances, as well as the establishment of
the Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)
following the July 1989 meeting of the Group of Seven nations.
Canada signed the United Nations Convention against Illicit Traffic
in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances in December 1988,
and has been a member of the FATF since its establishment.
Money laundering became a criminal offence under Canada’s
Criminal Code in 1989, and the Office of the Superintendent of
Financial Institutions began to issue guidelines and best practices in
respect of combatting money laundering in 1990. One year later, the
Royal Canadian Mounted Police (RCMP) established Integrated
Proceeds of Crime units and the federal government introduced antimoney laundering legislation. Incremental changes have been made
to that legislation in response to increases in organized crime, the
emergence of terrorism on a global scale, comments by the FATF on
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime
(the Regime), and changes in international standards in combatting
money laundering.
Prior to 2000, Canada’s Regime applied only to transactions
conducted by financial institutions. Legislation enacted in 1991
required them to keep records of cash transactions of $10,000 or
more, to undertake client identification procedures, and to report
suspicious transactions directly to law enforcement agencies on a
voluntary basis.
3
Criminals launder
money with the goal of
making the funds gained
from their illegal
activities appear
legitimate. Legislation,
regulation and
enforcement that make it
more difficult to keep
and use the profits of
such activities should
reduce the extent to
which financial crimes
occur.
Mechanisms and entities
focused on detecting,
deterring, investigating
and prosecuting money
laundering and terrorist
financing are key
aspects of a nation’s
anti-money laundering
and anti-terrorist
financing strategy.
The Proceeds of Crime
(money laundering) Act
was repealed and
replaced in April 2000
as part of the National
Initiative to Combat
Money Laundering.
Following the terrorist
attacks in the United
States in September
2001, the Proceeds of
Crime (Money
Laundering) Act was
amended as part of
Canada’s efforts to
combat terrorism.
Amendments to the
Proceeds of Crime
(Money Laundering)
and Terrorist Financing
Act introduced in
October 2006 reflected
concerns raised during
the Committee’s first
five-year parliamentary
review of the legislation.
In response to recommendations by the FATF about the increasingly
global nature of money laundering and organized crime, and the
limitations of Canada’s Regime, the Proceeds of Crime (money
laundering) Act was repealed and replaced in April 2000 as part of the
National Initiative to Combat Money Laundering. The scope of the
new, yet similarly named legislation, was expanded with the result that
other sectors that conduct financial transactions – such as accounting,
gaming and the legal profession – became subject to the obligations of
the Regime. Due to an ongoing court challenge examining whether the
application of the Act to the legal profession would contravene
solicitor-client privilege, the provisions of the Act that apply to this
profession are currently inoperative. Reporting of suspicious
transactions and large cash transactions was also required. Moreover,
the Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada
(FINTRAC) – Canada’s financial intelligence unit – was created to
gather and analyze reports from reporting entities, and to disseminate
relevant information to law enforcement and other government
agencies.
Following the terrorist attacks in the United States in September 2001,
the Proceeds of Crime (Money Laundering) Act was amended as part of
Canada’s efforts to combat terrorism. The renamed Proceeds of Crime
(Money Laundering) and Terrorist Financing Act is designed to assist
law enforcement and other government agencies in detecting and
deterring terrorist financing by prohibiting reporting entities from
dealing with property linked to known terrorists and terrorist groups,
and by requiring reporting entities to report any such properties to
FINTRAC. At that time, it was emphasized that any anti-terrorist
financing measures had to be balanced with Canadians’ right to privacy
and other civil liberties.
Amendments to the Act introduced in October 2006 reflected concerns
raised during the Committee’s first five-year parliamentary review of
the legislation. Some of the changes included the addition of money
services businesses as well as dealers in precious metals and stones as
reporting entities, and the introduction of a biennial review – by the
Office of the Privacy Commissioner of Canada – of the protective
measures taken by FINTRAC regarding the information it collects and
retains.
The most recent amendments to the Act were announced in the 2010
federal budget. Part 1.1 of the Act allows the federal government to
impose financial countermeasures against foreign jurisdictions that do
not have an effective regime. Although not yet in force, these
measures are consistent with the Committee’s conclusions in the 2006
review that Canada must support efforts that encourage the adoption of
4
anti-money laundering and anti-terrorist financing standards by as
many countries as possible.
B. The Impact
Recognizing that Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist
financing legislation has had incremental changes over the past 11
years, the Committee believes that it is appropriate to examine the
extent to which Canada’s Regime is effective in detecting and
deterring the laundering of money and the financing of terrorist
activities, and contributes to the successful investigation and
prosecution of those who are involved in these criminal activities.
The Committee is interested in the responses to several questions:



Responses to several
questions are needed:


Have the scope and magnitude of money laundering and
terrorist financing in Canada diminished over time?
Are the time, money and other resources dedicated to
addressing these activities having sufficient “results?” and
What changes are needed to bring about better “results?”
Throughout the hearings, the Committee questioned witnesses about
the scope and magnitude of money laundering and terrorist financing
in Canada. While the Committee learned that FINTRAC has a solid
reputation internationally, witnesses shared only limited and
imprecise information about the extent to which the Regime meets
its objective of detecting and deterring money laundering and
terrorist financing. The Committee believes that there continues to
be a clear need for legislation to combat money laundering and
terrorist financing in Canada.
The Committee feels that there is a lack of clear and compelling
evidence that Canada’s Regime is leading to the detection and
deterrence of money laundering and terrorist financing, as well as
contributing to law enforcement investigations and a significant rate
of successful prosecutions. It is possible that some witnesses were
unable to share confidential information in a public meeting. It is
also possible that information about the success or failure of the
Regime is not being collected. In any event, the Committee feels that
the current Regime is not working as effectively as it should, given
the time, money and other resources that are being committed by
reporting entities, a variety of federal departments and agencies,
other partners and taxpayers others.
Given that multinational financial institutions have recently been
implicated in money laundering and terrorist financing, the
Committee is concerned about non-compliance with the Act by
reporting entities. While the majority of non-compliance charges
5

Have the scope and
magnitude of money
laundering and
terrorist financing in
Canada diminished
over time?
Are the time, money
and other resources
dedicated to
addressing these
activities having
sufficient “results”?
and
What changes are
needed to bring
about better
“results”?
The Committee feels that
the current Regime is
not working as
effectively as it should,
given the time, money
and other resources that
are being committed by
reporting entities, a
variety of federal
departments and
agencies, other partners
and taxpayers.
The Committee believes
that an approach
involving incremental
legislative and
regulatory changes must
end.
Ongoing efforts are
needed to ensure that
the resources committed
to detecting, deterring,
investigating and
prosecuting money
laundering and terrorist
financing offences have
the best “results” in the
least costly, burdensome
and intrusive manner.
laid in Canada are in relation to cross-border reporting offences, the
Committee is aware of the July 2012 report by the United States (U.S.)
Senate Permanent Subcommittee on Investigations of the U.S. Senate
Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, entitled
U.S. Vulnerabilities to Money Laundering, Drugs, and Terrorist
Financing: HSBC Case History, in relation to HSBC and money
laundering using international wire transfers. The U.S. Senate Committee
made several recommendations designed to strengthen anti-money
laundering and anti-terrorist financing controls, particularly in relation to
large, multinational financial institutions with affiliates in jurisdictions
that are considered to be at high risk of being targeted by money
launderers and those who finance terrorism. As financial institutions play
a critical role in preventing illicit money from entering the financial
system, the Committee feels that FINTRAC must be vigilant in ensuring
that Canada’s reporting entities comply with their obligations under the
Act.
The Committee believes that an approach involving incremental
legislative and regulatory changes must end. Consequently, ongoing
efforts are needed to ensure that the resources committed to detecting,
deterring, investigating and prosecuting money laundering and terrorist
financing offences have the best “results” in the least costly, burdensome
and intrusive manner. While it is virtually impossible to eliminate the
illegal activities that lead to the need to launder money, a continuation of
the current incremental approach – which appears to involve changes to
fill gaps by adding reporting entities and to meet evolving FATF
recommendations that may or may not have relevance for Canada – is not
the solution that Canada needs at this time.
Having conducted a comprehensive study, the Committee’s view is that
the Act should be amended to address three issues:
 the existence of a structure for Canada’s Regime that leads to
increased performance in relation to the detection, deterrence,
investigation and prosecution of money laundering and terrorist
financing;
 the existence of information-sharing arrangements that ensure
that suitable information is being collected and shared with the
right people at the appropriate time, bearing in mind the need to
protect the personal information of Canadians; and
 the existence of a scope and focus for the Regime that is
properly directed to ensuring that individuals and businesses
report the required information to the appropriate entity in an
expedient manner.
6
The time for incremental change to the Regime has ended. The time
for examination of fundamental issues has arrived.
The time for
incremental change to
the Regime has ended.
The time for
examination of
fundamental issues has
arrived.
7
CHAPTER THREE – THE DESIRED STRUCTURE AND
PERFORMANCE
A.
Every entity that plays a
role in Canada’s
Regime shares a
common goal with four
elements: detection,
deterrence, investigation
and prosecution.
Having FINTRAC under
the authority of the
Department of Finance
reinforces the beneficial
links that exist between
FINTRAC and
Canadian financial
institutions; it also
ensures that
developments in the
financial system are
quickly communicated to
FINTRAC.
The Desired Structure
Every entity that plays a role in Canada’s anti-money laundering and antiterrorist financing regime (the Regime) shares a common goal with four
elements: detection, deterrence, investigation and prosecution. While there
are statutory limitations in relation to their roles and responsibilities, the
Committee is not convinced that the federal departments and agencies
involved in Canada’s Regime are working well together or are being held
to account. The Committee believes that more cooperation and an
alignment of priorities among these departments and agencies would lead
to better performance.
The Committee is aware that the structure of a country’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime reflects that country’s needs,
and that the design of a particular country’s regime may be both similar to
and different from the design of other countries’ regimes. For example, in
some respects, Canada’s Regime has a structure that is similar to that of
the United States: the financial intelligence units – FINTRAC in Canada
and the Financial Crimes Enforcement Network (FINCEN) in the United
States – are under the authority of the Department of Finance and the
Department of the Treasury respectively. As well, the Committee knows
that other structures are possible. Meanwhile, the United Kingdom
Financial Intelligence Unit (UKFIU) reports to the Home Office, which is
responsible for security, counterterrorism, immigration and policing.
Having FINTRAC under the authority of the Department of Finance
reinforces the beneficial links that exist between FINTRAC and Canadian
financial institutions; it also ensures that developments in the financial
system are quickly communicated to FINTRAC. That said, this structure
could result in a degree of detachment between FINTRAC and law
enforcement agencies. Any such detachment could give rise to a need to
develop one or more mechanisms – such as access to FINTRAC’s
database by law enforcement agencies – designed to lead to better
outcomes in terms of investigations and prosecutions.
One recommendation resulting from the 10-year evaluation of Canada’s
Regime was the formation of an interdepartmental working group to
examine such issues as the sharing of information, the concerns of
reporting entities, statistics on the Regime’s performance, and the roles
and responsibilities of the various departments and agencies that
participate in the Regime. The Committee supports this recommendation,
and believes that such a group could play a supervisory role in developing
anti-money laundering and anti-terrorist financing strategies for the
Regime, ensuring that priorities are aligned among the departments and
8
agencies, and assisting in the sharing of relevant information with
appropriate recipients as quickly as possible. Furthermore, this group could
focus on the fundamental goals of the Regime, rather than on the concerns
of any particular stakeholder within the Regime.
For these reasons, the Committee recommends that:
1. the federal government establish a supervisory body, led by the
Department of Finance, with a dual mandate:


to develop and share strategies and priorities for
combatting money laundering and terrorist financing in
Canada; and
to ensure that Canada implements any recommendations
by the Financial Action Task Force on Money Laundering
that are appropriate to Canadian circumstances.
An overarching goal for
the Committee is “value
for money,” one aspect
of which is the
quantifiable and nonquantifiable “results”
of Canada’s Regime.
This supervisory body should be comprised of representatives of
federal interdepartmental working groups and other relevant
bodies involved in combatting money laundering and terrorist
financing.
B. Statistical Information About “Results” and Costs
An overarching goal for the Committee is “value for money,” one aspect of
which is the quantifiable and non-quantifiable “results” of Canada’s
Regime. From a quantitative perspective, the Committee is currently unable
to assess the efficacy of the Regime in terms of investigations and
prosecutions, as insufficient information was presented, and no information
was received from law enforcement agencies, the Canadian Security
Intelligence Service (CSIS), the Canada Border Services Agency (CBSA)
and the Canada Revenue Agency (CRA) about the contribution made by
FINTRAC case disclosures to federal prosecutions. From a non-quantitative
perspective, it is virtually impossible to determine the extent to which
Canada’s Regime has had a deterrent effect.
That said, the Committee is aware that FINTRAC made 777 case disclosures
to law enforcement and other government agencies in the 2010-2011 fiscal
year. Some of the disclosures occurred in response to a request from
agencies that already had sufficient information to begin an investigation,
while other disclosures were made to these agencies proactively by
FINTRAC. The Committee did not receive information indicating the
extent to which FINTRAC disclosures contributed to the success of
investigations or provided any new avenues for investigation when
disclosures were made in response to a request.
9
FINTRAC made 777
case disclosures to law
enforcement and other
government agencies in
the 2010-2011 fiscal
year.
The Royal Canadian Mounted Police (RCMP) told the Committee that, in
2010, it received 93 proactive disclosures from FINTRAC, which resulted
in 92 new criminal investigations. Of those 92 investigations, 69 were
concluded without charges being laid, while the remaining 23 were ongoing
as of February 14, 2012.
A second aspect of the
overarching goal of
“value for money” is the
costs incurred in order
to obtain “results.”
The Public Prosecution Service of Canada (PPSC) informed the Committee
that, in the 2010-2011 fiscal year, 4 out of 46 people who were charged with
money laundering under the Criminal Code were convicted, while 8 people
pleaded guilty. An additional 6,733 charges were laid for possession of
property obtained through criminal activity, with 61 people being convicted
and 578 people pleading guilty. Regarding terrorist financing, the PPSC
also stated that 6 people have been charged since the 2005-2006 fiscal year;
1 person has been convicted and 1 person has pleaded guilty.
FINTRAC produces an annual public report that may include data regarding
the Regime’s “results.” However, these data are not presented consistently
from year to year. Annual reporting of the same data would assist in the
evaluation of “results.”
Finally, the Committee was informed that a one-for-one link between case
disclosures and successful prosecutions does not exist, and that there are
dangers in using successful prosecutions to measure the performance of
Canada’s Regime.
In the 2010-2011 fiscal
year, $64.3 million in
direct funding was
provided to the CBSA,
the CRA, the
Department of Finance,
FINTRAC, the
Department of Justice,
the PPSC and the
RCMP in support of the
Regime.
A second aspect of the overarching goal of “value for money” is the costs
incurred in order to obtain “results.” Expenditures of taxpayer funds in all
areas should occur with a view to providing as much value as possible for
the amount that is spent. From that perspective, the “results” of Canada’s
Regime must be assessed in the context of the Regime’s costs.
In the 2010-2011 fiscal year, $64.3 million in direct funding was provided
to the CBSA, the CRA, the Department of Finance, FINTRAC, the
Department of Justice, the PPSC and the RCMP in support of the Regime.
These departments and agencies may have also contributed additional
resources from their general operating budgets in support of the Regime.
As well, provincial and local law enforcement agencies contributed
resources to anti-money laundering and anti-terrorist financing activities in
Canada, although no amounts were presented to the Committee.
From this perspective, the Committee recommends that:
2.
the federal government require the supervisory body
recommended earlier to report to Parliament annually, through
the Minister of Finance, the following aspects of Canada’s antimoney laundering and anti-terrorist financing regime:
10




the number of investigations, prosecutions and
convictions;
the amount seized in relation to investigations,
prosecutions and convictions;
the extent to which case disclosures by the Financial
Transactions and Reports Analysis Centre of Canada
were used in these investigations, prosecutions and
convictions; and
total expenditures by each federal department and
agency in combatting money laundering and terrorist
financing.
C. Assessing Performance and Enhancing “Value for Money”
It is not possible, with existing information, to determine the extent to
which Canada’s Regime is obtaining “results” that are adequate in light
of the associated costs. Given the significant costs and efforts involved,
the Regime should be more effective than it is. The lack of information
on “results” and costs, which was also highlighted in the 10-year external
evaluation of the Regime, is a significant deficiency that would be
remedied to some extent through annual reporting by the proposed
supervisory body. Regular, independent performance reviews of the
Regime would ensure that “value for money” is being provided.
It is not possible, with
existing information, to
determine the extent to
which Canada’s Regime
is obtaining “results”
that are adequate in
light of the associated
costs.
Therefore, the Committee recommends that:
3. the federal government ensure that, every five years, an
independent performance review of Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime, and its objectives,
occurs. The review could be similar to the 10-year external
review of the regime conducted in 2010, and could be undertaken
by the Office of the Auditor General of Canada. The first
independent performance review should occur no later than 2014.
In the course of an examination of the regimes that exist in other
countries, the Committee learned about approaches that are used when
investigations and prosecutions occur. If adopted here, these approaches
could improve the “results” of Canada’s Regime.
For example, some regimes distribute funds forfeited through money
laundering and terrorist financing investigations to law enforcement
agencies. The agencies use these funds to support training in financial
crimes, as well as to finance other anti-money laundering and antiterrorist financing activities. In Canada, forfeited funds are paid into the
Consolidated Revenue Fund. Canada’s law enforcement agencies, like
11
The lack of information
on “results” and costs is
a significant deficiency.
their counterparts in some other countries, could benefit from additional
funds.
Consequently, the Committee recommends that:
4.
In Canada, forfeited
funds are paid into the
Consolidated Revenue
Fund.
the federal government consider the feasibility of establishing a
fund, to be managed by the supervisory body recommended
earlier, into which forfeited proceeds of money laundering and
terrorist financing could be placed. These amounts could
supplement resources allocated to investigating and prosecuting
money laundering and terrorist financing activities.
The
government should ensure that implementation of this
recommendation does not preclude victims from collecting
damages awarded to them by a court of law in a suit brought
under the Justice for Victims of Terrorism Act.
The Committee learned that, in the United States, certain law enforcement
investigators have expertise in financial crimes, which was developed
through participation in anti-money laundering and anti-terrorist financing
policing activities This type of expertise – particularly when it is
augmented by ongoing training to ensure that expertise evolves alongside
technological advancements – would improve the Regime’s “results.”
Expertise in financial
crimes – particularly
when it is augmented by
ongoing training to
ensure that expertise
evolves alongside
technological
advancements – would
improve the Regime’s
“results.”
Thus, the Committee recommends that:
5.
the federal government ensure that the Financial Transactions
and Reports Analysis Centre of Canada and the Royal Canadian
Mounted Police employ specialists in financial crimes, and
provide them with ongoing training to ensure that their skills
evolve as technological advancements occur.
12
CHAPTER FOUR – THE APPROPRIATE BALANCE
BETWEEN THE SHARING OF INFORMATION AND
THE PROTECTION OF PERSONAL INFORMATION
A. FINTRAC’s Relationship with Law Enforcement, Intelligence,
and Other Domestic and Foreign Departments and Agencies
The Committee was told that the privacy provisions of the Proceeds of
Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act have been
weakened since 2000 because of the expansion in FINTRAC’s ability to
share information with law enforcement, intelligence and other federal
departments and agencies, as well as with foreign financial intelligence
units with which it has a memorandum of understanding. The Committee
was also informed that FINTRAC’s ability to disclose and disseminate
information is too restrictive, giving rise to requests that information be
more accessible to reporting entities and to other governmental departments
and agencies in order to increase the “results” of Canada’s Regime.
Furthermore, the Committee was advised that some foreign financial
intelligence units provide access to reporting databases and that reporting
entities should be permitted to share information with each other under
certain circumstances.
The Committee recognizes that a balance is needed: on one hand, law
enforcement and other departments and agencies should be supported; on
the other hand, individuals have the right to protection of their personal
information. It can be difficult to find and maintain this balance, but
appropriate resources and measures must exist to ensure the protection of
personal information that Canadians have come to expect while still
providing law enforcement and other departments and agencies with the
information that will assist in the investigation of money laundering and
terrorist financing.
An understanding of the manner in which case disclosures are used by
those who receive them could lead to improvements in the quality and
timeliness of the information provided by FINTRAC.
From that
perspective, those who receive and use case disclosures should provide
FINTRAC with feedback about how case disclosures contribute to
investigations and prosecutions, and whether improvements are needed so
that the disclosures continue to be useful in investigations and prosecutions.
13
The Committee
recognizes that a
balance is needed: on
one hand, law
enforcement and other
agencies should be
supported; on the other
hand, individuals have
the right to protection of
their personal
information.
An understanding of the
manner in which case
disclosures are used by
those who receive them
could lead to
improvements in the
quality and timeliness of
the information provided
by FINTRAC.
As a result, the Committee recommends that:
6.
FINTRAC’s mandate is
limited to disclosing
financial information
pertaining to money
laundering and terrorist
financing.
the federal government require the Royal Canadian Mounted
Police, the Canadian Security and Intelligence Service, the Canada
Border Services Agency and the Canada Revenue Agency to
provide quarterly feedback to the Financial Transactions and
Reports Analysis Centre of Canada regarding the manner in
which they use case disclosures and how those disclosures could be
improved.
According to the Act, FINTRAC’s mandate is limited to disclosing
financial information pertaining to money laundering and terrorist
financing. Unless money laundering or terrorist financing is suspected,
FINTRAC does not provide case disclosures to law enforcement and
intelligence agencies for crimes such as tax evasion. The Committee
believes that expanding FINTRAC’s mandate to allow the disclosure of
information on other crimes would enhance FINTRAC’s role in
contributing to the investigation and prosecution of criminal activities.
Therefore, the Committee recommends that:
7.
Another option to
facilitate the sharing of,
and increase the
usefulness of,
information involves
providing selected
federal departments and
agencies with direct
access to FINTRAC’s
database.
the federal government permit the Financial Transactions and
Reports Analysis Centre of Canada to provide case disclosures in
relation to offences under the Criminal Code or other Canadian
legislation.
Another option to facilitate the sharing of, and increase the usefulness of,
information involves providing selected federal departments and agencies
with direct access to FINTRAC’s database, as occurs in certain other
countries. Given the priority placed on individual privacy in Canada, any
such access should ensure the protection of personal information.
Consequently, the Committee recommends that:
8.
the federal government develop a mechanism by which the Royal
Canadian Mounted Police, the Canadian Security and Intelligence
Service, the Canada Border Services Agency and the Canada
Revenue Agency could directly access the Financial Transactions
and Reports Analysis Centre of Canada’s database. The Privacy
Commissioner of Canada should be involved in developing
guidelines for access.
B.
FINTRAC’s Relationship with Reporting Entities
The proper balance must exist between providing useful and adequate
information to FINTRAC on one hand, and ensuring that the compliance
14
burden on reporting entities is not onerous in terms of time, money or other
resources on the other hand. Although specific information about costs was
not provided, the Committee is aware that reporting entities incur costs in
complying with their client identification, customer due diligence,
recordkeeping, reporting and other obligations under the Act. From that
perspective, it is important that the reports submitted by them be as useful as
possible, and be submitted as expeditiously as possible, in order to meet the
goals of Canada’s Regime.
In the 2010-2011 fiscal year, reporting entities submitted nearly 20 million
reports to FINTRAC; many of these were likely submitted on an automated
basis. Of those reports, 58,722 were suspicious transaction reports that
require a greater investment of human resources. The Committee believes
that “results” in relation to Canada’s Regime must be considered in the
context of the compliance costs incurred by reporting entities, with these
costs minimized to the extent possible while ensuring that the Regime’s
objectives are met.
Consequently, the Committee recommends that:
9. the federal government and the Financial Transactions and Reports
Analysis Centre of Canada, in consultation with entities required to
report under the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Act and its regulations, annually review ways in
which:


the compliance burden on reporting entities could be
minimized; and
the utility of reports submitted by reporting entities could
be optimized.
Given the critical role that both FINTRAC and reporting entities play in the
Regime and the shared goal of reducing money laundering and terrorist
financing in Canada, FINTRAC should provide reporting entities with
feedback and information that educates them about the importance of their
contributions and that enhances their role. FINTRAC is well-placed to
provide reporting entities with a range of support including sector specific
feedback to enhance effectiveness and achieve better “results.”
For these reasons, the Committee recommends that:
10. the Financial Transactions and Reports Analysis Centre of
Canada provide entities required to report under the Proceeds
of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act with:

on a quarterly basis and specific to each entity, feedback
on the usefulness of its reports;
15
The Committee believes
that “results” in
relation to Canada’s
Regime must be
considered in the
context of the
compliance costs
incurred by reporting
entities, with these costs
minimized to the extent
possible while ensuring
that the Regime’s
objectives are met.
FINTRAC is well-placed
to provide reporting
entities with a range of
support including sector
specific feedback to
enhance effectiveness
and achieve better
“results.”


In the Committee’s view,
reports should – to the
extent possible – be
submitted to FINTRAC
in “real time” in order
to enhance the “results”
of Canada’s Regime.
on a quarterly basis and specific to each sector,
information about trends in money laundering and
terrorist financing activities; and
tools, resources and other ongoing support designed to
enhance the training of employees of reporting entities
in relation to the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act and its
obligations.
In the Committee’s view, reports should – to the extent possible – be
submitted to FINTRAC in “real time” in order to enhance the “results”
of Canada’s Regime. For example, the Committee is aware that, in
accordance with FINTRAC’s Guidelines, reports in relation to electronic
funds transfers are currently submitted in batch transfers within five
working days of the transaction; similarly, other reports have deadlines
for submission.
From that perspective, the Committee recommends that:
11. the Financial Transactions and Reports Analysis Centre of
Canada review its guidelines in relation to the period in which
reports must be submitted to it by entities required to report
under the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act and its regulations. The goal of the review should
be to ensure that, to the greatest extent possible, reports are
submitted in “real time.”
The relatively low
number of money
laundering and terrorist
financing convictions in
Canada could be due to
difficulties in having
witnesses testify in
court.
In the course of examining the regimes in other countries, the Committee
learned that – in some countries – witnesses play an important role in
combatting money laundering and terrorist financing. The relatively low
number of money laundering and terrorist financing convictions in
Canada could be due to difficulties in having witnesses testify in court.
The Committee believes that protecting those who assist law
enforcement agencies – whether anonymous sources or witnesses who
agree to testify at trial – may lead to improved “results.”
For this reason, the Committee recommends that:
12. the federal government, notwithstanding the recently proposed
changes to Canada’s Witness Protection Program Act, ensure
that the safety of witnesses and other persons who assist in the
investigation and prosecution of money laundering and/or
terrorist financing activities is protected.
With multinational financial institutions such as HSBC failing to comply
with anti-money laundering and anti-terrorist financing requirements in
their respective jurisdictions, the Committee believes that increased
16
support for whistle blowers, could lead to improved “results.” The number
of incidences of non-compliance by reporting entities could be improved in
Canada if individuals were to notify FINTRAC about failures by reporting
entities to comply with the Act, or about individuals and entities who may
be complicit in money laundering and/or terrorist financing.
Thus, the Committee recommends that:
13. the federal government establish a mechanism by which employees
of entities required to report under the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act and its regulations, and
other individuals, could anonymously notify the Financial
Transactions and Reports Analysis Centre of Canada about:


failures to comply with the requirements of the Act; and
individuals or entities possibly complicit in money
laundering and/or terrorist financing.
17
The number of
incidences of noncompliance by reporting
entities could be
improved in Canada if
individuals were to
notify FINTRAC about
failures by reporting
entities to comply with
the Proceeds of Crime
(Money Laundering)
and Terrorist Financing
Act, or about
individuals and entities
who may be complicit in
money laundering
and/or terrorist
financing.
CHAPTER FIVE – THE OPTIMAL SCOPE AND FOCUS
A.
To the extent that is
feasible, all decisions
about the design
elements of Canada’s
Regime should be
assessed through the
lens of the associated
risk.
Risk-based and Threshold-based Reporting
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime (the
Regime) has both threshold-based and risk-based reporting requirements.
For example, the current $10,000 threshold for large cash transactions
does not require an assessment of risk; such an approach for this type of
transaction may limit the extent to which criminals try to introduce illicit
cash into the financial system through reporting entities. Conversely, with
the latter, suspicious transaction reports might help to identify a specific or
series of transactions that could be linked to money laundering and
terrorist financing.
To the extent that is feasible, all decisions about the design elements of
Canada’s Regime should be assessed through the lens of the associated
risk. These design elements include:




An entirely risk-based
approach is not
appropriate for Canada:
there is a need for both
threshold-based and
risk-based approaches.
the sectors that should report;
the activities that should be reported;
the information that should be included in reports;
the extent to which, and manner in which, records should be kept
by reporting entities and FINTRAC;
 the frequency and method of client identification and
monitoring by reporting entities that should occur;
 the clients in respect of whom identification and monitoring
should occur; and
 the information that should be shared by FINTRAC with
reporting entities about their reports, as well as with law
enforcement and other government agencies in relation to
investigations and prosecutions.
The Committee recognizes that an entirely risk-based approach would
enable efforts to be focused on clients, transactions and payment methods
that are considered to pose the greatest risk for money laundering and
terrorist financing. However, an entirely risk-based approach – which is
typified by the regime in the United Kingdom – is not appropriate for
Canada: there is a need for both threshold-based and risk-based
approaches.
18
Accordingly, the Committee recommends that:
14. the federal government enhance Canada’s existing anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime by placing
additional emphasis on:


the strategic collection of information; and
risk-based analysis and reporting.
B. Reporting Entities
Consideration should be given to the sectors designated as reporting
entities for purposes of Canada’s Regime. In determining whether a
particular sector should be designated, the circumstances in which cash
transactions having a large dollar amount can occur should be an important
consideration. From that perspective, in addition to the sectors that are
currently designated as reporting entities, consideration should be given to
vendors of electronic products, vehicles, large equipment, boats and art, all
which could involve large cash transactions. As a payment method, cash
presents risks that may not arise with other payment options.
As a payment method,
cash presents risks that
may not arise with other
payment options.
Consequently, the Committee recommends that:
15. the federal government review, on an ongoing basis, the entities
required to report under the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act and its regulations to
ensure the inclusion of sectors where cash payments exceeding the
current $10,000 threshold are made.
C. International Electronic Funds Transfers
As noted earlier, both risk-based and threshold-based reports are
appropriate, depending on the circumstances. Regarding the latter, such
reports may be particularly important in respect of international electronic
funds transfers, as Canada could be one in a series of countries through
which money laundering, terrorist financing and other financial crimes
occur.
Some countries are considering removal of the $10,000 threshold for
international electronic funds transfers, the result of which would be the
submission of reports in respect of all such transfers. As FINTRAC
received approximately 12 million reports in relation to international
electronic funds transfers from reporting entities in the 2010-2011 fiscal
year, the Committee is concerned that FINTRAC may have insufficient
resources to collect and analyze more reports. The removal of such a
19
Both risk-based and
threshold-based reports
are appropriate,
depending on the
circumstances.
threshold would also have implications for reporting entities, which
would face increased compliance costs; higher compliance costs could
be particularly problematic for some small and medium-sized
enterprises. Nevertheless, the Committee believes that money
laundering and terrorist financing are global issues, and that
international electronic funds transfers are an activity where
international standards are required.
The Committee believes
that money laundering
and terrorist financing
are global issues, and
that international
electronic funds
transfers are an activity
where international
standards are required.
Prepaid payment cards
have emerged as a
method of moving “dirty
money” across
international borders
without involving
financial institutions.
Therefore, the Committee recommends that:
16. the federal government eliminate the current $10,000 reporting
threshold in relation to international electronic funds transfers.
D.
Consideration of Technological Changes
One benefit of a parliamentary review requirement is the opportunity it
gives legislators to ensure that legislation is amended as economies,
societies and technologies evolve. During the current review of the Act,
the Committee noted how technology has changed since the 2006
review. Technological changes have implications for the manner in
which reporting entities can fulfil their obligations and people can
undertake financial transactions.
The development of electronic methods to launder money must be
addressed through timely amendments to the Act and its regulations. In
particular, prepaid payment cards, which cannot be seized under the
Act by law enforcement or border agents because such cards are not
defined as “monetary instruments”, have emerged as a method of
moving “dirty money” across international borders without involving
financial institutions. Without the involvement of financial institutions,
no report is required pursuant to the Act. FINTRAC’s ability to detect
emerging methods of money laundering and terrorist financing, some of
which are related to advancements in technology, is enhanced both
through ongoing review of Canada’s Regime and the legislation that
establishes it, and through continuous training of its employees.
Consequently, the Committee recommends that:
17. the federal government review annually, and update as
required, the definition of “monetary instruments” in the
Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act in order to ensure that it reflects new payment
methods and technological changes.
20
E. Public Awareness
Residents of all countries – whether individuals or businesses – can play a
role in combatting money laundering and terrorist financing, which are
global issues. In order for residents to play a role, they must be informed
about the activities that constitute money laundering and terrorist
financing, and about specific actions they can take in the event that they
suspect or are made aware of these activities. At present, many people are
unaware of the nature and scope of money laundering and terrorist
financing in Canada, and of Canada’s Regime. Recently, the Committee
completed an examination of Bill C-28, An Act to amend the Financial
Consumer Agency of Canada Act, which would create the position of
Financial Literacy Leader within the Financial Consumer Agency of
Canada. In that context, the Committee believes that the proposed
Financial Literacy Leader may have a role to play in educating Canadians
about money laundering and terrorist financing.
As a result, the Committee recommends that:
18. the federal government, in consultation with the proposed
Financial Literacy Leader, develop a public awareness program
about Canada’s
anti-money laundering and anti-terrorist
financing regime, and about actions that individuals and
businesses can take to combat money laundering and terrorist
financing.
21
At present, many people
are unaware of the
nature and scope of
money laundering and
terrorist financing in
Canada, and of
Canada’s Regime.
CHAPTER SIX – CONCLUSION
There is a lack of clear
and compelling evidence
that Canada’s Regime is
attaining “results” –
whether measured by
the detection and/or
deterrence of money
laundering and terrorist
financing or by
significant contributions
to related investigations
and prosecutions – that
are commensurate with
the time, monetary and
other resources devoted
to it.
In undertaking the statutory review required by section 72 of the Proceeds
of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act, the
Committee heard testimony from federal, provincial and international
departments and agencies, as well as the private sector, about the various
elements of Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing
regime (the Regime). In determining whether the legislation is having the
intended effect, the Committee considered the Act’s purpose and the
context in which the legislation was initially enacted and subsequently
amended.
Having considered the testimony, the Committee concludes that there is a
lack of clear and compelling evidence that Canada’s Regime is attaining
“results” – whether measured by the detection and/or deterrence of money
laundering and terrorist financing or by significant contributions to related
investigations and prosecutions – that are commensurate with the time,
monetary and other resources devoted to it. In some sense, the approach
of incremental legislative and regulatory changes that appears to have
been used in the past has not been entirely successful. While elements of
Canada’s Regime that are working well must be retained, elements that
are not having the desired “results” must be changed, and lessons that can
be learned from the regimes in other countries must be embraced.
Believing that “value for money” should be an overarching goal, the
Committee has made recommendations in three areas:
 the desired structure and performance Canada’s Regime;
 the appropriate balance between the sharing of information and
the protection of personal information in that Regime; and
 the optimal scope and focus for the Regime.
The Committee is confident that implementation of these
recommendations will lead to the fundamental changes that are needed to
improve the efficacy of Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist
financing regime. The Committee looks forward to examining proposed
legislative changes to the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Act and to the next statutory review.
22
APPENDIX A – CANADA’S ANTI-MONEY LAUNDERING AND ANTI-TERRORIST FINANCING
REGIME
Reporting entities that submit
transaction reports to FINTRAC(1):

financial institutions

securities dealers

money service businesses

accountants and
accounting firms

lawyers

British Columbia notaries

real estate brokers,
sales representatives
and developers

dealers in precious
metals and stones

casinos
Threshold-based transaction
reports
(involving $10,000 or more in a 24hour period):

large cash transaction

international
electronic funds transfer

cross-border
currency movement(2)

casino disbursement
Suspicious transaction reports
Accountability:
Reports to the
Department of Finance
Financial Transactions
and Reports Analysis Centre of Canada
(FINTRAC)
Terrorist property reports(3)
Entities that may also
send reports to FINTRAC:

public

federal agencies such as the
Canada Border Services
Agency, the Canada Revenue
Agency and the Canadian
Security Intelligence Service

foreign financial
intelligence units
Notes:
Voluntary information records(4)
Disclosures from foreign financial
intelligence units
Case disclosures:(5)

requested by
federal agencies or
foreign financial
intelligence units

proactively sent
by FINTRAC
Federal agencies:

law enforcement

Canadian Security
Intelligence Service

Canada Border
Services Agency

Canada Revenue
Agency
Foreign financial
intelligence units
Oversight:
Office of the
Privacy Commissioner of Canada
Office of the Auditor General of Canada
Parliamentary appropriations process and
five-year statutory review
(1) Reporting entities are also required to implement a compliance regime, maintain records of transactions and identify clients.
(2) Only the Canada Border Services Agency submits cross-border currency movement reports to FINTRAC.
(3) Terrorist property reports are submitted when any person has property in his/her possession or control that he/she knows or believes is owned or controlled by or on behalf of a terrorist group or a listed person.
(4) Voluntary information records can be submitted by members of the public or federal agencies.
(5) FINTRAC may disclose information if it has reasonable grounds to suspect that the information to be disclosed would be relevant to an investigation or prosecution of a money laundering or terrorist activity financing
offence, or relevant to threats to the security of Canada.
(6) Regarding lawyers, due to an ongoing court challenge examining whether the application of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act to lawyers would contravene solicitor-client privilege,
the provisions of the Act that apply to the legal profession are currently inoperative. Source:
Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada, FINTRAC’s Business Process, 2011, http://www.fintrac.gc.ca/publications/brochure/2011-02/longdesc-eng.asp; Financial
Transactions and Reports Analysis
Centre of Canada, Annual Report 2011, 2011, http://www.fintrac.gc.ca/publications/ar/2011/ar2011-eng.pdf.
A-1
APPENDIX B – SUMMARY OF THE EVIDENCE
Strengthening Customer Identification and Due Diligence
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. Client Identification Records
Paragraph 54(1)(a) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Regulations requires financial entities and casinos to ascertain the identity of at
least three authorized signers of each business account. They are not, however, required
to keep a record of their identities or to identify the measures taken to confirm the
identity of the signers. Proposal 1.1 in the Department of Finance’s December 2011
consultation paper (the consultation paper) suggests that these reporting entities should be
required to maintain records regarding the identities of the authorized signers.
2. Exemptions for Introduced Business
Pursuant to subsection 56(2) and paragraph 62(1)(b) of the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act (the Act), if a financial institution introduces its
client to another financial institution, the second – or recipient – financial institution is
exempt from some of the customer identification and due diligence requirements that
would normally apply in respect of a new client. Proposal 1.2 in the consultation paper
suggests that these exemptions should be reviewed, and that the division of responsibility
regarding recordkeeping, client identification and due diligence in relation to the client
introduced by one financial institution to another financial institution should be clarified.
3. Non-face-to-face Identification Requirements
In 2007, in Schedule 7 to the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Regulations, the federal government introduced measures for accounts opened
at financial institutions in situations where the client is not physically present or the
identity of the client cannot be confirmed with a government-issued identification
document. Bank statements from another financial institution have been used to confirm
the identity of the account holder. Proposal 1.3 in the consultation paper suggests that
clarity is needed about what procedures might be used to confirm the identity of the client
in the instances discussed above.
4. Signing Authority
Proposal 1.4 in the consultation paper suggests that the requirement that reporting entities
must maintain a record of their clients’ signatures should be reviewed.
5. Politically Exposed Foreign Persons
Through the definition of “politically exposed foreign person” in subsection 9.3(3) of the
Act, a distinction is implicitly made between clients who are politically exposed foreign
persons (PEFPs) and other clients. PEFPs include: heads of state; senior politicians;
A-2
senior government, judicial or military officials; senior executives of state-owned
enterprises; and political party officials. Due to their prominence and influence, these
foreign officials are deemed to be a greater risk in terms of involvement in money
laundering and/or terrorist financing activities. Proposal 1.5 in the consultation paper
suggests that the definition of “politically exposed foreign person” should be expanded to
include close associates of these foreign officials.
6. Politically Exposed Foreign Persons and Insurance Companies
Proposal 1.6 in the consultation paper suggests that insurance companies should be
required to determine if a new client is a PEFP, and to follow all relevant PEFP
requirements in the event that he/she is found to be such a person.
7. Existing Clients and Politically Exposed Foreign Persons
Under paragraph 54.2(b) and subsection 57.1(2) of the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Regulations, financial entities and securities dealers
are not required to determine if their existing low-risk account holders are PEFPs.
Proposal 1.7 in the consultation paper suggests that reporting entities should be required
to determine if all existing account holders are PEFPs.
8. Exemption for Listed Corporations
Pursuant to paragraph 62(2)(m) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and
Terrorist Financing Regulations, reporting entities are not required to keep records in
respect of public bodies or corporations with net assets of at least $75 million that are
traded on a Canadian or other designated stock exchange, since – due to their public
reporting requirements – these corporations are deemed to be a lower risk in terms of
involvement in money laundering and/or terrorist financing activities. Proposal 1.8 in the
consultation paper suggests that the threshold of $75 million should be eliminated.
9. Existence of a Corporation
The frequency with which reporting entities must confirm the existence of a corporation
is not identified in the Act. Proposal 1.9 in the consultation paper suggests that reporting
entities should be required to confirm annually the existence of their corporate clients.
According to the proposal, this confirmation would occur by means of documents issued
by the competent authority governing the relevant legislation under which the corporate
client is incorporated.
10. Third Party
Pursuant to section 8 of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Regulations, a third party “provides instructions” to reporting entities, although
some have interpreted the phrase to mean that the third party “carries out instructions.”
Proposal 1.10 in the consultation paper suggests that the term “third party” should be
replaced by the term “instructing party.”
A-3
B. What the Witnesses Said and Proposed
1. Client Identification
The Ontario Lottery and Gaming Corporation, Amex Bank of Canada and MasterCard
supported changes to the existing requirements in relation to non-face-to-face
identification, which they believe are complicated and have become less relevant over
time. As well, in their view, the Act and its regulations have not been amended to
recognize changes in digital identification and authentication methods. Amex Bank of
Canada and the Ontario Lottery and Gaming Corporation advocated a more timely
administrative approval process, rather than a legislative process, by which new
identification methods might be used for the purposes of the Act’s identification
requirements. They believed that, with this change, the Financial Transactions and
Reports Analysis Centre of Canada (FINTRAC) would have to be more open to
accepting electronic copies of identification and other documents.
In order to verify the identity of clients more easily, Amex Bank of Canada proposed that
specific government databases could be used by reporting entities to confirm the identity
of their clients, as is the case in Australia, the United Kingdom and the United States.
Amex Bank of Canada also identified a number of examples of electronic documents that
could be used to verify the identity of clients.
To encourage the use of a risk-based approach for client identification purposes,
MasterCard suggested that a principled standard be considered for non-face-to-face
identification rather than prescribing certain data sources that could be used to verify
identification.
The Canadian Gaming Association and the Ontario Lottery and Gaming Corporation
highlighted that the current regulations for non-face-to-face client identification limit the
growth of the Canadian online gaming sector due to the requirements under the Act to
provide certain identification documents to the reporting entity, and suggested that these
regulations encourage Canadian online gamblers to use offshore gaming companies
rather than those offered by provincial gaming operators.
With regard to client identification documents, the Canadian Real Estate Association
asked that consideration be given to accepting expired documents for purposes of client
identification, particularly for reporting entities with elderly clients.
Western Union emphasized that it has stricter client due diligence requirements than
those set out in the Act; it requires identification from its clients when sending $1,000 or
more or when receiving more than $300 as well as personal interviews when clients are
sending more than $7,500. Western Union also has monitoring systems that analyze
transactions occurring across all Western Union locations, with the result that Western
Union submits a high number of suspicious transaction reports to FINTRAC.
A-4
2. Signing Authority
Amex Bank of Canada supported a review of the record of signing authority requirement,
and advocated the adoption of digital identification methods and the elimination of
written signature requirements.
3. Politically Exposed Foreign Persons
Mouvement Desjardins and the Investment Funds Institute of Canada asserted that the
Department of Finance’s proposals regarding client identification and recordkeeping
requirements in relation to PEFPs would place an onerous compliance burden on
insurance companies. The Investment Funds Institute of Canada stated that existing
clients might be reluctant to provide additional personal information, while Mouvement
Desjardins argued that expanding the PEFP requirements to existing clients would extend
client identification and recordkeeping obligations to low-risk transactions and insurance
products; in its view, only those transactions or insurance products that are high risk for
money laundering or terrorist activities should be subject to client identification and
recordkeeping obligations, and these transactions and products should be specified.
4. Exemption for Listed Corporations
The Investment Funds Institute of Canada and the Investment Industry Association of
Canada supported the proposed recordkeeping exemption for listed corporations and the
proposed removal of the $75 million threshold for net assets.
The Investment Industry Association of Canada urged consideration of extending the
proposed exemption for listed companies to foreign companies that are listed on a foreign
stock exchange. Given that Proposal 1.8 in the consultation paper recognizes that listed
companies have extensive reporting requirements under Canadian securities law and thus
are at low risk for money laundering or terrorist financing, the Investment Industry
Association of Canada believed that a similar exemption should be given to foreign
companies that are subject to similar securities regulation regimes.
The Investment Funds Institute of Canada stressed that its members would be concerned
if changes to the current exemption that allows investment dealers to use the “allocated
compliance model” for client identification, a process that minimizes the duplicative
collection of personal client identification, were to occur.
Closing the Gaps in Canada’s Anti-Money Laundering and Anti-Terrorist
Financing Regime
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. International Electronic Funds Transfer Threshold
Paragraphs 12(1)(b) and (c) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Regulations require reporting entities to disclose, to FINTRAC, electronic
funds transfers of at least $10,000 originating in or destined for foreign jurisdictions.
A-5
Proposal 2.1 in the consultation paper suggests that this $10,000 threshold amount should
be eliminated.
2. Prepaid Payment Cards
Some prepaid payment cards are issued by entities that are not required to report under
the Act. Proposal 2.2 in the consultation paper suggests that customer identification and
due diligence requirements should apply to entities that issue prepaid payment cards and
other prepaid devices.
3. International Transactions and Prepaid Credit Cards
Proposal 2.3 in the consultation paper suggests that the Cross-Border Currency and
Monetary Instruments Reporting Regulations should apply to cross-border transactions
that occur on a prepaid payment card or other prepaid device.
4. Life Insurance Companies, Agents and Brokers
Subsection 19(1) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing
Regulations requires reporting entities to disclose life insurance and annuity policies for
which the client will be expected to make payments of at least $10,000. Other life
insurance activities deemed to be low risk for money laundering are not required to be
reported. Proposal 2.4 in the consultation paper suggests that the reporting requirements
that currently exist in relation to life insurance and annuity payments of a certain amount
should be extended to other insurance activities offered by insurance companies, agents
and brokers, including account openings and loan products. As well, according to the
proposal, the $10,000 threshold amount for reporting with respect to annuity and life
insurance policies should be eliminated.
5. Reporting Obligations Below the Large Cash Transaction Threshold and
Life Insurance
Section 17 of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing
Regulations requires life insurance companies, agents and brokers to disclose all
transactions of at least $10,000. Proposal 2.5 in the consultation paper suggests that,
unless the origin of transactions is known and could be deemed to be low risk, these
reporting entities should be required to disclose transactions with a value below that
threshold amount.
6. Large Cash Transaction Obligations
According to section 13 of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Regulations, reporting entities are required to disclose cumulative large cash
transactions of at least $10,000 in a 24-hour period; however, if those funds are received
by an agent or affiliate of the reporting entity, disclosure is not required. Proposal 2.6 in
the consultation paper suggests that this exemption in relation to agents and affiliates
should be eliminated.
A-6
7. Reporting Requirements and Dealers in Precious Metals and Stones
Section 39.1 of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing
Regulations requires reporting entities to disclose all precious metal and stone
transactions that have a value of at least $10,000 and that meet various other criteria.
Proposal 2.7 in the consultation paper suggests that an exemption should be created for
the sale of precious metals and stones for manufacturing purposes unrelated to money
laundering and terrorist financing.
8. Reporting Obligations for the Accountant Sector
Proposal 2.8 in the consultation paper suggests that an exemption with respect to
reporting should be created for activities undertaken by accountants and accounting firms
when providing trustee-in-bankruptcy services.
9. 24-Hour Rule
Subsection 3(1) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing
Regulations requires reporting entities to disclose multiple transactions that total at least
$10,000 in a 24-hour period. Proposal 2.9 in the consultation paper suggests that the
language in the Regulations should be clarified so as not to exclude certain transactions
that ought to be disclosed.
B. What the Witnesses Said and Proposed
1. International Electronic Funds Transfer Threshold
Capra International Inc. and KPMG Forensic supported elimination of the $10,000
international electronic funds transfer (EFT) threshold, believing that the result would be
more information being sent to FINTRAC for analysis. Capra International Inc. thought
that elimination of the threshold would be particularly beneficial in trying to deter
terrorist financing, as it typically involves smaller amounts of money when compared to
money laundering or other types of criminal activity. However, KPMG Forensic, Credit
Union Central of Canada, the Office of the Privacy Commissioner of Canada and the
Canadian Bankers Association expressed doubts about FINTRAC’s ability to process and
analyze so many additional reports in an effective manner.
The rationale given in the consultation paper for eliminating the international EFT
threshold was to target terrorist financing and to be consistent with other jurisdictions
around the world; however, the Canadian Security Intelligence Service (CSIS) stated that
an increase in the number of reports being submitted to FINTRAC would not necessarily
result in a proportional increase in the number of case disclosures being sent by
FINTRAC to law enforcement and other government agencies. The Office of the Privacy
Commissioner of Canada and the Canadian Bankers Association identified a need for
further study to determine whether a threshold of $10,000 or some other amount should
be the appropriate threshold for international EFT and/or large cash transaction reports.
A-7
While KPMG Forensic thought that a change in the international EFT threshold would
not be overly problematic for reporting entities that have an automated reporting
procedure for EFTs, other reporting entities – such as Credit Union Central of Canada,
Mouvement Desjardins, the Canadian Association of Independent Life Brokerage
Agencies, the Canadian Life and Health Insurance Association Inc., the Investment
Industry Association of Canada and Western Union – indicated that elimination of the
international EFT threshold would impose a significant compliance burden on reporting
entities given the additional reports that would have to be submitted to FINTRAC. The
Investment Industry Association of Canada argued that using a risk-based approach and
relying on suspicious transaction reporting to examine smaller financial transactions
would be more valuable to FINTRAC in targeting terrorist financing than would lowering
the international EFT threshold.
2. Prepaid Payment Cards
According to the Royal Canadian Mounted Police (RCMP), new technologies to carry
and transfer money are being examined by law enforcement agencies for their use in
money laundering; in particular, store value cards, such as retail gift cards, and prepaid
credit cards are increasing in prevalence. The Department of Finance indicated that
customer due diligence and client identification should occur in relation to individuals
buying prepaid payment cards. KPMG Forensic suggested that further study is needed
regarding the type of prepaid payment card that should be included under the Act; for
example, open loop prepaid payment cards, which are accepted at numerous retail
locations, may be at a higher risk of being used for money laundering when compared to
closed loop cards, which are accepted only at a particular retailer.
MasterCard highlighted that non-reloadable and reloadable prepaid credit cards have
different levels of risk of being used for money laundering and terrorist financing.1 It
noted that non-reloadable prepaid credit cards have lower value limits and are of lower
risk than reloadable prepaid credit cards. Although MasterCard stated that the imposition
of customer identification requirements on retailers and issuers of prepaid payment cards
would create compliance burdens that would outweigh any anti-money laundering
benefits, it suggested that the financial institutions that issue reloadable prepaid cards
would be in the best position to perform any customer due diligence requirements.
Similarly, Amex Bank of Canada requested that reporting entities not be required to
undertake customer due diligence measures in respect of prepaid devices with a balance,
or cumulative monthly transaction amount, of less than $3,000.
The Office of the Privacy Commissioner of Canada argued that the increased collection
of personal information by the retail sector would be a significant undertaking with a high
compliance burden, and suggested that measures that would not require the collection of
personal information should be considered. The Office of the Privacy Commissioner of
Canada and KPMG Forensic indicated that establishing a limit for the amount of money
1
Non-reloadable cards are purchased at retailers, do not have a cash back option and have a maximum load limit at the
time of purchase. Reloadable prepaid credit cards can be reloaded with additional funds and cash can be withdrawn
from these cards at an automated teller machine; these cards have a greater maximum load limit and are available from
financial institutions that issue the cards.
A-8
that could be loaded onto prepaid payment cards without client identification
requirements being imposed would be a viable alternative to collecting personal
information.
3. Precious Metals and Stones
The Canadian Jewellers Association asked that Proposal 2.7 be more specific with regard
to the term “manufacturing,” as the term has several different meanings that may not be
consistent with the intention of the proposal.
4. Reporting Obligations for the Accounting Sector
The Canadian Institute of Chartered Accountants supported Proposal 2.8 and argued that
the proposed exemption should be extended to activities undertaken by accountants when
acting as a receiver, receiver-manager, interim receiver or monitor in an insolvency
proceeding, since – in those circumstances – accountants are acting under the supervision
of a court and not on behalf of a client. According to it, broadening the exemption would
also provide consistency with interpretation notices provided by FINTRAC.
Improving Compliance, Monitoring and Enforcement
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. Registration of Money Services Businesses
Proposal 3.1 in the consultation paper suggests that the information that money services
businesses are required to disclose when they register with FINTRAC should be reduced.
2. Eligibility Requirements for Money Services Business Registration
Subsection 3(1) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing
Regulations stipulates that individuals convicted of violating current legislation specified
in section 11.11 of the Act are prohibited from registering as a money services business.
Proposal 3.2 in the consultation paper suggests that individuals should also be prohibited
from registering as a money services business if they have been convicted of violating
acts that were later repealed or replaced.
3. Non-compliance with Reporting Obligations
According to section 73.15 of the Act, FINTRAC can impose a penalty on reporting
entities that have failed to disclose a suspicious transaction, large cash transaction,
electronic funds transfer to or from a foreign jurisdiction, or terrorist property report.
Non-compliance proceedings against reporting entities that have not complied with the
Act terminate after the penalty has been paid. Proposal 3.3 in the consultation paper
suggests that FINTRAC should be permitted to require a reporting entity to file the report
that it neglected to submit, even after a penalty has been paid, or to impose additional
penalties on the reporting entity in the event that it continues to fail to provide FINTRAC
with the report.
A-9
4. Reasonable Measures
The Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Regulations require
reporting entities to take reasonable measures to obtain various information when
performing their due diligence role with respect to clients. They are not, however,
required to record the reasonable measures that they have taken. Proposal 3.4 in the
consultation paper suggests that reporting entities should be required to record the
reasonable measures that they have taken in fulfilling their client identification and
customer due diligence requirements.
5. Reporting
According to paragraph 73(1)(e.1) of the Act, modifications to the information on the
reporting form used by reporting entities must be undertaken through the regulatory
process and receive Governor in Council approval. Proposal 3.5 in the consultation paper
suggests that the Minister of Finance should have the authority to modify the information
on the reporting form.
6. Cross-Border Currency Reporting
Section 12 of the Act requires individuals and entities to report to the Canada Border
Services Agency (CBSA) when they have imported or exported monetary instruments;
this reporting must occur when the instruments have a value of at least $10,000. Proposal
3.6 in the consultation paper suggests that the CBSA’s powers should be broadened so
that it would have the authority to question individuals and entities about their
compliance with the Act and to compel truthful responses.
B. What the Witnesses Said and Proposed
1. Non-compliance with Reporting Obligations
According to FINTRAC, having sound recordkeeping and client identification
requirements as well as ensuring that reporting entities comply with these requirements
are means by which to create an environment that is inhospitable to money laundering
and terrorist financing. It also stated that the monetary penalties for non-compliance with
the Act are applied sparingly, with only 15 penalties being assessed since the end of
2008, when it became possible to apply monetary penalties. As well, FINTRAC indicated
that it will work with reporting entities to improve their compliance with the Act’s
requirements. KMPG Forensic said that, generally, reporting entities have a desire to
comply with their obligations under the Act in order both to meet regulatory requirements
and to be socially responsible.
The Public Prosecution Service of Canada provided statistics on the number of charges
laid for non-compliance with the Act. During the 2005-2006 to 2009-2010 fiscal years,
89 non-compliance charges were laid, with 3 convictions and 31 guilty pleas; 68 of the 89
charges pertained to cross-border reporting violations. In the 2010-2011 fiscal year, 34
charges were laid for non-compliance with the Act, and all were related to cross-border
reporting; there were no convictions and 13 guilty pleas.
A-10
Capra International Inc. noted that there is a lack of understanding of reporting
obligations and how to identify the level of risk for a transaction. KMPG Forensic, the
Canadian Life and Health Insurance Association Inc., C.D. Barcados Co. Ltd. and the
Canadian Jewellers Association suggested that FINTRAC should provide more guidance
and feedback before sending findings letters to the reporting entities. KPMG Forensic
indicated that, as a result of not understanding their reporting requirements and a fear of
monetary penalties for non-compliance, reporting entities tend to over-report rather than
pose questions to FINTRAC regarding reporting requirements. The Office of the Privacy
Commissioner of Canada also observed, in its last audit of FINTRAC in 2009, that
reporting entities were submitting reports for transactions that did not meet the threshold
of “reasonable grounds to suspect” that the transaction was related to money laundering
or terrorist financing; these submissions were occurring because reporting entities feared
being fined for non-compliance and they lacked information about what constitutes a
suspicious transaction.
In the view of the Canadian Association of Independent Life Brokerage Agencies and the
Canadian Life and Health Insurance Association Inc., FINTRAC should provide
information on money laundering and terrorist financing trends in relation to particular
industries; in this regard, the Canadian Life and Health Insurance Association Inc.
advocated the creation, by FINTRAC, of a “threat assessment by sector” document
similar to those provided by other countries’ financial intelligence units. Similarly, C.D.
Barcados Co. Ltd. and the Canadian Jewellers Association highlighted the need for
information on money laundering trends in the precious metals and stones sector, and
argued that FINTRAC should provide reporting entities with a sample compliance regime
so that they could evaluate whether the measures that they have taken are sufficient to
meet the compliance requirements of the Act.
The Canadian Real Estate Association suggested that, rather than imposing a fine on
reporting entities that fail to provide FINTRAC with all of the information needed for a
report, FINTRAC could require reporting entities to take reasonable measures to obtain
the necessary information. Redwood Realty asserted that civil and criminal penalties for
non-compliance with an administrative task could be seen to be excessive.
The Investment Industry Association of Canada asserted that, despite the challenges
encountered by most reporting entities in trying to obtain feedback from FINTRAC,
FINTRAC is open to hearing from the reporting entities and to learning more about the
needs of the various industries. Capra International Inc. commented that FINTRAC is
often constrained in its ability to provide feedback to reporting entities due to the Act’s
restrictions regarding the sharing of information as well as privacy legislation.
A-11
Strengthening the Sharing of Information in Canada’s Anti-Money
Laundering and Anti-Terrorist Financing Regime
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. Disclosure Information
According to subsection 55(7) of the Act, FINTRAC is able to disclose designated –
rather than all – information to law enforcement and other government agencies. Proposal
4.1 in the consultation paper suggests that the designated information that FINTRAC is
permitted to share with law enforcement and other government agencies should be
expanded to include:





the gender and occupation of the individual to whom the disclosure is related;
the grounds for suspicion provided by international partners;
the narrative from cross-border seizure reports;
the actions that have been taken by reporting entities with respect to a
suspicious transaction; and
the “reasonable grounds to suspect” for which FINTRAC has decided to share
this information.
2. Foreign Information Sharing
Section 58 of the Act permits FINTRAC to share designated information with law
enforcement, government or foreign agencies that have powers and duties that are similar
to those of FINTRAC. Proposal 4.2 in the consultation paper suggests that FINTRAC
should be permitted to disclose the identity of the foreign entity or individual to foreign
agencies when it would be relevant to do so.
3. Information Sharing and Registered Charities
The Canada Revenue Agency’s Charities Directorate, which administers the registration
of charities, receives information from government entities, such as CSIS, the RCMP and
FINTRAC. Proposal 4.3 in the consultation paper suggests that the CBSA should be
permitted to share information with the Charities Directorate when it is related to crossborder seizures associated with charities.
4. Disclosure of Information on Charities
Proposal 4.4 in the consultation paper suggests that the conditions under which
FINTRAC discloses information to the Canada Revenue Agency (CRA) should be
reviewed.
A-12
5. Disclosures to the Canada Border Services Agency
Under paragraph 55(3)(e) of the Act, FINTRAC is required to disclose, to the CBSA,
information that is relevant to cases related to the importation of prohibited, controlled or
regulated goods. Proposal 4.5 in the consultation paper suggests that this disclosure
requirement should be expanded to include the exportation of these goods.
6. Disclosures for National Security
Proposal 4.6 in the consultation paper suggests that FINTRAC should be required to
disclose information to the CBSA when there are grounds to suspect that there may be a
threat to national security.
7. Disclosures to Police
Subsection 36(2) of the Act requires FINTRAC to disclose pertinent information to the
police when there are reasonable grounds to suspect that the information is relevant to a
money laundering or terrorist financing offence. Proposal 4.7 in the consultation paper
suggests that this disclosure requirement should be extended to cases where a person may
be in imminent danger of physical injury or death.
B. What the Witnesses Said and Proposed
1. Disclosure Information
Capra International Inc. stated that, under section 55 of the Act, FINTRAC can only
disclose designated information to law enforcement and other government agencies,
while FINTRAC mentioned that there is a disclosure threshold that must be met before
information is provided to law enforcement and other government agencies; the
disclosure threshold includes an examination of voluntary information reports from law
enforcement and other government agencies or the public, suspicious transaction reports,
newspaper articles and other media to determine whether the disclosure of information is
warranted. FINTRAC indicated that, with regard to foreign requests for information, it
has the discretion to determine whether it will disclose information, even if a
memorandum of understanding exists between the financial intelligence units of the two
countries; in 2010, FINTRAC provided 150 disclosures to, and received 50 disclosures
from, foreign financial intelligence units.
The Canadian Bankers Association argued that FINTRAC should be permitted to
disclose information to reporting entities and that, under certain circumstances, reporting
entities should be allowed to disclose information to each other. An example provided by
the Canadian Bankers Association of the restrictions placed on FINTRAC with regard to
the disclosure of information is that FINTRAC cannot ask a reporting entity for
additional information after receiving a suspicious transaction report. It highlighted that,
under the Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required
to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT) Act of 2001, the United States
allows banks to share information under very rigid circumstances. While the Canadian
Bankers Association acknowledged the need for the protection of personal information, it
A-13
advocated a balance between the protection of personal information on one hand and
preventing criminals from using financial institutions and other reporting entities to
launder funds or finance terrorism on the other hand.
In order to improve communication among the partners in Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime, Capra International Inc. argued that the
Department of Finance should lead an interdepartmental working group with the partners
to examine regime-related legislation and regulations with a view to removing any
barriers that would decrease the efficiency of the regime.
2. Disclosure of Information on Charities
The Canadian Bar Association indicated that a more extensive review of the disclosure
provisions in the Act as they pertain to charities should be conducted in order to address
deficiencies in the collection and use of information against registered charities, and to
ensure that the principles of procedural fairness and natural justice are observed.
Countermeasures
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. Countermeasures
Proposal 5.1 in the consultation paper suggests that the Minister of Finance should
require reporting entities to take countermeasures in relation to foreign states and foreign
entities that are deemed to be high risk for facilitating money laundering or terrorist
financing; the list of countermeasures would be an enhancement of the Act’s existing
requirements in relation to domestic transactions and domestic reporting requirements.
For example, reporting entities would be required to identify clients, disclose the
documents used to identify clients, take reasonable measures to identify the persons who
control corporations and entities, ascertain the identity of clients of foreign financial
institutions with whom the reporting entity has a relationship, and perform due diligence
in relation to clients, among other requirements. Moreover, with respect to transactions,
the reporting entity would be required to determine the purpose of specified transactions,
monitor designated transactions, keep records of these transactions and report to
FINTRAC, relevant transactions originating from or destined for foreign jurisdictions.
2. Foreign Entities
Proposal 5.2 in the consultation paper suggests that foreign entities should be classified in
one of three categories:



foreign entities that would be deemed to be reporting entities in Canada;
entities incorporated, formed or operating in a foreign jurisdiction, including
branches or subsidiaries of the entity; and
entities not otherwise subject to the Act.
A-14
B. What the Witnesses Said and Proposed
1. Countermeasures
In the view of KPMG Forensic, FINTRAC should provide more guidance to reporting
entities, including by providing ratings for countries to indicate the degree to which they
present a risk of money laundering and/or terrorist financing. The Canadian Real Estate
Association asserted that non-face-to-face identification methods should still be allowed
under the proposed countermeasures, as relying on face-to-face identification measures
would be impractical and would place a burden on reporting entities that would be too
high. The Canadian Institute of Chartered Accountants said that the boundaries of the
proposed countermeasures are unclear and urged further guidance on the proposed
changes to the regulations. Lastly, Mouvement Desjardins supported the proposed
changes in relation to countermeasures, as they would provide the federal government
with the ability to implement countermeasures against foreign states and foreign entities
quickly by providing information directly to reporting entities; however, the government
would need to provide support to reporting entities to implement any of these measures.
Other Proposals
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. Suspicious Activities
As indicated in subparagraph 3(a)(iii) of the Act, reporting entities are required to report
suspicious transactions. Proposal 6.1 in the consultation paper suggests that reporting
entities should be required to report activities that would give rise to suspicion of money
laundering or terrorist financing.
2. Submitting Reports to FINTRAC
Subsection 12(5) of the Act requires the CBSA to submit, to FINTRAC, cross-border
currency records in relation to monetary instruments having a value of at least $10,000; at
present, the CBSA provides both electronic and physical records in this regard. Proposal
6.2 in the consultation paper suggests that the Act should be clarified in order to ensure
that both physical and electronic records are provided.
3. Threshold for Non-compliance Disclosures
Subsection 65(1) of the Act stipulates that FINTRAC may disclose information to the
police when there “is evidence of a contravention” of Part 1 of the Act. Proposal 6.3 in
the consultation paper suggests that FINTRAC should be able to disclose information
when disclosure “would be relevant to a contravention” of Part 1 of the Act.
4. Client Credit Files
Paragraphs 14(i) and 30(a) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Regulations require reporting entities to retain records of their client credit
A-15
files when they do so as part of their normal operations. Proposal 6.4 in the consultation
paper suggests that reporting entities should be required to create and retain a client credit
file when it enters into a credit arrangement.
B. What the Witnesses Said and Proposed
1. Suspicious Activities
The Canadian Institute of Chartered Accountants argued that the wording of Proposal 6.1
is unclear, as it could be interpreted to include certain accounting activities, such as
assurance services, that are currently not covered by the Act. In its view, clarity is
needed. The Office of the Privacy Commissioner of Canada stated that this proposal
could encompass activities that take place before a financial transaction actually occurs,
which would increase the level of over-reporting to FINTRAC by reporting entities.
Technical Amendments
A. The Act and Its Regulations, and the Department of Finance’s Proposals
1. Immigration and Refugee Protection Act
Proposal 7.1 in the consultation paper suggests that subsection 36(1.1) and paragraph
55(3)(d) of the Act should refer to section 91 of the Immigration and Refugee Protection
Act in order to permit FINTRAC to recognize offences under section 91 for informationsharing purposes.
2. Financing of Terrorist Activities
Proposal 7.2 in the consultation paper suggests that, in order to require FINTRAC to
inform the public about its activities in relation to terrorist financing, a reference to the
financing of terrorist activities should be added to the Act.
Proposals in the Department of Finance’s November 2011
Consultation Paper in Relation to the Proceeds of Crime
(money laundering) and terrorist financing regulations
A. Introduction of “Business Relationships”
1. Department of Finance Proposal
Proposal 1.1 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that the term “business relationship” should be added to the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Regulations to define the ongoing relationship
between a reporting entity and its clients. According to the proposal, the term would
mean activities and transactions between a reporting entity and its clients, and reporting
entities would be required to maintain a record of their business relationships. This
proposal would support the notion that reporting entities must understand the ongoing
A-16
relationship that they have with a client, rather than conduct customer due diligence
measures only when an account is opened or when a relationship commences.
2. What the Witnesses Said and Proposed
The Canadian Association of Independent Life Brokerage Agencies stated that business
relationships of the type envisioned in Proposal 1.1 do not exist between its members and
their clients. Moreover, according to it, its members may not have met the client or been
privy to the discussions related to the transaction. Similarly, the Canadian Gaming
Association argued that the concept of “business relationship,” as it is described in the
proposal, is not relevant to the gaming sector.
KPMG Forensic argued that the concept of a “business relationship,” as described in
Proposal 1.1, is unclear, and was concerned that the concept would be applied in
unintended areas. It questioned whether the concept of a “business relationship” would
apply to all transactions and clients, including low-risk clients and transactions. As an
example, KPMG Forensic identified certain types of low-risk transactions, such as the
exchange of mortgage-backed securities, that are exempted from the provisions of the
anti-money laundering and anti-terrorist financing regime in the United States.
B. Customer Due Diligence in Respect of Suspicious Transactions that Are
Otherwise Exempted from Customer Due Diligence Obligations
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 2.1 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to determine the identity of clients who conduct
transactions that give rise to suspicion of money laundering or terrorist financing;
according to the proposal, there should be no exception to this requirement.
2. What the Witnesses Said and Propose
In the opinion of Western Union, adoption of Proposal 2.1 could lead to compliance
duplication if both money services businesses and financial institutions are required to
fulfil customer due diligence obligations.
C. Customer Due Diligence in Respect of Suspicious Attempted Transactions
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 2.2 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to determine the identity of a person who
attempts to conduct transactions that would give rise to suspicion of money laundering or
terrorist financing.
A-17
2. What the Witnesses Said and Proposed
KPMG Forensic argued that the requirement to conduct customer due diligence for
transactions and attempted transactions that would give rise to suspicion of money
laundering or terrorist financing could contravene existing obligations in FINTRAC
guidelines, which require reporting entities not to “tip off” clients about whom they
intend to submit a suspicious transaction report.
D. Expand Customer Due Diligence Measures for Beneficial Ownership
Information
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 3.1 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to take reasonable measures to determine and
record the beneficial ownership of their clients that are corporations, entities or trusts.
2. What the Witnesses Said and Proposed
KPMG Forensic noted that the determination of beneficial ownership is difficult and is
not always possible. For example, according to it, public documentation may not exist to
establish the beneficial ownership of foreign entities. It also felt that Proposal 3.1 is
unnecessary, since the “reasonable measures” taken to determine the beneficial
ownership of a corporation or other entity generally would involve the reporting entity
asking the corporation or other entity to provide the identity of its beneficial owners.
E. Extend Ongoing Monitoring to All Risk Levels of Customers
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 3.2 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to perform ongoing monitoring in relation to all
clients, rather than only their high-risk clients.
2. What the Witnesses Said and Proposed
KPMG Forensic noted that enhanced customer due diligence measures and ongoing
monitoring of clients should focus on the clients that pose the highest risk. It stated that,
currently, reporting entities focus their monitoring efforts on the 5% to 10% of their
clients who present the greatest risks; adoption of Proposal 3.2 would require reporting
entities to focus on all of their clients.
Western Union suggested that adoption of Proposal 3.2 would negatively affect the riskbased approach of Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime by
imposing costly and burdensome ongoing monitoring obligations on reporting entities.
The Canadian Jewellers Association also argued that this and other proposals would
impose a high compliance burden on dealers in precious metals and stones; consequently,
A-18
in its view, this proposal, among others, should not apply to dealers in precious metals
and stones.
F. Conduct Ongoing Monitoring in Respect of Business Relationships
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 3.3 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to conduct ongoing monitoring of the entire
business relationship that they have with their clients.
2. What the Witnesses Said and Proposed
The Canadian Real Estate Association and Redwood Realty argued that ongoing
monitoring of clients should not apply to the real estate sector, where the relationship
with the client is generally limited to a single transaction. Similarly, the Canadian
Jewellers Association felt that Proposal 3.3 should not apply to dealers in precious metals
and stones. Western Union was concerned about the costs, processes and infrastructure
required to perform ongoing monitoring.
G. Purpose and Nature of a Business Relationship
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 3.4 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to maintain a record of the purpose and nature
of their business relationships with their clients.
2. What the Witnesses Said and Proposed
KPMG Forensic suggested that the purpose of Proposal 3.4 is unclear, and argued that the
proposal could be unnecessary. Furthermore, it stated that the nature of the relationship
between a reporting entity and its client is not always easy to determine. The Canadian
Jewellers Association suggested that this proposal should not apply to dealers in precious
metals and stones.
H. Clarify and Expand the Application of Enhanced Customer Due Diligence
Measures
1. Department of Finance’s Proposal
Proposal 3.5 in the Department of Finance’s November 2011 consultation paper suggests
that reporting entities should be required to undertake enhanced due diligence measures
in relation to high-risk clients, including with regard to the identification of clients, the
maintenance of up-to-date client identification information and ongoing client
monitoring.
A-19
2. What the Witnesses Said and Proposed
The Canadian Jewellers Association commented on the introduction of the concept of
enhanced customer due diligence and its associated recordkeeping requirements. It noted
that, while it understands the Department of Finance’s position, the adoption of Proposal
3.5 could impose a significant compliance burden on dealers in precious metals and
stones, depending on the manner in which the proposal is drafted in FINTRAC
guidelines. As such, it believed that dealers in precious metals and stones should be
exempt from this proposed measure.
Other Witness Views and Proposals
A. The Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada’s New
Director
FINTRAC’s new Director, who assumed office on 15 October 2012, said that demand for
FINTRAC’s products is high because of both threats to the safety and security of
Canadians and FINTRAC’s ability to trace monetary flows. He also noted that
FINTRAC’s contributions to Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing
regime are often misconceived and must be considered in the context of the relative
contributions of other federal departments and agencies that participate in the regime, and
suggested that FINTRAC must constantly adapt and could potentially improve its
reporting if the Act’s reporting threshold in relation to international electronic funds
transfers was reduced. He identified five key areas where action is required in order to
strengthen Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime: deepen
and strengthen FINTRAC’s relationships with other federal departments and agencies
that participate in the regime; better define risk factors to be monitored and establish risk
profiles by sector; use the parliamentary review process to address some of the Act’s
limitations regarding the type of information that should be received and disclosed by
FINTRAC; improve technological capabilities to facilitate electronic manipulation and
sharing of information; and improve and constantly update the training of FINTRAC
employees in order to ensure an ability to respond to new technologies as well as money
laundering and terrorist financing techniques.
B. Funding for Canada’s Anti-money Laundering and Anti-terrorist Financing
Regime
Capra International Inc. recognized that the efficiency of Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime has increased since 2008, but stated that
additional improvements are unlikely under current funding arrangements. In particular,
it indicated that the regime-based funding directed to the RCMP is not sufficient for it to
respond to FINTRAC’s proactive disclosures. Moreover, Capra International Inc. noted
that there is a discrepancy between funded and unfunded regime partners, and stated that
funded partners have a stronger commitment to the regime; FINTRAC is the only fully
funded partner. Lastly, it recognized that partially funded regime partners commit their
own resources to anti-money laundering and anti-terrorist financing activities.
A-20
C. Statistics
Capra International Inc. identified the existence of difficulties in making links between
and among reports received by FINTRAC, case disclosures made by FINTRAC to law
enforcement agencies, actions taken by law enforcement agencies, charges laid and
convictions won by the Public Prosecution Service of Canada.
The RCMP and CSIS indicated that the abilities and efficiency of FINTRAC have
improved greatly over time, while the CRA noted that statistics in relation to Canada’s
anti-money laundering and anti-terrorist financing regime may not capture the criminal
investigations that it has undertaken with the information received from FINTRAC.
Capra International Inc. indicated that data collection in relation to Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime occurs by each department or agency for its
own purposes; consequently, these data are not harmonized. It argued that the federal
government should create an interdepartmental working group to address this issue and to
coordinate the collection of statistics among regime partners.
The Office of the Privacy Commissioner of Canada argued that better quantitative
measures of the performance of Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist
financing regime should be established. Moreover, it said that any amendments to the
regime should be supported by data and evidence.
D. Risk-based Approach
American Express, KPMG Forensic, the Canadian Bankers Association, Mouvement
Desjardins, Credit Union Central of Canada, MasterCard, Capra International Inc., the
Canadian Life and Health Insurance Association Inc., the Canadian Jewellers Association
and the Investment Industry Association of Canada either supported a risk-based
approach or were concerned about the proposals in the Department of Finance’s
November and December 2011 consultation papers that would involve a departure from a
risk-based approach. Furthermore, they recognized that reporting entities have limited
resources and that their compliance efforts are best directed towards high-risk, rather than
all, clients and transactions.
KPMG Forensic noted that the best practice globally in relation to an anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime is a risk-based approach, which is
recommended by the Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) and is
used in other countries, including the United States and the United Kingdom. It
questioned the value of requiring reporting entities to allocate resources to the monitoring
of relatively low-risk clients and transactions. Similarly, the Canadian Bankers
Association stated that the purpose of using a risk-based approach is not to reduce
reporting entity compliance costs, but rather to provide FINTRAC with better
information. Further, it argued that reporting entities know their customers best and, as
such, are able to determine which customers pose the greatest risks.
Capra International Inc. noted that a risk-based approach is used in government policy. It
argued, for example, that since FINTRAC has performed a compliance examination on
A-21
only 0.3% of reporting entities to date, it must have used a risk-based approach in
determining which reporting entities should be examined. The Canadian Life and Health
Insurance Association Inc. supported a risk-based approach as a means of minimizing the
compliance burden and of permitting reporting entities to allocate their resources more
efficiently. Noting that insurance products are at a relatively low risk for money
laundering, it suggested that reporting entities should be permitted to use simplified
customer due diligence measures for relatively low-risk products, such as critical illness
insurance and term insurance. Similarly, the Canadian Jewellers Association argued that
dealers in precious metals and stones should receive a lower risk assessment than other
sectors.
The Canadian Life and Health Insurance Association Inc. supported the
recommendations in the FATF’s October 2009 report, Risk-Based Approach: Guidance
for the Life Insurance Sector, which identified different risks by type, including
customer, product, service, transaction, delivery channel and country. In arguing for a
risk-based approach, the Investment Industry Association of Canada indicated that each
firm can establish its own risk-assessment regime based on the guidelines established by
FINTRAC, which require reporting entities to assess risk in relation to product,
transaction, client and jurisdiction. The Canadian Institute of Chartered Accountants
suggested that the government should provide financial institutions with guidance about
countries that pose a relatively higher risk of money laundering.
Lastly, the Investment Industry Association of Canada recognized that Canada’s antimoney laundering and anti-terrorist financing regime already uses a risk-based approach,
and suggested that the proposals in the Department of Finance’s consultation papers
deviate from that approach.
E. Compliance Burden
Credit Union Central of Canada spoke about the compliance burden imposed on reporting
entities that are small businesses, such as credit unions. It noted that the current “onesize-fits-all” regulations mean that it is easier for large institutions to comply because of
their size and ability to automate many of the requirements of Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime. Consequently, it suggested that the
regime’s regulatory requirements should be “filtered” through a “small business lens.”
Jewellers Vigilance Canada Inc. characterized the compliance burden imposed on small
business dealers in precious metals and stones as “onerous.”
The Canadian Jewellers Association, Jewellers Vigilance Canada Inc. and C.D. Barcados
Co. Ltd. emphasized that the precious metals and stones sector consists primarily of small
independent businesses that have not necessarily adopted technology, including email,
which makes communication among dealers in precious metals and stones difficult. They
suggested that the proposed requirements appear to target only low-risk transactions
occurring with retail jewellers, rather than high-risk transactions that take place with
transient dealers who purchase precious metals and stones from the public, for example.
Jewellers Vigilance Canada Inc. argued that the existing compliance burden for small
A-22
independent jewellers is very high, as most jewellers do not deal with cash transactions
exceeding $10,000 yet are required to maintain a compliance regime.
C.D. Barcados Co. Ltd. mentioned that the Canadian standards for jewellers go beyond
FATF recommendations, which have a $15,000 cash transaction threshold, and argued
that only those entities that would like to accept more than $15,000 in cash should be
subject to the reporting requirements of Canada’s anti-money laundering and antiterrorist financing regime; entities that agree not to accept $15,000 or more in cash
should not be subject to the regime. Similarly, the Canadian Jewellers Association
suggested that dealers in precious metals and stones, and perhaps other reporting entities,
should be exempt from the regime’s reporting requirements if they agree not to receive
cash exceeding a certain threshold amount. Moreover, it urged an increase in the large
cash reporting threshold to $15,000, as recommended in the February 2012 FATF report.
The Investment Funds Institute of Canada supported the Department of Finance’s
proposals to improve efficiency, minimize the compliance burden and avoid duplication
while meeting anti-money laundering objectives.
According to the Canadian Real Estate Association and Redwood Realty, most realtors
are entrepreneurs and small businesses, with the majority conducting fewer than 10
transactions per year; consequently, the compliance burden under the Act is high for most
realtors.
F. Protection of Personal Information
The Office of the Privacy Commissioner of Canada, which – under the Act – biennially
reviews the measures taken by FINTRAC to protect the information that it collects,
suggested that FINTRAC receives information beyond its legislative mandate. FINTRAC
stated that it takes the privacy requirements of Canada’s anti-money laundering and antiterrorist financing regime seriously, and undertakes efforts to ensure that reporting
entities do not send information that it does not want or need. Furthermore, it noted that
information that is not needed is either returned to the reporting entity or destroyed.
The RCMP stated that it has compiled a database of information collected from
FINTRAC disclosures. Following a review by the Office of the Privacy Commissioner of
Canada, the RCMP determined that it did not need this information, which has since been
deleted.
The Office of the Privacy Commissioner of Canada commented on what it believes is the
gradual weakening of the privacy provisions of the Act since 2000, and noted that
FINTRAC’s ability to share information with other government entities has been
expanded to include the Communications Security Establishment, the RCMP, CSIS, the
CRA, the CBSA, and Citizenship and Immigration Canada. However, it also stated that
its review of FINTRAC did not identify any inappropriate case disclosures made to law
enforcement or other government agencies.
As well, the Office of the Privacy Commissioner of Canada argued that, in the event that
FINTRAC’s mandate is broadened, FINTRAC should be subject to permanent oversight
A-23
with respect to its information-protection measures because of the implications of an
expanded mandate for the privacy of Canadians.
From its perspective as a recipient of information from FINTRAC, the CRA stated that
the privacy requirements of Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing
regime are restrictive. It noted that the decision to include tax evasion as a predicate
offence under the regime had not materially changed the quantity of information shared
by FINTRAC; therefore, there should not be any concern with respect to the protection of
personal information. Moreover, the CRA indicated that it could not freely retrieve
FINTRAC’s database because of restricted access to the information.
KPMG Forensic was more concerned about the sharing of personal information than it
was about privacy, and argued that more – rather than less – information is better for
investigators. According to it, the financial intelligence units in other countries seem to
have a greater ability to share personal information. It argued that financial institutions
should be permitted to share personal information among themselves, with appropriate
safeguards to address legitimate privacy concerns arising from that sharing.
The Canadian Bankers Association also suggested that financial institutions should be
permitted to share personal information among themselves. It argued that, without an
ability to share such information, a financial institution could terminate its relationship
with a client believed to be involved in money laundering or terrorist financing, only to
have that client obtain those services from another financial institution.
The Canadian Life and Health Insurance Association Inc. noted that the balance between
privacy requirements on one hand and the ability to share personal information with law
enforcement and FINTRAC on the other hand is problematic. It recognized that the
privacy legislation in each jurisdiction impedes the cross-border flow of personal
information between financial institutions and financial intelligence units. The Canadian
Association of Independent Life Brokerage Agencies suggested that insurance policy
contracts should contain a clause that informs the client that FINTRAC will have access
to the personal information contained in the contract or application once the contract
begins. The Canadian Bar Association argued that strong controls regarding the sharing
of personal information are needed in order to protect the privacy of Canadians that is
guaranteed in legislation and by the Canadian Charter of Rights and Freedoms.
With respect to data retention, FINTRAC indicated that it is required to retain personal
information received from reporting entities for 10 years and must destroy that
information after 15 years. The RCMP retains personal information related to proceeds of
crime or money laundering investigations for eight years.
G. Access to Information
The Office of the Information Commissioner of Canada questioned both whether the
personal information held by FINTRAC should be protected indefinitely and the
circumstances under which the interests of the public outweigh the privacy provisions of
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime. It noted what it sees
A-24
as unnecessary access-to-information exemptions, both in the Act and in the Access to
Information Act. In particular, it noted that exemptions exist in section 24 of the Access
to Information Act and are listed in Schedule II of that Act for information submitted to
and retained by FINTRAC under paragraphs 55(1)(a), (d) and (e) of the Proceeds of
Crime (Money Laundering) and Terrorist Financing Act.
According to the Office of the Information Commissioner of Canada, different partners in
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime are subject to
different access-to-information requirements; some of the documentation held by
FINTRAC is subject to the exemption in section 24 of the Access to Information Act,
while other types of information held by FINTRAC, and information held by CSIS and
the RCMP, are subject to the general access-to-information provisions of the Access to
Information Act. It suggested that the section 24 exemption in the Access to Information
Act in respect of paragraphs 55(1)(a), (d) and (e) of the Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act should be removed. According to it, those
exemptions could be incorporated directly into the Access to Information Act in order to
eliminate duplication and confusion.
From the perspective of the Office of the Information Commissioner of Canada, the
balance between the public’s right to know on one hand and the protection of personal
information on the other hand has been lost, as information referred to in paragraphs
55(1)(a), (d) and (e) of the Proceeds of Crime (Money Laundering) and Terrorist
Financing Act is – in effect – permanently protected from public disclosure due to section
24 of the Access to Information Act. It argued that access to personal information should
be denied in only specific and limited circumstances.
H. Reporting Entities and Other Sectors to Be Included in the Regime
1. Reporting Entities
a. Insurance Companies
The insurance sector has been recognized by the FATF as a sector that should be covered
by anti-money laundering and anti-terrorist financing legislation. The Canadian
Association of Independent Life Brokerage Agencies and the Canadian Life and Health
Insurance Association Inc. do not disagree with the FATF, and asserted that the insurance
sector is at low risk of money laundering or terrorist activity financing, as insurance
companies do not accept cash and only certain investment policies offered by insurers
could pose a risk of being used to launder money. The Canadian Life and Health
Insurance Association Inc. indicated that neither the RCMP nor the Sûreté du Québec
could identify any situations in Canada where insurance proceeds were used to launder
money.
With regard to the current reporting requirements for the insurance sector, the Canadian
Association of Independent Life Brokerage Agencies commented that managing general
agents, who are intermediaries between insurance advisors and insurance companies,
have the same reporting and client identification obligations as advisors, even though
A-25
they do not meet with clients. Regarding managing general agents, it argued that these
obligations are difficult and that compliance with them is costly; consequently, in its
view, any future expansion of these obligations would be a challenge for managing
general agents.
b. Casinos
The Ontario Lottery and Gaming Corporation and the Canadian Gaming Association
highlighted that casinos and gaming in Canada are regulated by the provinces/territories
as well as by FINTRAC. The Ontario Lottery and Gaming Corporation noted that,
although casinos in Canada may be operated by private companies, they are owned and
regulated by provincial/territorial Crown agencies. Similarly to FINTRAC, provincial
gaming legislation also regulates client identification and transactions in casinos; for
example, in Ontario, casinos are required to track cash transactions that exceed $2,500.
In the view of the Canadian Gaming Association, the federal government and FINTRAC
should recognize that money laundering in casinos can occur only in the event of a
payout and that casinos must report to FINTRAC whenever there are payouts of $10,000
or more.
c. Lawyers and Law Firms
The Department of Finance indicated that lawyers are involved in a variety of financial
transactions on behalf of their clients; as a result, there is a risk of money laundering in
the legal profession. In particular, according to the Department, transactions that take
place through lawyers’ trust accounts as well as trust accounts opened by a lawyer for a
specific client could hide the identity of clients and their associated financial transactions.
The Federation of Law Societies of Canada explained that provincial/territorial law
societies have implemented rules to cover any perceived gaps in Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime, in particular with a “no cash” rule that
prevents lawyers from accepting cash exceeding $7,500 for financial transactions and
other rules in relation to client identification. It indicated that the federal government has
not found the client identification rules to be sufficient to combat money laundering in
the legal profession, and requires lawyers to submit reports to FINTRAC for financial
transactions.
The Federation of Law Societies of Canada and the Canadian Bar Association described
how the Act has been applied to the legal profession since obligations for lawyers and
law firms were enacted in 2001. They indicated that the 2001 provisions that required
lawyers to submit suspicious transaction reports were repealed by the federal government
in 2006 and that, since 2008, lawyers and law firms have been required to verify client
identification as well as to keep records of when they receive or pay funds exceeding
$3,000 on behalf of another person or entity, or if the transaction occurs through a trust
fund. They noted, however, that these provisions are currently inoperative due to ongoing
litigation examining whether the Act’s obligations contravene solicitor-client privilege,
A-26
and highlighted the September 2011 British Columbia Supreme Court decision that the
Act infringes on the solicitor-client relationship; in the Court’s view, the rules set out by
provincial/territorial law societies are sufficient for client identification and verification
purposes. Finally, they commented that, as the federal Crown has appealed this decision,
a temporary injunction will continue to exempt lawyers and law firms from the
application of the Act and its regulations.
In response to concerns that lawyers and law firms may be targets for money laundering,
the Canadian Bar Association noted that lawyers are subject to stringent codes of conduct
administered by the law societies and that they are subject to the Criminal Code in the
same manner as all other Canadian citizens. It also commented that trust accounts are
audited regularly by law societies and that client identification rules require lawyers to
verify a client’s identity for all non-face-to-face transactions, including international
transactions through trust accounts. The Federation of Law Societies and the Canadian
Bar Association shared their view that regulation of money laundering in the legal
profession should be administered by the law societies rather than by FINTRAC.
2. Other Sectors to Be Included in the Regime
Amex Bank of Canada argued that businesses that accept cash and have less oversight
pose a particular risk for money laundering. MasterCard identified cash and cross-border
movements of cash as a means by which money is laundered. Similarly, the Canadian
Institute of Chartered Accountants stated that “bulk cash” smuggling to foreign
jurisdictions with fewer controls was a method of laundering money. KPMG Forensic
noted that it is not unusual for the police to discover large amounts of cash during a raid.
As well, the Canadian Institute of Chartered Accountants identified trade-based money
laundering, which results from the sale or purchase of imports and exports at artificially
inflated or deflated prices, as another approach taken by money launderers.
The Canadian Bankers Association stated that, in its view, all sectors that should be
included in Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime are
covered at this time. However, it also noted that it is possible to purchase a new car, such
as a Maserati, with $150,000 in cash.
The Canadian Jewellers Association and the Canadian Institute of Chartered Accountants
identified retailers that accept large amounts of cash, such as vendors of electronics, cars
and boats, as businesses that are exempt from reporting obligations in Canada. The
Canadian Jewellers Association, C.D. Barcados Co. Ltd. and Jewellers Vigilance Canada
Inc. indicated that auction houses, which can accept cash as payment and are also
excluded from Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime,
should be covered. Jewellers Vigilance Canada Inc. commented that, similarly, art
dealers are not covered. The Canadian Jewellers Association argued that all sectors and
industries should be subject to reporting requirements.
C.D. Barcados Co. Ltd. noted that while dealers in precious metals and stones are
covered by Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime, the “we
buy your gold” businesses are difficult to monitor because they may only be open
A-27
temporarily and may not have a fixed address. The Canadian Jewellers Association
requested that this type of business be covered by the regulations to the Act. The
Canadian Real Estate Association and the Department of Finance identified private real
estate sales as a potential area where large cash transactions could occur without any
reporting obligations. The Department recognized, however, that a deposit at a financial
institution following a private real estate transaction would likely result in a report to
FINTRAC.
Imperial Tobacco asked that an in-depth study be conducted on contraband tobacco
products and their links to organized crime, money laundering and terrorist financing. In
particular, it requested that the government take measures to ensure the integrity of the
Canada–United States border in relation to the smuggling of contraband tobacco, impose
mandatory jail sentences for repeat offenders in relation to contraband tobacco, create an
RCMP anti-contraband tobacco force, enforce the law equally for all tobacco
manufacturers and retailers, not raise tobacco taxes, deploy a contraband tobacco public
awareness campaign and create a joint Quebec-Ontario-federal government working
group to coordinate efforts in the fight against illicit tobacco sales.
The Canadian Bank Machine Association indicated that it does not support the House of
Commons Standing Committee on Justice and Human Rights’ recommendation,
contained in its report The State of Organized Crime, that non-bank automated bank
machine (ABM) operators be required to report to FINTRAC in respect of cash
transactions of $7,500 or more. The Canadian Bank Machine Association noted that,
while non-bank ABM operators do not submit reports to FINTRAC, they do follow
Interac’s anti-money laundering regulations that set out criteria for potential purchasers
of ABMs and that require owners of ABMs to deposit funds from ABMs into Canadian
bank accounts. Furthermore, the Canadian Bank Machine Association emphasized that
non-bank ABM operators do not have control over withdrawals from ABMs and thus do
not play a role in preventing criminal activity that may be linked to cash withdrawals
from ABMs.
The Canadian Automobile Dealers Association stated that large cash transactions relating
to the purchase of new vehicles are rare and that more than 90% of such purchases are
financed.
It also indicated that 85% of its members report that cash transactions
exceeding $10,000 represent less than 2% of their total sales. According to the Canadian
Automobile Dealers Association, when a dealer deposits more than $10,000 in cash at a
financial institution in relation to a single transaction, the dealer must provide
information about the purchaser of the vehicle. Furthermore, it noted that – in order to
meet requirements for licencing, warranty registration and vehicle insurance – dealers
collect information about the driver of the vehicle, including his/her licence number,
address, social insurance number and insurance company. It suggested that it would be
difficult to launder large amounts of cash through automobile dealerships without
detection, and speculated that home construction and renovations as well as unregulated
used car brokers are more likely targets for money launderers. It observed that its
members are greatly affected by vehicle theft by criminals involved in organized crime,
with vehicle thefts valued at up to $1 billion annually for the resale of parts and
exportation. It also said that any new regulations in relation to combating money
A-28
laundering should be consistent with the goals of the federal Red Tape Reduction
Commission and noted that its members are willing to work with the federal government
regarding proposed reporting requirements.
The Ontario Motor Vehicle Industry Council (OMVIC) stated that automotive
dealerships facilitate money laundering with relative ease and, therefore, are highly
desired by organized crime. Although the OMVIC agreed that large cash transactions
are rare in the automotive sector, it argued that automobiles often act as a high-value
alternative to cash, and are exchanged in mass quantities between automobile dealers and
across borders as a means of payment for contraband items, such as drugs. It also
observed that, in some cases, the automobiles may not exist; the criminals may fabricate
documents, such as false invoices bearing serial numbers and forged identification of
individuals, as “proof” of a large automotive purchase or sale as a means to transfer
funds. The OMVIC also indicated that a significant portion of its resources are spent in
combatting money laundering in the automotive dealership sector.
Heffel Fine Art Auctioneers stated that it is extremely rare for a piece of art to be
purchased with cash at an auction house; thus, it does not believe that auction houses are
targets for money launderers. That said, it suggested that someone buying a piece of art
from a private dealer with cash who then sells it through an auction house could be
laundering money. It also noted that very few art dealers in the secondary market sell art
that is valued at more than $10,000 per piece; nevertheless, there are more opportunities
for money laundering with art dealers than with auction houses. It also said that, as an
alternative to cash, the transportation of pieces of art across borders to be resold could
involve money laundering. It remarked that, in recent years, Heffel Fine Art
Auctioneers’ auctions – which have had annual sales valued at between $30 million and
$50 million – have involved less than $10,000 in cash. It commented on the suggestion
by dealers in precious metals and stones that auctions provide opportunities for money
laundering due the anonymity of buyers and sellers, stating that while the identities of
buyers and sellers are not made publicly available, auction houses both confirm the
identity of sellers and ask for identification and banking information from buyers
participating in live or online auctions. Finally, it indicated that most art in Canada is
purchased by buyers directly, rather than through agents.
Boating Ontario stated that cash transactions for boat purchases represent less than 2% of
total sales, that 65% to 75% of such purchases are financed, and that its members are
required to provide financial institutions with information about the identity of purchasers
when cash deposits exceeding $10,000 for a single transaction are made. It also indicated
that its members confirm the ownership of boats and trailers for the secondary market
sales of boats. Moreover, Boating Ontario noted that sales of recreational boats have
decreased since the onset of the global financial and economic crisis, and that the boating
manufacturing sector is being negatively affected by the relative value of the Canadian
dollar. That said, its members are willing to work with the federal government regarding
potential reporting requirements related to Canada’s anti-money laundering and antiterrorist financing regime.
A-29
I. Public Education
Capra International Inc. argued that the Department of Finance should conduct a survey
to determine the level of public awareness about money laundering, terrorist financing
and Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime. The Canadian
Jewellers Association urged the creation of marketing materials to explain to clients the
need for customer identification and other information requirements. It also requested
that FINTRAC’s money laundering typologies specifically address the laundering of
money in the precious metals and stones sector, and that FINTRAC provide materials
describing a sample compliance regime for small, medium and large dealers in precious
metals and stones.
J. Amendments to the Act and Its Regulations
The Canadian Life and Health Insurance Association Inc. supported regular updates to
the legislation that establishes Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist
financing regime, especially since FATF recommendations were released in February
2012.
Recognizing that, in January 2012, FINTRAC began a compliance assessment in relation
to dealers in precious metals and stones, the Canadian Jewellers Association felt that
amendments to Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime that
would affect these dealers should not be made until the assessment is complete.
In the view of the Canadian Bar Association, amendments to the Act and its regulations
should be drafted with precision, as numerous reporting entities are not confident that
they understand their obligations. It also felt that imprecise legislation can lead to an
arbitrary interpretation of the law.
K. Deterrence
According to the Department of Finance, the existence of an anti-money laundering and
anti-terrorist financing regime in Canada is a strong deterrent to such activities and
increases confidence in Canada’s financial system. Moreover, it indicated that the
regime’s compliance obligations require financial institutions to implement systems that
combat fraud and manage risk.
The Canadian Bankers Association argued that the effectiveness of Canada’s anti-money
laundering and anti-terrorist financing regime should be measured by the degree of
difficulty encountered in, and the costs associated with, laundering money, recognizing
that criminals will find a way to launder money.
Capra International Inc. noted that while immediate outcomes can be measured,
deterrence effects must be inferred. The Office of the Privacy Commissioner of Canada
was critical of the government’s view that Canada’s anti-money laundering and antiterrorist financing regime is working and is a deterrent to money laundering. It
questioned whether more sophisticated methods, such as comparative and quantitative
analysis, could be used to measure deterrence.
A-30
L. Terrorism and Terrorist Lists
The Office of the Privacy Commissioner of Canada stated that, since the beginning of
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime, one person has
received a six-month sentence for participating in the financing of the Tamil Tigers.
Public Safety Canada indicated that Canada has three complementary terrorist listing
regimes implemented under the United Nations Resolutions on the Suppression of
Terrorism, the United Nations Al-Qaida and Taliban Regulations, and Canada’s Criminal
Code, in accordance with which Public Safety Canada has responsibility for the terrorist
list pursuant to section 83.06 of the Code; there are currently 44 persons or entities on
that list. The Department of Foreign Affairs and International Trade takes the lead role
with respect to lists and regulations under the United Nations Act, while the Office of the
Superintendent of Financial Institutions notifies financial institutions of the sanctions
imposed on entities.
According to Public Safety Canada, when a person or entity is placed on a terrorist list,
financial institutions are required to freeze the assets of that person or entity, and persons
in Canada and Canadians abroad are prohibited from knowingly dealing with the assets
of that person or entity. Furthermore, Public Safety Canada indicated that persons in
Canada and Canadians abroad are required to notify CSIS or the RCMP of property in
their possession that belongs to a terrorist group, and that reporting entities must submit
terrorist property reports to FINTRAC.
With respect to anti-terrorist financing, the Canadian Life and Health Insurance
Association Inc. argued that a single government entity should maintain a useful, up-todate and cost-efficient consolidated list of terrorist groups.
M. Freezing of Assets and Property
According to Public Safety Canada, in Canada, there is currently about $200,000 in
frozen assets belonging to persons or entities on a terrorist list.
According to the Department of Foreign Affairs and International Trade, on 23 March
2011, the Governor in Council introduced regulations under the Freezing Assets of
Corrupt Foreign Officials Act to freeze the assets and property of politically exposed
foreign persons at the request of the Government of Egypt and the Government of
Tunisia. It indicated that, to date, 268 persons – 123 in respect of Tunisia and 145 in
respect of Egypt – have been listed in the regulations and that, in total, the Government of
Canada has frozen residential property valued at $2.55 million and accounts containing
$122,000. As well, the Department indicated that the assets of persons from Libya have
also been frozen based on decisions made by the United Nations Security Council
pursuant to the United Nations Act; at one time, more than $2 billion in assets belonging
to persons and entities from Libya were frozen.
A-31
N. Disclosures, Criminal Investigations and Prosecutions
With respect to law enforcement agencies, KPMG Forensic noted that, according to
Capra International Inc.’s 10-year review of Canada’s anti-money laundering and antiterrorist financing regime, about 80% of the case disclosures sent by FINTRAC to the
RCMP were associated with ongoing cases, while proactive case disclosures made up
20% of all FINTRAC disclosures. It also indicated that the RCMP may not have the
resources to investigate proactive case disclosures. KPMG Forensic recognized that there
are many intangible benefits to the current regime, as FINTRAC disclosures can assist
open investigations by providing additional information about suspects and their
activities as well as by identifying as-yet-unknown associates. To address the problem of
allegedly inadequate law enforcement resources, KPMG Forensic suggested that the
federal government should provide additional resources to the RCMP’s Integrated
Proceeds of Crime units to enable the proactive disclosures received from FINTRAC to
be addressed.
The RCMP stated that, in 2010, it had initiated investigations based on 93 proactive
disclosures from FINTRAC. Of those 93 investigations, 69 have been concluded, 23 are
still under investigation, and no investigation has resulted in charges being laid.
The Department of Finance warned against using prosecutions to measure the success of
Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing regime. In particular, it
stated that there is not a one-for-one link between FINTRAC disclosures to law
enforcement agencies and successful prosecutions, and noted that information may also
be associated with plea bargains and other beneficial results, including the deterrence of
money laundering.
The Public Prosecution Service of Canada explained that it does not gather evidence, but
it receives evidence that it uses to determine if the evidence is sufficient to lay charges.
As well, the Public Prosecution Service of Canada provided data on charges laid and their
outcomes – including convictions and guilty pleas – associated with proceeds of crime,
money laundering and terrorist financing. Over the 2005-2006 to 2009-2010 fiscal years,
425 money laundering charges were laid, with 11 convictions and 77 guilty pleas; as
well, 32,149 charges of possession of property obtained through criminal activity were
laid, with 385 convictions and 2,519 guilty pleas. Over that period, five terrorist
financing charges were laid, with one conviction. In the 2010-2011 fiscal year, 46 money
laundering charges were laid, with 4 convictions and 8 guilty pleas; 6,733 charges of
possession of property obtained through criminal activity were laid, with 61 convictions
and 578 guilty pleas. Finally, in that fiscal year, one terrorist financing charge was laid,
with one guilty plea.
It recognized that it has no information about the role played by FINTRAC disclosures in
criminal investigations or whether those investigations result in the laying of charges or
other outcomes.
A-32
O. Charities
According to Public Safety Canada, it and its partner organizations work with the CRA to
prevent abuse of the charity registration system. The CRA’s Charities Directorate
indicated that it reviews the list of registered charitable organizations to ensure that
registered charities are not a source of terrorist financing.
According to the CRA, in 2006, amendments to the Act permitted FINTRAC to share
information with the CRA regarding charities involved in terrorist financing. It also
indicated that equivalent amendments were made to the Income Tax Act to permit the
CRA to share information with FINTRAC and other government entities in relation to
suspected terrorist financing.
P. Tax Evasion
According to the Department of Finance, with the July 2010 addition of tax evasion to the
list of predicate offences under Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist
financing regime, and subject to certain initial tests such as suspicion of money
laundering, FINTRAC may disclose information to the CRA on suspected tax evasion. In
discussing the 2010 changes, the Office of the Privacy Commissioner of Canada stated
that it understood the rationale for these changes to the Act, since money laundering and
tax evasion offences are often related.
According to the CRA, it received 147 proactive disclosures from FINTRAC in 2011;
these disclosures resulted in 115 audits and $27 million in reassessed federal taxes.
Moreover, the CRA commented that, over the last five years, it has received 800
proactive disclosures from FINTRAC, which has resulted in 500 audits and about $81
million in reassessed federal taxes. While these audits are civil assessments, the CRA
noted that it also engages in criminal investigations for more serious matters; in any given
year, it conducts approximately 150 criminal investigations. Moreover, the CRA said
that, since the changes to Canada’s anti-money laundering and anti-terrorist financing
regime in July 2010, it has sent a voluntary information record to FINTRAC with each of
those investigations. Finally, the CRA commented that, in 2011, charges were laid
against 204 taxpayers for offences under the Criminal Code.
Q. International Comparison
According to the United Kingdom Financial Intelligence Unit (UKFIU), which is part of
the Serious Organized Crime Agency and reports to the Home Office, it – like FINTRAC
– is a member of the FATF and of the Egmont Group; as well, it must also meet the
obligations set out in European Union Money Laundering Directives.
The UKFIU noted that its primary role is to manage suspicious activity reports (SARs)
submitted by reporting entities; approximately 250,000 SARs were submitted to the
UKFIU in 2011. It also indicated that it receives consent reports, which allow businesses
to avail themselves of a defence against money laundering charges by seeking the
consent of the UKFIU to undertake an activity that could be illegal and subject to
criminal charges. Regarding the collection of information, the UKFIU highlighted its use
A-33
of a risk-based approach rather than an approach that involves threshold-based
transactions.
Moreover, according to the UKFIU, SARS are stored on the ELMER database – which is
accessible by law enforcement and authorized government agencies – for a period of six
years, after which they are deleted. The UKFIU admitted that it is difficult to evaluate the
success of the United Kingdom’s anti-money laundering and anti-terrorist financing
regime, as statistics that pertain to prosecutions or the amount of money seized by law
enforcement agencies are not correlated with information obtained from the ELMER
database; however, any money that is seized is given to law enforcement agencies and,
consequently, those involved in the regime have an incentive to act in a manner that leads
to success in the fight against money laundering and terrorist financing.
Finally, the UKFIU indicated that reporting entities want more feedback with regard to
SARs and advancements in the technology that support the United Kingdom’s antimoney laundering and anti-terrorist financing regime.
A-34
APPENDIX C – CAPRA INTERNATIONAL INC.
RECOMMENDATIONS
The [Anti-Money Laundering and Anti-Terrorist Financing] Regime should be continued as
a horizontal initiative with at least the same level of resourcing provided as currently
exists. In addition, [the Department of] Finance, in consultation with the Regime partners,
should conduct a review and provide recommendations regarding the funding allocations
for the Regime partners that include a detailed assessment of the appropriateness and use
by the partners of the current funding levels relative to their responsibilities for antimoney laundering and anti-terrorist financing (AML/ATF) activities.
[The Department of] Finance should lead an Interdepartmental Working Group with
representation from Regime partners to determine future steps for continuing to improve
the Regime’s compliance with international commitments and to examine the following
key issues:
a. regime-related legislation and regulations (Proceeds of Crime (Money
Laundering) and Terrorist Financing Act (PCMLTFA) and related
enabling legislation of Regime partners) that may be constraining
information sharing with the aim of identifying possible solutions that may
require either legislative/regulatory amendments or operational changes to
remove barriers to effective and efficient Regime operations;
b. concerns raised by reporting entities, as cited in this evaluation report,
with a view to addressing their issues, as appropriate, regarding how
requirements under the PCMLTFA are being complied with;
c. the inconsistencies identified in the Regime performance data and
statistics to facilitate the Regime’s ability to accurately report on its
achievement; and
d. whether updates are required to the Regime’s management and
accountability framework and Logic Model, particularly in relation to the
Regime roles and responsibilities of [the Office of the Superintendent of
Financial Institutions], [the Department of] Justice (as it now exists after
the creation of the Public Prosecution Service of Canada), and the Royal
Canadian Mounted Police – Money Laundering unit, and in relation to the
current expected outcomes that do not include reference to measures of the
number of Money Laundering/Terrorist Financing charges laid and the
number of convictions obtained.
[The Department of] Finance should consider conducting a public opinion survey to
determine the level of public awareness of the Money Laundering/Terrorist Financing
threat and of the AML/ATF actions of the Regime. This survey would provide a baseline
of information to be used in future evaluations, and to assess the extent of public
acceptance of the Regime.
A-35
APPENDIX D – WITNESSES
Organization
Name, Title
Department of Finance
Allan Prochazka, Senior
Analyst, Financial Sector
Division
Diane Lafleur, General
Director, Financial Sector
Policy Branch
Annik Bordeleau, Senior
Project Leader, Financial
Crimes - Domestic, Financial
Sector Division
Leah Anderson, Director,
Financial Sector Division
Maria Romeo, Director,
Emerging Border Programs
Division, Border Programs
Directorate, Programs Branch
Allison Merrick, Director
General DDEX (Discovery
and Data Exploitation)
Michael MacDonald,
Director General, National
Security Operations
Directorate
Yves Legeurrier, Director,
Serious and Organized Crime
Division
Superintendent Jeff Adam,
Proceeds of Crime Director
Barry MacKillop, Deputy
Director, Financial Analysis
and Disclosure
Chantal Jalbert, Assistant
Director, Regional
Operations and Compliance
Paul Dubrule, General
Counsel
Department of Finance
Department of Finance
Department of Finance
Canada Border Services
Agency
Canadian Security
Intelligence Service
Public Safety Canada
Department of Public
Safety
Royal Canadian Mounted
Police
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
A-36
Date of
Appearance
2012-02-02
Committee
Issue No.
9
2012-02-02
9
2012-02-02
9
2012-02-02
9
2012-02-08
10
2012-02-08
10
2012-02-08
10
2012-02-08
10
2012-02-08
10
2012-02-09
10
2012-02-09
10
2012-02-09
10
Organization
Name, Title
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
Office of the
Superintendent of
Financial Institutions
Canada
Office of the
Superintendent of
Financial Institutions
Canada
Public Prosecution
Service of Canada
Office of the Information
Commissioner of Canada
Public Prosecution
Service of Canada
Darlene Boileau, Deputy
Director, Strategic Policy and
Public Affairs
Alain Prévost, General
Counsel in the Legal Services
Division
Canada Revenue Agency
Canada Revenue Agency
Canada Revenue Agency
Canada Revenue Agency
Nicolas Burbidge, Senior
Director of the Anti-Money
Laundering and Compliance
Division
Simon William, Senior
Counsel
Suzanne Legault,
Commissioner
George Dolhai, Acting
Deputy Director of Public
Prosecutions and Senior
General Counsel
Claude St-Pierre, Director
General, Enforcement and
Disclosures Directorate,
Compliance Programs
Branch
Alison Rutherford, Acting
Director, Review and
Analysis Division, Charities
Directorate, Legislative
Policy and Regulatory
Affairs Branch
Stephanie Henderson,
Manager, Special
Enforcement Program,
Enforcement and Disclosures
Directorate, Compliance
Programs Branch
Cathy Hawara, Director
General, Charities
Directorate, Legislative
Policy and Regulatory
Affairs Branch
A-37
Date of
Appearance
2012-02-09
Committee
Issue No.
10
2012-02-15
11
2012-02-15
11
2012-02-16
11
2012-02-16
11
2012-02-16
11
2012-02-29
12
2012-02-29
12
2012-02-29
12
2012-02-29
12
Organization
Name, Title
Foreign Affairs and
International Trade
Canada
Capra International Inc.
Sabine Nolke, Director
General, Non-Proliferation
and Security Threat
Reduction
Michael Walma, Director,
International Crime and
Terrorism Division
Jennifer Stoddart, Privacy
Commissioner
Mike Fagan, Manager, Audit
and Review
Carman Baggaley, Senior
International Research and
Policy Analyst
Susana Johnson, Head, AntiMoney Laundering Services
Bill Randle, Assistant
General Counsel
Marc-André Pigeon,
Director, Financial Services
Sector
Evelyne Olivier, Internal
Audit and Administration
Officer, Winnipeg Police
Credit Union
Stephen Harvey, Vice
President, Chief Anti-money
Laundering Officer, CIBC
Karine Bolduc, Certified
Management Accountant and
Director, Compliance and
Anti-Money Laundering
Waldo Rochow, Evaluator
Capra International Inc.
Foreign Affairs and
International Trade
Canada
Office of the Privacy
Commissioner of Canada
Office of the Privacy
Commissioner of Canada
Office of the Privacy
Commissioner of Canada
Date of
Appearance
2012-02-29
Committee
Issue No.
12
2012-02-29
12
2012-03-01
12
2012-03-01
12
2012-03-01
12
2012-03-07
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-14
14
Gunter Rochow, President
2012-03-14
14
Capra International Inc.
Rick Reynolds, Evaluator
2012-03-14
14
Capra International Inc.
Michel Laurendeau, Senior
Evaluator
2012-03-14
14
KPMG Forensic
Canadian Bankers
Association
Credit Union Central of
Canada
Credit Union Central of
Canada
Canadian Bankers
Association
Mouvement Desjardins
A-38
Organization
Name, Title
Capra International Inc.
Ralph Kellett, Chief,
Evaluation Practice
Eric Culley, Evaluator
Capra International Inc.
Canadian Life and Health
Insurance Association
Inc.
Ontario Lottery and
Gaming Corporation
Canadian Gaming
Association
Canadian Association of
Independent Life
Brokerage Agencies
Canadian Life and Health
Insurance Association
Inc.
Canadian Jewellers
Association
Jewellers Vigilance
Canada Inc.
The Investment Funds
Institute of Canada
C.D. Barcados Co. Ltd.
Investment Industry
Association of Canada
Investment Industry
Association of Canada
Canadian Real Estate
Association
Canadian Real Estate
Association
Date of
Appearance
2012-03-14
Committee
Issue No.
14
2012-03-14
14
Frank Swedlove, President
2012-03-15
14
Derek Ramm, Director, AntiMoney Laundering
Programs, Legal, Regulatory
and Compliance
Paul Burns, Vice President
2012-03-15
14
2012-03-15
14
Allan Bulloch, Chair,
Legislative Committee
2012-03-15
14
Jean-Pierre Bernier, Special
Advisor to the President,
Risk Management
David Ritter, President and
CEO
Phyllis Richard, Executive
Director
Ralf Hensel, General
Counsel, Corporate
Secretary, Director, Policy Manager Issues
Alexander Barcados,
President
Amanda L. Archibald, VicePresident, Compliance and
AROP, Raymond James Ltd.
Michelle Alexander,
Director, Policy and
Corporate Secretary
Gary Simonsen, Chief
Executive Officer
David Salvatore, Director,
External Relations
2012-03-15
14
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
A-39
Organization
Name, Title
Western Union Financial
Services (Canada), Inc.
MasterCard Canada Inc.
Derek McMillan, Director,
Compliance (International)
Richard McLaughlin, Senior
Vice-President, Global
Products and Solutions
Matthew McGuire, Chair,
Anti-Money Laundering
Committee
Wilf Gutzin, Vice-President
and Senior Counsel
Scott Driscoll, Vice
President, Chief Compliance
Officer and Chief AntiMoney Laundering Officer
Andrea Cotroneo, VicePresident
Canadian Institute of
Chartered Accountants
Amex Bank of Canada
Amex Bank of Canada
Canada Regional
Counsel, MasterCard
Canada Inc.
Federation of Law
Societies of Canada
Canadian Bar
Association
Canadian Bar
Association
Federation of Law
Societies of Canada
Serious Organised Crime
Agency
Imperial Tobacco Canada
Canadian Bank Machine
Association
Boating Ontario
Association
Date of
Appearance
2012-03-29
Committee
Issue No.
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
Frederica Wilson, Senior
Director, Regulatory and
Public Affairs
Ronald A. Skolrood,
Member, CBA Proceeds of
Crime Working Group
Gaylene Schellenberg,
Lawyer, Legislation and Law
Reform
John J.L. Hunter, Q.C.,
President
Alan Hislop, Head, United
Kingdom Financial
Intelligence Unit
Pénéla Guy, Director,
Regulatory and Government
Affairs
Chris Chandler, President
2012-04-04
16
2012-04-04
16
2012-04-04
16
2012-04-04
16
2012-04-26
16
2012-05-02
17
2012-10-17
24
Jeff Wilcox, Governor
2012-11-29
26
A-40
Organization
Name, Title
Canadian Automobile
Dealers Association
Richard C. Gauthier,
President and Chief
Executive Officer
Andrew Gibbs, Ottawa
Representative
Gérald Cossette, Director
Heffel Fine Art
Auctioneers
Financial Transactions
and Reports Analysis
Centre of Canada
A-41
Date of
Appearance
2012-11-29
Committee
Issue No.
26
2012-11-29
26
2012-12-06
28
APPENDIX E – OTHER BRIEFS SUBMITTED TO THE
COMMITTEE
ORGANIZATION
NAME
Art Dealers Association
Elizabeth Edwards
Department of the Treasury Financial Crimes
Enforcement Network, United States
Bess J. Michael
Ontario Motor Vehicle Industry Council
Carey Smith
Anti-Money Laundering and Counter Terrorism
Financing
Denis Meunier
A-42
SUIVRE L’ARGENT À LA TRACE : LE
CANADA PROGRESSE-T-IL DANS LA
LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
D’ARGENT ET LE FINANCEMENT
DES ACTIVITÉS TERRORISTES? PAS
VRAIMENT
Rapport du
Comité sénatorial permanent des banques
et du commerce
L’honorable Irving R. Gerstein,
C.M., O. Ont, président
L’honorable Céline Hervieux-Payette,
C.P., vice-présidente
Mars 2013
This report is also available in English
***********************
Disponible sur l’Internet parlementaire :
www.parl.gc.ca
(Travaux des Comités – Sénat - Rapports)
41e législation – 1re session
TABLE DES MATIÈRES
MEMBRES ........................................................................................................................................... i
AVANT-PROPOS ............................................................................................................................... ii
ORDRE DE RENVOI........................................................................................................................ iii
RÉSUMÉ ............................................................................................................................................ iv
RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS........................................................................................ vi
La structure et le rendement souhaités .................................................................................. vi
Le juste équilibre entre l’échange d’information et la protection des renseignements
personnels ................................................................................................................................. vii
L’ampleur et l’objectif optimums ......................................................................................... viii
CHAPITRE UN – INTRODUCTION ............................................................................................... 1
CHAPITRE DEUX – HISTORIQUE ET INCIDENCE DE LA LÉGISLATION
CANADIENNE SUR LE RECYCLAGE DES PRODUITS DE LA CRIMINALITÉ ET LE
FINANCEMENT DES ACTIVITÉS TERRORISTES ................................................................... 3
CHAPITRE TROIS – LA STRUCTURE ET LE RENDEMENT SOUHAITÉS ......................... 8
CHAPITRE QUATRE – LE JUSTE ÉQUILIBRE ENTRE L’ÉCHANGE D’INFORMATION
ET LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ......................................... 14
CHAPITRE CINQ – L’AMPLEUR ET L’OBJECTIF OPTIMUMS ......................................... 19
CHAPITRE SIX – CONCLUSION................................................................................................. 23
ANNEXE A – RÉGIME CANADIEN DE LUTTE CONTRE LE RECYCLAGE DES
PRODUITS DE LA CRIMINALITÉ ET LE FINANCEMENT DES ACTIVITÉS
TERRORISTES .............................................................................................................................. A-1
ANNEXE B – RÉSUMÉ DES TÉMOIGNAGES ........................................................................ A-2
Renforcer les mesures d’identification des clients et le devoir de vigilance à leur égard A-2
Éliminer les lacunes du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes ........................................................ A-6
Améliorer la conformité, la surveillance et l’application................................................... A-9
Renforcement de l’échange de renseignements au sein du régime canadien de lutte contre
le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes .. A-12
Contre-mesures .................................................................................................................... A-14
Autres propositions ............................................................................................................. A-15
Modifications techniques .................................................................................................... A-16
Propositions du document de consultation que le ministère des finances a publié en
novembre 2011 au sujet du règlement sur le recyclage des produits de la criminalité
et le financement des activités terroristes .......................................................................... A-17
Autres opinions et propositions des témoins ..................................................................... A-20
ANNEXE C – RECOMMANDATIONS DE CAPRA INTERNATIONAL INC. .................. A-36
ANNEXE D – LISTE DES TÉMOINS ....................................................................................... A-37
ANNEXE E – AUTRES MÉMOIRES SOUMIS AU COMITÉ ............................................... A-43
MEMBRES
L’honorable Irving R. Gerstein, C.M., O. Ont., président
L’honorable Céline Hervieux-Payette, C.P., vice-présidente
et
L’honorable Douglas Black, C.R.
L’honorable Stephen Greene
L’honorable Mac Harb
L’honorable Ghislain Maltais
L’honorable Paul J. Massicotte
L’honorable Wilfred P. Moore, C.R.
L’honorable Nancy Ruth, C.M.
L’honorable Donald H. Oliver, C.R.
L’honorable Pierrette Ringuette
L’honorable David Tkachuk
Membres d’office du comité :
Les honorables sénateurs Marjory LeBreton, C.P., (ou Claude Carignan) et James Cowan (ou
Claudette Tardif).
Autres sénateurs ayant participé à cette étude :
Les honorables sénateurs Salma Ataullahjan, Diane Bellemare, Bert Brown, JoAnne L. Buth, Larry
W. Campbell, Gerald Comeau, Joseph A. Day, Consiglio Di Nino, Nicole Eaton, Leo Housakos,
Michael L. MacDonald, Michael A. Meighen, C.R., Percy Mockler, Dennis Glen Patterson, Nancy
Greene Raine, Michel Rivard, Gerry St.Germain, Larry Smith, Carolyn Olsen Stewart et Terry
Stratton.
Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement :
John Bulmer, Brett Stuckey et Adriane Yong , analystes.
Greffiers du comité :
Barbara Reynolds
Adam Thompson
Direction des comités du Sénat :
Brigitte Martineau, adjointe administrative
Lori Meldrum, adjointe administrative
i
AVANT-PROPOS
Au nom du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, nous avons le plaisir de
présenter le rapport du comité sur l’examen parlementaire quinquennal de la Loi sur le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes. Au terme d’une année d’étude,
après avoir entendu une quarantaine de témoins représentant différents ministères, organismes,
partenaires à l’échelle internationale et intervenants visés par le régime canadien de lutte contre le
blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes, le comité a élaboré, à l’attention du
gouvernement, 18 recommandations pour améliorer le régime.
Les Canadiens s’attendent maintenant à ce que les comités sénatoriaux présentent de solides
analyses, ainsi que des suggestions bien documentées et raisonnables, de façon non partisane. Le
Comité des banques et du commerce s’est efforcé d’être à la hauteur de cette norme d’excellence
élevée tout au long de l’examen législatif.
Les membres du comité tiennent à remercier de leur soutien et de leur dévouement la greffière du
comité et le personnel de la Direction des comités sénatoriaux, les nombreux témoins qui ont
comparu devant le comité, de même que le personnel de la Bibliothèque du Parlement, dont les
efforts ont permis de mener à bien le présent rapport.
Respectueusement,
Sénateur Irving R. Gerstein, C.M., O.Ont,
Président
Sénateur Céline Hervieux-Payette, C.P.,
Vice-présidente
Comité sénatorial permanent des banques et du commerce
ii
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du 31 janvier 2012:
Avec la permission du Sénat,
L'honorable sénateur Carignan propose, appuyé par l'honorable sénateur Rivard,
Que le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce soit autorisé à examiner la Loi
sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (L.C. 2000,
ch. 17), conformément à l'article 72 de cette loi;
Que le comité présente son rapport final au plus tard le 31 mai 2012.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 11 décembre 2012 :
L'honorable sénateur Gerstein propose, appuyé par l'honorable sénateur Wallin,
Que, nonobstant les ordres du Sénat adoptés le mardi 31 janvier 2012, le mardi 15 mai 2012, le
mardi 19 juin 2012 et le mardi 26 juin 2012, la date du rapport final du Comité sénatorial permanent
des banques et du commerce relativement à son examen de la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes (S.C. 2000, ch. 17) soit de nouveau reportée du
31 décembre 2012 au 31 mars 2013.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Gary W. O’Brien
iii
RÉSUMÉ
Les Nations Unies définissent le blanchiment d’argent comme « tout acte ou toute tentative de
perpétrer un acte dans le but de dissimuler l'origine de l'argent ou des biens dérivés d'une activité
criminelle ». Selon les estimations, la valeur annuelle du blanchiment d’argent à l’échelle mondiale
varie entre 800 milliards et 2 mille millions de dollars américains; au Canada, on estime que la
valeur du blanchiment d’argent, en 2001, variait entre 5 milliards et 15 milliards de dollars.
En février 2012, le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce (le comité) a procédé à
un examen législatif quinquennal de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. Outre les mémoires rédigés par ceux qui ne pouvaient
comparaître devant le comité, une quarantaine de témoins représentant des ministères et organismes
fédéraux, provinciaux et étrangers, ainsi que le secteur privé, se sont présentés devant le comité.
Le présent rapport résume les mémoires et les témoignages que le comité a reçus durant l’examen, et
il contient 18 recommandations visant à améliorer l’efficacité du régime canadien de lutte contre le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (le régime).
Dans son examen, le comité s’est attardé à trois grands thèmes en vue de s’assurer que le régime
permet d’« optimiser les ressources » pour le contribuable canadien :



la structure et le rendement souhaités;
le juste équilibre entre l’échange d’information et la protection des renseignements
personnels;
l’ampleur et l’objectif optimums.
La structure et le rendement souhaités
Le comité croit que le régime du Canada ne saura être efficace – et son rendement optimisé – que
s’il repose sur une structure appropriée. Pour ce faire, il faut pouvoir s’appuyer sur une surveillance
adéquate, établir les sources de financement, recourir aux services de spécialistes et assurer un
examen constant du régime de sorte que les « résultats » des efforts de chacun soient maximisés aux
vues du temps écoulé, des coûts financiers et des autres coûts engagés par les ministères et les
organismes du gouvernement ainsi que par les entités déclarantes. À cette fin, le comité présente
cinq recommandations concernant une supervision, un examen du rendement, un financement et une
expertise convenables.
Le juste équilibre entre l’échange d’information et la protection des renseignements
personnels
Le comité estime que le régime canadien est plus efficace – c’est-à-dire qu’il offre de meilleurs
« résultats » – lorsque les parties en cause – le Centre d'analyse des opérations et déclarations
financières du Canada (CANAFE), les organismes d’application de la loi ainsi que les entités
déclarantes et leurs employés, notamment – communiquent une information pertinente et à jour. Les
huit recommandations du comité à cet égard visent à améliorer les déclarations de cas et la
transmission de l’information, sans toutefois passer outre la nécessité de protéger les renseignements
personnels, de réduire le fardeau de la conformité des entités déclarantes et de veiller à la sécurité de
iv
ceux qui participent aux enquêtes et aux poursuites liées au recyclage des produits de la criminalité
et au financement d’activités terroristes.
L’ampleur et l’objectif optimums
Le comité est d’avis que des changements sont nécessaires pour répondre à l’évolution du
blanchiment d’argent et du financement des activités terroristes dans le monde, des avancées
technologiques et du besoin de sensibilisation au régime. De ce point de vue, les
cinq recommandations du comité mettent l’accent sur l’établissement de rapports fondés sur le
risque, sur le respect des normes internationales et sur la sensibilisation de la population.
En conclusion, le comité est d’avis que l’application de ces 18 recommandations donnera lieu à un
régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes plus efficace.
v
Veuillez prendre note que les recommandations qui figurent dans le sommaire
doivent être lues dans le contexte du raisonnement énoncé dans le corps du
rapport. Pour savoir à quelle partie du rapport chacune se rapporte, il suffit de se
reporter au numéro de page indiqué à la fin de la recommandation.
RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS
La structure et le rendement souhaités
1.
Que le gouvernement fédéral établisse un organisme de supervision, dirigé par le ministère des
Finances et ayant le double mandat :


d’élaborer des stratégies et des objectifs prioritaires pour la lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement d’activités terroristes au Canada;
de veiller à ce que le Canada applique les recommandations formulées par le Groupe
d’action financière sur le blanchiment de capitaux qui sont appropriées au contexte canadien.
Cet organisme devrait être formé de représentants des groupes de travail interministériels fédéraux et
d’autres organismes participant à la lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement d’activités terroristes (p. 9).
Que le gouvernement fédéral exige de l’organisme de supervision mentionné précédemment
qu’il fasse rapport chaque année au Parlement, par l’intermédiaire du ministre des Finances,
des aspects suivants du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes :
2.




le nombre d’enquêtes, de poursuites et de condamnations;
la valeur des biens saisis à la suite des enquêtes, des poursuites et des condamnations;
la mesure dans laquelle les déclarations présentées par le Centre d'analyse des opérations et
déclarations financières du Canada ont servi à ces enquêtes, poursuites et condamnations;
le total des dépenses engagées par chaque ministère et organisme fédéral dans la lutte contre
le recyclage des produits de la criminalité et le financement d’activités terroristes (p. 11).
3.
Que le gouvernement fédéral s’assure qu’une vérification de gestion indépendante du régime
canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes et de ses objectifs soit menée tous les cinq ans. Cet examen pourrait
ressembler à l’examen externe décennal du régime effectué en 2010, et il pourrait être réalisé
par le Bureau du vérificateur général du Canada. La première vérification de gestion
indépendante devrait avoir lieu au plus tard en 2014 (p. 12).
4.
Que le gouvernement fédéral détermine s’il est possible de créer un fonds, géré par
l’organisme de supervision mentionné précédemment, dans lequel seraient versées les sommes
confisquées à la suite d’enquêtes sur le recyclage de produits de la criminalité et le
financement d’activités terroristes. Ces sommes pourraient compléter les ressources affectées
aux organismes d’application de la loi pour les enquêtes et les poursuites concernant le
recyclage des produits de la criminalité et le financement d’activités terroristes. Le
gouvernement devrait s’assurer que l’application de cette recommandation n’empêche pas les
victimes de toucher des dommages-intérêts accordés par un tribunal dans un procès intenté en
vertu de la Loi sur la justice pour les victimes d’actes de terrorisme (p. 12).
vi
Que le gouvernement fédéral s’assure que le Centre d'analyse des opérations et déclarations
financières du Canada et la Gendarmerie royale du Canada emploient des spécialistes du crime
financier et qu’ils leur offrent une formation continue de sorte que leurs compétences évoluent
au même rythme que les avancées technologiques (p. 13).
5.
Le juste équilibre entre l’échange d’information et la protection des renseignements
personnels
6.
Que le gouvernement fédéral demande à la Gendarmerie royale du Canada, au Service
canadien du renseignement de sécurité, à l’Agence des services frontaliers du Canada et à
l’Agence du revenu du Canada de présenter des rapports de rétroaction trimestriels au Centre
d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada au sujet de la façon dont ils
utilisent les cas communiqués et dont ces communications pourraient être améliorées (p. 15).
7.
Que le gouvernement fédéral permette au Centre d'analyse des opérations et déclarations
financières du Canada de communiquer des cas liés à des crimes prévus par le Code criminel
ou d’autres lois canadiennes (p. 15).
8.
Que le gouvernement fédéral mette au point un mécanisme qui permettrait à la Gendarmerie
royale du Canada, au Service canadien du renseignement de sécurité, à l’Agence des services
frontaliers du Canada et à l’Agence du revenu du Canada d’accéder directement à la base de
données du Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada. Le
commissaire à la protection de la vie privée devrait participer à l’élaboration de lignes
directrices sur cet accès (p. 15).
9.
Que, de concert avec les entités tenues de produire des déclarations en vertu de la Loi sur le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, le
gouvernement fédéral et le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du
Canada cherchent chaque année :


10.
Que le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada offre aux entités
tenues de produire des déclarations en vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes :



11.
à réduire le plus possible le fardeau de conformité des entités déclarantes;
à optimiser l’utilisation des déclarations présentées par les entités déclarantes (p. 16).
une rétroaction trimestrielle et personnalisée sur l’utilité de leurs rapports;
tous les trimestres et pour chaque secteur, des renseignements sur les tendances relatives aux
activités de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme;
des outils, des ressources et d’autres formes de soutien régulier dans le but d’améliorer la
formation des employés des entités déclarantes en ce qui concerne la Loi sur le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes et les obligations
connexes (p. 17).
Que le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada revoie ses lignes
directrices concernant la période durant laquelle les entités doivent produire des déclarations
aux termes de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
vii
activités terroristes. Cet examen devrait avoir pour but de garantir le plus possible que les
déclarations sont produites en " temps réel " (p. 17).
12.
Que le gouvernement fédéral, nonobstant les modifications récemment proposées au
Programme de protection des témoins du Canada, assure la sécurité des témoins et des autres
personnes qui participent aux enquêtes et aux poursuites relatives aux activités de blanchiment
d’argent ou de financement du terrorisme (p. 18).
13.
Que le gouvernement fédéral établisse un mécanisme permettant aux employés des entités
tenues de présenter des déclarations aux termes de la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes et à d’autres personnes d’informer
anonymement le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada :


des manquements à la Loi;
des actes de complicité d’individus ou d’entités dans le blanchiment d’argent ou le
financement du terrorisme (p. 18).
L’ampleur et l’objectif optimums
14.
Que le gouvernement fédéral améliore le régime canadien de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes en mettant davantage
l’accent sur :


la cueillette stratégique de renseignements;
l’analyse et le signalement fondés sur le risque (p. 19).
15.
Que le gouvernement fédéral examine régulièrement quelles sont les entités tenues de produire
des déclarations aux termes de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes pour s’assurer que les secteurs où s’effectuent des
paiements en espèces supérieurs au seuil actuel de 10 000 $ soient pris en compte (p. 20).
16.
Que le gouvernement fédéral élimine le seuil de déclaration de 10 000 $ applicable aux
virements internationaux de fonds effectués par voie électronique (p. 21).
17.
Que le gouvernement fédéral examine chaque année et révise au besoin la définition du terme
« effet » dans la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes afin qu’elle tienne compte des nouveaux modes de paiement et des
changements technologiques (p. 21).
18.
Que le gouvernement fédéral élabore, avec l’avis du bureau proposé du chef du développement
de la littératie financière, un programme public de sensibilisation sur le régime canadien de
lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
et sur les gestes que les particuliers et les entreprises peuvent poser pour lutter contre de telles
activités (p. 22).
viii
CHAPITRE UN – INTRODUCTION
Selon la définition des Nations Unies, le blanchiment d’argent
correspond « à tout acte ou toute tentative de perpétrer un acte
dans le but de dissimuler l’origine de l’argent ou des biens dérivés
d’une activité criminelle ». Il s’agit essentiellement d’un processus
par lequel « l’argent sale » ‒ résultant d’une activité criminelle est
transformé en « argent propre » dont l’origine criminelle est
difficile à retracer. Le blanchiment d’argent est lié à diverses
activités criminelles, dont le terrorisme, le trafic de drogues, la
corruption et le crime organisé.
Selon les Nations Unies, le montant d’argent blanchi chaque année
à l’échelle mondiale se situe entre 2 et 5 % du produit intérieur
brut mondial, soit entre 800 milliards et 2 mille millions de dollars
américains. La Gendarmerie royale du Canada évalue pour sa part
qu’en 2011, entre 5 et 15 milliards de dollars ont été blanchis au
Canada.
Le 31 janvier 2012, conformément à l’article 72 de la Loi sur le recyclage
des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (la
Loi), le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce (le
comité) a obtenu l’autorisation du Sénat d’entreprendre un examen du
régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité
et le financement des activités terroristes (le régime). Il s’agit du deuxième
examen quinquennal. En 2006, le comité a publié son rapport, intitulé
Comment endiguer l’hémorragie de l’argent illicite : Une priorité pour le
Canada, qui contenait 16 recommandations à l’attention du gouvernement
fédéral, dont plusieurs ont été mises en œuvre par le biais de modifications
à la Loi.
L’examen actuel du comité fait suite à deux documents de consultation
publiés par le ministère des Finances. En novembre 2011 le Ministère a
publié Modifications proposées au Règlement sur le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes (les
modifications proposées dans ce document ont été rendues publiques en
octobre 2012). En décembre 2011, le Ministère a publié un deuxième
rapport, intitulé Renforcer le régime canadien de lutte contre le recyclage
des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.
De plus, en 2010, Capra International Inc. a mené une évaluation externe
décennale du régime, à la demande du ministère des Finances. L’entreprise
a formulé des recommandations au sujet de l’affectation des fonds prévus
pour les organismes gouvernementaux participant au régime et de la
nécessité d’effectuer un sondage d’opinion pour déterminer à quel point le
public est renseigné sur le blanchiment d’argent et le financement
d’activités terroristes, ainsi que sur le régime. L’entreprise a aussi
recommandé la création d’un groupe de travail interministériel pour
1
L’article 72 de la Loi
sur le recyclage des
produits de la
criminalité et le
financement des
activités terroristes (la
Loi) exige la tenue d’un
examen parlementaire
de l’application de la
Loi tous les cinq ans à
compter de la date
d’entrée en vigueur de
cet article.
Le comité a donc
entrepris le deuxième
examen parlementaire
quinquennal de la Loi.
favoriser le respect des engagements internationaux et pour examiner des
questions telles que l’échange d’information, les préoccupations des entités
déclarantes, les statistiques sur le rendement du régime, ainsi que les rôles et
les responsabilités des ministères et organismes fédéraux participant au
régime.
Dans l’examen de toute
loi, il est important de
prendre en compte son
objectif ainsi que le
contexte dans lequel
celle-ci a été
promulguée et
ultérieurement modifiée
afin de vérifier si elle
produit les résultats
escomptés.
Tenant pour acquis que
l’objectif primordial
étant l’optimisation des
ressources, le comité
s’est concentré sur trois
aspects :



la structure et le
rendement que
devrait avoir le
régime;
le juste équilibre
entre l’échange
d’information et la
protection des
renseignements
personnels;
Au cours de l’étude, le comité a entendu les témoignages de représentants de
ministères et d’organismes fédéraux, du secteur privé et d’organisations
internationales, qui ont porté sur les différents aspects du régime, qui est
décrit à l’annexe A. L’annexe B fait état des propositions formulées dans les
documents de consultation du ministère des Finances et résume les
commentaires des témoins sur les propositions du Ministère et sur d’autres
sujets. Enfin, l’annexe C énumère les recommandations que contient le
rapport et qui découlent de l’évaluation décennale du régime par Capra
International Inc. Annexe D est une liste de témoins et Annexe E est une liste
d’autres mémoires soumis au comité.
Dans l’examen de toute loi, il est important de prendre en compte son
objectif ainsi que le contexte dans lequel celle-ci a été promulguée et
ultérieurement modifiée afin de vérifier si elle produit les résultats
escomptés. Le chapitre 2 porte sur les raisons à l’origine de la promulgation
de mesures législatives contre le blanchiment d’argent au Canada, certaines
modifications apportées à la loi au fil des ans et la nécessité de la maintenir.
Au lieu de commenter chacune des propositions énoncées dans les
documents de consultation du ministère des Finances, et tenant pour acquis
que l’objectif primordial étant l’optimisation des ressources, le comité a
souhaité bonifier son étude en formulant des recommandations s’appuyant
sur trois principes généraux de base:
 la structure et le rendement que devrait avoir le régime;
 le juste équilibre entre l’échange d’information et la protection des
renseignements personnels;
 la portée et l’objectif optimaux.
Les chapitres trois à cinq traitent de ces trois questions.
Le chapitre six contient les conclusions du rapport.
la portée et l’objectif
optimaux du régime.
2
CHAPITRE DEUX – HISTORIQUE ET INCIDENCE DE
LA LÉGISLATION CANADIENNE SUR LE
RECYCLAGE DES PRODUITS DE LA CRIMINALITÉ
ET LE FINANCEMENT DES ACTIVITÉS
TERRORISTES
A. Historique
Les criminels recyclent de l’argent afin de donner une apparence de
légitimité aux revenus générés par leurs activités illégales. Les lois, les
règlements et les mesures d’exécution qui ont pour but d’empêcher les
criminels de conserver et d’utiliser les produits de telles activités devraient
avoir pour effet de réduire la fréquence des crimes financiers. Les
mécanismes et les entités chargés de détecter et de décourager les activités
de blanchiment d’argent et de financement d’activités terroristes, les
enquêtes sur ces activités et les poursuites intentées contre leurs auteurs
sont les composantes essentielles de toute stratégie de lutte contre le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes.
Il y a environ 25 ans, une panoplie de mesures internationales de lutte
contre le blanchiment d’argent ont été mises en place, par exemple,
l’adoption de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de
stupéfiants et de substances psychotropes, en 1988, et la création du
Groupe d’action financière (GAFI), dans la foulée de la réunion du Groupe
des Sept de juillet 1989. Le Canada a signé la Convention des Nations
Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes
en décembre 1988 et il est membre du GAFI depuis sa création.
En 1989, le blanchiment d’argent est devenu un acte criminel en vertu du
Code criminel du Canada et, en 1990, le Bureau du surintendant des
institutions financières a commencé à diffuser des lignes directrices et des
pratiques exemplaires pour lutter contre ce crime. Un an plus tard, la
Gendarmerie royale du Canada (GRC) a constitué des unités mixtes des
produits de la criminalité et le gouvernement fédéral a déposé une loi
contre le recyclage des produits de la criminalité. Celle-ci a par la suite été
modifiée en réponse à la recrudescence des activités liées au crime
organisé, à l’émergence du terrorisme à l’échelle mondiale, aux
observations du GAFI sur le régime canadien de lutte contre le recyclage
des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (le
régime) ainsi qu’aux changements apportés aux normes internationales de
lutte contre le blanchiment d’argent.
Avant 2000, le régime ne visait que les opérations effectuées par des
institutions financières. Adopté en 1991, il exigeait des institutions
financières qu’elles consignent toute transaction en espèces de 10 000 $ et
plus, mettent en place un mécanisme d’identification des clients et
3
Les criminels recyclent
de l’argent afin de
donner une apparence
de légitimité aux
revenus générés par
leurs activités illégales.
Les lois, les règlements
et les mesures de
d’exécution qui ont pour
but d’empêcher les
criminels de conserver
et d’utiliser les produits
de leurs activités
illégales devraient avoir
comme effet de réduire
la fréquence des crimes
financiers.
Les mécanismes et les
entités chargés de
détecter et de
décourager les activités
de blanchiment d’argent
et de financement
d’activités terroristes,
les enquêtes sur ces
activités et les
poursuites intentées
contre leurs auteurs sont
les composantes
essentielles de toute
stratégie de lutte contre
le recyclage des
produits de la
criminalité et le
financement des
activités terroristes.
signalent proactivement toute opération financière douteuse directement aux
organismes d’application de la loi.
Le Canada a abrogé et
remplacé la Loi sur le
recyclage des produits
de la criminalité en
avril 2000 dans le cadre
de l’Initiative nationale
contre le blanchiment
d’argent.
En réponse aux recommandations du GAFI concernant la mondialisation du
blanchiment d’argent et du crime organisé, ainsi que les limites de son régime,
le Canada a abrogé et remplacé la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité en avril 2000 dans le cadre de l’Initiative nationale contre le
blanchiment d’argent. La portée de la nouvelle loi, dont le titre était toutefois
similaire, a été élargie afin d’assujettir au régime d’autres secteurs engagés
dans des opérations financières, comme la comptabilité, les casinos et la
profession juridique. Toutefois, en raison d’une contestation judiciaire en
cours visant à déterminer si l’application de la Loi à la profession juridique
irait à l’encontre du secret professionnel, les dispositions de la Loi s’appliquant
à cette profession sont pour l’instant inopérantes.La déclaration de toute
opération suspecte et de toute transaction de sommes importantes en espèces
est aussi devenue obligatoire. De plus, le CANAFE – le service de
renseignement financier du Canada – a été créé et chargé de recueillir et
d’analyser les déclarations que lui adressent les entités déclarantes et de
transmettre tout renseignement pertinent aux organismes d’application de la loi
et à d’autres organismes gouvernementaux.
Après les attentats
terroristes de septembre
2001 qui ont frappé les
États-Unis, le
gouvernement a modifié
la Loi sur le recyclage
des produits de la
criminalité dans le cadre
de sa lutte contre le
terrorisme.
Après les attentats terroristes de septembre 2001 qui ont frappé les États-Unis,
le gouvernement a modifié la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité dans le cadre de sa lutte contre le terrorisme. La nouvelle loi,
baptisée Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes, vise à aider les organismes d’application de la Loi et
de renseignement à détecter et décourager le financement d’activités terroristes
en interdisant aux entités déclarantes de transiger des biens appartenant à des
terroristes connus et des groupes terroristes et en les obligeant à déclarer ces
biens au CANAFE. À l’époque, l’accent était placé sur le maintien d’un
équilibre entre les mesures antiterroristes et le respect du droit des Canadiens à
la vie privée et à d’autres libertés civiles.
En octobre 2006, la Loi
a été modifiée en
réponse à certaines
préoccupations
exprimées au cours du
premier examen
parlementaire
quinquennal de la Loi
par le comité.
En octobre 2006, la Loi a été modifiée en réponse à certaines préoccupations
exprimées au cours du premier examen parlementaire quinquennal de la Loi
par le comité. Par exemple, les entreprises de services financiers et les
négociants en métaux précieux et pierres précieuses ont été ajoutés à la liste
des entités déclarantes et le Commissariat à la protection de la vie privée a reçu
le mandat d’entreprendre un examen bisannuel des mesures mises en place par
le CANAFE pour protéger les renseignements qu’il recueille et détient.
La plupart des modifications législatives récentes ont été annoncées dans le
budget fédéral de 2010. La partie 1.1 de la Loi autorise le gouvernement
fédéral à imposer des contre-mesures financières à l’endroit des pays étrangers
qui ne se sont pas dotés d’un régime efficace. Bien qu’elles ne soient pas
encore en vigueur, ces mesures vont dans le sens des conclusions de l’examen
de 2006 selon lesquelles le Canada doit promouvoir l’adoption de normes de
4
lutte contre le blanchiment d’argent et le financement d’activités
terroristes par le plus grand nombre de pays possible.
Plusieurs questions
méritent des réponses :
B. Incidence
Conscient des changements graduels apportés au régime canadien de
lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes depuis 11 ans, le comité croit que le moment est
venu d’examiner dans quelle mesure le régime est un outil efficace de
détection et de dissuasion de ces activités et facilite les enquêtes et les
poursuites contre les criminels. Le comité cherche des réponses à
plusieurs questions :



La portée et l’ampleur des activités de blanchiment d’argent et
de financement des activités terroristes ont-elles diminué au
Canada?
Les ressources financières et autres consacrées à la lutte contre
ces activités donnent elles des « résultats » satisfaisants?
Quels changements faut-il apporter pour obtenir de meilleurs
« résultats »?
Au cours de ses audiences, le comité a interrogé des témoins sur la
portée et l’ampleur du blanchiment d’argent et du financement
d’activités terroristes au Canada. Le comité a appris que le CANAFE
jouit d’une solide réputation à l’échelle internationale, mais les
renseignements vagues et limités qui lui ont été communiqués par les
témoins ne lui permettent pas de déterminer dans quelle mesure le
régime contribue à la détection et à la prévention. Il estime néanmoins
que les mesures législatives de lutte contre le blanchiment d’argent et le
financement d’activités terroristes au Canada ont encore leur raison
d’être.
Le comité estime qu’il y a une absence de preuves claires et probantes
démontrant que le régime canadien contribue à la détection et à la
prévention du blanchiment d’argent et du financement d’activités
terroristes, aux enquêtes menées par les organismes d’application de la
loi et au succès d’un nombre satisfaisant de poursuites contre les
criminels. Il se peut que certains témoins n’aient pas été en mesure de
communiquer au comité des renseignements confidentiels à l’occasion
d’une réunion publique. Il se peut également qu’aucun renseignement
sur le succès ou l’échec du régime ne soit recueilli. Quoi qu’il en soit, le
comité croit que le régime actuel ne fonctionne pas aussi efficacement
qu’il le devrait, compte tenu du temps et des ressources financières et
autres qui y sont consacrés notamment par les entités déclarantes, divers
ministères et organismes fédéraux, d’autres partenaires et les
contribuables.
5



La portée et
l’ampleur des
activités de
blanchiment
d’argent et de
financement des
activités terroristes
ont-elles diminué au
Canada?
Les ressources
financières et autres
consacrées à la lutte
contre ces activités
donnent elles des
résultats
satisfaisants?
Quels changements
faut-il apporter pour
obtenir de meilleurs
résultats?
Le comité croit que le
régime actuel ne
fonctionne pas aussi
efficacement qu’il le
devrait, compte tenu du
temps et des ressources
financières et autres qui
y sont consacrés par les
entités déclarantes,
divers ministères et
organismes fédéraux,
d’autres partenaires et
les contribuables.
Le comité croit qu’il faut
cesser de s’en tenir à
des modifications
successives de la Loi et
des règlements.
Des efforts constants
sont nécessaires pour
s’assurer que les
ressources consacrées à
la détection, à la
dissuasion, aux enquêtes
et aux poursuites
relativement au
blanchiment d’argent et
au financement
d’activités terroristes
donnent les meilleurs
« résultats » possible
d’une manière moins
coûteuse, moins
astreignante et plus
respectueuse de la vie
privée.
Étant donné que des institutions financières multinationales ont récemment été
impliquées dans des activités de recyclage des produits de la criminalité et de
financement du terrorisme, le comité s’inquiète du fait que des entités
déclarantes n’observent pas la Loi. Bien que la plupart des accusations de
non-respect déposées au Canada aient trait à des infractions en matière de
déclaration de biens à la frontière, le comité sait que le sous-comité permanent
des enquêtes du comité de la sécurité nationale et des affaires
gouvernementales du Sénat américain a publié en juillet 2012 un rapport
intitulé U.S. Vulnerabilities to Money Laundering, Drugs, and Terrorist
Financing: HSBC Case History, qui concerne l’institution financière HSBC et
une affaire de blanchiment d’argent effectué à l’aide de virements
télégraphiques. Le comité sénatorial américain a présenté plusieurs
recommandations visant à renforcer les mécanismes de contrôle du
blanchiment d’argent et du financement du terrorisme, en particulier en ce qui
concerne les grandes institutions financières multinationales ayant des filiales
dans des régions jugées à risque élevé d’être ciblées par les blanchisseurs de
fonds et les commanditaires d’activités terroristes. Comme les institutions
financières ont un rôle important à jouer pour empêcher l’entrée de fonds
illicites dans le système financier, le comité est d’avis que le CANAFE doit
veiller à ce que les entités déclarantes du Canada s’acquittent des obligations
que leur impose la Loi.
Le comité croit qu’il faut cesser de s’en tenir à des modifications successives
de la Loi et des règlements. Par conséquent, des efforts constants sont
nécessaires pour s’assurer que les ressources consacrées à la détection, à la
dissuasion, aux enquêtes et aux poursuites relativement au blanchiment
d’argent et au financement d’activités terroristes donnent les meilleurs
« résultats » possible d’une manière moins coûteuse, moins astreignante et plus
respectueuse de la vie privée. Bien qu’il soit à toutes fins utiles impossible
d’éliminer les activités illégales à l’origine du blanchiment de capitaux, le
maintien de l’approche graduelle n’est pas la solution dont le Canada a besoin
à l’heure actuelle, puisqu’elle semble viser principalement à combler les
lacunes législatives en ajoutant de nouvelles entités déclarantes et à répondre
aux recommandations toujours renouvelées du GAFI qui ne sont pas toujours
pertinentes au Canada.
Au terme d’une étude approfondie, le comité estime que la Loi doit être
modifiée de façon à porter sur trois aspects :
 l’existence d’une structure pour le régime canadien qui accroît le
rendement sur le plan de la détection, de la dissuasion, des enquêtes et
des poursuites relativement au blanchiment d’argent et au financement
d’activités terroristes;
6


l’existence d’ententes d’échange d’information garantissant la collecte
de l’information pertinente et de sa communication aux intéressés au
moment approprié, compte tenu de la nécessité de protéger les
renseignements personnels des Canadiens;
l’existence d’un mécanisme d’une ampleur et d’une portée permettant
de s’assurer que les personnes et les entreprises visées produisent
promptement les données voulues à l’intention des entités intéressées.
L’heure est venue de mettre fin aux changements graduels et d’examiner plutôt
les enjeux fondamentaux du régime.
L’heure est venue de
mettre fin aux
changements graduels et
d’examiner plutôt les
enjeux fondamentaux du
régime.
7
CHAPITRE TROIS – LA STRUCTURE ET LE
RENDEMENT SOUHAITÉS
A. La structure souhaitée
Les entités qui
participent au régime
canadien visent un
même objectif, composé
de quatre éléments : la
détection, la dissuasion,
les enquêtes et les
poursuites.
Le fait que le CANAFE
relève du ministère des
Finances renforce les
liens avantageux qui
existent entre le
CANAFE et les
institutions financières
canadiennes; cette
structure garantit
également la
communication rapide
des nouveautés des
systèmes financiers au
CANAFE.
Les entités qui participent au régime canadien de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalités et le financement des activités terroristes (le
régime) visent un même objectif, composé de quatre éléments : la détection,
la dissuasion, les enquêtes et les poursuites. Bien que leurs rôles et
responsabilités soient encadrés par des dispositions législatives, le comité
n’est pas convaincu que les ministères et organismes fédéraux qui participent
au régime collaborent bien entre eux ou qu’ils soient tenus de rendre des
comptes de leurs actes. Le comité croit qu’une meilleure collaboration et
qu’une harmonisation des priorités parmi ces ministères et organismes
amélioreraient le rendement du régime.
Le comité sait que la structure du régime de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes d’un pays
témoigne des besoins de ce dernier, et que la conception d’un régime donné
pourrait être à la fois similaire et différente de la conception du régime
d’autres pays. Par exemple, à certains égards, la structure du régime canadien
ressemble à celle du régime des États-Unis : les unités du renseignement
financier – le CANAFE au Canada et le FINCEN (Financial Crimes
Enforcement Network) aux États-Unis – relèvent respectivement du
ministère des Finances et du Department of the Treasury. De plus, le comité
sait que d’autres structures sont possibles. Quant à lui, l’UKFIU (United
Kingdom Financial Intelligence Unit), au Royaume-Uni, relève du Home
Office, le ministère responsable de la sécurité, du contre-terrorisme, de
l’immigration et du maintien de l’ordre.
Le fait que le CANAFE relève du ministère des Finances renforce les liens
avantageux qui existent entre le CANAFE et les institutions financières
canadiennes; cette structure garantit également la communication rapide des
nouveautés des systèmes financiers au CANAFE. Cela dit, cette structure
pourrait entraîner une certaine distance entre le CANAFE et les organismes
d’application de la loi. Une telle distance pourrait donner lieu à la nécessité
de mettre au point un ou plusieurs mécanismes – comme l’accès à la base de
données du CANAFE par les organismes d’application de la loi – visant à
améliorer les résultats au chapitre des enquêtes et des poursuites.
L’une des recommandations découlant de l’évaluation décennale du régime
canadien concernait la création d’un groupe de travail interministériel qui
examinerait des questions comme l’échange d’information, les
préoccupations visant les entités déclarantes, les statistiques sur le rendement
du régime et les rôles et responsabilités des divers ministères et organismes
qui prennent part au régime. Le comité appuie cette recommandation, et il
croit qu’un tel groupe pourrait jouer un rôle de supervision quant à
l’élaboration de stratégies de lutte contre le blanchiment d’argent et le
8
financement d’activités terroristes rattachées au régime, à
l’harmonisation des priorités parmi les ministères et les organismes
fédéraux et à la facilitation de l’échange de l’information pertinente avec
les bénéficiaires concernés, dans les meilleurs délais. En outre, ce groupe
pourrait se concentrer sur les objectifs fondamentaux du régime plutôt
que sur les préoccupations des partenaires du régime.
Pour ces raisons, le comité recommande que :
1. le gouvernement fédéral établisse un organisme de supervision,
dirigé par le ministère des Finances et ayant le double mandat :


d’élaborer des stratégies et des objectifs prioritaires
pour la lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement d’activités terroristes au
Canada;
de veiller à ce que le Canada applique les
recommandations formulées par le Groupe d’action
financière sur le blanchiment de capitaux qui sont
appropriées au contexte canadien.
Cet organisme devrait être formé de représentants des groupes
de travail interministériels fédéraux et d’autres organismes
participant à la lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement d’activités terroristes.
Un objectif primordial
pour le comité est
l’optimisation des
ressources, dont l’un des
aspects concerne les
« résultats »,
quantifiables et non
quantifiables du régime.
B. Renseignements statistiques au sujet des « résultats » et des
coûts
Un objectif primordial pour le comité est l’optimisation des ressources,
dont l’un des aspects concerne les « résultats », quantifiables et non
quantifiables du régime. Pour ce qui est des résultats quantifiables, le
comité est actuellement incapable d’évaluer l’efficacité du régime sur le
plan des enquêtes et des poursuites, car une information insuffisante lui a
été présentée et il n’a reçu aucune information des organismes
d’application de la loi, du Service canadien du renseignement de sécurité
(SCRS), de l’Agence canadienne des services frontaliers (ACSF) et de
l’Agence du revenu du Canada (ARC) qui lui aurait permis de déterminer
dans quelle mesure les déclarations du CANAFE ont contribué au succès
des enquêtes fédérales. Quant aux résultats non quantitatifs, il est à peu
près impossible de savoir dans quelle mesure le régime canadien a eu un
effet dissuasif.
9
Le CANAFE a signalé
777 cas aux organismes
chargés d’appliquer la
loi et à d’autres
organismes fédéraux
durant l’exercice 20102011.
Cela dit, le comité sait que le CANAFE a signalé 777 cas aux organismes
chargés d’appliquer la loi et à d’autres organismes fédéraux durant
l’exercice 2010-2011. Dans certains cas, le CANAFE les a signalés à la
demande des organismes, qui détenaient déjà suffisamment de
renseignements pour amorcer une enquête, tandis que dans d’autres cas, il
les a signalés de sa propre initiative. Le comité n’a reçu aucune information
au sujet de l’apport des signalements du CANAFE au succès des enquêtes
ou aux pistes d’enquête lorsque les déclarations étaient présentées en
réponse à une demande.
La Gendarmerie Royale du Canada (GRC) a dit au comité qu’elle avait reçu
93 déclarations proactives du CANAFE en 2010, ce qui a donné lieu à 92
nouvelles enquêtes criminelles; de ce nombre, 69 ont été menées à terme
sans qu’aucune accusation ne soit portée, tandis que les 23 autres étaient
toujours en cours le 14 février 2012.
Les coûts engagés pour
obtenir des « résultats »
constituent un deuxième
aspect de l’objectif
fondamental de
l’optimisation des
ressources.
Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a dit au comité qu’en
2010-2011, quatre des 46 personnes accusées de blanchiment d’argent en
vertu du Code criminel ont été condamnées, tandis que huit ont plaidé
coupable; 6 733 autres chefs d’accusation ont été déposés pour possession de
biens obtenus dans le cadre d’activités criminelles; 61 personnes ont été
condamnées et 578 autres ont plaidé coupable. En ce qui concerne le
financement d’activités terroristes, le SPPC a également dit que
six personnes ont été accusées depuis 2005-2006; une personne a été
condamnée et une autre a plaidé coupable.
Le CANAFE produit un rapport public annuel qui peut contenir des données
sur les « résultats » du régime. Toutefois, ces données ne sont pas présentées
régulièrement chaque année. La production annuelle des mêmes données
faciliterait l’évaluation des résultats.
En 2010-2011, 64,3
millions de dollars ont
été versés directement à
l’ASFC, à l’ARC, au
ministère des Finances,
le CANAFE, au
ministère de la Justice,
au SPPC et à la GRC –
pour soutenir le régime.
Enfin, on a expliqué au comité qu’il n’existait aucun lien direct entre le
signalement de cas et le succès des poursuites, et que se fier au nombre de
poursuites fructueuses pour évaluer le succès du régime comportait certains
risques.
Les coûts engagés pour obtenir des « résultats » constituent un deuxième
aspect de l’objectif fondamental de l’optimisation des ressources. Toute
utilisation des fonds des contribuables dans les divers secteurs doit avoir
pour but d’obtenir la meilleure valeur possible pour la somme dépensée.
Dans cette perspective, il faut évaluer les « résultats » du régime en fonction
de ses coûts.
En 2010-2011, 64,3 millions de dollars ont été versés directement à l’ASFC,
à l’ARC, au ministère des Finances, le CANAFE, au ministère de la Justice,
au SPPC et à la GRC – pour soutenir le régime. Ces ministères et
organismes ont peut-être engagé des ressources supplémentaires provenant
de leur propre budget de fonctionnement général pour appuyer le régime,
10
sans parler des organismes provinciaux et locaux d’application de la loi qui
ont, eux aussi, engagé leurs propres ressources pour soutenir les efforts dans
ce domaine, bien qu’aucun montant n’ait été présenté au comité à cet égard.
Dans ce contexte, le comité recommande que :
2. le gouvernement fédéral exige de l’organisme de supervision
mentionné précédemment qu’il fasse rapport chaque année au
Parlement, par l’intermédiaire du ministre des Finances, des aspects
suivants du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes :




le nombre d’enquêtes, de poursuites et de condamnations;
la valeur des biens saisis à la suite des enquêtes, des
poursuites et des condamnations;
la mesure dans laquelle les déclarations présentées par le
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières
du Canada ont servi à ces enquêtes, poursuites et
condamnations;
le total des dépenses engagées par chaque ministère et
organisme fédéral dans la lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement d’activités
terroristes.
C. Évaluation du rendement et meilleure optimisation des ressources
Les données actuelles ne permettent pas de déterminer dans quelle mesure le
régime produit des « résultats » qui sont acceptables par rapport aux coûts
engagés. Compte tenu des coûts et des efforts engagés, le régime devrait être
plus efficace qu’il ne l’est en réalité. Le manque de données au sujet des
« résultats » et des coûts, également signalé dans l’évaluation externe
décennale du régime, constitue une lacune importante, que comblerait, dans
une certaine mesure seulement, l’établissement d’un rapport annuel par
l’organisme de supervision proposé. Des examens de rendement indépendants
réguliers donneraient l’assurance que le régime permet d’optimiser les
ressources.
11
Les données actuelles ne
permettent pas de
déterminer dans quelle
mesure le régime produit
des « résultats » qui sont
acceptables par rapport
aux coûts engagés.
Par conséquent, le comité recommande que :
3.
Le manque de données
au sujet des « résultats »
et des coûts, également
signalé dans
l’évaluation externe
décennale du régime,
constitue une lacune
importante
le gouvernement fédéral s’assure qu’une vérification de gestion
indépendante du régime canadien de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes et
de ses objectifs soit menée tous les cinq ans. Cet examen pourrait
ressembler à l’examen externe décennal du régime, et il pourrait être
réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada. La première
vérification de gestion indépendante devrait avoir lieu au plus tard en
2014.
Lors d’un examen des régimes existant dans d’autres pays, le comité en a
appris au sujet des façons de procéder utilisées lorsqu’il y a des enquêtes et des
poursuites. Utilisées ici, ces façons de procéder pourraient améliorer les
« résultats » du régime canadien.
Par exemple, certains régimes prévoient la répartition, entre les organismes
d’application de la loi, des fonds confisqués à la suite d’enquêtes sur le
recyclage de produits de la criminalité et le financement d’activités terroristes.
Les organismes utilisent ces fonds pour organiser des activités de formation
sur les crimes financiers et pour financer d’autres mesures concernant le
recyclage des produits de la criminalité et le financement d’activités
terroristes. Au Canada, ces fonds sont versés dans le Trésor. Les organismes
d’application de la loi du Canada, comme leurs homologues à l’étranger,
pourraient ainsi profiter de fonds supplémentaires.
Par conséquent, le comité recommande que :
4.
Au Canada, ces fonds
sont versés dans le
Trésor.
le gouvernement fédéral détermine s’il est possible de créer un
fonds, géré par l’organisme de supervision mentionné
précédemment, dans lequel seraient versées les sommes
confisquées à la suite d’enquêtes sur le recyclage de produits de la
criminalité et le financement d’activités terroristes. Ces sommes
pourraient compléter les ressources affectées aux organismes
d’application de la loi pour les enquêtes et les poursuites
concernant le recyclage des produits de la criminalité et le
financement d’activités terroristes. Le gouvernement devrait
s’assurer que l’application de cette recommandation n’empêche pas
les victimes de toucher des dommages-intérêts accordés par un
tribunal dans un procès intenté en vertu de la Loi sur la justice
pour les victimes d’actes de terrorisme.
12
Le comité a appris que, aux États-Unis, certains enquêteurs chargés de
l'application de la loi ont une expertise en matière de crimes financiers,
qu’ils ont acquise en participant à des opérations policières liées à la lutte au
recyclage des produits de la criminalité et au financement du terrorisme. Ce
type d’expertise, particulièrement lorsqu’elle s’accompagne d’une formation
continue afin que l’expertise suive les avancées technologiques, améliorerait
les « résultats » du régime.
Par conséquent, le comité recommande que :
5. le gouvernement fédéral s’assure que le Centre d'analyse des
opérations et déclarations financières du Canada et la Gendarmerie
royale du Canada emploient des spécialistes du crime financier et
qu’ils leur offrent une formation continue de sorte que leurs
compétences évoluent au même rythme que les avancées
technologiques.
13
Une expertise en
matière de crimes
financiers particulièrement
lorsqu’elle
s’accompagne d’une
formation continue afin
que l’expertise suive les
avancées technologiques
- améliorerait les
« résultats » du régime.
CHAPITRE QUATRE – LE JUSTE ÉQUILIBRE ENTRE
L’ÉCHANGE D’INFORMATION ET LA PROTECTION
DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS
A. Relations du CANAFE avec les organismes de renseignement
et d’application de la loi, ainsi que d’autres ministères et
organismes au pays comme à l’étranger
Le comité n’ignore pas
qu’un équilibre
s’impose : d’une part, il
faut appuyer les
organismes
d’application de la loi et
autres ministères et
organismes; d’autre
part, les personnes ont
le droit à la protection
des renseignements
personnels qui les
concernent.
En comprenant comment
les cas sont utilisés par
ceux à qui ils sont
communiqués, on
pourrait améliorer la
qualité et la rapidité de
communication des
renseignements du
CANAFE.
On a dit au comité que les dispositions de la Loi sur le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes qui
touchent la protection des renseignements personnels se sont affaiblies
depuis 2000 parce que s’est accrue la capacité du CANAFE d’échanger
de l’information avec les organismes de renseignement et d’application
de la loi, avec les ministères et organismes fédéraux, ainsi qu’avec les
unités étrangères du renseignement financier avec lesquelles il a conclu
un protocole d’entente. Le comité a appris que la capacité du CANAFE
de divulguer et de transmettre de l’information est trop restreinte, d’où les
demandes de rendre l’information plus accessible aux entités déclarantes
et à d’autres ministères et organismes gouvernementaux afin que le
régime canadien donne davantage de « résultats ». Qui plus est, le comité
a appris que certaines unités étrangères du renseignement financier
donnent accès aux bases de données sur les déclarations et que les entités
déclarantes devraient pouvoir échanger entre elles de l’information dans
certaines circonstances.
Le comité n’ignore pas qu’un équilibre s’impose : d’une part, il faut
appuyer les organismes d’application de la loi et autres ministères et
organismes; d’autre part, les personnes ont le droit à la protection des
renseignements personnels qui les concernent. Il peut être difficile
d’établir et de maintenir cet équilibre, mais il faut prévoir les ressources
et les mesures nécessaires pour garantir la protection des renseignements
personnels à laquelle s’attendent les Canadiens, tout en offrant aux
organismes d’application de la loi et autres ministères et organismes les
renseignements qui aideront aux enquêtes sur le recyclage des produits de
la criminalité et le financement du terrorisme.
En comprenant comment les cas sont utilisés par ceux à qui ils sont
communiqués, on pourrait améliorer la qualité et la rapidité de
communication des renseignements du CANAFE. De ce point de vue,
ceux qui reçoivent et utilisent les cas communiqués devraient formuler au
CANAFE leurs commentaires sur la façon la communication des cas a
contribué aux enquêtes et aux poursuites et sur les améliorations à
apporter pour que les communications de cas continuent d’être utiles aux
enquêtes et aux poursuites.
14
Par conséquent, le comité recommande que :
6. le gouvernement fédéral demande à la Gendarmerie royale du
Canada, au Service canadien du renseignement de sécurité, à
l’Agence des services frontaliers du Canada et à l’Agence du revenu
du Canada de présenter des rapports de rétroaction trimestriels au
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du
Canada au sujet de la façon dont ils utilisent les cas communiqués et
dont ces communications pourraient être améliorées.
Selon la Loi le mandat du CANAFE se limite à communiquer des
renseignements financiers sur le blanchiment d’argent et le financement du
terrorisme. À moins que l’on soupçonne des activités de blanchiment
d’argent ou de financement du terrorisme, le CANAFE ne communique pas
aux organismes d’application de la loi et de renseignement, de cas relatifs à
ces crimes tels que la fraude fiscale. Le comité est d’avis qu’en élargissant
le mandat du CANAFE de manière à y inclure la divulgation de
renseignements sur d’autres crimes, le CANAFE contribuerait davantage
aux enquêtes et aux poursuites relatives aux activités criminelles.
Le mandat du CANAFE
se limite à communiquer
des renseignements
financiers sur le
blanchiment d’argent et
le financement du
terrorisme.
Par conséquent, le comité recommande que :
7. le gouvernement fédéral permette au Centre d'analyse des
opérations et déclarations financières du Canada de communiquer
des cas liés à des crimes prévus par le Code criminel ou d’autres lois
canadiennes.
Pour faciliter l’échange d’information et augmenter l’utilité de
l’information, on pourrait aussi donner à des ministères et organismes
fédéraux sélectionnés l’accès direct à la base de données du CANAFE,
comme on le fait dans certains pays. Compte tenu de l’importance que revêt
la protection de la vie privée au Canada, un tel accès devrait être accordé en
prenant soin d’assurer la protection des renseignements personnels.
Par conséquent, le comité recommande que :
8. le gouvernement fédéral mette au point un mécanisme qui
permettrait à la Gendarmerie royale du Canada, au Service
canadien du renseignement de sécurité, à l’Agence des services
frontaliers du Canada et à l’Agence du revenu du Canada d’accéder
directement à la base de données du Centre d'analyse des opérations
et déclarations financières du Canada. Le commissaire à la
protection de la vie privée devrait participer à l’élaboration de
lignes directrices sur cet accès.
15
Pour faciliter l’échange
d’information et
augmenter l’utilité de
l’information, on
pourrait aussi donner à
des ministères et
organismes fédéraux
sélectionnés l’accès
direct à la base de
données du CANAFE.
B. Relation du CANAFE avec les entités déclarantes
Il importe de veiller à ce que, d’une part, les renseignements communiqués soient
utiles au CANAFE et, d’autre part, le fardeau de conformité ne soit pas trop
onéreux en temps et en ressources financières et autres pour les entités
déclarantes. Bien qu’on ne lui ait pas communiqué d’information au sujet des
coûts, le comité sait que les entités déclarantes engagent des frais pour s’acquitter
de leurs obligations, notamment pour produire des déclarations, en vertu de la Loi,
dont celles relatives à l’identification des clients, aux mesures de vigilance à
l’égard de la clientèle et à la tenue de documents, entre autres. Dans cette
perspective, il est important que leurs déclarations soient le plus utiles possible et
qu’elles soient présentées dans les plus brefs délais pour que le régime canadien
puisse atteindre ses objectifs.
Le comité croit que les
« résultats » du régime
doivent être envisagés
en tenant compte de la
réduction maximale des
coûts de conformité
engagés par les entités
déclarantes, tout en
assurant l’atteinte des
objectifs du régime.
Au cours de l’exercice 2010-2011, les entités déclarantes ont présentés près de
20 millions de déclarations au CANAFE et beaucoup d’entre elles ont
probablement été présentées automatiquement. De ce nombre 58 722 étaient des
déclarations d’opérations douteuses, qui nécessitent un plus grand investissement
en ressources humaines. Le comité croit que les « résultats » du régime doivent
être envisagés en tenant compte de la réduction maximale des coûts de conformité
engagés par les entités déclarantes, tout en assurant l’atteinte des objectifs du
régime.
Par conséquent, le comité recommande que :
9.
de concert avec les entités tenues de produire des déclarations en vertu
de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes, le gouvernement fédéral et le Centre
d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada
cherchent chaque année :


Le CANAFE est bien
placé pour offrir aux
organisations
déclarantes une aide
variée, dont une
rétroaction propre à
chaque secteur, pour
accroître leur efficacité
et atteindre de meilleurs
« résultats ».
à réduire le plus possible le fardeau de conformité des entités
déclarantes;
à optimiser l’utilisation des déclarations présentées par les entités
déclarantes.
Compte tenu du rôle essentiel que jouent le CANAFE et les entités déclarantes à
l’égard de la réduction du blanchiment d’argent et du financement du terrorisme
au Canada, le CANAFE devrait offrir aux entités déclarantes une rétroaction et
des renseignements qui les sensibilisent à l’importance de leur contribution et qui
accroissent leur rôle. Le CANAFE est bien placé pour offrir aux organisations
déclarantes une aide variée, dont une rétroaction propre à chaque secteur, pour
accroître leur efficacité et atteindre de meilleurs « résultats ».
16
Pour ces raisons, le comité recommande que :
10. le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du
Canada offre aux entités tenues de produire des déclarations en
vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes :



une rétroaction trimestrielle et personnalisée sur l’utilité
de leurs rapports;
tous les trimestres et pour chaque secteur, des
renseignements sur les tendances relatives aux activités de
blanchiment d’argent et de financement du terrorisme;
des outils, des ressources et d’autres formes de soutien
régulier dans le but d’améliorer la formation des employés
des entités déclarantes en ce qui concerne la Loi sur le
recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes et les obligations connexes.
De l’avis du comité, les déclarations devraient, dans la mesure du possible,
être présentées au CANAFE en « temps réel » afin que le régime canadien
donne de meilleurs « résultats ». Le comité sait que, conformément aux
lignes directrices du CANAFE, les déclarations qui portent sur des
virements de fonds effectués par voie électronique sont présentées au
moyen de transferts par lots dans les cinq jours ouvrables suivant la
transaction; d’autres déclarations sont également assorties de délais de
présentation.
De l’avis du comité, les
déclarations devraient,
dans la mesure du
possible, être présentées
au CANAFE en « temps
réel » afin que le régime
canadien donne de
meilleurs « résultats ».
Dans cette perspective, le comité recommande que :
11. le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du
Canada revoie ses lignes directrices concernant la période durant
laquelle les entités doivent produire des déclarations aux termes de
la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. Cet examen devrait avoir
pour but de garantir le plus possible que les déclarations sont
produites en « temps réel ».
Au cours de l’examen des régimes en vigueur dans d’autres pays, le comité
a appris que, dans certains pays, les témoins jouent un rôle important dans
la lutte au blanchiment d’argent et au financement du terrorisme. Le
nombre relativement faible de condamnations pour blanchiment d’argent et
financement du terrorisme au Canada pourrait être lié aux difficultés à
obtenir la participation des témoins devant les tribunaux. Le comité est
d’avis que la protection de ceux qui aident les organismes d’exécution de la
loi, qu’il s’agisse de sources anonymes ou de témoins qui acceptent de
déposer en cour, pourrait améliorer les « résultats ».
17
Le nombre relativement
faible de condamnations
pour blanchiment
d’argent et financement
du terrorisme au
Canada pourrait être lié
aux difficultés à obtenir
la participation des
témoins devant les
tribunaux.
Par conséquent, le comité recommande que :
12. le gouvernement fédéral, nonobstant les modifications récemment
proposées au Programme de protection des témoins du Canada, assure la
sécurité des témoins et des autres personnes qui participent aux enquêtes
et aux poursuites relatives aux activités de blanchiment d’argent ou de
financement du terrorisme.
Le nombre de cas
d’inobservation des
entités déclarantes
pourraient être réduit au
Canada si les
particuliers informaient
le CANAFE des
manquements des entités
déclarantes à l’égard de
la Loi ou s’ils lui
donnaient des
renseignements sur les
personnes ou les entités
qui participent à des
activités de blanchiment
d’argent ou de
financement du
terrorisme.
Compte tenu du fait que des institutions financières multinationales telles que
HSBC ne respectent les exigences de leurs pays respectifs en matière de
blanchiment d’argent et de financement du terrorisme, le comité estime que le
soutien accru des dénonciateurs pourrait donner lieu à de meilleurs « résultats ». Le
nombre de cas d’inobservation des entités déclarantes pourraient être réduit au
Canada si les particuliers informaient le CANAFE des manquements des entités
déclarantes à l’égard de la Loi ou s’ils lui donnaient des renseignements sur les
personnes ou les entités qui participent à des activités de blanchiment d’argent ou de
financement du terrorisme.
Par conséquent, le comité recommande que :
13. le gouvernement fédéral établisse un mécanisme permettant aux employés
des entités tenues de présenter des déclarations aux termes de la Loi sur le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes et à d’autres personnes d’informer anonymement le Centre
d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada :


des manquements à la Loi;
des actes de complicité d’individus ou d’entités dans le
blanchiment d’argent ou le financement du terrorisme.
18
CHAPITRE CINQ – L’AMPLEUR ET L’OBJECTIF
OPTIMUMS
A. Mettre l’accent sur les risques, sur les seuils, ou sur les deux
Le régime canadien comporte des exigences de déclaration fondées sur des
seuils et sur des risques. Par exemple, le seuil actuel de 10 000 $ pour les
grosses transactions au comptant ne nécessite pas une évaluation des risques;
une telle approche peut limiter l’ampleur des activités des criminels qui tentent
d’introduire des fonds illicites dans le système financier par le biais des entités
déclarantes. à l’inverse, dans le deuxième cas, les déclarations portant sur des
transactions douteuses pourraient aider à repérer certaines transactions ou une
série de transactions qui pourraient être liées à du blanchiment d’argent ou au
financement d’activités terroristes.
Dans la mesure du possible, vu les objectifs du régime, toutes les décisions
concernant les composantes du régime devraient être prises en fonction des
risques qui leur sont associés. Les composantes comprennent :






les secteurs qui devraient faire des déclarations;
les activités à déclarer;
les renseignements à inclure dans les déclarations; les dossiers que les
entités déclarantes et le CANAFE devraient être tenus de déclarer, et la
procédure à suivre;
la fréquence et la méthode d’identification et de surveillance des
clients par les entités déclarantes;
les clients visés par les mesures d’identification et de surveillance;
l’information que doit partager le CANAFE avec les entités déclarantes
au sujet de leurs déclarations, ainsi qu’avec les organismes
d’application de la loi et d’autres organismes dans le cadre d’enquêtes
et de poursuites.
Le comité reconnait qu’une approche entièrement fondée sur le risque
permettrait de concentrer les efforts sur les clients, les opérations et les modes
de paiement qui présentent le plus de risques en matière de blanchiment
d’argent et de financement d’activités terroristes. Toutefois, une approche
entièrement fondée sur le risque, qu’illustre parfaitement le régime du
Royaume-Uni, ne convient pas au Canada; une approche mixte, fondée sur des
deuils et sur les risques, est nécessaire.
Par conséquent, le comité recommande que :
14. le gouvernement fédéral améliore le régime de lutte contre le recyclage
des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
du Canada en mettant d’avantage l’accent sur :


la cueillette stratégique de renseignements;
l’analyse et le signalement fondés sur le risque.
19
Dans la mesure du
possible, vu les objectifs
du régime, toutes les
décisions concernant les
composantes du régime
devraient être prises en
fonction des risques qui
leur sont associés.
Toutefois, une approche
entièrement fondée sur
le risque, ne convient
pas au Canada; une
approche mixte, fondée
sur des deuils et sur les
risques, est nécessaire.
B. Entités déclarantes
Le paiement en espèces
comporte des risques
qui n’existent peut-être
pas sous d’autres formes
de paiement.
Il faut accorder une attention particulière aux secteurs désignés comme entités
déclarantes aux fins du régime canadien. Pour déterminer si un secteur particulier
devrait être désigné en tant qu’entité déclarante, il est important de tenir compte
des circonstances entourant les transactions comportant d’importantes sommes
d’argent. Ainsi, outre les secteurs qui sont actuellement désignés comme entités
déclarantes, devraient également être assujettis au régime les vendeurs de produits
électroniques, de véhicules, d’équipement lourd, de bateaux et d’œuvres d’art,
parce qu’ils représentent des secteurs où d’importantes transactions en espèces
peuvent être effectuées. Le paiement en espèces comporte des risques qui
n’existent peut-être pas sous d’autres formes de paiement.
Par conséquent, le comité recommande que :
15. le gouvernement fédéral examine régulièrement quelles sont les entités
tenues de produire des déclarations aux termes de la Loi sur le recyclage
des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
pour s’assurer que les secteurs où s’effectuent des paiements en espèces
supérieurs au seuil actuel de 10 000 $ soient pris en compte.
Les déclarations fondées
sur les risques et celles
fondées sur des seuils
sont pertinentes, selon
les circonstances. Les
déclarations fondées sur
des seuils peuvent être
particulièrement.
C. Virements internationaux de fonds effectués par voie électronique
Comme il l’a souligné plus haut, les déclarations fondées sur les risques et celles
fondées sur des seuils sont pertinentes, selon les circonstances. Les déclarations
fondées sur des seuils peuvent être particulièrement importantes en ce qui
concerne les virements internationaux de fonds par voie électronique; le Canada
pourrait être au nombre d’une série de pays par le biais desquels s’effectuent le
blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes.
Certains pays envisagent de supprimer le seuil de 10 000 $ applicable aux
virements internationaux de fonds effectués par voie électronique; tous les
virements de ce genre feraient ainsi l’objet de déclarations. En 2010-2011, le
CANAFE a reçu de la part d’entités déclarantes environ 12 millions de
déclarations de virements internationaux de fonds par voie électronique; le comité
craint donc que le CANAFE n’ait pas suffisamment de ressources pour recueillir
et analyser davantage de déclarations. La suppression de ce seuil aurait aussi des
conséquences pour les entités déclarantes, dont les coûts de conformité
augmenteraient; une augmentation de ces coûts pourrait être particulièrement
problématique pour certaines petites et moyennes entreprises. Le Comité croit
néanmoins que le blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes
sont des enjeux mondiaux et que les virements de fonds internationaux par voie
électronique constituent une activité devant être encadrée par des normes
internationales.
20
Par conséquent, le comité recommande que :
16. le gouvernement fédéral élimine le seuil de déclaration de 10 000 $
applicable aux virements internationaux de fonds effectués par voie
électronique.
D. Prise en compte des changements technologiques
L’un des avantages de l’examen parlementaire est de permettre aux
législateurs de modifier les lois en fonction de l’évolution des économies,
des sociétés et des technologies. Durant le présent examen de la Loi, le
comité a constaté à quel point la technologie avait évolué depuis le dernier
examen de 2006. Les changements technologiques ont une incidence sur la
manière dont les entités déclarantes s’acquittent de leurs obligations et la
manière dont les gens effectuent leurs opérations financières.
Il faut tenir compte des méthodes électroniques de blanchiment d’argent en
modifiant périodiquement la Loi et les règlements connexes. En particulier,
les cartes prépayées que les agents chargés de l’exécution de la loi et les
agents des services frontaliers ne peuvent saisir aux termes de la Loi, parce
ce que ces cartes ne sont pas définies comme des « effets » constituent
maintenant un moyen de faire passer l’« argent sale » d’un pays à l’autre
sans devoir passer par les institutions financières. Sans la participation des
institutions financières, aucune déclaration n’est requise en vertu de la Loi.
Un examen permanent du régime canadien et de la Loi qui l’établit, ainsi
qu’une formation continue offerte aux employés, contribuerait à renforcer la
capacité du CANAFE de détecter les nouvelles méthodes de blanchiment de
capitaux et de financement des activités terroristes, dont certaines font appel
à des technologies de pointe.
Par conséquent, le comité recommande que :
17. le gouvernement fédéral examine chaque année et révise au besoin la
définition du terme « effet » dans la Loi sur le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes afin
qu’elle tienne compte des nouveaux modes de paiement et des
changements technologiques.
21
Le Comité croit que le
blanchiment d’argent et
le financement
d’activités terroristes
sont des enjeux
mondiaux et que les
virements de fonds
internationaux par voie
électronique constituent
une activité devant être
encadrée par des
normes internationales.
Les cartes prépayées
constituent maintenant
un moyen de faire
passer l’« argent sale »
d’un pays à l’autre sans
devoir passer par les
institutions financières
sans la participation des
institutions financières.
E. Sensibilisation du public
À l’heure actuelle,
beaucoup ne sont pas au
courant de la nature et
de la portée des activités
de blanchiment d’argent
et de financement du
terrorisme au Canada,
ni du régime du Canada
en la matière.
Les résidents de tous les pays, les particuliers comme les entreprises, peuvent
jouer un rôle dans la lutte au blanchiment d’argent et au financement des
activités terroristes, qui constituent des enjeux internationaux. Pour pouvoir
jouer ce rôle, ceux-ci doivent être informés des activités qui constituent du
blanchiment d’argent et du financement d’activités terroristes, ainsi que des
mesures précises qu’ils peuvent prendre s’ils constatent ou suspectent de telles
activités. À l’heure actuelle, beaucoup ne sont pas au courant de la nature et de
la portée des activités de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme
au Canada, ni du régime du Canada en la matière. Récemment, le comité a
terminé une étude du projet de loi C-28, Loi modifiant la Loi sur l’Agence de la
consommation en matière financière du Canada, qui déboucherait sur la
création du poste de chef du développement de la littératie financière au sein de
l’Agence de la consommation en matière financière. Dans ce contexte, le
comité croit que le titulaire de ce nouveau poste pourrait renseigner les
Canadiens sur le blanchiment d’argent et le financement des activités
terroristes.
Par conséquent, le comité recommande que :
18. le gouvernement fédéral élabore, avec l’avis du bureau proposé du
chef du développement de la littératie financière, un programme
public de sensibilisation sur le régime canadien de lutte contre le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes et sur les gestes que les particuliers et les
entreprises peuvent poser pour lutter contre de telles activités.
22
CHAPITRE SIX – CONCLUSION
Pour réaliser l’examen législatif de la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes, qu’exige l’article 72, le
comité a reçu des de la part de représentants de ministères et organismes
fédéraux, provinciaux et internationaux, ainsi que du secteur privé, des
témoignages sur les divers aspects du régime canadien de lutte contre le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes. Pour déterminer si la Loi avait l’effet escompté, le comité en a
examiné l’objet, de même que le contexte dans lequel elle a été adoptée, puis
modifiée.
Après avoir pris en considération les témoignages, le comité conclut que rien
ne démontre clairement à l’évidence que le régime canadien donne des
« résultats » (que ce soit sur le plan de la détection et/ou de la dissuasion ou
encore des enquêtes et des poursuites connexes) qui soient proportionnels au
temps, aux fonds et aux autres ressources qui y sont consacrés. En un sens, il
semble que les modifications législatives et réglementaires qu’on a apportées
au fil des ans n’ont pas vraiment porté fruit et qu’il faille donc renoncer à cette
approche. Un examen fédéral exhaustif du régime canadien et des régimes
adoptés dans d’autres pays s’impose. Certes, il faut conserver les éléments du
régime canadien qui fonctionnent bien, modifier ceux qui n’ont pas l’effet
voulu et s’inspirer des régimes utilisés dans d’autres pays.
Croyant que l’optimisation des ressources devrait constituer un objectif global,
le comité a formulé des recommandations en ce qui concerne :



la structure et le rendement souhaités du régime;
le juste équilibre entre l’échange d’information et la protection des
renseignements personnels dans le cadre du régime;
la portée et l’objectif optimums du régime.
Le comité est convaincu que ces recommandations représentent les
changements fondamentaux qui sont nécessaires pour rehausser l’efficacité du
régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. Le comité espère bien examiner les
modifications proposées à la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité
et le financement des activités terroristes et effectuer un autre examen législatif.
23
Le comité est d’avis que
rien ne démontre
clairement à l’évidence
que le régime canadien
donne des résultats (que
ce soit sur le plan de la
détection et/ou de la
dissuasion ou encore
des enquêtes et des
poursuites connexes) qui
soient proportionnels au
temps, aux fonds et aux
autres ressources qui y
sont consacrés.
ANNEXE A – RÉGIME CANADIEN DE LUTTE CONTRE LE RECYCLAGE DES PRODUITS DE LA
CRIMINALITÉ ET LE FINANCEMENT DES ACTIVITÉS TERRORISTES
Entités déclarantes(1) :



Institutions financières
Courtiers en valeurs mobilières
Entreprises de services
monétaires
Comptables et cabinets
d'expertise comptable
Avocats
Notaires de la ColombieBritannique
Courtiers, agents et promoteurs
immobiliers
Négociants en métaux précieux et
pierres précieuses
Casinos





•
Déclarations de transactions fondées
sur des seuils (montant de 10 000 $
ou plus en une période de 24 heures):




importantes transactions en
espèces
virements de fonds internationaux
par voie électroniquecross
mouvements transfrontaliers
d’espèces (2)
déboursement de casino
Déclarations de transactions
douteuses
Entités pouvant aussi produire des
déclarations :
• Organismes publics
• Organismes gouvernementaux,
comme l’Agence des services
frontaliers du Canada, l’Agence du
revenu du Canada et le Service
canadien du renseignement de
sécurité
• Unités du renseignement financier
étrangères
Notes :
Responsabilité
Relève du ministère des Finances
Organismes
gouvernementaux :
Centre d'analyse des opérations et
déclarations financières du Canada
(CANAFE)
Biens appartenant à des terroristes (3)
Déclarations volontaires de
renseignements (4)
Déclarations provenant de services
de renseignements financiers
d’autres pays
Surveillance
Commissariat à la protection de la vie privée
Communication des
cas(5) :
• À la demande des
organismes
gouvernementaux ou des
unités du renseignement
financier étrangères
• Communication
proactive par CANAFE
Bureau du vérificateur général
Processus d’approbation parlementaire et
l’examen législatif quinquennal
(1) Les entités déclarantes doivent aussi mettre en place un régime d’observation, tenir des dossiers de transactions et identifier les clients.
(2) Seule l’Agence des services frontaliers du Canada transmet des déclarations de mouvements transfrontaliers des espèces à CANAFE.
(3) On procède aux déclarations de biens appartenant à un groupe terroriste lorsqu’on soupçonne qu’une personne a en sa possession ou à sa disposition des biens dont on sait qu’ils appartiennent
à un terroriste ou à un groupe terroriste ou sont à sa disposition, ou lorsqu’ils appartiennent à une personne inscrite ou sont contrôlés par elle en son nom.
(4) Les dossiers de communication volontaire de renseignements peuvent être transmis par le public ou d’autres organismes gouvernementaux.
(5) CANAFE peut divulguer des renseignements s’il conclut qu’il a des motifs raisonnables de soupçonner que les renseignements qu’il détient seraient utiles aux fins d’enquête ou de poursuite
relativement à une infraction de blanchiment d’argent ou de financement d’activités terroristes, ou à toute menace à la sécurité du Canada.
(6) Au sujet des avocats, en raison d’une contestation judiciaire en cours visant à déterminer si l’application de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes à la profession juridique irait à l’encontre du secret professionnel, les dispositions de la Loi s’appliquant à cette profession sont pour l’instant inopérantes.
Source :
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada, Processus opérationnel de CANAFE, 2011 http://www.canafe.gc.ca/publications/brochure/2011-02/longdesc-fra.asp;
Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada, Rapport annuel 2011, 2011, http://www.canafe.gc.ca/publications/ar/2011/ar2011-fra.pdf
A-1
• Organismes d'application
de la loi
• Service canadien du
renseignement de sécurité
• Agence des services
frontaliers du Canada
• Agence du revenu du
Canada
Unités du renseignement
financier étrangères
ANNEXE B – RÉSUMÉ DES TÉMOIGNAGES
Renforcer les mesures d’identification des clients et le devoir de vigilance à leur égard
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Dossiers-clients
L’alinéa 54(1)a) du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes exige que les entités financières et les casinos vérifient l’identité d’au moins
trois signataires autorisés pour un compte d’affaires. Rien ne les oblige toutefois à tenir un dossier
sur l’identité des signataires ni à consigner les mesures prises pour confirmer leur identité. Dans la
proposition 1.1 du document de consultation du ministère des Finances paru en décembre 2011 (le
document de consultation), il est suggéré que ces entités déclarantes aient l’obligation de tenir des
documents sur l’identité des signataires autorisés.
2. Exemptions pour les « apporteurs d’affaires »
Conformément au paragraphe 56(2) et à l’alinéa 62(1)b) de la Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes (la Loi), si une institution financière met un
client en contact avec une autre institution financière, cette seconde institution financière est
exemptée de certaines exigences concernant l’identification des clients et du devoir de vigilance qui
s’appliqueraient normalement dans le cas de nouveaux clients. Dans la proposition 1.2 du document
de consultation, il est suggéré de revoir ces exemptions et de clarifier la répartition des
responsabilités relatives à la tenue de documents, à l’identification des clients et au devoir de
vigilance lorsque des institutions financières mettent en contact des clients avec d’autres institutions
financières.
3. Exigences en matière d’identification dans les situations où le client n’est pas présent
En 2007, à l’annexe 7 du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes, le gouvernement fédéral a adopté des mesures applicables aux comptes
ouverts dans des institutions financières dans les situations où le client n’est pas présent ou qu’on ne
peut en confirmer l’identité au moyen d’un document d’identification délivré par le gouvernement.
On utilise des attestations bancaires provenant d’autres institutions financières pour confirmer
l’identité des titulaires de comptes. Dans la proposition 1.3 du document de consultation, il est
suggéré de préciser la marche à suivre pour confirmer l’identité des clients en pareils cas.
4. Pouvoir de signature
Dans la proposition 1.4 du document de consultation, il est suggéré d’étudier l’exigence visant les
entités déclarantes de conserver un dossier de la signature de leurs clients.
5. Étrangers politiquement vulnérables
Dans la définition de l’expression « étranger politiquement vulnérable » donnée au paragraphe 9.3(3)
de la Loi, une distinction est implicitement faite entre les clients qui sont des étrangers politiquement
A-2
vulnérables et les autres clients. Les premiers sont des politiciens des hautes sphères, des hauts
fonctionnaires, des fonctionnaires judiciaires ou militaires, des cadres supérieurs des sociétés d’État
et des représentants importants de partis politiques. En raison de leur position éminente et
d’influence, on considère que ces représentants étrangers présentent un risque plus important en ce
qui a trait aux activités de recyclage des produits de la criminalité et de financement des activités
terroristes. Dans la proposition 1.5 du document de consultation, il est suggéré d’étendre la
définition d’« étranger politiquement vulnérable » aux associés proches de ces représentants
étrangers.
6. Étrangers politiquement vulnérables et sociétés d’assurance-vie
Dans la proposition 1.6 du document de consultation, il est suggéré d’exiger des sociétés
d’assurance-vie qu’elles déterminent si les nouveaux clients sont des étrangers politiquement
vulnérables et, le cas échéant, qu’elles s’acquittent des exigences applicables.
7. Clients existants et étrangers politiquement vulnérables
En vertu de l’alinéa 54.2b) et du paragraphe 57.1(2) du Règlement sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes, les entités financières et les courtiers en valeurs
mobilières ne sont pas tenus de déterminer si les titulaires de comptes actuels présentant peu de
risque sont des étrangers politiquement vulnérables. Dans la proposition 1.7 du document de
consultation, il est suggéré d’exiger des entités déclarantes qu’elles déterminent si les titulaires de
comptes actuels, sans exception, sont des étrangers politiquement vulnérables.
8. Exemption pour les sociétés inscrites en bourse
Aux termes de l’alinéa 62(2)m) du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes, les entités déclarantes ne sont pas obligées de tenir des
documents lorsqu’elles effectuent des opérations avec des organismes publics ou des personnes
morales disposant d’un actif net de 75 millions de dollars ou plus et dont les actions sont cotées dans
une bourse de valeurs au Canada ou une bourse de valeurs désignée, car ces entités sont considérées
comme présentant de faibles risques en ce qui a trait au recyclage des produits de la criminalité et
au financement des activités terroristes. Dans la proposition 1.8 du document de consultation, il est
suggéré d’éliminer le seuil de 75 millions de dollars
9. Existence d’une personne morale
Aux termes de la Loi, la fréquence à laquelle les entités déclarantes doivent confirmer l’existence
d’une personne morale n’est pas indiquée. Dans la proposition 1.9 du document de consultation, il
est suggéré que les entités déclarantes soient tenues de confirmer chaque année l’existence de
personnes morales parmi leurs clients. Pour ce faire, elles utiliseraient des documents émis par
l’autorité compétente responsable des dispositions législatives en vertu desquelles la personne
morale est constituée.
A-3
10. Tiers
Conformément à l’article 8 du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes, un tiers « donne des instructions » aux entités déclarantes,
mais d’aucuns interprètent cette expression comme signifiant « exécute les instructions ». Dans la
proposition 1.10 du document de consultation, il est suggéré de remplacer le mot « tiers » par
« tiers donnant les instructions ».
B. Déclarations et propositions des témoins
1. Identification des clients
La Société des loteries et des jeux de l’Ontario, la Banque American Express Canada et MasterCard
ont appuyé les modifications aux exigences actuelles en ce qui a trait à l’identification dans des
situations où le client n’est pas présent, exigences qu’elles trouvent compliquées et de moins en
moins pertinentes au fil du temps. De plus, selon elles, la Loi et ses règlements n’ont pas été
modifiés pour tenir compte des changements dans les méthodes d’authentification et d’identification
numériques. À un processus législatif, la Banque American Express Canada et la Société des loteries
et des jeux de l’Ontario préfèrent un processus administratif d’approbation plus rapide, dans le cadre
duquel il serait possible d’utiliser de nouvelles méthodes d’identification pour se conformer aux
exigences d’obligation de la Loi. Elles croient qu’avec ces changements, le Centre d’analyse des
opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) devrait manifester une plus grande
ouverture à accepter des exemplaires électroniques d’identification et d’autres documents.
Pour faciliter la vérification de l’identité du client, la Banque American Express Canada a proposé
que les entités déclarantes puissent se servir de certaines bases de données gouvernementales pour
confirmer l’identité de leurs clients comme c’est le cas en Australie, au Royaume-Uni et aux
États-Unis. Elle a aussi donné des exemples de documents électroniques qui pourraient servir à
vérifier l’identité des clients.
Pour inciter au recours à une approche fondée sur le risque dans le contexte de l’identification des
clients, MasterCard a suggéré d’envisager une norme de principe dans les cas d’identification en
l’absence du client plutôt que d’imposer certaines sources de données à utiliser aux fins de
vérification d’identité.
La Canadian Gaming Association et la Société des loteries et des jeux de l’Ontario ont souligné que
la réglementation actuelle en matière d’identification dans les situations où le client n’est pas présent
freine la croissance du secteur canadien du jeu en ligne par suite des obligations en vertu de la Loi de
fournir certains documents d’identification à l’entité déclarante. Selon elles, cette réglementation
encourage les joueurs en ligne canadiens à se tourner vers des entreprises de jeux étrangères plutôt
que vers celles qu’offrent les exploitants de jeux provinciaux.
En ce qui a trait aux documents d’identification des clients, l’Association canadienne de l’immeuble
a demandé d’envisager d’accepter des documents périmés à des fins d’identification des clients,
particulièrement dans le cas des entités déclarantes ayant des clients âgés.
La Western Union a fait remarquer que ses exigences en matière de mesures de vigilance sont plus
strictes que celles qui sont énoncées dans la Loi; en effet, elle exige, d’une part, l’identification de
A-4
ses clients lors de l’envoi de 1 000 $ ou plus, ou lors de la réception de plus de 300 $, et, d’autre
part, une entrevue personnelle lors de l’envoi de plus de 7 500 $. Cette entreprise possède aussi des
systèmes de surveillance qui analysent les transactions effectuées à toutes les succursales Western
Union. Toutes ces mesures ont comme résultat que la Western Union présente au CANAFE un
nombre élevé de déclarations de transactions douteuses.
2. Pouvoir de signature
La Banque American Express Canada appuie l’étude de l’exigence de dossier sur les pouvoirs de
signature et préconise l’adoption de méthodes d’identification numérique ainsi que l’élimination des
exigences de signature manuscrite.
3. Étrangers politiquement vulnérables
Le Mouvement Desjardins et l’Investment Funds Institute of Canada ont affirmé que les propositions
du ministère des Finances en matière d’identification des clients et de tenue de documents en ce qui
a trait aux étrangers politiquement vulnérables imposeraient un lourd fardeau de conformité aux
compagnies d’assurance-vie. L’Investment Funds Institute of Canada a déclaré que les clients
actuels pourraient avoir des réticences à fournir des renseignements personnels supplémentaires et le
Mouvement Desjardins, quant à lui, a dit craindre que d’étendre les exigences à l’égard des étrangers
politiquement vulnérables aux clients actuels n’élargisse les obligations d’identification et de tenue
de documents aux transactions à faible risque et aux produits d’assurance. Selon lui, ces obligations
ne devraient s’appliquer qu’aux transactions ou produits d’assurance présentant des risques élevés de
blanchiment d’argent ou d’activités terroristes; de plus, ces transactions et ces produits devraient être
précisés.
4. Exemption pour les sociétés inscrites en bourse
L’Investment Funds Institute of Canada et l’Association canadienne du commerce des valeurs
mobilières ont appuyé la proposition d’exempter les sociétés inscrites en bourse et d’éliminer le seuil
de 75 millions de dollars en actif net.
L’Association canadienne du commerce des valeurs mobilières a prié d’envisager d’étendre
l’exemption proposée dans le cas des sociétés inscrites en bourse aux sociétés étrangères inscrites à
une bourse étrangère. Puisque la proposition 1.8 du document de consultation reconnaît que les
sociétés inscrites en bourse sont soumises à de considérables obligations de déclaration par le droit
canadien des valeurs mobilières, et qu’elles présentent donc de faibles risques en ce qui a trait au
recyclage des produits de la criminalité et au financement d’activités terroristes, l’Association
canadienne du commerce des valeurs mobilières est d’avis qu’il faudrait accorder une exemption
semblable aux entreprises étrangères soumises à de tels régimes de réglementation des valeurs
mobilières.
L’Investment Funds Institute of Canada a souligné que ses membres s’inquièteraient si des
changements devaient être apportés à l’exemption actuelle qui permet aux courtiers en valeurs
mobilières d’utiliser le modèle de conformité établi pour identifier leurs clients, processus qui réduit
la collecte en double d’identification des clients.
A-5
Éliminer les lacunes du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Seuil établi pour les télévirements
Aux termes des alinéas 12(1)(b) et c) du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et
le financement des activités terroristes, les entités déclarantes doivent signaler au CANAFE les
télévirements de 10 000 $ et plus qui émanent d’administrations étrangères ou qui y sont destinés.
Dans la proposition 2.1 du document de consultation, il est suggéré de supprimer ce seuil de
10 000 $.
2. Cartes prépayées
Certaines cartes prépayées sont émises par des entités qui ne sont pas tenues par la Loi de faire une
déclaration. Dans la proposition 2.2 du document de consultation, il est suggéré que les exigences
relatives à l’identification des clients et le devoir de vigilance s’appliquent aux entités qui émettent
des cartes prépayées et d’autres produits prépayés.
3. Transactions internationales et cartes prépayées
Dans la proposition 2.3 du document de consultation, il est suggéré d’appliquer le Règlement sur la
déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets aux transactions transfrontalières
effectuées au moyen de cartes et autres produits d’accès prépayés.
4. Sociétés d’assurance-vie et représentants d’assurance-vie
Le paragraphe 19(1) du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes exige que les entités déclarantes signalent les polices d’assurance-vie et les
rentes pour lesquelles le client devrait verser au moins 10 000 $ à tempérament. Il n’est pas
nécessaire de déclarer les autres activités liées à l’assurance-vie qui sont considérées comme
présentant peu de risques en matière de recyclage des produits de la criminalité. Dans la
proposition 2.4 du document de consultation, il est suggéré que les exigences actuelles en matière de
déclaration des paiements d’assurance-vie et de rente d’un certain montant s’appliquent aux autres
produits d’assurance-vie offerts par les sociétés et les représentants d’assurance-vie, notamment à
l’ouverture de comptes et aux produits de prêt. En outre, selon la proposition, il faut supprimer le
seuil de 10 000 $ établi pour la déclaration des polices d’assurance-vie et des rentes.
5. Obligation de déclarer les opérations en deçà du seuil établi pour les opérations
importantes en espèces et assurance-vie
Le paragraphe 17 du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes exige que les sociétés et les représentants d’assurance-vie déclarent toutes les
opérations d’une valeur de 10 000 $ ou plus. Dans la proposition 2.5 du document de consultation, il
est suggéré que, à moins que l’origine des fonds soit connue et réputée présenter un faible risque, les
entités déclarantes soient tenues de signaler les opérations dont le montant est inférieur au seuil
établi.
A-6
6. Obligation de déclarer les opérations importantes en espèces
Aux termes de l’article 13 du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes, les entités déclarantes sont tenues de signaler les opérations
multiples importantes de 10 000 $ ou plus dans un délai de 24 heures. Par contre, si les fonds sont
reçus par un agent ou par une entité qui est membre du même groupe, l’exigence de déclaration ne
s’applique plus. Dans la proposition 2.6 du document de consultation, il est suggéré de supprimer
l’exemption qui s’applique aux agents et aux membres du même groupe.
7. Obligations en matière de déclaration des négociants en métaux précieux et pierres
précieuses
L’article 39.1 du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes exige que les entités déclarantes signalent les opérations liées aux métaux
précieux et aux pierres précieuses qui ont une valeur de 10 000 $ ou plus et qui répondent à divers
autres critères. Dans la proposition 2.7 du document de consultation, il est suggéré de créer une
exemption pour la vente de pierres et de métaux précieux qui sont utilisés dans des processus de
fabrication non liés au blanchiment d’argent et au financement d’activités terroristes.
8. Obligations en matière de déclaration des comptables
Dans la proposition 2.8 du document de consultation, il est suggéré de créer une exemption pour les
activités exercées par les comptables et par les cabinets comptables lorsqu’ils fournissent des
services de syndic de faillite.
9. Règle des 24 heures
Le paragraphe 3(1) du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement
des activités terroristes exige que les entités déclarantes signalent les nombreuses opérations d’une
valeur de 10 000 $ ou plus qui sont effectuées au cours d’une période de 24 heures. Dans la
proposition 2.9, il est suggéré d’éclaircir le libellé de la disposition de manière à ne pas exclure
certaines opérations qui doivent être déclarées.
B. Déclarations et propositions des témoins
1. Seuil établi pour les télévirements internationaux
Capra International Inc. et KPMG Forensic appuient l’élimination du seuil des télévirements
internationaux de 10 000 $, dans la conviction que le CANAFE recevrait ainsi un plus grand volume
d’information à être analysée. Capra International Inc. disait que l’élimination du seuil contribuerait
particulièrement à empêcher le financement des activités terroristes, car il s’agit généralement de
plus petits montants d’argent, en comparaison avec le recyclage des produits de la criminalité ou
d’autres types d’activités criminelles. Toutefois, KPMG Forensic, la Credit Union Central of
Canada, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et l’Association des banquiers
canadiens ont exprimé des doutes quant à la capacité du CANAFE de traiter et d’analyser avec
efficacité tant de déclarations supplémentaires.
A-7
Dans le document de consultation, on justifie l’élimination du seuil des télévirements par le désir de
viser le financement d’activités terroristes et d’assurer la cohérence avec d’autres compétences dans
le monde. Toutefois, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) a affirmé qu’une
augmentation du nombre de déclarations présentées au CANAFE n’entraînerait pas nécessairement
une augmentation proportionnelle du nombre de déclarations que le CANAFE enverrait aux autorités
policières ou aux organismes de renseignement. Le Commissariat à la protection de la vie privée et
l’Association des banquiers canadiens ont tous deux déclaré qu’il fallait étudier la question
davantage pour déterminer quel seuil (de 10 000 $ ou autre) serait approprié pour les télévirements et
les opérations importantes en espèces.
KPMG Forensic croit qu’un nouveau seuil pour les télévirements ne poserait pas de si gros
problèmes aux entités déclarantes dotées d’une procédure automatique de déclaration de
télévirements ‒ comme d’autres entités déclarantes, notamment la Credit Union Central of Canada.
Quant à eux, le Mouvement Desjardins, les Canadian Association of Independent Life Brokerage
Agencies, l’Association canadienne de compagnies d’assurances de personnes, l’Association
canadienne du commerce des valeurs mobilières et la Western Union ‒ ont indiqué que d’éliminer le
seuil des télévirements imposerait un lourd fardeau de conformité aux entités déclarantes, car il y
aurait d’autres déclarations à soumettre au CANAFE. L’Association canadienne du commerce des
valeurs mobilières a affirmé que dans sa lutte au financement d’activités terroristes, le CANAFE
profiterait davantage d’une approche fondée sur le risque et des déclarations de transactions
douteuses pour l’examen de petites transactions financières que de l’abaissement du seuil des
télévirements.
2. Cartes prépayées
Selon la Gendarmerie royale du Canada (GRC), les autorités policières examinent actuellement les
nouvelles technologies de transport et de transfert d’argent en lien avec leur utilisation en contexte
de recyclage des produits de la criminalité. On assiste à une augmentation de l’utilisation des cartes
prépayées, comme les cartes cadeaux et les cartes de crédit prépayées. Le ministère des Finances a
indiqué qu’il devrait y avoir devoir de vigilance et identification du client lors de l’achat de cartes
prépayées. KPMG Forensic a proposé d’étudier davantage la question de savoir quel type de carte
prépayée devrait être mentionné dans la Loi : par exemple, les cartes prépayées à utilisation libre,
acceptées par de nombreux magasins de détail, peuvent représenter un risque plus élevé pour le
blanchiment d’argent que celles qui sont à utilisation restreinte, qui, elles, sont acceptées seulement
par un détaillant particulier.
MasterCard a fait remarquer que les cartes de crédit prépayées rechargeables ou non rechargeables
présentent différents niveaux de risques de servir au recyclage des produits de la criminalité ou au
financement des activités terroristes1; en effet, les cartes de crédit prépayées non rechargeables
anonymes, avec leur limite de crédit plus basse, représentent un risque plus faible que les cartes de
crédit prépayées rechargeables. Elle a déclaré que l’imposition d’exigences en matière
d’identification des clients créerait pour les détaillants et émetteurs de ce type de cartes un fardeau
de conformité qui dépasserait les avantages sur le plan de la lutte au blanchiment d’argent.
1
Les cartes non rechargeables se vendent chez les détaillants, n’offrent pas de possibilité de remise en argent et ont une limite
maximale. Les cartes de crédit rechargeables peuvent recevoir des montants additionnels et il est possible de les utiliser pour faire des
retraits en espèces à des guichets automatiques bancaires : elles ont donc une limite maximale plus élevée et se vendent dans les
institutions financières émettrices.
A-8
Toutefois, selon elle, ce seraient les institutions financières émettrices de cartes prépayées
rechargeables qui seraient les mieux placées pour les exécuter toute obligation en matière de devoir
de vigilance. De même, la Banque American Express Canada a demandé que les entités déclarantes
ne soient pas tenues de vérifier l’identité des clients en ce qui concerne les cartes prépayées affichant
un solde ou des opérations mensuelles totales de moins de 3 000 $.
Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a fait valoir que la collecte accrue de
renseignements personnels par le secteur de la vente au détail entraînerait un lourd fardeau de
conformité et a suggéré d’envisager des mesures qui n’exigeraient pas de recueillir des
renseignements personnels. Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et KPMG
Forensic ont mentionné comme solution de remplacement valable de fixer une limite au montant
d’argent qu’il est possible de charger dans une carte prépayée sans exigence d’identification du
client.
3. Pierres et métaux précieux
L’Association canadienne des bijoutiers a demandé d’apporter des précisions dans la proposition 2.7
en ce qui a trait à la « fabrication », car le terme revêt plusieurs significations différentes qui
pourraient ne pas être cohérentes avec l’intention de la proposition.
4. Obligations en matière de déclaration des comptables
L’Institut canadien des comptables agréés a appuyé la proposition 2.8 et a déclaré que l’exemption
proposée devrait être élargie pour s’appliquer aux activités exécutées par des comptables lorsqu’ils
agissent à titre de séquestre, de séquestre-gérant, de séquestre intérimaire ou de contrôleur dans le
cadre d’une procédure d’insolvabilité, car, dans ces circonstances, les comptables agissent sous la
supervision d’une Cour et non au nom d’un client. Selon l’Institut, un tel élargissement de
l’exemption assurerait la cohérence avec les bulletins d’interprétation du CANAFE.
Améliorer la conformité, la surveillance et l’application
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Inscription des entreprises de services monétaires
Dans la proposition 3.1 du document de consultation, il est suggéré de réduire les renseignements
demandés aux entreprises de services monétaires qui s’inscrivent auprès du CANAFE.
A-9
2. Exigences relatives à l’inscription des entreprises de services monétaires
Aux termes du paragraphe 3(1) du Règlement sur l’inscription – recyclage des produits de la
criminalité et financement des activités terroristes, les personnes reconnues coupables d’une
infraction visée à l’article 11.11 de la Loi ne peuvent être inscrites comme entreprises de services
monétaires. Dans la proposition 3.2 du document de consultation, il est suggéré que les personnes
reconnues coupables d’infractions à certaines lois qui ont par la suite été abrogées ou remplacées ne
puissent s’inscrire comme entreprises de services monétaires.
3. Non-conformité aux exigences de déclaration
En vertu de l’article 73.15 de la Loi, le CANAFE peut infliger une pénalité aux entités visées qui
omettent de déclarer une opération douteuse, une opération importante en espèces, un télévirement
international ou un bien appartenant à un groupe terroriste. Les procédures engagées contre des
entités déclarantes pour non-conformité à la Loi prennent fin avec le paiement de la pénalité. Dans la
proposition 3.3 du document de consultation, il est suggéré que le CANAFE soit autorisé à exiger
des entités visées qu’elles produisent les déclarations qu’elles ont négligé de soumettre, même après
le paiement d’une pénalité, ou qu’il puisse leur imposer des pénalités additionnelles si elles
persistent à ne pas fournir les déclarations au CANAFE.
4. Mesures raisonnables
Le Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes exige des entités déclarantes qu’elles prennent des mesures raisonnables pour obtenir
certains renseignements en exerçant leur devoir de vigilance à l’endroit des clients. Elles ne sont
toutefois pas tenues de consigner les mesures raisonnables qu’elles prennent. Dans la proposition 3.4
du document de consultation, il est suggéré que les entités déclarantes soient tenues de consigner les
mesures raisonnables qu’elles ont prises pour identifier les clients et s’acquitter de leur devoir de
vigilance envers eux.
5. Déclaration
Aux termes de l’alinéa 73(1)e.1) de la Loi, les modifications visant les renseignements à inscrire
dans les formulaires de déclaration que doivent remplir les entités doivent être apportées au moyen
du processus de réglementation et recevoir l’approbation du gouverneur en conseil. Dans la
proposition 3.5 du document de consultation, il est suggéré d’habiliter le ministre des Finances à
modifier l’information à inscrire dans le formulaire de déclaration.
6. Déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces
L’article 12 de la Loi exige que les personnes et les entités déclarent à l’Agence des services
frontaliers du Canada (ASFC) l’importation ou l’exportation d’espèces ou d’effets d’une valeur
égale ou supérieure à 10 000 $. Dans la proposition 3.6 du document de consultation, il est suggéré
d’élargir les pouvoirs de l’ASFC pour que les agents puissent poser des questions aux personnes et
aux entités au sujet du respect de la Loi et qu’ils puissent les obliger à fournir des réponses sincères.
A-10
B. Déclarations et propositions des témoins
1. Non-conformité aux exigences de déclaration
Selon le CANAFE, une bonne tenue de documents et des exigences d’identification des clients ainsi
que la conformité à ces exigences par les entités déclarantes constituent autant de moyens de créer
un milieu hostile au recyclage des produits de la criminalité et de financement des activités
terroristes. Il a déclaré que les amendes pour non-conformité à la Loi sont peu courantes (seulement
15 amendes ont été imposées depuis la fin de 2008) depuis qu’il est devenu possible d’en imposer.
En outre, le CANAFE a indiqué qu’il collaborera avec les entités déclarantes pour améliorer leur
conformité à la Loi. KPMG Forensic a affirmé que les entités déclarantes acceptent généralement de
répondre aux exigences de la Loi, dans le souci à la fois de respecter la réglementation et d’être
socialement responsables.
Le Service des poursuites pénales du Canada a fourni des statistiques sur les chefs d’accusation
déposés pour inobservation de la Loi. De 2005-2006 à 2009-2010, 89 accusations ont été portées, et
ont donné lieu à 3 condamnations ainsi qu’à 31 plaidoyers de culpabilité. Soixante-huit accusations
se rapportaient à des infractions liées à la déclaration de mouvements transfrontaliers. En 2010-2011,
34 accusations ont été déposées pour inobservation de la Loi et toutes se rapportaient à la déclaration
de mouvements transfrontaliers; il n’y a eu aucune condamnation et 13 personnes ont plaidé
coupables.
Capra International Inc. a souligné qu’il y a une mauvaise compréhension des obligations de
déclaration et de la façon d’évaluer le niveau de risque d’une transaction. KPMG Forensic,
l’Association canadienne de compagnies d’assurances de personnes, C.D. Barcados Co. Ltd. et
l’Association canadienne des bijoutiers ont suggéré que le CANAFE donne plus de directives et de
rétroaction avant d’envoyer des lettres de résultats aux entités déclarantes. KPMG Forensic a indiqué
que, par suite d’une mauvaise compréhension des obligations de déclaration et de crainte d’amendes
pour non-conformité, les entités déclarantes tendent à faire plus de déclarations plutôt que de
s’informer auprès du CANAFE. Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a
également observé lors de sa dernière vérification du CANAFE en 2009 que les entités déclarantes
présentaient des déclarations sur des transactions qui ne donnaient lieu à aucun motif raisonnable de
croire qu’elles pouvaient être reliées au recyclage des produits de la criminalité ou de financement
d’activités terroristes, effectivement par crainte d’amendes pour non-conformité et par manque
d’information sur ce qui constitue une transaction douteuse.
Selon la Canadian Association of Independent Life Brokerage Agencies et l’Association canadienne
de compagnies d’assurances de personnes, le CANAFE devrait offrir de l’information sur les
tendances en matière de recyclage des produits de la criminalité et de financement des activités
terroristes en lien avec des industries particulières. Sur ce plan, l’Association canadienne de
compagnies d’assurances de personnes a applaudi la création par le CANAFE d’un document
d’« évaluation des menaces par secteur » semblable à ceux que publient les cellules de
renseignements financiers d’autres pays. Dans le même ordre d’idées, C.D. Barcados Co. Ltd. et
l’Association canadienne des bijoutiers ont fait valoir la nécessité d’information sur les tendances en
matière de recyclage de produits de la criminalité dans le secteur des pierres et métaux précieux, et
ont déclaré que le CANAFE devrait donner aux entités déclarantes un exemple de régime de
A-11
conformité qui permettrait à celles-ci d’évaluer si elles ont adopté des mesures suffisantes pour se
conformer aux exigences de la Loi.
L’Association canadienne de l’immeuble a suggéré qu’au lieu d’imposer une amende aux entités
déclarantes qui omettent de lui présenter tous les renseignements nécessaires, le CANAFE pourrait
demander d’adopter des mesures raisonnables pour obtenir ces renseignements nécessaires.
Redwood Realty a affirmé que des sanctions civiles et pénales pour manquement à une tâche
administrative pourraient être considérées comme excessives.
L’Association canadienne du commerce des valeurs mobilières a affirmé que malgré les problèmes
que connaissent la plupart des entités déclarantes dans leurs tentatives d’obtenir de la rétroaction de
la part du CANAFE, celui-ci est ouvert à les écouter et à en apprendre davantage sur les besoins des
divers secteurs. Capra International Inc. a expliqué que le CANAFE est souvent limité dans sa
capacité à répondre aux entités déclarantes par suite des restrictions de la Loi sur le partage
d’information et la loi sur les renseignements personnels.
Renforcement de l’échange de renseignements au sein du régime canadien de lutte
contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Communication de renseignements
En vertu du paragraphe 55(7) de la Loi, le CANAFE peut communiquer des renseignements
désignés, par opposition à l’ensemble des renseignements, aux organismes d’application de la loi et
aux organismes de renseignement, tels que le Service canadien du renseignement de sécurité. Dans
la proposition 4.1 du document de consultation, il est suggéré d’élargir la liste des renseignements
désignés afin que le CANAFE soit autorisé à communiquer aux organismes en question les
renseignements suivants :





le sexe et la profession d’une personne;
les motifs de suspicion fournis par les partenaires internationaux;
les renseignements fournis dans la partie descriptive des rapports de saisie transfrontalière;
les mesures qui ont été prises par les entités déclarantes à l’égard des opérations douteuses;
les « motifs raisonnables de soupçonner » qui ont incité le CANAFE à communiquer les
renseignements.
2. Communication de renseignements à des organismes étrangers
En vertu de l’article 58 de la Loi, le CANAFE peut communiquer des renseignements désignés à des
organismes d’application de la loi, à des gouvernements ou à des organismes étrangers qui ont des
attributions semblables aux siens. Dans la proposition 4.2 du document de consultation, il est
suggéré d’autoriser le CANAFE à révéler l’identité des personnes ou des entités étrangères dans les
cas où il serait important de le faire.
A-12
3. Communication de renseignements et organismes de bienfaisance enregistrés
La Direction des organismes de bienfaisance de l’Agence du revenu du Canada, qui est responsable
de l’enregistrement des organismes de bienfaisance, reçoit de l’information d’entités
gouvernementales, telles que le Service canadien du renseignement de sécurité, la Gendarmerie
royale du Canada et le CANAFE. Dans la proposition 4.3 du document de consultation, il est
suggéré d’autoriser l’ASFC à communiquer de l’information concernant les saisies transfrontalières
associées à des organismes de bienfaisance à la Direction des organismes de bienfaisance.
4. Communication de renseignements sur des organismes de bienfaisance
Dans la proposition 4.4 du document de consultation, il est suggéré d’examiner les conditions dans
lesquelles le CANAFE peut communiquer des renseignements à l’Agence du revenu du Canada
(ARC).
5. Communication de renseignements à l’ASFC
Conformément à l’alinéa 55(3)e) de la Loi, le CANAFE est tenu de communiquer à l’ASFC des
renseignements sur les cas liés à l’importation de marchandises prohibées, contrôlées ou
réglementées. Dans la proposition 4.5 du document de consultation, il est suggéré d’étendre cette
exigence à l’exportation de telles marchandises.
6. Communication de renseignements aux fins de la sécurité nationale
Dans la proposition 4.6 du document de consultation, il est suggéré que le CANAFE soit tenu de
communiquer des renseignements à l’ASFC lorsqu’il a des motifs de soupçonner qu’il existe une
menace pour la sécurité nationale.
7. Communication de renseignements à la police
Aux termes du paragraphe 36(2) de la Loi, le CANAFE est tenu de communiquer à la police des
renseignements pertinents lorsqu’il a des motifs raisonnables de soupçonner que les renseignements
ont trait au recyclage des produits de la criminalité ou au financement d’activités terroristes. Dans la
proposition 4.7 du document de consultation, il est suggéré d’étendre cette exigence aux cas où une
personne peut poser un danger imminent de blessure ou de mort.
B. Déclarations et propositions des témoins
1. Communication de renseignements
Capra International Inc. a affirmé que, aux termes de l’article 55 de la Loi, le CANAFE ne peut
divulguer que les renseignements désignés aux autorités policières et aux organismes de
renseignement. Le CANAFE a, quant à lui, mentionné qu’il y a un seuil de déclaration à respecter
avant de transmettre l’information aux autorités susmentionnées; ce seuil de déclaration comprend
l’examen de déclarations volontaires de la part des autorités policières et des organismes de
renseignement ou de la population, de déclarations de transactions douteuses, d’articles de journaux
ou d’autres médias pour déterminer la garantie de la divulgation. Le CANAFE a indiqué que, en ce
qui a trait aux demandes étrangères d’information, il est à sa discrétion de déterminer si elle va
A-13
divulguer l’information, même s’il existe un protocole d’entente entre les cellules de renseignement
financier des deux pays; en 2010, le CANAFE a procédé à 150 communications de renseignements
au profit d’unités étrangères du renseignement financier et en a reçu 50 de leur part.
L’Association des banquiers canadiens a affirmé que le CANAFE devrait pouvoir divulguer des
renseignements aux entités déclarantes et que, dans certaines circonstances, ces dernières devraient
pouvoir se communiquer de l’information les unes aux autres. À titre d’exemple de restrictions
imposées au CANAFE relatives à la divulgation d’information, l’Association mentionne qu’il ne
peut pas demander des renseignements supplémentaires à une entité déclarante à la suite d’une
déclaration de transaction douteuse. L’Association fait valoir qu’en vertu de la Uniting and
Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct
Terrorism (USA PATRIOT) Act of 2001 (Loi USA PATRIOT unifiant et renforçant l’Amérique en
offrant les outils appropriés nécessaires à l’interception et à l’obstruction des actes terroristes,
adoptée en 2001), les États-Unis permettent aux banques d’échanger de l’information dans des
circonstances rigoureusement établies. Tout en reconnaissant la nécessité de protéger les
renseignements personnels, l’Association souhaite un équilibre entre, d’une part, assurer la
protection de la confidentialité et, d’autre part, empêcher les criminels d’utiliser les institutions
financières et autres entités déclarantes pour recycler des produits de la criminalité ou financer des
activités terroristes.
Dans le but d’améliorer les communications entre les partenaires du régime canadien de lutte contre
le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, Capra
International Inc. souhaite que le ministère des Finances dirige un groupe de travail interministériel
avec les partenaires pour examiner les lois et règlements en lien avec le régime dans l’intention
d’éliminer tout obstacle à l’efficacité du régime.
2. Communication de renseignements sur des organismes de bienfaisance
L’Association du Barreau canadien a indiqué qu’il faudrait effectuer une étude plus approfondie des
dispositions relatives à la divulgation de la Loi ayant trait aux organismes de bienfaisance pour
régler les lacunes dans la collecte et l’utilisation de renseignements contre des organismes de
bienfaisance enregistrées et pour veiller au respect des principes d’équité procédurale et de justice
naturelle.
Contre-mesures
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Contre-mesures
Dans la proposition 5.1 du document de consultation, il est suggéré que le ministre des Finances peut
imposer aux entités déclarantes de prendre des contre-mesures à l’égard d’administrations ou
d’entités étrangères considérées comme présentant un risque élevé en matière de recyclage de
produits de la criminalité ou de financement d’activités terroristes; la liste des contre-mesures
constituerait une amélioration aux exigences actuelles de la Loi relativement aux opérations
intérieures et les exigences de déclaration intérieures. Par exemple, les entités déclarantes devraient,
entre autres, identifier les clients, communiquer les documents utilisés pour identifier les clients,
prendre des mesures raisonnables pour identifier les personnes qui contrôlent les sociétés et les
A-14
entités, attester l’identité des clients des institutions financières étrangères avec lesquelles elles ont
une relation et s’acquitter du devoir de vigilance à l’égard des clients. En ce qui concerne les
opérations, les entités déclarantes détermineraient les fins pour lesquelles les opérations sont
effectuées, surveilleraient les opérations désignées, tiendraient des dossiers sur les opérations
effectuées et signaleraient au CANAFE les opérations pertinentes qui émanent des administrations
étrangères ou qui leur sont destinées.
2. Entités étrangères
Dans la proposition 5.2 du document de consultation, il est suggéré de classer les entités étrangères
dans l’une des trois catégories suivantes :



entités étrangères qui seraient réputées des entités déclarantes au Canada;
entités constituées en personnes morales sous le régime de lois d’un pays autre que le
Canada ou y exerçant leurs activités, y compris les filiales et les succursales;
entités non assujetties autrement à la Loi.
B. Déclarations et propositions des témoins
1. Contre-mesures
Selon KPMG Forensic, le CANAFE devrait fournir davantage de directives aux entités déclarantes,
notamment en accordant aux pays une note qui indiquerait le degré de risque de recyclage de
produits de la criminalité ou de financement d’activités terroristes. L’Association canadienne du
commerce des valeurs mobilières a affirmé qu’il faut continuer à permettre le recours aux méthodes
d’identification en l’absence du client aux termes des contre-mesures proposées, car reposer sur des
mesures d’identification en présence du client serait difficilement applicable et imposerait un trop
lourd fardeau aux entités déclarantes. L’Institut canadien des comptables agréés a objecté que les
frontières des contre-mesures proposées ne sont pas claires et a insisté sur l’importance d’avoir
d’autres directives sur les changements proposés aux règlements. Enfin, le Mouvement Desjardins a
appuyé les changements proposés ayant trait aux contre-mesures, car le gouvernement fédéral aurait
ainsi la capacité de rapidement mettre en œuvre des contre-mesures contre des entités et des États
étrangers en transmettant l’information directement aux entités déclarantes. Le gouvernement devrait
toutefois soutenir celles-ci dans leur mise en œuvre de l’une quelconque de ces mesures.
Autres propositions
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Activités douteuses
Conformément au sous-alinéa 3a)(iii) de la Loi, les entités déclarantes doivent signaler les opérations
douteuses. Dans la proposition 6.1 du document de consultation, il est suggéré d’exiger qu’elles
déclarent les activités qui donnent lieu à des soupçons de recyclage des produits de la criminalité ou
de financement d’activités terroristes.
A-15
2. Transmission de déclarations au CANAFE
Le paragraphe 12(5) de la Loi exige que l’ASFC fasse parvenir au CANAFE les déclarations sur les
mouvements transfrontaliers d’espèces d’une valeur de 10 000 $ ou plus; l’ASFC fournit
actuellement des dossiers sur papier et par voie électronique. Dans la proposition 6.2 du document
de consultation, il est suggéré de clarifier le libellé pour garantir la transmission des déclarations sur
papier et par voie électronique.
3. Modification du seuil de déclaration de non-conformité
Aux termes du paragraphe 65(1) de la Loi, le CANAFE peut communiquer des renseignements à
la police dans les cas où « il y a une preuve de la contravention » à la partie 1 de la Loi. Dans la
proposition 6.3 du document de consultation, il est suggéré d’autoriser le CANAFE à communiquer
des renseignements lorsque « les renseignements portent sur une infraction » à la partie 1 de la Loi.
4. Dossiers de crédit des clients
Les alinéas 14i) et 30a) du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes exigent des entités déclarantes qu’elles tiennent des dossiers de
crédit de leurs clients dans le cours normal de leurs activités. Dans la proposition 6.4 du document
de consultation, il est suggéré que les entités déclarantes constituent et tiennent des dossiers de crédit
de leurs clients quand elles concluent des ententes de crédit.
B. Déclarations et propositions des témoins
1. Activités douteuses
L’Institut canadien des comptables agréés affirme que le libellé de la proposition 6.1 manque de
clarté, car il pourrait être interprété comme incluant certaines activités comptables, comme des
services d’assurance, non couverts actuellement par la Loi. Selon lui, il faut apporter des précisions.
Le Commissariat à la protection de la vie privée a déclaré que cette proposition pourrait regrouper
des activités qui ont lieu avant même l’exécution réelle d’une transaction financière, ce qui
augmenterait le niveau de surdéclaration au CANAFE par les entités déclarantes.
Modifications techniques
A. La Loi et ses règlements, et les propositions du ministère des Finances
1. Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
Dans la proposition 7.1 du document de consultation, il est suggéré que le paragraphe 36(1.1) et
l’alinéa 55(3)d) de la Loi renvoient à l’article 91 de la Loi sur l’immigration et la protection des
réfugiés afin que le CANAFE soit autorisé à reconnaître les infractions visées à cet article aux fins
de la communication de renseignements.
A-16
2. Financement d’activités terroristes
Dans la proposition 7.2 du document de consultation, il est suggéré d’insérer un renvoi dans la Loi
pour que le CANAFE soit tenu d’informer le public sur ses activités de lutte contre le financement
d’activités terroristes.
Propositions du document de consultation que le ministère des finances a publié en
novembre 2011 au sujet du règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et
le financement des activités terroristes
A. Introduction du concept de « relation d’affaires »
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 1.1 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 porte sur l’ajout du concept de « relation d’affaires » dans le Règlement sur le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes pour décrire la
relation continue entre une entité déclarante et ses clients. Aux termes de cette proposition,
l’expression désignerait les activités et transactions entre une entité déclarante et son client, et les
entités déclarantes seraient obligées de tenir un document sur leurs relations d’affaires. Cette
proposition appuierait l’idée selon laquelle les entités déclarantes doivent comprendre la relation
continue qu’elles entretiennent avec un client au lieu de prendre des mesures de vigilance à son
égard seulement à l’ouverture d’un compte ou au début d’une relation.
2. Déclarations et propositions des témoins
La Canadian Association of Independent Life Brokerage Agencies a affirmé que les relations
d’affaires comme celles qui sont envisagées dans la proposition 1.1 n’existent pas entre ses membres
et leurs clients. Toujours selon elle, il peut arriver que ses membres n’aient pas rencontré le client ou
ne soient pas au courant des discussions sur l’opération. De la même façon, la Canadian Gaming
Association a soutenu que le concept de « relations d’affaires » décrit dans la proposition ne
s’applique aucunement dans le secteur du jeu.
KPMG Forensic a fait valoir que le concept de « relation d’affaires » décrit dans la proposition 1.1
manque de clarté et exprimé la crainte qu’il ne soit appliqué dans des domaines non prévus. Le
témoin s’est demandé si ce concept s’appliquerait à toutes les opérations et à tous les clients, y
compris les opérations et les clients à faible risque. KPMG Forensic a donné en exemple certains
types d’opérations à faible risque comme l’échange de titres adossés à des hypothèques, qui sont
soustraites au régime américain de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du
terrorisme.
B. Mesures de vigilance à l’égard de la clientèle dans le cas des opérations douteuses qui,
autrement, ne seraient pas assujetties aux obligations relatives à la prise de mesures de
vigilance à l’égard de la clientèle
A-17
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 2.1 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 dit que les entités déclarantes devraient être tenues d’établir l’identité des clients
qui font des opérations qui donnent lieu à des soupçons de blanchiment d’argent ou de financement
du terrorisme; aux termes de la proposition, cette exigence ne devrait souffrir aucune exception.
2. Déclarations et propositions des témoins
Selon la Western Union, si la proposition 2.1 était adoptée, il pourrait y avoir double emploi si aussi
bien les entreprises de services monétaires que les institutions financières étaient assujetties aux
obligations de vigilance à l’égard de la clientèle.
C. Mesures de vigilance à l’égard de la clientèle dans le cas des tentatives d’opérations
douteuses
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 2.2 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 prévoit que les entités déclarantes seront tenues d’établir l’identité d’une
personne qui tente de faire des opérations qui donnent lieu à un soupçon de blanchiment d’argent ou
de financement du terrorisme.
2. Déclarations et propositions des témoins
KPMG Forensic a soutenu que le fait d’exiger des mesures de vigilance à l’égard des clients pour
des opérations ou des tentatives d’opérations qui font naître un soupçon de blanchiment d’argent ou
de financement du terrorisme risque d’aller à l’encontre des obligations actuellement prévues dans
les lignes directrices du CANAFE, selon lesquelles les entités déclarantes doivent éviter d’éveiller
des soupçons chez les clients au sujet de qui elles entendent produire une déclaration d’opération
douteuse.
D. Accroître les mesures de vigilance à l’égard de la clientèle en ce qui a trait aux
renseignements sur la propriété effective
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 3.1 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 porte sur l’obligation, pour les entités déclarantes, de prendre des mesures
raisonnables pour établir et consigner la propriété effective de ses clients qui sont des sociétés, des
entités ou des fiducies.
2. Déclarations et propositions des témoins
KPMG Forensic a signalé qu’il est difficile et même parfois impossible de déterminer la propriété
effective. Ainsi, selon ce témoin, il se peut qu’il n’existe aucune documentation publique permettant
d’établir la propriété effective d’entités étrangères. Il estime également que cette proposition est
inutile, étant donné que les « mesures raisonnables » qui sont prises pour établir la propriété
A-18
effective d’une société ou autre entité supposent généralement que l’entité déclarante lui demande de
déclarer l’identité des propriétaires effectifs.
E. Étendre l’obligation d’exercer un contrôle continu à tous les clients sans égard au niveau
de risque
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 3.2 dispose que les entités déclarantes devraient être tenues d’exercer un contrôle
continu pour tous leurs clients et pas uniquement pour leurs clients à haut risque.
2. Déclarations et propositions des témoins
KPMG Forensic a fait remarquer que les mesures renforcées de vigilance à l’égard des clients et le
contrôle continu devraient viser les clients qui présentent le plus grand risque. Le témoin a ajouté
que, à l’heure actuelle, les entités déclarantes axent leurs efforts de contrôle sur les 5 à 10 % de leurs
clients qui présentent les plus grands risques; si la proposition 3.2 était adoptée, ils devraient
s’intéresser à l’ensemble de leurs clients.
La Western Union a fait valoir que l’adoption de la proposition 3.2 nuirait à l’approche axée sur le
risque du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes en imposant aux entités déclarantes des obligations de contrôle
continu coûteuses et lourdes. L’Association canadienne des bijoutiers a également soutenu que cette
proposition et d’autres imposeraient aux négociants des métaux précieux et en pierres précieuses un
lourd fardeau pour assurer la conformité; par conséquent, cette proposition, pas plus que certaines
autres, ne devrait s’appliquer à ces négociants.
F. Exercer un contrôle continu à l’égard des relations d’affaires
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 3.3 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 dit que les entités déclarantes devraient être tenues d’exercer un contrôle continu
à l’égard de toute la relation d’affaires qu’elles entretiennent avec leurs clients.
2. Déclarations et propositions des témoins
L’Association canadienne de l’immeuble et Redwood Realty ont soutenu que ce contrôle continu des
clients ne devrait pas s’appliquer au secteur de l’immobilier, où la relation avec le client se limite
généralement à une seule transaction. De la même façon, l’Association canadienne des bijoutiers
estime que la proposition 3.3 ne devrait pas s’appliquer aux négociants en métaux précieux et en
pierres précieuses. La Western Union se préoccupe des coûts, des processus et de l’infrastructure
nécessaires pour exercer le contrôle continu.
G. Objet et nature d’une relation d’affaires
1. Proposition du ministère des Finances
A-19
La proposition 3.4 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 dit que les entités déclarantes devraient être obligées de tenir un document sur
l’objet et la nature de leurs relations d’affaires avec leurs clients.
2. Déclarations et propositions des témoins
KPMG Forensic a jugé peu claire la raison d’être de la proposition 3.4 et soutenu que la proposition
pourrait fort bien être inutile, ajoutant qu’il n’est pas toujours facile d’établir la nature de la relation
entre une entité déclarante et son client. Pour sa part, l’Association canadienne des bijoutiers a dit
estimer que cette proposition ne devrait pas s’appliquer aux négociants en pierres et métaux
précieux.
H. Clarifier et élargir l’application des mesures de vigilance renforcée à l’égard de la
clientèle
1. Proposition du ministère des Finances
La proposition 3.5 avancée dans le document de consultation que le ministère des Finances a publié
en novembre 2011 prévoit que les entités déclarantes devraient être tenues de prendre des mesures
renforcées de vigilance à l’égard des clients à haut risque, notamment en ce qui concerne la
vérification de l’identité des clients, la mise à jour de l’information sur l’identité des clients et le
contrôle continu des clients.
2. Déclarations et propositions des témoins
L’Association canadienne des bijoutiers a fait des observations sur l’introduction du concept de
vigilance renforcée à l’égard des clients et les exigences connexes de tenue de documents. Elle a
signalé que, même si elle comprend la position du ministère des Finances, l’adoption de la
proposition 3.5 risque d’imposer un lourd fardeau aux négociants en métaux précieux et en pierres
précieuses, selon la façon dont la proposition sera formulée dans les lignes directrices du CANAFE.
Elle croit donc que ces négociants devraient être soustraits à la mesure proposée.
Autres opinions et propositions des témoins
A. Nouveau directeur du Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du
Canada
Le nouveau directeur du CANAFE, qui est entré en fonction le 15 octobre 2012, a indiqué que la
demande de produits du CANAFE est élevée en raison de facteurs qui menacent la sécurité des
Canadiens et de la capacité du Centre de suivre les flux monétaires. Il a également signalé que les
contributions du Centre au régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité
et le financement des activités terroristes sont souvent mal comprises et ne peuvent être examinées
en marge des contributions relatives des ministères et organismes fédéraux participant au régime. Le
CANAFE doit constamment s’adapter et pourrait améliorer ses déclarations si le seuil prévu dans la
Loi qui s’applique aux virements internationaux de fonds par voie électronique était abaissé. Selon
lui, cinq types de mesures s’imposent pour consolider le régime canadien : renforcer les relations
entre le Centre et les ministères et organismes fédéraux participant au régime; mieux définir les
facteurs de risque à suivre et établir des profils de risque par secteur; utiliser le processus d’examen
A-20
parlementaire pour remédier à certaines limites de la Loi concernant le type de renseignements que
le CANAFE devrait recevoir et transmettre; améliorer les moyens technologiques afin de faciliter le
traitement et l’échange d’information par voie électronique; améliorer et constamment réviser la
formation offerte aux employés du CANAFE afin qu’ils soient au fait des nouvelles technologies
ainsi que des techniques de blanchiment d’argent et de financement des activités terroristes.
B. Financement du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes
Capra International Inc. reconnaît que le régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de
la criminalité et le financement des activités terroristes est devenu plus efficace depuis 2008 tout en
affirmant que de nouvelles améliorations sont peu probables dans le cadre des dispositions actuelles
sur le financement. Elle signale notamment que le financement accordé à la GRC pour le régime ne
suffit pas pour que cet organisme réponde aux communications proactives du CANAFE. De plus,
Capra International Inc. fait remarquer qu’il y a un décalage entre les partenaires financés et non
financés du régime; le CANAFE est le seul partenaire qui soit financé. Enfin, il est reconnu que les
partenaires au régime partiellement financés engagent leurs propres ressources dans les activités de
lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme.
C. Statistiques
Capra International Inc. a signalé des difficultés dans l’établissement de liens entre les rapports reçus
du CANAFE, les communications faites par le CANAFE aux organismes d’exécution de la loi, les
mesures prises par ces organismes, les accusations portées et les condamnations obtenues par le
Service des poursuites pénales du Canada.
La GRC et le SCRS sont d’avis que les capacités et l’efficacité du CANAFE se sont beaucoup
améliorées au fil du temps, alors que l’ARC a fait remarquer que les statistiques relatives au régime
canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes risquent de ne pas tenir compte des enquêtes criminelles qu’elle a entreprises grâce aux
renseignements reçus du CANAFE.
Capra International Inc. a fait observer que la collecte de données relatives au régime canadien de
lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes se
fait dans chacun des ministères ou organismes à leurs fins propres; ces données ne sont donc pas
harmonisées. Selon ce témoin, le gouvernement fédéral devrait mettre sur pied un groupe de travail
interministériel pour s’attaquer au problème et coordonner entre les partenaires du régime la collecte
des données statistiques.
Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a fait valoir qu’il faudrait établir de
meilleures mesures quantitatives du rendement du régime canadien de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, ajoutant que toute modification
du régime devrait être appuyée par des données et des faits.
D. Approche axée sur le risque
American Express, KPMG Forensic, l’Association des banquiers canadiens, le Mouvement
Desjardins, la Credit Union Central of Canada, MasterCard, Capra International Inc., l’Association
A-21
canadienne des compagnies d’assurances de personnes, l’Association canadienne des bijoutiers et
l’Association canadienne du commerce des valeurs mobilières appuient l’approche axée sur le risque
ou s’inquiètent des propositions formulées par le ministère des Finances dans ses documents de
consultation de novembre et de décembre qui supposent qu’on s’écarte de l’approche axée sur le
risque. Ils reconnaissent en outre que les entités déclarantes ont des ressources limitées et qu’il vaut
mieux que leurs efforts visant à assurer la conformité soient axés non sur tous les clients et
opérations, mais sur ceux et celles qui présentent un grand risque.
KPMG Forensic a fait remarquer que la pratique exemplaire, dans le monde entier, en ce qui
concerne les régimes de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, est
l’approche axée sur le risque. C’est ce que le Groupe d’action financière sur le blanchiment de
capitaux (GAFI) recommande, et c’est ce qui se fait dans d’autres pays, y compris aux États-Unis et
au Royaume-Uni. Le témoin s’interroge sur l’intérêt d’exiger des entités déclarantes qu’elles
contrôlent des opérations et des clients qui présentent des risques relativement faibles. De la même
façon, l’Association des banquiers canadiens a affirmé que, si on recourt à une approche axée sur le
risque, ce n’est pas pour réduire les coûts de la conformité, mais plutôt pour fournir au CANAFE de
meilleurs renseignements. Elle a aussi soutenu que les entités déclarantes sont celles qui connaissent
le mieux leurs clients et qu’elles sont donc les mieux placées pour savoir lesquels présentent le plus
de risques.
Capra International Inc. a affirmé qu’une approche axée sur le risque est employée dans la politique
du gouvernement, soutenant que, puisque le CANAFE n’a fait d’examen de conformité que sur
0,3 % des entités déclarantes jusqu’à maintenant, il doit avoir eu recours à ce type d’approche pour
décider des entités déclarantes à soumettre à un examen. L’Association canadienne des compagnies
d’assurances de personnes appuie une approche axée sur le risque comme moyen d’alléger le fardeau
de la conformité et de permettre aux entités déclarantes d’utiliser plus efficacement leurs ressources.
Signalant que les produits d’assurance présentent un risque relativement faible de blanchiment
d’argent, elle a avancé que les entités déclarantes devraient être autorisées à utiliser des mesures
simplifiées de vigilance à l’égard de la clientèle dans le cas des produits à faible risque, comme
l’assurance pour maladies graves et l’assurance temporaire. De la même façon, l’Association
canadienne des bijoutiers a fait valoir que les négociants en métaux précieux et en pierres précieuses
devraient être considérés comme présentant un risque plus faible que d’autres secteurs.
L’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes appuie les recommandations
formulées dans le rapport que le GAFI a publié en octobre 2009, Risk-Based Approach : Guidance
for the Life Insurance Sector, qui définit différents risques selon le type : client, produit, service,
opération, mode de prestation et pays. Réclamant une approche axée sur le risque, l’Association
canadienne du commerce des valeurs mobilières a dit que chaque entreprise peut établir son propre
système d’évaluation du risque en s’appuyant sur les lignes directrices du CANAFE, qui exigent des
entités déclarantes qu’elles évaluent le risque relativement au produit, à l’opération, au client et au
pays. Selon l’Institut canadien des comptables agréés, le gouvernement devrait donner aux
institutions financières des indications au sujet des pays qui présentent des risques relativement
élevés de blanchiment d’argent.
Enfin, l’Association canadienne du commerce des valeurs mobilières reconnaît que le régime
canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
A-22
terroristes utilise déjà une approche axée sur le risque et estime que les propositions qui figurent
dans les documents de consultation du ministère des Finances s’écartent de cette approche.
E. Fardeau de la conformité
La Credit Union Central of Canada a parlé du fardeau imposé en matière de conformité aux entités
déclarantes qui sont des petites entreprises comme les caisses de crédit et précise que l’actuelle
réglementation uniforme pour tous fait en sorte qu’il est beaucoup plus facile aux grandes
institutions de se conformer, compte tenu de leur taille et de leur capacité d’automatiser la réponse à
un grand nombre d’exigences du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes. Elle a donc proposé que les exigences
réglementaires du régime soient revues dans l’optique de la petite entreprise. Jewellers Vigilance
Canada Inc. a qualifié de lourd le fardeau imposé en matière de conformité aux petits négociants en
métaux précieux et en pierres précieuses.
L’Association canadienne des bijoutiers, Jewellers Vigilance Canada Inc. et C.D. Barcados Co. Ltd.
ont souligné que le secteur des métaux précieux et des pierres précieuses se compose principalement
de petites entreprises indépendantes qui n’ont pas forcément adopté la technologie, notamment le
courrier électronique, ce qui rend difficiles les communications entre les négociants. Selon ces
témoins, les exigences proposées semblent cibler seulement les transactions à faible risque avec des
bijoutiers détaillants plutôt que les transactions à haut risque qui se font avec des négociants
provisoires qui achètent des métaux et des pierres au grand public, par exemple. Jewellers Vigilance
Canada Inc. a affirmé qu’il en coûte très cher aux petits bijoutiers indépendants de se conformer aux
exigences; la plupart d’entre eux ne font pas de transactions en liquide de plus de 10 000 $ et ils
doivent tout de même se plier à un régime de conformité.
C.D. Barcados Co. Ltd. a fait remarquer que les normes imposées aux bijoutiers au Canada vont
au-delà des recommandations du GAFI, dont le seuil pour les transactions en liquide est fixé à
15 000 $, et soutenu que seules les entités qui sont disposées à accepter des transactions en liquide
supérieures à ce montant devraient être soumises aux obligations de déclaration du régime canadien
de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes;
celles qui consentent à refuser des montants de 15 000 $ ou plus devraient être soustraites au régime.
De la même façon, l’Association canadienne des bijoutiers a avancé que les négociants en métaux
précieux et en pierres précieuses, et peut-être même d’autres entités déclarantes, devraient être
exemptés du régime s’ils acceptent de ne pas recevoir de montants en liquide supérieurs à un certain
seuil. De plus, elle a préconisé de porter à 15 000 $ le seuil de déclaration des forts montants en
liquide, comme le GAFI l’a recommandé dans son rapport de février 2012.
L’Investment Funds Institute of Canada appuie les propositions du ministère des Finances qui visent
à améliorer l’efficacité, à alléger le fardeau de la conformité et à éviter le double emploi tout en
atteignant les objectifs de lutte contre le blanchiment de capitaux.
Selon l’Association canadienne de l’immeuble et Redwood Realty, la plupart des courtiers sont des
entrepreneurs et des petites entreprises, puisque la majorité font moins d’une dizaine d’opérations
par année; en conséquence, les coûts de la conformité sont élevés pour la plupart d’entre eux.
A-23
F. Protection des renseignements personnels
Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, qui, aux termes de la Loi, examine aux
deux ans les mesures que le CANAFE prend pour protéger les renseignements qu’il recueille, estime
que l’organisme reçoit des renseignements qui vont au-delà de son mandat législatif. Le CANAFE a
affirmé pour sa part prendre au sérieux les exigences en matière de respect des renseignements
personnels du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes et faire des efforts pour veiller à ce que les entités déclarantes ne
transmettent pas des renseignements qu’il ne veut pas ou dont il n’a pas besoin. Il a ajouté que les
renseignements non nécessaires sont soit renvoyés à l’entité déclarante, soit détruits.
La GRC déclare qu’elle a constitué une base de données à partir des renseignements recueillis dans
les communications du CANAFE. Après un examen effectué par le Commissariat à la protection de
la vie privée du Canada, la GRC a conclu qu’elle n’avait pas besoin de ces renseignements, qui ont
été détruits depuis.
Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a fait des observations sur ce qu’elle
considère comme un affaiblissement progressif, depuis 2000, des dispositions de la Loi qui protègent
les renseignements personnels et elle a fait remarquer que la capacité pour le CANAFE de
communiquer de l’information à d’autres entités du gouvernement a été étendue au CSTC, à la GRC,
au SCRS, à l’ARC, à l’ASFC et à Citoyenneté et Immigration Canada. Il a ajouté cependant que son
examen du CANAFE n’a fait ressortir aucune communication inacceptable de renseignements vers
les organismes d’exécution de la loi et autres entités gouvernementales.
Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a dit que, si on élargissait le mandat du
CANAFE, celui-ci devrait faire l’objet d’une surveillance permanente en ce qui concerne les
mesures de protection à cause des conséquences d’un mandat élargi pour le respect des
renseignements personnels des Canadiens.
Dans sa propre optique de destinataire de renseignements du CANAFE, l’ARC a affirmé que les
exigences en matière de respect des renseignements personnels du régime canadien de lutte contre le
recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes sont restrictives.
Elle a fait remarquer que la décision d’ajouter la fraude fiscale comme infraction sous-jacente dans
le cadre du régime n’avait pas notablement modifié la quantité de renseignements communiqués par
le CANAFE; en conséquence, il n’y a pas lieu de s’inquiéter de la protection des renseignements.
L’ARC a ajouté qu’elle ne peut accéder librement à la base de données du CANAFE puisque l’accès
aux renseignements est restreint.
KPMG Forensic s’inquiète davantage de la communication de renseignements que du respect de la
vie privée et il a signalé que, pour les enquêteurs, il vaut mieux avoir le maximum de
renseignements. Selon ce témoin, les services de renseignement financier d’autres pays semblent
avoir plus de latitude pour communiquer des renseignements. Il a soutenu que les institutions
financières devraient être autorisées à se communiquer des renseignements entre elles, sous réserve
de garanties appropriées pour tenir compte des préoccupations légitimes découlant de cette
communication.
L’Association des banquiers canadiens est également d’avis que les institutions financières devraient
être autorisées à se communiquer des renseignements entre elles. Sans cette autorisation, dit-elle, une
A-24
institution financière pourrait mettre un terme à sa relation avec un client soupçonné de blanchiment
de capitaux ou de financement du terrorisme, et ce client pourrait simplement obtenir les mêmes
services auprès d’une autre institution financière.
L’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes admet qu’il est difficile de
concilier le respect des renseignements personnels et la communication de renseignements aux
organismes d’exécution de la loi et au CANAFE. Elle reconnaît que la loi de chaque administration
en matière de respect des renseignements personnels empêche la transmission transfrontalière entre
les institutions financières et les services de renseignement financier. La Canadian Association of
Independent Life Brokerage Agencies a proposé l’ajout, dans les polices d’assurance, d’une clause
qui informe le client du fait que le CANAFE aura accès aux renseignements personnels contenus
dans la police ou la demande une fois que la police sera en vigueur. L’Association du Barreau
canadien estime que de solides contrôles sont nécessaires pour assurer aux Canadiens la protection
de leurs renseignements qui est garantie par voie législative et par la Charte des droits et libertés.
En ce qui concerne la conservation des données, le CANAFE a fait remarquer qu’elle est tenue de
conserver les renseignements des entités déclarantes pendant 10 ans et doit les détruire au bout de
15 ans. La GRC conserve pendant huit ans les renseignements relatifs aux enquêtes sur les produits
de la criminalité ou le blanchiment de capitaux.
G. Accès à l’information
Le Commissariat à l’information du Canada se demande si les renseignements détenus par le
CANAFE devraient être protégés indéfiniment et s’interroge sur les circonstances dans lesquelles les
intérêts du public l’emportent sur les dispositions sur la protection des renseignements personnels du
régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes. Il a signalé des exceptions inutiles au droit d’accès à l’information tant dans la
Loi que dans la Loi sur l’accès à l’information. Il a notamment fait état des exemptions prévues à
l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information dont la liste figure à l’annexe II de la Loi au sujet
des renseignements recueillis et détenus par le CANAFE aux termes des alinéas 55(1)a), d) et e) de
la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.
Selon le Commissariat à l’information du Canada, différents partenaires du régime canadien de lutte
contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes sont
soumis à des exigences différentes en matière d’accès à l’information; certains des documents que
détient le CANAFE sont visés par l’exemption prévue à l’article 24 de la Loi sur l’accès à
l’information, alors que d’autres types d’informations du CANAFE et l’information détenue par le
SCRS et la GRC tombent sous le coup des dispositions générales en matière d’accès à l’information
de la Loi sur l’accès à l’information. Le Commissariat a proposé que les exemptions prévues à
l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information relativement aux alinéas 55(1)a), d) et e) de la Loi
sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes soient
supprimées. D’après lui, ces exemptions pourraient être directement intégrées dans la Loi sur l’accès
à l’information pour éliminer le double emploi et la confusion.
Du point de vue du Commissariat à l’information du Canada, l’équilibre a été perdu entre le droit du
public de savoir et la protection des renseignements, car les renseignements visés par les
alinéas 55(1)a), d) et e) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
A-25
activités terroristes sont en fait protégés contre la divulgation de façon permanente à cause de
l’article 24 de la Loi sur l’accès à l’information. Le Commissariat soutient qu’il ne faut refuser
l’accès à l’information que dans des circonstances précises et limitées.
H. Entités déclarantes et autres secteurs qui doivent être assujettis au régime
1. Entités déclarantes
a. Sociétés d’assurance
Le GAFI a reconnu que le secteur de l’assurance devrait être visé par la législation relative au
blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme. Le Canadian Association of Independent
Life Brokerage Agencies et l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes ne
sont pas en désaccord avec le GAFI, mais elles ont affirmé que le secteur de l’assurance présente un
faible risque de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, puisque les sociétés
d’assurance n’acceptent pas d’argent liquide et que seulement certaines polices de placement
proposées par les assureurs risquent de servir à blanchir des capitaux. L’Association canadienne des
compagnies d’assurances de personnes a fait remarquer que ni la GRC, ni la Sûreté du Québec n’ont
pu indiquer des situations au Canada où le produit de l’assurance a servi au blanchiment de capitaux.
En ce qui concerne les exigences qui sont actuellement imposées au secteur de l’assurance en
matière de déclaration, la Canadian Association of Independent Life Brokerage Agencies a fait
observer que les agents généraux gestionnaires, qui sont des intermédiaires entre les conseillers en
assurance et les sociétés d’assurance, ont les mêmes obligations en matière de déclaration et de
vérification de l’identité que les conseillers, même s’ils ne rencontrent pas de clients. En ce qui
concerne les agents généraux gestionnaires, elle est d’avis que ces obligations sont difficiles à
satisfaire et qu’il coûte cher de s’y conformer; en conséquence, elle a fait valoir que tout
alourdissement de ces obligations présenterait une difficulté pour ces agents.
b. Casinos
La Société des loteries et des jeux de l’Ontario et la Canadian Gaming Association ont souligné que,
au Canada, les casinos et le jeu sont réglementés par les provinces et territoires et par le CANAFE.
La Société des loteries et des jeux de l’Ontario a dit aussi que, même si des entreprises privées
peuvent exploiter des casinos au Canada, ceux-ci appartiennent à des organismes d’État provinciaux
et territoriaux et sont régis par eux. Tout comme le CANAFE, la législation provinciale sur le jeu
réglemente la vérification de l’identité du client et les transactions dans les casinos; ainsi, en Ontario,
les casinos sont tenus de suivre les transactions en argent liquide d’un montant supérieur à 2 500 $.
Selon la Canadian Gaming Association, le gouvernement fédéral et le CANAFE devraient
reconnaître qu’il ne peut y avoir blanchiment d’argent dans les casinos que dans le cas d’un
paiement, et les casinos doivent déclarer au CANAFE les paiements de 10 000 $ ou plus.
A-26
c. Conseillers juridiques et cabinets juridiques
Le ministère des Finances a rappelé que les avocats participent à des opérations financières diverses
pour le compte de leurs clients; il y a donc un risque de blanchiment de capitaux dans la profession
juridique. Plus particulièrement, selon le ministère, les opérations qui se font au moyen des comptes
en fiducie des avocats et les comptes en fiducie ouverts par un avocat pour un client particulier
pourraient cacher l’identité des clients et leurs opérations financières.
La Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada a expliqué que les Barreaux des
provinces et territoires ont mis en place des règles pour combler les lacunes perçues dans le régime
canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes, notamment la règle sur l’argent liquide qui empêche les avocats d’accepter des montants
en liquide de plus de 7 500 $ pour des opérations financières et d’autres règles relatives à la
vérification de l’identité des clients. Elle a ajouté que le gouvernement fédéral n’a pas jugé les règles
sur la vérification de l’identité des clients suffisantes pour combattre le blanchiment de capitaux dans
la profession juridique et qu’il oblige donc les avocats à faire des déclarations au CANAFE au sujet
des opérations financières.
La Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada et l’Association du Barreau canadien
ont expliqué comment la Loi s’applique à la profession juridique depuis 2001, année où on a légiféré
pour imposer ces obligations aux conseillers et cabinets juridiques. Elles ont précisé que les
dispositions de 2001 exigeant que les avocats produisent des déclarations sur les opérations
douteuses ont été abrogées par le gouvernement fédéral en 2006 et que, depuis 2008, les conseillers
et cabinets juridiques sont obligés de vérifier l’identité du client et de tenir des documents qui disent
quand ils reçoivent ou versent des montants de plus de 3 000 $ pour une autre personne ou entité ou
si l’opération se fait au moyen d’un fonds en fiducie. Elles ont fait remarquer toutefois que ces
dispositions ne s’appliquent pas en ce moment à cause d’un litige en cours qui porte sur la question
de savoir si les obligations prévues par la Loi vont à l’encontre du secret professionnel. Elles ont
rappelé l’arrêt rendu par la Cour suprême de la Colombie-Britannique en septembre 2011 selon
lequel la Loi empiète sur le secret professionnel; de l’avis de la cour, les règles établies par les
Barreaux provinciaux et territoriaux suffisent aux fins de la vérification de l’identité des clients.
Enfin, elles ont fait observer que, puisque le ministère public fédéral a porté cette décision en appel,
une injonction provisoire maintient l’exemption qui permet aux conseillers et cabinets juridiques de
se soustraire à la Loi et à son règlement d’application.
Répondant aux préoccupations selon lesquelles les conseillers et cabinets juridiques peuvent être des
cibles pour le blanchiment de capitaux, l’Association du Barreau canadien a dit que les avocats sont
soumis à des codes d’éthiques rigoureux qui sont appliqués par les Barreaux et qu’ils sont soumis au
Code criminel comme tous les autres Canadiens. Elle a ajouté que les comptes en fiducie sont
régulièrement vérifiés par les Barreaux et que les règles sur la vérification de l’identité des clients
exigent des avocats qu’ils vérifient l’identité des clients dans toutes les opérations où le client n’est
pas présent, notamment lorsqu’il s’agit d’opérations internationales faites au moyen de comptes en
fiducie. La Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada et l’Association du Barreau
canadien estiment que la réglementation relative au blanchiment de capitaux dans la profession
juridique devrait être appliquée par le Barreau plutôt que par le CANAFE.
A-27
2. Autres secteurs qui doivent être visés par le régime
La Banque American Express Canada a affirmé que les entreprises qui acceptent de l’argent liquide
et qui sont soumises à une surveillance moindre présentent un risque particulier de blanchiment de
capitaux. MasterCard dit que l’argent liquide et le transport transfrontalier de liquide sont des
moyens de blanchir des capitaux. De la même façon, l’Institut canadien des comptables agréés a fait
remarquer que le passage en contrebande de gros montants vers des pays où les contrôles sont moins
importants est un moyen de blanchir des capitaux. KPMG Forensic a signalé qu’il n’est pas rare que
la police découvre des montants importants en argent liquide au cours de descentes. L’Institut
canadien des comptables agréés a attiré l’attention sur le blanchiment au moyen du commerce :
l’achat ou la vente d’importations ou d’exportations à des prix artificiellement majorés ou réduits est
un autre moyen de blanchir des capitaux.
L’Association des banquiers canadiens a dit que, à son avis tous les secteurs devraient maintenant
être soumis au régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. Il est possible d’acheter une nouvelle voiture, comme une
Maserati, avec 150 000 $ en argent liquide.
L’Association canadienne des bijoutiers et l’Institut canadien des comptables agréés ont signalé que
les détaillants qui acceptent des montants importants en liquide, comme les vendeurs de produits
électroniques, de voitures et de bateaux sont des entreprises qui échappent aux obligations de
déclaration au Canada. L’Association canadienne des bijoutiers, C.D. Barcados Co. Ltd. et Jewellers
Vigilance Canada Inc. ont fait remarquer que les maisons de vente aux enchères, qui peuvent
accepter des paiements en liquide et ne sont pas soumises non plus au régime canadien de lutte
contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, devraient
être visées. Jewellers Vigilance Canada Inc. a ajouté que, de la même façon, les marchands d’œuvres
d’art ne sont pas visés par le régime. L’Association canadienne des bijoutiers est d’avis que tous les
secteurs et industries devraient être assujettis aux obligations de déclaration.
C.D. Barcados Co. Ltd. a noté que, alors que les négociants en métaux précieux et en pierres
précieuses sont visés par le régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes, les entreprises qui achètent de l’or aux
particuliers sont difficiles à surveiller parce qu’il arrive que leurs activités soient seulement
temporaires et qu’elles n’aient pas d’adresse fixe. L’Association canadienne des bijoutiers a
demandé que ces types d’entreprises aussi soient assujettis au Règlement de la Loi. L’Association
canadienne de l’immeuble et le ministère des Finances ont signalé que les ventes privées de biens
immobiliers peuvent être un secteur où il se fait des transactions importantes en liquide sans qu’il y
ait des obligations de déclaration. Le ministère a admis cependant qu’un dépôt dans une institution
financière après une transaction immobilière privée pourrait donner lieu à un rapport au CANAFE.
Imperial Tobacco a demandé que soit effectuée une étude approfondie de la contrebande des
produits du tabac et de ses liens avec le crime organisé, le blanchiment d’argent et le financement
d’activités terroristes. Elle a demandé en particulier que le gouvernement prenne les mesures voulues
pour garantir l’intégrité de la frontière canado-américaine dans le contexte de la contrebande du
tabac, qu’il prévoie des peines d’emprisonnement obligatoires pour les récidivistes de la contrebande
du tabac, qu’il crée, au sein de la GRC, une unité de lutte contre la contrebande du tabac, qu’il veille
à l’application uniforme de la loi à tous les fabricants et à tous les détaillants de produits du tabac,
A-28
qu’il n’augmente pas les taxes sur le tabac, qu’il lance une campagne de sensibilisation à la
contrebande du tabac et qu’il institue un groupe de travail mixte Québec-Ontario-gouvernement
fédéral chargé de coordonner la lutte contre les ventes de tabac illicites.
La Canadian Bank Machine Association a indiqué qu’elle n’appuyait pas la recommandation
présentée par le Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des
communes dans son rapport intitulé L’état du crime organisé; selon cette recommandation, les
entreprises qui exploitent des guichets automatiques privés seraient tenus de déclarer au CANAFE
les transactions de 7 500 $ ou plus en espèces. La Canadian Bank Machine Association a fait
observer que même si les exploitants de guichets automatiques privés ne présentent pas de
déclarations au CANAFE, ils suivent les dispositions réglementaires sur le blanchiment d’argent par
Interac qui définissent les critères applicables aux acheteurs éventuels de guichets et qui exigent que
les propriétaires de guichets automatiques déposent les fonds versés aux guichets dans des comptes
de banque canadiens. De plus, les exploitants de guichets automatiques privés n’ont pas la haute
main sur les retraits effectués aux guichets et ne peuvent donc pas contribuer à la lutte contre les
crimes liés aux retraits d’argent aux guichets.
La Corporation des associations de détaillants d'automobiles a indiqué que les grosses transactions
en numéraire pour l’achat de nouveaux véhicules sont rares et que plus de 90 % de ces achats font
l’objet d’ententes de financement. Il a ajouté que 85 % des membres de la Corporation ont indiqué
que les transactions en numéraire supérieures à 10 000 $ représentent moins de 2 % des ventes.
Selon la Corporation, le concessionnaire qui dépose plus de 10 000 $ en liquide dans une institution
financière relativement à une seule transaction doit fournir des renseignements sur l’acheteur du
véhicule. De plus, pour satisfaire aux exigences en matière d’immatriculation, de garantie et
d’assurance, les concessionnaires doivent recueillir des renseignements sur les conducteurs (p. ex.
numéro d’immatriculation, adresse, numéro d’assurance sociale et nom de la compagnie
d’assurance). Il serait donc difficile de blanchir d’importantes sommes par l’entremise des
concessionnaires d’automobiles et de passer inaperçu. Selon la Corporation, le secteur de la
construction et de la rénovation domiciliaires et celui des marchands de voitures d’occasion, un
secteur non réglementé, constituent de meilleures cibles pour le blanchiment d’argent. Les membres
de la Corporation sont grandement affectés par le vol organisé de véhicules; les véhicules volés, qui
représentent un milliard de dollars chaque année, sont écoulés pour la revente de pièces et
l’exportation. La Corporation estime que tout nouveau règlement lié à la lutte contre le blanchiment
d’argent devrait appuyer les objectifs de la Commission de réduction des formalités administratives
et elle a signalé que ses membres sont disposés à collaborer avec le gouvernement fédéral en ce qui a
trait aux exigences proposées en matière de déclaration.
Le Conseil ontarien du commerce des véhicules automobiles (COCVA) a fait valoir que les
concessions d’automobiles permettaient de blanchir de l’argent avec une relative facilité et que, par
conséquent, elles étaient très recherchées par le crime organisé. Le COCVA convient que les grosses
transactions en espèces sont rares dans le secteur de l’automobile, mais il soutient que les
automobiles sont souvent un actif de grande valeur qui peut se substituer à l’argent liquide et
qu’elles sont échangées en grande quantité entre concessionnaires et entre pays comme mode de
paiement pour des articles de contrebande comme des drogues. Le Conseil a également fait
remarquer que, dans certains cas, les automobiles n’existent même pas; les criminels peuvent créer
des documents comme des fausses factures qui portent des numéros de série et de fausses identités
comme « preuves » d’importantes transactions d’achat ou de vente qui servent en fait à transférer des
A-29
fonds. Le COCVA a ajouté qu’il consacrait une partie importante de ses ressources à la lutte contre
le blanchiment d’argent dans le secteur des concessions d’automobiles.
Heffel Fine Art Encanteurs a indiqué qu’il est extrêmement rare qu’une œuvre d’art soit achetée au
comptant dans une maison de vente aux enchères; pour cette raison, on ne croit pas que ces
établissements se prêtent au blanchiment d’argent. Cela étant dit, on a souligné qu’une personne qui
achète au comptant une œuvre d’art d’un marchand dans le privé et qui la revend ensuite à une
maison de vente aux enchères pourrait blanchir de l’argent. On a indiqué que très peu de marchands
d’art dans le marché secondaire s’occupent d’œuvres de plus de 10 000 $; cependant, les possibilités
de blanchiment sont plus grandes que dans les ventes aux enchères. Outre les transactions au
comptant, des œuvres d’art peuvent être transportées outre-frontière pour la revente et servir ainsi au
blanchiment d’argent. Ces dernières années, les transactions au comptant de Heffel Fine Art
Encanteurs, dont le chiffre d’affaires allait de 30 à 50 millions de dollars par an, n’ont jamais
dépassé les 10 000 $. À propos de l’observation faite par les représentants de l’industrie de la
joaillerie concernant les maisons de vente aux enchères et de leur vulnérabilité au blanchiment
d’argent à cause de l’anonymat des acheteurs et des vendeurs, on a indiqué que même si l’identité de
ces derniers n’est pas révélée publiquement, les maisons de vente aux enchères confirment l’identité
des vendeurs et demandent des renseignements sur l’identité et des renseignements bancaires aux
acheteurs qui participent aux ventes aux enchères en ligne ou en personne. Enfin, on a fait savoir que
la plupart des œuvres d’art au Canada sont vendues directement aux acheteurs et non par
l’intermédiaire d’agents.
Le représentant de la Boating Ontario Association a indiqué que les transactions en numéraire pour
l’acquisition de bateaux représentent moins de 2 % des ventes, que 65 à 75 % de ces achats font
l’objet d’ententes de financement et que les membres de l’Association sont tenus de fournir aux
institutions financières des renseignements sur l’identité des acheteurs lorsque les dépôts dépassent
10 000 $ pour une seule et même transaction. Les membres de l’Association confirment qu’ils sont
propriétaires des bateaux et des remorques pour la vente sur le marché secondaire. En outre, les
ventes de bateaux de plaisance ont diminué depuis le début de la crise économique et financière
mondiale, et la valeur relative du dollar canadien se répercute négativement sur le secteur de la
fabrication. Cela étant dit, les membres sont prêts à collaborer avec le gouvernement fédéral en ce
qui concerne les exigences possibles en matière de déclaration dans le cadre du régime canadien de
lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.
I. Éducation publique
Capra International Inc. estime que le ministère des Finances devrait faire un sondage sur le niveau
de sensibilisation de l’opinion aux problèmes du blanchiment des capitaux et du financement du
terrorisme et au régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. L’Association canadienne des bijoutiers préconise instamment
la création de documents de marketing pour expliquer aux clients la nécessité de la vérification de
l’identité des clients et d’autres éléments d’information. Elle a demandé également que les
typologies de blanchiment d’argent du CANAFE abordent spécifiquement le blanchiment d’argent
dans le secteur des pierres et métaux précieux et que le CANAFE rédige un projet de régime de
conformité à l’intention des négociants en pierres et métaux précieux (petites, moyennes et grandes
entreprises).
A-30
J. Modifications de la Loi et de son règlement d’application
L’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes est favorable à une
actualisation régulière de la législation qui établit le régime canadien de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, à plus forte raison depuis la
publication des recommandations du GAFI en février 2012.
Reconnaissant que, en janvier 2012, le CANAFE a entamé une évaluation de la conformité
relativement aux négociants en métaux précieux et en pierres précieuses, l’Association canadienne
des bijoutiers est d’avis que les modifications du régime canadien de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes qui toucheraient ces négociants
ne devraient être adoptées qu’une fois terminée cette évaluation.
Selon l’Association du Barreau canadien, les modifications de la Loi et de son règlement
d’application devraient être rédigées avec précision, étant donné que beaucoup d’entités déclarantes
ne sont pas sûres de bien comprendre leurs obligations. L’Association croit également que des
dispositions imprécises peuvent donner lieu à une interprétation arbitraire de la loi.
K. Dissuasion
Selon le ministère des Finances, l’existence même d’un régime de lutte contre le recyclage des
produits de la criminalité et le financement des activités terroristes au Canada est un moyen puissant
qui permet de décourager ces activités et ce régime renforce la confiance à l’égard du système
financier canadien. Le ministère a ajouté que les obligations de conformité au régime exigent que les
institutions financières mettent en place des systèmes de lutte contre la fraude et de gestion du
risque.
L’Association des banquiers canadiens a soutenu que l’efficacité du régime canadien de lutte contre
le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes devrait être
mesuré d’après le degré de difficulté du blanchiment de capitaux et les coûts liés à cette activité, car
il faut reconnaître que les criminels trouveront toujours un moyen de blanchir de l’argent.
Capra International Inc. a fait remarquer que, même si on peut mesurer les résultats immédiats, il
faut s’en remettre aux déductions pour évaluer les effets dissuasifs. Le Commissariat à la protection
de la vie privée du Canada a critiqué l’opinion du gouvernement, selon qui le régime canadien de
lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes
fonctionne et décourage le blanchiment de capitaux. Il se demande si des méthodes plus
perfectionnées, comme une analyse comparative et quantitative, pourraient servir à mesurer l’effet
dissuasif.
L. Terrorisme et listes de terroristes
Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a affirmé que, depuis la mise en place du
régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des
activités terroristes, une personne a été condamnée à une peine de six mois pour avoir participé au
financement des Tigres tamouls.
A-31
Sécurité publique Canada a indiqué que le Canada a trois régimes complémentaires de listes de
terroristes mis en place aux termes des Résolutions des Nations Unies sur la lutte contre le
terrorisme, des Résolutions des Nations Unies sur Al-Qaïda et le Taliban et de l’article 83.06 du
Code criminel du Canada, en vertu duquel Sécurité publique Canada a la responsabilité de la liste
des terroristes; celle-ci contient actuellement les noms de 44 personnes ou entités. Le ministère des
Affaires étrangères et du Commerce international joue le rôle principal pour ce qui est des listes et
des règlements qui relèvent de la Loi sur les Nations Unies, alors que le Bureau du surintendant des
institutions financières notifie ces institutions des sanctions imposées aux entités.
D’après Sécurité publique Canada, lorsqu’une entité est inscrite sur la liste des terroristes, les
institutions financières sont tenues de bloquer les avoirs de la personne ou de l’entité en cause et il
est interdit aux personnes qui se trouvent au Canada et aux Canadiens à l’étranger de s’occuper en
connaissance de cause des avoirs de cette personne ou entité. Sécurité publique Canada a ajouté que
les personnes qui se trouvent au Canada et les Canadiens qui sont à l’étranger sont tenus de prévenir
le SCRS ou la GRC s’ils ont en leur possession des biens qui appartiennent à un groupe terroriste et
que les entités déclarantes doivent produire des déclarations au CANAFE sur les biens appartenant à
des terroristes.
En ce qui concerne le financement de la lutte contre le terrorisme, l’Association canadienne des
compagnies d’assurances de personnes a soutenu qu’une seule entité gouvernementale devrait tenir
une liste des groupes terroristes qui soit utile, à jour, unique et efficace par rapport aux coûts.
M. Blocage des avoirs et des biens
Selon Sécurité publique Canada, il y a actuellement au Canada des avoirs bloqués d’environ
200 000 $ appartenant à des personnes ou entités inscrites sur une liste de terroristes.
D’après le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, le 23 mars 2011, le
gouverneur en conseil a pris un règlement en vertu de la Loi sur le blocage des biens de dirigeants
étrangers corrompus afin de bloquer les avoirs et les biens d’étrangers politiquement vulnérables à la
demande du gouvernement de l’Égypte et du gouvernement de la Tunisie. Il a ajouté que, à ce jour,
268 personnes – dont 123 dans le cas de la Tunisie et 145 dans celui de l’Égypte – ont été inscrites
aux termes du règlement et que, au total, le gouvernement du Canada a bloqué une propriété
résidentielle évaluée à 2,55 millions de dollars et des comptes contenant 122 000 $. Le ministère a
dit aussi que les avoirs de personnes venant de Libye ont également été bloqués en vertu de
décisions du Conseil de sécurité de l’ONU, aux termes de la Loi sur les Nations Unies; à un moment
donné, des avoirs de plus de 2 milliards de dollars appartenant à des personnes et entités de la Libye
étaient bloqués.
N. Communications, enquêtes criminelles et poursuites
En ce qui concerne les organismes d’exécution de la loi, KPMG Forensic a fait savoir que, d’après
l’examen décennal du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes fait par Capra International Inc., environ 80 des cas
communiqués par le CANAFE à la GRC étaient liés à des affaires en cours, tandis que les
communications proactives ont représenté 20 % des communications du CANAFE. Ce témoin a
ajouté que la GRC n’a peut-être pas les ressources voulues pour faire enquête sur les cas
communiqués de façon proactive. Il a reconnu que le régime actuel présente de nombreux avantages
A-32
intangibles, car les communications du CANAFE peuvent aider à ouvrir des enquêtes en fournissant
des renseignements complémentaires sur les suspects et leurs activités et en repérant des complices
encore inconnus. Pour résoudre le problème des ressources qui seraient insuffisantes pour faire
respecter la loi, KPMG Forensic a proposé que le gouvernement fédéral fournisse des ressources
supplémentaires à l’unité mixte des produits de la criminalité de la GRC pour lui permettre de
donner suite aux communications proactives reçues du CANAFE.
La GRC a dit que, en 2010, elle a entrepris des enquêtes fondées sur 93 communications proactives
du CANAFE. De ce nombre, 69 ont été achevées et 23 sont en cours, et aucune enquête n’a donné
lieu à des inculpations.
Le ministère a lancé un avertissement : il ne faut pas utiliser le nombre de poursuites comme mesure
du succès du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le
financement des activités terroristes. Il a précisé qu’il n’y a pas de lien direct entre les
communications du CANAFE aux organismes d’exécution de la loi et des poursuites fructueuses, et
il a ajouté que l’information peut aussi être associée à des négociations de plaidoyer et autres
résultats bénéfiques, notamment la dissuasion au sujet du blanchiment de capitaux.
Le Service des poursuites pénales du Canada a expliqué qu’il ne recueille pas de preuves, mais qu’il
en reçoit et décide si elles suffisent pour porter des accusations.
Le Service des poursuites pénales du Canada fournit des données sur les accusations portées et les
résultats obtenus, notamment sur les condamnations et les plaidoyers de culpabilité, en ce qui
concerne les produits de la criminalité, le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. De
2005-2006 à 2009-2010, on relève 425 accusations de blanchiment d’argent, 11 condamnations et
77 plaidoyers de culpabilité. En outre, 32 149 accusations de possession de biens obtenus dans le
cadre d’activités criminelles ont été déposées; il en a résulté 385 condamnations et 2 519 plaidoyers
de culpabilité. Au cours de cette période, 5 accusations liées au financement d’activités terroristes
ont été portées et ont donné lieu à une condamnation. En 2010-2011, il y a eu 46 accusations de
blanchiment d’argent, 4 condamnations et 8 plaidoyers de culpabilité; 6 733 accusations de
possession de biens obtenus dans le cadre d’activités criminelles ont été déposées et ont donné lieu à
61 condamnations ainsi qu’à 578 plaidoyers de culpabilité. Enfin, au cours de cet exercice, une
accusation de financement d’activités terroristes a été portée et a donné lieu à un plaidoyer de
culpabilité.
Il a admis n’avoir aucune information sur le rôle que les communications du CANAFE jouent dans
les enquêtes criminelles et ne pas savoir si ces enquêtes aboutissent à des inculpations ou à d’autres
résultats
O. Organismes de bienfaisance
Sécurité publique Canada a dit que, avec ses organisations partenaires, elle travaille avec l’ARC afin
d’éviter qu’on n’abuse du régime d’enregistrement des organismes de bienfaisance. La Direction des
organismes de bienfaisance de l’ARC a expliqué qu’elle examine la liste des organismes de
bienfaisance enregistrés pour s’assurer qu’ils ne sont pas une source de financement du terrorisme.
Selon l’ARC, les modifications apportées à la Loi en 2006 ont permis au CANAFE de communiquer
à l’ARC des renseignements sur les organismes de charité qui participent au financement d’activités
A-33
terroristes. L’Agence a ajouté que des modifications équivalentes ont été apportées à la Loi de
l’impôt sur le revenu pour lui permettre de communiquer des renseignements au CANAFE et à
d’autres entités gouvernementales relativement aux soupçons de financement du terrorisme.
P. Fraude fiscale
Selon le ministère des Finances, étant donné l’ajout, en juillet 2010, de la fraude fiscale à la liste des
infractions sous-jacentes dans le cadre du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes, et sous réserve de certains essais initiaux
comme sur les soupçons de blanchiment d’argent, le CANAFE peut communiquer des
renseignements à l’ARC au sujet des soupçons de fraude fiscale. À propos des modifications de
2010, le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a dit comprendre la raison d’être de
ces modifications de la Loi, étant donné que les infractions de blanchiment d’argent et de fraude
fiscale sont souvent liées.
L’ARC a déclaré avoir reçu 147 communications proactives du CANAFE en 2011; elles ont permis
de faire 115 vérifications qui se sont traduites par de nouvelles cotisations du fisc fédéral de
27 millions de dollars. En outre, l’ARC a fait remarquer que, au cours des cinq dernières années, elle
a reçu du CANAFE 800 communications proactives qui ont abouti à 500 vérifications et à de
nouvelles cotisations fédérales de 81 millions de dollars. Ces vérifications se font au civil, mais
l’ARC a ajouté qu’elle fait aussi des enquêtes criminelles sur des questions plus graves; au cours de
toute année donnée, elle mène environ 150 enquêtes criminelles. L’ARC a dit encore que, depuis les
modifications apportées en juillet 2010 au régime canadien de lutte contre le recyclage des produits
de la criminalité et le financement des activités terroristes, elle a envoyé des déclarations volontaires
de renseignements au CANAFE pour chacune de ces enquêtes. Enfin, l’ARC a fait valoir que, en
2010, des accusations ont été portées contre 204 contribuables pour des infractions au Code criminel.
Q. Comparaisons internationales
À l’instar du CANAFE, la Financial Intelligence Unit du Royaume-Uni (UKFIU) – laquelle
appartient à la Serious Organized Crime Agency, qui relève du Home Office – est membre du GAFI
et de l’Egmont Group; elle est assujettie aussi aux obligations énoncées dans les directives de
l’Union européenne sur le blanchiment d’argent.
L’UKFIU a signalé que son rôle premier consiste à gérer les déclarations d’opérations suspectes
(DOS) soumises par les entités déclarantes; environ 250 000 DOS ont été transmises à l’UKFIU en
2011. Elle reçoit par ailleurs les déclarations de consentement. Une déclaration de consentement
permet à une entreprise de se défendre contre des accusations de blanchiment d’argent en demandant
à l’UKFIU de l’autoriser à effectuer une activité qui pourrait être illégale et pourrait donner lieu à
des accusations au pénal. En ce qui concerne la collecte d’informations, l’UKFIU a dit employer une
démarche fondée sur le risque et non sur des seuils s’appliquant aux transactions.
En outre, les DOS sont stockées dans la base de données ELMER (à laquelle ont accès les organes
de police et les entités gouvernementales autorisées) pendant une période de six ans, après quoi elles
sont effacées. L’UKFIU a admis qu’il est difficile d’évaluer le succès du régime britannique de lutte
contre le blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes, car les chiffres concernant les
poursuites judiciaires ou le montant des saisies effectuées par les services de police ne sont pas
rapprochés des données contenues dans la base de données ELMER. Cependant, toute somme saisie
A-34
est remise aux autorités policières si bien que tous les intervenants dans ce régime ont tout avantage
à agir d’une manière propre à contribuer à la réussite de la lutte contre le blanchiment d’argent et le
financement d’activités terroristes.
Enfin, l’UKFIU a dit que les entités déclarantes souhaiteraient recevoir plus de rétroaction sur les
DOS et sur les progrès technologiques à l’appui du régime britannique de lutte contre le blanchiment
d’argent et le financement d’activités terroristes.
A-35
ANNEXE C – RECOMMANDATIONS DE CAPRA INTERNATIONAL INC.
Le régime [de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités
terroristes] devrait être maintenu à titre d’initiative horizontale en appliquant au moins le même
niveau de ressources qu’à l’heure actuelle. En outre, en consultation avec les partenaires du régime,
[le Ministère des] Finances Canada devrait effectuer un examen et formuler des recommandations au
sujet de la répartition des fonds entre les partenaires du régime; ces recommandations
comprendraient une évaluation détaillée du bien-fondé et de l’application des niveaux de
financement actuels par les partenaires, compte tenu de leurs obligations au titre des activités de
recyclage des produits de la criminalité et financement des activités terroristes (RPC-FAT).
Le ministère des Finances Canada devrait chapeauter un groupe de travail interministériel auquel
participeraient les partenaires du régime pour déterminer les étapes futures qui permettront au
régime de continuer de mieux se conformer à ses engagements internationaux et à examiner les
enjeux clés suivants :
a. les lois et règlements relatifs au régime (Loi sur le recyclage des produits de la
criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT) et les lois habilitantes
connexes des partenaires) qui peuvent limiter le partage des renseignements dans le but
de déterminer les solutions susceptibles d’exiger la modification des lois/règlements ou
des changements opérationnels en vue d’éliminer les obstacles qui entravent le
fonctionnement efficace et efficient des activités du régime;
b. les préoccupations soulevées par les entités déclarantes, comme l’indique le présent
rapport, dans le but d’aborder ces préoccupations, le cas échéant, au sujet de la façon
dont les exigences liées à la LRPCFAT sont respectées;
c. les incohérences relevées dans les données et les statistiques sur le rendement du
régime afin d’accroître sa capacité de faire rapport avec précision sur ses réalisations;
d.
question de savoir si le cadre de gestion et de responsabilisation du régime et le modèle
logique doivent être mis à jour, plus particulièrement en ce qui touche les rôles et
responsabilités du Bureau du surintendant des institutions financières Canada, du
ministère de la Justice (dans sa forme actuelle à la suite de la création du Service des
poursuites pénales du Canada ), et de l’unité de la Gendarmerie royale du Canada et
relativement aux résultats actuellement attendus qui ne comprennent pas un renvoi à la
mesure du nombre d’accusations de RPC-FAT déposées et du nombre de
condamnations imposées.
Le ministère des Finances Canada devrait envisager la possibilité d’effectuer un sondage d’opinion
publique pour préciser le niveau de sensibilisation du public à la menace posée par le RPC-FAT et
aux mesures de lutte contre le RPC-FAT dans le cadre du régime. Ce sondage fournirait une base
d’information devant servir aux évaluations futures, et permettrait de déterminer le degré
d’acceptation du régime dans le public.
A-36
ANNEXE D – LISTE DES TÉMOINS
ORGANISATION
Ministère des Finances Canada
Ministère des Finances Canada
Ministère des Finances Canada
Ministère des Finances Canada
Agence des services frontaliers
du Canada
Service canadien du
renseignement de sécurité
Sécurité publique Canada
Ministère de la sécurité
publique
Gendarmerie royale du Canada
Centre d'analyse des opérations
et déclarations financières du
Canada
Centre d'analyse des opérations
et déclarations financières du
Canada
NOM, TITRE
Allan Prochazka, analyste
principal, Division du secteur
financier
Diane Lafleur, directrice
générale, Direction de la
politique du secteur financier
Annik Bordeleau, chef de
projet principal, Crimes
financiers - Domestique,
Division du secteur financier
Leah Anderson, directrice,
Division du secteur financier
Maria Romeo, directrice,
Division des programmes
frontaliers améliorés, Direction
des programmes frontaliers,
Direction générale des
programmes
Allison Merrick, directrice
générale DED (Découverte et
exploitation des données)
Michael MacDonald, directeur
général, Direction générale des
opérations de la sécurité
nationale,
Yves Legeurrier, directeur,
Division des crimes graves et
du crime organisé,
Surintendant Jeff Adam,
directeur du Programme des
produits de la criminalité,
Barry MacKillop, sousdirecteur, Analyse financière et
communications de cas
Chantal Jalbert, directrice
adjointe, Opérations régionales
et conformité
A-37
DATE DE
NO. DE
COMPARUTION
FASCICULE
DU COMITÉ
2012-02-02
9
2012-02-02
9
2012-02-02
9
2012-02-02
9
2012-02-08
10
2012-02-02
10
2012-02-02
10
2012-02-02
10
2012-02-02
10
2012-02-09
10
2012-02-09
10
ORGANISATION
Centre d'analyse des opérations
et déclarations financières du
Canada
Centre d'analyse des opérations
et déclarations financières du
Canada
Bureau du surintendant des
institutions financières Canada
Bureau du surintendant des
institutions financières Canada
Service des poursuites pénales
du Canada
Commissariat à l’information
du Canada
Service des poursuites pénales
du Canada
Agence du revenu du Canada
Agence du revenu du Canada
Agence du revenu du Canada
NOM, TITRE
DATE DE
COMPARUTION
NO. DE
FASCICULE
DU COMITÉ
Paul Dubrule, avocat général
2012-02-09
10
Darlene Boileau, sousdirectrice, Politiques
stratégiques et affaires
publiques
Alain Prévost, avocat général
au sein de la Division des
services juridiques
Nicolas Burbidge, directeur
principal de la Division de la
conformité et de la lutte contre
le recyclage des produits de la
criminalité
Simon William, conseiller
principal
Suzanne Legault, commissaire
2012-02-09
10
2012-02-15
11
2012-02-15
11
2012-02-16
11
2012-02-16
11
George Dolhai, directeur
adjoint des poursuites pénales
par intérim et avocat-conseil
général
Claude St-Pierre, directeur
général, Direction de
l'exécution et des divulgations,
Direction générale des
programmes d'observation
Alison Rutherford, directrice
intérimaire, Division de la
revue et de l'analyse, Direction
des organismes de
bienfaisance, Direction
générale de la politique
législative et des affaires
réglementaires
Stephanie Henderson,
gestionnaire, Programme
spécial d'exécution, Direction
de l'exécution et des
divulgations, Direction
2012-02-16
11
2012-02-29
12
2012-02-29
12
2012-02-29
12
A-38
ORGANISATION
Agence du revenu du Canada
Affaires étrangères et
Commerce international
Canada
Affaires étrangères et
Commerce international
Canada
Commissariat à la protection de
la vie privée du Canada
Commissariat à la protection de
la vie privée du Canada
Commissariat à la protection de
la vie privée du Canada
KPMG Forensic
Association des banquiers
canadiens
La centrale des caisses de
crédit du Canada
La centrale des caisses de
crédit du Canada
Association des banquiers
canadiens
Mouvement Desjardins
NOM, TITRE
générale des programmes
d'observation
Cathy Hawara, directrice
générale, Direction des
organismes de bienfaisance,
Direction générale de la
politique législative et des
affaires réglementaires
Sabine Nolke, directrice
générale, Non-prolifération et
réduction de la menace à la
sécurité,
Michael Walma, directeur,
Direction de la criminalité
internationale et du terrorisme
Jennifer Stoddart, commissaire
à la protection de la vie privée
Mike Fagan, gestionnaire,
Vérification et revue
Carman Baggaley, analyste
principal des politiques et de la
recherche internationales
Susana Johnson, chef de la
lutte contre le blanchiment
d’argent
Bill Randle, chef adjoint du
contentieux
Marc-André Pigeon, directeur,
Secteur des services financiers
Evelyne Olivier, agente de
vérification interne et
d’administration, Coopérative
de crédit de la police de
Winnipeg
Stephen Harvey, viceprésident, chef de la lutte
contre le blanchiment d’argent
Karine Bolduc, comptable en
management accrédité et
directrice de la Conformité et
A-39
DATE DE
COMPARUTION
NO. DE
FASCICULE
DU COMITÉ
2012-02-29
12
2012-02-29
12
2012-02-29
12
2012-03-01
12
2012-03-01
12
2012-03-01
12
2012-03-07
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
2012-03-08
13
DATE DE
COMPARUTION
NO. DE
FASCICULE
DU COMITÉ
Capra International Inc.
de la Lutte au blanchiment
d'argent
Waldo Rochow, évaluateur
2012-03-14
14
Capra International Inc.
Gunter Rochow, président
2012-03-14
14
Capra International Inc.
Rick Reynolds, évaluateur
2012-03-14
14
Capra International Inc.
Michel Laurendeau, évaluateur
principal
Ralph Kellett, chef, Pratique
d'évaluation
Eric Culley, évaluateur
Frank Swedlove, président,
2012-03-14
14
2012-03-14
14
2012-03-14
2012-03-15
14
14
Derek Ramm, directeur,
Programmes de lutte contre le
blanchiment d’argent,
Conformité aux lois et
règlements
Paul Burns, vice-président
2012-03-15
14
2012-03-15
14
Allan Bulloch, président,
Comité législatif
2012-03-15
14
Jean-Pierre Bernier, conseiller
spécial du président, Gestion
des risques
David Ritter, président et chef
de la direction
Phyllis Richard, directrice
exécutive
Ralf Hensel, conseiller
juridique principal, secrétaire
général et directeur, Politiques
et gestion
Alexander Barcados, président
2012-03-15
14
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-28
15
ORGANISATION
Capra International Inc.
Capra International Inc.
Association canadienne des
compagnies d'assurances de
personnes inc.
Société des loteries et des jeux
de l'Ontario
Canadian Gaming Association
Canadian Association of
Independent Life Brokerage
Agencies
Association canadienne des
compagnies d'assurances de
personnes inc.
Canadian Jewellers Association
Jewellers Vigilance Canada
Inc.
L'Institut des Fonds
d'Investissement du Canada
C.D. Barcados Co. Ltd.
NOM, TITRE
A-40
ORGANISATION
Association canadienne du
commerce des valeurs
mobilières
Association canadienne du
commerce des valeurs
mobilières
Association canadienne de
l'immeuble
Association canadienne de
l'immeuble
Western Union Financial
Services (Canada), Inc.
MasterCard Canada Inc.
Institut canadien des
comptables agréés
Banque Amex du Canada
Banque Amex du Canada
MasterCard Canada Inc.
Fédération des ordres
professionnels de juristes du
Canada
Association du Barreau
canadien
Association du Barreau
canadien
NOM, TITRE
DATE DE
COMPARUTION
NO. DE
FASCICULE
DU COMITÉ
Amanda L. Archibald, viceprésidente de la conformité et
RCO suppléante, Raymond
James Ltée
Michelle Alexander, directrice
des politiques et secrétaire
générale
Gary Simonsen, chef de la
direction
David Salvatore, directeur des
Relations externes
Derek McMillan, directeur,
Conformité (niveau
international)
Richard McLaughlin, premier
vice-président, Solutions et
produits mondiaux
Matthew McGuire, président,
Comité sur le blanchiment de
fonds
Wilf Gutzin, vice-président et
conseiller juridique principal
Scott Driscoll, vice-président,
agent principal de la
conformité et agent principal
de la lutte contre le
blanchiment d’argent
Andrea Cotroneo, viceprésidente, avocate, région du
Canada
Frederica Wilson, directrice
principale des affaires de
réglementation et affaires
publiques
Ronald A. Skolrood, membre,
Groupe de travail de l'ABC sur
les produits de la criminalité
Gaylene Schellenberg,
avocate, Législation et réforme
du droit
2012-03-28
15
2012-03-28
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-03-29
15
2012-04-04
16
2012-04-04
16
2012-04-04
16
A-41
ORGANISATION
Fédération des ordres
professionnels de juristes du
Canada
Serious Organised Crime
Agency
Imperial Tobacco Canada
Canadian Bank Machine
Association (CBMA)
Corporation des associations de
détaillants d'automobiles
(CADA)
Heffel Fine Art Encanteurs
Boating Ontario Association
Centre d'analyse des opérations
et déclarations financières du
Canada
NOM, TITRE
DATE DE
COMPARUTION
NO. DE
FASCICULE
DU COMITÉ
John J.L. Hunter, c.r.,
président
2012-04-04
16
Alan Hislop, chef, Unité de
renseignement financier du
Royaume-Uni
Pénéla Guy, directrice,
Affaires gouvernementales et
réglementaires
Chris Chandler, président
2012-04-26
16
2012-05-02
17
2012-10-17
24
Richard C. Gauthier, président
et chef de la direction
2012-11-29
26
Andrew Gibbs, représentant à
Ottawa
Jeff Wilcox, gouverneur
2012-11-29
26
2012-11-29
26
Gérald Cossette, directeur
2012-12-06
28
A-42
ANNEXE E – AUTRES MÉMOIRES SOUMIS AU COMITÉ
ORGANISATION
NOM
Association des marchands d’art du Canada
Elizabeth Edwards
Department of the Treasury Financial Crimes
Enforcement Network, États-Unis
Bess J. Michael
Conseil ontarien du commerce des véhicules
automobiles
Carey Smith
Financement de la lutte contre le blanchiment
d'argent et le terrorisme
Denis Meunier
A-43
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
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