Second Session Deuxième session de la Forty-first Parliament, 2013-14-15

Second Session Deuxième session de la Forty-first Parliament, 2013-14-15
Second Session
Forty-first Parliament, 2013-14-15
Deuxième session de la
quarante et unième législature, 2013-2014-2015
Proceedings of the Standing
Senate Committee on
Délibérations du Comité
sénatorial permanent des
Human Rights
Droits de la personne
Chair:
The Honourable MOBINA S. B. JAFFER
Présidente :
L’honorable MOBINA S. B. JAFFER
Friday, July 24, 2015
Le vendredi 24 juillet 2015
Issue No. 20
Fascicule nº 20
THE THIRTEENTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Alert: Challenges and International Mechanisms to
Address Cross-Border Child Abduction)
LE TREIZIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(Alerte : Défis et mécanismes internationaux pour faire face
à l’enlèvement international d’enfants)
THE FOURTEENTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Protecting a Generation: Are UNICEF and UNHCR
Mandates Meeting the Needs of Syrian Children?)
LE QUATORZIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(La protection d’une génération : Les mandats de l’UNICEF
et du HCR permettent-ils de répondre aux besoins des
enfants syriens?)
THE FIFTEENTH REPORT OF THE COMMITTEE
(Fast Fashion: Working Conditions in the Garment Industry)
LE QUINZIÈME RAPPORT DU COMITÉ
(Mode jetable : Conditions de travail dans
l’industrie du prêt-à-porter)
52261
STANDING SENATE COMMITTEE ON
HUMAN RIGHTS
COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES
DROITS DE LA PERSONNE
The Honourable Mobina S. B. Jaffer, Chair
Présidente : L’honorable Mobina S. B. Jaffer
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
Vice-présidente : L’honorable Salma Ataullahjan
and
et
The Honourable Senators:
Les honorables sénateurs :
Andreychuk
* Carignan, P.C.
(or Martin)
* Cowan
(or Fraser)
Eaton
Eggleton, P.C.
Hubley
Nancy Ruth
Ngo
Tannas
*Ex officio members
(Quorum 4)
Published by the Senate of Canada
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Andreychuk
* Carignan, C.P.
(ou Martin)
* Cowan
(ou Fraser)
Eaton
Eggleton, C.P.
Hubley
Nancy Ruth
Ngo
Tannas
* Membres d’office
(Quorum 4)
Publié par le Sénat du Canada
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
24-7-2015
Droits de la personne
REPORTS OF THE COMMITTEE
20:3
RAPPORTS DU COMITÉ
Friday, July 24, 2015
Le vendredi 24 juillet 2015
The Standing Senate Committee on Human Rights has the
honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a
l’honneur de déposer son
THIRTEENTH REPORT
TREIZIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Thursday, February 27, 2014, to examine and report on the
international mechanisms toward improving cooperation in the
settlement of cross-border family disputes, including Canada’s
actions to encourage universal adherence to and compliance with
the Hague Abductions Convention, and to strengthen
cooperation with non-Hague State Parties with the purpose of
upholding children’s best interests, now tables its final report
entitled: Alert: Challenges and International Mechanisms to
Address Cross-Border Child Abduction.
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le jeudi 27 février
2014 à étudier, pour en faire rapport, les mécanismes
internationaux visant à accroître la coopération pour régler les
disputes familiales transfrontalières, notamment les efforts du
Canada pour favoriser l’adhésion et la conformité universelles à la
convention de La Haye sur l’enlèvement et renforcer la
coopération avec les États non signataires, afin de défendre les
intérêts des enfants, dépose maintenant son rapport final intitulé
Alerte : Défis et mécanismes internationaux pour faire face à
l’enlèvement international d’enfants.
Respectfully submitted,
Respectueusement soumis,
Friday, July 24, 2015
Le vendredi 24 juillet 2015
The Standing Senate Committee on Human Rights has the
honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a
l’honneur de déposer son
FOURTEENTH REPORT
QUATORZIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Tuesday, May 6, 2014, to examine and report on how the
mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have
evolved to meet the needs of displaced children in modern conflict
situations, with particular attention to the current crisis in Syria,
now tables its final report entitled: Protecting a Generation: Are
UNICEF and UNHCR Mandates Meeting the Needs of Syrian
Children?
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le mardi 6 mai
2014 à étudier, pour en faire rapport, la façon dont les mandats et
les méthodes de l’UNHCR et de l’UNICEF ont évolué pour
répondre aux besoins des enfants déplacés dans les situations de
conflits contemporains, en prêtant une attention particulière à la
crise qui secoue actuellement la Syrie, dépose maintenant son
rapport final intitulé La protection d’une génération : Les mandats
de l’UNICEF et du HCR permettent-ils de répondre aux besoins des
enfants syriens?
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
Friday, July 24, 2015
Le vendredi 24 juillet 2015
The Standing Senate Committee on Human Rights has the
honour to table its
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a
l’honneur de déposer son
FIFTEENTH REPORT
QUINZIÈME RAPPORT
Your committee, which was authorized by the Senate on
Tuesday, November 19, 2013, to examine and report on issues
relating to human rights and, inter alia, to review the machinery
of government dealing with Canada’s international and national
human rights obligations, now tables its interim report entitled:
Fast Fashion: Working Conditions in the Garment Industry.
Votre comité, qui a été autorisé par le Sénat le mardi
19 novembre 2013 à étudier, pour en faire rapport, l’évolution
de diverses questions ayant trait aux droits de la personne et à
examiner, entre autres choses, les mécanismes du gouvernement
pour que le Canada respecte ses obligations nationales et
internationales en matière de droits de la personne, dépose
maintenant son rapport intérimaire intitulé Mode jetable :
Conditions de travail dans l’industrie du prêt-à-porter.
20:4
Human Rights
Respectueusement soumis,
Respectfully submitted,
La présidente,
MOBINA S. B. JAFFER
Chair
24-7-2015
S
S
CANADA
Alert:
Challenges and International Mechanisms
to Address Cross-Border Child Abduction
Report of the Standing Senate Committee o
n Human Rights
The Honourable Mobina S.B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
July 2015
Ce document est disponible en français.
********
Available on the Parliamentary Internet:
www.parl.gc.ca
st
41 Parliament – 2nd Session
TABLE OF CONTENTS
MEMBERS OF THE COMMITTEE ................................................................................................... 1
ORDER OF REFERENCE ................................................................................................................... 3
EXECUTIVE SUMMARY .................................................................................................................. 5
CHAPTER 1: INTRODUCTION ........................................................................................................ 7
CHAPTER 2: THE HAGUE CONVENTION ON THE CIVIL ASPECTS OF INTERNATIONAL
CHILD ABDUCTION .......................................................................................................................... 9
A. Key Provisions .........................................................................................................................11
1.
Objectives .............................................................................................................................11
2.
Central Authorities ................................................................................................................11
3.
Enforcement of Custody and Access Rights .........................................................................12
4.
Exceptions .............................................................................................................................13
B.
Ratifications and Accessions ...................................................................................................15
C. Implementation of the Hague Abduction Convention .............................................................17
1.
Capacity-Building and Training ...........................................................................................17
2.
International Hague Network of Judges ...............................................................................19
CHAPTER 3: OTHER INTERNATIONAL INSTRUMENTS ........................................................ 21
A.
Hague Convention on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Cooperation in Respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children
(1996).......................................................................................................................................21
B.
United Nations Convention on the Rights of the Child (1989) ................................................22
CHAPTER 4: ENGAGEMENT WITH NON–HAGUE ABDUCTION CONVENTION STATES 25
A. The Malta Process ....................................................................................................................25
1.
Working Party on Mediation ................................................................................................27
B.
Bilateral Agreements ...............................................................................................................28
CHAPTER 5: PROFILE OF INTERNATIONAL CHILD ABDUCTIONS .................................... 31
A. Statistical Information..............................................................................................................31
1.
Hague Conference Statistical Surveys ..................................................................................31
2.
Statistical Collection in Canada ............................................................................................33
3.
Other Statistical Collection ...................................................................................................34
B.
Case Trends ..............................................................................................................................34
CHAPTER 6: FEDERAL GOVERNMENT RESPONSES TO INTERNATIONAL CHILD
ABDUCTION ..................................................................................................................................... 37
A.
Consular Services.....................................................................................................................37
B.
Border Controls ........................................................................................................................37
C.
Passport Controls .....................................................................................................................39
D. Education and Training ............................................................................................................40
1.
Parents ...................................................................................................................................40
2.
Justice system actors – law enforcement, judges and lawyers..............................................41
E.
Data Collection ........................................................................................................................43
F.
Coordinated Action ..................................................................................................................44
CHAPTER 7: ISSUES AND OPTIONS FOR LEFT-BEHIND PARENTS ..................................... 45
A.
Prevention ................................................................................................................................45
B.
Civil Processes .........................................................................................................................45
C.
Criminal Processes and Police Involvement ............................................................................46
D.
Travel Documentation .............................................................................................................48
CHAPTER 8: CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS ..................................................... 51
A.
Increasing Knowledge and Awareness of the Hague Abduction Convention .........................51
C.
Better and More Consistent Data Collection ...........................................................................52
D.
Continued and Enhanced Engagement with Non–Hague Countries .......................................53
E.
Coordinated Action to Prevent and Respond to Cross-Border Child Abductions ...................53
F.
Tools for Border Officials and Passport Canada .....................................................................54
APPENDIX A – PARTICIPANTS IN THE MALTA PROCESS ..................................................... 57
APPENDIX B - WITNESSES ............................................................................................................ 59
MEMBERS OF THE COMMITTEE
The Honourable Mobina S. B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
and
The Honourable Senators:
Raynell Andreychuk
Nicole Eaton
Art Eggleton, P.C.
Elizabeth Hubley
Nancy Ruth
Thanh Hai Ngo
Scott Tannas
Ex-officio members of the committee:
The Honourable Claude Carignan, P.C., (or Yonah Martin) and James Cowan
(or Joan Fraser)
Other Senators who have participated from time to time in the study:
The Honourable Senators Boisvenu, Meredith, Munson, Seidman, Smith, P.C. (Cobourg) and
Unger
Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament:
Shauna Troniak and Julia Nicol, Analysts
Senate Committees Directorate:
Mark Palmer and Adam Thompson, Clerks of the Committee
Lori Meldrum, Administrative Assistant
Other Staff who have assisted the Committee from time to time in the study:
Ceri Au, Communications Officer
Jean-Philippe Duguay, Analyst, Parliamentary Information and Research Service, Library of
Parliament
1
2
ORDER OF REFERENCE
Extract of the Journals of the Senate, Thursday, February 27, 2014:
Resuming debate on the motion of the Honourable Senator Jaffer, seconded by the
Honourable Senator Ringuette:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to study
international mechanisms toward improving cooperation in the settlement of cross-border
family disputes, including Canada's actions to encourage universal adherence to and
compliance with the Hague Abductions Convention, and to strengthen cooperation with nonHague State Parties with the purpose of upholding children's best interests; and
That the committee submit its final report to the Senate no later than December 31, 2014.
After debate,
The question being put on the motion, it was adopted.
Extract of the Journals of the Senate, Thursday, December 11, 2014:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Ringuette:
That, notwithstanding the order of the Senate adopted on Thursday, February 27, 2014,
the date for the final report of the Standing Senate Committee on Human Rights in relation to
its examination of international mechanisms toward improving cooperation in the settlement
of cross-border family disputes, including Canada's actions to encourage universal adherence
to and compliance with the Hague Abductions Convention, and to strengthen cooperation
with non-Hague State Parties with the purpose of upholding children's best interests be
extended from December 31, 2014 to March 31, 2015.
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary W. O’Brien
Clerk of the Senate
Extract of the Journals of the Senate, Tuesday, March 31, 2015:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Munson:
That, notwithstanding the order of the Senate adopted on Thursday, February 27, 2014,
and Thursday, December 11, 2014, the date for the final report of the Standing Senate
Committee on Human Rights in relation to its examination of international mechanisms
3
toward improving cooperation in the settlement of cross-border family disputes, including
Canada's actions to encourage universal adherence to and compliance with the Hague
Abductions Convention, and to strengthen cooperation with non-Hague State Parties with the
purpose of upholding children's best interests be extended from March 31, 2015, to February
29, 2016.
The question being put on the motion, it was adopted.
Charles Robert
Clerk of the Senate
4
EXECUTIVE SUMMARY
International child abductions are very difficult situations for both parents and children. For leftbehind parents, international child abduction cases invoke a complicated set of legal considerations,
in addition to the psychological and emotional issues involved.
The Hague Convention of 25 October 1980 on the Civil Aspects of International Child Abduction
(Hague Abduction Convention) was developed by the international community to help prevent and
resolve cases involving the abduction of children across international borders. The Hague Abduction
Convention currently has 93 states parties, while a complex network of national and international
actors – including national and other levels of government, police services, judges and an
international secretariat – works to expand the reach of the convention and ensure its proper
implementation.
The Hague Abduction Convention is the primary international legal instrument governing state
action in cross-border child abduction situations. It is also the primary educational tool for parents
and others involved in such situations.
In light of the on-going challenges faced by parents in having their children returned to Canada and
enforcing access rights, on 2 December 2013, the Standing Senate Committee on Human Rights
agreed to study the issue of international child abductions, and the role of the Hague Abduction
Convention and other international mechanisms in resolving these disputes. Accordingly, the Senate
passed the following order of reference on 27 February 2014:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to
study international mechanisms toward improving cooperation in the
settlement of cross-border family disputes, including Canada's actions to
encourage universal adherence to and compliance with the Hague
Abductions Convention, and to strengthen cooperation with non-Hague
State Parties with the purpose of upholding children's best interests.
The Committee held seven meetings on this topic in the spring and fall of 2014. It heard from a
variety of stakeholders who spoke about the many dimensions of this complex problem.
The report begins in Chapter 2 by exploring the Hague Abduction Convention, including its key
provisions and their interpretation and application by the courts in different jurisdictions. Efforts to
increase the number of states parties, in which Canada takes an active role, are also outlined in this
chapter.
Chapter 3 discusses other international instruments that address the issue of international child
abduction. In particular, the Hague Convention of 19 October 1996 on Jurisdiction, Applicable Law,
Recognition, Enforcement and Co-operation in Respect of Parental Responsibility and Measures for
the Protection of Children may benefit the parents of children that have been abducted, though
Canada has not yet ratified this convention. This Chapter also discusses relevant provisions of the
United Nations Convention on the Rights of the Child, and notes the importance of ensuring that the
best interests of the child – a core principle of this convention –remain at the centre of any decisionmaking in international abduction cases.
5
Chapter 4 looks at the Malta Process and bilateral agreements with countries that have not ratified
the Hague Abduction Convention. As discussed in this chapter, most countries with legal systems
based in or influenced by Islamic law (Sharia) have not ratified the Hague Abduction Convention.
The Malta Process has been developed to promote dialogue with these countries. Witnesses were
cautiously optimistic about the benefits of the Malta Process, though it was acknowledged that it will
take time to come to mutual understanding on these complex issues, and the impacts of such
dialogue may be seen only in the longer term. A working group on mediation was established as part
of the Malta Process and is continuing its work in examining the potential of mediation to address
international family disputes involving states that have not ratified the Hague Abduction
Convention.
Chapter 5 outlines the available data and what it reveals about the issue of international child
abduction. The Committee heard that several sources provide partial statistical information, but none
reveal precise and up-to-date figures on the number of children abducted by a parent across
international borders, either from Canada or more generally. The Committee also heard that detailed
and comprehensive analysis surrounding the circumstances of international child abductions is not
currently available. Given these limitations, it is difficult to gain a thorough quantitative or
qualitative understanding of the problem within Canada or internationally.
The various efforts of the federal government to address the issue of international child abduction
are outlined in Chapter 6. These include consular services, with a Vulnerable Children’s Consular
Unit recently created, as well as border and passport controls and education and training on the topic
for parents and other stakeholders. There are a number of limits on what the government can do to
assist parents however, particularly since there are no exit controls in Canada, making it difficult to
monitor and prevent children from leaving the country.
Next, Chapter 7 explores what parents can do if they fear their child has been or will be abducted
and taken out of the country. This section outlines the various steps a parent can take before and
after an abduction occurs, such as putting a child’s name on a lookout list with Passport Canada, and
provides flow charts outlining the various steps that can be taken by a parent in this situation.
Finally, in Chapter 8, the report makes several recommendations that this Committee hopes will help
to deter parents from abducting their children across international borders, and facilitate the return of
a child to the state of habitual residence, as well as access rights. These involve increasing awareness
of the Hague Abduction Convention, ratifying the Hague Child Protection Convention, improving
statistical collection and analysis, continued involvement in the Malta Process including increased
parliamentary involvement, improving coordination of assistance to parents by the multiple actors
involved and improving border and passport controls.
6
CHAPTER 1: INTRODUCTION
International child abductions are very difficult situations for both parents and children. For leftbehind parents, international child abduction cases invoke a complicated set of legal considerations,
in addition to the psychological and emotional issues involved. An abduction can have grave and
irrevocable consequences for both the child and the left-behind parent. As the father of an abducted
daughter has explained:
The damage from this crime is permanent. The childhood memories that
should have been never will be. The bond between [a] girl and her brother,
a daughter and a father, can't be reconnected and sent back in time. There
is no such thing as restitution in our case. We can't import memories of
family rituals, long talks, holidays and firsts of all kinds. 1
The issue of international child abduction, while not new, has grown over the past few decades,
along with general increases in international travel, international and cross-cultural relationships, and
rates of divorce and legal separation. Such abductions are most often carried out by a family
member, usually a parent. They occur when a child is either taken to another country by one parent
without the consent of the other parent (or guardian), or kept in another country beyond the period
for which consent was given.
International child abductions also pose complex legal problems to authorities in both the state
where the child is located, and the state from which the child has been taken. Differences in legal
systems between states, as well as the physical distances often involved, create difficulties in
locating and returning internationally abducted children.
The Hague Convention of 25 October 1980 on the Civil Aspects of International Child Abduction
(Hague Abduction Convention) 2 was developed by the international community to help prevent and
resolve cases involving the abduction of children across international borders. The Hague Abduction
Convention currently has 93 states parties, while a complex network of national and international
actors – including national and other levels of government, police services, judges and an
international secretariat – works to expand the reach of the convention and ensure its proper
implementation.
The Hague Abduction Convention is the primary international legal instrument governing state
action in cross-border child abduction situations. It is also the primary educational tool for parents
and others involved in such situations. In general, the Hague Abduction Convention provides for the
return of a child (under 16 years old) who has been abducted to another state that is also a party to
the convention. The authorities in the state where the child has been taken are required to return the
child to the state of his or her habitual residence subject to certain exceptions. The convention can
also assist in attempts to exercise access rights. The Hague Abduction Convention does not provide
1
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Christy Dzikowicz,
Director, Missing Children Services, Canadian Centre for Child Protection). This is a quote from a father that Missing Children
Services assisted.
2
Convention on the Civil Aspects of International Child Abduction, 25 October 1980, entered into force 1 December 1983 [Hague
Abduction Convention].
7
rules for the determination of custody and access, but rather leaves such decisions to the legal system
in the state where the child is habitually resident prior to removal. 3
In 1998, Canada’s House of Commons Standing Committee on Foreign Affairs and International
Trade’s Sub-Committee on Human Rights and International Development studied the issue of
international child abductions. Many of the committee’s recommendations are still relevant today. In
light of the on-going challenges faced by parents in having their children returned to Canada and
enforcing access rights, on 2 December 2013, the Standing Senate Committee on Human Rights
agreed to study the issue of international child abductions, and the role of the Hague Abduction
Convention and other international mechanisms in resolving these disputes. Accordingly, the Senate
passed the following order of reference on 27 February 2014:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to
study international mechanisms toward improving cooperation in the
settlement of cross-border family disputes, including Canada's actions to
encourage universal adherence to and compliance with the Hague
Abductions Convention, and to strengthen cooperation with non-Hague
State Parties with the purpose of upholding children's best interests.
The Committee held seven meetings on this topic in the spring and fall of 2014. It heard from a
variety of stakeholders, including lawyers, a judge, a parent, non-governmental organizations
(NGOs), academics, government officials and law enforcement authorities, who spoke about the
many dimensions of this complex problem. In canvassing this wide range of perspectives, the
Committee aimed to compile a comprehensive view of the issue of cross-border child abduction, and
of current national and international responses to this problem.
The abduction of a child is rarely anticipated. While not all child abductions can be prevented, the
Committee believes that this report will help to raise awareness of this issue and of current measures
that are in place to prevent parents from abducting their children across international borders.
The report begins by explaining the Hague Abduction Convention, as well as complementary
international treaties and processes. Statistical information and case trends are discussed next. Later
sections outline Canada’s response to international child abduction and issues and options for
Canadian parents faced with such a situation. Finally, the report makes several recommendations
that this Committee hopes will help to deter parents from abducting their children across
international borders, and facilitate the return of a child to the state of habitual residence, as well as
access rights.
3
The Hague Abduction Convention defines “rights of custody” as including “rights relating to the care of the person of the child
and, in particular, the right to determine the child’s place of residence.” “Rights of access” are defined as including “the right to
take a child for a limited period of time to a place other than the child’s habitual residence” (Article 5).
8
CHAPTER 2: THE HAGUE CONVENTION ON THE CIVIL
ASPECTS OF INTERNATIONAL CHILD ABDUCTION
Thirty-five years ago, Canada initiated negotiations for an international treaty to address the growing
number of cross-border child abductions. Negotiations were undertaken under the auspices of the
Hague Conference on Private International Law (the Hague Conference), a global intergovernmental
organization which develops and services multilateral private international law treaties. 4 The result
of these negotiations was the adoption of the Hague Abduction Convention on 25 October 1980,
followed by its entry into force on 1 December 1983.
With 93 states parties, the Hague Abduction Convention is today among the most widely ratified of
the Hague Conventions. 5 Canada ratified the convention on 2 June 1983. 6 Japan, Iraq and Zambia
are the three most recent states parties, having become states parties in 2014. Figure 1 provides the
list of signatories, as well as the list of countries for which Canada has not accepted accession, which
includes Iraq and Zambia. The process of accepting accessions is outlined in the section below
entitled “Ratifications and Accessions”.
The Hague Abduction Convention contains 45 articles, including provisions outlining its objectives,
the rules governing the return of a child and access rights, and exceptions to such rules. These and
other key provisions of the convention, along with issues concerning the interpretation and
application of the Hague Abduction Convention by states parties, are summarized in the following
section.
4
Private international law is “designed to resolve conflicts between different jurisdictions, the legal systems or rules of different
jurisdictions and decisions of courts of different jurisdictions. It consists of legal principles that apply in situations in which more
than one court might claim jurisdiction, to which the law of more than one jurisdiction might apply or in which a court must
determine whether it will recognize and enforce a foreign judgment or, in Canada, a judgment from another province,” Club
Resorts Ltd. v. Van Breda, 2012 SCC 17, para. 15.
5
Hague Conference on Private International Law, Status Table, Convention of 25 October 1980 on the Civil Aspects of
International Child Abduction. Note that, though Kosovo is not a state party, the United Nations Interim Administration Mission
in Kosovo’s Regulation No. 2004/29 on Protection against International Child Abduction requires actions undertaken under that
regulation to be conducted “in accordance with the [1980] Convention.”
6
Note that Canada has made reservations and/or declarations in relation to articles 6 (designation of central authorities), 26 (costs),
40 (applicability of the convention in different territorial units within the state) and 42 (permissible reservations).
9
Figure 1: States Parties to the Hague Abduction Convention
Countries with reciprocal obligations with Canada under the Hague Abduction Convention
Albania
Denmark
Luxembourg
Slovakia
Andorra
Dominican Republic
Malta
Slovenia
Argentina
Ecuador
Mauritius
South Africa
Australia
El Salvador
Mexico
Spain
Austria
Estonia
Monaco
Sri Lanka
Bahamas
Fiji
Montenegro
Sweden
Belarus
Finland
Netherlands
Belgium
France
New Zealand
Switzerland
The former Yugoslav Republic
of Macedonia
Belize
Georgia
Norway
Trinidad and Tobago
Bosnia and Herzegovina
Germany
Panama
Turkey
Brazil
Greece
Paraguay
Turkmenistan
Bulgaria
Honduras
Peru
Burkina Faso
Hungary
Poland
Ukraine
United Kingdom of Great Britain
and Northern Ireland
Chile
Iceland
Portugal
United States of America
China, People's Republic of
Ireland
Republic of Moldova
Uruguay
Colombia
Israel
Romania
Uzbekistan
Costa Rica
Italy
Saint Kitts and Nevis
Venezuela
Croatia
Japan
San Marino
Zimbabwe
Cyprus
Latvia
Serbia
Czech Republic
Lithuania
Singapore
Countries for which Canada has not yet accepted accession
Armenia
Iraq
Morocco
Thailand
Gabon
Kazakhstan
Nicaragua
Zambia
Guatemala
Korea, Republic of
Russian Federation
Guinea
Lesotho
Seychelles
10
A. Key Provisions
1. Objectives
The Committee heard that the overarching objective of the Hague Abduction Convention is to act as
a deterrent to international child abduction, by creating a mechanism to order the immediate return
of the child in question. As the Honourable Justice Jacques Chamberland of the Quebec Court of
Appeal stated, “[t]he idea is that parents will understand that there is no use unilaterally removing a
child since the child will be returned.” 7
The Hague Abduction Convention applies to situations involving the “wrongful removal” or
“wrongful retention” of a child in another state in violation of existing custody or access
arrangements. As set out in article 1, the stated objectives of the Hague Abduction Convention are:
•
to secure the prompt return of children wrongfully removed to, or retained in, any state party
(art. 1(a)); and
•
to ensure that rights of custody and of access under the law of one state party are effectively
respected in the other states parties (art. 1(b)).
Under the convention, the removal or retention of a child under 16 years of age is “wrongful” when
it occurs in breach of rights of custody that are recognized under the law of the state where the child
habitually resides, and those rights were being exercised by the parent at the time the child was
abducted. 8
2. Central Authorities
The Hague Abduction Convention requires that each state party designate one or more “Central
Authorities” to carry out various duties imposed on states under the convention. Central Authorities
are under a general obligation to “co-operate with each other and promote co-operation amongst the
competent authorities in their respective States” 9 to achieve the objectives of the convention. The
specific duties placed on Central Authorities include taking all appropriate measures to:
•
•
•
•
discover the whereabouts of an abducted child;
secure the voluntary return of the child or to bring about an amicable resolution of the issues;
share information on the laws in their state in connection with the application of the convention;
where desirable, to make arrangements to organize or secure the exercise of access rights; and
7
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Hon. Jacques
Chamberland, Member, International Hague Network of Judges, as an individual).
8
Hague Abduction Convention, articles 3 and 4.
9
Ibid., article 7.
11
•
initiate or facilitate the institution of judicial or administrative proceedings with a view to
obtaining the return of the child. 10
As issues of custody and access are matters under provincial jurisdiction in Canada, there are Central
Authorities in all 13 provinces and territories, as well as a federal Central Authority located in the
Department of Foreign Affairs, Trade and Development (DFATD). 11 The Committee heard that
provincial and territorial Central Authorities generally handle day-to-day casework and work
directly with their counterparts in other Hague states to fulfil their duties under the convention. The
federal Central Authority may become involved when, for example, the left-behind parent requires
assistance in locating the child within Canada, or where specific language skills are required to
communicate with authorities in another country. Federal authorities may also become involved
where there are child welfare concerns about the return to another country requiring follow-up by
DFATD consular personnel. 12
The Committee heard that Canadian Central Authorities also fulfil their obligations under the Hague
Abduction Convention through their roles in providing public education and legal information to
various stakeholders. For example, they disseminate information about the convention through
public speaking engagements and written and web-based materials, provide referrals to relevant
information and resources for parents, monitor the compliance of Canadian courts with the
requirements of the Hague Abduction Convention, and work with judges to develop guidelines of
interpretation. 13
3. Enforcement of Custody and Access Rights
The convention provides a legal framework for the enforcement of custody and access rights, but
leaves the actual adjudication of family disputes to the legal system of the country where the child is
returned. In other words, the convention provides for the summary return of a child to the state of
habitual residence, but the courts in that state must decide on actual custody and access arrangements
in each case. The court in the country where the child is being held is tasked only with determining
whether the child should be returned.
It is up to the left-behind parent to initiate proceedings under the Hague Abduction Convention. As
William Crosbie, Assistant Deputy Minister, Consular, Security and Legal Branch, Chief Security
Officer and Legal Adviser, DFATD, stated:
Fundamentally, international wrongful removals and retentions of children are private legal disputes.
International conventions and government services are able to provide the framework for handling
10
Ibid.
11
Hague Conference on Private International Law, “Canada – Central Authority,” Authorities.
12
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 May 2014 (Shane Foulds, Legal
Counsel, Ministry of the Attorney General of Ontario, and Penelope Lipsack, Barrister and Solicitor, Legal Services Branch,
Ministry of Justice of British Columbia).
13
Evidence, 5 May 2014 (Lipsack).
12
such disputes, but it must be pursued by the parents through the available domestic legal systems of
the countries concerned. 14
Custodial parents can apply to a relevant Central Authority for assistance in securing the return of
the child to the state of habitual residence (art. 8). The Central Authority of the state where the child
is currently located is obligated to take, or cause to be taken, all appropriate measures in order to
obtain the voluntary return of the child as long as none of the exceptions contained in the convention
(discussed below) apply (art. 10).
If proceedings to secure the return of the child are initiated by the custodial parent within one year of
the wrongful removal, the judicial or administrative authority with decision-making power must
“order the return of the child forthwith” (art. 12). Once proceedings are initiated, judicial and
administrative authorities of states parties, including courts and Central Authorities, are under an
obligation to act expeditiously (art. 11).
The Hague Abduction Convention also contains measures to protect non-custodial access rights.
Central Authorities have the same obligations of cooperation outlined in article 7 to “promote the
peaceful enjoyment of access rights and the fulfilment of any conditions” as well as to “take steps to
remove, as far as possible, all obstacles to the exercise of such rights” (art. 21). Parents with rights of
access may apply to Central Authorities for assistance in the same manner as custodial parents,
though they cannot request the return of the child under the convention’s summary return
mechanism. Instead, they may apply to organize or secure the effective exercise of their access rights
(art. 21).
4. Exceptions
The Hague Abduction Convention operates on the general presumption that a child should be
promptly returned to the state of habitual residence after being wrongfully removed or retained in
another state. However, the convention also allows judges in the state party where the child has been
taken to refuse the return of the child in some circumstances. Exceptions to this general principle of
summary return are set out in articles 12, 13 and 20 of the convention:
•
Article 12 provides an exception to return if proceedings are initiated after the one-year period
has expired, and “it is demonstrated that the child is now settled in its new environment.”
•
Article 13(a) provides an exception to return where the left-behind parent was not exercising his
or her custody rights at the time the child was removed or retained.
•
Article 13(b) provides an exception to return where returning the child would gravely risk
exposing him or her to “physical or psychological harm or otherwise place the child in an
intolerable situation.”
•
Article 13 also provides for a refusal to return the child if the child objects to being returned and
“has attained an age and degree of maturity at which it is appropriate to take account of its
views.”
14
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (William Crosbie,
Assistant Deputy Minister, Consular, Security and Legal Branch, Chief Security Officer and Legal Adviser, DFATD).
13
•
Article 20 provides for a refusal to return where it would be inconsistent with a state’s
obligations with regard to the “protection of human rights and fundamental freedoms.”
Assessing whether an exception applies in a given case can take time, especially where there are
allegations of abuse or child welfare concerns. This often prevents a speedy return, which is a
primary purpose of the convention, and thus challenges its utility as a tool for parents. At the same
time, taking sufficient time to make the right decision may be crucial to ensuring the safety and wellbeing of a child.
The exception contained in article 13(b) of the Hague Abduction Convention – which prevents
return that would cause physical or psychological harm or otherwise place the child in an intolerable
situation – is the exception most commonly invoked in return proceedings. According to Christophe
Bernasconi, Secretary General of the Hague Conference on Private International Law, article 13(b)
was meant to be “an exceptional exception,” but it has become a “general exception,” being used
more than was originally anticipated. 15
Several witnesses indicated that article 13(b) is increasingly invoked in cases involving allegations
of domestic violence. 16 However, the prevalence of such abuse appears to be contested 17 and, as
Nigel Lowe, Professor of Law at Cardiff University, noted, the reasons why this article is pleaded
cannot be verified based on available statistical information:
There is no doubt that a lot of cases start off with one sort or another of violent dispute, but
the statistical surveys don't give an answer to that, and I don't think it's universally the reason.
I think in a lot of cases if it's the mother who is living in the foreign country, whatever the
reason the marriages [sic] has broken up, a natural reaction will be to think about going home
where they will argue that they have more support and that they understand the system, and
often, if they are newly in the new country of marriage, they’re going to be lonely. 18
The Committee also heard that article 13(b) is the exception that poses the greatest interpretive
challenge to judges deciding whether or not to return the child to the state of habitual residence. In a
return proceeding, which is supposed to be a quick process, it can be difficult to ascertain the truth of
allegations of domestic abuse. The Committee heard that, in Canada, there have been judicial
decisions “that say if there is serious risk of domestic violence to the mother … that could be
presumed to be a serious risk to the child, [and the judge] may choose not to order the child
back…” 19
15
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Christophe Bernasconi,
Secretary General, Hague Conference on Private International Law).
16
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Ernie Allen, President
and CEO, International Centre for Missing and Exploited Children) and 25 September 2014 (Alison Shalaby, Chief Executive
Officer, Reunite International Child Abduction Centre).
17
For example Carol Bruch, Distinguished Professor Emerita and Research Professor of Law, School of Law, University of
California, Davis, testified that abuse is common in such cases, while Ms. Shalaby questioned whether abuse is a significant
factor, stating that “what mothers are doing is making a lifestyle choice.”
18
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 6 November 2014 (Nigel Lowe,
Emeritus Professor, Cardiff Law School, as an individual).
19
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Max Blitt, Fellow,
International Academy of Matrimonial Lawyers, as an individual).
14
The Committee was informed that in the United Kingdom (U.K.), when allegations are made that
could justify the exercise of one of the exceptions, the allegations are generally assumed to be true,
and the child is returned if adequate arrangements can be made to secure the protection of the child
and accompanying parent. 20 While this approach can speed up a return proceeding, some witnesses
expressed concern that such conditions for return were often violated by the parents who had agreed
to observe them. 21 The Committee also heard of Hague Abduction Convention decisions that have
required a child to be put in foster care upon return or live with their mother in a women’s shelter to
mitigate safety concerns, rather than refusing the return application. While this does not appear to be
a common concern in Canadian judicial decisions, return subject to conditions has been an issue in
other countries. 22
Witnesses did not feel there was a need to amend the Hague Abduction Convention to address such
situations, seeing these issues as questions of interpretation and application, and not issues with the
convention itself. 23 The Committee was encouraged to hear from government officials that an
international working group is developing a guide to good practice with respect to section 13(b) at
the urging of Canada and with Canadian judicial and government involvement. 24 The Committee
welcomes the development of such a guide as a potentially useful tool to clarify the scope of the
exception and the appropriate response where section 13(b) applies.
B. Ratifications and Accessions
As noted above, the Hague Abduction Convention is one of the most widely ratified of the Hague
conventions. Nonetheless, given that being a state party to the convention has a significant impact on
rates of return (discussed further below), increasing the number of states parties to the Hague
Abduction Convention is a priority for Canada. To this end, DFATD promotes the Hague Abduction
Convention abroad and raises the issue of wrongful removals and retentions in bilateral and
multilateral settings when possible. Mr. Crosbie provided the recent example of Japan, where
DFATD and the Department of Justice, in collaboration with officials from other countries, worked
together “to persuade Japanese authorities that the Hague Abduction Convention is consistent with
Japanese cultural practices and consistent with [their] legal regime.” 25 Japan ratified the convention
in January 2014.
Other witnesses also highlighted Canada’s international efforts to promote greater ratification and
accession to the convention. Ernie Allen, President and CEO of the International Centre for Missing
and Exploited Children, told the Committee that Canada has been a “world leader in the Hague
process” and plays an important role in encouraging countries to be involved in the Malta Process
20
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
21
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Carol Bruch,
Distinguished Professor Emerita and Research Professor of Law, School of Law, University of California, Davis, as an
individual); Evidence, 6 November 2014 (Lowe).
22
Evidence, 7 April 2014 (Blitt & Bruch).
23
Ibid.
24
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Marie Riendeau,
Counsel, International Private Law Section, Justice Canada).
25
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie).
15
(discussed below) and to ratify the convention. 26 During his testimony, Mr. Bernasconi expressed
great appreciation for Canada’s advocacy to encourage ratification and accession by non–states
parties. 27
As will be discussed in further detail below, many states with legal systems based in or influenced
by Islamic law have been hesitant to ratify the Hague Abduction Convention. As was explained to
the Committee by experts in Islamic law, there are certain rules with respect to family law that are
different than those in secular legal systems. For example, custody may be granted to the mother or
father based on the age of a child. Also, custody rights can be affected by re-marriage of the mother
or her religion and other relatives may have custody rights. 28 As stated by Anver Emon, Professor of
Law at the University of Toronto and Canada Research Chair in Religion, Pluralism and the Rule of
Law, “Left-behind parents who are not Muslim, who are women, who are not of that nationality
suffer detriments in domestic legal systems in Muslim majority countries.” 29 Given these
differences, many states with Islamic legal systems appear unwilling to commit themselves to the
Convention and to returning children to countries with very different laws.
Nonetheless, the Committee heard about the potential for a growing number of states with such legal
systems to become states parties. For example, Morocco ratified in 2010 and Iraq did so in 2014. Mr.
Bernasconi noted that Canada is involved in current discussions with Indonesia, and that a joint
mission of the Hague Conference and Canada is planned to that country and to the Middle East
region, to encourage wider ratification and accession to the convention. Along with other Muslimmajority countries that are already states parties, there could soon be the critical numbers to
encourage other countries with Islamic-influenced legal systems to accede to the Hague Abduction
Convention, according to Mr. Bernasconi. 30 Mr. Crosbie explained Canada’s advocacy work in the
following terms:
What we're trying to do with these countries that are not members of the
Hague is to help them understand how the convention can actually work
consistent with their legal systems, norms, cultures and practices. But I
would have to say that in many of these countries they are poor and they
don't have a well-developed family law system for domestic disputes, so it
is going to take time to persuade them to join the convention. Working
with our Justice colleagues and with other governments, we're trying to
help them understand how they could join the convention in ways that will
complement their own systems and help to build up their own family law
institutions.31
26
Evidence, 31 March 2014 (Allen).
27
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
28
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Ahmed Fekry Ibrahim,,
Assistant Professor, Institute of Islamic Studies, McGill University, as an individual).
29
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Anver Emon, Professor
and Canada Research Chair in Religion, Pluralism and the Rule of Law, Faculty of Law, University of Toronto, as an individual).
30
Ibid.
31
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie).
16
Mr. Bernasconi agreed with a suggestion from the Chair of the Committee that the involvement of
Canadian parliamentarians in the promotion of the convention to fellow parliamentarians overseas
would be a positive development. He offered his organization’s assistance, noting that there are not
currently many “cross-border parliamentary exchanges” on the topic. Such advocacy is particularly
important considering that, according to Mr. Bernasconi, some governments are not even aware of
the convention’s existence. 32
When a state that was not a member of the Hague Conference in 1980 “accedes” to the Hague
Abduction Convention (i.e., becomes a state party), existing states parties must decide whether to
“accept” the accession and thus be bound by the treaty with respect to the new state. In considering
whether to accept accessions to the convention, Canada must consider whether a country is willing
and able to fully implement the convention. The purpose of the acceptance requirement is to provide
states parties the time to ensure that a new state party has fulfilled the requirements to implement the
treaty prior to creating legally binding reciprocal obligations. 33
The Committee heard that DFATD makes decisions on the acceptance of accessions based on the
advice of the Minister of Justice, once the Department of Justice has assessed the ability of the other
state party to implement the convention. The assessment process includes determining if legislation
to give effect to the convention has been passed, if required, and establishing whether there is a
functional Central Authority. Sometimes it is difficult to get information about the state of
implementation, which can delay acceptance. 34
In testimony on 6 November 2014, Department of Justice officials informed the Committee that
Canada had recently accepted the accessions of six additional states: Albania, Andorra, Dominican
Republic, San Marino, Singapore and Ukraine. The convention is, therefore, in effect between
Canada and these states as of 1 January 2015. 35 As of 1 December 2014, Canada had yet to accept
14 of the accessions to the Hague Abduction Convention. 36
The Committee is pleased to see that Canadian officials proceed cautiously and seek sufficient
information about implementation on the ground before engaging Canada in such reciprocal
obligations.
C. Implementation of the Hague Abduction Convention
1. Capacity-Building and Training
Even once countries have ratified or acceded to the Hague Abduction Convention and Canada has
approved accession, a number of witnesses identified a lack of consistency in interpretation among
32
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi)..
33
Evidence, 31 March 2014 (Riendeau).
34
Ibid.
35
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 6 November 2014 (Kathryn Sabo,
General Counsel and Director, International Private Law Section, Justice Canada).
36
See Hague Conference on Private International Law, Spreadsheet showing acceptances of accessions to the Child Abduction
Convention (as of 11 June 2015). These states are also distinguished in the map of states parties in Figure 1 above.
17
the judiciary in different states as a key challenge. As Justice Chamberland noted, there is no
international Supreme Court that can provide a final word on how to interpret or apply the Hague
Abduction Convention. 37 Judges in different jurisdictions, often with very different legal systems,
are making the final decisions about whether to return a child or recognize access rights. In making
their decision on a Hague application, judges may also apply domestic law and consider other
international obligations in force in their respective jurisdictions.
Given the importance of an independent judiciary, neither governments nor the Hague Conference
can tell judges how they must interpret the Hague Abduction Convention. At the same time, without
consistency in the interpretation and application of the Hague Abduction Convention, there can be
unpredictability for parents and the reciprocal obligations outlined in the Hague Abduction
Convention are not respected if some countries refuse returns where others would not.
The Committee heard that training and capacity building for judges are key to promoting the
consistent application of the convention across jurisdictions. Max Blitt, Fellow of the International
Academy of Matrimonial Lawyers and a family law lawyer practising in Alberta, noted that the
Hague Abduction Convention does not work as well in countries lacking the resources and judicial
training to “really put the Hague Abduction Convention into operation” or where a clear
understanding of the convention’s operation is lacking. In some states, there is also a bias in favour
of the abducting parent if he or she is a national of the country, resulting in unfair outcomes that do
not reflect the Hague Abduction Convention’s decision-making framework. 38 As one witness
explained the challenge of training judges:
[J]udicial training is enormously important around the world, because
there are a lot of judges who are saying, “I'm a judge. I'm going to do what
a judge does. I don't care what the convention says. I'm going to listen to
the facts and do what's right.” I understand that, but this convention will
work if there is greater uniformity and greater consistency and the judges
really know what they're dealing with. 39
The Hague Conference provides training and technical expertise to assist countries in meeting their
obligations under Hague conventions. The Committee heard that training in the early stages of
implementation of the Hague Abduction Convention within a state party can be particularly
beneficial. 40 However, because of limited resources, priority is given to Hague Conference member
countries. This means that countries that accede to the Hague Abduction Convention but are not
members are less likely to receive direct assistance from the organization given limited resources. 41
The Hague Conference also publishes technical information on various aspects of the Hague
Abduction Convention, including guides to good practice on the topics of Central Authorities,
implementation of the convention, prevention of abductions, enforcement of the convention,
facilitation of contact with both parents, and mediation. It also maintains a database known as the
37
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
38
Evidence, 7 April 2014 (Blitt).
39
Evidence, 31 March 2014 (Allen).
40
Evidence, 7 April 2014 (Blitt).
41
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
18
International Child Abduction Database (INCADAT), which provides access to summaries of
decisions from other countries in English, French and Spanish. Unfortunately, the Committee heard
that there is a risk that this resource will be eliminated without further funding from members or
private sources. 42
The Special Commissions of the Hague Conference provide an additional space to share practices
and learn from others’ successes. 43 Special Commissions, which occur every four to six years, help
to monitor the practical operation of the Hague Abduction Convention and offer a forum for
representatives of all states parties to examine inconsistent decisions together and discuss how to
move forward. 44 The Committee heard that it is a long process, requiring diplomacy and negotiation
to try and come to a common understanding despite the varied cultures and legal traditions in the
countries involved. Nonetheless, Special Commissions have been helpful in identifying issues with
implementation and sending a message to countries that are not respecting the convention that they
must improve. 45 Canadian Central Authorities meet every two to three years to exchange best
practices. In 2013, they also met and exchanged information with Central Authorities in the U.S. and
Mexico. 46
Canada plays an important role in capacity-building and the development of resources with respect
to implementation of the Hague Abduction Convention. In particular, the Committee heard that
Canada assists in the development of training, tools and practical handbooks to ensure consistency in
interpretation and improve compliance with the convention’s requirements. This work is done
domestically, as well as bilaterally, regionally and globally. As one example, Canadian
representatives suggested the introduction of a country profile form in 2006, which has been an
important resource for information sharing about states parties’ legal systems and contact
information. Canada chaired the international committee to develop this form. 47
2. International Hague Network of Judges
The International Hague Network of Judges was first proposed in 1998 to improve communication
and cooperation amongst the judiciary specialized in family law matters of states parties to increase
the effectiveness of the Hague Abduction Convention. 48 Members of the network share information
of a general nature and act as intermediaries in specific cases with international dimensions. 49 The
network thus provides a wealth of knowledge to assist judges in Hague applications.
42
Ibid.
43
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
44
Ibid.; Evidence, 31 March 2014 (Riendeau).
45
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
46
Evidence, 5 May 2014 (Lipsack).
47
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Laurie Wright, Assistant
Deputy Minister, Public Law Sector, Justice Canada).
48
Hague Conference on Private International Law, Emerging Guidance Regarding the Development of the International Hague
Network of Judges and General Principles for Judicial Communications, including Commonly Accepted Safeguards for Direct
Judicial Communications in Specific Cases, within the Context of the International Hague Network of Judges, July 2012, p. 7.
49
Ibid., pp. 7-9.
19
Each jurisdiction designates one or more members of the judiciary as a liaison with their Central
Authority and between judges within their own jurisdictions and with other states parties. Non–states
parties are also encouraged to designate a network judge.
Canada has two Hague network judges: Justice Jacques Chamberland of the Court of Appeal of
Quebec, and Justice Robyn Diamond of Manitoba’s Court of Queen’s Bench (Family Division).
Justice Chamberland described the role of the network judge in the following terms:
A network judge … is essentially a point of contact between his or her
colleagues at the domestic level and other members of the network at the
international level. [W]e act as a channel for the exchange of communication,
either from the Permanent Bureau to the judiciary in Canada, or from the
judiciary in Canada. For instance, if an interesting decision is tabled by a court
anywhere in Canada, we will try to make sure that it is known in The Hague.
So it works in both directions. 50
Mr. Bernasconi recognized Canada’s important contributions to the success of the network when he
testified before the Committee. 51 As noted above by Justice Chamberland, judges in the network
provide a crucial communication role between the Permanent Bureau and judges across Canada and
between judges from different countries, both generally and in relation to specific cases. 52 They are
able to provide information about the Hague Abduction Convention to their counterparts in Canada
who are deciding Hague applications, and also share information about Canada’s legal system and
jurisprudence with judges from other countries.
The Committee believes that the Hague network, in addition to the resources and training mentioned
above, is a crucial means of information sharing and fostering dialogue, to develop common
understanding and ultimately contribute to greater awareness and consistency in the implementation
of the Hague Abduction Convention.
50
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
51
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
52
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
20
CHAPTER 3: OTHER INTERNATIONAL INSTRUMENTS
A. Hague Convention on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Cooperation in Respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of
Children (1996)
Another important and complementary instrument in combatting international child abductions is the
Hague Convention of 19 October 1996 on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement
and Co-operation in Respect of Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children
(the Hague Child Protection Convention). 53 The Hague Child Protection Convention establishes
common rules to determine which state has jurisdiction over matters concerning the care and
protection of children when more than one state is involved. The convention complements the Hague
Abduction Convention by reaffirming the primary role of the authorities in the child’s country of
habitual residence. 54 It may also be of assistance in international abduction cases where there is
disagreement about which country’s courts have jurisdiction to hear a case, whether a foreign
custody judgment should be recognized, or whose laws should apply in such situations.
For example, Marie Riendeau, Counsel, International Private Law Section, Department of Justice,
noted the effect of this convention with respect to foreign recognition of custody and access orders:
If both countries were party to this convention … it would [facilitate] the recognition
of [a] Canadian order in the other state … in the absence of the international
framework that a convention can provide, we must recognize that it is quite difficult
for a parent to have a Canadian order recognized or to obtain custody in a foreign
country. 55
While Canada has not ratified the Child Protection Convention, the federal government indicates that
it is working with the provinces and territories toward this end. 56 Federal officials told the
Committee that while no specific provisions posed problems to ratification, discussions with the
provinces and territories were progressing slowly given the very broad range of matters covered by
the Child Protection Convention. 57 The Central Authorities in Ontario and British Columbia
indicated to the Committee that the Child Protection Convention was under review in their
jurisdictions, but its ratification does not appear to be a priority. 58
53
Convention on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Co-operation in Respect of Parental Responsibility
and Measures for the Protection of Children, 19 October 1996, entered into force 1 January 2002.
54
Hague Conference on Private International Law, Outline- Hague Convention on Child Protection, September 2008, p. 2.
55
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Marie Riendeau,
Counsel, International Private Law Section, Department of Justice).
56
The Child Protection Convention has 41 states parties. Hague Conference on Private International Law, Status Table: Hague
Convention of 19 October 1996 on Jurisdiction, Applicable Law, Recognition, Enforcement and Co-operation in Respect of
Parental Responsibility and Measures for the Protection of Children. See also Annual Report - Activities and Priorities of Dept.
Justice International Private Law 2008, 2008 Quebec City QC Annual Meeting, Uniform Law Conference of Canada; Canadian
Heritage, Convention on the Rights of the Child Third and Fourth Reports of Canada, Part III- Measures Adopted by the
Governments of the Provinces, November 2009.
57
Evidence, 31 March 2014 (Riendeau).
58
Evidence, 5 May 2014 (Foulds & Lipsack).
21
B. United Nations Convention on the Rights of the Child (1989)
Another piece of the international legal framework in which international abduction cases are
addressed is the United Nations Convention on the Rights of the Child (CRC). The CRC, adopted in
1989 and brought into force in 1990, provides a broad framework for the respect of children’s rights
in many areas. 59 As this Committee has remarked in previous studies examining this treaty and its
implementation, the CRC recognizes that children are persons with a distinct and comprehensive set
of rights in need of protection. 60 All but three countries in the world have ratified the CRC, making
it, as one witness noted, “one of the easiest bridges to begin a dialogue” with other countries with
respect to resolving situations of international child abduction. 61
Several provisions of the CRC are relevant to, and may provide guidance in, international child
abduction situations:
•
Most fundamentally, article 3 of the CRC establishes that the “best interests of the child” must be
a primary consideration in all decision-making by state authorities concerning children.
•
Article 9(b) requires that states parties “respect the right of the child who is separated from one
or both parents to maintain personal relations and direct contact with both parents on a regular
basis, except if it is contrary to the child's best interests.”
•
Article 11 requires states to take measures to address international child abduction and to
promote bilateral and multilateral agreements for this purpose.
•
Article 12 requires that the child be allowed to express his or her point of view in matters
affecting him/her (i.e., a right to participate).
Justice Chamberland highlighted that article 11 of the CRC, which explicitly addresses the problem
of international child abduction, was influenced by the existence of the Hague Abduction
Convention. He stated:
Article 11 of [the CRC] recognizes the importance of combatting the wrongful
removal and retention of children abroad, and to that end, promot[ing], and I quote
the convention, "the conclusion of bilateral or multilateral agreements or accession to
existing agreements."
There is no doubt in my opinion that the ratifiers of the 1989 convention had the 1980
convention in mind — the importance of which was understood — and that states
were urged to adhere to that convention. 62
59
Convention on the Rights of the Child, GA res. 44/25, annex, 44 UN GAOR Supp. (No. 49) at 167, 20 November 1989 (entered
into force 2 September 1990).
60
See e.g. Senate, Standing Senate Committee on Human Rights, Children: The Silenced Citizens: Effective Implementation of
Canada’s International Obligations with respect to the Rights of Children, Seventh Report, June 2007, and Who’s in charge
here? Effective Implementation of Canada’s International Obligations with Respect to the Rights of Children, Interim Report,
Nineteenth Report, November 2005.
61
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 May 2014 (Laura Arndt, Director of
Strategic Development, Office of the Provincial Advocate for Children and Youth (Ontario)).
62
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
22
The child’s right to participate and to be heard is another important principle contained in both the
CRC and the Hague Abduction Convention, as noted above. Article 12 of the CRC, emphasizes that
young people have a right to actively participate or to be consulted on issues that have an impact on
their lives. As noted previously, article 13 of the Hague Abduction Convention also takes into
account the views of children implicated in cross-border family disputes, by providing that a
decision-maker may refuse to order the return of the child if “the child objects to being returned and
has attained an age and degree of maturity at which it is appropriate to take account of its views.”
However, according to Mary Ellen Turpel-Lafond, British Columbia’s Representative for Children
and Youth, consideration of the views of affected children has not always been done well in
practice. 63
Although the Hague Abduction Convention pre-dates the CRC by almost a decade, witnesses
observed that the two treaties are generally consistent in their approaches to international child
abduction cases. Several witnesses reiterated that the best interests of the child, a core principle of
the CRC, must always be a primary consideration in international child abduction cases. As Laura
Arndt, Director of Strategic Development, Office of the Provincial Advocate for Children and Youth
(Ontario), told the Committee:
The reality is not only in bringing children home but also ensuring that, as
these matters go forward, the best interests of the child are served,
regardless of where the child ends up. That should be central and foremost
in the decision making going forward. 64
Mr. Blitt reminded the Committee that the Hague Abduction Convention only defines a process for
summary return of a child to his or her country of habitual residence, where substantive decisions
regarding the child’s best interests can be made. Rather than make direct determinations as to the
best interests of the child, the convention “presume[s] that if children are returned to their habitual
residence, that is the appropriate jurisdiction to determine custody and the best interests of the
children.” 65 As noted elsewhere in this report, the Hague Abduction Convention process does not
result in custody and access decisions. It simply decides whether a child is to be returned, while
other proceedings could potentially review custody arrangements depending on the context.
63
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 May 2014 (Mary Ellen Turpel-Lafond,
Representative for Children and Youth, Office of the Representative for Children and Youth, British Columbia). Also see Irwin
Elman, Provincial Advocate, Office of the Provincial Advocate for Children and Youth (Ontario), Evidence, 5 May 2014.
64
Evidence, 5 May 2014 (Arndt).
65
Evidence, 7 April 2014 (Blitt).
23
24
CHAPTER 4: ENGAGEMENT WITH NON–HAGUE ABDUCTION
CONVENTION STATES
A. The Malta Process
As highlighted above, most countries with legal systems based in or influenced by Islamic law
(Sharia) have not ratified the Hague Abduction Convention. As a result, with Canada taking a lead
role, the Malta Process aims to improve international cooperation in order to resolve cross-border
family disputes in situations where the Hague Abduction Convention does not apply and specifically
focuses on dialogue between Hague Abduction Convention states parties and a number of countries
with Islamic legal systems. 66 The Hague Conference provides administrative and technical support
for the process.
Three conferences held in Malta in 2004, 2006 and 2009 have provided the forum for this dialogue.
The Committee heard that the Malta Conferences have, to date, provided an opportunity for officials
and judges from both Hague and non–Hague countries to share information on the ways in which
their respective legal systems deal with family law issues, and to develop common principles and
practices on a consensus basis and in a manner that respects the diversity of legal systems. Various
regional and non-governmental organizations have also been invited to participate in the Malta
Conferences. 67
The Declarations issued following each of the Malta Conferences cover a number of issues, in
particular emphasizing the importance of:
•
domestic review of the Hague Abduction Convention and the Hague Child Protection
Convention by non–states parties to familiarize themselves with the content of the conventions;
•
developing common rules of jurisdiction to allow for mutual recognition of judicial decisions;
•
having a Central Authority or equivalent in all countries to facilitate the resolution of crossborder family disputes;
•
encouraging direct judicial communication in specific cases;
•
developing mediation structures to resolve cross-border family disputes where possible; and
•
facilitating visa, travel and access issues. 68
The Committee heard that the number of participating states, regional organizations and non–
governmental organizations in attendance increased at each of the three Malta Conferences. In 2004,
14 states participated, with this number increasing to 19 in 2006 and to 24 in 2009. Canada attended
the 2006 and 2009 conferences. The process has included various other smaller events, along with
on-going committee work and support from the Permanent Bureau. The Secretary General of the
66
Hans Van Loon, “Legal diversity in a flat, crowded world: The role of the Hague Conference,” International Journal of Legal
Information, 2011, Vol. 39, No. 2, pp. 176, 180–182.
67
For a complete list of participants at each conference, see Appendix A.
68
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie).
25
Hague Conference informed the Committee that he hoped to have a fourth conference “in the nottoo-distant future…when…there is really something new to be shared.” 69
Witnesses generally agreed that both Western secular and Islamic legal traditions prioritize the best
interests of the child, providing an important point in common from which to build understanding.
The challenge is in the different understandings of these interests. 70 For the most part, witnesses saw
the Malta Process primarily as an opportunity for learning and cultivating diplomatic relations
between Hague and non–Hague states. Some witnesses stated that they had hoped the process would
provide more practical benefits for parents by this point in time. 71
Noting that virtually all states around the world had signed on to the convention on the Rights of the
Child and its general principle to protect the best interests of the child, Mr. Crosbie of DFATD
stated:
Through the working party on mediation and through the Malta Process, we
have been trying to build up a body of work, working with imams, Muslim
academics, officials and judges in Muslim countries to demonstrate that the
Hague conventions in fact are consistent with the best interests of the child …
and that all other considerations of a cultural or religious nature can be
accommodated, but first of all we're looking at the best interests of the child. 72
Witnesses also cautioned that Islamic law is not a monolithic entity, and various schools of thought
exist, resulting in a variety of legal systems in different countries. The Committee heard that
different approaches will be required in working with different Muslim-majority countries
depending on their histories and legal systems. These efforts will need to be made at various levels
and in different forums, including the Malta Process. 73
Witnesses with expertise in Islamic law told the Committee that Sharia is reconcilable with the
Hague Abduction Convention in theory, but that the actual laws in some countries were less so. The
Islamic scholars that testified argued that new interpretations based on alternative positions in
Islamic law may be used to promote greater consistency with the Hague Abduction Convention.
However, Professor Emon noted that, in many countries, the current laws do discriminate based on
gender, religion and nationality. 74 He stated:
[A]s much as there is movement within the Islamic tradition, as much as
there are many on the ground trying to push the egalitarian elements, I
69
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
70
Ibid.; Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Timothy Gianotti,
Director of Islamic Studies, American Islamic College, as an individual).
71
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 25 September 2014 (Anne-Marie
Hutchinson, Chair, Reunite International Child Abduction Centre); Evidence, 25 September 2014 (Shalaby); Evidence, 6
November 2014 (Lowe).
72
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 6 November 2014 (William Crosbie,
Assistant Deputy Minister, Consular, Security and Legal Branch, Chief Security Officer and Legal Adviser, DFATD).
73
Evidence, 28 April 2014 (Gianotti).
74
Evidence, 28 April 2014 (Emon).
26
don't think anyone would presume to think it’s an easy win. We all have
our work cut out for us. 75
The Committee was told about research that is exploring approaches to Sharia that would not
preclude ratification of the Hague Abduction Convention. Professor Emon noted that this research
may be used in the future to convince diplomats, as well as clerics and other stakeholders in Muslimmajority countries that may believe that Islamic law and the Hague Abduction Convention are
irreconcilable, to reconsider their understanding of Islamic law. As he stated to the Committee:
I have no delusions that this sort of research will guarantee automatic
ratification of the Hague Abduction Convention, but I believe it’s the kind
of project that, by taking Sharia seriously — intellectually and scholarly
speaking — can shift the tenor and tone of future diplomatic conversations
on the topic. 76
Professor Emon also told the Committee that the Malta Process must deal not only with issues of
religion and religious-based legal systems. Another issue at play is one of sovereignty and of “states
giving up claims on their national children,” and perceptions in many countries that are influenced
by the relationship between Western countries and Muslim-majority countries more generally. 77
Witnesses were cautiously optimistic about the benefits of the Malta Process, though it was
acknowledged that it will take time to come to mutual understanding on these complex issues, and
the impacts of such dialogue may be seen only in the longer term. Mr. Bernasconi of the Hague
Conference saw the dialogue as a crucial means by which the countries involved can learn about
each other’s systems and cultures, identify possible courses of action and, ultimately, to have more
states accede to the Hague Abduction Convention. 78
Morocco and Iraq – both with mixed legal systems of Islamic and civil law – are the two most recent
Muslim-majority countries to have ratified the Hague Abduction Convention. The Committee heard
that Morocco’s ratification in 2010 was a direct result of the Malta Process, while Iraq’s came about
outside of this process. Mr. Bernasconi noted, however, that the Malta Process has not progressed to
the stage of strongly encouraging further ratifications. He told the Committee that “[i]t is a long
process. It is a time-consuming process, but I think this is a process that is very worthwhile to
conduct.” 79
1. Working Party on Mediation
At the third Malta Conference in 2009, Canada proposed the establishment of a working group to
“promote the development of mediation structures to help resolve cross-border family disputes
concerning custody of or contact with children where the [Hague Abduction Convention] does not
apply.” 80 The Committee heard that the working group was proposed because, though the Malta
75
Ibid.
76
Ibid.
77
Evidence, 28 April 2014 (Emon & Gianotti).
78
Evidence, 2 June 2014(Bernasconi).
79
Ibid.
80
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie).
27
Conferences were improving mutual understanding of the different legal systems, no practical results
were coming out of the gatherings that could assist parents. Known as the Working Party on
Mediation in the Context of the Malta Process (Working Party), the group is co-chaired by Canada
(a state party to the Hague Abduction Convention) and Pakistan (a non–state party). 81
The Working Party was tasked with examining practical mechanisms to allow for fast, fair and
affordable mediation of international family disputes as an alternative where states do not want to
ratify the Hague Abduction Convention. 82 The most significant result of this work to date has been
the publication, in November 2010, of the Principles for the Establishment of Mediation Structures
in the Context of the Malta Process (the Principles). 83 In 2011, the Hague Conference’s Council on
General Affairs and Policy 84 requested that the Working Party continue its work and, specifically,
work to facilitate greater acceptance and implementation of the Principles and to further expand
upon them. 85 As noted by Justice Chamberland, the Working Party is making progress but, with a
large number of states involved, it is very challenging to coordinate action. 86
B. Bilateral Agreements
In addition to the Hague Abduction Convention and participation in the Malta Process, countries
may also develop bilateral agreements with non–states parties to provide a framework for addressing
international child abduction cases and other international family-related issues between two
countries. 87 Though such bilateral agreements all seek to achieve the same objective of resolving
cross-border family disputes, they vary considerably in scope and the mechanisms to address the
problem. Such agreements may seek to improve cooperation between administrative, judicial and/or
consular authorities. 88
Canada has long-standing consular agreements on child abduction with Egypt and Lebanon. These
agreements address the process to be used by diplomats to discuss family disputes involving both
81
Ibid. The Working Group includes representatives of a mixture of states parties (Australia, Canada, France, Germany, Morocco,
U.K. and U.S.A.) and non–states parties (Egypt, India, Jordan, Malaysia and Pakistan), as well as independent experts in
mediation. Morocco joined as a non–state party but later ratified the Hague Abduction Convention.
82
Ibid.
83
The Principles require a central contact point in each jurisdiction (like the Central Authorities), identify the required
characteristics of mediators, outline general principles for mediation such as informed consent and voluntary participation, and
emphasize the importance of ensuring that agreements are compatible with the relevant legal systems and that they are binding.
See Working Party on Mediation in the Context of the Malta Process, Principles for the Establishment of Mediation Structures in
the Context of the Malta Process, Hague Conference on Private International Law, November 2010; Working Party on Mediation
in the Context of the Malta Process, Explanatory Memorandum on the Principles for the Establishment of Mediation Structures
in the Context of the Malta Process, Hague Conference on Private International Law, November 2010.
84
The Council on General Affairs and Policy is made up of all Hague Conference Members and is responsible for the operation of
the Hague Conference. Article 4, Statute of the Hague Conference on Private International Law.
85
Prel. Doc. No. 12 (2011), p. 34.
86
Evidence, 7 April 2014.
87
Hague Conference on Private International Law, Legal Instruments- Bilateral Arrangements.
88
Caroline Gosselain, Child Abduction and Transfrontier Access: Bilateral Conventions and Islamic States- a Research Paper,
Permanent Bureau of the Hague Conference on Private International Law, Prel. Doc. No. 7, August 2002 (Prel. Doc. No. 7).
28
countries, but they provide fewer protections than the Hague Abduction Convention for a left-behind
parent. 89
Some witnesses questioned the effectiveness of Canada’s bilateral agreements. Mr. Blitt, for
example, criticized Canada’s agreement with Egypt, noting that bilateral agreements may ultimately
be counter-productive in promoting ratifications of the Hague Abduction Convention or engagement
through the Malta Process. 90 Indeed, the committee heard that the federal government is moving
away from bilateral agreements in favour of other options for engagement with non–states parties.
As Mr. Crosbie of DFATD told the Committee:
I would have to tell you that our experience and the experience of our allies is that
[bilateral agreements] have not been effective. One of the reasons why countries
joined the Malta Process Working Party on Mediation and support the Malta Process
is that they recognize that individually and bilaterally we’re not really getting any
traction to get other countries to accept the Hague conventions or to deal with the
issues of cross-border child abduction. 91
The Committee did hear of positive experiences in bilateral cooperation between the U.K. and
Pakistan, which have had a judicial protocol in place since 2003 which was negotiated by judges in
both countries. Professor Lowe told the Committee that:
It’s described as a signed record of consensus, and it was signed by senior
members of the judiciary. Of course, it’s not internationally binding in any
convention sense, but the idea is that each state will normally be expected to
respect each other’s custody orders in particular. It was intended to have a
strong influence on the way that the judges exercise their discretion in these
U.K.–Pakistan cases. 92
The Committee believes that, although diplomatic efforts appear to currently be directed elsewhere,
bilateral agreements remain a tool to promote the resolution of child abduction cases where
appropriate. While such agreements “are far from panaceas,” Mr. Allen in particular noted they can
be of assistance in gaining greater access for a left-behind parent to an abducted child, even if they
do not ultimately result in having the child returned. 93 The judicial protocol between the U.K. and
Pakistan is, in the view of the Committee, also a potentially useful model that may be used to
promote international cooperation between Hague Abduction Convention and non–Hague Abduction
Convention states on international child abduction cases.
89
See Hague Conference on Private International Law, Agreement between the Government of Canada and the Government of the
Arab Republic of Egypt Regarding Cooperation on Consular Elements of Family Matters, 23 July 1997; and Agreement between the
Government of Canada and the Government of the Lebanese Republic regarding Cooperation on Consular Matters of a Humanitarian
Nature, 2000.
90
Evidence, 7 April 2014 (Blitt); Evidence, 28 April 2014 (Gianotti).
91
Evidence, 6 November 2014 (Crosbie).
92
Evidence, 6 November 2014 (Lowe).
93
Evidence, 31 March (Allen).
29
30
CHAPTER 5: PROFILE OF INTERNATIONAL CHILD
ABDUCTIONS
A.
Statistical Information
As the Committee discovered, several sources provide partial statistical information, but none reveal
precise and up-to-date figures on the number of children abducted by a parent across international
borders, either from Canada or more generally. The Committee also heard that detailed and
comprehensive analysis surrounding the circumstances of international child abductions is not
currently available. Given these limitations, it is difficult to gain a thorough quantitative or
qualitative understanding of the problem within Canada or internationally.
Witnesses described the collection and maintenance of complete statistical information as a
challenge, and available statistics as dated or incomplete. For example, Mr. Bernasconi of the Hague
Conference, stated that his organization does not have “reliable, comprehensive and updated”
information on the operation of the Hague Abduction Convention or how many child abductions
occur around the world. 94
1. Hague Conference Statistical Surveys
The Hague Conference has commissioned three statistical surveys to track global trends in
applications under the Hague Abduction Convention. The most recent survey from 2011 is based on
data from 2008, while the earlier surveys were based on data from 1999 and 2003. It is important to
note that these surveys have a number of limitations. They are conducted only periodically and not
all states parties provide statistical information to be included. Also, they only provide information
about Hague Abduction Convention applications, not all international abduction cases. 95 Despite
these limitations, the surveys are a vital source of data on international child abductions given the
limited sources available.
Key findings of the most recent statistical survey include the following:
•
There was a marked increase in global applications under the Hague Abduction Convention in
2008 (2,321), 96 compared to 2003 (1,479) and 1999 (1,151).
•
The numbers of applications made to states parties in 2008 varied widely. The highest number of
applications (both incoming and outgoing) 97 was received by the United States (598), England
94
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
95
The most recent survey collected information from 60 of the then 81 states parties to the Hague Abduction Convention. See Nigel
Lowe, A Statistical Analysis of Applications Made in 2008 under the Hague Convention of 25 October 1980 on the Civil Aspects
of International Child Abduction, Part I – Global Report, Hague Conference on Private International Law, November 2011
[Global Report]; and Nigel Lowe and Victoria Stevens, “Global Trends in the Operation of the 1980 Hague Abduction
Convention,” Family Law Quarterly, Vol. 46, No. 1, Spring 2012, pp. 45–85.
96
Lowe and Stevens estimate that the reported total count of applications represents 94% of all applications made via Central
Authorities in that year. The reported numbers are thus approximate.
Please note that applications that are received by a state party from other states parties are known as “incoming” applications.
Applications made by a state party to other states parties are known as “outgoing” applications.
97
31
and Wales (466) and Mexico (272). By contrast, some jurisdictions – including several Canadian
provinces and territories 98 – received no applications.
•
The proportion of return applications ending in “voluntary returns” and “judicial returns” 99
somewhat declined in 2008. In particular:
−
In 2008, 366 applications ended in a voluntary return, representing 19% of global return
applications. This was slightly lower than the voluntary return rate in 2003 (267
applications, or 22%) and slightly higher than the rate in 1999 (173 applications, or 18%).
−
In 2008, 508 applications ended in a judicial return (27%), compared to 261 (29%) in
2003 and 304 (32%) in 1999.
•
The process to secure the judicial return of a child took longer in 2008 than it had in previous
years. The average time for a return to be ordered was 166 days in 2008, compared with 125
days in 2003 and 107 days in 1999.
•
Each of the three surveys has shown that the majority (approximately 70%) of abductors were
mothers.
Using the same 2008 data, national reports were compiled on states parties, including Canada. 100
The national report for Canada shows that:
•
The number of applications for return or access that were received by Canada from other states
parties ( “incoming” applications) decreased by 7% between 2003 (67 applications) and 2008 (62
applications). However, the number of applications received in 2008 represented a 41% increase
over the number received in 1999 (44 applications).
•
In 2008, of the 49 return applications received in Canada from other states parties, 29 (59%)
were resolved as “judicial returns.” No “voluntary returns” were recorded in Canada in 2008.
This return rate was higher than the global average of 46%.
•
In 2008, 51 applications for return or access were made by Canadian authorities to other states
parties (“outgoing” applications). This represented a 26% decrease from the 69 outgoing
applications made by Canada in 2003 and a 14% decrease from the 59 applications made in
1999.
•
Quebec received the most return or access applications from other states parties (23
applications), followed by Ontario (18 applications) and British Columbia (15 applications).
Though there are fluctuations from year to year, the Committee heard that the general trend is an
increase in applications made under the Hague Abduction Convention. 101 As noted above, however,
Canada saw a slight decrease in the number of incoming applications between 2003 and 2008.
98
These were: New Brunswick, Newfoundland and Labrador, the Northwest Territories, Nova Scotia, Nunavut, Prince Edward
Island, and Yukon.
99
A “voluntary return” refers to a situation where an agreement between the parties is obtained outside of court; a “judicial return”
is a return ordered by a court.
100
See Nigel Lowe, A statistical analysis of applications made in 2008 under the Hague Convention of 25 October 1980 on the Civil
Aspects of International Child Abduction, Part III - National Reports (Hague Conference on Private International Law, May
2011), pp. 38-55.
101
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Sandra Zed Finless,
Senior Counsel, DFATD Legal Services, Justice Canada).
32
The Committee heard that the Hague Conference may soon make available further data on
international child abductions. Professor Lowe, the author of the three global statistical surveys
completed to date, told the Committee that the process of acquiring funds to complete a fourth
survey was under way. In addition, Professor Lowe noted that a system is currently under
development by the Hague Conference to allow for the collection of data from states parties on an
annual basis. 102 Similarly, Mr. Bernasconi told the Committee that:
It is one of my priorities … to ensure we have continuing feedback from all
contracting states to know how many cases are ongoing under the convention,
how long it takes to deal with these cases and what the actual outcomes are.
… We are developing software that we are about to send to all relevant central
authorities to facilitate that flow of information as much as possible.” 103
2. Statistical Collection in Canada
In Canada, the Committee heard that statistics are gathered by various stakeholders, but the
information is not combined or analyzed to offer a comprehensive understanding of international
child abductions to and from this country. In addition, not all sources collect or publish their findings
on a regular basis. Therefore, like the international data, the available statistical information may
offer only a partial picture of child abductions involving Canadians.
Data on international child abductions is kept by the Department of Foreign Affairs, Trade and
Development, though this data is not published. In recent testimony before the House of Commons
Standing Committee on Foreign Affairs and International Development, however, the Hon. Lynne
Yelich, Minister of State (Foreign Affairs and Consular), indicated that 71 international child
abduction cases were opened by DFATD’s consular services in 2012. 104
The Committee heard that DFATD tracks only cases in which Canadian consular services have been
requested. Mr. Crosbie noted that Canadian consular authorities “are seeing an increasing number of
requests for assistance, with an increase of nearly 40 per cent in wrongful removals from Canada and
custody disputes between 2009 and 2013.” He cautioned, however, that these statistics are:
… indicative of the number of requests for consular assistance that have
been received by [DFATD]. I should note that they do not represent a
complete picture of all the incidences of wrongful removals and retention,
since many are managed domestically and abroad by police and other
authorities, or directly through provincial/territorial central authorities
[under the Hague Abduction Convention].105
Other federal departments and law enforcement agencies also track data regarding cases that they
have been involved in, but, again, there is no centralized collection of information. Representatives
of the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) indicated that the entry of child abduction cases into
102
Evidence, 6 November 2014 (Lowe).
103
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
104
House of Commons, Standing Committee on Foreign Affairs and International Development, Evidence, 2nd Session, 41st
Parliament, 19 November 2013.
105
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie).
33
the Canadian Police Information Centre (CPIC) database (a central computer system administered by
the RCMP and used by law enforcement agencies across the country) is not mandatory and remains
the responsibility of each law enforcement agency. 106
NGOs are yet another source of data on international child abductions. For example, Pina Arcamone,
Director General of The Missing Children’s Network in Quebec, shared statistical information with
the Committee on parental abductions that her organization had dealt with from its inception in 1985
to 30 August 2012. She noted that, of 341 abduction cases (involving 478 children), 142 were
committed by mothers and 199 by fathers, with the rest being committed by other family members.
The data showed that the proportion of boys and girls abducted was similar and there was no
significant correlation between the gender of the abducting parent and the child, though this
appeared to change in adolescence, a group for which 69% of the abductees were girls and 72% of
the time the abductor was the father. Children aged one to five were, nonetheless, the highest risk
age group based on the organization’s experience. 107
3. Other Statistical Collection
Alison Shalaby, Chief Executive Officer of the U.K.-based Reunite International Child Abduction
Centre, noted that, in 2012, the organization dealt with approximately 500 international abduction
cases (presumably primarily cases relating to the U.K.). While 82% of these cases were reportedly
resolved, either by voluntary return or judicial order, the organization noted “a big gap between
Hague cases and non–Hague [cases].” In particular, “[w]ith the Hague cases, around 92 per cent
were resolved, but with non-Hague it drops down to 65.5 percent.” In contrast to the above data
reported by The Missing Children’s Network, which indicated that fathers were the abducting parent
in the majority of cases, Reunite International found that “in 75 per cent of the cases it’s the mother
who removes the child.” 108
B.
Case Trends
Though available statistics are not comprehensive, witnesses did comment about general trends. The
Committee heard that, since the convention was drafted 30 years ago, there have been changes with
respect to the general profile of the abducting parent, and the granting of custody and access orders
by courts in many jurisdictions. Though understanding such trends is important in assessing how the
Hague Abduction Convention is applied and the outcomes of cases, the lack of comprehensive
statistics and analysis, as well as the conflicting views of experts, make it difficult to ascertain trends
with certainty.
One trend that was discussed by several witnesses was the gender of the parent most likely to abduct
a child. Several witnesses told the committee that when the Hague Abduction Convention was
adopted in 1980, the taking parent was generally the non–custodial father. Return to the custodial
mother, in the view of the drafters of the convention, was clearly in the child’s best interest. By
106
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Joe Oliver, Assistant
Commissioner, Technical Operations, Royal Canadian Mounted Police).
107
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Pina Arcamone, Director
General, The Missing Children's Network). Ms. Arcamone did not specify how many of the cases were of an international nature.
108
Evidence, 25 September 2014 (Shalaby).
34
contrast, several witnesses indicated that the taking parent is now more likely to be the child’s
primary caregiver, who is usually the mother. 109
Professor Lowe found that mothers were the abductor in 70% of cases dating back to his first study
of Hague Abduction Convention cases in 1999 and he testified that, as far as he understands, that has
always been the case. 110 The Missing Children’s Network data outlined above seems to say the
contrary, with fathers being the majority of cases. However, that is a localized data set from Quebec
that includes both Hague and non-Hague states so is not easily comparable with Professor Lowe’s
data. Professor Carol Bruch, Distinguished Professor Emerita and Research Professor of Law at the
University of California, Davis, also spoke of fathers representing the majority of abductors in the
past. 111 Ms. Hutchinson of the Reunite International Child Abduction Centre told the Committee that
there are also differences between abductions to Hague countries where mothers tend to be the
abductor and non–Hague countries where it tends to be the father. 112 Given the limits of the
available data, it is difficult for the Committee to make an assessment of the trends.
The Committee also heard about another trend − a much broader use of joint custody orders since
the Hague Abduction Convention was adopted. At that time, the idea of “joint custody” was new and
the term was generally understood to mean an equal division of time between both parents. Other
contact with the child was generally understood to be “access rights.” 113 Now, “joint custody” is
generally understood to include even a parent who is allowed minimal time with the child. 114 As
noted above, parents with custody rights, no matter how minimal, may request the summary return
of the child under the Hague Abduction Convention whereas those with access rights cannot.
Professor Bruch, told the Committee that, in the United States, a child may be removed from a
primary caregiver’s care in a Hague application when a joint custody order is in place, and this can
be so even in cases of abuse. 115 Mr. Blitt noted that in the Canadian context, removing a child from
the care of a primary caregiver in such cases is less common. He stated:
Our judges are not so keen to uproot children from the primary or custodial
parent, usually the mom, and send the child back … [I]f the mom is ordered
back to the other country, [the judge will] have the children still remain in her
custodial care when she's ordered back. 116
Mandeep Gill, a lawyer with International Family Law Group, in London, U.K., did not feel that
these changes have had an impact in Hague Abduction Convention cases. She told the Committee:
109
For example, see Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 41st Parliament, 2nd Session, 25 September 2014
(Mandeep Gill, Associate, International Family Law Group, LLP, as an individual); Evidence, 31 March 2014 (Wright).
110
Global Report, November 2011; Evidence, 6 November 2014 (Lowe).
111
Evidence, 7 April 2014 (Bruch).
112
Evidence, 25 September 2014 (Hutchinson).
113
Evidence, 7 April 2014 (Bruch); 31 March 2014 (Wright).
114
Ibid. (Bruch).
115
Ibid.
116
Evidence, 7 April 2014 (Blitt).
35
[O]thers might disagree, but I'm not entirely sure whether an increase in joint
custody or joint care has had much of an impact on the Hague convention
[cases] because under Article 3, rights of custody is simply the right to decide
where the child resides rather than physical custody.” 117
The Committee notes that, though this may be true, joint custody would presumably allow for a
request for return where access rights would not. Given the divergent conclusions of various
witnesses and the lack of sufficient data and analysis, it is difficult for the Committee to come to any
conclusions with respect to trends in cases of international child abduction.
117
Evidence, 25 September (Gill).
36
CHAPTER 6: FEDERAL GOVERNMENT RESPONSES TO
INTERNATIONAL CHILD ABDUCTION
The federal government, through various departments, is actively involved in seeking ways to
prevent international child abduction and assist parents where an abduction has taken place. In
addition to work through the Hague Conference and international agreements as outlined above, the
government is involved in various other efforts, which are outlined in further detail below.
A.
Consular Services
Consular services in international child abduction cases are provided by DFATD. They are
particularly important in cases involving countries that are not parties to the Hague Abduction
Convention because parents do not benefit from the assistance of a Central Authority in such cases.
In November 2013, the creation of a Vulnerable Children’s Consular Unit within DFATD was
announced. The new unit was created with the aim of better responding to requests for consular
assistance in situations involving cross-border family disputes. Mr. Crosbie told the Committee that
“[t]hrough the creation of this unit, Canada is taking a leading role in finding new ways to prevent
and assist with international child abduction.” 118 As of November 2013, the unit had 1200 active
cases (though not all were cases of abduction). 119
The Committee heard that the new unit builds upon previous capacity within DFATD and increases
the number of specialized case officers to assist left-behind parents and parents concerned about how
to prevent an abduction. The new unit also increases policy capacity by including dedicated analysts
who deal solely with issues relating to children taken abroad. Ms. Maillé indicated that having a
separate policy unit allows DFATD to “try to address or tackle some of the root causes of the issue
and the challenges domestically and also internationally.” 120
Departmental officials highlighted that other important functions of the unit include outreach to
ensure that the public knows about the services available to families and the development of tools
and policies to assist consular offices and case managers. The Committee heard that the unit
collaborates with other governments, both provincially/territorially and internationally, and conducts
outreach to identify organizations and individuals with relevant expertise. It works internationally
along with the Department of Justice to develop the capacity of states parties to fully implement the
treaty and to promote understanding of the Hague Abduction Convention by non–states parties. 121
B.
Border Controls
In cases where an abducted child is entering Canada, the Canada Border Services Agency (CBSA) is
the first point of contact and its officers can refer the child and parent to secondary examination if
they have suspicions that the child may have been abducted. In addition, CBSA’s Border Operations
118
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie).
119
Foreign Affairs, Trade and Development Canada, “Minister MacKay and Minister of State Yelich Mark 2013 Universal
Children’s Day,” News Release, 19 November 2013.
120
Evidence, 31 March 2014 (Maillé).
121
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie & Maillé).
37
Centre is the point of contact for the after-hours operation of the federal government’s Our Missing
Children Program. The program is made up of several government departments – DFATD, the
Department of Justice, Citizenship and Immigration Canada, CBSA and the RCMP – and its
mandate includes intercepting and recovering missing and abducted children across international
borders. 122
The Committee was informed that CBSA monitors only incoming travellers, and does not keep
records or have any processes in place for travellers leaving the country. A number of witnesses felt
that the introduction of exit controls would be beneficial in preventing abducted children from
leaving Canada. 123 However, some witnesses noted that such a system may be costly, and that such a
measure would not assist in situations where a child has left the country with the permission of the
other parent but then is not returned to Canada. 124 Penelope Lipsack, Legal Services Branch,
Ministry of Justice of British Columbia, estimated that cases of “wrongful retention” account for
approximately 50% of international child abduction cases. 125
CBSA officials noted that a form of exit control is currently being introduced as part of the Beyond
the Border Action Plan through the Entry/Exit Initiative for “third-country nationals” (i.e., noncitizens of Canada or the United States) going to the United States. Calvin Christiansen, Director
General, National Border Operations Centre of the CBSA, described the program as follows:
We have several phases of entry-exit that have been implemented over time.
We implemented phase 1 of entry-exit on September 30, 2012, which involves
a pilot project where we exchange data on third-country nationals departing
from either country ... [As of June 2013], [w]e started that exchange of
information at all … the land border crossings across the country. 126
CBSA officials noted that later phases of Beyond the Border would allow for the same sharing of
information with respect to air departures and possibly marine and rail travel as well. 127 Biographical
information on travellers would be exchanged between the U.S. and Canada. Denis Vinette, Director
General of Border Operations at CBSA said that, in the final phase of implementing the plan, CBSA
will be able to receive advance notice where police have initiated an alert for a child. 128
Officials also noted, however, that the initiative is currently under review by the Privacy
Commissioner of Canada, which may make recommendations to the CBSA before the next phase is
122
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Denis Vinette, Director
General, Border Operations, CBSA).
123
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Stephen Watkins, Executive
Director and Founding Member, iCHAPEAU Association, Blitt & Arcamone).); Senate, Standing Committee on Human Rights,
Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 May 2014 (Deputy Chief Murray Stooke, Calgary Police Service & Lipsack).
124
Ibid. (Blitt & Lipsack).
125
Ibid. (Lipsack).
126
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 6 November 2014 (Calvin Christiansen,
Director General, National Border Operations Centre, CBSA).
127
Government of Canada, Action Plan- Beyond the Border: A Shared Vision for Perimeter Security and Economic competitiveness,
2011.
128
Evidence, 28 April 2014 (Vinette).
38
begun. In addition, officials noted that implementation of the next phase would require “legislative
and regulatory amendments to go with it.” 129
C.
Passport Controls
Passport Canada is tasked with ensuring that a child’s passport application is from someone
authorized to apply on behalf of the child, and ascertaining whether the consent or acknowledgement
of another person is required. The Committee heard that the current passport application process
may go some way toward preventing the international abduction of a child, but will not do so in all
cases.
Applications for a passport for children under the age of 16 must be made by a parent or legal
guardian. Officials from Passport Canada informed the Committee that either parent with joint
custody of a child may apply for a passport for that child. However, officials also noted that Passport
Canada prefers to have both parents sign the application form where possible, regardless of the
custody situation. 130 In rare cases where a parent claims to be unable to get the signature of the other
parent, officials may request additional documentation to verify that claim. 131
The Committee heard that the passport application process is heavily reliant on information provided
by the applicant and disclosure with respect to material information (e.g., court orders). The
Committee was informed that, to protect against fraudulent applications, a protocol known as
“System Lookout” is used as an “internal flagging tool.” Parents can request that their child’s name
be included in the system if they are concerned that the other parent may seek to have a passport
issued without their knowledge. 132
Passport Canada is involved in a number of initiatives related to the challenge of identifying when to
issue a child with a passport. These include starting a task force on children’s issues in 2010 as an
internal initiative, reaching out to other organizations, developing a resource document for passport
officers about how to speak with parents and standardizing the form for System Lookout files. 133
According to government officials, System Lookout flags an application for further examination, but
does not necessarily prevent the issuing of a passport, as long as the necessary requirements are
satisfied. 134 Similarly, a parent may wish to contact the embassy where the other parent is a national
of a country other than Canada to request that no passport be issued in the child’s name. Again,
making such a request does not automatically bar the issuance of a passport. 135 In addition, children
129
Evidence, 6 November 2014 (Christiansen).
130
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Lu Fernandes, Director
General, Passport Program Integrity, Citizenship and Immigration Canada).
131
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Michelle Lattimore,
Director, Integrity Operations Division, Passport Program Integrity Branch, Citizenship and Immigration Canada).
132
Evidence, 28 April 2014 (Fernandes). System Lookout is used to flag cases for further review and is not limited to children or
cases where there is an abduction risk.
133
Ibid.
134
Ibid.
135
Evidence, 31 March 2014 (Maillé).
39
under age 16 may travel to the United States by land with only a copy of a birth or citizenship
certificate, so a passport would not be required. 136
The Committee heard that listing in System Lookout does not prevent a child from travelling on a
passport that has already been issued. Furthermore, the Committee was told that Passport Canada has
no authority to cancel a passport due to fear of an abduction, unless the passport is determined to
have been lost or stolen. 137
In addition, the Committee heard that the information in the System Lookout database is not shared
with other agencies such as CBSA or input in CPIC unless the passport is determined to have been
lost or stolen. Officials told the Committee that these limitations on the cancellation of passports are
in place because of concerns about the accuracy of information in a system that is client reliant, and
the fact that the veracity of parents’ claims cannot be fully ascertained by passport officials. 138
Once a passport is issued, a court order is required to restrict the child’s mobility and/or require that
the passport be turned over to a third party, such as a lawyer. If a child does travel on a cancelled
passport, since Canada does not have exit controls, foreign border officials must be relied upon to
verify if the passport is valid and to prevent movement. 139 As one witness noted, “if that information
isn’t verified at the border, then it doesn’t matter. We’re very reliant upon the excellent work of
border officials around the world to flag those [passports] and identify children when they're moving
across borders.” 140
D.
Education and Training
Until parents or justice system personnel are faced with a parental abduction case, they often know
nothing about such cases or how to deal with them. Compounded by complex systems requiring
rapid action and decision-making, this lack of knowledge can be an impediment to the return of an
abducted child or, at minimum, lead to delays. Education and outreach efforts can be of great
assistance in preventing abductions and responding more effectively once they do occur by ensuring
that those involved, as parents or as service providers, know what to do. Education, awareness
raising and prevention are shared responsibilities of the federal, provincial and territorial
governments, and NGOs such as The Missing Children’s Network are also involved. This section
focuses on domestic efforts, as capacity-building and training for foreign officials was discussed
above.
1. Parents
The Committee was informed that the Department of Justice provides funding through the
Supporting Families Initiative for family law services that are delivered by the provinces and
territories, including public education and mediation for parents. The department also provides tools
136
Evidence, 28 April 2014 (Fernandes).
137
Ibid.
138
Ibid.
139
Ibid.
140
Evidence, 28 April 2014 (Lattimore).
40
and resources, including a comprehensive publication called Making Plans, 141 to assist parents that
are separating or divorcing to agree with respect to child-related decisions and remind them of the
consequences of taking a child without the other parent’s permission. 142
The Committee was also told that people do know more about the Hague Abduction Convention
than they did in the 1980s when it was first brought into force. 143 However, though lawyers and case
managers in the Ontario Central Authority are amazed by how much parents know about the Hague
Abduction Convention, this knowledge appears to come after the abduction. 144
The challenge seems to be in how to share existing resources with people before a child abduction
occurs. This is largely because, as witnesses told the Committee, an abduction is not generally
expected before it happens. 145 Lianna McDonald, Executive Director of the Canadian Centre for
Child Protection, pointed out that it can be challenging to work on prevention prior to the breakdown
of the couple, as people do not want to think about the possibility that their partner could take their
child. Ms. McDonald expressed concern that far more must be done to educate the public and that
such efforts need to be better coordinated. 146
Ms. Arcamone told the Committee about her organization’s strategy of educating parents in
situations where there may be a greater risk of abduction, even if the parent is unaware of the risk,
such as in women’s shelters or in interactions with child welfare agencies. 147 This way, the
organization is able to increase parents’ awareness of the risk prior to an abduction.
2. Justice system actors – law enforcement, judges and lawyers
Educating officials in the justice system is another important part of ensuring an efficient and
effective system for preventing abductions and bringing children home following an abduction. Joe
Oliver, Assistant Commissioner, Technical Operations, RCMP, recognized that law enforcement’s
reaction to these cases has not been consistent, but told the Committee that there have been
improvements in police responses as training takes place and collaboration with Central Authorities
and NGOs occurs. He reassured the Committee that the RCMP’s policy is to treat such cases
promptly and investigate thoroughly when a child is missing. 148
The Committee heard that the Department of Justice is involved in training police, through the
development of videos as well as a workshop examining the intersection of relevant Criminal Code
offences and the civil aspects of abductions. 149 The RCMP’s National Centre for Missing Persons
and Unidentified Remains has also developed two online courses related to child abductions which
141
Department of Justice, Making Plans: A Guide to Parenting Arrangements After Separation or Divorce, Attorney General of
Canada, 2013.
142
Evidence, March 31 2014 (Crosbie & Zed Finless).
143
Evidence, 7 April 2014 (Chamberland).
144
Evidence, 5 May 2014 (Foulds).
145
Evidence, 7 April 2014 (Dzikowicz).
146
Evidence, 7 April 2014 (McDonald).
147
Evidence, 7 April 2014 (Arcamone).
148
Evidence, 28 April 2014 (Oliver).
149
Evidence, 31 March 2014 (Zed Finless).
41
have been taken by several hundred police officers. In addition, the RCMP piloted a new advanced
investigators course on the topic of missing persons and unidentified remains at the Canadian Police
College in March 2012 which refers to the Hague Abduction Convention, and it has published a
compendium of best practices for investigations of missing persons and unidentified remains that
may be of assistance in abduction cases. 150
Unfortunately, knowledge and usage of the available training does not seem to be universal. Deputy
Chief Murray Stooke of the Calgary Police told the Committee that his force had not had recent
training on the issue of international child abductions and their current materials date from 1998. He
felt that a checklist for officers outlining which agency is responsible for each step in the process
would be helpful. He also recommended collaboration with the Canadian Association of Chiefs of
Police and associated provincial associations to ensure that officers are educated across the
country. 151
Judicial training is another important aspect in increasing knowledge about child abductions. Given
Canada’s federal political system with separate courts in each province or territory, it is difficult to
assign such cases to specialized judges, making general training for judges all the more important.
Judges may have insufficient knowledge and information regarding the risk of abduction when
making custody orders to be able to include appropriate wording to decrease the chance of
abduction. 152 Mr. Allen stressed the importance of liaison judges from the International Hague
Network of Judges who can provide assistance to judges that are unfamiliar with the topic of
international parental abduction and the Hague Abduction Convention. 153
Training for lawyers is also important as there are few lawyers with experience in such cases,
because they are relatively rare. The Department of Justice works with the Canadian Bar Association
to ensure regular training. 154
The Committee heard that CBSA officers receive training at their national college when they are
hired. A compulsory module which is part of their 18-week course addresses the issue of being alert
with respect to children at the border, including questioning techniques and indicators of concern.
This training is then put into action when officers receive a tip about someone who is expected to
cross the border or when they proactively look into the situation of a child at the border where
something seems odd. CBSA officers also rely on information in their internal system, as well as
CPIC and local police calls. 155
In addition, passport officers receive training to be able to identify red flags, such as missing
information or inconsistent handwriting, when a passport is being requested for a child. These
indicators then lead to further questioning and, potentially, secondary review by an officer familiar
150
Evidence, 28 April 2014 (Oliver).
151
Evidence, 5 May 2014 (Stooke).
152
Evidence, 7 April 2014 (Arcamone).
153
Evidence, 31 March 2014 (Allen).
154
Evidence, March 31 2014 (Crosbie & Zed Finless).
155
Evidence, 28 April 2014 (Vinette).
42
with complicated custody situations. A new training module on security awareness focused on
children is being developed to provide clear instructions on how to address such cases. 156
The Committee heard that Minister Yelich has asked DFATD’s new Vulnerable Children Consular
Unit to improve coordination of prevention measures. An interdepartmental working group has
started to look at existing tools and will be providing recommendations to improve the “toolbox” of
resources available. 157 The Committee looks forward to learning more about the recommendations
once they are developed.
E.
Data Collection
Data collection with respect to international child abductions is an area of significant challenge. As
noted above, various organizations collect statistics on international child abductions, but none
collect comprehensive national data about both Hague and non-Hague cases in Canada. Without
reliable data, it is difficult to know how common such abductions are or identify trends in the cases.
In addition, some witnesses expressed concerns about the possible under-reporting of abductions.
Ms. Turpel-Lafond noted that there may be under-reporting particularly where the left-behind parent
is vulnerable for reasons such as domestic violence. 158
Though the federal government does not maintain comprehensive national statistics with respect to
the number of Hague Abduction Convention cases, Sandra Zed Finless, Senior Counsel at DFATD
Legal Services, told the Committee that the Department of Justice compiles statistics with respect to
Hague requests from provincial and territorial Central Authorities in preparation for Special
Commissions of the Hague Conference and the associated statistical surveys mentioned above. The
next Special Commission on international child abduction is expected to be in late 2015 or early
2016, so more up-to-date data may be available at that time. 159 However, as noted above, such
statistics would not provide a full picture as they do not include cases of abduction where no Hague
Abduction Convention application was made.
Also noted above, the Committee heard that police information is also incomplete, as it only
includes cases where police were involved and police are not required to input data on such cases.
CPIC includes information about individuals charged and convicted of crimes and children that have
been abducted. Though it is possible to find out the number of abduction cases in CPIC at a given
time, information is not retained once a case has been resolved and unresolved cases stay in the
system so it is difficult to assess incidents on a yearly basis. 160 Also, while it is an RCMP best
practice and they encourage other police forces to do the same, it is not mandatory to enter an
international parental abduction in CPIC, which also affects the reliability of the data. 161
156
Evidence, 28 April 2014 (Lattimore).
157
Evidence, 31 March 2014 (Maillé).
158
Evidence, 5 May 2014 (Turpel-Lafond).
159
Evidence, 31 March 2014 (Zed Finless).
160
Evidence, 28 April 2014 (Oliver).
161
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 28 April 2014 (Sergeant Jane
Boissonneault, National Centre for Missing Persons and Unidentified Remains, Royal Canadian Mounted Police).
43
F.
Coordinated Action
The number of organizations and individuals that may be involved in assisting a parent to seek the
return of their child can be overwhelming for parents to navigate while going through the emotions
and stress of an abduction. Given the multiple actors involved and the need to react quickly, the
Committee heard that collaboration is very important to make navigating the system easier for
parents. 162
Though witnesses found that there was a collective response to international abduction cases from
the various actors involved, they felt that it could be made more seamless for the families involved,
both in terms of prevention and response once an abduction takes place. There can be confusion
about roles and responsibilities.163 For example, Ms. Turpel-Lafond told the Committee that:
Canada needs to work more diligently at the federal level to implement the
treaty within our own boundaries so that we have clear accountabilities
and a clear mechanism to oversee and coordinate policy and practice right
down to the public information component, and to ensure that there’s
appropriate training with our judiciary and state officials, police officials
and others, including clearer monitoring of international child welfare
situations around the world. 164
Ms. Turpel-Lafond also stressed the need for independent national oversight, possibly by a national
children’s commissioner or a human rights body which could promote the issue, identify best
practices and monitor Canadian compliance with the Hague Abduction Convention. A single, up-todate website would be beneficial as well. Common standards, rules and procedures and division of
responsibilities across the country would also assist in ensuring a smooth response to abduction
cases according to Ms. Turpel-Lafond. 165 Ms. Arndt from the Office of the Provincial Advocate for
Children and Youth (Ontario) suggested that working with immigrant communities is also important,
as such partnerships help build understanding despite differences in culture, language, practices and
values. 166
The Committee heard that specialization within organizations may also provide better and faster
results, as specialists will be more familiar with the procedures required and can develop a network
of contacts to assist in cases. The Calgary police, for example, involve their domestic conflict unit in
abduction cases because of their specialized knowledge. 167
162
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Dick Chamney, Board
President, International Social Service - Canada).
163
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 April 2014 (Lianna McDonald,
Executive Director, Canadian Centre for Child Protection).
164
Evidence, 5 May 2014 (Turpel-Lafond).
165
Ibid.
166
Evidence, 5 May 2014 (Arndt).
167
Evidence, 5 May 2014 (Stooke).
44
CHAPTER 7: ISSUES AND OPTIONS FOR LEFT-BEHIND
PARENTS
This section will briefly outline several issues that a parent will likely have to consider if they are in
fear of, or faced with, an international child abduction, including civil and criminal legal processes,
consular assistance, and actions involving passports and border controls. The information provided
in this section is not intended to be taken as advice in a particular case, or to replace the many
excellent resources already available to parents dealing with an abduction situation. Rather, the
intent is to understand the problem from a parent’s perspective, as opposed to the more
institutionally focused section just above and, thus, assist left-behind parents and other stakeholders
seeking to address this problem.
A. Prevention
Becoming informed is crucial for a parent fearing abduction or facing one after the fact. Parents have
several options and available courses of action to prevent or address international child abduction,
some of which have been outlined above (System Lookout, court order, etc.). Legal counsel, NGOs,
consular and other government officials, law enforcement agencies and others can help advise
parents on appropriate actions to take, depending on the circumstances. 168
Passport Canada officials told the Committee that parents have largely been under the impression
that having their child on System Lookout meant that a passport would not be issued or that the child
could not travel. It is important for parents to understand that this is not the case. Passport Canada
has been working to communicate accurate information to parents through partners such as DFATD,
law enforcement and the Our Missing Children program. 169
There are also a number of resources available to inform parents before or after an abduction occurs.
For example, the Canadian Centre for Child Protection’s “missingkids.ca” website provides
information about risk factors to assess the likelihood of abduction. DFATD also publishes two
comprehensive and up-to-date guides, entitled Preventing International Child Abduction: A
Guidebook for Parents and International Child Abduction: A Guidebook for Left-Behind Parents. 170
B. Civil Processes
In the best case scenario, a parent facing an international child abduction is quickly referred to the
appropriate Central Authority, if relevant, or an NGO and/or lawyer with applicable expertise to
assist the parent in the various stages of locating the child and seeking his or her return. NGOs
provide a variety of services, including access to experienced investigators, but a lawyer is highly
recommended for any legal proceedings either in Canada or another country.
If the child has been taken from Canada to another state party to the Hague Abduction Convention,
then the parent may contact the relevant provincial Central Authority. Officials from the Central
168
See Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada, International Child Abduction: A Guidebook for LeftBehind Parents, Ottawa, 2014; and Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada, Preventing International
Child Abduction: A Guidebook for Parents, Ottawa, 2014 (note that both publications are in the same pdf document).
169
Evidence, 28 April 2014 (Lattimore).
170
Ibid.
45
Authorities in British Columbia and Ontario told the Committee that, once contact is made with a
left-behind parent, their offices verify that the case meets the requirements of the Hague Abduction
Convention and provide forms to be filled out by the parent. The forms are then forwarded to the
Central Authority in the country where the child is located, where legal proceedings will be initiated.
The left-behind parent can also request an attempt at a voluntary return or assistance in securing
legal counsel and/or legal aid in the other country. 171
International Social Service – Canada may also be of assistance to parents. ISS is a network that
provides social work services to families in situations of international child abduction and family
separation where more than one country is involved. It is active in approximately 140 countries
through a network of national branches (including one in Canada) and agreements with service
providers. As Dic Chamney, President of ISS − Canada, told the Committee:
[W]e have correspondents who know the culture, they know the law, and
they know how to work in it with respect to that culture. They are very
non-judgmental in their work. They do fine casework… 172
Where the child is in a non–Hague country, consular services may be of particular assistance.
However, federal officials informed the Committee that limited options are available to parents in
situations where a child is taken to a non–state party to the Hague Abduction Convention and the
other parent is unwilling to voluntarily return the child. As noted by Leslie Scanlon, Director
General, Consular Operations Bureau, DFATD, government interventions on behalf of left-behind
parents in such situations focus on the well-being of the child, including “visits with the child …
health, education, medical access, and whether they are being fed properly. Those are the issues we
could have some impact on, even if there is no other legal thing we can do.” 173
Court proceedings to establish or revise custody arrangements may also be required to prove the
custody situation of the child to police, Central Authorities and foreign courts. Legal proceedings in
the country where the child is located may need to be started. This can involve requesting
recognition and enforcement of a Canadian court order, if the other country’s judicial system is open
to that, or initiating new proceedings in that country. 174 The Committee was informed that, where
legal aid is required to fund such procedures, wait times can be extensive. 175
C. Criminal Processes and Police Involvement
Parental child abduction is a criminal offence under Canadian law. 176 Therefore, consideration may
be given to pursuing criminal charges against the other parent in Canada, which is entirely separate
from the Hague Abduction Convention application. The Committee heard that some cases in Canada
171
Evidence, 5 May 2014 (Foulds). Note that the Committee was told that Central Authorities in some countries represent the parent.
172
Evidence, 31 March 2014 (Chamney).
173
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31 March 2014 (Leslie Scanlon, Director
General, Consular Operations Bureau, Foreign Affairs, Trade and Development Canada).
174
Evidence, 31 March 2014 (Riendeau).
175
Evidence, 7 April 2014 (McDonald).
176
Sections 282 (custody order) and 283 (whether or not there is a custody order) of the Criminal Code criminalize parental child
abduction, with a maximum punishment of ten years imprisonment.
46
involve criminal charges against the taking parent, while others do not. 177 Police involvement may
also assist in alerting other officials of the abduction, as they have access to various alert systems.
Legal advice should be sought, as there are both possible harms and benefits to this approach. 178
Where a parent does want to proceed with charges, the Committee heard that police in some
jurisdictions know what to do in such cases but in others lack understanding of the role of police. 179
Witnesses informed the Committee that this stage can be difficult for left-behind parents, as police
sometimes resist involvement, particularly if there is no custody order in place, as parental abduction
is seen as a private civil matter. 180 While pursuit of criminal charges is not always appropriate, some
witnesses said that police must treat a complaint seriously to assess whether a specific case warrants
criminal charges. 181 Where police do not recognize that the abduction may justify a criminal
investigation and believe that it is only a civil family law dispute that is outside their jurisdiction,
precious time can be lost. 182
Deputy Chief Stooke said that the initial period is difficult for police because the situation is not
always clear (e.g., whether a custody order is place) and it usually takes a few hours to clarify. 183 For
that reason, timely provision of information from the left-behind parent is crucial.
Once police begin a criminal investigation, they work closely with international and foreign police
agencies. The RCMP’s National Centre for Missing Persons and Unidentified Remains provides
specialized services, including coordinating the international investigation. Mr. Oliver told the
Committee that:
INTERPOL is a critical component, but we also maintain a network, as does
the Canada Border Services Agency, of international liaison officers who
work on a daily basis with the policing community and law enforcement
partners abroad. We have 35 RCMP officers strategically deployed in 26
countries abroad, and they work on a regular basis with international partners.
We have leveraged those relationships in cases of child abductions in order to
help us identify and locate the child as well as to bring the abductor to
justice. 184
The Committee also heard that the RCMP may work with INTERPOL to seek international
assistance from law enforcement through missing child notices, referred to as “Yellow Notices” or,
where charges are laid against the parent, a “Red Notice” for the abductor’s arrest. 185
177
Evidence, 7 April 2014 (Arcamone).
178
DFATD, International Child Abduction: A Guidebook for Left-Behind Parents, 2014.
179
Evidence, 31 March 2014 (Chamney); Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 31
March 2014 (Amanda Pick, Executive Director, Missing Children Society of Canada).
180
Evidence, 7 April 2014 (McDonald).
181
Evidence, 7 April 2014 (Arcamone & Watkins).
182
Evidence, 31 March 2014 (Pick).
183
Evidence, 5 May 2014 (Stooke).
184
Evidence, 28 April 2014 (Oliver).
185
Ibid.
47
D. Travel Documentation
The Committee heard that, where a parent accepts for a child to leave Canada with the other parent,
it is important to ensure that all relevant documentation is in place before the child travels. Such
documentation may include valid identification, court orders, and a consent letter or form.
DFATD provides a publication, Travelling with Children, that includes a model consent form, which
is an authorization by a parent for the child to travel without him or her. Mr. Bernasconi also
informed the Committee about a consent form developed by the I CARE Foundation, an
organization that works on issues of international child abduction and trafficking. The I CARE form
is more detailed and states expected departure and return dates, the child’s state of habitual
residence, and various affirmations about the parent’s intentions, among other information. Mr.
Bernasconi reported that, in the 500 cases where the I CARE form was used, all the children came
back to their country of habitual residence. In at least three of those cases, parents threatened not to
return but did so without a return order needing to be issued. Mr. Bernasconi also saw the form as
being of assistance in arguing a case for the return of the child and in limiting the use of article 13(b)
since clauses can be included stating when the child is to return and declarations made that no
exceptions apply. 186
The Committee heard that the development of obligatory rules or forms for children to be able to
travel overseas within the context of the Hague Abduction Convention was discussed at the last
Special Commission. The idea was rejected because many countries do not have exit controls and
did not want to introduce them, as would be required to monitor the departure of children. 187
Nonetheless, a travel consent form may establish clear expectations between the parents, as well as
documentary evidence of the understanding of the left-behind parent when the child left, which can
be of assistance in interacting with police and as evidence in court proceedings.
186
Evidence, 2 June 2014 (Bernasconi).
187
Evidence, 7 April 2014 (Bruch).
48
Figure 2: Possible steps to prevent international child abduction
Sources: Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada, International Child Abduction: A Guidebook for Left-Behind
Parents, Ottawa, 2014; Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada, Preventing International Child Abduction: A
Guidebook for Parents, Ottawa, 2014; and witness testimony.
Note: Above are some possible steps to consider where an international parental child abduction could or has occurred. Not all steps will
be helpful in all cases, and the order in which the steps are taken may vary. Also, these flow charts do not include all possible steps or
the various steps different organizations and authorities may take. The advice of an expert should be sought when dealing with a child
abduction. For more information and an explanation of the consequences of various courses of action, see the guides mentioned in the
sources above.
49
Figure 3: Possible steps where international child abduction has occurred
Sources: Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada, International Child Abduction: A Guidebook for Left-Behind
Parents, Ottawa, 2014; Department of Foreign Affairs, Trade and Development Canada, Preventing International Child Abduction: A
Guidebook for Parents, Ottawa, 2014; and witness testimony.
Note: Above are some possible steps to consider where an international parental child abduction could or has occurred. Not all steps will
be helpful in all cases, and the order in which the steps are taken may vary. Also, these flow charts do not include all possible steps or
the various steps different organizations and authorities may take. The advice of an expert should be sought when dealing with a child
abduction. For more information and an explanation of the consequences of various courses of action, see the guides mentioned in the
sources above.
50
CHAPTER 8: CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS
This section summarizes the Committee’s key findings and conclusions and presents
recommendations based on the testimony the Committee heard during its study of Canada’s efforts
to implement the Hague Abduction Convention and to strengthen cooperation with non–states
parties to combat international child abduction.
A.
Increasing Knowledge and Awareness of the Hague Abduction Convention
The Committee believes that, while the objectives of the Hague Abduction Convention are not
always met in practice, the Convention provides the best framework for addressing the problem of
international child abduction currently available. It has proven to be an effective tool, particularly
when compared with the situation prior to its existence, and to situations of abduction to countries
that are not parties to the Hague Abduction Convention. 188
Though a certain level of inconsistency is inevitable, given the diversity of actors involved and of
judges making decisions on Hague applications, there are measures that can be taken, such as the
development of guidelines and frameworks for analysis that may be of assistance to judges and
others to consistently interpret and apply the Hague Abduction Convention. Training of judges,
lawyers and those involved in related social services is key to ensuring a deep understanding of the
Hague Abduction Convention and ensuring consistency across jurisdictions. Greater consistency will
hopefully provide greater certainty for parents and facilitate the giving of legal advice as parents
seek the return of their child or the exercise of access rights.
The Committee heard about the many important efforts federal departments and others are making to
ensure accurate and up-to-date information is compiled and disseminated to relevant stakeholders
and, particularly to parents. Going forward, the Committee hopes that Canada will continue to play
an important role in training and capacity-building among lawyers, the judiciary and others in
Canada and other countries. In addition, the Committee hopes that Canada continues its leadership
role in the development of interpretation aids, including practice guidelines, training materials and
best practice manuals.
Recommendation 1
The Committee recommends that officials from the Department of Foreign Affairs, Trade and
Development, the Department of Citizenship and Immigration and the Department of Justice
work with provincial and territorial Central Authorities to review current approaches and
examine ways to generate greater awareness of the Hague Abduction Convention among
parents and other stakeholders (police, judges, lawyers, etc.), including provision of
information about the Hague Abduction Convention, a list of countries that are signatories, the
risk of abduction and associated penalties whenever a passport is issued. Officials should also
promote consistency in the application of the Convention among the judiciary within Canada
and other states parties.
B.
188
Ratifying Complementary International Instruments
Evidence, 31 March 2014 (Crosbie & Wright).
51
As noted above, another international convention negotiated under the auspices of the Hague
Conference covers a range of issues that may be engaged in an international child abduction
situation. The Hague Child Protection Convention can complement the Hague Abduction
Convention in a number of important ways, including by reaffirming the primary role of the
authorities in the child’s country of habitual residence, and facilitating the recognition of Canadian
return orders in other jurisdictions.
The Committee heard that federal authorities are working with the provinces and territories in order
to ratify the Hague Child Protection Convention. The range of matters covered by the convention
was cited by provincial and territorial authorities as the main reason for the delay in ratification, with
no specific provision posing a barrier. Notwithstanding the complexity involved in ratifying this
instrument, involving multiple issues and jurisdictions, the Committee believes that the Hague Child
Protection Convention is an important instrument requiring renewed and concerted efforts toward its
ratification.
Recommendation 2
The Committee recommends that the federal government, together with the provinces,
expedite the process to bring about the ratification of the Hague Child Protection Convention.
C.
Better and More Consistent Data Collection
While there are currently many valuable sources of information on international child abductions,
the Committee notes that more consistent and coordinated data collection could contribute to a better
understanding of the extent and nature of this global problem.
The Committee observes that comprehensive international and national statistics regarding crossborder child abduction cases are generally lacking. Despite the efforts of many stakeholders –
including the Hague Conference, DFATD and the RCMP – to collect information on cases within
their own spheres, no sources currently provide a full picture of the problem within Canada or
internationally.
Canadian authorities are currently working within Canada and internationally to collect and maintain
up-to-date statistical information on abductions to Hague and non–Hague Countries. The Committee
believes that Canada has additional opportunities to help enhance and ensure the consistent
collection of data on international child abductions and information about such cases, through, for
example, supporting a fourth global statistical survey of Hague applications, and contributing to the
development and maintenance of the Hague Conference’s INCADAT database. In addition, further
research into trends in international child abductions and how the Hague Abduction Convention is
being interpreted, including study of the prevalence of domestic violence in such cases, would also
be beneficial to better understand the situation. The Committee sees the new policy capacity in the
Vulnerable Children’s Consular Unit as a positive step in ensuring that such work is conducted.
Recommendation 3
The Committee recommends that the Government of Canada continue to work with the
Permanent Bureau of the Hague Conference on Private International Law and other
stakeholders to ensure that a single internationally-accepted data collection methodology is
developed, that consistent and comprehensive collection of statistical information and analysis
52
of the problem of international child abductions takes place and that the necessary resources
to undertake this work are put in place. Such information and analysis should include both
Hague and non–Hague states, as well as both domestic and international data.
D.
Continued and Enhanced Engagement with Non–Hague Countries
Currently, Canada is actively engaged in dialogue with non–Hague countries through various means,
including the Malta Process and its Working Party on Mediation, to promote greater mutual
understanding and encourage wider ratification of the Hague Abduction Convention. The Committee
supports these efforts and agrees with witnesses that stated that such dialogue must begin from a
point of commonality which, in this context, is the best interests of the child.
Perhaps the most important means of encouraging diplomatic contact among stakeholders in Hague
and non-Hague states is through the Malta Process. While concrete results of this process may not
yet be seen in the form of increased numbers of ratifications or tools for use by parents, the
Committee observes that the point of an ongoing diplomatic dialogue is to foster the type of
understanding and incremental change that may not be easily tracked or quantified. Diplomatic
engagement between Hague and non–Hague states in forums such as the Malta Process and its
Working Party on Mediation are valuable opportunities for the judiciary and officials from these
states to develop long-term relationships, as well as solutions to this global problem. It may also be
beneficial to study the U.K.–Pakistan model of judicial cooperation mentioned above to see if
Canada would benefit from a similar arrangement.
In addition to the current diplomatic dialogue among the judiciary and government officials, the
Committee believes that parliamentarians and other lawmakers from Hague Convention countries
have the potential to play a greater role in engagement with non–Hague Convention countries on
these important issues. The development of structured inter-parliamentary dialogues and exchanges
may open another avenue for engagement and, given the openness of the Hague Conference to this
possibility, may be worthy of further exploration.
Recommendation 4
The Committee recommends that the Government of Canada continue to play an active role in
the Malta Process, and work with the Permanent Bureau of the Hague Conference on Private
International Law and parliamentarians in Hague Convention and non–Hague Convention
countries to increase their involvement in ongoing advocacy efforts and develop opportunities
for greater parliamentary diplomacy on these issues.
E.
Coordinated Action to Prevent and Respond to Cross-Border Child Abductions
International child abductions are complex cases requiring cooperation across jurisdictions. The
RCMP, local police in Canada, CBSA, INTERPOL and police and border authorities in other
countries may all be involved. Central Authorities in Canada and abroad may be assisting the parent
if the other country is a state party to the Hague Convention, and DFATD, the Department of Justice
53
and Citizenship and Immigration Canada, including Passport Canada, may be as well. 189 Lawyers
and NGOs may also play a role, both within Canada and overseas.
In addition to the multiple actors and levels of government involved, the complex legal framework
created by the Hague Abduction Convention and national civil and criminal laws can be
overwhelming, especially for those facing the emotional difficulties involved in combatting an
international child abduction. The Committee believes that potential exists for greater coordination
of information and services for left-behind parents in the hours, days and weeks after an abduction
has occurred, when their needs for direction and guidance are most acute. In addition, the Committee
believes that public officials – including consular, law enforcement and border officials and central
authorities– could benefit from greater efforts to coordinate information-sharing and action on crossborder abduction cases. To this end, the Committee views as a positive development the creation of
an interdepartmental working group, headed by the Vulnerable Children’s Consular Unit within
DFATD, to improve coordination of prevention measures, and looks forward to seeing the
recommendations of this working group. In addition, in the view of this Committee, further
coordination in the form of task forces may have the potential to identify best practices to better
coordinate action in a number of other areas, including education and training, data collection, and
information sharing.
Recommendation 5
The Committee recommends that the Government of Canada, in consultation with provincial
and territorial Central Authorities, law enforcement agencies and civil society, establish one or
more task forces with a view to improving coordination of programs and services for leftbehind parents, and to explore options for greater cooperation in areas including education
and training, data collection and analysis, and information sharing on international child
abduction cases.
F.
Tools for Border Officials and Passport Canada
As noted above, Canada does not impose exit controls, meaning that departures from Canada are not
monitored. In the absence of exit controls at Canadian borders, border officials in other countries
must be relied upon to detect when a child has been abducted from Canada. Similarly, Canadian
border officials are trained to detect the warning signs that a child may be abducted into Canada
from another country.
The Committee notes with interest the development of the Entry/Exit Initiative as part of the Beyond
the Border Action Plan. The Committee believes this initiative may have potential benefit and
application in the prevention of child abductions, or may serve as a model for the development of
future information-sharing initiatives between Canada and other countries for this purpose.
Recommendation 6
The Committee recommends that the Canada Border Services Agency, as part of its Beyond
the Border Action Plan, review the Entry/Exit Initiative for potential applications in child
abduction situations, and/or the potential development of parallel systems for monitoring exits
from Canada with a view to preventing international child abductions.
189
Evidence, 28 April 2014 (Oliver).
54
The Committee also sees revocation of a passport in situations of international child abduction as a
potentially useful tool. According to the Canadian Passport Order which outlines when a passport
may be issued, refused and revoked, a child’s passport cannot be revoked because of the risk of an
abduction or because a child has been abducted. 190
Recommendation 7
The Committee recommends that the Governor in Council evaluate whether the Canadian
Passport Order should be amended to allow for revocation of a passport in situations of
international child abduction and, if so, determine under which conditions such a revocation
could occur.
190
Canadian Passport Order, SI/81-86.
55
56
APPENDIX A – PARTICIPANTS IN THE MALTA PROCESS
2004
Conference
2006
Conference
2009
Conference
Working Party on
Mediation Members
States
parties to
the Hague
Abduction
Convention
Belgium
France
Germany
Italy
Malta
Netherlands
Spain
Finland
Sweden
U.K.
Australia
Belgium
Canada
France
Germany
Malta
Netherlands
Sweden
Turkey
U.K.
U.S.A.
Australia
Belgium
Canada
France
Germany
Israel
Malta
Netherlands
Spain
Sweden
Switzerland
Turkey
U.K.
U.S.A.
Australia
Canada
France
Germany
Morocco*
U.K.
U.S.A.
Non-states
parties to
the Hague
Abduction
Convention
Algeria
Egypt
Lebanon
Morocco*
Tunisia
Algeria
Egypt
Indonesia
Lebanon
Libya
Malaysia
Morocco*
Tunisia
Bangladesh
Egypt
India
Jordan
Malaysia
Morocco*
Oman
Pakistan
Qatar
Tunisia
Egypt
India
Jordan
Malaysia
Pakistan
Non-state
participants
Council of EU
Council, Parliament
and Commission of
EU
European
Commission,
European Parliament
and Council of EU
Council, Parliament
and Commission
Independent
mediation experts
International Social
Service
Reunite
International Social
Service
International Centre
for Missing and
Exploited Children
The League of
Arab States
The United Nations
Committee on the
Rights of the Child
Reunite
International
Social Service
International Centre
for Missing and
Exploited Children
Reunite
Note: * Morocco was not a state party to the Hague Abduction Convention until 2010.
Source: Material compiled from the list of participants for each event and the list of states parties to the Hague
Abduction Convention.
57
58
APPENDIX B - WITNESSES
Monday, March 31, 2014
Justice Canada:
Laurie Wright, Assistant Deputy Minister, Public Law Sector;
Marie Riendeau, Counsel, International Private Law Section;
Sandra Zed Finless, Senior Counsel, Foreign Affairs, Trade and Development Canada, Legal
Services.
Foreign Affairs, Trade and Development Canada:
William Crosbie, Assistant Deputy Minister, Consular, Security and Legal Branch, Chief
Security Officer and Legal Adviser;
Béatrice Maillé, Director General, Consular Policy Bureau;
Leslie Scanlon, Director General, Consular Operations Bureau.
Missing Children Society of Canada:
Amanda Pick, Executive Director.
International Social Service — Canada:
Dick Chamney, Board President;
Sylvie Lapointe, Director of Services.
International Centre for Missing and Exploited Children:
Ernie Allen, President and CEO (by video conference).
Monday, April 7, 2014
As an individual:
The Honourable Jacques Chamberland, Member, International Hague Network of Judges.
The Missing Children’s Network:
Pina Arcamone, Director General (by video conference).
iCHAPEAU Association:
Stephen Watkins, Executive Director and Founding Member.
59
Canadian Centre for Child Protection:
Lianna McDonald, Executive Director (by video conference);
Christy Dzikowicz, Director, Missing Children Services (by video conference).
As individuals:
Max Blitt, Fellow, International Academy of Matrimonial Lawyers (by video conference);
Carol Bruch, Distinguished Professor Emerita and Research Professor of Law, School of Law,
University of California, Davis (by video conference).
Monday, April 28, 2014
Royal Canadian Mounted Police:
A/Commr. Joe Oliver, Technical Operations;
Sgt. Jane Boissonneault, National Centre for Missing Persons and Unidentified Remains.
Canada Border Services Agency:
Denis Vinette, Director General, Border Operations.
Citizenship and Immigration Canada:
Lu Fernandes, Director General, Passport Program Integrity;
Michelle Lattimore, Director, Integrity Operations Division, Passport Program Integrity Branch.
As individuals:
Timothy Gianotti, Director of Islamic Studies, American Islamic College (by video conference);
Anver Emon, Professor, Faculty of Law, University of Toronto (by video conference);
Ahmed Fekry Ibrahim, Assistant Professor, Institute of Islamic Studies, McGill University.
Monday, May 5, 2014
Calgary Police Service:
Deputy Chief Murray Stooke (by video conference).
Office of the Representative for Children and Youth, British Columbia:
Mary Ellen Turpel-Lafond, Representative for Children and Youth (by video conference).
60
Office of the Provincial Advocate for Children and Youth (Ontario):
Irwin Elman, Provincial Advocate;
Laura Arndt, Director of Strategic Development.
Ministry of Justice of British Columbia:
Penelope Lipsack, Barrister and Solicitor, Legal Services Branch (by video conference).
Ministry of the Attorney General of Ontario:
Shane Foulds, Legal Counsel (by video conference).
Monday, June 2, 2014
Hague Conference on Private International Law:
Christophe Bernasconi, Secretary General.
Thursday, September 25, 2014
As an individual:
Mandeep Gill, Associate, International Family Law Group, LLP (by video conference).
Reunite International Child Abduction Centre:
Alison Shalaby, Chief Executive Officer (by video conference);
Anne-Marie Hutchinson, Chair (by video conference).
International Social Service:
Hervé Boéchat, Deputy Secretary General, and Director, International Reference Centre for
Children Deprived of Family (by video conference).
Thursday, November 6, 2014
As an individual:
Nigel Lowe, Emeritus Professor, Cardiff Law School (by video conference).
Foreign Affairs, Trade and Development Canada:
Bill Crosbie, Assistant Deputy Minister and Legal Adviser;
Béatrice Maillé, Director General, Consular Policy;
Leeann McKechnie, Director General, Consular Operations Bureau.
61
Justice Canada:
Kathryn Sabo, General Counsel and Director, International Private Law Section;
Marie Riendeau, Counsel, International Private Law Section;
Sandra Zed Finless, Office of the Canadian Federal Central Authority for the Hague Convention
on the Civil Aspects of International Child Abduction, Legal Services Unit at Foreign
Affairs, Trade and Development Canada.
Citizenship and Immigration Canada:
Laurie-Anne Kempton, Director of Foreign Operations, Passport Program Integrity Branch;
Robert Stevenson, Operational Coordinator for Perimeter Implementation, Strategic Projects
Office.
Canada Border Services Agency:
Calvin Christiansen, Director General, National Border Operations Centre.
62
Alerte :
Défis et mécanismes internationaux pour
faire face à l’enlèvement international d’enfants
Rapport du Comité sénatorial permanent des droits humains
L’honorable Mobina S.B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Juillet 2015
This document is available in English.
********
Disponible sur l’internet Parlementaire:
www.parl.gc.ca
41e législature – 2e session
TABLE DES MATIÈRES
MEMBRES DU COMITÉ .................................................................................................................... 1
RESUMÉ .............................................................................................................................................. 5
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION....................................................................................................... 7
CHAPITRE 2 : CONVENTION DE LA HAYE SUR LES ASPECTS CIVILS DE
L’ENLÈVEMENT INTERNATIONAL D’ENFANTS ....................................................................... 9
A. Principales dispositions............................................................................................................11
1.
Objectifs ................................................................................................................................11
2.
Autorités centrales ................................................................................................................11
3.
Application des droits de garde et de visite ..........................................................................12
4.
Exceptions .............................................................................................................................13
B.
Ratifications et accessions .......................................................................................................15
C. Mise en œuvre de la Convention de La Haye sur l’enlèvement ..............................................18
1.
Formation et renforcement des capacités ..............................................................................18
2.
Réseau international de juges de La Haye ............................................................................20
CHAPITRE 3 : AUTRES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX.................................................. 21
A.
Convention sur la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la
coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants
(1996).......................................................................................................................................21
B.
Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (1989) .....................................22
CHAPITRE 4 : ENGAGEMENT AVEC LES ÉTATS NON SIGNATAIRES DE LA
CONVENTION DE LA HAYE SUR L’ENLÈVEMENT ................................................................. 25
A. Processus de Malte ...................................................................................................................25
1.
Groupe de travail sur la médiation ........................................................................................28
B.
Accords bilatéraux ...................................................................................................................28
CHAPITRE 5 : PROFIL DES ENLÈVEMENTS INTERNATIONAUX D’ENFANTS .................. 31
A. Données statistiques .................................................................................................................31
1.
Enquêtes statistiques de la Conférence de La Haye..............................................................31
2.
Établissement de données statistiques au Canada .................................................................33
3.
Autres statistiques .................................................................................................................34
B.
Tendances ................................................................................................................................35
CHAPITRE 6 : RÉPONSES DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL AU PROBLÈME DE
L’ENLÈVEMENT INTERNATIONAL D’ENFANTS ..................................................................... 37
A.
Services consulaires .................................................................................................................37
B.
Contrôles frontaliers.................................................................................................................38
C.
Contrôle des passeports............................................................................................................39
D. Éducation et formation .............................................................................................................40
1.
Parents ...................................................................................................................................41
2.
Intervenants du système de justice – agents d’application de la loi, juges et avocats ..........42
E.
Collecte de données .................................................................................................................43
F.
Coordination des mesures ........................................................................................................44
CHAPITRE 7 : QUESTIONS ET OPTIONS POUR LES PARENTS DÉLAISSÉS ........................ 47
A.
Prévention ................................................................................................................................47
B.
Procédures civiles ....................................................................................................................47
C.
Procédure pénale et participation des services de police .........................................................49
D.
Documents de voyage ..............................................................................................................50
CHAPITRE 8 : CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ....................................................... 53
A.
Faire connaître davantage la Convention de La Haye sur l’enlèvement .................................53
B.
Ratification d’instruments internationaux complémentaires ...................................................54
C.
Une cueillette de donnés améliorée et plus fréquente..............................................................54
D.
Maintenir et améliorer l’engagement avec les pays non signataires de la Convention de La
Haye .........................................................................................................................................55
E.
Coordonner les mesures prises pour prévenir l’enlèvement transfrontalier d’enfants et pour
intervenir dans les cas d’enlèvement .......................................................................................56
F.
Créer des outils à l’intention des autorités douanières et de Passeport Canada.......................56
ANNEXE A – PARTICIPANTS AU PROCESSUS DE MALTE ..................................................... 59
ANNEXE B – TÉMOINS................................................................................................................... 61
MEMBRES DU COMITÉ
L’honorable Mobina S. B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Les honorables sénateurs :
Raynell Andreychuk
Nicole Eaton
Art Eggleton, C.P.
Elizabeth Hubley
Nancy Ruth
Thanh Hai Ngo
Scott Tannas
Membres d’office du comité :
L’honorable Claude Carignan, C.P., (ou Yonah Martin) et James Cowan (ou Joan Fraser)
Autres sénateurs qui ont, à l’occasion, participé à l’étude :
Les honorables Boisvenu, Meredith, Munson, Seidman, Smith, C.P. (Cobourg) et Unger
Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement :
Shauna Troniak et Julia Nicol, analystes
Direction des comités du Sénat :
Mark Palmer et Adam Thompson, greffiers du comité
Lori Meldrum, adjointe administrative
Autre employée ayant prêté une aide occasionnelle au comité :
Ceri Au, agente de communications
Jean-Philippe Duguay, analyste, Service d’information et de recherche parlementaires,
Bibliothèque du Parlement
1
.
2
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 27 février 2014 :
Reprise du débat sur la motion de l'honorable sénatrice Jaffer, appuyée par l'honorable
sénatrice Ringuette,
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier les
mécanismes internationaux visant à accroître la coopération pour régler les disputes
familiales transfrontalières, notamment les efforts du Canada pour favoriser l'adhésion et la
conformité universelles à la convention de La Haye sur l'enlèvement et renforcer la
coopération avec les États non signataires, afin de défendre les intérêts des enfants;
Que le comité soumette son rapport final au Sénat au plus tard le 31 décembre 2014.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 11 décembre 2014 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénatrice Ringuette,
Que, nonobstant l'ordre du Sénat adopté le jeudi 27 février 2014, le dépôt du rapport final
du Comité sénatorial permanent des droits de la personne relativement à son examen des
mécanismes internationaux visant à accroître la coopération pour régler les disputes
familiales transfrontalières, notamment les efforts du Canada pour favoriser l'adhésion et la
conformité universelles à la convention de La Haye sur l'enlèvement et renforcer la
coopération avec les États non signataires, afin de défendre les intérêts des enfants soit
reporté du 31 décembre 2014 au 31 mars 2015.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Gary W. O’Brien
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 31 mars 2015 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénateur Munson,
3
Que, nonobstant les ordres du Sénat adoptés le jeudi 27 février 2014, et le jeudi 11
décembre 2014, le dépôt du rapport final du Comité sénatorial permanent des droits de la
personne relativement à son examen des mécanismes internationaux visant à accroître la
coopération pour régler les disputes familiales transfrontalières, notamment les efforts du
Canada pour favoriser l'adhésion et la conformité universelles à la convention de La Haye sur
l'enlèvement et renforcer la coopération avec les États non signataires, afin de défendre les
intérêts des enfants soit reporté du 31 mars 2015 au 29 février 2016.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Charles Robert
4
RESUMÉ
Les affaires d’enlèvement parental international sont éprouvantes pour les parents et pour les
enfants. Le parent dont l’enfant a été enlevé et amené à l’étranger fait face à un dédale de
considérations juridiques, sans parler des difficultés psychologiques et affectives.
La convention de La Haye sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, conclue le
25 octobre 1980 (Convention de La Haye sur l’enlèvement), a été élaborée par la communauté
internationale pour empêcher et pour régler les cas d’enlèvement transfrontalier d’enfants. Il y a
93 États parties à cette convention et il existe un réseau complexe d’intervenants aux niveaux
national et international (gouvernements nationaux et autres ordres de gouvernement, services de
police, juges, secrétariat international) qui s’emploie à élargir la portée de la Convention et à en
assurer la bonne mise en œuvre.
La Convention de La Haye sur l’enlèvement est le principal instrument juridique international qui
régit l’intervention des États dans les situations d’enlèvement international d’enfants. C’est aussi le
principal outil d’éducation pour les parents et autres personnes concernées.
Compte tenu des difficultés soutenues auxquelles font face les parents pour rapatrier leurs enfants au
Canada et faire respecter les droits de visite, le comité sénatorial permanent des droits de la personne
a convenu, le 2 décembre 2013, d’examiner le problème de l’enlèvement international d’enfants et le
rôle de la Convention de La Haye sur l’enlèvement ainsi que d’autres mécanismes internationaux
dans le règlement des différends en question. Par conséquent, le Sénat a adopté l’ordre de renvoi
suivant le 27 février 2014 :
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé
à étudier les mécanismes internationaux visant à accroître la coopération
pour régler les disputes familiales transfrontalières, notamment les efforts
du Canada pour favoriser l’adhésion et la conformité universelles à la
Convention de La Haye sur l’enlèvement et renforcer la coopération avec
les États non signataires, afin de défendre les intérêts des enfants.
Le comité a tenu sept réunions sur cette question au printemps et à l’automne 2014. Il a reçu les
témoignages de divers intervenants qui ont parlé des nombreux aspects de ce problème complexe.
Le chapitre 2 du rapport présente la Convention de La Haye sur l’enlèvement, notamment ses
dispositions principales, et traite de l’interprétation et de l’application de la Convention par les
tribunaux de différents États. Les efforts déployés pour augmenter le nombre d’États contractants –
auxquels le Canada contribue activement – sont aussi exposés dans ce chapitre.
Le chapitre 3 porte sur d’autres instruments internationaux qui concernent l’enlèvement international
d’enfants. En particulier, la Convention sur la compétence, la loi applicable, la reconnaissance,
l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des
enfants, conclue le 19 octobre 1996, dont peuvent profiter les parents d’enfants enlevés. Toutefois, le
Canada n’a pas ratifié cette convention. Ce chapitre traite également de certaines dispositions de la
Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant et rappelle l’importance de s’assurer
que la protection des intérêts supérieurs de l’enfant – un principe fondamental de la convention –
demeure au cœur de la prise de décisions dans les cas d’enlèvement international.
5
Le chapitre 4 concerne le processus de Malte et des accords bilatéraux conclus avec des pays qui
n’ont pas ratifié la Convention de La Haye sur l’enlèvement. On peut y apprendre que la plupart des
pays dotés d’un système juridique fondé sur la loi islamique (charia) ou influencé par elle n’ont pas
ratifié la Convention de La Haye sur l’enlèvement. Le processus de Malte a été conçu pour mettre
l’accent sur le dialogue avec ces pays. Des témoins ont fait preuve d’un optimisme prudent quant
aux avantages du processus de Malte; ils ont toutefois admis qu’il faudra du temps pour en venir à
une compréhension mutuelle des enjeux complexes et que les discussions pourraient porter fruit
uniquement à long terme. Un groupe de travail sur la médiation, établi dans le cadre du processus de
Malte, continue d’examiner la possibilité que la médiation puisse aider à régler les litiges familiaux
internationaux impliquant des États qui n’ont pas ratifié la Convention de La Haye sur l’enlèvement.
Le chapitre 5 présente les données disponibles et indique ce qu’elles révèlent de la question de
l’enlèvement international d’enfants. Le comité a appris que plusieurs sources fournissent des
renseignements statistiques partiels, mais qu’aucune ne donne de chiffres précis et à jour en ce qui a
trait aux enfants enlevés par un parent et emmenés à l’étranger, que ce soit à partir du Canada ou
d’autres pays en général. On a aussi indiqué au comité qu’il n’existe pas non plus d’analyse détaillée
et approfondie des circonstances dans lesquelles sont commis les enlèvements internationaux
d’enfants. Il est donc difficile de se faire une idée globale du problème sur les plans quantitatif et
qualitatif, au Canada comme à l’étranger.
Les efforts que déploie le gouvernement fédéral sur divers fronts dans le dossier de l’enlèvement
international d’enfants sont décrits au chapitre 6. Sont notamment mentionnés les services
consulaires, qui comptent depuis peu l’Unité consulaire pour les enfants vulnérables, ainsi que les
contrôles frontaliers, le contrôle des passeports et les services d’éducation et de formation, destinés
aux parents et à d’autres parties concernées. Il faut cependant souligner qu’il y a des limites à ce que
le gouvernement peut faire pour les parents; en effet, comme le Canada ne possède pas de contrôles
de sortie, il est difficile de surveiller les frontières de façon à empêcher les enfants de quitter le pays.
Le chapitre 7 traite de ce que les parents peuvent faire s’ils craignent que leur enfant ait été ou risque
d’être enlevé et emmené à l’extérieur du pays. Il présente les diverses mesures qu’un parent peut
prendre avant et après un enlèvement, par exemple, inscrire le nom de son enfant à la liste des
signalements de Passeport Canada. Ce chapitre renferme aussi des diagrammes décrivant les
diverses mesures qu’un parent peut prendre dans cette situation.
Le chapitre 8, enfin, contient plusieurs recommandations qui, le comité espère, aideront à dissuader
les parents d’enlever leur enfant et de l’emmener à l’étranger, et qu’elles faciliteront le retour de
l’enfant dans le pays de sa résidence habituelle et l’application des droits d’accès. Il est recommandé
de mieux faire connaître la Convention de La Haye sur l’enlèvement, de ratifier la Convention de
La Haye sur la protection des enfants, de renforcer la collecte et l’analyse de statistiques, de
maintenir la contribution au processus de Malte y compris d’accroître la participation des
parlementaires, d’améliorer la coordination de l’assistance offerte aux parents par les multiples
acteurs concernés, et de renforcer les contrôles frontaliers et le contrôle des passeports.
6
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION
Les affaires d’enlèvement parental international sont éprouvantes pour les parents et pour les
enfants. Le parent dont l’enfant a été enlevé et amené à l’étranger fait face à un dédale de
considérations juridiques, sans parler des difficultés psychologiques et affectives. Un enlèvement
peut avoir des conséquences graves et irréparables pour l’enfant ainsi que pour le parent privé de son
enfant. Comme l’a expliqué le père d’une fillette enlevée :
Le dommage causé par ce crime est permanent. Les souvenirs d’enfance
qu’il aurait dû y avoir ne le seront jamais. Les liens entre une fille et son
frère, une fille et son père, ne peuvent pas être rétablis et ramenés dans le
temps. Dans notre cas, la restitution n’existe pas. Nous ne pouvons pas
importer des souvenirs de rituels familiaux, les longues discussions, les
périodes des Fêtes et les premières de toutes sortes 1.
La question de l’enlèvement international d’enfants n’est pas nouvelle, mais elle s’est intensifiée ces
dernières décennies avec l’augmentation généralisée des déplacements dans le monde, des relations
internationales et interculturelles ainsi que des divorces et des séparations. Le plus souvent, un
membre de la famille, habituellement le père ou la mère, enlève un enfant pour l’emmener dans un
autre pays sans le consentement de l’autre parent (ou tuteur), ou bien l’enfant est retenu dans l’autre
pays au-delà de la période pour laquelle le consentement a été donné.
Les enlèvements internationaux d’enfants posent également des problèmes complexes aux autorités
du pays où se trouve l’enfant et à celles du pays où il a été enlevé. En raison des différences entre les
systèmes juridiques des États et des distances qui séparent souvent les pays en question, il est parfois
difficile de repérer et de renvoyer les enfants.
La convention de La Haye sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, conclue le
25 octobre 1980 (Convention de La Haye sur l’enlèvement) 2, a été élaborée par la communauté
internationale pour empêcher et pour régler les cas d’enlèvement transfrontalier d’enfants. Il y a
93 États parties à cette convention et il existe un réseau complexe d’intervenants aux niveaux
national et international (gouvernements nationaux et autres ordres de gouvernement, services de
police, juges, secrétariat international) qui s’emploie à élargir la portée de la Convention et à en
assurer la bonne mise en œuvre.
La Convention de La Haye sur l’enlèvement est le principal instrument juridique international qui
régit l’intervention des États dans les situations d’enlèvement international d’enfants. C’est aussi le
principal outil d’éducation pour les parents et les autres personnes touchées par ces situations. En
général, la Convention prévoit le retour des enfants (de moins de 16 ans) enlevés et amenés dans un
autre État qui est également partie à la Convention. Les autorités du pays dans lequel l’enfant a été
amené doivent renvoyer l’enfant dans le pays où il a sa résidence habituelle, exception faite de
certaines situations. La Convention peut aussi faciliter l’exercice des droits de visite. Elle n’établit
1
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Christy Dzikowicz,
directrice, Services en cas de disparition d’enfant, Centre canadien de protection de l’enfance). Il s’agit d’une citation provenant
du témoignage d’un père qui s’est adressé aux Services en cas de disparition d’enfant.
2
Convention sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, 25 octobre 1980, entrée en vigueur le 1er décembre
1983 [convention de La Haye sur l’enlèvement].
7
pas de règles de détermination de la garde et des droits de visite, laissant les décisions en la matière
au système juridique du pays où l’enfant résidait avant d’être enlevé 3.
En 1998, le sous-comité des droits de la personne et du développement international du Comité des
affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes du Canada a étudié la
question de l’enlèvement international d’enfants. Bon nombre des recommandations du Comité sont
encore pertinentes aujourd’hui. Compte tenu des difficultés soutenues auxquelles font face les
parents pour rapatrier leurs enfants au Canada et faire respecter les droits de visite, le comité
sénatorial permanent des droits de la personne a convenu, le 2 décembre 2013, d’examiner le
problème de l’enlèvement international d’enfants et le rôle de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement ainsi que d’autres mécanismes internationaux dans le règlement des différends en
question. Par conséquent, le Sénat a adopté l’ordre de renvoi suivant le 27 février 2014 :
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé
à étudier les mécanismes internationaux visant à accroître la coopération
pour régler les disputes familiales transfrontalières, notamment les efforts
du Canada pour favoriser l’adhésion et la conformité universelles à la
Convention de La Haye sur l’enlèvement et renforcer la coopération avec
les États non signataires, afin de défendre les intérêts des enfants.
Le comité a tenu sept réunions sur cette question au printemps et à l’automne 2014. Il a reçu les
témoignages de nombreux intervenants, notamment des avocats, un juge, un parent, des organismes
non gouvernementaux (ONG), des universitaires, des fonctionnaires et des représentants
d’organismes chargés de l’application de la loi, qui ont parlé des nombreux aspects de ce problème
complexe. Tenant compte de ces diverses perspectives, le comité a cherché à brosser un tableau
global du problème de l’enlèvement transfrontalier d’enfants et des réponses nationales et
internationales actuelles.
On anticipe rarement l’enlèvement d’un enfant. Il n’est pas possible d’empêcher tous les
enlèvements d’enfants, mais le comité croit que le présent rapport aidera à mieux faire connaître la
problématique et les mesures qui existent actuellement pour empêcher des parents d’enlever leurs
enfants et de les emmener à l’extérieur du pays.
Le présent rapport commence par une explication de la Convention de La Haye sur l’enlèvement,
des traités et des processus internationaux complémentaires. La partie suivante contiennent des
données statistiques et exposent les tendances dans le domaine. Les dernières parties portent sur la
réponse du Canada au problème de l’enlèvement international d’enfants, et font état des enjeux et
des options qui se présentent aux parents canadiens aux prises avec le problème. Enfin, le rapport se
termine par des recommandations qui, comme l’espère le comité, dissuaderont les parents d’enlever
leurs enfants pour les emmener à l’étranger, faciliteront le retour d’enfants dans le pays de leur
résidence habituelle et contribueront à faire respecter le droit de visite.
3
La Convention de La Haye sur l’enlèvement définit le « droit de garde » comme étant le droit portant sur les soins de la personne
de l’enfant, et en particulier celui de décider de son lieu de résidence. Le « droit de visite » est le droit d’emmener l’enfant pour
une période limitée dans un lieu autre que celui de sa résidence habituelle (article 5).
8
CHAPITRE 2 : CONVENTION DE LA HAYE SUR LES ASPECTS
CIVILS DE L’ENLÈVEMENT INTERNATIONAL D’ENFANTS
Il y a 35 ans, comme de plus en plus d’enfants étaient enlevés et emmenés à l’étranger, le Canada a
entrepris des négociations en vue d’établir un traité international. Ces négociations ont été menées
sous les auspices de la Conférence de La Haye de droit international privé (la Conférence de La
Haye), une organisation intergouvernementale mondiale qui élabore des traités multilatéraux de droit
international privé et qui en assure le suivi 4. Ces négociations se sont soldées par l’adoption de la
Convention de La Haye sur l’enlèvement le 25 octobre 1980, qui est entrée en vigueur le
1er décembre 1983.
La Convention de La Haye sur l’enlèvement, qui compte actuellement 93 États parties, est parmi les
conventions de La Haye les plus largement ratifiées 5. Le Canada l’a ratifiée le 2 juin 1983 6. Le
Japon, l’Iraq et la Zambie sont les trois derniers États à l’avoir ratifiée, en 2014. La figure 1 contient
la liste des signataires, ainsi que la liste des pays dont le Canada a refusé l’accession, dont l’Iraq et la
Zambie. Le processus d’acceptation de l’accession est décrit dans la partie suivante, qui a pour titre
« Ratifications et accessions ».
La Convention de La Haye sur l’enlèvement renferme 45 articles, incluant des dispositions sur ses
objectifs, les règles régissant le retour des enfants et le droit de visite, de même que les exceptions à
ces règles. Ces articles et d’autres dispositions clés de la Convention, ainsi que les questions qui
touchent l’interprétation et l’application de la Convention par les États contractants, sont résumés
dans la section suivante.
4
Le droit international privé « a pour objet la résolution des conflits entre des ressorts différents, entre des systèmes ou règles
juridiques de ressorts différents et entre des décisions de tribunaux de ressorts différents. Il est formé de principes juridiques
applicables dans des situations où plus d’un tribunal peut se déclarer compétent, ou lorsque les lois de plus d’un territoire peuvent
s’appliquer, ou quand un tribunal doit décider s’il reconnaîtra et exécutera un jugement étranger ou, au Canada, un jugement
d’une autre province », Club Resorts Ltd. c. Van Breda, 2012 SCC 17, par. 15.
5
Conférence de La Haye de droit international privé, État présent, Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de
l’enlèvement international d’enfants. À noter que même si le Kosovo n’est pas un État partie, le Regulation No. 2004/29 on
Protection against International Child Abduction de la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo exige
que les mesures prises en vertu de ce règlement soient conformes à la Convention de 1980.
6
À noter que le Canada a émis des réserves ou fait des déclarations au sujet des articles 6
(désignation d’une autorité centrale), 26 (frais), 40 (applicabilité de la
Convention dans différentes unités territoriales au sein de l’État) et 42 (réserves recevables).
9
Figure 1 : États parties à la Convention de La Haye sur l’enlèvement
Pays ayant des obligations réciproques avec le Canada en vertu de la Convention
Afrique du Sud
Costa Rica
Lituanie
Royaume-Uni de GrandeBretagne et d’Irlande du Nord
Albanie
Croatie
Luxembourg
Saint-Kitts-et-Nevis
Allemagne
Ancienne République
yougoslave de Macédoine
Danemark
Malte
Saint-Marin
Équateur
Maurice
Salvador
Andorre
Espagne
Mexique
Serbie
Argentine
Estonie
Monaco
Singapour
Australie
États-Unis d’Amérique
Monténégro
Slovaquie
Autriche
Fidji
Nouvelle-Zélande
Slovénie
Bahamas
Finlande
Norvège
Sri Lanka
Belgique
France
Ouzbékistan
Suède
Bélarus
Géorgie
Panama
Suisse
Belize
Grèce
Paraguay
Trinité-et-Tobago
Bosnie-Herzégovine
Honduras
Pays-Bas
Turkménistan
Brésil
Hongrie
Pérou
Turquie
Bulgarie
Irlande
Pologne
Ukraine
Burkina Faso
Islande
Portugal
Uruguay
Chili
Israël
République de Moldava
Venezuela
Chine, République populaire de Italie
République dominicaine
Zimbabwe
Chypre
Japon
République tchèque
Colombie
Lettonie
Roumanie
Pays dont l’accession n’a pas encore été acceptée par le Canada
Arménie
Guatemala
Lesotho
Thaïlande
Corée, République de
Guinée
Maroc
Zambie
Fédération de Russie
Iraq
Nicaragua
Gabon
Kazakhstan
Seychelles
10
A. Principales dispositions
1. Objectifs
Le comité a appris que l’objectif premier de la Convention de La Haye sur l’enlèvement est de
décourager l’enlèvement international d’enfants, grâce à la création d’un mécanisme permettant
d’ordonner le retour immédiat des enfants. À ce propos, l’honorable juge Jacques Chamberland, de
la Cour d’appel du Québec, a affirmé : « [L]’idée, c’est que les parents vont comprendre qu’il ne sert
à rien de déplacer un enfant unilatéralement, l’enfant sera retourné 7. »
La Convention de La Haye sur l’enlèvement s’applique aux cas impliquant le « déplacement
illicite » ou le « non-retour illicite » d’un enfant dans un autre État en violation d’un droit de garde
ou de visite existant. Aux termes de l’article 1, la Convention de La Haye sur l’enlèvement a pour
objet :
•
d’assurer le retour immédiat des enfants déplacés ou retenus illicitement dans tout État
contractant [art. 1a)];
•
de faire respecter effectivement dans les autres États contractants les droits de garde et de visite
existant dans un État contractant [art. 1b)].
Aux termes de la Convention, le déplacement ou le non-retour d’un enfant de moins de 16 ans est
« illicite » lorsqu’il y a lieu en violation d’un droit de garde reconnu par le droit de l’État où l’enfant
a sa résidence habituelle et que ce droit était exercé par le parent au moment où l’enfant a été
enlevé 8.
2. Autorités centrales
Conformément à la Convention, chaque État partie doit désigner une ou plusieurs « autorités
centrales » chargées d’accomplir certaines tâches liées aux obligations qui lui sont imposées par la
Convention. Ces autorités doivent « coopérer entre elles et promouvoir une collaboration entre les
autorités compétentes dans leurs États respectifs 9 » pour réaliser les objectifs de la convention. Les
autorités centrales doivent prendre des mesures particulières pour :
•
localiser un enfant qui a été enlevé;
•
assurer la remise volontaire de l’enfant ou faciliter une solution amiable;
•
fournir des informations générales concernant le droit de leur État relatives à l’application de la
Convention;
•
s’il y a lieu, permettre, l’organisation ou l’exercice effectif du droit de visite;
•
introduire ou favoriser l’ouverture d’une procédure judiciaire ou administrative, afin d’obtenir le
retour de l’enfant 10.
7
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Hon. Jacques
Chamberland, membre, Réseau de juges de La Haye, à titre personnel).
8
Convention de La Haye sur l’enlèvement, articles 3 et 4.
9
Ibid., article 7.
10
Ibid.
11
Comme les questions relatives à la garde et au droit de visite relèvent des provinces au Canada, des
autorités centrales sont désignées dans les 13 provinces et territoires, ainsi qu’au niveau fédéral
(ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD)) 11. Le comité a
appris que les autorités centrales des provinces et des territoires voient au traitement des cas au
quotidien et travaillent directement avec leurs homologues des autres États parties pour exécuter les
tâches prévues dans la Convention. L’autorité centrale fédérale intervient lorsque, par exemple, le
parent dont l’enfant a été enlevé a besoin d’aide pour trouver l’enfant à l’intérieur du Canada ou
lorsqu’il faut connaître une langue en particulier pour communiquer avec les autorités d’un autre
pays. Les autorités fédérales peuvent également intervenir lorsque le retour d’un enfant dans un autre
pays soulève des considérations relatives à la protection de l’enfance et que le personnel consulaire
du MAECD doit effectuer un suivi 12.
Le comité a appris que les autorités centrales canadiennes s’acquittent également des obligations
prévues par la Convention de La Haye en participant à l’éducation de la population et en
communiquant des renseignements juridiques aux divers intervenants. Par exemple, elles diffusent
de l’information sur la Convention au moyen de conférences, de documents écrits et d’informations
affichées sur le Web; elles orientent les parents vers l’information et les ressources nécessaires; elles
surveillent si les tribunaux canadiens observent les exigences de la Convention et elles collaborent
avec des juges à l’élaboration de lignes directrices en matière d’interprétation 13.
3. Application des droits de garde et de visite
La Convention offre un cadre juridique pour l’application des droits de garde et de visite, mais elle
laisse le règlement des litiges familiaux au système juridique du pays où l’enfant est retourné.
Autrement dit, elle prévoit le retour immédiat de l’enfant dans le pays où il a sa résidence habituelle,
mais il incombe aux tribunaux de ce pays de déterminer les modalités de garde et de visite dans
chaque cas. Quant au tribunal dans le pays où l’enfant est retenu, il doit uniquement déterminer s’il
convient de retourner l’enfant.
Il incombe au parent dont l’enfant a été enlevé d’engager une procédure en vertu de la Convention
de La Haye sur l’enlèvement. William Crosbie, sous-ministre adjoint, Secteur des services
consulaires, juridiques et de la sécurité, agent principal de la sécurité et conseiller juridique,
MAECD, a indiqué :
Les déplacements internationaux et les non-retours illicites d’enfants sont
fondamentalement des différends juridiques de nature privée. Les conventions
internationales et les services gouvernementaux sont en mesure de fournir le cadre
nécessaire pour régler ce type de différends, mais ce sont les parents qui doivent faire
11
Conférence de La Haye de droit international privé, « Canada – Autorité centrale », Autorités.
12
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 mai 2014 (Shane Foulds,
conseiller juridique, ministère du Procureur général de l’Ontario, et Penelope Lipsack, avocate, Direction des services juridiques,
ministère de la Justice de la Colombie-Britannique).
13
Témoignages, 5 mai 2014 (Lipsack).
12
les démarches en s’appuyant sur les systèmes juridiques disponibles dans les pays
touchés 14.
Le parent qui a la garde peut se tourner vers l’autorité centrale pour assurer le retour de l’enfant dans
le pays où il a sa résidence habituelle (art. 8). L’autorité centrale du pays où l’enfant est retenu est
obligée de prendre, ou de faire prendre, toute mesure propre à assurer le retour volontaire de l’enfant
à condition qu’aucune exception prévue dans la Convention (voir le point ci-dessous) ne s’applique
(art. 10).
Lorsque le parent qui a la garde demande le retour de son enfant et qu’il s’est écoulé moins d’un an à
partir du déplacement ou du non-retour illicite de l’enfant, l’autorité judiciaire ou administrative
« ordonne son retour immédiat » (art. 12). Une fois les procédures lancées, les autorités judiciaires et
administratives des États contractants, y compris les tribunaux et les autorités centrales, doivent
procéder d’urgence en vue du retour de l’enfant (art. 11).
La Convention de La Haye sur l’enlèvement prévoit également certaines mesures qui protègent
l’exercice du droit de visite. Les autorités centrales sont liées par les obligations de coopération
visées à l’article 7 pour « assurer l’exercice paisible du droit de visite et l’accomplissement de toute
condition à laquelle l’exercice de ce droit serait soumis, et pour que soient levés, dans toute la
mesure possible, les obstacles de nature à s’y opposer (art. 21). Le parent ayant des droits de visite
peut demander l’assistance des autorités centrales au même titre que le parent ayant la garde, mais il
ne peut demander le retour de l’enfant en vertu du mécanisme de retour sommaire que prévoit la
Convention. Il peut par contre présenter une demande visant l’organisation ou la protection de
l’exercice effectif d’un droit de visite (art. 21).
4. Exceptions
La Convention de La Haye sur l’enlèvement repose sur la présomption selon laquelle un enfant
déplacé ou retenu illicitement à l’étranger devrait être retourné immédiatement dans le pays où il a sa
résidence habituelle. Elle permet cependant aux juges du pays où l’enfant a été emmené de refuser
son retour dans certaines circonstances. Les exceptions à l’application de ce principe général sont
exposées aux articles 12, 13 et 20 de la Convention :
•
L’article 12 prévoit une exception au retour de l’enfant si la demande est présentée après
l’expiration de la période d’un an prévue et qu’il est établi que « l’enfant s’est intégré dans son
nouveau milieu ».
•
L’alinéa 13a) prévoit une exception au retour de l’enfant lorsque le parent qui avait soin de lui
n’exerçait pas effectivement le droit de garde à l’époque du déplacement ou du non-retour de
l’enfant.
•
L’alinéa 13b) prévoit une exception au retour de l’enfant lorsqu’il existe un risque grave que le
retour de l’enfant ne l’expose à « un danger physique ou psychique ou de toute autre manière ne
le place dans une situation intolérable ».
14
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (William Crosbie,
sous-ministre adjoint, Secteur des services consulaires, juridiques et de la sécurité, agent principal de la sécurité et conseiller
juridique, MAECD).
13
•
L’article 13 prévoit aussi que le retour peut être refusé si l’enfant s’oppose à son retour et « qu’il
a atteint un âge et une maturité où il se révèle approprié de tenir compte de cette opinion ».
•
L’article 20 prévoit que le retour peut être refusé dans le cas où il serait incompatible avec les
obligations d’un État à l’égard de « la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales ».
Déterminer si une exception s’applique peut parfois prendre du temps, surtout s’il y a des allégations
de violence ou si l’on craint pour le bien-être de l’enfant. C’est ce qui empêche souvent le retour
expéditif de l’enfant, qui est l’objet principal de la Convention, et fait douter de l’utilité de la
Convention comme outil pour les parents. En même temps, il est primordial de prendre le temps
qu’il faut pour prendre les bonnes décisions, car il y va de la sécurité et du bien-être des enfants.
L’exception prévue à l’alinéa 13b) de la Convention, qui empêche le retour de l’enfant s’il risque de
subir un préjudice corporel ou psychologique ou d’être placé autrement dans une situation
intolérable, est l’exception le plus souvent invoquée. Selon Christophe Bernasconi, secrétaire général
de la conférence de La Haye de droit international privé, l’alinéa 13b) devait définir une exception
« qui ne serait appliquée que dans des cas très précis et rares », mais elle est devenue une
« exception générale », utilisée plus souvent qu’il n’était prévu au départ 15.
Des témoins ont indiqué que l’alinéa 13b) est de plus en plus invoqué dans les causes comportant
des allégations de violence familiale 16 . Il semble toutefois que la prévalence de tels abus soit
contestée 17 et, comme l’a fait observer Nigel Lowe, professeur de droit à l’Université de Cardiff, on
ne peut vérifier les raisons pour lesquelles cet article est invoqué à partir des statistiques
disponibles :
Il est clair que bien des cas commencent par une violente dispute quelconque, mais
les enquêtes statistiques ne donnent pas de réponse à cette question, et je ne crois pas
que ce soit la raison universelle. Je pense que dans bien des cas, quelle que soit la
raison pour laquelle le mariage a pris fin, si c’est la mère qui vit à l’étranger, sa
réaction normale sera de rentrer au bercail où, dira-t-elle, elle bénéficie d’un meilleur
soutien et comprend le système. Il arrive souvent qu’elle soit esseulée dans le pays où
elle s’est mariée si elle n’y vit pas depuis longtemps 18.
Le comité a également appris que l’alinéa 13b) est l’exception qui pose le plus grand défi
d’interprétation aux juges qui doivent décider du retour de l’enfant dans le pays où se trouve sa
résidence habituelle. Dans les procédures de retour, qui sont censées être rapides, il peut être difficile
de déterminer la véracité des allégations de violence familiale. Le comité a appris qu’au Canada, il y
15
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014 (Christophe Bernasconi,
secrétaire général, Conférence de La Haye de droit international privé).
16
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Ernie Allen,
président et chef de la direction, International Centre for Missing and Exploited Children) et 25 septembre 2014 (Alison Shalaby,
chef de la direction, Reunite International Child Abduction Centre).
17
Par exemple, Carol Bruch, professeure émérite et professeure de recherche, faculté de droit, Université de la Californie, Davis, a
affirmé que la violence est monnaie courante dans de telles causes, alors que Mme Shalaby doutait qu’elle constitue un facteur
important, car, a-t-elle dit, « les mères font un choix de vie pour elles-mêmes ».
18
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 6 novembre 2014 (Nigel Lowe,
professeur émérite, faculté de droit de l’Université Cardiff, à titre personnel).
14
a des décisions judiciaires « selon lesquelles s’il y a un risque grave de violence familiale à l’endroit
de la mère […] on pourrait présumer qu’il s’agit d’un risque grave pour l’enfant et les juges
pourraient choisir de ne pas ordonner le retour de l’enfant […] 19 ».
On a informé le comité qu’au Royaume-Uni, lorsque des allégations pourraient justifier le recours à
l’une des exceptions, on les tient généralement pour vraies, et l’enfant est retourné si des mesures
adéquates sont prises pour en assurer la protection de même que celle du parent qui l’accompagne 20.
Cette façon de faire peut accélérer les choses, mais, de l’avis de certains témoins, les conditions du
retour ne sont pas souvent respectées par les parents qui ont convenu de les observer 21. Le comité a
entendu parler de décisions prises en vertu de la Convention de La Haye sur l’enlèvement exigeant le
placement d’un enfant dans une famille d’accueil ou prévoyant que l’enfant vive dans un refuge pour
femmes avec sa mère à son retour; au lieu de refuser les demandes, on a plutôt cherché à atténuer les
préoccupations en matière de sécurité. Bien que ce genre de décisions ne semble pas courant de la
part des tribunaux canadiens, le retour assujetti à des conditions pose problème dans d’autres pays 22.
Les témoins ne croyaient pas qu’il fallait modifier la Convention de La Haye pour tenir compte de
ces situations; ils considéraient qu’il s’agissait de questions d’interprétation et d’application et non
de questions liées à la Convention même 23 . Le comité s’est dit encouragé d’apprendre, de
représentants gouvernementaux, qu’un groupe de travail international s’affaire à l’élaboration d’un
guide de bonnes pratiques concernant l’alinéa 13b), sur la recommandation du Canada et avec sa
participation judiciaire et gouvernementale 24. Le comité voit d’un bon œil la création de ce guide qui
permettra de préciser la portée de l’exception et la réponse appropriée dans les cas où l’alinéa 13b)
s’applique.
B. Ratifications et accessions
Comme il l’est indiqué précédemment, la Convention de La Haye sur l’enlèvement est au nombre
des conventions de La Haye qui recueillent le plus d’adhésion. Or, puisque l’adhésion à la
Convention n’est pas sans incidence sur le retour d’enfants au pays (il en sera question plus loin),
l’augmentation du nombre d’États parties à la Convention de La Haye sur l’enlèvement est un
objectif prioritaire pour le Canada. À cet effet, le MAECD fait la promotion de la Convention à
l’étranger et ne manque pas une occasion d’aborder la question des déplacements et des non-retours
illicites dans les rencontres bilatérales et multilatérales. M. Crosbie a fourni l’exemple récent du
Japon : le MAECD et le ministère de la Justice ont collaboré avec des représentants d’autres pays
« pour convaincre les autorités japonaises que la Convention de La Haye est conforme aux pratiques
19
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Max Blitt, associé,
International Academy of Matrimonial Lawyers, à titre personnel).
20
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
21
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Carol Bruch,
professeure émérite et professeure de recherche, faculté de droit, Université de la Californie, Davis, à titre personnel);
Témoignages, 6 novembre 2014 (Lowe).
22
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt et Bruch).
23
Ibid.
24
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Marie Riendeau,
avocate, Section du droit privé international, Justice Canada).
15
culturelles du Japon ainsi qu’à [son] régime juridique 25 ». Le Japon a ratifié la Convention en janvier
2014.
Des témoins ont fait état des efforts déployés par le Canada à l’étranger pour favoriser la ratification
de la Convention et l’accession à celle-ci. Ernie Allen, président et chef de la direction de
l’International Centre for Missing and Exploited Children, a expliqué au comité que le Canada a été
un « chef de file mondial dans le processus » et qu’il joue un rôle de premier plan en invitant les
pays à participer au processus de Malte (dont il sera question plus loin) et à ratifier la Convention 26.
Pendant son témoignage, M. Bernasconi a vivement félicité le Canada des efforts de promotion qu’il
déploie auprès des États non signataires afin qu’ils adhèrent à la Convention 27.
Comme il en sera question plus loin, de nombreux États dotés d’un régime juridique fondé sur la loi
islamique ou influencé par elle hésitent à ratifier la Convention. Comme l’ont expliqué au comité des
spécialistes de la loi islamique, il existe certaines règles concernant le droit de la famille qui diffèrent
de celles qui se rattachent aux systèmes judiciaires séculiers. Par exemple, la garde peut être
accordée à la mère ou au père selon l’âge de l’enfant. De plus, les droits de garde peuvent-être
influencés par le remariage de la mère ou sa religion; d’autres proches peuvent aussi avoir des droits
de garde 28. Anver Emon, professeur de droit à l’Université de Toronto et titulaire de la chaire de
recherche du Canada sur la religion, le pluralisme et la primauté du droit, a affirmé : « Les parents
délaissés qui ne sont pas musulmans, qui sont de sexe féminin ou qui n'ont pas la nationalité du pays
sont désavantagés par le système juridique des pays à majorité musulmane 29. » Compte tenu de ces
différences, de nombreux États dotés d’un système juridique islamique ne semblent pas disposés à
participer à la Convention et à renvoyer des enfants dans des pays dotés de lois très différentes.
Néanmoins, comme on l’a indiqué au comité, un nombre grandissant de ces pays pourraient adhérer
à la Convention. Le Maroc a ainsi ratifié la Convention en 2010 et l’Iraq en 2014. M. Bernasconi a
fait observer que le Canada est actuellement en pourparlers avec l’Indonésie et qu’une mission
conjointe de la Conférence de La Haye et du Canada est prévue dans ce pays ainsi que dans la région
du Moyen-Orient pour inviter les pays à ratifier la Convention et à y adhérer. De l’avis de
M. Bernasconi 30, outre les pays à majorité musulmane qui adhèrent déjà à la Convention, il pourrait
y avoir bientôt la masse critique nécessaire pour encourager d’autres États dotés d’un régime
juridique influencé par l’Islam à accéder à la Convention. M. Crosbie a parlé du travail de promotion
du Canada :
Ce que nous essayons de faire avec ces pays qui ne sont pas membres de
La Haye, c’est de les aider à comprendre comment la convention peut en
réalité agir conformément à leurs propres régimes juridiques, à leurs
normes, cultures et pratiques. Je dois dire cependant que, dans beaucoup
25
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie).
26
Témoignages, 31 mars 2014 (Allen).
27
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
28
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e legislature, 28 avril 2014 (Ahmed Fekry
Ibrahim, professeur adjoint, Institut d’études islamiques, Université McGill, à titre personnel).
29
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e legislature, 28 avril 2014 (Anver Emon,
professeur et titulaire de la chaire de recherché sur la religion, le pluralisme et la primauté du droit, faculté de droit, Université de
Toronto, à titre personnel).
30
Ibid.
16
de ces pays, la population est pauvre et qu’il n’y a pas de régime de droit
familial bien développé pour résoudre les différends familiaux, ce qui
signifie qu’il faudra du temps pour les convaincre d’adhérer à la
convention. Avec nos collègues de la Justice et d’autres gouvernements,
nous essayons de les aider à comprendre comment ils pourraient adhérer à
la convention d’une manière qui serait un complément à leur propre
système et les aiderait à développer leurs propres institutions de droit
familial 31.
M. Bernasconi convenait avec la présidente du comité que la participation des parlementaires
canadiens à la promotion de la Convention auprès de leurs homologues à l’étranger serait un
développement positif. Il a offert l’aide de son organisation et indiqué qu’en ce moment, peu
nombreux sont les « échanges parlementaires transfrontaliers » sur ce plan. Au dire de
M. Bernasconi, ces échanges sont particulièrement importants étant donné que certains
gouvernements ignorent jusqu’à l’existence de la Convention 32.
Pour qu’un État qui n’était pas membre de la Conférence de La Haye en 1980 « adhère » à la
Convention sur l’enlèvement (devenir un État contractant), les États contractants doivent décider
d’en « accepter » l’accession et d’être ainsi liés à lui par le traité. Pour accepter l’accession d’États à
la Convention, le Canada doit déterminer s’ils sont disposés à appliquer pleinement la Convention et
s’ils le peuvent. Le processus d’acceptation a pour but de laisser aux États contractants le temps
nécessaire pour s’assurer que le nouvel État remplit les conditions de mise en œuvre du traité avant
de créer des obligations juridiques qui lient les parties 33.
On a dit au comité que le MAECD décide d’accepter ou de refuser l’accession en se fondant sur
l’avis du ministre de la Justice, après que le ministère de la Justice a déterminé si l’État est en
mesure d’appliquer la Convention. Dans l’évaluation, on détermine si une loi donnant effet à la
Convention a été adoptée, à moins qu’elle n’existe déjà, et s’il existe une autorité centrale
fonctionnelle. Il est parfois difficile d’obtenir les renseignements voulus, ce qui peut retarder
l’acceptation 34.
Dans leur témoignage du 6 novembre 2014, les représentants du ministère de la Justice ont fait
savoir au comité que le Canada avait récemment accepté l’accession de six autres États : l’Albanie,
Andorre, la République dominicaine, Saint-Marin, Singapour et l’Ukraine. La Convention est en
vigueur entre le Canada et ces États depuis le 1er janvier 2015 35. Au 1er décembre 2014, il restait 14
cas sur lesquels le Canada devait se prononcer 36.
31
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie).
32
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
33
Témoignages, 31 mars 2014 (Riendeau).
34
Ibid.
35
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 6 novembre 2014 (Kathryn Sabo,
avocate générale et directrice, Section du droit privé international, Justice Canada).
36
Voir la Conférence de La Haye de droit international privé, Aperçu des acceptations d’adhésions à la Convention sur
l’enlèvement d’enfants (au 11 juin 2015). Ces États sont également indiqués dans la carte des États (figure 1 ci-dessous).
17
Le comité se réjouit de constater que les représentants canadiens procèdent avec circonspection et
recueillent suffisamment d’informations concernant la mise en œuvre sur le terrain avant d’engager
le Canada dans des obligations réciproques.
C. Mise en œuvre de la Convention de La Haye sur l’enlèvement
1. Formation et renforcement des capacités
Même une fois que les pays ont ratifié ou adhéré à la Convention de La Haye sur l’enlèvement et
que le Canada a donné son approbation, des témoins ont relevé un manque d’uniformité dans
l’interprétation qui est faite de la Convention par l’appareil judiciaire des différents États. Comme
l’a fait remarquer le juge Chamberland, il n’existe pas de Cour suprême internationale qui
indiquerait en définitive comment interpréter ou appliquer la Convention 37. Les juges des différents
pays, souvent dotés de régimes juridiques différents, prennent des décisions définitives au sujet du
retour des enfants ou reconnaissent des droits de visite. Pour traiter les demandes présentées au titre
de la Convention, ils appliquent souvent les lois du pays et tiennent compte d’obligations
internationales en vigueur dans leur pays.
Vu l’importance d’un organisme judiciaire indépendant, aucun gouvernement ni la Conférence de La
Haye ne peuvent dire aux juges comment interpréter la Convention. Par ailleurs, si la Convention
n’est pas interprétée ou appliquée avec cohérence, les parents risquent de ne pas savoir à quoi s’en
tenir, et les obligations réciproques énoncées dans la Convention de La Haye sur l’enlèvement ne
sont pas respectées si certains pays refusent de renvoyer les enfants dans des situations où d’autres
ne refuseraient pas de le faire.
On a dit au comité que la formation et le renforcement des capacités des juges sont essentiels à la
promotion de l’application cohérente de la Convention par les différents pays. Selon Max Blitt,
associé de l’International Academy of Matrimonial Lawyers et avocat du droit de la famille en
Alberta, la Convention de La Haye sur l’enlèvement ne donne pas de bons résultats dans les pays qui
n’ont pas les ressources et la formation judiciaire pour « vraiment faire fonctionner la Convention »
ni dans les pays qui n’en saisissent pas bien les rouages. Dans certains pays, il existe un parti pris en
faveur du parent ravisseur s’il est ressortissant du pays, d’où les résultats inéquitables qui ne reflètent
pas le cadre décisionnel de la Convention 38. Au sujet de la formation des juges, un témoin a indiqué :
[L]a formation des magistrats revêt une importance énorme dans le monde
entier, car il y a beaucoup de juges qui disent : « Je suis juge, je ferai ce
que fait un juge, et je me moque de ce que dit la convention. Je vais
prendre connaissance des faits et faire ce qu’il se doit. » Je comprends cela
mais cette convention fonctionnera mieux s’il y a plus d’uniformité et de
cohérence, et si les juges savent bien de quoi il s’agit 39.
La Conférence de La Haye fournit une formation et un savoir-faire technique qui aident les pays à
remplir leurs obligations prévues dans les Conventions de La Haye. Le comité a appris que la
formation offerte à un pays dès les premières étapes de la mise en œuvre de la Convention peut être
37
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
38
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt).
39
Témoignages, 31 mars 2014 (Allen).
18
particulièrement profitable 40. Toutefois, à cause des ressources limitées, on accorde priorité aux pays
membres de la Conférence de La Haye; les pays qui adhèrent à la Convention, mais qui ne sont pas
membres ont moins de chances de recevoir une aide directe de l’organisme compte tenu des
ressources limitées 41.
La Conférence de La Haye publie de l’information technique sur différents aspects de la Convention,
y compris des guides de bonnes pratiques sur divers sujets : autorités centrales, mise en œuvre de la
Convention, prévention des enlèvements, application des dispositions de la Convention, mesures
facilitant les contacts avec les parents et médiation. Elle tient aussi une base de données sur
l’enlèvement international d’enfants (INCADAT), qui donne accès à des résumés de décisions
d’autres pays en anglais, en français et en espagnol. Malheureusement, on a dit au comité qu’il se
peut que cette base soit éliminée faute de fonds de la part des membres ou du secteur privé 42.
La Conférence de La Haye organise des commissions spéciales où il est possible de mettre en
commun les pratiques et les réussites 43. Ces commissions spéciales, qui se tiennent tous les quatre à
six ans, permettent de surveiller le fonctionnement pratique de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement et offrent une tribune où les représentants des États contractants peuvent examiner les
décisions incohérentes et discuter de la bonne marche à suivre 44. Le comité a appris qu’il s’agit d’un
long processus qui exige de la diplomatie et de la négociation pour en arriver à une compréhension
commune malgré les différentes cultures et traditions juridiques des pays concernés. Néanmoins, les
commissions spéciales permettent de cerner les problèmes concrets et de faire savoir aux pays qui ne
respectent pas la Convention qu’ils doivent remédier à la situation 45 . Les autorités centrales
canadiennes se réunissent tous les deux ou trois ans pour discuter des pratiques exemplaires; en
2013, elles ont également rencontré les autorités centrales des États-Unis et du Mexique pour
échanger de l’information 46.
Le Canada joue un rôle important dans le renforcement des capacités et le développement des
ressources qui touchent la mise en œuvre de la Convention de La Haye sur l’enlèvement. En
particulier, le comité a appris que le Canada contribue à la création de séances de formation, d’outils
et de manuels pratiques pour assurer l’interprétation cohérente de la Convention et rehausser le
niveau de conformité. Des efforts sont déployés à tous les niveaux : national, bilatéral, régional et
mondial. Par exemple, des représentants canadiens ont proposé en 2006 l’utilisation d’un formulaire
sur le profil des États, qui sert maintenant à l’échange de renseignements sur les systèmes juridiques
et sur les points de contact des États contractants. Le Canada a présidé le comité international chargé
d’élaborer ce formulaire 47.
40
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt).
41
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
42
Ibid.
43
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
44
Ibid.; Témoignages, 31 mars 2014 (Riendeau).
45
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
46
Témoignages, 5 mai 2014 (Lipsack).
47
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Laurie Wright, sousministre adjointe, Secteur du droit public, Justice Canada).
19
2. Réseau international de juges de La Haye
En 1998, on a proposé pour la première fois la création d’un réseau international de juges de La
Haye afin d’améliorer la communication et la coopération entre les spécialistes du droit de la famille
dans les États contractants et ainsi accroître l’efficacité de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement 48. Les membres du Réseau échangent des renseignements de nature générale et font
office d’intermédiaires dans certaines affaires ayant des dimensions internationales 49 . Le Réseau
offre donc une mine de connaissances pouvant aider les juges à traiter les demandes présentées au
titre de la Convention.
Les pays désignent chacun un ou plusieurs membres du système judiciaire comme point de contact
avec l’autorité centrale ainsi qu’entre les juges au sein même du pays et avec les autres États
contractants. On encourage également les États non signataires à désigner un juge.
Au Canada, deux juges font partie du Réseau de La Haye : le juge Jacques Chamberland, de la Cour
d’appel du Québec, et le juge Robyn Diamond, de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba
(Division de la famille). Le juge Chamberland a exposé le rôle des juges membres du Réseau :
Un juge du Réseau […] est ni plus ni moins qu’un point de contact entre ses collègues
au niveau national et d’autres membres du réseau à l’échelle internationale. [N]ous
sommes un canal de communication, du Bureau permanent vers la magistrature
canadienne et dans le sens inverse également. Par exemple, si une décision
intéressante est rendue par un tribunal au Canada, nous essayerons de faire en sorte
qu’elle soit communiquée à La Haye. Cela fonctionne donc dans les deux sens 50.
Devant le comité, M. Bernasconi a souligné les contributions importantes du Canada à la réussite du
Réseau 51 . Comme le mentionne le juge Chamberland dans la citation précédente, les juges du
Réseau sont un canal de communication important entre le Bureau permanent et la magistrature
canadienne et entre la magistrature des autres pays, de façon générale et dans des causes en
particulier 52. Ils sont en mesure de transmettre de l’information sur la Convention à leurs collègues
au Canada qui doivent traiter des demandes présentées au titre de la Convention et ils peuvent aussi
communiquer de l’information sur le système juridique du Canada aux juges d’autres pays.
Le comité croit que ce réseau, outre les ressources et la formation susmentionnées, est un moyen
essentiel de communiquer de l’information, de favoriser le dialogue, d’en venir à une compréhension
commune et, en définitive, de contribuer à l’accroissement de la connaissance et de la cohérence
dans l’application de la Convention de La Haye sur l’enlèvement.
48
Conférence de La Haye de droit international privé, Lignes de conduite émergentes relatives au développement du Réseau
international de juges de La Haye et principes généraux relatifs aux communications judiciaires, y compris les garanties
communément acceptées pour les communications judiciaires directes dans des affaires particulières, dans le contexte du Réseau
international de juges de La Haye, juillet 2012, p. 7.
49
Ibid., p. 7-9.
50
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
51
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
52
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
20
CHAPITRE 3 : AUTRES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX
A. Convention sur la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la
coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants
(1996)
La Convention sur la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération
en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants (Convention de La
Haye sur la protection des enfants) 53, conclue le 19 octobre 1996, est un autre instrument important
et complémentaire dans la lutte contre l’enlèvement international d’enfants. Cette convention établit
des règles communes qui aident à déterminer quel État a compétence en matière de garde et de
protection des enfants dans les affaires concernant plus d’un État. Elle complète la Convention de La
Haye sur l’enlèvement en réaffirmant le rôle principal des autorités dans le pays où l’enfant a sa
résidence habituelle 54. Elle peut être utile lorsque les pays ne s’entendent pas sur le tribunal qui
devrait entendre la cause ou encore s’il faut reconnaître un jugement étranger en matière de garde ou
déterminer quelles lois de quel pays devraient s’appliquer.
Par exemple, Marie Riendeau, avocate, Section du droit privé international, Justice Canada, a parlé
de l’effet de cette convention sur la reconnaissance des ordonnances en matière de garde et de visite
par d’autres pays :
Si les deux pays étaient parties à cette convention, [cela] rendrait la reconnaissance
de cette ordonnance canadienne dans l’autre État d’autant plus facile […] en
l’absence du cadre international qu’une convention peut fournir, il faut admettre qu’il
est très difficile pour un parent de faire reconnaître une ordonnance canadienne ou
d’obtenir la garde dans un pays étranger 55.
Bien que le Canada n’ait pas ratifié la Convention sur la protection des enfants, le gouvernement
indique qu’il collabore en ce sens avec les provinces et les territoires 56. Des représentants fédéraux
ont dit au comité que, même si aucune disposition en particulier ne faisait obstacle à la ratification,
les discussions avec les provinces et les territoires progressaient à pas lents en raison des nombreux
sujets que couvre cette convention 57 . Les représentants des autorités centrales en Ontario et en
Colombie-Britannique ont mentionné au comité qu’on s’affairait à l’examen de la Convention sur la
protection des enfants, mais sa ratification ne semble pas être une priorité 58.
53
Convention concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de
responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, 19 octobre 1996, entrée en vigueur le 1er janvier 2002.
54
Conférence de La Haye de droit international privé, La Convention de La Haye sur la protection internationale des enfants,
septembre 2008, p. 2.
55
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Marie Riendeau,
avocate, Section du droit privé international, Justice Canada).
56
La Convention sur la protection des enfants compte 39 États contractants ainsi que trois signataires qui n’ont pas encore ratifié le
traité; la grande majorité sont des pays européens. Voir Annual Report - Activities and Priorities of Dept. Justice International
Private Law 2008, assemblée annuelle de 2008, ville de Québec, Conférence pour l’harmonisation des lois au Canada;
Patrimoine canadien, Convention relative aux droits de l’enfant – Troisième et quatrième rapports du Canada, Partie III –
Mesures adoptées par les gouvernements des provinces, novembre 2009.
57
Témoignages, 31 mars 2014 (Riendeau).
58
Témoignages, 5 mai 2014 (Foulds et Lipsack).
21
B. Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant (1989)
La Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant est une autre pièce du cadre
juridique international dans lequel sont traitées les affaires d’enlèvement international. Adoptée en
1989 et mise en vigueur en 1990, cette convention établit un vaste cadre pour le respect des droits
des enfants dans de nombreux domaines 59 . Comme le comité l’a fait observer dans des études
antérieures qui ont porté sur ce traité et sur son application, la Convention relative aux droits de
l’enfant reconnaît que les enfants sont des personnes ayant un vaste ensemble de droits distincts qu’il
faut protéger 60. Tous les pays à l’exception de trois l’ont ratifiée; comme l’a signalé un témoin, elle
représente « l’une des meilleures façons […] d’entreprendre un dialogue » avec d’autres pays en vue
de régler des affaires d’enlèvement international d’enfants 61.
Plusieurs dispositions de cette convention peuvent s’appliquer aux affaires d’enlèvement
international d’enfants et fournir une orientation à cet égard :
•
Plus fondamentalement, l’article 3 dispose que l’« intérêt supérieur de l’enfant » doit être une
considération primordiale dans toutes les décisions des autorités qui concernent les enfants.
•
L’alinéa 9b) exige que les États parties « respectent le droit de l’enfant séparé de ses deux
parents ou de l’un d’eux d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts
directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant ».
•
L’article 11 exige que les États prennent des mesures pour lutter contre les déplacements et les
non-retours illicites d’enfants à l’étranger et qu’ils favorisent à cette fin la conclusion d’accords
bilatéraux ou multilatéraux.
•
L’article 12 exige que l’enfant soit autorisé à exprimer son opinion sur toute question
l’intéressant (c.-à-d. un droit de participation).
Le juge Chamberland a signalé que l’article 11 de la Convention relative aux droits de l’enfant, qui
traite explicitement du problème de l’enlèvement international, a été influencé par l’existence de la
Convention de La Haye sur l’enlèvement :
À son article 11, la convention de l’ONU reconnaît l’importance de « lutter contre les
déplacements et les non-retours illicites d’enfants à l’étranger » et, à cette fin, de
favoriser, et je cite la convention, « la conclusion d’accords bilatéraux ou
multilatéraux ou l’adhésion aux accords existants ».
59
Convention relative aux droits de l’enfant, A.G. rés. 44/25, annexe, 44 U.N. GAOR Supp. (no 49) à 167, 20 novembre 1989
(entrée en vigueur le 2 septembre 1990).
60
Voir, par exemple, Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Les enfants : des citoyens sans voix – Mise en œuvre
efficace des obligations internationales du Canada relatives aux droits de l’enfant, Septième rapport, juin 2007; Qui dirige, ici?
Mise en œuvre efficace des obligations internationales du Canada relatives aux droits des enfants, rapport provisoire, Dixneuvième rapport, novembre 2005.
61
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 mai 2014 (Laura Arndt, directrice
du développement stratégique, Bureau de l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes (Ontario).
22
Il n’y a aucun doute dans mon esprit qu’on avait en tête à ce moment-là la convention
de 1980 dont on reconnaissait l’importance, et on engageait les États à adhérer à cette
convention 62.
Le droit de participation de l’enfant et le droit d’être entendu représentent un autre principe
important énoncé dans la Convention relative aux droits de l’enfant et dans la Convention de La
Haye sur l’enlèvement, comme il l’est indiqué précédemment. L’article 12 de la Convention relative
aux droits de l’enfant stipule que les jeunes ont le droit de participer activement aux questions qui
ont une incidence sur leur vie ou d’être consultés à l’égard de ces questions. Comme on l’a indiqué
précédemment, l’article 13 de la Convention de La Haye sur l’enlèvement tient compte de l’opinion
de l’enfant placé au cœur d’un conflit familial transfrontalier, en précisant que le décideur peut
refuser d’ordonner le retour de l’enfant si « celui-ci s’oppose à son retour et qu’il a atteint un âge et
une maturité où il se révèle approprié de tenir compte de cette opinion ». Cependant, selon Mary
Ellen Turpel-Lafond, représentante des enfants et des jeunes en Colombie-Britannique, on ne prend
pas toujours bien en considération le point de vue des enfants dans les faits 63.
Bien que la Convention de La Haye sur l’enlèvement précède de presque dix ans la Convention
relative aux droits de l’enfant, des témoins ont mentionné que les deux traités abordent généralement
les cas d’enlèvement international d’enfants suivant une approche cohérente. Plusieurs témoins ont
affirmé que l’intérêt supérieur de l’enfant, un principe de base de la Convention relative aux droits
de l’enfant, doit toujours être le premier point à considérer dans les affaires d’enlèvement
international. Laura Arndt, directrice du développement stratégique, Bureau de l’intervenant
provincial en faveur des enfants et des jeunes (Ontario), a déclaré au comité :
La réalité ne tient pas seulement au rapatriement des enfants; il faut aussi
s’assurer que, au fur et à mesure, c’est l’intérêt supérieur de l’enfant qui
est privilégié, peu importe où il se retrouve. Cela devrait être la priorité
absolue dans le processus décisionnel à l’avenir 64.
M. Blitt a rappelé au comité que la Convention de La Haye sur l’enlèvement définit seulement un
processus de retour immédiat de l’enfant dans le pays où il a sa résidence habituelle et où les
décisions de fond concernant son intérêt supérieur peuvent être prises. Au lieu de permettre que des
décisions soient prises directement dans l’intérêt supérieur de l’enfant, la Convention « suppose que
si les enfants retournent dans leur résidence habituelle, c’est la compétence pertinente pour
déterminer la garde et l’intérêt supérieur de l’enfant 65 ». Comme on l’a indiqué ailleurs dans le
présent rapport, le processus prévu par la Convention de La Haye sur l’enlèvement ne débouche pas
sur des décisions concernant la garde et les droits de visite. La seule décision prise dans le cadre de
ce processus est de renvoyer ou non l’enfant; d’autres instances pourraient éventuellement examiner
les modalités de la garde selon le contexte.
62
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
63
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 mai 2014 (Mary Ellen TurpelLafond, représentante des enfants et des jeunes, Bureau de la représentante des enfants et des jeunes, Colombie-Britannique).
Voir aussi Irwin Elman, intervenant provincial, Bureau de l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes (Ontario),
Témoignages, 5 mai 2014.
64
Témoignages, 5 mai 2014 (Arndt).
65
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt).
23
24
CHAPITRE 4 : ENGAGEMENT AVEC LES ÉTATS NON
SIGNATAIRES DE LA CONVENTION DE LA HAYE SUR
L’ENLÈVEMENT
A. Processus de Malte
Comme il l’est mentionné plus haut, la plupart des pays dotés d’un système juridique qui est fondé
sur la loi islamique (charia) ou qui est influencé par elle n’ont pas ratifié la Convention de La Haye
sur l’enlèvement. Le processus de Malte, dans lequel le Canada joue un rôle de chef de file, vise à
améliorer la coopération internationale en vue du règlement des conflits familiaux transfrontaliers
auxquels la Convention de La Haye sur l’enlèvement ne s’applique pas; il met l’accent sur le
dialogue entre les États signataires de la Convention et un certain nombre de pays pourvus d’un
système juridique islamique 66 . La Conférence de La Haye fournit une aide administrative et
technique au déroulement de ce processus.
Les trois conférences qui ont eu lieu à Malte (en 2004, en 2006 et en 2009) ont fourni la tribune
nécessaire au dialogue. Le comité a appris que les conférences de Malte ont permis, jusqu’ici, aux
représentants et aux juges des pays signataires de la Convention et de pays non signataires de
s’entretenir de la façon dont leur système juridique traite les problèmes de droit familial et de
s’entendre sur des pratiques et des principes qui tiennent compte de la diversité des systèmes
juridiques. Divers organismes régionaux et non gouvernementaux sont également invités à participer
aux conférences de Malte 67.
Les déclarations présentées à la suite de chacune des conférences de Malte ont porté sur nombre de
questions et insistaient, en particulier, sur l’importance des mesures suivantes :
•
dans les États non signataires, examiner la Convention de La Haye sur l’enlèvement et la
Convention de La Haye sur la protection des enfants afin d’en connaître la teneur;
•
élaborer des règles de compétence communes pour la reconnaissance mutuelle des décisions
judiciaires;
•
désigner une autorité centrale ou l’équivalent dans tous les pays pour faciliter le règlement des
conflits familiaux transfrontaliers;
•
favoriser les communications judiciaires directes dans des cas précis;
•
concevoir des structures de médiation pour régler les conflits familiaux transfrontaliers dans la
mesure du possible;
•
faciliter le règlement des problèmes concernant les visas, les déplacements et les questions
d’accès 68.
Le comité a appris que le nombre d’États, d’organismes régionaux et d’ONG s’est accru à chacune
des trois conférences de Malte. En 2004, 14 États ont participé à la conférence; il y en avait 19 en
66
Hans Van Loon, « Legal diversity in a flat, crowded world: The role of the Hague Conference », International Journal of Legal
Information, 2011, vol. 39, no 2, p. 176, 180-182.
67
L’annexe A contient une liste complète des participants à chacune des conférences.
68
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie).
25
2006 et 24 en 2009. Le Canada a assisté aux conférences de 2006 et de 2009. Le processus de Malte
comprend d’autres petits événements, en plus des travaux des comités et du soutien fourni par le
Bureau permanent. Le secrétaire général de la Conférence de La Haye a informé le comité qu’il
espérait tenir une quatrième conférence « dans un avenir pas trop loin […] quand nous aurons
l’impression que, oui, il y a vraiment des nouvelles à communiquer 69 ».
Les témoins convenaient en général que les traditions séculaires du monde occidental et la tradition
juridique des sociétés islamiques accordent la priorité à l’intérêt supérieur de l’enfant, ce qui peut
servir de base pour en arriver à une compréhension commune. La difficulté réside dans la
compréhension différente de ce qu’est l’intérêt supérieur 70. La plupart des témoins considéraient le
processus de Malte principalement comme une occasion d’apprendre pour les États membres et non
membres et de cultiver des relations diplomatiques. Des témoins ont indiqué qu’ils espéraient que le
processus procure plus d’avantages concrets aux parents 71.
Signalant que presque tous les pays adhèrent à la Convention relative aux droits de l’enfant et à son
principe général de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, M. Crosbie, du MAECD, a indiqué :
Grâce au groupe de travail sur la médiation et au processus de Malte, nous avons
tenté d’édifier un corpus de travail en travaillant avec les imams ainsi que les
universitaires musulmans, les fonctionnaires et les juges de pays musulmans que les
conventions de La Haye visent en fait à promouvoir les intérêts supérieurs de l’enfant,
et […] que toutes les autres considérations culturelles ou religieuses peuvent
néanmoins être prises en compte, mais qu’il faut, au premier chef, voir aux intérêts
supérieurs de l’enfant 72.
Des témoins ont cependant indiqué que la loi islamique n’est pas une entité monolithique et qu’il
existe différentes écoles de pensée et donc différents systèmes juridiques dans différents pays. Le
comité a appris qu’avec les pays à majorité musulmane, il faudra adopter des approches différentes
tenant compte de leur histoire et de leur système juridique. Il faudra déployer des efforts à différents
niveaux sur différentes tribunes, incluant le processus de Malte 73.
Des témoins ayant une expertise dans le domaine de la loi islamique ont dit au comité que la charia
est compatible en théorie avec la Convention de La Haye sur l’enlèvement, mais que les lois en
vigueur dans certains pays le sont moins. Les spécialistes de l’Islam qui ont témoigné devant le
comité ont fait valoir que de nouvelles interprétations fondées sur d’autres positions en droit
islamique peuvent servir à promouvoir une plus grande cohérence avec la Convention de La Haye
sur l’enlèvement. Cependant, le professeur Emon a mentionné que, dans nombre de pays, les lois
69
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
70
Ibid.; Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 28 avril 2014 (Timothy
Gianotti, directeur des études islamiques, American Islamic College, à titre personnel).
71
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 25 septembre 2014 (Anne-Marie
Hutchinson, présidente, Reunite International Child Abduction Centre); Témoignages, 25 septembre 2014 (Shalaby);
Témoignages, 6 novembre 2014 (Lowe).
72
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 6 novembre 2014 (William Crosbie,
sous-ministre adjoint, Secteur des services consulaires, juridiques et de la sécurité, agent principal de la sécurité et conseiller
juridique, MAECD).
73
Témoignages, 28 avril 2014 (Gianotti).
26
actuelles engendrent de la discrimination fondée sur le sexe, la religion et la nationalité 74. Il a déclaré
:
[O]n a beau dire qu’il y a une évolution au sein de la tradition islamique et
qu’il y a beaucoup de gens qui essaient de favoriser les éléments
égalitaires, je ne crois pas que quiconque envisage une victoire facile.
Nous aurons tous à travailler très fort 75.
On a dit au comité que des recherches portaient sur des façons d’envisager la charia qui
n’empêcheraient pas la ratification de la Convention de La Haye sur l’enlèvement. Le professeur
Emon a indiqué que ces recherches pourraient ultérieurement servir à convaincre les diplomates,
ainsi que les chefs religieux et d’autres intervenants dans les pays à majorité musulmane enclins
peut-être à croire que la loi islamique et la Convention de La Haye sur l’enlèvement sont
incompatibles, à revoir leur interprétation de la charia. À ce propos, il a déclaré :
Je n’ai pas la prétention de croire que ces travaux garantiront
automatiquement la ratification de la Convention de La Haye. J’estime
cependant qu’ils peuvent – parce qu’ils prennent la charia au sérieux aussi
bien d’un point de vue intellectuel que dans une optique d’érudition –
changer la teneur et le ton des échanges diplomatiques sur le sujet 76.
Le professeur Emon a expliqué au comité que le processus de Malte ne doit pas porter seulement sur
des questions de religion et sur les systèmes juridiques fondés sur la religion. Une autre question en
jeu est celle de la souveraineté et des « États qui renoncent à leurs revendications touchant leurs
enfants », sans parler des perceptions qui ont cours dans bien des pays et qui sont influencées par la
relation entre les pays occidentaux et les pays à majorité musulmane de façon plus générale 77.
Des témoins ont fait preuve d’un optimisme prudent quant aux avantages du processus de Malte; ils
admettaient toutefois qu’il faudra du temps pour en venir à une compréhension mutuelle des enjeux
et que les discussions pourraient porter fruit uniquement à long terme. M. Bernasconi, représentant
de la Conférence de La Haye, considérait que c’est par le dialogue que les pays peuvent en venir à
connaître les systèmes et cultures des autres et déterminer les voies possibles à suivre pour
finalement faire en sorte que davantage d’États accèdent à la Convention de La Haye sur
l’enlèvement 78.
Le Maroc et l’Iraq, qui ont tous deux des systèmes juridiques amalgamant la loi islamique et la loi
civile, sont les deux derniers pays à majorité musulmane à avoir ratifié la Convention de La Haye sur
l’enlèvement. Le comité a appris que le Maroc a ratifié la Convention en 2010 par suite du processus
de Malte, alors que l’Iraq l’a ratifiée en marge du processus. M. Bernasconi a cependant fait
observer que le processus de Malte n’a pas progressé au point d’encourager vivement d’autres pays à
74
Témoignages, 28 avril 2014 (Emon).
75
Ibid.
76
Ibid.
77
Témoignages, 28 avril 2014 (Emon et Gianotti).
78
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
27
emboîter le pas. Il a dit au comité : « C’est un long processus. C’est un processus chronophage, mais
je pense que c’est un processus qu’il vaut vraiment la peine de mener 79. »
1. Groupe de travail sur la médiation
À la troisième conférence de Malte en 2009, le Canada a proposé la création d’un groupe de travail
chargé de « promouvoir la création de structures de médiation destinées à contribuer à la résolution à
l’étranger des différends familiaux concernant les droits de garde et de visite d’enfants, lorsque la
Convention de La Haye de 1980 ne s’applique pas 80 ». Le comité a appris qu’on a proposé la
création du groupe de travail parce que même si les conférences de Malte permettaient d’améliorer
la compréhension mutuelle des systèmes juridiques différents, elles ne donnaient pas de résultats
concrets pour les parents. Le Groupe de travail sur la médiation dans le cadre du processus de Malte
est présidé par le Canada (un État partie à la Convention de La Haye sur l’enlèvement) et par le
Pakistan (un État non contractant) 81.
Le Groupe de travail a été mandaté pour examiner les mécanismes pratiques favorisant une
médiation rapide, équitable et abordable dans les litiges familiaux internationaux lorsque des pays ne
veulent pas ratifier la Convention de La Haye sur l’enlèvement 82. Le résultat du travail accompli
jusqu’à présent est la publication, en novembre 2010, des Principes pour la mise en œuvre de
structures de médiation dans le cadre du processus de Malte 83. En 2011, le Conseil sur les affaires
générales et la politique de la conférence de la Haye 84 a demandé que le Groupe de travail poursuive
ses travaux, notamment pour mieux faire accepter et appliquer les Principes, en plus de les faire
avancer 85 . Le juge Chamberland a indiqué que le Groupe de travail fait des progrès, mais que
compte tenu du grand nombre d’États qui y sont représentés, le travail de coordination est
immense 86.
B. Accords bilatéraux
En plus d’adhérer à la Convention de La Haye sur l’enlèvement et de participer au processus de
Malte, les pays peuvent conclure des accords bilatéraux avec des États non signataires afin de se
79
Ibid.
80
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie).
81
Ibid. Le Groupe de travail est formé de représentants d’un ensemble d’États signataires (Allemagne, Australie, Canada, ÉtatsUnis, France, Maroc et Royaume-Uni) et d’États non signataires (Égypte, Inde, Jordanie, Malaisie et Pakistan), ainsi que
d’experts indépendants de la médiation. Le Maroc s’est joint à titre d’État non signataire, mais il a ratifié par la suite la
Convention de La Haye sur l’enlèvement.
82
Ibid.
83
Conformément à ces principes, il convient d’établir un point de contact central dans chaque pays (semblable aux autorités
centrales), de déterminer les traits essentiels des médiateurs, d’exposer les principes généraux de médiation, comme le
consentement éclairé et la participation volontaire; il convient également de s’assurer que les accords sont compatibles avec les
systèmes juridiques pertinents et qu’ils lient les parties. Voir Groupe de travail sur la médiation dans le cadre du processus de
Malte, Principes pour la mise en œuvre de structures de médiation dans le cadre du processus de Malte, Conférence de La Haye
de droit international privé, novembre 2010; Groupe de travail sur la médiation dans le cadre du processus de Malte, Mémoire
explicatif relatif aux principes pour la mise en œuvre de structures de médiation dans le cadre du processus de Malte,
Conférence de La Haye de droit international privé, novembre 2010.
84
Le Conseil sur les affaires générales et la politique est composé de tous les membres de la Conférence de La Haye et il lui
incombe d’assurer le fonctionnement de la Conférence. Article 4, Statut de la Conférence de La Haye de droit international
privé.
85
Doc. prél. no
86
Témoignages, 7 avril 2014.
12, 2011, p. 34.
28
doter d’un cadre permettant de régler les affaires d’enlèvement international d’enfants et d’autres
problèmes internationaux d’ordre familial 87 . Même si ces accords bilatéraux cherchent tous à
atteindre le même objectif consistant à résoudre les litiges familiaux internationaux, leur portée et les
mécanismes qu’ils utilisent pour résoudre les problèmes varient beaucoup. Ces accords peuvent viser
à améliorer la coopération entre les autorités administratives, judiciaires ou consulaires 88.
Il y a longtemps, le Canada a signé des accords consulaires avec l’Égypte et le Liban sur les
procédures à suivre dans les cas d’enlèvement international d’enfants. Ces accords exposent le
processus à suivre pour les diplomates dans les cas de litiges familiaux avec ces pays, mais ils ne
donnent pas autant de protection aux parents privés de leurs enfants que la Convention de La Haye
sur l’enlèvement 89.
Des témoins ont mis en doute l’efficacité des accords bilatéraux, M. Blitt a ainsi critiqué l’accord
entre le Canada et l’Égypte, indiquant que les accords bilatéraux peuvent finir par nuire à la
ratification de la Convention de La Haye sur l’enlèvement ou à la participation au processus de
Malte 90. En fait, le comité a appris que le gouvernement fédéral délaisse les accords bilatéraux au
profit d’autres options avec des États non signataires. À cet égard, M. Crosbie, du MAECD, a dit au
comité :
Or, notre propre expérience et celle de nos alliés semblent indiquer que ces accords se
sont avérés inefficaces. L’une des raisons pour lesquelles les pays se sont joints au
Groupe de travail sur la médiation du processus de Malte et qu’ils appuient le
processus de Malte, c’est qu’ils reconnaissent que, sur une base individuelle ou
bilatérale, ils n’ont pas beaucoup de force pour amener d’autres pays à accepter les
conventions de La Haye ou à s’attaquer au problème des enlèvements transfrontaliers
d’enfants 91.
Des témoins ont fait part au comité d’expériences positives de coopération bilatérale entre le
Royaume-Uni et le Pakistan qui, depuis 2003, disposent d’un protocole judiciaire négocié par les
juges des deux pays. Le professeur Lowe a expliqué au comité :
On le décrit comme étant un consensus signé par les membres haut placés de
l’appareil judiciaire. Bien entendu, il n’a pas force exécutoire à l’échelle
internationale, mais l’idée, c’est que chaque État devra en temps normal respecter les
ordonnances de garde. Le protocole devait avoir une grande influence sur la façon
87
Conférence de La Haye de droit international privé, Instruments juridiques – Accords bilatéraux.
88
Caroline Gosselain, Enlèvement d’enfants et droit de visite transfrontière : conventions bilatérales et États de tradition
islamique, Bureau permanent de la Conférence de La Haye de droit international privé, document préliminaire no 7, août 2002
(doc. prél. no 7).
89
Voir Conférence de La Haye de droit international privé, Accord entre le Canada et la République arabe d’Égypte concernant la
coopération relative aux aspects consulaires des affaires d’ordre familial, 23 juillet 1997; Accord entre le gouvernement du
Canada et le gouvernement de la République libanaise concernant la coopération en certaines matières consulaires à caractère
humanitaire, 2000.
90
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt); Témoignages, 28 avril 2014 (Gianotti).
91
Témoignages, 6 novembre 2014 (Crosbie).
29
dont les juges exercent leur pouvoir discrétionnaire dans les cas mettant en cause le
Royaume-Uni et le Pakistan 92.
De l’avis du comité, même si les efforts diplomatiques semblent actuellement orientés ailleurs, les
accords bilatéraux demeurent un outil utile pour la promotion du règlement des affaires
d’enlèvement international d’enfants. Ces accords « sont loin d’être des panacées », mais comme l’a
fait remarquer M. Allen, ils peuvent être utiles pour garantir au parent délaissé un plus grand accès
même s’ils ne débouchent pas en définitive sur le retour de l’enfant 93. Selon le comité, le protocole
judiciaire entre le Royaume-Uni et le Pakistan est un modèle qui pourrait servir à promouvoir la
coopération internationale entre les États signataires de la Convention de La Haye sur l’enlèvement
et les États non signataires dans les cas d’enlèvement international d’enfants.
92
Témoignages, 6 novembre 2014 (Lowe). 92 Conférence de La Haye de droit international privé, Instruments juridiques –
Accords bilatéraux.
92
Caroline Gosselain, Enlèvement d’enfants et droit de visite transfrontière : conventions bilatérales et États de tradition
islamique, Bureau permanent de la Conférence de La Haye de droit international privé, document préliminaire no 7, août 2002
(doc. prél. no 7).
92
Voir Conférence de La Haye de droit international privé, Accord entre le Canada et la République arabe d’Égypte concernant la
coopération relative aux aspects consulaires des affaires d’ordre familial, 23 juillet 1997; Accord entre le gouvernement du
Canada et le gouvernement de la République libanaise concernant la coopération en certaines matières consulaires à caractère
humanitaire, 2000.
92
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt); Témoignages, 28 avril 2014 (Gianotti).
92
Témoignages, 6 novembre 2014 (Crosbie).
92
Témoignages, 6 novembre 2014 (Lowe).
93
Témoignages, 31 mars (Allen).
30
CHAPITRE 5 : PROFIL DES ENLÈVEMENTS INTERNATIONAUX
D’ENFANTS
A.
Données statistiques
Comme l’a découvert le comité, plusieurs sources fournissent des renseignements statistiques
partiels, mais aucune ne donne de chiffres précis et récents en ce qui a trait aux enfants enlevés par
un parent et emmenés à l’étranger, que ce soit à partir du Canada ou d’autres pays en général. Le
comité a appris qu’il n’existe pas non plus d’analyse détaillée et approfondie des circonstances dans
lesquelles sont commis les enlèvements internationaux d’enfants. Il est donc difficile de se faire une
idée globale du problème sur les plans quantitatif et qualitatif, au Canada comme à l’étranger.
Des témoins ont mentionné qu’il est difficile de recueillir et de tenir des statistiques complètes, et
que les statistiques existantes sont désuètes ou incomplètes. M. Bernasconi, représentant de la
Conférence de La Haye, a indiqué que son organisme ne dispose pas d’information « fiable,
complète et à jour » au sujet de l’application de la Convention de La Haye sur l’enlèvement ou du
nombre d’enfants enlevés dans le monde 94.
1. Enquêtes statistiques de la Conférence de La Haye
La Conférence de La Haye a commandé trois enquêtes statistiques afin de suivre les tendances
mondiales concernant les demandes présentées au titre de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement. La plus récente enquête, effectuée en 2011, repose sur des données de 2008, tandis
que les enquêtes précédentes étaient fondées sur des données de 1999 et de 2003. Il importe de
signaler que ces enquêtes comportent certaines limites. Elles ne sont effectuées que périodiquement
et ce ne sont pas tous les États parties qui fournissent des statistiques. De plus, elles ne fournissent
des renseignements que sur les demandes déposées en application de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement et non sur tous les cas d’enlèvements internationaux 95. Malgré ces limites, les enquêtes
constituent une source essentielle de données sur les enlèvements internationaux d’enfants compte
tenu du fait que les sources disponibles sont limitées.
Voici les principales constatations de la plus récente enquête statistique :
•
On a constaté une nette augmentation du nombre global de demandes déposées en application de
la Convention de La Haye sur l’enlèvement en 2008 (2 321) 96 comparativement à 2003 (1 479)
et à 1999 (1 151).
•
Le nombre de demandes présentées à des États parties en 2008 variait considérablement. Le
nombre de demandes le plus élevé (tant les demandes reçues que les demandes envoyées) 97 a été
94
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
95
Dans le cadre de la plus récente enquête, des données ont été recueillies auprès de 60 des 81 États parties à la Convention de La
Haye sur l’enlèvement. Voir Nigel Lowe, Analyse statistique des demandes déposées en 2008 en application de la Convention de
La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, Conférence de La Haye de droit
international privé, mai 2011 [Global Report]; Nigel Lowe et Victoria Stevens, « Global Trends in the Operation of the 1980
Convention de La Haye sur l’enlèvement », Family Law Quarterly, vol. 46, no 1, printemps 2012, p. 45-85.
96
Lowe et Stevens évaluent que le nombre total de demandes déclarées représente 94 % de l’ensemble des demandes déposées
auprès des autorités centrales au cours de l’année. Le nombre déclaré est donc un chiffre approximatif.
31
enregistré aux États-Unis (598), suivis de l’Angleterre et du pays de Galles (466) et du Mexique
(272). En comparaison, certaines juridictions, dont plusieurs provinces et territoires canadiens 98,
n’ont reçu aucune demande.
•
La proportion de demandes qui se sont soldées par un « retour volontaire » et par un « retour
ordonné »99 a quelque peu régressé en 2008. En particulier :
−
En 2008, 366 demandes se sont soldées par un retour volontaire, ce qui représente 19 %
de l’ensemble des demandes de retour. Cette proportion était légèrement inférieure à celle
enregistrée en 2003 (267 demandes, ou 22 %) et légèrement supérieure à celle de 1999
(173 demandes, ou 18 %).
−
En 2008, 508 demandes ont débouché sur un retour ordonné (27 %), contre 261 (29 %)
en 2003 et 304 (32 %) en 1999.
•
Le processus menant à une décision ordonnant le retour d’un enfant a été plus long en 2008 que
dans les années précédentes. Le délai moyen dans le cas d’un retour ordonné était de 166 jours
en 2008, comparativement à 125 jours en 2003 et à 107 jours en 1999.
•
Chacune des trois enquêtes a démontré que la majorité des ravisseurs (environ 70 %) étaient des
mères.
À partir des mêmes données de 2008, des rapports nationaux ont été produits sur les États parties,
incluant le Canada 100. Selon le rapport national concernant le Canada :
•
Le nombre de demandes de retour ou de droit de visite qu’a reçues le Canada d’autres États
parties (demandes reçues) a diminué de 7 % entre 2003 (67 demandes) et 2008 (62 demandes).
Cependant, le nombre de demandes reçues en 2008 représentait une augmentation de 41 % par
rapport aux demandes reçues en 1999 (44 demandes).
•
En 2008, parmi les 49 demandes de retour adressées au Canada par d’autres États parties, 29
(59 %) se sont soldées par un « retour ordonné ». Aucun « retour volontaire » n’a été enregistré
au Canada en 2008. Ce taux de retour était supérieur à la moyenne mondiale de 46 %.
•
En 2008, 51 demandes de retour ou de droit de visite ont été présentées par les autorités
canadiennes à d’autres États parties (demandes envoyées). Cela représentait une diminution de
26 % par rapport aux 69 demandes envoyées par le Canada en 2003 et une diminution de 14 %
par rapport aux 59 demandes présentées en 1999.
•
Le Québec a reçu le plus grand nombre de demandes de retour ou de droit de visite d’autres États
parties (23 demandes), suivi de l’Ontario (18 demandes) et de la Colombie-Britannique (15
demandes).
97
Veuillez noter que les demandes de retours reçues par les autorités d’un État partie de d’autres États parties sont des demandes
« reçues ». Les demandes de retours présentées par les autorités d’un État partie à d’autres États parties sont des demandes
« envoyées ».
98
Il s’agit du Nouveau-Brunswick, de Terre-Neuve-et-Labrador, des Territoires du Nord-Ouest, de la Nouvelle-Écosse, du
Nunavut, de l’Île-du-Prince-Édouard et du Yukon.
99
La notion de « retour volontaire » renvoie à une situation où une entente entre les parties est obtenue hors cours; le « retour
ordonné » est un retour ordonné par un tribunal.
100
Voir Nigel Lowe, Analyse statistique des demandes déposées en 2008 en application de la Convention de La Haye du 25 octobre
1980 sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, partie III – Rapports internationaux, Conférence de La Haye
de droit international privé, mai 2011, p. 38-55 [EN ANGLAIS SEULEMENT].
32
Malgré la fluctuation des demandes au fil des ans, le comité a appris que le nombre de demandes
présentées au titre de la Convention de La Haye sur l’enlèvement augmente de façon générale 101.
Comme il l’est mentionné précédemment, le nombre de demandes reçues au Canada entre 2003
et 2008 a légèrement diminué.
Le comité a appris que la Conférence de La Haye pourrait publier sous peu d’autres données
concernant l’enlèvement international d’enfants. Le professeur Lowe, auteur des trois enquêtes
statistiques mondiales, a affirmé au comité qu’on s’affaire à recueillir des fonds pour la réalisation
d’une quatrième enquête. Il a ajouté que la Conférence de La Haye est en train de concevoir un
système de collecte de données annuelles auprès des États parties 102. Dans le même ordre d’idées,
M. Bernasconi a indiqué au comité :
[L]’une de mes priorités est de m’assurer que nous recevons une rétroaction continue
de la part de tous les États contractants, afin que nous puissions savoir combien il y a
de cas relevant de la Convention, combien de temps il faut pour les traiter et quelle
est l’issue du processus […] Nous sommes en train de mettre au point un logiciel que
nous allons bientôt envoyer à toutes les autorités centrales concernées pour faciliter
l’acheminement de l’information dans la mesure du possible 103.
2. Établissement de données statistiques au Canada
Le comité a appris qu’au Canada, des statistiques sont établies par divers intervenants, mais
l’information n’est ni groupée ni analysée de manière à donner une idée globale du nombre d’enfants
enlevés du Canada ou emmenés au Canada de l’étranger. De plus, les données ne sont pas recueillies
ou publiées à intervalles réguliers. Tout comme les données internationales, les données statistiques
disponibles offrent un tableau incomplet des cas d’enfants qui sont enlevés au Canada ou qui sont
enlevés dans d’autres pays et emmenés au Canada.
Le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement tient des données sur
l’enlèvement international d’enfants, mais ces données ne sont pas publiées. Dans un témoignage
récent devant le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la
Chambre des communes, l’honorable Lynne Yelich, ministre d’État (Affaires étrangères et
consulaires), a fait savoir que les services consulaires du MAECD avaient été saisis de 71 cas
d’enlèvement international d’enfants en 2012 104.
On a expliqué au comité que le MAECD suit uniquement des cas d’enfants pour lesquels on faisait
appel aux services consulaires canadiens. M. Crosbie, représentant des Services consulaires
canadiens, a dit au comité : « [N]ous observons une augmentation du nombre de demandes d’aide,
de même qu’une augmentation de près de 40 %, de 2009 à 2013, du nombre de déplacements
illicites du Canada et de différends concernant la garde. » Il a ajouté que ces statistiques :
101
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Sandra Zed Finless,
avocate principale, Services juridiques du MAECD, Justice Canada).
102
Témoignages, 6 novembre 2014 (Lowe).
103
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
104
Chambre des communes, Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, Témoignages, 2e session,
41e législature, 19 novembre 2013.
33
donnent une indication du nombre de demandes d’aide consulaire que le
Ministère a reçues. Je dois préciser qu’elles ne représentent pas la totalité
des cas de déplacements et de non-retours illicites puisque bon nombre
sont gérés ici et à l’étranger par les services de police et d’autres autorités,
ou encore directement par les autorités centrales provinciales et
territoriales [en application de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement] 105.
D’autres ministères fédéraux et organismes d’application de la loi recueillent également des données
concernant les cas dont ils s’occupent, mais, encore une fois, la collecte de données n’est pas
centralisée. Des représentants de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ont mentionné que la
saisie de données sur les enlèvements d’enfants dans le Centre d’information de la police canadienne
(un système informatique central administré par la GRC qu’utilisent les organismes d’application de
la loi du pays) n’est pas obligatoire et demeure la responsabilité de chaque organisme d’application
de la loi 106.
Les ONG constituent une autre source de données dans le domaine. Pina Arcamone, directrice
générale d’Enfant-Retour Québec, a communiqué au comité des données statistiques sur les cas
d’enlèvement d’enfants que traite son organisme depuis sa création en 1985 jusqu’au 30 août 2012.
Mme Arcamone a signalé que, parmi les 341 cas d’enlèvement (impliquant 478 enfants), 142 ont été
commis par des mères, 199 par des pères et le reste par d’autres membres de la famille. Selon les
données, la proportion de garçons et de filles enlevés est à peu près la même, mais il n’y avait pas de
corrélation significative entre le sexe du parent ravisseur et celui de l’enfant; il semble toutefois que
cette proportion change à l’adolescence : dans le groupe des adolescents, 69 % étaient des filles et
72 % étaient enlevées par le père. Selon l’organisme, les enfants âgés d’un à cinq ans formaient le
groupe d’âge le plus à risque 107.
3. Autres statistiques
Alison Shalaby, chef de la direction de Reunite International Child Abduction Centre, organisme
établi au Royaume-Uni, a affirmé qu’en 2012, l’organisme avait traité environ 500 cas d’enlèvement
international (on peut supposer qu’il s’agit principalement de cas relatifs au Royaume-Uni). Dans 82
% de ces cas, la situation s’est réglée soit par un retour volontaire, soit par un retour ordonné;
l’organisme a cependant relevé « un grand écart entre les cas qui sont assujettis à la Convention de
La Haye et ceux qui ne le sont pas ». En particulier, « [d]ans les cas qui sont assujettis à la
Convention de La Haye, environ 92 % ont été résolus, mais dans ceux qui n’y sont pas assujettis, le
taux baisse à 65,5 % ». En comparaison avec les données susmentionnées du Missing Children’s
Network, selon lesquelles le père est le parent ravisseur dans la majorité des cas, Reunite
International a constaté que « [d]ans 75 % des cas, c’est la mère qui enlève l’enfant 108 ».
105
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie).
106
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 28 avril 2014 (Joe Oliver,
commissaire adjoint, Opérations techniques, Gendarmerie royale du Canada).
107
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Pina Arcamone,
directrice générale, Enfant-Retour Québec). Mme Arcamone n’a pas précisé le nombre de cas à caractère international.
108
Témoignages, 25 septembre 2014 (Shalaby).
34
B.
Tendances
Même si les statistiques ne sont pas exhaustives, des témoins ont fait part de tendances générales qui
s’en dégagent. Le comité a ainsi appris que depuis la rédaction de la Convention il y a 30 ans, on
constate que le profil du parent ravisseur a changé de même que les ordonnances de garde et d’accès
par les tribunaux de nombreux pays. Certes, il importe de comprendre ces tendances pour évaluer
l’application et les résultats de la Convention de La Haye sur l’enlèvement, mais il est difficile de les
évaluer avec certitude en raison du manque de statistiques et d’analyses exhaustives, et des points de
vue contradictoires des experts.
Plusieurs témoins ont fait état de la tendance concernant le sexe du parent qui est le plus susceptible
d’enlever un enfant. Ces témoins ont dit au comité qu’à l’époque où la Convention de La Haye sur
l’enlèvement a été adoptée en 1980, le parent ravisseur était généralement un père qui n’avait pas la
garde de l’enfant. Du point de vue des rédacteurs de la Convention, il était clairement dans l’intérêt
supérieur de l’enfant de le retourner à la mère qui en avait la garde. Or, plusieurs témoins ont indiqué
que le parent ravisseur est maintenant davantage celui qui est la personne principalement responsble
des soins, habituellement la mère 109.
Le professeur Lowe a constaté que, dans 70 % des cas d’enlèvement remontant à sa première étude
de la Convention de La Haye en 1999, les enfants avaient été enlevés par la mère et, d’après ce qu’il
a compris, il en a toujours été ainsi 110. Selon les données d’Enfant-Retour Québec, dont il a été
question précédemment, il semble que ce soit le contraire, les pères étant les ravisseurs dans la
majorité des cas. Il s’agit toutefois d’un ensemble de données locales provenant du Québec, qui
comprend des cas assujettis à la Convention et d’autres cas; on ne peut donc pas comparer
facilement ces données à celles du professeur Lowe. Carol Bruch, professeure émérite et professeure
de recherche à la faculté de droit de l’Université de la Californie, à Davis, a également indiqué que,
dans le passé, ce sont principalement les pères qui enlevaient les enfants 111 . Mme Hutchinson,
représentante du Reunite International Child Abduction Centre, a dit au comité qu’il y avait aussi des
différences entre les pays : dans les pays signataires de la Convention, les enfants sont le plus
souvent enlevés par la mère, tandis que dans les autres pays, ils sont généralement enlevés par le
père 112. Compte tenu des limites des données disponibles, le comité peut difficilement évaluer les
tendances.
Les témoins ont aussi fait part au comité d’une autre tendance : l’utilisation beaucoup plus vaste des
ordonnances de garde partagée depuis l’adoption de la Convention de La Haye sur l’enlèvement. À
l’époque, la notion de « garde partagée » était nouvelle et on comprenait généralement qu’elle
signifiait un partage égal du temps entre les deux parents. Les autres contacts avec l’enfant relevaient
généralement des « droits de visite 113 ». De nos jours, la « garde partagée » s’applique aussi aux cas
où un parent a un contact minime avec l’enfant 114. Comme on l’a mentionné, les parents qui ont un
109
Par exemple, voir Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 25 septembre
2014 (Mandeep Gill, associée, International Family Law Group, LLP, à titre personnel); Témoignages, 31 mars 2014 (Wright).
110
Global Report, novembre 2011; Témoignages, 6 novembre 2014 (Lowe).
111
Témoignages, 7 avril 2014 (Bruch).
112
Témoignages, 25 septembre 2014 (Hutchinson).
113
Témoignages, 7 avril 2014 (Bruch); 31 mars 2014 (Wright).
114
Ibid. (Bruch).
35
droit de garde, si minime soit-il, peuvent demander le retour expéditif de l’enfant au titre de la
Convention de La Haye sur l’enlèvement tandis que les parents ayant un droit de visite ne peuvent
pas le faire.
La professeure Bruch a expliqué au comité qu’aux États-Unis, un enfant peut être retiré au parent qui
est le principal responsable des soins au titre de la Convention de La Haye lorsqu’il existe une
ordonnance de garde partagée, et ce, même dans les cas d’abus 115. M. Blitt a signalé que dans le
contexte canadien, il est moins courant de retirer un enfant à la personne qui est principalement
responsable de ses soins :
Nos juges n’aiment pas déraciner les enfants et les retirer à la personne
principalement responsable des soins ou au parent qui a la garde, habituellement la
mère, et de renvoyer l’enfant […] si la mère est visée par une ordonnance de retour
dans l’autre pays, [le juge veillera à ce] que les enfants continuent de rester sous ses
soins 116.
Mandeep Gill, avocate auprès de l’International Family Law Group, à Londres, au Royaume-Uni, ne
croyait pas que ces changements avaient eu une incidence sur les cas relevant de la Convention de
La Haye sur l’enlèvement. À cet égard, elle a expliqué au comité :
[D]’autres ne seront peut-être pas d’accord avec moi –, je ne suis pas vraiment
convaincue que l’augmentation du nombre d’ententes de garde conjointe a eu un grand
impact sur la Convention de La Haye, du fait que, aux termes de l’article 3, le droit de
garde constitue tout simplement le droit de décider où l’enfant demeurera plutôt que le
droit d’avoir la garde physique de l’enfant 117.
De l’avis du comité, bien que cela puisse être vrai, on est en droit de penser qu’une ordonnance de
garde partagée favoriserait sans doute une demande de retour contrairement aux droits de visite.
Étant donné les conclusions divergentes des témoins et le manque de données et d’analyses, le
comité peut difficilement tirer des conclusions au sujet des tendances en matière d’enlèvement
international d’enfants.
115
Ibid.
116
Témoignages, 7 avril 2014 (Blitt).
117
Témoignages, 25 septembre (Gill).
36
CHAPITRE 6 : RÉPONSES DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL AU
PROBLÈME
DE
L’ENLÈVEMENT
INTERNATIONAL
D’ENFANTS
Par le truchement de différents ministères, le gouvernement fédéral cherche activement des moyens
de prévenir l’enlèvement international d’enfants et de venir en aide aux parents concernés. Outre les
travaux accomplis par la Conférence de La Haye et les accords internationaux décrits précédemment,
le gouvernement prend part à d’autres initiatives expliquées dans les lignes qui suivent.
A.
Services consulaires
Le MAECD fournit des services consulaires dans les cas d’enlèvement international. Ces services
revêtent une importance particulière dans les causes concernant des pays qui ne sont pas parties à la
Convention de La Haye sur l’enlèvement, car les parents ne peuvent pas bénéficier de l’aide d’une
autorité centrale en pareils cas.
En novembre 2013, on a annoncé la création de l’Unité consulaire pour les enfants vulnérables, qui
relève du MAECD. Cette unité a pour but de mieux répondre aux demandes d’aide consulaire dans
les situations où il existe des différends familiaux transfrontaliers. M. Crosbie a dit au comité que «
[p]ar la création de cette unité, le Canada fait office de leader pour trouver de nouveaux moyens de
prévenir les enlèvements internationaux d’enfants et apporter de l’aide dans ces situations 118 ». En
novembre 2013, l’Unité comptait 1 200 cas actifs (bien qu’il ne s’agissait pas tous d’enlèvement) 119.
Le comité a appris que la nouvelle unité accroît la capacité existante du MAECD en affectant
davantage d’agents spécialisés qui viennent en aide aux parents délaissés et aux parents désireux de
prévenir un enlèvement. Elle améliore aussi la capacité du MAECD en matière de politiques en
affectant des analystes exclusivement aux dossiers portant sur des enfants emmenés à l’étranger.
Mme Maillé a indiqué que, grâce à une unité distincte sur le plan des politiques, « nous pouvons
essayer de nous attaquer à certaines des causes profondes du problème et aux défis posés
nationalement et internationalement 120 ».
Des représentants du Ministère ont signalé que l’Unité avait d’autres fonctions importantes, comme
celles de renseigner le public sur les services offerts aux familles et de concevoir des outils ainsi que
des politiques de nature à aider les bureaux consulaires et les gestionnaires de cas. Le comité a appris
que l’Unité collabore avec d’autres gouvernements, dans les provinces et les territoires et à
l’étranger, et qu’elle fait des démarches pour trouver des organismes et des personnes possédant des
compétences pertinentes. À l’échelle internationale, elle fait équipe avec le ministère de la Justice
pour renforcer la capacité des États parties à appliquer pleinement le traité et pour promouvoir la
Convention de La Haye sur l’enlèvement auprès des États non parties 121.
118
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie).
119
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, Le ministre MacKay et la ministre d’État Yelich soulignent la Journée
mondiale de l’enfance de 2013, communiqué, 19 novembre 2013.
120
Témoignages, 31 mars 2014 (Maillé).
121
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie et Maillé).
37
B.
Contrôles frontaliers
Dans les cas d’enfants enlevés et emmenés au Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada
(ASFC) sert de premier point de contact, et ses agents peuvent renvoyer le parent et l’enfant à un
examen secondaire s’ils soupçonnent un enlèvement. Le Centre des opérations frontalières de
l’ASFC est le premier point de contact pour les activités menées en dehors des heures ouvrables dans
le cadre du programme fédéral Nos enfants disparus. Ce programme fait appel à plusieurs ministères
et organismes : MAECD, Justice, Citoyenneté et Immigration, ASFC et GRC. Il a pour mandat
d’intercepter et de ramener des enfants disparus ou enlevés au-delà des frontières 122.
Le comité a appris que l’ASFC surveille uniquement les voyageurs qui entrent au pays; elle ne tient
pas de dossiers et n’a pas de processus en place pour les voyageurs qui quittent le pays. Au dire de
témoins, l’instauration de contrôles de sortie contribuerait à empêcher que des enfants enlevés ne
quittent le Canada 123. Des témoins ont cependant indiqué qu’un tel système peut être coûteux et qu’il
ne serait pas utile dans les cas où un enfant a quitté le pays avec la permission de l’autre parent, mais
qu’il ne retourne pas au Canada 124. Selon Penelope Lipsack, de la Direction des services juridiques
au ministère de la Justice de la Colombie-Britannique, les cas de « non-retours illicites » représentent
environ la moitié des cas d’enlèvement international d’enfants 125.
Des représentants de l’ASFC ont signalé qu’une forme de contrôle de sortie est actuellement
introduite dans le cadre du plan d’action Par-delà la frontière; il s’agit de l’Initiative des entrées et
des sorties pour les « ressortissants de pays tiers » (c’est-à-dire des personnes qui ne sont pas
citoyens du Canada ou des États-Unis) qui se rendent aux États-Unis. Calvin Christiansen, directeur
général du Centre national des opérations frontalières de l’ASFC, a décrit le programme :
Au fil des ans, nous avons mis en œuvre plusieurs phases de cette initiative. La
première phase a commencé le 30 septembre 2012, et elle comprenait un projet pilote
dans le cadre duquel nous avons échangé des renseignements sur les ressortissants de
pays tiers qui quittaient l’un ou l’autre de nos pays; [en juin 2013], [n]ous avons
commencé à échanger de l’information dans tous les postes frontaliers 126.
Des représentants de l’ASFC ont mentionné qu’aux étapes suivantes du plan Par-delà la frontière, il
serait possible d’échanger de l’information en ce qui a trait aux départs par voie aérienne et peut-être
par voies maritime et terrestre également 127. Le Canada et les États-Unis pourraient échanger des
renseignements biographiques sur les voyageurs. Denis Vinette, directeur général des Opérations
122
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 28 avril 2014 (Denis Vinette,
directeur général, Opérations frontalières, ASFC).
123
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Stephen Watkins,
directeur exécutif et membre fondateur de l’iCHAPEAU Association, Blitt et Arcamone); Sénat, Comité permanent des droits de
la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 mai 2014 (sous-chef Murray Stooke, du Service de police de Calgary, et
Lipsack).
124
Ibid. (Blitt et Lipsack).
125
Ibid. (Lipsack).
126
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 6 novembre 2014 (Calvin
Christiansen, directeur général, Centre national des opérations frontalières, ASFC).
127
Gouvernement du Canada, Par-delà la frontière : Plan d’action – une vision commune de la sécurité du périmètre et de la
compétitivité économique, 2011.
38
frontalières à l’ASFC, a déclaré qu’à l’étape finale de la mise en œuvre du plan, l’ASFC pourra
recevoir des avis préalables lorsque la police diffuse des alertes au sujet d’enfants 128.
Les représentants ont toutefois indiqué que le projet fait actuellement l’objet d’un examen par le
commissaire à la protection de la vie privée du Canada, lequel pourrait présenter des
recommandations à l’ASFC avant le début de la prochaine étape. Les représentants ont ajouté qu’« il
faudrait apporter des modifications à des lois et des règlements 129 » pour passer à la prochaine étape.
C.
Contrôle des passeports
Il incombe au personnel de Passeport Canada de s’assurer que les demandes de passeport pour
enfants sont présentées par des personnes autorisées à agir en leur nom, et de vérifier si le
consentement ou l’intervention d’une autre personne est requis. Le comité a appris que le processus
de demande de passeport actuel pouvait empêcher l’enlèvement international d’enfants, mais pas
dans tous les cas.
Les demandes de passeport pour des enfants âgés de moins de 16 ans doivent être faites par des
parents ou des tuteurs. Des représentants de Passeport Canada ont fait savoir au comité que l’un ou
l’autre des parents se partageant la garde d’un enfant peuvent demander un passeport en son nom. Ils
ont toutefois signalé qu’il est préférable que les deux parents signent le formulaire de demande dans
la mesure du possible, peu importe les modalités de garde 130. Exceptionnellement, dans le cas où un
parent affirme ne pas pouvoir obtenir la signature de l’autre parent, les représentants peuvent
demander des documents additionnels pour vérifier cette affirmation 131.
Le comité a appris que le processus de demande de passeport repose en grande partie sur
l’information fournie par le demandeur et sur la communication de renseignements importants (p.
ex. ordonnances de la cour). Pour prévenir les demandes frauduleuses, il existe un protocole appelé
« liste des signalements » qui sert d’« outil interne [...] pour donner l’alerte ». Le parent qui craint
que l’autre parent ne demande un passeport pour leur enfant à son insu peut faire ajouter le nom de
l’enfant à la liste 132.
Passeport Canada participe à diverses initiatives liées à la délivrance de passeports pour enfants.
L’une d’elles, une initiative interne, a été la création, en 2010, d’un groupe de travail sur les enjeux
propres aux enfants. Passeport Canada entretient également des contacts avec d’autres organismes, a
produit une publication destinée aux agents qui doivent s’adresser aux parents et a adopté un
formulaire normalisé pour les fichiers de la liste des signalements 133.
128
Témoignages, 28 avril 2014 (Vinette).
129
Témoignages, 6 novembre 2014 (Christiansen).
130
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 28 avril 2014 (Lu Fernandes,
directeur général, Intégrité du Programme de passeport, Citoyenneté et Immigration Canada).
131
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 28 avril 2014 (Michelle Lattimore,
directrice, Direction des opérations de l’intégrité, Direction générale de l’intégrité du Programme de passeport, Citoyenneté et
Immigration Canada).
132
Témoignages, 28 avril 2014 (Fernandes). La liste sert à signaler les cas qui nécessitent un examen approfondi; elle ne se limite
pas aux enfants ni aux cas qui présentent un risque d’enlèvement.
133
Ibid.
39
Selon des représentants gouvernementaux, la liste des signalements donne l’alerte lorsqu’il est
nécessaire de procéder à un examen approfondi d’une demande, mais elle n’empêche pas
nécessairement de délivrer un passeport si les conditions établies sont remplies 134. De même, un
parent pourrait vouloir communiquer avec l’ambassade du pays dont l’autre parent est ressortissant
pour demander de ne pas délivrer de passeport au nom de l’enfant. Encore là, la présentation d’une
telle demande n’empêche pas automatiquement la délivrance d’un passeport au nom de l’enfant 135.
Par ailleurs, les enfants âgés de moins de 16 ans peuvent passer la frontière terrestre entre le Canada
et les États-Unis, munis uniquement d’une copie d’un acte de naissance ou de citoyenneté; ils n’ont
pas à présenter de passeport 136.
Le comité a appris que rien ne restreint la mobilité des enfants inscrits sur la liste des signalements si
un passeport a déjà été délivré en leur nom. On a dit au comité que Passeport Canada n’avait pas le
pouvoir d’annuler un passeport dans les cas où l’on craint un enlèvement, sauf s’il s’agit d’un
passeport perdu ou volé 137.
Le comité a également appris que l’information figurant sur la liste des signalements n’est pas
communiquée à d’autres organismes comme l’ASFC ou le Centre d’information de la police (CIPC)
sauf dans le cas de vol ou de perte de passeports. Les représentants ont dit au comité que ces limites
ont été établies pour l’annulation de passeports parce qu’on se soucie de l’exactitude de
l’information contenue dans un système qui dépend des clients et parce que les agents des passeports
ne peuvent pas vérifier à coup sûr l’exactitude des renseignements fournis par les parents 138.
Une fois qu’un passeport est délivré, il faut une ordonnance de la cour pour restreindre la mobilité de
l’enfant ou pour que le passeport soit remis à un tiers, par exemple un avocat. Si le passeport d’un
enfant est annulé, il revient au personnel du contrôle frontalier étranger d’en vérifier la validité et
d’empêcher l’entrée de l’enfant au pays, car le Canada ne possède pas de contrôles de sortie 139.
Comme l’a fait observer un témoin, « le fait n’a aucune valeur en soi si le passeport n’est pas vérifié
à la frontière. Nous dépendons beaucoup de l’excellent travail que font les responsables des services
frontaliers partout dans le monde afin de repérer de tels passeports et d’identifier les enfants en cause
lorsqu’ils passent la frontière 140 ».
D.
Éducation et formation
En général, à moins d’être confrontés à un cas d’enlèvement d’un enfant, souvent les parents et le
personnel du système de justice ignorent tout de ces cas et de la façon de les traiter. Ce manque de
connaissance, auquel s’ajoute la complexité des systèmes qui exigent une intervention et une
décision rapides, peut nuire au retour de l’enfant enlevé ou, à tout le moins, le retarder. C’est
pourquoi les mesures d’éducation et de sensibilisation peuvent grandement contribuer à prévenir les
enlèvements ou à y réagir plus efficacement, en faisant en sorte que les parents et les fournisseurs de
134
Ibid.
135
Témoignages, 31 mars 2014 (Maillé).
136
Témoignages, 28 avril 2014 (Fernandes).
137
Ibid.
138
Ibid.
139
Ibid.
140
Témoignages, 28 avril 2014 (Lattimore).
40
services savent quoi faire. L’éducation, la sensibilisation et la prévention sont du ressort des
gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ainsi que des ONG tels le Missing Children’s
Network. La présente partie porte sur les efforts déployés à l’intérieur du pays étant donné que la
question de la formation et du renforcement des capacités à l’étranger a été traitée précédemment.
1. Parents
On a dit au comité que, par l’entremise de l’Initiative de soutien des familles, le ministère de la
Justice affecte des fonds aux services de justice familiale fournis par les provinces et les territoires, y
compris des services d’information publique et de médiation pour les parents. Le Ministère fournit
également des outils et des ressources, dont une publication exhaustive intitulée Faire des plans 141,
pour aider les parents en instance de séparation ou de divorce à s’entendre sur les points qui touchent
les enfants et pour leur rappeler les conséquences auxquelles ils s’exposent en partant avec un enfant
sans le consentement de l’autre parent 142.
Le comité a appris que les gens en savent davantage sur la Convention de La Haye sur l’enlèvement
qu’ils n’en savaient dans les années 1980 lorsque la Convention est entrée en vigueur 143. Même si
les avocats et les gestionnaires de cas au bureau de l’autorité centrale de l’Ontario sont
impressionnés par le niveau de connaissances des parents au sujet de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement, ce n’est qu’après un enlèvement, semble-t-il, qu’ils en viennent à connaître la
Convention 144.
Il semble donc que la difficulté tienne à la nécessité de communiquer l’information avant que ne se
produise un enlèvement, d’autant plus que, au dire des témoins, les parents sont généralement pris de
court par la situation 145. Lianna McDonald, directrice exécutive du Centre canadien de protection de
l’enfance, a signalé qu’il peut être difficile de faire de la prévention auprès des parents avant la
rupture du couple, car personne ne veut songer à la possibilité que le partenaire puisse enlever
l’enfant. Mme McDonald a indiqué qu’il y a encore beaucoup à faire pour renseigner le public et qu’il
est nécessaire de mieux coordonner les efforts 146.
Mme Arcamone a informé le comité au sujet de la stratégie employée par l’organisme qu’elle
représente pour informer les parents dans les situations où le risque d’enlèvement est élevé, même si
les parents ne sont pas au courant de ce risque; c’est le cas notamment des femmes qui se trouvent
dans des refuges ou qui sont en contact avec des organismes de protection de l’enfance 147.
L’organisme peut ainsi mieux sensibiliser les parents au risque d’enlèvement avant que la situation
ne se produise.
141
Ministère de la Justice, Faire des plans – Guide sur les arrangements parentaux après la séparation ou le divorce, Procureur
général du Canada, 2013.
142
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie et Zed Finless).
143
Témoignages, 7 avril 2014 (Chamberland).
144
Témoignages, 5 mai 2014 (Foulds).
145
Témoignages, 7 avril 2014 (Dzikowicz).
146
Témoignages, 7 avril 2014 (McDonald).
147
Témoignages, 7 avril 2014 (Arcamone).
41
2. Intervenants du système de justice – agents d’application de la loi, juges et avocats
Renseigner les représentants du système de la justice est un autre aspect important de l’efficacité de
tout système visant à prévenir les enlèvements et à ramener au pays les enfants qui ont été enlevés.
Joe Oliver, commissaire adjoint aux Opérations techniques de la GRC, reconnaissait que
l’intervention de la police dans ces situations n’est pas toujours uniforme, mais il a expliqué au
comité que des améliorations sont apportées à ce chapitre grâce aux mesures de formation et à la
collaboration avec les autorités centrales et les ONG. Il a affirmé au comité que la GRC a pour
principe de traiter rapidement ces cas et de mener des enquêtes approfondies sur la disparition des
enfants 148.
On a dit au comité que le ministère de la Justice participe à la formation des agents de police en
élaborant des documents vidéo et en organisant des ateliers sur l’intersection des infractions prévues
par le Code criminel et des aspects civils des enlèvements 149. Le Centre national pour les personnes
disparues et les restes non identifiés de la GRC a également produit deux cours de formation en ligne
sur les enlèvements d’enfants, qu’ont suivis plusieurs centaines d’agents de police. En outre, la GRC
a mis à l’essai, pour les enquêteurs, un nouveau cours avancé sur les personnes disparues et les restes
non identifiés au Collège canadien de la police en mars 2012; dans le cadre de ce cours, il est
question de la Convention de La Haye sur l’enlèvement. La GRC a aussi publié un recueil de
pratiques exemplaires pour les enquêtes au sujet de personnes disparues et de restes non identifiés,
qui peut être utile dans les cas d’enlèvement 150.
Malheureusement, les pratiques relatives au savoir et à la formation ne semblent pas généralisées. Le
sous-chef Murray Stooke, du Service de police de Calgary, a déclaré au comité que le personnel du
Service n’avait pas reçu de formation récemment sur la question de l’enlèvement international
d’enfants et que le matériel actuel datait de 1998. Selon lui, il serait utile pour les agents d’avoir
accès à une liste de vérification indiquant les organismes responsables à chacune des étapes du
processus. Il a également recommandé de collaborer avec l’Association canadienne des chefs de
police et avec les associations provinciales connexes pour que les agents soient informés d’un bout à
l’autre du pays 151.
La formation judiciaire est un autre aspect à ne pas négliger en ce qui concerne la question de
l’enlèvement des enfants. Compte tenu du système politique fédéral du Canada, avec des tribunaux
distincts dans chaque province et territoire, il est difficile d’assigner les causes à des juges
spécialisés, ce qui rend la formation générale des juges d’autant plus importante. Les juges ont
parfois une connaissance insuffisante et un manque d’information sur les risques d’enlèvement pour
être en mesure de formuler des ordonnances de garde de manière à réduire ces risques 152. M. Allen a
souligné le rôle important des juges de liaison du Réseau international de juges de La Haye qui
peuvent fournir une aide aux juges peu familiers avec la question de l’enlèvement international
d’enfants et avec la Convention de La Haye sur l’enlèvement 153.
148
Témoignages, 28 avril 2014 (Oliver).
149
Témoignages, 31 mars 2014 (Zed Finless).
150
Témoignages, 28 avril 2014 (Oliver).
151
Témoignages, 5 mai 2014 (Stooke).
152
Témoignages, 7 avril 2014 (Arcamone).
153
Témoignages, 31 mars 2014 (Allen).
42
La formation des avocats revêt également de l’importance, car peu d’avocats possèdent une
expérience reliée aux cas d’enlèvement, ceux-ci étant relativement rares. Le ministère de la Justice
collabore avec l’Association du Barreau canadien pour assurer la formation continue 154.
Le comité a appris que les agents de l’ASFC reçoivent une formation au collège national quand ils
sont embauchés. Un module obligatoire qui fait partie d’un cours de 18 semaines vise à apprendre
aux agents à faire preuve de vigilance dans les situations où des enfants traversent la frontière; on
leur enseigne des techniques d’interrogatoire et on leur apprend à repérer des indicateurs. Les agents
mettent ensuite en application leur formation en recevant un indice au sujet d’une personne qui est
censée franchir la frontière ou en examinant la situation d’un enfant à la frontière lorsque quelque
chose semble s’écarter de la normale. Les agents de l’ASFC se fient aussi aux renseignements qui se
trouvent dans leur système interne et aux appels du CIPC et du service de police local 155.
Par ailleurs, les agents des passeports reçoivent une formation qui leur permet de repérer les signaux
d’alarme, tels que des renseignements manquants ou des écritures différentes, quand une demande
de passeport est faite pour un enfant. Ces indications conduisent à un interrogatoire, voire à un
examen secondaire effectué par un agent spécialisé dans les situations de garde compliquées. Un
nouveau module de sensibilisation à la sécurité qui touche les enfants est en voie d’élaboration et
fournira des instructions précises sur la façon de procéder 156.
Le comité a appris que la ministre Yelich a demandé à la nouvelle Unité consulaire pour les enfants
vulnérables du MAECD de mieux coordonner les mesures de prévention. Un groupe de travail
interministériel a commencé à examiner les outils existants et présentera des recommandations pour
améliorer la « boîte à outils » 157 . Le comité est impatient de prendre connaissance de ces
recommandations.
E.
Collecte de données
La collecte de données sur les enlèvements internationaux d’enfants n’est pas une mince affaire.
Comme il est mentionné ci-dessus, divers organismes tiennent des statistiques sur les enlèvements
internationaux d’enfants, mais aucun ne tient de données nationales globales sur les cas assujettis à
la Convention de La Haye et sur les autres cas au Canada. Faute de données fiables, on peut
difficilement connaître la fréquence de tels enlèvements ou déceler des tendances à cet égard. Par
ailleurs, des témoins pensent que les enlèvements ne sont pas tous déclarés. Mme Turpel-Lafond a
fait observer qu’il se peut que des cas ne soient pas déclarés, en particulier lorsque le parent délaissé
est vulnérable pour des raisons de violence familiale 158.
Bien que le gouvernement fédéral ne tienne pas de statistiques nationales exhaustives sur les cas
d’enlèvement qui relèvent de la Convention de La Haye sur l’enlèvement, Sandra Zed Finless,
avocate principale aux Services juridiques du MAECD, a expliqué au comité que le ministère de la
Justice rassemble des statistiques sur les demandes présentées au titre de la Convention par les
autorités centrales provinciales et territoriales en prévision de commissions spéciales de la
154
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie et Zed Finless).
155
Témoignages, 28 avril 2014 (Vinette).
156
Témoignages, 28 avril 2014 (Lattimore).
157
Témoignages, 31 mars 2014 (Maillé).
158
Témoignages, 5 mai 2014 (Turpel-Lafond).
43
Conférence de La Haye et des sondages statistiques connexes dont il a été question précédemment.
La prochaine commission spéciale sur l’enlèvement international est prévue pour la fin de 2015 ou
pour le début de 2016; des données plus récentes pourraient donc être disponibles à ce moment-là 159.
Comme on l’a toutefois indiqué, ces statistiques ne donneraient pas un tableau complet, car elles
excluent les cas d’enlèvement qui n’ont fait l’objet d’aucune demande au titre de la Convention de
La Haye sur l’enlèvement.
Comme on l’a mentionné, le comité a appris que l’information détenue par la police est également
incomplète, car elle porte uniquement sur les cas où la police a dû intervenir; de plus, la police n’est
pas tenue d’entrer de données sur ces cas. Le CIPC détient de l’information sur les individus accusés
et inculpés de crimes et sur les enfants enlevés. Bien qu’il soit possible d’obtenir du CIPC le nombre
de cas d’enlèvement dont il s’occupe à un certain moment, l’information n’est pas conservée une
fois les cas résolus, et les cas non réglés demeurent dans le système; il est donc difficile d’évaluer les
incidents sur une base annuelle 160. De plus, bien qu’il s’agisse d’une pratique exemplaire de la GRC
et qu’elle encourage les autres forces de police à faire de même, la saisie de données sur les
enlèvements internationaux d’enfants dans le CIPC n’est pas obligatoire, ce qui amoindrit la fiabilité
des données 161.
F.
Coordination des mesures
Les parents éprouvés par l’enlèvement d’un enfant peuvent avoir du mal à s’y retrouver tant il y a
d’organismes et de personnes vers lesquels ils peuvent se tourner pour obtenir de l’aide afin de faire
revenir leur enfant. Compte tenu des nombreux intervenants et de la nécessité d’agir rapidement, le
comité a appris que la collaboration est très importante pour aider les parents à s’y retrouver dans le
système 162.
Au dire de témoins, des mesures collectives sont prises par les différents intervenants dans le cas
d’enlèvements internationaux, mais ces mesures pourraient être plus fluides pour les familles
concernées, tant en ce qui concerne la prévention que l’intervention par suite d’un enlèvement. Il
peut y avoir une confusion au sujet des rôles et des responsabilités 163. Ainsi, Mme Turpel-Lafond a
dit au comité :
[L]e Canada [doit] travailler de façon plus diligente au niveau fédéral pour
appliquer le traité dans son territoire afin que nous puissions déterminer
clairement les responsabilités et établir un mécanisme clair permettant de
superviser et de coordonner les aspects politiques et pratiques, y compris
la composante d’information du public. Il faut aussi s’assurer de mettre en
place une formation appropriée à l’intention des responsables de l’appareil
judiciaire et des représentants de l’État, des agents de police et d’autres
159
Témoignages, 31 mars 2014 (Zed Finless).
160
Témoignages, 28 avril 2014 (Oliver).
161
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 28 avril 2014 (sergent Jane
Boissonneault, Centre national pour les personnes disparues et les restes non identifiés, Gendarmerie royale du Canada).
162
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Dick Chamney,
président du conseil, Service Social International – Canada).
163
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 avril 2014 (Lianna McDonald,
directrice exécutive, Centre canadien de protection de l’enfance).
44
intervenants, y compris un meilleur suivi des situations touchant la
protection de l’enfance à l’échelle mondiale 164.
Mme Turpel-Lafond a également souligné la nécessité d’assurer une surveillance indépendante à
l’échelle nationale, soit par une commissaire aux enfants ou par un organisme responsable des droits
de la personne qui serait chargé de faire avancer le dossier, de déterminer les pratiques exemplaires
et de veiller à ce que le Canada observe la Convention de La Haye sur l’enlèvement. Un site Web
unique contenant de l’information à jour serait également utile. Mme Turpel-Lafond croit aussi que
des normes, règles et procédures communes ainsi qu’un partage des responsabilités à l’intérieur du
Canada faciliteraient l’intervention dans les cas d’enlèvement 165 . Mme Arndt, représentante du
Bureau de l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes (Ontario), estime qu’il importe
de collaborer avec les communautés d’immigrants pour en arriver à nous comprendre malgré les
cultures, langues, pratiques et valeurs différentes 166.
On a dit au comité que le recours à des spécialistes au sein des organismes donne de meilleurs
résultats, et plus rapidement, car les spécialistes connaissent mieux les procédures et peuvent établir
un réseau de contacts facilitant le règlement des cas. Le service de police de Calgary, par exemple,
fait appel à son unité des conflits familiaux dans les cas d’enlèvement en raison de ses connaissances
spécialisées en la matière 167.
164
Témoignages, 5 mai 2014 (Turpel-Lafond).
165
Ibid.
166
Témoignages, 5 mai 2014 (Arndt).
167
Témoignages, 5 mai 2014 (Stooke).
45
46
CHAPITRE 7 : QUESTIONS ET OPTIONS POUR LES PARENTS
DÉLAISSÉS
La présente section expose à grands traits plusieurs questions que doivent examiner les parents qui
redoutent l’enlèvement international d’un enfant ou qui font face à un tel enlèvement, notamment les
procédures civiles et pénales, l’aide des services consulaires et les mesures qui touchent les
passeports et les contrôles frontaliers. L’information fournie dans cette section ne sert nullement
d’avis dans un cas particulier, ni ne remplace les nombreuses et non moins excellentes ressources
mises à la disposition des parents. Elle vise plutôt à cerner le problème du point de vue des parents
par opposition à la section précédente qui est davantage orientée vers les institutions; elle vise donc à
aider les parents délaissés et d’autres intervenants désireux de trouver des solutions au problème.
A. Prévention
Les parents qui redoutent l’enlèvement d’un enfant ou qui y font face doivent absolument être bien
renseignés. Plusieurs options et façons de procéder s’offrent à eux pour empêcher l’enlèvement
international d’un enfant ou pour retrouver un enfant qui a été emmené à l’étranger; certaines de ces
options ont été exposées précédemment (liste des signalements, ordonnance de la cour, etc.). Les
conseillers juridiques, les ONG, les services consulaires et autres services gouvernementaux, les
organismes d’application de la loi et autres intervenants peuvent conseiller les parents au sujet des
mesures qu’il convient de prendre selon les circonstances 168.
Des représentants de Passeport Canada ont dit au comité que les parents ont vraiment l’impression
qu’en faisant inscrire leur enfant sur la liste des signalements, un passeport ne sera pas délivré et
l’enfant ne pourra pas sortir du pays. Les parents doivent comprendre que ce n’est pas le cas.
Passeport Canada s’emploie à leur transmettre des renseignements exacts grâce à des partenaires
comme le MAECD, les organismes d’application de la loi et le programme Nos enfants disparus 169.
Il existe pour les parents de nombreux documents d’information qui traitent de situations précédant
et suivant un enlèvement. Par exemple, le site enfantsportesdisparus.ca du Centre canadien de
protection de l’enfance fournit de l’information sur les facteurs de risque dont il faut tenir compte
pour évaluer la probabilité qu’un enlèvement soit commis. Le MAECD publie aussi deux guides
exhaustifs et à jour, intitulés Prévenir l’enlèvement international d’enfants – Un guide à l’intention
des parents et Enlèvement international d’enfants – Un guide à l’intention des parents délaissés 170.
B. Procédures civiles
Dans le meilleur scénario, le parent qui fait face à l’enlèvement d’un enfant à l’étranger est
rapidement dirigé vers l’autorité centrale appropriée, s’il y a lieu, vers un organisme non
gouvernemental ou vers un avocat ayant des compétences spécialisées dans le domaine qui pourra
l’aider à localiser l’enfant et à le faire revenir. Les ONG offrent un éventail de services, dont l’accès
168
Voir ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du Canada, Enlèvement international d’enfants – Un
guide à l’intention des parents délaissés, Ottawa, 2014; ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du
Canada, Prévenir l’enlèvement international d’enfants – Un guide à l’intention des parents, Ottawa, 2014 (à noter que les deux
publications se trouvent dans le même document pdf).
169
Témoignages, 28 avril 2014 (Lattimore).
170
Ibid.
47
à des enquêteurs chevronnés, mais les services d’un avocat sont fortement recommandés pour toute
procédure légale, que ce soit au Canada ou à l’étranger.
Si l’enfant est emmené du Canada vers un autre État partie à la Convention de La Haye sur
l’enlèvement, le parent peut alors communiquer avec l’autorité centrale provinciale compétente. Les
représentants des autorités centrales de la Colombie-Britannique et de l’Ontario ont mentionné au
comité qu’une fois le contact établi avec un parent délaissé, leurs bureaux vérifient si le cas satisfait
aux exigences de la Convention et fournissent aux parents des formulaires à remplir. Ces formulaires
sont ensuite expédiés à l’autorité centrale du pays où se trouve l’enfant et où une procédure légale
peut être enclenchée. Le parent délaissé peut également présenter une demande de retour volontaire
ou d’aide pour obtenir des conseils et de l’assistance juridiques dans l’autre pays 171.
Service social international Canada peut aussi venir en aide aux parents. Il s’agit d’un réseau qui
fournit des services de travail social aux familles qui vivent une situation d’enlèvement international
ou une séparation qui les divise dans plus d’un pays. Service social international Canada exerce des
activités dans environ 140 pays grâce à un réseau de succursales nationales (dont une au Canada) et
à des ententes avec des fournisseurs de services. Dick Chamney, président de Service social
international Canada, a expliqué au comité :
[N]ous avons […] des correspondants qui connaissent la culture, qui
connaissent les lois, et qui savent comment travailler dans le cadre de cette
culture. Ils font leur travail sans porter de jugement. Ils font de l’excellent
travail en collaborant avec nous 172.
Si l’enfant se trouve dans un État non partie à la Convention, les services consulaires peuvent être
particulièrement utiles. Des représentants fédéraux ont cependant exposé au comité les options
limitées qui s’offrent aux parents lorsque leur enfant se trouve dans un État non partie à la
Convention et que l’autre parent ne consent pas à son retour. Leslie Scanlon, directrice générale des
Opérations consulaires au MAECD, a indiqué que les interventions faites par le gouvernement au
nom des parents délaissés visent, en pareilles situations, le bien-être des enfants : « Je parle
spécifiquement de son bien-être, c’est-à-dire de sa santé, de son éducation, de son accès à des soins
médicaux et du fait qu’il est bien nourri. Ce sont les questions sur lesquelles nous pouvons avoir un
certain effet, même s’il n’y a rien d’autre que nous puissions faire d’un point de vue juridique 173. »
Il peut être nécessaire d’engager une procédure devant les tribunaux pour établir ou faire réviser les
modalités de la garde et pour en fournir la preuve à la police, aux autorités centrales et aux tribunaux
étrangers. Il peut être nécessaire d’intenter une procédure dans le pays où se trouve l’enfant. Pour
cela, il faut parfois faire reconnaître et appliquer une ordonnance d’un tribunal canadien si le
système judiciaire de l’autre pays est ouvert à cela, sinon entreprendre une nouvelle procédure dans
171
Témoignages, 5 mai 2014 (Foulds). À noter qu’on a dit au comité que, dans certains pays, les autorités centrales représentent le
parent.
172
Témoignages, 31 mars 2014 (Chamney).
173
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 31 mars 2014 (Leslie Scanlon,
directrice générale, Opérations consulaires, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada).
48
ce pays 174. Le comité a appris que les temps d’attente peuvent être longs lorsqu’une aide juridique
est nécessaire pour financer une procédure 175.
C. Procédure pénale et participation des services de police
L’enlèvement parental d’un enfant est une infraction criminelle en droit canadien 176. Des accusations
criminelles peuvent être portées contre l’autre parent au Canada, en marge de toute demande
présentée en application de la Convention de La Haye sur l’enlèvement. On a dit au comité que des
accusations criminelles avaient été portées contre le parent ravisseur dans certaines causes au
Canada et non dans d’autres 177 . La police, qui a accès à divers systèmes d’alerte, peut aussi
contribuer à faire avancer les dossiers en informant de l’enlèvement d’autres organismes. Il
conviendrait d’obtenir un avis juridique, car cette approche n’a pas que des avantages 178.
Dans le cas où un parent tient à déposer des accusations, les services de police dans certaines
administrations savent quoi faire, mais d’autres ne connaissent pas bien leur rôle 179. Des témoins ont
fait savoir au comité que cette étape peut être difficile pour les parents délaissés, car la police refuse
parfois de prêter main-forte, en particulier s’il n’y a pas d’ordonnance de garde, car on considère que
l’enlèvement d’un enfant par un parent est une affaire de droit civil 180. Il ne convient pas toujours de
déposer des accusations criminelles, mais des témoins ont dit que les services de police doivent
traiter les plaintes avec sérieux pour déterminer si une affaire justifie des accusations criminelles 181.
Si la police ne croit pas que l’enlèvement peut justifier une enquête au criminel, considérant qu’il
s’agit d’une affaire de droit familial en dehors de sa compétence, on peut perdre un temps
précieux 182.
Le sous-chef Stooke a indiqué que la période initiale peut être difficile pour la police parce que la
situation n’est pas toujours claire (p. ex. existence ou non d’une ordonnance de garde) et qu’il faut
habituellement quelques heures pour obtenir des précisions 183. Pour cette raison, il est crucial que le
parent délaissé ne tarde pas à communiquer des renseignements.
La police qui amorce une enquête criminelle travaille en étroite collaboration avec les services de
police internationaux et étrangers. Le Centre national pour les personnes disparues et les restes non
identifiés de la GRC fournit des services spécialisés et coordonne l’enquête au niveau international.
M. Oliver a déclaré au comité :
174
Témoignages, 31 mars 2014 (Riendeau).
175
Témoignages, 7 avril 2014 (McDonald).
176
L’article 282 (ordonnance de garde) et l’article 283 (avec ou sans ordonnance de garde) du Code criminel font de l’enlèvement
international d’enfants un crime passible d’une peine d’emprisonnement maximale de dix ans.
177
Témoignages, 7 avril 2014 (Arcamone).
178
MAECD, Enlèvement international d’enfants – Un guide à l’intention des parents délaissés, 2014.
179
Témoignages, 31 mars 2014 (Chamney); Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session,
41e législature, 31 mars 2014 (Amanda Pick, directrice exécutive, Missing Children Society of Canada).
180
Témoignages, 7 avril 2014 (McDonald).
181
Témoignages, 7 avril 2014 (Arcamone et Watkins).
182
Témoignages, 31 mars 2014 (Pick).
183
Témoignages, 5 mai 2014 (Stooke).
49
INTERPOL est un élément critique, mais nous avons aussi, de même que l’Agence
des services frontaliers du Canada, un réseau international d’agents de liaison qui
collaborent sur une base quotidienne avec la communauté policière et nos partenaires
d’application de la loi à l’étranger. La GRC a 35 agents stratégiquement répartis entre
26 pays, qui travaillent régulièrement avec nos partenaires internationaux. Nous
avons profité des relations établies dans les cas d’enlèvement pour retrouver les
enfants en cause et traduire en justice les ravisseurs 184.
Le comité a également appris que la GRC peut collaborer avec INTERPOL pour obtenir une aide
internationale de la part des organismes d’application de la loi, grâce à la publication de notices sur
la disparition d’enfants, appelées « notices jaunes », ou de « notices rouges » pour l’arrestation de
ravisseurs lorsque des accusations sont portées contre un parent 185.
D. Documents de voyage
Le comité a appris que si un parent accepte qu’un enfant quitte le Canada avec l’autre parent, il est
important de s’assurer que tous les documents pertinents soient produits avant le départ de l’enfant.
Il peut s’agir, par exemple, de pièces d’identité valides, d’une ordonnance de la cour et d’une lettre
ou d’un formulaire de consentement.
Le MAECD fournit un document intitulé Voyager avec des enfants, qui comporte un formulaire type
de consentement, que le parent peut signer pour autoriser son enfant à voyager sans lui.
M. Bernasconi a également mentionné au comité l’existence d’un formulaire de consentement
élaboré par la I CARE Foundation, organisme qui travaille à des dossiers de traite et d’enlèvement
internationaux d’enfants. Ce formulaire est plus détaillé et indique, par exemple, les dates de départ
et de retour prévues, le lieu de résidence habituelle de l’enfant et les intentions des parents.
M. Bernasconi a ajouté que, dans 500 cas où on a utilisé ce formulaire, tous les enfants étaient
revenus dans le pays qui est leur lieu de résidence habituelle. Dans au moins trois de ces cas, les
parents avaient menacé de ne pas revenir, mais ils l’ont fait sans qu’il soit nécessaire d’obtenir une
ordonnance de retour. M. Bernasconi croit que ce formulaire peut être utile pour plaider le retour
d’un enfant et limiter le recours à l’alinéa 13b), car on peut y inclure des dispositions indiquant
quand l’enfant doit retourner au pays et qu’aucune exception ne peut s’appliquer 186.
Le comité a appris que l’établissement de règles ou de formulaires obligatoires donnant la
permission aux enfants de quitter le pays dans le contexte de la Convention de La Haye sur
l’enlèvement était à l’ordre du jour de la dernière réunion de la commission spéciale. L’idée a été
rejetée parce que de nombreux pays n’ont pas de contrôle de sortie et n’en veulent pas, ce qui serait
nécessaire pour surveiller le départ d’enfants 187 . Néanmoins, un formulaire de consentement au
voyage peut servir à définir clairement les attentes des parents et démontrer à l’évidence ce à quoi
s’attendait le parent délaissé au moment du départ de l’enfant; ce document peut être utile dans les
rapports avec la police et servir d’élément de preuve dans les procédures judiciaires.
184
Témoignages, 28 avril 2014 (Oliver).
185
Ibid.
186
Témoignages, 2 juin 2014 (Bernasconi).
187
Témoignages, 7 avril 2014 (Bruch).
50
Figure 2 : Mesures pouvant empêcher l’enlèvement international d’un enfant
Sources : ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du Canada, Enlèvement international d’enfants – Un
guide à l’intention des parents délaissés, Ottawa, 2014; ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du
Canada, Prévenir l’enlèvement international d’enfants – Un guide à l’intention des parents, Ottawa, 2014; témoignages.
Remarque : Il s’agit de mesures pouvant être prises dans les cas d’enlèvement d’enfants qui se sont produits ou qui peuvent se produire.
Elles ne sont pas toutes utiles dans tous les cas, et l’ordre dans lequel elles sont prises peut varier. De plus, les mesures possibles ou
les différentes mesures que peuvent prendre les organismes et les autorités ne sont pas toutes indiquées ci-dessus. Face à l’enlèvement
d’un enfant, il est préférable de consulter un expert. Pour plus de renseignements sur les conséquences des différentes façons de
procéder, veuillez consulter les guides susmentionnés.
51
Figure 3 : Mesures pouvant être prises face à l’enlèvement international d’un enfant
Sources : ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du Canada, Enlèvement international d’enfants – Un
guide à l’intention des parents délaissés, Ottawa, 2014; ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du
Canada, Prévenir l’enlèvement international d’enfants – Un guide à l’intention des parents, Ottawa, 2014; témoignages.
Remarque : Il s’agit de mesures pouvant être prises dans les cas d’enlèvement d’enfants qui se sont produits ou qui peuvent se produire.
Elles ne sont pas toutes utiles dans tous les cas, et l’ordre dans lequel elles sont prises peut varier. De plus, les mesures possibles ou
les différentes mesures que peuvent prendre les organismes et les autorités ne sont pas toutes indiquées ci-dessus. Face à l’enlèvement
d’un enfant, il est préférable de consulter un expert. Pour plus de renseignements sur les conséquences des différentes façons de
procéder, veuillez consulter les guides susmentionnés.
52
CHAPITRE 8 : CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
La présente section résume les principales constatations et conclusions du comité et contient des
recommandations fondées sur les témoignages que le comité a reçus durant son étude des mesures
prises par le Canada pour appliquer la Convention de La Haye sur l’enlèvement et pour renforcer la
coopération avec les États non parties à la Convention afin de lutter contre l’enlèvement
international d’enfants.
A.
Faire connaître davantage la Convention de La Haye sur l’enlèvement
De l’avis du comité, bien que la Convention de La Haye sur l’enlèvement n’atteint pas toujours son
objectif dans la pratique, elle constitue le meilleur cadre actuellement disponible face au problème
de l’enlèvement international d’enfants. Elle se révèle un outil efficace si l’on tient compte de la
situation qui existait avant son adoption et des situations d’enlèvement qui existent dans les pays qui
ne sont pas parties à la Convention 188.
Bien qu’un certain manque d’uniformité soit inévitable étant donné le nombre d’intervenants et de
juges qui prennent des décisions quant aux demandes présentées en application de la Convention,
des mesures peuvent être prises; par exemple, des lignes directrices et des cadres d’analyse peuvent
être élaborés à l’intention des juges et d’autres personnes afin qu’ils puissent interpréter et appliquer
la Convention de manière uniforme. Il est essentiel d’offrir une formation aux juges, aux avocats et à
tous ceux qui prennent part à la prestation de services sociaux connexes afin que tous aient la même
compréhension de la Convention et puissent l’appliquer de la même façon. Il est à espérer que les
parents auront ainsi plus de certitude et que les intervenants pourront plus facilement donner des
conseils juridiques aux parents afin qu’ils puissent faire revenir leur enfant ou exercer des droits de
visite.
Le comité a été informé des efforts importants que déploient des ministères fédéraux et d’autres
intervenants pour que des renseignements exacts et à jour soient recueillis et communiqués aux
intéressés, en particulier aux parents. Le comité espère que le Canada continuera de jouer un rôle de
premier plan dans la formation et le renforcement des capacités des avocats, de la magistrature et
d’autres intervenants au Canada et ailleurs dans le monde. Il espère également que le Canada fera
encore fonction de chef de file dans l’élaboration d’outils d’interprétation, incluant des lignes
directrices pour la pratique, des documents de formation et des guides de pratiques exemplaires.
Recommandation 1
Le comité recommande que les représentants du ministère des Affaires étrangères, du
Commerce et du Développement, du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration et du
ministère de la Justice se joignent aux autorités centrales des provinces et des territoires pour
examiner les approches actuelles et pour trouver des façons de sensibiliser davantage les
parents et les autres intervenants (p. ex. police, juges, avocats), de même que pour
communiquer de l’information concernant la Convention de La Haye sur l’enlèvement, la liste
des pays signataires, les risques d’enlèvement et les sanctions connexes lorsque des passeports
sont délivrés. Les représentants devraient également promouvoir l’application uniforme de la
Convention parmi la magistrature au Canada et dans les autres États parties à la Convention.
188
Témoignages, 31 mars 2014 (Crosbie et Wright).
53
B.
Ratification d’instruments internationaux complémentaires
Comme il l’est mentionné précédemment, une autre convention internationale négociée sous les
auspices de la Conférence de La Haye couvre un éventail de points pouvant s’appliquer aux
situations d’enlèvement international d’enfants. Il s’agit de la Convention de La Haye sur la
protection des enfants, qui peut compléter la Convention de La Haye sur l’enlèvement de différentes
façons importantes, notamment en réaffirmant le rôle principal des autorités dans le pays où l’enfant
a sa résidence habituelle et en facilitant la reconnaissance des ordonnances de retour dans d’autres
pays.
Le comité a appris que les autorités fédérales collaborent avec les provinces et les territoires pour
ratifier la Convention de La Haye sur la protection des enfants. Au dire des autorités provinciales et
territoriales, si la Convention tarde à être ratifiée, c’est principalement parce qu’elle couvre un large
éventail d’aspects et non à cause d’une disposition en particulier qui ferait obstacle. En dépit de la
complexité liée à la ratification de ce traité, qui porte sur de nombreuses questions et qui vise de
nombreux pays, le comité croit que cette convention est un instrument important qui exige des
efforts renouvelés et concertés pour être ratifiée.
Recommandation 2
Le comité recommande que le gouvernement fédéral accélère le processus de ratification de la
Convention de La Haye sur la protection des enfants, de concert avec les provinces.
C.
Une cueillette de donnés améliorée et plus fréquente
Nombreuses sont les sources d’information actuelles au sujet de l’enlèvement international
d’enfants, mais le comité constate qu’il serait plus facile de saisir l’étendue et la nature de ce
problème mondial si les activités de collecte de données étaient davantage intégrées et coordonnées.
Le comité constate qu’en général, il n’existe pas de statistiques internationales et nationales
exhaustives sur les cas d’enlèvements transfrontaliers d’enfants. Malgré les efforts déployés par de
nombreux intervenants, dont la Conférence de La Haye, le MAECD et la GRC, pour recueillir de
l’information sur les cas qui font partie de leurs sphères de compétence, aucune source ne donne une
idée globale du problème, que ce soit au Canada ou à l’étranger.
Les autorités canadiennes s’emploient actuellement, au Canada et sur la scène internationale, à
recueillir et à tenir des statistiques à jour sur l’enlèvement d’enfants emmenés dans des États parties
à la Convention et d’autres États. Le comité croit que d’autres occasions s’offrent au Canada
d’améliorer la collecte de données sur les enlèvements internationaux d’enfants et d’informations sur
ces cas, notamment en appuyant la réalisation d’une quatrième enquête statistique mondiale sur les
demandes présentées au titre de la Convention de La Haye et en contribuant au développement ainsi
qu’à la tenue de la base de données de la Conférence de La Haye appelée INCADAT. De plus,
d’autres recherches sur les tendances concernant l’enlèvement international d’enfants et
l’interprétation de la Convention de La Haye sur l’enlèvement, incluant une étude sur la violence
familiale reliée à ces cas, aideraient également à mieux saisir la situation. Le comité est d’avis que la
nouvelle capacité en matière de politiques de l’Unité consulaire pour les enfants vulnérables est un
bon pas dans cette direction.
54
Recommandation 3
Le comité recommande que le gouvernement du Canada collabore avec le Bureau permanent
de la Conférence de La Haye de droit international privé et d’autres intervenants pour
garantir l’utilisation d’une seule méthodologie de collecte de données acceptée par tous,
l’établissement de statistiques exhaustives et cohérentes et l’analyse du problème de
l’enlèvement international d’enfants et pour garantir l’affectation des ressources nécessaires à
la réalisation de ces travaux. Les statistiques et l’analyse connexe devraient porter sur les États
parties à la Convention de La Haye de même que sur les autres États, et elles devraient
comporter des données nationales et internationales.
D.
Maintenir et améliorer l’engagement avec les pays non signataires de la Convention de
La Haye
Le Canada participe activement au dialogue avec les États non parties à la Convention de différentes
façons, notamment dans le cadre du processus de Malte et par l’entremise du Groupe de travail sur la
médiation, afin de favoriser la compréhension mutuelle et d’encourager la ratification de la
Convention par un plus grand nombre de pays. Le comité appuie ces travaux et convient avec les
témoins que le dialogue en question doit avoir un point de départ commun, qui est, dans ce contexte,
l’intérêt supérieur de l’enfant.
Le moyen le plus important peut-être pour stimuler les contacts diplomatiques parmi les États,
parties et non parties à la Convention, demeure le processus de Malte. Bien que ce processus ne
donne peut-être pas encore de résultats concrets sur le plan de la ratification de la Convention ou de
la production d’outils pour les parents, le comité constate que le but de tout dialogue diplomatique
soutenu est de favoriser la compréhension et des changements qu’il n’est pas facile de suivre ou de
quantifier. L’engagement diplomatique entre les États parties à la Convention et les autres États au
sein de tribunes comme le processus de Malte et son Groupe de travail sur la médiation représente
une occasion unique pour la magistrature et les représentants des États d’établir des relations
durables, et de trouver des solutions au problème mondial de l’enlèvement d’enfants. Il pourrait
également être utile d’étudier le modèle de coopération judiciaire entre le Royaume-Uni et le
Pakistan dont il a été question précédemment afin de déterminer si le Canada pourrait tirer parti d’un
modèle semblable.
Outre le dialogue diplomatique entre la magistrature et les représentants gouvernementaux, le comité
croit que les parlementaires et autres législateurs des États parties à la Convention pourraient jouer
un plus grand rôle auprès des États non parties à la Convention dans ces dossiers importants. Des
dialogues et échanges interparlementaires structurés peuvent ouvrir la voie à l’engagement et,
comme la Conférence de La Haye est ouverte à cette possibilité, il vaudrait la peine de l’examiner
plus à fond.
Recommandation 4
Le comité recommande que le gouvernement du Canada continue de prendre part activement
au processus de Malte et qu’il collabore avec le Bureau permanent de la Conférence de La
Haye de droit international privé ainsi qu’avec les parlementaires des États parties et non
parties à la Convention pour accroître leur participation aux efforts de promotion et pour
trouver des occasions de rehausser la diplomatie parlementaire à cet égard.
55
E.
Coordonner les mesures prises pour prévenir l’enlèvement transfrontalier d’enfants et
pour intervenir dans les cas d’enlèvement
Les cas d’enlèvement international d’enfants sont des cas complexes qui nécessitent la coopération
intergouvernementale. La GRC, la police locale au Canada, l’ASFC, INTERPOL ainsi que les
autorités policières et douanières d’autres pays peuvent toutes être appelées à jouer un rôle. Les
autorités centrales au Canada et à l’étranger peuvent venir en aide aux parents lorsque le pays est un
État partie à la Convention de La Haye; c’est le cas également du MAECD, du ministère de la
Justice, de Citoyenneté et Immigration Canada, et de Passeport Canada 189. Les avocats et les ONG
peuvent aussi intervenir, tant au Canada qu’à l’étranger.
Outre les nombreux intervenants et ordres de gouvernement visés, le cadre juridique complexe créé
par la Convention de La Haye sur l’enlèvement, ainsi que les lois civiles et pénales nationales, peut
sembler une montagne, en particulier pour les personnes éprouvées par l’enlèvement international
d’un enfant. Le comité croit qu’il est possible de mieux coordonner l’information et les services
destinés aux parents délaissés dans les heures, les jours et les semaines qui suivent un enlèvement,
c’est-à-dire lorsqu’ils ont le plus besoin d’aide et de conseils. De plus, le comité estime que les
représentants publics – services consulaires, organismes d’application de la loi, autorités frontalières
et autorités centrales – tireraient parti des efforts accrus pour coordonner l’échange d’information et
l’intervention dans les cas d’enlèvement transfrontalier. À cet effet, le comité se réjouit de la
création d’un groupe de travail interministériel, dirigé par l’Unité consulaire pour les enfants
vulnérables du MAECD et chargé d’améliorer la coordination des mesures de prévention; le comité
ne manquera pas de prendre connaissance des recommandations de ce groupe de travail. Par ailleurs,
de l’avis du comité, une plus grande coordination grâce à des commissions de réflexion permettrait
peut-être de déterminer quelles sont les pratiques exemplaires pour mieux coordonner l’intervention
dans un certain nombre de domaines, dont l’éducation et la formation, la collecte de données et
l’échange d’information.
Recommandation 5
Le comité recommande que le gouvernement du Canada, de concert avec les autorités
centrales des provinces et des territoires, des organismes d’application de la loi et de la société
civile, établisse un ou plusieurs commissions de réflexion chargés d’examiner les possibilités
d’accroître la coordination des programmes et des services destinés aux parents délaissés et
d’examiner les possibilités d’intensifier la coopération dans des domaines comme l’éducation
et la formation, la collecte et l’analyse de données, ainsi que l’échange d’information sur les cas
d’enlèvement international d’enfants.
F.
Créer des outils à l’intention des autorités douanières et de Passeport Canada
Comme on l’a mentionné, les départs du Canada ne font l’objet d’aucune surveillance, car le Canada
ne dispose pas de contrôles de sortie. Faute de tels contrôles aux frontières canadiennes, il faut
compter sur les autorités douanières des autres pays pour repérer les enfants enlevés du Canada. De
même, les autorités douanières canadiennes sont en mesure de détecter les signes qui permettent de
croire à l’enlèvement d’un enfant d’un autre pays emmené au Canada.
189
Témoignages, 28 avril 2014 (Oliver).
56
Le comité prend acte avec intérêt de l’Initiative des entrées et des sorties qui fait partie du plan
d’action Par-delà la frontière. Cette initiative pourrait, de l’avis du comité, servir à prévenir
l’enlèvement d’enfants ou constituer un modèle pour l’élaboration de futurs projets d’échange
d’information entre le Canada et d’autres pays pour prévenir les enlèvements.
Recommandation 6
Le comité recommande que, dans le cadre du plan d’action Par-delà la frontière, l’Agence des
services frontaliers du Canada examine les applications possibles de l’Initiative des entrées et
des sorties aux situations d’enlèvement d’enfants et/ou qu’elle se penche sur la création
possible de systèmes parallèles de surveillance des sorties du Canada afin de prévenir
l’enlèvement international d’enfants.
Le comité croit également qu’il serait bon de révoquer le passeport dans les cas d’enlèvement
international d’enfants. Selon le Décret sur les passeports canadiens, qui expose les conditions de
délivrance, de refus de délivrance et de révocation des passeports, le risque d’enlèvement d’un
enfant ou l’enlèvement d’un enfant ne permet pas de révoquer son passeport 190.
Recommandation 7
Le comité recommande que le Gouverneur en conseil détermine s’il convient de modifier le
Décret sur les passeports canadiens de manière à autoriser la révocation de passeports dans les
cas d’enlèvement international et qu’il détermine, s’il y a lieu, les conditions de révocation.
190
Décret sur les passeports canadiens, TR/81-86.
57
58
ANNEXE A – PARTICIPANTS AU PROCESSUS DE MALTE
Membres du
Groupe de travail
sur la médiation
Conférence
de 2004
Conférence
de 2006
Conférence
de 2009
États parties
à la
Convention
de La Haye
sur
l’enlèvement
Allemagne
Belgique
Espagne
Finlande
France
Italie
Malte
Pays-Bas
Royaume-Uni
Suède
Allemagne
Australie
Belgique
Canada
États-Unis
France
Malte
Pays-Bas
Royaume-Uni
Suède
Turquie
Allemagne
Australie
Belgique
Canada
Espagne
États-Unis
France
Israël
Malte
Pays-Bas
Royaume-Uni
Suède
Suisse
Turquie
Allemagne
Australie
Canada
États-Unis
France
Maroc*
Royaume-Uni
États non
parties à la
Convention
de La Haye
sur
l’enlèvement
Algérie
Égypte
Liban
Maroc*
Tunisie
Algérie
Égypte
Indonésie
Liban
Libye
Malaisie
Maroc*
Tunisie
Bangladesh
Égypte
Inde
Jordanie
Malaisie
Maroc*
Oman
Pakistan
Qatar
Tunisie
Égypte
Inde
Jordanie
Malaisie
Pakistan
Participants
autres que
les États
Conseil de l’UE
Conseil, Parlement
et Commission de
l’UE
Commission
européenne,
Parlement européen
et Conseil,
Parlement et
Commission de l’UE
Experts
indépendants de la
médiation
Service social
international
Reunite
Service social
international
International Centre
for Missing and
Exploited Children
Ligue des États
arabes
Comité des Nations
Unies sur les droits
de l’enfant
Reunite
Service social
international
International Centre
for Missing and
Exploited Children
Reunite
Remarque : *Le Maroc est devenu un État partie à la Convention de La Haye sur l’enlèvement en 2010.
Source : Document établi à partir de la liste des participants à chacun des événements et de la liste des États parties
à la Convention de La Haye sur l’enlèvement.
59
60
ANNEXE B – TÉMOINS
Le lundi 31 mars 2014
Justice Canada :
Laurie Wright, sous-ministre adjointe, Secteur du droit public;
Marie Riendeau, avocate, Section du droit privé international;
Sandra Zed Finless, avocate, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, Services
juridiques.
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada :
William Crosbie, sous-ministre adjoint, Secteur des services consulaires, juridiques et de la
sécurité, agent principal de la sécurité et conseiller juridique;
Béatrice Maillé, directrice générale, Direction générale, Politique consulaire;
Leslie Scanlon, directrice générale, Direction générale, Opérations consulaires.
Missing Children Society of Canada :
Amanda Pick, directrice executive.
Service Social International – Canada :
Dick Chamney, président;
Sylvie Lapointe, directrice des services.
International Centre for Missing and Exploited Children :
Ernie Allen, président et chef de la direction (par vidéoconférence).
Le lundi 7 avril 2014
À titre personnel :
L'honorable Jacques Chamberland, membre, Réseau international de juges de La Haye.
Enfant-Retour Québec :
Pina Arcamone, directrice générale (par vidéoconférence).
iCHAPEAU Association :
Stephen Watkins, directeur exécutif et membre fondateur.
61
Centre canadien de protection de l'enfance :
Lianna McDonald, directrice exécutive (par vidéoconférence);
Christy Dzikowicz, directrice, Services en cas de disparition d’enfant (par vidéoconférence).
À titre personnel :
Max Blitt, associé, International Academy of Matrimonial Lawyers (par vidéoconférence);
Carol Bruch, professeure émérite et professeure de recherche, Faculté de droit, Université de la
Californie, Davis (par vidéoconférence).
Le lundi 28 avril 2014
Gendarmerie royale du Canada :
Comm.-adj. Joe Oliver, opérations techniques;
Serg. Jane Boissonneault, centre national pour les personnes disparues et les restes non identifiés.
Agence des services frontaliers du Canada :
Denis Vinette, directeur général, Opérations frontalières.
Citoyenneté et Immigration Canada :
Lu Fernandes, directeur général, Direction générale de l’intégrité du Programme de passeport;
Michelle Lattimore, directrice, Direction des opérations de l'intégrité, Direction générale de
l'intégrité du Programme de passeport.
À titre personnel :
Timothy Gianotti, directeur des études islamiques, American Islamic College (par
vidéoconférence);
Anver Emon, professeur, Faculté de droit, Université de Toronto (par vidéoconférence);
Ahmed Fekry Ibrahim, professeur adjoint, Institut d’études islamiques, Université McGill.
Le lundi 5 mai 2014
Service de police de Calgary :
Sous-chef Murray Stooke (par vidéoconférence).
Bureau du Représentant des enfants et des jeunes, Colombie-Britannique :
Mary Ellen Turpel-Lafond, représentante des enfants et des jeunes (par vidéoconférence).
62
Bureau de l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes (Ontario) :
Irwin Elman, intervenant provincial;
Laura Arndt, directrice du développement stratégique.
Ministère de la Justice de la Colombie-Britannique :
Penelope Lipsack, avocate, Direction des services juridiques (par vidéoconférence).
Ministère du Procureur général de l’Ontario :
Shane Foulds, conseiller juridique (par vidéoconférence).
Le lundi 2 juin 2014
Conférence de La Haye de droit international privé :
Christophe Bernasconi, secrétaire général.
Le jeudi 25 septembre 2014
À titre personnel :
Mandeep Gill, associé, International Family Law Group, LLP (par vidéoconférence).
Reunite International Child Abduction Centre :
Alison Shalaby, chef de la direction (par vidéoconférence);
Anne-Marie Hutchinson, présidente (par vidéoconférence).
International Social Service :
Hervé Boéchat, secrétaire général adjoint, et directeur du Centre international de référence pour
les droits de l’enfant privé de famille (par vidéoconférence).
Le jeudi 6 novembre 2014
À titre personnel :
Nigel Lowe, professeur émérite, Faculté de droit de l’Université de Cardiff (par
vidéoconférence).
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada :
Bill Crosbie, sous-ministre adjoint et Jurisconsulte;
Béatrice Maillé, directrice générale, Politique consulaire;
Leeann McKechnie, directrice générale, Opérations consulaire.
63
Justice Canada :
Kathryn Sabo, avocate générale et directrice, Section du droit privé international;
Marie Riendeau, avocate, Section du droit privé international;
Sandra Zed Finless, avocate-conseil, Bureau de l'Administration centrale fédérale du Canada
pour la Convention de la Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants,
Direction des services juridiques au ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du
Développement.
Citoyenneté et Immigration Canada :
Laurie-Anne Kempton, directrice des Opérations à l'étranger, Direction de l'intégrité du
programme du passeport;
Robert Stevenson, coordinateur opérationel du Plan d’action sur le périmètre, Bureau de projets
stratégiques.
Agence des Services frontaliers du Canada :
Calvin Christiansen, directeur général, Centre national des opérations frontalières.
64
Protecting a Generation:
Are UNICEF and UNHCR Mandates Meeting
the Needs of Syrian Children?
Report of the Standing Senate Committee o
n Human Rights
The Honourable Mobina S.B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
July 2015
Ce document est disponible en français.
********
Available on the Parliamentary Internet:
www.senate-senat.ca/ridr.asp
41st Parliament – 2nd Session
TABLE OF CONTENTS
TABLE OF CONTENTS ....................................................................................................................... i
MEMBERS OF THE COMMITTEE ................................................................................................... 1
ORDER OF REFERENCE ................................................................................................................... 3
EXECUTIVE SUMMARY .................................................................................................................. 5
CHAPTER 1: INTRODUCTION ......................................................................................................... 7
CHAPTER 2: STAYING OR FLEEING, WHAT TO EXPECT? ....................................................... 9
A. Syria: Same Country, New Reality ............................................................................................9
1.
On their Own, Working and Fighting Wars: Children inside Syria .....................................10
2.
Schools and Healthcare .........................................................................................................11
B. Seeking Refuge: A New Struggle ............................................................................................12
1.
Host Communities: Adapting to Refugees ...........................................................................13
2.
Refugee Families: A Reversal of Roles ................................................................................13
3.
A Lost Generation: Educational Opportunities for Syrian Children ....................................14
CHAPTER 3: MANDATES AND PRACTICES ............................................................................... 17
A. UNHCR Mandate.....................................................................................................................17
1.
The Testimony ......................................................................................................................17
2.
The Mandate .........................................................................................................................18
B.
UNICEF ...................................................................................................................................20
CHAPTER 4: HUMANITARIAN AID − REACHING OUT TO PARENTS TO HELP CHILDREN
....................................................................................................................................................... 23
A. UNHCR and UNICEF: Division of Responsibilities...............................................................23
1.
Refugees, IDPs and UNHCR’s Responsibilities ..................................................................23
2.
Helping Children and the Family: UNICEF and the Syrian Conflict ...................................25
B.
The Gender Difference ............................................................................................................25
C.
No Lost Generation ..................................................................................................................26
D. More than a Donor: How Canada is Contributing to Relief Efforts ........................................27
1.
Donor ....................................................................................................................................27
2.
Partner ...................................................................................................................................28
i
CHAPTER 5: TRENDS AND CHALLENGES FOR THE HUMANITARIAN SECTOR .............. 31
A.
Inadequate Humanitarian Access .............................................................................................31
B.
Move Away from Refugee Camps ..........................................................................................32
C.
Meeting the Needs of Host Communities ................................................................................33
D.
Ensuring a Smooth Transition from Humanitarian to Development Assistance .....................35
E.
Educating the Next Generation ................................................................................................36
F. Need for Cooperation and Coordination ..................................................................................37
1.
Strengths of Different Types of Organizations .....................................................................39
G.
Effective and Sustainable Funding Mechanisms .....................................................................40
H.
Need for Political Solutions .....................................................................................................42
CHAPTER 6: RECOMMENDATIONS............................................................................................. 43
A.
Access ......................................................................................................................................43
B.
Addressing the Needs of Youth ...............................................................................................43
C.
Promotion of Innovation ..........................................................................................................45
D.
Assistance Provided Based on Need ........................................................................................45
E.
Funding Improvements ............................................................................................................47
APPENDIX A: SUMMARY OF FINDINGS .................................................................................... 49
INTRODUCTION ........................................................................................................................ 49
MANDATES AND PRACTICES ................................................................................................ 49
A.
UNHCR Mandate ..............................................................................................................49
B.
UNICEF Mandate ..............................................................................................................50
C. UNHCR and UNICEF: Responsibilities within the Cluster and Sector Approaches ........51
1.
UNHCR’s Responsibilities .............................................................................................51
2.
UNICEF’s Responsibilities.............................................................................................52
DISPLACED SYRIAN CHILDREN AND THE UNHCR AND UNICEF RESPONSE ............ 52
A. The Effects of the Conflict on Children ............................................................................52
1.
Unaccompanied Minors ..................................................................................................52
2.
Access to Healthcare .......................................................................................................52
ii
3.
4.
5.
6.
B.
Child Labour ...................................................................................................................53
Recruitment into Armed Groups.....................................................................................53
Risks Particularly Affecting Girls and the Need for Gender Differentiated Responses .53
Education System ...........................................................................................................54
The No Lost Generation Initiative .....................................................................................55
C. How Canada is Contributing to Relief Efforts ..................................................................55
1.
Donor ..............................................................................................................................55
2.
Partner .............................................................................................................................55
TRENDS AND CHALLENGES FOR THE HUMANITARIAN SECTOR................................ 56
A.
Inadequate Humanitarian Access ......................................................................................56
B.
Move Away from Refugee Camps ....................................................................................56
C.
Meeting the Needs of Host Communities..........................................................................56
D.
Ensuring a Smooth Transition from Humanitarian to Development Assistance ...............57
E.
Educating the Next Generation ..........................................................................................57
F.
Need for Cooperation and Coordination............................................................................57
G.
Effective and Sustainable Funding Mechanisms ...............................................................58
H.
Need for Political Solutions ...............................................................................................58
RECOMMENDATIONS .............................................................................................................. 58
APPENDIX B: SOURCES OF UNHCR AND UNICEF’S MANDATES ........................................ 61
APPENDIX C – WITNESSES ........................................................................................................... 63
iii
iv
MEMBERS OF THE COMMITTEE
The Honourable Mobina S. B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
and
The Honourable Senators:
Raynell Andreychuk
Nicole Eaton
Art Eggleton, P.C.
Elizabeth Hubley
Nancy Ruth
Thanh Hai Ngo
Scott Tannas
Ex-officio members of the committee:
The Honourable Claude Carignan, P.C., (or Yonah Martin) and James Cowan
(or Joan Fraser).
Other Senators who have participated from time to time in the study:
The Honourable Senators Cowan, Frum, Munson, Seidman and Unger.
Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament:
Julia Nicol and Jean-Philippe Duguay, Analysts.
Senate Committees Directorate:
Adam Thompson, Clerk of the Committee, Mark Palmer, Acting Procedural Clerk
Lori Meldrum, Administrative Assistant
Senate Communications Directorate:
Ceri Au, Communications Officer
1
2
ORDER OF REFERENCE
Extract of the Journals of the Senate, Tuesday, May 6, 2014:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Ringuette:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
report on how the mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have evolved to meet
the needs of displaced children in modern conflict situations, with particular attention to the
current crisis in Syria; and
That the committee submit its final report no later than December 31, 2014.
After debate,
The question being put on the motion, it was adopted.
Extract of the Journals of the Senate, Thursday, December 11, 2014:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Downe:
That, notwithstanding the order of the Senate adopted on Tuesday, May 6, 2014, the date
for the final report of the Standing Senate Committee on Human Rights in relation to its
examination of how the mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have evolved to
meet the needs of displaced children in modern conflict situations, with particular attention to
the current crisis in Syria, be extended from December 31, 2014 to June 30, 2015.
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary W. O’Brien
Clerk of the Senate
Extract of the Journals of the Senate, Friday, June 19, 2015:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Cordy:
That, notwithstanding the orders of the Senate adopted on Tuesday, May 6, 2014, and
Thursday, December 11, 2014, the date for the final report of the Standing Senate Committee
on Human Rights in relation to its examination of how the mandates and practices of the
UNHCR and UNICEF have evolved to meet the needs of displaced children in modern
conflict situations, with particular attention to the current crisis in Syria, be extended from
June 30, 2015 to December 31, 2015; and
3
That, pursuant to rule 12-18(2)(b)(i), the Standing Senate Committee on Human Rights
be authorized to sit between Monday, June 22, 2015 and Friday, September 4, 2015,
inclusive, even though the Senate may then be adjourned for a period exceeding one week;
and
That the Standing Senate Committee on Human Rights be permitted, between June 22,
2015 and September 4, 2015 and notwithstanding usual practices, to deposit with the Clerk of
the Senate a report, if the Senate is not then sitting, and that the report be deemed to have
been tabled in the Chamber.
The question being put on the motion, it was adopted.
Charles Robert
Clerk of the Senate
4
EXECUTIVE SUMMARY
Since the beginning of the conflict in Syria in 2011, almost 4 million Syrian citizens have been
forced to seek sanctuary in other states as refugees and 7.6 million have been displaced within their
own country. Children represent almost half of refugees and internally displaced persons (IDPs).
To help displaced families cope in their new environments, the United Nations High Commissioner
for Refugees (UNHCR) and the United Nations International Children’s Emergency Fund
(UNICEF) have been working tirelessly with their partners to deliver aid within Syria and the
surrounding region. As UNHCR and UNICEF are also working in many other regions of the world
helping people displaced by conflict, the question arises: are these organizations institutionally
equipped to meet the needs of the most vulnerable displaced people, the children?
On 6 May 2014 the Standing Senate Committee on Human Rights (the Committee) received the
following order of reference:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
report on how the mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have evolved to
meet the needs of displaced children in modern conflict situations, with particular attention
to the current crisis in Syria.
Between 26 May 2014 and 7 May 2015, the Committee received testimony from approximately 20
witnesses including representatives of the Canadian government, United Nations (UN)
organizations, non-governmental organizations (NGOs), the International Red Cross and Red
Crescent Movement (IRCRCM) and academia. The report that follows highlights the Committee’s
observations and recommendations for the Canadian government based on this testimony. It is
divided into five sections, in addition to a short introductory chapter. Chapter 2 looks at the
difficulties experienced by parents displaced by the Syrian conflict and the trickledown effect it is
having on children. While refugee and internally displaced children appear to have many similar
experiences, this chapter highlights the differences in those experiences. Though the emphasis is on
how children are affected by their new realities as a result of the choices parents are forced to make,
the chapter also considers the factors influencing those decisions.
Chapter 3 explores the mandates of UNHCR and UNICEF to respond to the needs of displaced
children and their families through the lens of two guiding questions: Have their mandates evolved?
Are they equipped to address the many issues faced by children displaced by conflict? Though the
testimony was clear about the evolution of UNICEF’s mandate, witnesses were divided about
UNHCR’s – it is sufficient to note that there has been a noticeable evolution over time in UNHCR’s
work. Most witnesses agreed that both organizations are capable of helping displaced children with
their current structures and that no changes to the mandates were currently required.
Chapter 4 outlines the different but complementary roles of UNHCR and UNICEF in helping
displaced children. As the response to humanitarian crises is situational, the chapter explains
differences between the ‘sector’ approach used in refugee crises and the ‘cluster’ approach used in
internal displacement situations. Both approaches are utilized to establish the roles of organizations
and their responsibilities in the context of humanitarian responses. This section also gives an
overview of the programs and initiatives that UNHCR and UNICEF are involved in, such as the No
5
Lost Generation initiative. The chapter ends with a summary of Canada’s contributions, both
financial and otherwise, to UNHCR and UNICEF in response to the Syrian refugee crisis.
Chapter 5 discusses the trends and challenges for the humanitarian sector that were identified by
witnesses. These include inadequate humanitarian access, the urbanization of refugee flows, the
growing recognition of the importance of addressing the needs of refugee host communities, the
transition from humanitarian to development assistance, the need for more educational opportunities
for children and youth, the need for cooperation and coordination in the humanitarian sector, the
importance of effective and sustainable funding mechanisms, and the need for political solutions to
conflicts.
The last chapter provides some specific recommendations for the Government of Canada to better
support the important work of UNHCR and UNICEF in responding to the needs of children
displaced by conflict. The recommendations focus on the areas of promoting humanitarian access,
better addressing the needs of youth, promoting innovation in humanitarian programming, the need
to ensure that the categorization of individuals is not a barrier to the provision of assistance based on
need, and funding.
6
CHAPTER 1: INTRODUCTION
The conflict in Syria has forced an almost unprecedented number of people to flee their homes and
seek refuge in neighbouring communities or countries. Not only are they losing their homes and
belongings, but also their livelihoods, their sense of self-reliance and the day-to-day predictability
enjoyed by those living in a peaceful society. Since many of the displaced are no longer able to
provide their families with the most basic necessities such as water, food and shelter, children are
made vulnerable to practices including recruitment into armed groups and early marriage. Driven
into compromising roles, they lose their childhood and their dreams.
To help displaced families cope in their new environments, the United Nations High Commissioner
for Refugees (UNHCR) and the United Nations International Children’s Emergency Fund
(UNICEF) have been working tirelessly with their partners to deliver aid within Syria and the
surrounding region. As UNHCR and UNICEF are also working in many other regions of the world
helping people displaced by conflict, the question arises: are these organizations institutionally
equipped to meet the needs of the most vulnerable displaced people, the children?
The Standing Senate Committee on Human Rights (the Committee) received permission from the
Senate to examine this question and look at the evolution of UNHCR and UNICEF’s mandates to
assess these two organizations’ ability to address the needs of children displaced by conflict. On 6
May 2014, the Senate passed the following order of reference:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
report on how the mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have evolved to
meet the needs of displaced children in modern conflict situations, with particular
attention to the current crisis in Syria. 1
Over the past year, the Committee received testimony from approximately 20 witnesses including
representatives of the Canadian government, United Nations (UN) organizations, 2 non-governmental
organizations (NGOs), the International Red Cross and Red Crescent Movement (IRCRCM) and
academia.
Few witnesses identified a need to change the mandates of these two organizations and most saw
their evolution as a natural adaptation to the constantly evolving reality of modern conflicts. Much of
the testimony focused on UNHCR, so the Committee’s report does as well to a certain extent. The
report is divided into five sections, beginning with a description of the situation of children displaced
by conflict, with a particular focus on the Syrian situation. It then goes on to discuss the mandates of
UNHCR and UNICEF generally, and the humanitarian response to the Syrian conflict and associated
refugee crisis. Next is a summary of the recurring trends and challenges for the humanitarian sector
that emerge from the testimony such as the urbanization of refugee flows, the need to assist host
communities and challenges with current funding structures. The last section provides some specific
recommendations for the Government of Canada to be able to support the important work of
UNHCR and UNICEF in responding to the needs of children displaced due to conflict.
1
Senate, Journals of the Senate, 2nd Session, 41st Parliament, Issue 56, 6 May 2014.
2
For various reasons, UNHCR and UNICEF were the only UN organizations able to testify, though the World Food Programme
(WFP) provided a written submission.
7
8
CHAPTER 2: STAYING OR FLEEING, WHAT TO EXPECT?
In three years, almost 4 million Syrian citizens have been forced to seek sanctuary in other states; 7.6
million have been forced to abandon their homes but remain displaced within the borders of their
own country and, “4.8 million people live in areas classified as ‘hard or almost impossible to
reach’”. 3 The longer the conflict endures, the further those seeking refuge are forced to go. Already
between January and early May 2015, 61,500 have travelled by boat across the Mediterranean, of
which 33 per cent are Syrians. Thousands of unaccompanied minors reached Europe in 2014, while
hundreds of other children drowned during the crossing. 4
Many witnesses who appeared before the Committee emphasized the tremendous resilience Syrians
have demonstrated since the beginning of the conflict affecting their country. Because of the civil
war, many have lost everything. With few resources at their disposal, the international community
has a responsibility to assist. The type of aid available to them, however, depends on a number of
factors: have they sought refuge in another country? If so, have they registered? Have their
children’s births been registered? Are they living among the local population or in a refugee camp?
Have they remained in Syria? If so, are they in a government or opposition-controlled area? Did they
stay in their community or move to a camp for internally displaced persons 5 (IDPs)?
Though escaping to another country reduces the immediate security threat to the individual, it is not
a viable option for all Syrians, nor is it always a good one. While some might have strong family ties
in a neighbouring country or live close to a border, others might have barriers such as mobility issues
that make an escape unthinkable. 6 A number of witnesses who appeared before the Committee
worked closely with Syrians living in and outside of the country. The following sections draw from
their testimony to illustrate the impact of the choices families are forced to make, as a result of the
war, on children.
A.
Syria: Same Country, New Reality
Though much of the testimony related to the situation of Syrian refugees living in neighbouring
countries, the Committee was able to get a general understanding of the situation within Syria. It
goes without saying that the conflict in Syria has dramatically changed the landscape. Once a
middle-income country with a relatively stable social infrastructure, Syria is now in the midst of a
civil war; while the government is fighting to maintain or win back territory from the various armed
opposition groups, Syrian civilians are caught in the middle. 7 Many are targeted as a result of their
ethnic or religious identity. 8 Since the start of the conflict, 210,000 Syrians have been killed, at least
3
UNICEF, UNICEF Response to Information Request from Senate of Canada Standing Committee on Human Rights, 7 May
2015 [UNICEF response] (written submission).
4
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 May 2015 (Furio De Angelis,
Representative in Canada, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees).
5
IDPs are people that have been displaced but have not crossed an international border.
6
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 May 2015 (Mark Gwozdecky,
Director General, Middle East and Maghreb, Foreign Affairs, Trade and Development Canada).
7
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Andrew J. Tabler, Senior
Fellow, The Washington Institute for Near East Policy, As an individual).
8
Evidence, 7 May 2015 (Gwozdecky).
9
840,000 have been injured, 9 and; “depending on the estimates, up to half of Syria’s population has
been displaced.” 10
Children have been seriously impacted by the war. They make up almost half of the 7.6 million IDPs
in Syria. Ten thousand children have died. 11 Syria’s children have experienced serious physical and
psychological trauma. UNHCR’s representative in Canada told the Committee:
[Children] have witnessed unspeakable horror, which they struggle to forget. Bombs
and missiles have destroyed their homes, communities and schools. Friends and
family members were killed, sometimes before their own eyes. Children suffer from
trouble sleeping, horrifying flashbacks, bed-wetting and even speech problems. 12
1.
On their Own, Working and Fighting Wars: Children inside Syria
The Committee was told that UNHCR’s three primary concerns with regards to displaced children
within Syria are: unaccompanied or separated children, the recruitment of children into the conflict
and child labour. Some of the most vulnerable children are those who are unaccompanied or have
been separated from their parents. Thousands of children fall into this category, with over 8,000
arriving at Syria’s borders without their parents in 2014. 13
All children, especially unaccompanied or separated children, are susceptible to recruitment by
armed groups both within Syria and the surrounding region. Leslie E. Norton, Director General of
International Humanitarian Assistance at Canada’s Department of Foreign Affairs, Trade and
Development (DFATD), informed the Committee that children within Syria are more at risk of
“being recruited by different armed groups on both sides of the conflict… Children under 18 years of
age have been used in both combat and support roles, such as loading bullets, delivering food and
evacuating the injured.” 14 UNICEF informed the Committee that, in 2014, the recruitment of boys
by extremist groups increased significantly:
Reports indicate that training camps for children have been established by ISIL [Islamic
State of Iraq and the Levant]. Children have been used as suicide bombers, as shields,
have been forced to kill, have been abducted and imprisoned, tortured and/or forced to
work for armed groups. 15
9
UNICEF response.
10
Evidence, 9 June 2014 (Tabler).
11
UNICEF response.
12
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Furio De Angelis,
Representative in Canada, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees).
13
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Leslie E. Norton,
Director General, International Humanitarian Assistance, Foreign Affairs, Trade and Development Canada)
14
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
15
UNICEF response.
10
Some adolescent boys are also tempted to join armed groups voluntarily. One boy in Syria told the
NGO Mercy Corps, “I want to grow up and become the leader of an armed group. I want to get used
to bearing arms to protect my mother and siblings.” 16
In an effort to protect young Syrian males from recruitment, families are restricting their movements.
Consequently, adolescent girls are fulfilling tasks traditionally performed by young males, which
places “them at heightened risk and exposes adolescent girls to a greater degree.” 17 Throughout the
region, girls are at greater risk of sexual exploitation, sexual abuse and early marriage. They are
more likely to face physical and social isolation. 18 Child marriage has also increased, from one in
five girls under eighteen being married prior to the conflict to three in five. 19
Child labour is another significant problem within Syria. Furio De Angelis, Representative of the
Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in Canada, told the Committee that
this issue is directly linked to the survival of families, as children are working to help pay for rent
and food. The Committee was told, for example, “that 10 per cent of children in collective shelters in
Damascus are working in carpentry, factories and food delivery.” 20
2.
Schools and Healthcare
Children also face challenges accessing educational opportunities and healthcare services. The
education system inside Syria has been devastated by the conflict. UNICEF reported that “school
attendance has dropped more than 50 per cent,” as 2 million children inside Syria are unable to
receive education. Twenty-five per cent of schools in Syria have been damaged, destroyed or are
being used as shelters. 21 Not only are they indirect casualties of the war, but schools and teachers are
being deliberately targeted. 22
Similarly, the Syrian health system has been severely affected: “An estimated 5.7 million children do
not have access to appropriate health services as only 43 % of hospitals in Syria are fully
functional.” 23 Syria is no longer able to provide the same standard of care it once did. Furio De
Angelis and Dr. Yasmine Ali Haque, Deputy Director of the Office of Emergency Programmes at
UNICEF Headquarters, both stated that doctors were deliberately targeted. As one witness stated:
The collapse of the health system is a stark illustration of the urgent need for greater access. Today
children are dying not just from bullets but from a lack of basic medical care. Prior to this conflict,
Syria was a middle-income country with a functioning health care system that provided a consistent
standard of care, including high vaccination rates for children, universal coverage of skilled birth
16
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 30 October 2014 (Matt Streng, Senior
Youth Development Advisor, Mercy Corps).
17
Ibid.
18
Ibid.
19
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 May 2015 (Dr. Yasmin Ali Haque,
Deputy Director, Office of Emergency Programmes, UNICEF Headquarters).
20
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
21
UNICEF response.
22
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Dr. Yasmin Ali Haque,
Deputy Director, Office of Emergency Programmes, UNICEF Headquarters).
23
UNICEF response.
11
attendants and institutional delivery. The picture of maternal, new-born and child health in Syria
today couldn't be more different. 24
Witnesses informed the Committee that humanitarian aid organizations are also having difficulty
accessing areas within Syria, particularly in areas not controlled by the government (see chapter 5
for more on this topic). With the majority of the population in biggest need located in opposition
controlled areas, the delivery of food, shelter, water, health and education is severely limited. 25 In
order to meet their basic needs, many Syrians have been forced to leave the country.
B.
Seeking Refuge: A New Struggle
As the conflict continues and the situation within Syria deteriorates, many families are forced to seek
refuge in another country. While refugee camps are a viable option for many, they are not viable or
available to others. Some countries, such as Lebanon, do not have any. Moreover, after surviving the
traumas of war, many refugees are seeking a sense of security. They want to work and provide for
their families as they did back home. With that in mind, “at least 75 per cent of the refugee
population are accommodated not in camps but have taken up residence in cities, towns and villages
across the region, living alongside the Egyptian, Iraqi, Jordanian, Lebanese and Turkish people.” 26
The Syrian refugee crisis is being called the worst since the Second World War. 27 UNICEF
estimates that almost “4 million Syrian refugees (including over 2 million Refugee children) are
living in Lebanon, Jordan, Iraq, Turkey and Egypt.” 28 As one witness pointed out, the situation in
Lebanon is equivalent to “if the entire population of Canada had moved to the United States in little
more than 36 months.” 29
Away from the war and immediate danger, refugees “now fac[e] a day-to-day struggle where they
may lack community and family support, may not speak the language or have access to basic
services or a secure place to live.” 30 Witnesses have described the lives of refugees as a constant
struggle. Cristy McLennan, Senior Adviser, Humanitarian and Emergency Response, Save the
Children Canada, for example, explained that, “when someone moves from Syria into neighbouring
countries, in many ways their situation goes from acute to chronic.” 31 Another witness described it
as “tragic and miserable.” 32
24
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Cristy McLennan, Senior
Adviser, Humanitarian and Emergency Response, Save the Children Canada).
25
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Stephen Cornish,
Executive Director, Doctors Without Borders Canada).
26
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 30 October 2014 (Jeff Crisp, Senior
Director for Policy and Advocacy, Refugees International).
27
Evidence, 5 February 2015 (Cornish).
28
UNICEF response.
29
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
30
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
31
Ibid.
32
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Zaid Al-Rawni, CEO,
Islamic Relief Canada).
12
Families who seek refuge in another country must decide whether to live in a refugee camp or
among the local population. While some might find it comforting to have some of their basic needs
taken care of in a camp, one witness referred to them as a “sort of catch-22; it is a dead end… there
are not many opportunities there.” 33 Furthermore, UNHCR informed the Committee that refugee
camps in particular “may increase critical protection risks such as sexual and gender-based violence,
child protection concerns and human trafficking.” 34 Some families are ‘splitting the risk’ (part of the
family will remain in a camp while others live among the host population) but they appear to be the
exception. 35
1.
Host Communities: Adapting to Refugees
After four years of crisis, most refugee families have run out of savings and are at the mercy of what
money they can make or that host communities and the humanitarian aid system are able to provide.
Countries in the surrounding region, however, are overwhelmed by the sudden influx of population.
According to Jeff Crisp, Senior Director for Policy and Advocacy with Refugees International, with
the majority of Syrian refugees outside camps, there is evidence that wages are decreasing in
neighbouring countries because Syrian refugees (both adults and children) are willing to work for
pay below market rates. 36
A number of witnesses expressed concern that tensions among the local population and refugees
may rise as a result. 37 Organizations such as Mercy Corps are “trying to avert tensions and conflicts,
knowing that the tension is rising and the stress on basic services and utilities will only continue to
rise.” 38 Some countries have enacted policies to counter these effects. In Jordan, for instance, the
government requires that 25 per cent of aid goes to the “poorest Jordanians … to make sure …[they
don’t] suffer from this massive influx of Syrian citizens.” 39
2.
Refugee Families: A Reversal of Roles
As refugees work for low wages, legally or illegally, they struggle to pay for shelter and basic
necessities. To compensate, families resort to negative coping strategies. Girls are sometimes
married at a young age to alleviate the financial strain and provide them with protection, while boys
are often sent to work for very little in demanding and dangerous jobs. 40
UNHCR informed the Committee that “child labour is directly linked to the basic survival of refugee
families.” 41 Furio De Angelis told the Committee that, “a recent assessment found that nearly half of
33
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (François Audet,
Professor, Department of Management and Technology, University of Quebec at Montreal, As an individual).
34
Evidence, 7 May 2015 (Norton).
35
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
36
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
37
Ibid.; Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
38
Evidence, 30 October 2014 (Streng).
39
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
40
Ibid; and Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Jessie Thomson,
Director, Humanitarian Assistance, CARE Canada).
41
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
13
households with one or more working family members relied partly or entirely on the income
generated by a child.” 42 UNICEF estimated in 2014 that one in ten refugee children from Syria in the
surrounding region was working. 43 In Lebanon, for example, a study by the International Labour
Organization, UNICEF, Save the Children and the Lebanese Ministry of Labour published in
February 2015 “estimates that 1, 510 children live and work on the streets. [The] majority of them
engage in begging and street vending. Among them 66% are male, 50% are between 10-14 years old
and 73% are Syrian.” 44 An assessment conducted by the NGO CARE in 2014 “found that 9 per cent
of girls in families interviewed, between the ages of 14 and 17, were married, and 7 per cent of girls
in the same age bracket were pregnant at the time of reporting.” 45
It appears that children, the very individuals that parents are trying to protect when seeking refuge in
another country, continue to suffer the most. This situation has disastrous consequences. Children
are forced into adult roles instead of being in school learning skills that could one day be used to
rebuild Syria or contribute to their new communities.
3.
A Lost Generation: Educational Opportunities for Syrian Children
The number of out-of-school children and youth generated by the Syrian conflict is alarming.
UNHCR estimates that 600,000 refugee children are not attending classes. 46 The Committee was
told by Furio De Angelis in 2014 that “80 per cent of Syrian refugee children in Lebanon and 56 per
cent in Jordan were not in school.” 47 Statistics for youth are even worse. According to Matt Streng,
Senior Youth Development Advisor with Mercy Corps, “of the one-in-four Syrian refugees under
the age of 18 that are adolescent, only one in 30, or 3 per cent have received vocational life skills,
education and/or psychosocial support as of May of this year [2014].” 48 As with the labour market,
the sudden influx of children has proven too much for the system to bear, which is “taxing the
infrastructure, the curriculum, the teachers, the quality of teachers and how they run the process.” 49
While the change is difficult for the host communities, it is especially hard on refugee children.
Many have been out of school for as long as three years. 50 Once they re-enter the education system,
their age difference with other students discourages some students from continuing. As one witness
pointed out “we have situations of ten-year-olds in classrooms with eight-year-olds. Inevitably, they
drop out. It doesn't work.” 51
42
Ibid.
43
Ibid.
44
UNHCR, Information Update on the Syria Crisis, 7 May 2015, Ottawa [UNHCR Information Update] (written submission).
45
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
46
Evidence, 5 February 2015 (Cornish).
47
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
48
Evidence, 30 October 2014 (Streng).
49
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Dave Metcalfe, Director
General, Development Europe and Middle-East, Foreign Affairs, Trade and Development Canada).
50
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
51
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Emma Bonar, Youth
Programme Manager, Norwegian Refugee Council).
14
The Committee was also told that children and adolescents are losing hope in the education system.
Emma Bonar, Youth Programme Manager for the Norwegian Refugee Council in Jordan, was
approached by youth and children in a refugee camp who asked her:
What's the point in going to primary school because there's no secondary school to go
to afterwards? What's the point in education at all because I can't go to university and
be a doctor like I have always dreamed? I might as well just go and work and support
my family. 52
Another witness told the Committee that “adolescent boys regularly experience humiliation through
physical and verbal abuse at school, on the job and in their communities. Many are losing hope and
see armed groups as a way to protect themselves and others and gain respect and pay.” 53
Financial reasons, negative perceptions of the education system, and security concerns are also
keeping refugee children from school. CARE conducted a study in Jordan and found that families
“were not sending their children to school due to an inability to pay associated costs, such as
transportation and schooling materials; concern over the poor quality of education … and
overcrowding in schools; and harassment, particularly of young girls.” 54
According to Andrew J. Tabler, Senior Fellow at the Washington Institute for Near East
Policy,
Some have lamented these children represent a lost generation of Syrians in terms of
human development, with deep implications for regional and world security in the
decades to come. Whatever their future, the response of the international community to
the war in Syria is now more vital than ever before. 55
Due to the potential long-term consequences of having so many out-of-school children and youth in
Syria and neighbouring countries, humanitarian aid agencies such as UNHCR and UNICEF are
working closely with host communities to meet the needs of these children. Chapter 4 provides an
overview of these initiatives but, first, the Committee will take a closer look at the mandates of
UNHCR and UNICEF to understand their role in assisting children displaced by conflict.
52
Ibid.
53
Evidence, 30 October 2014 (Streng).
54
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
55
Evidence, 9 June 2014 (Tabler).
15
16
CHAPTER 3: MANDATES AND PRACTICES
Responding to the situation of children displaced due to conflict is an important part of both
UNHCR and UNICEF’s work. In fact, it was part of the impetus for their creation after the Second
World War, particularly in the case of UNICEF. As noted by Leslie E. Norton, UNHCR and
UNICEF “are critical partners for Canada, meeting the needs of people affected by humanitarian
crises, including displaced children.” 56 So what exactly are the responsibilities of these organizations
in assisting children displaced by conflict? This section seeks to address this question by providing a
brief summary of the evolution of UNHCR and UNICEF’s mandates and practices to the present
day.
A.
UNHCR Mandate
1.
The Testimony
There appeared to be some disagreement amongst witnesses as to whether UNHCR’s mandate has
changed over time and which activities of the agency are actually part of its mandate. James Milner,
Associate Professor in the Department of Political Science at Carleton University, outlined a number
of mandate changes he felt were significant. These include assisting displaced persons outside
Europe, becoming a permanent organization and expansion of the groups for which UNHCR has
responsibility. 57 Professor François Audet from the Department of Management and Technology at
the University of Quebec at Montreal felt that UNHCR’s mandate was limited to refugee protection,
and did not include the provision of direct aid, which is a major focus of the agency’s present-day
activities. 58
Jessie Thomson, Director of Humanitarian Assistance at CARE Canada, and Cristy McLennan
seemed to say that changes have had more to do with the way the agency works than an actual
change to the mandate. 59 Mike McBride, Professor of Political Science at Whittier College,
California, argued that various UN General Assembly (UNGA) resolutions had expanded UNHCR
activities but not its mandate as outlined in the Statute of the Office of the United Nations High
Commissioner for Refugees (the Statute) and the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees
(1951 Convention). 60 Professor McBride argued that:
In terms of the overall mandate, what has changed in the 60 plus years of UNHCR's
existence is not so much the nature of the mandate itself but the scope of UNHCR's
activities to fulfill the mandate, along with significant growth in numbers and
categories of people now of concern to the office. 61
56
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
57
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (James Milner,
Associate Professor, Department of Political Science, Carleton University, As an individual).
58
Evidence, 5 February 2015 (Audet).
59
Evidence, 9 June 2014 (McLennan & Thomson).
60
UN General Assembly, Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, 14 December 1950,
A/RES/428(V) [the Statute]; UN General Assembly, Convention Relating to the Status of Refugees, 28 July 1951, United
Nations, Treaty Series, vol. 189, p. 137.
61
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 19 February 2015 (Mike McBride,
Professor of political science, Whittier College, California, As an Individual).
17
The Committee’s meetings for this study ended with Furio De Angelis similarly stating that
UNHCR’s legal mandate has remained the same, but that “operational modalities” have changed to
address new realities. 62
It appears to the Committee that witnesses may be interpreting the distinction between mandates and
activities differently. Where one witness sees an expansion of the categories of people being assisted
as a change in mandate, another may not. The various sources authorizing UNHCR’s work and the
use of UNHCR’s expertise in areas that are not necessarily within its core mandate on a fairly
regular basis may also explain the differences of opinion between witnesses. One provision that
grants particularly broad authority to act is paragraph 9 of the Statute which allows the High
Commissioner for Refugees to:
engage in such additional activities, including repatriation and resettlement, as the
General Assembly may determine, within the limits of the resources placed at his
disposal. 63
This provision provides broad justification for UNHCR involvement in assisting populations other
than refugees. 64 Since it is part of the Statute, such work could be seen as part of UNHCR’s
mandate, but it could also be interpreted as an exceptional activity UNHCR does outside of its
normal mandate.
2.
The Mandate
For the Committee’s purposes, it is sufficient to note that there has been a noticeable evolution over
time in UNHCR’s work. UNHCR was created in December 1950, became operational in January
1951 and is a subsidiary organ of the UN General Assembly. UNHCR’s work is grounded in the
authority granted to the organization by the Statute, the 1951 Convention and its 1967 Protocol
Relating to the Status of Refugees (1967 Protocol), along with direction from its Executive
Committee and the UNGA. 65
Professor Milner described UNHCR’s origins as “inauspicious,” because of the structural constraints
that were purposely put on the organization. Its mandate was temporary and limited to individuals
displaced before 1951, essentially those displaced because of the Second World War in Europe
(refugees and stateless persons). The temporal and geographic limitations on who was defined as a
refugee were officially removed by the 1967 Protocol, though UNHCR was involved in providing
assistance outside Europe on an ad hoc basis with UNGA approval before that. 66
Over time, various UNGA resolutions have expanded the scope of UNHCR’s activities and the
groups for which it is responsible. 67 The agency started with a more limited focus on refugee
62
Evidence, 7 May 2015 (De Angelis).
63
Para. 9, the Statute.
64
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
65
Evidence, 26 May 2014 (Norton); Evidence, 2 June 2014 (De Angelis); UN General Assembly, Protocol Relating to the Status
of Refugees, 31 January 1967, United Nations, Treaty Series, vol. 606, p. 267.
66
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
67
Ibid.
18
protection and finding durable solutions, but became increasingly involved with the provision of
assistance over time. It is a funder, a coordinator and also has operational functions, providing direct
assistance. The organization also now addresses the needs of an increasing variety of groups, such as
internally displaced persons. 68
As Professor Milner said to the Committee:
Over its history, UNHCR has been able to demonstrate its relevance to new dynamics
and instances of forced migration. Its growth has been incremental and piecemeal. 69
a.
Women and Children
Though UNHCR has always assisted people of all ages and genders, Professor McBride told the
Committee that UNGA resolutions regarding UNHCR began including reference to women and
children in the early 1980s. This practice has continued since that time in recognition of their greater
vulnerability as refugees and displaced persons. Most recently, in 2014, a UNGA resolution affirmed
the importance of age, gender and diversity mainstreaming in UNHCR’s work. It also accorded
priority to issues including sexual and gender-based violence and women and children’s protection
needs. 70 The Executive Committee of UNHCR has also outlined principles to be followed in relation
to various issues that affect children. 71
b.
Internally Displaced Persons
Though UNHCR has been involved in IDP response since at least the 1970s on an ad hoc basis
because of its expertise in responding to refugee crises, its role has been defined by the UN more
formally in what is known as the “cluster approach” since 2005. This approach identifies lead
agencies or organizations for 11 areas of need (i.e. health, protection, nutrition etc.) globally,
nationally and at the local level. UN agencies, NGOs, the IRCRCM and the International
Organization for Migration act as leads for various clusters. UNHCR is global lead for protection
and co-lead for the shelter/non-food items and camp management/coordination clusters, but is not
responsible for overall coordination as it is in refugee situations. 72 UNHCR’s authority to engage in
assistance for IDPs is derived from UNGA resolutions and direct requests from affected states. As
explained in written submissions from the agency:
UNHCR does not have a specific mandate and sole responsibility for IDPs, in the
same manner as it does for refugees. Within the cluster approach, UNHCR has a
shared responsibility to ensure that basic standards of protection and assistance for
IDPs are met in line with international standards relating to IDP[s]… 73
68
Evidence, 9 June 2014 (Thomson); Evidence, 26 May 2014 (Norton); Evidence, 5 February 2015 (Milner).
69
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
70
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
71
Ibid; Evidence, 9 June 2014 (Thomson); UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), A Framework for the Protection of
Children, 26 June 2012.
72
UNHCR Information Update.
73
Ibid.
19
Despite this more limited mandate, given the large numbers involved, UNHCR now assists more
IDPs than refugees. 74
c.
Changes to the Mandate?
Though most witnesses saw no need to change UNHCR’s mandate at this point in time, some
witnesses suggested to the Committee that some adjustments could be beneficial. Professor Audet,
for example, was critical of UNHCR’s role in assistance. He argued that UNHCR should stop
providing aid to allow the agency to focus more on its primary protection mandate. 75 Professor
McBride also provided a couple of suggestions:
… I believe the mandate as presented in the statute, the conventions on refugees and
statelessness supplemented by General Assembly resolutions, is flexible enough to
cover UNHCR's activities with regard to refugees and stateless persons. The areas
that may require an extension of the mandate would concern assistance to internally
displaced persons, but even there the cluster approach and transformative agenda are
providing guidance, and it would be difficult to get consensus among member states
on this issue.
Finally, another area that may need attention in the future could be those forcibly
displaced by the effects of climate change, who would not fall under the current
definition of a refugee or UNHCR's mandate… 76
Finally, Martin Barber, Honorary Fellow at the University of Edinburgh and Former Director of the
United Nations Mine Action Service, made the point that, while the High Commissioner is
responsible for refugees, no one is responsible for considering the impact of their movements on
others, such as those who are “left behind or the people who are in refugee camps when some
refugees try to go further, cross the Mediterranean, reach Europe, et cetera.” 77 He felt that the High
Commissioner or another official should be looking at the broader impacts of refugee flows in a
more comprehensive manner.
For the most part, however, witnesses did not see UNHCR’s mandate as impeding the agency’s
ability to meet the needs of children displaced by conflict. As discussed further below, there are,
however, a number of other barriers negatively affecting assistance to this group.
B.
UNICEF
The UN General Assembly has mandated UNICEF to advocate for the protection of children, to
assist in meeting their basic needs and to promote the expansion of opportunities for children to
74
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
75
Evidence, 5 February 2015 (Audet).
76
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
77
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Martin Barber,
Honorary Fellow, University of Edinburgh and Former Director, United Nations Mine Action Service, As an Individual).
20
reach their full potential. 78 Or, to put it more simply, in the words of Dr. Haque, it is “to reach
children everywhere.” 79
None of the witnesses who appeared before the Committee expressed the desire to see UNICEF’s
mandate changed. Maggie Black, who has written two books on the history of UNICEF and worked
for the organization, told the Committee:
I could only say about UNICEF's mandate that I don't see how it would ever be
created today, and I think we would meddle with it at our peril. I would like to hope
that the mandate of UNICEF, and of the other humanitarian UN organizations, could
be protected under all circumstances, because they really represent the global world's
desire to do good in the world and to save lives in the world. I think their record,
even though we despair sometimes and wish we could do more, is commendable
indeed. 80
UNICEF started with a much smaller sphere of activity than it has today. A relief fund, the UN
Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA), had been set up through the UN to assist people
after the Second World War. However, the U.S. and other Western countries did not want to
continue providing general humanitarian aid to Eastern European countries. It was agreed that
UNRRA’s remaining funds would go to a new fund for children, which would provide basic relief,
such as food and healthcare, to children in Eastern Europe. 81 This fund, originally called the
International Children’s Emergency Fund (ICEF) and renamed UNICEF, was created in 1946.
UNICEF’s mandate quickly expanded beyond Europe to Asia and then Latin America in the
late 1940s and later to sub-Saharan Africa in the 1950s. 82 Though originally intended as an
emergency relief organization, UNICEF personnel realized fairly quickly that more was required if it
was to help children “survive, thrive, develop and to be in an environment that protects and nurtures
them.” 83
The 1950s and 1960s saw a shift in emphasis within the organization to longer-term programs in
public health, education and development more generally to address the needs of children, alongside
the earlier post-conflict emergency assistance. In the 1970s and 1980s, UNICEF continued to expand
programming areas to include family planning, informal education and specific programs benefitting
women and girls, urban children and vulnerable children such as child labourers and child soldiers.84
UNICEF is now both a humanitarian aid and development organization (in contrast, UNHCR is a
purely humanitarian organization). 85 In the 1990s, the organization shifted its focus from a needs-
78
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
79
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
80
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Maggie Black, UNICEF
Historian, As an Individual).
81
Ibid.
82
United Nations Children’s Fund [UNICEF], 1946–2006: Sixty Years for Children, 2006, pp. 4–5.
83
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
84
UNICEF, UNICEF Milestones, 2004.
85
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
21
based to a rights-based approach, after the adoption of the UN Convention on the Rights of the
Child. 86
The next section looks more closely at what UNHCR, UNICEF and the broader humanitarian sector
are doing to address the needs of children displaced by the conflict in Syria.
86
UNICEF, UNICEF Milestones, 2004.
22
CHAPTER 4: HUMANITARIAN AID − REACHING OUT TO
PARENTS TO HELP CHILDREN
UNHCR and UNICEF are working with their partners (other UN agencies, NGOs, IRCRCM and
host governments and communities) to prevent a generations of young Syrians from losing hope in
their future. They are doing so by promoting resilience and helping families obtain basic necessities
to deter parents from making choices that negatively affect their children. The following sections
provide an overview of how the humanitarian aid sector is responding to the needs of Syrian families
displaced by the conflict, with a particular focus on the roles of UNHCR and UNICEF.
A.
UNHCR and UNICEF: Division of Responsibilities
Though UNHCR and UNICEF have complementary goals regarding displaced children, they have
different roles in assisting this group. The response to the Syrian conflict is complex, involving aid
from many different organizations to refugees, host communities and those still in Syria.
Humanitarian assistance is coordinated through two response plans: the Syrian Strategic Response
Plan (within Syria) and the Regional Refugee and Resilience Plan (the surrounding region). 87
Leadership and coordination is somewhat different in each context, with a “cluster approach” used
within Syria, while a UNHCR-led “sector approach,” is used to address the refugee situation given
UNHCR’s mandate for refugees. As discussed in more detail in Chapter 5, the cluster and sector
approaches are used to identify needs, responsibilities and capacity. Each “cluster” or “sector”
relates to an area of need such as shelter or protection.
1.
Refugees, IDPs and UNHCR’s Responsibilities
Within Syria, because it is not a refugee response, UNHCR is not responsible for overall
coordination. Instead, UNHCR leads the following clusters: Protection and Community Services,
Camp Coordination and Camp Management and Non-Food Items/Shelter. The agency is also
involved in some aspects of healthcare and education, but not as a lead organization. 88 In
neighbouring countries, UNHCR is responsible for overall coordination of the refugee response, in
close collaboration with the United Nations Development Programme (UNDP) which is responsible
for coordinating the resilience component which is more development-oriented. 89 UNHCR also acts
as lead of various sectors (varying somewhat by country), and is involved in other sectors as a
participating organization. This includes a broad variety of activities, ranging from providing cash to
refugees to awareness-raising regarding child protection and sexual and gender-based violence to
funding healthcare clinics. 90 As one witness noted, UNHCR recognizes that many families rely on
the income of a child:
UNHCR efforts in order to address this complex problem include the provision of financial
assistance to help vulnerable Syrian refugee families cover urgent and basic needs, including
medical expenses and rent; the creation and maintenance of a functioning referral system to identify
87
Evidence, 19 February 2015 (McBride); 2015 Syria Strategic Response Plan, December 2014; Regional Refugee and Resilience
Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, December 2014.
88
UNHCR Information Update.
89
Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, December 2014.
90
UNHCR Information Update; UNHCR, 2014 Year in Review UNHCR Jordan (written submission).
23
children who face protection risks, manage their cases and refer them to appropriate services; and the
provision of social counselling and emotional support by case managers and social workers. All
these efforts can prevent families from resorting to negative coping strategies, such as taking their
children out of school to work. 91
These varied efforts are coordinated in a five-prong approach:
strengthening evidence generation… strengthening child protection systems through
increased awareness, capacity, skills and awareness of service providers;
strengthening child, family and community coping mechanisms and self-protection
capacities; integrating child protection responses into other sectors, in particular
education; and advocating with different stakeholders to influence decisions and
actions taken to promote and protect children. 92
a.
Registration
One of UNHCR’s tasks that is particularly important and unique is refugee registration. UNHCR
assists governments in registering refugees. As Professor McBride explained, registration is “the
entry door to the provision of services”, and also “identifies those specific needs and situations that
may require some targeted assistance, especially with respect to children, to unaccompanied minors,
to families headed by women and certain situations of gender violence.” 93 With the data compiled
from registration, UNHCR is able to prioritize needs. 94 For this reason, it is important that
registration accounts for all refugees.
With 80 per cent of refugees living outside of camps, however, reaching all of them can be a
challenge. UNHCR and partners have learned to use technology creatively. In Jordan and Lebanon,
for instance, they “have set up websites allowing refugees to communicate directly with the
agencies, ask questions and get information about the registration process. Also, [they] increasingly
use biometric registration and iris scan technology to make targeted assistance to the most vulnerable
more effective.” 95
A secondary registration aspect is that of birth registrations, which also affects service provision, as
well as the risk of statelessness. UNHCR and UNICEF have been working to raise awareness of the
importance of birth registrations for a child’s future. As Furio De Angelis explained, this is as an
example of where UNHCR and UNICEF’s mandates “successfully overlap”:
[R]egistering a child is a basic human right. It is the entry door to the enjoyment of all
the rights that come together with belonging to that nation… As UNHCR is also the
agency mandated with the prevention and reduction of statelessness, we are seeing, in
91
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
92
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
93
Ibid.
94
Evidence, 7 May 2015 (De Angelis).
95
Ibid.
24
birth registration, also an important and crucial moment for the prevention of
statelessness. 96
2.
Helping Children and the Family: UNICEF and the Syrian Conflict
UNICEF is focused on children in need regardless of where they are. As a result, the organization
plays a similar role in both the sector and cluster approaches. The Committee was informed that
UNICEF is involved in providing health services, education, child protection,
water/sanitation/hygiene and nutrition in Syria and the surrounding region. 97 For example, UNICEF
is providing human resources, equipment and medicines to support primary health centres and
mobile clinics in the country and supporting polio vaccination campaigns. Over 2.9 million children
under the age of five were vaccinated for polio in 2014 and approximately 500,000 women and
children were able to access basic health services in Syria. 98 UNICEF is addressing Syrian refugee
health needs in neighbouring countries by strengthening the capacity of national health systems in
those countries, including strengthening measles and polio vaccination programs. 99 While UNICEF
is not the lead coordinator within the context of displaced persons, it does lead the response in
certain sectors or clusters. 100
Even though its primary responsibility is to assist children, many services are delivered to adults as
well. As Maggie Black stated, “UNICEF is primarily about children and therefore is also about
maternity and women, but it then ends up also about families, and you cannot support the child
without supporting the family.” 101
B.
The Gender Difference
A number of witnesses underscored the importance of recognizing the differentiated needs of men
and women, as well as boys and girls, in programming. As noted above, UNHCR has piloted a
program of age, gender and diversity mainstreaming. Professor Milner explained:
This has tried to ensure that all aspects of UNHCR's work have gender-sensitive
protection, such that it’s not the responsibility of one or two colleagues in the field to
respond to the particular needs of women or gender issues but rather the responsibility
of all staff. 102
Other organizations are also addressing gender differences in their programming. Jessie Thomson of
CARE Canada told the Committee that her organization provides “sanitary materials to women and
96
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
97
UNICEF Response.
98
UNICEF, Humanitarian Action for Children- Syria, 2015 (written submission).
99
UNICEF, Humanitarian Action for Children- Syrian refugees and other affected populations in Egypt, Jordan, Iraq,
Lebanon and Turkey, 2015 (written submission).
100
Evidence, 7 May 2015 (De Angelis).
101
Evidence, 23 April 2015 (Black).
102
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
25
girls as part … [of its] hygiene kits, recognizing that if you don’t provide sanitary materials, often
girls have nowhere else to get it.” 103
Similarly, Save the Children stated that any programming they do “will be designed in a way that
boys and girls have separate places.” 104 In reference to Save the Children’s child-friendly and youthfriendly spaces, Cristy McLennan explained that:
Once you see these programs starting up and running for a while, they may look quite
different between what the boys are doing and what the girls are doing, and that is
based on consultation with what they want to see and what they need…We'll find
that, all stereotypes aside, there may be different types of vocational training that
interest girls as opposed to boys. At the end of the day, it is really important and
critical to take their needs and desires into account, because this is a protective space
that is essentially preventing them from engaging in unprotective types of activities,
be it child labour, joining armed forces and things of that nature. These spaces need to
be a place where they're cared for and that are interesting to them as well. 105
C.
No Lost Generation
Education was seen by many witnesses as extremely important in providing hope of a better future to
Syrian children and ensuring that they heal from their experiences and avoid repeating patterns of
violence. As outlined in Chapter 2, however, Syria children are attending school sporadically or not
at all for many reasons, including: security issues, class sizes and age differences. While the
education systems in host countries are overwhelmed by the sudden influx of students, they are
trying to accommodate refugee children. The governments of Jordan, for instance, instituted double
shifts so “Jordanian children are educated in the morning…and Syrian children in the afternoon.” 106
Nonetheless, many remain out of school and the humanitarian aid sector is worried that an
opportunity to educate an entire generation of children, whose lives are “being shaped by violence,
displacement and a persistent lack of opportunities,” 107 will be lost. Launched in 2013 by UNICEF,
UNHCR and other partners, the ‘No Lost Generation’ (NLG) initiative aims to address this issue by
taking into account the close links between child education and protection. The general idea is that
“if a child is in school and has access to education, quite often, at least we hope, that also means that
they're in a protective environment. They have a right to be in a protective environment when they
are in school”. 108
As a result, the ‘No Lost Generation’ initiative utilizes education to bring together four important
elements: learning, health care, psychosocial and protection. 109 A variety of approaches are being
used, including self-learning programs for children who are unable to go to school, regularization of
103
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
104
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
105
Ibid.
106
Evidence, 26 May 2014 (Metcalfe).
107
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
108
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
109
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
26
the status of Syrian refugee teachers and teacher training. Psychosocial support is provided, not only
for children but also their families, to ensure that children can live in nurturing environments. 110
The one-year review of this initiative found that more than 1 million children received educational
support, with 1.5 million receiving school supplies, more than 600,000 children receiving
psychosocial support and over 60,000 “adolescents reached with increased opportunities including
vocational/life skills training. 111
NLG has been well received by the international community and host countries. The campaign is
seeking almost $1 billion. 112 The target is to reach 6 million children through the work of the various
organizations involved and provide learning opportunities, skills development, a protective
environment for children, and increased opportunities. 113 Moreover, it takes into consideration the
long-term needs of Lebanon and Jordan by including “development plans on the education side of
these countries.” 114
D.
More than a Donor: How Canada is Contributing to Relief Efforts
Despite UNHCR and UNICEF’s efforts, these organizations depend on voluntary contributions from
governments and the private sector donors to fund their humanitarian initiatives. When contributions
do not meet actual needs, as in the case of the Syrian humanitarian crisis, “difficult choices” have to
be made. 115 As Furio De Angelis explained:
we are currently not able to do enough given the magnitude of the needs and the
complexity of protection challenges. That is why we continue to appeal for increased
and sustained financial contributions. As of April 2014, only 24 per cent of UNHCR's
funding requirements in relation to the Syrian crisis has been received. This means
difficult choices have to be made and some needs go unmet… 116
For this year alone, the humanitarian appeal for Syria and the region is $8.4 billion.117 As of
May 2015, Canada is not only the sixth largest single-country donor to the humanitarian
response in Syria, 118 but an important partner for UNICEF and UNHCR as well.
1.
Donor
Since the beginning of the crisis in Syria, Canada has allocated $503.5 million to help meet
humanitarian needs, of which $150 million was announced in 2015. This assistance is being
110
UNICEF, No Lost Generation Initiative: Protecting the Futures of Children Affected by the Syria Crisis, One year Report,
September 2014 [No Lost Generation] (written submission).
111
Ibid.
112
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
113
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
114
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
115
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
116
Ibid.
117
Ibid.
118
Untitled written submission from DFATD, 14 May 2015 [DFATD submission] (written submission).
27
channelled “through experienced humanitarian partners to meet the urgent water, shelter, food,
health, relief items, emergency education and protection need[s] of conflict-affected Syrians.” 119
Canada gave UNHCR $67.9 million and UNICEF $88.7 million between 2012 and 2015. DFATD
informed the Committee that, with its support in 2014, “UNHCR distributed relief items to more
than 3.25 million people in Syria…and UNICEF supported 16.5 million people to access clean water
in Syria.” 120
Canada is also a strong supporter of the No Lost Generation initiative, to which $111.9 million of its
total contribution has been dedicated thus far. More specifically, it “has contributed $10 million to
UNICEF in Lebanon and $10 million to UNICEF in Jordan in support of the NLG [No Lost
Generation] initiative to strengthen the public education systems for Syrian, Lebanese and Jordanian
children...” 121
2.
Partner
As Canada is a Vice-Chair of UNHCR’s Executive Committee and an Executive Board Member for
UNICEF, its contributions are more than financial. Ms. Norton, for instance, informed the
Committee that Canada utilizes these positions to “make statements, raise issues and have a lot of
bilateral meetings on the side of these boards to raise key issues of concern.” 122 She also mentioned
that Canada’s teams in Jordan, for example, are “actively engaged in fairly frequent meetings with
our partners” and they “will go out on monitoring missions and also come back with an evaluation.
They will also be in continuous dialogue with the operational folks in the field.” 123
Furio De Angelis underscored the importance of Canada’s leadership role in refugee crises more
generally:
Canada is a very important global player in refugee affairs. Of course, it is one of the
main resettlement countries, together with the U.S. and Australia. Its quota for
resettlement has always been an important one within the global quota of resettlement
areas. 124
On 26 May 2014, the Committee was told by Sarita Bhatla, Director General, Refugee Affairs,
Citizenship and Immigration Canada (CIC), that Canada had committed to resettling 200
government-assisted refugees and 1,100 privately-sponsored refugees from Syria, of which over 130
had already arrived in Canada at that time. 125 The Committee understands that, since Ms. Bhatla
testified, the Canadian government has agreed to take an additional 10,000 Syrian refugees by the
119
Ibid.
120
Ibid.
121
Ibid.
122
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
123
Ibid.
124
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
125
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Sarita
Director General, Refugee Affairs, Citizenship and Immigration Canada).
28
Bhatla,
end of 2017. 126 UNHCR is asking for 100,000 resettlement spots for refugees from Syria worldwide
for the period 2015-2016. 127 The Committee is optimistic that the Government of Canada will
continue to generously welcome refugees to Canada as it did with the 60,000 Vietnamese and 20,000
Iraqi refugees that were resettled here, as well as the Kosovar refugees who arrived in Canada
through Operation Parasol and the Family Reunification and Special Needs programs.
Mr. De Angelis also told the Committee that Canada is a strategic partner for UNHCR, and
commended “the ongoing support that the Canadian government and Canadians have given to
the UNHCR’s humanitarian action around the world.” 128 Likewise, Dr. Haque thanked the
government and Canadians:
for the very generous support for the children around the world who have been facing
humanitarian crises -- for the support they have been receiving from the Government of
Canada. In particular, I think we have really counted on Canada as being a strong ally
as we support the children who are in the fifth year of a conflict that shows no sign of
abating. 129
While Canada is contributing generously to the humanitarian sector to help relief efforts for
the Syrian crisis, and working alongside UNHCR and UNICEF to further their goals, the
sector is still not reaching its funding requirements. As a result, certain needs go unmet. The
following section underscores some of the challenges faced by the humanitarian sector,
including those resulting from financial constraints.
126
Foreign Affairs, Trade and Development, Helping to Protect the World’s Most Vulnerable, Press Release, 7 January 2015.
127
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis)
128
Ibid.
129
Evidence, 7 May 2015 (Haque).
29
30
CHAPTER 5: TRENDS AND
HUMANITARIAN SECTOR
CHALLENGES
FOR
THE
While witnesses who appeared before the Committee addressed difficulties for the humanitarian
sector as a whole, not just UNHCR and UNICEF, many of their recommendations are applicable to
these two organizations given their central roles in the sector. The Committee heard about a number
of challenges the UN and other organizations are grappling with to better respond to humanitarian
crises. Despite significant efforts to address these difficulties and find solutions, however, the
Committee was told that the needs of too many children affected by conflict are not being met.
The main reoccurring trends and challenges for humanitarian actors, including UNHCR and
UNICEF, raised during the testimony are outlined below. Though many points relate to assistance
for all age groups, they are particularly relevant to children who make up a large percentage of the
displaced and face greater vulnerability in situations of displacement.
A.
Inadequate Humanitarian Access
One issue that was repeatedly raised by witnesses was humanitarian access. Impartiality in the
provision of aid was stressed as a necessity for access to all areas in a conflict zone. 130 Maggie Black
told the Committee that UNICEF, for example, has always provided assistance to both sides in
conflicts. Because of their focus on children, they have often been able to have access when other
organizations could not, with Ms. Black referring to UNICEF as a “Trojan horse” in providing
humanitarian assistance to difficult to access populations. 131 UNICEF was seen by one witness as
very experienced and having a good track record in negotiating with non-state actors and able to
function in situations where such actors are active. 132
And yet, access to populations in need within Syria has been a major obstacle in providing
humanitarian assistance in that country, even for UNICEF. Rob Young, Senior Delegate of the
International Committee of the Red Cross, explained to the Committee that, though there have been
successes in reaching opposition areas, even in ISIL-controlled territory, respect for international
humanitarian law has often been lacking in Syria. This has made it difficult for people to seek
assistance and for humanitarian workers to reach the population. 133 The multiple parties to the
conflict have also made negotiating access particularly challenging. 134
Martin Barber told the Committee that President Assad has been “arbitrarily denying consent” to UN
agencies to provide impartial assistance to all parts of the country. 135 Areas outside government
control have been particularly affected. The UN is limited in its ability to assist people in those areas
and the Assad regime has used its control over access to assistance as part of a strategy to reward the
130
See, for example, Evidence, 23 April 2015 (Barber).
131
Evidence, 23 April 2015 (Black).
132
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 19 February 2015 (Joel E. Oestreich,
Associate Professor, Political Science and Director, International Area Studies Program, Drexel University, As an Individual).
133
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Rob Young, Senior
Delegate, International Committee of the Red Cross).
134
Evidence, 7 May 2015 (Haque).
135
Evidence, 23 April 2015 (Barber).
31
population for submitting to its control of the country. Non-UN partners have played a crucial role in
accessing opposition-controlled areas because they do not have the same limitations. However, the
regime has threatened that organizations that assist people in rebel-held territory will see their access
to government-controlled territory cut off. 136 Islamic Relief, for example, has been denied access to
government-controlled areas. 137
The Syrian Arab Red Crescent (SARC) has been an important actor on the ground, with sixty
percent of aid from UN agencies reaching the population through SARC according to Hossam
Elsharkawi, Director of Emergencies and Recovery, International Operations, at the Canadian Red
Cross. They have paid a steep price, however: 47 SARC volunteers and staff had been killed while
performing their duties as of early February 2015. 138 Despite their efforts and sacrifices, many
Syrians are not being reached. Stephen Cornish, Executive Director of Doctors Without Borders in
Canada referred to “humanitarian deserts,” in Syria, where essentially no aid is entering. 139
Martin Barber suggested that when humanitarian aid cannot be provided in territory controlled by all
sides of the conflict, assistance should be withheld to ensure that aid organizations are not seen to be
assisting one side and legitimising it.140 On the other hand, Maggie Black urged continued assistance
to those who could be reached. These alternatives are an illustration of the choices faced by
organizations such as UNHCR and UNICEF when seeking to assist children in conflict situations.
Unless military enforcement is an option, “[q]uiet, subtle negotiation on the ground is your only
possibility.” 141 Even where military support is available, Professor McBride provided a note of
caution – the guiding principles of humanitarian assistance such as neutrality, impartiality and
humanity can be compromised by such an association, making it a problematic choice as well.142
There are no easy choices for humanitarian actors seeking access to populations in need in conflict
situations like Syria.
B.
Move Away from Refugee Camps
Given the harsh conditions in Syria, millions have decided to leave the country, including
unaccompanied minors. Though the image conjured up when thinking about refugees is often one of
people living in camps, an increasing number of refugees are living in urban centres and informal
settlements.
Refugee camps are designed to be temporary arrangements. However, conflicts are increasingly
protracted; UNHCR informed the Committee that the average time a refugee is displaced, without
being able to return home or find a durable solution elsewhere, is 17 years. In some instances, three
generations of refugees have been living in camps. 143 Though Stephen Cornish stated that more
136
Evidence, 9 June 2014 (Tabler).
137
Evidence, 23 April 2015 (Al-Rawni).
138
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Hossam Elsharkawi,
Director, Emergencies and Recovery, International Operations, Canadian Red Cross).
139
Evidence, 5 February 2015 (Cornish).
140
Evidence, 23 April 2015 (Barber).
141
Evidence, 23 April 2015 (Black).
142
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
143
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
32
funding is dedicated to assisting refugees in the camps than elsewhere, they provide few, if any,
livelihood opportunities. 144
Jeff Crisp told the Committee:
Camps were never an ideal approach. There's a lot of evidence to suggest that living
in a camp is a very negative experience for refugees, but there was a certain kind of
predictability about refugee camps as to how they're constructed and designed and
how you provide them with basic needs. When you have such large numbers of
people scattered across such large areas of the whole region, this is really requiring
the international aid community to rethink how they go about their usual business. 145
Refugees outside camps may seek to keep a low profile and are much harder to find and assist. 146
UNHCR has also faced challenges in addressing the increased urbanization of refugees because host
countries in the Global South, where the vast majority of refugees are hosted, generally prefer to
keep refugees in camps. As noted above, with the majority of Syrian refugees outside camps, there is
evidence that wages are decreasing in neighbouring countries because Syrian refugees (both adults
and children) are willing to work for pay below market rates. 147 Because of potential impacts like
these on host communities, it has been difficult for UNHCR to change its policies with respect to
refugees in non-camp settings. Nonetheless, the Committee was informed that, in 2009, UNHCR
issued a new policy on urban refugees that promotes out-of-camp livelihood opportunities, with
revisions to the policy made in 2014. The policy only promotes such opportunities in situations
where local conditions allow, however, which is a significant limitation that can be used by host
communities to justify keeping refugees in camps. 148
Despite the sensitivity of the issue of urban refugees, the humanitarian sector is adapting to this
changing reality with creativity, seeking new ways to access and serve them. For example,
information for refugees can be sent via SMS or social media for broader reach instead of posted on
a poster board in a camp. CARE Canada did an assessment in Jordan that found that “something like
90 per cent of those registered refugees with CARE had mobile phones” so this is an important
means of communication. 149 Vouchers and cash grants are being issued using mobile phones or
obtained via biometric registration and iris scan technology. 150
C.
Meeting the Needs of Host Communities
As refugees are increasingly intermingling with local populations, the needs of host communities are
receiving more attention from the humanitarian sector. As Jeff Crisp explained:
144
Evidence, 5 February 2015 (Audet).
145
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
146
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
147
Evidence, 30 October 2014 (Crisp); Evidence, 5 February 2015 (Audet).
148
Evidence, 5 February 2015 (Milner); UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR Policy on Alternatives to
Camps, 22 July 2014, UNHCR/HCP/2014/9.
149
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
150
Evidence, 5 February 2015 (Milner); Evidence, 7 May 2015 (De Angelis).
33
If you only focus your assistance on refugees and ignore the host community, then
there's an obvious potential for tension and even conflict between the two groups.
This has been predicted widely by many commentators in Lebanon. So far, we are
pleased to say it hasn't really happened, but there is always a risk. If you don't pay
attention to the host community, then the risk of tension and conflict with the refugee
population will certainly tend to increase… 151
Professor Milner told the Committee that UNHCR leadership can be critical in ensuring that
resentment does not build up in host communities. In discussing the situation of Afghan refugees in
Pakistan, he outlined the potential:
There are these examples of where UNHCR has been very aware and engaged at a
very local level of the kinds of quid pro quos that are necessary to create the space
and the opportunities for self-reliance for refugees, livelihoods for refugees and
ultimately solutions for refugees... 152
Though assistance for host communities could be seen as an expansion of UNHCR’s mandate,
Professor McBride told the Committee that the General Assembly has provided some authority for
this through resolutions asking UNHCR to be conscious of the needs of host communities and
stressing the importance of their involvement in decision-making. 153 This recognizes the reality that
refugees are better off where their host country’s needs are also being considered.
Jessie Thomson told the Committee that, in the Syrian context, there has been a real recognition of
the importance of assisting host communities, and particularly the most vulnerable members of those
communities, while also meeting the needs of the refugees. 154 As noted above, in Jordan, the
government requires some assistance to impoverished Jordanians, along with the refugees. 155
Hossam Elsharkawi told the Committee that host communities themselves have been providing a
significant amount of aid that is not necessarily documented. Though neighbouring countries have
been very generous in their assistance to Syrian refugees, there have also been tensions at times due
to competition for jobs and a sense that the refugees are receiving more than host communities
which may have similar needs; services and utilities are also overstretched. 156 Hossam Elsharkawi
noted that, given how long the conflict has lasted, host communities are finding it increasingly
difficult to continue providing support to the refugees. 157
The Syrian refugees themselves have the potential to contribute to their host communities. Before
the war, Syria was a middle-income country with relatively high education levels. Witnesses told the
Committee that many Syrians who fled their country are highly educated and have unutilized skills.
151
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
152
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
153
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
154
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
155
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
156
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
157
Evidence, 5 February 2015 (Elsharkawi).
34
According to these witnesses, the aid sector has been overwhelmed by the work of meeting the basic
needs of so many people, and had limited capacity to consider how Syrian human assets could be
used. Host governments have also been reticent to utilize the skills of Syrian refugees because this
would result in competition for their own citizens. 158
D.
Ensuring a Smooth Transition from Humanitarian to Development Assistance
As assistance to host populations and refugees has become more integrated, the same can be said
with respect to humanitarian and development assistance. In the case of UNICEF, this integration
happened very early. Though the organization was originally set up with a humanitarian mandate, it
became obvious very soon that longer-term assistance was required in many places that were not
experiencing humanitarian emergencies in order to meet the needs of children. 159
It is only more recently that humanitarian actors more broadly have integrated development
considerations from early in the response to a humanitarian crisis. 160 The Syrian example, in
particular, was seen to be innovative because UNHCR foresaw that it would be a protracted refugee
situation and involved development actors such as UNDP and the international financial institutions
from very early on. 161 Furio De Angelis explained the importance of this trend as follows:
Without the assistance of development agencies, emergency response only is not
enough. In a moment in which you address an emergency, you have to bring the
seeds. You have to plant the seeds for tomorrow's development. Otherwise, you will
never get out of emergency mode, and you will always remain in a responsive
situation that is not sustainable in the long term or even in the medium term. That's
why the cohabitation of development and emergencies concepts and approaches, at
the early stage, to responding to displacement crises is absolutely crucial. It has been
only a few years that this has been put in practice, but it is surely the way in which the
organizations and the UN system at large, together with other international partners,
will continue to operate. 162
Integrating development considerations is important both in host communities, where refugees may
remain for long periods of time, and in countries of origin, if refugees are to be encouraged to return
home. 163
Development actors can also assist the short-term humanitarian response, particularly where they
have a dual mandate like UNICEF or CARE Canada for both humanitarian and development work.
These organizations benefit from their existing development presence in a country, allowing them to
respond more quickly to a humanitarian crisis. 164 Jessie Thomson noted that CARE, which has a
dual mandate, is always looking for ways to approach refugee situations from a development
158
Evidence, 30 October 2014 (Crisp & Streng).
159
Evidence, 23 April 2015 (Black).
160
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
161
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
162
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
163
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
164
Evidence, 9 June 2014 (McLennan); Evidence, 23 April 2015 (Black).
35
perspective. She said there is a need for livelihood and self-reliance opportunities, education and
training for the dignity of affected individuals and because of the reality that humanitarian assistance
is insufficient to meet all the needs. At the same time, Ms. Thomson recognized that development
work in relation to refugee situations can be politically sensitive for host governments. 165
Nonetheless, in recognition of the reality that the international aid community cannot meet all the
needs of people affected by humanitarian crises around the world, there has been a move to promote
the resiliency of locally affected people. There is some concern about this approach in conflict
situations, however. Stephen Cornish told the Committee that the aid sector is increasingly relying
on local capacity and local governments but that this is not as effective in situations where there is a
conflict and local systems and infrastructure have collapsed compared to situations of natural
disaster. 166 In contrast, Professor Milner stressed the importance of mainstreaming the needs of
refugees into broader development, peacebuilding and political engagement, rather than having
refugees remain within a “humanitarian silo”. 167 He also said that:
The answer for refugees is not long-term, unending care-and-maintenance programs.
The answer is very much to engage with them as human beings and as agents who are
able to play a role in pursuing their own solution… 168
E.
Educating the Next Generation
On a more individual level, education and training is one of the key means to improve the situation
of displaced children. However, Emma Bonar told the Committee that, though education is identified
as a top priority by refugees, it is one of the areas of humanitarian assistance that receives the least
funding. 169
A number of witnesses recognized the need for education beyond the primary school level to allow
children to become fully participating members of their society and to survive and thrive. 170
However, as Dr. Haque from UNICEF told the Committee, globally, there has been far more success
at improving primary school completion rates than higher levels.
Emma Bonar made the case that, “We must provide a complete cycle of education services if we’re
going to provide any at all.” 171 Otherwise, as noted above, many children and their families do not
see the value in staying in school. The Committee was told that youth in particular are falling
through the cracks, with those over 18 not receiving targeted services. 172 Emma Bonar argued that:
165
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
166
Evidence, 5 February 2015 (Cornish).
167
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
168
Ibid.
169
Evidence, 5 February 2015 (Bonar).
170
Ibid.; Evidence, 5 February 2015 (Audet).
171
Ibid. (Bonar).
172
Ibid.
36
Youth in any society are a crucial group. They’re full of potential, ideas, motivation
and energy. They’re at that age where their personalities are maturing. We need to find
positive outlets and constructive activities for these young people. 173
Without educational opportunities and vocational skills training, youth will be stuck in a cycle of
low-wage work, abuse and hopelessness which is dangerous for them, their communities and the
region’s stability (i.e. the lost generation). Unfortunately, host countries do not have the capacity to
provide quality education for everyone. Some non-formal alternatives are being developed to fill the
gap, including both academic programs and vocational, employability-related training to meet the
needs of Syrian children and youth, but not enough to meet the needs. 174
Given the statistics mentioned above about school attendance and completion, there is concern that,
if such efforts do not reach sufficient numbers of Syrian children and youth, an opportunity to
educate an entire generation of Syrians will be lost, and these children will be unable to contribute
skills to rebuild their country once the conflict is over. 175 A number of witnesses expressed concern
about the potential consequences this will have for development and peace in the region.
F.
Need for Cooperation and Coordination
The importance of cooperation and coordination for effective aid was highlighted by many
witnesses, as was the reliance NGOs and IRCRCM place on the coordinating role of the UN.
Cooperation and coordination are necessary at various levels, between UN agencies but also with
international and national NGOs, IRCRCM and various levels of donor and directly-affected
governments. Information collection and sharing is a critical part of this, according to Cristy
McLennan. 176
Though there was mention of turf wars by a few witnesses, the Committee heard that major efforts at
improving coordination between UN agencies and partners have been made in recent years. 177 Zaid
Al-Rawni said that, in Darfur in 2004, you could have four organizations providing water in a camp
and no one providing food or education, for example. Now, there is more concerted effort “to ensure
help is spread as widely as possible and as appropriately as possible.” 178
The Committee was told that improvements in cooperation were motivated in part by the inability to
adequately address the needs of the growing number of IDPs, a group for whom there is no
specialized UN lead agency, particularly in the case of Darfur. The huge scale of recent emergencies,
and growing donor expectations for efficient use of funds and greater scrutiny of aid programs were
also factors. 179
As of 2005, the Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) has provided general
coordination for internal displacement crises and natural disasters, while at the country level, a
173
Ibid.
174
Ibid.; Evidence, 30 October 2014 (Streng).
175
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
176
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
177
Regarding turf wars, see for example, Evidence, 19 February 2015 (McBride).
178
Evidence, 23 April 2015 (Al-Rawni).
179
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis); Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
37
Humanitarian Coordinator coordinates assistance. UNHCR continues to coordinate refugee
responses. 180 According to Dr. Haque, there is a clear division of labour between UN agencies by
area of focus (e.g. water and sanitation, camp management, shelter, food, protection). As noted
above, this is known as the cluster approach under OCHA and the sector approach under UNHCR.
An organization takes the lead and works with others in each sector (UN and non-UN) to map out
which organizations are doing what in which locations, to identify any areas where there are no
organizations operating and to advocate for that void to be filled. 181 As Cristy McLennan explained:
Rather than wondering if other agencies are better placed, it's more discovering who
is doing what, where their expertise lies and how that can be put together in a
coherent and logical way so that, when the next emergency or conflict happens, we're
not struggling in the first days and weeks just to figure out that apparatus. We have
that apparatus now, and I think all partners are doing their best to try to make that
work. 182
UNICEF’s representative, Dr. Haque, stressed the need to assess comparative advantages to see who
is best placed to do what when dividing responsibilities. She also said that discussions are currently
taking place to figure out the most efficient and effective way to avoid duplication where there are
refugee and IDP populations in the same areas. 183
Professor McBride noted that cooperation between agencies is most successful in field missions:
[T]here’s a lot more tension in New York among the headquarters than you find the
field. In the field people need each other. They have to work together, in part because
they’re often in situations where they’re not safe and they depend on each other. I think
you get much more cooperation in the field and much less tension there than you might
get with people in New York or Geneva who are worried about the mandate,
encroachments on the mandate and who’s going to get the responsibility for this or
that. 184
Integration of local actors such as local NGOs into this coordination system has been less successful
than integration and cooperation between the international humanitarian actors, but a number of
witnesses stressed its importance. Martin Barber also argued that local people and diaspora of
affected countries are often best placed to assist and should be supported in doing so. 185 Furio De
Angelis echoed the importance of collaboration with host governments in order to be able to reach
and assist refugees. 186
180
Untitled written submission from UNHCR, 13 June 2014.
181
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
182
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
183
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
184
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
185
Evidence, 23 April 2015 (Barber).
186
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
38
Government buy-in is crucial for affected individuals to benefit from cooperation amongst
humanitarian actors. The Syrian government’s unwillingness to recognize the need for humanitarian
assistance had a major impact on coordination in that country in the first couple of years of the
conflict. Because of this resistance, the coordination infrastructure and associated personnel could
not be put in place and coordination was more ad hoc. Since then, however, coordination has
improved.
A number of witnesses did mention the downside of improved coordination, as it can have an impact
on humanitarian principles such as impartiality. In attempting to improve coordination, and for
security reasons, the leadership of the political and humanitarian arms of the UN have increasingly
been brought together. Though this may lead to improved coordination, it can affect the impartiality
of aid and humanitarian access may be harmed. 187 As Martin Barber, who worked most of his career
in the UN, told the Committee, the system “has become rather more open to a politicized approach”
in recent years as cooperation has increased between different parts of the UN. 188 Similarly, Zaid AlRawni said that the UN is not seen to be as impartial as it once was. 189
1.
Strengths of Different Types of Organizations
Witnesses who testified on behalf of NGOs told the Committee that UN agencies have more
influence over policy changes and access to key decision-makers than NGOs. As such, they play an
important advocacy and leadership role, though some witnesses felt they could do more. 190
UNHCR’s strength was seen by one witness to be its capacity to mobilize significant funds. Its
biggest challenge was seen to be the size of its bureaucracy, which limits its ability to react
quickly. 191 At the same time, the big bureaucracy can be beneficial in certain cases, especially where
mass mobilization of resources is necessary. 192 UNHCR is also relied on “to identify gaps, to
identify strategic direction in terms of the response, to prioritize needs, and to coordinate” refugee
response. 193
According to Jeff Crisp, NGOs tend to be “nimble and quicker,” allowing them to respond
rapidly. 194 Matt Streng noted that NGOs like his organization are able to negotiate in opposition-held
areas where the UN may not be able to go, and that they are well-placed to build the capacity of
local partners, such as lower levels of government and local civil society organizations. 195 By being
connected to realities on the ground, the Committee was told that NGOs can also be an important
source of information for UN agencies in identifying needs. 196
As noted by Zaid Al-Rawni:
187
Evidence, 5 February 2015 (Cornish); and Evidence, 19 February 2015 (McBride).
188
Evidence, 23 April 2015 (Barber).
189
Evidence, 23 April 2015 (Al-Rawni).
190
Evidence, 5 February 2015 (Bonar).
191
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
192
Evidence, 23 April 2015 (Al-Rawni).
193
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
194
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
195
Evidence, 30 October 2014 (Streng).
196
Evidence, 5 February 2015 (Bonar).
39
Everyone faces their own unique sets of challenges. UN agencies and small agencies
have their challenges. Medium size agencies, like ours, like Oxfam, Save the
Children, UNICEF and others have their challenges…Who is better at delivering? …
In different circumstances we are probably much better at delivering aid. In other
circumstances, maybe the UN agencies are far better at delivering aid. 197
Jeff Crisp noted that the key is to draw on the strengths of both types of organizations. 198 UNHCR
and UNICEF appear to be attempting to do just that, by collaborating with many non-UN
organizations.
The Committee notes that non-UN organizations collaborate closely with UNHCR and UNICEF,
both as partners and by implementing projects with funding from the two agencies. 199 The
Committee was told that UNHCR, for example, works with 750 NGOs around the world and
channels one-third of its protection and assistance budgets through NGO partners. Jessie Thomson
described the annual UNHCR-NGO consultations as “fundamental” because they provide the
opportunity to discuss regional and thematic issues with senior UNHCR officials. 200
G.
Effective and Sustainable Funding Mechanisms
Professor Audet told the Committee that organizations’ desire for funding can affect cooperation,
since working with others may require sharing of funds. 201 Professor McBride noted efforts to
improve cooperation in relation to funding through coordinated appeals by UN agencies and UN
country teams based on the priority needs of the area in question. 202
Jeff Crisp and others acknowledged Canada’s generous funding to UNHCR and UNICEF and that
the response to recent humanitarian crisis, such as the Syrian crisis, has been “quite impressive.” 203
However, because of the sheer scale of the problem, global efforts have not been enough to meet the
needs that exist. Other conflict areas such as the Central African Republic, South Sudan and Ukraine
are sharing the attention of the international community. Mr. Crisp told the Committee that the
humanitarian system is stretched to the limit, with insufficient money, supplies, logistical capacity
and experienced personnel. 204
The lack of sufficient funding can have serious impacts on those seeking assistance. Furio De
Angelis mentioned the Central African Republic, where refugees in camps were receiving only 900
calories per day at the time he testified in June 2014 when the minimum is supposed to be 2000.205
197
Evidence, 23 April 2015 (Al-Rawni).
198
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
199
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
200
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
201
Evidence, 5 February 2015 (Audet).
202
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
203
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
204
Ibid.; Evidence, 30 October 2014 (Streng).
205
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
40
The Committee was also told that inadequate funding is particularly common in protracted situations
like Syria, as they are forgotten in light of new emergencies. 206
Efforts to diversify the donor base are being made, including private sector and non-traditional
donors such as the Gulf States. Dr. Haque told the Committee that there has been some success with
non-traditional donors. 207 However, Jeff Crisp noted that the aid of these states is not coordinated
with the UN like the aid of more traditional donors. Because of this, though the amounts can be
substantial, there is not a clear understanding of where the money is coming from and what it is
being used for. 208
The Committee heard that, besides increasing the total amount of money available, there are changes
to funding practices that could have a big impact in meeting the needs of individuals displaced by
conflict, including children. Dr. Haque and others said that there is a need for funding with fewer
conditions. 209 Several witnesses also criticized the practice of earmarking funds for a specific
organization, program or country. When money is earmarked, it cannot be moved to a higher level
priority. 210 For example, money that is earmarked for water and sanitation cannot simply be moved
into food where that need might be greater.
DFATD informed the Committee that Canada does not earmark which sector donations are to go to
in its humanitarian funding for UNHCR and UNICEF, though it does contribute to special initiatives
to meet the needs of specific populations, such as the No Lost Generation initiative. 211 Canada is to
be applauded for this choice, which provides flexibility so that funds can be used to meet the most
pressing needs as efficiencies are realized or new priorities develop based on the needs on the
ground. 212
Witnesses also told the Committee of a need for longer term funding to ensure continuity of service
and permit longer-term planning. 213 The Committee was told by CARE Canada that their funding for
humanitarian assistance is generally for one month to a year. For example, CARE has received
yearly funding since 1992 for its work in one refugee camp, despite the organization’s ability to
predict the needs for a number of years in the future. This results in inefficiencies and difficulties
retaining staff, and reduces opportunities for organizations to use their resources more strategically.
Jessie Thomson saw a move toward multi-year funding as an opportunity for innovation in the
sector. 214
206
Evidence, 19 February 2015 (McBride & Oestreich).
207
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
208
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
209
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
210
Ibid.; Evidence, 19 February 2015 (McBride).
211
DFATD submission.
212
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
213
Evidence, 2 June 2014 (Haque); Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
214
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
41
H.
Need for Political Solutions
Though increased funding would permit UNHCR, UNICEF and partners to provide more
humanitarian assistance, it will not resolve the conflicts that result in large numbers of displaced
persons in many parts of the world. A number of witnesses expressed frustration that political efforts
to resolve conflicts are not more successful.
Humanitarian assistance may save people’s lives, but it cannot resolve conflicts. Hossam Elsharkawi
told the Committee that most refugees want to go home. For this to happen, a political resolution of
the conflicts affecting their countries is needed, which requires the commitment of both local actors
and the international community. 215
Jeff Crisp saw great potential for Canada to play a role on the international stage in promoting
political solutions so that refugees may return to peace and opportunities at home. 216 Professor
Milner also saw potential for UNHCR to assist in preparing refugees and promoting their
involvement in conflict resolution processes. UNHCR has promoted and supported dialogue and
voter registration efforts to ensure that any agreement to end conflict is seen as legitimate by the
displaced, and not just the warring groups. UNHCR has also promoted coexistence programs to
address intercommunal tensions and conflict in refugee communities so that refugees have the skills
to resolve conflicts upon their return to their country. In addition, UNHCR has been involved in a
number of efforts to prepare refugees to be productive members of their societies upon return to their
country. For example, UNHCR supported training of South Sudanese refugees as doctors, nurses and
teachers after shortages of these professionals were identified in that country. 217
215
Evidence, 5 February 2015 (Elsharkawi).
216
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
217
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
42
CHAPTER 6: RECOMMENDATIONS
The work of UNICEF and UNHCR has evolved since their creation, adapting to changing contexts.
The great majority of the testimony the Committee heard lauded UNHCR and UNICEF’s efforts to
meet the needs of children displaced by conflict. Though there was a recognition that more must be
done to help children suffering as a result of the Syrian conflict and other wars around the world,
there appeared to be general agreement that both agencies are a critical part of the solution.
As demonstrated by the testimony, the humanitarian sector is not only aware of the challenges it
faces in addressing the needs of displaced children but is actively seeking solutions. The Committee
was encouraged to hear of the many initiatives already taking place. The World Humanitarian
Summit 218 to be held in 2016 provides an important opportunity for the many actors involved in the
humanitarian sector to reflect on the current gaps; identify further initiatives to ensure the efficient
use of resources; be more accountable for the funds it receives; and become more effective in
meeting the needs of affected individuals, including children.
Below are several notable recommendations for action for DFATD to assist UNHCR and UNICEF
in their ongoing efforts to meet the needs of children. If implemented, these recommendations could
make a real difference in the lives of children displaced by conflicts in Syria and other regions of
the world.
A.
Access
Humanitarian access is an issue requiring on-the-ground negotiations as well as broader diplomatic
initiatives. Dr. Haque told the Committee that UNICEF relies on governments to raise the issue of
children’s rights in situations of armed conflict and to promote access, recognizing the contribution
of the Government of Canada as a “strong ally for children in that cause”. 219 The Committee sees
this work as an important contribution from Canada in supporting the work of UNHCR and UNICEF
to meet the needs of children displaced by conflict.
Recommendation 1:
The Committee recommends that the Government of Canada continue its international
advocacy efforts with respect to the needs of children affected by conflict and actively support
efforts to negotiate humanitarian access in Syria for UNHCR, UNICEF and other actors
through diplomatic discussions with relevant governments at the UN, bilaterally and in other
forums.
B.
Addressing the Needs of Youth
As noted above, addressing the needs of youth in situations of displacement and conflict requires
more attention from the humanitarian sector. This is a group with unique needs but, given its
mandate to specifically deal with children, UNICEF is not responsible for youth 18 and older. A
218
The World Humanitarian Summit is an initiative of UN Secretary-General Ban Ki-moon and managed by OCHA to “bring
together governments, humanitarian organizations, people affected by humanitarian crises and new partners including the private
sector to propose solutions to our most pressing challenges and set an agenda to keep humanitarian action fit for the future,”
About the World Summit.
219
Evidence, 7 May 2015 (Haque).
43
number of witnesses told the Committee that youth are not receiving services adapted to their
particular needs. As explained by Emily Bonar:
In this humanitarian context, youth are falling through the cracks in the response. Part of
the reason is that neither UNICEF nor UNHCR is mandated to provide education
programs for this age group. That is aside from a minimal number of scholarships from
UNHCR to youth. Those over 18 do not have so many services…
This is the group that will go back and rebuild Syria, we all hope, very soon. They're
also one of the biggest influencers on children within their communities. Children look
up to youth more than to adults. We know this to be true in all communities. We need
skills, training programs and higher education for young people. 220
Creative solutions are being explored. For example, online partnerships with universities around the
world are being developed to allow youth to continue their studies without having to leave their
communities. However, such education is not always recognized by host governments and the
Committee was told that there has been little interest from the international community in funding
such initiatives. 221
Recommendation 2:
The Committee recommends that the Government of Canada support initiatives that facilitate
UNHCR and UNICEF’s ability to specifically address and enable measures of response to
youths’ unique needs in situations of displacement due to conflict, including through the
provision of psychosocial support, education and skills-building programs adapted to their
particular needs.
Recommendation 3:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to promote and support
programming for youth displaced by conflict, including educational and skills development
programs, in all appropriate forums but particularly through Canada’s role as a ViceChairperson of the Executive Committee of UNHCR and as member of the Executive Board of
UNICEF.
Recommendation 4:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to work with UNICEF
and UNHCR towards greater recognition and promotion of appropriate alternative
educational programs, such as programs for students that have missed school to catch up with
their age-grade peers and online learning programs. That programs facilitating a continuum
of education at all levels (i.e. primary, secondary and post-secondary, including the trades and
apprenticeships) be strongly promoted.
220
Evidence, 5 February 2015 (Bonar).
221
Ibid.
44
C.
Promotion of Innovation
The humanitarian sector is faced with many challenges and increasingly complex conflict situations.
It is currently unable to meet the needs of affected populations with available resources. In this
context, innovation is required to reach the most vulnerable and maximize results with available
funding. Technical innovations, such as cash transfers by cell phone and e-learning opportunities, are
one way of adapting to new realities and meeting the needs of more people. Non-technical solutions
such as the No Lost Generation initiative are also necessary, though it is unfortunate that the
initiative is underfunded.
Recommendation 5:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to support the No Lost
Generation initiative, consider increasing its commitment to that initiative, work in concert
with other funders committed to its objectives and encourage UNHCR and UNICEF to share
best practices and success stories from that initiative.
As large bureaucracies with many staff working with hundreds of partners, UNICEF and UNHCR
can play a key role in identifying new ways of doing things and promoting innovation in the
humanitarian sector. One of UNICEF’s strengths is its decentralized structure compared to many UN
agencies, which empowers the staff, allowing them to try new things. 222 The Committee heard that
UNHCR is also seeking opportunities for innovation, with a website designed to encourage feedback
from staff and awards for good ideas. 223
Recommendation 6:
The Committee recommends that the Government of Canada take a leadership role in
working in conjunction with other donor countries to identify new areas for innovation in
responding to the needs of children displaced by conflict, and share the results with UNHCR,
UNICEF and other humanitarian actors at the upcoming World Humanitarian Summit and in
other venues.
D.
Assistance Provided Based on Need
The Committee has learned that categories and documentation matter a lot in terms of what
assistance is available to a specific individual. Was a birth registered? Is someone an IDP or a
refugee? Are they of Palestinian or Syrian origin? Which conflict dominates the news and so
receives more funding? The answers to these questions have significant impacts on the people
involved. Stephen Cornish explained that, even though humanitarian assistance is supposed to be
provided based on need, this is often not the case on the ground:
One of the first challenges I will mention is around status of the individuals. The
humanitarian system is built on a set of categories that dictate the level of assistance that
someone will receive. That assistance level will depend on how we label that person,
222
Evidence, 19 February 2015 (Oestreich).
223
Evidence, 19 February 2015 (McBride).
45
whether we call that person a displaced person, a refugee or, as in the cases of many of
the surrounding countries of Syria today, only persons of concern…
We found that given the differences in what we call people, they also get different levels
of assistance. It seems very odd to us that the principle determinant of assistance is the
categorization rather than the actual needs or vulnerability of the people in question.
This seems partly a function of legal mandate and of bureaucracy; but in either case, the
people receiving these goods are dependent on the category they find themselves in and
unable to change it, despite the fact that all people have the same building blocks and
need the same building blocks of life in order to survive and to thrive, to care for their
children and to take care of themselves… 224
In addition to the categorization by UN agencies, Mr. Cornish told the Committee that host
governments also institute categories based on immigration status. He explained how refugees seek
legal status, then are left in limbo as they renew it, which can lead to a lack of legal protection and
access to services. 225 Martin Barber and others suggested that the only solution is “intense levels of
cooperation” between organizations with different mandates to ensure that assistance is provided
based on need. 226
UNICEF’s commitment to “every child, everywhere” is beneficial in addressing the issue of
categorization. On the other hand, UNHCR’s mandate, creates a challenge because the agency is not
meant to assist everyone. Witnesses did not see the solution to be the creation of one megaorganization that would be everything to all people. Jessie Thomson expressed the general sentiment
as follows:
[I]t’s not about UNHCR becoming a super organization that does everything from
relief and development in terms of this massive piece of work that needs to get done
but about how the UN agencies and their partners are working together. 227
Recommendation 7:
The Committee recommends that the Government of Canada work with partners, including
UNHCR and UNICEF, to improve cooperation and coordination between humanitarian actors
to ensure that the categorization of individuals is not a barrier to the provision of assistance
based on need.
Recommendation 8:
Given the importance of coordination in ensuring that humanitarian assistance is provided
based on need, the Committee recommends that the Government of Canada, through its role
as a donor, as a Vice-Chairperson of the Executive Committee of UNHCR and a member of
the Executive Board of UNICEF, encourage initiatives aimed at improving the coordination
aspect of UNHCR and UNICEF’s responsibilities.
224
Evidence, 5 February 2015 (Cornish).
225
Ibid.
226
Evidence, 23 April 2015 (Barber).
227
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
46
E.
Funding Improvements
The Committee heard many times that funding is insufficient to meet the needs of children displaced
by conflict around the world. In 2011-2012, assistance to respond to the Syrian crisis was funded at
70% but that went done to 50% last year. This reflects a more general trend in protracted situations
for funding to decrease over time. 228
Canada is an important contributor to both UNHCR and UNICEF, and the government is to be
commended for recognizing that donors are not necessarily the best placed to be able to determine
priorities for funding and, thus, providing non-earmarked funding. However, more needs to be done.
Witnesses repeatedly told the Committee that there is a need for more flexible and longer-term
funding arrangements. This would allow for greater efficiencies and ensure that funds go towards the
most urgent needs.
While the Committee recognizes the need for flexibility, accountability for funds spent is also
important, requiring robust monitoring and evaluation. Creativity will be required, particularly in
conflict zones, but promising efforts are already underway. UNICEF, for example, uses local people
in communities to reach areas where they cannot go in Syria due to lack of permissions or insecurity.
The Committee was informed that 2,000 monitors report to UNICEF from within Syria about the
situation of children and the services they are receiving. 229
Recommendation 9:
The Committee recommends that the Government of Canada work in concert with
other countries to provide funds to help reduce the deficiency in meeting UNHCR and
UNICEF funding requirements in Syrian relief.
228
Evidence, 7 May 2015 (De Angelis).
229
Evidence, 7 May 2015 (Haque).
47
48
APPENDIX A: SUMMARY OF FINDINGS
INTRODUCTION
Since the beginning of the conflict in Syria in 2011, almost 4 million Syrian citizens have been
forced to seek sanctuary in other states as refugees and 7.6 million have been displaced within their
own country (internally displaced persons). 230 Children represent almost half of Syrian refugees and
internally displaced persons (IDPs). 231
To help displaced families cope in their new environments, the United Nations High Commissioner
for Refugees (UNHCR) and the United Nations International Children’s Emergency Fund
(UNICEF) have been working tirelessly with their partners to deliver aid within Syria and the
surrounding region. As UNHCR and UNICEF are also working in many other regions of the world
helping people displaced by conflict, the question arises: are these organizations institutionally
equipped to meet the needs of the most vulnerable displaced people, the children?
On 6 May 2014 the Standing Senate Committee on Human Rights (the Committee) received the
following order of reference:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
report on how the mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have evolved to
meet the needs of displaced children in modern conflict situations, with particular attention
to the current crisis in Syria. 232
Between 26 May 2014 and 7 May 2015, the Committee received testimony from approximately 20
witnesses including representatives of the Canadian government, United Nations (UN)
organizations, 233 non-governmental organizations (NGOs), the International Red Cross and Red
Crescent Movement (IRCRCM) and academia. The following is a brief overview of the Committee’s
findings.
MANDATES AND PRACTICES
Responding to the situation of children displaced due to conflict is an important part of both
UNHCR and UNICEF’s work. In fact, it was part of the impetus for their creation after the Second
World War, particularly in the case of UNICEF. The following sections provide an overview of each
organization’s mandate, as well as their responsibilities in response to the needs of displaced
children in conflict situations.
A.
UNHCR Mandate
UNHCR was created in December 1950, it became operational in January 1951 and is a subsidiary
organ of the UN General Assembly. UNHCR’s work is grounded in the authority granted to the
organization by the Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugee, the
1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol Relating to the Status of
230
UNICEF, UNICEF Response to Information Request from Senate of Canada Standing Committee on Human Rights, 7 May
2015 [UNICEF response] (written submission).
231
UNICEF response.
232
Senate, Journals of the Senate, 2nd Session, 41st Parliament, Issue 56, 6 May 2014.
233
For various reasons, UNHCR and UNICEF were the only UN organizations able to testify, though the World Food Programme
(WFP) provided a written submission.
49
Refugees (1967 Protocol), along with direction from its Executive Committee and the UNGA.234
Over time, various UNGA resolutions have expanded the scope of UNHCR’s activities and the
groups for which it is responsible. 235 The agency started with a more limited focus on refugee
protection and finding durable solutions, but became increasingly involved with the provision of
assistance over time. It is a funder, a coordinator and also has operational functions, providing direct
assistance. In addition, the organization now addresses the needs of an increasing variety of groups,
such as internally displaced persons. 236
There appeared to be some disagreement amongst witnesses as to whether UNHCR’s mandate has
changed over time and which activities of the agency actually fall within the scope of its mandate. It
appears to the Committee that witnesses may be interpreting the distinction between mandates and
activities differently. Where one witness sees an expansion of the categories of people being assisted
as a change in mandate, another may not. For the Committee’s purposes, it is sufficient to note that
there has been a noticeable evolution over time in UNHCR’s work.
For the most part, witnesses did not see UNHCR’s mandate as impeding the agency’s ability to meet
the needs of children displaced by conflict. As discussed further below, there are, however, a number
of other barriers negatively affecting assistance to this group.
B.
UNICEF Mandate
In 1946, the International Children’s Emergency Fund (ICEF) was created to provide basic relief,
such as food and healthcare, to children in Eastern Europe; 237 it was later renamed to UNICEF. The
UN General Assembly has mandated UNICEF to advocate for the protection of children, to assist in
meeting their basic needs and to promote the expansion of opportunities for children to reach their
full potential. 238 None of the witnesses who appeared before the Committee expressed the desire to
see UNICEF’s mandate changed.
UNICEF started with a much smaller sphere of activity than it has today. UNICEF’s mandate
quickly expanded beyond Europe to Asia and then Latin America in the late 1940s and later to subSaharan Africa in the 1950s. 239 Though originally intended as an emergency relief organization,
UNICEF personnel realized fairly quickly that more was required if it was to help children “survive,
thrive, develop and to be in an environment that protects and nurtures them.” 240
234
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Leslie E. Norton,
Director General, International Humanitarian Assistance, Foreign Affairs, Trade and Development Canada); Senate, Standing
Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Furio De Angelis, Representative in
Canada, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees); UN General Assembly, Statute of the Office of the
United Nations High Commissioner for Refugees, 14 December 1950, A/RES/428(V) [the Statute]; UN General Assembly,
Convention Relating to the Status of Refugees, 28 July 1951, United Nations, Treaty Series, vol. 189, p. 137; UN General
Assembly, Protocol Relating to the Status of Refugees, 31 January 1967, United Nations, Treaty Series, vol. 606, p. 267.
235
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 19 February 2015 (Mike McBride,
Professor of political science, Whittier College, California, As an Individual).
236
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Jessie Thomson, Director,
Humanitarian Assistance, CARE Canada); Evidence, 26 May 2014 (Norton); Senate, Standing Committee on Human Rights,
Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (James Milner, Associate Professor, Department of Political Science,
Carleton University, As an individual).
237
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Maggie Black, UNICEF
Historian, As an Individual).
238
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
239
United Nations Children’s Fund [UNICEF], 1946–2006: Sixty Years for Children, 2006, pp. 4–5.
240
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Dr. Yasmin Ali Haque,
Deputy Director, Office of Emergency Programmes, UNICEF Headquarters).
50
The 1950s and 1960s saw a shift in emphasis within the organization to longer-term programs in
public health, education and development more generally to address the needs of children, alongside
the earlier post-conflict emergency assistance. In the 1970s and 1980s, UNICEF continued to expand
programming areas to include family planning, informal education and specific programs benefitting
women and girls, urban children and vulnerable children such as child labourers and child
soldiers. 241 UNICEF is now both a humanitarian aid and development organization (in contrast,
UNHCR is a purely humanitarian organization). 242 In the 1990s, the organization shifted its focus
from a needs-based to a rights-based approach, after the adoption of the UN Convention on the
Rights of the Child. 243
C.
UNHCR and UNICEF: Responsibilities within the Cluster and Sector Approaches
Though UNHCR and UNICEF have complementary goals regarding displaced children, they have
different roles in assisting this group depending on the situation. As the UN’s refugee agency,
UNHCR leads overall relief efforts in refugee crises (i.e. when displaced persons have crossed a
national border) and utilizes a “sector approach.” On the other hand, when relief efforts are needed
within a country in a conflict situation, such as is the case within Syria, leadership and coordination
is determined by the “cluster approach.” While UNHCR is not responsible for coordinating the
cluster approach as a whole, it leads certain clusters. UNICEF leads a number of sectors or clusters,
depending on the context. In essence, the cluster and sector approaches are used to identify needs,
responsibilities and capacity and have been created to improve coordination between humanitarian
organizations. Each “cluster” or “sector” relates to an area of need such as shelter or protection.
UNICEF and UNHCR are involved in many different sectors to varying levels, sometimes as lead
organizations and others simply as a participating organization. Below are the sectors for which they
are lead organizations.
1.
UNHCR’s Responsibilities
•
Within Syria:
o Protection and community services;
o Camp coordination and camp management; and
o Non-food items/shelter. 244
•
In refugee-hosting countries neighbouring Syria:
o UNHCR is responsible for overall coordination of the refugee response; 245
o UNHCR assists host countries with refugee registration;
o UNHCR acts as lead of various sectors (varying somewhat by country). 246
241
UNICEF, UNICEF Milestones, 2004.
242
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
243
UNICEF, UNICEF Milestones, 2004.
244
UNHCR, Information Update on the Syria Crisis, 7 May 2015, Ottawa [UNHCR Information Update] (written submission).
245
Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, December 2014.
246
UNHCR Information Update; UNHCR, 2014 Year in Review UNHCR Jordan (written submission).
51
2. UNICEF’s Responsibilities
•
UNICEF is focused on children in need regardless of where they are. It plays a similar role in
both the sector and cluster approaches.
•
UNICEF leads the response in certain sectors or clusters, with some variation depending on
the country of operations.
•
UNICEF is involved in providing:
o providing health services;
o education;
o child protection;
o water/sanitation/hygiene; and
o nutrition.
DISPLACED SYRIAN CHILDREN AND THE UNHCR AND UNICEF RESPONSE
This section briefly outlines the situation for displaced Syrian children, both within and outside
Syria, and describes the most significant challenges they face. Where possible, UNHCR and
UNICEF’s response to the children’s needs are outlined, though the Committee did not receive as
much testimony about the initiatives that are being implemented as it did concerning the difficult
situations in which children are living.
A.
The Effects of the Conflict on Children
This section outlines the challenges experienced by children and their families as a consequence of
the negative coping mechanism employed by parents due to the war.
1.
Unaccompanied Minors
The Committee was told that one of UNHCR’s primary concerns is unaccompanied children and
those separated from their parents, as they are the most vulnerable. Thousands of children fall into
this category, with over 8,000 arriving at Syria’s borders without their parents in 2014. 247 It is
particularly important that these children be registered to ensure that they receive targeted
assistance. 248 UNHCR makes efforts to ensure that parents know where to report missing children
and uses a family tracing and reunification system to reunify children with their parents or, where
that is not possible, members of their extended family with UNICEF and other organizations also
involved in reunification efforts. 249
2. Access to Healthcare
The Syrian health system has been severely affected by the conflict: “An estimated 5.7 million
children do not have access to appropriate health services as only 43 % of hospitals in Syria are fully
functional.” 250 Syria is no longer able to provide the same standard of care it once did. As one
witness stated, “Today children are dying not just from bullets but from a lack of basic medical
247
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
248
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
249
Evidence, 26 May 2014 (Norton); Evidence, 2 June 2014 (Haque).
250
UNICEF response.
52
care.” 251 As part of the healthcare response, UNICEF is providing human resources, equipment and
medicines to support primary health centres and mobile clinics in the country and supporting polio
vaccination campaigns. Likewise, in neighbouring countries, UNICEF is addressing Syrian refugee
health needs by strengthening the capacity of national health systems in those countries, including
strengthening measles and polio vaccination programs. 252 UNHCR is also providing assistance in the
health sector, including donating ambulances and mobile clinics. 253
3. Child Labour
Child labour is a significant problem both within Syria and for Syrian child refugees. UNHCR
informed the Committee that “child labour is directly linked to the basic survival of refugee
families.” 254 UNICEF estimated in 2014 that one in ten refugee children from Syria in the
surrounding region were working. 255 As one witness noted, UNHCR recognizes that many families
rely on the income of a child as they provide financial assistance for urgent and basic needs such as
medical expenses and rent. 256
4. Recruitment into Armed Groups
Another of UNHCR’s primary concerns is the recruitment of children into the conflict. 257 While
refugee children also face this risk, children living within Syria and those who are unaccompanied or
separated are especially susceptible. Though many are forced to join, some adolescent boys are
joining voluntarily. The Committee was told that, in situations where children are being recruited
into armed groups, UNICEF and its partners document the grave violations of children’s rights that
are occurring and negotiate with the parties to the conflict to “come up with action plans on how to
stop these violations and how to release children who have been forced into recruitment by armed
groups.” 258
5. Risks Particularly Affecting Girls and the Need for Gender Differentiated Responses
In an effort to protect young males from recruitment within Syria, families are restricting their
movements. Consequently, adolescent girls are fulfilling tasks traditionally performed by young
males, which places “them at heightened risk and exposes adolescent girls to a greater
degree.” 259 Throughout the region, girls are at greater risk of sexual exploitation, sexual abuse and
251
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Cristy McLennan, Senior
Adviser, Humanitarian and Emergency Response, Save the Children Canada).
252
UNICEF, Humanitarian Action for Children- Syrian refugees and other affected populations in Egypt, Jordan, Iraq, Lebanon
and Turkey, 2015 (written submission).
253
UNHCR, Information Update on the Syria Crisis, 7 May 2015, Ottawa [UNHCR Information Update] (written submission).
254
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
255
Ibid.
256
Ibid.
257
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
258
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 May 2015 (Dr. Yasmin Ali Haque,
Deputy Director, Office of Emergency Programmes, UNICEF Headquarters).
259
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 30 October 2014 (Matt Streng, Senior
Youth Development Advisor, Mercy Corps).
53
early marriage. They are more likely to face physical and social isolation. 260 Child marriage has also
increased, from one in five girls under eighteen being married prior to the conflict to three in five. 261
To address these issues, the humanitarian aid community has been working to recognize the
differentiated needs of men and women, as well as boys and girls, in programming. UNHCR, for
instance, has piloted a program of age, gender and diversity mainstreaming, which “has tried to
ensure that all aspects of UNHCR's work have gender-sensitive protection, such that it’s not the
responsibility of one or two colleagues in the field to respond to the particular needs of women or
gender issues but rather the responsibility of all staff.” 262
6. Education System
The number of out-of-school children and youth generated by the Syrian conflict is alarming.
UNHCR estimates that 600,000 refugee children are not attending classes. 263
•
Within Syria:
o “[S]chool attendance has dropped more than 50 per cent.” 264
o 2 million children inside Syria are unable to receive an education. 265
o Twenty-five per cent of schools in Syria have been damaged, destroyed or are being
used as shelters. 266
o Schools and teachers are being deliberately targeted. 267
•
Surrounding region
o “80 per cent of Syrian refugee children in Lebanon and 56 per cent in Jordan were not
in school” in 2014. 268
o Reasons refugee children are not attending school:

Overwhelmed infrastructure given the large number of refugees;

Financial barriers

Difficulty catching up with their peers after missing years of school;

Negative perceptions of the education system; and

Abuse, humiliation and safety concerns.
260
Ibid.
261
Evidence, 7 May 2015 (Haque)
262
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
263
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Stephen Cornish,
Executive Director, Doctors Without Borders Canada).
264
UNICEF response.
265
Ibid.
266
Ibid.
267
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
268
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
54
B.
The No Lost Generation Initiative
The humanitarian aid sector is worried that an opportunity to educate an entire generation of
children, whose lives are “being shaped by violence, displacement and a persistent lack of
opportunities,” 269 will be lost. Launched in 2013 by UNICEF, UNHCR and other partners, the ‘No
Lost Generation’ (NLG) initiative aims to address this issue by taking into account the close links
between child education and protection. The general idea is that “if a child is in school and has
access to education, quite often, at least we hope, that also means that they're in a protective
environment. They have a right to be in a protective environment when they are in school”. 270
The NLG initiative utilizes education to bring together four important elements: learning, health
care, psychosocial and protection. 271 The campaign is seeking almost $1 billion. 272 The one-year
review found that more than 1 million children received educational support, with 1.5 million
receiving school supplies, more than 600,000 children receiving psychosocial support and over
60,000 “adolescents reached with increased opportunities including vocational/life skills
training.” 273
C.
How Canada is Contributing to Relief Efforts
As of May 2015, Canada is not only the sixth largest single-country donor to the humanitarian
response in Syria, 274 but an important partner for UNHCR and UNICEF as well.
1.
Donor
•
Canada has allocated $503.5 million to help meet humanitarian needs related to the Syrian
crisis, of which $150 million was announced in 2015. 275
•
Canada gave UNHCR $67.9 million and UNICEF $88.7 million between 2012 and 2015. 276
•
Canada has contributed $111.9 million of to support projects under the No Lost Generation
initiative. 277
2. Partner
•
Canada is a Vice-Chairperson of UNHCR’s Executive Committee and an Executive Board
Member for UNICEF.
•
Canada had committed to resettling 11,300 refugees from Syria by the end of 2017. 278
269
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
270
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
271
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
272
Ibid.
273
UNICEF, No Lost Generation Initiative: Protecting the Futures of Children Affected by the Syria Crisis, One year Report,
September 2014 [No Lost Generation] (written submission).
274
Untitled written submission from DFATD, 14 May 2015 [DFATD submission] (written submission).
275
DFATD submission.
276
Ibid.
277
Ibid.
278
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Sarita Bhatla, Director
General, Refugee Affairs, Citizenship and Immigration Canada); Foreign Affairs, Trade and Development, Helping to Protect
the World’s Most Vulnerable, Press Release, 7 January 2015.
55
TRENDS AND CHALLENGES FOR THE HUMANITARIAN SECTOR
The main reoccurring trends and challenges for humanitarian actors, including UNHCR and
UNICEF, raised during the testimony are outlined below.
A.
Inadequate Humanitarian Access
Humanitarian access to populations in need within Syria has been a major obstacle in providing
humanitarian assistance in that country. Rob Young, Senior Delegate of the International Committee
of the Red Cross, explained to the Committee that, though there have been successes in reaching
opposition areas, respect for international humanitarian law has often been lacking in Syria.
Moreover, Martin Barber, Honorary Fellow at the University of Edinburgh and Former Director of
the United Nations Mine Action Service, told the Committee that President Assad has been
“arbitrarily denying consent” to UN agencies to provide impartial assistance to all parts of the
country. 279
B.
Move Away from Refugee Camps
An increasing number of refugees (both Syrian refugees and those fleeing other conflicts) are living
in urban centres and informal settlements as opposed to refugee camps. This creates added
challenges for the humanitarian sector since refugees outside camps may seek to keep a low profile
and are much harder to find and assist. 280 Despite the sensitivity of the issue of urban refugees for
host governments due to impacts on labour markets and cost of living, the humanitarian sector is
adapting to this changing reality creatively, for example, using new technologies to reach refugees
such as SMS and social media.
C.
Meeting the Needs of Host Communities
As refugees are increasingly intermingling with local populations, the needs of host communities are
receiving more attention from the humanitarian sector to avoid conflict between the two groups. As
Jeff Crisp, Senior Director for Policy and Advocacy with Refugees International, explained:
If you only focus your assistance on refugees and ignore the host community, then
there's an obvious potential for tension and even conflict between the two groups.
This has been predicted widely by many commentators in Lebanon. So far, we are
pleased to say it hasn't really happened, but there is always a risk. If you don't pay
attention to the host community, then the risk of tension and conflict with the refugee
population will certainly tend to increase… 281
Jessie Thomson, Director, Humanitarian Assistance at CARE Canada, told the Committee that, in
the Syrian context, there has been a real recognition of the importance of assisting host communities,
and particularly the most vulnerable members of those communities, while also meeting the needs of
the refugees. 282 In Jordan, for example, the government requires some assistance to impoverished
Jordanians, along with the refugees. 283
279
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Martin Barber,
Honorary Fellow, University of Edinburgh and Former Director, United Nations Mine Action Service, As an Individual).
280
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
281
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 30 October 2014 (Jeff Crisp, Senior
Director for Policy and Advocacy, Refugees International).
282
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
283
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
56
D.
Ensuring a Smooth Transition from Humanitarian to Development Assistance
As assistance to host populations and refugees has become more integrated, the same can be said
with respect to humanitarian and development assistance. It is only recently that humanitarian actors
have integrated development considerations from early in the response to a humanitarian crisis. 284
The Syrian example, in particular, was seen to be innovative because UNHCR foresaw that it would
be a protracted refugee situation and involved development actors such as UNDP and the
international financial institutions from very early on. 285 Development actors can also assist the
short-term humanitarian response, particularly where they have a dual mandate like UNICEF or
CARE Canada for both humanitarian and development work. These organizations benefit from their
existing development presence in a country, allowing them to respond more quickly to a
humanitarian crisis. 286
E.
Educating the Next Generation
On a more individual level, education and training is one of the key means to improve the situation
of displaced children. However, it is one of the areas of humanitarian assistance that receives the
least funding. 287 A number of witnesses recognized the need for education beyond the primary
school level to allow children to become fully participating members of their society and to survive
and thrive. 288 However, as Dr. Yasmine Ali Haque, Deputy Director of the Office of Emergency
Programmes at UNICEF Headquarters, told the Committee, globally, there has been far more
success at improving primary school completion rates than higher levels. The Committee was told
that youth in particular are falling through the cracks, with those over 18 not receiving targeted
services. 289
F.
Need for Cooperation and Coordination
The importance of cooperation and coordination for effective aid was highlighted by many
witnesses, as was the reliance NGOs and IRCRCM place on the coordinating role of the UN.
Cooperation and coordination are necessary at various levels, between UN agencies but also with
international and national NGOs, IRCRCM and various levels of donor and directly-affected
governments. The Committee was told that improvements in cooperation were motivated in part by
the inability to adequately address the needs of the growing number of IDPs, a group for whom there
is no specialized UN lead agency, particularly in the case of Darfur. The huge scale of recent
emergencies, and growing donor expectations for efficient use of funds and greater scrutiny of aid
programs were also factors. 290 The Committee heard that major efforts at improving coordination
between UN agencies and partners have been made in recent years. 291 A number of witnesses did
284
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
285
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
286
Evidence, 9 June 2014 (McLennan); Evidence, 23 April 2015 (Black).
287
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Emma Bonar, Youth
Programme Manager, Norwegian Refugee Council).
288
Ibid; Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (François Audet,
Professor, Department of Management and Technology, University of Quebec at Montreal, As an individual).
289
Evidence, 5 February 2015 (Bonar).
290
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis); Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
291
Regarding turf wars, see for example, Evidence, 19 February 2015 (McBride).
57
mention the downside of improved coordination, as it can have an impact on humanitarian principles
such as impartiality.
G.
Effective and Sustainable Funding Mechanisms
Given the many ongoing refugee situations and conflicts, global contributions have not been enough
to meet the humanitarian needs that exist. Efforts to diversify the donor base are being made,
including private sector and non-traditional donors such as the Gulf States. Dr. Haque told the
Committee that there has been some success with non-traditional donors. 292 The Committee heard
that, besides increasing the total amount of money available, there are changes to funding practices
that could have a big impact in meeting the needs of individuals displaced by conflict, including
children. Dr. Haque and others said that there is a need for funding with fewer conditions. 293
Several witnesses also criticized the practice of earmarking as money cannot be moved to a higher
level priority. 294 For example, money that is earmarked for water and sanitation cannot simply be
moved into food where that need might be greater. Witnesses also told the Committee of a need for
longer term funding to ensure continuity of service and permit longer-term planning. 295
H.
Need for Political Solutions
Though increased funding would permit UNHCR, UNICEF and partners to provide more
humanitarian assistance, it will not resolve the conflicts that result in large numbers of displaced
persons in many parts of the world. A number of witnesses expressed frustration that political efforts
to resolve conflicts are not more successful.
RECOMMENDATIONS
Recommendation 1:
The Committee recommends that the Government of Canada continue its international advocacy
efforts with respect to the needs of children affected by conflict and actively support efforts to
negotiate humanitarian access in Syria for UNHCR, UNICEF and other actors through diplomatic
discussions with relevant governments at the UN, bilaterally and in other forums.
Recommendation 2:
The Committee recommends that the Government of Canada support initiatives that facilitate
UNHCR and UNICEF’s ability to specifically address and enable measures of response to youths’
unique needs in situations of displacement due to conflict, including through the provision of
psychosocial support, education and skills-building programs adapted to their particular needs.
Recommendation 3:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to promote and support
programming for youth displaced by conflict, including educational and skills development
programs, in all appropriate forums but particularly through Canada’s role as a Vice-Chairperson of
the Executive Committee of UNHCR and as member of the Executive Board of UNICEF.
292
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
293
Ibid.
294
Ibid.; Evidence, 19 February 2015 (McBride).
295
Evidence, 2 June 2014 (Haque); Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
58
Recommendation 4:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to work with UNICEF and
UNHCR towards greater recognition and promotion of appropriate alternative educational programs,
such as programs for students that have missed school to catch up with their age-grade peers and
online learning programs. That programs facilitating a continuum of education at all levels (primary,
secondary and post-secondary, including the trades and apprenticeships) be strongly promoted.
Recommendation 5:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to support the No Lost
Generation initiative, consider increasing its commitment to that initiative, work in concert with
other funders committed to its objectives and encourage UNHCR and UNICEF to share best
practices and success stories from that initiative.
Recommendation 6:
The Committee recommends that the Government of Canada take a leadership role in working in
conjunction with other donor countries to identify new areas for innovation in responding to the
needs of children displaced by conflict, and share the results with UNHCR, UNICEF and other
humanitarian actors at the upcoming World Humanitarian Summit and in other venues.
Recommendation 7:
The Committee recommends that the Government of Canada work with partners, including UNHCR
and UNICEF, to improve cooperation and coordination between humanitarian actors to ensure that
the categorization of individuals is not a barrier to the provision of assistance based on need.
Recommendation 8:
Given the importance of coordination in ensuring that humanitarian assistance is provided based on
need, the Committee recommends that the Government of Canada, through its role as a donor, as a
Vice-Chairperson of the Executive Committee of UNHCR and a member of the Executive Board of
UNICEF, encourage initiatives aimed at improving the coordination aspect of UNHCR and
UNICEF’s responsibilities.
Recommendation 9:
The Committee recommends that the Government of Canada work in concert with other
countries to provide funds to help reduce the deficiency in meeting UNHCR and UNICEF
funding requirements in Syrian relief.
59
60
APPENDIX B: SOURCES OF UNHCR AND UNICEF’S MANDATES
UNHCR
•
Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees
•
1951 Convention Relating to the Status of Refugees
•
1967 Protocol Relating to the Status of Refugees
•
1961 Convention on the Reduction of Statelessness
•
Various UN General Assembly and Economic and Social Council (ECOSOC) Resolutions
(for example, regarding UNHCR’s role in assisting IDPs, see UN General Assembly
Resolution 48/116, 20 December 1993 at para. 12).
•
Executive Committee conclusions and decisions
UNICEF
•
United Nations Resolutions establishing and guiding UNICEF (1946-1948)
•
Various other UN General Assembly and ECOSOC Resolutions
•
Executive Board documents and decisions
61
62
APPENDIX C – WITNESSES
Monday, May 26, 2014
Citizenship and Immigration Canada:
Sarita Bhatla, Director General, Refugee Affairs.
Foreign Affairs, Trade and Development Canada:
Leslie E. Norton, Director General, International Humanitarian Assistance;
Dave Metcalfe, Director General, Development Europe and Middle-East;
Mark Gwozdecky, Director General, Development, Trade and Diplomacy Middle East.
Monday, June 9, 2014
Save the Children Canada:
Cristy McLennan, Senior Adviser, Humanitarian and Emergency Response (by video
conference).
As an individual:
Andrew J. Tabler, Senior Fellow, The Washington Institute for Near East Policy (by video
conference).
CARE Canada:
Jessie Thomson, Director, Humanitarian Assistance.
Thursday, October 30, 2014
Refugees International:
Jeff Crisp, Senior Director for Policy and Advocacy (by video conference).
Mercy Corps:
Matt Streng, Senior Youth Development Advisor (by video conference).
Thursday, February 5, 2015
Doctors Without Borders Canada:
Stephen Cornish, Executive Director.
63
Canadian Red Cross:
Hossam Elsharkawi, Director, Emergencies and Recovery, International Operations.
International Committee of the Red Cross:
Rob Young, Senior Delegate.
Norwegian Refugee Council:
Emma Bonar, Youth Programme Manager (by video conference).
As individuals:
James Milner, Associate Professor, Department of Political Science, Carleton University;
François Audet, Professor, Department of Management and Technology, University of
Quebec at Montreal.
Thursday, February 19, 2015
As individuals:
Joel E. Oestreich, Associate Professor, Political Science and Director, International Area
Studies Program, Drexel University (by video conference);
Mike McBride, Professor of political science, Whittier College, California (by video
conference).
Thursday, April 23, 2015
As individuals:
Maggie Black, UNICEF Historian (by video conference);
Martin Barber, Honorary Fellow, University of Edinburgh and Former Director, United
Nations Mine Action Service (by video conference).
Islamic Relief Canada:
Zaid Al-Rawni, CEO.
64
Thursday, May 7, 2015
UNICEF Headquarters:
Dr. Yasmin Ali Haque, Deputy Director, Office of Emergency Programmes (by video
conference).
Foreign Affairs, Trade and Development Canada:
Mark Gwozdecky, Director General, Middle East and Maghreb;
Leslie E. Norton, Director General, International Humanitarian Assistance.
Office of the United Nations High Commissioner for Refugees:
Furio De Angelis, Representative in Canada.
65
Protecting a Generation:
Are UNICEF and UNHCR Mandates Meeting
the Needs of Syrian Children?
Summary of Findings
Report of the Standing Senate Committee on Human Rights
The Honourable Mobina S.B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
July 2015
CONTENTS
INTRODUCTION ................................................................................................................................ 1
MANDATES AND PRACTICES ........................................................................................................ 1
A.
UNHCR Mandate.......................................................................................................................1
B.
UNICEF Mandate ......................................................................................................................2
C. UNHCR and UNICEF: Responsibilities within the Cluster and Sector Approaches ................3
1.
UNHCR’s Responsibilities .....................................................................................................3
2.
UNICEF’s Responsibilities .....................................................................................................4
DISPLACED SYRIAN CHILDREN AND THE UNHCR AND UNICEF RESPONSE .................... 4
A. The Effects of the Conflict on Children.....................................................................................4
1.
Unaccompanied Minors ..........................................................................................................4
2.
Access to Healthcare ...............................................................................................................5
3.
Child Labour ...........................................................................................................................5
4.
Recruitment into Armed Groups .............................................................................................5
5.
Risks Particularly Affecting Girls and the Need for Gender Differentiated Responses .........6
6.
Education System....................................................................................................................6
B.
The No Lost Generation Initiative .............................................................................................7
C. How Canada is Contributing to Relief Efforts ...........................................................................7
1.
Donor ......................................................................................................................................7
2.
Partner .....................................................................................................................................8
TRENDS AND CHALLENGES FOR THE HUMANITARIAN SECTOR........................................ 8
A.
Inadequate Humanitarian Access ...............................................................................................8
B.
Move Away from Refugee Camps ............................................................................................8
C.
Meeting the Needs of Host Communities ..................................................................................8
D.
Ensuring a Smooth Transition from Humanitarian to Development Assistance .......................9
E.
Educating the Next Generation ..................................................................................................9
F.
Need for Cooperation and Coordination ..................................................................................10
G.
Effective and Sustainable Funding Mechanisms .....................................................................10
H.
Need for Political Solutions .....................................................................................................10
i
RECOMMENDATIONS .................................................................................................................... 10
ii
INTRODUCTION
Since the beginning of the conflict in Syria in 2011, almost 4 million Syrian citizens have been
forced to seek sanctuary in other states as refugees and 7.6 million have been displaced within their
own country (internally displaced persons). 1 Children represent almost half of Syrian refugees and
internally displaced persons (IDPs). 2
To help displaced families cope in their new environments, the United Nations High Commissioner
for Refugees (UNHCR) and the United Nations International Children’s Emergency Fund
(UNICEF) have been working tirelessly with their partners to deliver aid within Syria and the
surrounding region. As UNHCR and UNICEF are also working in many other regions of the world
helping people displaced by conflict, the question arises: are these organizations institutionally
equipped to meet the needs of the most vulnerable displaced people, the children?
On 6 May 2014 the Standing Senate Committee on Human Rights (the Committee) received the
following order of reference:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
report on how the mandates and practices of the UNHCR and UNICEF have evolved to
meet the needs of displaced children in modern conflict situations, with particular attention
to the current crisis in Syria. 3
Between 26 May 2014 and 7 May 2015, the Committee received testimony from approximately 20
witnesses including representatives of the Canadian government, United Nations (UN)
organizations, 4 non-governmental organizations (NGOs), the International Red Cross and Red
Crescent Movement (IRCRCM) and academia. The following is a brief overview of the Committee’s
findings.
MANDATES AND PRACTICES
Responding to the situation of children displaced due to conflict is an important part of both
UNHCR and UNICEF’s work. In fact, it was part of the impetus for their creation after the Second
World War, particularly in the case of UNICEF. The following sections provide an overview of each
organization’s mandate, as well as their responsibilities in response to the needs of displaced
children in conflict situations.
A.
UNHCR Mandate
UNHCR was created in December 1950, it became operational in January 1951 and is a subsidiary
organ of the UN General Assembly. UNHCR’s work is grounded in the authority granted to the
organization by the Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugee, the
1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol Relating to the Status of
1
UNICEF, UNICEF Response to Information Request from Senate of Canada Standing Committee on Human Rights, 7 May
2015 [UNICEF response] (written submission).
2
UNICEF response.
3
Senate, Journals of the Senate, 2nd Session, 41st Parliament, Issue 56, 6 May 2014.
4
For various reasons, UNHCR and UNICEF were the only UN organizations able to testify, though the World Food Programme
(WFP) provided a written submission.
1
Refugees (1967 Protocol), along with direction from its Executive Committee and the UNGA. 5 Over
time, various UNGA resolutions have expanded the scope of UNHCR’s activities and the groups for
which it is responsible. 6 The agency started with a more limited focus on refugee protection and
finding durable solutions, but became increasingly involved with the provision of assistance over
time. It is a funder, a coordinator and also has operational functions, providing direct assistance. In
addition, the organization now addresses the needs of an increasing variety of groups, such as
internally displaced persons. 7
There appeared to be some disagreement amongst witnesses as to whether UNHCR’s mandate has
changed over time and which activities of the agency actually fall within the scope of its mandate. It
appears to the Committee that witnesses may be interpreting the distinction between mandates and
activities differently. Where one witness sees an expansion of the categories of people being assisted
as a change in mandate, another may not. For the Committee’s purposes, it is sufficient to note that
there has been a noticeable evolution over time in UNHCR’s work.
For the most part, witnesses did not see UNHCR’s mandate as impeding the agency’s ability to meet
the needs of children displaced by conflict. As discussed further below, there are, however, a number
of other barriers negatively affecting assistance to this group.
B.
UNICEF Mandate
In 1946, the International Children’s Emergency Fund (ICEF) was created to provide basic relief,
such as food and healthcare, to children in Eastern Europe; 8 it was later renamed to UNICEF. The
UN General Assembly has mandated UNICEF to advocate for the protection of children, to assist in
meeting their basic needs and to promote the expansion of opportunities for children to reach their
full potential. 9 None of the witnesses who appeared before the Committee expressed the desire to see
UNICEF’s mandate changed.
UNICEF started with a much smaller sphere of activity than it has today. UNICEF’s mandate
quickly expanded beyond Europe to Asia and then Latin America in the late 1940s and later to subSaharan Africa in the 1950s. 10 Though originally intended as an emergency relief organization,
5
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Leslie E. Norton,
Director General, International Humanitarian Assistance, Foreign Affairs, Trade and Development Canada); Senate, Standing
Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Furio De Angelis, Representative in
Canada, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees); UN General Assembly, Statute of the Office of the
United Nations High Commissioner for Refugees, 14 December 1950, A/RES/428(V) [the Statute]; UN General Assembly,
Convention Relating to the Status of Refugees, 28 July 1951, United Nations, Treaty Series, vol. 189, p. 137; UN General
Assembly, Protocol Relating to the Status of Refugees, 31 January 1967, United Nations, Treaty Series, vol. 606, p. 267.
6
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 19 February 2015 (Mike McBride,
Professor of political science, Whittier College, California, As an Individual).
7
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Jessie Thomson, Director,
Humanitarian Assistance, CARE Canada); Evidence, 26 May 2014 (Norton); Senate, Standing Committee on Human Rights,
Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (James Milner, Associate Professor, Department of Political Science,
Carleton University, As an individual).
8
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Maggie Black, UNICEF
Historian, As an Individual).
9
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
10
United Nations Children’s Fund [UNICEF], 1946–2006: Sixty Years for Children, 2006, pp. 4–5.
2
UNICEF personnel realized fairly quickly that more was required if it was to help children “survive,
thrive, develop and to be in an environment that protects and nurtures them.” 11
The 1950s and 1960s saw a shift in emphasis within the organization to longer-term programs in
public health, education and development more generally to address the needs of children, alongside
the earlier post-conflict emergency assistance. In the 1970s and 1980s, UNICEF continued to expand
programming areas to include family planning, informal education and specific programs benefitting
women and girls, urban children and vulnerable children such as child labourers and child soldiers.12
UNICEF is now both a humanitarian aid and development organization (in contrast, UNHCR is a
purely humanitarian organization). 13 In the 1990s, the organization shifted its focus from a needsbased to a rights-based approach, after the adoption of the UN Convention on the Rights of the
Child. 14
C.
UNHCR and UNICEF: Responsibilities within the Cluster and Sector Approaches
Though UNHCR and UNICEF have complementary goals regarding displaced children, they have
different roles in assisting this group depending on the situation. As the UN’s refugee agency,
UNHCR leads overall relief efforts in refugee crises (i.e. when displaced persons have crossed a
national border) and utilizes a “sector approach.” On the other hand, when relief efforts are needed
within a country in a conflict situation, such as is the case within Syria, leadership and coordination
is determined by the “cluster approach.” While UNHCR is not responsible for coordinating the
cluster approach as a whole, it leads certain clusters. UNICEF leads a number of sectors or clusters,
depending on the context. In essence, the cluster and sector approaches are used to identify needs,
responsibilities and capacity and have been created to improve coordination between humanitarian
organizations. Each “cluster” or “sector” relates to an area of need such as shelter or protection.
UNICEF and UNHCR are involved in many different sectors to varying levels, sometimes as lead
organizations and others simply as a participating organization. Below are the sectors for which they
are lead organizations.
1.
UNHCR’s Responsibilities
•
Within Syria:
o Protection and community services;
o Camp coordination and camp management; and
o Non-food items/shelter. 15
•
In refugee-hosting countries neighbouring Syria:
o UNHCR is responsible for overall coordination of the refugee response; 16
11
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 2 June 2014 (Dr. Yasmin Ali Haque,
Deputy Director, Office of Emergency Programmes, UNICEF Headquarters).
12
UNICEF, UNICEF Milestones, 2004.
13
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
14
UNICEF, UNICEF Milestones, 2004.
15
UNHCR, Information Update on the Syria Crisis, 7 May 2015, Ottawa [UNHCR Information Update] (written submission).
16
Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, December 2014.
3
o UNHCR assists host countries with refugee registration;
o UNHCR acts as lead of various sectors (varying somewhat by country). 17
2.
UNICEF’s Responsibilities
•
UNICEF is focused on children in need regardless of where they are. It plays a similar role in
both the sector and cluster approaches.
•
UNICEF leads the response in certain sectors or clusters, with some variation depending on
the country of operations.
•
UNICEF is involved in providing:
o providing health services;
o education;
o child protection;
o water/sanitation/hygiene; and
o nutrition.
DISPLACED SYRIAN CHILDREN AND THE UNHCR AND UNICEF RESPONSE
This section briefly outlines the situation for displaced Syrian children, both within and outside
Syria, and describes the most significant challenges they face. Where possible, UNHCR and
UNICEF’s response to the children’s needs are outlined, though the Committee did not receive as
much testimony about the initiatives that are being implemented as it did concerning the difficult
situations in which children are living.
A.
The Effects of the Conflict on Children
This section outlines the challenges experienced by children and their families as a consequence of
the negative coping mechanism employed by parents due to the war.
1.
Unaccompanied Minors
The Committee was told that one of UNHCR’s primary concerns is unaccompanied children and
those separated from their parents, as they are the most vulnerable. Thousands of children fall into
this category, with over 8,000 arriving at Syria’s borders without their parents in 2014. 18 It is
particularly important that these children be registered to ensure that they receive targeted
assistance. 19 UNHCR makes efforts to ensure that parents know where to report missing children
and uses a family tracing and reunification system to reunify children with their parents or, where
that is not possible, members of their extended family with UNICEF and other organizations also
involved in reunification efforts. 20
17
UNHCR Information Update; UNHCR, 2014 Year in Review UNHCR Jordan (written submission).
18
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
19
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
20
Evidence, 26 May 2014 (Norton); Evidence, 2 June 2014 (Haque).
4
2.
Access to Healthcare
The Syrian health system has been severely affected by the conflict: “An estimated 5.7 million
children do not have access to appropriate health services as only 43 % of hospitals in Syria are fully
functional.” 21 Syria is no longer able to provide the same standard of care it once did. As one witness
stated, “Today children are dying not just from bullets but from a lack of basic medical care.” 22 As
part of the healthcare response, UNICEF is providing human resources, equipment and medicines to
support primary health centres and mobile clinics in the country and supporting polio vaccination
campaigns. Likewise, in neighbouring countries, UNICEF is addressing Syrian refugee health needs
by strengthening the capacity of national health systems in those countries, including strengthening
measles and polio vaccination programs. 23 UNHCR is also providing assistance in the health sector,
including donating ambulances and mobile clinics. 24
3.
Child Labour
Child labour is a significant problem both within Syria and for Syrian child refugees. UNHCR
informed the Committee that “child labour is directly linked to the basic survival of refugee
families.” 25 UNICEF estimated in 2014 that one in ten refugee children from Syria in the
surrounding region were working. 26 As one witness noted, UNHCR recognizes that many families
rely on the income of a child as they provide financial assistance for urgent and basic needs such as
medical expenses and rent. 27
4.
Recruitment into Armed Groups
Another of UNHCR’s primary concerns is the recruitment of children into the conflict. 28 While
refugee children also face this risk, children living within Syria and those who are unaccompanied or
separated are especially susceptible. Though many are forced to join, some adolescent boys are
joining voluntarily. The Committee was told that, in situations where children are being recruited
into armed groups, UNICEF and its partners document the grave violations of children’s rights that
are occurring and negotiate with the parties to the conflict to “come up with action plans on how to
stop these violations and how to release children who have been forced into recruitment by armed
groups.” 29
21
UNICEF response.
22
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 9 June 2014 (Cristy McLennan, Senior
Adviser, Humanitarian and Emergency Response, Save the Children Canada).
23
UNICEF, Humanitarian Action for Children- Syrian refugees and other affected populations in Egypt, Jordan, Iraq, Lebanon
and Turkey, 2015 (written submission).
24
UNHCR, Information Update on the Syria Crisis, 7 May 2015, Ottawa [UNHCR Information Update] (written submission).
25
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
26
Ibid.
27
Ibid.
28
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
29
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 7 May 2015 (Dr. Yasmin Ali Haque,
Deputy Director, Office of Emergency Programmes, UNICEF Headquarters).
5
5.
Risks Particularly Affecting Girls and the Need for Gender Differentiated Responses
In an effort to protect young males from recruitment within Syria, families are restricting their
movements. Consequently, adolescent girls are fulfilling tasks traditionally performed by young
males, which places “them at heightened risk and exposes adolescent girls to a greater
degree.” 30 Throughout the region, girls are at greater risk of sexual exploitation, sexual abuse and
early marriage. They are more likely to face physical and social isolation. 31 Child marriage has also
increased, from one in five girls under eighteen being married prior to the conflict to three in five. 32
To address these issues, the humanitarian aid community has been working to recognize the
differentiated needs of men and women, as well as boys and girls, in programming. UNHCR, for
instance, has piloted a program of age, gender and diversity mainstreaming, which “has tried to
ensure that all aspects of UNHCR's work have gender-sensitive protection, such that it’s not the
responsibility of one or two colleagues in the field to respond to the particular needs of women or
gender issues but rather the responsibility of all staff.” 33
6.
Education System
The number of out-of-school children and youth generated by the Syrian conflict is alarming.
UNHCR estimates that 600,000 refugee children are not attending classes. 34
•
Within Syria:
o “[S]chool attendance has dropped more than 50 per cent.” 35
o 2 million children inside Syria are unable to receive an education. 36
o Twenty-five per cent of schools in Syria have been damaged, destroyed or are being
used as shelters. 37
o Schools and teachers are being deliberately targeted. 38
•
Surrounding region
o “80 per cent of Syrian refugee children in Lebanon and 56 per cent in Jordan were not
in school” in 2014. 39
o Reasons refugee children are not attending school:
30
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 30 October 2014 (Matt Streng, Senior
Youth Development Advisor, Mercy Corps).
31
Ibid.
32
Evidence, 7 May 2015 (Haque)
33
Evidence, 5 February 2015 (Milner).
34
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Stephen Cornish,
Executive Director, Doctors Without Borders Canada).
35
UNICEF response.
36
Ibid.
37
UNICEF response.
38
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
39
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis).
6
B.

Overwhelmed infrastructure given the large number of refugees;

Financial barriers

Difficulty catching up with their peers after missing years of school;

Negative perceptions of the education system; and

Abuse, humiliation and safety concerns.
The No Lost Generation Initiative
The humanitarian aid sector is worried that an opportunity to educate an entire generation of
children, whose lives are “being shaped by violence, displacement and a persistent lack of
opportunities,” 40 will be lost. Launched in 2013 by UNICEF, UNHCR and other partners, the ‘No
Lost Generation’ (NLG) initiative aims to address this issue by taking into account the close links
between child education and protection. The general idea is that “if a child is in school and has
access to education, quite often, at least we hope, that also means that they're in a protective
environment. They have a right to be in a protective environment when they are in school”. 41
The NLG initiative utilizes education to bring together four important elements: learning, health
care, psychosocial and protection. 42 The campaign is seeking almost $1 billion. 43 The one-year
review found that more than 1 million children received educational support, with 1.5 million
receiving school supplies, more than 600,000 children receiving psychosocial support and over
60,000 “adolescents reached with increased opportunities including vocational/life skills training.” 44
C.
How Canada is Contributing to Relief Efforts
As of May 2015, Canada is not only the sixth largest single-country donor to the humanitarian
response in Syria, 45 but an important partner for UNHCR and UNICEF as well.
1.
Donor
•
Canada has allocated $503.5 million to help meet humanitarian needs related to the Syrian
crisis, of which $150 million was announced in 2015. 46
•
Canada gave UNHCR $67.9 million and UNICEF $88.7 million between 2012 and 2015. 47
•
Canada has contributed $111.9 million of to support projects under the No Lost Generation
initiative. 48
40
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
41
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
42
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
43
Evidence, 26 May 2014 (Norton).
44
UNICEF, No Lost Generation Initiative: Protecting the Futures of Children Affected by the Syria Crisis, One year Report,
September 2014 [No Lost Generation] (written submission).
45
Untitled written submission from DFATD, 14 May 2015 [DFATD submission] (written submission).
46
DFATD submission.
47
DFATD submission.
48
DFATD submission.
7
2.
Partner
•
Canada is a Vice-Chairperson of UNHCR’s Executive Committee and an Executive Board
Member for UNICEF.
•
Canada had committed to resettling 11,300 refugees from Syria by the end of 2017. 49
TRENDS AND CHALLENGES FOR THE HUMANITARIAN SECTOR
The main reoccurring trends and challenges for humanitarian actors, including UNHCR and
UNICEF, raised during the testimony are outlined below.
A.
Inadequate Humanitarian Access
Humanitarian access to populations in need within Syria has been a major obstacle in providing
humanitarian assistance in that country. Rob Young, Senior Delegate of the International Committee
of the Red Cross, explained to the Committee that, though there have been successes in reaching
opposition areas, respect for international humanitarian law has often been lacking in Syria.
Moreover, Martin Barber, Honorary Fellow at the University of Edinburgh and Former Director of
the United Nations Mine Action Service, told the Committee that President Assad has been
“arbitrarily denying consent” to UN agencies to provide impartial assistance to all parts of the
country. 50
B.
Move Away from Refugee Camps
An increasing number of refugees (both Syrian refugees and those fleeing other conflicts) are living
in urban centres and informal settlements as opposed to refugee camps. This creates added
challenges for the humanitarian sector since refugees outside camps may seek to keep a low profile
and are much harder to find and assist. 51 Despite the sensitivity of the issue of urban refugees for
host governments due to impacts on labour markets and cost of living, the humanitarian sector is
adapting to this changing reality creatively, for example, using new technologies to reach refugees
such as SMS and social media.
C.
Meeting the Needs of Host Communities
As refugees are increasingly intermingling with local populations, the needs of host communities are
receiving more attention from the humanitarian sector to avoid conflict between the two groups. As
Jeff Crisp, Senior Director for Policy and Advocacy with Refugees International, explained:
If you only focus your assistance on refugees and ignore the host community, then
there's an obvious potential for tension and even conflict between the two groups.
This has been predicted widely by many commentators in Lebanon. So far, we are
pleased to say it hasn't really happened, but there is always a risk. If you don't pay
49
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 26 May 2014 (Sarita Bhatla, Director
General, Refugee Affairs, Citizenship and Immigration Canada); Foreign Affairs, Trade and Development, Helping to Protect
the World’s Most Vulnerable, Press Release, 7 January 2015.
50
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 23 April 2015 (Martin Barber,
Honorary Fellow, University of Edinburgh and Former Director, United Nations Mine Action Service, As an Individual).
51
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
8
attention to the host community, then the risk of tension and conflict with the refugee
population will certainly tend to increase… 52
Jessie Thomson, Director, Humanitarian Assistance at CARE Canada, told the Committee that, in
the Syrian context, there has been a real recognition of the importance of assisting host communities,
and particularly the most vulnerable members of those communities, while also meeting the needs of
the refugees. 53 In Jordan, for example, the government requires some assistance to impoverished
Jordanians, along with the refugees. 54
D.
Ensuring a Smooth Transition from Humanitarian to Development Assistance
As assistance to host populations and refugees has become more integrated, the same can be said
with respect to humanitarian and development assistance. It is only recently that humanitarian actors
have integrated development considerations from early in the response to a humanitarian crisis. 55
The Syrian example, in particular, was seen to be innovative because UNHCR foresaw that it would
be a protracted refugee situation and involved development actors such as UNDP and the
international financial institutions from very early on. 56 Development actors can also assist the shortterm humanitarian response, particularly where they have a dual mandate like UNICEF or CARE
Canada for both humanitarian and development work. These organizations benefit from their
existing development presence in a country, allowing them to respond more quickly to a
humanitarian crisis. 57
E.
Educating the Next Generation
On a more individual level, education and training is one of the key means to improve the situation
of displaced children. However, it is one of the areas of humanitarian assistance that receives the
least funding. 58 A number of witnesses recognized the need for education beyond the primary school
level to allow children to become fully participating members of their society and to survive and
thrive. 59 However, as Dr. Yasmine Ali Haque, Deputy Director of the Office of Emergency
Programmes at UNICEF Headquarters, told the Committee, globally, there has been far more
success at improving primary school completion rates than higher levels. The Committee was told
that youth in particular are falling through the cracks, with those over 18 not receiving targeted
services. 60
52
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 30 October 2014 (Jeff Crisp, Senior
Director for Policy and Advocacy, Refugees International).
53
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
54
Evidence, 30 October 2014 (Crisp).
55
Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
56
Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
57
Evidence, 9 June 2014 (McLennan); Evidence, 23 April 2015 (Black).
58
Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5 February 2015 (Emma Bonar, Youth
Programme Manager, Norwegian Refugee Council).
59
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar); Senate, Standing Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 5
February 2015 (François Audet, Professor, Department of Management and Technology, University of Quebec at Montreal, As
an individual).
60
Evidence, 5 February 2015 (Bonar).
9
F.
Need for Cooperation and Coordination
The importance of cooperation and coordination for effective aid was highlighted by many
witnesses, as was the reliance NGOs and IRCRCM place on the coordinating role of the UN.
Cooperation and coordination are necessary at various levels, between UN agencies but also with
international and national NGOs, IRCRCM and various levels of donor and directly-affected
governments. The Committee was told that improvements in cooperation were motivated in part by
the inability to adequately address the needs of the growing number of IDPs, a group for whom there
is no specialized UN lead agency, particularly in the case of Darfur. The huge scale of recent
emergencies, and growing donor expectations for efficient use of funds and greater scrutiny of aid
programs were also factors. 61 The Committee heard that major efforts at improving coordination
between UN agencies and partners have been made in recent years. 62 A number of witnesses did
mention the downside of improved coordination, as it can have an impact on humanitarian principles
such as impartiality.
G.
Effective and Sustainable Funding Mechanisms
Given the many ongoing refugee situations and conflicts, global contributions have not been enough
to meet the humanitarian needs that exist. Efforts to diversify the donor base are being made,
including private sector and non-traditional donors such as the Gulf States. Dr. Haque told the
Committee that there has been some success with non-traditional donors. 63 The Committee heard
that, besides increasing the total amount of money available, there are changes to funding practices
that could have a big impact in meeting the needs of individuals displaced by conflict, including
children. Dr. Haque and others said that there is a need for funding with fewer conditions. 64
Several witnesses also criticized the practice of earmarking as money cannot be moved to a higher
level priority. 65 For example, money that is earmarked for water and sanitation cannot simply be
moved into food where that need might be greater. Witnesses also told the Committee of a need for
longer term funding to ensure continuity of service and permit longer-term planning. 66
H.
Need for Political Solutions
Though increased funding would permit UNHCR, UNICEF and partners to provide more
humanitarian assistance, it will not resolve the conflicts that result in large numbers of displaced
persons in many parts of the world. A number of witnesses expressed frustration that political efforts
to resolve conflicts are not more successful.
RECOMMENDATIONS
Recommendation 1:
The Committee recommends that the Government of Canada continue its international advocacy
efforts with respect to the needs of children affected by conflict and actively support efforts to
61
Evidence, 2 June 2014 (De Angelis); Evidence, 9 June 2014 (Thomson).
62
Regarding turf wars, see for example, Evidence, 19 February 2015 (McBride).
63
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
64
Evidence, 2 June 2014 (Haque).
65
Evidence, 2 June 2014 (Haque); Evidence, 19 February 2015 (McBride).
66
Evidence, 2 June 2014 (Haque); Evidence, 9 June 2014 (McLennan).
10
negotiate humanitarian access in Syria for UNHCR, UNICEF and other actors through diplomatic
discussions with relevant governments at the UN, bilaterally and in other forums.
Recommendation 2:
The Committee recommends that the Government of Canada support initiatives that facilitate
UNHCR and UNICEF’s ability to specifically address and enable measures of response to youths’
unique needs in situations of displacement due to conflict, including through the provision of
psychosocial support, education and skills-building programs adapted to their particular needs.
Recommendation 3:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to promote and support
programming for youth displaced by conflict, including educational and skills development
programs, in all appropriate forums but particularly through Canada’s role as a Vice-Chairperson of
the Executive Committee of UNHCR and as member of the Executive Board of UNICEF.
Recommendation 4:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to work with UNICEF and
UNHCR towards greater recognition and promotion of appropriate alternative educational programs,
such as programs for students that have missed school to catch up with their age-grade peers and
online learning programs. That programs facilitating a continuum of education at all levels (primary,
secondary and post-secondary, including the trades and apprenticeships) be strongly promoted.
Recommendation 5:
The Committee recommends that the Government of Canada continue to support the No Lost
Generation initiative, consider increasing its commitment to that initiative, work in concert with
other funders committed to its objectives and encourage UNHCR and UNICEF to share best
practices and success stories from that initiative.
Recommendation 6:
The Committee recommends that the Government of Canada take a leadership role in working in
conjunction with other donor countries to identify new areas for innovation in responding to the
needs of children displaced by conflict, and share the results with UNHCR, UNICEF and other
humanitarian actors at the upcoming World Humanitarian Summit and in other venues.
Recommendation 7:
The Committee recommends that the Government of Canada work with partners, including UNHCR
and UNICEF, to improve cooperation and coordination between humanitarian actors to ensure that
the categorization of individuals is not a barrier to the provision of assistance based on need.
Recommendation 8:
Given the importance of coordination in ensuring that humanitarian assistance is provided based on
need, the Committee recommends that the Government of Canada, through its role as a donor, as a
Vice-Chairperson of the Executive Committee of UNHCR and a member of the Executive Board of
UNICEF, encourage initiatives aimed at improving the coordination aspect of UNHCR and
UNICEF’s responsibilities.
Recommendation 9:
11
The Committee recommends that the Government of Canada work in concert with other
countries to provide funds to help reduce the deficiency in meeting UNHCR and UNICEF
funding requirements in Syrian relief.
12
La protection d’une génération :
Les mandats de l’UNICEF et du HCR permettent-ils
de répondre aux besoins des enfants syriens?
Rapport du Comité sénatorial permanent des droits humains
L’honorable Mobina S.B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Juillet 2015
This document is available in English.
********
Disponible sur l’internet Parlementaire:
www.senate-senat.ca/ridr.asp
41e législature – 2e session
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES ..................................................................................................................... i
MEMBRES DU COMITÉ .................................................................................................................... 1
ORDRE DE RENVOI........................................................................................................................... 3
SOMMAIRE ......................................................................................................................................... 5
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION....................................................................................................... 7
CHAPITRE 2 : RESTER OU PARTIR, À QUOI S’ATTENDRE? ..................................................... 9
A. La Syrie: même pays, nouvelle réalité .......................................................................................9
1.
Les enfants en Syrie : sans recours, ils travaillent et se battent ............................................10
2.
La scolarisation et les soins médicaux ..................................................................................11
B. À la recherche d’un refuge : une lutte de plus .........................................................................12
1.
Les communautés d’accueil et leur adaptation à la présence des réfugiés ...........................13
2.
Les familles de réfugiés et l’inversion des rôles ...................................................................14
3.
Une génération perdue : la scolarisation des enfants syriens ................................................14
CHAPITRE 3 : MANDATS ET PRATIQUES .................................................................................. 17
A. Le mandat du HCR ..................................................................................................................17
1.
Les témoignages....................................................................................................................17
2.
Le mandat..............................................................................................................................18
B.
L’UNICEF ...............................................................................................................................21
CHAPITRE 4 : L’AIDE HUMANITAIRE – FAIRE APPEL AUX PARENTS POUR AIDER LES
ENFANTS........................................................................................................................................... 23
A. Le HCR et l’UNICEF: répartition des responsabilités ............................................................23
1.
Les réfugiés, les PDI et les responsabilités du HCR.............................................................23
2.
L’enregistrement ...................................................................................................................24
3.
L’aide aux enfants et aux familles : l’UNICEF et le conflit .................................................25
B.
La différence entre les hommes et les femmes ........................................................................25
C.
Non à une génération perdue ...................................................................................................26
D. Plus qu’un donateur : le rôle du Canada dans les mesures de secours ....................................27
1.
Le rôle de donateur ...............................................................................................................28
2.
Le rôle de partenaire .............................................................................................................28
i
CHAPITRE 5 : TENDANCES ET DÉFIS DANS LE SECTEUR HUMANITAIRE ....................... 31
A.
L’accès insuffisant à l’aide humanitaire ..................................................................................31
B.
Vivre hors des camps de réfugiés ............................................................................................32
C.
Répondre aux besoins des communautés d’accueil .................................................................34
D.
Veiller à une transition en douceur entre l’aide humanitaire et l’aide au développement .......35
E.
Instruire la prochaine génération .............................................................................................36
F. Coopération et coordination.....................................................................................................37
1.
Les atouts des divers types d’organisme ...............................................................................40
G.
Des mécanismes de financement efficaces et durables............................................................41
H.
Des solutions politiques ...........................................................................................................42
CHAPITRE 6 : RECOMMANDATIONS .......................................................................................... 45
A.
L’accès .....................................................................................................................................45
B.
Les besoins des jeunes .............................................................................................................46
C.
La promotion de l’innovation ..................................................................................................47
D.
Aide fournie en fonction des besoins .......................................................................................48
E.
L’amélioration des mécanismes de financement .....................................................................49
ANNEXE A : SOMMAIRE DES CONCLUSIONS .......................................................................... 51
INTRODUCTION .............................................................................................................................. 51
MANDATS ET PRATIQUES ............................................................................................................ 51
A.
Mandat du HCR .......................................................................................................................51
B.
Mandat de l’UNICEF ...............................................................................................................52
C.
HCR et UNICEF : responsabilités au sein de l’approche sectorielle et de l’approche par
secteur ......................................................................................................................................53
1.
Les responsabilités du HCR ..................................................................................................53
2.
Les responsabilités de l’UNICEF .........................................................................................54
LES ENFANTS SYRIENS DÉPLACÉS ET LA RÉPONSE DU HCR ET DE L’UNICEF ............. 54
A. Répercussions du conflit sur les enfants ..................................................................................54
1.
Les mineurs non accompagnés .............................................................................................54
ii
2.
3.
4.
5.
6.
B.
L’accès aux soins de santé ....................................................................................................55
Le travail des enfants ............................................................................................................55
Le recrutement par des groupes armés..................................................................................55
Les risques qui touchent les filles et la nécessité d’avoir recours à des mesures
sexospécifiques .....................................................................................................................56
L’éducation ...........................................................................................................................56
Initiative « Non à une génération perdue » ..............................................................................57
C. Rôle du Canada dans les mesures de secours ..........................................................................57
1.
Le donateur ...........................................................................................................................57
2.
Le partenaire .........................................................................................................................58
TENDANCES ET DÉFIS DANS LE SECTEUR HUMANITAIRE ................................................. 58
A.
Accès insuffisant à l’aide humanitaire .....................................................................................58
B.
Vivre hors des camps de réfugiés ............................................................................................58
C.
Répondre aux besoins des communautés d’accueil .................................................................58
D.
Veiller à une transition en douceur entre l’aide humanitaire et l’aide au développement .......59
E.
Instruire la prochaine génération .............................................................................................59
F.
Coopération et coordination.....................................................................................................60
G.
Mécanismes de financement efficaces et durables ..................................................................60
H.
Solutions politiques..................................................................................................................61
RECOMMANDATIONS ................................................................................................................... 61
ANNEXE B : SOURCES DES MANDATS RESPECTIFS DU HCR ET DE L’UNICEF ............... 63
ANNEXE C : TÉMOINS.................................................................................................................... 65
iii
iv
MEMBRES DU COMITÉ
L’honorable Mobina S. B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Les honorables sénateurs :
Raynell Andreychuk
Nicole Eaton
Art Eggleton, C.P.
Elizabeth Hubley
Nancy Ruth
Thanh Hai Ngo
Scott Tannas
Membres d’office du comité :
L’honorable Claude Carignan, C.P., (ou Yonah Martin) et James Cowan (ou Joan Fraser).
Autres sénateurs qui ont, à l’occasion, participé à l’étude :
Les honorables Cowan, Frum, Munson, Seidman and Unger.
Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement :
Julia Nicol et Jean-Philippe Duguay, analystes
Direction des comités du Sénat :
Adam Thompson, greffier du comité, Mark Palmer, greffier à la procédure par intérim
Lori Meldrum, adjointe administrative
Direction des communications du Sénat :
Ceri Au, agente de communications
1
2
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 6 mai 2014 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénatrice Ringuette,
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier, pour
en faire rapport, la façon dont les mandats et les méthodes du HCR et de l'UNICEF ont
évolué pour répondre aux besoins des enfants déplacés dans les situations de conflits
contemporains, en prêtant une attention particulière à la crise qui secoue actuellement la
Syrie;
Que le comité soumette son rapport final au Sénat au plus tard le 31 décembre 2014.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 11 décembre 2014 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénateur Downe,
Que, nonobstant l'ordre du Sénat adopté le mardi 6 mai 2014, le dépôt du rapport final du
Comité sénatorial permanent des droits de la personne relativement à son examen de la façon
dont les mandats et les méthodes du HCR et de l'UNICEF ont évolué pour répondre aux
besoins des enfants déplacés dans les situations de conflits contemporains, en prêtant une
attention particulière à la crise qui secoue actuellement la Syrie, soit reporté du 31 décembre
2014 au 30 juin 2015.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Gary W. O’Brien
3
Extrait des Journaux du Sénat du vendredi 19 juin 2015 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénatrice Cordy,
Que, nonobstant les ordres du Sénat adoptés le mardi 6 mai 2014, et le jeudi 11 décembre
2014, le dépôt du rapport final du Comité sénatorial permanent des droits de la personne
relativement à son examen de la façon dont les mandats et les méthodes de l'UNHCR et de
l'UNICEF ont évolué pour répondre aux besoins des enfants déplacés dans les situations de
conflits contemporains, en prêtant une attention particulière à la crise qui secoue
actuellement la Syrie, soit reporté du 30 juin 2015 au 31 décembre 2015;
Qu'en conformité avec l'article 12-18(2)b)(i) du Règlement, le Comité sénatorial
permanent des droits de la personne soit autorisé à se réunir du lundi 22 juin 2015 au
vendredi 4 septembre 2015, inclusivement même si le Sénat est ajourné à ce moment pour
une période de plus d'une semaine;
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé durant la
période entre le 22 juin 2015 et le 4 septembre 2015 et nonobstant les pratiques habituelles, à
déposer auprès du greffier du Sénat un rapport si le Sénat ne siège pas, et que ledit rapport
soit réputé avoir été déposé au Sénat.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Charles Robert
4
SOMMAIRE
Depuis le début du conflit syrien, en 2011, près de 4 millions de Syriens ont été contraints à chercher
refuge dans d’autres États, 7,6 millions ont dû abandonner leur foyer et se déplacer à l’intérieur des
frontières de leur pays. Presque la moitié des réfugiés syriens et des personnes déplacées à l’interne
(PDI) sont des enfants.
Pour aider les familles déplacées à s’adapter à leur nouvel environnement, le Haut-Commissariat des
Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF)
travaillent sans relâche, de concert avec leurs partenaires, pour apporter de l’aide en Syrie et dans la
région. Comme les deux organismes interviennent également dans beaucoup d’autres régions du
monde pour y venir en aide aux personnes déplacées, la question se pose : disposent-ils, sur le plan
institutionnel, des moyens de répondre aux besoins des plus vulnérables parmi les personnes
déplacées, à savoir les enfants?
Le 6 mai 2014, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne (le comité) a reçu l’ordre de
renvoi suivant :
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier, pour en
faire rapport, la façon dont les mandats et les méthodes du HCR et de l’UNICEF ont évolué
pour répondre aux besoins des enfants déplacés dans les situations de conflits contemporains, en
prêtant une attention particulière à la crise qui secoue actuellement la Syrie.
Du 26 mai 2014 au 7 mai 2015, le comité a entendu une vingtaine de témoins, dont des représentants
du gouvernement du Canada, d’organismes des Nations Unies, d’organisations non
gouvernementales (ONG) et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
(MICRCR), ainsi que des universitaires. Le rapport qui suit résume les observations et les
recommandations que le comité a formulées à l’intention du gouvernement du Canada en s’appuyant
sur ces témoignages. Outre l’introduction, il comporte cinq autres chapitres. Le chapitre 2 examine
les difficultés que vivent les parents déplacés par le conflit syrien et leurs répercussions sur les
enfants. Les enfants réfugiés et les enfants déplacés à l’interne semblent connaître des expériences
similaires, mais le chapitre souligne les différences entre leurs expériences. Il met l’accent sur la
façon dont les enfants sont touchés par les nouvelles réalités qui découlent des choix que leurs
parents sont forcés de faire, mais étudie également les facteurs qui influent sur ces décisions.
Le chapitre 3 explore les mandats du HCR et de l’UNICEF pour répondre aux besoins des enfants
déplacés et de leurs familles au moyen de deux grandes questions : leurs mandats ont-ils évolué?
Ont-ils les ressources nécessaires pour répondre aux nombreux besoins des enfants déplacés par un
conflit? Quoique les témoignages aient été clairs quant à l’évolution du mandat de l’UNICEF, les
témoins étaient divisés quant à celui du HCR, mais il suffit de signaler qu’il y a eu une évolution
remarquable des activités du HCR au fil des ans. La plupart des témoins ont convenu que les deux
organisations ont la capacité d’aider les enfants déplacés au moyen de leurs structures actuelles et
qu’il n’est pas nécessaire pour le moment de modifier leurs mandats.
Au chapitre 4, il est question des rôles différents, mais complémentaires, du HCR et de l’UNICEF
pour aider les enfants déplacés. Étant donné que la réponse à une crise humanitaire est adaptée à la
situation, le chapitre fait état des différences entre l’approche par secteur utilisée dans les crises
touchant les réfugiés et l’approche sectorielle employée dans les situations de personnes déplacées à
5
l’interne. Les deux approches sont employées pour établir les rôles des organisations et leurs
responsabilités dans le contexte de l’aide humanitaire. Le chapitre fait également le survol des
initiatives et des programmes auxquels le HCR et l’UNICEF participent, notamment de l’initiative
« Non à une génération perdue ». Il se termine par un résumé des contributions du Canada,
financières et sous d’autres formes, au HCR et à l’UNICEF en réaction à la crise des réfugiés
syriens.
Le chapitre 5 décrit les tendances et les difficultés du secteur de l’aide humanitaire qu’ont signalées
les témoins. On y aborde, notamment, l’accès insuffisant à l’aide humanitaire, l’urbanisation des
réfugiés, la reconnaissance croissante de l’importance de répondre aux besoins des communautés
d’accueil, la transition de l’aide humanitaire vers l’aide au développement, la nécessité d’offrir plus
de possibilités éducatives aux enfants et aux jeunes, le besoin de coopération et de coordination dans
le secteur humanitaire, l’importance des mécanismes de financement efficaces et durables, et la
nécessité de trouver des solutions politiques aux conflits.
Le dernier chapitre renferme des recommandations précises pour le gouvernement du Canada afin de
mieux soutenir le travail important accompli par le HCR et l’UNICEF pour répondre aux besoins des
enfants déplacés par des conflits. Les recommandations portent sur la promotion de l’accès à l’aide
humanitaire, les besoins des jeunes, la promotion de l’innovation dans les programmes d’aide
humanitaire, la nécessité de s’assurer que la catégorisation des personnes ne mine pas l’accès à l’aide
offerte selon les besoins, et le financement.
6
CHAPITRE 1 : INTRODUCTION
Le conflit qui se déroule en Syrie a contraint un nombre sans précédent de personnes à quitter leur
foyer et à chercher refuge dans des communautés et pays voisins. Elles ont non seulement perdu
leurs foyers et leurs biens, mais aussi leurs moyens de subsistance, leur sentiment d’autonomie et la
possibilité de penser que demain sera semblable à aujourd’hui, comme on le peut dans une société
pacifique. Comme beaucoup de personnes déplacées ne sont plus en mesure de fournir à leur famille
les produits de première nécessité que sont l’eau, la nourriture et le logement, les enfants sont
exposés à des pratiques comme le recrutement dans des groupes armés et le mariage précoce.
Engagés dans des rôles compromettants, ces enfants perdent leur enfance et leurs rêves.
Pour aider les familles déplacées à s’adapter à leur nouvel environnement, le Haut-Commissariat des
Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF)
travaillent sans relâche, de concert avec leurs partenaires, pour apporter de l’aide en Syrie et dans la
région. Comme les deux organismes interviennent également dans beaucoup d’autres régions du
monde pour y venir en aide aux personnes déplacées, la question se pose : disposent-ils, sur le plan
institutionnel, des moyens de répondre aux besoins des plus vulnérables parmi les personnes
déplacées, à savoir les enfants?
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne (le comité) a obtenu du Sénat
l’autorisation de se pencher sur cette question et d’examiner l’évolution des mandats du HCR et de
l’UNICEF pour évaluer leur aptitude à répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits.
Le 6 mai 2014, le Sénat a adopté la motion de renvoi suivante :
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier,
pour en faire rapport, la façon dont les mandats et les méthodes du HCR et de
l’UNICEF ont évolué pour répondre aux besoins des enfants déplacés dans les
situations de conflits contemporains, en prêtant une attention particulière à la crise qui
secoue actuellement la Syrie 1.
Au cours de l’année écoulée, le comité a entendu une vingtaine de témoins, dont des représentants
du gouvernement du Canada, d’organismes des Nations Unies 2 , d’organisations non
gouvernementales (ONG) et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
(MICRCR), ainsi que des universitaires.
Peu de témoins estimaient nécessaire de modifier le mandat de ces organismes, et, pour la plupart
d’entre eux, leur évolution est une adaptation naturelle à la transformation constante des conflits
modernes. Les témoignages ont surtout porté sur le HCR, de sorte que le rapport du comité suit cette
tendance dans une certaine mesure. Le rapport est divisé en cinq chapitres et commence par une
description de la situation des enfants déplacés par des conflits, notamment en Syrie. Il sera ensuite
question du mandat du HCR et de l’UNICEF en général et des mesures d’aide humanitaire prises en
réponse au conflit syrien et aux déplacements de population qui s’en sont suivis. Le chapitre suivant
est un résumé des tendances et enjeux actuels pour le secteur de l’aide humanitaire selon les témoins,
1
Sénat, Journaux du Sénat, 2e session, 41e législature, numéro 56, 6 mai 2014.
2
Pour diverses raisons, le HCR et l’UNICEF ont été les seuls organismes de l’ONU à pouvoir témoigner, quoique le Programme
alimentaire mondial (PAM) ait fourni un mémoire écrit.
7
par exemple l’urbanisation des réfugiés, la nécessité d’aider les communautés d’accueil et les
problèmes liés aux structures de financement actuelles. Dans la dernière partie, quelques
recommandations précises sont proposées au gouvernement du Canada pour qu’il soit en mesure
d’appuyer le travail important du HCR et de l’UNICEF auprès des enfants déplacés par des conflits.
8
CHAPITRE 2 : RESTER OU PARTIR, À QUOI S’ATTENDRE?
En trois ans, près de 4 millions de Syriens ont été contraints à chercher refuge dans d’autres États,
7,6 millions ont dû abandonner leur foyer et se déplacer à l’intérieur des frontières de leur pays, et
« 4,8 millions vivent dans des zones dites “presque impossibles à rejoindre” 3 ». Plus le conflit se
prolonge, plus ceux qui cherchent refuge sont contraints de partir. Déjà entre janvier et le début de
mai 2015, 61 500 personnes ont traversé la Méditerranée en bateau : 33 % d’entre elles étaient des
Syriens. Des milliers de mineurs non accompagnés sont arrivés en Europe en 2014, tandis que des
centaines d’autres enfants se sont noyés durant la traversée 4.
Beaucoup des témoins qui se sont adressés au comité ont souligné l’extraordinaire résilience dont les
Syriens ont fait preuve depuis le début du conflit qui ravage leur pays. À cause de la guerre civile,
beaucoup ont tout perdu. Parce que les Syriens disposent de peu de ressources, la communauté
internationale se doit d’agir pour leur apporter de l’’aide. Mais le type d’aide auquel ils peuvent
avoir accès dépend d’un certain nombre de facteurs : Ont-ils cherché refuge dans un autre pays?
Dans l’affirmative, sont-ils inscrits comme réfugiés? Les dates de naissance de leurs enfants
ont-elles été enregistrées? Vivent-ils parmi la population locale ou dans un camp de réfugiés?
Sont-ils restés en Syrie? Dans ce cas, se trouvent-ils dans une zone contrôlée par le gouvernement ou
par l’opposition? Sont-ils restés dans leur communauté ou se sont-ils installés dans un camp de
personnes déplacées internes (dans leur propre pays 5) (PDI)?
La fuite dans un autre pays permet de réduire la menace immédiate qui pèse sur la sécurité de
l’intéressé, mais ce n’est pas une solution viable pour tous les Syriens, et ce n’est pas toujours la
meilleure. Certains ont parfois de solides liens familiaux dans un pays voisin ou vivent à proximité
d’une frontière, mais d’autres se heurtent à des obstacles, par exemple des problèmes de mobilité,
qui rendent la fuite impensable 6. Un certain nombre des témoins qui ont comparu devant le comité
ont collaboré étroitement avec des Syriens qui vivent en Syrie et à l’étranger. Dans les sections qui
suivent, leurs témoignages serviront à illustrer l’impact des décisions que les familles doivent
prendre pour leurs enfants en raison de la guerre.
A. La Syrie: même pays, nouvelle réalité
Bien que la plupart des témoignages aient porté sur la situation des réfugiés syriens installés dans les
pays voisins, le comité a pu se faire une idée générale de la situation en Syrie. Il va sans dire que le
conflit en a dramatiquement modifié le paysage. C’était autrefois un pays à revenu moyen doté d’une
infrastructure sociale relativement stable. La Syrie est aujourd’hui aux prises avec une guerre civile
où le gouvernement lutte pour conserver ou récupérer des territoires tombés aux mains de divers
groupes d’opposition armés, tandis que les civils Syriens sont pris entre deux feux 7 . Beaucoup
3
UNICEF, UNICEF Response to Information Request from Senate of Canada Standing Committee on Human Rights, 7 mai 2015
[Réponse de l’UNICEF] (mémoire écrit) [EN ANGLAIS SEULEMENT].
4
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 mai 2015 (Furio De Angelis,
représentant au Canada du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés).
5
Les PDI sont les personnes qui ont dû quitter leur foyer, mais n’ont pas franchi les frontières de leur pays.
6
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 mai 2015 (Mark Gwozdecky,
directeur général, Moyen-Orient et Maghreb, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada).
7
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Andrew J. Tabler,
agrégé supérieur de recherche, Washington Institute for Near East Policy, à titre personnel).
9
d’entre eux sont visés en raison de leur appartenance ethnique ou religieuse 8. Depuis le début du
conflit, 210 000 Syriens ont été tués, au moins 840 000 ont été blessés 9 , et, « selon les sources,
jusqu’à la moitié de la population syrienne aurait été déplacée 10 ».
Les enfants ont durement ressenti les effets de la guerre. Ils représentent près de la moitié des
7,6 millions de PDI en Syrie. Dix mille enfants sont morts 11. Les enfants syriens ont subi de graves
traumatismes physiques et psychologiques. Le représentant du HCR au Canada en témoigne :
[Les] enfants réfugiés […] ont été témoins d’horreurs innommables qu’ils auront du
mal à oublier — des bombes et des missiles ont détruit leur maison, leur collectivité
et leur école, et des amis et des membres de leur famille ont été tués, parfois sous
leurs yeux. Ces enfants éprouvent des troubles du sommeil, ils sont victimes
d’horribles reviviscences hallucinatoires et ils éprouvent des problèmes d’énurésie
nocturne et même des troubles de la parole 12.
1. Les enfants en Syrie : sans recours, ils travaillent et se battent
Des témoins ont expliqué au comité que les trois principales préoccupations du HCR au sujet des
enfants déplacés en Syrie sont les enfants non accompagnés ou séparés de leur famille, les enfants
recrutés pour combattre et les enfants qui travaillent. Certains des enfants les plus vulnérables sont
ceux qui ne sont pas accompagnés ou ont été séparés de leur famille. Des milliers d’enfants se
trouvent dans cette situation : plus de 8 000 se sont présentés aux frontières de la Syrie sans leurs
parents en 2014 13.
Tous les enfants, surtout ceux qui ne sont pas accompagnés ou ont été séparés de leur famille,
risquent d’être recrutés par des groupes armés en Syrie et dans la région. Leslie E. Norton, directrice
générale de la Direction de l’assistance humanitaire internationale au ministère des Affaires
étrangères, du Commerce et du Développement du Canada (MAECD) a informé le comité que les
petits Syriens risquent plus que d’autres d’être « […] recrutés par divers groupes armés des deux
côtés du conflit. […] Des enfants de moins de 18 ans ont été utilisés autant au combat que dans des
fonctions de soutien, comme pour charger des munitions, livrer de la nourriture et évacuer les
blessés 14. » L’UNICEF a fait savoir au comité que, en 2014, le recrutement de jeunes garçons par les
groupes extrémistes avait considérablement augmenté :
Selon les rapports, le groupe État islamique en Iraq et au Levant (EIIL) a installé des
camps d’entraînement d’enfants. Ces derniers servent à commettre des attentats-suicides
8
Témoignages, 7 mai 2015 (Gwozdecky).
9
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
10
Témoignages, 9 juin 2014 (Tabler).
11
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
12
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014 (Furio De Angelis,
représentant au Canada du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés).
13
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Leslie E. Norton,
directrice générale, Direction de l’assistance humanitaire internationale, Affaires étrangères, Commerce et Développement
Canada).
14
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
10
ou font office de boucliers; ils sont contraints à tuer, ils sont enlevés et emprisonnés,
torturés et/ou contraints à travailler pour les groupes armés 15.
Certains adolescents, des garçons, sont également tentés de rejoindre volontairement des groupes
armés. L’un d’eux, en Syrie, a déclaré ceci à un membre de l’ONG Mercy Corps : « Quand je serai
grand, je serai le chef d’un groupe armé. Je veux apprendre à manier les armes pour protéger ma
mère et mes frères et sœurs 16. »
Pour protéger les jeunes garçons syriens du recrutement, des familles limitent leur liberté de
mouvement. Il s’ensuit que ce sont des adolescentes qui remplissent les tâches habituellement
attribuées aux jeunes garçons, et « elles sont ainsi plus à risque et plus exposées 17 ». Dans toute la
région, les filles sont beaucoup plus exposées au risque d’être exploitées sexuellement, de subir des
violences sexuelles et d’être mariées précocement. Elles risquent également plus d’être isolées
physiquement et socialement 18 . Les mariages d’enfants se multiplient également : la proportion,
d’une fille sur cinq avant le conflit, est passée à trois filles sur cinq de moins de dix-huit ans 19.
Les enfants qui travaillent sont un autre problème important en Syrie. Furio De Angelis, représentant
au Canada du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, a expliqué au comité que ce
problème est directement lié à la survie des familles, car les enfants travaillent pour aider à payer le
loyer et la nourriture. Le comité a appris, par exemple, que « 10 p. 100 des enfants qui vivent dans
des abris collectifs à Damas travaillent en menuiserie ou à l’usine ou livrent de la nourriture 20 ».
2. La scolarisation et les soins médicaux
Les enfants ont également du mal à se scolariser et à obtenir des services médicaux. Le système
éducatif est démantelé par le conflit. Selon l’UNICEF, « la fréquentation scolaire a diminué de plus
de 50 % », car 2 millions de jeunes Syriens sont dans l’impossibilité de recevoir une instruction.
Vingt-cinq pour cent des écoles ont été endommagées ou détruites ou servent de refuges 21. Non
seulement elles sont l’une des victimes indirectes de la guerre, mais les écoles et les enseignants sont
délibérément visés 22.
Le système de santé a également été gravement touché : « Quelque 5,7 millions d’enfants n’ont pas
accès aux services de santé dont ils ont besoin parce que 43 % seulement des hôpitaux syriens sont
entièrement opérationnels 23 . » La Syrie ne peut plus fournir le même niveau de soins qu’elle le
pouvait auparavant. Furio De Angelis et Yasmine Ali Haque, directrice adjointe du Bureau des
15
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
16
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 30 octobre 2014 (Matt Streng,
conseiller principal, Développement des jeunes, Mercy Corps).
17
Ibid.
18
Ibid.
19
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 mai 2015 (Yasmin Ali Haque,
directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence, siège social de l’UNICEF).
20
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
21
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
22
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014 (Yasmin Ali Haque,
directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence, siège social de l’UNICEF).
23
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
11
programmes d’urgence de l’UNICEF, ont tous deux expliqué que les médecins étaient délibérément
visés. Un autre témoin a décrit la situation :
L’effondrement du système de santé montre clairement que le besoin d’accès accru est
urgent. À l’heure actuelle, ce ne sont pas que les balles, mais également le manque de
soins médicaux de base qui causent la mort des enfants. Avant ce conflit, la Syrie était
un pays au revenu moyen doté d’un système de soins de santé fonctionnel offrant une
norme de soins uniforme, y compris des taux de vaccination élevés chez les enfants et
une couverture universelle permettant à tous d’avoir accès à des accouchements en
établissement assistés par des professionnels qualifiés. Mais le portrait de la santé des
mères, des nouveau-nés et des enfants en Syrie a maintenant changé du tout au tout 24.
Des témoins ont informé le comité que les organismes d’aide humanitaire ont du mal à accéder à
certaines régions de la Syrie, notamment celles qui ne sont pas contrôlées par le gouvernement (voir
le chapitre 5 pour plus de renseignements à ce sujet). Comme la majorité de la population qui a le
plus besoin d’aide se trouve dans les zones contrôlées par l’opposition, la livraison de nourriture,
d’abris, d’eau et de services de santé et d’éducation est extrêmement limitée 25. De nombreux Syriens
ont été contraints de quitter le pays afin de pouvoir satisfaire leurs besoins essentiels.
B. À la recherche d’un refuge : une lutte de plus
À mesure que le conflit se prolonge et que la situation se détériore en Syrie, beaucoup de familles
sont contraintes de trouver refuge dans un autre pays. Les camps de réfugiés sont une solution viable
pour beaucoup, mais il ne s’agit pas d’une solution viable ou possible pour d’autres. Dans certains
pays comme le Liban par exemple, il n’y en a pas. Par ailleurs, lorsqu’ils ont souffert des
traumatismes de la guerre, beaucoup de réfugiés cherchent à retrouver un sentiment de sécurité. Ils
veulent du travail et subvenir aux besoins de leur famille comme ils le faisaient chez eux. Il faut
donc savoir qu’« au moins 75 p. 100 des réfugiés ne sont pas hébergés dans des camps, mais dans
des villes et des villages un peu partout dans la région, où ils vivent aux côtés des Égyptiens, des
Irakiens, des Jordaniens, des Libanais et des Turcs 26 ».
La crise des réfugiés syriens est considérée comme la pire depuis la Deuxième Guerre mondiale 27.
Selon l’UNICEF, près de « 4 millions de réfugiés syriens (dont plus de 2 millions d’enfants)
vivraient au Liban, en Jordanie, en Irak, en Turquie et en Égypte 28 ». Un témoin a décrit la situation
au Liban comme l’équivalent de ceux qui se passerait « si toute la population du Canada
déménageait aux États-Unis en 36 mois 29 ».
24
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Cristy McLennan,
conseillère principale, Interventions humanitaires et d’urgence, Aide à l’enfance Canada).
25
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Stephen Cornish,
directeur exécutif, Médecins sans frontières Canada).
26
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 30 octobre 2014 (Jeff Crisp,
directeur principal, Politiques et défense des intérêts, Refugees International).
27
Témoignages, 5 février 2015 (Cornish).
28
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
29
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
12
Échappant à la guerre et au danger immédiat, les réfugiés, maintenant, « font face au quotidien à des
problèmes tels que le manque de soutien familial et communautaire, le fait de ne pas parler la langue
ou encore le manque d’accès à des services de base ou à un lieu où vivre en sécurité 30 ». Des témoins
ont expliqué que la vie des réfugiés est une lutte constante. Selon Cristy McLennan, conseillère
principale, Interventions humanitaires et d’urgence, Aide à l’enfance Canada, par exemple, « en
passant de la Syrie au pays voisin, la situation de ces réfugiés, à plusieurs égards, passe d’aiguë à
chronique 31 ». Un autre témoin a parlé de leur vie « tragique et misérable 32 ».
Les familles qui cherchent refuge dans un autre pays doivent choisir entre un camp et la vie au sein
de la population locale. Certaines peuvent trouver du réconfort à compter sur les services offerts
dans les camps, mais un témoin a expliqué que cette situation était « une espèce de catch-22; c’est
une impasse. […] il n’y a pas beaucoup d’opportunités 33. » Par ailleurs, le HCR a informé le comité
que les camps de réfugiés « peuvent augmenter les risques graves de protection, y compris la
violence sexuelle et de genre, les préoccupations liées à la protection des enfants, et le trafic de
personnes 34 ». Certaines familles « distribuent les risques » (une partie de la famille vit au camp et
d’autres membres vivent dans la population d’accueil), mais elles semblent être l’exception 35.
1. Les communautés d’accueil et leur adaptation à la présence des réfugiés
Après quatre années de crise, la plupart des familles réfugiées n’ont plus d’économies et elles
dépendent de l’argent qu’elles peuvent gagner ou de ce que les communautés d’accueil et les
organismes d’aide humanitaire peuvent leur fournir. Les pays voisins sont cependant submergés par
ce soudain afflux de population. Selon Jeff Crisp, directeur principal, Politiques et défense des
intérêts, Refugees International, comme la majorité des réfugiés syriens vivent en dehors des camps,
on constate une baisse des salaires dans les pays voisins parce que ces réfugiés (adultes et enfants)
sont disposés à travailler à des taux inférieurs au marché 36.
Un certain nombre de témoins se sont dits inquiets du risque que la tension monte entre la population
locale et les réfugiés à cause de cela 37. Des organismes comme Mercy Corps tentent « d’éviter les
tensions et les conflits, sachant que les tensions augmentent et que les contraintes sur les services
essentiels et les services publics ne cesseront d’augmenter 38 ». Certains pays ont adopté des
politiques pour contrer ces effets. En Jordanie, par exemple, le gouvernement exige de destiner « 25
30
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
31
Ibid.
32
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Zaid Al-Rawni,
directeur général, Islamic Relief Canada).
33
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (François Audet,
professeur, Département de management et technologie, Université du Québec à Montréal, à titre personnel).
34
Témoignages, 7 mai 2015 (Norton).
35
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
36
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
37
Ibid.; Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
38
Témoignages, 30 octobre 2014 (Streng).
13
p. 100 de [l’]aide aux Jordaniens les plus démunis pour veiller à ce que ces gens ne souffrent pas à
cause de cette arrivée massive de Syriens 39 ».
2. Les familles de réfugiés et l’inversion des rôles
Les réfugiés travaillent pour de faibles salaires, à titre légal ou illégal, et se débattent pour payer leur
logement et les produits de première nécessité. Pour compenser, les familles recourent à des
stratégies négatives. Les filles sont parfois mariées très jeunes pour alléger le fardeau financier et les
mettre à l’abri, tandis que les garçons sont souvent envoyés travailler pour très peu et dans des
conditions de travail exigeantes et dangereuses 40.
Le HCR a informé le comité que « le travail des enfants est un problème qui est directement lié à
celui de la survie des familles de réfugié 41 ». Furio De Angelis a expliqué que, « [s]elon une
évaluation récente, près de la moitié des ménages au sein desquels au moins une personne travaille
dépend partiellement ou entièrement du revenu généré par un enfant 42 ». L’UNICEF a estimé que, en
2014, un enfant réfugié sur dix en provenance de la Syrie dans un pays voisin travaillait 43. Au
Liban, par exemple, une étude effectuée par l’Organisation internationale du travail, l’UNICEF,
Aide à l’enfance et le ministère libanais du Travail et publiée en février 2015 a révélé que, d’après
les estimations, « 1 510 enfants vivent et travaillent dans la rue. Dans leur majorité, ils y pratiquent
la mendicité et la vente à la sauvette. Parmi eux, 66 % sont des garçons, 50 % ont entre 10 et 14 ans et
73 % sont Syriens44. » Selon une évaluation effectuée par l’ONG CARE en 2014, « 9 p. 100 des filles
des familles interviewées, âgées de 14 à 17 ans, étaient mariées, et 7 p. 100 des filles du même âge
étaient enceintes au moment du rapport 45 ».
Il semble que les enfants, ceux-là mêmes que les parents essaient de protéger quand ils cherchent
refuge dans un autre pays, continuent de souffrir le plus. Cette situation a des conséquences
catastrophiques. Les enfants sont contraints d’assumer des rôles d’adultes au lieu d’être à l’école en
train d’acquérir les compétences qui leur permettraient un jour de reconstruire la Syrie ou de
contribuer à leurs nouvelles communautés.
3. Une génération perdue : la scolarisation des enfants syriens
Le nombre d’enfants et de jeunes ne fréquentant pas l’école en raison du conflit syrien est alarmant.
Selon les estimations du HCR, 600 000 enfants réfugiés ne vont pas à l’école 46. Furio De Angelis a
expliqué au comité que, en 2014, « 80 p. 100 des enfants syriens réfugiés au Liban et 56 p. 100 de
ceux qui sont réfugiés en Jordanie ne fréquentent pas l’école 47 ». Les statistiques relatives aux
39
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
40
Ibid; Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Jessie Thomson,
directrice, Aide humanitaire, CARE Canada).
41
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
42
Ibid.
43
Ibid.
44
HCR, Le point sur la crise syrienne, 7 mai 2015, Ottawa [mise à jour de l’information du HCR] (mémoire écrit).
45
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
46
Témoignages, 5 février 2015 (Cornish).
47
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
14
adolescents sont pires encore. D’après Matt Streng, conseiller principal pour Développement des
jeunes chez Mercy Corps, « [u]n quart des réfugiés syriens de moins de 18 ans sont adolescents.
Parmi eux, depuis mai dernier [2014], seulement 1 sur 30 — ou 3 p. 100 — a reçu du soutien pour
les aider à développer leurs compétences psychosociales, professionnelles ou scolaires 48. » Comme
dans le cas du marché du travail, le soudain afflux d’enfants a débordé le système et « constituent
bien sûr un fardeau en matière d’infrastructures, de programmes, d’enseignants, de qualité de
l’enseignement et de gestion 49 ».
La nouvelle situation est difficile pour les communautés d’accueil, mais elle l’est particulièrement
pour les enfants réfugiés. Beaucoup ne sont pas allés à l’école depuis parfois trois ans 50. Lorsqu’ils
réintègrent le système d’éducation, la différence d’âge avec les autres élèves décourage certains
d’entre eux de continuer. Comme l’a fait remarquer un témoin, « [i]l arrive donc que des enfants de
10 ans se retrouvent dans la classe d’enfants de huit ans, et ils abandonnent inévitablement. Cela ne
fonctionne pas 51. »
Le comité a appris que les enfants et les adolescents perdent espoir dans le système éducatif. Dans
un camp de réfugiés, des jeunes et des enfants ont posé les questions suivantes à Emma Bonar,
directrice du Programme pour la jeunesse au Conseil norvégien pour les réfugiés en Jordanie :
À quoi ça sert de suivre l’école élémentaire s’il n’y a pas ensuite d’école secondaire
pour nous accueillir? À quoi sert de suivre des études si je ne peux pas aller à
l’université pour faire les études de médecine dont j’ai toujours rêvé? Autant travailler
et appuyer ma famille 52.
Un autre témoin a expliqué au comité que « [l]es adolescents sont régulièrement humiliés à l’école,
au travail ou dans leur communauté. Ils sont donc nombreux à perdre espoir et à voir dans les
groupes armés un moyen de se protéger et de protéger les leurs, de gagner de l’argent et de se faire
respecter 53. »
Des raisons financières, une opinion négative du système éducatif et des problèmes de sécurité
tiennent également les enfants éloignés de l’école. CARE a fait une étude en Jordanie et constaté que
les familles « n’envoyaient pas leurs enfants à l’école car elles ne pouvaient pas assumer les coûts
qui y sont associés, tels que les frais de transport et d’achat de matériel scolaire; elles s’inquiétaient
en outre de la piètre qualité de l’éducation […], du surpeuplement des écoles et du harcèlement,
particulièrement dans le cas des jeunes filles 54 ».
48
Témoignages, 30 octobre 2014 (Streng).
49
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Dave Metcalfe,
directeur général, Développement Europe et Moyen-Orient, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada).
50
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
51
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Emma Bonar,
directrice, Programme pour la jeunesse, Conseil norvégien pour les réfugiés).
52
Ibid.
53
Témoignages, 30 octobre 2014 (Streng).
54
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
15
Andrew J. Tabler, agrégé supérieur de recherche, Washington Institute for Near East Policy,
explique :
Certains déplorent le fait que ces enfants représentent une génération perdue de Syriens
au chapitre du développement humain, ce qui aura de graves répercussions sur la
sécurité régionale et mondiale des décennies durant. Peu importe ce que leur réserve
l’avenir, la réponse de la communauté internationale face à la guerre en Syrie est
maintenant plus vitale que jamais 55.
Compte tenu des conséquences possibles à long terme de la non-scolarisation de tant d’enfants et
d’adolescents en Syrie et dans les pays voisins, les organismes d’aide humanitaire comme le HCR et
l’UNICEF collaborent étroitement avec les communautés d’accueil pour répondre aux besoins de ces
enfants. Le chapitre 4 propose un aperçu de ces initiatives, mais, auparavant, il convient d’analyser
de plus près les mandats respectifs du HCR et de l’UNICEF pour comprendre leur rôle auprès des
enfants déplacés par des conflits.
55
Témoignages, 9 juin 2014 (Tabler).
16
CHAPITRE 3 : MANDATS ET PRATIQUES
L’aide aux enfants déplacés par des conflits est l’un des volets importants du travail de l’UNHCR et
de l’UNICEF. En fait, c’est l’une des raisons pour lesquelles ces deux organismes ont été créés après
la Deuxième Guerre mondiale, et c’est notamment le cas de l’UNICEF. Leslie E. Norton a rappelé
que l’UNHCR et l’UNICEF « constituent des partenaires essentiels du Canada pour répondre aux
besoins des personnes touchées par les crises humanitaires, notamment les enfants déplacés 56 ».
Quelles sont donc précisément les responsabilités de ces organismes dans l’aide aux enfants déplacés
par des conflits? C’est la question qui y est abordée ci-après sous la forme d’un bref résumé de
l’évolution des mandats et pratiques du HCR et de l’UNICEF jusqu’à ce jour.
A. Le mandat du HCR
1. Les témoignages
Les témoins n’étaient pas unanimes quant à savoir si le mandat du HCR avait progressivement
changé ni à déterminer les activités de l’organisme qui font effectivement partie de son mandat. Pour
James Milner, professeur agrégé au Département de science politique à l’Université Carleton, le
mandat a fait l’objet d’un certain nombre de changements qu’il juge importants, notamment en ce
qui concerne l’aide aux personnes déplacées à l’extérieur de l’Europe, l’établissement du HCR
comme organisme permanent et l’expansion des groupes relevant du HCR 57 . De son côté,
François Audet, professeur au Département de management et technologie à l’Université du Québec
à Montréal, estime que le mandat du HCR se limite à la protection des réfugiés et n’inclut pas l’aide
directe, qui est pourtant l’un des principaux axes d’intervention de l’organisme de nos jours 58.
Jessie Thomson, directrice de l’Aide humanitaire chez Care Canada, et Cristy McLennan semblent
dire que les changements ont plus à voir avec la façon dont l’organisme fonctionne qu’avec son
mandat 59. Selon Mike McBride, professeur de sciences politiques au Collège Whittier (Californie),
diverses résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) ont élargi les activités du
HCR, mais pas le mandat énoncé dans le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés (le Statut) et dans la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (Convention de
1951) 60 :
En ce qui concerne le mandat général, ce qui a changé, depuis la création du HCR, il y
a plus de 60 ans, ce n’est pas tant la nature de son mandat que la portée des activités
mises en œuvre pour réaliser ce mandat, de même que l’augmentation significative du
nombre et des catégories de gens qui préoccupent actuellement l’office 61.
56
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
57
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (James Milner,
professeur agrégé au Département de science politique à l’Université Carleton, à titre personnel).
58
Témoignages, 5 février 2015 (Audet).
59
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan et Thomson).
60
Assemblée générale des Nations Unies, Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 14 décembre 1950,
A/RES/428(V) [le Statut]; Assemblée générale des Nations Unies, Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951,
Nations Unies, Série des traités, vol. 189, p. 137.
61
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 19 février 2015 (Mike McBride,
professeur de sciences politiques, Collège Whittier, Californie, à titre personnel).
17
Les réunions du comité au sujet de cette étude ont pris fin avec Furio De Angelis, selon qui,
également, le mandat juridique du HCR est resté inchangé, mais que ce sont les « modalités
opérationnelles » qui ont changé compte tenu des nouvelles réalités 62.
Il semble au comité que les témoins interprètent peut-être différemment la distinction entre les
mandats et les activités. Là où un témoin voit un changement de mandat dans l’expansion des
catégories de personnes aidées, un autre n’est pas de cet avis. Les diverses sources habilitant le HCR
à faire son travail et le recours assez fréquent à son expertise dans des domaines qui ne relèvent pas
nécessairement de son mandat central peuvent aussi expliquer les différences d’opinions entre les
témoins. L’une des dispositions du Statut, l’article 9, attribue un pouvoir particulièrement large au
Haut-Commissariat :
Le Haut Commissariat s’acquitte de toute fonction supplémentaire que pourra
prescrire l’Assemblée générale, notamment en matière de rapatriement et de
réinstallation, dans la limite des moyens dont il dispose 63.
Cette disposition offre une justification générale pour l’intervention du HCR auprès de populations
autres que les réfugiés 64 . Comme il est prévu dans le Statut, ce genre de travail pourrait être
considéré comme un élément du mandat du HCR, mais il pourrait aussi être considéré comme une
activité exceptionnelle extérieure à son mandat ordinaire.
2. Le mandat
Pour le comité, il suffit de rappeler que le travail du HCR a visiblement évolué avec le temps.
L’organisme a été créé en décembre 1950, il est devenu opérationnel en janvier 1951, et c’est un
organe subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies. Les activités du HCR s’enracinent
dans le pouvoir accordé à l’organisme par le Statut, la Convention de 1951 et le Protocole relatif au
statut des réfugiés (Protocole de 1967) et s’alignent sur l’orientation déterminée par son Comité
exécutif et l’AGNU 65.
Selon le professeur Milner, les origines du HCR étaient « peu favorables » en raison des contraintes
structurelles délibérément imposées à l’organisme. Son mandat était temporaire et limité aux
personnes déplacées avant 1951, c’est-à-dire, pour l’essentiel, aux personnes déplacées à cause de la
Deuxième Guerre mondiale en Europe (réfugiés et apatrides). Les limites temporelles et
géographiques de la notion de réfugié ont été officiellement supprimées par le Protocole de 1967,
quoique le HCR ait, bien avant cela, apporté de l’aide en dehors de l’Europe à titre ponctuel avec
l’approbation de l’AGNU 66.
Les diverses résolutions de l’AGNU ont progressivement élargi le champ des activités du HCR et
multiplié les groupes de population dont il s’occupe 67. L’organisme a commencé par assumer un rôle
62
Témoignages, 7 mai 2015 (De Angelis).
63
Statut, par. 9.
64
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
65
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton); Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis); Assemblée générale des Nations Unies, Protocole
relatif au statut des réfugiés, 31 janvier 1967, Nations Unies, Série des traités, vol. 606, p. 267.
66
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
67
Ibid.
18
limité à la protection des réfugiés et à la recherche de solutions durables, mais il a progressivement
élargi le champ de son aide. C’est aujourd’hui un organisme de financement et de coordination qui
remplit également des fonctions opérationnelles sous la forme d’une aide directe. Il répond par
ailleurs aux besoins de groupes très divers, par exemple à ceux des personnes déplacées à l’interne 68.
Comme le professeur Milner l’a expliqué au comité,
[d]epuis sa création, le HCR a su prouver sa pertinence dans les nouvelles dynamiques
et les cas de migration forcée. Sa croissance a été progressive et décousue 69.
a.
Les femmes et les enfants
Le HCR est toujours venu en aide aux personnes de tous âges et des deux sexes, mais, comme l’a
expliqué le professeur McBride au comité, les résolutions de l’AGNU concernant l’organisme ont
commencé à comporter des références aux femmes et aux enfants dès le début des années 1980.
Cette pratique s’est poursuivie depuis compte tenu de la plus grande vulnérabilité de ces catégories
de réfugiés et de personnes déplacées. Tout récemment, en 2014, une résolution de l’AGNU a
confirmé l’importance d’intégrer les dimensions de l’âge, du sexe et de la diversité au travail du
HCR. On y accorde également la priorité aux enjeux liés à la violence sexuelle et basée sur le genre,
et à la protection des femmes et des enfants 70. Le Comité exécutif du HCR a par ailleurs énoncé les
principes à suivre relativement aux divers enjeux touchant les enfants 71.
b.
Les personnes déplacées internes (PDI)
Le HCR intervient auprès des PDI depuis au moins les années 1970 à titre ponctuel en raison de son
expertise concernant les réfugiés, mais, depuis 2005, son rôle est défini plus officiellement par les
Nations Unies dans le cadre de ce qu’on appelle l’approche de responsabilité sectorielle (cluster).
Cette approche permet de désigner les organismes et organisations de premier plan à l’égard de
onze groupements de besoin (la santé, la protection, la nutrition, etc.), à l’échelle mondiale, nationale
et locale. Des organismes des Nations Unies, des ONG, le MICRCR et l’Organisation internationale
pour les migrations sont à la tête de divers groupements. Le HCR est l’agence chef de file à l’échelle
mondiale de la protection et partage la responsabilité de la coordination des abris d’urgence/produits
non alimentaires et des camps, sans en assumer la coordination générale comme il le fait pour les
réfugiés 72. L’autorité du HCR pour venir en aide aux PDI découle de résolutions de l’AGNU et de
demandes directes adressées par les États en difficulté. Un mémoire écrit adressé par l’organisme
précise ceci :
Le HCR n’a pas de mandat spécifique et n’est pas l’unique responsable des PDI.
Dans l’approche de responsabilité sectorielle (cluster), l’UNHCR a une responsabilité
partagée pour s’assurer que les normes minimales de protection et d’aide aux
68
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson); Témoignages, 26 mai 2014 (Norton); Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
69
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
70
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
71
Ibid; Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson); Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), Cadre de protection
des enfants, 26 juin 2012.
72
Réponse du HCR.
19
personnes déplacées internes répondent aux normes internationales en la matière
[…] 73.
Malgré ce mandat plus limité et compte tenu des nombres en cause, le HCR aide aujourd’hui plus
que PDI que de réfugiés 74.
c.
Des changements au mandat?
La plupart des témoins ne voient pas la nécessité de modifier le mandat du HCR pour le moment,
mais quelques-uns estiment que certains ajustements seraient probablement utiles. Le
professeur Audet, par exemple, critique le rôle du HCR en matière d’aide. Selon lui, l’organisme
devrait cesser d’assumer ce rôle pour se concentrer sur son mandat primordial, c’est-à-dire la
protection 75. Le professeur McBride propose quelques solutions :
[J]e crois que le mandat tel qu’il est énoncé dans le statut, les conventions relatives
aux réfugiés et aux personnes apatrides de même que les résolutions de l’Assemblée
générale, est suffisamment souple pour englober toutes les activités du HCR touchant
les réfugiés et les apatrides. Les aspects qui pourraient exiger une extension du
mandat concernent l’aide aux personnes déplacées internes, mais, encore une fois,
l’approche de responsabilité sectorielle (cluster) et le programme de transformation
fournissent une orientation, et il serait difficile d’obtenir que les États membres soient
unanimes sur cette question.
Enfin, un autre aspect qui pourrait mériter qu’on s’y intéresse, à l’avenir, serait le cas
des personnes déplacées de force en raison des effets des changements climatiques,
qui ne correspondent pas à la définition d’un réfugié ni au mandat du HCR 76.
Enfin, Martin Barber, membre honoraire de l’Université d’Édimbourg et ancien directeur du Service
de la lutte antimines des Nations Unies, rappelle que, s’il est vrai que le Haut-Commissariat est
responsable des réfugiés, personne n’est chargé de tenir compte des conséquences de leurs
mouvements sur les autres populations, comme « les personnes laissées derrière, les habitants des
camps de réfugiés, quand certains essaient de fuir plus loin, de traverser la Méditerranée, de se
rendre en Europe, et cetera 77 ». Selon lui, le haut-commissaire ou un autre représentant devrait
procéder à une analyse plus exhaustive des répercussions plus générales des courants de réfugiés.
La plupart des témoins ne considèrent cependant pas que le mandat du HCR empêche l’organisme
de répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits. Comme on le verra plus loin, d’autres
obstacles entravent pourtant les mesures visant à aider ce groupe.
73
Ibid.
74
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
75
Témoignages, 5 février 2015 (Audet).
76
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
77
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Martin Barber,
membre honoraire de l’Université d’Édimbourg et ancien directeur du Service de la lutte antimines des Nations Unies, à titre
personnel).
20
B. L’UNICEF
L’Assemblée générale des Nations Unies a donné pour mandat à l’UNICEF de faire valoir
l’importance de la protection des enfants, de participer aux mesures visant à répondre à leurs besoins
fondamentaux et de promouvoir la multiplication des possibilités offertes aux enfants de réaliser leur
potentiel humain 78. Ou, en termes plus simples, et selon Mme Haque, « de nous occuper des enfants
partout 79 ».
Aucun des témoins qui ont comparu devant le comité ne souhaite que le mandat de l’UNICEF soit
modifié. Maggie Black, qui a écrit deux ouvrages sur l’histoire de l’UNICEF et a travaillé pour
l’organisme, a déclaré ce qui suit :
Pour ce qui est du mandat de l’UNICEF, je peux seulement dire que j’ignore
comment on réussirait à mettre l’UNICEF sur pied aujourd’hui, et je pense que c’est à
nos risques et périls que nous tenterions de revoir son mandat. J’espère que le mandat
de l’UNICEF et des autres organismes humanitaires de l’ONU pourra être protégé en
toutes circonstances, car ces organismes représentent vraiment le désir de la
communauté internationale de faire le bien dans le monde et de sauver des vies. Je
pense que leur feuille de route est tout à fait louable, même si nous sommes parfois
désespérés et voudrions en faire plus 80.
Au départ, la sphère d’activité de l’UNICEF était beaucoup plus restreinte qu’aujourd’hui. Un fonds
de secours, intitulé l’Administration des Nations Unies pour le secours et la reconstruction
(UNRRA), a été créé par le biais des Nations Unies pour venir en aide aux personnes après la
Deuxième Guerre mondiale. Mais les États-Unis et d’autres pays occidentaux ne voulaient pas
continuer à apporter une aide humanitaire générale aux pays d’Europe de l’Est. On a alors décidé
que le reste des fonds de l’UNRRA servirait à créer un nouveau fonds pour les enfants, qui
permettrait de fournir des secours de base comme de la nourriture et des soins médicaux aux enfants
d’Europe de l’Est 81. Ce fonds, qui s’appelait à l’origine l’ICEF (le Fonds international de secours à
l’enfance), puis a été renommé l’UNICEF, a été créé en 1946.
Le mandat de l’UNICEF s’est rapidement élargi pour couvrir l’Asie, puis l’Amérique latine, à la fin
des années 1940, et à l’Afrique subsaharienne dans les années 1950 82. Il s’agissait à l’origine d’un
organisme de secours d’urgence, mais le personnel de l’UNICEF s’est assez rapidement rendu
compte qu’il fallait en faire plus si on voulait « aider les enfants à survivre, à surmonter leurs
difficultés, à se développer et à vivre dans des environnements où ils bénéficient d’une protection et
du soutien dont ils ont besoin 83 ».
Dans les années 1950 et 1960, l’axe de l’organisme s’est tourné vers les programmes à long terme
voués à la santé publique, à l’éducation et, plus généralement, au développement pour répondre aux
78
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
79
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
80
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Maggie Black,
historienne de l’UNICEF, à titre personnel).
81
Ibid.
82
Fonds des Nations Unies pour l’enfance [UNICEF], 1946–2006 Soixante ans au service des enfants, 2006.
83
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
21
besoins des enfants parallèlement à l’aide d’urgence première après un conflit. Dans les années 1970
et 1980, l’UNICEF a continué d’élargir le champ de ses programmes pour y inclure le planning
familial, l’éducation informelle et certains programmes particuliers destinés aux femmes et aux
filles, aux enfants des zones urbaines et aux enfants vulnérables comme les enfants ouvriers et les
enfants soldats 84. L’UNICEF est maintenant un organisme voué à la fois à l’aide humanitaire et au
développement (contrairement au HCR qui est un organisme purement humanitaire) 85 . Dans les
années 1990, l’organisme a réorienté son approche, passant d’une approche en fonction des besoins à
une approche basée sur les droits, après l’adoption de la Convention des droits de l’enfant par les
Nations Unies 86.
Le prochain chapitre examine de plus près les activités du HCR, de l’UNICEF et du secteur
humanitaire en général en réponse aux besoins des enfants déplacés par le conflit en Syrie.
84
UNICEF, UNICEF - Les étapes décisives, 2004.
85
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
86
UNICEF, UNICEF - Les étapes décisives, 2004.
22
CHAPITRE 4 : L’AIDE HUMANITAIRE – FAIRE APPEL AUX
PARENTS POUR AIDER LES ENFANTS
Le HCR et l’UNICEF collaborent avec leurs partenaires (d’autres organismes des Nations Unies, des
ONG, le MICRCR et les gouvernements et communautés d’accueil) pour éviter qu’une génération
de jeunes Syriens perde espoir en leur avenir. Pour ce faire, ils favorisent la résilience et aident les
familles à obtenir les produits de première nécessité afin d’éviter que les parents soient tentés
d’adopter des stratégies négatives concernant leurs enfants. Les sections qui suivent proposent un
aperçu de la façon dont le secteur de l’aide humanitaire répond aux besoins des familles syriennes
déplacées par le conflit en décrivant plus particulièrement le rôle du HCR et de l’UNICEF.
A. Le HCR et l’UNICEF: répartition des responsabilités
Le HCR et l’UNICEF poursuivent des objectifs complémentaires concernant les enfants déplacés,
mais ils remplissent des rôles différents auprès de ce groupe. Les mesures prises en réponse au
conflit syrien sont complexes et passent par l’aide de nombreux organismes, des communautés
d’accueil et de groupes encore en Syrie. L’aide humanitaire est coordonnée par le biais de deux
plans : le Plan de réponse stratégique pour la Syrie (en Syrie) et le Plan régional pour les réfugiés
et la résilience (à l’échelle de la région) 87. Le leadership et la coordination sont un peu différents
selon chaque contexte : l’approche de responsabilité sectorielle (cluster) est appliqué en Syrie, tandis
que la situation des réfugiés est abordée selon l’approche par secteur puisque c’est le
Haut-Commissariat qui est chargé des réfugiés. Comme on le verra plus en détail au chapitre 5,
l’approche cluster et l’approche par secteur sont des méthodes employées pour circonscrire les
besoins, les responsabilités et les capacités. Chaque « cluster » ou « secteur » renvoie à un type de
besoin, comme l’hébergement ou la protection.
1. Les réfugiés, les PDI et les responsabilités du HCR
En Syrie, comme il ne s’agit pas de réfugiés, le HCR n’est pas responsable de la coordination
générale, mais il a la charge des « cluster » suivants : protection et services communautaires,
coordination des camps, gestion des camps, et produits non alimentaires/hébergement. L’organisme
s’occupe également de certains aspects liés aux soins médicaux et à l’éducation, mais il n’en assume
pas la direction 88. Dans les pays voisins, le HCR est chargé de la coordination générale des mesures
de secours, en étroite collaboration avec le Programme des Nations Unies pour le développement
(PNUD), qui est responsable de la coordination du volet résilience, plus axé sur le développement 89.
Le HCR assume également la direction de divers secteurs (qui varient un peu selon les pays) et il est
engagé dans d’autres secteurs à titre de participant. Il s’agit de toutes sortes d’activités, du versement
d’argent en espèces aux réfugiés à la sensibilisation à la protection des enfants en passant par la
violence sexuelle, la violence faite aux femmes et le financement de cliniques de santé 90. Comme l’a
rappelé un témoin, le HCR sait que beaucoup de famille comptent sur les revenus des enfants :
87
Témoignages, 19 février 2015 (McBride); 2015 Syria Strategic Response Plan, décembre 2014; Regional Refugee and
Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, décembre 2014.
88
Mise à jour de l’information du HCR.
89
Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, décembre 2014.
90
Mise à jour de l’information du HCR; HCR, 2014 Année en revue HCR Jordan (mémoire écrit).
23
Les efforts que déploie le HCR afin de régler ce problème complexe comprennent la
fourniture d’un soutien financier visant à aider les familles de réfugiés syriens
vulnérables à assumer les coûts liés à leurs besoins urgents et fondamentaux, entre
autres les dépenses médicales et les frais de logement; la création et la tenue à jour d’un
système fonctionnel d’aiguillage permettant de cerner les enfants ayant besoin d’une
protection, de gérer leur cas et de les diriger vers les services appropriés; et la fourniture
de services de counseling social et de soutien émotionnel par des gestionnaires de cas et
des travailleurs sociaux. Tous ces efforts peuvent permettre de prévenir le recours à de
mauvaises mesures d’adaptation, par exemple le fait pour des parents de retirer leurs
enfants de l’école et de les envoyer travailler 91.
Ces diverses mesures sont coordonnées dans le cadre d’une approche dite à cinq volets :
[L]e renforcement de la génération de données probantes […], le renforcement des
systèmes de protection des enfants par l’accroissement de la sensibilisation, des
capacités, des compétences et de la conscience des fournisseurs de services; le
renforcement des mécanismes d’adaptation et des capacités d’autoprotection des
enfants, des familles et des collectivités; l’intégration des interventions de protection des
enfants dans d’autres secteurs, en particulier l’éducation; et la défense des droits auprès
de divers intervenants afin d’influer sur les décisions et les mesures prises relativement
à la promotion et à la protection des enfants 92.
2. L’enregistrement
L’enregistrement des réfugiés est une tâche particulièrement importante et unique du HCR.
L’organisme aide ainsi les gouvernements à enregistrer les réfugiés. Comme l’a expliqué le
professeur McBride, l’enregistrement est « la porte d’entrée menant à toutes sortes de services » et
« permet de cerner les besoins et les cas particuliers pouvant exiger une aide ciblée, surtout en ce qui
concerne les enfants, les mineurs non accompagnés, les mères de famille monoparentale et certaines
personnes victimes de violence fondée sur le sexe 93 ». Grâce aux données découlant de
l’enregistrement, le HCR peut hiérarchiser les besoins 94. C’est pourquoi il est important que tous les
réfugiés soient enregistrés.
Cependant, comme 80 % des réfugiés vivent en dehors des camps, il peut être difficile de tous les
rejoindre. Le HCR et ses partenaires ont appris à tirer parti de la technologie. En Jordanie et au
Liban, par exemple, ils « ont mis sur pied des sites web permettant aux réfugiés de communiquer
directement avec les organisations, de poser des questions et d’obtenir des renseignements relatifs au
processus d’inscription. De plus, [ils] utilis[ent] de plus en plus l’inscription biométrique et la lecture
de l’iris afin de porter une aide ciblée plus efficace aux gens les plus vulnérables 95. »
L’enregistrement a un volet secondaire : l’enregistrement des naissances, qui donne également accès
à des services et permet d’éviter l’apatridie. Le HCR et l’UNICEF rappellent systématiquement
91
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
92
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
93
Ibid.
94
Témoignages, 7 mai 2015 (De Angelis).
95
Ibid.
24
l’importance de l’enregistrement des naissances pour l’avenir des enfants. Comme l’a expliqué
Furio De Angelis, c’est là un exemple de la façon dont le mandat du HCR et celui de l’UNICEF
peuvent « se compléter de façon fructueuse » :
L’enregistrement de la naissance est un droit de la personne fondamental — c’est ce qui
permet à une personne d’exercer tous les droits qui découlent de l’appartenance à un
État. […] En tant qu’organisme chargé de prévenir et de réduire l’apatridie, le HCR
considère que l’enregistrement des naissances revêt une importance cruciale 96.
3. L’aide aux enfants et aux familles : l’UNICEF et le conflit
L’UNICEF répond aux besoins des enfants où qu’ils se trouvent. L’organisme joue donc un rôle
semblable quel que soit le mode adopté, par « cluster » ou par secteur. Le comité a été informé que
l’UNICEF s’occupe de fournir des services de santé et d’éducation, de protéger les enfants et de
fournir des services d’approvisionnement en eau, des services sanitaires et des services d’hygiène en
Syrie et dans la région 97. Par exemple, l’UNICEF fournit des ressources humaines, de l’équipement
et des médicaments aux centres de santé primaires et aux cliniques itinérantes dans le pays et appuie
les campagnes de vaccination contre la polio. Plus de 2,9 millions d’enfants de moins de 5 ans ont
été vaccinés contre la polio en 2014 et environ 500 000 femmes et enfants ont pu accéder à des
services de soins de santé de base en Syrie 98. L’UNICEF répond aux besoins en soins de santé des
réfugiés syriens dans les pays voisins en renforçant la capacité des systèmes de santé nationaux de
ces pays, y compris en améliorant les campagnes de vaccination contre la rougeole et la polio 99.
L’organisme n’est pas chargé de la coordination en ce qui concerne les personnes déplacées, mais il
assume le rôle principal pour certains « clusters » ou secteurs 100.
Bien que sa responsabilité première soit l’aide aux enfants, l’organisme offre beaucoup de services
également aux adultes. Comme Maggie Black l’a expliqué, « l’UNICEF cible bel et bien les enfants,
principalement, et cible par conséquent la maternité et les femmes aussi, de même que les familles
puisque personne ne peut aider un enfant sans aider sa famille 101 ».
B. La différence entre les hommes et les femmes
Un certain nombre de témoins ont souligné l’importance de reconnaître les besoins distincts des
hommes et des femmes tout comme des garçons et des filles dans le cadre des programmes. Comme
on l’a vu, le HCR a lancé un projet pilote d’intégration des dimensions de l’âge, du sexe et de la
diversité dans ses programmes. Le professeur Milner a expliqué ceci :
L’objectif est de veiller à ce que tous les volets du travail de l’organisation comportent
des protections tenant compte des sexospécificités, de façon à ce que la responsabilité
96
Témoignages, 2 juin (De Angelis).
97
Réponse de l’UNICEF [EN ANGLAIS SEULEMENT].
98
UNICEF, Action humanitaire de l’UNICEF pour les enfants – Syrie, 2015, mémoire.
99
UNICEF, Action humanitaire de l’UNICEF pour les enfants – Réfugiés syriens et autres populations touchées en
Égypte, en Jordanie, en Irak, au Liban et en Turquie, 2015, mémoire.
100
Témoignages, 7 mai 2015 (De Angelis).
101
Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
25
de répondre aux besoins particuliers des femmes ou aux questions de genre n’incombe
plus à un ou deux collègues sur le terrain, mais bien à l’ensemble du personnel 102.
D’autres organismes tiennent également compte de la différence des sexes dans leurs programmes.
Jessie Thomson, de CARE Canada, a dit au comité que son organisme fournit « des articles
d’hygiène aux femmes et aux filles dans ses trousses d’hygiène, reconnaissant que si l’on ne fournit
pas d’articles d’hygiène intime, souvent les filles ne pourront pas en obtenir 103 ».
Même chose du côté d’Aide à l’enfance, qui a précisé que « […] dans tous nos programmes […]
nous aménageons des endroits séparés pour les garçons et les filles 104 ». Concernant les espaces
réservés aux enfants et aux adolescents, Cristy McLennan a expliqué ceci :
Une fois que ces programmes sont en place depuis un certain temps, ils peuvent
sembler prévoir des activités assez différentes pour les garçons et les filles, et c’est
parce qu’ils sont fondés sur les consultations au sujet de leurs désirs et de leurs
besoins. Ont-ils besoin de compétences particulières, de compétences
professionnelles s’ils sont plus vieux, par exemple? Est-ce qu’ils veulent que
l’éducation porte sur quelque chose de particulier? Sans égard aux stéréotypes, nous
constatons qu’il y a différents genres de formation professionnelle qui intéressent les
filles plutôt que les garçons. Au bout du compte, il est essentiel de tenir compte de
leurs désirs et leurs besoins, parce que c’est un espace protégé qui les empêche de
s’engager dans des activités dangereuses, que ce soit le travail des enfants, les forces
armées ou d’autres choses comme cela. Ces espaces doivent être un endroit où on
prend soin d’eux et qu’ils trouvent également intéressants 105.
C. Non à une génération perdue
Beaucoup de témoins estiment que l’éducation est un moyen extrêmement important de donner
espoir en un avenir meilleur aux enfants syriens et de veiller à ce qu’ils puissent guérir de leurs
expériences et éviter de reconduire la violence. Mais, comme on l’a vu au chapitre 2, les petits
Syriens ne vont à l’école que sporadiquement ou pas du tout, et ce pour toutes sortes de raisons, dont
les problèmes de sécurité, la taille des classes et les différences d’âge. Les systèmes d’éducation des
pays d’accueil sont submergés par un afflux soudain d’élèves, mais ils essaient de répondre aux
besoins des petits réfugiés. Le gouvernement de Jordanie, par exemple, a mis en place un système
double : « [L]es cours sont donnés aux enfants de Jordanie le matin […] et aux enfants de Syrie
l’après-midi 106 ».
Malgré ces efforts, beaucoup ne vont pas à l’école, et les organismes humanitaires s’inquiètent que
soit perdue la possibilité d’instruire « une génération entière d’enfants syriens […] minée par la
violence, les déplacements ainsi que l’absence persistante de possibilités 107 ». Lancée en 2013 par
102
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
103
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
104
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
105
Ibid.
106
Témoignages, 26 mai 2014 (Metcalfe).
107
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
26
l’UNICEF, le HCR et d’autres organismes, l’initiative intitulée « Non à une génération perdue » vise
à régler la question en tenant compte des liens étroits entre éducation des enfants et protection des
enfants. L’idée générale est que « [s]i un enfant fréquente l’école et a accès à l’éducation, assez
souvent, cela signifie également qu’il est dans un environnement sûr; c’est du moins ce que nous
espérons. Les enfants ont le droit d’être dans un environnement sûr lorsqu’ils sont à l’école 108. »
L’initiative se sert de l’éducation pour réunir quatre éléments importants : l’apprentissage, la santé
physique, la santé psychosociale et la protection 109. Toutes sortes de méthodes sont employées, dont
des programmes d’autoapprentissage pour les enfants qui ne peuvent pas aller à l’école, la
régularisation du statut des enseignants parmi les réfugiés syriens et la formation des enseignants.
Un soutien psychosocial est fourni non seulement aux enfants, mais aussi aux familles, pour que les
enfants puissent vivre dans un environnement sain 110.
L’évaluation de cette initiative, qui a eu lieu un an après son introduction, a révélé que plus
d’un million d’enfants ont obtenu un soutien éducatif, que 1,5 million ont reçu des fournitures
scolaires, que plus de 600 000 ont fait l’objet d’un soutien psychosocial et que plus de
60 000 « profitent de nouvelles avenues, dont la formation professionnelle et l’acquisition de
compétences pratiques 111 ».
L’initiative a été accueillie favorablement par la communauté internationale et les pays d’accueil. La
campagne vise à recueillir près d’un milliard de dollars 112 . L’objectif est de toucher 6 millions
d’enfants grâce au travail des divers organismes engagés et d’offrir des possibilités d’apprentissage,
du perfectionnement des compétences, un environnement protégé pour les enfants et de meilleures
possibilités d’avenir 113. Entrent par ailleurs en ligne de compte les besoins à long terme du Liban et
de la Jordanie sous la forme de l’inclusion « des plans de développement en matière d’éducation
dans ces pays 114 ».
D. Plus qu’un donateur : le rôle du Canada dans les mesures de secours
Malgré leurs efforts, le HCR et l’UNICEF dépendent des contributions volontaires des
gouvernements et du secteur privé pour financer leurs initiatives humanitaires. Lorsque les
contributions ne sont pas à la hauteur des besoins, comme c’est le cas de la crise humanitaire en
Syrie, il faut faire « des choix difficiles 115 ». Furio De Angelis s’en est expliqué :
[N]ous sommes incapables de prendre toutes les mesures requises en raison de
l’ampleur des besoins et de la complexité des problèmes liés à la fourniture d’une
protection. C’est la raison pour laquelle nous continuons de solliciter une aide
financière accrue et soutenue. En avril 2014, le HCR n’avait reçu que 24 p. 100 des
108
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
109
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
110
UNICEF, Initiative « Non à une génération perdue » : Protéger l’avenir des enfants touchés par le conflit syrien, Rapport
annuel, septembre 2014 [Non à une génération perdue] (mémoire écrit).
111
Ibid.
112
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
113
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
114
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
115
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
27
sommes dont il aurait besoin pour affronter la crise qui secoue la Syrie. Il devra donc
faire des choix difficiles, et que certains besoins ne seront pas comblés 116.
Pour la seule année en cours, l’appel humanitaire pour la Syrie et la région est de
8,4 milliards de dollars 117. Selon les chiffres de mai 2015, le Canada est non seulement au
sixième rang des grands pays donateurs pour la Syrie 118, mais aussi un partenaire important
de l’UNICEF et du HCR.
1. Le rôle de donateur
Depuis le début de la crise en Syrie, le Canada a versé 503,5 millions de dollars pour répondre aux
besoins humanitaires, et 150 millions ont été annoncés en 2015. Cette aide est acheminée « par le
biais de partenaires humanitaires d’expérience et vise à répondre aux besoins urgents des Syriens
touchés par le conflit, qu’il s’agisse d’approvisionnement en eau potable, d’hébergement, de
nourriture, de médicaments, de produits de secours, d’éducation d’urgence ou de protection 119 ».
Le Canada a versé 67,9 millions de dollars au HCR et 88,7 millions de dollars à l’UNICEF entre
2012 et 2015. Le MAECD a informé le comité que, grâce à l’aide fournie en 2014, « l’UNHCR a
distribué des produits de secours à plus de 3,25 millions de personnes en Syrie […] et l’UNICEF a
permis à 16,5 millions de personnes d’avoir accès à de l’eau potable en Syrie 120 ».
Le Canada est également un vigoureux partisan de l’initiative « Non à une génération perdue » :
111,9 millions de dollars de sa contribution totale y ont été consacrés jusqu’ici. Il a plus précisément
« versé 10 millions de dollars à l’UNICEF au Liban et 10 millions de dollars à l’UNICEF en
Jordanie pour appuyer l’initiative NGP [Non à une génération perdue] et consolider les systèmes
d’éducation publics au profit des petits Syriens, Libanais et Jordaniens […] 121 ».
2. Le rôle de partenaire
Comme le Canada assume la vice-présidence du Comité exécutif du HCR et qu’il fait partie du
Conseil d’administration de l’UNICEF, sa contribution n’est pas que financière. Mme Norton, par
exemple, a informé le comité que le Canada profite de ces positions : « Nous faisons connaître notre
position et nous soulevons des questions. Les nombreuses réunions bilatérales de ces conseils nous
permettent d’exprimer nos principales préoccupations 122 . » Elle a également signalé que, par
exemple, les équipes du Canada en Jordanie « participent activement aux réunions avec nos
partenaires, qui sont assez fréquentes » et qu’elles « vont prendre part à des missions de surveillance
116
Ibid.
117
Ibid.
118
Mémoire sans titre du MAECD, 14 mai 2015 [mémoire du MAECD] (mémoire écrit).
119
Ibid.
120
Ibid.
121
Ibid.
122
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
28
et d’évaluation. [Elles] entretiennent un dialogue constant avec les responsables des opérations sur le
terrain 123. »
Furio De Angelis a souligné l’importance du rôle de leadership assumé par le Canada pour les
réfugiés en général :
[L]e Canada joue un rôle très important à l’échelle mondiale dans le cadre des affaires
liées aux réfugiés. Bien entendu, avec les États-Unis et l’Australie, il est l’un des
principaux pays de réétablissement – en cette matière, les quotas qu’il s’est fixés ont
toujours été considérables à l’échelle mondiale 124.
Le 26 mai 2014, Sarita Bhatla, directrice générale, Affaires des réfugiés, Citoyenneté et Immigration
Canada, a informé le comité que le Canada avait promis de réinstaller 200 réfugiés bénéficiant de
l’aide du gouvernement et 1 100 réfugiés syriens parrainés par le secteur privé, dont plus de 130
étaient déjà arrivés au Canada 125. Le comité croit savoir que, depuis le témoignage de Mme Bhatla, le
gouvernement du Canada a accepté d’accueillir 10 000 autres réfugiés syriens d’ici la fin de 2017 126.
Le HCR demande 100 000 lieux de réinstallation pour les réfugiés syriens pour 2015-2016 127. Le
comité est confiant que le gouvernement du Canada continuera d’accueillir généreusement les
réfugiés, comme il a accueilli les 60 000 réfugiés vietnamiens et les 20 000 réfugiés irakiens qui se
sont installés au Canada et les réfugiés kosovars qui sont arrivés au Canada dans le cadre de
l’Opération Parasol, et des programmes de réunion de familles et relatif aux besoins spéciaux.
M. De Angelis a également dit au comité que le Canada est un partenaire stratégique de
HCR, et s’est dit reconnaissant « envers le gouvernement et le peuple canadiens pour le
soutien continu qu’ils apportent aux interventions humanitaires du HCR à travers le
monde 128 ». Mme Haque, elle aussi, a remercié le gouvernement et les Canadiens :
[…] du soutien très généreux qu’ils ont offert aux enfants qui se trouvent dans des
situations de crise humanitaire un peu partout dans le monde. De façon plus
particulière, je crois que nous avons réellement pu considérer le Canada comme un
solide allié au moment de venir en aide aux enfants victimes d’un conflit qui en est à
sa cinquième année et qui ne semble pas vouloir se résorber 129.
Le Canada contribue généreusement au secteur humanitaire pour appuyer les mesures de
secours prises dans le cadre de la crise syrienne et travaille aux côtés du HCR et de
l’UNICEF pour faciliter la réalisation de leurs objectifs, mais les besoins financiers de ce
secteur ne sont pas encore comblés. Il s’ensuit des lacunes. Dans la section qui suit sont
123
Ibid.
124
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
125
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Sarita Bhatla,
directrice générale, Affaires des réfugiés, Citoyenneté et Immigration Canada).
126
Affaires étrangères, Commerce et Développement, Aider les populations les plus vulnérables du monde, communiqué de presse,
7 janvier 2015.
127
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis)
128
Ibid.
129
Témoignages, 7 mai 2015 (Haque).
29
exposées certaines des difficultés qu’affrontent les organismes humanitaires, dont celles qui
découlent des contraintes financières.
30
CHAPITRE 5 : TENDANCES ET DÉFIS DANS LE SECTEUR
HUMANITAIRE
Les témoins qui ont comparu devant le comité ont parlé des difficultés du secteur humanitaire en
général et non pas seulement de celles du HCR et de l’UNICEF, mais beaucoup de leurs
recommandations sont applicables à ces deux organismes compte tenu de leur rôle central dans ce
domaine. Les Nations Unies et d’autres organismes se heurtent à un certain nombre de défis dans
leurs efforts pour faire face aux crises humanitaires et, malgré des efforts importants pour les
affronter et trouver des solutions, les besoins de beaucoup d’enfants touchés par des conflits ne sont
pas comblés.
Les principales tendances et difficultés signalées par les témoins au sujet des organismes
humanitaires, dont le HCR et l’UNICEF, sont décrites ci-après. Beaucoup d’éléments concernent
l’aide apportée à tous les groupes d’âge, mais ils sont particulièrement applicables aux enfants, qui
représentent un pourcentage important des personnes déplacées et qui sont plus vulnérables que les
autres dans les situations de déplacement.
A. L’accès insuffisant à l’aide humanitaire
L’une des difficultés systématiquement rappelées par les témoins est l’accès à l’aide humanitaire.
L’impartialité dans la distribution de l’aide est une nécessité pour l’accès à toutes les zones d’une
région touchée par un conflit 130 . Maggie Black a dit au comité que, par exemple, l’UNICEF a
toujours apporté son aide aux deux camps d’un conflit. Comme l’organisme s’occupe des enfants, il
peut souvent intervenir là où d’autres organismes ne le peuvent pas : selon Mme Black, l’UNICEF est
un « cheval de Troie » qui permet d’apporter une aide humanitaire à des populations difficiles
d’accès 131. Selon un autre témoin, l’UNICEF a beaucoup d’expérience et d’excellents antécédents en
matière de négociation avec des intervenants non étatiques et il est capable de fonctionner dans des
situations où ces intervenants sont actifs 132.
Et pourtant, l’accès aux populations en difficulté en Syrie a été l’un des principaux obstacles
auxquels se sont heurtés les organismes désireux d’apporter une aide humanitaire dans ce pays,
même l’UNICEF. Rob Young, délégué principal, Comité international de la Croix-Rouge, a expliqué
au comité qu’on a fini par réussir à entrer dans des zones de l’opposition et même dans le territoire
contrôlé par l’EIIL, mais que le respect du droit humanitaire international fait souvent défaut en
Syrie. Il a donc été difficile pour les populations d’accéder à l’assistance et pour les travailleurs
humanitaires, de les rejoindre 133. La multiplicité des parties au conflit ont également compliqué les
négociations pour obtenir l’accès 134.
Martin Barber a dit au comité que le président Assad a « refusé arbitrairement d’accorder aux
organismes de l’ONU l’autorisation de fournir une aide impartiale à tous les belligérants du
130
Voir par exemple : Témoignages, 23 avril 2015 (Barber).
131
Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
132
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 19 février 2015 (Joel E. Oestreich,
professeur agrégé, Sciences politiques, et directeur, Programme d’études internationals, Université Drexel, à titre personnel).
133
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Rob Young,
délégué principal, Comité international de la Croix-Rouge).
134
Témoignages, 7 mai 2015 (Haque).
31
pays 135 ». Les zones échappant au contrôle du gouvernement ont été particulièrement touchées. Les
Nations Unies ont du mal à aider les gens dans ces zones, et le régime Assad contrôle l’accès à l’aide
humanitaire dans le cadre d’une stratégie visant à récompenser la population qui se soumet à lui. Les
organismes non affiliés aux Nations Unies jouent un rôle crucial dans l’accès aux zones contrôlées
par l’opposition parce qu’ils ne sont pas assujettis aux mêmes limitations. Le régime a cependant
menacé les organismes qui viennent en aide aux gens dans les territoires rebelles de ne plus pouvoir
intervenir dans les zones contrôlées par le gouvernement 136. Islamic Relief, par exemple, n’a pas
accès au territoire contrôlé par le gouvernement 137.
Le Croissant-Rouge arabe syrien (SARC) est un intervenant important sur le terrain : 60 % de l’aide
apportée par les Nations Unies passe par le SARC selon Hossam Elsharkawi, directeur, Opérations
d’urgence et rétablissement, Opérations internationales, Croix-Rouge canadienne. Il en paie
cependant le prix : dès le début de février 2015, 47 bénévoles et employés de l’organisme avaient été
tués dans l’exercice de leurs fonctions 138 . Malgré leurs efforts et leurs sacrifices, il y a encore
beaucoup de Syriens qu’on n’arrive pas à rejoindre. Stephen Cornish, directeur exécutif de Médecins
sans frontières au Canada, parle de « déserts humanitaires » en Syrie, où aucune aide ne parvient 139.
Selon Martin Barber, lorsque l’aide humanitaire peut être apportée seulement aux personnes en
territoire contrôlé par un certain groupe impliqué dans le conflit, il faudrait la suspendre
complètement pour éviter qu’on accuse les organismes humanitaires de favoriser un camp et de lui
apporter une légitimité 140. Par contre, Maggie Black est d’avis qu’il faut absolument continuer à
aider ceux qu’on peut rejoindre. Ces points de vue illustrent les choix que doivent faire des
organismes comme le HCR et l’UNICEF lorsqu’ils cherchent à aider les enfants dans des situations
de conflit. À moins d’un encadrement militaire, la « seule possibilité consiste à entreprendre des
négociations discrètes et subtiles sur place 141 ». Et même si un soutien militaire est disponible, il y a
lieu de prendre garde, comme l’a expliqué le professeur McBride : les principes directeurs de l’aide
humanitaire que sont la neutralité, l’impartialité et l’humanité peuvent être compromis par une telle
association, ce qui en fait un choix problématique également 142. Aucune décision n’est facile pour
les intervenants humanitaires qui cherchent à avoir accès aux populations en difficulté dans des
zones de conflit comme la Syrie.
B. Vivre hors des camps de réfugiés
Compte tenu des conditions de vie intolérables en Syrie, des millions de gens ont décidé de quitter le
pays, notamment des mineurs non accompagnés. Quand on pense aux réfugiés, on pense
généralement à des gens qui vivent dans des camps, mais ils sont de plus en plus nombreux à vivre
dans des centres urbains et des installations informelles.
135
Témoignages, 23 avril 2015 (Barber).
136
Témoignages, 9 juin 2014 (Tabler).
137
Témoignages, 23 avril 2015 (Al-Rawni).
138
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015
(Hossam Elsharkawi, directeur, Opérations d’urgence et rétablissement, Opérations internationales, Croix-Rouge canadienne).
139
Témoignages, 5 février 2015 (Cornish).
140
Témoignages, 23 avril 2015 (Barber).
141
Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
142
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
32
Les camps de réfugiés sont des mesures temporaires, mais les conflits se font de plus en plus
durables. Un représentant du HCR a informé le comité que le délai moyen entre le déplacement d’un
réfugié et l’éventualité qu’il rentre chez lui ou trouve une solution durable ailleurs est de 17 années.
Dans certains cas, ce sont trois générations de réfugiés qui ont vécu dans des camps 143. Malgré que
Stephen Cornish ait indiqué que plus de ressources financières étaient allouées à l’aide aux réfugiés
dans les camps qu’ailleurs, les camps offrent peu ou pas de possibilités aux réfugiés de subvenir à
leurs propres besoins 144.
Jeff Crisp a expliqué ce qui suit au comité :
Les camps n’ont jamais été une solution idéale. Un très grand nombre de preuves
laissent entendre que le fait de vivre dans un camp est une expérience très négative
pour les réfugiés. Toutefois, ces camps offrent une certaine prévisibilité en raison de
la manière dont ils sont construits et conçus et dont on peut fournir aux habitants les
besoins essentiels. Quand un si grand nombre de personnes sont réparties sur de
vastes régions, la communauté de l’aide internationale doit réellement repenser sa
façon de faire son travail 145.
Les réfugiés qui vivent en dehors des camps cherchent souvent à se rendre invisibles et sont plus
difficiles à trouver et à aider 146. Le HCR a également été confronté à des défis reliés à l’urbanisation
accrue des réfugiés puisque les pays d’accueil du Sud global, où sont accueillis la plupart des
réfugiés, préfèrent généralement garder les réfugiés dans des camps. Comme on l’a vu, comme la
plupart des réfugiés syriens vivent en dehors des camps, les salaires baissent dans les pays voisins
parce que ces réfugiés (adultes et enfants) sont prêts à travailler à des tarifs inférieurs au marché 147.
Compte tenu de ce genre d’impact potentiel sur les communautés d’accueil, il est difficile pour le
HCR de modifier ses politiques à l’égard des réfugiés hors camps. Le comité a cependant été
informé que, en 2009, le HCR a adopté une nouvelle politique sur les réfugiés urbains, qui fait la
promotion de moyens de subsistance en dehors des camps. Cette politique a été actualisée en 2014.
Elle ne fait cependant que la promotion de ces moyens compte tenu de la situation locale, ce qui
permet aux communautés d’accueil de justifier la décision de garder les réfugiés dans les camps 148.
Malgré le caractère délicat de la question des réfugiés urbains, le secteur humanitaire est en train de
s’adapter à la nouvelle réalité en se montrant créatif et en cherchant de nouvelles voies d’accès pour
les aider. Par exemple, l’information destinée aux réfugiés peut être transmise par messages textes
ou par le biais des médias sociaux au lieu d’affiches dans les camps. CARE Canada a effectué une
évaluation en Jordanie et conclu qu’« environ 90 p. 100 de ces réfugiés inscrits auprès de CARE
avaient des téléphones cellulaires ». C’est donc un important moyen de communication 149. Les bons
143
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
144
Témoignages, 5 février 2015 (Audet).
145
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
146
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
147
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp); Témoignages, 5 février 2015 (Audet).
148
Témoignages, 5 février 2015 (Milner); Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), Politique du HCR sur les
alternatives aux camps, 22 juillet 2014, HCR/HCP/2014/9.
149
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
33
alimentaires et dons en espèces sont transmis par téléphone portable ou obtenus par le biais d’un
enregistrement biométrique et d’une technologie de lecture de l’iris 150.
C. Répondre aux besoins des communautés d’accueil
Les réfugiés se mêlent de plus en plus aux populations locales, de sorte que les besoins des
communautés d’accueil attirent plus l’attention du secteur humanitaire. Jeff Crisp a expliqué ceci :
Si les organismes fournissent toute leur aide aux réfugiés et ferment les yeux sur les
besoins des habitants du pays d’accueil, de toute évidence, cela risque de susciter des
tensions et même des conflits entre les deux groupes. De nombreux commentateurs
prévoient que c’est ce qui arrivera au Liban. Jusqu’à présent, nous sommes heureux
de dire que cela ne s’est pas réellement produit, mais il existe toujours ce risque. Si
l’on ne tient pas compte des besoins des gens du pays d’accueil, le risque de tensions
et de conflits avec la population des réfugiés aura certainement tendance à être plus
grand 151.
Le professeur Milner a dit au comité que le leadership de l’HCR peut être essentiel à éviter que les
communautés d’accueil ne développent du ressentiment. Il a expliqué ainsi la situation des réfugiés
afghans au Pakistan :
Voilà des exemples de situations où le HCR est très au courant des faits et très engagé
à l’échelle locale dans ce genre de quiproquos qui sont nécessaires pour créer l’espace
et les occasions qui favorisent l’autonomie des réfugiés, leur permettent d’assurer leur
subsistance et, au final, constituent pour eux des solutions 152.
L’aide aux communautés d’accueil pourrait être considérée comme une extension du mandat du
HCR, mais le professeur McBride a dit au comité que l’Assemblée générale avait prévu de
l’habiliter par le biais de résolutions demandant au HCR de tenir compte des besoins des
communautés d’accueil et rappelant l’importance de leur participation au processus décisionnel 153.
C’est là une reconnaissance du fait que les réfugiés s’en tirent mieux lorsqu’on tient compte des
besoins du pays qui les accueille.
Jessie Thomson a dit au comité que, dans le contexte syrien, on s’est vraiment rendu compte de
l’importance de l’aide à fournir aux communautés d’accueil et notamment aux membres les plus
vulnérables de ces communautés tout en répondant aux besoins des réfugiés 154. Comme on l’a vu, en
Jordanie, le gouvernement exige qu’une certaine aide soit apportée aux Jordaniens pauvres en même
temps qu’aux réfugiés 155.
150
Témoignages, 5 février 2015 (Milner); Témoignages, 7 mai 2015 (De Angelis).
151
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
152
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
153
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
154
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
155
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
34
Hossam Elsharkawi a dit au comité que les communautés d’accueil elles-mêmes apportent une aide
importante dont on ne parle pas nécessairement. Les pays voisins sont très généreux à l’égard des
réfugiés syriens, mais il y a aussi des tensions en raison de la concurrence pour les emplois et du
sentiment que les réfugiés reçoivent plus que les populations d’accueil ayant des besoins semblables.
Les services et services publics sont également au bout de leur capacité 156 . Selon
Hossam Elsharkawi, compte tenu de la durée du conflit, les communautés d’accueil trouvent de plus
en plus difficile de continuer à soutenir les réfugiés 157.
Les réfugiés syriens eux-mêmes ont la possibilité de faire leur part dans les communautés d’accueil.
Avant la guerre, la Syrie était un pays à revenu moyen, et sa population était relativement instruite.
Des témoins ont dit au comité que beaucoup de Syriens ayant fui leur pays sont très instruits et
possèdent des compétences inutilisées. Selon ces témoins, le secteur de l’aide est débordé par ce
qu’il y a à faire pour répondre aux besoins de base de tant de gens, et cela limite sa capacité à
déterminer comment mettre à contribution les ressources humaines syriennes. Les gouvernements
des pays d’accueil hésitent également à faire appel aux compétences des réfugiés syriens parce qu’il
mettrait ces derniers en concurrence avec leurs propres ressortissants 158.
D. Veiller à une transition en douceur entre l’aide humanitaire et l’aide au développement
À mesure que l’aide aux populations d’accueil et l’aide aux réfugiés sont progressivement intégrées,
on peut en dire autant de l’aide humanitaire et de l’aide au développement. Dans le cas de
l’UNICEF, cette intégration s’est produite très tôt. L’organisme avait au départ un mandat
humanitaire, mais il est très rapidement devenu évident que, pour répondre aux besoins des enfants,
il fallait envisager une aide à long terme dans beaucoup d’endroits où il n’y avait pas urgence
humanitaire 159.
Ce n’est que plus récemment que les intervenants humanitaires ont plus largement intégré les aspects
du développement dès le début des mesures prises en réponse à une crise humanitaire 160. L’exemple
de la Syrie, notamment, a semblé novateur parce que le HCR avait prévu qu’il s’agirait d’une
situation durable et a fait intervenir très tôt des organismes voués au développement, comme le
PNUD, et des institutions financières internationales 161. Furio De Angelis a expliqué dans les termes
suivants l’importance de cette tendance :
[L]es interventions d’urgence ne suffisent pas – elles doivent être complétées par des
activités de développement. Au moment d’effectuer une intervention d’urgence, on
doit semer les graines du développement futur. Si on ne le fait pas, on ne parviendra
jamais à s’extirper d’une situation où on ne fait que réagir aux situations d’urgence,
ce qui n’est pas viable à long terme ni même à moyen terme. Voilà pourquoi il est
absolument crucial que les organismes de développement et les organismes
d’intervention d’urgence coordonnent leurs activités à un stade précoce en cas de
crise liée à des personnes déplacées. On ne le fait que depuis quelques années, mais
156
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
157
Témoignages, 5 février 2015 (Elsharkawi).
158
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp et Streng).
159
Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
160
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
161
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
35
les organisations des Nations Unies et les autres partenaires internationaux
continueront assurément de fonctionner de cette façon 162.
L’intégration de l’aide au développement est importante à la fois pour les communautés d’accueil,
où les réfugiés restent parfois très longtemps, et pour les pays d’origine, si les réfugiés sont
encouragés à rentrer chez eux 163.
Les protagonistes du développement peuvent aussi faciliter les mesures d’aide humanitaire à court
terme, notamment lorsqu’ils ont un double mandat, comme c’est le cas de l’UNICEF ou de CARE
Canada. Ces organismes profitent de leur présence sur place au titre de l’aide au développement pour
accélérer l’aide humanitaire en cas de crise 164. Jessie Thomson a rappelé que CARE, qui a un double
mandat, est toujours en train de chercher des moyens de régler la situation des réfugiés dans la
perspective du développement. Elle a expliqué qu’il faut multiplier les moyens leur permettant de
subvenir à leurs besoins et de se suffire à eux-mêmes, de s’instruire et de se former
professionnellement, pour des raisons de dignité personnelle, mais aussi parce que l’aide humanitaire
ne suffit pas à répondre à tous les besoins. Par ailleurs, Mme Thomson a reconnu que l’aide au
développement quand il s’agit de réfugiés peut être une question délicate sur le plan politique pour
les gouvernements des pays d’accueil 165.
Il n’en reste pas moins que, compte tenu du fait avéré que les organismes humanitaires ne peuvent
pas répondre à tous les besoins des personnes touchées par une crise humanitaire dans le monde, il
s’est produit un mouvement en faveur de la promotion de la résilience des personnes touchées
localement. On s’inquiète cependant de cette perspective dans les situations de conflit.
Stephen Cornish a dit au comité que le secteur de l’aide s’appuie de plus en plus sur la capacité
locale et les gouvernements locaux, mais que ce n’est pas aussi efficace dans les cas où il y a conflit
et que les systèmes et infrastructures locaux se sont effondrés que dans les cas de catastrophe
naturelle 166. Par contre, le professeur Milner a insisté sur l’importance d’intégrer les besoins des
réfugiés dans les dimensions plus générales du développement, de la consolidation de la paix et de la
participation politique au lieu de garder les réfugiés dans un « silo humanitaire » 167. Il a dit par
ailleurs ceci :
La solution ne consiste pas à élaborer des programmes à long terme visant à fournir
indéfiniment aux réfugiés des soins et le nécessaire vital. La solution consiste à les
traiter comme des êtres humains qui sont capables de trouver une solution qui leur
convient 168.
E. Instruire la prochaine génération
Sur un plan plus individuel, l’instruction et la formation professionnelle sont l’un des principaux
moyens d’améliorer la situation des enfants déplacés. Cependant, Emma Bonar a dit au comité que
162
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
163
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
164
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan); Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
165
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
166
Témoignages, 5 février 2015 (Cornish).
167
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
168
Ibid.
36
l’instruction est bien l’une des grandes priorités des réfugiés, mais que c’est l’un des secteurs de
l’aide humanitaire qui obtient le moins de financement 169.
Un certain nombre de témoins reconnaissent qu’il faut fournir de l’instruction au-delà du niveau
primaire pour permettre aux enfants de devenir des citoyens à part entière de leur société, de survivre
et de s’épanouir 170, mais, comme l’a expliqué Mme Haque, de l’UNICEF, à l’échelle globale, on
arrive beaucoup plus facilement à obtenir des résultats positifs en termes d’achèvement de la
scolarité au niveau primaire qu’aux autres niveaux.
Emma Bonar a fait valoir que « [s]i nous devons offrir des services d’éducation, ils doivent être
complets 171 ». Sinon, comme on l’a vu, beaucoup d’enfants et leurs familles ne voient pas l’intérêt
de l’école. Le comité a appris que des adolescents notamment sont laissés pour compte et que ceux
qui ont plus de 18 ans ne reçoivent pas les services dont ils ont besoin172. Emma Bonar a fait valoir
ceci :
Dans n’importe quelle société, les jeunes sont un groupe vital. Ils sont pleins de
potentiel, d’idées, de motivation et d’énergie. Ils sont à l’âge où leur personnalité
mûrit. Nous devons leur trouver des débouchés positifs et des activités
constructives 173.
Sans possibilités d’instruction et de formation professionnelle, les jeunes seront coincés dans un
cycle d’emplois peu rémunérés, de mauvais traitements et de désespoir qui est dangereux pour eux,
pour leurs communautés et pour la stabilité de la région (génération perdue). Malheureusement, les
pays d’accueil n’ont pas les ressources qui permettraient d’offrir une instruction de qualité à tous.
Certaines solutions de rechange informelles sont en cours d’élaboration pour combler les lacunes,
notamment des programmes scolaires et professionnels et de la formation axée sur l’employabilité à
l’intention des enfants et adolescents syriens, mais cela ne suffit pas à répondre aux besoins qui
existent 174.
Compte tenu des chiffres susmentionnés au sujet de la fréquentation scolaire et l’achèvement des
études, on s’inquiète du fait que, si ces mesures ne touchent pas suffisamment d’enfants et
d’adolescents syriens, on perdra l’occasion d’instruire toute une génération de Syriens, et ces enfants
n’auront pas les compétences nécessaires à la reconstruction de leur pays lorsque le conflit sera
résorbé 175. Un certain nombre de témoins se sont dits inquiets des conséquences éventuelles que cela
aura sur le développement et la paix dans la région.
F. Coopération et coordination
L’importance de la coopération et de la coordination pour l’efficacité de l’aide a été soulignée par de
nombreux témoins, tout comme l’importance accordée par les ONG et le MICRCR au rôle de
169
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar).
170
Ibid.; Témoignages, 5 février 2015 (Audet).
171
Ibid. (Bonar).
172
Ibid.
173
Ibid.
174
Ibid.; Témoignages, 30 octobre 2014 (Streng)
175
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
37
coordination des Nations Unies. La coopération et la coordination sont nécessaires à divers niveaux,
entre les organismes des Nations Unies, mais aussi avec les ONG nationales et internationales, le
MICRCR, divers niveaux de donateurs et les gouvernements directement concernés. La collecte et le
partage de renseignements en est un élément crucial selon Cristy McLennan 176.
Quelques témoins ont parlé de guerres intestines, mais le comité a été informé que des efforts
considérables ont été déployés au cours des dernières années pour améliorer la coordination entre les
organismes et les partenaires des Nations Unies 177. Zaid Al-Rawni a dit que, au Darfour, en 2014, il
pouvait y avoir, par exemple, quatre organismes s’occupant d’apporter de l’eau à un camp, mais
aucun pour fournir de la nourriture ou de l’instruction. Aujourd’hui, on fait un effort plus concerté
pour « répartir les responsabilités afin d’aider le plus de personnes possible, de la meilleure façon
possible 178 ».
Le comité a appris que les progrès accomplis en termes de coopération étaient motivés en partie par
l’incapacité à répondre suffisamment aux besoins d’un nombre grandissant de PDI, notamment au
Darfour, puisque les PDI sont un groupe pour lequel il n’existe pas d’organisme spécialisé des
Nations Unies. L’ampleur des urgences récentes et les exigences croissantes des donateurs en termes
d’usage efficace des fonds et de vérification des programmes d’aide sont d’autres facteurs dont il a
fallu tenir compte 179.
Dès 2005, le Bureau de coordination des affaires humanitaires (BCAH) s’est chargé de la
coordination générale des réponses aux crises internes de déplacement de personnes et aux
catastrophes naturelles, tandis que, sur place, un coordonnateur humanitaire se charge de coordonner
l’aide. Le HCR continue de coordonner les mesures prises pour les réfugiés 180. Selon Mme Haque, il
y a une nette répartition des tâches entre les organismes des Nations Unies selon le domaine
(p. ex. approvisionnement en eau et services sanitaires, gestion des camps, nourriture, protection).
Comme on l’a vu, c’est ce qu’on appelle l’approche de responsabilité sectorielle (cluster) lorsqu’il
est question du BCAH et l’approche par secteur lorsqu’il est question du HCR. Un organisme
assume la direction et collabore avec les autres dans chaque secteur (affilié aux Nations Unies ou
non) pour déterminer ce que chaque organisme fait dans chaque endroit, circonscrire les zones où
aucun organisme n’est présent et trouver le moyen de combler cette lacune 181. Cristy McLennan a
expliqué ceci :
Il s’agit non pas de savoir si les autres organismes sont mieux placés, mais plutôt de
savoir qui fait quoi, de comprendre les compétences spécialisées de chacune d’entre
elles et de voir comment on peut collaborer de manière cohérente et logique afin que
lors de la prochaine urgence ou lors du prochain conflit, nous ne peinions pas à
comprendre le système pendant les premiers jours et les premières semaines. Nous
176
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
177
Au sujet des guerres intestines, voir par exemple : Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
178
Témoignages, 23 avril 2015 (Al-Rawni).
179
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis); Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
180
Mémoire sans titre du HCR, 13 juin 2014.
181
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
38
avons maintenant un système, et je crois que tous les partenaires font en sorte qu’il
fonctionne le mieux possible 182.
La représentante de l’UNICEF, Mme Haque, a rappelé la nécessité d’évaluer les avantages comparés
d’attribuer telles ou telles responsabilités à tel ou tel organisme. Elle a ajouté que des discussions
sont en cours pour déterminer le moyen le plus efficace et efficient d’éviter le double emploi
lorsqu’il y a à la fois des réfugiés et des PDIs dans les mêmes zones 183.
Le professeur McBride a fait remarquer que la coopération entre les organismes était le plus efficace
dans le cadre des missions sur le terrain :
[Il] y a beaucoup plus de tension à New York entre les sièges sociaux qu’on peut en
observer sur le terrain. Sur le terrain, les gens ont besoin les uns des autres. Ils doivent
travailler ensemble, en partie parce qu’ils sont souvent dans des situations où ils ne sont
pas en sécurité et ils dépendent les uns des autres. Je pense qu’on obtient une bien plus
grande collaboration sur le terrain et beaucoup moins de tension qu’on en obtiendrait
auprès de gens de New York ou de Genève, qui y sont préoccupés par le mandat, les
empiétements et qui sera responsable de ceci et de cela 184.
L’intégration des intervenants locaux, comme les ONG locales, dans ce processus de coordination se
révèle moins réussit que l’intégration et la coopération entre les organismes humanitaires
internationaux, mais un certain nombre de témoins ont rappelé son importance. Martin Barber a
également fait valoir que les populations locales et les diasporas des pays touchés sont souvent le
mieux placées pour fournir de l’aide et devraient y être aidées 185. Furio De Angelis a fait écho à ces
propos en insistant sur l’importance de la collaboration avec les gouvernements des pays d’accueil
lorsqu’on veut joindre et aider des réfugiés 186.
L’acceptation des gouvernements est cruciale pour que les intéressés bénéficient de la coopération
entre les organismes humanitaires. Le fait que le gouvernement syrien ne reconnaisse pas la
nécessité de l’aide humanitaire a eu des effets importants sur la coordination des efforts dans ce pays
au cours des deux ou trois premières années du conflit. À cause de cette résistance, il n’a pas été
possible de mettre en place l’infrastructure de coordination ni d’envoyer le personnel nécessaire, et
la coordination s’est faite plutôt au coup par coup. La situation s’est cependant améliorée depuis.
Un certain nombre de témoins ont fait état de certains inconvénients associés à l’amélioration de la
coordination : elle peut en effet compromettre certains principes humanitaires, comme l’impartialité
par exemple. Dans cet effort de coordination et pour des raisons de sécurité, le leadership des
branches politiques et humanitaires des Nations Unies s’est rapproché. La coordination s’en est
trouvée améliorée, mais l’impartialité de l’aide et de l’accès humanitaire pourrait être mise à mal 187.
Comme l’a expliqué Martin Barber, qui a fait presque toute sa carrière aux Nations Unies, « ce
182
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
183
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
184
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
185
Témoignages, 23 avril 2015 (Barber).
186
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
187
Témoignages, 5 février 2015 (Cornish); et : Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
39
système est plus ouvert à l’approche politisée » depuis quelques années du fait que la coopération
s’est accrue entre les diverses branches des Nations Unies 188. Zaid Al-Rawni, lui aussi, estime que
les Nations Unies ne sont plus considérées comme aussi impartiales qu’autrefois 189.
1. Les atouts des divers types d’organisme
Les témoins représentant des ONG ont dit au comité que les organismes des Nations Unies ont plus
d’influence sur l’évolution des politiques et plus facilement accès aux décideurs importants que les
ONG. Ils jouent donc un rôle important en matière de sensibilisation et de leadership, quoiqu’ils
pourraient faire plus selon certains témoins 190 . Selon un témoin, l’un des atouts du HCR est sa
capacité à mobiliser d’importantes ressources financières. Sa principale difficulté serait la lourdeur
de sa bureaucratie, qui limite son aptitude à réagir rapidement 191 . Par ailleurs, cette énorme
bureaucratie peut être utile dans certains cas, notamment lorsqu’il faut mobiliser massivement des
ressources 192 . On compte également sur l’UNHCR pour « relever les lacunes […] déterminer
l’orientation stratégique de l’intervention […] prioriser les besoins et […] coordonner les
opérations » lorsqu’il s’agit de répondre aux besoins de réfugiés 193.
Selon Jeff Crisp, les ONG sont « habituellement plus agiles et plus rapides », ce qui leur permet
d’être plus rapidement sur place 194. Matt Streng, de son côté, a rappelé que les ONG comme sa
propre organisation sont aptes à négocier dans des zones occupées par l’opposition auxquelles les
organismes des Nations Unies n’ont parfois pas accès et qu’elles sont bien placées pour renforcer la
capacité de partenaires locaux, par exemple de paliers de gouvernement inférieurs et d’organisations
de la société civile 195. Comme elles sont reliées à la réalité locale, les ONG peuvent aussi être une
source d’information importante pour les organismes des Nations Unies qui doivent évaluer les
besoins 196.
Zaid Al-Rawni a expliqué ceci :
Tout le monde doit composer avec son propre lot de difficultés. Les organismes de
l’ONU et les petits organismes ont leurs propres défis à surmonter. Les organismes de
taille moyenne, comme le nôtre, Oxfam, Aide à l’enfance et l’UNICEF, ont leurs
propres défis […] Qui est le mieux placé pour fournir de l’aide? […] Dans certains
cas, nos organismes sont probablement beaucoup plus aptes à fournir de l’aide, tandis
que les organismes de l’ONU sont probablement beaucoup mieux placés pour le faire
dans d’autres circonstances 197.
188
Témoignages, 23 avril 2015 (Barber).
189
Témoignages, 23 avril 2015 (Al-Rawni).
190
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar).
191
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
192
Témoignages, 23 avril 2015 (Al-Rawni).
193
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
194
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
195
Témoignages, 30 octobre 2014 (Streng).
196
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar).
197
Témoignages, 23 avril 2015 (Al-Rawni).
40
Selon Jeff Crisp, ce qui compte, c’est de tirer parti des atouts des deux types d’organisme 198. Il
semble que le HCR et l’UNICEF soient précisément en train d’essayer de le faire en collaborant
avec de nombreuses organisations ne relevant pas des Nations Unies.
Les membres du comité notent que des organisations ne relevant pas des Nations Unies collaborent
étroitement avec le HCR et l’UNICEF, à titre de partenaires et de responsables de la mise en œuvre
de projets financés par les deux organismes 199. L’UNHCR, par exemple, collabore avec 750 ONG
du monde entier et achemine un tiers de ses budgets de protection et d’aide par le biais de ces
organisations. Jessie Thomson estime que les consultations annuelles entre le HCR et les ONG sont
« fondamentales » parce qu’elles sont l’occasion de discuter des enjeux régionaux et thématiques
avec les cadres supérieurs du Haut-Commissariat 200.
G. Des mécanismes de financement efficaces et durables
Le professeur Audet a expliqué au comité que la recherche de financement des organisations peut
entraver la coopération parce que la collaboration peut supposer le partage de fonds 201. Selon le
professeur McBride, des efforts sont en cours pour améliorer la coopération en lien avec le
financement grâce aux appels coordonnés des organismes des Nations Unies et des équipes des
Nations Unies sur place en fonction des besoins prioritaires de chaque zone 202.
Jeff Crisp et d’autres témoins attestent la généreuse participation du Canada aux budgets du HCR et
de l’UNICEF et la « quantité très impressionnante de ressources […] consacrées à la crise
syrienne 203 ». Cela dit, compte tenu de l’ampleur du problème, les efforts internationaux n’ont pas
suffi à répondre aux besoins. D’autres conflits comme ceux qui ont cours en République
centrafricaine, au Soudan du Sud et en Ukraine partagent l’attention de la collectivité internationale.
Selon M. Crisp, le système humanitaire est sollicité à son maximum, et il manque d’argent, de
fournitures, de capacité logistique et de personnel d’expérience 204.
Le manque de fonds peut avoir de graves répercussions sur ceux qui ont besoin d’aide.
Furio De Angelis a rappelé que, en République centrafricaine, les réfugiés des camps ne reçoivent
que 900 calories par jour (au moment où il a témoigné, en 2014), alors que le minimum est de
2000 calories 205. Le comité a également appris que le manque de fonds est notamment courant dans
des situations prolongées comme celle de la Syrie, parce que de nouvelles urgences les fait
oublier 206.
On fait des efforts pour diversifier la base de donateurs, en faisant appel notamment à des donateurs
privés et non traditionnels, comme les États du Golfe par exemple. Mme Haque a dit au comité qu’on
198
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
199
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
200
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
201
Témoignages, 5 février 2015 (Audet).
202
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
203
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
204
Ibid.; Témoignages, 30 octobre 2014 (Streng).
205
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
206
Témoignages, 19 février 2015 (McBride et Oestreich).
41
obtient quelques résultats auprès des donateurs non traditionnels 207. Cependant, comme l’a précisé
Jeff Crisp, l’aide fournie par ces États n’est pas coordonnée avec les mesures prises par les
Nations Unies comme l’est celle des donateurs plus traditionnels. C’est pourquoi, même si les
montants peuvent être substantiels, on ne sait pas très bien d’où vient l’argent et à quoi il sert 208.
Selon les témoignages, en dehors des efforts pour multiplier les ressources financières, une certaine
évolution des pratiques de financement pourrait permettre de beaucoup mieux répondre aux besoins
des personnes déplacées par un conflit, notamment des enfants. Selon Mme Haque et d’autres
témoins, on a besoin de ressources moins assorties de conditions 209 . Plusieurs témoins ont
également critiqué l’habitude de réserver des fonds à tel ou tel organisme, programme ou pays.
Lorsque les fonds sont réservés, il est impossible de les attribuer à une priorité supérieure 210. Par
exemple, les fonds réservés à l’approvisionnement en eau et aux services sanitaires ne peuvent pas
être transférés au budget alimentaire là où ce besoin est plus important.
Des témoins du MAECD ont informé le comité que le Canada n’assigne pas les fonds qu’il verse au
HCR et à l’UNICEF à un secteur particulier, bien qu’il participe à des initiatives spéciales visant à
répondre aux besoins de certaines populations, par exemple à l’initiative « Non à une génération
perdue »211. Le Canada doit être félicité de cette décision, qui permet une souplesse suffisante pour
acheminer les fonds là où les besoins sont le plus criants, de gagner en efficacité et de répondre à de
nouvelles priorités en fonction de la situation sur le terrain 212.
Des témoins ont également expliqué qu’on a besoin de financement à plus long terme pour garantir
la continuité des services et planifier les activités à plus long terme 213. Selon CARE Canada, le
financement accordé à l’organisme au titre de l’aide humanitaire porte généralement sur un mois à
un an. Par exemple, depuis 1992, il a obtenu un financement annuel pour son travail dans un camp
de réfugiés, alors qu’il est capable de prévoir les besoins sur un certain nombre d’années. Cela donne
lieu à une perte d’efficacité, fait perdre du personnel et réduit la possibilité d’utiliser les ressources
de façon plus stratégique. Jessie Thomson estime qu’un mode de financement pluriannuel
permettrait d’innover 214.
H. Des solutions politiques
Un supplément de ressources permettrait au HCR, à l’UNICEF et à leurs partenaires d’améliorer
l’aide humanitaire, mais cela ne suffirait pas à régler les conflits qui se soldent par un grand nombre
de personnes déplacées dans bien des régions du monde. Un certain nombre de témoins se sont dits
frustrés de voir que les efforts déployés sur le plan politique pour régler ces difficultés ne soient pas
plus fructueux.
207
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
208
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
209
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
210
Ibid.; Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
211
Mémoire du MAECD.
212
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
213
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque); Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
214
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
42
L’aide humanitaire peut sauver des vies, mais elle ne permet pas de régler les conflits. Comme l’a
rappelé Hossam Elsharkawi, la plupart des réfugiés veulent rentrer chez eux. Pour que cela soit
possible, il faut un règlement politique des conflits, ce qui suppose la participation des protagonistes
locaux et de la collectivité internationale 215.
Jeff Crisp pense que, sur la scène internationale, le Canada pourrait jouer un rôle dans la promotion
de solutions politiques permettant aux réfugiés de rentrer dans un pays en paix où ils pourront
subvenir à leurs besoins 216. Selon le professeur Milner, le HCR pourrait aussi aider à préparer les
réfugiés et promouvoir leur participation au processus de résolution des conflits qui les touchent. Le
Haut-Commissariat a déjà facilité et soutenu le dialogue et favorisé l’enregistrement des électeurs
afin qu’une entente sur la fin d’un conflit puisse être considérée comme légitime par les personnes
déplacées et non pas seulement par les parties en guerre. L’organisme a aussi fait la promotion de
programmes de coexistence pour régler les tensions intercommunautaires et les conflits dans les
communautés de réfugiés afin que ces derniers acquièrent les compétences qui leur permettront de
régler les conflits à leur retour chez eux. Il participe par ailleurs à un certain nombre de mesures
visant à préparer les réfugiés à jouer un rôle productif dans leur société à leur retour au pays. Il
facilite par exemple la formation de médecins, d’infirmières et d’enseignants parmi les réfugiés
sud-soudanais pour combler les pénuries observées à cet égard dans le pays 217.
215
Témoignages, 5 février 2015 (Elsharkawi).
216
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
217
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
43
44
CHAPITRE 6 : RECOMMANDATIONS
Les activités de l’UNICEF et du HCR ont évolué au fil de l’histoire depuis la création de ces
organismes. La plupart des témoins entendus par le comité ont fait l’éloge des efforts déployés par
ces organismes pour répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits. On sait qu’il faut
faire plus pour aider les enfants qui souffrent des conséquences du conflit en Syrie et ailleurs dans le
monde, mais il semble y avoir un accord général sur le fait que les deux organismes sont des
éléments essentiels de la solution.
Comme les témoignages l’attestent, non seulement les organismes humanitaires sont conscients des
difficultés auxquelles ils se heurtent pour aider les enfants déplacés, mais ils cherchent activement
des solutions. Les membres du comité ont été encouragés d’apprendre que beaucoup d’initiatives
sont prises à cet égard. Le Sommet humanitaire mondial 218 qui aura lieu en 2016 sera une occasion
importante pour les nombreux protagonistes de ce secteur de réfléchir aux lacunes actuelles, de
circonscrire les mesures propres à garantir un usage efficace des ressources, de se donner les moyens
de mieux rendre compte de l’utilisation des fonds qu’ils reçoivent et de répondre plus efficacement
aux besoins des personnes touchées par un conflit, notamment ceux des enfants.
Voici quelques recommandations à l’intention du MAECD sur les moyens d’appuyer les efforts que
déploient le HCR et l’UNICEF pour répondre aux besoins des enfants. Leur concrétisation pourrait
vraiment changer la vie des enfants déplacés par les conflits, en Syrie et ailleurs dans le monde.
A. L’accès
L’accès à l’aide humanitaire est un problème qui suppose des négociations sur le terrain en même
temps que des mesures diplomatiques plus larges. Mme Haque a dit au comité que l’UNICEF compte
sur les gouvernements pour soulever la question des droits des enfants dans les conflits armés et pour
promouvoir l’accès à l’aide humanitaire, reconnaissant le gouvernement du Canada comme un
« solide allié » dans cette cause 219 . Le comité estime que ce travail représente une contribution
importante du Canada à l’appui des activités du HCR et de l’UNICEF auprès des enfants déplacés
par un conflit.
Recommandation 1
Le comité recommande au gouvernement du Canada de poursuivre ses efforts de
sensibilisation à l’échelle internationale eu égard aux besoins des enfants touchés par un conflit
et de soutenir activement les négociations visant à permettre au HCR, à l’UNICEF et à
d’autres d’avoir accès aux populations ayant besoin d’aide humanitaire en Syrie, en engageant
des entretiens diplomatiques avec les gouvernements appropriés dans le cadre des
Nations Unies, au niveau bilatéral et sur d’autres tribunes.
218
Le Sommet humanitaire mondial est une initiative du secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon. La gestion en est assurée par le
Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH), et son objectif est de « réunir les gouvernements, les organismes
humanitaires, les populations touchées par une crise humanitaire et de nouveaux partenaires, dont le secteur privé, pour proposer
des solutions à nos problèmes les plus pressants et pour élaborer un programme visant à adapter l’action humanitaire à l’avenir »,
About the World Summit [EN ANGLAIS SEULEMENT].
219
Témoignages, 7 mai 2015 (Haque).
45
B. Les besoins des jeunes
Comme on l’a vu, les organismes humanitaires doivent accorder plus d’importance aux besoins des
jeunes déplacés par un conflit. Ce groupe a des besoins uniques, mais, comme le mandat de
l’UNICEF se limite aux enfants, l’organisme n’est pas responsable des jeunes de plus de 18 ans. Des
témoins ont fait valoir au comité que les jeunes n’ont pas accès à des services adaptés à leurs besoins
particuliers. Emily Bonar a expliqué ce qui suit au comité :
[L]a jeunesse […] est laissée pour compte dans le contexte humanitaire. Cela s’explique
en partie par le fait que ni l’UNICEF ni le HCR n’ont le mandat d’offrir des
programmes d’éducation aux enfants de ce groupe d’âge, si l’on met à part le nombre
minime de bourses accordées aux jeunes par le HCR. Les jeunes de plus de 18 ans n’ont
pas autant de service.
[…]
C’est ce groupe qui reviendra en Syrie et reconstruira le pays très bientôt, nous
l’espérons tous. C’est également ce groupe qui a le plus d’influence sur les enfants de la
collectivité. En effet, les enfants se tournent davantage vers les jeunes que vers les
adultes et cela est vrai dans toutes les communautés. Nous devons pouvoir donner à ces
jeunes des compétences, des programmes de formation et un enseignement supérieur 220.
Des solutions créatives sont en cours d’exploration. Par exemple, on est en train de créer des
partenariats en ligne avec des universités de partout dans le monde pour permettre à des jeunes de
poursuivre leurs études sans avoir à quitter leur collectivité. Ces études ne sont cependant pas
toujours reconnues par les gouvernements d’accueil, et la collectivité internationale a démontré peu
d’intérêt envers le financement de ce genre d’initiative jusqu’à présent 221.
Recommandation 2
Le comité recommande au gouvernement du Canada d’appuyer les initiatives qui renforcent la
capacité du HCR et de l’UNICEF de répondre aux besoins spécifiques des jeunes dans les
situations de déplacement causées par les conflits et favoriser la prise de mesures
d’intervention à cet égard, notamment par l’intermédiaire de programmes de soutien
psychosocial, de formation et de perfectionnement des compétences adaptés aux besoins
particuliers des jeunes.
Recommandation 3
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer de promouvoir et de
soutenir les programmes à l’intention des jeunes déplacés par les conflits, notamment de
programmes d’instruction scolaire et de formation professionnelle, à toutes les tribunes qui
conviennent, mais plus particulièrement par le biais du rôle du Canada à la vice-présidence du
Comité exécutif du HCR et comme membre du Conseil d’administratif de l’UNICEF.
220
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar).
221
Ibid.
46
Recommandation 4
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer de collaborer avec
l’UNICEF et le HCR pour renforcer la reconnaissance et la promotion des programmes
d’éducation alternative, par exemple les programmes de rattrapage destinés aux élèves qui ont
manqué l’école et les programmes d’apprentissage en ligne. Que l’on promeuve activement les
programmes qui assurent la continuité de l’éducation à tous les niveaux (primaire, secondaire
et postsecondaire, y compris la formation professionnelle et les stages).
C. La promotion de l’innovation
Les organismes humanitaires se heurtent à de nombreuses difficultés et affrontent des situations de
conflit de plus en plus complexes. Leurs ressources actuelles ne leur permettent pas de répondre aux
besoins des populations touchées. Il faut donc trouver de nouveaux moyens d’aider les plus
vulnérables et de maximiser les résultats compte tenu des fonds disponibles. Les innovations
techniques, par exemple les transferts de fonds par téléphone portable et les possibilités
d’apprentissage en ligne, sont un moyen de s’adapter à la nouvelle donne et de répondre aux besoins
d’un plus grand nombre de personnes. Des solutions non techniques, comme l’initiative « Non à une
génération perdue » sont également nécessaires, quoique, malheureusement, cette initiative ne soit
pas suffisamment financée.
Recommandation 5
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer à soutenir l’initiative « Non
à une génération perdue », d’envisager d’augmenter sa participation, de collaborer avec
d’autres donateurs visant les mêmes objectifs et d’encourager le HCR et l’UNICEF à
communiquer des pratiques exemplaires et des cas couronnés de succès dans le cadre de cette
initiative.
L’UNICEF et le HCR, qui sont de grandes bureaucraties dotées d’un personnel nombreux
collaborant avec des centaines de partenaires, peuvent jouer un rôle de premier plan dans la
recherche de nouveaux moyens de procéder et dans la promotion de l’innovation dans le secteur
humanitaire. L’un des atouts de l’UNICEF, comparativement à bien d’autres organismes des
Nations Unies, est sa structure décentralisée, qui habilite ses employés et leur permet d’essayer de
nouvelles choses 222. Il semble que le HCR soit aussi à la recherche de moyens novateurs, et un site
Web est conçu pour inciter le personnel à proposer des solutions, les bonnes idées étant
récompensées 223.
Recommandation 6
Le comité recommande au gouvernement du Canada, avec d’autres pays donateurs, assume un
rôle de leadership pour circonscrire de nouveaux secteurs d’innovation pour répondre aux
besoins des enfants déplacés par un conflit, puis d’en partager les résultats avec le HCR,
l’UNICEF et d’autres organismes humanitaires au prochain Sommet humanitaire mondial et à
d’autres occasions.
222
Témoignages, 19 février 2015 (Oestreich).
223
Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
47
D. Aide fournie en fonction des besoins
Le comité a appris que les catégories et la documentation sont des éléments importants dans l’aide à
laquelle une personne a accès. Sa naissance a-t-elle été enregistrée? S’agit-il d’une PDI ou d’un
réfugié? La personne est-elle d’origine palestinienne ou syrienne? Quel est le conflit qui attire le plus
les médias et qui, par conséquent, attire aussi le plus de ressources? Les réponses à ces questions ont
des répercussions importantes sur les intéressés. Stephen Cornish a expliqué que, même si l’aide
humanitaire est censée être fournie en fonction des besoins, ce n’est pas souvent le cas sur le terrain :
L’un des premiers défis dont je veux parler concerne le statut des particuliers. Le
système humanitaire est fondé sur une série de catégories qui dicte le niveau d’aide que
quelqu’un reçoit. Ce niveau d’aide dépend de la façon dont est désignée la personne, à
savoir s’agit-il d’une personne déplacée, d’un réfugié ou, dans le cas des nombreux pays
voisins de la Syrie aujourd’hui, seulement de personnes en situation précaire […]
Nous constatons en outre que les niveaux d’assistance varient en fonction des
désignations que l’on donne à ces gens. Il me semble très étrange que le principe
déterminant de l’aide est la catégorie dans laquelle sont classés ces gens, plutôt que
leurs besoins réels ou leur vulnérabilité. C’est en partie fonction, semble-t-il, de
mandats juridiques et de la bureaucratie; mais dans un cas comme dans l’autre, les gens
qui reçoivent cette aide dépendent de la catégorie dans laquelle ils se trouvent, catégorie
qu’ils ne peuvent pas changer, en dépit du fait que tous les gens ont besoin des mêmes
éléments vitaux de base pour survivre et s’épanouir, pour prendre soin de leurs enfants
et d’eux-mêmes 224.
Outre la catégorisation établie par les organismes des Nations Unies, comme l’a expliqué
M. Cornish, les gouvernements des pays d’accueil instituent, eux aussi, des catégories en fonction du
statut en termes d’immigration. Les réfugiés cherchent à obtenir un statut juridique, puis sont laissés
dans un no man’s land lorsqu’ils veulent le renouveler, ce qui peut conduire à un manque de
protection juridique et à l’impossibilité d’obtenir des services 225. Selon Martin Barber et d’autres
témoins, la seule solution est « une collaboration intense » entre les organismes à mandats différents
si l’on veut garantir que l’aide est effectivement fournie en fonction des besoins 226.
L’engagement de l’UNICEF à venir en aide à « tous les enfants partout » permet de surmonter le
problème de la catégorisation. Par contre, le mandat du HCR suscite une difficulté parce que
l’organisme n’est pas censé venir en aide à tout le monde. Selon les témoins, la solution ne réside
pas dans la création d’un méga-organisme chargé de tout pour tous. Jessie Thomson a exprimé le
sentiment général dans les termes suivants :
Le HCR n’a pas pour vocation de devenir une super organisation qui s’occuperait de
tout, des secours au développement. C’est un travail colossal qui doit être accompli,
224
Témoignages, 5 février 2015 (Cornish).
225
Ibid.
226
Témoignages, 23 avril 2015 (Barber).
48
mais il faut que les organismes des Nations Unies et leurs partenaires travaillent
ensemble 227.
Recommandation 7
Le comité recommande au gouvernement du Canada de collaborer avec ses partenaires,
notamment avec le HCR et l’UNICEF, pour améliorer la coopération et la collaboration entre
les intervenants du secteur humanitaire afin de s’assurer que la catégorisation des personnes
ne mine pas l’accès à l’aide offerte selon les besoins.
Recommandation 8
Compte tenu de l’importance de la coordination pour assurer que l’aide humanitaire est
fournie en fonction des besoins, le comité recommande au gouvernement du Canada, par le
biais du rôle du Canada comme donateur, comme vice-président du Comité exécutif du HCR
et comme membre du Conseil d’administration de l’UNICEF, d’encourager des initiatives
visant à améliorer les secteurs de la coordination de ces deux organismes.
E. L’amélioration des mécanismes de financement
Le comité a appris qu’il manque souvent de fonds pour répondre aux besoins des enfants déplacés
par un conflit dans le monde. En 2011-2012, l’aide destinée aux victimes de la crise syrienne a été
financée à 70 %, mais la proportion est tombée à 50 % l’année dernière. Cela traduit une tendance
plus générale, à savoir que le financement diminue à mesure que la situation de conflit se
prolonge 228.
Le Canada est un contributeur important du HCR et de l’UNICEF, et le gouvernement doit être
félicité de reconnaître que les donateurs ne sont pas nécessairement les mieux placés pour déterminer
les priorités de financement et, par conséquent, de ne pas assigner les fonds qu’il accorde. Cela dit, il
y a encore à faire. Les témoins n’ont cessé de dire au comité qu’on a besoin de financement plus
souple et d’engagements à long terme. Cela permettrait aux organismes de gagner en efficacité et de
veiller à ce que les fonds soient consacrés aux besoins les plus urgents.
La souplesse est une nécessité compréhensible, mais il faut rappeler l’importance de la reddition des
comptes, ce qui suppose un solide système de suivi et d’évaluation. Il faudra trouver des solutions
créatives, notamment dans les zones de conflit, mais des efforts prometteurs sont en cours.
L’UNICEF, par exemple, fait appel aux populations locales pour accéder à des zones où il ne peut
pas aller en Syrie en raison des interdictions ou de problèmes de sécurité. Le comité a été informé
que l’organisme a reçu 2 000 rapports de suivi depuis l’intérieur de la Syrie concernant la situation
des enfants et les services qu’ils reçoivent 229.
227
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
228
Témoignages, 7 mai 2015 (De Angelis).
229
Témoignages, 7 mai 2015 (Haque).
49
Recommandation 9
Le comité recommande que le gouvernement du Canada, de concert avec d’autres
États, fournisse des fonds afin de contribuer à la réduction des problèmes de
financement du HCR et de l’UNICEF relativement aux objectifs d’aide humanitaire
offerte aux personnes touchées par le conflit en Syrie.
50
ANNEXE A : SOMMAIRE DES CONCLUSIONS
INTRODUCTION
Depuis le début du conflit syrien, en 2011, près de 4 millions de Syriens ont été contraints à chercher
refuge dans d’autres États, et 7,6 millions ont dû abandonner leur foyer et se déplacer à l’intérieur
des frontières de leur pays (personnes déplacées à l’interne) 230 . Presque la moitié des réfugiés
syriens et des personnes déplacées à l’interne (PDI) sont des enfants 231.
Pour aider les familles déplacées à s’adapter à leur nouvel environnement, le Haut-Commissariat des
Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF)
travaillent sans relâche, de concert avec leurs partenaires, pour apporter de l’aide en Syrie et dans la
région. Comme les deux organismes interviennent également dans beaucoup d’autres régions du
monde pour y venir en aide aux personnes déplacées, la question se pose : disposent-ils, sur le plan
institutionnel, des moyens de répondre aux besoins des plus vulnérables parmi les personnes
déplacées, à savoir les enfants?
Le 6 mai 2014, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne (le comité) a reçu l’ordre de
renvoi suivant :
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier, pour
en faire rapport, la façon dont les mandats et les méthodes du HCR et de l’UNICEF ont
évolué pour répondre aux besoins des enfants déplacés dans les situations de conflits
contemporains, en prêtant une attention particulière à la crise qui secoue actuellement la
Syrie 232.
Du 26 mai 2014 au 7 mai 2015, le comité a entendu une vingtaine de témoins, dont des représentants
du gouvernement du Canada, d’organismes des Nations Unies 233 , d’organisations non
gouvernementales (ONG) et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
(MICRCR), ainsi que des universitaires. Le présent document fait le survol des conclusions du
comité.
MANDATS ET PRATIQUES
L’aide aux enfants déplacés par des conflits est l’un des volets importants du travail du HCR et de
l’UNICEF. En fait, c’est l’une des raisons pour lesquelles ces deux organismes ont été créés après la
Deuxième Guerre mondiale, et c’est notamment le cas de l’UNICEF. Les pages qui suivent
renferment un aperçu du mandat de chaque organisation, de même qu’une description de leurs
responsabilités pour répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits.
A.
Mandat du HCR
Le HCR a été créé en décembre 1950, il est devenu opérationnel en janvier 1951, et c’est un organe
subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies. Les activités du HCR s’enracinent dans le
pouvoir accordé à l’organisme par le Statut du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les
230
UNICEF, UNICEF Response to Information Request from Senate of Canada Standing Committee on Human Rights, 7 mai 2015
[Réponse de l’UNICEF] (mémoire écrit) [EN ANGLAIS SEULEMENT].
231
Réponse de l’UNICEF.
232
Sénat, Journaux du Sénat, 2e session, 41e législature, no 56, 6 mai 2014.
233
Pour diverses raisons, le HCR et l’UNICEF ont été les seuls organismes de l’ONU à pouvoir témoigner, quoique le Programme
alimentaire mondial (PAM) ait fourni un mémoire écrit.
51
réfugiés, la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et le Protocole relatif au statut des
réfugiés (Protocole de 1967) et s’alignent sur l’orientation déterminée par son Comité exécutif et
l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) 234 . Les diverses résolutions de l’AGNU ont
progressivement élargi le champ des activités du HCR et multiplié les groupes de population dont il
s’occupe 235. L’organisme a commencé par assumer un rôle limité à la protection des réfugiés et à la
recherche de solutions durables, mais il a progressivement élargi le champ de son aide. C’est
aujourd’hui un organisme de financement et de coordination qui remplit également des fonctions
opérationnelles sous la forme d’une aide directe. Il répond par ailleurs aux besoins de groupes très
divers, par exemple à ceux des personnes déplacées à l’interne 236.
Les témoins n’étaient pas unanimes quant à savoir si le mandat du HCR avait progressivement
changé ni à déterminer les activités de l’organisme qui font effectivement partie de son mandat. Il
semble au comité que les témoins interprètent peut-être différemment la distinction entre les mandats
et les activités. Là où un témoin voit un changement de mandat dans l’expansion des catégories de
personnes aidées, un autre n’est pas de cet avis. Pour le comité, il suffit de rappeler que le travail du
HCR a visiblement évolué avec le temps.
La plupart des témoins ne considèrent cependant pas que le mandat du HCR empêche l’organisme
de répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits. Comme on le verra plus loin, d’autres
obstacles entravent pourtant les mesures visant à aider ce groupe.
B.
Mandat de l’UNICEF
En 1946, le Fonds international de secours à l’enfance (ICEF) a été créé pour fournir des secours de
base comme de la nourriture et des soins médicaux aux enfants d’Europe de l’Est 237; il a plus tard été
renommé l’UNICEF. L’Assemblée générale des Nations Unies a donné pour mandat à l’UNICEF de
faire valoir l’importance de la protection des enfants, de participer aux mesures visant à répondre à
leurs besoins fondamentaux et de promouvoir la multiplication des possibilités offertes aux enfants
de réaliser leur potentiel humain 238 . Aucun des témoins qui ont comparu devant le comité ne
souhaite que le mandat de l’UNICEF soit modifié.
Au départ, la sphère d’activité de l’UNICEF était beaucoup plus restreinte qu’aujourd’hui. Le
mandat de l’UNICEF s’est rapidement élargi pour couvrir l’Asie, puis l’Amérique latine, à la fin des
années 1940, et l’Afrique subsaharienne dans les années 1950 239 . Il s’agissait à l’origine d’un
234
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Leslie E. Norton,
directrice générale, Direction de l’assistance humanitaire internationale, Affaires étrangères, Commerce et Développement
Canada); Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014
(Furio De Angelis, représentant au Canada du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés); Assemblée générale des
Nations Unies, Statut du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 14 décembre 1950, A/RES/428(V) [le Statut];
Assemblée générale des Nations Unies, Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, Nations Unies, Série des
traités, vol. 189, p. 137; Assemblée générale des Nations Unies, Protocole relatif au statut des réfugiés, 31 janvier 1967, Nations
Unies, Série des traités, vol. 606, p. 267.
235
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 19 février 2015 (Mike McBride,
professeur de sciences politiques, Collège Whittier, Californie, à titre personnel).
236
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Jessie Thomson,
directrice, Aide humanitaire, CARE Canada); Témoignages, 26 mai 2014 (Norton); Sénat, Comité permanent des droits de la
personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (James Milner, professeur agrégé au Département de science
politique à l’Université Carleton, à titre personnel).
237
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Maggie Black,
historienne de l’UNICEF, à titre personnel).
238
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
239
Fonds des Nations Unies pour l’enfance [UNICEF], 1946–2006 Soixante ans au service des enfants, 2006.
52
organisme de secours d’urgence, mais le personnel de l’UNICEF s’est assez rapidement rendu
compte qu’il fallait en faire plus si on voulait « aider les enfants à survivre, à surmonter leurs
difficultés, à se développer et à vivre dans des environnements où ils bénéficient d’une protection et
du soutien dont ils ont besoin 240 ».
Dans les années 1950 et 1960, l’axe de l’organisme s’est tourné vers les programmes à long terme
voués à la santé publique, à l’éducation et, plus généralement, au développement pour répondre aux
besoins des enfants parallèlement à l’aide d’urgence première après un conflit. Dans les années 1970
et 1980, l’UNICEF a continué d’élargir le champ de ses programmes pour y inclure le planning
familial, l’éducation informelle et certains programmes particuliers destinés aux femmes et aux
filles, aux enfants des zones urbaines et aux enfants vulnérables comme les enfants ouvriers et les
enfants soldats 241. L’UNICEF est maintenant un organisme voué à la fois à l’aide humanitaire et au
développement (contrairement au HCR qui est un organisme purement humanitaire) 242. Dans les
années 1990, l’organisme a réorienté son approche, passant d’une approche en fonction des besoins à
une approche basée sur les droits, après l’adoption de la Convention des droits de l’enfant par les
Nations Unies 243.
C.
HCR et UNICEF : responsabilités au sein de l’approche sectorielle et de l’approche par
secteur
Le HCR et l’UNICEF poursuivent des objectifs complémentaires concernant les enfants déplacés,
mais ils remplissent des rôles différents auprès de ce groupe, selon la situation. À titre d’agence des
Nations Unies chargée de s’occuper des réfugiés, le HCR mène les mesures de secours globales à
l’intention des réfugiés transfrontaliers. Pour ce faire, il utilise une « approche par secteur ». Par
contre, lorsque des mesures de secours sont nécessaires à l’intérieur d’un pays en raison d’un conflit,
comme c’est le cas en Syrie, la direction et la coordination sont déterminées par l’approche de
responsabilité sectorielle(cluster). Le HCR n’est pas responsable de la coordination dans l’approche
sectorielle, il dirige cependant certain « cluster » . L’UNICEF dirige certains secteurs ou « cluster » ,
selon le contexte. Bref, l’approche de responsabilité sectorielleet l’approche par secteur sont
employées pour cerner les besoins, les responsabilités et les capacités, et ont été créées pour
accroître la coordination entre les organisations humanitaires. Chaque « cluster » ou « secteur »
renvoie à un type de besoin, comme l’hébergement ou la protection.
L’UNICEF et le HCR sont impliqués dans plusieurs secteurs différents et à des degrés variés; ils
agissent parfois comme organisations principales et d’autres fois, comme organisations participantes.
Voici les secteurs dans lesquelles elles occupent l’avant-scène.
1. Les responsabilités du HCR
•
EN Syrie :
o protection et services communautaires;
o coordination et gestion des camps;
240
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014 (Yasmin Ali Haque,
directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence, siège social de l’UNICEF).
241
UNICEF, UNICEF – Les étapes décisives, 2004.
242
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
243
UNICEF, UNICEF – Les étapes décisives, 2004.
53
o logement et articles non alimentaires 244.
•
Dans les pays voisins de la Syrie qui accueillent des réfugiés :
o le HCR est chargé de la coordination générale des mesures de secours 245;
o le HCR aide les pays d’accueil à enregistrer les réfugiés;
o le HCR dirige divers autres secteurs (les secteurs varient selon le pays) 246.
2. Les responsabilités de l’UNICEF
•
L’UNICEF axe son travail sur les enfants en détresse, peu importe où ils se trouvent.
L’organisme joue un rôle similaire dans les approches de responsabilité sectorielle et par
secteur.
•
L’UNICEF dirige les opérations dans certains secteurs ou « cluster », avec quelques
variations selon le pays.
•
L’UNICEF :
o fournit des services de santé;
o fournit des services éducatifs;
o assure la protection des enfants;
o fournit de l’eau, des services sanitaires et d’hygiène;
o s’occupe de nutrition.
LES ENFANTS SYRIENS DÉPLACÉS ET LA RÉPONSE DU HCR ET DE L’UNICEF
Cette section décrit brièvement la situation des enfants syriens déplacés, en Syrie et ailleurs, ainsi
que les principales difficultés auxquelles ils se heurtent. Dans la mesure du possible, la réponse du
HCR et de l’UNICEF aux besoins des enfants est soulignée, quoique les témoins n’aient pas parlé
beaucoup des initiatives mises en œuvre et se soient concentrés davantage sur les situations difficiles
que vivent les enfants.
A.
Répercussions du conflit sur les enfants
La section qui suit décrit les difficultés qui frappent les enfants et leurs familles en raison des
mécanismes d’adaptation erronés qu’emploient leurs parents à cause de la guerre.
1. Les mineurs non accompagnés
Des témoins ont affirmé au comité que l’une des principales préoccupations du HCR est les enfants
non accompagnés et ceux qui ont été séparés de leurs parents, car ils sont les plus vulnérables. Des
milliers d’enfants se trouvent dans cette situation : plus de 8 000 se sont présentés aux frontières de
la Syrie sans leurs parents en 2014 247 . Il est particulièrement important que ces enfants soient
enregistrés pour qu’ils reçoivent une aide ciblée 248. Le HCR travaille fort pour informer les parents
244
HCR, Le point sur la crise syrienne, 7 mai 2015, Ottawa [mise à jour de l’information du HCR] (mémoire écrit).
245
Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, décembre 2014.
246
Mise à jour de l’information du HCR; HCR, 2014 Année en revue HCR Jordan (mémoire écrit).
247
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
248
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
54
quant à l’endroit où ils doivent signaler la disparition de leurs enfants. Il utilise des systèmes de
repérage des familles et de réunification pour remettre les enfants à leurs parents ou, quand cela est
impossible, à des membres de leur parenté avec l’UNICEF et d’autres organisations qui s’occupent
de réunification 249.
2. L’accès aux soins de santé
Le système de santé syrien a été gravement touché : « Quelque 5,7 millions d’enfants n’ont pas accès
aux services de santé dont ils ont besoin parce que seulement 43 % des hôpitaux syriens sont
entièrement opérationnels 250. » La Syrie ne peut plus fournir le même niveau de soins qu’elle le
pouvait auparavant. Un témoin a déclaré : « À l’heure actuelle, ce ne sont pas que les balles, mais
également le manque de soins médicaux de base qui causent la mort des enfants 251. » Dans le cadre
de ses mesures de santé, l’UNICEF fournit des ressources humaines, de l’équipement et des
médicaments aux centres de santé primaires et aux cliniques itinérantes dans le pays et appuie les
campagnes de vaccination contre la polio. L’UNICEF répond aux besoins en soins de santé des
réfugiés syriens dans les pays voisins en renforçant la capacité des systèmes de santé nationaux de
ces pays, y compris en améliorant les campagnes de vaccination contre la rougeole et la polio 252. Le
HCR est également présent dans le secteur de la santé, notamment en donnant des ambulances et des
cliniques itinérantes 253.
3. Le travail des enfants
Les enfants qui travaillent sont un autre problème important en Syrie et pour les enfants syriens
réfugiés. Le HCR a informé le comité que « ce problème est directement lié à la survie des
familles 254 ». L’UNICEF estime qu’en 2014 un enfant syrien réfugié dans la région sur dix
travaillait 255. Comme l’a expliqué un témoin, le HCR est conscient que bien des familles dépendent
du revenu gagné par un enfant, car elles peuvent ainsi payer pour des besoins urgents et essentiels
comme les soins de santé et un logis 256.
4. Le recrutement par des groupes armés
Une autre des principales préoccupations du HCR est le recrutement d’enfants dans le conflit 257. Les
enfants réfugiés sont aussi à risque, mais les enfants qui vivent en Syrie et ceux qui sont non
accompagnés ou séparés le sont encore plus. Bon nombre sont forcés de rejoindre les rangs, mais
certains adolescents rejoignent volontairement des groupes armés. Le comité a appris que, lorsque
des enfants sont recrutés par des groupes armés, l’UNICEF et ses partenaires documentent les graves
violations des droits des enfants qui se produisent et négocient avec les belligérants pour élaborer
249
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton); Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
250
Réponse de l’UNICEF.
251
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Cristy McLennan,
conseillère principale, Interventions humanitaires et d’urgence, Aide à l’enfance Canada).
252
UNICEF, Humanitarian Action for Children- Syrian refugees and other affected populations in Egypt, Jordan, Iraq, Lebanon
and Turkey, 2015 (mémoire écrit).
253
HCR, Le point sur la crise syrienne, 7 mai 2015, Ottawa [mise à jour de l’information du HCR] (mémoire écrit).
254
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
255
Ibid.
256
Ibid.
257
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
55
des « plans relatifs aux mesures à prendre pour mettre fin à ces violations et libérer les enfants
recrutés de force par des groupes armés 258 ».
5. Les risques qui touchent les filles et la nécessité d’avoir recours à des mesures
sexospécifiques
Pour protéger les jeunes garçons syriens du recrutement en Syrie, des familles limitent leur liberté de
mouvement. Il s’ensuit que ce sont des adolescentes qui remplissent les tâches habituellement
attribuées aux jeunes garçons, et « elles sont ainsi plus à risque et plus exposées 259 ». Dans toute la
région, les filles sont beaucoup plus exposées au risque d’être exploitées sexuellement, de subir des
violences sexuelles et d’être mariées précocement. Elles risquent également plus d’être isolées
physiquement et socialement 260. Les mariages d’enfants se multiplient également : la proportion,
d’une fille sur cinq avant le conflit, est passée à trois filles sur cinq de moins de dix-huit ans 261.
Pour régler ces problèmes, le secteur humanitaire cherche à faire reconnaître les besoins distincts
des hommes et des femmes tout comme des garçons et des filles dans le cadre des programmes. Par
exemple, le HCR a lancé un projet pilote d’intégration des dimensions de l’âge, du sexe et de la
diversité dans ses programmes, pour « veiller à ce que tous les volets du travail de l’organisation
comportent des protections tenant compte des sexospécificités, de façon à ce que la responsabilité
de répondre aux besoins particuliers des femmes ou aux questions de genre n’incombe plus à un ou
deux collègues sur le terrain, mais bien à l’ensemble du personnel 262 ».
6. L’éducation
Le nombre d’enfants et de jeunes ne fréquentant pas l’école en raison du conflit syrien est alarmant.
Selon les estimations du HCR, 600 000 enfants réfugiés ne vont pas à l’école 263.
•
En Syrie :
o l’assiduité scolaire a chuté de plus de 50 % 264;
o 2 millions d’enfants en Syrie ne peuvent recevoir une éducation 265;
o 25 % des écoles syriennes sont endommagées, détruites ou utilisées comme refuge 266;
o les écoles et les enseignants sont délibérément visés 267.
•
Dans les pays avoisinants :
258
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 mai 2015 (Yasmin Ali Haque,
directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence, siège social de l’UNICEF).
259
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 30 octobre 2014 (Matt Streng,
conseiller principal, Développement des jeunes, Mercy Corps).
260
Ibid.
261
Témoignages, 7 mai 2015 (Haque).
262
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
263
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Stephen Cornish,
directeur exécutif, Médecins sans frontières Canada).
264
Réponse de l’UNICEF.
265
Ibid.
266
Ibid.
267
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
56
o « [E]n 2014, 80 p. 100 des enfants syriens réfugiés au Liban et 56 p. 100 de ceux qui
sont réfugiés en Jordanie ne fréquentent pas l’école 268. »
o Raisons pour lesquelles les enfants réfugiés ne fréquentent pas l’école :
B.

infrastructure insuffisante étant donné le grand nombre de réfugiés;

obstacles financiers;

rattrapage difficile après avoir manqué des années d’école;

perceptions négatives du système scolaire;

violence, humiliation et craintes pour la sécurité.
Initiative « Non à une génération perdue »
Les organismes humanitaires s’inquiètent que soit perdue la possibilité d’instruire « une génération
entière d’enfants syriens […] minée par la violence, les déplacements ainsi que l’absence persistante
de possibilités 269 ». Lancée en 2013 par l’UNICEF, le HCR et d’autres organismes, l’initiative
intitulée « Non à une génération perdue » vise à régler la question en tenant compte des liens étroits
entre éducation des enfants et protection des enfants. L’idée générale est que « [s]i un enfant
fréquente l’école et a accès à l’éducation, assez souvent, cela signifie également qu’il est dans un
environnement sûr; c’est du moins ce que nous espérons. Les enfants ont le droit d’être dans un
environnement sûr lorsqu’ils sont à l’école 270. »
L’initiative se sert de l’éducation pour réunir quatre éléments importants : l’apprentissage, la santé
physique, la santé psychosociale et la protection 271. La campagne vise à recueillir près d’un milliard
de dollars 272. L’évaluation de cette initiative, qui a eu lieu un an après son introduction, a révélé que
plus d’un million d’enfants ont obtenu un soutien éducatif, que 1,5 million ont reçu des fournitures
scolaires, que plus de 600 000 enfants ont fait l’objet d’un soutien psychosocial et que plus de
60 000 adolescents « profitent de nouvelles avenues, dont la formation professionnelle et
l’acquisition de compétences pratiques 273 ».
C.
Rôle du Canada dans les mesures de secours
Selon les chiffres de mai 2015, le Canada est non seulement au sixième rang des grands pays
donateurs pour la Syrie 274, mais aussi un partenaire important de l’UNICEF et du HCR.
1. Le donateur
•
Le Canada a versé 503,5 millions de dollars pour répondre aux besoins humanitaires liés à la
crise syrienne, et 150 millions de dollars ont été annoncés en 2015 275.
268
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
269
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
270
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
271
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
272
Ibid.
273
UNICEF, Initiative « Non à une génération perdue » : Protéger l’avenir des enfants touchés par le conflit syrien, Rapport
annuel, septembre 2014 [Non à une génération perdue] (mémoire écrit).
274
Mémoire sans titre du MAECD, 14 mai 2015 [mémoire du MAECD] (mémoire écrit).
57
•
Le Canada a versé 67,9 millions de dollars au HCR et 88,7 millions de dollars à l’UNICEF
entre 2012 et 2015 276.
•
Le Canada a remis 111,9 millions de dollars à l’initiative « Non à une génération perdue »277.
2. Le partenaire
•
Le Canada assume la vice-présidence du Comité exécutif du HCR et il fait partie du Conseil
d’administration de l’UNICEF.
•
Le Canada a accepté d’accueillir 11 300 réfugiés syriens d’ici la fin de 2017 278.
TENDANCES ET DÉFIS DANS LE SECTEUR HUMANITAIRE
Les témoins qui ont comparu devant le comité ont parlé des difficultés du secteur humanitaire, dont
le HCR et l’UNICEF.
A. Accès insuffisant à l’aide humanitaire
L’accès à l’aide humanitaire par les populations dans le besoin en Syrie a été un obstacle
considérable pour les organisations qui leur viennent en aide dans ce pays. Rob Young, délégué
principal, Comité international de la Croix-Rouge, a expliqué au comité qu’on a fini par réussir à
entrer dans des zones de l’opposition, mais que le respect du droit humanitaire international fait
souvent défaut en Syrie. En outre, Martin Barber, membre honoraire de l’Université d’Édimbourg et
ancien directeur du Service de la lutte antimines des Nations Unies, a dit au comité que le
président Assad a « refusé arbitrairement d’accorder aux organismes de l’ONU l’autorisation de
fournir une aide impartiale à tous les belligérants du pays 279 ».
B. Vivre hors des camps de réfugiés
De plus en plus de réfugiés (tant syriens que ceux qui fuient d’autres conflits) vivent dans des
centres urbains et des installations informelles plutôt que dans des camps de réfugiés. Cette situation
crée d’autres problèmes pour le secteur humanitaire, car les réfugiés qui vivent en dehors des camps
cherchent souvent à se rendre invisibles et sont plus difficiles à trouver et à aider 280. Malgré le
caractère délicat de la question des réfugiés urbains pour les gouvernements des pays d’accueil en
raison de leurs répercussions sur les marchés du travail et le coût de la vie, le secteur humanitaire est
en train de s’adapter à la nouvelle réalité en se montrant créatif, par exemple l’information destinée
aux réfugiés peut être transmise par messages textes ou par le biais des médias sociaux.
C. Répondre aux besoins des communautés d’accueil
Les réfugiés se mêlent de plus en plus aux populations locales, de sorte que les besoins des
communautés d’accueil attirent plus l’attention du secteur humanitaire, qui souhaite éviter les
275
Mémoire du MAECD.
276
Ibid.
277
Ibid.
278
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Sarita Bhatla,
directrice générale, Affaires des réfugiés, Citoyenneté et Immigration Canada); Affaires étrangères, Commerce et
Développement, Aider les populations les plus vulnérables du monde, communiqué de presse, 7 janvier 2015.
279
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Martin Barber,
membre honoraire de l’Université d’Édimbourg et ancien directeur du Service de la lutte antimines des Nations Unies, à titre
personnel).
280
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
58
conflits entre les deux groupes. Jeff Crisp, directeur principal, Politiques et défense des intérêts,
Refugees International, a expliqué ceci :
Si les organismes fournissent toute leur aide aux réfugiés et ferment les yeux sur les
besoins des habitants du pays d’accueil, de toute évidence, cela risque de susciter des
tensions et même des conflits entre les deux groupes. De nombreux commentateurs
prévoient que c’est ce qui arrivera au Liban. Jusqu’à présent, nous sommes heureux
de dire que cela ne s’est pas réellement produit, mais il existe toujours ce risque. Si
l’on ne tient pas compte des besoins des gens du pays d’accueil, le risque de tensions
et de conflits avec la population des réfugiés aura certainement tendance à être plus
grand 281.
Jessie Thomson, directrice, aide humanitaire à CARE Canada, a dit au comité que, dans le contexte
syrien, on s’est vraiment rendu compte de l’importance de l’aide à fournir aux communautés
d’accueil et notamment aux membres les plus vulnérables de ces communautés tout en répondant
aux besoins des réfugiés 282. Comme on l’a vu, en Jordanie, le gouvernement exige qu’une certaine
aide soit apportée aux Jordaniens pauvres en même temps qu’aux réfugiés 283.
D. Veiller à une transition en douceur entre l’aide humanitaire et l’aide au développement
À mesure que l’aide aux populations d’accueil et l’aide aux réfugiés sont progressivement intégrées,
on peut en dire autant de l’aide humanitaire et de l’aide au développement. Ce n’est que plus
récemment que les intervenants humanitaires ont plus largement intégré les aspects du
développement dès le début des mesures prises en réponse à une crise humanitaire 284. L’exemple de
la Syrie, notamment, a semblé novateur parce que le HCR avait prévu qu’il s’agirait d’une situation
durable et a fait intervenir très tôt des organismes voués au développement, comme le PNUD, et des
institutions financières internationales 285. Les protagonistes du développement peuvent aussi faciliter
les mesures d’aide humanitaire à court terme, notamment lorsqu’ils ont un double mandat, comme
c’est le cas de l’UNICEF ou de CARE Canada. Ces organismes profitent de leur présence sur place
au titre de l’aide au développement pour accélérer l’aide humanitaire en cas de crise 286.
E. Instruire la prochaine génération
Sur un plan plus individuel, l’instruction et la formation professionnelle sont l’un des principaux
moyens d’améliorer la situation des enfants déplacés. Cependant, l’instruction est l’un des secteurs
de l’aide humanitaire qui obtient le moins de financement 287 . Un certain nombre de témoins
reconnaissent qu’il faut fournir de l’instruction au-delà du niveau primaire pour permettre aux
enfants de devenir des citoyens à part entière de leur société, de survivre et de s’épanouir 288, mais,
281
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 30 octobre 2014 (Jeff Crisp,
directeur principal, Politiques et défense des intérêts, Refugees International).
282
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
283
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
284
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
285
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
286
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan); Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
287
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Emma Bonar,
directrice, Programme pour la jeunesse, Conseil norvégien pour les réfugiés).
288
Ibid; Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (François
Audet, professeur, Département de management et technologie, Université du Québec à Montréal, à titre personnel).
59
comme l’a expliqué Yasmine Ali Haque, directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence,
siège social de l’UNICEF, à l’échelle globale, on arrive beaucoup plus facilement à obtenir des
résultats positifs en termes d’achèvement de la scolarité au niveau primaire qu’aux autres niveaux.
Le comité a appris que des adolescents notamment sont laissés pour compte et que ceux qui ont plus
de 18 ans ne reçoivent pas les services dont ils ont besoin 289.
F.
Coopération et coordination
L’importance de la coopération et de la coordination pour l’efficacité de l’aide a été soulignée par de
nombreux témoins, tout comme l’importance accordée par les ONG et le MICRCR au rôle de
coordination des Nations Unies. La coopération et la coordination sont nécessaires à divers niveaux,
entre les organismes des Nations Unies, mais aussi avec les ONG nationales et internationales, le
MICRCR, divers niveaux de donateurs et les gouvernements directement concernés. Le comité a
appris que les progrès accomplis en termes de coopération étaient motivés en partie par l’incapacité
à répondre suffisamment aux besoins d’un nombre grandissant de PDI, notamment au Darfour,
puisque les PDI sont un groupe pour lequel il n’existe pas d’organisme spécialisé des Nations Unies.
L’ampleur des urgences récentes et les exigences croissantes des donateurs en termes d’usage
efficace des fonds et de vérification des programmes d’aide sont d’autres facteurs dont il a fallu tenir
compte 290. Des témoins ont raconté au comité que des efforts ont été déployés ces dernières années
pour améliorer la coordination entre les agences des Nations Unies et leurs partenaires 291. Un certain
nombre de témoins ont fait état de certains inconvénients associés à l’amélioration de la
coordination : elle peut en effet compromettre certains principes humanitaires, comme l’impartialité
par exemple.
G. Mécanismes de financement efficaces et durables
Étant donné que la situation des réfugiés et les conflits perdurent, les contributions internationales
n’ont pas été à la hauteur pour répondre aux besoins existants. On fait des efforts pour diversifier la
base de donateurs, en faisant appel notamment à des donateurs privés et non traditionnels, comme
les États du Golfe par exemple. Mme Haque a dit au comité qu’on obtient quelques résultats auprès
des donateurs non traditionnels 292. Selon les témoignages, en dehors des efforts pour multiplier les
ressources financières, une certaine évolution des pratiques de financement pourrait permettre de
beaucoup mieux répondre aux besoins des personnes déplacées par un conflit, notamment des
enfants. Selon Mme Haque et d’autres témoins, on a besoin de ressources moins assorties de
conditions 293.
Plusieurs témoins ont également critiqué l’habitude de réserver des fonds, car il devient alors
impossible de les attribuer à une priorité supérieure 294 . Par exemple, les fonds réservés à
l’approvisionnement en eau et aux services sanitaires ne peuvent pas être transférés au budget
alimentaire là où ce besoin est plus important. Des témoins ont également expliqué qu’on a besoin
289
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar).
290
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis); Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
291
Au sujet des guerres intestines, voir par exemple : Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
292
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
293
Ibid.
294
Ibid.; Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
60
de financement à plus long terme pour garantir la continuité des services et planifier les activités à
plus long terme 295.
H. Solutions politiques
Un supplément de ressources permettrait au HCR, à l’UNICEF et à leurs partenaires d’améliorer
l’aide humanitaire, mais cela ne suffirait pas à régler les conflits qui se soldent par un grand nombre
de personnes déplacées dans bien des régions du monde. Un certain nombre de témoins se sont dit
frustrés de voir que les efforts déployés sur le plan politique pour régler ces difficultés ne soient pas
plus fructueux.
RECOMMANDATIONS
Recommandation 1
Le comité recommande au gouvernement du Canada de poursuivre ses efforts de sensibilisation à
l’échelle internationale eu égard aux besoins des enfants touchés par un conflit et de soutenir
activement les négociations visant à permettre au HCR, à l’UNICEF et à d’autres d’avoir accès aux
populations ayant besoin d’aide humanitaire en Syrie, en engageant des entretiens diplomatiques
avec les gouvernements appropriés dans le cadre des Nations Unies, au niveau bilatéral et sur
d’autres tribunes.
Recommandation 2
Le comité recommande au gouvernement du Canada d’appuyer les initiatives qui renforcent la
capacité du HCR et de l’UNICEF de répondre aux besoins spécifiques des jeunes dans les situations
de déplacement causées par les conflits et de favoriser la prise de mesures d’intervention à cet égard,
notamment par l’intermédiaire de programmes de soutien psychosocial, de formation et de
perfectionnement des compétences adaptés aux besoins particuliers des jeunes.
Recommandation 3
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer de promouvoir et de soutenir les
programmes à l’intention des jeunes déplacés par les conflits, notamment de programmes
d’instruction scolaire et de formation professionnelle, à toutes les tribunes qui conviennent, mais
plus particulièrement par le biais du rôle du Canada à la vice-présidence du Comité exécutif du HCR
et comme membre du Conseil d’administratif de l’UNICEF.
Recommandation 4
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer de collaborer avec l’UNICEF et le
HCR pour renforcer la reconnaissance et la promotion des programmes d’éducation alternative, par
exemple les programmes de rattrapage destinés aux élèves qui ont manqué l’école et les programmes
d’apprentissage en ligne. Que l’on promeuve activement les programmes qui assurent la continuité
de l’éducation à tous les niveaux (primaire, secondaire et postsecondaire, y compris la formation
professionnelle et les stages).
Recommandation 5
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer à soutenir l’initiative « Non à une
génération perdue », d’envisager d’augmenter sa participation, de collaborer avec d’autres donateurs
visant les mêmes objectifs et d’encourager le HCR et l’UNICEF à communiquer des pratiques
exemplaires et des cas couronnés de succès dans le cadre de cette initiative.
295
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque); Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
61
Recommandation 6
Le comité recommande au gouvernement du Canada, avec d’autres pays donateurs, d’assumer un
rôle de leadership pour circonscrire de nouveaux secteurs d’innovation pour répondre aux besoins
des enfants déplacés par un conflit, puis d’en partager les résultats avec le HCR, l’UNICEF et
d’autres organismes humanitaires au prochain Sommet humanitaire mondial et à d’autres occasions.
Recommandation 7
Le comité recommande au gouvernement du Canada de collaborer avec ses partenaires, notamment
avec le HCR et l’UNICEF, pour améliorer la coopération et la collaboration entre les intervenants du
secteur humanitaire afin de s’assurer que la catégorisation des personnes ne mine pas l’accès à l’aide
offerte selon les besoins.
Recommandation 8
Compte tenu de l’importance de la coordination pour assurer que l’aide humanitaire est fournie en
fonction des besoins, le comité recommande au gouvernement du Canada, par le biais du rôle du
Canada comme donateur, comme vice-président du Comité exécutif du HCR et comme membre du
Conseil d’administration de l’UNICEF, d’encourager des initiatives visant à améliorer les secteurs
de la coordination de ces deux organismes.
Recommandation 9
Le comité recommande que le gouvernement du Canada, de concert avec d’autres États, fournisse
des fonds afin de contribuer à la réduction des problèmes de financement du HCR et de l’UNICEF
relativement aux objectifs d’aide humanitaire offerte aux personnes touchées par le conflit en Syrie.
62
ANNEXE B : SOURCES DES MANDATS RESPECTIFS DU HCR ET
DE L’UNICEF
HCR
•
Statut de l’Office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés
•
Convention de 1951 relative au statut des réfugiés
•
Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés
•
Convention de 1961 sur la réduction de l’état d’apatridie
•
Diverses résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil économique et social (ECOSOC)
des Nations Unies. Par exemple, au sujet du rôle du HCR auprès des PDI, voir la résolution
de l’Assemblée générale 48/116 en date du 20 décembre 1993 (paragraphe 12).
•
Conclusions et décisions du Comité exécutif.
UNICEF
•
Résolutions des Nations Unies établissant et mandatant l’UNICEF (1946-1948) [EN ANGLAIS
SEULEMENT]
•
Diverses autres résolutions de l’Assemblée générale et de l’ECOSOC.
•
Documents et décisions du Conseil d’administration.
63
64
ANNEXE C : TÉMOINS
Lundi 26 mai 2014
Citoyenneté et Immigration Canada :
Sarita Bhatla, directrice générale, Affaires des réfugiés.
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada :
Leslie E. Norton, directrice générale, Assistance humanitaire internationale;
Dave Metcalfe, directeur général, Développement Europe et Moyen-Orient;
Mark Gwozdecky, directeur général, Développement, Commerce et diplomatie au MoyenOrient.
Lundi 2 juin 2014
Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés :
Furio De Angelis, représentant au Canada.
Administration centrale de l'UNICEF : (par vidéoconférence)
Yasmin Haque, directrice adjointe, Bureau des programmes d'urgence;
François Ducharme, spécialiste des interventions d'urgence, Bureau des programmes
d'urgence.
Jeudi 9 juin 2014
Aide à l'enfance Canada :
Cristy McLennan, conseillère principale, Interventions humanitaires et d'urgence (par
vidéoconférence).
À titre personnel :
Andrew J. Tabler, agrégé supérieur de recherche, The Washington Institute for Near East
Policy (par vidéoconférence).
CARE Canada :
Jessie Thomson, directrice, Aide humanitaire.
Jeudi 30 octobre 2014
65
Refugees International :
Jeff Crisp, directeur principal, Politiques et défense des intérêts (par vidéoconférence).
Mercy Corps :
Matt Streng, conseiller principal, Développement des jeunes (par vidéoconférence).
Le jeudi 5 février 2015
Médecins Sans Frontières :
Stephen Cornish, directeur exécutif.
Croix-Rouge canadienne :
Hossam Elsharkawi, directeur, Opérations d'urgence et rétablissement, Opérations
internationales.
Comité international de la Croix-Rouge :
Rob Young, délégué principal.
Conseil norvégien pour les réfugiés :
Emma Bonar, directrice, Programme pour la jeunesse
(par vidéoconférence).
À titre personnel :
James Milner, professeur agrégé, Département de science politique, Université Carleton;
François Audet, professeur, Département de management et technologie, Université du
Québec à Montréal.
Jeudi 19 février 2015
À titre personnel :
Joel E. Oestreich, professeur agrégé, Sciences politiques, et directeur, Programme d'études
internationales, Université Drexel
(par vidéoconférence);
Mike McBride, professeur de sciences politiques, Collège Whittier, Californie (par
vidéoconférence).
66
Jeudi 23 avril 2015
À titre personnel :
Maggie Black, historienne de l’UNICEF (par vidéoconférence);
Martin Barber, membre honoraire, Université d’Édimbourg et Ancien directeur, Service de la
lutte antimines des Nations Unies (par vidéoconférence).
Islamic Relief Canada :
Zaid Al-Rawni, président-directeur général.
Jeudi 7 mai 2015
Administration centrale de l’UNICEF :
Dre Yasmin Ali Haque, directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence (par
vidéoconférence).
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada :
Mark Gwozdecky, directeur général, Moyen Orient et Maghreb;
Leslie E. Norton, directrice générale, Assistance humanitaire internationale.
Bureau du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés :
Furio De Angelis, représentant au Canada.
67
La protection d’une génération :
Les mandats de l’UNICEF et du HCR permettent-ils
de répondre aux besoins des enfants syriens?
Sommaire des conclusions
Rapport du Comité sénatorial permanent des droits humains
L’honorable Mobina S.B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Juillet 2015
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION ................................................................................................................................ 1
MANDATS ET PRATIQUES .............................................................................................................. 1
A.
Mandat du HCR .........................................................................................................................1
B.
Mandat de l’UNICEF .................................................................................................................2
C.
HCR et UNICEF : responsabilités au sein de l’approche sectorielle et de l’approche par
secteur ........................................................................................................................................3
1.
Les responsabilités du HCR ....................................................................................................3
2.
Les responsabilités de l’UNICEF ...........................................................................................4
LES ENFANTS SYRIENS DÉPLACÉS ET LA RÉPONSE DU HCR ET DE L’UNICEF ............... 4
A. Répercussions du conflit sur les enfants ....................................................................................4
1.
Les mineurs non accompagnés ...............................................................................................4
2.
L’accès aux soins de santé ......................................................................................................5
3.
Le travail des enfants ..............................................................................................................5
4.
Le recrutement par des groupes armés....................................................................................5
5.
Les risques qui touchent les filles et la nécessité d’avoir recours à des mesures
sexospécifiques .......................................................................................................................6
6.
L’éducation .............................................................................................................................6
B.
Initiative « Non à une génération perdue » ................................................................................7
C. Rôle du Canada dans les mesures de secours ............................................................................7
1.
Le donateur .............................................................................................................................8
2.
Le partenaire ...........................................................................................................................8
TENDANCES ET DÉFIS DANS LE SECTEUR HUMANITAIRE ................................................... 8
A.
Accès insuffisant à l’aide humanitaire .......................................................................................8
B.
Vivre hors des camps de réfugiés ..............................................................................................8
C.
Répondre aux besoins des communautés d’accueil ...................................................................9
D.
Veiller à une transition en douceur entre l’aide humanitaire et l’aide au développement .........9
E.
Instruire la prochaine génération ...............................................................................................9
F.
Coopération et coordination.....................................................................................................10
G.
Mécanismes de financement efficaces et durables ..................................................................10
H.
Solutions politiques..................................................................................................................11
i
RECOMMANDATIONS ................................................................................................................... 11
ii
INTRODUCTION
Depuis le début du conflit syrien, en 2011, près de 4 millions de Syriens ont été contraints à chercher
refuge dans d’autres États, et 7,6 millions ont dû abandonner leur foyer et se déplacer à l’intérieur
des frontières de leur pays (personnes déplacées à l’interne) 1. Presque la moitié des réfugiés syriens
et des personnes déplacées à l’interne (PDI) sont des enfants 2.
Pour aider les familles déplacées à s’adapter à leur nouvel environnement, le Haut-Commissariat des
Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF)
travaillent sans relâche, de concert avec leurs partenaires, pour apporter de l’aide en Syrie et dans la
région. Comme les deux organismes interviennent également dans beaucoup d’autres régions du
monde pour y venir en aide aux personnes déplacées, la question se pose : disposent-ils, sur le plan
institutionnel, des moyens de répondre aux besoins des plus vulnérables parmi les personnes
déplacées, à savoir les enfants?
Le 6 mai 2014, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne (le comité) a reçu l’ordre de
renvoi suivant :
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier, pour
en faire rapport, la façon dont les mandats et les méthodes du HCR et de l’UNICEF ont
évolué pour répondre aux besoins des enfants déplacés dans les situations de conflits
contemporains, en prêtant une attention particulière à la crise qui secoue actuellement la
Syrie 3.
Du 26 mai 2014 au 7 mai 2015, le comité a entendu une vingtaine de témoins, dont des représentants
du gouvernement du Canada, d’organismes des Nations Unies 4 , d’organisations non
gouvernementales (ONG) et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
(MICRCR), ainsi que des universitaires. Le présent document fait le survol des conclusions du
comité.
MANDATS ET PRATIQUES
L’aide aux enfants déplacés par des conflits est l’un des volets importants du travail du HCR et de
l’UNICEF. En fait, c’est l’une des raisons pour lesquelles ces deux organismes ont été créés après la
Deuxième Guerre mondiale, et c’est notamment le cas de l’UNICEF. Les pages qui suivent
renferment un aperçu du mandat de chaque organisation, de même qu’une description de leurs
responsabilités pour répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits.
A.
Mandat du HCR
Le HCR a été créé en décembre 1950, il est devenu opérationnel en janvier 1951, et c’est un organe
subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies. Les activités du HCR s’enracinent dans le
pouvoir accordé à l’organisme par le Statut du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés, la Convention relative au statut des réfugiés de 1951 et le Protocole relatif au statut des
1
UNICEF, UNICEF Response to Information Request from Senate of Canada Standing Committee on Human Rights, 7 mai 2015
[Réponse de l’UNICEF] (mémoire écrit) [EN ANGLAIS SEULEMENT].
2
Réponse de l’UNICEF.
3
Sénat, Journaux du Sénat, 2e session, 41e législature, no 56, 6 mai 2014.
4
Pour diverses raisons, le HCR et l’UNICEF ont été les seuls organismes de l’ONU à pouvoir témoigner, quoique le Programme
alimentaire mondial (PAM) ait fourni un mémoire écrit.
1
réfugiés (Protocole de 1967) et s’alignent sur l’orientation déterminée par son Comité exécutif et
l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) 5. Les diverses résolutions de l’AGNU ont
progressivement élargi le champ des activités du HCR et multiplié les groupes de population dont il
s’occupe 6. L’organisme a commencé par assumer un rôle limité à la protection des réfugiés et à la
recherche de solutions durables, mais il a progressivement élargi le champ de son aide. C’est
aujourd’hui un organisme de financement et de coordination qui remplit également des fonctions
opérationnelles sous la forme d’une aide directe. Il répond par ailleurs aux besoins de groupes très
divers, par exemple à ceux des personnes déplacées à l’interne 7.
Les témoins n’étaient pas unanimes quant à savoir si le mandat du HCR avait progressivement
changé ni à déterminer les activités de l’organisme qui font effectivement partie de son mandat. Il
semble au comité que les témoins interprètent peut-être différemment la distinction entre les mandats
et les activités. Là où un témoin voit un changement de mandat dans l’expansion des catégories de
personnes aidées, un autre n’est pas de cet avis. Pour le comité, il suffit de rappeler que le travail du
HCR a visiblement évolué avec le temps.
La plupart des témoins ne considèrent cependant pas que le mandat du HCR empêche l’organisme
de répondre aux besoins des enfants déplacés par des conflits. Comme on le verra plus loin, d’autres
obstacles entravent pourtant les mesures visant à aider ce groupe.
B. Mandat de l’UNICEF
En 1946, le Fonds international de secours à l’enfance (ICEF) a été créé pour fournir des secours de
base comme de la nourriture et des soins médicaux aux enfants d’Europe de l’Est 8; il a plus tard été
renommé l’UNICEF. L’Assemblée générale des Nations Unies a donné pour mandat à l’UNICEF de
faire valoir l’importance de la protection des enfants, de participer aux mesures visant à répondre à
leurs besoins fondamentaux et de promouvoir la multiplication des possibilités offertes aux enfants
de réaliser leur potentiel humain 9. Aucun des témoins qui ont comparu devant le comité ne souhaite
que le mandat de l’UNICEF soit modifié.
Au départ, la sphère d’activité de l’UNICEF était beaucoup plus restreinte qu’aujourd’hui. Le
mandat de l’UNICEF s’est rapidement élargi pour couvrir l’Asie, puis l’Amérique latine, à la fin des
années 1940, et l’Afrique subsaharienne dans les années 1950 10. Il s’agissait à l’origine d’un
5
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Leslie E. Norton,
directrice générale, Direction de l’assistance humanitaire internationale, Affaires étrangères, Commerce et Développement
Canada); Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014
(Furio De Angelis, représentant au Canada du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés); Assemblée générale des
Nations Unies, Statut du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 14 décembre 1950, A/RES/428(V) [le Statut];
Assemblée générale des Nations Unies, Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, Nations Unies, Série des
traités, vol. 189, p. 137; Assemblée générale des Nations Unies, Protocole relatif au statut des réfugiés, 31 janvier 1967, Nations
Unies, Série des traités, vol. 606, p. 267.
6
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 19 février 2015 (Mike McBride,
professeur de sciences politiques, Collège Whittier, Californie, à titre personnel).
7
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Jessie Thomson,
directrice, Aide humanitaire, CARE Canada); Témoignages, 26 mai 2014 (Norton); Sénat, Comité permanent des droits de la
personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (James Milner, professeur agrégé au Département de science
politique à l’Université Carleton, à titre personnel).
8
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Maggie Black,
historienne de l’UNICEF, à titre personnel).
9
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
10
Fonds des Nations Unies pour l’enfance [UNICEF], 1946–2006 Soixante ans au service des enfants, 2006.
2
organisme de secours d’urgence, mais le personnel de l’UNICEF s’est assez rapidement rendu
compte qu’il fallait en faire plus si on voulait « aider les enfants à survivre, à surmonter leurs
difficultés, à se développer et à vivre dans des environnements où ils bénéficient d’une protection et
du soutien dont ils ont besoin 11 ».
Dans les années 1950 et 1960, l’axe de l’organisme s’est tourné vers les programmes à long terme
voués à la santé publique, à l’éducation et, plus généralement, au développement pour répondre aux
besoins des enfants parallèlement à l’aide d’urgence première après un conflit. Dans les années 1970
et 1980, l’UNICEF a continué d’élargir le champ de ses programmes pour y inclure le planning
familial, l’éducation informelle et certains programmes particuliers destinés aux femmes et aux
filles, aux enfants des zones urbaines et aux enfants vulnérables comme les enfants ouvriers et les
enfants soldats 12. L’UNICEF est maintenant un organisme voué à la fois à l’aide humanitaire et au
développement (contrairement au HCR qui est un organisme purement humanitaire) 13. Dans les
années 1990, l’organisme a réorienté son approche, passant d’une approche en fonction des besoins à
une approche basée sur les droits, après l’adoption de la Convention des droits de l’enfant par les
Nations Unies 14.
C.
HCR et UNICEF : responsabilités au sein de l’approche sectorielle et de l’approche par
secteur
Le HCR et l’UNICEF poursuivent des objectifs complémentaires concernant les enfants déplacés,
mais ils remplissent des rôles différents auprès de ce groupe, selon la situation. À titre d’agence des
Nations Unies chargée de s’occuper des réfugiés, le HCR mène les mesures de secours globales à
l’intention des réfugiés transfrontaliers. Pour ce faire, il utilise une « approche par secteur ». Par
contre, lorsque des mesures de secours sont nécessaires à l’intérieur d’un pays en raison d’un conflit,
comme c’est le cas en Syrie, la direction et la coordination sont déterminées par l’approche de
responsabilité sectorielle(cluster). Le HCR n’est pas responsable de la coordination dans l’approche
sectorielle, il dirige cependant certain « cluster » . L’UNICEF dirige certains secteurs ou « cluster » ,
selon le contexte. Bref, l’approche de responsabilité sectorielleet l’approche par secteur sont
employées pour cerner les besoins, les responsabilités et les capacités, et ont été créées pour
accroître la coordination entre les organisations humanitaires. Chaque « cluster » ou « secteur »
renvoie à un type de besoin, comme l’hébergement ou la protection.
L’UNICEF et le HCR sont impliqués dans plusieurs secteurs différents et à des degrés variés; ils
agissent parfois comme organisations principales et d’autres fois, comme organisations participantes.
Voici les secteurs dans lesquelles elles occupent l’avant-scène.
1. Les responsabilités du HCR
•
En Syrie :
o protection et services communautaires;
o coordination et gestion des camps;
11
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 2 juin 2014 (Yasmin Ali Haque,
directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence, siège social de l’UNICEF).
12
UNICEF, UNICEF – Les étapes décisives, 2004.
13
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
14
UNICEF, UNICEF – Les étapes décisives, 2004.
3
o logement et articles non alimentaires 15.
•
Dans les pays voisins de la Syrie qui accueillent des réfugiés :
o le HCR est chargé de la coordination générale des mesures de secours 16;
o le HCR aide les pays d’accueil à enregistrer les réfugiés;
o le HCR dirige divers autres secteurs (les secteurs varient selon le pays) 17.
2. Les responsabilités de l’UNICEF
•
L’UNICEF axe son travail sur les enfants en détresse, peu importe où ils se trouvent.
L’organisme joue un rôle similaire dans les approches de responsabilité sectorielle et par
secteur.
•
L’UNICEF dirige les opérations dans certains secteurs ou « cluster », avec quelques
variations selon le pays.
•
L’UNICEF :
o fournit des services de santé;
o fournit des services éducatifs;
o assure la protection des enfants;
o fournit de l’eau, des services sanitaires et d’hygiène;
o s’occupe de nutrition.
LES ENFANTS SYRIENS DÉPLACÉS ET LA RÉPONSE DU HCR ET DE L’UNICEF
Cette section décrit brièvement la situation des enfants syriens déplacés, en Syrie et ailleurs, ainsi
que les principales difficultés auxquelles ils se heurtent. Dans la mesure du possible, la réponse du
HCR et de l’UNICEF aux besoins des enfants est soulignée, quoique les témoins n’aient pas parlé
beaucoup des initiatives mises en œuvre et se soient concentrés davantage sur les situations difficiles
que vivent les enfants.
A.
Répercussions du conflit sur les enfants
La section qui suit décrit les difficultés qui frappent les enfants et leurs familles en raison des
mécanismes d’adaptation erronés qu’emploient leurs parents à cause de la guerre.
1. Les mineurs non accompagnés
Des témoins ont affirmé au comité que l’une des principales préoccupations du HCR est les enfants
non accompagnés et ceux qui ont été séparés de leurs parents, car ils sont les plus vulnérables. Des
milliers d’enfants se trouvent dans cette situation : plus de 8 000 se sont présentés aux frontières de
la Syrie sans leurs parents en 2014 18 . Il est particulièrement important que ces enfants soient
15
HCR, Le point sur la crise syrienne, 7 mai 2015, Ottawa [mise à jour de l’information du HCR] (mémoire écrit).
16
Regional Refugee and Resilience Plan 2015-2016: In Response to the Syria Crisis, décembre 2014.
17
Mise à jour de l’information du HCR; HCR, 2014 Année en revue HCR Jordan (mémoire écrit).
18
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
4
enregistrés pour qu’ils reçoivent une aide ciblée 19. Le HCR travaille fort pour informer les parents
quant à l’endroit où ils doivent signaler la disparition de leurs enfants. Il utilise des systèmes de
repérage des familles et de réunification pour remettre les enfants à leurs parents ou, quand cela est
impossible, à des membres de leur parenté avec l’UNICEF et d’autres organisations qui s’occupent
de réunification 20.
2. L’accès aux soins de santé
Le système de santé syrien a été gravement touché : « Quelque 5,7 millions d’enfants n’ont pas accès
aux services de santé dont ils ont besoin parce que seulement 43 % des hôpitaux syriens sont
entièrement opérationnels 21. » La Syrie ne peut plus fournir le même niveau de soins qu’elle le
pouvait auparavant. Un témoin a déclaré : « À l’heure actuelle, ce ne sont pas que les balles, mais
également le manque de soins médicaux de base qui causent la mort des enfants 22. » Dans le cadre
de ses mesures de santé, l’UNICEF fournit des ressources humaines, de l’équipement et des
médicaments aux centres de santé primaires et aux cliniques itinérantes dans le pays et appuie les
campagnes de vaccination contre la polio. L’UNICEF répond aux besoins en soins de santé des
réfugiés syriens dans les pays voisins en renforçant la capacité des systèmes de santé nationaux de
ces pays, y compris en améliorant les campagnes de vaccination contre la rougeole et la polio 23. Le
HCR est également présent dans le secteur de la santé, notamment en donnant des ambulances et des
cliniques itinérantes 24.
3. Le travail des enfants
Les enfants qui travaillent sont un autre problème important en Syrie et pour les enfants syriens
réfugiés. Le HCR a informé le comité que « ce problème est directement lié à la survie des
familles 25 ». L’UNICEF estime qu’en 2014 un enfant syrien réfugié dans la région sur dix
travaillait 26. Comme l’a expliqué un témoin, le HCR est conscient que bien des familles dépendent
du revenu gagné par un enfant, car elles peuvent ainsi payer pour des besoins urgents et essentiels
comme les soins de santé et un logis 27.
4. Le recrutement par des groupes armés
Une autre des principales préoccupations du HCR est le recrutement d’enfants dans le conflit 28. Les
enfants réfugiés sont aussi à risque, mais les enfants qui vivent en Syrie et ceux qui sont non
accompagnés ou séparés le sont encore plus. Bon nombre sont forcés de rejoindre les rangs, mais
19
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
20
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton); Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
21
Réponse de l’UNICEF.
22
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 9 juin 2014 (Cristy McLennan,
conseillère principale, Interventions humanitaires et d’urgence, Aide à l’enfance Canada).
23
UNICEF, Humanitarian Action for Children- Syrian refugees and other affected populations in Egypt, Jordan, Iraq, Lebanon
and Turkey, 2015 (mémoire écrit).
24
HCR, Le point sur la crise syrienne, 7 mai 2015, Ottawa [mise à jour de l’information du HCR] (mémoire écrit).
25
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
26
Ibid.
27
Ibid.
28
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
5
certains adolescents rejoignent volontairement des groupes armés. Le comité a appris que, lorsque
des enfants sont recrutés par des groupes armés, l’UNICEF et ses partenaires documentent les graves
violations des droits des enfants qui se produisent et négocient avec les belligérants pour élaborer
des « plans relatifs aux mesures à prendre pour mettre fin à ces violations et libérer les enfants
recrutés de force par des groupes armés 29 ».
5. Les risques qui touchent les filles et la nécessité d’avoir recours à des mesures
sexospécifiques
Pour protéger les jeunes garçons syriens du recrutement en Syrie, des familles limitent leur liberté de
mouvement. Il s’ensuit que ce sont des adolescentes qui remplissent les tâches habituellement
attribuées aux jeunes garçons, et « elles sont ainsi plus à risque et plus exposées 30 ». Dans toute la
région, les filles sont beaucoup plus exposées au risque d’être exploitées sexuellement, de subir des
violences sexuelles et d’être mariées précocement. Elles risquent également plus d’être isolées
physiquement et socialement 31. Les mariages d’enfants se multiplient également : la proportion,
d’une fille sur cinq avant le conflit, est passée à trois filles sur cinq de moins de dix-huit ans 32.
Pour régler ces problèmes, le secteur humanitaire cherche à faire reconnaître les besoins distincts
des hommes et des femmes tout comme des garçons et des filles dans le cadre des programmes. Par
exemple, le HCR a lancé un projet pilote d’intégration des dimensions de l’âge, du sexe et de la
diversité dans ses programmes, pour « veiller à ce que tous les volets du travail de l’organisation
comportent des protections tenant compte des sexospécificités, de façon à ce que la responsabilité
de répondre aux besoins particuliers des femmes ou aux questions de genre n’incombe plus à un ou
deux collègues sur le terrain, mais bien à l’ensemble du personnel 33 ».
6. L’éducation
Le nombre d’enfants et de jeunes ne fréquentant pas l’école en raison du conflit syrien est alarmant.
Selon les estimations du HCR, 600 000 enfants réfugiés ne vont pas à l’école 34.
•
En Syrie :
o l’assiduité scolaire a chuté de plus de 50 % 35;
o 2 millions d’enfants en Syrie ne peuvent recevoir une éducation 36;
o 25 % des écoles syriennes sont endommagées, détruites ou utilisées comme refuge 37;
29
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 7 mai 2015 (Yasmin Ali Haque,
directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence, siège social de l’UNICEF).
30
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 30 octobre 2014 (Matt Streng,
conseiller principal, Développement des jeunes, Mercy Corps).
31
Ibid.
32
Témoignages, 7 mai 2015 (Haque).
33
Témoignages, 5 février 2015 (Milner).
34
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Stephen Cornish,
directeur exécutif, Médecins sans frontières Canada).
35
Réponse de l’UNICEF.
36
Ibid.
37
Ibid.
6
o les écoles et les enseignants sont délibérément visés 38.
•
Dans les pays avoisinants :
o « [E]n 2014, 80 p. 100 des enfants syriens réfugiés au Liban et 56 p. 100 de ceux qui
sont réfugiés en Jordanie ne fréquentent pas l’école 39. »
o Raisons pour lesquelles les enfants réfugiés ne fréquentent pas l’école :

infrastructure insuffisante étant donné le grand nombre de réfugiés;

obstacles financiers;

rattrapage difficile après avoir manqué des années d’école;

perceptions négatives du système scolaire;

violence, humiliation et craintes pour la sécurité.
B. Initiative « Non à une génération perdue »
Les organismes humanitaires s’inquiètent que soit perdue la possibilité d’instruire « une génération
entière d’enfants syriens […] minée par la violence, les déplacements ainsi que l’absence persistante
de possibilités 40 ». Lancée en 2013 par l’UNICEF, le HCR et d’autres organismes, l’initiative
intitulée « Non à une génération perdue » vise à régler la question en tenant compte des liens étroits
entre éducation des enfants et protection des enfants. L’idée générale est que « [s]i un enfant
fréquente l’école et a accès à l’éducation, assez souvent, cela signifie également qu’il est dans un
environnement sûr; c’est du moins ce que nous espérons. Les enfants ont le droit d’être dans un
environnement sûr lorsqu’ils sont à l’école 41. »
L’initiative se sert de l’éducation pour réunir quatre éléments importants : l’apprentissage, la santé
physique, la santé psychosociale et la protection 42. La campagne vise à recueillir près d’un milliard
de dollars 43. L’évaluation de cette initiative, qui a eu lieu un an après son introduction, a révélé que
plus d’un million d’enfants ont obtenu un soutien éducatif, que 1,5 million ont reçu des fournitures
scolaires, que plus de 600 000 enfants ont fait l’objet d’un soutien psychosocial et que plus de
60 000 adolescents « profitent de nouvelles avenues, dont la formation professionnelle et
l’acquisition de compétences pratiques 44 ».
C. Rôle du Canada dans les mesures de secours
Selon les chiffres de mai 2015, le Canada est non seulement au sixième rang des grands pays
donateurs pour la Syrie 45, mais aussi un partenaire important de l’UNICEF et du HCR.
38
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
39
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis).
40
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
41
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
42
Témoignages, 26 mai 2014 (Norton).
43
Ibid.
44
UNICEF, Initiative « Non à une génération perdue » : Protéger l’avenir des enfants touchés par le conflit syrien, Rapport
annuel, septembre 2014 [Non à une génération perdue] (mémoire écrit).
45
Mémoire sans titre du MAECD, 14 mai 2015 [mémoire du MAECD] (mémoire écrit).
7
1. Le donateur
•
Le Canada a versé 503,5 millions de dollars pour répondre aux besoins humanitaires liés à la
crise syrienne, et 150 millions de dollars ont été annoncés en 2015 46.
•
Le Canada a versé 67,9 millions de dollars au HCR et 88,7 millions de dollars à l’UNICEF
entre 2012 et 2015 47.
•
Le Canada a remis 111,9 millions de dollars à l’initiative « Non à une génération perdue »48.
2. Le partenaire
•
Le Canada assume la vice-présidence du Comité exécutif du HCR et il fait partie du Conseil
d’administration de l’UNICEF.
•
Le Canada a accepté d’accueillir 11 300 réfugiés syriens d’ici la fin de 2017 49.
TENDANCES ET DÉFIS DANS LE SECTEUR HUMANITAIRE
Les témoins qui ont comparu devant le comité ont parlé des difficultés du secteur humanitaire, dont
le HCR et l’UNICEF.
A. Accès insuffisant à l’aide humanitaire
L’accès à l’aide humanitaire par les populations dans le besoin en Syrie a été un obstacle
considérable pour les organisations qui leur viennent en aide dans ce pays. Rob Young, délégué
principal, Comité international de la Croix-Rouge, a expliqué au comité qu’on a fini par réussir à
entrer dans des zones de l’opposition, mais que le respect du droit humanitaire international fait
souvent défaut en Syrie. En outre, Martin Barber, membre honoraire de l’Université d’Édimbourg et
ancien directeur du Service de la lutte antimines des Nations Unies, a dit au comité que le
président Assad a « refusé arbitrairement d’accorder aux organismes de l’ONU l’autorisation de
fournir une aide impartiale à tous les belligérants du pays 50 ».
B. Vivre hors des camps de réfugiés
De plus en plus de réfugiés (tant syriens que ceux qui fuient d’autres conflits) vivent dans des
centres urbains et des installations informelles plutôt que dans des camps de réfugiés. Cette situation
crée d’autres problèmes pour le secteur humanitaire, car les réfugiés qui vivent en dehors des camps
cherchent souvent à se rendre invisibles et sont plus difficiles à trouver et à aider 51 . Malgré le
caractère délicat de la question des réfugiés urbains pour les gouvernements des pays d’accueil en
raison de leurs répercussions sur les marchés du travail et le coût de la vie, le secteur humanitaire est
46
Mémoire du MAECD.
47
Ibid.
48
Ibid.
49
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 26 mai 2014 (Sarita Bhatla,
directrice générale, Affaires des réfugiés, Citoyenneté et Immigration Canada); Affaires étrangères, Commerce et
Développement, Aider les populations les plus vulnérables du monde, communiqué de presse, 7 janvier 2015.
50
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 23 avril 2015 (Martin Barber,
membre honoraire de l’Université d’Édimbourg et ancien directeur du Service de la lutte antimines des Nations Unies, à titre
personnel).
51
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
8
en train de s’adapter à la nouvelle réalité en se montrant créatif, par exemple l’information destinée
aux réfugiés peut être transmise par messages textes ou par le biais des médias sociaux.
C. Répondre aux besoins des communautés d’accueil
Les réfugiés se mêlent de plus en plus aux populations locales, de sorte que les besoins des
communautés d’accueil attirent plus l’attention du secteur humanitaire, qui souhaite éviter les
conflits entre les deux groupes. Jeff Crisp, directeur principal, Politiques et défense des intérêts,
Refugees International, a expliqué ceci :
Si les organismes fournissent toute leur aide aux réfugiés et ferment les yeux sur les
besoins des habitants du pays d’accueil, de toute évidence, cela risque de susciter des
tensions et même des conflits entre les deux groupes. De nombreux commentateurs
prévoient que c’est ce qui arrivera au Liban. Jusqu’à présent, nous sommes heureux
de dire que cela ne s’est pas réellement produit, mais il existe toujours ce risque. Si
l’on ne tient pas compte des besoins des gens du pays d’accueil, le risque de tensions
et de conflits avec la population des réfugiés aura certainement tendance à être plus
grand 52.
Jessie Thomson, directrice, aide humanitaire à CARE Canada, a dit au comité que, dans le contexte
syrien, on s’est vraiment rendu compte de l’importance de l’aide à fournir aux communautés
d’accueil et notamment aux membres les plus vulnérables de ces communautés tout en répondant
aux besoins des réfugiés 53. Comme on l’a vu, en Jordanie, le gouvernement exige qu’une certaine
aide soit apportée aux Jordaniens pauvres en même temps qu’aux réfugiés 54.
D. Veiller à une transition en douceur entre l’aide humanitaire et l’aide au développement
À mesure que l’aide aux populations d’accueil et l’aide aux réfugiés sont progressivement intégrées,
on peut en dire autant de l’aide humanitaire et de l’aide au développement. Ce n’est que plus
récemment que les intervenants humanitaires ont plus largement intégré les aspects du
développement dès le début des mesures prises en réponse à une crise humanitaire 55. L’exemple de
la Syrie, notamment, a semblé novateur parce que le HCR avait prévu qu’il s’agirait d’une situation
durable et a fait intervenir très tôt des organismes voués au développement, comme le PNUD, et des
institutions financières internationales 56. Les protagonistes du développement peuvent aussi faciliter
les mesures d’aide humanitaire à court terme, notamment lorsqu’ils ont un double mandat, comme
c’est le cas de l’UNICEF ou de CARE Canada. Ces organismes profitent de leur présence sur place
au titre de l’aide au développement pour accélérer l’aide humanitaire en cas de crise 57.
E. Instruire la prochaine génération
Sur un plan plus individuel, l’instruction et la formation professionnelle sont l’un des principaux
moyens d’améliorer la situation des enfants déplacés. Cependant, l’instruction est l’un des secteurs
52
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 30 octobre 2014 (Jeff Crisp,
directeur principal, Politiques et défense des intérêts, Refugees International).
53
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
54
Témoignages, 30 octobre 2014 (Crisp).
55
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
56
Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
57
Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan); Témoignages, 23 avril 2015 (Black).
9
de l’aide humanitaire qui obtient le moins de financement 58 . Un certain nombre de témoins
reconnaissent qu’il faut fournir de l’instruction au-delà du niveau primaire pour permettre aux
enfants de devenir des citoyens à part entière de leur société, de survivre et de s’épanouir 59, mais,
comme l’a expliqué Yasmine Ali Haque, directrice adjointe, Bureau des programmes d’urgence,
siège social de l’UNICEF, à l’échelle globale, on arrive beaucoup plus facilement à obtenir des
résultats positifs en termes d’achèvement de la scolarité au niveau primaire qu’aux autres niveaux.
Le comité a appris que des adolescents notamment sont laissés pour compte et que ceux qui ont plus
de 18 ans ne reçoivent pas les services dont ils ont besoin 60.
F.
Coopération et coordination
L’importance de la coopération et de la coordination pour l’efficacité de l’aide a été soulignée par de
nombreux témoins, tout comme l’importance accordée par les ONG et le MICRCR au rôle de
coordination des Nations Unies. La coopération et la coordination sont nécessaires à divers niveaux,
entre les organismes des Nations Unies, mais aussi avec les ONG nationales et internationales, le
MICRCR, divers niveaux de donateurs et les gouvernements directement concernés. Le comité a
appris que les progrès accomplis en termes de coopération étaient motivés en partie par l’incapacité
à répondre suffisamment aux besoins d’un nombre grandissant de PDI, notamment au Darfour,
puisque les PDI sont un groupe pour lequel il n’existe pas d’organisme spécialisé des Nations Unies.
L’ampleur des urgences récentes et les exigences croissantes des donateurs en termes d’usage
efficace des fonds et de vérification des programmes d’aide sont d’autres facteurs dont il a fallu tenir
compte 61. Des témoins ont raconté au comité que des efforts ont été déployés ces dernières années
pour améliorer la coordination entre les agences des Nations Unies et leurs partenaires 62. Un certain
nombre de témoins ont fait état de certains inconvénients associés à l’amélioration de la
coordination : elle peut en effet compromettre certains principes humanitaires, comme l’impartialité
par exemple.
G. Mécanismes de financement efficaces et durables
Étant donné que la situation des réfugiés et les conflits perdurent, les contributions internationales
n’ont pas été à la hauteur pour répondre aux besoins existants. On fait des efforts pour diversifier la
base de donateurs, en faisant appel notamment à des donateurs privés et non traditionnels, comme
les États du Golfe par exemple. Mme Haque a dit au comité qu’on obtient quelques résultats auprès
des donateurs non traditionnels 63. Selon les témoignages, en dehors des efforts pour multiplier les
ressources financières, une certaine évolution des pratiques de financement pourrait permettre de
beaucoup mieux répondre aux besoins des personnes déplacées par un conflit, notamment des
enfants. Selon Mme Haque et d’autres témoins, on a besoin de ressources moins assorties de
conditions 64.
58
Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (Emma Bonar,
directrice, Programme pour la jeunesse, Conseil norvégien pour les réfugiés).
59
Ibid; Sénat, Comité permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 5 février 2015 (François
Audet, professeur, Département de management et technologie, Université du Québec à Montréal, à titre personnel).
60
Témoignages, 5 février 2015 (Bonar).
61
Témoignages, 2 juin 2014 (De Angelis); Témoignages, 9 juin 2014 (Thomson).
62
Au sujet des guerres intestines, voir par exemple : Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
63
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque).
64
Ibid.
10
Plusieurs témoins ont également critiqué l’habitude de réserver des fonds, car il devient alors
impossible de les attribuer à une priorité supérieure 65 . Par exemple, les fonds réservés à
l’approvisionnement en eau et aux services sanitaires ne peuvent pas être transférés au budget
alimentaire là où ce besoin est plus important. Des témoins ont également expliqué qu’on a besoin
de financement à plus long terme pour garantir la continuité des services et planifier les activités à
plus long terme 66.
H. Solutions politiques
Un supplément de ressources permettrait au HCR, à l’UNICEF et à leurs partenaires d’améliorer
l’aide humanitaire, mais cela ne suffirait pas à régler les conflits qui se soldent par un grand nombre
de personnes déplacées dans bien des régions du monde. Un certain nombre de témoins se sont dit
frustrés de voir que les efforts déployés sur le plan politique pour régler ces difficultés ne soient pas
plus fructueux.
RECOMMANDATIONS
Recommandation 1
Le comité recommande au gouvernement du Canada de poursuivre ses efforts de sensibilisation à
l’échelle internationale eu égard aux besoins des enfants touchés par un conflit et de soutenir
activement les négociations visant à permettre au HCR, à l’UNICEF et à d’autres d’avoir accès aux
populations ayant besoin d’aide humanitaire en Syrie, en engageant des entretiens diplomatiques
avec les gouvernements appropriés dans le cadre des Nations Unies, au niveau bilatéral et sur
d’autres tribunes.
Recommandation 2
Le comité recommande au gouvernement du Canada d’appuyer les initiatives qui renforcent la
capacité du HCR et de l’UNICEF de répondre aux besoins spécifiques des jeunes dans les situations
de déplacement causées par les conflits et de favoriser la prise de mesures d’intervention à cet égard,
notamment par l’intermédiaire de programmes de soutien psychosocial, de formation et de
perfectionnement des compétences adaptés aux besoins particuliers des jeunes.
Recommandation 3
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer de promouvoir et de soutenir les
programmes à l’intention des jeunes déplacés par les conflits, notamment de programmes
d’instruction scolaire et de formation professionnelle, à toutes les tribunes qui conviennent, mais
plus particulièrement par le biais du rôle du Canada à la vice-présidence du Comité exécutif du HCR
et comme membre du Conseil d’administratif de l’UNICEF.
Recommandation 4
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer de collaborer avec l’UNICEF et le
HCR pour renforcer la reconnaissance et la promotion des programmes d’éducation alternative, par
exemple les programmes de rattrapage destinés aux élèves qui ont manqué l’école et les programmes
d’apprentissage en ligne. Que l’on promeuve activement les programmes qui assurent la continuité
65
Ibid.; Témoignages, 19 février 2015 (McBride).
66
Témoignages, 2 juin 2014 (Haque); Témoignages, 9 juin 2014 (McLennan).
11
de l’éducation à tous les niveaux (primaire, secondaire et postsecondaire, y compris la formation
professionnelle et les stages).
Recommandation 5
Le comité recommande au gouvernement du Canada de continuer à soutenir l’initiative « Non à une
génération perdue », d’envisager d’augmenter sa participation, de collaborer avec d’autres donateurs
visant les mêmes objectifs et d’encourager le HCR et l’UNICEF à communiquer des pratiques
exemplaires et des cas couronnés de succès dans le cadre de cette initiative.
Recommandation 6
Le comité recommande au gouvernement du Canada, avec d’autres pays donateurs, d’assumer un
rôle de leadership pour circonscrire de nouveaux secteurs d’innovation pour répondre aux besoins
des enfants déplacés par un conflit, puis d’en partager les résultats avec le HCR, l’UNICEF et
d’autres organismes humanitaires au prochain Sommet humanitaire mondial et à d’autres occasions.
Recommandation 7
Le comité recommande au gouvernement du Canada de collaborer avec ses partenaires, notamment
avec le HCR et l’UNICEF, pour améliorer la coopération et la collaboration entre les intervenants du
secteur humanitaire afin de s’assurer que la catégorisation des personnes ne mine pas l’accès à l’aide
offerte selon les besoins.
Recommandation 8
Compte tenu de l’importance de la coordination pour assurer que l’aide humanitaire est fournie en
fonction des besoins, le comité recommande au gouvernement du Canada, par le biais du rôle du
Canada comme donateur, comme vice-président du Comité exécutif du HCR et comme membre du
Conseil d’administration de l’UNICEF, d’encourager des initiatives visant à améliorer les secteurs
de la coordination de ces deux organismes.
Recommandation 9
Le comité recommande que le gouvernement du Canada, de concert avec d’autres États, fournisse
des fonds afin de contribuer à la réduction des problèmes de financement du HCR et de l’UNICEF
relativement aux objectifs d’aide humanitaire offerte aux personnes touchées par le conflit en Syrie.
12
S
S
CANADA
Fast Fashion :
Working Conditions in the Garment Industry
Report of the Standing Senate Committee o
n Human Rights
The Honourable Mobina S.B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
July 2015
Ce document est disponible en français.
********
Available on the Parliamentary Internet:
www.parl.gc.ca
st
41 Parliament – 2nd Session
TABLE OF CONTENTS
TABLE OF CONTENTS .................................................................................................................... 1
MEMBERS OF THE COMMITTEE ................................................................................................. 3
ORDER OF REFERENCE ................................................................................................................ 5
INTRODUCTION ................................................................................................................................ 7
WORKING CONDITIONS IN THE READY-MADE GARMENT INDUSTRY: AN OVERVIEW
......................................................................................................................................................... 7
THE CAUSES OF POOR WORKING CONDITIONS IN THE READY-MADE GARMENT
INDUSTRY .......................................................................................................................................... 8
CANADIAN GOVERNMENT ACTION BEFORE AND AFTER RANA PLAZA......................... 9
CONCLUSION .................................................................................................................................. 10
APPENDIX – WITNESSES ............................................................................................................ 13
1
2
MEMBERS OF THE COMMITTEE
The Honourable Mobina S. B. Jaffer, Chair
The Honourable Salma Ataullahjan, Deputy Chair
and
The Honourable Senators:
Raynell Andreychuk
Nicole Eaton
Art Eggleton, P.C.
Elizabeth Hubley
Nancy Ruth
Thanh Hai Ngo
Scott Tannas
Ex-officio members of the committee:
The Honourable Claude Carignan, P.C., (or Yonah Martin) and James Cowan
(or Joan Fraser).
Other Senators who have participated from time to time in the study:
The Honourable Senators Enverga, Marshall and Rivard.
Parliamentary Information and Research Service, Library of Parliament:
Julia Nicol and Jean-Philippe Duguay, Analysts.
Senate Committees Directorate:
Mark Palmer, Clerk of the Committee
Lori Meldrum, Administrative Assistant
Senate Communications Directorate:
Ceri Au, Communications Officer
3
4
ORDER OF REFERENCE
Extract of the Journals of the Senate, Tuesday, November 19, 2013:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Munson:
That the Standing Senate Committee on Human Rights be authorized to examine and
monitor issues relating to human rights and, inter alia, to review the machinery of government
dealing with Canada's international and national human rights obligations;
That the papers and evidence received and taken and work accomplished by the committee
on this subject since the beginning of the First session of the Thirty-seventh Parliament be
referred to the committee; and
That the committee submit its final report to the Senate no later than June 30, 2014.
After debate,
The question being put on the motion, it was adopted.
Extract of the Journals of the Senate, Thursday, June 12, 2014:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Munson:
That, notwithstanding the order of the Senate adopted on Tuesday, November 19, 2013, the
date for the final report of the Standing Senate Committee on Human Rights in relation to its
examination and monitoring of issues relating to human rights and, inter alia, to review the
machinery of government dealing with Canada's international and national human rights
obligations be extended from June 30, 2014 to March 31, 2015.
The question being put on the motion, it was adopted.
Gary W. O’Brien
Clerk of the Senate
Extract of the Journals of the Senate, Tuesday, March 31, 2015:
The Honourable Senator Jaffer moved, seconded by the Honourable Senator Munson:
That, notwithstanding the orders of the Senate adopted on Tuesday, November 19, 2013,
and Thursday, June 12, 2014, the date for the final report of the Standing Senate Committee on
Human Rights in relation to its examination and monitoring of issues relating to human rights
and, inter alia, to review the machinery of government dealing with Canada's international and
national human rights obligations be extended from March 31, 2015, to February 29, 2016.
5
The question being put on the motion, it was adopted.
Charles Robert
Clerk of the Senate
6
FAST FASHION: WORKING CONDITIONS IN THE GARMENT
INDUSTRY
INTRODUCTION
On 12 May 2014, the Standing Senate Committee on Human Rights (the Committee) began studying
the ready-made garment industry in developing countries under its general order of reference to:
Monitor issues relating to human rights and, inter alia, to review the machinery of government
dealing with Canada's international and national human rights obligations. At the time of writing, the
Committee had held three meetings and heard from 13 witnesses from the federal government, the
International Labour Organization (ILO), business, academia and non-governmental organizations.
This interim report provides a brief overview of their testimony.
WORKING CONDITIONS IN THE READY-MADE GARMENT
INDUSTRY: AN OVERVIEW
On 24 April 2013, the Rana Plaza factory in Bangladesh collapsed, killing more than 1,100 people
and injuring many others. This incident not only “focused international attention on the many
problems that plague the [ready-made garment] sector” in developing countries, such as Bangladesh,
Vietnam and Cambodia - the involvement of Canadian companies also brought the issue closer to
home. 1 As Shannon Brown, Director of Business Development and Commercial Relations at
Fairtrade Canada, stated “the Rana Plaza tragedy shook Canadians to the core. It forced all of us to
confront our own responsibility for our shopping dollars and the kind of world we are voting for
with our purchases.”2
The textile, clothing and footwear sectors “are among the most globalized, providing waged
employment to more than 60 million workers, including millions of women, migrants and young
workers, mainly in the developing world.” 3 According to the Fairtrade Foundation, the clothing
industry alone was worth $421 billion in 2011.4 Witnesses informed the Committee that Canadian
companies are manufacturing their garments in developing countries largely as a result of trade
liberalization and to cut costs to remain competitive.5
1
2
3
4
5
Standing Senate Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 12 May 2014 (Peter
MacArthur, Director General, South, Southeast Asia and Oceania Bureau, Foreign Affairs, Trade and Development
Canada).
Standing Senate Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 8 June 2015 (Shannon
Brown, Director, Business Development and Commercial Relations, Fairtrade Canada).
Standing Senate Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 12 May 2014 (The
Honourable Jane Stewart, P.C., Special Representative and Director, International Labour Organization Office to the
United Nation).
Fairtrade Foundation, Fairtrade and Cotton, March 2015, p. 3 (Written Submission).
Standing Senate Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 12 May 2014 (Duane
McMullen, Director General, Trade Commissioner Service Operations and Trade Strategy, Foreign Affairs, Trade
and Development Canada); Standing Senate Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 8
June 2015 (Bob Kirke, Executive Director, Canadian Apparel Federation) and (Barry Laxer, President, Radical
Design Ltd).
7
While this industry can potentially contribute to a country’s economic development, “the low-skilled
nature of production and its price sensitivity make the industry prone to risks, such as precarious
work conditions, low pay, long hours and, in the worst cases, a lack of safety standards and human
rights violations.”6 Barry Laxer, President of Radical Design Ltd., a garment factory owner from
Montreal whose manufacturing is based in Bangladesh, informed the Committee that he witnessed, in
other factories, men and women working 20 hours a day for about $23 a month when he first moved
his factory to Bangladesh in 2003. He also stated that “coercing workers, verbally abusing and
beating them, were common forms of factory discipline.”7
THE CAUSES OF POOR WORKING CONDITIONS IN THE
READY-MADE GARMENT INDUSTRY
The Committee heard that the garment industry is very complex and multi-layered, with varying
conditions depending on the country and segment of the supply chain examined. Shannon Brown
noted that it is not only garment factory workers that face tough working conditions. Farmers
involved in cotton production, for instance, “are at the very end of the supply chain and are most
squeezed by the fast fashion price demands.” 8 Ananya Mukherjee-Reed, Professor within the
Department of Political Science at York University, stated that “cotton textile affects very
substantially the lives of agricultural workers on cotton farms.”9
Officials from the Department of Foreign Affairs Trade and Development (DFATD) also told the
Committee that challenges are different in every country:
One thing we have learned … is that each country faces different challenges and the
environment is different. For example, in Bangladesh it became obvious — too late
— but the main challenge there was building safety and fire safety. In other countries,
say, for example in Jordan, initially the key challenge turned out to be migrants'
labour and working hours. Each country has a different environment.10
The Committee was told that “challenging institutional environment[s]” in developing countries are
also contributing to the difficulties experienced by workers in this industry.11 Mr. Laxer stated that
doctors had to medically determine the age of his workers as the majority “have no birth records and
most of them don’t know how old they are,” which makes it very difficult to identify underage
workers.12 Moreover, according to DFATD, many developing countries “don't have a government
that's capable of enforcing building safety or hours of work or various labour codes.” 13 Bob Kirke,
Executive Director at the Canadian Apparel Federation, for example, argued that the Rana Plaza
6
7
8
9
10
11
12
13
Evidence, 12 May 2014 (Stewart).
Evidence, 8 June 2015 (Laxer).
Evidence, 8 June 2015 (Brown).
Standing Senate Committee on Human Rights, Evidence, 2nd Session, 41st Parliament, 12 May 2014 (Ananya
Mukherjee-Reed, Professor and Chair, Department of Political Science, York University, as an individual).
Evidence, 14 May 2015 (McMullen).
Ibid.
Evidence, 8 June 2015 (Laxer).
Evidence, 14 May 2015 (McMullen).
8
collapsed because “a whole series of corruption” allowed the owner to build extra floors without
proper building integrity.14
Witnesses informed the Committee that working conditions are not only caused by challenging
institutional environments, but are also the result of downward pressure from companies that are
after the lowest price at any cost. As Syed Sajjadur Rahman, former Professor at the School of
International Development & Global Studies at the University of Ottawa explained, for foreign
buyers “the major concern is getting the product at the lowest cost possible. If Bangladesh cannot
supply it, they will get it elsewhere.”15 As “[l]abour surplus economies like Bangladesh's and those
of other major garment-producing countries need to create and maintain jobs in order to grow and
reduce poverty,” companies seem to have the upper hand at the bargaining table.16
CANADIAN GOVERNMENT ACTION BEFORE AND AFTER
RANA PLAZA
While the Rana Plaza disaster brought to light the negative aspects of the ready-made
garment industry, these problems were not new. The Government of Canada was working to
improve working conditions in Bangladesh before the collapse. The Canadian High
Commissioner in Dakha, for instance, “had already been following developments in the
sector for some time… promoting social responsibility following the deaths of a number of
garment workers in various factory fires prior to the collapse.”17 More broadly, Canada has
also been working with international partners, such as the ILO and the Organisation for
Economic Co-operation and Development (OECD), to better working conditions in
developing countries.18
Mr. Kirke, for instance, informed the Committee that, through the ILO, Canada has played an
important role in the Better Work program, which is a joint project of the ILO and the International
Finance Corporation (a World Bank institution) that seeks “to improve garment workers’ lives by
striving to secure safe, clean, equitable working environments.”19 The Honourable Jane Stewart,
P.C., Special Representative and Director at the International Labour Organization Office to the
United Nations, for instance, stated that Employment and Social Development Canada’s (ESDC)
“funding of $493,000 allowed Better Work to develop and roll out training on occupational safety
and health and human resources management systems in the Jordanian garment industry.” 20
Additionally, Ms. Stewart stated that funding from DFATD and ESDC for this program has “helped
to improve working conditions and safety for millions of garment workers in the developing
world.”21
To demonstrate Canadian commitment to responsible business practices and to help Canadian
companies operate successfully and responsibly abroad, Canada adheres to the 1976 OECD
14
15
16
17
18
19
20
21
Evidence, 8 June 2015 (Kirke).
Evidence, 12 May 2014 (Rahman).
Ibid.
Evidence, 12 May 2014 (MacArthur).
Evidence, 14 May 2015 (McMullen); and Evidence, 12 May 2014 (Stewart).
See Better Work, About Us.
Evidence, 12 May 2014 (Stewart).
Ibid.
9
Guidelines for Multinational Enterprises and has significantly contributed to the further elaboration
of these guidelines since then.22 In accordance with the guidelines, Canada has a National Contact
Point, which helps resolve disputes by “helping consenting parties dialogue on the full range of CSR
[corporate social responsibility] issues and sectors.”23
DFATD also has more than 400 trade officers working in 60 developing countries to provide
Canadian companies with advice on how to operate successfully and responsibly. Among their roles
is to make Canadian companies aware of the potential issues and risks of operating in challenging
environments.24
Since the factory collapse in Bangladesh, the Government of Canada has been involved in a number
of initiatives. For example:



Canada provided $8 million in development assistance to “a joint ILO-led initiative focused
on improving worker conditions in Bangladesh's ready-made garment industry along with…
partners in the U.K. and the Netherlands.”25
The High Commission of Canada to Bangladesh “published a guide on implementing the
international CSR standards ISO 26000 in Bangladesh, with more than 8,000 copies having
been distributed thus far to key contacts in Bangladesh, in the industry, to the unions and
elsewhere on the ground.”26
Canada is also working in a ‘3+5+1’ group which includes the three Bangladeshi
secretaries of labour, commerce and foreign affairs; five ambassadors from the U.S.,
EU, Canada, Netherlands and a fifth EU member; and the ILO.27
The Government of Canada is also engaged in the work of the Accord on Fire and Building Safety in
Bangladesh (the Accord) and the Alliance for Bangladesh Worker Safety (the Alliance). These
private sector-led initiatives, which aim to improve garment factory safety standards in Bangladesh,
bring many companies together “to come up with shared standards and guidelines in these areas
where the local government is deficient.”28 DFATD helps them further articulate “standards to make
them more practical and to allow remediation efforts.”29
CONCLUSION
Though many witnesses before the Committee saw positive changes in the industry overtime and in
response to the Rana Plaza factory collapse, they unanimously agreed that much work needs to be
done: wages remain below the cost of living in many countries, workers have difficulty unionizing,
women face discrimination and violence, including sexual violence, and child labour is a major
concern. While private sector initiatives, such as the Alliance and the Accord, and third-party
22
23
24
25
26
27
28
29
Evidence, 14 May 2015 (McMullen).
Ibid.
Evidence, 12 May 2014 (McMullen).
Evidence, 12 May 2014 (MacArthur).
Ibid.
Evidence, 12 May 2014 (Stewart).
Evidence, 14 May 2015 (McMullen).
Ibid.
10
monitoring and certification processes were seen as important steps by some, witnesses were divided
on the ultimate solution. Some witnesses questioned the effectiveness of such measures, calling for
greater focus on and support for unionization efforts.
More testimony is needed for the Committee to fully understand the role of the various actors in the
sector such as consumers, retailers/buyers, factory owners, workers and governments, and to identify
the most effective measures the Canadian government needs to take to help improve safety and
working conditions in the garment industry worldwide. This issue merits further study by a
committee such as the Senate Human Rights Committee.
11
12
APPENDIX – WITNESSES
Monday, May 12, 2014
Foreign Affairs, Trade and Development Canada:
Duane McMullen, Director General, Trade Commissioner Service Operations and Trade
Strategy;
Peter MacArthur, Director General, South, Southeast Asia and Oceania Bureau;
Dean Frank, Director, Strategic Planning and Operations, Asia Bureau (Development).
As individuals:
Syed Sajjadur Rahman, Part-time Professor, School of International Development & Global
Studies, University of Ottawa;
Ananya Mukherjee-Reed, Professor and Chair, Department of Political Science, York
University.
International Labour Organization:
The Honourable Jane Stewart, P.C., Special Representative and Director, ILO Office to the
United Nations (by video conference).
Thursday, May 14, 2015
Foreign Affairs, Trade and Development Canada:
Duane McMullen, Director General, Trade Commissioner Service Operations Bureau;
Jeff Nankivell, Director General, Programming, Asia Pacific.
Monday, June 8, 2015
Export Development Canada:
Signi Schneider, Vice-President, Environment and Corporate Responsibility.
Canadian Apparel Federation:
Bob Kirke, Executive Director.
Radical Design Ltd:
Barry Laxer, President.
13
Fairtrade Canada:
Shannon Brown, Director, Business Development and Commercial Relations;
Sofia Molina, Category Specialist for Coffee.
Maquila Solidarity Network (MSN):
Bob Jeffcott, Co-founder and Policy Analyst (by video conference).
Solidarity Center:
Shawna Bader-Blau, Executive Director.
Monday, June 15, 2015
Gildan Activewear Inc.:
Peter Iliopoulos, Senior Vice-President, Public and Corporate Affairs, Head Office.
Loblaw Companies Limited:
Robert Chant, Senior Vice President, Corporate Affairs and Communications (by video
conference).
As an individual:
Syed Sajjadur Rahman, Senior Fellow, School of International Development & Global
Studies, University of Ottawa and Senior Associate, Universalia, Montreal.
Human Rights Watch:
Nisha Varia, Director of Outreach for Women's Issues (by video conference).
Thursday, June 18, 2015
International Labour Organization:
Dan Rees, Director of Better Work.
14
Mode jetable :
Conditions de travail dans l’industrie du prêt-à-porter
Rapport du Comité sénatorial permanent des droits humains
L’honorable Mobina S.B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Juillet 2015
This document is available in English.
********
Disponible sur l’internet Parlementaire:
www.parl.gc.ca
41e législature – 2e session
TABLE DES MATIÈRES
TABLE DES MATIÈRES .............................................................................................................................. 1
MEMBRES DU COMITÉ.............................................................................................................................. 3
ORDRE DE RENVOI ................................................................................................................................... 5
INTRODUCTION.......................................................................................................................................... 7
APERÇU DES CONDITIONS DE TRAVAIL DANS L’INDUSTRIE DU PRÊT-À-PORTER ........................ 7
LES CAUSES DES PIÈTRES CONDITIONS DE TRAVAIL DANS L’INDUSTRIE DU PRÊT-À-PORTER 8
L’ACTION GOUVERNEMENTALE CANADIENNE AVANT ET APRÈS LE DRAME DU RANA PLAZA ... 9
CONCLUSION ........................................................................................................................................... 11
ANNEXE - TÉMOINS ................................................................................................................................. 13
1
2
MEMBRES DU COMITÉ
L’honorable Mobina S. B. Jaffer, présidente
L’honorable Salma Ataullahjan, vice-présidente
Les honorables sénateurs :
Raynell Andreychuk
Nicole Eaton
Art Eggleton, C.P.
Elizabeth Hubley
Nancy Ruth
Thanh Hai Ngo
Scott Tannas
Membres d’office du comité :
L’honorable Claude Carignan, C.P., (ou Yonah Martin) et James Cowan (ou Joan Fraser).
Autres sénateurs qui ont, à l’occasion, participé à l’étude :
Les honorables Enverga, Marshall et Rivard.
Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement :
Julia Nicol et Jean-Philippe Duguay, analystes
Direction des comités du Sénat :
Mark Palmer, greffier du comité
Lori Meldrum, adjointe administrative
Direction des communications du Sénat :
Ceri Au, agente de communications
3
4
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 19 novembre 2013 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénateur Munson,
Que le Comité sénatorial permanent des droits de la personne soit autorisé à étudier et
surveiller l'évolution de diverses questions ayant traits aux droits de la personne et à
examiner, entre autres choses, les mécanismes du gouvernement pour que le Canada respecte
ses obligations nationales et internationales en matière de droits de la personne;
Que les documents reçus, les témoignages entendus, et les travaux accomplis par le
comité sur ce sujet depuis le début de la première session de la trente-septième législature
soient renvoyés au comité;
Que le comité soumette son rapport final au Sénat au plus tard le 30 juin 2014.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 12 juin 2014 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénateur Munson,
Que, nonobstant l'ordre du Sénat adopté le mardi 19 novembre 2013, le dépôt du rapport
final du Comité sénatorial permanent des droits de la personne relativement à son étude et à
sa surveillance de l'évolution de diverses questions ayant trait aux droits de la personne et à
l'examen, entre autres choses, des mécanismes du gouvernement pour que le Canada respecte
ses obligations nationales et internationales en matière de droits de la personne soit reporté
du 30 juin 2014 au 31 mars 2015.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Gary W. O’Brien
Extrait des Journaux du Sénat du mardi 31 mars 2015 :
L'honorable sénatrice Jaffer propose, appuyée par l'honorable sénateur Munson,
Que, nonobstant les ordres du Sénat adoptés le mardi 19 novembre 2013, et le jeudi 12
juin 2014, le dépôt du rapport final du Comité sénatorial permanent des droits de la personne
relativement à son étude et à sa surveillance de l'évolution de diverses questions ayant trait
aux droits de la personne et à l'examen, entre autres choses, des mécanismes du
5
gouvernement pour que le Canada respecte ses obligations nationales et internationales en
matière de droits de la personne soit reporté du 31 mars 2015 au 29 février 2016.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Charles Robert
6
MODE JETABLE : CONDITIONS
L’INDUSTRIE DU PRÊT-À-PORTER
DE
TRAVAIL
DANS
INTRODUCTION
Le 12 mai 2014, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne (le comité) a entrepris une
étude sur l’industrie du prêt-à-porter dans les pays en développement dans le cadre de son ordre de
renvoi général : Surveiller l’évolution de diverses questions ayant trait aux droits de la personne et
examiner, entre autres choses, les mécanismes du gouvernement pour que le Canada respecte ses
obligations nationales et internationales en matière de droits de la personne. Au moment de la
rédaction du présent rapport, le comité s’était réuni à trois reprises et avait entendu 13 témoins
représentant le gouvernement fédéral, l’Organisation internationale du travail (OIT), le monde des
entreprises, le milieu universitaire et des organisations non gouvernementales. Le présent rapport
provisoire résume brièvement les témoignages recueillis à ce jour.
APERÇU DES CONDITIONS DE TRAVAIL DANS L’INDUSTRIE
DU PRÊT-À-PORTER
Le 24 avril 2013, s’effondrait au Bangladesh l’usine textile Rana Plaza, faisant plus de 1 100 morts
et de nombreux blessés. Cet accident n’a pas seulement « attiré l’attention de la communauté
internationale sur les nombreux problèmes qui affligent le secteur du prêt-à-porter » dans les pays en
développement comme le Bangladesh, le Vietnam et le Cambodge, il nous a aussi touché de près en
raison l’implication des compagnies canadiennes 1 . Comme l’a fait remarquer Shannon Brown,
directrice du Développement des affaires et des Relations commerciales à Fairtrade Canada, « [l]a
tragédie survenue à l’immeuble de Rana Plaza a fortement ébranlé les Canadiens. Elle nous a tous
forcés à confronter notre propre responsabilité en ce qui concerne l’argent que nous dépensons et le
monde que nous façonnons avec nos achats 2 ».
Les industries du textile, du vêtement et de la chaussure « comptent parmi les plus mondialisées,
employant plus de 60 millions de travailleurs rémunérés, y compris des millions de femmes, de
migrants et de jeunes travailleurs, surtout dans les pays en développement 3 ». Selon la Fairtrade
Foundation, à elle seule, l’industrie de l’habillement valait 421 milliards de dollars en 2011 4. Des
témoins ont informé le comité que des entreprises canadiennes font confectionner leurs vêtements
1
2
3
4
Comité sénatorial permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 12 mai 2014
(Peter MacArthur, directeur général, Direction générale de l’Asie du Sud et du Sud-Est et de l’Océanie, Affaires
étrangères, Commerce et Développement Canada).
Comité sénatorial permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 8 juin 2015
(Shannon Brown, directrice, Développement des affaires et Relations commerciales, Fairtrade Canada).
Comité sénatorial permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 12 mai 2014
(l’honorable Jane Stewart, C.P., représentante spéciale et directrice du Bureau de l’OIT aux Nations Unies).
Fairtrade Foundation, Fairtrade and Cotton, mars 2015, p. 3 (mémoire) [DISPONIBLE EN ANGLAIS SEULEMENT].
7
dans des pays en développement en grande partie à cause de la libéralisation des échanges et aussi
pour réduire les coûts afin de soutenir la concurrence 5.
Même si cette industrie peut contribuer au développement économique d’un pays, « la nature peu
spécialisée de la production et sa sensibilité aux prix rendent l’industrie sujette à des risques, comme
des conditions de travail précaires, une faible rémunération, de longues heures de travail et, dans les
pires cas, l’absence de normes de sécurité et des violations des droits de la personne 6 ». Barry Laxer,
président de Radical Design Ltd. et propriétaire montréalais d’une usine de confection textile dont les
ateliers se trouvent au Bangladesh, a indiqué au comité qu’il avait vu, dans d’autres fabriques,
lorsqu’il a déménagé pour la première fois ses ateliers au Bangladesh, en 2003, des hommes et des
femmes travailler 20 heures par jour pour environ 23 dollars par mois. Il a aussi déclaré que
« [f]orcer les travailleurs, leur faire subir des abus verbaux et les battre étaient des formes courantes
de discipline dans les usines 7 ».
LES CAUSES DES PIÈTRES CONDITIONS DE TRAVAIL DANS
L’INDUSTRIE DU PRÊT-À-PORTER
Le comité a appris que l’industrie de la confection est très complexe, comporte de multiples facettes
et que les conditions de travail y varient selon le pays et le segment de la chaîne
d’approvisionnement. Shannon Brown a fait remarquer qu’il n’y a pas que les travailleurs des
ateliers de confection qui ont des conditions de travail difficiles. Les agriculteurs travaillant dans la
production de coton, par exemple, « sont à la toute la fin de la chaîne d’approvisionnement et sont
les plus affectés par les prix bas dictés par l’industrie du prêt-à-porter rapide 8 ». Ananya MukherjeeReed, professeure au Département de sciences politiques de l’Université York a précisé que le
« secteur du tissu en coton a une incidence très marquée sur la vie des personnes qui travaillent dans
les cotonneries 9 ».
Des représentants du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement
(MAECD) ont aussi expliqué au comité que les problèmes diffèrent selon les pays :
L’une des choses que nous avons apprises […] c’est que chaque pays a ses propres
problèmes et son propre contexte. Par exemple, au Bangladesh, on s’est rendu compte
— trop tard — que le principal problème était la sécurité des bâtiments et la sécurité
incendie. Dans d’autres pays, par exemple en Jordanie, le principal problème s’est
5
6
7
8
9
Comité sénatorial permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 12 mai 2014
(Duane McMullen, directeur général, Direction générale des opérations et de la stratégie commerciale du Service des
délégués commerciaux, Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada); Comité sénatorial permanent des
droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 8 juin 2015 (Bob Kirke, directeur exécutif, Fédération
canadienne du vêtement) et (Barry Laxer, président, Radical Design Ltd).
Témoignages, 12 mai 2014 (Stewart).
Témoignages, 8 juin 2015 (Laxer).
Témoignages, 8 juin 2015 (Brown).
Comité sénatorial permanent des droits de la personne, Témoignages, 2e session, 41e législature, 12 mai 2014
(Ananya Mukherjee-Reed, professeure et directrice du Département de sciences politiques, Université York, à titre
personnel).
8
révélé être les travailleurs migrants et les heures de travail. Le contexte est différent
d’un pays à l’autre 10.
En outre, le comité a appris que « l’environnement institutionnel semé d’embûches » des pays en
développement ajoute aux difficultés qu’éprouvent les travailleurs de cette industrie 11. M. Laxer a
déclaré que les médecins ont dû déterminer médicalement l’âge de ses travailleurs, car la majorité
d’entre eux « n’ont pas de certificat de naissance et ne savent pas quel âge ils ont », de sorte qu’il est
très difficile d’identifier les travailleurs d’âge mineur 12. De plus, selon le MAECD, beaucoup de
pays en développement « n’ont pas de gouvernement capable de faire appliquer des normes
concernant la sécurité des immeubles, les heures de travail ou les divers codes du travail 13 ». Par
exemple, Bob Kirke, directeur exécutif à la Fédération canadienne du vêtement, a expliqué que
l’usine Rana Plaza s’était effondrée parce que « la corruption » avait permis au propriétaire de faire
construire des étages supplémentaires sans s’assurer de l’intégrité du bâtiment 14.
Des témoins ont informé le comité que les piètres conditions de travail ne sont pas uniquement le
résultat d’environnements institutionnels difficiles, mais aussi de la pression à la baisse exercée par
les entreprises qui cherchent à obtenir les plus bas prix possibles, coûte que coûte. Comme l’a
expliqué Syed Sajjadur Rahman, ancien professeur à l’École de développement international et de
mondialisation de l’Université d’Ottawa, « [la] principale préoccupation [des acheteurs étrangers],
c’est d’obtenir le produit au plus bas prix possible. Si le Bangladesh n’est pas en mesure de le leur
fournir à ce prix, ils l’achèteront ailleurs 15 ». Étant donné que « [l]es économies qui ont un excédent
de main-d’œuvre — comme le Bangladesh — et celles des autres principaux pays qui fabriquent des
vêtements doivent créer et maintenir des emplois afin de croître et de réduire la pauvreté », les
compagnies semblent être en position de force à la table des négociations 16.
L’ACTION GOUVERNEMENTALE CANADIENNE AVANT ET
APRÈS LE DRAME DU RANA PLAZA
Même si le drame survenu au Rana Plaza a permis de mettre en lumière les aspects négatifs
de l’industrie du prêt-à-porter, les problèmes observés ne sont pas nouveaux. Le
gouvernement du Canada travaillait à améliorer les conditions de travail au Bangladesh avant
que l’usine ne s’effondre. Le haut-commissaire canadien à Dhaka, par exemple, « suivait déjà
de très près les développements dans le secteur […] et [avait] décidé de faire la promotion de
la responsabilité sociale des entreprises […] à la suite de la mort de certains travailleurs de la
confection dans plusieurs incendies d’usine avant l’effondrement du Rana Plaza 17 ». De
façon plus générale, le Canada s’est aussi affairé avec ses partenaires internationaux, comme
10
11
12
13
14
15
16
17
Témoignages, 14 mai 2015 (McMullen).
Ibid.
Témoignages, 8 juin 2015 (Laxer).
Témoignages, 14 mai 2015 (McMullen).
Témoignages, 8 juin 2015 (Kirke).
Témoignages, 12 mai 2014 (Rahman).
Ibid.
Témoignages, 12 mai 2014 (MacArthur).
9
l’OIT et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à
améliorer les conditions de travail dans les pays en développement 18.
M. Kirke, par exemple, a informé le comité que grâce à l’OIT, le Canada a joué un rôle important
dans le programme Better Work, une initiative conjointe de l’OIT et de la Société financière
internationale (institution de la Banque mondiale) destinée à améliorer la vie des travailleurs du
textile, en se battant pour que ces gens aient des milieux de travail sécuritaires, sains et équitables 19.
L’honorable Jane Stewart, C.P., représentante spéciale et directrice du Bureau de l’OIT aux Nations
Unies, par exemple, a déclaré qu’en « Jordanie, les 493 000 $ versés par [Emploi et Développement
social Canada (EDSC)] » ont permis à Better Work d’élaborer et de dispenser une formation sur la
santé et la sécurité au travail et les systèmes de gestion des ressources humaines dans l’industrie
jordanienne du vêtement 20 ». De plus, Mme Stewart a déclaré que le financement de ce programme
par le MAECD et EDSC a « contribué à améliorer les conditions de travail et la sécurité de millions
de travailleurs du vêtement dans les pays en développement 21 ».
Pour affirmer son engagement à l’égard de pratiques commerciales responsables, ainsi que pour
aider les entreprises canadiennes à réussir et à travailler de manière responsable à l’étranger, le
Canada adhère aux Principes directeurs pour les entreprises multinationales de 1976, et a largement
contribué à leur amélioration depuis le début 22 . Comme le prévoient ces principes directeurs, le
Canada a un point de contact national qui permet de résoudre les différends en aidant « les parties
consentantes à tenir un dialogue sur tous les aspects de la [responsabilité sociale des entreprises]
dans tous les secteurs 23 ».
Le MAECD compte également plus de 400 agents de commerce travaillant dans 60 pays en
développement pour fournir aux entreprises canadiennes des conseils afin de les aider à réussir et à
agir de manière responsable. Ces agents ont notamment pour mission de sensibiliser les entreprises
canadiennes aux problèmes éventuels et aux risques inhérents au fait de travailler dans des
environnements difficiles 24.
Depuis l’effondrement de l’usine au Bangladesh, le gouvernement du Canada a pris part à un certain
nombre d’initiatives. Par exemple :
le Canada a consenti une aide au développement de 8 millions de dollars « à une initiative
conjointe dirigée par l’OIT et axée sur l’amélioration des conditions de travail dans
l’industrie du prêt-à-porter du Bangladesh, de concert avec [des] partenaires au
Royaume-Uni et aux Pays-Bas 25 »;
2. le haut-commissariat du Canada au Bangladesh a « publié un guide sur la mise en
œuvre de la norme internationale ISO 26000 en matière de RSE au Bangladesh, dont
1.
18
19
20
21
22
23
24
25
Témoignages, 14 mai 2015 (McMullen); Témoignages, 12 mai 2014 (Stewart).
Voir Better Work, Qui sommes-nous?
Témoignages, 12 mai 2014 (Stewart).
Ibid.
Témoignages, 14 mai 2015 (McMullen).
Ibid.
Ibid.
Témoignages, 12 mai 2014 (MacArthur).
10
plus de 8 000 exemplaires ont été distribués jusqu’à présent à des contacts clés au
Bangladesh, dans l’industrie, aux syndicats et ailleurs sur le terrain 26 »;
3.
le Canada travaille également au sein d’un groupe « 3+5+1 » composé des trois
secrétaires bangladais du Travail, du Commerce et des Affaires étrangères; de cinq
ambassadeurs des États-Unis, de l’UE, du Canada, des Pays-Bas et d’un cinquième
membre de l’UE; d’un représentant de l’OIT 27.
Le gouvernement du Canada est aussi engagé dans les travaux relatifs à l’Accord sur les incendies et
la sécurité des bâtiments au Bangladesh (« l’Accord ») et à l’Alliance pour la sécurité des travailleurs
au Bangladesh (« l’Alliance »). Grâce à ces initiatives du secteur privé visant à relever les normes de
sécurité dans les ateliers de confection au Bangladesh, de nombreuses compagnies « œuvrent de
concert pour élaborer des normes et des lignes directrices communes afin de pallier les lacunes des
autorités locales 28 ». Le MAECD les aide à mieux définir « les normes afin de les rendre praticables
et propices aux correctifs 29 ».
CONCLUSION
Bien que de nombreux témoins ayant comparu devant le comité aient constaté des changements
positifs dans l’industrie au fil du temps, notamment depuis l’effondrement de l’usine Rana Plaza, ils
s’entendent tous pour dire qu’il reste encore beaucoup de travail à faire, car les salaires sont toujours
inférieurs au coût de la vie dans bien des pays; les travailleurs ont de la difficulté à se syndiquer; les
femmes sont victimes de discrimination et de violences, notamment de violences sexuelles; et le
travail des enfants préoccupe énormément. Malgré les initiatives privées, comme l’Alliance et
l’Accord, et les processus de vérification et de certification par des tiers, que certains considèrent
comme des mesures positives, les témoins étaient tous divisés quant à la solution ultime à appliquer.
Des témoins ont remis en question l’efficacité de telles mesures, appelant à intensifier les efforts et
le soutien accordés aux tentatives de syndicalisation.
Le comité a besoin de recueillir plus de témoignages pour comprendre pleinement le rôle des divers
intervenants du secteur, comme les consommateurs, les détaillants et acheteurs, les propriétaires
d’usines, les travailleurs et les gouvernements, ainsi que pour déterminer les actions les plus
efficaces que le gouvernement canadien doit prendre pour contribuer à l’amélioration de la sécurité
et des conditions de travail dans l’industrie du vêtement partout au monde. Cette question mérite une
étude plus approfondie de la part d’un comité comme le Comité sénatorial permanent des droits de la
personne.
26
27
28
29
Ibid.
Témoignages, 12 mai 2014 (Stewart).
Témoignages, 14 mai 2015 (McMullen).
Ibid.
11
12
ANNEXE - TÉMOINS
Le lundi 12 mai 2014
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada :
Duane McMullen, directeur général, Direction générale des opérations et de la stratégie
commerciale du Service des délégués commerciaux;
Peter MacArthur, directeur général, Direction générale de l'Asie du Sud et du Sud-Est et de
l'Océanie;
Dean Frank, directeur, Planification stratégique et opérations, Direction générale de l'Asie
(Développement).
À titre personnel :
Syed Sajjadur Rahman, professeur à temps partiel, École de développement international et
de mondialisation, Université d'Ottawa;
Ananya Mukherjee-Reed, professeure et directrice du Département de sciences politiques,
Université York.
Organisation internationale du Travail :
L'honorable Jane Stewart, C.P., représentante spéciale et directrice, Bureau de l'OIT aux
Nations Unies (par vidéoconférence).
Le jeudi 14 mai 2015
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada :
Duane McMullen, directeur général, Direction générale des opérations et de la stratégie
commerciale du Service des délégués commerciaux;
Jeff Nankivell, directeur général, Programmation, Asie-Pacifique.
Le lundi 8 juin 2015
Exportation et Développement Canada :
Signi Schneider, vice-présidente, Responsabilité sociale et environnementale des entreprises.
Fédération canadienne du vêtement :
Bob Kirke, directeur exécutif.
13
Radical Design Ltd :
Barry Laxer, président.
Fairtrade Canada :
Shannon Brown, directrice, Développement des affaires et Relations commerciales;
Sofia Molina, spécialiste des catégories de café.
Maquila Solidarity Network (MSN) :
Bob Jeffcott, cofondateur et analyste de politiques (par vidéoconférence).
Solidarity Center :
Shawna Bader-Blau, directrice exécutive.
Le lundi 15 juin 2015
Vêtements de sport Gildan :
Peter Iliopoulos, vice-président principal, Affaires publiques et corporatives, siège social.
14
Compagnies Loblaw limitée :
Robert Chant, vice-président principal, Affaires corporatives et communications (par
vidéoconférence).
À titre personnel :
Syed Sajjadur Rahman, professionnel en résidence, École de développement international et
de mondialisation, Université d’Ottawa et associé principal, Universalia, Montréal.
Human Rights Watch :
Nisha Varia, Directrice, Sensibilisation aux droits des femmes (par vidéoconférence).
Le jeudi 18 juin 2015
Organisation internationale du Travail :
Dan Rees, directeur du programme Travailler mieux.
15
Available on the Internet: http://www.parl.gc.ca
Disponible sur internet: http://www.parl.gc.ca
Was this manual useful for you? yes no
Thank you for your participation!

* Your assessment is very important for improving the work of artificial intelligence, which forms the content of this project

Download PDF

advertising